Artículo destinación 5% del empleador

Hay pocas cosas en nuestro país que generen tanto consenso en el diagnóstico,
como el fracaso de nuestro sistema de pensiones. Originalmente estructurado bajo
la promesa de la entrega de tasas de reemplazo superiores al 70%1, esta promesa
absolutamente inclumpida contrasta con la hipertrofia en las ganancias de las
Administradoras de Fondos de Pensiones, punto que ha sido un factor principal en
la irrupción de la demanda por terminar con este sistema, levantada por el
movimiento social bajo la consigna “NO + AFP”.
La derecha y su candidato presidencial, con el fracaso del sistema a la vista, han
planteado algunas propuestas, que a nuestro juicio además de insuficientes
apuntan en la dirección equivocada, como el aumento de la cotización en un 4%
para destinarla exclusivamente al ahorro individual en las AFP o, con la excusa de
aumentar la competencia, incorporar a las Cajas de Compensación y las Compañías
de Seguros. Sebastián Piñera, con esto no sólo muestra desconocimiento del
modelo, ya que las Compañías de Seguros forman parte del sistema, pues
administran cuentas de rentas vitalicias, sino que también enmascara el hecho de
que esta expansión privatizadora en ningún caso fomenta la competencia. Podemos
mirar un ejemplo muy claro al respecto, la Cámara Chilena de la Construcción,
actualmente controladora de AFP Hábitat, también controla a la aseguradora
Confuturo (ex CorpVida) y a la Caja de Compensación Los Andes, por lo tanto la
concentración de la industria de las pensiones, bajo la propuesta de Piñera, se
mantiene – e incluso profundiza – y no apunta en modo alguno al beneficio de los
trabajadores.
Por su parte, y como una señal hacia los electores que en primera vuelta dieron su
apoyo a Beatriz Sanchez, el candidato de la Fuerza de la Mayoría, Alejandro Guillier,
anunció el fin de las AFP en el largo plazo y el fin del monopolio de las AFP durante
su gobierno. ¿Significa esto que la anhelada demanda que se implementa bajo la
consigna “NO + AFP” comienza a tomar forma?
Desde la implementación del Decreto Ley 3.500 de 1980, nuestro país ha vivido
bajo un modelo de pensiones que funciona mediante la combinación de tres
características principales, a saber, capitalización en cuentas individuales de ahorro
forzozo, contribuciones definidas mediante cotización del 10% del sueldo de cargo
del trabajador mas un porcentaje destinado a comisión por admistrar los fondos, y
por último, la exclusividad de la industria privada en el sistema. En simple, el DL
3500 ordena recaudar el 10% del salario de los trabajadores por las AFP, lo que es

1
En su libro “El Cascabel al Gato”, José Piñera ratifica esta promesa: “si todo iba razonablemente bien, nuestros cálculos
indicaban que ahorrando mensualmente un 10% de la remuneración, las pensiones podrían alcanzar a montos equivalentes
al 70% de ella al final de la vida de trabajo”
en terminos estrictos una expropiación para ahorro forzoso y no una cotización,
puesto que las administradoras privadas no son instituciones de Seguridad Social.
Al contrario de lo que generalmente creemos, este sistema de capitalización
individual de administración privada, no existe por mandato constitucional, sino por
simple estructura legal. La Constitución señala expresamente que las prestaciones
de seguridad social pueden otorgarse a través de instituciones públicas o privadas,
las cuales deben ser uniformes para todos los habitantes y es mediante una la ley
que se instaura el sistema de AFP como exclusivo en la materia, dejando fuera a la
Solidaridad y al Estado, lo que responde al modelo subsidiario que impregna a la
Constitución del 80.
Pese a lo anterior, la Solidaridad como principio general, y más aún en materia de
pensiones, no está contenida en ninguna forma a la actual Constitución, lo que
impide dar forma concreta al derecho a la Seguridad Social y que hoy no se
encuentra recogido – pese a declararlo así el artículo 18 – en nuestro texto
Constitucional. Si bien creemos que la Solidaridad deba ser uno de los principios
informadores y tener expresión en la Nueva Constitución, pues nos parece
imprescindible que el cambio constitucional consolide la estructuración de un nuevo
sistema de pensiones que reemplace al actual, pensamos que el inicio del fin de las
AFP puede lograrse a partir de hoy. A nuestro juicio, desde los anuncios de
Alejandro Guillier hay luces acerca de que se puede iniciar una radical
transformación en nuestro sistema de pensiones, una transformación tan radical
que pondría en manos de las personas el destino de la – actual e injusta – industria
de las pensiones.
