MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA

Perú – 2016
2
 SILABO
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

I. DATOS GENERALES
1.1 Unidad Académica : Escuela de Posgrado
1.2 Programa : Maestría en Gestión Pública
1.3 Ciclo de Estudios : I
1.4 Requisitos : Ninguno
1.5 Carácter : Obligatorio
1.6 Número de Créditos : 4.5
1.7 Número de horas : 80

II. FUNDAMENTACION
La experiencia curricular de Modernización del Estado, es de naturaleza teórico práctico y
pertenece al área de especialidad, cuyo propósito es orientar a los gestores públicos, alumnos de
Maestría en Gestión Pública de la Escuela de Post Grado de la Universidad Cesar Vallejo, sobre la
importancia de la Modernización del Estado y los principales obstáculos que se presentan en un
Estado Moderno, por la poca transparencia e insuficiente rendición de cuentas, así como la
complejidad normativa que enfrentan las entidades públicas en cuanto a funciones y procesos. La
iniciativa de presupuesto por resultados que impulsa el Ministerio de Economía;
fundamentalmente la relación Estado ciudadano.

III. COMPETENCIA
Analiza los problemas coyunturales que afectan al país e inciden negativamente en la Gestión
Pública, asumiendo una actitud crítica y reflexiva.

IV. PROGRAMACION ACADEMICA

4.1 PRIMERA UNIDAD

Denominación: La Modernización del Estado
Duración: 40 horas
Cronograma:

SESION CAPACIDAD CONTENIDOS PRODUCTOS

ACADEMICOS

 Concepto de Estado.
 Definiciones: Reforma y
1º sesión Explica el Proceso Modernización del Estado. Presenta y sustenta
La de Modernización  Política Nacional de un Informe de
Modernización de la gestión del Modernización de la Gestión opinión de las
del Estado I Estado. Pública al 2021. Fundamentos. experiencias en el
3
 Deficiencias de la Gestión Proceso de
Pública en el Perú. Modernización de la
  Ley Marco de modernización gestión del Estado.
de la Gestión del Estado - Ley
N° 27658. Finalidad.
 Proceso de Modernización de
la gestión del Estado.
 Rol del ente rector del sistema
de Modernización de la
gestión pública.
 Decreto Legislativo Nº 1026
 Procesos de Modernización
Institucional Integral:
2º sesión Explica el Proceso Reestructuración, orientación Debate de la Lectura:
La de Modernización a resultados, mejora de la “Modernización del
Modernización Institucional calidad del gasto, Estado: Principales
del Estado II Integral. democratización. Finalidad. obstáculos para un
 Aspectos del Proceso de MII. Estado Moderno”.
 Responsabilidades de Experiencias.
regulación y supervisión.

4.2 SEGUNDA UNIDAD

Denominación: La Reforma del Estado
Duración: 40 horas
Cronograma:

SESION CAPACIDAD CONTENIDOS PRODUCTOS

ACADEMICOS

 Ley Nº 30057 del Servicio Presenta y sustenta

Civil. un Informe de
Aprecia la  Reforma del Servicio Civil. opinión de un caso
3º sesión implementación de El servicio civil peruano en presentado en la
las políticas de la cifras. implementación de
Reforma del reforma del  Gerencias de línea de Servir. las políticas de la
Servicio Servicio Civil  Acciones para reformar en reforma del Servicio
Civil. peruano. Servicio Civil. Civil peruano.

 La Reforma Judicial en el
Perú. Estado actual y
Analiza los perspectivas.
problemas
 La Reforma de la Policía.
4º sesión coyunturales que Presenta y sustenta
 La Reforma del sector
afectan al país e Defensa. un Informe Final de
Otras inciden una Propuesta que
Reformas.  La Reforma Magisterial. Ley
negativamente en Nº 29944. Reglamento de la contribuya a la
la modernización y Ley de Reforma Magisterial modernización y
reforma del D.S. 004-2013-ED. reforma del Estado,
Estado.  La Reforma Tributaria. partiendo de un
 La Reforma
4 para el Sector problema observado.
MYPES.
V. MEDIOS Y MATERIALES
 Silabo y material de lectura impreso.
 Pizarra, plumones y mota.
 Sistema multimedia, laptop y/o PC.
 Videos.
 Diapositivas en PPT o PREZI.

VI. EVALUACION
6.1 DISEÑO DE EVALUACION

EVALUACION POR UNIDAD

CRITERIOS PESO INSTRUMENTOS

TRABAJO INDIVIDUAL (TI) 60%

TRABAJO GRUPAL (TG) 20% Ficha de evaluación
EXPOSICION ( E ) 20%

UNIDAD 01: U1 = 0,6(TI) + 0,2 (TG) + 0,2 (E)

UNIDAD 02: U2 = 0,6(TI) + 0,2 (TG) + 0,2 (E)

PROMEDIO FINAL: (U1 + U2) /2

6.2 REQUISITOS DE APROBACION

 Registrar asistencias igual o mayor al 70% de las sesiones programadas.
 Obtener un promedio final de 14 puntos o más, considerando la escala vigesimal.

VII. ESTRATEGIA METODOLOGICA

 La participación de los estudiantes debe ser activa y permanente.
 Se considerará el estudio de casos, análisis, debate y conclusiones.
 La investigación bibliográfica es de carácter obligatorio.
 Los estudiantes presentarán y sustentarán sus trabajos individuales y/o en equipo.
 Los trabajos monográficos, ensayos, informes, proyectos u otros escritos deben ser de autoría
propia y redactarseconsiderando lo siguiente:
a. Carátula con el logo oficial de la Escuela de Postgrado. Descargar de la siguiente dirección
electrónica: http://investigacionepgucv.jimdo.com/
b. Formato de redacción e impresión:
- Papel: Bond A-4.
- Márgenes de impresión : Superior=Derecho=2.5cm, Inferior=Izquierdo=3cm
- Tipo y tamaño de letra texto: Arial 12
- Interlineado: 1.15
- Las páginas deben estar numeradas en la parte inferior central.
c. Deben contener citas textuales referenciadas
5 al final del documento.
 La asesoría docente será permanente.
  Se destinarán 20 horas para trabajos auto dirigidos.

VIII. FUENTES DE INFORMACION

8.1 Básica
Compendio de lecturas “Modernización del Estado”

8.2 Complementaria
 LILIAN BOBEA, OSCAR BONILLA (2008) “Reforma de las Fuerzas Armadas en
América Latina y el impacto de las amenazas irregulares”.
 ANA MARÍA TAMAYO FLORES (2005) “Avances y retrocesos en la conducción
democrática de la Defensa en el Perú”, en Los nudos de la defensa. Enredos y
desenredos para una política pública en democracia (Serie Democracia y Fuerza
Armada Nº 4, Lima: Instituto de Defensa Legal (IDL)).
 ALVARADO MAIRENA, JOSÉ (2004) “Administración Gubernamental”.
GRIJLEY. Centro Interamericano de Asesoría Técnica CIAT.
 BETANCOR RODRÍGUEZ, A. (1994) “Las Administraciones Independientes”.
Madrid. TECNOS.
 BOBBIO, NORBERTO (2003) “Teoría General de la Política”. Ed. Trotta. Madrid.
 CABANELLAS, GUILLERMO (1996) “Diccionario Enciclopédico de Derecho
Usual”. Editorial Heliasta.
 JESÚS CÓRDOVA (2012) “Compendio Legal de la administración pública”. Lima
ECB – THOMSON.
 JESUS ALVARADO (2010) “Administración Gubernamental”. Escuela de Gerencia
Gubernamental. Lima.
 ANDÍA VALENCIA, WALTER (2009) “Manual de Gestión Pública”: Pautas para la
aplicación de los Sistemas Administrativos. 1ra. Edición. Perú.
 RUBIO CORREA, MARCIAL (2006) “El Estado Peruano según la Jurisprudencia del
Tribunal Constitucional” Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú.
Lima.
 MATOS MAR, JOSÉ (2004) “Desborde Popular y Crisis del Estado. Veinte años
Después”. Fondo Editorial del Congreso del Perú. Lima.
 MORÓN URBINA, JUAN CARLOS (2008) “Comentarios a la Ley de Procedimiento
Administrativo General”. Gaceta Jurídica.
 SALAZAR CHÀVEZ, RICARDO (2007) “Nuevas Perspectivas de la Función
Administrativa y la Administración Pública en el Perú” en Revista de Derecho
Administrativo Nº 3.
 LILIAN BOBEA, OSCAR BONILLA (2008) “Reforma de las Fuerzas Armadas en
América Latina y el impacto de las amenazas irregulares”.
 ANA MARÍA TAMAYO FLORES (2005) “Avances y retrocesos en la conducción
democrática de la Defensa en el Perú”, en Los nudos de la defensa. Enredos y
desenredos para una política pública en democracia (Serie Democracia y Fuerza
Armada Nº 4, Lima: Instituto de Defensa Legal (IDL)).

6
8.3 Referencias Electrónicas
 http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2013/05/PNMGP.pdf
 http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2013/05/PNMGP.pdf
 http://www.servir.gob.pe/servicio-civil/ley-del-servicio-civil/
 http://files.servir.gob.pe/WWW/files/biblioteca/SERVIR%20%20El%20servicio%2
0civil%20peruano%20-%20Cap3.PDF
 http://www.banrepcultural.org/sites/default/files/lablaa/revistas/analisispolitico/ap
19.pdf
 https://www.mindef.gob.pe/menu/libroblanco/pdf/Capitulo_VIII.pdf
 http://es.slideshare.net/wilpicos/la-reforma-de-las-fuerzas-armadas-peru
 http://www.minedu.gob.pe/files/4966_201212101158.pdf

7
 PRESENTACIÓN

El presente compendio de lecturas para la experiencia curricular de Modernización del

Estado, del Programa de Maestría en Gestión Pública, de la Escuela de Postgrado
de la Universidad César Vallejo, contiene información seleccionada que responde a
los contenidos del sílabo.

La competencia de la experiencia curricular se orienta al análisis de los problemas

coyunturales que afectan al país e inciden negativamente en la Gestión Pública,
asumiendo una actitud crítica y reflexiva. En este sentido, para alcanzar las capacidades
propuestas en el sílabo, los estudiantes deberán trabajar los productos académicos y,
para tal efecto, les entregamos las herramientas de consulta mínimas necesarias para
el análisis y comprensión de los contenidos y el logro de las capacidades.

Por lo tanto, el compendio de lecturas es un punto de partida o apoyo para el

estudiante del programa de Maestría en Gestión Pública, tenga o no participación
directa como funcionario público; sin embargo, estos conocimientos servirán para
centrar su análisis, evaluación y opinión de la modernización del estado y proponer
cambios y mejoras pertinentes con responsabilidad y criticidad.

Finalmente, el estudiante tiene la responsabilidad de profundizar cada temática

abordada por el docente con las referencias bibliográficas del sílabo y linkografía; con la
finalidad de ampliar sus conocimientos y ser un gestor público de calidad.

8
 INDICE

Sílabo de la Experiencia Curricular.……………………………………………………………………………. 03

Presentación………………………………………………………………………………………………………………. 08

Lecturas Seleccionadas………………………………………………………………………………………………. 10

- Lectura Nº 1: Ley Marco de Modernización de La Gestión del Estado LEY 27658.

- Lectura Nº 2: Política Nacional de Modernización de La Gestión Pública al 2021.

- Lectura Nº 3: Agenda Pendiente de Reformas en el Perú.

- Lectura Nº 4: Decreto Legislativo Nº 1026 que establece un régimen especial

facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen implementar
procesos de Modernización Institucional Integral - MII.

- Lectura Nº 5: Ley del Servicio Civil Nº 30057.

- Lectura Nº 6: La Actual Reforma del Servicio Civil.

- Lectura Nº 7: Reforma de las Fuerzas Armadas en América Latina y el Impacto de las

amenazas irregulares.

9
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
LECTURAS SELECCIONADAS

10
 LECTURA Nº 01
Lima, miércoles 30 de enero de 2002 NORMAS LEGALES
OSINERG
Res. Nº 0179-2002-OS/CD.- Fijan compensaciones mensua-
les que EDEGEL S.A.A. deberá pagar por uso de instalaciones
de celdas de líneas de transmisión en la subestación Santa Rosa
216574
Res. Nº 0180-2002-OS/CD.- Fijan compensación mensual que
percibirá ETESUR S.A. por el Sistema Secundario de Transmi-
sión conformado por líneas de transmisión Azángaro-Juliaca y
Juliaca-Puno 216576
Res. Nº 0181-2002-OS/CD.- Fijan Valor Nuevo de Reemplazo
inicial de las líneas de transmisión Oroya-Carhuamayo-
Paragsha-Derivación Antamina, Aguaytía-Pucallpa y
Pachachaca-Oroya Nueva 216580
Res. Nº 0182-2002-OS/CD.- Aprueban Formularios A1 y A2
para la autoliquidación de aportes por regulación al OSINERG
que deberán pagar empresas de los subsectores electricidad e
hidrocarburos 216581
SUNASS
Res. Nº 005-2002-SUNASS-GG.- Aprueban Plan Anual de
Adquisiciones y Contrataciones de la SUNASS para el ejerci-
cio fiscal 2002 216586
SUNAT
Res. Nº 010-2002/SUNAT.- Declaran nulidad de la adjudica-
ción de menor cuantía Nº 002-ID0000-2001-SUNAT
216586
Fe de Erratas de la Res. Nº 006-2002/SUNAT 216586
PODER LEGISLATIVO
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
LEY Nº 27658
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
POR CUANTO
El Congreso de la República
ha dado la Ley siguiente:
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA;
Ha dado la Ley siguiente:
LEY MARCO DE MODERNIZACIÓN DE
LA GESTIÓN DEL ESTADO
CAPÍTULO I
GENERALIDADES
Artículo 1º.- Declárase al Estado en proceso de mo-
dernización
1.1. Declárase al Estado peruano en proceso de mo-
dernización en sus diferentes instancias, depen-
dencias, entidades, organizaciones y procedimien-
tos, con la finalidad de mejorar la gestión pública y
construir un Estado democrático, descentralizado
y al servicio del ciudadano.
1.2. El proceso de modernización de la gestión del
Estado será desarrollado de manera coordinada
entre el Poder Ejecutivo a través de la Dirección
General de Gestión Pública de la Presidencia del
Consejo de Ministros y el Poder Legislativo a tra-
vés de la Comisión de Modernización de la Ges-
tión del Estado, con la participación de otras enti-
dades cuando por la materia a desarrollar sea ello
necesario.
Pág. 216537
GOBIERNOS LOCALES
MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA
R.A. Nº 4672.- Autorizan viaje de Jefe del SAT a Chile para
participar en evento sobre política fiscal y gobierno electrónico
216586
MUNICIPALIDAD DE LA MOLINA
D.A. Nº 002-2002.- Disponen el embanderamiento general del
distrito 216587
MUNICIPALIDAD DE VILLA EL SALVADOR
Ordenanza Nº 031-2001-ALC/MVES.- Aprueban Reglamen-
to de la Ordenanza Nº 030-2001-MVES, sobre participación,
discusión, fiscalización y ejecución del presupuesto participativo
216587
MUNICIPALIDAD DE VILLA MARÍA DEL TRIUNFO
R.D. Nº 013-2002-DM/MVMT.- Aprueban Plan Anual de Ad-
quisiciones y Contrataciones de la Municipalidad para el año
2002 216590
PROVINCIA
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL CUSCO
R.A. Nº 0047-02-MC.- Aprueban Plan Anual de Adquisiciones
y Contrataciones de la Municipalidad para el año 2002
216590
Artículo 2º.- Objeto de la ley
La presente Ley tiene por objeto establecer los princi-
pios y la base legal para iniciar el proceso de moderniza-
ción de la gestión del Estado, en todas sus instituciones e
instancias.
Artículo 3º.- Alcance de la ley
La presente Ley es de aplicación en todas las depen-
dencias de la Administración Pública a nivel nacional.
CAPÍTULO II
PROCESO DE MODERNIZACIÓN DE
LA GESTIÓN DEL ESTADO
Artículo 4º.- Finalidad del proceso de modernización
de la gestión del Estado
El proceso de modernización de la gestión del Estado
tiene como finalidad fundamental la obtención de mayores
niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se
logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y
optimizando el uso de los recursos públicos. El objetivo es
alcanzar un Estado:
a) Al servicio de la ciudadanía.
b) Con canales efectivos de participación ciudada-
na.
c) Descentralizado y desconcentrado.
d) Transparente en su gestión.
e) Con servidores públicos calificados y adecuada-
mente remunerados.
f) Fiscalmente equilibrado.
Artículo 5º.- Principales acciones
El proceso de modernización de la gestión del Estado
se sustenta fundamentalmente en las siguientes acciones:
a. Priorización de la labor de desarrollo social en be-
neficio de los sectores menos favorecidos, mejo-
rando, entre otras acciones, la prestación de los
servicios públicos.
b. Concertación, con la participación de la sociedad
civil y las fuerzas políticas, diseñando una visión
compartida y planes multianuales, estratégicos y
sustentables.
Pág. 216538 NORMAS LEGALES
c. Descentralización, a través del fortalecimiento de
los Gobiernos Locales y Regionales y la gradual
transferencia de funciones.
d. Mayor eficiencia en la utilización de los recursos
del Estado, por lo tanto, se elimina la duplicidad o
superposición de competencias, funciones y atri-
buciones entre sectores y entidades o entre fun-
cionarios y servidores.
e. Revalorización de la Carrera Pública, se pone es-
pecial énfasis en el principio de la ética pública y
la especialización así como el respeto al Estado
de Derecho.
f. Institucionalización de la evaluación de la gestión
por resultados, a través del uso de modernos re-
cursos tecnológicos, la planificación estratégica y
concertada, la rendición pública y periódica de
cuentas y la transparencia a fin de garantizar ca-
nales que permitan el control de las acciones del
Estado.
g. Regulación de las relaciones intersectoriales.
Artículo 6º.- Criterios de diseño y estructura de la
Administración Pública
El diseño y estructura de la Administración Pública, sus
dependencias, entidades y organismos, se rigen por los
siguientes criterios:
a. Las funciones y actividades que realice la Admi-
nistración Pública, a través de sus dependencias,
entidades y organismos, debe estar plenamente
justificada y amparada en sus normas.
b. Las dependencias, entidades, organismos e ins-
tancias de la Administración Pública no deben du-
plicar funciones o proveer servicios brindados por
otras entidades ya existentes.
c. En el diseño de la estructura orgánica pública pre-
valece el principio de especialidad, debiéndose in-
tegrar las funciones y competencias afines.
Toda dependencia, entidad u organismo de la
Administración Pública debe tener claramente
asignadas sus competencias de modo tal que
pueda determinarse la calidad de su desem-
peño y el grado de cumplimiento de sus fun-
ciones, en base a una pluralidad de criterios
de medición.
Artículo 7º.- Cumplimiento de funciones y evalua-
ción de resultados
La gestión y el uso de los recursos públicos en la Admi-
nistración Pública, sus dependencias, entidades y orga-
nismos deberá estar sometida a la medición del cumpli-
miento de las funciones asignadas y la obtención de resul-
tados, los cuales serán evaluados periódicamente.
CAPÍTULO III
DE LAS RELACIONES DEL ESTADO
CON EL CIUDADANO
Artículo 8º.- Democracia participativa
El Estado debe promover y establecer los mecanismos
para lograr una adecuada democracia participativa de los
ciudadanos, a través de mecanismos directos e indirectos
de participación.
Artículo 9º.- Control ciudadano
El ciudadano tiene el derecho de participar en los pro-
cesos de formulación presupuestal, fiscalización, ejecución
y control de la gestión del Estado, mediante los mecanis-
mos que la normatividad establezca.
Artículo 10º.- Derechos y obligaciones de los ciu-
dadanos
El ciudadano en su relación con las instituciones del
Estado tiene los derechos y deberes establecidos en los
Artículos 55º y 56º de la Ley Nº 27444, nueva Ley del Pro-
cedimiento Administrativo General, sin perjuicio de los de-
más derechos contenidos en la citada Ley .
Artículo 11º.- Obligaciones de los servidores y fun-
cionarios del Estado
Son obligaciones de los trabajadores y funcionarios del
Estado, sin perjuicio de las establecidas en otras normas,
las siguientes:
Lima, miércoles 30 de enero de 2002
- Privilegiar, en el cumplimiento de sus funciones,
la satisfacción de las necesidades del ciudadano.
- Brindar al ciudadano un servicio imparcial, opor-
tuno, confiable, predecible y de bajo costo.
- Otorgar la información requerida en forma oportu-
na a los ciudadanos.
- Someterse a la fiscalización permanente de los
ciudadanos tanto en lo referido a su gestión públi-
ca como con respecto de sus bienes o activida-
des privadas.
CAPÍTULO IV
DE LA MODERNIZACIÓN EN LA
ADMINISTRACION PÚBLICA CENTRAL
Artículo 12º.- Estrategia del proceso de moderniza-
ción
El proceso de modernización de la gestión del Estado
se apoya en la suscripción de Convenios de Gestión y en
la implementación de Programas Pilotos de Modernización
en los distintos sectores de la Administración Pública Cen-
tral, en todas sus instancias, de acuerdo a lo dispuesto en
la presente Ley. Estos últimos implican una reorganización
integral del sector, incluyendo aspectos funcionales, es-
tructurales, de recursos humanos, entre otros.
Artículo 13º.- Organización de entidades y depen-
dencias de la Administración Pública Central
13.1 La fusión de direcciones, programas, dependen-
cias, entidades, organismos públicos descentrali-
zados, comisiones y en general toda instancia de
la Administración Pública Central, se realizará por
decreto supremo, con el voto aprobatorio del Con-
sejo de Ministros, de acuerdo a las finalidades,
preceptos y criterios establecidos en los Artícu-
los 4º, 5º y 6º de la presente Ley. Las demás ac-
ciones que sobre reforma de la estructura del Es-
tado requiera realizar el Poder Ejecutivo serán
aprobadas por ley.
13.2 Las normas de organización y funciones de los
Organismos Públicos Descentralizados serán
aprobadas por decreto supremo, con el voto apro-
batorio del Consejo de Ministros.
Artículo 14º.- Celebración de Convenios de Gestión
entre entidades de la Administración Pública Central
14.1 La Presidencia del Consejo de Ministros, en coor-
dinación con el Ministerio de Economía y Finan-
zas, podrá suscribir Convenios de Gestión con el
objeto de lograr y realizar los fines y acciones es-
tablecidos en la presente Ley.
14.2 Mediante resolución suprema refrendada por el
Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro
de Economía y Finanzas, se dictarán las normas
de gestión, de contrataciones y adquisiciones y
del manejo presupuestario de las entidades que
suscriban Convenios de Gestión.
14.3 Los Convenios de Gestión tendrán una duración
máxima de un año. En ningún caso regirán más
de un ejercicio fiscal.
Artículo 15º.- Elaboración de los Convenios de Ges-
tión
Los Convenios de Gestión se elaboran teniendo en
cuenta lo siguiente:
a) El establecimiento de metas vinculadas al proce-
so de modernización y de descentralización.
b) El Marco Macroeconómico Multianual (MMM).
c) Las metas y objetivos establecidos en los Planes
Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM).
d) El establecimiento de mecanismos de transparen-
cia que permitan a la ciudadanía medir el desem-
peño institucional y la obtención de metas y obje-
tivos establecidos.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
Y FINALES
PRIMERA.- Implementación de programas piloto
Apruébase los “Programas Piloto de Modernización” en
los Sectores de la Presidencia del Consejo de Ministros y
del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y
Construcción. Estos “Programas Piloto de Modernización”
Lima, miércoles 30 de enero de 2002 NORMAS LEGALES
incluyen a los organismos públicos descentralizados ads-
critos a los sectores mencionados. Mediante decreto su-
premo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros,
se dictarán las disposiciones que permitan la flexibilidad
en la ejecución de los mencionados programas pilotos.
La implementación de los “Programas Piloto de Moder-
nización” se realiza bajo la conducción de la Dirección
General de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo
de Ministros, a través de Convenios de Gestión, los cuales
se sujetan a las disposiciones establecidas en la presente
Ley.
A más tardar el 15 de octubre de 2002, la Presidencia
del Consejo de Ministros entregará a la Comisión de Mo-
dernización de la Gestión del Estado un informe acerca
del desarrollo de los programas piloto y del cumplimiento
de los objetivos hasta el 30 de setiembre de 2002.
SEGUNDA.- Opinión técnica previa
Para la creación de ministerios así como de entidades,
instituciones, de organismos públicos descentralizados,
autoridades autónomas, corporaciones, fondos o de cual-
Pág. 216539
quier otra entidad del Estado, se requiere de la opinión téc-
nica previa de la Presidencia del Consejo de Ministros.
TERCERA.- Nueva Ley del Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo, dentro de un plazo máximo de no-
venta (90) días de entrada en vigencia de la presente Ley,
deberá remitir al Poder Legislativo el proyecto de la nueva
Ley del Poder Ejecutivo.
CUARTA.- Leyes complementarias
El Poder Ejecutivo, dentro de un plazo máximo de ciento
ochenta (180) días de entrada en vigencia de la presente Ley,
deberá remitir al Congreso de la República los proyectos de la
Nueva Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de
Contraloría General, Nueva Ley de Carrera Pública, leyes or-
gánicas sectoriales y de sistemas administrativos en general.
QUINTA.- Modificatoria a la Ley Nº 27573, Ley de Pre-
supuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2002
Añádese, al Artículo 25º de la Ley Nº 27573, el siguien-
te acápite:
Pág. 216540 NORMAS LEGALES
“25.5 Los convenios de gestión referidos al proceso de
modernización de la gestión del Estado deberán
coordinarse y ser suscritos por la Presidencia del
Consejo de Ministros y por el Ministerio de Eco-
nomía y Finanzas de conformidad con lo dispues-
to por la Ley Marco de la Modernización de la
Gestión del Estado.”
SEXTA.- Reglamento
La presente Ley deberá ser reglamentada por el Poder
Ejecutivo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros,
en un plazo máximo de treinta (30) días calendario a partir
de su vigencia.
SÉTIMA.- Derogatoria del Decreto Legislativo Nº 834
Derógase el Decreto Legislativo Nº 834 y las demás
disposiciones que se opongan a la presenta Ley.
Comuníquese al señor Presidente de la República para
su promulgación.
En Lima, a los diecisiete días del mes de enero de dos
mil dos.
CARLOS FERRERO
Presidente del Congreso de la República
HENRY PEASE GARCÍA
Primer Vicepresidente del Congreso de la República
AL SEÑOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL
DE LA REPÚBLICA
POR TANTO:
Mando se publique y cumpla.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintinue-
ve días del mes de enero del año dos mil dos.
ALEJANDRO TOLEDO
Presidente Constitucional de la República
ROBERTO DAÑINO ZAPATA
Presidente del Consejo de Ministros
2069
PODER EJECUTIVO
PCM
Autorizan viaje del Ministro de Ener-
gía y Minas a Bolivia y EE.UU. para
participar en reuniones del Consejo
P r e s i d e n c i a l A n d i n o y d e l Foro
Económico Mundial
RESOLUCIÓN SUPREMA
Nº 060-2002-PCM
Lima, 28 de enero de 2002
CONSIDERANDO:
Que, de conformidad con la Resolución Suprema Nº
040-2002-RE, el ingeniero Jaime Quijandría Salmón, Mi-
nistro de Energía y Minas, formará parte de la Delegación
Oficial que acompañará al Presidente Constitucional de la
República, doctor Alejandro Toledo Manrique, en su viaje a
la ciudad de Santa Cruz, República de Bolivia, los días 29
y 30 de enero de 2002, para participar en la Reunión Ex-
traordinaria del Consejo Presidencial Andino;
Que, asimismo, el Ministro de Energía y Minas confor-
mará la Delegación Oficial que acompañará al Presidente
Constitucional de la República, doctor Alejandro Toledo
Manrique, a la ciudad de Nueva York, Estados Unidos de
América, del 31 de enero al 5 de febrero de 2002, confor-
me a lo dispuesto por la Resolución Suprema Nº 041-2002-
RE; para participar en la Reunión del Foro Económico
Mundial del año 2002;
Lima, miércoles 30 de enero de 2002
Que, es política del Estado propiciar la integración su-
bregional, en especial con los países de la Comunidad
Andina de Naciones, razón por la cual es necesaria la par-
ticipación del Ministro de Energía y Minas en la Reunión
Extraordinaria del Consejo Presidencial Andino;
Que, es igualmente importante la participación del Perú
en el Foro Económico Mundial, en vista de que constituye
el evento económico internacional más importante y que
convoca anualmente a destacados Jefes de Estado y de
Gobierno, Ministros de Estado, empresarios, académicos
y a los principales órganos de prensa internacional;
Que, en consecuencia, es necesario autorizar el viaje
del Ing. Jaime Quijandría Salmón, Ministro de Energía y
Minas, a la ciudad de Santa Cruz, República de Bolivia, los
días 29 y 30 de enero de 2002; así como a la ciudad de
Nueva York, Estados Unidos de América, del 31 de enero
al 5 de febrero de 2002, para que participe en las reunio-
nes mencionadas;
De conformidad con lo establecido en el Decreto Su-
premo Nº 048-2001-PCM modificado por el Decreto Su-
premo Nº 053-2001-PCM y por la Ley Nº 27619; y,
Estando a lo acordado;
SE RESUELVE:
Artículo 1º.- Autorizar el viaje del Ing. Jaime Quijan-
dría Salmón, Ministro de Energía y Minas, a la ciudad de
Santa Cruz, República de Bolivia, los días 29 y 30 de ene-
ro de 2002 y a la ciudad de Nueva York, Estados Unidos de
América, del 31 de enero al 5 de febrero de 2002, para los
fines a que se refiere la parte considerativa de la presente
Resolución.
Artículo 2º.- Los gastos por concepto de viáticos que
irrogue el cumplimiento de la presente Resolución que as-
cienden a US$ 2 140,00 (Dos Mil Ciento Cuarenta y 00/
100 Dólares Americanos) serán cubiertos por el Ministerio
de Energía y Minas, de acuerdo al siguiente detalle:
Viáticos (US$ 600,00 + US$ 1 540,00) US$ 2 140,00
-------------------
TOTAL US$ 2 140,00
Artículo 3º.- La presente Resolución Suprema no dará
derecho a exoneración o liberación de impuestos aduane-
ros de ninguna clase o denominación.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
Rúbrica del Dr. ALEJANDRO TOLEDO
Presidente Constitucional de la República
ROBERTO DAÑINO ZAPATA
Presidente del Consejo de Ministros
2075
Encargan el Despacho del Ministro de
Energía y Minas al Ministro de
Transportes, Comunicaciones, Vivienda
y Construcción
RESOLUCIÓN SUPREMA
Nº 061-2002-PCM
Lima, 28 de enero de 2002
CONSIDERANDO:
Que, mediante Resolución Suprema Nº 040-2002-RE,
se designó a la Delegación Oficial que acompañará al Pre-
sidente Constitucional de la República, doctor Alejandro
Toledo Manrique, en su viaje a la ciudad de Santa Cruz,
República de Bolivia, los días 29 y 30 de enero de 2002, la
que está conformada, entre otros, por el ingeniero Jaime
Quijandría Salmón, Ministro de Energía y Minas;
Que, asimismo, por Resolución Suprema Nº 041-2002-
RE, se designó a la Delegación Oficial que acompañará al
Presidente Constitucional de la República, doctor Alejan-
dro Toledo Manrique, en su viaje a la ciudad de Nueva York,
Estados Unidos de América, del 31 de enero al 5 de febre-
ro de 2002, la que está conformada, entre otros, por el in-
geniero Jaime Quijandría Salmón, Ministro de Energía y
Minas;
 LECTURA Nº 02

POLÍTICA NACIONAL DE
MODERNIZACIÓN
DE LA GESTIÓN PÚBLICA
AL 2021

SGP
SECRETARÍA DE GES TIÓN PÚBLIC A
PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS
POLÍTICA NACIONAL DE
MODERNIZACIÓN
DE LA GESTIÓN PÚBLICA
AL 2021
Contenido

Introducción 3. Gestión por procesos, simplificación administrativa y

organización institucional
1. Justificación de la Política Nacional de Modernización de la 4. Servicio civil meritocrático
Gestión Pública 8 5. Sistema de información, seguimiento, evaluación y gestión del
1.1. Situación general conocimiento
1.2. Principales deficiencias de la gestión pública en el Perú 3.3. Ejes transversales de la Política de Modernización
1. Gobierno abierto
2. Fundamentos de la política: visión, alcance, objetivo y principios 18 2. Gobierno Electrónico
2.1. La visión: un Estado moderno al servicio de las personas 3.Articulación interinstitucional
2.2. Alcance de la política 3.3. Desarrollo y sostenibilidad del proceso: Gestión del cambio
2.3. Objetivos de la política (cultural)
2.4. Principios orientadores de la política de modernización
4. Lineamientos para la modernización de la gestión pública 58
3. La apuesta central: una gestión pública orientada a resultados al 4.1. Lineamientos para las entidades públicas en general
servicio del ciudadano 26 4.2. Lineamientos para los ministerios y entes rectores de sistemas
3.1. Componentes de la Gestión Pública orientada a Resultados funcionales
a) Planeamiento de Estado: Políticas de Estado y de gobierno 4.3. Lineamientos para los entes rectores de sistemas administrativos
b) Planeamiento estratégico
3.2. Pilares centrales de la Política de Modernización de la gestión 5. El rol del ente rector del sistema de modernización de la gestión
pública pública 66
1. Políticas Públicas, Planes Estratégicos y Operativos
2. Presupuesto para resultados

4 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 5
Introducción Los esfuerzos por mejorar la gestión pública en el Perú son numerosos y de
todo tipo, pero no necesariamente responden a una orientación estratégica
y se desarrollan de manera aislada y desarticulada. Por tanto, no habrían
cambiado sustantivamente el desempeño global del Estado.
La Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros
(SGP), como ente rector del Sistema Administrativo de Modernización de
la Gestión Pública, está impulsando un proceso de Modernización de la
Gestión Pública a fin de promover en el Perú una Administración Pública
eficiente, enfocada en resultados y que rinda cuentas a los ciudadanos.
Con ese propósito, la SGP inició la formulación concertada de la Política
Nacional de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP), proceso que
involucró a una serie de actores y un conjunto de esfuerzos. El proceso
comenzó con la elaboración del “Marco Conceptual sobre Reforma y
Modernización del Estado”, así como con la realización de un “Diagnóstico
sobre la Situación de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú”.
Para ello, se realizaron tres talleres en los que se recogieron opiniones y
aportes de expertos, autoridades y funcionarios públicos acerca de las
principales necesidades y prioridades de modernización de la gestión
pública.
A partir de esos insumos se inició el diseño de la PNMGP. En esta etapa
se llevaron a cabo dos talleres descentralizados que tuvieron por objetivo
recoger información respecto a la problemática en materia de gestión
pública que enfrentan los gobiernos regionales y locales y discutir con
ellos las distintas alternativas de solución a esa problemática para ser
incorporadas en la Política. El primer taller se centró en el análisis de
los problemas, causas, efectos y alternativas de solución aplicables a los
gobiernos regionales, mientras que el segundo, se enfocó en los mismos
aspectos referidos a las municipalidades provinciales y distritales. En ambos
talleres las autoridades y funcionarios de los gobiernos descentralizados
tuvieron la oportunidad de interactuar con representantes de los sistemas
administrativos nacionales. La información recabada en dichos talleres
sirvió como insumo para la elaboración de la propuesta de lineamientos
de la PNMGP.
Esta propuesta fue luego debatida con los miembros del Grupo de Trabajo
Interinstitucional para la Modernización de la Gestión Pública (GTI)
conformado por iniciativa de la SGP, en el que participaron algunos de
6 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
los principales actores del proceso de modernización, especialmente los
representantes de los sistemas administrativos tales como MEF (Dirección
de Inversión Pública y de Presupuesto, entre otras instancia del Vice
ministerio de Hacienda), OSCE, Contraloría General de la República, así
como instituciones involucradas en el proceso de modernización tales como
la Secretaría de Descentralización, SERVIR, AMPE, ANGR y ONGEI.
Finalmente, los lineamientos de la PNMGP fueron presentados en el
Seminario Internacional “Modernización de la Gestión Pública en el Perú”
organizado por la SGP. En tal oportunidad, más de 300 expertos nacionales
e internacionales, autoridades y funcionarios públicos discutieron la
propuesta, así como sobre las experiencias y lecciones de procesos de
modernización emprendidos en América Latina y otras regiones.
Producto de ese proceso se ha aprobado la presente PNMGP, como
principal instrumento orientador de la modernización de la gestión
pública en el Perú, que establece la visión, los principios y lineamientos
para una actuación coherente y eficaz del sector público, al servicio de los
ciudadanos y el desarrollo del país. La PNMGP está dirigida a todas las
entidades públicas del Poder Ejecutivo nacional, Organismos Autónomos,
así como a los Gobiernos Regionales y Locales, sin afectar las autonomías
que les confiere la ley, entidades todas que están llamadas a formular planes
y emprender acciones de modernización de su gestión a fin de mejorar su
desempeño al servicio de los ciudadanos.
La PNMGP está organizada en cinco secciones. En la primera se presenta la
justificación de la política, basada en el diagnóstico realizado. En la segunda
presenta la visión de la PNMGP y se establece el alcance, el objetivo y los
principios orientadores. En la tercera se presenta el marco conceptual de
una “gestión pública orientada a resultados”, enfoque principal hacia el que
la PNMGP busca conducir la gestión en el Estado y se desarrollando cinco
elementos fundamentales o pilares de la Gestión para Resultados y tres
ejes transversales que deben acompañar su desarrollo. La cuarta sección
contiene los lineamientos estratégicos dirigidos a las entidades del sector
público para el proceso de modernización de la gestión pública, que han
sido agrupados en tres categorías: los dirigidos a las entidades públicas en
general, los lineamientos para los ministerios y entes rectores de sistemas
funcionales y finalmente, los lineamientos para los entes rectores de los
sistemas administrativos. En la sección final, se presenta el rol que en este
proceso debe tener el ente rector de la PNMGP. 
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 7
 1.1. Situación general

En los últimos diez años, el Perú logró una de las tasas más altas de crecimiento
económico de la región. El Ingreso Nacional Bruto por persona casi se triplicó1,
y las tasas de pobreza se redujeron a la mitad. Desde 2010, el Perú se ubica en
el grupo de países de ingresos medio alto. Este crecimiento económico fue
acompañado por un crecimiento parecido de los ingresos del Estado. Desde 2005,
la recaudación fiscal se incrementó en 13% por año2, y el presupuesto público del

1
año fiscal 2013 se proyecta en más del doble del presupuesto de apertura del año
2006, incrementándose de S/.53,929 millones a S/.108,419 millones3.

Sin embargo, este fuerte crecimiento económico y presupuestal no fue acompañado

Justificación
por un crecimiento similar de la capacidad del Estado de gastar bien lo que recauda
y de generar las condiciones para un crecimiento sostenible que conlleve a un
desarrollo económico y social. Si bien en años recientes el Perú ha escalado seis

de la Política
posiciones en el Índice Global de Competitividad 2012-2013 elaborado por el
Foro Económico Mundial, avanzando 31 posiciones en la variable de estabilidad

Nacional de
macroeconómica, aún mantiene un desempeño deficiente en pilares claves como
innovación (puesto 117 sobre 144), instituciones (puesto 105), educación primaria
y salud (puesto 91). En lo que respecta a las instituciones, resalta el bajo desempeño

Modernización
mostrado en aspectos como confianza en los políticos (127) y carga de la regulación
gubernamental (128), por mencionar sólo algunos de los más relevantes.

de la Gestión El bajo desempeño del Estado se refleja en la poca confianza de la población en

el Estado y bajos niveles de satisfacción ciudadana. Según el Latinobarómetro

Pública
1995-20114, los niveles de satisfacción con la democracia en el Perú se encuentran
por debajo del promedio de la región (31% en el Perú versus 39% en promedio
en América Latina). Además, aún persisten marcadas desigualdades sociales y
territoriales5; según el mismo Latinobarómetro, apenas el 14% de los peruanos
considera que la distribución de la riqueza en el país es justa, lo que se refleja en un
grado alto de insatisfacción con el sistema político y económico, y altos niveles de
conflictividad social que afectan la gobernabilidad democrática. Así, a septiembre

1 El INB per cápita (anteriormente PIB per cápita) es el ingreso nacional bruto convertido a dólares de
los Estados Unidos mediante el método Atlas del Banco Mundial, dividido por la población a mitad de
año. Creció de 2050 USD en 2002 a 5500 USD en 2011. Banco Mundial, http://datos.bancomundial.org/
indicador/NY.GNP.PCAP.CD .
2 Según cifras de la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Pública (SUNAT).
3 Según cifras del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
4 Corporación Latinobarómetro: Informe de Prensa Latinobarómetro 1995-2011. Lima, 2012.
5 Según cifras del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el Perú muestra un índice
de Gini de 48.1, donde 0 representa una equidad perfecta, mientras que 100 significa una inequidad
perfecta.

Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 9

 del 2012, la Defensoría del Pueblo reporta 167 conflictos sociales activos y 71
conflictos latentes6.
Desde hace mucho tiempo en el Perú, la ciudadanía exige un mejor Estado,
presente, activo y efectivo en todo el territorio nacional.
A pesar de que en los últimos años la recaudación fiscal y el presupuesto público
se han incrementado sustancialmente, las entidades públicas siguen teniendo una
limitada capacidad de gestión, lo cual les impide proveer con eficacia, eficiencia y
transparencia servicios públicos de calidad a los ciudadanos.
Así por ejemplo, a pesar que desde el año 2005, el presupuesto para el sector
educación se incrementó aproximadamente en S/.6000 millones hacia el 20117,
menos del 30% de los alumnos del segundo grado alcanza el rendimiento esperado
en comprensión lectora y únicamente el 13% lo hace en matemáticas8. Por otro
lado, pese a que la brecha global de inversión en redes viales asciende a US$ 7,375
millones9 y que sólo el 64% de las viviendas tiene acceso a red pública de agua
y 54% dispone de desagüe10, los tres niveles de gobierno ejecutaron el 2011, en
conjunto, menos del 70% de los recursos disponibles para inversión pública11.
Buscando acercar el Estado a los ciudadanos más homogéneamente en todo el país,
hace una década se inició un profundo proceso de transformación, que significó
la transferencia de funciones y recursos desde el nivel central a los gobiernos
regionales y locales para que, en ejercicio de su autonomía política, económica
y administrativa sirvieran de manera más cercana y efectiva a la ciudadanía. El
proceso de descentralización satisfizo aspiraciones y necesidades largamente
postergadas, y también ha generado nuevas expectativas por mayor inclusión y
oportunidades para el desarrollo.
6 Defensoría del Pueblo: Reporte Mensual de Conflictos Sociales N° 103. Septiembre 2012.
7 Vargas Mas, Carlos (2012), Dirección General de Presupuesto Público-MEF: Presentación en el
Primer Taller Descentralizado de Políticas de Modernización sobre el Sistema Nacional de Inversión
Pública. Chiclayo, 17 y 18 de mayo de 2012..
8 Ministerio de Educación: Evaluación Censal de Estudiantes, 2011.
9 Instituto Peruano de Economía (2009): El Reto de la Infraestructura al 2018 “La Brecha de Inversión
en Infraestructura en el Perú 2008”.
10 INEI, Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda.
11 Según el Balance General del Sector Público, el Estado dejó de gastar el 22% del total del
Presupuesto Público 2011. En el rubro de inversión pública, en sus tres niveles, dejó de invertir el 32.7%
(Cuenta General de la República del 2011).
10 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
Sin embargo, esta transferencia de funciones y el incremento de recursos12 no
han sido acompañados por mejores capacidades descentralizadas de gestión.
Iniciar el proceso de descentralización en un contexto como el antes descrito
ha significado que las limitaciones mostradas por las entidades del Gobierno
Central se vean reproducidas a nivel descentralizado. Como consecuencia de ello,
las entidades públicas nacionales, regionales y locales no muestran en general,
tener las capacidades de gobierno y de gerencia suficientes para proveer más y
mejores bienes y servicios públicos a todos los ciudadanos en todo el país, según
su necesidad.
“Perú tiene uno de los Estados más disfuncionales de América Latina. Muchas
instituciones estatales no funcionan, y en algunas zonas, ni siquiera existen. En
muchas partes del interior, los servicios públicos (educación, salud, agua potable,
infraestructura) no llegan, y si llegan, son plagados por la corrupción y la ineficiencia.
Los gobiernos locales y regionales carecen de un mínimo de capacidad administrativa.
Y la seguridad y la justicia —funciones básicas del Estado— no son ni mínimamente
garantizadas”13.
Las deficiencias del Estado tienen impacto en la vida de los ciudadanos y en
las actividades empresariales, lo que tiene consecuencias en el bienestar de las
personas, en la competitividad empresarial, en la legitimidad de los gobiernos y,
por lo tanto, en el sistema democrático y sus instituciones. Tomando en cuenta las
consecuencias que tienen las deficiencias de desempeño del Estado en la vida de
las personas y en la competitividad y gobernabilidad democrática del país, es que
se requiere una política integradora de modernización de la gestión pública, para
asegurar que todas las entidades de los tres niveles de gobierno actúen de manera
articulada y consistente en dirección de mejorar el desempeño general del Estado
en el servicio a sus ciudadanos.
12 Al respecto, cabe señalar que si bien el proceso de descentralización ha implicado un incremento
significativo de los recursos de los gobiernos descentralizados, estos recursos aún son insuficientes.
De acuerdo al Informe Anual del Proceso de Descentralización 2011 de la PCM, hasta fines de 2011
se habían transferido el 92.4% de las funciones previstas en la LOGR a los gobiernos regionales y a la
Municipalidad de Lima; Sin embargo, esta transferencia acelerada de funciones en muchos de los casos
no había sido acompañada de la necesaria transferencia de recursos para la prestación de servicios
asociados a tales funciones.
13 Levitsky, Steven: “Una paradoja peruana”. En: http://www.larepublica.pe/columnistas/aproximaciones/
una-paradoja-peruana-12-05-2012. 13 de mayo 2012.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 11
1.2. Principales deficiencias de la gestión pública en el
Perú
Como se ha mostrado, existen deficiencias en la prestación de los servicios públicos,
las cuales terminan incidiendo negativamente en la percepción ciudadana sobre la
gestión pública y el desempeño del Estado en el Perú. Frente a ello, ¿cuáles son
los principales problemas de gestión que deben ser resueltos? Del “Documento
de identificación de la problemática y mapeo de actores” se pueden identificar los
siguientes14:
• Ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y problemas de articulación
con el sistema de presupuesto público:
No queda claro el rol efectivo del CEPLAN ni las políticas u objetivos prioritarios
del Gobierno. Asimismo, se ha identificado problemas en la definición de
objetivos –no necesariamente recogen demandas de la población y las brechas
que se pretenden cubrir no se estiman adecuadamente-. Por otra parte, no se
asegura el alineamiento entre las políticas públicas nacionales y sectoriales
con las territoriales de responsabilidad de los gobiernos descentralizados, así
como de los Planes de Desarrollo Concertado (PDC), los Planes Estratégicos
Institucionales (PEI) y los Planes Operativos Institucionales (POI), ni
la vinculación de éstos con los documentos de gestión y los programas
presupuestales. Ello, en la práctica, no logra utilizar el planeamiento como
herramienta efectiva de gestión y no articula el plan y el presupuesto
público. Otro aspecto a resaltar es que existen limitaciones en cuanto a las
capacidades de las entidades para identificar y priorizar programas y proyectos
de envergadura y alto impacto en la calidad de vida de los ciudadanos.
A nivel del presupuesto público, aunque se ha logrado avances a través de la
implementación progresiva del presupuesto para resultados, aún existen
problemas pendientes en tanto en ciertos sectores persiste una asignación
inercial de recursos (monto asignado el año anterior y negociación con
el MEF por incrementos). Asimismo, debe mencionarse que el gobierno
nacional tiene el 70% del gasto corriente total, las regiones el 19% y los
gobiernos locales, el 11%. Adicionalmente, existe poca predictibilidad
de los recursos transferidos como consecuencia del canon y las regalías.
14 Ideas extraídas del “Documento de identificación de la problemática y mapeo de actores” elaborado
por la consultora AC Pública para la Secretaría de Gestión Pública. Lima, Julio de 2012.
12 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
Además, no siempre la asignación de los recursos responde a una definición
clara de las prioridades del país y a una objetiva determinación de metas de
productos o servicios que cada entidad debe ofrecer, así como de sus respectivos
costos. Ello hace que en el nivel operativo no necesariamente exista coherencia
entre los insumos que van a ser adquiridos y los servicios que serán provistos
con ellos, con lo cual los presupuestos no siempre se dirigen a cerrar las brechas
o déficits existentes de infraestructura y servicios públicos, ni responden a las
prioridades ciudadanas.
• Deficiente diseño de la estructura de organización y funciones:
En muchas instituciones públicas su estructura de organización y funciones
(agrupamiento de actividades y asignación de responsabilidades dentro de la
entidad) no necesariamente viene siendo congruente con las funciones que deben
cumplir ni tampoco con los objetivos que puedan haberse fijado como resultado
de sus procesos de planeamiento estratégico-operativo y de su presupuestación.
Ello puede deberse a que las organizaciones fueron diseñadas bajo un modelo de
gestión funcional, con estructuras jerárquicas, estamentales y sin claridad en los
procesos que deben realizar para entregar los bienes y servicios públicos de su
responsabilidad con la calidad y pertinencia requeridos. Además los lineamientos
y los modelos vigentes para la formulación de documentos de gestión –ROF,
CAP, etc.- imponen normas uniformes de organización para la gran diversidad
de entidades existentes, en especial en el caso de los Gobiernos Regionales, para
los que su Ley Orgánica establece un modelo único y demasiado detallado de
organización que no considera la heterogeneidad15 de las realidades regionales.
• Inadecuados procesos de producción de bienes y servicios públicos:
Los procesos dentro de las organizaciones se deben definir como una secuencia
de actividades que transforman una entrada en una salida, añadiéndole un valor
en cada etapa de la cadena. Sin embargo, la mayor parte de entidades no cuenta
con las capacidades o los recursos para trabajar en la optimización de sus procesos
de producción de bienes y servicios públicos. En ese sentido, no se estudia de
manera rigurosa y estructural cómo optimizar, formalizar y automatizar cada
uno de los procesos internos a lo largo de la cadena de valor. Por otra parte,
uno de los problemas neurálgicos en esta materia, es la desarticulación de los
principales sistemas administrativos, además de ser complejos, engorrosos y en
muchos casos, de difícil cumplimiento, sobre todo para los Gobiernos Locales
más pequeños con menores capacidades institucionales –no están diseñados
15 Según cifras del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 13
 considerando la gran heterogeneidad de instituciones públicas existente en el
país-. De allí que en las actividades de los funcionarios, prime el criterio de
cumplimiento de sus funciones –vinculado estrictamente con la normatividad
establecida en los documentos de gestión-, en detrimento de la búsqueda de la
satisfacción del ciudadano destinatario de los servicios públicos.
• Infraestructura, equipamiento y gestión logística insuficiente:
Las capacidades de gestión de las entidades públicas también se ven limitadas
por una deficiente infraestructura y equipamiento. Es así que en muchos casos
la infraestructura es precaria, y el equipamiento y mobiliario son obsoletos.
Además muchas entidades tienen varias sedes de trabajo y a su personal
disperso y fraccionado entre ellas, lo cual trae una serie de costos de gestión y
coordinación como resultado de pérdidas de tiempo en traslados para sostener
reuniones o tramitar documentos. Adicionalmente a esto, están las carencias de
planificación y gestión de tecnologías de información en tanto actualmente, las
áreas a cargo de éstas son percibidas como únicamente responsables del soporte
técnico y no como un área que puede aportar al planeamiento y gestión de la
institución, en cuanto a la identificación y gestión de las necesidades tecnológicas
para apoyar las funciones sustantivas de la institución y con ello, coadyuvar a la
consecución de sus metas y resultados de gestión.
• Inadecuada política y gestión de recursos humanos:
Explicada por la coexistencia de distintos regímenes laborales y por la falta
de un marco legal e institucional que, en lugar de otorgar la flexibilidad que
se necesita para atender las diferentes necesidades de recursos humanos de
entidades heterogéneas, trata de estandarizar todos los aspectos críticos de una
adecuada gestión de recursos humanos -por ejemplo, estandariza los sueldos
e incentivos, o es muy inflexible para contratar y desvincular personal a plazo
fijo o en las condiciones en las que se puede contratar personal de naturaleza
temporal-. Ello se expresa en una inadecuada determinación de los perfiles de
puestos y el número óptimo de profesionales requeridos por cada perfil –bajo
un enfoque de carga de trabajo y pertinencia para el logro de resultados-, lo
que se ve exacerbado por inadecuados procesos de planificación, selección,
contratación, evaluación del desempeño, incentivos, desarrollo de capacidades y
desincorporación de las personas. Estos problemas se potencian por la ausencia
de políticas de capacitación y de desarrollo de capacidades y competencias, ya
sea porque las autoridades no valoran la gestión del personal o porque la entidad
no cuenta con recursos para ello.
14 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
A ello habría que agregarle la ausencia de políticas claras de desarrollo de
capacidades, ya que se le trata como un conjunto de cursos dictados de manera
improvisada y la entrega de información y herramientas a los funcionarios
públicos, sin ningún tipo de seguimiento ni evaluación de desempeño. Estos
esfuerzos además, son generalmente decididos de manera unilateral por cada
sector y organizados por sus necesidades de corto plazo.
• Limitada evaluación de resultados e impactos, así como seguimiento y
monitoreo de los insumos, procesos, productos y resultados de proyectos y
actividades:
Como consecuencia de la falta de un sistema de planificación que defina
objetivos claros y mesurables tomando en cuenta las brechas de necesidades de
la población por cerrar, las entidades no cuentan con tableros de indicadores
cuantitativos y cualitativos para monitorear su gestión en los diferentes niveles
de objetivos y responsabilidad sobre los mismos. Además, se identifica que la
información para la toma de decisiones no necesariamente pasa por procesos
rigurosos de control de calidad; los datos no están centralizados en bases
consolidadas, ordenadas y confiables, sino que se encuentran dispersos entre
diferentes áreas, personas y en bases de datos desvinculadas; además, hay
información que se procesa a mano –lo cual puede llevar a error humano-.
Esta situación lleva a que existan altos costos de transacción y coordinación
para obtener información o que la calidad de la información no sea adecuada,
lo que, a su vez, dificulta el acceso a información para evaluar la gestión y sus
resultados, y tomar con oportunidad las decisiones que de ello se deriven.
• Carencia de sistemas y métodos de gestión de la información y el conocimiento:
La gestión del conocimiento implica la transferencia del conocimiento y el
desarrollo de competencias necesarias al interior de las instituciones para
compartirlo y utilizarlo entre sus miembros, así como para valorarlo y asimilarlo
si se encuentra en el exterior de estas16. Relacionado con el problema anterior,
actualmente, en el Estado no existe de manera institucionalizada un sistema
de gestión de la información y el conocimiento, ni existe un sistema de recojo
y transferencia de buenas prácticas; las lecciones aprendidas de la propia
experiencia no se registran, por lo que se repiten los mismos errores y se buscan
16 Bulmaro, Adrián (2010):La gestión de conocimiento en las relaciones académico-empresariales. Un
nuevo enfoque para analizar el impacto del conocimiento académico. Tesis Phd. Universidad Politécnica
de Valencia, España.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 15
 soluciones a problemas que ya habían sido resueltos, generando pérdidas de
tiempo, ineficiencias, además de que las mejores prácticas no se aplican, ni se
comparten.

• Débil articulación intergubernamental e intersectorial:

La coordinación como proceso apunta a vincular entre sí a diversas entidades y
agentes públicos con el fin de complementar sus recursos y capacidades, y articular
objetivos y acciones en espacios intersectoriales e intergubernamentales17. Esta
es una necesidad inevitable en el contexto del proceso de descentralización en
curso, en el que tres niveles de gobierno deben coordinar y complementarse
a través de múltiples materias de competencia compartida. Sin embargo, la
coordinación intergubernamental e intersectorial dentro del Estado peruano es
escasa, difícil, costosa y muy poco efectiva.

Nuestro marco legal incluye diversos mecanismos de coordinación, tanto a

nivel intergubernamental como intersectorial18. Sin embargo, varios de ellos
muestran limitaciones de diseño legal, no han logrado consenso para su
implementación o en la práctica, han resultado poco eficaces para conseguir una
efectiva coordinación y articulación interinstitucional e intergubernamental en
los asuntos que les han sido encargados por sus normas de creación.

17 Molina, Carlos e Isabel Licha (2005): Coordinación de la política social: Criterios para avanzar. Banco
Interamericano de Desarrollo. Washington DC.
18 Se pueden mencionar el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), Comisiones
Interministeriales (CIAEF, CIAS), consejos directivos con representación intergubernamental en
organismos nacionales, Comisiones Intergubernamentales sectoriales, Consejos de Coordinación
Regional y Local (CCR y CCL), Juntas de Coordinación Interregional, mancomunidades regionales y de
municipalidades.

16 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021

 2.1 La visión: un Estado moderno al servicio de las
personas

Los ciudadanos demandan un Estado Moderno, al servicio de las personas, lo cual

implica una transformación de sus enfoques y prácticas de gestión, concibiendo
sus servicios o intervenciones como expresiones de derechos de los ciudadanos.
Con ese sentido, la presente política caracteriza ese Estado Moderno como aquél
orientado al ciudadano, eficiente, unitario y descentralizado, inclusivo y abierto

2
(transparente y que rinde cuentas).

• Orientado al ciudadano: El Estado asigna sus recursos, diseña sus procesos

y define sus productos y resultados en función de las necesidades de los

IFundamentos
ciudadanos. En tal sentido, sin perder sus objetivos esenciales, es flexible
para adecuarse a las distintas necesidades de la población y a los cambios
sociales, políticos y económicos del entorno. Por lo tanto, se expresa en una

de la política:III
gestión pública en la que funcionarios públicos calificados y motivados se
preocupan por entender y responder a las necesidades de los ciudadanos.

visión, alcance, • Eficiente: El Estado genera mayor valor público a través de un uso racional
de los recursos con los que cuenta, buscando proveer a los ciudadanos

objetivo y principios
lo que necesitan, al menor costo posible, con un estándar de calidad
adecuado y en las cantidades óptimas que maximicen el bienestar social.

• Unitario y Descentralizado: El Estado busca satisfacer las necesidades de la

ciudadanía adaptando sus políticas a las diferentes necesidades y condicionantes
existentes en cada espacio territorial, a través de gobiernos descentralizados
autónomos en su ámbito de competencias y sujetos a políticas, rectorías y normas
nacionales que garanticen los derechos que corresponden a todos por igual.

• Inclusivo: El Estado busca asegurar en todas sus acciones que todos

los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades en el acceso a sus
servicios y en la elección de sus opciones de vida, buscando cerrar las
brechas existentes. Procura brindar a todos los ciudadanos, servicios
de calidad y en la cantidad necesaria para satisfacer sus necesidades.

• Abierto: El Estado es transparente y accesible a los ciudadanos, fomenta la

participación ciudadana, la integridad pública y rinde cuentas de su desempeño.

