Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 9636221

OPINIÓN Nº 027-2017/DTN

Entidad: Estudio Luis Echecopar García S.R.L.

Asunto: Obras ejecutadas bajo el sistema de precios unitarios

Referencia: a) Comunicación S/N de fecha 15.SET.2016

b) Comunicación S/N de fecha 11.OCT.2016

1. ANTECEDENTES

Mediante los documentos de la referencia los representantes del Estudio Luis

Echecopar García S.R.L., consultan sobre aspectos relacionados con la ejecución de
obras bajo el sistema de precios unitarios.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225 y la Tercera Disposición Complementaria
Final de su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTA Y ANÁLISIS

De forma previa es preciso señalar que las presentes consultas se encuentran

vinculadas a la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante
Decreto Legislativo N° 1017 (en adelante, la “anterior Ley”), y su Reglamento,
aprobado mediante Decreto Supremo N° 184-2008-EF (en adelante, el “anterior
Reglamento”)1, por tanto, serán absueltas bajo sus alcances.

Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1. “Agradeceremos conformar que la Opinión N° 080-2015/DTN, en la que se

concluye que ‘no corresponde pago adicional alguno al contratista’ y que el
‘metrado ejecutado’ no puede ser reconocido como ‘adicional de obra’, tiene
como presupuesto que alguno de los documentos que forman parte del
Expediente Técnico sí detalla la información suficiente que permita
identificar adecuadamente las características, alcance (implica metrados) y
forma de ejecución de la obra.” (sic).

1
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
 2

2.1.1. En primer lugar, es necesario señalar que el expediente técnico de obra 2 estaba
definido como “El conjunto de documentos que comprende memoria
descriptiva, especificaciones técnicas3, planos de ejecución de obra,
metrados4, presupuesto de obra, fecha de determinación del presupuesto de
obra, Valor Referencial, análisis de precios, calendario de avance de obra
valorizado5, fórmulas polinómicas y, si el caso lo requiere, estado de suelos,
estudio geológico, de impacto ambiental u otros complementarios.” (El
subrayado es agregado).

Como puede apreciarse, el expediente técnico de obra estaba integrado por un

conjunto de documento de ingeniería y arquitectura que definían,
principalmente, las características, alcance y la forma de ejecución de una obra,
así como las condiciones del terreno en la que esta se ejecutará. De ello se
infiere que dicho expediente tenía por finalidad brindar información a los
postores sobre los requerimientos de la Entidad para la ejecución de la obra y
las condiciones del terreno a efectos que pudieran realizar adecuadamente sus
ofertas y, de ser el caso, ejecutasen la obra cumpliendo las obligaciones
técnicas establecidas por la Entidad y la normativa vigente en materia de
ejecución de obras.

Para cumplir con dicha finalidad, era necesario que los documentos que
integraban el expediente técnico fueran interpretados en conjunto6 y que
dichos documentos proporcionasen información suficiente, coherente y
técnicamente correcta que permitiera formular adecuadamente las propuestas y
ejecutar la obra en las condiciones requeridas por la Entidad y la normativa de
la materia.

2.1.2. Precisado lo anterior, es importante indicar que, excepcionalmente y previa

sustentación del área usuaria de la contratación, la Entidad podía ordenar al

2
De conformidad con el numeral 24 del Anexo Único del anterior Reglamento “Anexo de
Definiciones”.
3
De conformidad con el numeral 21 del Anexo Único del anterior Reglamento “Anexo de
Definiciones” las Especificaciones Técnicas eran “Descripciones elaboradas por la Entidad de las
características fundamentales de los bienes, suministros u obras a contratar.” (El subrayado es
agregado).
4
De conformidad con el numeral 31 del Anexo Único del anterior Reglamento “Anexo de
Definiciones” el metrado era “(…) el cálculo o la cuantificación por partidas de la cantidad de obra
a ejecutar.”
5
De conformidad con el numeral 5 del Anexo Único del anterior Reglamento “Anexo de
Definiciones” el calendario de avance de obra valorizado era “El documento en el que consta la
programación valorizada de la ejecución de obra, por periodos determinados en las Bases o en el
contrato.”
6
De conformidad con los dispuesto por la Opinión N° 051-2011/DTN.
 3