Para comenzar ese tránsito, en primer lugar, urge incorporar al Estado a la
administración de los recursos destinados no sólo a pensiones, sino a todas las
contingencias de Seguridad Social, incluyendo vejez, salud, invalidez y
discapacidad, cesantía y maternidad entre otras. Se hace necesaria una
institucionalidad pública sin fines de lucro que no solo maximice la rentabilidad de
los fondos, sino que, a diferencia de las AFP, ponga el acento en el interés de las
personas. El propuesto Consejo de Ahorro Colectivo presentado como una
autonomía de rango constitucional por el gobierno, y con las adiciones realizadas
por parlamentarios de la Nueva Mayoría y el Frente Amplio en la comisión de trabajo
de la cámara, incorporando 3 representantes electos por cotizantes y trabajadores
y paridad de género en su directorio, apunta claramente en ese sentido.
Para profundizar en la propuesta de un nuevo sistema de pensiones, en materia
Constitucional resulta relevante que seamos capaces de distinguir la cotización
como recaudación obligatoria de seguridad social, de los tributos, que constituyen
un fundamento para la redistribución económica. La Constitución en su artículo 19
N° 18 establece que “la ley podrá establecer cotizaciones obligatorias”, sin distinguir
su origen patrimonial ni el sujeto obligado, pero sí su destinación, pues estas
recaudaciones deben estar afectas al fin único de garantizar el goce de prestaciones
de Seguridad Social. Este es un elemento esencial para diferenciar a las
cotizaciones en materia de seguridad social de los impuestos generales, respecto
de los cuales pesa el principio de no afectación, impidiendo que tengan una
destinación a una finalidad determinada.
Existen argumentos que dan cuenta de que las cotizaciones de seguridad Social no
constituyen tributos. Ambas obligaciones tienen un fundamento constitucional
distinto, amparadas las cotizaciones en el artículo 19 N° 18, en tanto que los
impuestos son resguardados por el artículo 19 N° 20. Pero lo que es mas
importante, los impuestos se exigen por el Estado sin reciprocidad, sin mediar una
retribución a diferencia de la prestación de seguridad social en el caso de las
cotizaciones. Sin ir mas lejos, existen prestaciones actualmente vigentes que son
financiadas por los empleadores y que no son destinadas exclusivamente a las
cuentas individuales administradas por las AFP, como ocurre con el seguro de
cesantía, que en el caso de los trabajadores con contrato de trabajo indefinido se
compone de un sistema tripartito donde una parte es la cotización financiada por el
empleador por un 0.8% va a un Fondo de Cesantía Solidario, mas el aporte del
Estado, cuya finalidad es otorgar prestaciones básicas para los trabajadores cuando
los recursos en la cuenta individual no son suficientes. Se objetará que el Seguro
de Cesantía es administrado por una entidad privada, la AFC, pero eso es mas una
decisión política y de diseño institucional que una obligación legal y menos
constitucional. Por otra parte, las cotizaciones del seguro de accidentes del trabajo
y enfermedades profesionales se financian con un 0,95% de cargo del empleador,
una cotización adicional diferenciada por riesgo que no puede exceder al 3,4%
también por cuenta del empleador, además de multas y recargos establecidos por
ley. Lo interesante de este sistema es que su régimen financiero es de reparto, lo
cual es un importante antecedente respecto a que no hay inconstitucionalidad
alguna en la creación de una nueva institucionalidad estatal y pública, y una
cotización de cargo de los empleadores.
Lo cierto, es que hoy existen recaudaciones obligatorias, que no son impuestos,
destinadas a generar prestaciones de Seguridad Social, que no se depositan en las
cuentas individuales, que generan sistemas solidarios y de reparto, y que son de
cargo del empleador, todo lo cual nunca ha sido cuestionado en su
Constitucionalidad.
Esto nos lleva a plantearnos dos pregutas centrales: 1)¿La existencia de las AFP y
las Compañías de Seguro como únicos recaudadores de las cotizaciones,
constituye un mandato constitucional obligatorio? y 2)¿La capitalización individual
es el único mecanismo que la Constitución permite para generar pensiones?