Un Estado Moderno con tales atributos será capaz de garantizar a todos los
ciudadanos un creciente acceso a bienes y servicios públicos de calidad, de manera

18 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 19
equitativa, oportuna y pertinente; permitiendo así reducir las brechas sociales
y económicas existentes como resultado de un crecimiento desigual del país, y
ejerciendo con responsabilidad su rol promotor de desarrollo del país.
Con esa visión de Estado Moderno, planteamos emprender un proceso de cambio
y reforma integral de la gestión pública, a nivel gerencial y operacional, que pueda
afrontar la debilidad estructural del aparato estatal para cumplir sus objetivos y
así, pasar de una administración pública que se mira a sí misma, a una enfocada
en la obtención de resultados para los ciudadanos. En tal sentido es que se plantea
el impulso del proceso de modernización de la gestión pública, sostenido y con
perspectiva de largo plazo, implicando para todas las entidades la realización de
acciones orientadas a incrementar los niveles de eficiencia y eficacia en la gestión
pública, de modo que ésta pueda cumplir con sus funciones institucionalmente
asignadas destinadas a servir más y mejor a los ciudadanos.
2.2. Alcance de la política
Modernizar la gestión pública es una responsabilidad de todas las autoridades,
funcionarios y servidores del Estado en cada uno de sus organismos y niveles de
gobierno. En ese sentido, cualquier esfuerzo que apunte a elevar los niveles de
desempeño de las entidades del Estado a favor de los ciudadanos, debe involucrar
a los diversos sectores y niveles de gobierno.
Por lo tanto, la modernización de la gestión pública es una política de Estado que
alcanza a todas las entidades públicas que lo conforman, sin afectar los niveles
de autonomía que les confiere la ley. Compromete al Poder Ejecutivo, organismos
autónomos, gobiernos descentralizados, instituciones políticas y la sociedad civil,
a través de sus distintas organizaciones.
20 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
2.3. Objetivos de la política
La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública tiene el siguiente objetivo general:
Orientar, articular e impulsar en todas las entidades positivamente en el bienestar del ciudadano y el
públicas, el proceso de modernización hacia desarrollo del país.
una gestión pública para resultados que impacte
Para lograrlo se plantea los siguientes objetivos específicos:
Promover que las entidades públicas en los tres niveles de gobierno cuenten con objetivos claros,
1. medibles, alcanzables y acordes con las Políticas Nacionales y Sectoriales.
Conseguir que el Estado disponga, asigne y ejecute los recursos presupuestales para financiar los
2. resultados que los ciudadanos esperan y valoran.
Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones de las entidades en
3. concordancia con el proceso de descentralización.
Implementar la gestión por procesos y promover la simplificación administrativa en todas las
4. entidades públicas a fin de generar resultados positivos en la mejora de los procedimientos y
servicios orientados a los ciudadanos y empresas.
Promover que el sistema de recursos humanos asegure la profesionalización de la función pública a
5. fin de contar con funcionarios y servidores idóneos para el puesto y las funciones que desempeñan.
Monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformación de los insumos, en los productos y
6. resultados que los ciudadanos demandan.
Desarrollar un sistema de gestión del conocimiento integrado al sistema de seguimiento, monitoreo
7. y evaluación de la gestión pública, que permita obtener lecciones aprendidas de los éxitos y fracasos
y establezcan mejores prácticas para un nuevo ciclo de gestión.
Promover el gobierno electrónico a través del uso intensivo de las tecnologías de información y
8. comunicación (TIC) como soporte a los procesos de planificación, producción y gestión de las
entidades públicas permitiendo a su vez consolidar propuestas de gobierno abierto.
Asegurar la transparencia, la participación, la vigilancia y la colaboración ciudadana en el debate
9. de las políticas públicas y en la expresión de opinión sobre la calidad de los servicios públicos y el
desempeño de las entidades.
Promover, apoyar y participar en espacios de coordinación interinstitucional con entidades del
mismo nivel como de otros niveles de gobierno, para multiplicar la capacidad de servicio del
10. Estado en beneficio de los ciudadanos mediante la articulación de políticas, recursos y capacidades
institucionales.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 21
 b. Articulación intergubernamental e intersectorial
Articular las Políticas Públicas Nacionales y Sectoriales, las cuales se analizan, diseñan, aprueban,
11. implementan, evalúan y mejoran promoviendo el debate y la participación ciudadana.
Fomentar la creación de mecanismos de articulación necesarios para lograr una coordinación
12. eficiente entre las entidades públicas de los tres niveles de gobierno.
Promover la descentralización de las funciones, responsabilidades, capacidades y recursos de las
13. entidades públicas en los tres niveles de gobierno a fin de prestar de manera eficaz, eficiente y
transparente los bienes y servicios públicos que los ciudadanos demandan.
Las entidades públicas deben planificar y ejecutar sus acciones de manera
articulada, tanto a nivel de los sectores, de los sistemas administrativos como
entre los niveles de gobierno, fomentando la comunicación y la coordinación
continuas, asociando sus recursos y capacidades o cooperando entre sí de otras
formas posibles, para poder responder a las demandas ciudadanas con eficiencia
y de manera oportuna. En ese sentido:

Articular, simplificar y actualizar los sistemas y promover un funcionamiento que considere la • Se debe evitar la ambigüedad, duplicidad y superposición de funciones
14. heterogeneidad de las entidades públicas en lo referente a sus funciones, tamaño y capacidades. entre entidades y niveles de gobierno. Para ello, en el marco del proceso
de descentralización, es necesario delimitar y respetar cuidadosamente las
competencias de cada nivel de gobierno.
• El Gobierno Nacional y sus instituciones deben enfocarse en fortalecer
2.4. Principios orientadores de la política de modernización sus capacidades de planeamiento, formulación de políticas nacionales,
y seguimiento y evaluación de resultados de manera que contribuyan
Los principios orientadores de la gestión pública son los siguientes: efectivamente a la provisión descentralizada de bienes y servicios, a través
del establecimiento de políticas, reglas, lineamientos, capacidades y recursos,
a. Orientación al ciudadano para que los Gobiernos Regionales y Locales puedan cumplir con sus
respectivas competencias de servicio a la población. El Gobierno Nacional
La razón de ser de la gestión pública es servir y preferencias ciudadanas y busca agregar valor podrá organizar la provisión de bienes y servicios a través de organismos
a los ciudadanos. Ello significa que el Estado y público en todas las intervenciones estatales. desconcentrados, cuando ello resulte ser lo más conveniente para aprovechar
sus entidades deben definir sus prioridades e economías de escala o para asegurar el logro de objetivos de equidad.
intervenciones a partir de las necesidades ciudadanas Esta apuesta requiere inevitablemente de flexibilidad • Los Gobiernos Regionales y Locales deben fortalecer sus capacidades para
y en función de ello, establecer las funciones y por parte del Estado para adaptarse a la diversidad el diseño, ejecución y evaluación de las políticas, programas, proyectos y
los procesos de gestión que permitan responder de las preferencias y demandas de los ciudadanos, actividades de su competencia, en el marco de las políticas nacionales y de
más y mejor a esas necesidades con los recursos y asociadas a sus múltiples realidades sociales, las prioridades específicas de sus ciudadanos.
capacidades disponibles en cada momento presente. económicas, culturales y territoriales. Necesita por
Ello implica invertir el orden de razonamiento lo tanto, un Estado dialogante, abierto a escuchar c. Balance entre flexibilidad y control de la gestión
habitual en la gestión pública en el Perú: de un y entender las necesidades de los ciudadanos, y a
enfoque de oferta, supeditado a la racionalidad consensuar con ellos las respuestas que a través Las entidades deben desarrollar una gestión ágil, eficaz, eficiente y oportuna,
del Estado, sus organizaciones y servidores, a un de sus políticas públicas, puede ofrecer a esas para lo cual deben tener la posibilidad de responder oportunamente a la
enfoque de demanda, que parte de las necesidades necesidades en cada situación. heterogeneidad y coyunturas propias del medio donde intervienen. Ello
será posible en tanto tengan la posibilidad de adaptar oportunamente sus
estructuras organizacionales, así como sus procesos y procedimientos -sobre
todo los vinculados a los sistemas administrativos- de manera que se asegure la
prestación de servicios públicos según las necesidades de los ciudadanos.

Todo ello, se debe lograr sin descuidar el control sobre el uso correcto de los
recursos y bienes públicos, pero con un enfoque más centrado en los resultados
que en el solo control de los procesos e insumos, que en muchos casos termina

22 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 23
 promoviendo el simple cumplimiento de la legalidad y la realización de procesos
de gestión que no aportan valor público. Se requiere por lo tanto, un equilibrio
entre la flexibilidad necesaria para gestionar y la necesaria regulación y control
que garanticen el uso correcto de los recursos públicos.
d. Transparencia, rendición de cuentas y ética pública
f. Principio de sostenibilidad
La gestión pública se sustenta en la integración equilibrada de las políticas
sociales, ambientales y económicas del desarrollo nacional, así como en
la satisfacción de las necesidades de las actuales y futuras generaciones de
ciudadanos.

Los funcionarios públicos deben servir a los intereses de la Nación, procurar El diseño y la implementación de las políticas públicas y de los planes estratégicos
aumentar la eficiencia del Estado para brindar una mejor atención a los y operativos deben asegurar la gobernanza ambiental19.
ciudadanos y actuar con probidad, idoneidad, veracidad, justicia, equidad,
lealtad y respeto al Estado de Derecho y a la dignidad de las personas. El
Estado, sus autoridades y servidores deben rendir oportunamente cuentas a la
ciudadanía, garantizar la transparencia en la actuación de las entidades públicas
y generar canales adecuados para permitir el acceso ciudadano permanente a la
información pública. Asimismo, deben promover la participación ciudadana en
la toma de decisiones sobre los asuntos de interés público.

e. Innovación y aprovechamiento de las tecnologías

Para alcanzar los resultados que la ciudadanía espera, se requiere que las
entidades públicas avancen en un proceso constante de revisión y renovación de
los procesos y procedimientos mediante los cuales implementan sus acciones.
Ello las llevará seguramente, a implementar nuevas propuestas de servicios o
procedimientos que innoven su gestión para responder mejor a las expectativas
de los ciudadanos y empresas. Ese proceso constante de innovación debe
incorporar el aprovechamiento intensivo de tecnologías apropiadas –no sólo
a nivel de dependencias prestadoras de servicios, sino también de aquéllas
responsables de sistemas administrativos-, de manera que dichas tecnologías
contribuyan al cambio y mejora de la gestión pública.

19 De conformidad con el artículo XI del Título Preliminar de la Ley N° 28611, el diseño y aplicación
de las políticas públicas ambientales se rigen por el principio de gobernanza ambiental, que conduce
a la armonización de las políticas, instituciones, normas, procedimientos, herramientas e información
de manera tal que sea posible la participación efectiva e integrada de los actores públicos y privados,
en la toma de decisiones, manejo de conflictos y construcción de consensos, sobre la base de
responsabilidades claramente definidas, seguridad jurídica y transparencia.

24 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 25
 La gestión pública moderna es una gestión orientada a resultados al servicio
del ciudadano. Esto es una gestión en la que funcionarios públicos calificados y
motivados se preocupan-en el marco de políticas públicas de Estado, nacionales,
regionales y locales, según las competencias que corresponden a cada nivel de
gobierno- por entender las necesidades de los ciudadanos y organizan tanto los
procesos de producción o actividades (como conjunto de acciones que transforman
los insumos en productos en la “cadena de valor”20) como los de soporte (los
sistemas administrativos), con el fin de trasformar los insumos en productos

3
(seguridad jurídica, normas, regulaciones, bienes o servicios públicos) que arrojen
como resultado la mayor satisfacción de los ciudadanos, garantizando sus derechos
y al menor costo posible.

Una gestión pública orientada a resultados efectiva se alcanzará cuando las

ILa apuesta entidades estén en capacidad de:

central:aa
I. Establecer objetivos claros y articulados, a nivel sectorial así como territorial
(nacional, regional y local), expresados en metas de producción (cantidades de
servicios de una determinada calidad) que brindarán como resultado un mayor

una gestión nivel de satisfacción al ciudadano.

II. Reasignar los recursos presupuestales para maximizar los niveles de producto

pública orientada
y resultados esperados. Es decir, formular el presupuesto en función de los
objetivos establecidos en los planes.
III. Desarrollar y optimizar los procesos de producción o trabajo (la “cadena de

a resultados
valor”) y los de soporte (que alimentan a los anteriores), con el fin de alcanzar
los niveles de producción de bienes y servicios públicos de calidad esperados

al servicio del
por la población, con la mayor eficacia y eficiencia posibles en el uso de los
recursos.
IV. Reordenar o reorganizar a nivel nacional, regional y local, las competencias

ciudadano
y funciones contenidas en la estructura funcional actual adecuándolos a una
organización basada en procesos de la cadena de valor.
V. Establecer un sistema de indicadores de desempeño y resultados que le
permitan monitorear y evaluar si los insumos se están transformando en los
productos cuyos resultados son los que los ciudadanos demandan, y si están
aplicando los procesos más eficaces y eficientes. La información que provea
el monitoreo y desempeño deberá capitalizarse en un sistema de Gestión
20 Este concepto es usados desde algunas décadas a nivel internacional, con adaptaciones, tanto por
el sector privado como por el sector público siendo Michael Porter en su obra “Competitive Advantage:
Creating and Sustaining Superior Performance” (1985) quien lo popularizara en el sector privado y luego,
a partir de estudios como “Creando Valor Público” (1998) de Mark Moore así como de propuestas de
organismos multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial ente otros
este concepto se fue adaptando al ámbito público. Como se explicará más adelante, en el Perú este
enfoque logra un alcance nacional a partir del 2007 con las propuestas de presupuesto por resultados,
impulsadas por el Ministerio de Economía y Finanzas.

26 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 27
 del Conocimiento que permita establecer procesos de Cambio Cultural o
de Mejora Continua de la Calidad, sobre la base de las mejores prácticas
internacionales (“benchmark”) y nacionales, y a través de la sistematización
y el almacenamiento de la información relativa a los estándares de trabajo que
mejor funcionaron o los procesos más eficaces y eficientes, de los formatos
más amigables, los términos de referencia o el alcance de los proyectos, los
contratos más seguros, los precios y costos pactados, los perfiles profesionales
que mejor se desempeñaron, las empresas consultoras con las que se trabajó y
una evaluación de su desempeño y otros aspectos recogidos durante la gestión.
Asimismo, para lograr una gestión pública moderna orientada a resultados, las
entidades deben:
I. Desarrollar canales para lograr mayor transparencia, accesibilidad y
participación de todos los ciudadanos y rendición de cuentas por el Estado;
II. Desarrollar y emplear intensivamente tecnologías de información y
comunicación (TIC) que permitan acercar los servicios del Estado a los
ciudadanos y empresas, y optimizar los procesos de todos y cada uno de los
organismos que conforman la Administración Pública;
III. Coordinar y cooperar entre sí, a fin de articular y complementar objetivos,
acciones, recursos y capacidades institucionales en función de maximizar el
rendimiento de dichos recursos y capacidades y a través de estos, el desempeño
y los servicios del Estado a favor de los ciudadanos; y finalmente;
IV. Fomentar un cambio cultural en las instituciones públicas que permita sostener
el esfuerzo de modernización, el cual deberá partir por entender la necesidad
de cambiar la gestión pública hacia una gestión por resultados. En ese sentido,
la gestión del cambio constituye el motor que hará posible sostener este salto
de una gestión centrada en sí misma a una que enfoque su accionar en el
ciudadano.
Ahora bien, el modelo de gestión orientada a resultados es un proceso sustentado
en cinco componentes, los cuales posteriormente, servirán de pilares para la
propuesta central de la política de modernización de la gestión pública.
28 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
3.1. Componentes de la Gestión Pública orientada a
Resultados
a. Planeamiento de Estado: Políticas de Estado y de gobierno
Las Políticas Públicas son diseños que sustentan la acción pública. Basadas en
políticas nacionales del Estado, los gobiernos de turno, establecen prioridades
de gobierno claras y pertinentes, tomando en cuenta también las demandas y
necesidades de la población, que luego las entidades públicas expresarán en
objetivos, metas y los respectivos procesos que los convertirán en productos
institucionales: regulaciones, procedimientos administrativos, bienes y servicios
públicos, todos los cuales tendrán un impacto positivo en el ciudadano, dados
determinados recursos disponibles.
En un Estado unitario y descentralizado, las Políticas Públicas son las que
permiten integrar y dar coherencia a la intervención del Estado al servicio del
ciudadano, a través de los objetivos establecidos en los Planes Gubernamentales21,
los Sectoriales, así como en los Planes Regionales y Locales de Desarrollo
Concertado, y en los Planes Estratégicos y Operativos de todas y cada una las
entidades del sector público en los tres niveles de gobierno. De ese modo, el
Estado busca actuar como un todo coherente y articulado con el propósito de
servir mejor al ciudadano, brindándole un nivel de satisfacción mayor al que
este obtendría si cada entidad lo atendiera de manera individual y en forma
desarticulada.
b. Planeamiento estratégico
El Planeamiento Estratégico parte de considerar las prioridades del país y de
sus ámbitos de gobierno (central, regional, local). Es además, un proceso en
el que cada institución, además de considerar los compromisos políticos y los
mandatos de los planes gubernamentales, reflexionan rigurosamente sobre
los temas del entorno: i. sobre las oportunidades o sobre la justificación de una
necesaria intervención del Estado, así como sobre los riesgos de un inadecuado
accionar del sector público; ii. sobre el entorno macro económico, legal, político
e institucional; iii) sobre las demandas que establecen los ciudadanos a los que
tienen que atender; iv. sobre las formas en que la sociedad se organiza para
resolver esas demandas ciudadanas; y, v. sobre la forma como el Estado ha
venido satisfaciendo esas necesidades, mediante qué políticas, qué estrategias, a
través de qué agencias involucradas, qué resultados e impactos ha logrado y qué
21 Que se encuentran contenidos en el Plan Bicentenario “El Perú hacia el 2021” y en los compromisos
del Acuerdo Nacional.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 29
 lecciones ha sacado del pasado. La aplicación de esta estrategia requiere avanzar en el cumplimiento de lo siguiente23:
Producto de ese proceso, el Plan Estratégico debe contener tanto los objetivos
gubernamentales como los objetivos generales de la entidad, que se expresan 1. Entidades verdaderamente comprometidas 3. Producción de información de resultados,
como los resultados que ésta espera alcanzar en relación a la demanda ciudadana. con alcanzar sus resultados propuestos; el productos y costos de insumos;
Para llevar esto a la práctica, los objetivos generales del Plan Estratégico deben logro de lo que llamamos la apropiación; 4. Hacer uso de la información generada en el
reflejarse en los Planes Operativos, que contienen objetivos más específicos 2. Declaración explícita sobre la responsabilidad proceso de toma de decisiones de asignación
y metas claras de cantidad y calidad de producción de bienes o servicios que en el logro de resultados y productos que presupuestaria, y hacerlo con transparencia
permitirán articular el presupuesto o programas presupuestales y así satisfacer posibilite la rendición de cuentas; hacia las entidades y los ciudadanos.
las demandas ciudadanas de la manera más eficaz y eficiente.
Como se aprecia, la propuesta de los Programas Presupuestales se enmarca claramente con la gestión por
c. Presupuesto para resultados resultados y usa también el enfoque de cadena de valor. De acuerdo con esta propuesta, la cadena de valor
debe ser interpretada la siguiente manera:
Un Estado moderno al servicio del ciudadano, además de objetivos claros,
requiere que sus presupuestos sean asignados también con orientación a
resultados, es decir, en función a los productos que los ciudadanos esperan recibir Concepto Orientación23
para satisfacer sus demandas. Sobre todo considerando que los recursos son
escasos, lo cual obliga a priorizar. En ese proceso la transparencia y rendición de Resultado Es un cambio en las condiciones, cualidades o características inherentes a una
cuentas son sumamente importantes en los procesos de asignación y evaluación población identificada, en el entorno en el que se desenvuelve o en las organizaciones
Final que la sirven, tanto del sector público como privado. Corresponde a un objetivo de
del destino de los recursos. (Impacto) política nacional.

De ese modo, se contribuirá con una gestión orientada a resultados y se podrá

Resultado
aspirar a dar un gran cambio en la gestión pública, de una gestión que se mira Específico
a sí misma, supeditada al proceso presupuestario, inercial, a una gestión para la (Resultado)
obtención de resultados para el ciudadano. Ello facilitará el cierre de brechas de
calidad y cobertura de infraestructura y servicios públicos, con mayor eficiencia
económica, manteniendo el equilibrio fiscal y fortaleciendo la articulación de
Producto
todas las entidades públicas en el territorio nacional.
Es el cambio que se busca alcanzar para solucionar un problema identificado sobre una
población objetivo, y que a su vez, contribuye al logro de un resultado final. El resultado
específico no constituye un fin en sí mismo.
Es el conjunto articulado (entregable) de bienes y/o servicios que recibe la población
beneficiaria con el objetivo de generar un cambio. Los productos son la consecuencia de
haber realizado, según las especificaciones técnicas, las actividades correspondientes
en la magnitud y el tiempo previstos.

En el país el proceso ha sido impulsado por el Ministerio de Economía y Finanzas

Es una acción sobre una lista específica y completa de insumos, que en conjunto con
desde el 2007 a través de los Programas Presupuestales, con los cuales se busca 23 Actividad
24
otras actividades garantizan la provisión del producto.
contribuir “a una mayor eficiencia y eficacia del gasto público a través de una
completa vinculación entre los recursos públicos asignados y los productos y Insumo Bienes y servicios necesarios y suficientes para llevar adelante la Actividad.
resultados propuestos para favorecer a la población”22

23 Ibid.
22 “En camino de un presupuesto por resultados (PPR): una nota sobre los avances recientes en la 24 Anexo 1 “Definiciones básicas para la identificación y diseño de programas presupuestales” de la Directiva N° 002-2012-EF/50.01 “Direc-
programación presupuestaria” MEF 2012. tiva para los Programas Presupuestales en el marco de la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal
2013”

30 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 31
d. Gestión por procesos e. Servicio civil meritocrático

Una gestión al servicio del ciudadano necesariamente recursos disponibles. Los procesos son definidos
deberá cambiar el tradicional modelo de organización como una secuencia de actividades que trasforman
funcional y migrar hacia una organización por una entrada o insumo (una solicitud de un bien o
procesos contenidos en las “cadenas de valor” de un servicio) en una salida (la entrega del bien o el
cada entidad, que aseguren que los bienes y servicios servicio), añadiéndole un valor en cada etapa de
públicos de su responsabilidad generen resultados la cadena (mejores condiciones de calidad/precio,
e impactos positivos para el ciudadano, dados los rapidez, facilidad, comodidad, entre otros).
POLÍTICAS DE ESTADO Y DE
GOBIERNO
Procesos de producción de bienes y servicios
Resultado Resultado
Insumo Actividad Producto
Específico Final
LOS CIUDADANOS
DEMANDAS DE
La gestión de recursos humanos es un área crítica en todo tipo de organización,
puesto que son personas las que definen los objetivos, formulan los planes y
políticas, asignan recursos y los gestionan a través de procesos. En el sector
privado, la gestión de recursos humanos consiste en un sistema de empleo, en
el que se trata de proveer y administrar el personal idóneo para cumplir los
fines de la organización. En el sector público, la gestión de personal implica
dos dimensiones adicionales muy importantes: en primer lugar, una diferente
relación entre agente (la entidad y su personal) y principal (los ciudadanos),
intermediada por autoridades políticas elegidas o designadas (mandatarios)
que constantemente deben re-legitimarse ante los ciudadanos (mandantes)25;en
segundo lugar, los servidores del Estado están sometidos al escrutinio público
y deben ejercer sus responsabilidades con integridad y neutralidad, asegurando
además como resultado el mayor valor público posible en beneficio de
las personas, lo que agrega complejidad a la definición de sus perfiles y a la
evaluación de su desempeño.

SATISFECHOS
CIUDADANOS
• Medicamentos • Atención • Prestación de • Población • Mejores
• Médicos Médica salud sana estándares
• Enfermeras • Distribución de de vida Por ello, son tres los atributos fundamentales del servidor público: (i) la
• Equipamiento medicamentis responsabilidad ante las autoridades democráticamente elegidas, como
• Infraestructura • Procesos
• Personal Administrativos
representantes de los ciudadanos; (ii) la independencia política que deben tener
administrativo respecto de los intereses específicos de políticos y grupos de poder, dado que
deben defender los intereses de los ciudadanos y garantizar la neutralidad de
Procesos de soporte
la acción pública; y (iii) la capacidad técnica para desarrollar políticas públicas
eficaces.
SISTEMAS
ADMINISTRATIVOS
Cada uno de estos atributos es exigible en mayor o menor medida, dependiendo
del tipo de función y según los servidores tengan una posición más o menos
cercana a la autoridad política de su entidad.
Los procesos son de dos tipos. Por un lado, los que procesos deben ser optimizados.
resultan directamente de la producción de un bien o En muchos países se han venido ejecutando durante las últimas décadas reformas
servicio, denominados “procesos clave” de la cadena Las organizaciones modernas estudian del servicio civil, con el objetivo de compatibilizar esas tres dimensiones. La
de valor y por otro lado, los denominados “de rigurosamente cómo optimizar, formalizar y tendencia actual se dirige a buscar un mayor mérito y flexibilidad26. Un mayor
soporte”, que sirven de manera transversal a todas las automatizar cada uno de sus procesos internos, como mérito significa profesionalización y capacidad técnica del servicio público, y la
actividades, tales como la administración central, la parte de la “cadena de valor”. Los recursos (insumos) mayor flexibilidad se relaciona con un servicio más adaptable al entorno, y por lo
gestión financiera, del personal, la infraestructura, el esenciales para optimizar la cadena de valor son tanto, con mayor capacidad de responder a los cambios estratégicos de gobierno
equipamiento y la logística, que en el sector público el personal (conocimiento), la infraestructura así como a las demandas y expectativas de los ciudadanos. Los regímenes
están regulados por los Sistemas Administrativos (instalaciones), los equipos, las técnicas y métodos, tradicionales de recursos humanos se orientaron hacia la uniformidad y control
nacionales aplicables a todas las entidades. En un y las finanzas.
25 En el sector privado la relación entre agente (la organización) y principal (los propietarios) es más
modelo de gestión por resultados, los dos tipos de clara.
26 Longo, Francisco: Mérito y Flexibilidad. 2004

32 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 33
 central como protección frente a la arbitrariedad, politización y búsqueda de
rentas en la administración pública. Sin embargo, se ha comprobado que estos
sistemas usualmente no logran introducir mayor meritocracia y hacen más
rígida la gestión de las personas. Una mayor rigidez no eleva el cumplimiento
ni reduce la corrupción, pero sí puede llevar a la ineficiencia y parálisis. Se
ha evidenciado la necesidad de la flexibilidad para dar espacio a los gestores
para dirigir las organizaciones, adaptarse a los cambios y emprender prácticas
innovadoras en beneficio de los ciudadanos.
En ese sentido, la gestión de las personas en el sector público debe ser integral,
de manera que considere los tres atributos fundamentales del servidor público
de manera alineada y articulada con la estrategia institucional.
La gestión del conocimiento es una disciplina
emergente que tiene como objetivo generar,
compartir y utilizar el conocimiento tácito
(know-how) y explícito (formal) existente en un
determinado colectivo u organización, para dar
respuestas a las necesidades de los individuos y
de las comunidades en su desarrollo. El objetivo
es administrar conocimiento y los aprendizajes
organizacionales para mejorar el funcionamiento de
las entidades, tomando en cuenta buenas prácticas
3.2. Pilares centrales de la Política de Modernización de la gestión pública
propias o de terceros para retroalimentar el diseño
e implementación de sus estrategias de acción
y asegurar así resultados positivos y relevantes.
Cuando la gestión del conocimiento se implementa
formalmente en el sector público, los sistemas se
vuelven cada vez más interconectados, los procesos
se hacen más visibles y dinámicos, se pueden
optimizar los recursos y mejora la transparencia en
el manejo de los asuntos públicos.

f. Seguimiento, evaluación y gestión del conocimiento
Un elemento imprescindible de la gestión por resultados es el proceso continuo
de recolección y análisis de datos que tienen como objetivo el seguimiento
y monitoreo de los indicadores de insumo, proceso y producto, así como la
evaluación de los resultados e impactos de las actividades, programas y proyectos
desarrollados por una entidad, con el propósito de mejorar o garantizar la
provisión de productos o servicios a los ciudadanos.
Estos 5 pilares han sido elaborados sobre la base
de los componentes del modelo antes descrito
y complementados por 3 ejes transversales que
serán explicados más adelante. Estos son: i) las
políticas públicas nacionales y el planeamiento, ii)
el presupuesto para resultados, iii) la gestión por
procesos y la organización institucional, iv) el servicio
civil meritocrático y v) el seguimiento, monitoreo,
evaluación y la gestión del conocimiento. Como se
menciona, estos pilares deben ser apoyados por tres
ejes transversales: el gobierno abierto, el gobierno
electrónico y la articulación interinstitucional
(gobierno colaborativo multinivel); siendo animados
por un proceso explícito de gestión del cambio.

De esta forma se busca medir el desempeño de la institución a través del grado

de cumplimiento de sus metas de asignación de los recursos, en función de las Gobierno Abierto
prioridades establecidas a nivel funcional y territorial en sus planes estratégico,
operativo y presupuesto. En tal sentido, se busca medir, con transparencia, la
Gestión por Sistema de
eficacia en el cumplimiento de los objetivos, la eficiencia en el uso de recursos Gobierno Políticas procesos, información,
y la calidad o el grado de satisfacción percibida por los ciudadanos atendidos. Electrónico Públicas, simplificación Servicio seguimiento,
Presupuesto
Esta información finalmente debe generar el conocimiento adecuado para la Planes
para
administrativa Civil monitoreo,
mejora continua de la calidad de la acción del Estado en el servicio al ciudadano. Estratégicos y Meritocrático evaluación y
resultados
y Operativos Organización gestión del
Gobierno Institucional conocimiento
Institucional

GESTIÓN DEL CAMBIO

34 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 35
1. Políticas Públicas, Planes Estratégicos y Operativos
El Estado cuenta con políticas públicas con objetivos estratégicos claros27,
que reflejan las prioridades de país. Así, los distintos niveles de gobierno,
comenzando por el Nacional, dictan políticas y las instituciones públicas deben
reflejar las mismas en objetivos claros y con una ruta clara de cómo lograrlos. El
planeamiento es un sistema articulado desde el nivel nacional y, es el CEPLAN,
quien está encargado de articular los objetivos estratégicos en los distintos
niveles de gobierno.
La Modernización de la Gestión Pública se enmarca en el objetivo nacional del
eje 3 del Plan Bicentenario “El Perú hacia el 2021”; Lo que implica lograr que
el Estado se oriente al servicio de los ciudadanos y la promoción del desarrollo,
y que el ejercicio de la función pública sea eficiente, democrático, transparente,
descentralizado y participativo, en el marco de una ciudadanía ejercida a
plenitud por las personas. Estado democrático y descentralizado que funciona
con eficacia, eficiencia y articuladamente entre sus diferentes sectores y los tres
niveles de gobierno al servicio de la ciudadanía y el desarrollo, garantizando la
seguridad nacional.
a. Políticas Públicas Nacionales
El proceso de determinación de objetivos claros empieza con el establecimiento
de las Políticas Públicas Nacionales, bajo la coordinación de CEPLAN. Luego
éstas se ven reflejadas en los planes sectoriales de responsabilidad de los
Ministerios, bajo la coordinación de la PCM, y de manera articulada con
los Gobiernos Regionales y Locales. Las Políticas Públicas Nacionales se
enmarcan en políticas de Estado, y responden a un Programa de Gobierno y a
la identificación de los problemas de la agenda pública, que deben priorizarse
tomando en cuenta las necesidades o demandas ciudadanas.
Estas Políticas Públicas Nacionales son las que permiten integrar y dar
coherencia a toda la acción del Estado al servicio del ciudadano, debiéndose
reflejar en los objetivos establecidos en los Planes Sectoriales, en los Planes
de Desarrollo Concertado Regionales y Locales, y en los Planes Estratégicos
y Operativos de todas y cada una las entidades del sector público en los tres
niveles de gobierno. De ese modo el Estado buscará actuar como un todo
coherente y articulado con el propósito de servir mejor a los ciudadanos y al
desarrollo nacional.
27 Aunque debe establecerse esto con claridad en el marco del Plan Bicentenario “El Perú hacia el
2021” aprobado por CEPLAN y el Acuerdo Nacional.
36 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
En ese proceso, el Estado se encuentra en la obligación de atender las demandas
ciudadanas recogiendo información respecto a sus necesidades, escuchando
a la población a través de los canales adecuados, así como informándola
acerca de las opciones posibles de política, promoviendo el debate técnico y
político entre los distintos actores involucrados en el proceso de elaboración
de la política (grupos representativos de la sociedad que tenga un legítimo
interés, las universidades, los colegios profesionales, las organizaciones no
gubernamentales, empresas privadas, etc.) Este debate permitirá evaluar si las
políticas responden genuinamente al interés público y por ende, aumentan el
bienestar de la sociedad; o si sólo responden a los intereses particulares de un
grupo o segmento de la sociedad28.
Este proceso deberá ser aplicado también por los Gobiernos Regionales y
Locales que conforme a lo que establecen la Constitución y sus respectivas
Leyes Orgánicas, tienen competencia para formular políticas en los asuntos de
su competencia y para el ámbito territorial de su jurisdicción, siempre dentro
del marco de las políticas nacionales.
Para ello, los sectores del nivel nacional deben desarrollar sus capacidades
de rectoría enmarcada en los alcances de las políticas sectoriales de su
responsabilidad. Dicha rectoría se refiere entre otros, a aspectos tales como
establecer estándares mínimos de cobertura y calidad de servicios públicos en
materias de competencia compartida entre el nivel nacional y los gobiernos
descentralizados; fijar metas nacionales de resultados y proveer asistencia
técnica y según sea necesario, financiamiento para el logro de dichos
resultados; consolidar información sobre la ejecución, evaluar los resultados
y retroalimentar el diseño de las políticas; gestionar el conocimiento sobre
buenas prácticas en la gestión y provisión de los bienes y servicios públicos
enmarcados en las políticas nacionales de su responsabilidad,
Asimismo, el CEPLAN debe brindar a todos los niveles de gobierno, las
políticas priorizadas del Gobierno y los lineamientos requeridos para la
articulación entre las políticas públicas, el planeamiento estratégico y el
planeamiento operativo tanto a nivel sectorial como territorial, para lo cual
deberán ser fortalecidas sus capacidades y recursos como rector del sistema
de planeamiento estratégico en el Estado.
28 Es importante dar a conocer cuáles han sido los criterios aplicados para evaluar los pro y los contras
de las diferentes alternativas de política consideradas, y justificar las prioridades o la opción elegida
sobre la base de análisis que evalúen: a) el costo/beneficio; b) el costo/efectividad; y c) la viabilidad
política, considerando el grado de consenso necesario para llevar adelante la decisión. En este análisis
debe proyectarse los resultados esperados.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 37
 b. Planeamiento de Desarrollo Concertado
El Plan de Desarrollo Concertado representa la propuesta de desarrollo
acordada por los actores claves de la región para orientar el proceso de
desarrollo regional o local. Está direccionado por una visión compartida de
futuro y permite una lógica de conjunto del accionar de los actores regionales
y locales respecto al desarrollo territorial, pensando en el largo y mediano
plazo.
Los gobiernos regionales y locales conducen el proceso participativo de
planificación de desarrollo en su ámbito territorial. Los planes de desarrollo
concertado deben retomar las prioridades de la población - son un instrumento
principal de participación de la ciudadanía en la planificación del desarrollo
- e identificar las potencialidades de desarrollo, articulando verticalmente
los objetivos de desarrollo territorial entre los distintos niveles de Estado
(nacional, regional y local) y horizontalmente los distintos planes estratégicos
institucionales
c. Planeamiento Estratégico Institucional
El proceso de Planeamiento Estratégico se inicia identificando al público
objetivo al cual la institución debe servir y determinando los bienes y
servicios que le corresponde producir o entregar. La base de este análisis es el
mandato legal que la entidad ha recibido, la información recogida acerca de
las necesidades de la población, así como los compromisos asumidos por el
gobierno para su periodo de gestión, todos los cuales servirán para determinar
la misión de la entidad con respecto al plan.
El siguiente paso del proceso será identificar el tamaño de las “brechas” de
satisfacción, cobertura y calidad existente entre la “demanda ciudadana” y la
“oferta pública o privada” de los bienes y servicios públicos que le corresponde
atender a la entidad.
Luego de ese proceso, se determina la visión, los objetivos estratégicos y los
valores de la entidad. La construcción colectiva y la consecuente internalización
de la “visión” por los funcionarios y servidores de la entidad la convertirán en
la idea unificadora de todos los esfuerzos.
Para estar en condiciones de definir los Objetivos Estratégicos, las entidades
deben estudiar sus fortalezas y debilidades internas, así como analizar las
oportunidades y amenazas existentes en su entorno. Asimismo, en el caso
38 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
de los Gobiernos Regionales y Locales, deben asegurarse que sus objetivos
institucionales estén alineados con las orientaciones de las políticas nacionales
y sectoriales.
Sobre esta base, la entidad podrá diseñar las estrategias para alcanzar los
resultados e impactos a lograr para cada objetivo en el periodo de gestión,
para lo cual se podrán seguir los siguientes pasos:
• Identificar las alternativas de proyectos y actividades posibles para el cierre
de las brechas identificadas;
• Seleccionar las mejores alternativas;
• Estimar el costo estratégico del cierre de las brechas identificadas
(incluyendo costos de inversión y gastos corrientes) que se requeriría para
alcanzar las metas de satisfacción, cobertura y calidad que le brindarían
mayor satisfacción al ciudadano con eficacia, eficiencia y trasparencia.
Así, el Planeamiento Estratégico debe dar la dirección que debe tomar la
entidad en el marco de sus mandatos legales y ser la base para diseñar la
estructura organizacional y los procesos de gestión que permitan alcanzar los
objetivos planteados de la manera más oportuna y eficiente.
d. Planeamiento Operativo Institucional
Anualmente, las entidades deben elaborar un “Plan Operativo”, que es la
herramienta que permite poner en marcha las estrategias institucionales.
En él se detallan las metas anuales de todos los objetivos y entregables y se
precisan todas las actividades o tareas necesarias para alcanzar los productos
a entregar. Asimismo, se establecen los recursos, plazos, costos por actividad,
estándares de calidad, la logística necesaria, los planes de contingencia frente
a los riesgos. Por último, se determinarán los indicadores cuantitativos y
cualitativos de insumo-proceso-producto que servirán para evaluar la gestión
y determinar si se han alcanzado o no los indicadores de resultado e impacto
establecidos (estos indicadores deben guardar relación con los indicadores
incluidos para los programas presupuestales u otros indicadores de gestión,
para evitar duplicidades). Estos “tableros” de indicadores deberían permitir
posteriormente evaluar el desempeño institucional y generar el conocimiento
adecuado para la mejora continua de la calidad de la acción del Estado al
servicio del ciudadano.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 39
 Los procesos de Planeamiento Estratégico y Planeamiento Operativo
articulados entre sí y con los planes de otras entidades a través de las Políticas
Públicas nacionales, aplican por igual a todas las entidades del Estado, sean
éstas gobiernos regionales, locales, ministerios u organismos públicos.
Ahora bien, las políticas, planes y sus respectivos objetivos también deberán
estar articulados con el presupuesto multianual con el que estima contar la
entidad en el periodo de gestión abarcado por el Plan Estratégico Institucional
(un periodo de gobierno), así como con los presupuestos de inversión y gasto
corriente anual. Ello con el fin de alinear la gestión institucional de los recursos
con el logro de los resultados que mayor satisfacción brinden al ciudadano.
2. Presupuesto para resultados
La Política de Modernización de la Gestión Pública apoyará las reformas
del sistema presupuestal que viene implementando la Dirección General
de Presupuesto Público del MEF, sobre todo en lo referido a la mejora de la
eficiencia y eficacia de la gestión. Las reformas que está impulsando el MEF
están orientadas a conciliar tres objetivos:
a. Mantener la disciplina fiscal;
b. Mejorar la eficiencia en la distribución de los recursos; y
c. Mejorar la calidad del gasto asegurando eficiencia y eficacia en las operaciones
de todas las entidades y agencias en los tres niveles de gobierno.
La reforma del Sistema de Presupuesto Público impulsada por el MEF plantea
lo siguiente:
• Lograr, a través de los Programas Presupuestales, una mayor articulación del
presupuesto con las políticas públicas y prioridades nacionales y entre éstas y
los objetivos estratégicos y operativos de todas las entidades en los tres niveles
de gobierno.
• Promover intervenciones orientadas a resultados, migrando del enfoque
inercial de asignación de recursos hacia uno enfocado en productos y
resultados. Para ello, las entidades deberán buscar evidencia acerca de la
manera como las intervenciones y los productos que se financian lograrán
los resultados que brinden la mayor satisfacción a la población. Ello exige
expresar con claridad los procesos a través de los cuales transformarán los
insumos disponibles en aquellos productos que tendrán como resultado la
mayor satisfacción del ciudadano y con base en esos procesos, identificar los
insumos requeridos y sus costos.
40 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
• Emplear indicadores de desempeño complementados con evaluaciones
independientes en la gestión del presupuesto. Esto con el fin de monitorear y
evaluar si la asignación de los recursos se realiza en función de las prioridades
establecidas a nivel sectorial y territorial; y, además, medir, con transparencia,
la eficacia y la eficiencia con que las entidades públicas proveen los servicios y
logran los resultados esperados por los ciudadanos.
• Programar el logro de resultados con visión de mediano plazo, realizando
los previsiones de todos los recursos necesarios para hacerlos posibles, los
que a su vez deberán ser consistentes con las disponibilidades generales de
gasto preestablecido (dentro del marco presupuestal multianual). Para ello las
entidades establecerán metas de productos y de resultados para varios años y
estimarán los recursos de inversión, operación y mantenimiento necesarios
para alcanzarlas dentro de los topes establecidos.
El Programa Presupuestal con Enfoque de Resultados (PP) es la herramienta
de priorización y de transparencia en la información que permitirá identificar
a la población objetivo o beneficiaria de cada programa específico y vincularla
con los productos y resultados que las entidades proveerán para satisfacer tales
demandas.
Aunque no será posible aplicar esta metodología de presupuesto a la totalidad
del gasto de una entidad, dado que existe un gasto que, por su naturaleza,
contribuye de manera indivisible al logro de resultados o no resulta en la entrega
de un producto o servicio (tales como los procesos de soporte o las funciones de
gobierno), sí es posible adoptar progresivamente esta metodología para todo el
gasto programable (asociado a la cadena de valor).
Para la correcta implementación del presupuesto para resultados, se debe lograr
el equilibrio entre el rol rector del Ministerio de Economía y Finanzas que brinda
los lineamientos y la asistencia técnica, y el rol de los sectores responsables de
formular los programas presupuestales y los demás sistemas administrativos.
Esta relación debe ser de retroalimentación continua. Además, el sector nacional
responsable de cada programa presupuestal debe coordinar desde el diseño del
mismo, con los Gobiernos Regionales y Locales en los asuntos de su competencia,
más aún en aquellos casos en los que las responsabilidades de ejecución recaen
en el ámbito de competencia de unos u otros gobiernos descentralizados.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 41
3. Gestión por procesos, simplificación administrativa y organización
institucional
En el marco de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, que
plantea la implantación de la gestión por resultados en la administración pública
debe también adoptarse, de manera paulatina, la gestión por procesos en todas las
entidades, para que brinden a los ciudadanos servicios de manera más eficiente y
eficaz y logren resultados que los beneficien. Para ello deberán priorizar aquellos
de sus procesos que sean más relevantes de acuerdo a la demanda ciudadana, a
su Plan Estratégico, a sus competencias y los componentes de los programas
presupuestales que tuvieran a su cargo, para luego poder organizarse en función
a dichos procesos.
a. Gestión por procesos
La optimización de los procesos de la cadena productiva y el alineamiento
correspondiente de los procesos de soporte debe comenzar tomando las
definiciones de la estrategia en relación con cuál es el bien o servicio que se
tiene que producir y cuáles son las características o atributos de ese producto
que más valora el ciudadano al cual está dirigido; luego se deben identificar
todas y cada una de las operaciones necesarias para producir ese bien o
servicio. Esto permitirá identificar y priorizar los procesos que agregan valor,
de manera que no se trabaje sobre procesos innecesarios o irrelevantes.
Se deberán considerar además criterios como el grado de contacto con el
ciudadano (si es presencial o virtual), la jerarquía de los procesos (macro-
procesos, sub procesos y procedimientos), los niveles de madurez de los
procesos (proceso estable, flexible y adaptable).
Finalmente, y luego de haber analizado las operaciones individualmente, su
secuencia y sus interrelaciones, se adopta el proceso tecnológico de producción
que en conjunto y como un todo coherente, resulte el más adecuado por su
eficacia, eficiencia y transparencia en la creación de valor para el ciudadano.
En el caso de los procesos de soporte, la normativa de los Sistemas
Administrativos debe ser tomada en cuenta en el proceso de optimización,
buscando una gestión lo más ágil posible dentro de las restricciones
normadas y promoviendo de manera proactiva su mejora. Sin embargo, se
pueden identificar ventanas de oportunidad de mejora que no impliquen
modificaciones normativas, sino un mejor uso de las herramientas disponibles.
42 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
Después de este proceso, las entidades podrán documentar con claridad la
relación entre los insumos-procesos-productos-resultados e impactos de toda
su “cadena de valor”. En los Manuales de Procedimientos (MAPROs) quedará
establecida la manera como la entidad transforma los insumos disponibles
en aquellos productos que tendrán como resultado la mayor satisfacción
del ciudadano. Este trabajo de optimización de procesos facilitará que las
entidades estimen los costos unitarios (fijos, variables y marginales) de los
productos y resultados ofrecidos al ciudadano.
b. Simplificación administrativa
En el desarrollo de la gestión por procesos es importante continuar con
los esfuerzos relacionados a la simplificación administrativa, ya que ésta
contribuye a mejorar la calidad, la eficiencia y la oportunidad de los
procedimientos y servicios administrativos que la ciudadanía realiza ante la
administración pública.
La simplificación administrativa tiene por objetivo la eliminación de
obstáculos o costos innecesarios para la sociedad, que genera el inadecuado
funcionamiento de la Administración Pública.
c. Organización institucional
La determinación de objetivos claros y la asignación y uso eficiente de los
recursos presupuestales orientados a resultados, están relacionados y tienen
que estar alineados con la manera como las entidades públicas se organizan. En
otras palabras, una vez definidos los objetivos prioritarios de la entidad, deben
identificarse los procesos relevantes y en función de ellos, la entidad debe
organizarse de manera adecuada para lograr llevar adelante eficientemente
esos procesos y alcanzar los resultados esperados en la entrega (delivery) de
los bienes y servicios públicos de su responsabilidad.
El diseño organizacional de las entidades debe tomar en cuenta los siguientes
elementos:
• La existencia de estamentos básicos como la alta dirección, gerencias
intermedias, personal de análisis, personal operativo y personal del soporte
administrativo.
• Los mecanismos de coordinación como la comunicación, los niveles
jerárquicos, la estandarización de procesos, productos, resultados,
conocimiento, valores y normas de conducta.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 43
 • Los criterios de diseño como la especialización del trabajo, identificación
de procesos de producción y procesos de soporte, las capacidades y
competencias del personal, la agrupación de unidades, el tamaño de las
unidades, los enlaces entre las unidades, decisiones centralizadas y las
descentralizadas.
• Temas contingentes como la capacidad de responder a los cambios en el
entorno político, social y económico, los grupos de interés, las relaciones de
coordinación y de dependencia institucional, la antigüedad de la institución,
la tecnología, y las relaciones de Poder.
La estructura organizacional formal deberá tomar en cuenta entonces, lo
señalado anteriormente, así como los lineamientos normativos que para ello
imparta la SGP.
4. Servicio civil meritocrático
El servicio civil es el conjunto de medidas institucionales por las cuales se articula
y gestiona a los servidores públicos, que armoniza los intereses de la sociedad
y los derechos de los servidores públicos, y tiene como propósito principal el
servicio al ciudadano. En este sentido, la reforma del servicio civil iniciada
por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) se orienta a mejorar el
desempeño y el impacto positivo que el ejercicio de la función pública debe
tener sobre la ciudadanía sobre la base de los principios de mérito e igualdad de
oportunidades como principales características del servicio civil.
Para ello, el modelo se orienta a la profesionalización de la función pública en
todos los niveles, buscando atraer a personas calificadas a los puestos clave de la
administración pública, y priorizando la meritocracia en el acceso, promoción,
evaluación y permanencia a través de un sistema de gestión del capital humano
del sector público, acorde con las nuevas tendencias del empleo a nivel mundial.
La Política de Modernización de la Gestión Pública incorpora y se articula con
la reforma del servicio civil que se viene impulsando desde la creación de la
Autoridad Nacional del Servicio Civil, SERVIR, la que ha definido el sistema
administrativo de gestión de recursos humanos como un “sistema integrado de
gestión cuyo desarrollo permitirá atraer personas calificadas al sector público,
retener y promover su desarrollo; con la finalidad de cumplir los objetivos
institucionales y generar compromiso hacia una cultura de servicio al ciudadano,
en relación con estos siete subsistemas de manera integral y consistente”.29
29 SERVIR: La Reforma del Servicio Civil como parte de la reforma y modernización del Estado. 2012
44 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
Los objetivos centrales de la reforma son los siguientes:
• Establecer un sistema de derechos y deberes para el adecuado funcionamiento
del empleo público.
• Contar con un personal idóneo para el cumplimiento de los objetivos
institucionales.
• Fortalecer la institucionalización del Sistema de Gestión de personas del
Estado.
En ese marco, corresponde a SERVIR formular la política del sistema, ejercer la
rectoría y resolver las controversias. Las oficinas de recursos humanos de cada
entidad son las responsables de implementar las normas, principios, métodos,
procedimientos y técnicas del sistema. Así, una responsabilidad importante del
esfuerzo por la modernización recaerá en las entidades públicas, que deberán
hacer una gestión de personal integral, consistente y concordante con la política
formulada por el ente rector para cada uno de los subsistemas.
5. Sistema de información, seguimiento, evaluación y gestión del conocimiento
a. Sistema de información
El sistema de información es un proceso para recoger, organizar y analizar
datos, con el objetivo de convertirlos en información útil para la toma de
decisiones. El sistema de información para el seguimiento, monitoreo y
evaluación debe diseñar los procesos de recojo, sistematización y análisis de
la información, desde la etapa inicial de diseño de los indicadores, hasta las
evaluaciones de resultados e impacto.
El sistema de información para el seguimiento y la evaluación parte de los
indicadores cuantitativos y cualitativos, de resultado y de impacto, diseñados en
los Planes Estratégicos Institucionales. Estos deben ser simples, mensurables,
alcanzables, estar orientados a resultados y referirse a un plazo determinado.
Establecidos los indicadores, éstos deben ser validados empleando criterios
técnicos que aseguren su calidad, confiabilidad y transparencia en los
procesos de toma de decisiones. Entre los criterios a considerar se encuentran
la relevancia (miden lo que buscamos), la pertinencia (seleccionamos
un pequeño número de indicadores claves), la economía (son fáciles de
conseguir), la oportunidad (si los vamos a tener en el momento en que los
necesitamos), si estamos en capacidad de obtenerlos, y si son verificables. No
se requiere de indicadores muy sofisticados que luego no sean analizados. La
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 45
 información debe ser generada con la finalidad de producir un insumo para la
toma de decisiones y el proceso de evaluación.
b. Seguimiento, monitoreo y evaluación
El seguimiento o monitoreo es un proceso organizado para verificar que una
actividad o una secuencia de actividades transcurre como se había previsto
dentro de un determinado periodo de tiempo. Reporta las fallas en el diseño
y la implementación de los programas y proyectos, permite comprobar si se
está manteniendo la ruta hacia el objetivo establecido. Estima la probabilidad
de alcanzar los objetivos planeados, identifica las debilidades que deben ser
atendidas y oportunamente recomienda cambios y propone soluciones.
La evaluación es un proceso por el cual se determinan cambios generados
por una actividad o secuencia de actividades, a partir de la comparación
entre el estado inicial y el estado actual utilizando herramientas cualitativas y
cuantitativas. La evaluación se divide en dos tipos: (i) la evaluación de gestión,
que debe explicar el proceso de gestión y ejecución del plan, programa o
proyecto y medir la pertinencia de las acciones y la eficacia de los resultados;
(ii) la evaluación de impacto que debe analizar los efectos esperados y
no esperados, a la luz de los objetivos de la institución en relación con las
expectativas de los ciudadanos. La evaluación es una herramienta que va a
permitir el aprendizaje y lograr procesos orientados a la mejora continua,
tanto de las actividades en marcha, como de la programación, planificación
y desarrollo de políticas. Sirve de base para gestionar el conocimiento y
capitalizar las buenas prácticas de gestión.
Así se mejorarán: i) el estudio de las necesidades del ciudadano; ii) la definición
de los objetivos; iii) la gestión de los procesos; iv) el costeo y la optimización
de las actividades de la cadena de valor; v) la estructura orgánica; vi) la
coordinación del trabajo; vii) la comunicación entre las personas y el clima
organizacional; viii) el conocimiento, las capacidades y las competencias de
los servidores públicos; ix) los manuales, los procedimientos, los formatos; x)
los contratos; xi) los propios sistemas de seguimiento, monitoreo, supervisión,
control y evaluación; xi) la transferencia del conocimiento, entre otros.
Por último, la generación de información debe contribuir a la difusión y
rendición de cuentas de los resultados parciales y finales de la gestión de las
entidades, así como de los proyectos, programas y políticas que impulsa la
entidad.
46 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
c. Gestión del conocimiento
Las dimensiones del concepto de gestión del conocimiento son:
• El proceso de producción del conocimiento por medio de los aprendizajes
organizacionales,
• El espacio de conocimiento (región, ciudad, organización),
• Las herramientas y tecnologías de gestión del conocimiento que guardan y
documentan el conocimiento organizacional,
• La sinergia como dinámica del proceso de desarrollo de un sistema que
aporta a la capacidad de respuesta de las comunidades y los individuos
frente a nuevos problemas o desafíos en un medio inestable y cambiante, y
• Los trabajadores del conocimiento.
A través de la gestión del conocimiento se busca:
• Administrar el flujo de información para brindar la información correcta a
la gente que la necesita, de tal manera que pueda usarla rápidamente.
• Formular e implementar una estrategia de alcance organizacional para el
desarrollo, adquisición y aplicación del conocimiento.
• Promover el mejoramiento continuo de los procesos de cadena de valor,
enfatizando la generación y utilización del conocimiento.
• Monitorear y evaluar los logros obtenidos mediante la aplicación del
conocimiento.
• Divulgación del conocimiento (por ejemplo: lecciones aprendidas, mejores
prácticas, etc.) para que todos los miembros de la organización y del sistema
puedan utilizar el conocimiento en el contexto de sus actividades diarias.
• Asegurar que el conocimiento esté disponible en el sitio donde es más útil
para la toma de decisiones.
• Facilitar la efectiva y eficiente generación de nuevo conocimiento (por
ejemplo: actividades de investigación y desarrollo, aprendizaje a partir de
casos históricos, etc.);
• Apoyar la adquisición de conocimiento de fuentes externas y desarrollar la
capacidad de asimilarlo y utilizarlo.
• Asegurar que toda persona en la organización sepa donde se encuentra
disponible el conocimiento en la entidad.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 47
 La gestión del conocimiento es un aspecto clave de la Política de Modernización
de la Gestión Pública ya que permite identificar, analizar y compartir el
conocimiento disponible y requerido sobre la gestión y su relación con
los resultados. Más aún, la gestión del conocimiento es un proceso cuyo
alcance no debe circunscribirse a cada organización pública, sino que debe
ser capitalizado por el conjunto del Estado a través de la sistematización e
intercambio de experiencias en redes interinstitucionales de aprendizaje.
3.3. Ejes transversales de la Política de Modernización
Tres ejes transversales atraviesan y apoyan el desarrollo de una gestión pública
orientada a resultados: el Gobierno Abierto, el Gobierno Electrónico y la
articulación interinstitucional (gobierno colaborativo multinivel).
1. Gobierno abierto
Un gobierno abierto es aquel que se abre al escrutinio público, es accesible a los
ciudadanos que lo eligieron, es capaz de responder a sus demandas y necesidades,
y rinde cuentas de sus acciones y resultados. Asimismo, es un gobierno en el
cual las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos pueden: (i) obtener
fácilmente información relevante y comprensible; (ii) interactuar con las
instituciones públicas y fiscalizar la actuación de los servidores públicos; y (iii)
participar en los procesos de toma de decisiones30.
Un gobierno abierto es aquel que garantiza y promueve la transparencia, la
participación ciudadana, la integridad pública y que aprovecha el poder de la
tecnología para elevar sus niveles de eficacia y garantizar la rendición de cuentas.
El reto está en asegurar que la información sea accesible, relevante, completa,
confiable y objetiva a lo largo del tiempo. La accesibilidad implica abrir canales
de comunicación con la ciudadanía para debatir las políticas públicas, y recibir
opiniones sobre la calidad de los servicios públicos y el desempeño de las
agencias públicas31. Finalmente, la colaboración, consiste en la co-creación de
“valor público” entre gobierno, sociedad y personas.
Un gobierno abierto se expresa, en la incorporación de criterios de
interculturalidad e inclusión en el diseño de sus políticas públicas o en las
prácticas democráticas y de transparencia de sus autoridades y administraciones.
30 OECD (2005): Effective Open Government: Improving public access to government information. Paris:
OECD Publishing.
31 OECD (2005): Modernising Government: The way forward. Paris: OECD Publishing.
48 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
La innovación tecnológica es un medio que permite generar mayor accesibilidad
y potenciar la capacidad de la sociedad para diseñar herramientas de
transparencia, participación y colaboración, por medio del uso de tecnologías
de información y comunicación para mejorar la información y los servicios
ofrecidos a los ciudadanos.
En Septiembre de 2011 el gobierno peruano manifestó su voluntad para
incorporarse a la Alianza para el Gobierno Abierto y suscribió la Declaración
Sobre Gobierno Abierto comprometiéndose a aumentar la disponibilidad
de información sobre las actividades gubernamentales, promover y apoyar
la participación ciudadana, aplicar los más altos estándares de integridad
profesional en el gobierno, y a aumentar el acceso y el uso de nuevas tecnologías
para la apertura y la rendición de cuentas.
Dentro del marco de la participación peruana en la Alianza para el Gobierno
Abierto, se aprobó el Plan de Acción de Gobierno Abierto, el cual se centra
en cuatro grandes retos: i) la revisión y mejora del marco normativo y de los
mecanismos de implementación en materia de transparencia y acceso a la
información, rendición de cuentas y lucha contra la corrupción; ii) promover
la participación y la vigilancia ciudadana informada y alerta; iii) aumentar la
integridad pública garantizando un servicio civil moderno e íntegro, sistemas
de adquisiciones y contrataciones blindadas contra la corrupción y un control
efectivo y disuasivo; y iv) mejorar la calidad de los servicios públicos, en especial
de aquellos dirigidos a los sectores de la población que viven en condiciones de
pobreza, y garantizar mecanismos de información y denuncias para monitorear
su desempeño.
La consolidación de un Gobierno Abierto en el país es un proceso en
construcción, que requiere liderazgo y voluntad política, así como del esfuerzo
de autoridades, políticos, líderes de la sociedad civil y de toda la ciudadanía.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 49
2. Gobierno Electrónico
El gobierno electrónico se refiere al uso de las Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TIC) en los órganos de la administración pública para mejorar
la información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y
eficiencia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia
del sector público y la participación de los ciudadanos32. Es una herramienta
fundamental para la modernización de la gestión pública, en tanto complementa
y acompaña la gestión por procesos, apoya el seguimiento y la evaluación, y
permite impulsar el gobierno abierto.
De hecho, el gobierno electrónico “ha pasado de ser el concepto que inició
la revolución tecnológica en las administraciones públicas a convertirse en
la herramienta necesaria que está permitiendo la readecuación y cambio
en las instituciones, centrándose en el ciudadano, no sólo impulsando una
modernización institucional a través del uso intensivo de TIC en sus procesos
internos, sino utilizándolo en el mejoramiento de la entrega de los servicios y
trámites a los ciudadanos y empresas”33.
En un contexto como el peruano, donde el déficit de infraestructura sumado a
otros factores inciden en un insuficiente uso de TIC, el reto para impulsar el
gobierno electrónico implica asegurar el desarrollo de propuestas para atender
tanto a ciudadanos y empresas que tienen acceso a las TIC como a aquellos que
tienen un nivel de acceso limitado a las mismas34.
Los enfoques del gobierno electrónico pueden ser analizados tanto desde una
mirada del ciudadano / usuario, como desde la mirada interna e institucional.
Desde la mirada del ciudadano / usuario –generalmente el más avanzado-, les
toca a las instituciones abordar aspectos de trabajo en las ventanillas únicas de
atención al ciudadano o empresas, las definiciones alrededor de los servicios
públicos en línea y el aprovechamiento de los diferentes canales –presencial,
telefónico, virtual, otros- de acuerdo con las necesidades y posibilidades de
los ciudadanos y empresas, permitiendo un mayor acceso a información y a
servicios públicos organizados. Otro aspecto que debe seguir siendo abordado
es el trabajo sobre las plataformas web institucionales y las vinculadas a la
transparencia de información, entre otros temas que son parte del cambio que
se puede impulsar en las instituciones públicas.
32 CLAD, Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico.
33 D.S. 066-2010-PCM que aprueba el “Plan de Desarrollo de la Sociedad de la Información en el Perú,
La Agenda Digital Peruana 2.0”.
34 Para afrontar este reto, se pueden aprovechar las tendencias de la telefonía móvil como medio de
acceso a información y servicios del Estado.
50 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
En cuanto al enfoque interno, las instituciones públicas pueden aplicar las TIC
en distintos ámbitos vinculados a su gestión institucional como son las diversas
herramientas de información y de gestión de bases de datos que optimizan las
labores; las herramientas para optimizar los procesos internos; y la interacción
e interoperabilidad35 entre las entidades del sector público. En la misma línea,
como se plantea en la Agenda Digital Peruana 2.0, contar con una plataforma
de interoperabilidad “(…) permite interactuar y gestionar la diversidad de
componentes con la utilización de diversos productos de múltiples proveedores
en diferentes organizaciones, de forma que cada institución pueda obtener la
información previamente definida y estandarizada que le sirva de base para
implementar en forma masiva servicios públicos en línea a través de portales
en Internet y telefonía móvil”. Implicará también diseñar e implementar
bases y almacenes de datos integrados a nivel nacional y a través de todas las
entidades públicas para también facilitar el intercambio de información para
tomar decisiones entorno a la gestión institucional –aspectos de planificación,
seguimiento y evaluación, etc.
En el marco de todo lo expuesto, se vuelve indispensable asegurar la articulación
de las propuestas de la Política Nacional de Modernización con las estrategias y
políticas de Gobierno Electrónico36 en el ámbito de la Presidencia del Consejo
de Ministros, de manera que se asegure la consecución coordinada y efectiva de
los objetivos de mejora de la gestión pública y del desempeño del sector público
establecidos en la presente Política Nacional de Modernización de la Gestión
Pública.
35 Entendida como “la habilidad de organizaciones y sistemas dispares y diversos para interactuar con
objetivos consensuados y comunes y con la finalidad de obtener beneficios mutuos” Definición tomada
del documento “Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad”
36 En el año 2006 se aprobó la Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico a través del resolución
ministerial N° 274- 2006-PCM, documento marco del gobierno electrónico en el país –que viene
siendo actualizado por la ONGEI- y que planteaba como Objetivo General “Desarrollar capacidades y
servicios de alta disponibilidad asociados a procesos, en los que participen una o más instituciones, y
sean accedidos desde una ventanilla única de forma que permita reducir los tiempos de procesamiento
de solicitudes, propicien el desarrollo de los ciudadanos, mejoren la competitividad institucional y la
transparencia del Estado, mediante el uso de TICs.”
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 51
3. Articulación interinstitucional
Un Estado unitario y descentralizado requiere articular y alinear la acción de sus
niveles de gobierno -y el gran número de entidades que los componen-, cada uno
en el ejercicio de sus respectivas competencias, de manera de asegurar el logro de
objetivos y metas de conjunto que contribuyan a equiparar las oportunidades de
desarrollo a las que pueden acceder sus ciudadanos en cualquier lugar del país.
Un Estado unitario y descentralizado es entonces un Estado complejo y más
interdependiente entre sus partes. En un escenario como éste, para que las
políticas públicas se mantengan coordinadas hasta llegar a los ciudadanos, se
requiere poner en juego mecanismos efectivos de coordinación y cooperación
entre los niveles de gobierno y las entidades que componen la organización del
Estado.
Esos mecanismos de coordinación y cooperación se expresan en dos ejes de
relación interinstitucional:
• Vertical: entre entidades de distintos niveles de gobierno, nacional, regional
y local;
• Horizontal: entre entidades de un mismo nivel de gobierno, en el nivel nacional
entre sectores, y a nivel descentralizado, entre gobiernos regionales y locales.
En nuestra legislación vigente están previstos una serie de mecanismos de
coordinación interinstitucional, tanto a nivel vertical como horizontal.
Los mecanismos de Coordinación vertical son:
• El Consejo de Coordinación Intergubernamental, previsto en la LOPE como
espacio de diálogo y concertación de políticas nacionales que conciernen a los
tres niveles de gobierno;
• Los Consejos nacionales o instancias directivas de organismos nacionales
especializados, para los cuales está normada la participación de representantes
de diversos sectores del nivel nacional y de los gobiernos regionales y locales;
• Las Comisiones Intergubernamentales sectoriales, previstas en el DS 047-
2009-PCM que aprueba el Plan Anual de Transferencias Sectoriales 2009,
para el desarrollo de la gestión descentralizada de las materias sectoriales de
competencia compartida entre dos o más niveles de gobierno;
• Los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y Local (CCL), previstos en
la LOGR y LOM respectivamente, como principales espacios de participación
52 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
ciudadana a nivel regional y local, de los cuales también son miembros los
alcaldes provinciales en el caso de los CCR, y los alcaldes distritales en el caso
de los CCL provinciales.
Los mecanismos de Coordinación horizontal son:
• Las Comisiones Interministeriales, tales como el CIAEF, CIAS y otras;
• Las Juntas de Coordinación Interregional, previstas en la LOGR y la Ley de
Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones, como espacios
de coordinación de proyectos, planes y acciones conjuntas entre dos o más
gobiernos regionales;
• Las Asociaciones de gobiernos descentralizados, tales como ANGR, AMPE,
REMURPE, MUNIRED y decenas de otras asociaciones de municipalidades,
como organizaciones de representación, a través de sus autoridades, de
intereses compartidos por agrupaciones de gobiernos descentralizados;
• Las Mancomunidades de gobiernos regionales y de municipalidades, creadas
por leyes específicas como nuevas formas de institucionalidad compartida
entre dos o más gobiernos regionales o en su caso, municipalidades, para la
prestación conjunta de servicios públicos, inversión compartida en proyectos
de interés común e incluso, implementación colaborativa de políticas públicas,
aportando a la generación de confianza entre las entidades involucradas que
contribuya a la integración territorial.
Por diversas limitaciones de diseño legal o de consensos insuficientes para su
funcionamiento efectivo, varios de estos mecanismos no han logrado ser eficaces
para aportar a una efectiva coordinación y articulación interinstitucional e
intergubernamental en los asuntos que les han sido encargados por sus normas
de creación. Más allá de ello, una limitación principal común a la mayoría de
esos mecanismos es que en su diseño y funcionamiento no diferencian dos
planos o dimensiones de coordinación y cooperación interinstitucional cuyos
objetivos y actores son distintos:
• Plano político: entre autoridades de uno o más niveles de gobierno, para la
concertación y alineamiento de prioridades de política;
• Plano de gestión: entre administraciones (representadas por funcionarios)
de uno o más niveles de gobierno, para la articulación y cooperación en la
implementación y gestión de políticas públicas.
Por su naturaleza especializada, es muy difícil que los sectores del Gobierno
Nacional puedan articularse en políticas multisectoriales para converger sobre
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 53
 grupos de población con múltiples necesidades que conviven en territorios
específicos; para ello es que se crean los gobiernos descentralizados más
cercanos a las necesidades diversas de la población. El funcionamiento
eficaz de mecanismos institucionalizados de encuentro, diálogo y
coordinación entre gobiernos y administraciones de uno o más niveles
de gobierno deberá posibilitar una articulación intersectorial efectiva
a nivel del gobierno nacional que debería correlacionarse con una
articulación territorial también efectiva entre las entidades de distintos
niveles de gobierno que convergen en la implementación de políticas,
programas o proyectos en cada ámbito territorial.
Ello permitirá que el Estado peruano transite progresivamente hacia un
modelo de gobierno multinivel en el que los tres niveles de gobierno
se reconocen unos a otros, en su respectivo rol y como conformantes
de un mismo Estado; y producto de ello desarrollen relaciones de
coordinación y complementación en un esquema flexible de interrelación
y colaboración en distintas formas y sentidos, que en la práctica admite
múltiples traslapes de competencias tanto horizontales como verticales.
Con esta perspectiva, en el marco de la Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública las entidades de los tres niveles de
gobierno deberán impulsar, apoyar y constituir espacios y mecanismos
de coordinación interinstitucional, así como diversas iniciativas y formas
posibles de cooperación interinstitucional que contribuyen a expandir
la capacidad de desempeño de conjunto del Estado en el servicio a sus
ciudadanos.
54 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
3.3. Desarrollo y sostenibilidad del proceso:
Gestión del cambio (cultural)
Implementar la gestión por resultados implicará en el Estado peruano una
nueva cultura de gestión pública, reemplazando la ahora dominante que
concentra su atención en la formalidad de sus procesos de gestión interna
y en el control de los insumos y procedimientos utilizados para ello, por
una gestión pública que priorice la entrega de bienes y servicios públicos
a los ciudadanos y los resultados en la calidad de vida y oportunidades de
desarrollo para éstos que se derivan de esos bienes y servicios públicos.
Para tener éxito en el proceso de transformación que les va a exigir
constituirse en una entidad moderna, las instituciones deberán seguir los
principios del enfoque de gestión del cambio. Éste es un proceso planificado
que permite alcanzar y consolidar, a través de distintas etapas, la visión de
lo que se quiere que la entidad llegue a ser a situación futuro a partir de su
situación actual.
El cambio debe ser un proceso liderado por directivos, con una filosofía
participativa; el plan de cambio debe ser diseñado por equipos de
funcionarios, con las técnicas propias del trabajo en equipo y los grupos
de calidad. Las ocho etapas que deben seguir las Instituciones para
transformarse son:
• Analizar la situación de la entidad tanto externa como internamente, y
crear un sentido de importancia o urgencia del cambio.
• Formar un potente grupo de agentes del cambio: crear un equipo de
trabajo para liderar el cambio, compuesto por personas influyentes en
la organización, cuyo poder puede ser dado por el cargo que ocupan, su
liderazgo o su experiencia. Es fundamental que cuente con personas de
diferentes áreas y diferentes niveles de la institución.
• Crear una visión para el cambio: proponer una visión general compartida
por el grupo líder del cambio y luego apropiada por el conjunto de la
organización. Todos deben comprender, interiorizar y compartir la visión.
Es importante determinar los valores fundamentales para el cambio;
elaborar un breve resumen que capture “lo que se ve” como futuro de
la gestión pública orientada a resultados y generar una estrategia para
ejecutar esa visión.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 55
• Comunicar la visión: tanto la visión como la estrategia de cambio se
deben comunicar frecuentemente y con fuerza, e incluirlas dentro de
todo lo que se haga y no solo en reuniones puntuales.
• Eliminar los obstáculos: durante el proceso es necesario evaluar
constantemente las barreras que existen. Siempre es pertinente identificar
a quienes tienen una mayor resistencia al cambio y ayudarles a ver lo que
necesitan.
• Asegurase de tener logros a corto plazo: se deben contemplar metas a
corto plazo que permitan presentar victorias que motiven y generen
confianza en que el proceso de cambio se ha iniciado y continuará. Incluir
etapas de éxito asegurado, que no impliquen un gran gasto y donde sea
posible reconocer el esfuerzo de las personas que han ayudado a alcanzar
los objetivos.
• Construir sobre el cambio: tener en mente el objetivo a largo plazo;
después de cada logro se debe analizar los aciertos y los puntos por
mejorar. De allí se deben crear nuevas metas para aprovechar el impulso
obtenido involucrando a más líderes del cambio.
• Anclar el cambio en la cultura organizacional: se debe garantizar que los
esfuerzos se vean en todos los aspectos de la gestión, hablar acerca de
los avances cada vez que se dé la oportunidad y resaltar el éxito en los
procesos de cambio, tanto interna como externamente.