contratista la ejecución de prestaciones adicionales 7, siempre que fueran

indispensables para alcanzar la finalidad del contrato.
En efecto, en el caso de obras, el primer párrafo del numeral 41.2 del artículo
41 de la anterior Ley otorgaba a la Entidad la potestad de ordenar al contratista
la ejecución de prestaciones adicionales de obra8 hasta por el quince por ciento
(15%) del monto del contrato original, restándole los presupuestos deductivos
vinculados, siempre que respondieran a la finalidad del contrato original.

Asimismo, el segundo párrafo del referido numeral establecía que en caso

resultara indispensable la ejecución de prestaciones adicionales de obra por
deficiencias del expediente técnico o situaciones imprevisibles posteriores a
la suscripción del contrato, mayores a las establecidas en el párrafo anterior, el
Titular de la Entidad podía decidir autorizarlas, siempre que su monto no
superase el cincuenta por ciento (50%) del monto del contrato original,
debiendo contar previamente con la autorización de la Contraloría General de
la República para su ejecución y pago9.

Como se aprecia, de conformidad con el segundo párrafo del numeral 41.2 del
artículo 41 de la anterior Ley, una Entidad podía aprobar prestaciones
adicionales de obra por “deficiencias” del expediente técnico.

2.1.3. Ahora bien, debe indicarse que una deficiencia 10 es un defecto o imperfección
de algo o alguien. Por su parte, un defecto 11 implica la carencia de alguna
cualidad propia de algo.

Así de conformidad con lo indicado en el numeral 2.1.1 de la presente opinión,

una deficiencia del expediente técnico podía presentarse cuando los
documentos que lo componían no cumplían con definir adecuadamente las
características, alcance y la forma de ejecución de la obra, así como tampoco
describían adecuadamente las condiciones del terreno. En otras palabras, se
7
Siguiendo a Manuel de la Puente, esta potestad responde al ejercicio de las prerrogativas especiales
del Estado, pues se enmarca dentro de lo que la doctrina denomina “cláusulas exorbitantes” que
caracterizan a los regímenes jurídicos especiales de derecho público –como es el que subyace a las
contrataciones del Estado– en los que la Administración Pública representa al interés general, el
servicio público, y su contraparte representa al interés privado. DE LA PUENTE Y LAVALLE,
Manuel. Las Cláusulas Exorbitantes, en: THEMIS, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad
Católica del Perú, N° 39, Pág. 7.
8
Para ejercer esta prerrogativa, además del sustento del área usuaria responsable, se debía contar con
certificación de crédito presupuestario a efectos de emitir la resolución aprobatoria del titular de la
Entidad, de conformidad con el primer párrafo del artículo 207 del anterior Reglamento.
9
Cabe precisar que, en el caso de prestaciones adicionales con carácter de emergencia que superasen
el quince por ciento (15%) del monto del contrato original, el Titular de la Entidad podía autorizar su
ejecución, requiriéndose la autorización de la Contraloría General de la República de manera previa al
pago, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 208 del anterior Reglamento.
10
Según el Diccionario de Lengua Española (DRAE), Vigésima Segunda Edición, “deficiencia”, en su
primera acepción, significa “l.m.Defecto (II Imperfección).” http://lema.rae.es/drae/?val=deficiencia
11
Según el Diccionario de Lengua Española (DRAE), Vigésima Segunda Edición, “defecto”, en su
primera acepción, significa “l.m.Carencia de alguna cualidad propia de algo.”
http://lema.rae.es/drae/?val=defecto
 4

podía identificar una deficiencia en un expediente técnico cuando no presentara

información suficiente, coherente o técnicamente correcta para determinar el
alcance de las prestaciones que se deben ejecutar.