56 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 57
 Los lineamientos de la Política se han organizado en tres grupos:

• El primero está dirigido a todas las entidades públicas en todos los

niveles de gobierno. Contiene orientaciones y recomendaciones de
aplicación general respecto a lo que debería hacer cada una de ellas para
servir mejor al ciudadano, desarrollar una gestión pública para resultados
y contribuir al desarrollo nacional, regional y/o local.
• El segundo grupo está dirigido específicamente a los ministerios y

4
organismos nacionales rectores de sistemas funcionales, que de manera
articulada deben formular políticas nacionales, así como apoyar y
supervisar su aplicación coherente.
• El tercer grupo está dirigido específicamente a los entes rectores de los
sistemas administrativos nacionales, adoptando una visión equilibrada

Lineamientos sobre el control que deben ejercer en relación con la autonomía que
necesitan las entidades sujetas a los sistemas, de manera que su normativa

para laqq
contribuya a una gestión pública al servicio del ciudadano.

Un aspecto que será fundamental para lograr avanzar en estos lineamientos

modernización
es el compromiso y la responsabilidad que cada entidad en los tres niveles
de gobierno frente a la implementación de las propuestas de modernización

de la gestión
en su gestión.

pública

58 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 59
4.1. Lineamientos para las entidades públicas en general
Pilares Centrales /
Ejes transversales Lineamientos
Establecer objetivos institucionales claros, medibles, alcanzables y
acordes con las Políticas Nacionales y Sectoriales.
• Identificar al/los público/s objetivo al/los cual/es cada institución debe servir;
• Establecer la “Misión”(razón de ser) de la entidad y conocer la demanda ciudadana
a la que debe responder en correspondencia con esa misión;
• Determinar los bienes y servicios que le corresponde producir para satisfacer la
1. Planeamiento demanda;
Nacional, de De- • Determinar el tamaño de las “brechas” de satisfacción, cobertura y calidad entre
sarrollo Concer- la “demanda ciudadana” y la “oferta pública o privada”;
tado (si lo hubi- • Identificar y estudiar las fortalezas y debilidades internas de la entidad;
• Formular la “Visión”, los “Objetivos Estratégicos” y las principales líneas de acción
ere), Estratégico
de la Entidad Pública;
Institucional y • Analizar y elegir las alternativas de acción más adecuadas para el cierre de la
Operativo
brechas identificadas;
• Diseñar las “Estrategias” para alcanzar los resultados e impactos que se establecen
para los próximos años;
• Detallar y programar las actividades o tareas necesarias para alcanzar los
resultados e impactos;
• Diseñar los indicadores cuantitativos y cualitativos de producto que servirán para
analizar el desempeño en el logro de los resultados e impactos.
Disponer, asignar y ejecutar los recursos presupuestales para financiar
los resultados que los ciudadanos esperan y valoran.
• Implementar Programas Presupuestales en el marco de sus competencias, para
2. Presupuesto una mayor articulación del presupuesto con las políticas públicas y prioridades
para Resultados nacionales, y con los objetivos estratégicos y operativos de la entidad.
• Programar el logro de resultados con visión de mediano plazo consistente con las
previsiones de recursos disponibles en el marco presupuestal multianual.
• Diseñar y emplear indicadores de desempeño (producto y resultado) y
evaluaciones independientes (resultado e impacto) en la gestión del presupuesto.
Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones
de las entidades en concordancia con el proceso de descentralización.
3. Gestión
por procesos, • Estudiar rigurosa y estructuradamente cómo optimizar, formalizar y automatizar
simplificación cada uno de sus procesos internos, a lo largo de toda la “cadena de valor”, sobre
administrativa la base de los resultados esperados.
• Estudiar rigurosa y estructuradamente como optimizar los procesos internos de
y organización
soporte, tomando en cuenta la normativa de los Sistemas Administrativos.
institucional • Documentar con claridad la “cadena de valor” en los Manuales de Procedimientos
(MAPROs).
60 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
• Diseñar los indicadores cuantitativos y cualitativos de eficiencia de gestión
(insumo-proceso-producto).
• Adecuar la infraestructura y tecnologías para dar soporte eficiente a los procesos
de planificación, producción de bienes y servicios públicos y gestión a cargo de
la entidad.
Adecuar la organización institucional en función de los procesos de la
cadena de valor y a la normativa de los sistemas administrativos del
Estado.
• Evaluar la existencia de estamentos básicos como la alta dirección, la gerencia
intermedia, analistas, personal operativo y apoyo administrativo; las necesidades
de coordinación y de niveles jerárquicos; la especialización del trabajo, los
procesos de producción y soporte; las capacidades y competencias; el tamaño
y agrupamiento de unidades; las decisiones que se manejan centralmente y
aquellas que se descentralizan.
• Revisar y adecuar la estructura organizacional.
• Revisar y evaluar las unidades de trabajo, el grado de especialización del trabajo
y dividir el trabajo según: los procesos de producción y soporte, las decisiones
que se manejan centralmente y aquellas que se descentralizan.
• Establecer mecanismos de coordinación.
El sistema de recursos humanos asegura la profesionalización de la
función pública a fin de contar con funcionarios y servidores idóneos
para el puesto y las funciones que desempeñan.
• Impulsar las reformas que viene implementando la Autoridad Nacional del
Servicio Civil en el marco de la nueva Ley del Servicio Civil.
• Planificar las necesidades de personal de acuerdo con los resultados del
planeamiento estratégico y operativo.
4. Servicio civil • Establecer el tamaño de planta óptimo, es decir la cantidad adecuada de personal
meritocrático para las diferentes áreas que conformarán la organización.
• Contar con perfiles de puesto tipo y un clasificador de puestos a nivel de la
administración pública.
• Desarrollar cada uno de los 8 sub sistemas de gestión de personas en la
administración pública (Planificación de políticas de recursos humanos,
organización del trabajo y su distribución, gestión del empleo, gestión del
rendimiento, gestión de la compensación, gestión del desarrollo y la capacitación,
gestión de las relaciones humanas y resolución de controversias).
Monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformación de los
insumos, en los productos y resultados que los ciudadanos demandan
5. Gobierno • Implementar, de acuerdo con los lineamientos del ente rector, un sistema de
abierto información para el seguimiento, monitoreo y evaluación, en el que se establezcan
los procesos de recojo, sistematización y análisis de la información, desde la
etapa inicial de determinación de la línea de base de los indicadores, hasta las
evaluaciones de procesos, de resultados y de impacto.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 61
 • Definir indicadores cuantitativos y cualitativos de resultado y de impacto. Estos Promover el gobierno electrónico a través del uso intensivo de las
deber ser simples, mensurables, alcanzables, estar orientados a resultados y tecnologías de información y comunicación (TIC) como soporte a
referirse a plazos determinados. los procesos de planificación, producción y gestión de las entidades
• Validar los indicadores empleando criterios técnicos que aseguren su calidad,
públicas permitiendo a su vez consolidar propuestas de gobierno
aplicabilidad, confiabilidad y transparencia.
• Hacer seguimiento a las actividades y evaluar los resultados de los Planes abierto
Operativos y Presupuestos Institucionales.
• Monitorear las políticas, planes, programas y proyectos, y realizar evaluaciones
7. Gobierno • Facilitar el acceso de los ciudadanos a servicios públicos en línea, organizados en
de sus resultados e impactos. Electrónico forma sencilla, cercana y consistente.
• Dar a los ciudadanos acceso a información permanentemente actualizada sobre
la entidad.
Desarrollar un Sistema de Gestión del Conocimiento integrado al • Integrar, en lo posible, los sistemas de comunicación de la entidad a las
Sistema de Seguimiento, Monitoreo y Evaluación que permita obtener plataformas nacionales de gobierno electrónico, en concordancia con el Plan
las lecciones aprendidas de los éxitos y fracasos y establezca las mejores Nacional de Gobierno Electrónico.
prácticas para un nuevo ciclo de gestión.
• Promover, apoyar y participar en espacios de coordinación interinstitucional con
• Sistematizar los aprendizajes institucionales a partir de las lecciones que aporten
los sistemas de seguimiento y evaluación.
8. Servicio civil entidades del mismo nivel como de otros niveles de gobierno, para multiplicar
meritocrático la capacidad de servicio del Estado en beneficio de los ciudadanos mediante la
• Desarrollar y facilitar la efectiva y eficiente generación de nuevo conocimiento articulación de políticas, recursos y capacidades institucionales.
(por ejemplo: actividades de investigación y desarrollo, aprendizaje a partir de
casos históricos, etc.);
• Adquirir conocimiento de fuentes externas y desarrollar la capacidad de
asimilarlo, utilizarlo y adaptarlo a la institución.
• Divulgar el conocimiento (lecciones aprendidas, mejores prácticas, estrategias
4.2. Lineamientos para los ministerios y entes rectores de sistemas
efectivas, etc.) por medio de reportes, informes, publicaciones, portal web, entre funcionales
otros, para que todos los miembros de la organización así como otras entidades
públicas puedan capitalizarlo para mejorar su desempeño en el ejercicio de sus
responsabilidades. Lineamientos
• Asegurar que toda persona en la organización sepa donde se encuentra
disponible el conocimiento en la entidad.
Equilibrar el control y la flexibilidad, ejercer el control necesario para asegurar el correcto uso de los
• Impulsar la creación de espacios específicos de rendición de cuentas a la
ciudadanía. 1. bienes y recursos públicos, pero en el marco de la flexibilidad necesaria que requieren las entidades
públicas para operar eficientemente
• Apoyar iniciativas de intercambio de experiencias e inter aprendizaje con otras
entidades públicas. Implementar herramientas de gestión acordes a la heterogeneidad de las entidades públicas y de
2. sus requerimientos, en correspondencia con sus funciones, tamaño y capacidades
Asegurar la transparencia, la integridad y la ética pública, la participación
y la colaboración ciudadanas en el debate de las políticas públicas y en En correspondencia, concordar, simplificar y difundir la normativa existente del Sistema, tomando
la expresión de opinión sobre la calidad de los servicios públicos y el 3. en consideración la diversidad de las entidades públicas en lo referente a sus funciones, tamaño y
capacidades institucionales
desempeño de las entidades.
• Institucionalizar y promover las prácticas de buen gobierno, transparencia y
Brindar asistencia técnica a las entidades y desarrollar las capacidades de sus servidores a fin de
6. Servicio civil
acceso a la información pública, integridad y ética pública, rendición de cuentas,
participación y colaboración ciudadana.
4. garantizar una correcta implementación de la normativa de los sistemas administrativos.
meritocrático • Asegurar que la información brindada al ciudadano sea relevante, completa,
confiable y objetiva a lo largo del tiempo. Abrir canales de comunicación con la Articular el sistema de modernización de la gestión pública con los demás sistemas administrativos,
ciudadanía para debatir las políticas públicas y recibir opiniones sobre la calidad
5. aprovechar las sinergias existentes y reducir los procedimientos a cargo de cada entidad pública.
de los servicios públicos y el desempeño de la entidad.
• Impulsar la aplicación de las tecnologías de la información como instrumento
para facilitar el acceso a la información.
• Diseñar portales de Datos Abiertos y crear demanda para que sean utilizados.

62 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 63
 Desarrollar un plan de modernización del respectivo Sistema Administrativo acorde con los
presentes lineamientos (incluyendo su articulación con los demás), en coordinación con el ente
a 6. rector del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública, fijando un plazo para su
implementación dentro de los próximos dos años.

Transferir capacidades y recursos a los gobiernos regionales y locales para una implementación
7. eficiente y eficaz de las políticas nacionales y sectoriales de su responsabilidad.

Fomentar el intercambio de experiencias y la difusión del conocimiento sobre la implementación y

8. evaluación de las políticas públicas de su responsabilidad.

Simplificar, actualizar y difundir la normativa de su competencia, para lograr la aplicación adecuada

9. de las políticas nacionales.

4.3. Lineamientos para los entes rectores de sistemas administrativos

Lineamientos

Equilibrar el control y la flexibilidad, ejercer el control necesario para asegurar el correcto uso de los
1. bienes y recursos públicos, pero en el marco de la flexibilidad necesaria que requieren las entidades
públicas para operar eficientemente

Implementar herramientas de gestión acordes a la heterogeneidad de las entidades públicas y de

2. sus requerimientos, en correspondencia con sus funciones, tamaño y capacidades.

En correspondencia, concordar, simplificar y difundir la normativa existente del Sistema, tomando

3. en consideración la diversidad de las entidades públicas en lo referente a sus funciones, tamaño y
capacidades institucionales.

Brindar asistencia técnica a las entidades y desarrollar las capacidades de sus servidores a fin de
4. garantizar una correcta implementación de la normativa de los sistemas administrativos.

Articular el sistema de modernización de la gestión pública con los demás sistemas administrativos,
5. aprovechar las sinergias existentes y reducir los procedimientos a cargo de cada entidad pública.

Desarrollar un plan de modernización del respectivo Sistema Administrativo acorde con los
presentes lineamientos (incluyendo su articulación con los demás), en coordinación con el ente
6. rector del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública, fijando un plazo para su
implementación dentro de los próximos dos años.

64 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 65
 El ente rector de un sistema administrativo es la autoridad técnico-
normativa a nivel nacional que, según la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo,
tiene atribuciones para dictar normas y establecer los procedimientos
relacionados a su ámbito. El Sistema de Modernización de la Gestión Pública,
sin embargo, se diferencia de los demás sistemas administrativos en que no
regula un proceso específico de soporte de la gestión. Se trata de un sistema
que impulsa reformas en todos los ámbitos de la gestión pública, aplicables
a todas las entidades y niveles de gobierno. La adopción de las reformas

5
depende de una serie de factores ajenos al ámbito legal y administrativo,
como por ejemplo que cada entidad en los tres niveles de gobierno asuman
su responsabilidad –en el marco de sus competencias y funciones- frente a
la implementación de las propuestas de modernización en su gestión. Otros
factores son la voluntad política de las autoridades de cada entidad y de

IEl rol del

los demás sistemas administrativos, los recursos disponibles y la capacidad
institucional para generar y sostener el proceso de cambio hacia el nuevo
modelo de gestión.

ente rector El ente rector de la modernización debe ser una institución promotora de la

del sistema
cultura de servicio al ciudadano y de procesos de innovación de gestión en
las entidades; líder en la generación de conocimiento y normatividad en la
materia; articuladora de capacidades e información para la modernización

de modernización de la gestión; así como gestora y facilitadora de las reformas legislativas e

institucionales necesarias para implementar la Gestión por Resultados en

de la gestión
todos los niveles de gobierno.

En ese marco, el ente rector también debería promover la articulación de

pública
los sistemas administrativos. Asimismo, deberá coordinar con la Oficina
Nacional de Gobierno Electrónico e Informática –ONGEI aquellos asuntos
vinculados con el uso intensivo de las Tecnologías de la Información y
Comunicación para asegurar la implementación de plataformas nacionales
para integrar los sistemas de información y comunicación de las entidades
de los tres niveles de gobierno, entre otros aspectos vinculados al gobierno
electrónico, por ser aspectos claves para el funcionamiento articulado y
eficiente del Estado en su conjunto.

Por todo ello, los instrumentos a ser aplicados por este sistema administrativo
no se limitan a la emisión de normas y reglamentos, sino que deben
buscar apoyar a las entidades en la modernización de su gestión. En este
sentido, el ente rector debe desarrollar principalmente instrumentos que
incentiven y apoyen los esfuerzos de modernización de la gestión en todos
los organismos públicos y niveles de gobierno, tales como la formulación

66 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 67
de lineamientos y orientaciones; la realización de acciones de coordinación y articulación entre los actores del
proceso de modernización de la gestión; la ejecución de programas y acciones de desarrollo de capacidades; e 5. Sistema de • Definir los indicadores de seguimiento y evaluación del proceso de modernización
de la gestión pública.
incluso, la administración de incentivos para alentar e impulsar la formulación e implementación de propuestas información,
• Monitorear y evaluar periódicamente el avance del proceso (de los indicadores).
de modernización. Cabe destacar este último punto, que se refiere a la administración de fondos concursables seguimiento, • Producir y difundir un Ranking de Modernización de las entidades públicas.
o transferencias condicionadas, de tal manera que el ente rector pueda financiar iniciativas y esfuerzos de evaluación y • Compilar, sistematizar y compartir las buenas prácticas de gestión pública.
las entidades públicas, y acompañarlas con apoyo técnico. La administración de tales fondos concursables o gestión del • Dar a conocer los avances, resultados y desafíos del proceso de modernización de
conocimiento la gestión pública: Observatorio de Modernización de la Gestión Pública.
transferencias condicionadas se efectuarán en el marco de la normatividad vigente.
• Promover la institucionalización de las prácticas de buen gobierno: ética,
Las acciones a ser desarrolladas por el ente rector en el ámbito de cada uno de los pilares de la modernización transparencia y acceso a la información pública, rendición de cuentas y participación
de la gestión pública son las siguientes: ciudadana en todo el Estado.
• Seguimiento a la implementación del fortalecimiento de capacidades y
sensibilización en materia de ética de la gestión pública.
Pilares Centrales / • Fortalecimiento y mayor difusión del ranking de entidades cumplidoras en materia
Ejes transversales Lineamientos 6. Gobierno de Portales de Transparencia Estándar, como incentivo al mejor cumplimiento de la
abierto ley de transparencia y acceso a la información pública.
• Implementación del Portal de Datos Abiertos.
1. Planeamiento • Promover y apoyar mecanismos efectivos de consulta y participación ciudadana
Nacional, de • Promover y apoyar la institucionalización de espacios de coordinación en la implementación y evaluación de políticas públicas priorizadas.
Desarrollo interinstitucional, tanto en el nivel nacional como entre niveles de gobierno, para • Monitoreo y evaluación participativa del cumplimiento de los compromisos del Plan
el alineamiento de planes y la articulación de políticas públicas. de Acción de Gobierno Abierto en los tres niveles de gobierno.
Concertado
(si lo hubiere), • Promover el desarrollo de la gestión para resultados en el conjunto de la
Estratégico administración pública del país. • Apoyar el proceso de adopción de prácticas de gobierno electrónico que permitan
Institucional y brindar una mejor atención al ciudadano.
• Establecer estándares para apoyar la optimización de procesos de la Administración
Operativo
Pública a partir de lineamientos para facilitar su informatización a través del uso de
7. Gobierno TICs
electrónico • Coadyuvar al establecimiento del marco de interoperabilidad del Estado peruano
• Promover la identificación de espacios de mejora en la gestión institucional de los
2. Presupuesto 3 niveles de gobierno con énfasis en los espacios de implementación / operación así como los estándares de interoperabilidad entre instituciones públicas.
para Resultados vinculados a los Programas Presupuestales con enfoque a resultados. • Coadyuvar los procesos que buscan la implementación de servicios públicos en
línea.

• Brindar lineamientos y asistencia técnica metodológica para la optimización,

automatización y formalización de los procesos internos y de soporte en las • Promover la reforma de la normativa de los Sistemas Administrativos, a fin de que
3. Gestión entidades.
• Promover, orientar y supervisar la implementación de los procesos de 8.Articulación
conceda un mayor margen de autonomía a las entidades públicas, considerando su
diversidad y en equilibrio con la regulación necesaria para asegurar el buen uso de
por procesos, simplificación administrativa. los recursos públicos.
interinstitucional
simplificación • Ampliar la estrategia de Mejor Atención al Ciudadano (MAC) • Trabajar con los entes rectores para su articulación y desarrollar sinergias entre
administrativa • Regulación y supervisión de los instrumentos de gestión de las entidades ellos.
y organización públicas.
institucional • Mejorar el acceso a la información pública y la transparencia de las entidades.
• Aprobar lineamientos y manuales que faciliten los procesos de modernización de
gestión de las entidades públicas.

• Apoyar el proceso reforma estructural del servicio civil, impulsado por SERVIR.
4. Servicio civil • Apoyar a SERVIR en la promoción e implementación de políticas institucionales
meritocrático de mejora del desempeño de los servidores públicos.

68 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 69
70 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 71
72 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 73
 SGP
SECRETARÍA DE GES TIÓN PÚBLIC A
PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS

T:(511) 319-7000
gestionpublica@pcm.gob.pe
http://sgp.pcm.gob.pe
www.pcm.gob.pe

Encuéntrenos también en:

Secretaría de Gestión
SGPPCM2013 @SGP_PCM
Pública
 LECTURA Nº 03

MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Agenda pendiente de reformas en el Perú
foto carátula: Mylene D’Auriol

“Agenda Pendiente
de Reformas en el Perú”
Proyecto
“AdvocatinG for Economic Reform in Peru”

CONFIEP
www.confiep.org.pe

instituto APOYO
www.apoyo.com

Cipe
www.cipe.org

Elaboración del documento base:

pierina pollarolo giglio, Abogada,
Consultora especializada en reforma
y modernización del Estado

Modernización del estado
ana cecilia gonzales-vigil
A medida que la economía crece y se incrementan
los recursos fiscales, se hace más evidente la ne-
cesidad de mejorar la gestión del Estado. Los pro-
blemas de mala asignación de recursos, falta de
capacidad para ejecutar inversiones, prestación de
servicios deficientes, etc., se manifiestan de mane-
ra cotidiana y han sido ampliamente documenta-
dos. Un aparato estatal que no acompaña y facilita
el crecimiento y que no sirve adecuadamente a los
ciudadanos constituye un impedimento para la so-
lución de la pobreza y las desigualdades económi-
cas y sociales, lo que pone en cuestionamiento y
hace vulnerable el sistema democrático.
A continuación, se presentan algunos de los pro-
blemas y los lineamientos para su solución.
Principales obstáculos para un
Estado moderno
Poca transparencia e insuficiente
rendición de cuentas
Los mecanismos de control sobre la administración
pública con que se cuenta actualmente se basan
Modernización del Estado | 
Un aparato estatal que
no acompaña y facilita
el crecimiento y no sirve
adecuadamente a los
ciudadanos constituye
un impedimento para la
solución de la pobreza y las
desigualdades económicas.
en procedimientos y formalidades que limitan la ca-
pacidad gerencial sin que impidan la corrupción. La
complejidad normativa que enfrentan las entidades
públicas en cuanto a funciones y procesos (des-
orden, desactualización, vacíos y contradicciones)
crea una mayor inseguridad para los funcionarios
honestos y facilita la corrupción.
Mientras se enfatiza el control de formalida-
des, se ha descuidado por completo el control
sobre los resultados de la gestión. No existen
todavía mecanismos generalizados que permi-
tan evaluar los resultados de los programas y
proyectos que realizan las distintas entidades
públicas. La iniciativa de presupuesto por resul-
tados que impulsa el Ministerio de Economía y
Finanzas es positiva, pero está todavía en una
etapa bastante inicial y requiere fortalecerse y
tener el soporte suficiente para generar un cam-
bio de cultura en los funcionarios públicos. Por
otro lado, la ciudadanía no conoce la definición
de objetivos, metas, indicadores de desempeño
y mucho menos el costo de producción de servi-
cios públicos. Si bien se ha avanzado hacia una
mayor transparencia del Estado por medio de la
obligatoriedad de los portales de internet, estos
 agenda pendiente de reformas en el perú
muchas veces presentan información incomple-
ta y desactualizada.
Tampoco se ha logrado reducir el nivel de co-
rrupción dentro del Estado. Según la Encues-
ta Nacional de Hogares, del total de personas
que realizaron trámites con el Poder Judicial, el
15% fue víctima de corrupción y ese porcentaje
asciende a 30% en el caso de trámites con la
Policía Nacional. Sin embargo, solo 7% de las
víctimas de actos de corrupción hizo su denun-
cia debido, principalmente, a la inexistencia o
el desconocimiento de espacios efectivos para
realizar las denuncias.
La Oficina Nacional Anticorrupción no tiene un
mandato claro, ni una estructura funcional ni
recursos para ser realmente efectiva, y la Con-
traloría no ha logrado todavía convertirse en un
ente que favorezca la buena gestión estatal y
controle efectivamente la corrupción. Por el con-
trario, muchos funcionarios públicos plantean
que el temor a ser objeto de una investigación
por la Contraloría produce demoras e indecisio-
nes, haciendo al Estado más lento en reaccionar
a las necesidades de la población.
Relación burocrática
con el ciudadano
Los ciudadanos y las empresas requieren rea-
lizar un conjunto de trámites frente al Estado:
procedimientos que buscan autorizaciones, re-
gistros y otros pronunciamientos de distintas en-
tidades públicas. Muchas veces, sin embargo,
los trámites se hacen complejos y onerosos, lo
que ocasiona costos injustificados a la produc-
ción de bienes y servicios y, en algunos casos,
pueden convertirse hasta en obstáculos insalva-
bles. Ello ocurre por diversas deficiencias de la
burocracia y autoridades en los distintos niveles
de gobierno:
La falta de recursos o la mala formulación de
los presupuestos motiva a las autoridades a
buscar recursos propios a través de nuevos
trámites.
La insuficiente capacidad técnica de los fun-
cionarios los hace temerosos y excesivamen-
te formalistas, lo que está vinculado también
al temor a acciones de la Contraloría.
La falta de motivación y vocación de servicio
insensibiliza a los funcionarios frente a las ne-
cesidades de los ciudadanos, a quienes no
ven como clientes que deben servir y ayudar.
La desconfianza de las autoridades y funciona-
rios frente al sector privado los hace recelosos
y exigentes.
En muchos casos, los requerimientos y obs-
táculos burocráticos sirven de pretexto a la
corrupción.
El Programa de Modernización y Descentraliza-
ción del Estado, a cargo de la Presidencia del
Consejo de Ministros, ha realizado una serie de
acciones que buscan revertir este problema. Por
ejemplo, en el campo del gobierno electrónico, se
ha desarrollado las etapas iniciales del Proyecto
Piloto de Gobierno Electrónico, que permitiría rea-
lizar en línea los seis trámites más demandados,
incluyendo la constitución de empresas.
Asimismo, a nivel local, algunas municipalidades
vienen desarrollando esquemas que permiten reali-
zar los trámites de licencia de construcción y de fun-
cionamiento por esta misma vía. Estos avances, si
bien muchos de ellos están todavía en fase de im-
plementación y no operan como tales, son alenta-
dores en tanto sirven de ejemplo a otras entidades,
y se acompañen de otras medidas (capacitación,
campañas de promoción, etc.), para resolver los
problemas de fondo que están en la raíz de la gene-
ración de trámites innecesarios. Si bien los objetivos
de este programa incluyen integrar la información
de las instituciones públicas para realizar operacio-
nes en línea, permitiendo la interconexión de sus
sistemas de información y logrando una ventanilla
única de trámites y servicios al ciudadano y empre-
sas, es importante tener en cuenta que la implanta-
ción de un sistema relativamente menos ambicioso
–como el Sistema Integrado de Administración Fi-
nanciera (SIAF)– tomó muchos años en estar ope-
rativo (incluso ahora no cubre todos los gobiernos
locales y durante mucho tiempo no fue utilizado por
los ministerios del Interior y de Defensa). Si supe-
ró las resistencias dentro de las propias entidades
del Poder Ejecutivo fue, en parte, gracias a que era
una condición establecida en un préstamo con una
entidad multilateral para recibir un desembolso que
en ese momento era muy necesario. Por ello, la ex-
periencia indica que no se debe subestimar el nivel
de resistencia que puede haber en la implantación
de estos programas, que no son solo tecnológicos,
sino principalmente culturales y de recursos huma-
nos de las entidades públicas.
Otra iniciativa considerada en el Programa de Mo-
dernización y Descentralización del Estado es que
cada sector haga una reingeniería de los diez trá-
mites más comunes en su institución. No existe,
por el momento, información fácilmente accesible
 Modernización del Estado | 

ana cecilia gonzales-vigil

respecto de qué sectores ya han cumplido con este

proceso y cuáles no. Los mismos comentarios que
se han realizado respecto de la política de gobierno
electrónico son pertinentes en este caso, más aún
cuando en estos casos se puede superponer tam-
bién la tensión que existe entre el gobierno central
y los gobiernos regionales1.

Organización poco racional y

funcionamiento burocrático
Todavía falta mucho por hacer respecto de racio-
nalizar la estructura del aparato estatal. La mayor
parte de entidades públicas no tienen claro su mi-
sión, objetivos y prioridades, y muchas aspiran a
desempeñar funciones que desbordan sus capa-
cidades o que se superponen al ámbito de otras
instituciones. Esta es una característica usual en
el sector público, pues las autoridades y los funcio-
narios de un determinado sector prefieren ampliar
su mandato y ámbito de acción que recortarlo, aun
cuando ello pudiera servir mejor a los intereses del
ciudadano. Lo usual es ver que las autoridades se
disputan un ámbito de acción, aun cuando sus re-
cursos no les permitan cumplir cabalmente con las
demás tareas que la ley les atribuye. El proceso de La falta de motivación y vocación de servicio
fusión de organismos que involucró a 41 entidades insensibiliza a los funcionarios frente a las
encontró oposición en sectores burocráticos y polí- necesidades de los ciudadanos, a quienes no ven
ticos, sin tomar en cuenta que la dispersión de los como clientes a quienes deben servir y ayudar.
recursos del Estado en distintas entidades, dupli-
cando costos administrativos y evitando sinergias,
limita la efectividad en las acciones que dichas elaborados no permite concluir que todos ellos se-
instituciones supuestamente deben cumplir. En la rán suficientemente claros y accesibles para fun-
gerencia privada, es clarísimo que es preferible cionarios públicos que pueden tener deficiencias
hacer menos cosas bien que pretender hacer mu- de formación, como no es poco frecuente en el
chas cosas a medias o mal, pero ello no ocurre con aparato estatal peruano. Resultaría imprescindible
el Estado, que muchas veces prefiere (y defiende) fiscalizar cuántas entidades públicas de los nive-
una situación donde se tiene un amplio ámbito de les central, regional y local han utilizado estos ma-
funciones que se hacen mal, lo cual desacredita al nuales y qué esfuerzos de capacitación, asistencia
Estado frente al ciudadano. técnica y seguimiento se tiene presente. Adicio-
nalmente, parte de los problemas de ambigüedad
En este campo también, el Programa de Moderni- respecto de qué funciones corresponden a cada
zación y Descentralización del Estado ha buscado entidad, proviene de sus leyes de creación u otras
desarrollar instrumentos para generar un mayor leyes que han incorporado funciones relacionadas
ordenamiento. Por ejemplo, se han desarrollado para estas u otras entidades, por lo que tienen que
manuales para que cada entidad pública pueda ser resueltas o respaldadas a nivel legal, no solo
generar sus respectivos manuales y reglamentos reglamentario.
de organización y funciones –Manual de Organiza-
ción y Funciones (MOF), Reglamento de Organiza-
ción y Funciones (ROF)–, cuadros de asignación No hay una real política de
de personal (CAP), texto único de procedimientos recursos humanos en el Estado
administrativos (TUPA), etc. A pesar de las bonda- El Estado es el principal empleador del país. Ge-
des de esta iniciativa, la revisión de los manuales nera trabajo para aproximadamente el 5% del total

1 Un caso que ilustra la operatividad del Estado como un conjunto para tener un trámite simple y efectivo es, por ejemplo, el de las revisiones

técnicas de los vehículos.

 agenda pendiente de reformas en el perú
de trabajadores en el Perú. Sin embargo, tiene pro-
blemas de:
Distribución inadecuada de los recursos huma-
nos para la ejecución de las principales funcio-
nes del Estado: muchos en labores administra-
tivas y zonas urbanas; muy pocos en labores
funcionales y zonas apartadas.
No se promueve la formación de cuadros espe-
cializados.
No se reclutan directivos superiores idóneos
para el nivel gerencial.
No existe una línea de carrera.
No existen vías efectivas para sancionar justa y
ejemplarmente la indisciplina.
No se evalúa la productividad y eficiencia.
No existen incentivos para el buen desempeño.
Se permite el aprovechamiento político.
Incluso los procedimientos son malos y los recur-
sos escasos, buenos funcionarios públicos podrán
de todos modos lograr resultados decentes. Si los
procedimientos son perfectos y los recursos inaca-
bables, malos funcionarios públicos podrán encon-
trar la manera de mantener vigentes los defectos
usuales de la acción estatal. La aprobación de
una nueva ley sobre la carrera administrativa, de
Empleo Público o de Servicio Civil, cualquiera que
sea la terminología que se adopte, sea postergado
por mucho tiempo debido a la magnitud y comple-
jidad de los problemas que se intenta solucionar,
así como a la fuerte resistencia de las instituciones
ana cecilia gonzales-vigil
representativas de los Servidores Públicos a la in-
troducción de cambios dirigidos a establecer una
carrera basada en la meritocracia.
Por otro lado, en adición a la Ley de Carrera Ad-
ministrativa, existen otras leyes que regulan de
manera específica las de los magistrados, diplo-
máticos, profesores, docentes universitarios, pro-
fesionales de la salud y efectivos militares y poli-
ciales. En su mayor parte, estas leyes tienen las
mismas deficiencias que las enunciadas respecto
de la ley general.
En el sector magisterial se está avanzando hacia
la meritocracia al haberse iniciado un proceso de
toma de conciencia acerca de la importancia de
las evaluaciones. Sin embargo, es necesario de-
sarrollar con mayor detalle y rigurosidad los meca-
nismos de capacitación, evaluación y sistema de
incentivos y penalidades en la carrera docente.
Proceso de descentralización
poco enfocado en la mejora del
desempeño del aparato estatal
En un país con muchas necesidades y pocos recur-
sos como el Perú, la descentralización debe ser un
instrumento para conseguir que el Estado mejore
su gestión. Al estar más cerca de la población, los
gobiernos regionales y locales tienen el potencial
de prestar de manera más eficiente y transparente
algunos servicios públicos y cumplir con desarrollar
las funciones que más reclama la población.
La teoría sobre descentralización señala que la
transferencia de responsabilidades y recursos a
instancias más cercanas a la población debiera dar
lugar a mejores decisiones acerca de la priorización
del gasto y permitir mayor transparencia, respon-
Problemas de financiamiento,
trabas administrativas y
denuncias de irregularidades
atrasan o paralizan
importantes obras de
desarrollo.

sabilidad y control en la ejecución. Sin embargo, la
teoría y la experiencia internacional respecto de la
descentralización plantea también riesgos que de-
ben ser manejados, como la pérdida de eficiencia
del gasto público si existen economías de escala
en su manejo centralizado; el deterioro de la cali-
dad y cantidad de los servicios públicos en aquellos
lugares del país donde las autoridades no cumplan
adecuadamente sus funciones; mayores presiones
de gasto por duplicación de instancias que buscan
proveer el mismo servicio; casos de gasto irrespon-
sable –como ha documentado la ONG Ciudadanos
al Día en varias oportunidades– y, en algunos ca-
sos, concentración del poder en grupos que repro-
ducen los mismos vicios de autoritarismo y falta de
transparencia a nivel local o regional, como podría
ser el caso de algunos de las zonas del país donde
se vienen desarrollando iniciativas de revocación
de autoridades.
El proceso iniciado en el año 2002 generó altísi-
mas expectativas en la población, por lo que el reto
es mayor. Durante estos años, se ha transferido a
los gobiernos regionales una serie de funciones y
recursos de manera apresurada, sin contar desde
un inicio con un marco claro de responsabilidades
para cada nivel de gobierno (la Ley Orgánica de
Regiones se aprobó prácticamente junto con la
elección de los presidentes regionales), y sin una
política de descentralización fiscal clara.
Las instancias receptoras, por su parte, no han
sido fortalecidas institucionalmente lo suficiente,
pues requieren de personal capacitado y asisten-
cia técnica, que en la mayor parte de casos el nivel
nacional tampoco está en condiciones de brindar.
Si bien la Presidencia del Consejo de Ministros, a
través del Decreto Supremo 027-2007-PCM, esta-
bleció las políticas nacionales de obligatorio cum-
plimiento en entidades del gobierno nacional, y
mediante la Resolución de Secretaría de Descen-
tralización 004-2007-PCM aprobó los requisitos,
indicadores y procedimientos para la certificación
de funciones en los gobiernos regionales, estos
procedimientos requieren de un proceso de acom-
pañamiento en el detalle e implementación que
sobrepasa las capacidades reales del Programa
de Modernización y Descentralización del Estado,
y que además se enfrenta a restricciones y resis-
tencias de orden político de parte de los gobiernos
regionales y locales. En los últimos dos años, al-
gunos gobiernos regionales han emitido normas y
tomado acciones abiertamente contrarias a políti-
cas nacionales en temas tan importantes como la
política antidrogas, primero, y también en política
educativa.
Modernización del Estado | 
En el caso de política antidrogas y cualquier otro as-
pecto similar, resulta inaceptable que un gobierno
regional desconozca las políticas nacionales, por
lo que deberían tomarse todas las acciones nece-
sarias para garantizar que ello no vuelva a ocurrir.
Si se permite que los gobiernos regionales tengan
alguna incidencia sobre este tipo de problemas na-
cionales, llegará el momento en que el narcotráfi-
co, que es una fuerza económica importante en las
zonas del país donde opera ilegalmente, financiará
campañas electorales regionales y, eventualmen-
te, obtendrá autoridades regionales y locales que
le sean afines. La lucha contra el narcotráfico tiene
que ser total, unificada y dirigida a nivel nacional.
Lo mismo ocurre con otras actividades económicas
ilegales que se han desarrollado en determinadas
zona del país, como la tala ilegal de madera, el
contrabando de combustibles, etc.
También se ha generado un conflicto similar res-
pecto a la evaluación docente, donde si bien inicial-
mente se logró un acuerdo, en algunos casos se
tomaron acciones que los contradecían. No se tra-
ta aquí de evaluar qué validez o argumentos tenía
cada instancia respecto de esta problemática, sino
de hacer evidente que el marco legal está siendo
desbordado por la realidad respecto de qué com-
petencias corresponden a cada nivel, lo que no es
aceptable. Cada instancia de gobierno, así como
los propios ciudadanos, tienen que tener muy cla-
ro qué responsabilidades tiene su gobierno local,
regional y nacional, respecto de cada servicio o
función que cumple el Estado. Si hay cambios que
hacer producto de la experiencia, estos deben ser
canalizados por la vía legal o reglamentaria res-
pectiva, pero no se debe aceptar que se invadan
prerrogativas de otro nivel de gobierno, aun si se
tienen argumentos para ello, porque se validaría un
caos legal, donde cualquier autoridad que conside-
re que una política nacional es inadecuada en su
región la incumple. Si hay un cambio legal o regla-
mentario que promover (y puede haber muchos,
dado lo apresurado que fue el proceso de descen-
tralización en sus inicios), se debe respetar las vías
previstas en la ley y la Constitución.
Lineamientos y propuestas
para la modernización del
Estado
Mayor transparencia y
rendición de cuentas
Considerando que los funcionarios del Estado y los
políticos son únicamente gestores o administrado-
res de los intereses de los electores, la rendición
 agenda pendiente de reformas en el perú
de cuentas por su actuación es una parte impres-
cindible en la relación gobierno-ciudadanía. La
rendición de cuentas es importante siempre, pero
fundamental en dos situaciones: las decisiones de
política que son controversiales y aquellas que im-
plican el uso de recursos del Estado.
Se requiere que el Estado garantice mecanismos
de transparencia y de fiscalización, tanto de deci-
siones de políticas como de asignaciones de gas-
to, pero que dichos mecanismos no impliquen un
exceso de procedimientos complejos, porque es-
tos procedimientos también funcionan como tram-
pas para los funcionarios honestos que quieren
brindar servicios eficientemente. En ese sentido,
las garantías al ciudadano deben estar basadas
en información objetiva sobre la gestión, puesta fá-
cilmente al alcance de la ciudadanía, más que en
procesos formales. En tal sentido, se debe:
Mejorar los sistemas de priorización de necesi-
dades y de asignación de recursos públicos. Es
necesario afianzar el manejo responsable del
gasto y mejorar la eficiencia y la calidad del gas-
to en inversión pública. Son positivos los esfuer-
zos del Ministerio de Economía y Finanzas por
desarrollar un sistema de presupuesto por resul-
tados, lo que permitirá dar seguimiento y evalua-
ción al gasto público. Sin embargo, su aplicación
efectiva no será posible si es que no se poten-
cian las oficinas responsables de Planeamiento
y Presupuesto en cada sector, liberándolas de
las restricciones salariales, para atraer a profe-
sionales competentes y con experiencia en el
sector público. Mecanismos similares deben es-
tar previstos para los gobiernos regionales.
Establecer la “prueba de mercado”, consistente
en determinar cuánto cobraría un prestador pri-
vado del servicio, como mecanismo para medir
la eficiencia del sector público (benchmark y he-
rramienta de gestión). Tercerizar algunos servi-
cios como referencia.
Modernizar integralmente la Contraloría General
de la República, como se hizo con la Dirección
General de Contribuciones cuando fue transfor-
mada en la Superintendencia Nacional de Admi-
nistración Tributaria (Sunat).
Revisar la decisión de exonerar a empresas
estatales de los controles del Sistema Nacional
de Inversión Pública, por los riesgos que implica
para el uso de dinero de los contribuyentes.
Revisar las funciones, estructura y actividades
de la Oficina Nacional Anticorrupción, para eva-
luar cómo aumentar su efectividad y su relación
con otras entidades del Estado en temas afines.
Desarrollar mecanismos de rendición de cuen-
tas más sencillos y participativos para gobiernos
locales de poblaciones pequeñas, y liberarlos de
las obligaciones formales de los sistemas nacio-
nales que no son aplicables a estas poblaciones.
Por ejemplo, podría normarse que los gobiernos
locales más pequeños tengan necesidad de
desarrollar cabildos abiertos con determinada
periodicidad y que el íntegro de sus ingresos y
gastos, incluidas las contrataciones de personal
y el detalle de gastos en obras esté publicada en
el local de la municipalidad, y eximirlos del resto
de formalidades.
Desarrollar mecanismos periódicos de rendición
de cuentas sobre decisiones de política contro-
versiales, bajo responsabilidad de los funciona-
rios y autoridades respectivas, para todas las
entidades públicas (audiencias públicas obligato-
rias, publicidad en internet, informes disponibles
al público), así como las campañas de difusión
sobre la disponibilidad de estos mecanismos.
Simplificación de trámites
administrativos
Son positivos muchos esfuerzos del Ejecutivo
y del Congreso por la simplificación administra-
tiva. Entre ellas, la Ley de Licencia de Funcio-
namiento y la Ley de Silencio Administrativo,
y el programa Tramifácil, de la Mesa Nacio-
nal de Simplificación de Trámites Municipales
para Empresas (Intermesa), que ya ha dado
resultados. Lo mismo ocurre con el programa
piloto de gobierno electrónico para permitir que
se gestionen por internet los seis trámites más
demandados (que, según su plan inicial, debe-
ría estar operativo antes de terminar el 2008) y
las iniciativas de simplificación de trámites sec-
toriales (se debería informar qué sectores las
han desarrollado y en cuáles están pendien-
tes). Es también destacable la iniciativa de la
ventanilla única de comercio exterior (VUCE),
más aún en el marco de la integración comer-
cial del Perú al mundo, único camino para ge-
nerar montos de inversión suficiente para la
generación de empleo.
Además de las muy positivas iniciativas citadas,
se debería poner más atención a las causas
que están en la raíz de la generación de tra-
bas burocráticas. Se necesita más trabajo en el
campo de la capacitación de funcionarios, lucha

contra funcionarios corruptos o incompetentes,
y vigilancia ciudadana sobre los excesos buro-
cráticos. En la medida en que no se avance en
generar, por un lado, una actitud en el ciuda-
dano de no aceptar trámites engorrosos y, por
otro, una visión de servicio entre autoridades y
funcionarios respecto de que no tienen derecho
a complicarle la vida a los ciudadanos que los
eligieron y/o les pagan su sueldo, el riesgo y el
problema seguirá vigente. Es necesario generar
un cambio cultural como el que se ha logrado,
al menos en parte, en el caso de los derechos
de los consumidores respecto de las empre-
sas privadas que, si bien no impide que haya
infracciones, sí las ha reducido drásticamente.
Si bien el Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Protección de la Propiedad
Intelectual (Indecopi) ha impuesto sanciones, su
contribución mayor es que ha permitido generar
ese cambio cultural, que ya permite que no sea
necesario denunciar ante el Indecopi para que
los derechos del consumidor sean respetados
en una gran cantidad de oportunidades.
En este esfuerzo, se requiere de la colaboración
y coordinación de varias instituciones públicas.
La Defensoría del Pueblo tiene, constitucional-
mente, la función de velar por los derechos de
los ciudadanos frente al Estado. Sin embargo,
al cubrir su actividad una diversidad de otros
temas, este punto en particular no cobra la
importancia relativa necesaria. Como política
nacional, el Ejecutivo ha señalado que le co-
rresponde a la Secretaría de Gestión Pública
de la Presidencia del Consejo de Ministros el
seguimiento de estos temas. Y, adicionalmen-
te, la Comisión de Acceso al Mercado del Inde-
copi es la instancia a la que se puede recurrir
cuando se crean, a través de los trámites, ba-
Cada instancia de gobierno, así
como los propios ciudadanos,
tienen que tener muy claro
qué responsabilidades tiene
su gobierno local, regional y
nacional, respecto de cada
servicio o función que cumple
el Estado.
Modernización del Estado | 
rreras al mercado. Resulta indispensable que
dichas entidades actúen conjuntamente y con
una visión común respecto de los desafíos y
actividades prioritarias, para generar no solo
medidas, que sin duda son muy beneficiosas,
sino también un cambio cultural, que es lo que
se requiere para una solución perdurable.
Mejoramiento de la organización
y funcionamiento del Estado
Fomentar el planeamiento estratégico en la
gestión de las entidades públicas, incluyendo
el fortalecimiento de sus unidades de Planea-
miento, Inversión y Presupuesto.
Reformar los sistemas administrativos transver-
sales del Estado (las normas sobre contratación,
control, presupuesto, etc.), para evitar que estos
promuevan la realización de procesos sin valor
o constituyan mecanismos de burocratización
dentro del Estado.
Identificar para cada entidad los cuellos de bote-
lla en el ciclo del gasto público –aprobación por
el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP),
presupuesto, tesorería, adquisiciones, control,
etc.– y adoptar las medidas de capacitación y
simplificación que se requieran.
Incorporar la aplicación de estándares interna-
cionales en ciertos procesos (PMI para gestión
de proyectos, COSO para sistemas de control).
En la reforma de los sistemas administrativos,
se debe tomar en cuenta la heterogeneidad del
sector público, conformado por entidades muy
diversas en cuanto a la variedad y complejidad
de procesos y su acceso a mercados.
Mylene D’Auriol
10 agenda pendiente de reformas en el perú
ana cecilia gonzales-vigil
Profesionalización de la
administración pública
Establecer un nuevo régimen de empleo en el
sector público, distinto al Proyecto de Ley del
Empleo Público, actualmente en discusión. El
nuevo regimen debería estar orientado primor-
dialmente al mérito y a incentivar el desempeño
por resultados:
Debe diseñarse un sistema de evaluación ob-
jetivo e imparcial, de aplicación gradual.
Las remuneraciones deben estar relaciona-
das a la complejidad del cargo, el mérito, la
capacidad profesional y desempeño. Debe
ser eliminado todo sistema basado única-
mente en la antigüedad. Las remuneraciones
del personal de la administración pública no
deben estar atadas ni tener ningún índice de
relación con las remuneraciones de los políti-
cos. Debe eliminarse todo tipo de homologa-
ción o indexación de remuneraciones.
Debe considerarse dentro de las causales
de cese no solo las de carácter disciplinario,
sino también la falta de aptitud mínima para
el desempeño de la función según evaluacio-
nes de desempeño.
Los recursos humanos deben adecuarse a
las necesidades del servicio. Dado que las
El Estado debe garantizar
mecanismos de fiscalización
del gasto, sin que ello
implique procedimientos
complejos que paralicen
inversiones necesarias para
el desarrollo del país.
estructuras y funciones son cambiantes, las
normas deben dar solución a la excedencia
de personal.
Debe aplicarse a todas las instancias de go-
bierno, pero desarrollar reglas especiales
para los municipios pequeños (especialmente
las referidas a selección, capacitación y eva-
luación), que estén basadas en los mismos
principios, pero sean factibles de aplicar con
facilidad a la realidad concreta que enfrentan
estas localidades.
Se debe debatir responsablemente sobre la
negociación colectiva en el sector público, si se
incorpora debe incluirse también como aspecto
obligatorio que se adopten acuerdos sobre la
mejora de la calidad y eficiencia del servicio pú-
blico. De lo contrario, la norma sería inconsis-
tente con el enfoque de gestión por resultados.
Debe señalarse expresamente que cualquier
proceso de selección irregular es nulo y pue-
de ser materia de impugnación durante un
tiempo prudencial. Asimismo, la ley debe ex-
plícitamente establecer la responsabilidad y
penalidades que asume una autoridad elegi-
da o un funcionario por vulnerar la ley en este
aspecto. Otorgar o aceptar recomendaciones
de cualquier funcionario o autoridad debe
estar expresamente prohibido, así como aca-
rrear responsabilidades.

En relación con los procesos de evaluación
y capacitación, debe señalarse que no le co-
rresponde al Estado asumir la obligación de
capacitar a los trabajadores que resulten con
una calificación deficiente (ello podría darse
extraordinariamente como parte del proceso
de cambio inicial, pero no debe ser la regla
establecer si se quiere desarrollar una carrera
meritocrática que premia la responsabilidad y
el esfuerzo). En este mismo campo, se debe
tener en cuenta que el Organismo Rector no
debería tener la facultad de ratificar o revocar
las evaluaciones, por la cantidad de puestos
y sectores en el aparato público y la especi-
ficidad de los criterios de evaluación en cada
caso. Incluir una medida de este tipo haría in-
viable el sistema y la experiencia comparada
así lo señala.
La ley tiene que prever los casos de cese co-
lectivo por causas objetivas fundado en los
supuestos de desactivación, reestructura-
ción, fusión o de reorganización declaradas
por razones técnicas o financieras, o al am-
paro de alguna norma expresa, previa auto-
rización del Organismo Rector, que deberá
evaluar técnicamente si se cumplen los re-
quisitos y procedimientos de ley, y buscar la
reubicación del personal afectado en la me-
dida de lo posible, otorgando una indemniza-
ción a quienes no logren ser recolocados.
La norma debe permitir expresamente la fa-
cultad de las entidades estatales de contratar
tanto directamente como a través de empre-
sas de intermediación laboral personal de
carácter temporal o accidental, en casos que
lo ameriten, e incluir también esta posibilidad
para servicios complementarios brindados
por las empresas autorizadas.
Respecto de los cargos de confianza, es
preferible adoptar una visión realista que
una excesivamente restrictiva. Cuando la
ley no permite vías para este tipo de con-
trataciones, se corren riesgos también im-
portantes, como que se busque trastocar las
reglas generales para introducir personal de
confianza como si fueran funcionarios públi-
cos generales, con el agravante de que su
contratación devendría en permanente, o
que su remuneración no provenga del Esta-
do, generando el riesgo de conflicto de inte-
reses o la no asunción de responsabilidades
por su influencia en decisiones públicas. Lo
más importante es consignar expresamen-
te la naturaleza temporal de los servicios
Modernización del Estado | 11
brindados, fijar un límite razonable por enti-
dad, con la posibilidad de que el Organismo
Rector pueda ampliar este número si hay
fundamento apropiado, permitir que puedan
cumplir cualquier función, e impedir que se
le puedan asignar derechos adicionales.
La ley debe abordar necesariamente el tema
de remuneraciones y beneficios laborales
y hacerlo compatible con el resto de la re-
forma. El impacto fiscal de una reforma del
empleo público puede ser muy importante,
por la cantidad de trabajadores involucrados
y debe ser cuidadosamente analizado, para
establecer incentivos apropiados. En parti-
cular, se debe tener especial cuidado en no
reconocer derechos retroactivos si se intro-
ducen a la carrera pública beneficios como
la compensación por tiempo de servicios,
por ejemplo.
Poner en funcionamiento la autoridad nacional
del empleo público y el tribunal del empleo pú-
blico. Esta entidad debe tener una concepción
moderna respecto de la gestión de recursos hu-
manos y estar integrada por profesionales inde-
pendientes de primer nivel.
Establecer garantías para funcionarios frente a
procesos judiciales maliciosos dirigidos a parali-
zarlos en el ejercicio de sus funciones.
descentralización
adecuada del Estado
El modelo adoptado por la legislación consiste
en una división de roles entre los niveles de go-
bierno. El gobierno central debe concentrarse en
la definición de políticas nacionales, mientras que
las instancias subnacionales deben enfocarse en
la ejecución y prestación de servicios, respetando
las políticas nacionales. El gobierno nacional debe
progresivamente abandonar las tareas de ejecu-
ción y, en cambio, fortalecer sus capacidades de
planificación y formulación de políticas, evaluación
y dirección. Su estructura debe responder a ese
nuevo rol. Los gobiernos locales y regionales de-
ben fortalecer sus capacidades de ejecución y des-
empeñar sus funciones con autonomía y eficiencia,
adecuando las políticas nacionales a su realidad
específica, pero sin desnaturalizarlas.
Delimitar claramente la distribución actual de
funciones y competencias entre los tres niveles
de gobierno, así como las responsabilidades
de cada uno. Como se señaló en la sección de
diagnóstico, mediante la Resolución de Secre-
12 agenda pendiente de reformas en el perú
taría de Descentralización 004-2007-PCM se
aprobaron los requisitos, indicadores y procedi-
mientos para la certificación de funciones en los
gobiernos regionales, lo cual se complementa
con los planes sectoriales de transferencia de
funciones. Sin embargo, el proceso requiere de
un soporte técnico permanente, para cuidar el
detalle de la aplicación de dicha transferencia,
para ayudar a resolver entrampamientos que se
generan en distintas instancias en la aplicación
práctica de estas medidas, y para sugerir los
cambios legislativos y reglamentarios que sean
necesarios. Un proceso de descentralización
no se planifica una vez y se aplica de manera
sencilla; es un proceso gradual, complejo de
prueba y error, que requiere ser acompañado
con los recursos técnicos necesarios para de-
sarrollar las capacidades que permitan lograr el
objetivo central, que es brindar mejores servi-
cios y representar los intereses del ciudadano.
Desarrollar las acciones legales necesarias para
garantizar que en el futuro no se incumplan por
ningún motivo las políticas nacionales; y fortale-
cer la instancia de coordinación del Poder Ejecu-
tivo con los gobiernos regionales para la discu-
sión de algunas políticas fundamentales.
Fortalecer la capacidad del gobierno nacional
para el planeamiento y formulación de políticas
nacionales y articular la gestión de los distintos
niveles de gobierno a través de políticas nacio-
nales claras. La aprobación de la nueva Ley Or-
gánica del Poder Ejecutivo (LOPE) constituye
un avance en este aspecto. Sin embargo, las
leyes de cada uno de los ministerios que deben
ser aprobadas a partir de esta LOPE, deben re-
flejar los nuevos roles para los distintos niveles
de gobierno, y es probable que se tenga que re-
visar otras leyes también que fueron otorgando
funciones a distintas entidades públicas.
Establecer un sistema de seguimiento y monito-
reo de los servicios descentralizados que defina
una línea de base y determine indicadores de
satisfacción del ciudadano.
LECTURA Nº 04
LECTURA Nº 05

LECTURA Nº 06
La
Actual Reforma
del Servicio Civil
E l servicio civil a nivel mundial ha evolucio-
nado de manera importante en los últimos
años producto de varios factores, entre los que
destacan179: i) la crisis fiscal, que ha dado lugar a
que los recursos sean manejados de una mane-
ra más exhaustiva, bajo los principios de eficien-
cia, eficacia, y economía; ii) la crisis de legitimi-
dad de lo público ante la ciudadanía, producto
de la percepción que el Estado no responde a
las expectativas y necesidades de la población;
iii) los cambios sociales en el mundo del traba-
jo, debido a las nuevas tecnologías y expectati-
vas de los trabajadores de un ambiente laboral
más motivador, dinámico y satisfactorio y iv) el
desarrollo del gerencialismo, que introduce una
visión de carácter más empresarial, orientada
al rendimiento y a la productividad de los ser-
vicios. En este contexto, surge la necesidad de
la puesta en valor de la gestión de los recursos
humanos, entendiendo que en el sector público
la productividad y efectividad de los servicios se
realiza a través de las personas, lo que obliga
a una evolución constante y más pluralista del
servicio civil.
El Perú no ha sido ajeno a dicho contexto, razón
por la cual llevó a cabo una serie de acciones
179
Echebarría (2004).
LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL
3
para reformar su servicio civil, pero sin obtener
los resultados esperados. El presente capítulo
describirá la actual reforma del servicio civil a
partir de la creación de la Autoridad Nacional del
Servicio Civil en 2008, las principales acciones
desarrolladas por SERVIR en los últimos tres
años y las acciones que se debe implementar
en los próximos meses para reformar el servicio
civil.
3.1 El Punto de Partida
El punto de partida de la actual reforma es la
ausencia de una política de recursos humanos,
que ha traído como consecuencia un servicio
civil desestructurado y desordenado producto
del desorden normativo en materia de gestión
de recursos humanos en el Estado.
3.1.1 Ausencia de una política de
gestión de recursos humanos
En décadas pasadas, hubo un crecimiento
no planificado ni estructurado del servicio
civil y se dictó normas desvinculadas entre sí,
dando lugar a la coexistencia de regulaciones
disímiles. Hoy en día, existen diferentes
89
regímenes laborales en el sector público, que
generan derechos y obligaciones particulares
en función del régimen de contratación en que
se encuentre el servidor. En general, existe más
de 500 normas sobre el servicio civil, más de
102 escalas remunerativas en 82 entidades del
Poder Ejecutivo, más de 400 reglas diferentes
que regulan el pago a los servidores públicos
y más de 198 conceptos de pago, entre
remunerativos y no remunerativos180.
Adicionalmente, existe una disparidad en el
tratamiento de los procesos de gestión de
recursos humanos (selección, capacitación,
evaluación, movilidad, desvinculación,
remuneración e incentivos) en función del
régimen laboral al que pertenece el servidor. Por
ejemplo, en la mayoría de las entidades del sector
público, no se aplica los principios de mérito y
desempeño para el ingreso, permanencia y
retención en el servicio y no existe mecanismos
de monitoreo de los procesos de selección ni el
diseño de perfiles de puestos. La selección está
basada en las características de la persona a ser
elegida y no en las características del puesto.
El sistema de compensaciones es inequitativo,
existiendo brechas entre las distintas entidades
del Estado y niveles de gobierno, así como
también brechas con el sector privado debido
al inadecuado control del sistema de incentivos
monetarios y no monetarios. Adicionalmente,
no existe una escala salarial única aplicable a
todos los regímenes laborales.
Por otro lado, los procesos de capacitación
no están vinculados con las necesidades de
conocimiento y no existe una evaluación
180
MEF – Módulo de gestión de recursos humanos.
181
Año de la creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil.
90 EL SERVICIO CIVIL PERUANO
del impacto de las capacitaciones en la
mejora organizacional. Del mismo modo, los
procesos de evaluación no están vinculados
necesariamente con el desempeño de los
trabajadores, por lo que no son utilizados como
base para el desarrollo de políticas de estímulos
y permanencia que permitan el desarrollo
y bienestar del servidor público. Como
consecuencia, existe una alta discrecionalidad
en la promoción vertical, debido a la ausencia
de criterios objetivos para la elaboración de las
líneas de carrera.
Hasta el año 2008181, no existía un ente rector
del servicio civil en el Perú. La ausencia de una
dirección coherente, entre otras cosas, ha dado
lugar a intentos fallidos de reformas integrales
del servicio civil como, por ejemplo, la vigencia
de la Ley Marco del empleo público a pesar que
se requería la aprobación de normas legales
complementarias para que dicha Ley sea
aplicada en su integridad o la aprobación de
medidas específicas, tales como la posibilidad de
que algunos organismos públicos se incorporen
el régimen laboral privado bajo condiciones
remunerativas incluso más atractivas que en el
sector privado para mejorar el desempeño en
algunas entidades clave del Estado. Todo ello ha
dado como resultado un sistema complejo que
ha distorsionado los subsistemas de gestión del
empleo, gestión de rendimiento y gestión de la
compensación.
3.1.2 El servicio civil peruano en cifras
El contexto en el cual se desenvuelve el servicio
civil es el siguiente. El Estado peruano emplea
alrededor de 1 millón 300 mil servidores
públicos, de acuerdo con la Encuesta Nacional
de Hogares 2010 del INEI. Del mismo modo,
según el INEI, ingresan aproximadamente 42
mil personas a trabajar al Estado cada año
(ver Gráfico 34)182 a pesar de las normas de
austeridad y sin una previsión de las necesidades
de personal que responda a una política de
Estado articulada con los planes nacionales o
sectoriales.

Gráfico 34
Evolución del número de servidores públicos,
2004-2010 (en miles)

1 328 1 329
1 252 1 258
1 077 1 111
1 035

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: INEI-ENAHO 2004 - 2010

Elaboración: SERVIR - GPGRH

El número de servidores públicos estimado
representa el 8.9% de la población
económicamente activa (PEA) ocupada
peruana. El servicio civil peruano, como
porcentaje de la fuerza laboral ocupada, es bajo
en comparación con los porcentajes registrados
en otros países de la región y del mundo. Por
ejemplo, mientras que en Chile y Argentina el
empleo público representa el 14.6% y 16.2% de
su población económicamente activa ocupada,
respectivamente, en Francia representa el 29%
(ver Gráfico 35).

182
A la fecha, el Estado cuenta con múltiples registros con información del personal que labora en el sector público; sin
embargo, ninguno contiene información completa ni actualizada de los tres niveles de gobierno ni de todas las variables
necesarias para la gestión de los recursos humanos.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 91

 Gráfico 35
Empleo público como porcentaje de la fuerza laboral ocupada
(PEA sector público / PEA ocupada)

Japón 7.6%

Perú 8.2%

Brasil 11%

Portugal 12.9%

Chile 14.6%

España 14.6%

EEUU 16.1%

Argentina 16.2%

Canadá 19.4%

Nueva Zelanda 19.5%

Hungría 22.8%

Polonia 27.5%

Francia 29%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%

Nota: el sector público incluye todos los niveles de gobierno. Argentina solo considera 28 conglomerados urbanos. Incluyen fuerzas
armadas: Japón, España, Francia, Portugal, Argentina, Chile y Perú. No incluyen fuerzas armadas: Brasil, Polonia, Canadá, Hungría,
Nueva Zelanda y EEUU. Año de referencia: 2006, excepto Portugal (2007) y Brasil (2003).
Fuente: OIT (2011)
Elaboración: SERVIR - GPGRH

Como se puede apreciar en el Gráfico 36, la
mayoría de servidores se encuentra bajo
las carreras especiales, seguida del régimen
público administrativo y CAS. Actualmente,
uno de cada cuatro servidores públicos trabaja
bajo algún régimen temporal, siendo esta
proporción mayor en funciones especializadas.
Alrededor de un tercio del total de la inversión
pública es gestionado por locadores de
servicios y personal del régimen especial CAS.
Esta situación genera desorden en el servicio
civil, pues el crecimiento del número de
servidores públicos se estaría dando a raíz de
los contratos temporales.

92 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

 Gráfico 36
Servidores públicos por régimen laboral

17% 276
7% 59% 728
CAS
16%
Carreras especiales
Otros

1%

Fuente 1: MEF- Módulo de gestión de recursos humanos, 2011

Fuente 2 para Gobierno Local: INEI - Registro Nacional de Municipalidades – RENAMU, 2010
Elaboración: SERVIR - GPGRH

Si solo se consideran los regímenes público mucho menor la proporción en el gobierno

administrativo, privado y CAS (ver Gráfico 37), se
tiene que el 43% trabaja en el gobierno nacional,
el 22% en el gobierno regional y el 35% en el
gobierno local. Los trabajadores contratados
bajo el régimen especial CAS se concentran en
el gobierno local y gobierno nacional, siendo
regional. En el caso del régimen laboral de la
actividad privada, la mayoría de los servidores
públicos trabajan en el gobierno nacional y en el
caso del régimen laboral público administrativo,
los servidores públicos se distribuyen en forma
homogénea en los tres niveles de gobierno.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 93

 Gráfico 37
Proporción de servidores públicos por régimen laboral y
nivel de gobierno (excluye carreras especiales)

34.5%

31.3%

26.9%
63.8%
1.9%
12.8%

38.5% 34.2%
55.9%

Nacional Regional Local

CAS 728 276

Fuente 1: MEF- Módulo de gestión de recursos humanos, 2011

Fuente 2 para Gobierno Local: INEI - Registro Nacional de Municipalidades – RENAMU, 2010
Elaboración: SERVIR - GPGRH

La distribución de los servidores públicos por
nivel de gobierno no se refleja en el monto del
presupuesto destinado a financiar la planilla
del Estado. El presupuesto público destinado
al pago de planilla del personal del Estado
se concentra en el gobierno nacional (56%),
seguido del gobierno regional (34%) y del
gobierno local, a donde se dirige el 10% de este
presupuesto (ver Gráfico 38). Sin embargo, la
mayoría de los servidores se concentran en el
gobierno regional, pues el pago de planilla de
las carreras especiales (a donde pertenecen los
profesionales de educación y salud) depende
de los gobiernos regionales.

94 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

 Gráfico 38
Monto de presupuesto para personal según nivel de gobierno
(en nuevos soles)

10%

Nacional
Regional
34%
56% Local

Nota: Incluye personal y obligaciones sociales y CAS

Fuente: MEF – SIAF Consulta amigable 29-feb-2012
Elaboración: SERVIR - GPGRH

Cabe anotar que el gasto en personal al servicio
del Estado representa alrededor del 27% del
presupuesto del sector público (ver Gráfico
39). Durante el año 2011, se gastó en personal
14,600 millones de nuevos soles más que hace
10 años; sin embargo, estos incrementos son
inerciales y no están necesariamente asociados
a mejor desempeño. Por otro lado, se destina
alrededor de 300 millones de nuevos soles en
capacitaciones para los servidores públicos,
los cuales se gastan sin planificación operativa
ni estratégica.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 95

 Gráfico 39
Gasto en personal del Estado

Gasto en personal - Planillas y CAS 28%

27%
Gasto del Estado sin considerar planilla ni CAS
19% 27%

21%
21%
20% 21% 22%
21% 22%
18% 18%

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: MEF - SIAF Consulta Amigable 29-feb-2012

Elaboración: SERVIR - GPGRH

3.2 Creación de la Autoridad Nacional • promoción del empleo y de las micro,

del Servicio Civil
En el año 2007, con el objetivo de continuar
con los intentos de reforma integral de la
administración pública y con la finalidad de
facilitar la implementación del Acuerdo de
Promoción Comercial Perú – Estados Unidos,
se le otorga al Poder Ejecutivo la facultad de
legislar por un plazo de 180 días calendario en
las siguientes materias183:
• facilitación del comercio;
• mejora del marco regulatorio,
fortalecimiento institucional y simplificación
administrativa;
• modernización del Estado;
• mejora de la administración de justicia
en materia comercial y contencioso
administrativa;
• promoción de la inversión privada;
• impulso a la innovación tecnológica, la
mejora de la calidad y el desarrollo de
capacidades;
pequeñas y medianas empresas;
• fortalecimiento institucional de la gestión
ambiental y
• mejora de la competitividad de la producción
agropecuaria.
Desde el 1 de enero al 28 de junio de 2008, el
Poder Ejecutivo expidió 99 decretos legislativos,
de los cuales 67 están vinculados con la mejora del
marco regulatorio, fortalecimiento institucional,
simplificación administrativa y modernización del
Estado. En paralelo a la delegación de facultades
al Poder Ejecutivo, se aprobó la Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo184, la cual permitió:
• Completar la estructura legislativa necesaria
para la implementación del proceso de
descentralización;
• Aprobar en un segundo momento las
leyes de organización y funciones de los
ministerios, precisando las funciones
exclusivas y compartidas con las otras
entidades del Estado;

183
Ley 29157.
184
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley 29158 aprobada el 20 de Diciembre de 2007) deroga la Ley del Poder
Ejecutivo (DLeg 560 promulgado el 25 de marzo de 1990) y la Ley sobre la organización y funciones de ministerios (Ley
27779 aprobada el 25 de julio de 2002).

96 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

• Reordenar las políticas y funciones
sectoriales en los tres niveles de gobierno e
• Implementar reglas de juego comunes y
claras en todas las entidades del Estado,
que permitan un mayor orden y mejor
funcionamiento de la administración
pública.
Como parte de los decretos legislativos
aprobados en el año 2008, se creó SERVIR185
dándose inicio al actual proceso de reforma
del servicio civil en el Perú. SERVIR es un
organismo técnico especializado y entidad
rectora del sistema administrativo de gestión
de recursos humanos del Estado encargado
de establecer, desarrollar y ejecutar la política
del Estado respecto del servicio civil. SERVIR
deja sin efecto la creación del Consejo Superior
del Empleo Público (COSEP) y, a diferencia de
ese Consejo Superior, se trata a SERVIR como
organismo autónomo en sus decisiones, en el
que prima un fundamento técnico y en el que
se concentran todas las decisiones en materia
de gestión de recursos humanos de manera
uniforme y a nivel nacional.
En su calidad de ente rector, SERVIR cuenta con
las siguientes atribuciones186:
• Normativa: Dicta normas técnicas y
directivas de alcance nacional para el
funcionamiento del sistema y emite opinión
técnica vinculante en materia de recursos
humanos.
• Supervisora: supervisa las oficinas de
recursos humanos del Estado, coordinando
acciones para fortalecerlas y dar seguimiento
a su desempeño.
185
Mediante el Decreto Supremo 1023.
186
Ver el Capítulo II del Decreto Supremo 1023.
LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL
• Sancionadora: Posee atribución para
sancionar a entidades públicas de los tres
niveles de gobierno por incumplimiento de
las obligaciones previstas en el sistema.
• Interventora: Puede intervenir oficinas
de recursos humanos si detecta graves
irregularidades en la administración
o gestión de los recursos humanos en
concursos de selección conducidos por
cada entidad.
• De resolución de controversias: A través
del Tribunal del Servicio Civil, resuelve
las controversias producidas al interior
del servicio civil relacionadas con
remuneraciones, ingreso, progreso, sanción
y terminación de la carrera.
El máximo órgano de SERVIR es su Consejo
Directivo, conformado por cinco miembros. Su
independencia técnica está garantizada por un
mecanismo de renovación de tres de ellos cada
cuatro años y por la protección de sus cargos,
salvo causales tipificadas positivamente o por
incompatibilidades predefinidas en las normas
pertinentes. El Consejo tiene como función
aprobar las normas de carácter general y de
alcance nacional, relacionadas con el desarrollo
del sistema administrativo de gestión de recursos
humanos, así como aprobar la política general
de la institución. La conformación del Consejo
Directivo de SERVIR con miembros provenientes
de diferentes entidades (sociedad civil, MEF y
PCM) busca garantizar la cooperación y generar
sinergias entre los sectores estratégicos para la
implementación de la reforma del servicio civil.
SERVIR está organizada en cuatro gerencias de
línea, tal como se puede apreciar en el Gráfico 40.
97
 Gráfico 40
Gerencias de línea de SERVIR

Gerencia de
Gerencia de
Desarrollo de
Políticas de
Capacidades y
Gestión de
Rendimiento
Recursos
Humanos • Implementar políticas
de desarrollo de
• Formular las capacidades y de
políticas nacionales evaluación del
y propuestas desempeño en el
normativas marco de la gestión
del rendimiento
del Sistema
• Administrar el
Administrativo de
Proceso Nacional
Gestión de Recursos
de Acreditación
Humanos
de los programas
• Proponer la política
de formación
remunerativa en
profesional
coordinación con el
• Gestionar el
MEF
• Emitir opiniones sistema de becas
técnicas en materias y financiamiento
de su competencia en favor de los
servidores públicos
Gerencia de
Desarrollo
Institucional del
Gerencia de Sistema
Desarrollo
del Cuerpo • Fortalecer y capacitar
a las oficinas de
de Gerentes Recursos Humanos,
Públicos supervisar su
funcionamiento
y apoyarlas
• Conducir y gestionar en la correcta
el Cuerpo de implementación
Gerentes Públicos, de las políticas de
desde el diseño gestión de recursos
de los procesos de humanos
selección hasta su • Administrar el
asignación a las Registro Nacional
entidades de destino de Sanciones,
Destituciones y
Despido y el Registro
Nacional del Servicio
Civil

Elaboración: SERVIR - GPGRH

El Tribunal del Servicio Civil (TSC) fue creado
en 2008, permitiendo contar con un organismo
técnico autónomo que interprete la legislación
del servicio civil con criterios especializados,
que permita establecer pautas comunes,
predictibilidad y transparencia en la solución
de conflictos. Desde el 14 de enero de 2010,
el Tribunal del Servicio Civil es un órgano
integrante de SERVIR, el cual tiene a su cargo
la solución de las controversias individuales que
se presenten entre las Entidades y las personas
a su servicio187.
En 2010, el servicio civil fue considerado como
política nacional de cumplimiento obligatorio
para las entidades del gobierno nacional,
estableciéndose siete funciones centrales a ser
desarrolladas de manera progresiva por SERVIR:188
• Planificación, formulación e implementación
de políticas,
• Establecimiento de una política remunerativa,
• Establecimiento de sistemas de información
requeridos para la rectoría del sistema
(registro de servidores públicos),

De acuerdo con el DS 008-2010-PCM, publicado el 14 de Enero de 2010.

187

A través del DS 086-2010-PCM, se incorporan la política nacional de servicio civil como política nacional de obligatorio
188

cumplimiento para las entidades del gobierno nacional.

98 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

• Fortalecimiento de las oficinas de recursos
humanos,
• Desarrollo y gestión de políticas de
formación y evaluación de sus resultados,
• Normar y gestionar el cuerpo de gerentes
públicos y
• Dictar normas técnicas y supervisar los
procesos de selección de recursos humanos
que realicen las entidades públicas.
3.3 Acciones Desarrolladas por SERVIR
Son cuatro los aspectos más urgentes que
fueron identificados para iniciar la reforma del
servicio civil: (i) capacitación, (ii) rendimiento,
(iii) profesionalización del cuerpo directivo y (iv)
resolución de controversias. A continuación,
se presenta las acciones que ha venido
desarrollando SERVIR en sus primeros tres años
de existencia.
Capacitación
En relación con la capacitación y evaluación
del rendimiento, a SERVIR le corresponde la
función de planificar, desarrollar, así como
gestionar y evaluar la política de capacitación
para el servicio civil189. La finalidad de la
capacitación y evaluación del rendimiento es
lograr el desarrollo técnico de las personas al
servicio del Estado, con el fin de satisfacer los
requerimientos de los ciudadanos y el logro de
los objetivos institucionales de la entidad a la
que pertenece.
Las Normas de Capacitación y Rendimiento del
Sector Público190 y su reglamento191 regulan la
capacitación y evaluación del rendimiento en el
servicio civil, transversal a todos los regímenes
189
Artículo 4 del DLeg 1025 y su reglamento, el DS 009-2010-PCM.
190
DLeg 1025 promulgado el 20 de junio de 2008.
191
DS 009-2010-PCM promulgado el 16 de enero de 2010.
LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL
laborales. Estas estipulan que las entidades
del Estado comprendidas bajo el sistema
administrativo de gestión de recursos humanos
deben elaborar y presentar a SERVIR sus planes
de desarrollo de las personas al servicio del
Estado (PDP). El PDP es una herramienta de
gestión que permite a las entidades del Estado
planificar y desarrollar mejor las acciones de
capacitación y evaluación de sus servidores
públicos. El documento contiene los objetivos,
estrategias, metas e indicadores de capacitación,
de acuerdo con los objetivos estratégicos de cada
entidad. Para la elaboración de estos planes, cada
entidad debe contar con un comité integrado
por cuatro miembros: a) un representante de la
Alta Dirección, b) un representante de la oficina
de presupuesto, c) un representante de la oficina
de Recursos Humanos y d) un representante del
personal de la entidad elegido por ellos mismos.
El reglamento detalla los contenidos mínimos
del plan de desarrollo de las personas y su ciclo
de desarrollo, así como que el financiamiento se
hará con los recursos disponibles de la entidad.
El PDP tiene una vigencia de 5 años y cada año
las entidades deben presentar un cronograma
detallado de la implementación de las acciones
contempladas en este.
En marzo de 2011, se aprobó la directiva que
regula la elaboración del Plan de desarrollo de
las personas al servicio del Estado (PDP), que
estandariza lineamientos y procedimientos
para planificar la capacitación en las entidades
públicas y que, además, vincula la capacitación
a los resultados de las evaluaciones de las
personas y a los demás instrumentos de gestión
estratégica y operativa de las entidades.
99
Por otro lado, se ha brindado apoyo a las oficinas
de recursos humanos, implementando 20 redes
de oficinas de recursos humanos, nueve de
ellas en gobiernos regionales y ha organizado
encuentros de gestores en los tres niveles
de gobierno con la finalidad de fortalecer el
proceso de descentralización y construcción de
capacidades de gestión de recursos humanos
dentro de las entidades públicas y difundir
estos métodos en beneficio del ciudadano y de
la dignidad del empleo público.
Complementariamente, se viene brindando
acompañamiento en la gestión de las entidades
públicas en la aplicación de las normas sobre
servicio civil. Asimismo, con la finalidad de
generar predictibilidad en el sistema, se viene
publicando en el portal de SERVIR las opiniones
legales que emite, para que estas sean de
público conocimiento y permitan ir creando
criterios orientadores entre los operadores del
sistema administrativo de gestión de recursos
humanos.
Se ha construido un modelo de acreditación de
los programas de maestría en Asuntos Públicos y
de certificación de programas especializados en
sistemas administrativos, que otorgue un sello
de calidad a quienes cumplan con estándares
mínimos deseados. Así, el Estado fortalece su
rol regulador y se preocupa por la provisión de
capacitación en temas y regiones en las que no
exista oferta suficiente de calidad.
Rendimiento
El nuevo marco normativo192 establece que
la evaluación del desempeño es un proceso
obligatorio, integral, sistemático, continuo
y demostrable del conjunto de actividades,
aptitudes y rendimiento del personal en
el cumplimiento de sus objetivos y metas.
192
DLeg 1025 y DS 009-2010-PCM.
100 EL SERVICIO CIVIL PERUANO
Asimismo, se define dos tipos de evaluación
complementarias:
• La medición de competencias, que tiene
como objetivo identificar la brecha entre
competencias óptimas para el puesto
y competencias actuales, con el fin de
identificar las necesidades de capacitación y
• La medición del logro de metas, cuyo objetivo
es medir los resultados, para identificar la
contribución del personal en el éxito de las
metas institucionales, así como conocer las
áreas donde se requiere ajustes para mejorar
el desempeño. Se pueden considerar factores
de mérito individual y factores grupales.
Las evaluaciones deben hacerse con una
periodicidad no menor a dos años y la calificación
obtenida en dicha evaluación es determinante
para la concesión de estímulos y el desarrollo de la
línea de carrera. La calificación de las evaluaciones
es de cuatro tipos:
• Rendimiento distinguido (no podrá ser
otorgado a más del 10% del personal al
servicio de la entidad);
• Buen rendimiento;
• Rendimiento sujeto a observación (no podrá
exceder al 2% del personal al servicio de la
entidad) e
• Ineficiencia comprobada (personal
calificado como sujeto a observación en dos
evaluaciones consecutivas y no podrá exceder
al 2% del personal al servicio de la entidad).
La calificación de ineficiencia comprobada
conduce a la extinción del vínculo laboral.
Cabe anotar que las normas de capacitación
y rendimiento aún están en proceso de
implementación.
Se ha definido perfiles específicos por
competencias, sobre todo, para cargos
transversales en el Estado, como aquellos
asociados a los sistemas administrativos.
Asimismo, perfiles tipo para todos los
operadores del Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP)193. El uso generalizado de estos
perfiles para la selección de personal permitirá
asegurar la idoneidad de los servidores
encargados de estas tareas.
Se está realizando estudios, conjuntamente con
el MEF, que permitan plantear los lineamientos
para iniciar un proceso de reforma del sistema
remunerativo, el que deberá implementarse de
manera gradual por razones de responsabilidad
fiscal y en función del avance en el desarrollo
de instrumentos e institucionalidad en la
definición de perfiles, selección, capacitación y
evaluación del desempeño.
Se ha desarrollado evaluaciones de los
operadores de los sistemas administrativos
a través de Diagnósticos de Conocimientos
desde finales del año 2009. A la fecha, se ha
evaluado a servidores públicos en los sistemas
administrativos de inversión y compras públicas
de los tres niveles de gobierno, lo cual ha
permitido reconocer capacidades, determinar
quiénes necesitan capacitación e identificar
los temas de las mismas. El desarrollo de
evaluaciones contribuye a validar instrumentos
modernos de evaluación de las personas, generar
confianza en las evaluaciones de desempeño y
diseñar estrategias de capacitación que mejoren
los servicios al ciudadano y las condiciones
laborales de los servidores públicos.
Profesionalización del cuerpo directivo
El cuerpo de gerentes públicos194 se creó
con el objetivo de incorporar al servicio
civil a profesionales altamente capacitados,
seleccionados en procesos competitivos y
transparentes, para ser destinados a entidades
de los tres niveles de gobierno en puestos de
alta decisión ejecutiva en la administración
pública en reemplazo del personal de confianza
que normalmente cubre estos puestos. A
SERVIR, le corresponde la función de normar y
gestionar el cuerpo de gerentes públicos195. Al
respecto, en el año 2009, se estableció la escala
remunerativa de los gerentes públicos196 y, en el
año 2010, se autorizó la asignación de gerentes
públicos durante el año fiscal 2010 a diversas
entidades del sector público197.
De acuerdo con el marco legal, el cuerpo
de gerentes públicos constituye un régimen
laboral especial privativo del servicio civil y
gestionado por SERVIR. Los contratos de los
gerentes públicos son de naturaleza laboral por
un periodo de tres años, mediante los cuales
son asignados a entidades que así lo solicitan.
Reciben una retribución de la entidad solicitante
y un complemento remunerativo de SERVIR,
de acuerdo con la política remunerativa de los
gerentes públicos198, según la cual se puede
alcanzar una remuneración hasta un tope de
30% superior al de un Ministro de Estado199.
Para asegurar la eficacia de este modelo, la
permanencia del gerente público depende
del éxito en el logro de metas e indicadores
concretos supervisados por SERVIR.

193
En junio de 2011, se aprobó la Resolución de Presidencia Ejecutiva 068-2011-SERVIR/PE que aprueba los perfiles por
competencia del Sistema Nacional de Inversión Pública.
194
Mediante el Decreto Legislativo 1024 (21 de junio de 2008) y su reglamento, DS 030-2009-PCM (17 de mayo de 2009).
195
De conformidad con lo dispuesto en el literal i) del artículo 10 del Decreto Legislativo 1023.
196
Mediante el DS 018-2009-PCM.
197
Mediante el DS 066-2010-PCM, publicado el 28 de marzo de 2010.
198
Aprobada por DS 108-2009-EF.
199
La política remunerativa de los Gerentes Públicos tiene cinco (5) niveles que van desde 7,000 nuevos soles a 18,500
nuevos soles, para lo cual se toma en cuenta cuatro (4) factores: nivel jerárquico, responsabilidad, experiencia y nivel
académico.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 101

Durante los últimos años, ha habido
significativos avances en materia de reforma del
servicio civil. Así, el Banco Interamericano de
Desarrollo reveló que el Perú duplicó el índice
de desarrollo burocrático, que mide la calidad
del servicio civil, debido, principalmente, a la
creación de un ente rector y la profesionalización
del segmento directivo del servicio civil con el
cuerpo de gerentes públicos200.
Mediante el cuerpo de gerentes públicos,
SERVIR ha probado el impacto positivo que
puede tener en la gestión de una institución
la incorporación de profesionales en el
nivel directivo que cumplan con perfiles y
competencias ad hoc para el puesto a realizar.
El proceso de selección de Gerentes Públicos
ha sido reconocido como una Buena Práctica
Gubernamental, demostrando la capacidad del
Estado de organizar procesos meritocráticos
y transparentes que aseguren la captación
de profesionales adecuados para cargos
gerenciales.
Desde el año 2009, se ha realizado 5
convocatorias, se cuenta con un cuerpo de
179 Gerentes Públicos, de los cuales 139 están
asignados en 30 entidades de los 3 niveles de
gobierno (17 entidades del gobierno nacional,
9 de gobiernos regionales y 4 de gobiernos
200
Iacoviello, M. (2011). Diagnóstico realizado en el 2010 que compara los resultados alcanzados por el Perú en el 2004.
201
De acuerdo con el DS 008-2010-PCM, publicado el 14 de Enero de 2010.
102 EL SERVICIO CIVIL PERUANO
locales), básicamente, en las áreas de apoyo y
algunos para los órganos de línea.
Resolución de controversias
El Tribunal del Servicio Civil (TSC) fue creado
en 2008, permitiendo contar con un organismo
técnico autónomo que interprete la legislación
del servicio civil con criterios especializados,
que permita establecer pautas comunes,
predictibilidad y transparencia en la solución de
conflictos.
Desde el 14 de enero de 2010, el Tribunal del
Servicio Civil, órgano integrante de SERVIR,
tiene a su cargo la solución de las controversias
individuales que se presenten entre las
Entidades y las personas a su servicio201.
El Tribunal resuelve, en última instancia
administrativa, los recursos de apelación
exclusivamente sobre los siguientes temas: (i)
acceso al servicio civil; (ii) pago de retribuciones;
(iii) evaluación y progresión en la carrera; (iv)
régimen disciplinario y (v) terminación de la
relación de trabajo.
Entre enero y setiembre de 2011, el número de
expedientes ingresados al Tribunal del Servicio
Civil se duplicó, mientras que los casos resueltos
aumentaron en cuatro veces, durante el mismo
período (ver Gráfico 41).
 Gráfico 41
Número de expedientes ingresados y resueltos
40000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

0
ene-10
feb-10
mar-10
abr-10
may-10
jun-10
jul-10
ago-10
set-10
oct-10
nov-10
dic-10
ene-11
feb-11
mar-11
abr-11
may-11
jun-11
jul-11
ago-11
set-11
oct-11
nov-11
dic-11
ene-12
feb-12
mar-12
abr-12
Expedientes ingresados Casos resueltos

Fuente: SERVIR-TSC, Informe Estadístico 2012 – al 13 de abril 2012

Elaboración: SERVIR - GPGRH

De acuerdo con el Informe Estadístico 2011 - III aquellos vinculados con el pago de retribuciones
Trimestre del Tribunal del Servicio Civil, los casos y régimen disciplinario (ver Gráfico 42).
que se resuelven de manera recurrente son

Gráfico 42
Distribución de los expedientes resueltos según temas

11%
Pago retribuciones
Régimen disciplinario
83%
6%
Otros

1/ Incluye: (i) evaluación y progresión en la carrera; (ii) terminación de la relación de trabajo y (iii) acceso al servicio civil.
Fuente: SERVIR-TSC, Informe Estadístico 2011 - cuarto trimestre
Elaboración: SERVIR - GPGRH

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 103

El TSC ha contribuido a descongestionar la carga
procesal del Poder Judicial, lo que se evidencia en
el hecho que, a diciembre de 2011, solo el 0.6%
de sus resoluciones han sido impugnadas ante
este último. Por otro lado, el TSC ha publicado
en el portal de SERVIR más de 1,000 opiniones
técnicas y más de 3,500 respuestas electrónicas
que contribuyen a la coherencia de la gestión de
los recursos humanos en el Estado.
A la fecha, se ha emitido, más de 28,000
resoluciones que han generado jurisprudencia
sobre diversos temas controvertidos en las
materias de competencia del TSC. Las dos
salas del TSC vienen resolviendo recursos de
apelación contra actos emitidos por entidades
del gobierno nacional. Se tiene previsto
implementar progresivamente nuevas salas
para atender los casos de los gobiernos
regionales y locales.
3.4 Acciones por Implementar para
Reformar el Servicio Civil
Como se ha podido apreciar, ha habido avances
en la reforma del servicio civil, pero aún falta
mucho camino por recorrer. En este sentido, en
la presente sección, se presentará las principales
acciones que debe implementar SERVIR en los
próximos meses para continuar con el proceso
de reforma iniciado en el año 2008.
Estos retos se agruparán según el ámbito del
sistema administrativo de gestión de recursos
humanos establecido en el DLeg 1023 (ver Gráfico
43).

Gráfico 43
Ámbito del sistema administrativo de gestión
de recursos humanos

Gestión de Gestión de la
rendimiento compensación

Gestión del
Gestión del
desarrollo y
empleo
capacitación

Organización
Gestión de las
del trabajo y
relaciones
su
humanas
distribución

Sistema
Planificación
de políticas de
administrativo Resolución de
de gestión de controversias
RRHH
RRHH

Fuente: DLeg 1023

Elaboración: SERVIR - GPGRH

104 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

Los seis grandes temas que debe abarcar la reforma se pueden apreciar en el Gráfico 44.
Gráfico 44
Temas para la reforma del servicio civil

Ética,
Ser más efectivos en la lucha contra la corrupción, sin importar el vínculo
incompatibilidades y
y modalidad contratual de las personas vinculadas al Estado
responsabilidades

Funcionarios y Definir requisitos mínimos para la profesionalización de los funcionarios

empleados de públicos y empleados de confianza y establece reglas claras para lograr
confianza una gestión transparente, eficaz, eficiente y orientada al ciudadano

Define las reglas del nuevo sistema de servicios civil, bajo los principios
Gestión del de orientación al ciudadano, meritocracia, transparencia, igualdad de
servicio civil oportunidades y eficiencia y eficacia para mejorar la administración
pública y tener impacto en el bienestar de la ciudadanía

Establecer las reglas para la franja directiva, poniendo énfasis en el buen

Grupo directivo desempeño del sector público, teniendo como principio fundamental el
mérito en el acceso y el cumplimiento de metas para su permanencia

Homogenizar los derechos y deberes de los servidores públicos,

Carrera del priorizando el servicio al ciudadano y promoviendo la meritocracia,
servicio civil transparencia e igualdad de oportunidades en el acceso, progresión,
gestión de la compensación y salida del servicio civil

Definir un sistema único, pero flexible para la gestión de las

Gestión de las compensaciones para todos los servidores públicos. Manejar de manera
compensaciones ordenada y transparente el gasto en planilla y promover el bienestar del
trabajador y la generación de incentivos para el logro de los objetivos

Elaboración: SERVIR - GPGRH

Debido a la complejidad del servicio civil el proceso de diseño e implementación de los

peruano, las limitaciones presupuestales aspectos medulares de la reforma se realice de
existentes, el estado de desarrollo de los sistemas manera gradual202. Esto supone, utilizando un
de información y la capacidad operativa de las criterio de eficiencia, priorizar los temas referidos
entidades públicas, SERVIR ha establecido que a funcionarios y directivos públicos203, en la

202
SERVIR (2009).
203
En la categoría de funcionario directivo, se agrupa a los servidores públicos designados por la autoridad competente
(de manera regulada o libre) para desempeñar cargos de alto nivel en los poderes públicos y organismos con autonomía.
Asimismo, integran este grupo los servidores públicos de carrera que desempeñan funciones de directivos superiores.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 105

medida que constituyen un grupo clave para la
implementación de la reforma. La posición que
ocupan, así como su nivel de responsabilidad y
acceso a la toma de decisiones los convierten
en aliados necesarios para impulsar el proceso
de reforma. Por otro lado, existe la necesidad
de profesionalizar la carrera a nivel del grupo
directivo, lo que exige concentrar políticas
especiales de gestión de recursos humanos en
la franja superior de los sistemas del servicio
civil. Sobre la base de la priorización de temas,
a continuación, se presenta las principales
acciones por implementar para continuar con
la reforma del servicio civil.
Planificación de políticas de recursos
humanos
• Definición de un modelo de servicio civil
e identificación de las carreras especiales.
El modelo de servicio civil para la reforma
parte de construir la estructura de la
carrera general e identificar las carreras
especiales que serán desarrolladas en ese
marco. Por su parte, la construcción de
estas carreras debe tomar en consideración
incentivos positivos para que los servidores
públicos opten voluntariamente por el
cambio de modalidad contractual. Esto
es indispensable, en la medida que el
Artículo 62 de la Constitución Política
garantiza la intangibilidad de los términos
contractuales, principio que ha llevado
al Tribunal Constitucional a sostener en
reiteradas resoluciones que no es posible
modificar por Ley el régimen laboral de un
trabajador, salvo que cuente con su expresa
aceptación.
204
Artículo 10 del DLeg 1023.
106 EL SERVICIO CIVIL PERUANO
• Aprobación de la política de remuneraciones
a través de una adecuada coordinación
con el MEF. De acuerdo con el marco
legal204, SERVIR debe proponer la política
remunerativa del servicio civil peruano, la
misma que debe desarrollarse en el marco
de los límites presupuestarios establecidos
por ley en coordinación con el MEF. En ese
sentido, el MEF es un actor decisivo en la
aprobación de la propuesta de política
remunerativa de SERVIR, así como en la
etapa de implementación de la misma,
mediante las disposiciones y autorizaciones
presupuestarias establecidas en la Ley
Anual de Presupuesto. De esta manera,
el principal reto económico que debe
enfrentar la reforma es el diseño y posterior
implementación de un sistema remunerativo
único, racionalizado y ordenado, que tome
en cuenta a:
- Los directivos públicos (que engloba
los funcionarios públicos y directivos
superiores de la LMEP), que normalmente
se rigen por contratos flexibles;
- Los servidores públicos que gozan de
estabilidad laboral y
- El personal que brinda servicios al
Estado de manera temporal.
La escala única remunerativa deberá permitir
la retribución de los servicios prestados por
todos aquellos que se relacionen con el Estado,
independientemente del vínculo laboral,
contractual o estatutario que tengan. Asimismo,
el sistema deberá ser simple, para un manejo
ordenado y transparente del gasto en planilla
que asegure el bienestar del trabajador y
genere incentivos para el logro de los objetivos
institucionales. De la mano, se requiere
rigurosas estimaciones económicas respecto del
impacto fiscal de cada propuesta presentada,
puesto que es un hecho objetivo y demostrable
que los intentos truncos de las reformas
anteriores fracasaron al estimar sus implicancias
económicas.
• Coordinación, consulta y difusión entre
todos los actores relevantes. En la medida
que el proceso de reforma del servicio civil
constituye un proceso de largo plazo (10
años), se debe dar lugar a espacios de diálogo
con los actores involucrados directamente
en el funcionamiento del servicio civil
y representantes de grupos de interés
relacionados con el tema (ver Cuadro 24).
Esto buscará superar reformas de alcance
únicamente formal o legalistas para garantizar
implementaciones eficaces, teniendo
especial cuidado en sortear los intereses
de corto plazo inherentes a un escenario
político de alta volatilidad, inestabilidad y
fraccionamiento de los actores (parlamento,
partidos políticos, sindicatos y gremios) para
forjar compromisos de mediano y largo plazo.
Asimismo, se está planteando un adecuado
trabajo de coordinación, consulta y difusión
entre todos los actores relevantes en el
proceso de aprobación e implementación
de la reforma como gobierno central y a los
gobiernos regionales y locales para fortalecer
la capacidad operativa del ente rector.

Cuadro 24
Resumen de Actores del Servicio Civil

Entidad Funciones que realiza

Autoridad Nacional del
Servicio Civil mediante el fortalecimiento del servicio civil. Para ello,
PCM - Secretaría de Gestión
Pública
MEF - Dirección General de
Presupuesto Público
Oficinas de Recursos
Humanos
Representantes de los
Servidores
Contribuir con la mejora de la administración del Estado
diseña y formula políticas de ordenamiento y coordinación
del empleo público, supervisa y vigila el cumplimiento de
las mismas a nivel nacional.
Coordinar y dirigir el proceso de modernización del Estado
por medio de la mejora del funcionamiento y organización
del Estado, la promoción de la ética y transparencia en el
sector público.
Aprobar las escalas remunerativas y beneficios de toda
índole, reajustes de las remuneraciones y bonificaciones,
así como el Presupuesto Analítico del Personal.
Gestionar los recursos humanos de las entidades
del Estado y apoyar como “socios estratégicos” la
implementación de las políticas y lineamientos emitidos
por SERVIR.
Constituirse en plataforma de comunicación y negociación
de los servidores del Estado.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 107

 Entidad
Congreso de la República
Tribunal Constitucional
Poder Judicial
Contraloría General de la
República
Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico
Sociedad Civil y organismos
de la cooperación
Funciones que realiza
Legislar, que comprende el debatir y aprobar leyes, así
como su interpretación, modificación y derogación,
de acuerdo con los procedimientos establecidos por la
Constitución Política y el reglamento del Congreso.
Velar por la constitucionalidad de las leyes que se deriven
del modelo de reforma del servicio civil, y responsable de
los procesos constitucionales que se vinculen a la reforma
y a los servidores del Estado.
Resolver controversias sobre el servicio civil, como última
instancia.
Supervisar la legalidad de la ejecución del Presupuesto
del Estado, de las operaciones de deuda pública y de los
actos de las instituciones. Tiene potestad sancionadora en
materia de responsabilidad administrativa funcional de los
funcionarios que cometan irregularidades en perjuicio del
dinero o bienes del Estado, derivada de los informes de
control emitidos por los órganos del sistema de control.
Orientar el desarrollo de la planificación estratégica
como instrumento técnico y de gestión del gobierno, que
dinamice en mayor grado un Estado eficiente y promotor
del desarrollo económico sostenible.
Fomentar, principalmente los think-tanks, que la reforma
del Estado sea a la vez un esfuerzo coherente y eficaz para
combatir la corrupción y lograr una buena gestión pública.

Elaboración: SERVIR - GPGRH

Organización del trabajo y su de servidores públicos aplicable a todas

distribución
• Establecimiento de criterios estandarizados
para el diseño de puestos y definición
de perfiles, así como de los procesos de
selección. Si bien la LMEP establece una
clasificación transversal de los servidores
públicos en tres grupos ocupacionales, debe
evaluarse la conveniencia de mantener
dicha clasificación o modificar la misma.
El reto es alcanzar una única clasificación
las entidades públicas y tipos de carrera
sin generar una confusión mayor. A pesar
del desorden normativo producto de
los diversos regímenes de contratación
con los que cuenta la administración
pública, actualmente, se ha dado los
primeros pasos en el ordenamiento de
los procesos de selección. Por ejemplo,
se ha aprobado los instrumentos para la
contratación de los servidores públicos

108 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

 bajo el régimen CAS205 (convocatoria,
contrato y régimen disciplinario) y está
en proceso de aprobación de la Directiva
para la selección de Directivos. El Artículo
40 de la Constitución Política de 1993
reconoce la existencia de una carrera
administrativa y señala que, dentro de
la misma, no están comprendidos los
funcionarios que desempeñan cargos
políticos o de confianza. La diferenciación
de los puestos directivos que forman parte
de la carrera y aquellos que no deberá
ser una de las primeras definiciones que
apunten hacia la profesionalización del
servicio civil peruano. Esto permitirá
establecer la identificación de puestos
directivos a los que se deberá ingresar
por concurso de méritos.En cuanto a los
documentos de gestión existentes, estos
deberán tomar en cuenta las directrices
generales para una adecuada descripción
de puestos, lo que permitirá determinar
el grado de especialización, así como los
criterios necesarios para la definición de
competencias básicas, es decir, los perfiles
que debe cumplir el servidor público para
realizar sus labores. Esto debería permitir
que la evaluación del servidor público esté
orientada no solo al cumplimiento formal de
sus actividades, sino también a la idoneidad
del servidor público respecto de las tareas
que realiza en favor del ciudadano. Al
respecto, considerando que el Manual de
Organización y Funciones (MOF) es una
herramienta que sirve para la gestión de
los recursos humanos en el Estado, se ha
establecido que SERVIR, como ente rector
del sistema administrativo de gestión de
recursos humanos, será quien defina los
procesos para la formulación, aprobación
e implementación del MOF. En esta misma
205
Aprobado mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva 107-2011-SERVIR/PE.
LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL
línea, se dictará los lineamientos necesarios
para la elaboración de perfiles de puesto,
con el objeto de asegurar la idoneidad en
la selección y distribución de los servidores
públicos.
Gestión del empleo
• Aplicación de los principios de mérito a la
selección de personas para el servicio civil
mediante procesos transparentes sobre la
base de criterios objetivos. Esto aún no se
ha podido garantizar debido a la falta de
mecanismos de monitoreo efectivo, así como
a la existencia de formas de contratación
altamente discrecionales. En ese sentido, y
aunque la legislación aprobada a partir de la
presente década ha hecho hincapié en que
toda contratación con el Estado requiere
de concursos públicos de mérito, queda
pendiente el diseño de los mecanismos de
supervisión y transparencia que aseguren
su cumplimiento.
• Desarrollo de incentivos para promover el
uso de mecanismos de movilidad horizontal
y movilidad geográfica. La creación del
nuevo modelo de servicio civil deberá tener
en cuenta el proceso de descentralización
por el que atraviesa el país. En ese sentido,
es necesario promover una política de
Estado que incentive la descentralización
de los recursos humanos bajo un sistema
que atraiga a aquellas personas con
mayores competencias de gestión a
aquellas zonas que más lo necesitan y,
así, se mejore la prestación de servicios al
ciudadano en los tres niveles de gobierno.
Para ello, es necesario considerar un
tratamiento diferenciado para los gobiernos
regionales y locales, tomando en cuenta la
heterogeneidad existente en las entidades
109
 que conforman el sector público. Esto
permitirá cubrir las carencias de recursos
humanos en determinadas zonas del
país, a la vez de brindar oportunidades a
los servidores públicos para mejorar su
experticia profesional. La implementación
del Registro de Personal del Servicio Civil
permitirá un mejor aprovechamiento de las
capacidades de los recursos humanos del
sector público a través de los mecanismos
de desplazamiento que, en su calidad de
empleador, puede llevar adelante el Estado.
• Establecimiento de causales de sanción y
desvinculación del servicio civil aplicables a
todos los servidores públicos. Esto tomará
en consideración el puesto desempeñado y
el principio de racionalidad entre la sanción
impuesta y la falta cometida. La dispersión
de la normatividad actual respecto de las
faltas y las sanciones crea confusión y un
alto grado de ineficiencia en su aplicación.
Por ello, se desarrollará una norma que
armonice y unifique la regulación existente
y los procedimientos sancionadores, sin
distinción alguna.
Gestión del rendimiento
• Establecimiento progresivo de una cultura
de evaluación en el Estado. Esto medirá el
cumplimiento de metas institucionales y
de desempeño, articuladas con políticas
de incentivos por el logro de las mismas.
La falta de estándares de rendimiento en
las instituciones públicas han impedido
evaluaciones reales, objetivas y con criterios
mínimos estandarizados, dando lugar a la
falta de compromiso del servidor público
con los objetivos de sus propias entidades.
En 2008, el marco normativo sentó las
bases para el uso de la medición de logros
institucionales mediante criterios mínimos
aplicables a las entidades del sector público
para las cuales SERVIR tiene competencia206.
En él, se estableció que la evaluación es
una condición para el ascenso y para la
desvinculación.
Gestión de la compensación
• Reordenamiento del sistema único de
remuneraciones y diseño de mecanismos
que aseguren que a quienes desempeñen
funciones similares reciban pagos iguales.
De acuerdo con la complejidad y relevancia
de sus funciones en relación con las políticas
de Estado, se está diseñando un sistema
único de remuneraciones transversal a
todo el servicio civil que, además, tome
en cuenta una división entre funcionarios
públicos (cargos directivos) y grupo de
profesionales207. Este sistema, además,
tomará en consideración la tendencia
hacia la flexibilización del servicio civil208
y el pago de compensaciones por buen
desempeño.
• Ofrecimiento de salarios competitivos en el
sector público respecto del sector privado.
Lograr un servicio civil ordenado también
implica establecer una estrategia de
compensación que brinde la oportunidad
de acceder a salarios más competitivos

206
Decreto Legislativo 1025 (Decreto Legislativo que aprueba normas de capacitación y rendimiento para el sector
público).
207
A la que debe agregarse la división entre funcionarios públicos directivos ‘profesionalizados’ y cargos públicos de
naturaleza política.
208
La evolución de los sistemas remunerativos para el sector público en los países de la OCDE ha estado tendiendo a la
flexibilización de los mismos y de las estructuras escalonadas en grupos ocupacionales con diseños menos automáticos
en incrementos salariales por tiempo de trabajo en el servicio civil (OCDE, 2008).

110 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

 respecto del mercado laboral. Las
decisiones relativas a la administración de
las remuneraciones será de una importancia
crucial en la primera etapa de la reforma.
• Conversión de la administración pública
Gestión del desarrollo
• Construcción de una reforma del servicio
civil que otorgue prestigio a la función
pública. Así se preservará a los mejores
empleados públicos y se mantendrá
movilidad externa entre el sector privado y
público. Se requiere de una revalorización
del servicio civil destacando su importancia
en el proceso de modernización del
Estado y en la vocación de servicio a la
ciudadanía. Además, es indispensable
la implementación de políticas serias y
eficaces de transparencia y rendición de
cuentas (accountability) horizontal.
un espacio atractivo y competitivo dentro
del mercado laboral. En este sentido, la
capacitación se enfocará en mejorar las
oportunidades de los servidores públicos y
responder a las necesidades de las entidades
del Estado. Por otro lado, las políticas de
promoción y de carrera deberán incorporar
incentivos para que los servidores
civiles competentes permanezcan en la
administración pública, así como atraer a
profesionales capaces del sector privado.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 111


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de Mediano Plazo, 2009. Aprobado por
Resolución de Presidencia N° 079-2009-PE/
ANSC. Lima, Perú: SERVIR.
SERVIR, 2010. Diagnóstico de Capacidades
para las Personas al Servicio de los Sistemas
Administrativos. Lima, Perú: SERVIR.
SERVIR, 2011. Mejorando la Calidad del
Servicio Civil. Avances y Desafíos del Proceso de
Reforma del Servicio Civil. Lima, Perú: SERVIR.

1. Constitución Política del Perú 1979 –
derogada
2. Constitución Política del Perú 1993
3. Ley 4916: Ley del empleo particular –
derogado por el DLeg 728
4. Ley 23536: Ley que establece las normas
generales que regulan el trabajo y la
carrera de los profesionales de la salud; y
su reglamento
5. Ley 23733: Ley universitaria
6. Ley 24029: Ley del profesorado
7. Ley 25187: Delegan al poder ejecutivo
facultades
8. Ley 25388: Ley de endeudamiento para el
sector público para 1991
9. Ley 26404: Ley de presupuesto del sector
público para el año 1995
10. Ley 26507: Declaran en disolución al
Instituto Nacional de Administración
Pública
11. Ley 26335: Ley Orgánica de la Academia
de la Magistratura
Marco Legal
12. Ley 26397: Ley Orgánica del Consejo
Nacional de la Magistratura
13. Ley 26553: Ley de presupuesto del sector
público para el año 1996
14. Ley 26771: Establecen prohibición de
ejercer la facultad de nombramiento y
contratación de personal en el sector
público, en casos de parentesco
15. Ley 27170: Ley del fondo nacional de
financiamiento de la actividad empresarial
del Estado
16. Ley 27238: Ley Orgánica de la Policía
Nacional del Perú
17. Ley 27452: Ley que dispone la creación
de la Comisión Especial encargada de la
revisión de los ceses colectivos efectuados
en las empresas del Estado sometidas a
procesos de promoción de la inversión
privada
18. Ley 27487: Ley que deroga el Decreto
Ley 26093 y autoriza la conformación
de comisiones encargadas de revisar los
ceses colectivos en el sector público
MARCO LEGAL 115
19. Ley 27588: Ley que establece
prohibiciones e incompatibilidades
de funcionarios y servidores públicos,
así como de las personas que presten
servicios al Estado bajo cualquier
modalidad contractual
20. Ley 27658: Ley Marco de modernización
de la gestión del Estado
21. Ley 27783: Ley de bases de la
descentralización
22. Ley 27803: Ley que implementa las
recomendaciones derivadas de las
comisiones creadas por las Leyes 27452
y 27586, encargadas de revisar los ceses
colectivos efectuados en las empresas del
Estado sujetas a procesos de promoción
de la inversión privada y en las entidades
del sector público y gobiernos locales
23. Ley 27815: Ley del código de ética de la
función pública
24. Ley 27867: Ley Orgánica de gobiernos
regionales
25. Ley 27972: Ley Orgánica de municipalidades
26. Ley 28024: Ley que regula la gestión de
intereses en la administración pública
27. Ley 28091: Ley del servicio diplomático de
la República
28. Ley 28175: Ley Marco del empleo público
29. Ley 28359: Ley de situación militar de los
oficiales de las fuerzas armadas
30. Ley 28411: Ley General del sistema
nacional de presupuesto
116 EL SERVICIO CIVIL PERUANO
31. Ley 28561: Ley que regula el trabajo de los
técnicos y auxiliares asistenciales de salud
32. Ley 28857: Ley de régimen de personal de
la Policía Nacional del Perú
33. Ley 29062: Ley que modifica la Ley del
profesorado en lo referido a la carrera
pública magisterial
34. Ley 29158: Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo
35. Ley 29277: Ley de la carrera judicial
36. Ley 29465: Ley de presupuesto del sector
público para el año 2010
37. Ley 29709: Ley de la carrera especial
pública penitenciaria
38. Ley 29753: Ley que autoriza la conclusión
del proceso de nombramiento del
personal contratado del sector público y
precisa los alcances de los lineamientos
establecidos en el Decreto Supremo 111-
2010-PCM, aprueba lineamientos para
nombramiento de personal contratado
39. Ley 29849: Ley que establece la
eliminación progresiva del régimen
especial del Decreto Legislativo 1057 y
otorga derechos laborales
40. Decreto Ley 22404: Ley general de
remuneraciones
41. Decreto Ley 25650: Crean el Fondo de
Apoyo Gerencial al sector público
42. Decreto Ley 25986: Aprueban la Ley de
presupuesto del gobierno central
43. Decreto Ley 26093: Disponen que los
titulares de los Ministerios y de las
Instituciones Públicas Descentralizadas
deberán cumplir con efectuar
semestralmente programas de evaluación
de personal – derogado por la Ley 27487
44. Decreto Legislativo 11377: Estatuto y
escalafón del servicio civil – derogado por
el Decreto Legislativo 276
45. Decreto Legislativo 052: Ley Orgánica del
Ministerio Público
46. Decreto Legislativo 276: Ley de bases de la
carrera administrativa y su reglamento
47. Decreto Legislativo 560: Ley del poder
ejecutivo
48. Decreto Legislativo 728: Ley de fomento
del empleo
49. Decreto Legislativo 1023: Crea la
Autoridad Nacional del Servicio Civil,
rectora del sistema administrativo de
gestión de recursos humanos
50. Decreto Legislativo 1024: Crea y regula el
cuerpo de gerentes públicos
51. Decreto Legislativo 1025: Aprueba normas
de capacitación y rendimiento para el
sector público
52. Decreto Legislativo 1026: Establece un
régimen especial facultativo para los
gobiernos regionales y locales que deseen
implementar procesos de modernización
institucional integral
53. Decreto Legislativo 1057: Régimen especial
de contratación administrativa de servicios
54. Decreto Supremo 057-86-PCM:
Establece la etapa inicial del proceso
gradual de aplicación del sistema único
de remuneraciones, bonificaciones,
beneficios y pensiones para funcionarios y
servidores de la administración pública
55. Decreto Supremo 005-90-PCM:
Reglamento de la carrera administrativa
56. Decreto Supremo 004-91-PCM: Declaran
en estado de reorganización a todas las
entidades públicas, comprendidas en el
gobierno central, gobiernos regionales,
instituciones públicas descentralizadas,
corporaciones de desarrollo y proyectos
especiales
57. Decreto Supremo 051-91-PCM: Establece
las normas reglamentarias orientadas a
determinar los niveles remunerativos de
los funcionarios, directivos, servidores y
pensionistas del Estado en el marco del
proceso de homologación, carrera pública
y sistema único de remuneraciones y
bonificaciones
58. Decreto Supremo 067-92-EF: Precisan
los mecanismos para la utilización de
los recursos del fondo de asistencia y
estímulo
59. Decreto Supremo 025-93-PCM: Amplían
ámbito de aplicación del beneficio
establecido en el DS 067-92-EF a los
trabajadores del sector público en cuyos
organismos se haya culminado el proceso
de reorganización
MARCO LEGAL 117
60. Decreto Supremo 059-96-PCM: Texto
único ordenado de las normas con
rango de Ley que regulan la entrega en
concesión al sector privado de las obras
públicas de infraestructura y de servicios
públicos
61. Decreto Supremo 004-2001-TR:
Constituyen Comisión Multisectorial
encargada de estudiar y elaborar un
informe sobre la situación del personal de
la administración pública central
62. Decreto Supremo 110-2001-EF: Precisan
que incentivos y/o entregas, programas
o actividades de bienestar aprobados en
el marco del DS 005-90-PCM no tienen
naturaleza remunerativa
63. Decreto Supremo 170-2001-EF: Precisan
que incentivos, entregas, programas o
actividades de bienestar otorgados por el
CAFAE están comprendidos en el DS 122-
94-EF
64. Decreto Supremo 033-2005-PCM:
Aprueba reglamento de la Ley del código
de ética de la función pública
118 EL SERVICIO CIVIL PERUANO
65. Decreto Supremo 075-2008-PCM:
Reglamento del Decreto Legislativo
1057, que regula el régimen especial de
contratación administrativa de servicios
66. Decreto Supremo 030-2009-PCM:
Aprueba el reglamento del régimen
laboral de los gerentes públicos creado
por el Decreto Legislativo 1024
67. Decreto Supremo 008-2010-PCM:
Aprueba el reglamento del Tribunal del
Servicio Civil
68. Decreto Supremo 009-2010-PCM:
Aprueban el reglamento del Decreto
Legislativo 1025 sobre normas de
capacitación y rendimiento para el sector
público
69. Decreto Supremo 065-2011-PCM: Decreto
Supremo que establece modificaciones al
reglamento del régimen de contratación
administrativa de servicios
70. Decreto Supremo 004-2012-SA: Aprueban
reglamento de la Ley 28561, Ley que
regula el trabajo de los técnicos y
auxiliares asistenciales de salud
 Anexo 1
Los Subsistemas de Gestión de Recursos Humanos

De acuerdo con el modelo integrado de gestión de recursos humanos desarrollado por Francisco
Longo, este se despliega en diferentes componentes que operan como subsistemas y aparecen
conectados e interrelacionados entre sí (Longo, 2004).