Sin embargo, si bien la omisión de información en alguno de los documentos

que formaban parte del expediente técnico pero detalla en otro (u otros) se
podía considerar como una deficiencia del expediente técnico –dado que uno
de sus documentos no estaba presentando la información que debería–, dicha
falta de información no podía originar la aprobación de una prestación
adicional de obra pues, como lo indicaba su propia definición 12, una prestación
adicional de obra era “Aquella no considerada en el expediente técnico, ni en
el contrato original (…).” (El resaltado es agregado).

Asimismo, es importante reiterar que los documentos que integraban el

expediente técnico se debían interpretar en conjunto, por lo que cualquier
omisión en alguno de sus documentos debía atenderse con la información
contenida en los otros documentos que formaban parte de dicho expediente.

En esa medida, si bien la omisión de información en alguno de los documento

que formaban parte del expediente técnico pero detalla en otro podía
considerarse una deficiencia del expediente técnico, solo la omisión total de la
información (entiéndase, en todos los documentos que formaban parte del
expediente técnico), podía generar la aprobación de una prestación
adicional de obra, independientemente del sistema de contratación bajo el
cual se ejecuta la obra13.

2.1.4. De conformidad con lo antes expuesto, este Organismo Supervisor a través del
numeral 2.1.5 de la Opinión N° 080-2015/DTN indicó que “(…) considerando
que la prestación adicional de obra es aquella no considerada en el expediente
técnico, que los documento que conforman el expediente técnico de obra deben
interpretarse en conjunto y que los postores al momento de realizar sus ofertas
deben considerar, además de las partidas contenidas en las Bases, las
condiciones señaladas en los planos y especificaciones técnicas, no es posible
aprobar una prestación adicional en una obra bajo el sistema de precios
unitarios cuando uno o alguno de los documento que forman parte del
expediente técnico omite información pero que sí está señalada en los otros
documentos.”

En esa línea, la misma Opinión N° 080-2015/DTN preciso, en su numeral 2.3,

que “(…) no es posible aprobar una prestación adicional en una obra bajo el
sistema de precios unitarios cuando uno o alguno de los documentos que
forman parte del expediente técnico omite información pero que sí está
señalada en los otros documentos, pues el hecho de que estén considerados al
menos en uno de los documentos del expediente técnico ya implica que se
consideren parte de las obligaciones contractuales del contratista, no
correspondiéndole pago adicional alguno.” (El subrayado es agregado).

12
Señalada en el numeral 40 del Anexo Único del anterior Reglamento “Anexo de Definiciones”.
13
De conformidad con el criterio señalado en el numeral 2.2 de la Opinión N° 014-2015/DTN.
 5

Dicho lo anterior, es importante precisar que conforme al propio texto de la

Opinión N° 080-2015/DTN14 el metrado ejecutado no podía ser reconocido
como prestación adicional y –en consecuencia– la Entidad no podía efectuar
pagos adicionales al contratista bajo ese concepto, cuando alguno de los
documentos que integraba el expediente de contratación (presupuesto de obra,
planos, especificaciones técnicas, memoria descriptiva, entre otros) cumplía
con incluirlo, en otras palabras, cuando presentara información suficiente,
coherente o técnicamente correcta para determinar el alcance de las
prestaciones que se deben ejecutar. Sin perjuicio de ello, cabe señalar que en
atención a la naturaleza del sistema de precios unitarios, la Entidad debía
efectuar el pago al contratista según lo efectivamente ejecutado.

2.2. “Agradeceremos confirmar que en el caso de contratos de obra, bajo el

sistema de precios unitarios, el contratista tiene derecho al pago que
corresponde a lo realmente ejecutado aun cuando la cantidad de metrados
que aparece consignada en el ‘presupuesto de obra’ y en la ‘planilla de
metrados’ de una determinada actividad o componente, que forma parte del
Expediente Técnico, es menor a la realmente ejecutada, y tal actividad o
componente figura en los planos o en las especificaciones técnicas de dicho
Expediente, pero sin el detalle que permita establecer, con suficiencia y
exactitud, para la oportunidad en que se presentó la oferta, la cantidad de
metrados que efectivamente se terminó ejecutando.” (sic).

2.2.1. Al respecto, debe señalarse que el primer párrafo del numeral 2 del artículo 40
del anterior Reglamento señalaba que el sistema de precios unitarios resultaba
“(…) aplicable cuando la naturaleza de la prestación no permita conocer con
exactitud o precisión las cantidades o magnitudes requeridas.”

Como se aprecia, la anterior normativa de contrataciones del Estado

contemplaba un sistema de contratación para aquellos casos en los que el
cálculo de las cantidades o magnitudes que debía ejecutar el contratista
resultaba inviable dadas las características de la prestación.

En esa medida, correspondía emplear el sistema de precios unitarios cuando en

una obra los trabajos que debían ser ejecutados por el contratista estaban
definidos más no sus metrados, los cuales se encontraban consignados en el
expediente técnico, pero de forma referencial.

2.2.2. Por su parte, el tercer párrafo del citado dispositivo establecía que, “En el caso
de obras, el postor formulará su propuesta ofertando precios unitarios
considerando las partidas contenidas en las Bases, las condiciones previstas
en los planos y especificaciones técnicas, y las cantidades referenciales, y que
se valorizan en relación a su ejecución real y por un determinado plazo de
ejecución.” (El subrayado es agregado).

14
Numeral 2.1.4 de la Opinión N° 080-2015/DTN.
 6

En esa línea, Del Arco Torres y Pons Gonzales 15 señalan que “En este caso
(…) las partes convienen en fijar un precio a cada unidad de obra quedando el
precio inalterable, aunque puede variar el número de unidades.”; precisando
que en este tipo de contratos se determina “(…) el precio por unidad, pero
dejando sin concretar el número de unidades a ejecutar; al término de las
obras se paga según las cantidades ejecutadas.” (El subrayado es agregado).

Por su parte, en relación con el sistema de precios unitarios, Podetti 16 indica

que, “Se trata de un sistema flexible en el precio y en la obra, por cuanto
ambos solo van a quedar definitivamente determinados al momento de la
conclusión de las obras, circunstancia en la que recién podrán conocerse con
exactitud la cantidad de unidades ejecutadas por el constructor y, del mismo
modo, el precio definitivo a ser pagado por el comitente.”

Como se aprecia, de acuerdo a lo desarrollado en la doctrina, en las obras

contratadas bajo el sistema de precios unitarios la información contenida en el
expediente técnico tiene un carácter referencial, por tanto, no es posible
cuantificar con exactitud los trabajos que deben ser realizados por el
contratista; de esta manera, la cantidad de metrados necesarios para una obra
de esta naturaleza, así como el monto que debe ser pagado por la Entidad ,
solo pueden conocerse cuando el contratista ejecute la obra17.

Así, en los contratos de obra ejecutados bajo el sistema de precios unitarios

contemplado en el numeral 2 del artículo 40 del anterior Reglamento, la
Entidad debía efectuar el pago al contratista según los metrados efectivamente
ejecutados y de acuerdo al precio unitario ofertado en atención a las partidas
contenidas en las Bases, las condiciones previstas en los planos y
especificaciones técnicas.

2.2.3. En esa línea, incluso cuando los trabajos realizados por el contratista superaban
los metrados referencialmente consignados en el expediente técnico o fueran
distintos en cuanto a cantidad, correspondía que la Entidad, atendiendo a la
naturaleza del sistema de contratación de precios unitarios, efectuara el pago al
contratista según lo efectivamente ejecutado y de acuerdo a los precios
unitarios ofertados, verificándose –previamente– la disponibilidad presupuestal
respectiva.