Gráfico A1
Subssitemas de gestión de recursos humanos

Planificación

Organización del Gestión del Gestión del Gestión de la

trabajo empleo rendimiento compensación
• Retribución
• Diseño de • Incorporación • Planificación monetaria y no
puestos • Movilidad • Evaluación monetaria
• Definición de • Desvinculación
perfiles
Gestión del
desarrollo
• Promoción y carrera
• Aprendizaje
individual y colectivo

Gestión de las relaciones

humanas y sociales

Clima laboral Relaciones laborales Políticas sociales

Fuente: Longo (2004)

ANEXOS 119
Los subsistemas que se identifican son 7:
1. Planificación de los Recursos Humanos:
subsistema transversal que es el espacio
para el diseño de las políticas de gestión
de los recursos humanos, sobre la base de
consideraciones cuantitativas y cualitativas,
a corto, mediano y largo plazo.
2. Organización del Trabajo: permite definir
las características y condiciones de ejercicio
de tareas, así como la idoneidad de las
personas a realizar dichas tareas. Incluye
diseño de los puestos y definición de
perfiles.
3. Gestión del Empleo: abarca las políticas
y prácticas de reclutamiento, selección,
movilidad y desvinculación del personal.
4. Gestión del Rendimiento: relacionada con
la evaluación del personal para relacionarlo
120 EL SERVICIO CIVIL PERUANO
con el cumplimiento de los objetivos
y prioridades de la organización y a la
obtención de información valiosa para la
toma de decisiones de recursos humanos.
5. Gestión de la Compensación: se ocupa
del diseño y gestión de las retribuciones
monetarias y no monetarias –incluyendo
salarios.
6. Gestión del Desarrollo: relacionado con el
crecimiento profesional de las personas e
incluye los temas de promoción, carrera y
capacitaciones.
7. Gestión de las Relaciones Humanas y
Sociales: subsistema transversal relacionado
a la dimensión colectiva de las políticas
y prácticas de personal. Abarca el clima
laboral, gestión de las relaciones sociales y
gestión de las políticas sociales.
 Anexo 2
Componentes de la Remuneración y Estructura
Remunerativa en el Sector Público
según Decreto Ley 22404
Componentes de la Remuneración en el Sector Público Cuadro A1
según Decreto Ley 22404
Componentes de la
Conceptos
Remuneración
Remuneración Básica Compensación principal y nivel remunerativo fundamental
Remuneración Bonificaciones: personal, familiar, por promoción, por retardo en
complementaria del trabajador el ascenso y transitoria pensionable
Remuneración Por responsabilidad directiva, por trabajo altamente especializado,
complementaria del cargo por asesoría, por estrategia de desarrollo regional
Remuneración Especial CTS, por enseñanza, por horas extraordinarias, por servicio
exterior de la República, por condiciones de trabajo, por función
contralora, por riesgo de vida, gratificaciones, directorio, propina
y reenganche
Remuneración del empleado Para personal contratado o eventual
eventual

Fuente: DL 22404
Elaboración: SERVIR - GPGRH

ANEXOS 121
 Estructura de la remuneración en el sector público Gráfico A2
según el DL 22404

Subgrado 5
Subgrado 4
Subgrado 3 Grado 8

Subgrado 2
Subgrado 1
.
.
Subgrado 5
Subgrado 4
Subgrado 3 Grado 8
Subgrado 2
Subgrado 1

Fuente: DL 22404
Elaboración: SERVIR - GPGRH

122 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

 Anexo 3
Resumen de las Cuatro Últimas Reformas del Servicio Civil Peruano (1990 - 2008)

Reformas Contextos Objetivos Acciones Resultados

Primer intento Fracaso de políticas Redefinir el papel del Despidos masivos (105 mil personas Diversidad de normas sobre acceso y
de reformas económicas e inicio de Estado, del aparato cesadas), compra de renuncias y cierre del permanencia en el sector público.
(1990-1992) medidas de reajuste administrativo, ingreso a la carrera administrativa. Ausencia (desarticulación) de políticas de
económico y fiscal. flexibilizar el empleo Uso masivo de contratos por servicios no incentivos al desempeño.
Concentración del poder público y modernizar personales. Fuga de talentos.
en el Ejecutivo áreas clave para las Ingreso del régimen laboral de la actividad
políticas económicas del privada.
país. Atención en un conjunto de instituciones
clave del nuevo modelo económico (“islas de
modernidad”).
Segundo Pacificación nacional y Reorganizar el Estado Desarticulación del INAP. Ausencia de un ente rector a cargo de la política
intento de estabilidad económica y mejorar la operación Supervisión de la gestión de RRHH pasa a la de recursos humanos del Estado.
reformas de las entidades y PCM. Implementación nula de proyectos de
(1995-1997) la cobertura de los Se crea el Programa para Modernización de modernización del servicio civil debido al poco
servicios públicos. la Administración Pública (PMAP). apoyo político.
Tercer intento Denuncias de Establecer una visión Firma del Acuerdo Nacional La implementación de las políticas vinculadas
de reformas corrupción, freno al de Estado de largo Diseño de políticas de modernización del con la reforma del servicio civil no fue aprobada
(2000-2006) crecimiento económico plazo, consensuada Estado (Ley marco de modernización de la (normas complementarias a la Ley marco
y reinserción de y sobre la base de un gestión del Estado). del empleo público) debido al escaso apoyo
gobierno democrático gobierno moderno y Descentralización (Ley de bases de la político y ausencia de acuerdos entre los actores
descentralizado. descentralización, Ley orgánica de gobiernos relevantes para su aprobación.
regionales). La reforma quedó circunscrita en aspectos
Reforma del empleo público (Ley marco del generales del servicio civil peruano.
empleo público y Ley del código de ética en
la función pública).

ANEXOS 123
 Reformas Contextos Objetivos Acciones Resultados
Reforma actual Estabilidad económica Mejorar la gestión del Creación de la Autoridad Nacional de Creación de ente rector del sistema
(2008 en e inicio de políticas aparato administrativo Servicio Civil (SERVIR). administrativo de gestión de recursos humanos
adelante) vinculadas con la del Estado para el Creación del cuerpo de Gerentes Públicos. del Estado.
apertura comercial con fortalecimiento de la Normas sobre capacitación y rendimiento. Elaboración de un nuevo modelo de servicio
los principales socios del competitividad del país. Creación del régimen CAS. civil bajo los principios de mérito e igualdad de
país. oportunidades.
Firma del TLC con Diseño de un Registro Nacional de Servidores del
Estados Unidos, Servicio Civil.
delegando facultades
al Poder Ejecutivo
para dictar las normas
necesarias para el
aprovechamiento de
dicho tratado.

124 ANEXOS
 Reforma de las fuerzas armadas en America Latina y el impacto de las amenazas irregulares

Woodrow Wilson Center Reports on the Americas • # 20

LECTURA Nº 07

 Reforma
de las fuerzas armadas en América Latina
y el impacto de las amenazas irregulares

Autores
Lilian Bobea
Oscar Bonilla
Lucía Dammert
Rut Diamint
Carlos Basombrío Iglesias
Latin American Program Oswaldo Jarrín R.
Woodrow Wilson International Center for Scholars
1300 Pennsylvania Ave., NW, Washington, DC 20004 Raúl Benítez Manaut
Tel. (202) 691-4030 Fax (202) 691-4076 Eliézer Rizzo de Oliveira
www.wilsoncenter.org/lap Latin American Program Gabriel Aguilera Peralta

Editor
ISBN 1-933549-39-4
José Raúl Perales
Reforma de las fuerzas armadas
en AmÉrica Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
 Latin American Program

Reforma de las fuerzas

armadas en AmÉrica latina y
el impacto de las amenazas
irregulares

Autores
Lilian Bobea
Oscar Bonilla
Lucía Dammert
Rut Diamint
Carlos Basombrío Iglesias
Oswaldo Jarrín R.
Raúl Benítez Manaut
Eliézer Rizzo de Oliveira
Gabriel Aguilera Peralta

Editor
José Raúl Perales

Agosto 2008

Available from the Latin American Program
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established by Congress in 1968 and headquartered in Washington, D.C.,
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viding a link between the worlds of ideas and policy, while fostering re-
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Archivist of the United States
Private Citizen Members: Robin B. Cook, Donald E. Garcia,
Bruce S. Gelb, Sander Gerber, Charles L. Glazer, Susan Hutchison,
Ignacio E. Sanchez
 Tabla de contenido

3 Introducción 
José Raúl Perales
Programa Latinoamericano, Woodrow Wilson International
Center for Scholars

5 Las amenazas irregulares en la agenda de seguridad

de Centroamérica
Gabriel Aguilera Peralta
Alianza Internacional para la Consolidación de la Paz-Interpeace

15 Las reformas al sector seguridad en América Latina y

el impacto de las amenazas irregulares: el caso de El
Salvador
Oscar Bonilla
Presidente del Consejo Nacional de Seguridad Pública de El
Salvador

25 COMENTARIOS: Guatemala, El Salvador, República

Dominicana
Guillermo Pacheco Gaitán

29 Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o

militarización policial?
Lilian Bobea
FLACSO Santo Domingo

49 Seguridad y defensa en México: proceso de toma de

decisiones y amenazas
Raúl Benítez Manaut
Universidad Nacional Autónoma de México

|1|
59 Las reformas al sector seguridad en América Latina
y el impacto de las amenazas irregulares: el caso Introducción
peruano
Carlos Basombrío Iglesias

Ex-Vice-Ministro del Interior, Perú
69 El proceso político para la reestructuración de las
Fuerzas Armadas de Ecuador
Oswaldo Jarrín R.
Ex-Ministro de Defensa del Ecuador
97 COMENTARIOS: Ecuador, Perú, México
Craig Deare
99 Reformas del sector seguridad: el caso de Chile
Lucía Dammert
FLACSO Chile
105 Defensa, seguridad y Estado de Derecho
Rut Diamint
Universidad Torcuato di Tella, Buenos Aires, Argentina
119 Brasil: respuestas del sector de seguridad a las
amenazas irregulares
Eliézer Rizzo de Oliveira
Universidad Estadual de Campinas, Brasil
139 COMENTARIOS: Panel 3
Luis Bitencourt
147 Biografías de los participantes
L
a agenda latinoamericana de seguridad atraviesa por un impor-
tante momento de transición, como resultado de los cambios
en el carácter y naturaleza de las amenazas, así como de los ins-
trumentos necesarios para confrontarlas. Por una parte, han concluido
los conflictos armados internos entre los gobiernos nacionales y grupos
guerrilleros, con la notable excepción de Colombia. De igual forma, y
con la excepción del incidente militar en la frontera entre Colombia y
Ecuador el primero de marzo de 2008, cuando tropas colombianas ata-
caron a miembros de las FARC en territorio ecuatoriano como parte de
una maniobra para dar de baja a un alto dirigente del grupo guerrillero,
la gran mayoría de los países latinoamericanos no perciben amenazas
provenientes de países vecinos o de otros estados. No obstante, en los
últimos veinte años, han aparecido nuevos fenómenos que han obligado
a pensar en la reforma de las instituciones de seguridad y defensa. Estas
nuevas amenazas tienen como característica la asimetría, la no conven-
cionalidad, y su manifestación y origen tanto nacional como transnacio-
nal. En casos extremos han puesto en jaque a gobiernos ante la aparente
incapacidad de los cuerpos policiales de enfrentar estas nuevas amenazas
a la seguridad pública e incluso a la gobernabilidad de los países.
En un esfuerzo conjunto, el proyecto “Creando Comunidades en la
Américas” del Programa Latinoamericano del Woodrow Wilson Center
y el Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (CHDS) de la Nacional
Defense University, convocaron en septiembre de 2007, en el marco del
X Aniversario del CHDS, a un distinguido grupo de expertos para que,
ante una audiencia mixta que incluía funcionarios, representantes de ins-
tituciones militares y académicos, analizaran el impacto de las amenazas
irregulares en la agenda de seguridad latinoamericana, y en particular en
el proceso de las reformas de las instituciones de seguridad y defensa de la
región. La gravedad de las amenazas ha llevado a los gobiernos y a diver-
sos sectores de la sociedad civil a proponer el uso de las fuerzas armadas
en tareas de seguridad pública, lucha contra el crimen organizado y el
narcotráfico. Esta cuestión ha levantado un serio debate entre estudiosos

|2| |3|
 José Raúl Perales
y expertos, a raíz de las reformas pendientes en las fuerzas armadas la-
tinoamericanas, y las implicaciones que este rol de los militares pudiera
tener para la democracia y la conducción política de las fuerzas armadas.
Se incluyen al final, los trabajos presentados por los comentaristas de
cada uno de los Paneles. Guillermo Pacheco Gaitán, al Panel No. 1, que
incluyó Guatemala, El Salvador y República Dominicana; Craig Deare
sobre el Panel No. 2, sobre México, Ecuador y Perú; y Luis Bitencourt,
del Panel No. 3, que incluía a Chile, Argentina y Brasil.
Ambas instituciones, el proyecto “Creando Comunidades en la
Américas” del Programa Latinoamericano del Woodrow Wilson Center
y el Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (CHDS), agradecen a
cada uno de los que hicieron posible este esfuerzo el cual permite pre-
sentar esta publicación. A los panelistas que llegaron de cada uno de los
países cuyas ponencias componen esta publicación; a los moderadores de
los paneles Cynthia Arnson, Directora del Programa Latinoamericano
del Woodrow Wilson Center y profesores del CHDS, Boris Saavedra y
Jaime García; a los comentaristas de cada unos de los paneles, Profesores
Guillermo Pacheco, Craig Deare y Luis Bitencourt del CHDS.
En el CHDS queremos agradecer al Dr. Richard D. Downie,
Director, al Mayor Gen. (r) John Thompson, Decano de Estudiantes y
Administración y a todos aquellos que hicieron posible la realización de
esta actividad. En el Programa Latinoamericano del Woodrow Wilson
Center, queremos agradecer el generoso apoyo de la Fundación Ford
al Proyecto “Creando Comunidades en las Americas”; el apoyo de la
Dra. Cynthia J. Arnson, Directora del Programa Latinoamericano y
Adam Stubits; así como del Dr. Joseph S. Tulchin, Senior Scholar y pri-
mer gestor de los contactos e ideas que dieron lugar a esta conferencia.
Lianne Hepler realizó una magnifica labor con el formato y diseño de
esta publicación.
José Raúl Perales
Programa Latinoamericano
Woodrow Wilson International
Center for Scholars
Julio de 2008
|4|
Las amenazas irregulares
en la agenda de seguridad de
Centroamérica
Gabriel Aguilera Peralta
1. Las “amenazas irregulares” y las “nuevas amenazas”
En América Latina, el concepto de “amenazas irregulares” suele refe-
rirse a la discusión más amplia sobre las “nuevas amenazas”, concepto
este último que se origina en dos fuentes. En primer lugar, pertenece
al debate sobre la seguridad que tuvo lugar en las últimas décadas del
siglo pasado, cuando los enfoques tradicionales sobre el tema que habían
prevalecido durante la Guerra Fría—que eran esencialmente estadocén-
tricos y apuntaban a las amenazas militares, como la llamada Doctrina de
la Seguridad Nacional—fueron relativizados por el surgimiento de otras
concepciones.
Entre esas nuevas concepciones, la más relevante fue la seguridad de-
mocrática, planteada originalmente por algunos think-tanks de la socie-
dad civil en América del Sur. Más tarde se desarrollaron otras postula-
ciones, como la seguridad global, la seguridad duradera y la seguridad
humana, sostenida por la Organización de las Naciones Unidas (ONU).1
Aunque difieren en varios aspectos, estas concepciones alternativas tie-
nen en común el hecho de ampliar la enumeración de las amenazas a
la seguridad, incluyendo desde lo militar, que implica un riesgo para el
Estado, hasta un conjunto de otras amenazas de variada naturaleza. Ello
da, por consiguiente, una agenda ampliada.
La lógica que explica la diferencia entre las concepciones tradicionales
y las alternativas estriba en la consideración del sujeto a proteger. Para las
concepciones tradicionales, el sujeto central es el Estado; para las alterna-
tivas, en cambio, el sujeto es la persona humana, su bienestar y las con-
diciones para una vida digna. Por ello, estos enfoques alternativos consi-
deran una gama de amenazas que no se relacionan, o lo hacen de manera
indirecta, con lo militar, como los desastres naturales, las pandemias, el
deterioro del medio ambiente, etc. Además, toman en cuenta temas que
|5|
 Gabriel Aguilera Peralta
si bien pertenecen a otras agendas, como los problemas de desarrollo—la
pobreza, la desnutrición, la desigualdad en el ingreso, etc.–, proyectan
efectos en la agenda de seguridad.
A fin de diferenciar los temas de agenda surgidos de las nuevas con-
cepciones de los tradicionales, se ha dado en denominarlos “nuevas ame-
nazas”. En realidad, muchos de esos temas ya figuraban en las listas de
seguridad, pero no tenían la relevancia conceptual que se les da en los
enfoques alternativos.
Las definiciones alternativas fueron surgiendo principalmente de acto-
res de la sociedad civil y organismos internacionales. A nivel de los espa-
cios gubernamentales, fueron reconocidas oficialmente en el Tratado de
Seguridad Democrática de Centroamérica del Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA), en 1995, y en la Declaración sobre Seguridad
en las Américas de la Organización de Estados Americanos (OEA), en
2003. Ambos instrumentos contienen agendas que incluyen tanto temas
tradicionales como los llamados “nuevos”.
La segunda fuente de las nuevas amenazas es el surgimiento de proble-
mas realmente novedosos, que o bien no se registraban anteriormente o
bien estaban presentes, pero se han potenciado notablemente en los últi-
mos años. El ejemplo más conocido es el del terrorismo: si bien formaba
parte de las agendas de la ONU y la OEA años antes del 11 de septiem-
bre de 2001, después de los ataques del Al Qaeda a Estados Unidos pasó
a ocupar en ellas el primer lugar.
Ahora bien, el concepto de amenazas irregulares suele referir a las que pro-
vienen de actores no estatales o de Estados en situación no normal. También
se emplea en relación con el uso de estrategias y tácticas no convencionales:
El término irregular se usa en un sentido amplio y abarcador, para referirse
a todo tipo de métodos no convencionales de violencia empleados para con-
trarrestar la capacidad tradicional de un oponente. Las amenazas irregula-
res incluyen actos militares, políticos, psicológicos y económicos, conducidos
tanto por actores indígenas como no estatales, con el propósito de eliminar
o debilitar la autoridad local de un gobierno o influir en un poder externo,
utilizando principalmente métodos asimétricos. Incluidas en esta categoría se
encuentran las actividades insurgentes, guerrillas, terroristas y grupos irregu-
lares similares, así como organizaciones que operan en y desde los numerosos
Estados debilitados y fallidos que existen hoy día.2
|6|
Las amenazas irregulares en la agenda de seguridad de Centroamérica
El concepto de amenazas irregulares abarca algunas de las nuevas
amenazas, pero no todas ellas, ya que presupone como oponentes a
actores estatales o no estatales que expresan una voluntad humana. Por
esa razón, quedan fuera de la categoría aquellas nuevas amenazas pro-
venientes de fuerzas de la naturaleza. Esta definición se inserta en la
discusión planteada por Jean-François Coustillière, quien sugiere que
las amenazas propiamente dichas son aquellas que dependen de la vo-
luntad humana.3 Una concepción de este tipo deja fuera de la agenda
de las amenazas irregulares temas como la posible pandemia de gripe
aviar y los desastres naturales, que en cambio forman parte de la agenda
de las nuevas amenazas.
2. Las amenazas irregulares en Centroamérica
Definiendo en consecuencia las amenazas irregulares por la naturaleza
del actor involucrado y los métodos de acción que emplea, los especialis-
tas suelen identificar las siguientes:
Cuadro 1. Temas en la agenda de amenazas irregulares
Terrorismo
Armas de destrucción masiva (ADM)
Delincuencia organizada
Estados fallidos y “bribones”
Insurgencias
En el caso de la agenda centroamericana, la enumeración de los temas
prioritarios de seguridad incorpora algunas de las amenazas irregulares,
junto con otras provenientes de las percepciones tradicionales y de las
nuevas amenazas, como se observa en el cuadro 2.
Por su parte, en otro espacio de cooperación, el de Centroamérica-
Estados Unidos, la prioridad se coloca en las amenazas provenientes de
maras o pandillas, el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras y otros
delitos del crimen organizado.5
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 Gabriel Aguilera Peralta
Cuadro 2. Temas actuales de seguridad en la subregión según
la Comisión de Seguridad de Centroamérica4
Combate al problema de las drogas. Desvío de precursores químicos
Crimen organizado
• Organizaciones transnacionales
• Tráfico ilícito de armas de fuego
• Tráfico ilícito de personas
• Trata de personas
• Protección a las víctimas del tráfico ilícito y la trata de personas
• Lavado de dinero
Maras o pandillas
Seguridad fronteriza
Terrorismo
Seguridad de las personas y sus bienes
Asistencia jurídica y extradiciones
El examen comparado de estos cuadros nos indica que solamente dos
temas de las amenazas irregulares son recogidos en las agendas regio-
nales: el crimen organizado y el terrorismo. Se puede argumentar que
el tema de los Estados fallidos también está presente, pero no se incluye
en las enumeraciones oficiales dado que, como es comprensible, ningún
gobierno admite encontrarse en ese riesgo. En los hechos, dos países de la
subregión, Guatemala y Honduras, son incluidos en el índice de Estados
en riesgo de devenir fallidos.6
El tema del terrorismo figura en forma preponderante, pero hace refe-
rente a una amenaza hasta ahora inexistente en la subregión. Aunque han
surgido rumores de vínculos del terrorismo con el crimen organizado o
con las maras, no se han comprobado en ningún caso. Sin embargo, obli-
gaciones internacionales, en especial las derivadas de disposiciones de la
ONU y la OEA, obligan a los países miembros a tomar medidas legales
y a organizar instituciones para prevenir la posibilidad de que entidades
terroristas operen en Centroamérica. A ello se suma la cercanía que la
mayoría de los gobiernos tiene con Estados Unidos.
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Las amenazas irregulares en la agenda
Prólogo de seguridad de Centroamérica
Una amenaza irregular que está efectivamente presente en Centroamérica
y afecta la gobernabilidad democrática es el crimen organizado. Está seña-
lado en las agendas como elemento genérico y en sus expresiones particu-
lares: el narcotráfico, el lavado de activos, el desvío de precursores quími-
cos, el comercio ilegal de armas, el tráfico de personas y de migrantes. La
caracterización cubre la tipificación que hace la Convención de Palermo
sobre esas manifestaciones del crimen organizado trasnacional.7
3. Las amenazas irregulares en Guatemala
Los temas centrales en la agenda de seguridad ciudadana de Guatemala
son la actividad de las maras y el crimen organizado transnacional. El
primero, aunque no pertenece estrictamente al grupo de las amenazas
irregulares, puede ser uno de los elementos generadores de un Estado
fallido por el gran número de personas que involucra8 y la violencia de su
actividad, así como por el hecho de que las maras han tomado posesión
de territorios y controlado a su población, en especial en áreas urbanas,
desplazando la presencia del Estado. Existen otras expresiones de la cri-
minalidad común que pesan grandemente en la percepción de la opinión
pública, como el robo de niños para adopciones ilegales o el tráfico de
órganos. Igualmente importantes son el tráfico de migrantes—dado que
el país es corredor de paso para migrantes irregulares y es, asimismo,
emisor de miles de ellos—y el feminicidio.9 Algunos de estos delitos tie-
nen relación con el crimen organizado.
Este último, en particular el narcotráfico, es la principal de las ame-
nazas irregulares. Involucra sobre todo el tráfico de drogas hacia Estados
Unidos, movimiento administrado por varios carteles locales,10 vincula-
dos a los grandes carteles mexicanos. También existe alguna producción
(amapola y cannabis), lavado de activos y consumo. Esta rama criminal y
otras acompañantes, como el robo de automóviles, generan extrema vio-
lencia y han constituido igualmente espacios territoriales de influencia y
de dominio, lo que ha contribuido al debilitamiento estatal.
En el caso de Guatemala es central el problema de la penetración
del crimen organizado en las estructuras del Estado. Se denuncia esa
­influencia en los gobiernos municipales, con la cooptación de alcaldes
o incluso la nominación de candidatos de los carteles, algo que sucede
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 Gabriel Aguilera Peralta
también en el caso de diputados en algunos distritos electorales. Ello es
parte de lo que parece ser un esfuerzo sistemático del crimen organi-
zado de hacerse espacio en los partidos políticos, inclusive por la vía de
su financiamiento.11
La infiltración alcanza igualmente al mismo sistema de seguridad, con
presencia criminal en la Policía Nacional Civil, la guardia de presidios
y otros entes de justicia.12 Aunque ese fenómeno es común también en
otros países, en Guatemala las mafias que penetran el Estado se originan
no solamente en el crimen transnacional, producto de la globalización de
lo ilícito, sino también en entidades que durante la guerra interna des-
empeñaron acciones contrainsurgentes clandestinas. Con la transición a
la democracia, estos grupos se “privatizaron” y pasaron a constituir redes
criminales con nexos dentro del Estado.13
Sucesivos gobiernos han demostrado ser impotentes para erradicar la
penetración de esos grupos, llamados “cuerpos ilegales de seguridad y
aparatos clandestinos”, lo que apuntaría a otro síntoma de encamina-
miento hacia el Estado fallido.
Debido a las dimensiones de esta amenaza, el Estado ha convenido
una cooperación especializada de la ONU para establecer la Comisión
Internacional contra la Impunidad (Cicig), presidida por un Comisionado
nombrado por el Secretario General de la ONU, a fin de que coadyuve
en el combate contra los “cuerpos ilegales y aparatos clandestinos”, im-
pulsando concretamente la investigación criminal que permita identifi-
car esos entes ilícitos.14
4. Conclusiones
Tres países centroamericanos se encuentran entre los que presentan los
índices más altos de criminalidad en Latinoamérica. Ello se debe al doble
impacto de una forma extrema de pandillerismo juvenil, las maras, y del
crimen organizado.15 Aunque ambas ramas delictivas pertenecen por una
parte a la delincuencia común y por otra al crimen organizado, existen
espacios de comunicación entre ambas.
Las agendas de seguridad priorizan estos dos temas, junto con otros
relacionados con las nuevas amenazas, en particular los desastres natura-
les, dado el alto impacto que éstos tienen sobre la economía y la calidad
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Las amenazas irregulares en la agenda de seguridad de Centroamérica
de vida. Baste recordar por ejemplo el paso del huracán Mitch en 1998,
que provocó 9.214 muertes en la subregión.16
Las dos amenazas mencionadas afectan la gobernabilidad democrá-
tica en toda la subregión, y en los países del Triángulo Norte dañan
gravemente la consolidación de los procesos de democratización y de
pacificación originados en la transición a la democracia y los procesos
de paz.
Por su parte, las pandillas juveniles devenidas maras afectan en gran
medida la vida cotidiana de la población de ingresos medios y bajos, y en
algunas zonas urbanas se han constituido en factores de poder que han
desplazado la autoridad del Estado y debilitado el capital social.17
El crimen organizado transnacional, principalmente en su manifesta-
ción de narcoactividad pero igualmente en sus demás ramas (comercio
ilegal de armas pequeñas y ligeras, tráfico de personas y de migrantes,
robo de automóviles, industrias del secuestro y de asaltos bancarios),
afecta la seguridad de todas las capas de la población y debido a su pe-
netración en las estructuras del Estado, crea condiciones conducentes al
Estado fallido.
Tal situación fomenta una cultura de la violencia y tendencias auto-
ritarias tanto entre la población como en los gobiernos. El crecimiento
de la inseguridad y la demanda ciudadana de protección pueden a su vez
propiciar reversiones hacia el autoritarismo en el Estado, lo que incluye el
uso preponderante de políticas represivas, la revisión de legislación para
endurecer las penas y, en casos extremos, el recurso a la “limpieza social”
o a ejecuciones extrajudiciales.18
Forma parte de este complejo el recurso a implicar a las Fuerzas
Armadas en la seguridad interna, situación que es especialmente mar-
cada en los países del Triángulo Norte. Es preciso analizar, sin embargo,
la tendencia a que se desdibujen las diferencias entre seguridad externa e
interna, debido a la aparición de amenazas que tienen rasgos duales, las
llamadas “amenazas intermésticas”, que han impulsado una revisión de la
estricta separación entre las funciones militares y policiales.19
Sin embargo, en Centroamérica los militares son llamados a com-
batir no solamente el crimen organizado, sino inclusive la delincuencia
común, una función para la cual no están entrenados ni equipados y en la
que, por consiguiente, son poco eficientes. Esta política se puede enten-
der como producto de la decisión del Estado de recurrir a todos los me-
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 Gabriel Aguilera Peralta
dios a su disposición ante la imposibilidad de establecer seguridad. Pero
en los hechos las medidas de mayor represión y participación militar en
el combate a la criminalidad no resultan en una disminución sustantiva,
sino solamente coyuntural, de los índices delincuenciales.
Para Centroamérica, la prioridad en materia de seguridad debería fi-
jarse en completar los procesos de reforma del sector seguridad iniciados
y en desarrollar políticas que permitan enfrentar la criminalidad común
y el crimen organizado transnacional. Al mismo tiempo, es necesario
que se fortalezca el imaginario de la seguridad democrática, tal como lo
establecen el Protocolo de Tegucigalpa y el Tratado Marco de Seguridad
Democrática en Centroamérica.
Ello obliga, entre otras consideraciones, a que se asuman posiciona-
mientos propios de la criminología crítica, tales como la importancia
mayor de las políticas y las acciones preventivas sobre las reactivas en
relación con la seguridad, así como la centralidad, en cuanto a la delin-
cuencia común, de la adecuada inserción de las poblaciones en la pre-
vención mediante la seguridad comunitaria. Y dentro de ese marco con-
ceptual, es importante incluir en el tratamiento del problema los temas
provenientes de la agenda de nuevas amenazas, tales como las carencias
económico-sociales y la pobreza, que son parte de las causas profundas
del incremento de la criminalidad.
En el caso de Guatemala, la reforma del sector seguridad iniciada
según los compromisos de los Acuerdos de Paz ofrece el mapa de la ruta
a seguir para el fortalecimiento de la seguridad democrática.
Notas
1. Para las diversas acepciones de “seguridad” ver Bernardo Arévalo de León
(ed.), Hacia una política de seguridad para la democracia. Documentos finales (WSP/
Flacso/Igedep/Magna Terra Editores, 2002), pp. 131-169.
2. La definición se encuentra en Marine Corps Combat Development
Command, Tentative Manual for Countering Irregular Threats: An Updated Approach to
Counterinsurgency Operations, Quantico, Virginia, 7 de junio de 2006.
3. Citado en Giuliano Ferrari, “Nuevas amenazas según la estrategia euro-
pea de seguridad”, IV Seminario Internacional sobre Seguridad y Defensa en el
Mediterráneo. Diez Años del Proceso de Barcelona: resultados y nuevos objetivos,
Cidob, Barcelona, s/f.
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Las amenazas irregulares en la agenda de seguridad de Centroamérica
4. Fuente: XXXI Reunión de la Comisión de Seguridad de Centroamérica.
Diálogo Centroamérica-México sobre Seguridad Democrática, San Salvador, 16 de
mayo de 2007.
5. Fuente: XXXIII Reunión de la Comisión de Seguridad de Centroamérica.
Diálogo entre Centroamérica y los Estados Unidos de América sobre Seguridad
Democrática, Guatemala, 18 de julio de 2007.
6. En el índice de Foreign Affairs y Fund for Peace, Guatemala está ubicada en
el rango 31 y Honduras en el 41. La escala va de menor a mayor. Ver el portal de
Foreign Affairs en Español, Fp-es.org/ago_see_2005/store_10_16.asp-65k
7. Para esa caracterización, ver la Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional, A/55/383, 10 de noviembre de 2000.
8. Las estimaciones de integrantes de las pandillas juveniles en el país oscilan
entre 14.000 y 165.000. Las grandes discrepancias pueden obedecer al uso de dife-
rentes criterios para determinar la pertenencia a una mara.
9. Entendido como crimen de odio contra las mujeres.
10. Los principales cárteles en Guatemala son el del Norte, ligado al capo Otto
Herrera, que opera en los departamentos de Petén, Alta Verapaz e Izabal; el del
Golfo, en la zona de la costa con Honduras; el Luciano, en la parte sur del país,
Retalhuleu y Suchitepequez; Los Juanes, en la parte oriental, Chiquimula y
Zacapa, y Sayaxché, en el municipio del mismo nombre en el Petén. Se relacionan
con los cárteles de Sinaloa, Tijuana, Juárez y del Golfo, de México.
11. Sobre este tema, ver “Campaña contra el voto al narco. Foro Guatemala
llama a no votar por criminales y candidatos bajo sospecha”, El Periódico,
Guatemala, 17 de agosto de 2007.
12. Uno de los casos más connotados de estas infiltraciones fue el asesinato en
Guatemala de parlamentarios salvadoreños, víctimas de policías nacionales al servi-
cio del narcotráfico, en febrero de 2007.
13. Ver un análisis sobre este problema en Fundación Mirna Mack, “Los dere-
chos humanos ante los cuerpos ilegales y los aparatos clandestinos de seguridad”,
ponencia presentada en la V Conferencia Nacional sobre Derechos Humanos,
Universidad Rafael Landívar, Guatemala, 29 de agosto de 2007.
14. Acuerdo entre la Organización de Naciones Unidas y el Gobierno de
Guatemala relativo al establecimiento de una Comisión Internacional contra la
Impunidad en Guatemala (Cicig).
15. Sobre esta situación, ver Gabriel Aguilera: “Impacto de la inseguridad en
la gobernabilidad democrática. Los casos de Guatemala, El Salvador y Honduras”,
ponencia presentada en la mesa redonda “El impacto de la (in)seguridad en la go-
bernabilidad democrática en México, América Central y República Dominicana”,
Departamento de Sustentabilidad Democrática, Subsecretaría de Asuntos Políticos,
OEA, Washington, 20 de agosto de 2007.
16. Datos en Segeplan y ONU, “Notas preliminares sobre los efectos de Stan en
Guatemala”, Guatemala, 7 de noviembre de 2005, p. 13.
17. Hay muchos estudios sobre las pandillas juveniles. Uno de los más recientes
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 Gabriel Aguilera Peralta

es Win Savenije, María Antonieta Beltrán y José Miguel Cruz, Exclusión social:
jóvenes y pandillas en Centroamérica (Temas de Actualidad 3, Woodrow Wilson Las reformas al sector seguridad
International Center/Fundaungo/ Impresos Quijano, San Salvador, 2007) y en América Latina y el impacto
Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, La cara de la violencia urbana en de las amenazas irregulares: el
América Central (San José de Costa Rica: Editorama, 2006).
18. Ver el Informe del Relator Especial sobre Ejecuciones Extrajudiciales,
caso de El Salvador
Sumarias o Arbitrarias, PhilipAlston, acerca de su misión en Guatemala, 21 a 25 de
agosto de 2006, Consejo de Derechos Humanos, ONU, A/HRC/4/20/DD.2, 19 Oscar Bonilla
de febrero de 2007.
19. El concepto se discute en Perry Pada, “The Intermestic Affairs: A
Theoretical Approach”, The Academia Chronicles, McGill Alumni Association,
1. Antecedentes generales y conceptos básicos
http://perrypada.blogspot.com/2006/04/intermestic-affairs-theoretical.html, 5 de
abril de 2006.
En el contexto del conflicto armado que sufrió El Salvador en la década
de 1980, el concepto de seguridad pública estuvo permanentemente fundido
y confundido con el de defensa nacional, ya que ambas funciones estaban
bajo la responsabilidad directa de la Fuerza Armada de El Salvador. En ese
sentido, la seguridad pública del país se conducía fundamentalmente desde
la óptica de la Doctrina de la Seguridad Nacional, por lo que el diseño
y la ejecución de la política criminal estaban a cargo, en la práctica, del
Ministerio de Defensa. Ello, inevitablemente, retrasó el desarrollo de la
seguridad pública en el país, tanto desde el punto de vista doctrinal como
desde el metodológico, y lo desplazó para tiempos de posguerra.
Hacia 1996, el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), en el
documento Elementos básicos para una estrategia de seguridad pública,1 apun-
taba que, una vez terminada la guerra, el país se vio inmerso, como parte
de la democratización, en un proceso caracterizado por la desintegración
de antiguas instituciones y el surgimiento de otras nuevas tales como
la Policía Nacional Civil (PNC), la Academia Nacional de Seguridad
Pública (ANSP) y la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos (PDDH), entre otras.
Como resultado directo de la firma de los Acuerdos de Paz, con la di-
solución de los antiguos cuerpos de seguridad (Policía Nacional, Policía
de Hacienda y Guardia Nacional), dependientes de la Fuerza Armada
y altamente militarizados, y con la simultánea creación de la PNC, de
inmediato surgió la necesidad de contar con personal especializado en
materia de seguridad pública, con formación específica sobre ella, con
miras a convertirla en responsabilidad formal del poder civil y retirarla
de su tradicional dependencia del poder militar.

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 Oscar Bonilla
En ese nuevo contexto, de conformidad con las modificaciones y las
enmiendas hechas a la Constitución de la República, las funciones de
defensa nacional y de seguridad pública quedaron adscritas a ministerios
diferentes, y la segunda, desde entonces, ha sido una responsabilidad di-
recta de la nueva Policía, encargada de garantizar el orden, la seguridad y
la tranquilidad pública. De igual modo, se estableció que sería la ANSP
la institución encargada de formar a los agentes policiales, tanto doctri-
nal como metodológicamente, mientras que la PNC quedó encargada
de toda la parte operativa, concerniente a la garantía de la seguridad y
el orden público, con apego a la ley y en estricto respeto a los derechos
humanos.
Ahora bien, pese a estar diferenciadas administrativamente ambas
funciones, los conceptos de seguridad pública y defensa nacional, en cambio,
no han sido suficientemente definidos en lo formal, por lo que no nece-
sariamente se los puede encontrar tipificados con claridad en documen-
tos oficiales sobre el tema de seguridad. En virtud de ello, para efectos de
trabajo, en esta presentación vamos a referirnos a la definición que Liza
Zúñiga desarrolla en el artículo “¿Militares o policías?”:
A primera vista la pregunta es simple: para defender la nación ante amena-
zas externas existen las Fuerzas Armadas, mientras que para la seguridad
pública están las fuerzas de policía. Ambas tienen para sí el monopolio de
la fuerza; pero la primera debe estar dispuesta a atacar, matar o morir en si-
tuaciones excepcionales de amenaza a la nación. La segunda, en tanto, debe
hacer uso contenido de la fuerza, a menor escala y su accionar es cotidiano.2
En la práctica, esta idea rige, en efecto, el funcionamiento de la Fuerza
Armada y de la PNC en El Salvador, sobre la base de lo cual, por ejem-
plo, los miembros de una y otra institución tienen funciones, formación
y entrenamiento distintos. Sin embargo, no han sido pocos los casos en
el país, así como en América Latina en su conjunto, en los que se ha visto
a militares cumpliendo tareas asociadas a la seguridad pública. Ello ha
ocurrido, en buena parte, como medida especial de respuesta a las llama-
das “amenazas emergentes” o “irregulares” a la seguridad pública, por lo
que, para efectos de análisis, es preciso detenerse en este concepto y sus
posibles implicaciones.
| 16 |
Las reformas al sector seguridad en América Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
2. Las amenazas emergentes a la seguridad pública y
su abordaje
Aunque existe una diversidad de datos y percepciones dispares sobre la
magnitud del problema delincuencial en El Salvador, la mayoría de los
sectores coinciden en que parte importante de este fenómeno lo consti-
tuye la delincuencia juvenil, en sus distintas y complejas manifestaciones,
dentro de las que destaca el problemas de las maras o pandillas, a punto
tal que se las ha catalogado como una amenaza emergente o irregular a la
seguridad pública, en gran medida por su vinculación al crimen organi-
zado internacional.
Más aún, como ya señalaba el CNSP en 1996 en el documento ci-
tado,3 las maras o pandillas sofisticaron paulatinamente su organización
y accionar: así, dejaron de ser jóvenes rebeldes que se reunían para di-
vertirse en grupo y cometer faltas menores y se fueron ligando a im-
portantes bandas del crimen organizado, dedicándose gradualmente a
la comisión de delitos complejos; de esa forma, se expandieron por la
mayor parte del territorio centroamericano y fortalecieron su presencia
en México e inclusive Estados Unidos, con miras a controlar las rutas de
paso de tráfico de drogas y de armas, delitos que, en la actualidad, son los
que mayoritariamente nutren las finanzas de estos grupos.
Dicho sea de paso, sin ánimo de diluir responsabilidades o encontrar
consuelos absurdos en los males que aquejan a otros países, es clave com-
prender que el auge de esta modalidad delictiva es un fenómeno regio-
nal, y que su erradicación demanda acciones integrales, concertadas con
otros países de la región, sobre cuyas actuaciones no siempre se puede
tener certeza.
Ciertamente, las diversas formas de delincuencia juvenil, que en El
Salvador han evolucionado de delitos contra el patrimonio a delitos con-
tra las personas, y de disputas territoriales de identidad a controles geo-
gráficos estratégicos para el tráfico de drogas, imponen una reflexión
profunda y un rediseño de las respuestas al fenómeno de la violencia y
delincuencia juvenil, que se caracterice por la introducción de estrategias
de prevención social de la criminalidad, control situacional y policial del
delito, investigación ágil y justa penalización judicial de éste, y rehabili-
tación y reinserción social del delincuente. No obstante, como medida de
emergencia, hasta ahora se ha tenido que recurrir, en períodos ­especiales,
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 Oscar Bonilla
a que la Fuerza Armada desempeñe labores de seguridad pública junto
con la PNC para abordar esta problemática.
Este hecho, en efecto, se ha materializado en el lanzamiento de una
serie de planes policiales concretos. Para el caso, el 23 de julio de 2003,
el entonces presidente Francisco Flores anunció la implementación del
llamado “Plan Mano Dura”, que básicamente consistía en un despliegue
de equipos de patrullaje con la participación conjunta de la PNC y la
Fuerza Armada, con miras a reducir la delincuencia juvenil a través de la
desarticulación de las maras o pandillas.
Como mecanismo legal temporal para combatir a estas agrupacio-
nes, se aprobó en octubre de 2003 la Ley Antimaras por un período de
seis meses. Una vez que ésta caducó, el 1 de abril de 2004, la Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador concluyó
que todos los artículos de la Ley Antimaras infringían la Constitución de
la República, puesto que violaban principios fundamentales de igualdad
ante la ley. Posteriormente, el presidente Elías Antonio Saca impulsó el
llamado “Plan Súper Mano Dura”, como continuidad del plan del presi-
dente Flores a partir de agosto de 2004, y dio seguimiento a los operati-
vos combinados de la PNC y el Ejército, tanto en las zonas rurales como
urbanas, con ciertas variantes, centrándose en la captura de los cabecillas
o jefes de las maras o pandillas.
En febrero de 2006, el entonces Viceministro de Gobernación, ahora
de Seguridad Pública y Justicia, dio a conocer el Plan Antidelincuencial,
que esencialmente consiste en reubicar a unos 12.000 policías en los mu-
nicipios de más alto índice de delito, con el apoyo de unos 2.000 miem-
bros de la Fuerza Armada y unos 400 estudiantes de la ANSP. Los llama-
dos Grupos de Tarea Conjunta (GTC) y Grupos de Tarea Antipandillas
(GTA), que juntos formaron el Plan Guardianes, fueron la expresión ad-
ministrativa que dio concreción a estos planes.
No obstante, para que estos planes hayan sido posibles, una serie de
decretos ejecutivos han tenido que ser promulgados por los Presidentes
de turno para disponer, de manera excepcional, que la Fuerza Armada
realice actividades para mantener la seguridad pública de El Salvador. El
Acuerdo Ejecutivo N° 226, de fecha 22 de julio de 2003, facultaba por
un período de seis meses a la Fuerza Armada para que realizara tareas de
seguridad pública; el Acuerdo Ejecutivo N° 14, de fecha 21 de enero de
2004, prorrogó por seis meses más el Acuerdo N° 226; y finalmente, el
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Las reformas al sector seguridad en América Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
Acuerdo Ejecutivo N° 110, de fecha 23 de noviembre de 2005, se aprobó
para prorrogar por un período adicional de un año que la PNC fuera
reforzada con personal de la Fuerza Armada.
Dicho esto, Liza Zúñiga, en el artículo citado, recuerda lo siguiente:
(...) en la XXVI Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Sistema
de Integración Centroamericano (SICA) realizada en junio de 2005 en
Honduras, se decidió la unificación de efectivos policíacos y militares con
Estados Unidos (…) y, de ese modo, combatir las denominadas amenazas
emergentes; como son las pandillas juveniles, el terrorismo, el narcotráfico y
el crimen organizado.4
Con todo, como señala esta autora, el problema radica en la inade-
cuada definición que se hace de las amenazas emergentes y del momento
en que éstas pasan a poner en peligro la seguridad de la nación, lo que
expresa un manejo indistinto de conceptos y funciones propias, justa-
mente, de la seguridad pública y de la defensa nacional.
Cierto es que la Constitución de la República autoriza al Presidente
a disponer de la Fuerza Armada en ocasiones especiales. Para el caso, el
Artículo 168 reza lo siguiente:
Son atribuciones y obligaciones del Presidente de la República:
12°. Disponer de la Fuerza Armada para la defensa de la soberanía del
Estado, de la integridad de su territorio. Excepcionalmente, si se han agotado
los medios ordinarios para el mantenimiento de la paz interna, la tranqui-
lidad y la seguridad pública, el Presidente de la República podrá disponer
de la Fuerza Armada para ese fin. La actuación de la Fuerza Armada se
limitará al tiempo y a la medida de lo estrictamente necesario para el resta-
blecimiento del orden y cesará tan pronto se haya alcanzado ese cometido. El
Presidente de la República mantendrá informada sobre tales actuaciones a
la Asamblea Legislativa, la cual podrá, en cualquier momento, disponer del
cese de tales medidas excepcionales. En todo caso, dentro de los quince días
siguientes a la terminación de éstas, el Presidente de la República presentará
a la Asamblea Legislativa un informe circunstanciado sobre la actuación de
la Fuerza Armada.5
Por su parte, el Artículo 212 inciso 1 indica:
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 Oscar Bonilla
La Fuerza Armada tiene por misión la defensa de la soberanía del Estado y
de la integridad del territorio. El Presidente de la República podrá disponer
excepcionalmente de la Fuerza Armada para el mantenimiento de la paz
interna, de acuerdo con lo dispuesto por esta Constitución.
Sin embargo, pese a contar con este respaldo jurídico, el abuso de este
recurso constitucional puede conducir a difuminar la distinción entre la
índole propia de la seguridad pública y la de la defensa nacional, lo que
podría desembocar en una posible militarización de la seguridad interna.
Con ello, se correría el riesgo, entre otros, de obviar la necesidad de for-
talecer los cuerpos policiales, a la vez que se conduciría a que la Fuerza
Armada y la política militar se vieran influidas y orientadas por factores
sociopolíticos.
En el documento “Elementos básicos para una política criminal in-
tegral”,6 el CNSP sostiene que, desde el punto de vista policial, exis-
ten dos funciones básicas a desempeñar. Una es la función de seguridad
pública y la otra es la función de investigación criminal. En la primera,
la Policía tiene la responsabilidad de garantizar el orden público, por
medio de la atención de denuncias, patrullajes continuos, instalación
de retenes, postas de control, registro de personas y de vehículos, re-
dadas masivas, etc. Este tipo de acciones, por lo general, son ejecutadas
por policías uniformados, representan medidas visibles, y son aquellas en
las que, típicamente, se involucra la mayor cantidad de agentes policia-
les. Con ellas se previene y se combate de mejor forma el delito simple
o la delincuencia común, entendida ésta como el conjunto de hechos de-
lictivos que no requieren de estructuradas y complejas organizaciones
criminales para ser cometidos.
Por otro lado, la función de investigación criminal, basada en las tareas de
inteligencia policial, se alimenta, en buena medida, de la información que
surge de las labores de seguridad pública; sin embargo, cuenta asimismo con
métodos especializados para obtener y procesar información, como por
ejemplo escuchas telefónicas, infiltraciones, etc. Esta función es llevada
a cabo, típicamente, por policías no uniformados o encubiertos, quienes, por
lo general, orientan la ejecución de operaciones bien planificadas y de
precisión, tradicionalmente a cargo de divisiones policiales de elite. Con
este tipo de operativos, se apunta a combatir el crimen complejo o crimen
organizado, entendiendo éste como el grupo de actos delictivos que, para
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Las reformas al sector seguridad en América Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
ser cometidos, precisan de estructuras criminales que los hacen posibles
gracias a la disposición de recursos materiales, humanos y logísticos.
Con el propósito de responder a estas funciones básicas, la PNC nace
originalmente con siete divisiones: a) División de Seguridad Pública,
b) División de Investigación Criminal, c) División de Fronteras, d)
División de Finanzas, e) División de Armas y Explosivos, f ) División de
Protección de Personalidades y g) División del Medio Ambiente.
Dicho sea de paso, es de hacer notar que aunque la PNC surgió,
inicialmente, con funciones de policía urbana y de policía rural, no
fue sino hasta en años recientes que se creó la División de Comando
Conjunto y Policía Rural. Actualmente, se han adicionado 23 divi-
siones más, por lo que ahora suman un total de 30, entre las que se
encuentran la División Contra el Crimen Organizado y la División
de Investigación de Homicidios. Sin embargo, y pese al número de
divisiones que la componen, la PNC dispone de un poco más de
15.379 efectivos, de los 16.874 policías asignados, personal que se ha
visto reforzado con más de 2.000 soldados del Ejército, por lo que
excepcionalmente la cifra de elementos dedicados a labores de seguri-
dad pública se acerca a los 18.000.
Pese la participación extraordinaria de la Fuerza Armada, estas funcio-
nes, por su naturaleza, son inalienables de las fuerzas policiales, especial-
mente entrenadas para ellas, por lo que no pueden ser asumidas por fuerzas
militares, más próximas a una formación de guerra. Ello ha conducido
a que, desde el punto de vista administrativo, la Policía haya tenido que
adoptar medidas encaminadas a fortalecer su institucionalidad, sobre todo
con base en el desarrollo personal y profesional de su recurso humano, en
su calidad de entidad clave dentro de un Estado democrático.
3. La seguridad pública: tarea de los cuerpos
policiales
Emplear fuerzas militares para hacer frente a desafíos que presenta la
seguridad se contrapone a los principios democráticos, porque pone en
entredicho la capacidad gubernamental de ejercer liderazgo en este tema.
Como ya ha señalado el CNSP, el involucramiento de la Fuerza Armada
en tareas de seguridad pública debilita la institución policial, piedra an-
| 21 |
 Oscar Bonilla
gular de la investigación del delito; asimismo, impacta en el sistema de
justicia penal (Unidad Técnica Ejecutiva del Sector Justicia, Comisión
Coordinadora del Sector Justicia, Corte Suprema de Justicia y Fiscalía
General de la República), y se debilita así el control civil cuando la clase
política no propone respuestas y acepta la intervención militar.
Esto es especialmente cierto para la consolidación democrática en paí-
ses con historias de gobiernos militares que tuvieron graves consecuen-
cias para la sociedad, y también puede ser un obstáculo para la mayor in-
versión y la mejora del sistema policial. Estas estrategias, además, pueden
resultar solamente mientras los militares no vuelvan a pretender ser una
solución ante las crisis políticas.
En este sentido, recientemente, con el fin de reforzar y capacitar a
las fuerzas policiales, el Secretario de Justicia de Estados Unidos y el
Presidente de El Salvador anunciaron una serie de iniciativas a reali-
zarse de forma conjunta entre ambos países, a fin de combatir las redes
de maras o pandillas en tanto fenómeno transnacional. Se trata de una
iniciativa integral, diseñada en cuatro partes: a) desarrollar programas
destinados a capturar a los fugitivos, b) reforzar la coordinación interna-
cional, c) compartir información, y d) capacitar y prevenir.7
Sobre la base de esto, la PNC de El Salvador, con la asistencia del
Buró Federal de Investigaciones (FBI, por sus siglas en inglés), tiene pla-
nificada la creación, en septiembre de este año, de una nueva unidad
policial llamada Unidad Antipandillas Transnacional. Ésta busca facilitar
la captura y el enjuiciamiento de los miembros de pandillas, como parte
del Centro Transnacional Antipandillas.
Asimismo, el Grupo Operativo Nacional Contra la Pandilla MS-13
(MS-13 NGTF) ha puesto en marcha un esfuerzo conocido como
“Iniciativa Centroamericana de Explotación de Huellas Dactilares”
(CAFE, por sus siglas en inglés). Esta iniciativa contempla la provisión
de equipos y capacitación a la PNC para su implementación. Con este
sistema, se busca obtener las huellas dactilares de los integrantes de las
pandillas MS-13 y Calle 18 que se encuentren en El Salvador, México,
Guatemala, Belice, Honduras y Estados Unidos, a fin de identificar, ras-
trear y capturar a pandilleros. Y finalmente, dentro de los programas de
capacitación antipandillas, la Academia Internacional de las Fuerzas del
Orden Público (ILEA, por sus siglas en inglés) en El Salvador ha com-
pletado su cuarto programa para capacitar fiscales, jueces y policías de
| 22 |
Las reformas al sector seguridad en América Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
toda la región centroamericana, para la eficaz aplicación de la ley en el
combate a las maras o pandillas en el istmo.
Con todo ello, se pretende robustecer el trabajo del cuerpo policial,
e incluso del sistema de justicia, en sus funciones de seguridad pública.
Esto, con el convencimiento de que es siempre preferible privilegiar
el fortalecimiento de las fuerzas policiales antes que optar por emplear
al Ejército en tareas de seguridad interna. Para este efecto, es clave no
confundir los conceptos ni las funciones de seguridad pública y defensa
nacional, puesto que ambas persiguen objetivos y exigen métodos bien
diferentes. En consecuencia, es siempre desaconsejable abusar del recurso
a la Fuerza Armada para desarrollar labores de seguridad pública, ya que
esto, eventualmente, puede traer consigo importantes riesgos políticos y
sociales para el desarrollo democrático de los Estados.
Notas
1. Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), “Elementos básicos para
una estrategia de seguridad pública”, CNSP, San Salvador, http://www.cnsp.gob.
sv/descargas/Elementos%20basicos.pdf, septiembre de 1996.
2. Lisa Zúñiga, “Defensa y seguridad. ¿Militares o policías?”, Programa
Seguridad y Ciudadanía, Serie Documentos Electrónicos N° 3, Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso)-Chile, junio de 2007, p. 1.
3. Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), “Elementos básicos para
una estrategia de seguridad pública”, cit.
4. Lisa Zúñiga, ob. cit., p. 3.
5. Destacado del autor.
6. Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), “Elementos básicos para
una política criminal integral”, CNSP, San Salvador, 2006.
7. Departamento de Estado, Estados Unidos de Norteamérica, “El Secretario de
Justicia de los Estados Unidos Alberto R. Gonzales anuncia iniciativas conjuntas
nuevas de combate a pandillas transnacionales con El Salvador”, comunicado de
prensa, http://www.usdoj.gov/opa/pr/2007/February/07_ag_071_spanish.htm, 5
de febrero de 2007.
| 23 |
Ángel Rivero

COMENTARIOS:
Guatemala, El Salvador,
República Dominicana

Guillermo Pacheco Gaitán

U
n primer eje transmitido por los autores es transversal: un cam-
bio de enfoque de la doctrina de seguridad nacional bajo el es-
quema de la Guerra Fría donde lo militar abarcaba lo policial.
Conceptualmente diferenciaba muy débilmente la seguridad pública de
la defensa nacional y era un concepto estado-céntrico donde privilegia-
ban las amenazas provenientes de una perspectiva totalmente militar.
Este cambio de concepto ocasionó un concepto ampliado de la agenda.
En términos legales para los países analizados, se empieza por el Tratado
Marco de Seguridad Democrática de Centro América y la Declaración
para la Seguridad de la Américas.
Esta ampliación de la agenda pasó a considerar una serie de amena-
zas que no tienen relación (o la tienen indirectamente) con lo militar,
tales como desastres naturales, pandemias, etc. Además, considera a otras
agendas como los problemas del desarrollo, que producen efectos en la
agenda de seguridad y que a su vez tienden a dotar de matices de seguri-
dad las preocupaciones populares, así como otros desafíos.
Se entiende como “amenazas irregulares” a aquellas que provie-
nen de actores no estatales o de estados en situación no normal, que
igualmente se aplica para referirse al empleo de estrategias y tácticas no
convencionales.
Igualmente se refieren a que las amenazas irregulares pueden coincidir
con algunas de las nuevas amenazas, pero no con todas, ya que presupone
a actores estatales o no estatales que expresen una voluntad humana. Por
ello las nuevas amenazas que consideran las fuerzas de la naturaleza no
entran en esta categoría.
Resulta interesante observar estas consideraciones a partir de la afir-
mación de Gabriel Aguilera, respecto a que en América Latina el con-
cepto de amenazas irregulares suele referirse a la discusión más amplia
de las nuevas amenazas. Sobre esta base las definiciones de amenazas

| 25 |
 Guillermo Pacheco Comentarios: Guatemala, El Salvador, República Dominicana

i­rregulares en Centro América y República Dominicana se parecieron ­ ilitares. En el caso de Guatemala, por un mandato constitucional la
m
muchísimo en las exposiciones: narcotráfico y derivados, crimen organi- clase política no quiere abrir el tema a discusión por los momentos polí-
zado, maras o pandillas, seguridad fronteriza y terrorismo, por mencio- ticos, aún cuando un cambio en el mismo queda restringido a un corto
nar las más importantes. plazo. En El Salvador, no hay ninguna ley que impida que la defensa sea
El enfrentamiento de las amenazas irregulares ha ocasionado el uso conducida políticamente, pero la clase política ha preferido seguir en la
de las fuerzas armadas para el apoyo directo de las fuerzas policiales en línea militar. En República Dominicana, al igual que El Salvador, no
los tres países analizados en este panel. Con mayor proyección y par- existe impedimento para el control civil de las fuerzas armadas, aun-
ticipación resulta lo analizado por Lilian Bobea, por la acción que las que los tiempos parecieran desiguales, porque los compromisos de clase
Fuerzas Armadas han tomado en la lucha contra el narcotráfico en la política en este ultimo país están más lejanos de promover cambios, ni
República Dominicana. En el caso de Guatemala, la infiltración de la siquiera en la línea de cambiar el nombre a la Secretaría de Estado para
Policía Nacional Civil por el crimen organizado ha obligado a la utili- las Fuerzas Armadas por una especifica en el tema de defensa.
zación del Ejército para apoyar a las fuerzas de seguridad pública, con el Esta conducción militar de la defensa, unida a los índices de desbor-
necesario incremento de efectivos para satisfacer la demanda en su nueva damiento de la violencia sobre las fuerzas públicas de seguridad y la con-
misión. En el caso salvadoreño, Bonilla ratificó que para el Gobierno, la fianza y credibilidad hacia las fuerzas armadas, han determinado que
seguridad pública es tarea de las fuerzas policiales, aunque el apoyo de la en los tres países la reforma de las fuerzas armadas esté vinculada a su
Fuerza Armada se da en limitados casos, porque esto se contrapone a los participación contra las amenazas irregulares, aún cuando no sean éstas
principios democráticos y pone en entredicho la capacidad gubernamen- de carácter militar. El hecho que la población perciba como menos co-
tal cuyo énfasis es el fortalecimiento institucional policial. rruptible a las fuerzas armadas las dota de mayor confianza para enfrentar
Una diferencia que se evidenció en las presentaciones fue que para las amenazas públicas más angustiantes.
República Dominicana, el peso del pasado respecto al uso de las fuerzas
armadas para situaciones de seguridad interna o pública no tiene lastre
como en Guatemala y El Salvador, donde las fuerzas armadas fueron
parte de la vida política y de la lucha anti-subversiva en diversas ocasio-
nes en el pasado reciente de ambos países. Esta experiencia determina
el rechazo de algunos grupos en estos dos países a la participación de las
fuerzas armadas en tareas de seguridad pública, aunque en momentos es
la misma población quien lo reclama por estar los índices de violencia
desbordados, sin que los cuerpos policiales puedan enfrentarlos. Los ín-
dices de violencia han determinado que, para la mayor parte de la pobla-
ción de los tres países contrastados, no importa quién esté combatiendo
el crimen, sino los resultados que estos esfuerzos arrojen, o sea, que los
habitantes puedan vivir tranquilos.
Una característica que no debe pasar desapercibida es que en estos tres
países los analistas perciben los índices de militarización como preocu-
pantes, aunque esta apreciación contrasta con el clamor popular. Además,
si hacemos una comparación del estado actual de la conducción civil de
la defensa, curiosamente en los tres ésta aún pasa a estar en manos de

| 26 | | 27 |
 Encarando al Jano bifronte:
¿reforma o militarización
policial?

Lilian Bobea
bobea.veeser@comcast.net/ bobea_1@hotmail.com

1. Los militares en la seguridad pública: el caso de

República Dominicana

Para aplacar la delincuencia lo que el gobierno tiene que hacer es tirar los
guardias a la calle porque los tígueres [delincuentes] saben que los militares
no juegan, les huyen como el diablo a la cruz.

—Grupo Focal Barrio Guachupita

Los policías andan de la mano con los delincuentes, lo que hay que hacer es
rotarlos o sacarlos a todos y meter a los guardias.

—Grupo Focal Barrio Capotillo

Del sustrato de las presunciones citadas en los epígrafes, recogidas en

varios de los más de 25 grupos focales que he conducido durante los últi-
mos dos años en los barrios más empobrecidos de Santo Domingo, se de-
rivan dos implicaciones. En primer lugar, la ciudadanía entiende que el
empleo de los militares en el control del orden público representa la res-
puesta maximalista (y con no poca frecuencia, letal) a la cual los gobier-
nos accederían para enfrentar situaciones críticas de seguridad, dándose
por sentada la supuesta legitimidad de una conferida licencia para matar.
En segundo lugar, es evidente la percepción más o menos arraigada en
el imaginario popular de que los militares constituyen un recurso menos
corruptible y más eficiente que las instituciones policiales para encarar la
desbordante criminalidad y la creciente violencia.

| 29 |
 Lilian Bobea Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?

Estas premisas no sólo han probado ser equívocas y refutables en dife- Gráfico 1. Tasas de homicidio en países Seleccionados del
rentes escenarios latinoamericanos y caribeños; también conllevan, como Caribe, 1999-2005
queda discursivamente de manifiesto, serias implicaciones para la gober-
35
nabilidad democrática en países que, como República Dominicana, atra- Dominican Republic

Murders per 100,000 residents

viesan una zigzagueante transición post-autoritaria, una institucionaliza- 30
ción precaria y una modernización asimétrica. Trinidad and Tobago
25
Mi argumento aquí es que el involucramiento formal o informal de St. Lucia
los militares en la seguridad pública ha sido funcional a la competitiva 20
supervivencia de las elites políticas y burocráticas, y su recurrencia ha 15
sido esencialmente justificada incluso por sectores de la sociedad civil
desde la perspectiva institucional, obliterando las consecuencias negati- 10
vas de este patrón en la cultura política institucional y societal. 5
A mi juicio, el uso de militares en funciones policiales ha sido con-
0
traproducente por varias razones: a) penaliza al sector más vulnerable de 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
la población, de por sí expuesto a procesos de limpieza social y abuso de
la fuerza; b) socava las iniciativas desplegadas de reforma del sistema de Fuente: Crime Violence and Development: Trends, Costs and Policy Options in
seguridad interno, especialmente en lo concerniente a la reforma policial the Caribbean. United Nations and World Bank. March 2007
y judicial en el ámbito de la seguridad pública; c) en términos genera-
Caribbean 30
les, coloca la acción de las fuerzas de seguridad fuera del control de los
South/West Africa 29
ciudadanos; d) más relevante aún, el involucramiento del actor militar una de 26,7 muertes por cada 100,000 habitantes en 2005.1 Los factores
East/SE Asia 26
como presunta solución al problema de la inseguridad ciudadana bana- causales directos de este incremento se asocian al microtráfico de drogas
Central America 22
liza y simplifica una realidad que es más compleja que lo que la fórmula (especialmente en las zonas urbanas), a la posibilidad de acceder a armas
East aEurope 22
“control de la delincuencia” supone. En otras palabras, esencializa las de fuego, la violencia intrafamiliar y a la confrontación entre grupos
17
intrincadas interacciones entre actores violentos, civiles y burocráticos Central Asiay pandillas juveniles. Esta tendencia se vio agravada por
delincuenciales 9
como catalizadores de la inseguridad y pone el énfasis esencialmente en East Africa
el recurrente patrón de respuesta violenta y abuso de la fuerza generado
8
el componente represivo y coercitivo que es inherente al dominio de las North America
por los aparatos de control. 7
fuerzas militares. Como veremos más adelante, por la propia experiencia South Asia
El repunte de la violencia y la criminalidad no es un fenómeno ex-
4
recogida a través de mis investigaciones realizadas en las zonas urbanas Southeast Europe
clusivo de República Dominicana. Desarrollos similares se observan a lo
3
de República Dominicana, la intensidad y la magnitud de la violencia y largo de laOceania
región del Caribe,
3 que en menos de una década pasó de regis-
la criminalidad se expanden o contraen en función de la incorporación West/Central
trar las tasasEurope
más bajas2 de homicidios de América Latina a sufrir las más
de una diversidad de agentes y agencias que intervienen en una multipli- altas (30 homicidios1 por cada 100.000 habitantes).2 Las tasas de violencia
North Africa
cidad de formas, niveles y ámbitos, incluido el estatal. doméstica
Middle East/SW y Asia
asalto 1también son más elevadas en el Caribe que en cual-
La extensión y la complejización de la criminalidad y la violencia han quier otra región,0 a pesar 5del subregistro
10 de
15 datos y20de la carencia
25 de30in-
3
sido fenómenos recurrentes a lo largo de la última década en República formación sistemática sobre victimización. De acuerdo con la encuestas
Dominicana. Como lo indican las estadísticas elaboradas por la Policía Demos del año 2004 y LAPOP de 2006, la cantidad de ciudadanos do-
Nacional y la Procuraduría General, el país pasó de registrar una tasa de minicanos que dijeron sentirse inseguros en sus hogares o fuera de ellos
muertes violentas de 13,9 por cada 100.000 habitantes en el año 2000 a aumentó de 42% en 1994 a 79% para el año 2006. De manera ­similar

| 30 | | 31 |
Murder
5

0 Lilian Bobea Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Gráfico 2. Tasas de homicidio por región Respecto a lo primero, dada su relevancia política, resulta cada vez
más evidente que la función policial constituye un elemento esencial al
Caribbean 30 Estado moderno. Por lo tanto, es de suponer que quien controla y opera-
South/West Africa 29 cionaliza eficientemente el aparato policial y el régimen de seguridad in-
East/SE Asia 26 terna (entendiéndose por éste las leyes, las instituciones y los mecanismos
Central America 22 por los cuales el Estado ejerce la coerción dentro de sus fronteras), sea
East Europe 22 que se trate de elites partidarias, burocracias civiles y militares o actores
17 ilícitos, podrá contar con retribuciones de legitimidad y poder para go-
Central Asia
9 bernar en su favor. En países como República Dominicana éste es un fe-
East Africa
8 nómeno relativamente novedoso, constatable en las encuestas de opinión
North America
7
South Asia política, donde la inclinación por uno u otro candidato aparece en parte
4
Southeast Europe condicionada por los temores y las expectativas ciudadanas respecto a la
3
Oceania seguridad pública y el mantenimiento del orden.
3
West/Central Europe En respuesta a esta tendencia, el presidente Leonel Fernández puso
2
North Africa 1
en ejecución en el año 2005 la estrategia política de seguridad pública
Middle East/SW Asia 1
conocida como Plan de Seguridad Democrática (PSD), cuyo objetivo
0 5 10 15 20 25 30
primordial consiste en restablecer la articulación Estado-sociedad a tra-
vés del abastecimiento de bienes sociales relacionados con la seguridad
Fuente: Crime Violence and Development: Trends, Costs and Policy Options in ciudadana. Los objetivos institucionales fundamentales se enfocan en la
the Caribbean. United Nations and World Bank. March 2007 reforma policial, judicial y carcelaria, adoptando para el caso de la pri-
mera una nueva estructura institucional orientada a garantizar la ope-
rabilidad de las funciones policiales a través de seis áreas: a) Preventiva,
aumentó el número de personas que declararon haber sido víctimas de
b) Académica, c) Investigación Criminal, d) Asuntos Internos, e)
acciones delincuenciales: de un 9% en el año 2004 a 16% en 2006.4 Este
Inteligencia y f ) Administrativa.5
aumento fue indiscriminado para todos los estratos sociales y para todas
Conceptualmente, esta estrategia nacional de seguridad ciudadana
las regiones del país.
pretende apuntalar la desmilitarización de las fuerzas de control del orden
Lo más relevante para el caso que nos ocupa, sin embargo, es el hecho de
público y contrarrestar la autonomía policial, estableciendo:
que 43% de los victimizados en 2004 y 56% en 2006 no reportaron el hecho
perpetrado contra ellos a ninguna instancia policial o judicial, lo que indica
a) la primacía de la Secretaría de Interior y Policía como órgano pla-
un alto nivel de desconfianza en la capacidad o integridad de estas institucio-
nificador y rector de la política de seguridad ciudadana y de sus
nes en el enfrentamiento de la delincuencia. Para la misma encuesta LAPOP,
aparatos operacionales;
70% opinó que la Policía estaba vinculada a la delincuencia mientras que
sólo 30% consideró que cumplía con su función de protección.
b) la conformación de una doctrina policial diferenciada de la doc-
En República Dominicana, como en muchos de los países de la región,
trina militar;
esta realidad tuvo un doble efecto: por un lado, desencadenó un ímpetu
en pro de las reformas policiales y de los sistemas de justicia; por otro lado,
c) el cambio de la visión estadocéntrica de la seguridad, en favor de
reactivó el papel de los militares en el control del orden público.
garantizar la seguridad y los derechos ciudadanos;

| 32 | | 33 |
 Lilian Bobea
d) u
 na mayor racionalidad administrativa, fortaleciendo el vínculo
entre la Policía Nacional y la Procuraduría General;
e) la descentralización del mando y el fomento de la Policía de proxi-
midad, creando las Direcciones Regionales;
f ) la horizontalidad de la planificación y la evaluación, con la creación
del Consejo Superior Policial;
g) la eliminación del sistema de justicia policial, que otorgaba a los
miembros de la institución prerrogativas especiales que tendían a
fomentar la impunidad en detrimento de las garantías constitucio-
nales a los ciudadanos.6
La implementación de esta nueva estrategia no tiene precedentes en
la historia dominicana. A dos años de ejecución, se registran logros visi-
bles y también resultados mixtos. La tasa de muertes violentas por cada
100.000 habitantes se redujo de 26,7 a 17 en el primer año del PSD. La
conducción de la política pública de seguridad fue asumida por primera
vez en la historia dominicana por una instancia civil, la Secretaría de
Interior y Policía, responsable también de promover la consecuente co-
ordinación interinstitucional, hasta ese momento inexistente. Por otra
parte, pese a su incontestada validez, el programa ha tenido que enfren-
tar serios desafíos en el ámbito político, en la esfera legal y en términos
funcionales. Su arranque complementó una importante iniciativa desple-
gada en el ámbito judicial con la reforma del Código Procesal Penal, por
medio de la cual básicamente se cambió el sistema inquisitorio vigente
hasta entonces por uno acusatorio. Las presiones políticas y sociales con-
tra una iniciativa considerada por algunos como excesivamente garan-
tista se enfocaron en el eslabón más débil de la cadena: la inexistente
Policía Judicial y la incapacidad de sus organismos de recolectar pruebas.
Algunos sectores de la vida pública se desgarraron las vestiduras por la
supuesta condescendencia del sistema hacia la delincuencia, y esto rein-
trodujo en el debate las reiteradas justificaciones en favor de las políticas
de mano dura y los infaustos ajusticiamientos extrajudiciales. Estas ten-
siones han probado ser una prueba de fuego, especialmente en el cambio
de prácticas y culturas institucionales aberrantes y abusivas.
| 34 |
Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?
Como se dijo más arriba, la otra consecuencia de la expansión de la
criminalidad y la violencia en el país fue que generó un tipo de respuesta
que, por sus efectos, bien podría describirse como el rostro bifrontal de la
figura mitológica de Jano. La reforma institucional propulsó la vuelta de
los militares al escenario público, o hizo su presencia aún más relevante,
en no pocos casos formalizando la militarización de la función policial.7
A la luz de lo dicho, habría que dimensionar el involucramiento recu-
rrente de las Fuerzas Armadas dominicanas bajo el mandato de constituirse
en garantes de la seguridad ciudadana en términos de sus repercusiones en
el esquema democrático dominicano y a partir de la triangularidad cívico-
militar-policial, visualizando al sector militar en una doble perspectiva:
como sujetos institucionales y como actores políticos.
Respecto a lo primero, como sucediera con la mayoría de los ejér-
citos caribeños configurados como fuerzas constabularias, el Ejército
dominicano asumió conceptual y pragmáticamente desde el momento
de su constitución el objetivo de garantizar la integridad territorial en
respuesta a los temores por parte de las elites políticas y gobernantes de
eventuales fraccionamientos provenientes de las luchas intestinas. Más
tarde se conformó como fuerza de choque y contrainsurgencia frente a
los movimientos sociales, las huelgas y los grupos de oposición que, se
asumía, atentaban contra el Estado. Todo ello enfatizó desde muy tem-
prano su rol como mecanismo de control interno de la nación.
De esta suerte, al amparo del Artículo 93 de la Constitución, que
estatuye la prerrogativa militar en el mantenimiento del orden público,
y con el propósito explícito de “aumentar las capacidades y la legitimidad
de la Fuerza Pública Nacional”,8 las autoridades castrenses de República
Dominicana han conceptualizado doctrinariamente la acción conjunta
militar-policial para la estabilización y prevención de la seguridad ciuda-
dana en los siguientes términos:
Se procura el desarrollo de acciones sincronizadas con la Policía Nacional y
otras agencias gubernamentales y no gubernamentales, llevadas a cabo por las
Fuerzas Armadas a través del Comando Conjunto conformado para tales fines,
las Regiones Militares, las Sub-Regiones Militares y las Fuerzas de Tareas
Conjuntas compuestas por el Ejército Nacional, la Marina de Guerra, la
Fuerza Aérea Dominicana y la Policía Nacional, para prevenir, disuadir, perse-
guir y neutralizar el crimen y la violencia social en todo el territorio nacional.9
| 35 |
 Lilian Bobea
Pese al enunciado de que las fuerzas operativas asignadas a la misión
de prevenir el delito ejercerán “la capacidad del uso de la fuerza en una forma
no amenazadora o violatoria de los derechos humanos (…) aplicando la coacción
bajo los preceptos establecidos por el Código Procesal Penal”, el desarrollo y des-
pliegue de las denominadas Operaciones Militares No Bélicas (OMNB)
ha sido puesto en marcha sin que existan aún las capacidades y los me-
canismos adecuados de monitoreo interinstitucional y contrapeso civil
ampliado para evaluar su desempeño e impactos. Es necesario poner en
claro cómo se articularán esas instancias estatales en este escenario, así
como también definir protocolos concertados, siendo este aspecto uno
de los mas difíciles de concretar en la estrategia preventiva del PSD, que
es por antonomasia el acercamiento más integral a la cuestión de la se-
guridad ciudadana. El marco de referencia para el uso de la fuerza y en
lo relativo a las “reglas de enfrentamiento”, como aparece descrito en los
principios operacionales, siguen siendo las operaciones militares bélicas.
De hecho, como se detalla en el caso de la función ejercida en el control
del orden público,
[c]omo un primer rol, constituirá la fuerza de disuasión y seguridad de la
patrulla (policial), por lo que protegerá la actuación que lleve a cabo el miem-
bro de la PN en principio, aunque deberá estar preparado para actuar en
funciones policiales si el caso lo requiere, asegurando el perímetro de actua-
ción, observando y evaluando los perfiles sospechosos de las personas que
interactúen en los lugares donde se encuentren en servicio, asistiendo al fun-
cionario policial en las conducencias y registros de personas, cosas y lugares,
manteniéndose en alerta permanente y con el debido porte militar, debiendo
al conversar con personas de clase civil, portar su arma.
Un aspecto de entrada problemático tiene que ver con lo que, para
los fines propuestos, se entiende por orden público, el cual alude a un
concepto no debatido y menos aún consensuado, por demás abstracto10 y
contrapuesto a la noción de seguridad ciudadana asumida por el PSD.11
Asimismo, pese a la reiterada admisión de que las Fuerzas Armadas ope-
rarían bajo la coordinación de la Policía y la Secretaría de Interior, en la
práctica, como lo indica su propia reglamentación, “durante el desarrollo de
dichas operaciones, las Fuerzas Armadas permanecen bajo la cadena de mando
militar”.12 También se requiere incorporar en el sistema de seguridad los
| 36 |
Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?
canales vinculantes entre la Secretaría de Interior y las Fuerzas Armadas,
dado que históricamente la relación de carácter más bien vertical ha sido
establecida entre las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, característica
que de hecho ha dificultado, o incluso cooptado, la necesaria subordi-
nación del aparato policial a la Secretaría de Interior. Igual sucede con
el Ministerio Público, con el cual no existe prácticamente vinculación
institucional o para los fines de lugar, mecanismos de comunicación o
coordinación temporal.
Esta revisión doctrinaria por parte de los cuerpos castrenses incor-
pora otros campos de acción para las OMNB, entre ellos: a) garantizar
la seguridad de la infraestructura gubernamental; b) la conservación del
medio ambiente; c) la asistencia en desastres naturales; d) la responsabili-
dad en operaciones antidrogas; e) el otorgamiento de ayuda humanitaria;
f ) el involucramiento en acciones cívicas; g) la participación en opera-
ciones de paz y h) el involucramiento en la lucha contra el terrorismo13.
Estas áreas inicialmente concebidas como contingentes van pasando a
formar parte estructural de las nuevas misiones militares.
2. Las fuerzas del Estado bajo un estado de fuerza
La percepción errática de que los militares constituyen una opción en
la prevención del delito y en el enfrentamiento de la criminalidad y la
violencia nos lleva al punto de analizar su perfil y su trayectoria como
actores políticos, de cara a la constitución del Estado y a la transición de-
mocrática dominicana. Desde la fundación de la república, procesos de
inestabilidad política, dictaduras y caudillismos acompañaron los inten-
tos de modernización sin democracia bajo un formato neopatrimonia-
lista.14 El desencuentro entre modernización, democracia y gobernabili-
dad desde los años de la conformación del Estado dominicano es descrito
por Jonathan Hartlyn en estos términos:
La falta de democracia en la República Dominicana (…) es más la conse-
cuencia de un prolongado, violento y frecuentemente no exitoso esfuerzo de
consolidar una soberanía formal, construir un estado viable, lograr una inte-
gración nacional e imponer una autoridad central entre sus habitantes”15
| 37 |
 Lilian Bobea
Estos desarrollos también marcaron la evolución de las Fuerzas
Armadas y determinaron su presencia en la vida política y social do-
minicana, en primer lugar, a partir de los procesos internos de alter-
nancia autoritaria que tuvieron lugar hasta mediados de los 60, hacia
la lenta consolidación democrática, desde finales de los años 70 hasta
el presente. En segundo lugar, a partir de los cambios y factores ex-
ternos, cuya proyección hacia el interior se asumió como un asunto
de seguridad: especialmente, el influjo de la Revolución Cubana en
los movimientos nacionales de oposición política que contrapuntearon
las preocupaciones e intervenciones de Estados Unidos en la región; la
siempre presente “cuestión haitiana”, vista como un desafío a la segu-
ridad nacional, y más recientemente, el creciente reto de las amenazas
transnacionales. A su vez, estas amenazas percibidas definieron las fun-
ciones militares de contrainsurgencia urbana, de control fronterizo y
de fuerzas contranarcóticas.
De esta suerte, los procesos de reconfiguración militar han sido em-
pujados más por momentos de rupturas políticas y crisis sociales que por
imperativos institucionales, lo cual es corroborado por la prolongada
ausencia de una explícita política de defensa, la inexistencia de una bu-
rocracia civil dentro de la institución y la aletargada actualización de
la doctrina militar. Al respecto, como lo destacara el ex Secretario de
Estado de las Fuerzas Armadas Almirante Sigfrido A. Pared Pérez, “[c]
onformar nuestra doctrina es algo que está pendiente en la agenda de reforma y
modernización de las Fuerzas Armadas”.16
Pese a esos escollos, los finales de los 90 inyectaron un ímpetu en favor
de las reformas al sector, en gran medida por la necesidad de las fuerzas de
seguridad dominicanas de articularse con sus homólogos internacionales
y lograr así por primera vez insertarse internacionalmente. No caben
dudas de que la adecuación aludida ha facilitado el ingreso en un escena-
rio de defensa frente a las consideradas amenazas no ­convencionales: las
Fuerzas Armadas han pasado a constituirse en un eje clave en la no siem-
pre bien definida estrategia regional contra la criminalidad organizada, y
con ello, en el plano doméstico, en el combate al narcotráfico.
Reconociendo los considerables avances producidos en el ámbito cas-
trense, en el marco de la democracia dominicana, es imposible obliterar
sin embargo el gran vacío que representa la ausencia de una política ex-
plícita y consensuada de defensa y seguridad que se exprese en su doc-
| 38 |
Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?
trina correspondiente y que, a su vez, esté respaldada por una ley consen-
suada de seguridad y defensa.
Recientemente, en el marco de un debate nacional sobre la reforma
constitucional, se ha abordado la cuestión de este vacío y la necesidad
de acometerlo. Un paso importante en esta dirección ha sido la reciente
disposición de la Presidencia de la República al emitir el decreto 189-
07, que establece la Directiva de Seguridad y Defensa, con el fin de “[g]
arantizar la defensa y la seguridad de los ciudadanos de la República Dominicana
y promover la paz, la seguridad y la estabilidad internacional”.17 En su Artículo
3 establece los parámetros para el desarrollo de la política de seguridad y
defensa del país, sobre la base de
[la] aprobación de una Ley de Seguridad y Defensa Nacional. Esta ley
redefinirá las misiones y objetivos de las Fuerzas Armadas y organismos de
seguridad pública, así como la inclusión de nuevas figuras como el Consejero
de Seguridad Nacional. Asimismo establecerá las bases para la movilización
nacional y delimitará las zonas de seguridad dentro de nuestro territorio que
son fundamentales para la preservación de la integridad territorial, desta-
cando el carácter preventivo de nuestra doctrina.
Sin embargo, cabe destacar para los fines del tema que nos ocupa
la necesaria elasticidad que debe reinar en la capacidad de los diversos
agentes públicos de coordinar respuestas ante los desafíos, manteniendo
la requerida división de tareas entre los ámbitos del orden público y de la
seguridad nacional.
Ser consecuente con este principio posibilita además el proceso trans-
formador de los restantes agentes interactuantes en el ámbito de la segu-
ridad. Como ejemplo, vale citar las más recientes reformas que se han
producido en el sector policial y judicial.
3. La desmilitarización de la vida política sin
repliegue militar
En el escenario nacional, el agotamiento del modelo neopatrimonialista
autoritario que por décadas impuso una concepción de orden y estabi-
lidad nacional a través del recurso militar y policial fue sucedido por el
| 39 |
 Lilian Bobea
tránsito hacia la democratización y modernización del Estado domini-
cano. Esto reposicionó a las fuerzas de seguridad, que ya encaraban por
un lado un vacío de funcionalidad (militar) e inhabilidad operacional
(policial) de cara a nuevos fenómenos distintos de la insurgencia polí-
tica y de los movimientos populares que solían enfrentar en el pasado.
El progresivo deterioro de las condiciones sociales de amplios sectores
poblacionales y el auge de la criminalidad y la violencia, especialmente
en las zonas urbanas del país, sobrepasaron tanto a los gobiernos como
a unas fuerzas policiales con serias limitaciones para manejarse en los
nuevos escenarios. Lejos de accionar cambios radicales en el sistema de
seguridad interna, las elites políticas y gubernamentales han sido recu-
rrentes en el uso del recurso militar, involucrándolo en actividades de
patrullaje, desarticulación de redes y puntos de microtráfico urbano y
en acciones de desarme de la población, lo que deja entrever en buena
medida las deficiencias y dificultades de los gobiernos para garantizar
la gobernabilidad.
Así, los militares nunca han dejado de ser una presencia activa en la
vida pública. En diferentes administraciones han desempeñado con no
poca frecuencia funciones administrativas en las instituciones del Estado:
controlaron los aeropuertos y puertos nacionales, comandaron accio-
nes de desalojo de tierras y de patrullaje interno, especialmente en áreas
donde las restantes instancias estatales tenían poca incidencia, etc. De
esta suerte, galvanizaron una presencia que permeó la vida pública del
país, lo cual también abrió un espacio para que algunos oficiales se enri-
quecieran en forma ilícita. Sucesivas elites políticas y gobernantes dieron
continuidad a componentes de ese patrón, utilizando la infraestructura
castrense para elevar su perfil sociopolítico, a través de campañas de va-
cunación, mejoramiento ambiental y actividades deportivas en las zonas
urbanas marginadas. En momentos de conflictos con sectores sociales
sindicalizados, algunos gobernantes incluso echaron mano al recurso
militar para sustituir a médicos y maestros en huelga.
El desempeño de estas funciones pocas veces ha sido sujeto a cues-
tionamiento ya sea por parte de actores estatales (Congreso) o políti-
cos (partidos), y menos aún por los propios militares a quienes la Carta
Magna les otorga funciones de garantes de la soberanía y el orden pú-
blico, atribuciones que ejercen especialmente cuando las capacidades po-
liciales son superadas por la magnitud de los eventos.18
| 40 |
Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?
Por lo tanto, es bajo la responsabilidad del Ejército que se ejerce el
control fronterizo terrestre y marítimo, así como la supervisión del espa-
cio aéreo, especialmente en lo atinente al combate al narcotráfico en el
territorio dominicano.
De esta suerte, las Fuerzas Armadas no han cesado de ejercer fun-
ciones no militares y tareas no cubiertas por las agencias responsables
del Estado, y en esa misma medida, continúan posibilitando por la vía
de la lealtad al liderazgo en el poder la legitimidad e integridad de los
gobiernos.
Este patrón, sin embargo, no está exento de costos. El contraefecto
más relevante es la obstaculización de su propia institucionalización y
profesionalización, un proceso iniciado desde 1996 y que ha ido dando
sus frutos visibles en el mejoramiento de las relaciones cívico-militares,
hasta entonces muy problemáticas, así como en la iniciativa de transpa-
rentización manifiesta en la elaboración de un Libro Blanco de la Defensa
Nacional y, más importante aún, en el lanzamiento por parte de la direc-
ción política de la nación de la referida Directiva Nacional de Defensa,
que coadyuvará sin lugar a dudas a la tan esperada formulación de una
política nacional de defensa, así como a la actualización y nacionaliza-
ción de su respectiva doctrina.
En función de lo abordado aquí, resulta claro que la experiencia do-
minicana aporta material de reflexión sobre el efecto contraproducente
de la participación de los militares en la seguridad interna. Para ilustrar
esta afirmación, voy a referirme brevemente a tres escenarios de inter-
vención: a) el control del microtráfico ilegal de drogas en las zonas urba-
nas; b) el desarme de la población y c) el patrullaje mixto.
a) Control del microtráfico ilegal de drogas en las zonas urbanas: la po-
lítica antidroga del país es responsabilidad del Consejo Nacional de
Drogas, cuyo brazo operativo es la Dirección Nacional de Control
de Drogas (DNCD), un organismo conformado mayormente por
personal militar, encargado de interceptar la venta callejera de estu-
pefacientes que se realiza en multiplicidad de puntos de las áreas ur-
banas del país. En este campo la Policía Nacional no tiene ninguna
jurisdicción, sea en términos preventivos o de enfrentamiento. Esto
ha planteado un desafío a la estrategia anticrimen del PSD dado
que, con el auge del microtráfico de droga en años recientes y la
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 Lilian Bobea Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?

proliferación de los puntos de venta, el impedimento impuesto a la Cuadro 1. Homicidios en el ámbito nacional según el tipo de
Policía para intervenir y contrarrestar la presencia de redes de nar- armas, julio de 2007
cotraficantes en sus áreas de patrullaje ha tenido efectos colaterales
no previstos: por un lado, no contribuye a mejorar la ya deteriorada Circunstancia Cantidad
imagen de la Policía frente a los residentes, quienes perciben una
Armas de fuego 108
alta tolerancia de las autoridades respecto a las acciones ilícitas que
ocurren en su ámbito operativo. En segundo lugar, facilita el des- Armas Blancas 43
pliegue de dinámicas perversas en las cuales agentes corruptos se Otras 24
autoperciben como actores externos al problema pero con poder Total 175
e influencia suficientes para propiciar actividades ilegales. En este
aspecto, la cuestión de la corrupción ha sido el principal argumento Fuente: Procuraduría General de la República, julio de 2007.
en favor de la promoción de militares en la lucha antidroga en de-
trimento de la función policial. Esto así, pese a las reiteradas purgas
dentro de las filas castrenses por las mismas razones. En la última sujetos de extradición hacia Estados Unidos.19 De modo similar, en
década, algunos militares han protagonizado varios de los más sona- los últimos dos años la dirección de la DNCD ha dado de baja a va-
dos casos de corrupción en el país; algunos de ellos han sido incluso rios centenares de militares involucrados en negocios ilícitos y en la
protección de narcotraficantes, lo que a su vez demuestra el interés
gubenamental en enfrentar este flagelo.
Gráfico 3. Cantidad de licencias otorgadas de septiembre del
2003 a junio del 2005 según el destinatario b) Desarme de la población: otra área de traslape de funciones tiene
que ver con la política de desarme de la población, implemen-
100,000 tada de forma inconsistente desde hace varios años. Desplegadas
88,122
90,000 bajo la modalidad de “operativos especiales” como el denominado
Oficial “Operativo Centella”, estas medidas han dado por efecto la inhi-
80,000
Privada bición de cualquier otra iniciativa integral que trascendiera salidas
70,000 Otros reactivas y coercitivas. Ciertamente, la tenencia de armas por parte
57,611
60,000 de la población constituye un factor que promueve la violencia in-
tracomunitaria e intrafamiliar y exacerba la delincuencia al pro-
50,000
porcionar, en la mayoría de los casos de manera ilegal, recursos
40,000 para ejercer la violencia criminal. Para el año 2003 existían unas
30,000 260.000 armas autorizadas en el ámbito nacional. Ese año se otor-
20,730
20,000
garon 20,730 licencias privadas, cifra que ascendió el siguiente año
8,713 a un total de 88,122. El porte de armas en el país ha escalado en
10,000 1,913 los años subsiguientes, más que duplicándose en un período de dos
1 12 1,091 0
0 años. Estadísticas oficiales indican que 93,4% de las autorizaciones
son para uso privado. Se estima que la cantidad de armas ilegales
Fuente: Secretaría de Estado de Interior y Policía (SEIP) http://www.seip.gov.do/ duplica la de armas en posesión legal. Estas armas son responsables

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 Lilian Bobea
por el 61% de los homicidios en un solo mes.20 La Secretaría de
Interior y Policía ha desplegado un encomiable esfuerzo por rever-
tir esta tendencia. Si bien es la instancia gubernamental responsa-
ble de otorgar las licencias para el porte y la tenencia de armas de
fuego, su ámbito de acción compite con el de las Fuerzas Armadas,
que ejercen también un control administrativo en esta área, pese al
hecho contradictorio de que una buena parte de las armerías exis-
tentes en el país, al igual que muchas de las compañías de vigilancia
privada, son propiedad de oficiales militares retirados y activos o
son administradas por éstos.
c) P
 atrullaje mixto: por último, reconociendo que el patrullaje con-
junto fue una decisión temporal asumida por las autoridades en un
momento de auge de la criminalidad y ante la necesidad de imple-
mentar medidas urgentes para contrarrestarla—especialmente para
lograr establecer un horario de cierre para los negocios de expendio
nocturno de alcohol—, la introducción no prevista del elemento
militar en el marco de la nueva estrategia de seguridad ciudadana
tendría a la larga el efecto no deseado de producir en la Policía de
patrullaje un resultado similar al del monitoreo de los puntos de
droga. La competencia de jurisdicciones, aunada a dos estilos di-
ferentes de intervención, constituye un desafío a los objetivos de
establecer una doctrina y una disciplina policial y un nexo de cola-
boración Policía-ciudadanos.
4. Conclusiones
A lo largo de este artículo, suscribimos la interrogante planteada por
varios autores: ¿en qué medida las transiciones democráticas garantizan
a su vez la democratización de sus fuerzas de seguridad? 21 En el caso do-
minicano, hay además que tomar en consideración la perdurabilidad de
vestigios de prácticas y modos de ejercicio del poder de tipo verticalista
y centralizador, propios de la cultura política vernácula, que a la larga
han proporcionado una estructura de oportunidades para que las Fuerzas
Armadas operen en el ámbito de la seguridad interna. En su favor, cabe
argüir que, así como la tarea de garantizar la seguridad ciudadana ha
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Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?
devenido cada vez más compleja, la democracia dominicana también ha
tenido que transitar un largo trecho hasta llegar al momento en que se
encuentra actualmente: al inicio apenas de un complejo y zigzagueante
proceso de reforma policial y judicial que resulte creíble a la ciudadanía y
factible de realizar por sus gobiernos. Sin embargo, múltiples obstáculos
desafían esta iniciativa: por sólo mencionar uno, sectores importantes de
la ciudadanía aprueban sacrificar los avances democráticos con el fin de
obtener seguridad, y por la desconfianza hacia el sistema policial, judicial
y penal abogan por el uso de medidas extremas y cortoplacistas.
La reforma institucional de la Policía es un proceso largo e intrincado,
pero inevitable e imprescindible para la gobernabilidad democrática.
Cualquier iniciativa que obstaculice o desincentive estos cambios sólo
tenderá a socavar esas reformas.
Aun sin entrar en los costos sociales, un análisis de costo-beneficio
comparado respecto al uso de militares como policías ayudaría a los go-
biernos a determinar las consecuentes implicaciones económicas para la
ciudadanía.
La racionalización de la inversión y del gasto en defensa es una me-
dida necesaria para adecuarlos a las necesidades del país. De lo contrario,
se corre el riesgo de que recursos necesarios para fortalecer los siste-
mas policiales y judiciales terminen siendo dispendiados en estructuras
anacrónicas.
La tarea de organizar la sociedad y por ende el Estado dominicano no
resiste ambigüedades, ni el populismo del miedo al que bien se refiere
Paul Chevigny 22 puede dar paso a la justificación de respuestas violentas.
En este entrejuego, el intento de desarrollar instituciones pone a prueba
los límites difusos de las democracias. Como nos lo recuerda Charles T.
Call,23 lo relevante no es tanto la factibilidad o no de las reformas en
las nuevas democracias, sino más bien qué tipo de transición viabiliza
procesos de desmilitarización de la seguridad interna y el control civil
óptimo sobre las fuerzas y políticas de seguridad.
Notas
1. Fuente: http://www.procuraduría.gov.do. Sin embargo, la tendencia se
revirtió en los años subsiguientes, como se detallará más adelante.
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 Lilian Bobea Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?

2. “Crime, Violence and Development: Trends, Cost and Policy Options in ción es defender la independencia e integridad de la República, mantener
the Caribbean”, United Nations Office On Drugs and The World Bank Joint Report N° el orden público y sostener la Constitución y las leyes. Podrán intervenir
37.820, Washington, marzo de 2007. cuando así lo solicite el Poder Ejecutivo, en programas de acción cívica
3. Ibíd. y en planes destinados a promover el desarrollo social y económico del
4. Jana Morgan, Rosario Espinal y Mitchell A. Seligson, “Cultura política de país”. Constitución Política de la República Dominicana, 1994, Título XI,
la democracia en República Dominicana: 2006”, LAPOP/Vanderbilt University/ Artículo 93.
USAID, diciembre de 2006. 19. Los más notables han sido el caso del general Pepe Goico, ex jefe de la guar-
5. Plan de Seguridad Democrática, “Propuesta de Reestructuración de la dia presidencial durante el gobierno de Hipólito Mejía, y el del general Quirino
Policía Nacional”, Secretaría de Interior y Policía, Santo Domingo, 2005. Ernesto Paulino Castillo, extraditado desde República Dominicana hacia Estados
6. Ibíd. Unidos en febrero de 2005, por cargos de importar toneladas de cocaína hacia ese
7. En las décadas de los 70 y los 80 los gobiernos utilizaron a los militares para país desde el año 2003 mientras fungía como jefe de una mafia de narcotraficantes.
realizar desalojos, enfrentar protestas y vigilar los procesos electorales. Más recien- 20. Datos de la Procuraduría General de la República, http://www.procuradu-
temente han sido utilizados en el patrullaje conjunto militar-policial. Me consta ria.gov.do.
que ésta no fue una decisión tomada a la ligera o exenta de preocupaciones por 21. Al respecto, ver, Call, Charles, T. “War Transitions and the New Civilian
parte del presidente Fernández, quien anunció de entrada el carácter momentáneo Security in Latin America”, Comparative Politics, Vol. 35, N° 1, octubre de 2002,
de esta medida y alertó a las instancias involucradas—sobre todo a los militares— pp. 1-10; Zaverucha, “La Militarizacion de la Seguridad Pública en Brasil” Revista
sobre su compromiso con el respeto de los derechos humanos. Más adelante, Nueva Sociedad, No.l 213, enero-febrero 2008. www.nuso.org
las Fuerzas Armadas anunciaron por su propia iniciativa la incorporación de un 22. Paul Chevigny, “The Populism of Fear: Politics of Crime in the Americas”,
programa complementario al PSD denominado “Ciudad Tranquila”. “Jefe Fuerzas Punishment & Society, Vol. 5, N° 1, enero de 2003, pp. 77-96.
Armadas afirma ‘Ciudad Tranquila’ no sustituye ‘Barrio Seguro’”, Clave Digital, 23. Call, Charles T. “War Transitions and the New Civilian Security in Latin
http://www.clavedigital.com, 26 de junio de 2007. America”, Comparative Politics, Vol. 35, N° 1, octubre de 2002, pp. 1-10.
8. Sigfrido Pared Pérez, Seguridad, defensa e identidad nacional (Santo Domingo:
Corripio, 2006), p. 444.
9. Ibíd.
10. Bobea, Lilian, “Economía Política de la Inseguridasd y Desafíos a las
Políticas de Seguridad Ciudadana en la República Dominicana: Cero Tolerancia
Bajo la Mirilla” en Lilian Bobea (ed.) Entre el Crimen y el Castigo, Seguridad
Ciudadana y Control Democrático en América Latina y el Caribe. Caracas, Venezuela:
Nueva Sociedad, 2004 Pp.1775-228
11. Para una distinción de las tres modalidades, ver el preclaro artículo de A.
Douglas Kincaid y Eduardo A. Gamarra, “Disorderly Democracy: Redefining
Public Security in Latin America”, en Roberto Patricio Korzeniewicz y William
C. Smith, Latin America in the World-Economy. Studies in the Political Economy of the
World-System (London: Greenwood Press, 1996), pp. 211-228.
12. Sigfrido Pared Pérez, ob. cit. p. 466
13. Sigfrido Pared Pérez, ob. cit. p.455
14. Hartlyn, Jonathan The Struggle for Democratic Politics in the Dominican Republic
(Chapel Hill and London: The University of North Carolina Press, 1998).
15. Traduccion de la autora. Ibíd, p. 25.
16. Sigfrido Pared Pérez, ob. cit., p. 75.
17. Directiva de Seguridad y Defensa Nacional, Decreto Presidencial N° 189-
07, Santo Domingo, 3 de abril de 2007.
18. La Constitución dominicana establece que “El objeto de su crea-

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 Seguridad y defensa en México:
proceso de toma de decisiones y
amenazas

Raúl Benítez Manaut

Universidad Nacional Autónoma de México
raulmanaut@hotmail.com

1. El peso del pasado

A diferencia de los procesos de transición en el resto de América Latina,

donde acotar el poder de los militares era un factor clave en la democra-
tización, en México las instituciones militares no jugaron un rol rele-
vante en el cambio de régimen. El desgaste de la revolución hizo enveje-
cer muchas estructuras estatales. Los 71 años de predominio del Partido
Revolucionario Institucional (PRI) llevaron a los militares a no cuestio-
nar la posibilidad de cambio de partido en el gobierno en la década de los
años 90. El pasado jugó un rol contradictorio:

a) un papel muy positivo derivado de la doctrina de la lealtad al

Presidente. En este contexto, “lealtad” significa para los militares
no ser políticamente activos ni cuestionar—de forma pública—a los
líderes políticos del país. Esa lealtad se transformó en institucionali-
dad y ambos factores, lealtad e institucionalidad, llevaron a México
a ser un país “libre de golpes de Estado”: desde 1929, no hubo nin-
guna amenaza seria en este sentido;

b) lo negativo es que, como derivación de lo anterior, los militares

no perciben la necesidad de cambiar o democratizar las estructuras
existentes, o sea, no se percibe la necesidad de la reforma;

c) esta percepción de que no es necesario un cambio también se da

en la doctrina y la ideología. O sea, el nacionalismo sigue siendo
el eje rector de la doctrina militar, y como elemento central del
­nacionalismo, sigue prevaleciendo la actitud anti-Estados Unidos.

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 Raúl Benítez Manaut
Los dos últimos elementos, la percepción de que no es necesaria la
reforma y la ideología anti-Estados Unidos, no se acoplan ni se adaptan a
dos procesos en curso: la democratización del país y la globalización, lo
que equivale a decir que hay una falta de adaptación del país a las dos va-
riables principales del siglo XXI. Sin lugar a dudas, el peso del pasado es
el factor fundamental para que en México no se construya una Secretaría
de Estado unificada de Defensa, con conducción civil.
2. Lo no militar en la política de defensa: la
securitización
La defensa en México está securitizada. Esto significa que las misio-
nes internas determinan la organización y el despliegue de las Fuerzas
Armadas, tanto la división en regiones y zonas militares como la con-
centración de efectivos por estado de la república. La securitización se
focaliza en varias misiones: la guerra a las drogas, el apoyo a la seguridad
pública, el combate contra el crimen organizado, las actividades de inte-
ligencia contra grupos radicales derivados del impacto de la Guerra Fría
en México, el apoyo a la población civil en casos de desastres naturales,
la protección del medio ambiente, etc.
Debido a lo anterior, hay un predominio de las fuerzas del Ejército
de tierra. La Fuerza Aérea está subordinada al Ejército; por su parte, la
Armada desempeña también las actividades mencionadas, aunque es más
profesional en cuanto a que su doctrina otorga mayor importancia a la
guerra externa y la actividad militar internacional.
3. La autonomía militar
México es uno de los países del hemisferio con mayor autonomía militar
respecto del poder civil. Al igual que en Cuba, Guatemala, El Salvador
y República Dominicana, los militares gozan de privilegios muy supe-
riores a los de las autoridades civiles (principalmente salariales), y en la
práctica existe muy poca supervisión civil de presupuesto, asignación de
misiones, despliegue operativo, ascensos, etc. Del mismo modo, la so-
ciedad civil tiene muy poca incidencia en la formulación de las políticas
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Seguridad y defensa en México
de defensa. No hay una doctrina de defensa unificada. El Presidente,
por falta de voluntad política y como herencia del viejo régimen, no
participa activamente de su formulación (sólo aprueba lo que los mi-
nistros militares le formulan); no delibera ni analiza los expedientes de
los militares para otorgar ascensos (sólo aprueba lo que sus ministros
militares le plantean); no tiene un equipo de asesores o una oficina espe-
cializada en asuntos militares en la Presidencia; no debate el presupuesto,
sólo lo aprueba o desaprueba, con base en decisiones presupuestales, no
militares. Los otros poderes, principalmente el Legislativo, no tienen ci-
viles especializados en defensa con capacidad de opinar, criticar o elabo-
rar propuestas relativas a las políticas militares del país. Las comisiones
de Defensa y Marina, e incluso las de Seguridad Nacional (existe una
Comisión Bicameral de Seguridad Nacional en la actual Legislatura),
no son relevantes en el Senado o la Cámara de Diputados. La sociedad
civil sólo interactúa con las estructuras militares de forma crítica (princi-
palmente en asuntos relativos a derechos humanos) y no tiene presencia
como fuerza con capacidad propositiva.
Otro elemento que refleja la autonomía militar es la falta de transpa-
rencia. No existe Libro Blanco de Defensa y nunca se ha considerado su
redacción como parte de las políticas del Poder Ejecutivo. Existen inicia-
tivas autoasignadas para hacer más transparentes las cuestiones relativas
a la defensa, por ejemplo, por parte del Estado Mayor Presidencial y la
Secretaría de Marina, pero hay una negativa a ello en la Secretaría de la
Defensa Nacional (Ejército y Fuerza Aérea). Incluso los informes anuales
del Secretario de la Defensa Nacional son “secretos”. En el actual debate
legislativo sobre la reforma del Estado, la política de defensa no está in-
cluida en la discusión.
Otro elemento que demuestra la autonomía militar es la total separa-
ción entre el sistema educativo militar y el civil. En las Fuerzas Armadas
no se cumple con los requisitos de registro, supervisión, etc. que todas
las instituciones de enseñanza del país deben tener hacia la Secretaría de
Educación Pública (SEP), la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM) o el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt). En
ocasiones son más reconocidos los sistemas de enseñanza militar (como
en el caso de la carrera de Medicina), pero en general nadie en el mundo
civil conoce o puede decidir sobre la forma de definir los planes y progra-
mas de estudio de las instituciones militares. De igual manera, el sistema
| 51 |
 Raúl Benítez Manaut
de justicia militar opera fuera del sistema de justicia civil—y muchas
veces con grandes diferencias–. Esto lleva a dos situaciones igualmente
graves: por un lado, a violaciones de los derechos humanos de los propios
militares, por asuntos relativos a la falta de “debido proceso” o la aplica-
ción de penas muy superiores a las del mundo civil; por otro, a la pro-
tección e impunidad de las instituciones militares cuando sus miembros
cometen actos que afectan a la población civil.
4. La relación cívico-militar
“Zapatero a tus zapatos”: los militares respetan el poder civil, se subordi-
nan a él (al Presidente) y no deliberan (públicamente). Ese “respeto” se
cumple a condición de que el poder civil no interfiera en asuntos mili-
tares, no opine, no discuta ni trate de criticar, y muchos menos transfor-
mar, las estructuras legales e institucionales que definen la configuración
de las Fuerzas Armadas. Cuando desde el poder civil ha habido intentos
de construir un contrapeso a la autonomía militar, la reacción “en de-
fensa de la institución” es contundente. El caso más notorio se produjo
cuando el presidente Vicente Fox conformó el Gabinete de Orden y
Respeto y la Consejería Presidencial de Seguridad Nacional en diciem-
bre de 2000. Fue un intento fallido, que los militares lograron impedir
que se consolidara. En otras palabras, el intento de crear una especie de
Consejo de Seguridad Nacional en México ha fracasado, entre otras ra-
zones, por la activa oposición de los militares, que buscan evitar que se
socave o limite su autonomía.
Pese a lo anterior, el impulso democratizador penetra lentamente en
las instituciones militares. Es una presión desde afuera hacia adentro,
tanto internacional como nacional. Por ejemplo, la creación del Instituto
Federal de Acceso a la Información (IFAI) es un instrumento muy im-
portante y ha avanzado poco a poco en lograr que los militares ofrezcan
información al mundo externo. Por ejemplo, antes era un secreto de
seguridad nacional la información sobre los salarios; hoy éstos se co-
nocen. Otro avance en la relación cívico-militar es que poco a poco el
Legislativo asume atribuciones para el debate de asuntos de defensa. Antes
del año 2000, nunca un ministro militar había acudido a la Cámara de
Diputados o a la de Senadores; hoy es práctica común asistir a ellas cada
| 52 |
Seguridad y defensa en México
año. En 2004-2005 hubo por primera vez un debate legislativo sobre la
posibilidad de participar en misiones de paz de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU), con motivo de la conformación de la misión
Minustah en Haití. Eso antes habría sido imposible. De igual manera, la
lenta y gradual inclusión de mujeres en las Fuerzas Armadas es una señal
de avance.
5. La lucha burocrática en el proceso de defensa
Al menos siete Secretarías de Estado o estructuras institucionales partici-
pan en el proceso de toma de decisiones en materia de defensa, y esto se
debe a que las fuerzas militares desarrollan misiones internas. Estas fun-
ciones son atribución y responsabilidad de otras Secretarías de Estado,
pero por debilidad institucional, las Fuerzas Armadas son las responsables
reales de muchas de estas misiones. En la relación burocrática, son impor-
tantes tanto la interacción positiva como la omisión.
a) Relación Presidencia-Fuerzas Armadas: es por omisión. La
Presidencia ha evadido ser la impulsora de las políticas de defensa,
dejando a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y la Armada
la definición de su doctrina, presupuesto, planes y despliegue mi-
litar, etc.
b) Relación Secretaría de Gobernación-Fuerzas Armadas: es muy im-
portante para asuntos relativos a la inteligencia y para acciones de
protección de la población ante desastres naturales. De igual ma-
nera, el respaldo de las Fuerzas Armadas al control de la migración
ilegal (función del Instituto Nacional de Migración, Inami) es fun-
damental, principalmente en la frontera sur (Ejército) y el Caribe
(Armada).
c) Relación Fuerzas Armadas-Procuraduría General de la República
(PGR): en teoría, toda la acción de las Fuerzas Armadas debe
estar subordinada a la PGR, pero en la práctica existe total au-
tonomía y la PGR no tiene capacidad de conducción. La PGR
es la responsable de enfrentar las amenazas irregulares como el
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 Raúl Benítez Manaut
crimen organizado, pero no tiene estructuras de inteligencia ni
de contención, y además está considerada como una de las institu-
ciones más débiles y vulnerables a la penetración del crimen orga-
nizado mediante la corrupción. El brazo operativo de la PGR, la
Agencia Federal de Investigación (AFI), creada en el año 2002, no
ha sido militarizada, y sí ha vivido una gran profesionalización.
El brazo de inteligencia contra el crimen organizado, el Centro
Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate
a la Delincuencia (Cenapi), ha estado notablemente militarizado.
De igual manera, entre diciembre de 2000 y 2004, la PGR estuvo
conducida por un militar en activo—con permiso—,y muchos
cargos superiores fueron dados a militares.
d) Relación Fuerzas Armadas-Secretaría de Relaciones Exteriores
(SRE): desde el fin de la Guerra Fría, esta relación es creciente-
mente relevante. En general, la SRE ha sido favorable a la par-
ticipación de las Fuerzas Armadas mexicanas en misiones de paz
de la ONU, pero en el proceso de toma de decisiones, ha sido
fundamental y decisivo el contrapeso de la Sedena para neutrali-
zar esta posibilidad.
e) Relación Fuerzas Armadas-Secretaría de Seguridad Pública (SSP):
ha sido muy estrecha desde la fundación de la SSP, por la presen-
cia de las Fuerzas Armadas en dos estructuras: la Policía Federal
Preventiva, que cuenta con el respaldo de las Fuerzas Federales de
Apoyo (Policía Militar), y el sistema de inteligencia. La SSP es la
otra dependencia clave del Estado mexicano para enfrentar las ame-
nazas irregulares.
f ) Relación Fuerzas Armadas-Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (Semarnat): las Fuerzas Armadas son claves en la protec-
ción del medio ambiente, pues la Semarnat no cuenta con estructuras
de vigilancia. Esto es muy relevante tanto para la acción del Ejército
(labor contra la desforestación) como para la defensa del mar.
g) Relación Fuerzas Armadas-instalaciones estratégicas (básica-
mente Pemex): las Fuerzas Armadas son las responsables de la
| 54 |
Seguridad y defensa en México
protección de las instalaciones estratégicas. Esto se reforzó des-
pués del 11 de septiembre de 2001, cuando se impuso el cerco
aeronaval de la Sonda de Campeche contra una posible acción te-
rrorista. Ésta es la principal función antiterrorista de las Fuerzas
Armadas: evitar que algún grupo extranjero o nacional realice
atentados contra las instalaciones estratégicas, principalmente la
infraestructura de energía.
6. El rechazo a la participación en seguridad
internacional
El rechazo a la participación en esquemas activos de seguridad interna-
cional abre grandes vulnerabilidades para México. El país no está prepa-
rado al cien por ciento para garantizar la efectiva contención contra las
amenazas emergentes irregulares, algo que se ha hecho evidente desde
la aparición de las grandes mafias colombianas comercializadoras de co-
caína. El Estado mexicano no pudo evitar que los cárteles se mexicani-
zaran y que lograran construir zonas de desembarco, tránsito, almacena-
miento y lavado de dinero. Si bien México no es causante ni del circuito
productivo (localizado en los Andes, principalmente en Colombia) ni
del consumidor (Estados Unidos), sí es responsable de no lograr evitar la
intermediación y el lavado de activos en su territorio. Tardía y gradual-
mente reconoció estas vulnerabilidades a fines de los años 80, y comenzó
a ser más activo en la cooperación internacional para el combate contra
estos flagelos.
Si bien México es un país muy activo en lo jurídico, es inactivo en
lo militar en materia de seguridad internacional. De igual manera, es
víctima (y el Estado no logra encontrar estrategias exitosas para contra-
rrestarlo) del comercio de armas pequeñas proveniente de las armerías
del sur de Estados Unidos, que alimenta todas las actividades criminales
en el país, desde el crimen organizado de alto impacto hasta los delitos
comunes callejeros. Las leyes de libertad de venta y posesión de armas de
Estados Unidos y Guatemala son una amenaza a la seguridad nacional de
México y alimentan las amenazas irregulares.
Finalmente, hay una gran distancia entre el discurso y la práctica
mexicanos de respaldo a la seguridad internacional. La incongruencia
| 55 |
 Raúl Benítez Manaut Seguridad y defensa en México

entre la actividad de México en el terreno jurídico internacional y su
pasividad en lo militar mantiene al país “descolocado” en el sistema de
seguridad internacional.
Por otra parte, existe gran presión de Estados Unidos y la ONU para
que México aumente su presencia en los sistemas de seguridad multina-
cionales. En relación con Estados Unidos, México colabora con las po-
líticas de securitización vinculadas a la protección de la patria (Homeland
Security), básicamente con las relacionadas con la seguridad de las fron-
teras (terrestres, navales y aéreas). Sin embargo, no comparte la polí-
tica antiterrorista global de Washington (principalmente, está en contra
de la doctrina de la acción preventiva (preemptive action). Tampoco res-
palda la acción del Comando Norte (creado en 2002) o del Comando de
Defensa Aeroespacial de Norteamérica (North American Aerospace Defense
Command, Norad) entre Canadá y Estados Unidos. En lo militar, la co-
operación es restringida y limitada.
guridad nacional, tomando en cuenta la necesaria coordinación inter-
nacional (con los vecinos y a nivel de la ONU y las convenciones de
la Organización de Estados Americanos), o la in-seguridad nacional de
México resultará un factor de vulnerabilidad para la seguridad interna-
cional. O sea, la inseguridad de México abre huecos a la inseguridad
global—y favorece a los actores irregulares–. Desarrollar estrategias que
favorezcan la seguridad del país sería también una contribución a la segu-
ridad binacional con Estados Unidos, subregional (con Centroamérica,
el Caribe y América del Norte) y hemisférica.
Notas
1. Como ejemplo de esto, existen en el país más de 1.600 corporaciones
policíacas.