Por tanto, en el supuesto que la cantidad de metrados que aparecía consignada

en el presupuesto de obra, en la planilla de metrados de una determinada
actividad o en otro de los documentos que formaba parte del Expediente
15
DEL ARCO TORRES, Miguel Ángel y PONS GONZÁLES, Manuel. Derecho de la Construcción.
Aspectos administrativos y civiles, Granada: Editorial Comares S.L., séptima edición, 2006, página
135.
16
PODETTI, Humberto, Contrato de construcción, Buenos Aires: Editorial Astrea, primera edición,
2004, páginas 254-255.
17
El valor total de los contratos de obra bajo el sistema de precios unitarios corresponde al que resulta
de multiplicar la cantidad de obra inicialmente contratada y recibida a entera satisfacción por los
precios unitarios fijados en la propuesta adjudicada. VARGAS CANTOR, Edgar Fernando. Las Obras
Públicas, una visión pragmática del proceso general de contratación, Bogotá: Grupo Editorial Ibañez,
primera edición, 2010, página 210.
 7

Técnico, fuera menor o distinta a la realmente ejecutada, la Entidad debía

efectuar el pago según lo efectivamente ejecutado por el contratista, de
conformidad con el sistema de precios unitarios.

2.3. “De ser afirmativa la respuesta a la pregunta precedente, agradeceremos

señalar bajo qué título jurídico corresponde autorizar el pago al contratista
por el metrado realmente ejecutado, el mismo que como hemos señalado
resulta mayor al que aparece consignado de modo expreso y detallado en el
Expediente Técnico?” (Sic).

Tal como se indicó al absolver la consulta anterior, cuando los trabajos

realizados por el contratista superaban los metrados referencialmente
consignados en el expediente técnico o en el supuesto que la cantidad de
metrados que aparecía consignada en el presupuesto de obra, en la planilla de
metrados de una determinada actividad o en otro de los documentos que
formaba parte del Expediente Técnico, fuera menor o distinta a la realmente
ejecutada, la Entidad debía efectuar el pago según lo efectivamente ejecutado
por el contratista, de conformidad con el sistema de precios unitarios, a través
de la valorización correspondiente, verificándose –previamente- la
disponibilidad presupuestal respectiva.

3. CONCLUSIONES

3.1. Conforme al propio texto de la Opinión N° 080-2015/DTN el metrado

ejecutado no podía ser reconocido como prestación adicional y –en
consecuencia– la Entidad no podía efectuar pagos adicionales al contratista
bajo ese concepto, cuando alguno de los documentos que integraba el
expediente de contratación (presupuesto de obra, planos, especificaciones
técnicas, memoria descriptiva, entre otros) cumplía con incluirlo, en otras
palabras, cuando presentara información suficiente, coherente o técnicamente
correcta para determinar el alcance de las prestaciones que se deben ejecutar.
Sin perjuicio de ello, cabe señalar que en atención a la naturaleza del sistema
de precios unitarios, la Entidad debía efectuar el pago al contratista según lo
efectivamente ejecutado.

3.2. Cuando los trabajos realizados por el contratista necesarios para cumplir el
objeto de un contrato a precios unitarios, superaban los metrados
referencialmente consignados en el expediente técnico, o en el supuesto que la
cantidad de metrados que aparecía consignada en el presupuesto de obra, en la
planilla de metrados de una determinada actividad o en otro de los documentos
que formaba parte del Expediente Técnico, fuera menor o distinta a la
realmente ejecutada, la Entidad debía efectuar el pago según lo efectivamente
ejecutado por el contratista, a través de la valorización correspondiente,
verificándose –previamente- la disponibilidad presupuestal respectiva.

Jesús María, 3 de febrero de 2017

SANDRO HERNÁDEZ DIEZ

 8

Director Técnico Normativo

MAMV/.