7. Las perspectivas

Si bien hay un desfase entre la democratización de México y su inserción

en el proceso de globalización, la tendencia respecto a la evolución de los
aparatos de seguridad y defensa es que poco a poco, por presión externa
al Estado mexicano, tanto nacional como internacional, se vayan dando
modificaciones y avance el proceso de modernización de las estructuras.
El sistema de seguridad mexicano ha sufrido gran cantidad de cam-
bios institucionales, no así el de defensa. Sin embargo, los cambios son
reactivos, responden a grandes crisis y a la demanda de la población de
tener mayor seguridad pública. De igual manera, los cambios se orientan
a enfrentar el crecimiento del crimen organizado. La estructura desin-
tegrada y descentralizada del sistema mexicano de seguridad pública y
nacional1 es el mejor condimento para las actividades del crimen común
y organizado.
México tiene niveles de profesionalismo desigual; atribuciones legales
confusas o superpuestas; falta de confianza entre sus instituciones; falta
de inteligencia “de Estado”; corrupción, etc. Todo lo anterior favorece
el crimen y a los llamados “actores irregulares” o nuevas amenazas. Es
por esto que se debe plantear una profunda reforma al sistema de se-

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 Las reformas al sector seguridad
en América Latina y el impacto
de las amenazas irregulares: el
caso peruano

Carlos Basombrío Iglesias

1. Necesaria perspectiva histórica

En 1980, coincidieron en Perú el restablecimiento de la democracia y el

inicio de la insurgencia armada de Sendero Luminoso. En los años que
siguieron, el fenómeno subversivo se fue extendiendo por el país, ali-
mentado por los múltiples errores cometidos desde el Estado peruano.
Las Fuerzas Armadas fueron puestas a cargo de la lucha antisubversiva
y en los primeros años desarrollaron una política de guerra sucia que
afectó principalmente a población campesina ajena al conflicto. Hacia
1989, durante el primer gobierno de Alan García, el conflicto armado
se había extendido a casi todo el país. Lo más relevante en función de
esta exposición es señalar que Sendero Luminoso había logrado con-
trolar los dos valles en donde se producía la coca ilegal para el narcotrá-
fico y se había vinculado así estrechamente a esa actividad ilícita y sus
beneficios materiales.
En los años siguientes Sendero Luminoso fue derrotado casi por com-
pleto en términos militares y políticos y fue extirpado virtualmente de
todas las zonas rurales en las que se había asentado. Sin embargo, nunca
se logró erradicarlo del valle del río Apurímac Ene (VRAE), que recorre
parte de las zonas de selva de los departamentos de Junín, Ayacucho y
Cusco, ni del valle del Alto Huallaga, en los departamentos de Huanuco,
Ucayali y San Martín. En ambos casos, se trata de áreas donde la presen-
cia del Estado es muy débil y proliferan actividades ilegales, principal-
mente el narcotráfico, pero también la tala ilegal de madera.
Hay que señalar que la derrota de Sendero Luminoso vino asociada
en Perú al golpe de Alberto Fujimori, que acabó con la precaria e in-
eficiente democracia iniciada en 1980. Las Fuerzas Armadas estuvieron
muy vinculadas al gobierno autoritario. Pero, a la vez, el fujimorismo

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 Carlos Basombrío Iglesias
no se apoyó en la institucionalidad militar, sino que buscó y consiguió
la complicidad individual de muchos mandos militares para un proyecto
político sustentado en la corrupción y el control del poder por medios
no democráticos. Por ello en esos años las Fuerzas Armadas sufrieron un
grave proceso de desinstitucionalización, politización, desprofesionaliza-
ción y corrupción interna.
Cuando el régimen fujimorista colapsó, en noviembre de 2000, en
medio del más grande escándalo de corrupción de la historia peruana,
todos los jefes militares de la época fueron procesados por graves delitos,
algo que nunca antes había sucedido. Este descalabro militar y el total
desprestigio en que quedaron las Fuerzas Armadas pusieron a la institu-
ción en cuestión frente a la sociedad y se abrió un debate nacional sobre
su rol en las décadas precedentes. En ese marco, se produjo un fuerte
y abierto cuestionamiento a los métodos y costos de la victoria mili-
tar sobre Sendero Luminoso. Como consecuencia de ello, se creó una
Comisión de la Verdad y Reconciliación y se reabrieron masivamente
los procesos por crímenes de derechos humanos cometidos en esa época
principalmente por militares.
Los militares peruanos, como nunca antes en nuestra historia, queda-
ron institucionalmente muy debilitados y a la defensiva en términos polí-
ticos. Ello hizo posible que en los años que siguieron, si bien con muchos
altibajos, se pudiera producir una importante reforma en las relaciones
cívico-militares en Perú, orientada a fortalecer un control objetivo sobre
las Fuerzas Armadas y su mayor profesionalización, y a garantizar que
las políticas de defensa nacional sean responsabilidad de las autoridades
políticas del sector. Se ha avanzado así de manera importante en el for-
talecimiento del Ministerio de Defensa y en políticas de transparencia
y reducción de la autonomía de los institutos armados, y se han ratifi-
cado las misiones como ámbitos específicos en los que pueden desarrollar
su labor. También en el sector Interior y Policía y en el ámbito de la
Inteligencia se pusieron en práctica procesos de reforma con orientacio-
nes equivalentes, aunque con resultados disímiles.
Es verdad que, seis años después de alejarse del poder, los militares
peruanos tienen un mayor prestigio en la sociedad. El hecho de que esto
venga aparejado con una profunda crisis de credibilidad de las institu-
ciones políticas que sustentan la democracia y con el descrédito de los
políticos, así como la circunstancia de que estos últimos, casi sin excep-
| 60 |
Las reformas al sector seguridad en América Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
ción, mantienen frente a los militares las típicas relaciones tradicionales
de temor y clientelismo, les han devuelto parte de la autonomía y capaci-
dad de defender fueros y privilegios del pasado; aun así, distan mucho de
ser el actor político que llegaron a ser en otras épocas y no hay indicios
de que vayan a serlo de nuevo en el futuro inmediato.
2. Viejas y nuevas amenazas a la seguridad
Para comenzar, es preciso señalar que, en la actualidad, la posición oficial
del gobierno de Perú, expresada por su Ministerio de Defensa, es que
el país no enfrenta amenazas convencionales externas importantes a su
seguridad nacional.
Ello, a partir de una definición de “amenaza” entendida como la exis-
tencia de un Estado que tenga la capacidad y la intención de producir
un daño. Las hipótesis de guerra convencional entre países de la región,
aunque no están totalmente descartadas, son sin embargo cada vez más
remotas. De hecho, Perú no tiene problemas limítrofes pendientes con
Colombia, Brasil ni Bolivia. Además, y luego de un nuevo conflicto
armado en 1997, logró un exitoso proceso de paz con Ecuador que selló
definitivamente todas nuestras disputas territoriales. El único país con el
que Perú tiene un diferendo limítrofe es Chile, y la opción peruana es
someterlo al arbitrio de la Corte Internacional de Justicia de La Haya.
Se asume así como política oficial que lo que Perú tiene en relación
con los países vecinos son solamente riesgos; es decir que existen otros
Estados que tienen la capacidad, pero no la intención inmediata o mani-
fiesta, de provocar un daño. En ese sentido, el riesgo proviene de la baja
operatividad de las Fuerzas Armadas, que se atribuye oficialmente a años
de descuido en su mantenimiento y modernización. Sin embargo, es ne-
cesario matizar esa afirmación señalando que durante el fujimorismo las
Fuerzas Armadas recibieron enorme cantidad de recursos y se hicieron
adquisiciones muy importantes; el problema es que estas adquisiciones
estuvieron totalmente marcadas por la corrupción, por lo que los re-
sultados fueron desastrosos. Frente al riesgo de contar con unas Fuerzas
Armadas que no tienen capacidad disuasiva y más allá de las causas que lo
originaron, el Ministerio de Defensa se ha planteado el objetivo de con-
tar con un “núcleo básico eficaz” para la defensa a más tardar en 2011,
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 Carlos Basombrío Iglesias
para cumplir con el mandato constitucional de “garantizar la independen-
cia, la soberanía y la integridad territorial de la República”.
La posición oficial peruana es también que Perú hace frente a dos
tipos de amenazas a su seguridad. Por un lado, las nuevas amenazas, en
gran medida de carácter global, vale decir, que afectan al conjunto de
las naciones y no pueden, por lo tanto, ser combatidas por un solo país,
sino que requieren la colaboración del conjunto. Éstas son el terrorismo
internacional, el crimen organizado transnacional, el tráfico ilícito de
drogas, el lavado de dinero, el tráfico de armas, la trata de personas, el
contrabando, la piratería, etc.; además, el cambio climático, la explota-
ción ilegal de recursos naturales—como la pesca ilegal y la tala ilegal de
madera—, los ataques a la seguridad cibernética, etc.
Frente a estas amenazas, muchas de ellas ajenas al ámbito militar, se
plantea como respuesta la seguridad cooperativa; es decir, la necesidad de
unirse con los demás países, tanto en el análisis de la problemática como
en la búsqueda y ejecución de soluciones.
El segundo tipo de amenazas es de tipo más convencional, pero de
carácter interno. A este respecto se podría señalar que hay por lo menos
cinco tipos de amenazas internas a la seguridad en el país.
En primer lugar, el delito común y la inseguridad ciudadana. Hay una
muy extendida preocupación, fundamentalmente por las distintas moda-
lidades de robo, pero también por el vandalismo de las pandillas juveniles
en los barrios de las principales ciudades.
Sin embargo, es necesario señalar que Perú no es uno de los países de
América Latina que enfrenta niveles más altos de delincuencia, por lo
menos si éstos se miden a partir de las tasas de homicidios, la herramienta
internacional de comparación más importante. A este respecto, Perú está
entre los países con las tasas más bajas de la región. Sin embargo, todas
las encuestas de victimización muestran que el porcentaje de las personas
que han sido víctimas de algún delito en el año precedente está por en-
cima del 30% en las principales ciudades, lo que coloca a Perú entre los
países con más alta tasa de victimización en la región.
Es decir, si bien por un lado los delitos más graves, como homicidios
y secuestros, no tienen un nivel de ocurrencia muy significativo, los
delitos menores, en particular el robo, afectan a sectores muy amplios
de la población, lo que explica la gran importancia del problema en la
vida nacional.
| 62 |
Las reformas al sector seguridad en América Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
Otra característica importante a señalar en relación con el problema
de la delincuencia y la inseguridad ciudadana en Perú es que sus niveles
de relación con el crimen organizado son muy bajos. Es decir que a di-
ferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en las calles de algunas ciudades
brasileñas o mexicanas, no existen redes criminales de control de territo-
rios y que organicen la criminalidad común.
La segunda amenaza interna a la seguridad se vincula con las mani-
festaciones nacionales del narcotráfico. Perú es uno de los pocos países
del mundo en donde se produce la cadena completa del narcotráfico:
desde la siembra ilegal de la planta de coca, pasando por el tráfico de
insumos químicos para procesar drogas, siguiendo con la elaboración de
pasta básica de cocaína en laboratorios rústicos en el propio campo y
llegando a la elaboración de cocaína en laboratorios de ciudades interme-
dias. También se enfrenta un problema importante de consumo y abuso
de drogas y de microcomercialización.
Por otra parte, una singularidad de Perú es la inexistencia de grandes
firmas nacionales de narcotraficantes. En la medida en que los dueños
del negocio de la droga en Perú son colombianos y, más recientemente,
principalmente mexicanos, no existen bandas importantes a cargo de este
negocio en el país, sino pequeñas firmas, muchas veces de naturaleza fa-
miliar, que abastecen a los narcotraficantes internacionales. Esto ayuda a
entender por qué la violencia y los niveles de corrupción asociados al trá-
fico de drogas son bastante menos importantes que los de otros países.
La tercera amenaza a la seguridad de orden interno tiene que ver con
la frecuencia, masividad y violencia que en muchas ocasiones asumen las
protestas de origen social. Dada la debilidad de los canales institucionales
formales de resolución de conflictos y la poca confianza de la población
en la política, los reclamos se canalizan casi siempre por vías extrainstitu-
cionales. En algunos casos, esto deriva en crisis de seguridad pública muy
graves en las que se interrumpen las principales vías del país, se atacan y
destruyen instalaciones públicas y privadas, e incluso instalaciones estra-
tégicas—como aeropuertos, estaciones de trenes y otras—son atacadas y
eventualmente destruidas por los manifestantes.
La cuarta amenaza a la seguridad de Perú tiene que ver con el enfren-
tamiento a los remanentes subversivos de Sendero Luminoso que, como
hemos señalado antes, aún se mantienen activos en zonas como el VRAE
y el Alto Huallaga. No se trata de una amenaza militar muy importante,
| 63 |
 Carlos Basombrío Iglesias
si la medimos en términos de número o poder de fuego de los insurgen-
tes. Su acción se limita a crueles y letales, aunque muy esporádicos, ata-
ques a la fuerza pública, y a la protección de narcotraficantes. La dificul-
tad fundamental para enfrentarlos está relacionada con la débil presencia
del Estado en las zonas afectadas, las particularidades de la geografía y la
asociación de Sendero Luminoso con redes de actividades ilegales que le
brindan cobertura y protección.
Una quinta amenaza tiene que ver con la extrema porosidad de nues-
tras fronteras. El Estado peruano no tiene, por ejemplo, la capacidad
para enfrentar el masivo contrabando que se produce en nuestras fron-
teras con Bolivia. Tampoco tiene capacidad suficiente para enfrentar
la penetración de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(FARC) y del narcotráfico en nuestra frontera común con Colombia
en el Putumayo.
3. Sobre el rol y las atribuciones de las Fuerzas
Armadas y la Policía Nacional
En el caso de Perú, existe una distinción importante de roles entre las
Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. Si bien es cierto que ambas ins-
tituciones están comprendidas en el mismo capítulo de la Constitución
Política del Estado, bajo el título de “Defensa Nacional y Orden Interno”,
y pese al hecho de que la Policía Nacional es una institución única, na-
cional y militarizada, los roles y las atribuciones de estos dos organismos
tienden a estar bastante bien diferenciados.
La Policía Nacional está a cargo de la seguridad ciudadana y el man-
tenimiento del orden público. Desde que se restableció la democracia,
sólo en ocasiones excepcionales las Fuerzas Armadas han participado, y
de manera muy breve, en el mantenimiento del orden público. Además,
no existe una presión significativa de sector alguno para que las Fuerzas
Armadas se ocupen de tareas de seguridad ciudadana.
La Policía Nacional también está a cargo casi en exclusividad de la
lucha antinarcótica. Es la Policía Nacional, y no los militares, la que
brinda la seguridad en las operaciones de erradicación de cultivos ilega-
les. La Policía está asimismo encargada en exclusividad de la interdicción
de drogas e insumos químicos y es la que investiga a las organizaciones
| 64 |
Las reformas al sector seguridad en América Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
criminales. Apoya también a la Unidad de Investigación Financiera en el
tema de lavado de activos.
Es preciso señalar que las Fuerzas Armadas estuvieron a cargo de la
lucha antinarcóticos hasta 1992 y que fueron sacadas de esa tarea por
los enormes efectos de corrupción que ésta generó en su interior. Sin
embargo, mantuvieron durante varios años, a través de la Fuerza Aérea,
la responsabilidad en la interdicción de los vuelos que partían desde
Perú hacia Colombia cargados de pasta básica de cocaína. En la actua-
lidad, también los vuelos de interdicción están suspendidos indefinida-
mente, desde que en el año 2000 se derribara por error una avioneta
civil, lo que causó la muerte de sus ocupantes, una familia de misioneros
estadounidenses.
No existen muchas posibilidades de que la interdicción aérea se res-
tablezca, dado que ya no tiene la importancia que tuvo en el pasado, en
la medida en que, por un lado, los niveles de elaboración de droga en el
país han aumentado y somos ahora productores de cocaína, por lo que
no se necesita enviar pasta básica al exterior para su procesamiento. Por
otro lado, porque la droga ya no sale del país por vía aérea con rumbo a
Colombia, sino que luego de cruzar por la cordillera por caminos secun-
darios es embarcada en los puertos, ya sea en pequeñas caletas de pesca-
dores o escondida en containers con productos de exportación. También
han cambiado los destinos, y Colombia ya no es el único ni el principal.
Una parte importante va hacia México saliendo de los puertos del norte,
y otra va con dirección a Chile saliendo de los del sur. Una tercera por-
ción sale por el sudeste a través de Bolivia, con destino a Brasil y luego a
Europa. En consecuencia, el único aspecto en el que las Fuerzas Armadas
mantienen hoy un nivel de participación, si bien de naturaleza marginal,
en la lucha antidrogas es en la vigilancia marítima y fluvial.
Actualmente las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional comparten
responsabilidades en un solo ámbito de la seguridad interna y en él, por
lo menos formalmente, la actuación de las Fuerzas Armadas tiene mayor
importancia que la de la Policía. Se trata de la lucha contra los remanentes
de la subversión, asentados como hemos dicho principalmente en los va-
lles en donde se produce la droga. El control de la seguridad del VRAE,
que está bajo el estado de emergencia previsto en la Constitución, está
a cargo de las Fuerzas Armadas, y éstas cuentan con la Policía Nacional
sólo como apoyo para las labores antidrogas. En cambio en el Huallaga
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 Carlos Basombrío Iglesias
es la Policía Nacional, a través del Frente Policial Huallaga, quien está
a cargo de las operaciones antisubversivas y cuenta con el apoyo de las
Fuerzas Armadas en patrullaje y otras labores.
Por otra parte, por ley del Congreso y en una situación atípica con
respecto del resto del panorama que hemos descrito, las Fuerzas Armadas
tienen atribuciones en la lucha contra el contrabando. El origen de esa ley
y de esas atribuciones está vinculado al hecho de que por la frontera con
Bolivia entran regularmente convoyes de camiones de contrabandistas,
conocidos como “culebras”, protegidos por gente armada y frente a los
cuales la Policía no ha tenido capacidad de enfrentamiento. El concepto
detrás de esta ley es que las Fuerzas Armadas, con mayor poder de fuego
y muchos cuarteles establecidos en la zona, podrían marcar una diferen-
cia importante. Ello no ha ocurrido y la ley virtualmente no se aplica.
En términos generales, la actitud de los militares peruanos en los
últimos años ha sido la de tratar de evitar, en la medida en que les ha
sido posible, que los civiles los involucren en áreas ajenas a sus mi-
siones tradicionales. En estos años los militares fueron requeridos en
varias ocasiones por el gobierno de Alejandro Toledo, y ahora por el
de García, para participar en asuntos de orden público. Los militares
han resistido hasta donde han podido esta demanda y en muy pocas
ocasiones se ha producido su participación. En parte, ha sido por con-
ciencia de que ésa no es su función profesional, lo que constituye una
evolución altamente positiva en su visión; pero en no menor medida
ha sido también por no tener “garantías” de que su actuación no sería
luego objeto de controversia política y judicial. Incluso en el campo de
la lucha antisubversiva se han replegado de manera importante y han
abandonado en varios momentos a la Policía en el combate a los rema-
nentes de Sendero Luminoso, lo que ha hecho imposible acabar hasta el
momento con una amenaza que, en términos estrictamente militares,
es poco significativa.
4. Conclusiones
A diferencia de otros países de América Latina, en los que existe una
importante superposición de roles entre Fuerzas Armadas y Policía en
asuntos vinculados a la seguridad interna, en Perú las funciones están
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Las reformas al sector seguridad en América Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
más delimitadas y no existe una presión importante, ni nacional ni ex-
terna, para que esa situación cambie.
Ello tiene en parte que ver con nuestra historia reciente y con el rol
que los militares jugaron en la guerra interna y su asociación con un
régimen autoritario cuyo colapso los arrastró al desprestigio. En esa me-
dida están más replegados hacia sus funciones tradicionales. Una segunda
razón puede estar vinculada a que las amenazas a la seguridad interna, en
particular el crimen organizado y el crimen común, no tienen la impor-
tancia de las de otros países, por lo que no se genera una presión dema-
siado significativa en ese sentido.
Bibliografía
Carlos Basombrío, “The Military and the Politics in the Andean Region”, Andean
Working Paper, Inter American Dialogue, Washington, abril de 2006.
Basombrío, Carlos y Fernando Rospigliosi, La seguridad y sus instituciones en el Perú
a inicios del siglo XXI. Reformas democráticas o neomilitarismo (Lima: IEP, 2006).
Comisión de la Verdad y Reconciliación Nacional, Informe final, Lima, agosto de
2003.
Ministerio de Defensa, Plan Estratégico de Reforma del Sector Defensa 2004-2010,
Lima, 2004.
Ministerio de Defensa, Principales políticas del Sector Defensa, Lima, marzo de 2007.
Ministerio del Interior, Informe de la Comisión de Reestructuración de la Policía Nacional
del Perú, Lima, marzo de 2002.
Ana María Tamayo Flores, “Avances y retrocesos en la conducción democrática
de la Defensa en el Perú”, en Los nudos de la defensa. Enredos y desenredos para una
política pública en democracia (Serie Democracia y Fuerza Armada Nº 4, Lima:
Instituto de Defensa Legal (IDL), 2005).
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 El proceso político para la
reestructuración de las Fuerzas
Armadas de Ecuador

Oswaldo Jarrín R.

L
uego de una breve explicación del proceso democrático seguido
para la determinación de la política de defensa en el año 2002, en
este texto se describen los factores políticos internos y los avances
en la seguridad regional que derivaron en un compromiso nacional para
retomar el proceso trunco de reestructuración de las Fuerzas Armadas.
La reincidencia de la crisis política, que exigía un fortalecimiento de la
institucionalidad del Estado, llevó a impulsar en 2005 en forma urgente
su modernización, para optimizar la capacidad de gestión administrativa
y vigorizar el sistema democrático. En este contexto, era impostergable
una agenda de defensa que transformara la interpenetración político-mi-
litar defectiva en una constructiva, para así lograr una mejor respuesta a
las demandas sociales de reforma institucional.
La actualización de la normativa legal y de la Política de la Defensa
Nacional, la evaluación de las capacidades estratégicas, la reforma edu-
cativa y la especial atención al bienestar del personal fueron producto de
la cooperación interinstitucional nacional e internacional. Ésta dio como
resultado el diseño de una estructura institucional renovada, que facilita
el cambio mental y de conductas y renueva la institucionalidad, así como
el desempeño profesional y la gestión del sistema de defensa para un
mejor servicio a la sociedad y el Estado.

1. La Política de la Defensa Nacional (Libro Blanco I)

El Libro Blanco de la Defensa Nacional, aporte fundamental para la mo-

dernización del Estado, para el fortalecimiento de la confianza nacional y la
vigorización del sistema democrático.
—Gustavo Noboa
Presidente de Ecuador (2002)

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 Oswaldo Jarrín R.
La Política de Seguridad de la Frontera Norte,1 si bien dio una orienta-
ción oportuna a los diferentes órganos gubernamentales, y especialmente
a la defensa, para afrontar las consecuencias esperables de la implementa-
ción del Plan Colombia, atendía únicamente un área geográfica especí-
fica, la norte. Era necesario entonces plantear una solución de seguridad
integral, geográfica y de actividad humana, con visión de largo plazo
hacia el futuro del país.
Por esta razón el Ministerio de Defensa, por encargo presidencial y
de acuerdo con la recomendación de la Conferencia de Ministros de
Defensa de las Américas, inició el proceso de elaboración de una Política
de la Defensa Nacional, lo que comúnmente se conoce como Libro
Blanco,2 como un instrumento para definir y orientar el funcionamiento
del sistema de defensa nacional y al mismo tiempo fortalecer las medidas
de confianza entre Estados, mejorar la relación cívico-militar y cooperar
con la preservación de la estabilidad y la paz hemisféricas.
Como fundamento esencial para el diseño de esta política se estableció
el nuevo concepto de seguridad multidimensional, previo a la publicación
de la Declaración sobre Seguridad en las Américas.3 De esta forma, se
abandonó la arraigada Doctrina de la Seguridad Nacional originada du-
rante la Guerra Fría, lo que conformó un importante avance en el pen-
samiento institucional, que en el futuro induciría a la transformación de
la defensa nacional.
El nuevo enfoque de seguridad multidimensional, basado en el
bienestar del individuo antes que en la lógica estadocéntrica que ca-
racterizó la época de la bipolaridad,4 llegó a consolidarse en el hemis-
ferio y fue adoptado también en el Libro Blanco de Ecuador. Como lo
expresa la Red de Seguridad y Defensa de América Latina (Resdal),
“hoy la seguridad está centrada en el ser humano, abandonando su exclusivi-
dad militar para pasar a ser multidisciplinaria”, ya que “las nuevas concep-
ciones de seguridad humana tienen como meta la protección del ser humano
y se fundamentan en la gobernabilidad y el desarrollo”.5 Esta concepción
subyace también a uno de los principales objetivos estratégicos for-
mulados en la Política de la Defensa Nacional: proteger la vida de la
población y los recursos del país.
Dentro de este marco conceptual de la seguridad se abrió entonces
un nuevo horizonte para los fines de la defensa. Y así, correspondía a la
sociedad civil determinar sus propias aspiraciones en cuanto a la defensa
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
y la seguridad y traducirlas en demandas para la institución militar a tra-
vés del diálogo y la concertación, en un proceso democrático, como co-
rresponde al diseño de políticas públicas.6 Al mismo tiempo, se produce
entonces una democratización del bien público que representa la defensa
nacional. La relación cívico-militar recibe asimismo un nuevo enfoque
y significado para la “generación de confianza, donde la cooperación militar a la
autoridad política-civil es posible y necesaria”.7
En el ámbito institucional, se marcó un punto de partida para la in-
tegración de la academia y las organizaciones sociales, gubernamentales
e institucionales, con el objeto de debatir y participar en las elaboración
de las directrices necesarias para establecer con claridad las misiones y
responsabilidades institucionales y fundamentar la reestructuración de
las Fuerzas Armadas. Para la elaboración del Libro Blanco, se desarrollaron
varios eventos académicos, en forma pública, participativa e incluyente, en los
que intervinieron los diferentes sectores de la sociedad. El fin era con-
formar una propuesta política que, una vez consultada con la Comisión
de Defensa del Congreso Nacional, fue entregada al Presidente de la
República para su aprobación e implementación por parte del Ministro
de Defensa Nacional.
El diálogo sobre los temas de defensa se realizó en las ciudades de
Quito, Guayaquil y Cuenca, con el patrocinio de la Universidad Central
de Quito, la Universidad Estatal de Guayaquil y la Universidad Estatal
de Cuenca. El tema central de los debates fue “Política de la Defensa
Nacional, un bien público y un compromiso social”.8
Durante el proceso de diálogo, se puso especial atención a la especi-
ficidad de las misiones de defensa, sin desconocer su complementariedad
con la seguridad, con el propósito de evitar que al momento de asig-
nar tareas institucionales se produzcan traslapes y confusiones entre
las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional y otros órganos de seguridad.
Al mismo tiempo, esta consideración limitaba un proceso de securi-
tización,9 ya que si bien la defensa es parte sustancial de la seguridad,
se corría el riesgo de ampliar en forma excesiva las responsabilidades
ligadas a esta última, lo que acarrearía como consecuencia directa una
expansión del uso de la institución militar, con el empleo de medios de
emergencia y acciones fuera de los límites normales de la política de un
gobierno.10 A esto se refiere el Libro Blanco cuando menciona que “[e]
sta seguridad se fundamenta en la diplomacia preventiva, la interdependencia
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 Oswaldo Jarrín R.
y el fortalecimiento de las medidas de confianza, sin afectar el desarrollo de los
legítimos intereses de seguridad y defensa nacional”.11
Si bien el tema había sido tratado en los Libros Blancos de Ecuador
desde 1994,12 resultaba necesario auscultar y obtener experiencias in-
ternacionales sobre la materia, por lo que se coordinó con el Ministerio
de Relaciones Exteriores para recopilar mediante su iniciativa y gestión
22 ejemplares de Libros Blancos de diferentes países,13 que sirvieron para
un estudio y análisis comparativo de sus contenidos y proceso de ela-
boración. Sin embargo, el principal referente para el diseño de la nueva
política fue el documento de la Organización de Estados Americanos
(OEA) “Lineamientos para la elaboración de documentos sobre políticas
y doctrinas de defensa”.14
Con el aporte de estas experiencias, sumado a la apreciación estratégica
elaborada por el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, el diseño
de escenarios y la visualización de las amenazas en los planos nacional y
regional, se formuló una estrategia de respuesta, con objetivos y linea-
mientos generales para el empleo de los componentes del sistema de de-
fensa. También se precisaron la estructura, las misiones, las funciones, los
espacios geográficos, los recursos y el presupuesto para cada uno de ellos.
Luego de la publicación como política de Estado de la Política de
la Defensa por parte del Presidente de la República el 10 de agosto
de 2002, en el Palacio Presidencial y mediante Decreto Ejecutivo pu-
blicado en el Registro Oficial, se ha podido constatar un importante
avance en el funcionamiento del sistema de defensa y en el cumpli-
miento de las responsabilidades de las instituciones gubernamentales
en materia de defensa y seguridad. Asimismo, se ha podido observar
una mayor conciencia nacional de defensa y una participación más
activa de diferentes sectores sociales en estos temas, aunque sin mayor
avance en el interés demostrado por parte de los sectores políticos.
Pablo Celi, entonces asesor del Ministerio de Defensa, manifestó al
respecto que el Libro Blanco “no logró una modificación del sector defensa
en las formas de relación política y no estuvo acompañado de una transforma-
ción institucional, ni que sus contenidos se articulen con reformas en el campo
legal que permitan un nuevo posicionamiento social e institucional de la polí-
tica de defensa sugerida”.15
Efectivamente, no se produjeron las proyecciones esperadas y quedó
pendiente la reestructuración de las Fuerzas Armadas, que debe ser
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
sucedánea a la Política de la Defensa y coherente con la norma legal.
Tampoco se avanzó en este último campo, a pesar de haberse reali-
zado estudios y proyectos en la institución militar en relación con su
Ley Orgánica y con las leyes de Personal, de Previsión Social y de
Seguridad Nacional.16
En ese sentido, un editorial del diario El Universo destacaba la nece-
sidad de la transformación de la defensa como un tarea pendiente del
Estado, para “mejorar la legislación, la organización, las capacidades y la adap-
tación de los recursos a los diferentes escenarios y naturaleza de los conflictos; en un
proceso de redefinición de los estándares de ejecución de las misiones constituciona-
les de las Fuerzas Armadas, que permitan cubrir las vulnerabilidades con mayor
cooperación, para hacer frente en mejores condiciones a los nuevos desafíos”.17 Esta
declaración pública interpretaba una necesidad muy sentida desde el in-
terior de la institución desde hacía mucho tiempo, y ponía de manifiesto
que la población era cada vez más consciente de esa necesidad de trans-
formación de las Fuerzas Armadas.
Se precisaba una estrategia institucional, lo que en términos de
Henry Mintzberg y James Brian18 puede definirse como un plan, una
perspectiva, un patrón de comportamiento. Las tareas pendientes eran
la actualización de las leyes y el mejoramiento de la organización.
Capacidades y recursos debían compatibilizarse con el nuevo escena-
rio de seguridad, que trasciende las responsabilidades de la defensa en
la frontera norte, en vista de la sustancial modificación de la natura-
leza de los conflictos derivados de actores no estatales transnacionales.
Se imponían, por lo tanto, nuevos desafíos a la defensa y seguridad
nacional, que si bien habían sido prevenidos mediante la Política de
Seguridad de la Frontera Norte, planteaban exigencias operacionales
que rebasaban las facultades de los comandos militares para afrontar
los nuevos tipos de misiones, caracterizadas por el énfasis en una co-
operación interinstitucional impuesta por la realidad y determinada
por la política gubernamental.
La nueva perspectiva compartida no solamente imponía elaborar nue-
vos planes y nuevas pautas de comportamiento militar y operacional y
completar la implementación de la Política de la Defensa; también exigía
un proceso de reestructuración de las Fuerzas Armadas.
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 Oswaldo Jarrín R.
2. La institucionalidad del sistema de defensa
Los conflictos no son patrimonio de ningún sistema, son la expresión de la
incoherencia de los sistemas (…).
—Burhan Ghalioun19
Influjos del escenario en la renovación del sistema de defensa
Ecuador todavía no cobra conciencia de la gravedad del impacto polí-
tico de la ingobernabilidad y la falta de institucionalidad que ha sufrido
en la última década, debido a la pertinaz influencia de factores que
prácticamente han sobrepasado su capacidad de asimilación y procesa-
miento de los conflictos internos e institucionales. Por esta razón, no
logra salir de un ciclo de revitalización de crisis políticas internas ni del
virtual aislamiento en el que vive en cuanto a la seguridad dentro del
sistema internacional.
Esta problemática refleja una interpenetración de lo político con lo
militar y lo institucional, mucho más allá de la simplista dicotomía civil-
militar en la que se quiere enclaustrar temas de amplia responsabilidad
social, y coloca a las elites que toman decisiones frente al reto de superar
el conflicto y cortar la perniciosa revitalización de las crisis mediante la
reinstitucionalización del Estado y de sus dependencias, de las que de-
pende la efectividad de la conducción política.
El escenario de la seguridad ha sufrido grandes variaciones, debido
al carácter cada vez más difuso de las fronteras que existen entre lo
interno y lo externo en la vida de los Estados, como efecto de la in-
ternacionalización. Hoy las consecuencias de un conflicto interno no
pueden circunscribirse a un solo territorio o área geográfica conven-
cionalmente delimitada.
Los refugiados, los desplazados, las actividades sociales y los inter-
cambios de servicios y comercio, entre los cuales fluyen con agilidad las
prácticas ilegales—más intensas en las zonas fronterizas—se convierten
en vectores de una problemática común. De allí surge la interdependen-
cia inherente a la globalización, y esto provoca vulnerabilidades20 en los
Estados que son utilizados como santuarios o corredores de paso; estos
Estados en crisis se ven llevados a un “nuevo feudalismo”21, en el que de-
terminados ámbitos y espacios geográficos son dominados por diferentes
redes ilegales y grupos armados.
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
Pero esta nueva problemática no solamente es el producto de la di-
námica social y de la vecindad, sino también de la aparición de nuevos
actores y organizaciones no estatales transnacionales que reducen, y aun
eliminan, el monopolio del uso de la fuerza por parte de los Estados. De
esta manera, dan a luz un conflicto asimétrico en el que la potencia re-
lativa de combate entre los actores antagónicos queda anulada, se trans-
forma la guerra y se quiebra el “paradigma clausewitziano”.22
Pueblo, ejército y gobierno, la tradicional trilogía, han dejado de ser
los elementos alrededor de los cuales gira el conflicto entre Estados, que
virtualmente está desapareciendo. La guerra pierde preponderancia como
instrumento para la resolución de los conflictos, y en su lugar toma pro-
tagonismo el conflicto intraestatal, con su volatilidad y el consecuente
riesgo de internacionalización.
A pesar de haber sido objeto de una política de seguridad errática,
estos factores no han estado ausentes de la visión estratégica, es decir que
han sido percibidos en los escenarios prospectivos. Sus tendencias han
sido objeto de análisis y han formado por lo tanto parte de las agendas de
reunión entre los mandatarios y los Ministros de Relaciones Exteriores y
de Defensa. Tampoco han sido omitidos en los foros internacionales. El
problema radica más bien en la ausencia de la seriedad, la continuidad y
la perseverancia necesarias para que las decisiones políticas lleguen a ma-
terializarse y para rendir cuentas a la sociedad sobre la gestión de defensa
realizada y la solución de los problemas.
El tema de la seguridad en la subregión refleja las mismas incohe-
rencias, no obstante demostrar una gran visión y responsabilidad decla-
rativa, estatus en el cual se paraliza. El Consejo Andino de Ministros
de Relaciones Exteriores estableció que, desde la perspectiva andina, la
seguridad es entendida en forma multidimensional. Abarca por lo tanto
asuntos de índole política, económica, social y cultural, y esto debe re-
flejarse en el fortalecimiento de la institucionalidad democrática y las
políticas de defensa, salud, ambiente, economía, desarrollo económico y
previsión de desastres naturales, entre otros.
La Comunidad Andina no se limitó a alcanzar consensos sobre el con-
cepto de seguridad; avanzó mucho más, y en 2002 aprobó la Carta Andina
para la Paz y la Seguridad. Dos años después se firmó la Declaración de
Quito sobre el establecimiento y desarrollo de la Zona de Paz Andina
y se adoptó la Decisión 587 referida a los “Lineamientos de la Política
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 Oswaldo Jarrín R.
de Seguridad Externa Común Andina”. Finalmente, para concretar los
objetivos de esta política, se establecieron varios mecanismos, entre ellos
la conformación de una Red Andina de Seguridad,23 de carácter esen-
cialmente civil, académico e intersectorial, y encargada de impulsar los
diálogos nacionales e internacionales y de asesorar en el diseño, la imple-
mentación y la evaluación de la política de seguridad andina.
La amplitud de la visión y la riqueza de los instrumentos no dejaron
margen alguno de imprevisión. Se incluyó como una responsabilidad de
los Estados de la subregión la elaboración conjunta de planes para el com-
bate contra el narcotráfico, el contrabando, el tráfico de armas y el terro-
rismo; se establecieron marcos legales para la cooperación legal, policial
y judicial, además del apoyo y la cooperación de las Fuerzas Armadas
según las respectivas legislaciones de los países y en aplicación de la me-
didas de confianza mutua.
Agenda y modelo político-administrativo para la reestructuración de las
Fuerzas Armadas
La política de defensa de nuestro país está indisolublemente ligada a supo-
lítica económica, a su política social y a su política internacional; en su con-
junto ellas hacen del Estado ecuatoriano y su proyección en el tiempo el bien
de las colectividades que la constituyen.
—Alfredo Palacio
Presidente de Ecuador (2006)
Frente a la gran turbulencia e inestabilidad que generan las crisis po-
líticas que cíclicamente ha vivido Ecuador, especialmente en el último
decenio, una de las prioridades mantenidas a través de varios gobiernos
ha sido la reforma política del Estado. Una vez superada la última de las
crisis, que terminó con la destitución del presidente Lucio Gutiérrez y la
asunción al poder de Alfredo Palacio en abril de 2005, se fijó como uno
de los objetivos políticos restablecer la institucionalidad del Estado de Derecho.
El “Estado caduco”, como lo calificó el Presidente, debía dar paso a una
reforma política profunda, que debía “refundarlo”.
Su discurso replanteó el problema de gobernabilidad del país y de-
terminó una directriz específica para las instituciones—cuyo fortaleci-
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
miento permitiría, por extensión, fortalecer la democracia—en su res-
pectivo rol constitucional. Este planteo, en términos de Claudio Fuentes,
significa realizar cambios cualitativos en el sector seguridad para generar
gobernabilidad y eficiencia.24
Para responder a la directriz presidencial, las Fuerzas Armadas se en-
contraban frente a una doble responsabilidad, en el orden político y en el
profesional. En el primer aspecto, era un clamor ciudadano y de las mis-
mas Fuerzas Armadas la necesidad de aplicar un proceso de despolitización
institucional. El propósito era corregir el comportamiento en el que habían
incurrido tanto algunos de sus miembros en forma individual, como grupos
insurreccionales o el propio alto mando militar a través de pronunciamien-
tos. Éstos habían actuado movidos por la simpatía, la captación política o la
necesidad de contener una represión mayúscula ante los vacíos de poder y las
condiciones caóticas y de desintegración social que vivió el país en numero-
sas situaciones, con una grave alteración del orden y la paz social, pero sobre
todo con pasmosas manifestaciones de violencia y uso ilegal de la fuerza.
Probablemente tenga mucha razón José Hernández cuando sintetiza
de esta forma la situación interna ecuatoriana:
el problema del tutelaje militar en una democracia frágil es culpa de los civiles,
lo cual es una muestra de la ausencia de visión política para la reestructu-
ración del Estado, proceso en el cual el tema militar, la articulación de una
política contemporánea de defensa, la concepción de las Fuerzas Armadas,
su rol, su necesaria modernización y profesionalización, no hacen parte de la
agenda de los temas públicos.25
Sin restar importancia al planteo o, peor aún, buscar exculpación de
hechos concretos, lo cierto es que no solamente la institución militar ha
estado sometida a “contextos políticos inestables”,26 sino que también el
gobierno nacional entremete la participación militar en la gestión guber-
namental y en las decisiones de carácter político. De esta manera busca
incrementar su poder, desequilibrar las fuerzas políticas de la oposición o
apalancarse en las Fuerzas Armadas en beneficio de una maniobra polí-
tica que le otorgue dominancia ante las muy comunes pugnas de poder,
especialmente entre las funciones del Estado.
Por inducción, cautivación o intercambio de lealtades, se aprovecha
la no deliberación militar para someter a los mandos, a manera de un
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 Oswaldo Jarrín R.
“bonapartismo”, y para lograr lealtades incondicionales personales—
esto ha sido lo más frecuente—, sin desconocer que en repetidas oca-
siones se ha optado por un “pretorianismo”, 27 con la intención de ejer-
cer un poder político bajo amenaza de uso de la fuerza. Así se explica
la especial afición a gobernar sobre la base del estado de emergencia,
herramienta que faculta constitucionalmente a las autoridades a omitir
pasos en los procesos legales de administración pública, limitar la vi-
gencia de los derechos civiles y reconstituir la estabilidad social a fuerza
de autoritarismo.
El gobierno del presidente Palacio no fue en este sentido una excep-
ción en cuanto a la inestabilidad y la búsqueda de oportunidades para
involucrar a las Fuerzas Armadas por parte de algunos sectores políticos.
Éstos provocaron una crisis en el mes de octubre de 2005 y plantearon el
recambio presidencial durante el acalorado debate de los partidos políti-
cos con motivo de la consulta popular para la realización de la Asamblea
Constituyente. En esa oportunidad, el diario El Comercio dedicó su edi-
torial titulado “Oportunas precisiones institucionales” a destacar las ex-
presiones del Ministro de Defensa ante el “terremoto político” que vivía
el país: “Las Fuerzas Armadas no son árbitros ni actores de dirimencia y no
tienen opinión ni tendrán opinión (…) tienen una gestión seria, legal, constitucio-
nal y no modificarán su conducta ni permitirán que ningún militar se desencause,
como históricamente ha ocurrido”. El editorial termina comentando: “para
el Ecuador de las difíciles o absurdas horas actuales, la posición de las Fuerzas
Armadas constituye un aliento de esperanza para la reivindicación institucional del
país”. También afianza la fe en la institución militar, cuando dice “ojalá
que la modernización de las Fuerzas Armadas se inicie con un serio debate sobre
la legislación que actualice a esa vital institución”.28
El diario Expreso fue aún más directo y le dedicó al tema un amplio
espacio con el titular “Es necesario un saneamiento en las Fuerzas
Armadas”, basado en una entrevista al Ministro de Defensa. En ésta se
plantea la necesidad de una reforma profunda de las Fuerzas Armadas
que mejore la profesionalidad militar, actualice la legislación militar
y la Política de la Defensa Nacional (Libro Blanco) y mejore la capaci-
dad operativa.
De las diversas teorías planteadas sobre la politización de la institución
militar, lo que puede quedar al margen de la discusión es la crisis de
hegemonía 29 que se produce esencialmente debido al bajo nivel de co-
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
herencia existente entre las clases dirigentes y los responsables de tomar
decisiones, sin exclusión.
Era la oportunidad para fortalecer a la institución y estructurar una
agenda de la defensa nacional que orientara la administración y la ges-
tión ministerial. En esta situación de apremio político y de necesidad de
reforma institucional, con gran presión especialmente de la opinión pú-
blica, el Presidente de la República, bajo cuya responsabilidad se encuentra
el establecimiento de la política de defensa,30 emitió por primera vez la
Directiva de Defensa Nacional.31 Se reconoció además como una conse-
cuencia directa de este proceso la necesidad de reestructurar las Fuerzas
Armadas, y para eso se establecieron dos objetivos estratégicos: fortalecer
la institucionalidad y profesionalidad militar y sentar las bases legales y doctrina-
rias para la reestructuración y transformación de la defensa nacional. La directiva
facultó al Ministro de Defensa Nacional para coordinar acciones interins-
titucionales con el fin de cumplir estos objetivos y también para dictar
normas complementarias y aclaratorias y emitir las directrices específicas.
En líneas generales, la directiva presidencial orientó la elaboración de
una agenda de defensa a partir de una apreciación de la problemática ins-
titucional en el orden político, administrativo, educacional y militar. En
términos prácticos, era necesario poner énfasis en la subordinación de las
Fuerzas Armadas a la autoridad política como forma de instaurar el con-
trol democrático de la institución militar, tal como se había establecido
en el compromiso de Williamsburg, en la I Conferencia de Ministros de
Defensa de las Américas.
En el ámbito militar, era imprescindible poner en práctica la fusión
de las dos escalas de valores en que se fundamenta la institución militar
para su organización y funcionamiento operacional,32 es decir, mejorar
la profesionalización militar en su ordenamiento legal y disciplinario, así
como en aquellos valores de los que depende su eficiencia operacional
para el empleo en combate. Se trata de aspectos de carácter educacio-
nal que implican promover un cambio de mentalidad y de comporta-
miento en los planos individual y grupal dentro de la institución, y que
dan como resultado una renovación de la cultura democrática institu-
cional. Este planteo coincide con los aspectos objetivos y subjetivos en
los que Samuel H. Huntington 33 sustenta el mejoramiento profesional
del militar: la normativa legal para el funcionamiento institucional y la
­dedicación específica a sus tareas profesionales.
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 Oswaldo Jarrín R.
Para la implementación de la directiva presidencial, el Ministerio de
Defensa comenzó por realizar una nueva delimitación conceptual y de
alcance de los significados de “defensa” y “seguridad”, como lo estima
Jaime García C.34, para orientar los roles de los componentes de la de-
fensa a partir de las diferencias existentes entre estos dos conceptos—
no obstante haber sido ya considerado este proceso en la Política de la
Defensa Nacional del año 2002–.
Era necesario asimismo tener una visión estratégica institucional o
“imagen objetivo” que describiera lo que la sociedad quiere de la ins-
titución militar en el mundo del mañana, y enlazar la política general
del Estado con el escenario prospectivo, las misiones y capacidades del
sistema de defensa. Este escenario deseado se convierte en algo necesario
para la supervivencia en un ambiente que cambia rápidamente35 y debe
orientar la creación de eventos y actividades para la conducción y gestión
de la defensa.
Al Ministerio de Defensa le corresponde proponer políticas de de-
fensa, al Presidente de la República, implementarlas. Pero en función del
control del sistema de defensa que es su responsabilidad, al primero le co-
rresponde también diseñar estrategias, coordinar con los demás ministe-
rios, procurar los recursos y tomar decisiones en las acciones relacionadas
con la defensa y la institución militar.
De acuerdo con esta función, el Ministerio de Defensa diseñó una es-
trategia general de acción colectiva y una directiva ministerial que señalaba
en forma precisa los parámetros que orientarían el accionar del Comando
Conjunto de las Fuerzas Armadas y de todos los elementos involucrados
en el cumplimiento de la directiva presidencial. Los elementos básicos de
la estrategia general eran:
a) Un concepto que orientara la conducción del proceso e involucrara
y motivara a los órganos gubernamentales, a la sociedad civil y al
colectivo militar.
b) Una directiva administrativa con premisas básicas que servirían
como parámetros de referencia para la acción coordinada.
c) Un modelo político-administrativo de gestión de la defensa y, al
mismo tiempo, de la conducción del proceso.
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
d) Un enfoque sistémico para la reestructuración de las Fuerzas
Armadas.
e) Un esquema de organización y metodología a ser seguida en el
proceso.
f ) Un plan de reestructuración de las Fuerzas Armadas.
El concepto que sirvió de base para el proceso administrativo de trans-
formación de la defensa fue el de un cambio planificado, continuo y en
gran escala, centrado en los individuos, los procesos, las organizaciones y
la tecnología. El propósito administrativo fue, según lo recomienda John
Garstka,36 identificar nuevas fuentes de potencial con la finalidad de cubrir
las vulnerabilidades propias y crear, ampliar y mantener una ventaja com-
petitiva que permita responder en mejor forma a las demandas actuales de
la defensa, así como a las responsabilidades futuras de la institución.
Por su parte, la directiva del Ministerio de Defensa tenía por objetivo es-
tablecer un sistema de defensa nacional sobre la base de la reestructuración
de las Fuerzas Armadas, que permitiera una mayor eficacia en la protección
de los intereses nacionales y la cooperación en la preservación de la paz. Sus
premisas básicas fueron los parámetros referenciales sobre los cuales se debía
establecer un redimensionamiento del sistema de defensa que incluyera la rees-
tructuración de las Fuerzas Armadas. Estas premisas básicas eran:
a) El diseño de la estructura de las Fuerzas Armadas estaría basado en
el marco legal y en la Política de la Defensa Nacional actualizadas, la apre-
ciación estratégica del Comando Conjunto, un plan de capacidades
estratégicas, un plan de fortalecimiento de las Fuerzas Armadas y
un plan financiero.
b) El diseño de la estructura debería considerar las condiciones econó-
micas del país y los recursos disponibles.
c) Las características estratégicas a enfatizar serían las de empleo con-
junto, interoperatividad, respuesta inmediata, con órganos opera-
tivos eficientes, suficientes y sustentables en el cumplimiento de
misiones de la defensa.
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 Oswaldo Jarrín R. El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador

d) L
 os componentes de la defensa deberían asegurar el cumplimiento Gráfico 1. Modelo político-administrativo para la reestructura-
de las misiones de defensa y cooperación interinstitucional con los ción de las Fuerzas Armadas
órganos de seguridad del Estado, en atención a la complementarie-
dad de la defensa con la seguridad. Control Democrático ACTUALIZAR LEYES
MEDIDAS DE EJECUCION
e) Mejorar el bienestar de personal, el talento humano y el manejo N O R M AT I VA
ADMINISTRATIVA ALTA DIRECCIÓN
OBJECTIVOS TAREAS
de recursos materiales, tecnológicos y financieros existentes, me- COMPONENTES DE LA DEFENSA
diante: concentración, contracción y fusión que genere una organización de CAMBIO
unidades flexible con capacidad operativa conjunta y de respuesta inmediata HACIA NIVEL SUPERIOR
REESTRUCTURACION FUNCIONAMIENTO
dentro del territorio nacional. INSTITUCIONAL

REDISEÑO DE ESTRUCTURA
Para alcanzar la propuesta de reestructuración de las Fuerzas Armadas, DESARROLLO
OPERACIONAL
ORGANIZACIONAL
según consta en la directiva emitida por el Ministerio de Defensa,37 se Y COMPETENCIAS,
HABILIDADES
dispuso la elaboración de los siguientes documentos:
Profesionalización ACTITUDES

a) Actualización de la Política de la Defensa Nacional.

b) Reforma del marco legal.
c) Evaluación y Plan de Capacidades Estratégicas Conjuntas.
d) Plan de fortalecimiento de las Fuerzas Armadas.
e) Plan estratégico financiero.
f ) Ley especial para la reestructuración de las Fuerzas Armadas.
g) Plan de reestructuración de las Fuerzas Armadas (previa decisión
en el Frente Militar).
El modelo político-administrativo para la reestructuración de las
Fuerzas Armadas tiene como finalidad lograr un mejoramiento de la efi-
ciencia institucional, lo que contribuiría también al mejoramiento de
la gobernabilidad, según el planteo del Presidente de la República al
momento de emitir su directriz. En términos generales, podría decirse
que el modelo político- administrativo describe y explica la relación de
complementariedad entre la norma legal y el desarrollo organizacional, dos
campos indispensables para una reestructuración institucional que produzca un
cambio cualitativo en el desempeño funcional de la institución militar,
dentro del cumplimiento de sus misiones constitucionales que no han
sufrido variación.
En relación con el Ministerio de Defensa Nacional, la tarea clave fue, como
menciona Juan Rial, “disponer las regulaciones que hagan del Ministerio el centro
efectivo de la corporación militar, para lo cual se requiere de la norma adecuada”.38
Mientras tanto, el mejoramiento profesional requiere un rediseño del
sistema de defensa y de sus competencias, así como la readecuación y el
perfeccionamiento de las habilidades, destrezas y actitudes de los miem-
bros a nivel individual y organizativo, y también de las unidades, de
acuerdo con las exigencias de los escenarios prospectivos.
Al campo normativo corresponden las leyes militares elaboradas como
proyectos por el Ministerio de Defensa, con el aporte de los Comandos
Generales de Fuerza y redactados por el Consejo de Legislación Militar
(Colemi): la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas (posteriormente deno-
minada Ley de Defensa Nacional por el Congreso), la Ley de Personal, la
Ley de Control de los Espacios Acuáticos, la Ley General de Puertos y la
Ley de Previsión Social (elaborada por el Instituto de Servicios Sociales
de las Fuerzas Armadas, Issfa).39

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 Oswaldo Jarrín R.
Gráfico 2. Modelo y enfoque sistemático para la reestructura-
ción de las Fuerzas Armadas
LEYES
DIRECTIVA POLITICA
DEFENSA DEFENSA
REESTRUCTURACION
DE LAS
FUERZAS ARMADAS
CAPACIDAD REFORMA
ESTRATEGICA EDUCATIVA
BIENESTAR
PERSONAL
Las dos primeras, la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas o Ley
de Defensa Nacional y la Ley de Personal, fueron presentadas por el
Ministerio de Defensa Nacional al Presidente de la República para su
aprobación. Asimismo, con autorización del Presidente de la República,
fueron también entregadas como proyectos directamente por el Ministro
de Defensa Nacional al Presidente del Congreso Nacional y al Presidente
de la Comisión de Asuntos Constitucionales.40
Una vez entregado al Congreso Nacional, el proyecto de Ley Orgánica de
las Fuerzas Armadas fue debatido en un seminario internacional público rea-
lizado en el Centro Internacional de Estudios Superiores de Comunicación
para América Latina (Ciespal), con la participación de una delegación del
Ministerio de Defensa de España, que transmitió las experiencias de la ela-
boración de su Ley Orgánica de la Defensa, recientemente aprobada por el
Parlamento español. El informe final del seminario se publicó en forma de
libro, con el título Constitución y Fuerzas Armadas, y se entregó a las comisio-
nes del Congreso con la finalidad de aportar criterios ciudadanos al análisis
que se estaba realizando allí durante diciembre de 2005.
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
Para la actualización de la Política de la Defensa Nacional (Libro Blanco
2002), se siguió el mismo procedimiento democrático utilizado para su
elaboración en 2002. El propósito de la actualización era evaluar la cer-
teza del escenario previsto entonces, para cubrir las deficiencias o los
vacíos producidos en los cuatro años transcurridos en cuanto a defensa
y seguridad. Esto significaba verificar qué aspectos de la Política de la
Defensa Nacional habían sido implementados y cuáles faltó implementar,
redimensionar el espacio geográfico y los demás componentes del sis-
tema de defensa e incorporar los criterios aportados por diversos sectores
sociales e instituciones en los seminarios realizados con el apoyo de ex-
pertos nacionales e internacionales.41
Los interrogantes planteados para esa tarea fueron: 42
a) ¿De qué manera se ha cumplido el escenario previsto en 2002?
b) ¿Qué factores faltan o no han sido suficientes?
c) ¿Respondieron los objetivos estratégicos planteados para la defensa
en ese escenario?
d) ¿ Se cumplieron las directrices estratégicas de los componentes de
la defensa?
e) ¿ Qué resultado se obtuvo de la estructuración de los órganos de la
defensa?
f ) ¿Cuál es la división territorial para la organización de la defensa?
g) ¿Qué presupuestos deben respaldar la acción de la defensa?
h) ¿Cuáles son los compromisos internacionales?
i) ¿Cómo son las relaciones con otras instituciones?
El Presidente del Congreso Nacional dispuso la elaboración de un
único informe por parte de las comisiones de Asuntos Constitucionales
y de Defensa, para que los proyectos de ley entraran a debate en el seno
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 Oswaldo Jarrín R. El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador

del plenario. Asimismo, pidió la comparecencia de una delegación del Gráfico 3. Homologación de los sueldos de las Fuerzas
Ministerio de Defensa Nacional para que asistiera a los debates en el Armadas con los de la administración pública
Congreso y realizara las aclaraciones que fueran del caso. Esta delegación
fue presidida por el Subsecretario de Defensa. Finalmente, en enero de OFICIALES 2006 2009
2007, el Congreso Nacional aprobó los proyectos de ley con las modifi-
Coronel 1.732 3.284
caciones correspondientes, según constan en el Registro Oficial.43
También forma parte del campo normativo la Directiva de Defensa Teniente coronel 1.342 2.865
Nacional, en la que, a más de los objetivos conocidos de fortalecer la institu- Mayor 1.081 2.002
cionalidad y sentar las bases para la reestructuración, se delegan facultades al Capitán .910 1.358
Ministro de Defensa para el desarrollo del proceso político administrativo.
Teniente .733 1.136
En el ámbito del desarrollo organizacional, del cual depende también,
como es lógico, el mejoramiento de la profesionalidad militar, se re- Subteniente .458 .992
quería un esfuerzo programado de largo plazo para mejorar los procesos Tropa
administrativos, e implementar las reformas que incrementaran la capa- Suboficial Mayor 1.085 1.924
cidad operacional y mejoraran la eficiencia administrativa y la cultura
organizacional. Para llevar a cabo tal esfuerzo, se estableció como punto Suboficial Primero 1.042 1.432
de partida una evaluación de las capacidades estratégicas actuales y potenciales de Suboficial Segundo .881 1.331
las Fuerzas Armadas, que fue presentada por el Director de Operaciones Sargento Primero .725 1.012
del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas ante el Frente Militar,
Sargento Segundo .606 .853
luego de haber desarrollado con su departamento la doctrina y la meto-
dología de trabajo necesarias, en vista de que era la primera vez que se Cabo Primero .501 .763
realizaba este tipo de evaluación en las Fuerzas Armadas ecuatorianas. Cabo Segundo .424 .700
La optimización y racionalización de los recursos de la defensa tuvie- Soldado .339 .620
ron como parámetros buscar una simplificación de las cadenas de mando,
agilidad en el proceso de toma de decisiones y mejores condiciones para La remuneración mensual unifica sueldo básico, bonificación, guarnición, gastos
el alistamiento y el empleo de las unidades militares. Se procuraba para de representación, ubicación geográfica, subsidio matrimonial y familiar, deci-
las Fuerzas Armadas mejor movilidad, flexibilidad, interoperabilidad, mosexto, comisariato, rancho, decimoquinto, estímulo pecuniario y bono de las
Fuerzas Armadas.
capacidad de operación conjunta, rápido despliegue, procedimientos efi-
caces en el manejo de crisis, normas de comportamiento, derechos hu- Fuente: “En traje de campaña”, Vistazo N° 961, septiembre de 2007, http://www.
manos y reglas de enfrentamiento. vistazo.com/webpages/edicionanterior.php?edicion=961&sID=2&ID=1401#.
El plan de capacidades estratégicas conjuntas permitió posteriormente
una actualización de los planes estratégicos militares de forma más obje-
tiva por parte del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, así como
la elaboración del plan de fortalecimiento de las Fuerzas Armadas, según
las hipótesis de la defensa nacional.
Complementan el desarrollo organizacional dos aspectos rela-
cionados con el talento humano: en primer lugar, la reforma educativa,

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 Oswaldo Jarrín R.
con un Plan de Fortalecimiento de los Valores Profesionales y Cultura
Democrática, elaborado por la Escuela Politécnica del Ejército, revisado
por la Subsecretaría de Defensa y reajustado al perfil de cada fuerza por
las Direcciones de Educación de cada rama de las Fuerzas Armadas. Este
plan tiene la finalidad de readecuar la escala de valores de los miembros
de la institución en función de los valores profesionales y la plena com-
prensión del funcionamiento de las instituciones democráticas, la sub-
ordinación al poder político, y la no deliberación ni participación en
política por parte de la institución militar y sus miembros.44
Este plan se ha implementado en todos los institutos militares y todos
los niveles de educación militar, vinculando la ética a los cambios lega-
les disciplinarios de la Ley Orgánica de la Defensa, en la que se incluyó
además como iniciativa institucional la unidad jurisdiccional. Ésta significa
que, en aplicación del principio de universalidad de la ley, los juzgados y
tribunales militares dependerán orgánicamente de la función judicial y
del Ministerio Fiscal civil.
Este campo se complementó con una reforma curricular del Instituto
Nacional de Guerra (Inague), con el propósito de elevarlo a un
cuarto nivel de educación superior mediante la implementación de un
Diplomado Superior en Seguridad y Democracia, a cargo de la Facultad
Gráfico 4. Organización y metodología del proceso de reestruc-
turación de las Fuerzas Armadas
JEFE DEL EJECUTIVO
COMISION DEFENSA CONGRESO NACIONAL
MINISTRIO DE DEFENSA Y FRENTE MILITAR
GABINETE MINISTERIAL
COMISION ALTO NIVEL
COLEMI-CONSEJOS
DIRECTIVA DEL M.D.N.
DIAGNOSTICO Y LEVANTAMIENTO PROBLEMAS
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), como requisito para el
ascenso al grado de general o vicealmirante.
La reforma contempla también el dictado de cursos sobre Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario, en un convenio con
la Cruz Roja Internacional, para los diferentes cursos de ascenso. Se
ha designado como proyecto piloto al Ejército y emitido una Directiva
Ministerial para la implementación en el resto de las Fuerzas Armadas.
Finalmente, en el caso del Instituto de Altos Estudios Nacionales
(IAEN), la reforma partió de un convenio con la Academia de Estudios
Político-Estratégicos de Chile.
El segundo aspecto que completa el desarrollo organizacional es el
bienestar del personal, que busca mejorar la institucionalidad profesional
mediante la garantía de una mayor permanencia y dedicación profesio-
nal. Para atender a este aspecto, se incrementó el tiempo de servicio para
retiro de los militares en cinco años, se creó un Consejo de Salud de las
Fuerzas Armadas, que incorporó el Instituto de Seguridad Social, la red
hospitalaria y los servicios de sanidad de las tres ramas de las Fuerzas
Armadas. Al mismo tiempo, se recuperó la deuda del Estado con el
Issfa.
Por último, se consiguió la homologación salarial de los miembros de
las Fuerzas Armadas con la administración pública, lo cual significó un
incremento del sueldo del personal militar en un 10% en el año 2006 y
22,5% en los cuatro años subsiguientes.45
Una estrategia colectiva, con un liderazgo visionario, innovador, in-
tegrado con el alto mando militar, comprometido con los intereses ins-
titucionales y del país y dirigido por el Ministro de Defensa Nacional,
permitió un ágil proceso de toma de decisiones hasta lograr los resultados
propuestos en la agenda de la defensa.
Factores esenciales del proceso han sido la descentralización de tareas
con canales expeditos de comunicación e interacción entre el gabinete
ministerial, los consejos de las respectivas ramas de las Fuerzas Armadas
(Ejército, Marina, Fuerza Aérea), institutos y entidades adscritas, y la efec-
tiva coordinación y dirección por parte del Subsecretario de Defensa de
una comisión de alto nivel conformada por grupos de trabajo multidisci-
plinario. Esta comisión se ocupa de la elaboración y ejecución de proyectos
y evaluación de cursos de acción de organización operacional y adminis-
trativos, así como de brindar información y ­asesoramiento al Congreso
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 Oswaldo Jarrín R.
Nacional y hacer las aclaraciones necesarias a las comisiones respectivas en
el proceso de aprobación y promulgación de la Ley Orgánica de Defensa
Nacional y la Ley de Personal de las Fuerzas Armadas.
El proceso de reestructuración se desarrolló dentro de un ámbito in-
teractivo nacional e internacional, con el propósito de lograr una mayor
contribución sectorial e institucional, realizar estudios comparativos,
analizar experiencias y conseguir un efecto sinérgico entre los diferentes
actores del proceso.
Luego de la visita del Ministro de Defensa Nacional y la firma de
varios convenios, se obtuvo la cooperación directa de los Ministerios
de Defensa de Argentina, Chile y España. Un fluido intercambio de in-
formación y de comisiones especiales destinadas y recibidas desde los
Ministerios de Defensa de los países que apoyaron el proceso permitió
conocer los avances y las experiencias en los ámbitos de la norma legal y
del desarrollo organizacional, las nuevas leyes, las políticas de defensa y la
reestructuración de sus Fuerzas Armadas.
Todo este proceso político terminó con la elaboración de un Plan de
Reestructuración de las Fuerzas Armadas aprobado por el Frente Militar;
es decir, por el Ministro de Defensa Nacional, el Jefe del Comando
Conjunto de las Fuerzas Armadas y los tres Comandantes Generales. De
esa manera se cerró un nuevo ciclo de perfeccionamiento institucional,
con la intención de cubrir los vacíos dejados por los procesos anterio-
res y evitar una gestión de la política de defensa errática. En cambio se
buscó lograr una política de defensa con sujeción a la ley, en coordina-
ción con las demás políticas del Estado, que optimice la defensa y mejore
el desempeño institucional en el servicio a la nación ecuatoriana y en el
fortalecimiento de la democracia, propósito político que dio inicio a la
Agenda de Gestión de la Defensa Nacional 2005-2006.
El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas
se inició con la determinación de la Política de la Defensa Nacional
en 2002 (Libro Blanco). Pero una vez actualizada ésta en 2006 e imple-
mentada en los diferentes aspectos soslayados—una vez actualizadas las
leyes, implementados planes para despolitizar las Fuerzas Armadas, rea-
lizada una reforma educativa, mejorado el bienestar del personal y for-
talecida la permanencia e institucionalidad de las Fuerzas Armadas–-,
surge en el Ministerio de Defensa en 2007 una nueva propuesta para
presentar en la Asamblea Constituyente para redefinir el papel de las
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
Fuerzas Armadas, prohibir a la institución militar que actúe como diri-
mente político en el país, establecer el voto para los militares y eliminar
el Servicio Militar Obligatorio.
Esta iniciativa obtuvo respuesta inmediata por parte de la opinión pú-
blica, según lo registra el editorial del diario Hoy, que puntualiza “es ne-
cesaria la redefinición, para la cual debe tomarse como referencia la propia reflexión
institucional que, con participación de sectores civiles, se recogió en el denominado
Libro Blanco (…) esa redefinición del papel de las Fuerzas Armadas y la prohi-
bición de asumir un papel dirimente que reclama la Ministra de Defensa, depen-
den, en primer lugar, del efectivo desarrollo profesional”.46
Ha pasado casi una década entre la determinación y la implementa-
ción de una Política de la Defensa Nacional que, según demuestran los
hechos, no ha podido dejar de ser errática; y nuevamente se pretende
posponer un “efectivo desarrollo profesional”. Pero sobre todo, se lesio-
nan los principios de seriedad, continuidad y confiabilidad al mantener
la defensa y la seguridad en una permanente y frustrante “Tragedia de
Sísifo”47, de cuyas consecuencias no existirán responsables. Pese a ello,
aún es factible realizar un proceso político democrático integral para la
reforma legal, actualización de la Política de la Defensa y reestructura-
ción de las Fuerzas Armadas.
3. Conclusiones
a) La reestructuración de las Fuerzas Armadas ha sido un proceso
político derivado de la decisión del Presidente de la República,
como responsable de la determinación de la Política de la Defensa
Nacional y de las decisiones militares institucionales.
b) La Directiva de Defensa Nacional emitida por el Presidente de la
República dio lugar a la formulación de una agenda de defensa para
el cumplimiento de los objetivos impuestos.
c) La reestructuración de las Fuerzas Armadas es un proceso plani-
ficado y continuo, basado en las dimensiones legal, política, edu-
cacional, de capacidad operativa y de bienestar del personal, que
actúan en forma interrelacionada.
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 Oswaldo Jarrín R.
d) L
 a reestructuración y transformación de la defensa debe comenzar
por una definición de los conceptos y su alcance, para aplicarlos a la
realidad, las necesidades y las disponibilidades del país.
e) La cooperación interinstitucional e internacional son decisivas para
elevar el nivel profesional y fortalecer la institucionalidad de las
Fuerzas Armadas y de la democracia.
f ) La continuidad y la responsabilidad de la implementación del cam-
bio, así como la reestructuración y transformación de la defensa
dependen del liderazgo, del compromiso con el interés social e ins-
titucional y de la rendición de cuentas.
Bibliografía
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Gutiérrez Borbúa y el Señor Presidente de la República de Colombia, Álvaro
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1996).
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ser y para qué las Fuerzas Armadas en el Ecuador”, Pontificia Universidad
Católica del Ecuador/Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales/El
Comercio/Ministerio de Defensa Nacional de la República de Ecuador/Ciespal,
junio de 1999.
Seminario Internacional “El Problema Colombiano y su Proyección”, participa-
ron: Dr. Adrián Bonilla (Flacso), Dr. César Montúfar (Universidad Andina),
Dr. Simón Pachano (Flacso), Dr. Fernando Bustamante (Universidad de San
Francisco), Dr. John Mac Mullen ( Jefe de Operaciones del Pentágono), Cnel.
José Baron Blanco (Colombia), Gral. Juvenal Herrera (Director de Inteligencia
de Venezuela), Gral. Oswaldo Jarrín (Secretario del Cosena).
Vladimiro Álvarez Grau, El golpe detrás de los ponchos (Guayaquil: Edino, 2001).
Notas
1. El Consejo de Seguridad Nacional (Cosena), en el documento “Política de
Seguridad Frontera Norte” del 13 de marzo de 2000 determinó: proteger a la po-
blación, los recursos y el ambiente, no participar en asuntos internos de otro Estado,
fortalecer el cumplimiento de la ley, promover la cooperación interinstitucional
e internacional, impulsar el desarrollo social y económico de la región fronte-
riza, mejorar la eficacia de la Fuerza Pública. (Creación de las Juntas de Seguridad
Ciudadana y Defensa Civil, Decreto Ejecutivo 332-C del 31 de marzo de 2000, Plan
de Desarrollo de la Frontera Norte en vigencia desde el 13 de abril de 2000.)
2. Margaret Hayes, conferencia presentada en el Seminario para el Diseño de
la Política de Defensa Nacional, Quito, mayo de 2002. Ver también de la misma
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 Oswaldo Jarrín R.
autora “El Libro Blanco de la Defensa: el caso de Estados Unidos” en Juan Ramón
Quintana T. (coord.), Libros Blancos de Defensa: concertación política y diseño estratégico
comparado (La Paz: Ministerio de Defensa, 2001).
3. Organización de Estados Americanos, Declaración sobre Seguridad en las
Américas, OEA/Ser.K/XXXVIII
CES/dec. 1/03 rev. 1, 28 de octubre de 2003.
4. Jonathan Ortiz Navarrete, “La doctrina de la seguridad humana en la
política exterior canadiense. La contribución de Lloyd Axworthy al estudio de
la política mundial”, Revista Cidob d´ Afers Internacionals, N° 60, 1/2003, http://
www.cidob.org/es/publicaciones/revistas/revista_cidob_d_afers_internacionals/
num_60_miscelanea.
5. Red de Seguridad y Defensa de América Latina (Resdal), “Ecuador. Libro
Blanco de la Defensa Nacional - Compromisos internacionales y medidas de con-
fianza mutua”, en http://www.resdal.org.ar/Archivo/ecu-libro-cap7.htm.
6. Luis F. Aguilar Villanueva, “Estudio introductorio” en La implementación de
las políticas públicas (Colección Antología de Políticas Públicas, México: Porrúa,
1993), pp. 15, 33 y 85.
7. Rodrigo Atria, “Libros de Defensa: una base común para su elaboración”, en
Guillermo Pacheco (ed.), Políticas de defensa y elaboración de Libros Blancos, experien-
cias latinoamericanas (Guatemala: CHDS, 2003).
8. Ver “Conflictos de la región pesan en la defensa”, El Universo, 4 de julio de
2002; “Libro Blanco: se abre el debate”, El Comercio, 5 de julio de 2002. En “Las
Políticas de Defensa Nacional: un bien público”, 24 de mayo de 2002, el diario
Hoy reseñaba la participación de 250 personas y 11 delegaciones de países extran-
jeros. Ver también “Continúa discusión en torno al Libro Blanco de la Defensa”,
Hoy, 30 de julio de 2002; “Foro sobre el Libro Blanco”, El Tiempo de Cuenca, 12 de
agosto de 2002; “Debate sobre Libro Blanco continúa hoy y mañana”, El Telégrafo,
29 de julio de 2002.
9. Ole Waever, “Securitization and Desecuritization”, en Ronnie D. Lipschutz
(ed.), On Security (New York: Columbia University Press, 1989), p. 47.
10. Ibíd.
11. “Política de Defensa Nacional del Ecuador”, Ministerio de Defensa
Nacional de la República de Ecuador, Quito, 2002.
12. Oswaldo Jarrín, El manejo de crisis en el Libro Blanco de los Estados. Escenarios
militares alternativos para el siglo XXI (Quito: Escuela Politécnica del Ejército, 1994).
13. El embajador Francisco Carrión, Vicecanciller en 2000, recopiló 20 Libros
Blancos de diferentes países.
14. Consejo Permanente de la OEA, Comisión de Seguridad Hemisférica, CP/
CSH-492/02, 8 de octubre de 2002, posteriormente aprobado por la Comisión
Permanente de la OEA con el nombre de “Lineamientos para la elaboración de
documentos sobre políticas y doctrinas de defensa (Libros blancos), http://www.
oas.org. Ver también Luis F. Aguilar Villanueva, ob. cit.
15. Pablo Celi, “Los Libros Blancos y la relación civil-militar”, Guillermo
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
Pacheco (ed.), ob. cit., p. 149.
16. Oswaldo Jarrín, “Reforma de la seguridad nacional”, El Universo, mayo de
2004.
17. Oswaldo Jarrín, “Transformación de la defensa”, El Universo, 11 de junio de
2004.
18. Henry Mintzberg y James Brian Quinn, El proceso estratégico (2a edición,
México: Prentice Hall, 1997).
19. Burhan Ghalioun, “La déstabilisation du monde”, Defense Nationale, N° 4,
abril de 1996.
20. Robert Keohane y Joseph Nye (eds.), Transnational Relations and World
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21. Fernando Vallespín Oña, El futuro de la política (Madrid: Taurus, 2003).
22. Martin van Creveld, The Transformation of War (New York: The Free Press,
1991).
23. Oswaldo Jarrín (coord.), Memorias del Seminario “La Red de Seguridad
Andina” (Serie Ágora, Quito: Flacso, 2005).
24. Claudio Fuentes y Claudia Fuentes Saavedra (coords.), “Gobernabilidad
del sector seguridad en América Latina”, informe realizado por Flacso-Chile a
petición del Departamento de Asuntos Políticos de la Secretaría de la ONU y la
Dirección Regional para América Latina y el Caribe del PNUD, como parte del
proyecto “Fortalecimiento de la gobernabilidad democrática del sector seguridad
en América Latina”, s/f.
25. José Hernández, “Diálogo Civil Militar: la otra ficción”, editorial,
Vanguardia, 15 de noviembre de 2005.
26. John Samuel Fitch, The Armed Forces and Democracy in Latin America
(Baltimore-London: Johns Hopkins University Press, 1988).
27. Oswaldo Jarrín, “Pretorianismo político y militar”, editorial, El Universo, 10
de junio de 2004.
28. “Oportunas precisiones institucionales”, editorial, El Comercio, 28 de octu-
bre de 2005.
29. Alain Rouquié, The Military and the State in Latin America (Berkeley and Los
Angeles, Ca.: University of California Press, 1987).
30. “Serán atribuciones y deberes del Presidente de la República, los siguientes:
(...) 3. Establecer las políticas generales del Estado, aprobar los correspondientes
planes de desarrollo y velar por su cumplimiento.” Constitución Política de la
República del Ecuador, Artículo 171.
31. Presidencia de la República del Ecuador, Directiva de Defensa Nacional, 2
de septiembre de 2005, http://www.midena.gov.ec.
32. Alain Rouquié, ob. cit.
33. Samuel Huntington, El soldado y el Estado (Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano, 1995).
34. Jaime García Covarrubias, “Transformación de la defensa: El caso
de EEUU y su aplicación en Latinoamérica”, Military Review, Edición
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 Oswaldo Jarrín R.
Hispanoamericana, marzo-abril de 2005.
35. Robin Sykes, “Estrategia en épocas turbulentas”, en Robert Séller (comp.),
Gerencia moderna (Bogotá, TM, Ediciones Macchi, 1994).
36. John J. Garstka: “El reto de la transformación”, Revista de la NATO, prima-
vera de 2005.
37. Directiva del Ministerio de Defensa Nacional para la Reestructuración de
las Fuerzas Armadas, noviembre de 2006.
38. Juan Rial, “La reforma del sector seguridad en democracias precarias”, en
Bernardo Arévalo de León (comp.), Hacia una política de seguridad para la democracia
(Guatemala: Igedep, 2002), p. 68.
39. “Reestructuración de las Fuerzas Armadas depende de sanción de tres
leyes”, El Telégrafo, 12 de diciembre de 2005, http://www.telegrafo.com.ec/hojas/
lunes/nacional-2.html; “Fuerzas Armadas anuncian su reestructuración”, Expreso,
13 de diciembre de 2005, http://www.expreso.ec/html/actualidad2.asp.
40. “Jarrín entregó proyectos para reestructuración de Fuerzas Armadas”,
La Hora, 17 de mayo de 2006; “Reformas de la politica de defensa fueron al
Congreso. Una comisión legislativa analiza las propuestas. El ministro Jarrín pidió
apoyo para el cambio”, El Comercio, 18 de mayo de 2006.
41. Estos seminarios fueron realizados simultáneamente en nueve ciudades del
país: Quito, Guayaquil, Cuenca, Tulcán, Riobamba, Manta, Machala, Nueva Loja
y Esmeraldas.
42. Oswaldo Jarrín, “La política de defensa nacional en la seguridad y la trans-
formación de la defensa”, en Actualización de la política de defensa nacional (Quito:
Ministerio de Defensa Nacional, 2006).
43. La Ley Orgánica de la Defensa Nacional fue aprobada en octubre de 2006;
la Ley de Personal, el 10 de enero de 2007. Ver http://www.congreso.gov.ec/
frame.aspx?url=/legislacion/fraproyectosAprobados.aspx.
44. La revista Cosas le dedicó un amplio artículo titulado “Reforma atraviesa
cadetes y generales”. Entrevista al Ministro de Defensa Oswaldo Jarrín, por Carlos
Vera, octubre de 2005.
45. Decreto Ejecutivo del mes de julio de 2006.
46. “No al voto de los militares”, Hoy, 15 de junio de 2007.
47. “La actual política de defensa errática”, entrevista a Oswaldo Jarrín,
Vanguardia, 24 de abril de 2007. Lo que se necesita es que haya una integración y
continuidad de los diferentes documentos para que la política de defensa y la polí-
tica exterior del Ecuador no sean erráticas.
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COMENTARIOS: Ecuador, Perú, México
Craig Deare
R
esulta difícil hacer comentarios generales cuando se trata de tres
países con situaciones de seguridad tan distintas, tanto en relación
a sus circunstancias históricas como a sus realidades actuales.
Los casos de Ecuador, Perú y México nos recuerdan que tratar de re-
flexionar o pensar sobre América Latina como si fuese una entidad con-
solidada, unida y coherente es un esfuerzo erróneo. Las sub-regiones
clásicas—Centroamérica, región andina y Cono Sur—no son lo suficien-
temente integradas como para poder hacer este análisis (con la posible ex-
cepción de Centroamérica), y mucho menos lo es Latinoamérica en su to-
talidad. Aunque comparten una cultura semejante y un espacio geográfico
contiguo, la verdad es que todos los países tienen realidades muy distintas,
con niveles de desarrollo político, económico y social disparejos.
El título de las investigaciones es interesante—“Las reformas al sector
seguridad en América Latina: el impacto de las amenazas irregulares”—y
merece investigación y estudio. Sin embargo, da la impresión que, a pesar
de las verdaderas amenazas a la seguridad y defensa de los tres países en
mención, y los demás en general, éstas se tienden a confundir con otros
desafíos y preocupaciones que existen en la región. De hecho, las amena-
zas reales a la seguridad y defensa de los países de la región son más agu-
das por las mismas debilidades del desarrollo de instituciones políticas,
la debilidad del imperio de la ley y los sistemas de justicia, deficiencias
de los mercados internos y retos de la sociedad civil. En gran medida, el
esfuerzo de las entidades de seguridad pública se encuentra combatiendo
los efectos de problemas cuyas causas radican en esas mismas debilidades
de desarrollo del país.
En el caso de Ecuador, el proceso de reestructuración de sus fuerzas
armadas se debe primordialmente a un esfuerzo de liderazgo personal de
Oswaldo Jarrín más que cualquier demanda política, de la presidencia o
del ejecutivo. Tiene que ver en gran medida con una cantidad de refor-
mas internas que se habían postergado por muchos años. Las situaciones
de Perú y México son distintas. Como bien señala Carlos Basombrío
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 Craig Deare
Iglesias sobre el resultado de situaciones únicas del Perú, a pesar del éxito
de las fuerzas armadas al derrotar al Sendero Luminoso, éstas habían
quedado muy debilitadas después del colapso del régimen de Fujimori.
En los años entre el 2000 y 2007 el proceso de reforma en Perú ha lo-
grado establecer delimitaciones relativamente claras entre los roles de las
fuerzas armadas y la policía.
En cambio en México la situación no ha cambiado mucho. Las fuer-
zas armadas, tanto de la Secretaria de Defensa Nacional y la Secretaria
de la Marina, mantienen sus posiciones relativas en el sistema nacional.
Raúl Benítez ha resumido, de manera concisa e impactante, los elemen-
tos claves de la influencia de las fuerzas armadas que continúan y crecen
durante el sexenio del Presidente Calderón. Enfatiza el creciente rol de
las fuerzas armadas en las responsabilidades de la política; la continuación
de la autonomía militar; la continuación de una relación civil-militar
desbalanceada, aunque con mejoras paulatinas; y una falta de interés en
que las fuerzas armadas participen activamente en tareas de seguridad in-
ternacional. Además, Benítez identifica muy bien los elementos mayores
de la lucha burocrática relacionados al proceso de defensa.
Mi conclusión general es que sin mejores elementos de base en temas
de desarrollo, los esfuerzos de seguridad seguirán siendo retroactivos con
relación a la reforma necesaria en varios de esos sectores. Si no se en-
tiende bien la relación desarrollo-seguridad, y la necesidad de invertir de
manera efectiva e inteligente en las dos categorías, las posibilidades de un
aumento de la inversión directa del sector privado se verán dificultadas, y
eso no ayudará al progreso necesario a través de la región.
| 98 |
Reformas del sector seguridad:
el caso de Chile
Lucía Dammert
Flacso-Chile
1. Introducción
En Chile, la década de 1990 marca el regreso a la democracia tras 17 años de
dictadura militar. Es en esta década cuando se inicia el período de “transi-
ción” democrática, durante el cual, con mucha cautela, se llevaron adelante
algunos cambios institucionales necesarios para asegurar la estabilidad de-
mocrática, buscando el fortalecimiento del gobierno civil democrático sin
generar tensiones de poder con las estructuras heredadas de la dictadura.
Si bien no hubo golpes militares, ni caídas o destituciones de man-
datario alguno desde 1990 hasta la fecha, sí se produjeron hechos que
provocaron tensión y cierta inestabilidad en los gobiernos sucesivos. Pese
a recobrar la democracia con la elección del presidente Patricio Aylwin
en 1990, la gobernabilidad se vio comprometida por arreglos constitu-
cionales realizados durante la dictadura, que aseguraban la permanencia
de Augusto Pinochet en cargos de importancia, como la Comandancia
en Jefe del Ejército y, luego de su retiro, como Senador vitalicio. Desde
estos cargos, realizó gestos de desacuerdo con las decisiones políticas o
judiciales a manera de intimidación. Durante el gobierno de Aylwin
(1990-1994), parte del Ejército llevó a cabo actos de amedrentamiento
ante decisiones poco favorables para la institución militar, como los lla-
mados “ejercicios de enlace” y el “boinazo”, durante los cuales hubo
movimiento de tropas en una clara alusión al poder que aún mante-
nía Pinochet. Al mismo tiempo, la existencia de Senadores designados
constitucionalmente evitó que se obtuviera la mayoría necesaria en el
Parlamento para que se aprobaran reformas constitucionales dirigidas a
garantizar la estabilidad de las instituciones democráticas y otorgar el
poder necesario al Presidente.
El gobierno de Eduardo Frei (1994-2000) tuvo mayor estabilidad,
con un Pinochet retirado e instalado en el Senado propiciando gestos
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 Lucía Dammert
de reconciliación. Hacia el fin del período de gobierno se produjo su
detención en Londres, situación que no causó gran inestabilidad interna.
El gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006) no sufrió problemas de
inestabilidad interna y pudo llevar a cabo reformas constitucionales que
reforzaron la institucionalidad democrática. Así, por ejemplo, actual-
mente el Presidente de la República se ve facultado a pedir el retiro de
los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, así como del General
Director de Carabineros, sin necesidad de apoyo del Legislativo, como
se estipulaba en la Constitución de 1980. De igual forma, desaparece la
figura del “Senador designado”, con lo cual la “bancada militar” pierde
el rol político adquirido a inicios del proceso democrático.
Ahora bien, el sector seguridad y cada una de las instituciones que
lo constituyen han seguido caminos diversos en el proceso de reformas,
modernización y desarrollo. A continuación, se presenta un breve pano-
rama de estos cambios, así como de los desafíos aún pendientes en cuatro
áreas: Defensa, Seguridad Pública, Justicia e Inteligencia.
2. Defensa
Luego de la participación directa de las Fuerzas Armadas en la conduc-
ción política del país durante los años de la dictadura de Pinochet, se evi-
dencia una tendencia permanente hacia la definición de espacios profe-
sionales y la limitación de su involucramiento en temas de contingencia
política. En parte por decisión de los gobiernos civiles y también por la
redefinición estratégica de las Fuerzas Armadas, se ha logrado establecer
un balance del accionar militar.
Si bien los militares se han retirado de la participación política con-
tingente, no se puede obviar que sus niveles de autonomía para la toma
de decisiones en prácticamente todos los ámbitos de su accionar son rele-
vantes. En este sentido, se identifican algunos desafíos que requieren ser
mencionados especialmente.
a) A
 umentar el liderazgo civil: la participación de civiles en la toma
de decisiones respecto a los temas estratégicos de la defensa es
aún limitada. En muchos aspectos, el Ministro de Defensa y los
Subsecretarios de las tres ramas actúan principalmente como vín-
| 100 |
Reformas del sector seguridad: el caso de Chile
culo entre el poder político y los militares, y reconocen por ende
la presencia de una esfera de decisión independiente. Si bien es
relevante la consolidación de la autonomía profesional para de-
terminar, por ejemplo, el tipo de armamento necesario para un
hecho específico, tareas como la definición de los contenidos de
los cursos de formación, el presupuesto y las prioridades de los
programas deberían estar en el ámbito de la coordinación con la
conducción civil.
b) Capacitar al personal civil: la mayoría de las instancias de formación
vinculadas a la temática pertenecen o se relacionan con las Fuerzas
Armadas, situación que revierte en limitados espacios de reflexión
crítica respecto a la institución en sí misma. Adicionalmente, el
personal civil con pericia en el tema carece de espacios perma-
nentes de trabajo en el Ministerio de Defensa. Como se ha podido
comprobar en estudios empíricos, la mayoría de los asesores civiles
desarrolla tareas más bien esporádicas, situación que va en claro
desmedro de la capacidad civil para liderar y desarrollar iniciativas
de largo plazo.
c) Redefinir roles y funciones: la situación actual de Chile respecto a
los países vecinos está marcada por la disminución de los conflic-
tos y el desarrollo de mecanismos políticos de trabajo conjunto.
Adicionalmente, diversos compromisos han llevado a una mayor
participación en procesos de paz y misiones internacionales. Todo
lo anterior debería conllevar a una redefinición de los roles y fun-
ciones de las Fuerzas Armadas, en el marco de un diálogo nacional
que identifique las metas definidas para este propósito.
d) Vincular la solicitud presupuestaria con metas y objetivos: el presupuesto
ordinario del sector defensa, así como los recursos extraordinarios
que reciben las Fuerzas Armadas por la Ley del Cobre, deberían
estar vinculados a objetivos y metas precisas. Así, por ejemplo,
y como ocurre en otros contextos, establecer alternativas para la
compra de armamento y material tecnológico, al igual que el im-
pacto esperado de dicha inversión.
| 101 |
 Lucía Dammert
e) Vincular instituciones de protección social: los sistemas de salud, edu-
cación y previsión con los que cuentan las diversas ramas de las
Fuerzas Armadas involucran fuertes gastos para el presupuesto na-
cional. Avanzar en una revisión de su relación costo-eficiencia, así
como de la posibilidad de integrar algunos de estos servicios, es un
tema de agenda pendiente.
f ) Revisar el servicio militar obligatorio: uno de los temas pendientes es la
revisión de la utilidad y necesidad de este sistema de conscripción.
g) Coordinar con la política exterior: la necesidad de avanzar en mecanis-
mos de coordinación de la política de defensa con la política exte-
rior es vital para avanzar con mecanismos efectivos de trabajo. Un
ejemplo de estas iniciativas es el 2 + 2 desarrollado con Argentina
y, más recientemente, con Perú.
3. Seguridad Pública
En Chile existen dos instituciones policiales: Carabineros de Chile, en-
cargada de la prevención del delito, y la Policía de Investigaciones, dedi-
cada a la investigación. Ambas dependen aún del Ministerio de Defensa;
los cambios constitucionales definieron que la dependencia estaría a
cargo de un “ministerio encargado de la Seguridad Pública”, pero está aún en
debate la creación de un ministerio, o de una subsecretaría dentro del
Ministerio del Interior.
Las Policías chilenas cuentan con altos niveles de confianza y aproba-
ción ciudadana. Sus bajos niveles de corrupción y la percepción de pro-
fesionalismo frente al incremento de la criminalidad tornan las miradas
públicas hacia el gobierno como principal responsable del deterioro
de la situación. Todo lo anterior no ha colaborado en la instalación de
una agenda de reformas en la que la conducción civil sea clave. Por el
contrario, los niveles de autonomía institucionales son fundamenta-
les a la hora de entender los cambios que han sufrido ambas Policías.
En términos generales, se podría decir que la mayoría de los cambios
experimentados por Carabineros de Chile, así como las propuestas de
programas desarrollados por la Policía de Investigaciones, son procesos
| 102 |
Reformas del sector seguridad: el caso de Chile
intrainstitucionales que posteriormente son comunicados y coordina-
dos con el gobierno.
Diversos son los desafíos que se pueden mencionar respecto a la segu-
ridad pública, entre ellos se destacan los más relevantes:
a) Consolidación del liderazgo civil: la ausencia de expertos civiles en re-
lación con la problemática policial es evidente. Los cargos existen-
tes ocupados por civiles tienen capacidad administrativa y limitado
mando sobre las instituciones policiales.
b) Evaluación del accionar: una tarea pendiente es la definición de me-
canismos de evaluación de los programas o estrategias policiales
por parte del gobierno. En la actualidad no se conocen estudios de
evaluación de impacto o proceso de dichas estrategias.
c) Evaluación del costo-eficiencia del aumento de dotación: tampoco se co-
nocen estudios que justifiquen el sostenido aumento de la dotación
policial y menos aún su utilización territorial. Desde esta perspec-
tiva, se busca tornar más participativo el proceso de toma de deci-
siones sobre seguridad pública en el país.
d) Cambio en el sistema de justicia militar: el sistema de justicia al que
pertenece el personal policial de Carabineros es militar, aun en los
casos en que se enfrentan con civiles en actos no vinculados con sus
tareas cotidianas. Esta situación ha generado la solicitud de diversas
instituciones de la sociedad civil, que reconocen en ella niveles de
discrecionalidad.
e) Mayor coordinación y colaboración entre agencias: la limitada dotación
con que cuenta la Policía de Investigaciones ha conllevado a una
presencia significativa de Carabineros de Chile en tareas investi-
gativas. De hecho, más del 40% de las órdenes de investigar son
desarrolladas por esta última institución, situación que acarrea du-
plicaciones evidentes e innecesarias. Por tanto, es central definir la
necesidad de colaboración y coordinación en temas especialmente
vinculados con la investigación, pero también con la prevención
del delito.
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 Lucía Dammert
4. Justicia
Sin duda, es la Justicia el área en la que mayores reformas se han desarro-
llado en Chile. Especialmente vinculados con el proceso penal, los cam-
bios han sido profundos e impactan sobre la calidad misma del proceso.
De esta manera, se pasó de un procedimiento escrito, secreto y de larga
duración a otro oral, público y con tiempos significativamente menores
para la resolución de los casos. Este cambio ha sido gradual y requirió
de una importante inversión pública para la creación de instituciones
nuevas, como el Ministerio Público y la Defensoría Penal, así como para
el proceso de capacitación de los actores vinculados al proceso, como los
policías, peritos y otros. Cabe destacar que su inicio no ha estado exento
de problemas relacionados principalmente con la percepción ciudadana
(apoyada muchas veces por los medios de comunicación) de garantismo
o “mano blanda”, debido a casos en que los culpables de ciertos delitos
han recibido castigos que fueron considerados leves.
A pesar de los importantes avances logrados en esta materia, aún que-
dan espacios relevantes que requieren ser reformados y modernizados
para lograr mayor eficiencia y calidad del servicio. Entre los principales,
se encuentran la Justicia de familia, la Justicia civil y la Justicia militar.
5. Inteligencia
La creación de la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI) instaló la posi-
bilidad de establecer mecanismos de mayor coordinación y profesionali-
zación por parte de los servicios de inteligencia que funcionan en el país.
Pero las expectativas no han sido satisfechas debido a los importantes
niveles de discrecionalidad con que se realizan las tareas de inteligen-
cia, así como a las limitadas coordinaciones existentes con las tareas de
inteligencia policial. Son aún múltiples los desafíos pendientes para la
consolidación de un proceso de reforma que establezca un sistema de in-
teligencia que funcione en el marco del Estado de Derecho y con niveles
relevantes de eficiencia y eficacia.
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Defensa, seguridad y Estado
de Derecho
Rut Diamint
1. Introducción
El debate sobre las misiones militares en América Latina no puede des-
ligarse de la reciente historia autoritaria vivida en la mayoría de las na-
ciones de la región. No puede pensarse en abstracto, sin recordar que la
transición a la democracia es un período crucial, de tensiones, durante el
cual los legados autoritarios tratan de sobrevivir, mientras que las prác-
ticas democráticas luchan por emerger. El debate sobre nuevas amenazas
y la urgencia por encontrar soluciones a la violencia ciudadana no se
inscriben en un vacío, sino en la memoria del avasallamiento de los dere-
chos humanos por parte de las instituciones militares.
La violencia del orden social está vinculada a las fallas de la demo-
cratización y a la marginación de amplios sectores sociales. La creciente
inseguridad en muchas ciudades de América Latina, algunas de las cuales
tienen el amargo récord de estar en los primeros lugares en crimina-
lidad, es tanto consecuencia del quiebre de expectativas ante los nue-
vos gobiernos democráticos, como efecto de una notoria debilidad en la
institucionalidad republicana. Como han señalado muchos académicos,
las naciones latinoamericanas han establecido exitosamente el régimen
democrático, sin desarrollar un Estado democrático completo;1 tienen
democracias sin ciudadanía; 2 y tienen ciudadanía de baja intensidad.3
Esa incremental inseguridad también dejó en evidencia el colapso de los
sistemas de seguridad interior.
En esta presentación reflexionaré primero acerca de los temibles
efectos de la superposición de funciones policiales y militares para la
estabilidad del régimen democrático en América Latina. En segundo
término, presentaré brevemente un panorama de las políticas de de-
fensa en Argentina, resaltando por qué para mi país la división entre
funciones de defensa y de seguridad es vital para la vigencia y estabili-
dad del sistema político.
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 Rut Diamint
2. Militares y policías en el Estado de Derecho
Un fundamento esencial del Estado de Derecho es la plena conducción
democrática de las Fuerzas Armadas. El control de todas las instituciones
relacionadas con la defensa, sin protagonismo ni autonomía por parte de
las fuerzas militares, es determinante de la estabilidad democrática alcan-
zada. El control de las Fuerzas Armadas expresa una relación de poder
que en democracia obliga a las instituciones militares a aceptar un rol
subordinado a la política.
En muchos países de la región, pero particularmente en el Cono
Sur, la diferenciación entre la seguridad interior y la defensa fue una
herramienta fundamental de la construcción democrática, al acotar la
participación de las Fuerzas Armadas a escenarios de confrontación con
fuerzas de iguales características e inhibir así su accionar en los con-
flictos internos. De esta forma, se impedía tanto el uso político de los
militares por parte de las autoridades como los excesos militares frente a
la ciudadanía.
Si bien este principio se mantiene en varios países del Cono Sur, una
mirada actual del sector defensa revela que la división entre defensa
y seguridad pública no ha sido tajante. Por una parte, se puede com-
probar que hay avances en el control civil de las Fuerzas Armadas. No
obstante, ninguna de las instituciones castrenses de la región completó
su proceso de transformación, incorporando íntegramente los princi-
pios democráticos hacia los mandos civiles superiores y hacia el interior
de la estructura. Es cierto, como explica Narcís Serra, que las Fuerzas
Armadas tienden a resistir el avance del gobierno sobre su institución:
“La corporación militar acepta ya los controles organizativos pero intenta man-
tener el control sobre la definición profesional, sobre los valores a cultivar por el
colectivo para decidir de forma autónoma sobre la educación militar, el acceso a
la carrera y los mecanismos de promoción interna”.4 Pero debe reconocerse
que los gobiernos pudieron haber intentado profundizar los retos de
democratizar, como finalmente sucedió en España, lo que dio allí lugar
a la “asimilación por parte de los militares de valores más próximos a los de
la sociedad a la que sirven, (…) de Institución que dialoga con los poderes del
Estado, a la de ser un sector de la Administración”.5
Se suma a esta ausencia de una efectiva supremacía civil sobre las
Fuerzas Armadas el hecho de que ellas, y más específicamente el Ejército,
| 106 |
Defensa, seguridad y Estado de Derecho
ampliaron sus tareas en el orden interno, sustituyendo a las policías, y el
resultado de esto es una militarización del orden público.6 De esta forma,
los valores castrenses se trasladan a la sSociedad y se incrementa el nivel
de violencia admitido, justificado por el temor a la criminalidad diaria.
Entonces, los principios democráticos se desvanecen, la sociedad hace
justicia por mano propia y los mismos ciudadanos que reclamaban la
democracia exigen hoy la mano dura y la tolerancia cero, resquebrajando
el Estado de Derecho. En buena parte de los países de la región, hay una
ausencia de estrategias y políticas públicas de seguridad ciudadana, “den-
tro de una inercia autoritaria que privilegia, hoy por hoy, soluciones efectistas de
‘tolerancia cero’ y ‘mano dura’, sostenibles sólo en el corto plazo y económicamente
ineficientes”.7 Detrás de este panorama se olvidan los costos que tiene para
la democracia no garantizar la imposición de la ley ni establecer la supre-
macía civil sobre los aparatos de defensa.
Si con anterioridad decíamos que las Fuerzas Armadas se encontraban
ante una crisis de identidad pues no podían definir su papel en democra-
cia, y que especialmente los procesos de integración habían eliminado su
misión de combatir a Fuerzas Armadas de los países vecinos, ahora po-
dríamos sostener—por el contrario—que sobran misiones, con el terrible
agravante de que no son misiones de defensa.8
Las nuevas amenazas como el narcotráfico, el terrorismo, la criminalidad
organizada, las maras, la inseguridad pública, la carrera armamentista, las
catástrofes ambientales, las migraciones compulsivas, las identidades ideoló-
gicas y la pobreza, son fenómenos que sólo tienen en común su condición
de problemas de la “seguridad interior”. El resultado ha sido una securitiza-
ción9 de los asuntos públicos internos y de las relaciones exteriores.
El sistema de seguridad interna tiene la finalidad de prevenir el cri-
men o, en su defecto, penalizarlo, mientras que el sistema de defensa
está dirigido a responder a ataques contra la integridad del Estado o su
territorio. La seguridad pública se regula por el Código Penal; la defensa,
por medio de la Carta de las Naciones Unidas, las Constituciones nacio-
nales, las leyes nacionales y, en el peor escenario, por el Código Militar.
La seguridad depende primariamente del Ministerio de Justicia, mientras
que la defensa depende de los Ministerios de Defensa y de Relaciones
Exteriores, del Congreso Nacional y de las entidades multilaterales como
la Organización de las Naciones Unidas (ONU) o la Organización de
Estados Americanos (OEA).
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 Rut Diamint
Cada vez es más complicado establecer esa diferenciación vital para
el Estado de Derecho, por la incapacidad de los gobiernos de organi-
zar políticas públicas de seguridad eficientes y, además, por la presión
norteamericana en contra de esa división entre defensa y seguridad. La
propuesta del Comando Sur de Estados Unidos de desarrollar actividades
interagencias va en la dirección equivocada: su Command Strategy 2016
promueve que un comando militar interactúe con agencias de América
Latina, lo cual significa que las Fuerzas Armadas norteamericanas traba-
jarán con nuestras policías, acentuando la securitización de los problemas
sociales y resquebrajando el frágil Estado de Derecho.
Bajo este nuevo paraguas de legitimidad que nos ofrece el Comando
Sur, reconociendo además que las crisis de los sistemas de seguridad afec-
tan la gobernabilidad y, finalmente, ante la falta de respuestas o políticas
eficaces, los Estados latinoamericanos tienden a recurrir a las Fuerzas
Armadas para enfrentar asuntos de seguridad interior.
3. Expandir las debilidades
En el último tiempo Brasil, Perú y Bolivia han recurrido a los milita-
res para enfrentar los problemas de seguridad interior. Brasil instaló al
Ejército en las calles como recurso para frenar la violencia, estrecha-
mente vinculada al narcotráfico, y en consecuencia los militares crearon
una doctrina para usar tropas en actividades de seguridad pública: las
Operaciones para Garantizar la Ley y el Orden (OpGLO).10 Tareas que
deberían destinarse a las fuerzas de seguridad han pasado a ser creciente-
mente funciones del Ejército.
Por su parte, el gobierno del presidente socialista Evo Morales mo-
vilizó tropas del Ejército ante la amenaza de campesinos de Yacuiba,
Tarija, de cerrar las válvulas de exportación de gas con destino a Brasil11
y reprimió las manifestaciones sociales con militares, un escenario que
jamás se habría previsto en un gobierno popular.
En Perú se recurrió al aparato militar para enfrentar una huelga de
maestros. La medida de excepción por 30 días puso al Ejército a la cabeza
de la represión.12 Algo similar a lo que ocurrió en 2006 en Ecuador,
donde 20 personas resultaron heridas en un enfrentamiento entre Fuerzas
Armadas y grupos de indígenas y organizaciones sociales que rechazaban
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Defensa, seguridad y Estado de Derecho
la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos.13
Colombia representa otra situación dilemática ya que las fuerzas mili-
tares están permanentemente en riesgo de ataque tanto por parte de las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) como por parte
de los paramilitares,14 y al mismo tiempo, esas fuerzas son criticadas por
su reducido apego al respeto de los derechos humanos.15
Las derivaciones de esta superposición son una amenaza al Estado de
Derecho, son fracturas democráticas. El discurso de la represión ilegal y la
ausencia de Estado de Derecho impuesta por las dictaduras militares des-
aparecieron, pero ahora los militares cometen actos ilegales por pedido
de los gobiernos democráticos y, en muchos casos, con la anuencia de la
sociedad, que protege más sus propiedades que sus propios derechos.
Ahora se plantea esta increíble contradicción que viene de la mano
del Comando Sur: parece que a Estados Unidos no le molesta utili-
zar a las Fuerzas Armadas para combatir la criminalidad organizada.
Entonces ¿con qué legitimidad criticará el surgimiento de milicias po-
pulares? Esto está sucediendo en Venezuela. Hugo Chávez incluyó entre
las reformas a la Constitución el Artículo 329, que propone la “Milicia
Popular Bolivariana” como un componente más de las Fuerzas Armadas,
junto con el Ejército Bolivariano, la Armada Bolivariana, la Aviación
Bolivariana y la Guardia Territorial (hoy Guardia Nacional). ¿Cuáles
son los principios, doctrina, criterio organizacional, legalidad, que per-
miten que las Fuerzas Armadas sean policías de su sociedad, pero que
cuestionan que la sociedad sea ejército popular? La ruptura del Estado
de Derecho por un costado habilita a que se quiebre por el otro. Si ad-
mitimos que la seguridad pública quede en manos militares, deberemos
tolerar otras excepciones cuya consecuencia será el debilitamiento del
sistema político.
Estos pocos ejemplos muestran una tendencia generalizada de la
que sólo parecen escapar algunos países del Cono Sur, específicamente
Argentina, Chile y Uruguay. La opción de contrarrestar la inseguridad
o el crimen organizado con fuerzas militares, lejos de contribuir a solu-
cionar el problema, lo aumenta: militariza la seguridad pública, daña el
control civil, debilita la gestión de políticas de defensa, superpone fun-
ciones entre diferentes agencias, limita las garantías de los individuos,
hace que los recursos sean menos eficientes y aumenta el gasto estatal.
Estas falencias deberían ser un incentivo suficiente como para ­completar
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 Rut Diamint
la democratización de la defensa y mantener a las Fuerzas Armadas des-
empeñando sus misiones específicas de detener la agresión externa pro-
ducida por otra institución de características similares a las suyas.
4. Reflexiones sobre Argentina
Desde la recuperación democrática, los sucesivos gobiernos argentinos
vienen desarrollando iniciativas para establecer el control civil de las
Fuerzas Armadas y la formulación de una política de defensa acorde con
los principios del Estado de Derecho y los consensos internacionales. En
los años 90, Argentina tuvo un rol de liderazgo en promover la incorpo-
ración de la región a los regímenes de control y limitación de armas de
destrucción masiva, el emplazamiento de cláusulas democráticas como
condición para la pertenencia a los organismos multilaterales y el control
civil democrático de las Fuerzas Armadas como requisito de la consolida-
ción democrática.
Argentina promovió así la cooperación en seguridad y el fortale-
cimiento de la confianza mutua regional; lo hizo por necesidad, para
cambiar el patrón de confrontación que instalaron los militares durantes
los largos períodos de dictadura. El Tratado de Paz y Amistad firmado
por el presidente Raúl Alfonsín y la creación de un acuerdo estratégico
con Brasil, que luego dio pie a la conformación del Mercosur—cuyo
origen se debe a problemas de seguridad y no de orden comercial—
delinearon el marco de un nuevo relacionamiento subregional. La
Cancillería diseñó un complejo esquema de seguridad, que fue encon-
trando los mecanismos para acrecentar la cooperación y el intercam-
bio entre las cancillerías, los equipos del Ministerio de Defensa y las
Fuerzas Armadas de los Estados de la región. El planteo era influir po-
sitivamente en el establecimiento de una seguridad cooperativa a través
de una compatibilización de las agendas políticas regionales y un mayor
control político de la defensa.
La vigencia del orden constitucional derivó en la regularización del
funcionamiento de las instituciones democráticas. Una peculiaridad de
este modelo fue disponer el traspaso de las cuestiones de seguridad inter-
nacional desde el Ministerio de Defensa hacia la Cancillería. El centro
de toma de decisión se alejó de los núcleos militares y quedó bajo el
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Defensa, seguridad y Estado de Derecho
absoluto control de las autoridades civiles. Paulatinamente, el Ministerio
de Relaciones Exteriores fue incorporando al proceso de formulación de
las políticas de seguridad a los funcionarios del Ministerio de Defensa,
a representantes de las Fuerzas Armadas y a legisladores. Si bien se dio
una ampliación de los actores de la seguridad internacional, la sociedad
quedó fuera de este debate y las sucesivas crisis internas relativizaron los
logros de estos cambios de política, que de todas formas convirtieron
a Argentina en un Estado democrático, productor de seguridad y con-
fianza para la comunidad internacional.
5. Las reformas de la defensa
Desde el primer gobierno democrático radical, el control civil demo-
crático de las Fuerzas Armadas tenía como eje reforzar el Ministerio de
Defensa, con el apoyo de una nueva Ley de Defensa. El Poder Ejecutivo
pidió el juzgamiento de los delitos aberrantes y, en un proceso sin pre-
cedentes, se sometió a juicio a los jefes militares de las Juntas que habían
gobernado durante la dictadura. No obstante, pese a estas intenciones, la
gestión del presidente Alfonsín estuvo signada por la permanente con-
frontación con las Fuerzas Armadas, que reaccionaban a las medidas del
gobierno con levantamientos y rebeliones.
Tratando de fortalecer la democracia ante la insubordinación militar,
se aprobó por unanimidad en 1988 la Ley de Defensa N° 23.554. La
norma establecía la supremacía civil sobre las Fuerzas Armadas, delimi-
taba las funciones de defensa a acciones de orden externo y excluía a los
militares de misiones de orden público, que quedaban en la órbita de las
fuerzas de seguridad. La Ley N° 24.059 de 1992 reguló el papel de la
defensa interior. Ambas leyes prohíben que las Fuerzas Armadas realicen
tareas de inteligencia interior y les permiten sólo el apoyo logístico, el
aporte de “información lateral”, pero no que se hagan cargo en forma
aislada de ninguna misión. Todas estas iniciativas fueron valiosas para el
proceso de afirmación del Estado de Derecho.
El gobierno de Carlos Menem propuso una “civilización” de los
hombres de armas y su reprofesionalización para los nuevos desafíos
“post-Guerra Fría”. La política de defensa asignaba a la estructura mi-
litar un nuevo rol en el orden internacional, acorde con los mandatos
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 Rut Diamint
­ ccidentales posteriores a la finalización del enfrentamiento Este-Oeste:
o civil del área por un enfoque delegativo de las funciones civiles hacia los
una creciente participación en misiones de paz. Asimismo, y en concor-
dancia con la reforma del Estado, se fijó en 1992 un plan de racionaliza-
ción y privatizaciones del complejo industrial-militar.
Sólo el gobierno de Fernando de la Rúa fue permeable a las propuestas
provenientes de Estados Unidos, admitiendo funciones de seguridad in-
terna a las Fuerzas Armadas, especialmente para combatir el terrorismo y
el narcotráfico. Por suerte, su limitada permanencia en el poder no alcanzó
a modificar los lineamientos efectuados por las anteriores administraciones
democráticas. La división entre tareas internas y externas y el objetivo de
ejercer control civil sobre las Fuerzas Armadas se mantuvieron como una
constante, producto axiomático de la transición a la democracia.
6. Un diseño para el aparato militar
Uno de los desafíos de la democracia es la transformación cultural del
sector defensa, desde las cambiantes demandas de la modernización de
sus aparatos y la incorporación de nuevas tecnologías, hasta la creación
de un nuevo significado de lo militar. Se ha pasado de un modelo disua-
sivo de defensa a un rol diplomático de las Fuerzas Armadas, sin que ello
signifique una transformación en su educación y adiestramiento.
El cambio de paradigmas culturales de este nuevo milenio tiene que
dar lugar a un diseño conjunto de la reforma del sector seguridad. Un
planteo integral, en el cual se determinen y modernicen las funciones
policiales, migratorias, aduaneras, judiciales, financieras y militares hacia
unas Fuerzas Armadas del siglo XXI, rápidas, flexibles y ágiles, o sea,
que puedan cubrir espacios más amplios con un despliegue más con-
centrado, pero con mucha mayor elasticidad operativa. Ello permitirá
mantener la necesaria división entre tareas de orden público y el empleo
para la defensa, ajustando y coordinando las respuestas de cada institu-
ción y agencia a los requerimientos de las nuevas amenazas globales, pero
esencialmente evitando las superposiciones, garantizando que la prepara-
ción militar sea acorde con las exigencias de un mundo complejo y con
tecnologías sofisticadas.
El diagnóstico del Ministerio de Defensa del gobierno del presidente
Néstor Kirchner fue que no se pudo completar el proceso de conducción
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Defensa, seguridad y Estado de Derecho
militares. En consecuencia, esta administración se ha propuesto encarar
cursos de acción en tres direcciones:
a) operativización del marco legal existente y desmilitarización de
competencias civiles;
b) reestructuración de la administración de recursos y de la articula-
ción de ciencia y tecnología;
c) reforma de la capacitación y educación civil y militar e incorpora-
ción de las perspectivas de género y de derechos humanos.
Para realizar estas reformas, se fortaleció por una parte el Estado
Mayor Conjunto y por otra, se dio lugar a la incipiente comunidad civil
de defensa. El primer logro fue la reglamentación de la Ley de Defensa
(junio de 2006), asunto pendiente desde 1988, cuyo principio central es
la supremacía civil y la separación de las funciones de defensa de las de
seguridad interior. Están en proceso la reforma de la Inteligencia Militar,
la propuesta ministerial para reforma del Código de Justicia Militar y
la búsqueda de proyectos de ciencia y tecnología junto con otras insti-
tuciones públicas y privadas del país, así como de convenios con otros
Estados. Todas las acciones emprendidas apuntan a fortalecer la primacía
legal, poner al día las capacidades militares y especializar la defensa para
el combate con otros ejércitos regulares.
7. Los desafíos actuales
Desde el fin de la Guerra Fría se han multiplicado los debates sobre el
andamiaje institucional del sistema internacional, que fue diseñado para
responder a una realidad bien diferente de la actual. La estructura jerár-
quica del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que estableció
un peculiar balance de poder entre las naciones victoriosas de la Segunda
Guerra Mundial, no representa cabalmente a los factores de poder de ini-
cios del siglo XXI. Del mismo modo, un escenario incierto y cambiante,
con amenazas que modifican el papel del Estado, no ­permite ­convenir
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 Rut Diamint
sobre los criterios que legitimarían la conformación de un nuevo Consejo
de Seguridad.
La desvinculación entre la defensa y la territorialidad; la globaliza-
ción que favoreció la transnacionalización de las amenazas; la super-
posición incremental de actores internos y externos, públicos y priva-
dos, actuando simultáneamente en varios niveles; el pasaje continuo e
inestable del balance de poder a los dividendos de la paz, y de allí al
realismo unilateral, conforman un panorama que obliga a constantes
replanteos y redefiniciones.
El enfoque norteamericano es el de un mundo estadocéntrico, domi-
nado por un dilema de seguridad que inhibe una cooperación duradera
entre los Estados y establece una acción preventiva sobre peligros futuros
no determinados, y donde las capacidades militares son la clave de la po-
lítica internacional. Esto no coincide con las posiciones sostenidas por la
actual administración argentina, pues las políticas norteamericanas dan
lugar, supuestamente, a dos alternativas, ninguna de las cuales es acep-
table para nuestro país: para este realismo neoconservador, los Estados
pueden agruparse para contrabalancear al hegemón o pueden aliarse con
éste en una estrategia defensiva. Argentina, por el contrario, está demos-
trando que su alternativa es la profundización de la integración regional
y la cooperación—tema a tema—con los países desarrollados.
Sin duda, las nuevas amenazas imponen sus reglas de juego, inci-
diendo sobre la población y poniendo en riesgo la eficiencia del aparato
estatal tradicional. Estas nuevas amenazas le causan al Estado un déficit
muy grande de gestión y de calidad de las organizaciones públicas. El
Estado va incumpliendo una cantidad de funciones hasta llegar a des-
cuidar la protección de la sociedad, dejando grandes espacios vacíos,
que son ocupados por grupos con poder y capacidades que provienen
en general de recursos originados en el crimen organizado. El desafío
para el Estado es cómo integrar una respuesta rápida y eficiente a estos
problemas, pero sin salir del estricto marco del Estado de Derecho.
El Mercosur como zona de paz, los ejercicios conjuntos combinados y
las medidas de construcción de confianza y seguridad son el motor para
cimentar un marco de seguridad regional. Si bien hay muchas contra-
marchas en la región para trabajar colectivamente contra las amenazas
comunes, lo que se suma al hecho de que los países miembros están do-
minados por sus agendas internas y cuentan con limitados recursos para
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Defensa, seguridad y Estado de Derecho
hacer políticas públicas de seguridad, el futuro compartido aparece como
la única propuesta viable.
Una agenda de trabajo conjunta, a través de los recursos diplomáticos
y políticos y de acciones concretas entre los gobiernos y agencias na-
cionales, tanto en temas de defensa como de seguridad, favorecerá una
mayor democratización y transparencia, cuyos efectos serán generar más
confianza y un mayor progreso de nuestras sociedades. Hoy se requiere
la colaboración de las otras áreas para poder anticipar los conflictos, no
sólo de orden militar sino también político, económico y social. Ese ca-
mino se encuadra en la distinción señalada por Joseph Tulchin y Ralph
Espach, quienes han sugerido que Latinoamérica debe dejar de ser rule-
taker para convertirse en rule-maker.16
Desde hace algunos años se viene planteando una alternativa: la
Security Sector Reform (SSR). La SSR apunta a
trabajar para manejar y operar el sistema de seguridad de una forma más
consistente con las reglas democráticas y afín a los principios de buena gober-
nanza, y así, contribuir al buen funcionamiento de los esquemas de segu-
ridad (…). SSR no es sólo un asunto técnico, sino uno altamente político.
Incluye el desarrollo de mejores condiciones para la consolidación democrática
en países en transición, en nuevas democracias, en democracias frágiles.17
Los líderes latinoamericanos deben asumir el desafío político de con-
ducir la defensa, mantener separadas las funciones policiales y militares
y desarrollar las capacidades civiles en el sistema de seguridad. Ésa es la
única garantía para conseguir la supremacía civil y edificar un Estado de
Derecho resistente.
Notas
1. Laura Tedesco y Jonathan Barton, The State of Democracy in Latin America
(London: Routledge, 2004), p. 46.
2. UNDP, “A more secure world: our shared responsibility. Report of the
High-level Panel on Threats, Challenges and Change” (UNDP, 2004 http://
www.un.org/secureworld/report.pdf.), pp. 1-16.
3. Guillermo O´Donnell, Jorge Vargas Cullell y Osvaldo Iazzetta (eds.), Quality of
Democracy: Theory and Applications (Chicago: University of Notre Dame Press, 2004).
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 Rut Diamint Defensa, seguridad y Estado de Derecho

4. Narcís Serra, “Amenazas a la democracia en el campo de las Fuerzas colomb14999.htm. Ver también “Abusos del Ejército contra la población en zona
Armadas, la Policía y la inteligencia: sugerencias a partir del caso de España”, III rural de Buga”, en Organización Mundial Contra la Tortura, http://www.omct.
Asamblea General del Club de Madrid, http://www.clubmadrid.org, p. 6. org/index.php?id=CHL&lang=es&articleSet=Appeal&articleId=7032, 11 de
5. Ibíd., p. 7. mayo de 2007; Amnistía Internacional, “Colombia. Informe 2004”.
6. Rut Diamint, “Military, Police, Politics, and Society. Does Latin America 16. Joseph S. Tulchin y Ralph Espach (eds.), América Latina en el nuevo sistema
have a Democratic Model?”, en Jorge I. Domínguez y Anthony Jones, The internacional (Barcelona: Edicions Bellaterra, 2004), p. 14.
Construction of Democracy. Lessons from Practice and Research (Baltimore: The Johns 17. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD–
Hopkins University Press, 2007), pp. 149-150. DAC) prefiere la expresión “security system reform” para evitar la confusión acerca de
7. Fernando Carrillo-Flórez, “Seguridad ciudadana en América Latina: un bien si el término “sector” se relaciona solo con las Fuerzas Armadas o incluye todo el
público cada vez más escaso”, Pensamiento Iberoamericano, N° 0, 2007, http://www. sistema que trabaja en cuestiones vinculadas a la seguridad. Ver OECD, “Security
pensamientoiberoamericano.org/b/sumarios/. System Reform and Governance: Policy and Good Practice”, Reunión de Alto
8. Rut Diamint, Democracia y seguridad en América Latina (Buenos Aires: Nivel del DAC, 15 y 16 de abril de 2004, citado en Francesco Mancini, In Good
Nuevohacer, 2002), pp. 89-115. Ver también David Pion-Berlin y Craig Company? The Role of Business in Security Rector Reform (London: Demos, 2005), pp
Arceneaux, “Decision-Makers o Decision-Takers? Military Missions and Civilian 36-37.
Control in Democratic South America”, Armed Forces and Society, Vol. 26 N° 3,
Spring, 2000.
9. Ole Wæver, “Concepts of Security: Problems of Research on Non-Military
Aspects”, Copenhagen Papers N° 1, Center for Peace and Conflict Research, 1987;
Barry Buzan, Jaap de Wilde y Ole Wæver, Security: A New Framework for Analysis
(Boulder, Co.: Lynne Rienner, 1998).
10. Jorge Zaverucha, “The ‘Guaranteeing Law and Order Doctrine’ and the
Increased Role of the Brazilian Army in Activities of Public Security”, trabajo
presentado en el Congreso 2007 de la Latin American Studies Association (LASA),
Montreal, 5 a 7 de septiembre de 2007.
11. “Peligra provisión de gas boliviano a Brasil”, El Diario, Bolivia, http://
www.eldiario.net/noticias/nt070718/3_02ecn.php, 18 de julio de 2007.
12. “Perú: los militares a la calle”, BBC Mundo, 10 de julio de 2007.
13. “Fuerzas Armadas ecuatorianas reprimen levantamiento indígena”, Red
Globe, http://www.redglobe.org/index.php?option=com_content&task=view&id
=494&Itemid=45, 17 de marzo de 2006.
14. “En Tulúa, los soldados, además, fueron atacados con fuego de metralla. Otros 17
soldados resultaron heridos y fueron trasladados a Cali, capital del departamento y tercera ciu-
dad del país. El comando de fuerzas especiales realizaba desde hace 10 días operativos contra
las Águilas Negras, uno de los nuevos grupos que se han formado tras la desmovilización de
los paramilitares.” En Pilar Lozano, “Dos ataques terroristas matan a 18 policías y
militares colombianos en 24 horas”, El País, Madrid, 11 de mayo de 2007.
15. “El problema es particularmente agudo en los casos de abusos militares, incluyendo
aquellos que involucran denuncias creíbles de nexos entre los militares y los paramilitares.
Oficiales de bajo rango son a veces sancionados en casos como éstos, pero rara vez es procesado
un comandante (…) A principios del 2006, se hicieron públicas decenas de acusaciones
de que unidades del ejército habían ejecutado a civiles y habían vestido sus cadáveres con
ropa de guerrilleros para que así pudieran ser considerados como muertos en combate.” En
Human Rights Watch, Informe 2006, http://hrw.org/spanish/docs/2007/01/11/

| 116 | | 117 |
Enrique Cabrero Mendoza

Brasil: respuestas del sector

de seguridad a las amenazas
irregulares1

Eliézer Rizzo de Oliveira

La libertad es simple retórica si no va acompañada de derechos que hagan

posible su ejercicio efectivo.
—Michelle Bachelet
Presidente de Chile 2

E
l objetivo de este ensayo es analizar un conjunto de medidas que
el Estado brasileño viene implementando hace algunos años como
respuesta a los crecientes desafíos en el campo de la Seguridad
Pública. Estas acciones se dan en las estructuras policiales y de inteligen-
cia de la Nación y de los estados, y también en las municipalidades.
No fue posible el relevamiento de la totalidad de estos cambios rela-
cionados con las nuevas amenazas o amenazas irregulares. Sin embargo,
cabe destacar que la Policía Federal viene reprimiendo el narcotráfico, el
lavado de dinero, el tráfico de seres humanos, el trabajo esclavo y la co-
rrupción, con el encarcelamiento de delincuentes de cuello blanco y de
los políticos asociados a la criminalidad. Se creó una Fuerza Nacional de
Seguridad Pública para actuar en apoyo a los estados federados.
Está en curso el cambio más significativo que es la profundización de
las responsabilidades de las Fuerzas Armadas en la Seguridad Pública.
El Ejército implanta cambios estructurales y doctrinarios para actuar
contra el terrorismo, aunque según las autoridades nacionales, éste no
exista como fenómeno político. Sin que disminuya el nivel de adies-
tramiento para la defensa del territorio, existen respuestas en el terreno
de la Defensa Nacional en relación al narcotráfico. Se trata particular-
mente de los ejercicios y campañas de las Fuerzas Armadas en la región
amazónica y en otras regiones del Brasil, así como de destinar unidades
del Ejército para “garantizar la ley y el orden”. Vivimos una coyuntura
marcada por la ­participación de las fuerzas militares, generalmente en

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 Eliézer Rizzo de Oliveira
apoyo de las fuerzas policiales, en regiones urbanas que se encuentran
acosadas por la criminalidad.
Se puede prever que estas modificaciones serán profundizadas. Cuando
las tropas brasileñas fueron destinadas a la MINUSTAH, la expresión “Haití
es aquí” pasó a manifestar el sentimiento, o mejor, la postura de que las
Fuerzas Armadas debían actuar sistemáticamente en las regiones con altos
índices de inseguridad. Ante los impedimentos legales, un segundo punto
de vista postulaba: “si es posible en Haití, por qué no en Brasil. Cambiemos
la ley”. Ahora bien, de visita en Haití, el ministro de Defensa, Nelson
Jobim, anticipó la finalización de este ciclo de cambios conceptuales, es-
tructurales y operativos sobre la responsabilidad militar en el campo de la
Seguridad Pública. O sea, es probable que se efectúe una modificación de la
Constitución para fundamentar la participación de las Fuerzas Armadas—
aún más efectiva que en la actualidad—en la Seguridad Pública.3
El crimen organizado—que asocia el tráfico de drogas y de armas, el
contrabando, el tráfico de personas para la prostitución en el país y en el
exterior, etc.- ganó una fuerza y un poder inéditos en los últimos años al
organizar motines en prisiones, asesinatos y actos terroristas. Los líderes
de algunas facciones delictivas se transforman en referentes en el imagi-
nario social, con el objetivo de atraer jóvenes hacia las actividades ilícitas.
A la vez, las políticas sociales son incapaces de conquistar a los jóvenes
y de librarlos de la atracción que el poder despótico de la criminalidad
ejerce sobre ellos y sus comunidades.4
Para los Estados Unidos y sus socios de la Organización del Tratado
del Atlántico Norte, la inmigración ilegal constituye una nueva amenaza.
Aunque miles de inmigrantes ilegales vivan en Brasil, el país no los considera
una amenaza. De cierta manera, el problema puede plantearse al contrario,
ya que miles de brasileños viven ilegalmente en los Estados Unidos y en
otros países, habiendo dejado su país natal en busca de oportunidades de tra-
bajo que allí no encontraban. Una Comisión Parlamentaria de Investigación
trajo a la luz las duras condiciones de vida de estos clandestinos.
1. Las estructuras de seguridad y defensa.
La Constitución Nacional (octubre de 1988) establece una división de
responsabilidades entre Nación y estados y, en el interior de cada uno de
| 120 |
Brasil: respuestas del sector de seguridad a las amenazas irregulares
éstos, entre las policías civil y militar. Como consecuencia de lo estable-
cido en la norma constitucional, varios gobiernos hicieron poco y nada
en las últimas décadas porque consideraron que la responsabilidad de la
Seguridad Pública le correspondería casi exclusivamente a los estados.
La Constitución Nacional, ya modificada cincuenta y tres veces hasta
diciembre de 2006, incluye a las Fuerzas Armadas y a las policías es-
taduales y federales bajo el título “De la Defensa del Estado y de las
Instituciones Democráticas”, en donde también se encuentran los meca-
nismos para enfrentar las crisis institucionales (Estado de Defensa, Estado
de Sitio y Fuerzas Armadas) y la Seguridad Pública. Son tres las misiones
esenciales de las Fuerzas Armadas, además de las acciones de corte social
y la contribución al desarrollo económico, científico y tecnológico del
país. La primera es la “defensa de la Patria”, que implica la disuasión y el
combate contra las amenazas y agresiones provenientes del exterior. Se
trata de la Defensa Exterior, misión por excelencia de las instituciones
militares dentro de los moldes clásicos. Las demás misiones se refieren
al ámbito nacional, a saber, “garantizar los poderes constitucionales” (en
crisis políticas de carácter institucional) y garantizar “la ley y el orden”
(referida a la Seguridad Pública). En todas estas misiones, el carácter ins-
trumental de las Fuerzas Armadas se evidencia en la expresión “por ini-
ciativa de cualquiera de éstos”
Incluyo aquí un comentario tal vez excesivo sobre la potestad presi-
dencial, que es inequívoca en cuanto a la misión externa y a la primera de
las misiones internas (la defensa de las instituciones). Once años después
de la promulgación de la Constitución Nacional, la Ley Complementaria
97 (1999) delimitó el precepto constitucional al exclusivo derecho del
Presidente para acotar la acción de las Fuerzas Armadas, por intermedio
del Ministro de Defensa, a quien éstas están subordinadas.5
Las Fuerzas Armadas actuaron intensamente en la represión política
durante el régimen militar, habiendo creado instituciones y estrategias
para ello (prisión, tortura, Justicia Militar, eliminación de opositores,
etc.). Como lo hemos referido anteriormente, en la actualidad se las em-
plea de forma circunstancial en situaciones especiales: para controlar la
Seguridad Pública y asegurar la autoridad del Estado en zonas de favelas
en Río de Janeiro (1994), para garantizar la seguridad de todas las elec-
ciones en buena parte del territorio nacional, para la seguridad de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo
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 Eliézer Rizzo de Oliveira
(Río de Janeiro, junio de 1992), para la seguridad de las grandes ciu-
dades durante las huelgas de policías civiles y militares y en una huelga
de trabajadores de refinerías de petróleo (en el gobierno de Fernando
Henrique Cardoso),6 en la distribución de alimentos para los sectores ex-
tremadamente pobres de la región nordestina, para erradicar plantacio-
nes de marihuana, etc. En particular, y con una gran repercusión en los
medios de comunicación, en la seguridad de los Juegos Panamericanos
de Río de Janeiro (en julio de 2007).7
Es importante aquí comentar las prerrogativas de los aparatos poli-
ciales. La Policía Federal tiene la función de policía judicial en los deli-
tos cometidos contra la Nación, además de la vigilancia de las fronteras
marítimas, aeroportuarias y terrestres, de la prevención y represión del
tráfico de drogas y del contrabando. Es responsabilidad de las Policías
Civiles (27 en total) actuar como policías judiciales de los estados que
las mantienen, y determinar las “infracciones penales, excepto las mili-
tares”, en tanto que las Policías Militares (27 igualmente) realizan una
vigilancia ostentiva y represiva para la “preservación del orden público”.
Los cuerpos de bomberos (que son militares) son los encargados del fun-
cionamiento de la Defensa Civil. De un modo general, en cada estado las
policías civiles y militares se encuentran bajo la esfera de la Secretaría de
Estado de Seguridad Pública y responden a la autoridad del gobernador.
Por último, la Constitución autoriza a las ciudades a crear Guardias
Municipales para proteger bienes, servicios e instalaciones públicas. Estos
cuerpos policiales crecieron rápidamente en número y en atribuciones,
no sin conflictos de competencia con las Policías Militares por el ejerci-
cio de la vigilancia ostensiva.
Como se ve, la estructura policial y de Seguridad Pública brasileña
está marcadamente fraccionada. Dicha división opera en detrimento
de la eficiencia, entre otras cosas porque las organizaciones delictivas
no respetan las fronteras internas del país, ni las fronteras con los países
vecinos. Algunas Comisiones Parlamentarias de Investigación (CPI) de
la Cámara de Diputados y del Senado de la Nación identificaron este
dato y sugirieron medidas que apuntan a la cooperación de las policías
de los estados y a nivel nacional, ya que las divisiones artificiales (a
pesar de estar fundadas en culturas organizativas) facilitan la vida de las
instituciones delictivas.
| 122 |
Brasil: respuestas del sector de seguridad a las amenazas irregulares
2. Cuestiones sobre la represión del delito.
No existe en Brasil una percepción social aguda de las nuevas amenazas.
La inseguridad, que deriva de la acción delictiva y de la escasa capacidad
de los organismos del Estado, no está asociada a los fenómenos de la post
Guerra Fría. El delito y los delincuentes deben ser combatidos por las
policías y el Ejército debe ampliar su actuación, ésa es la expectativa cre-
ciente de la opinión pública, con un espacio cada vez mayor en la prensa.
Sin embargo, hay dos niveles de conflicto permanentes. El primero tiene
que ver con la difícil convivencia entre la Policía Federal, por un lado,
y las policías estaduales, por el otro. En el segundo se confrontan las po-
licías estaduales (dentro de cada uno de los estados), cuyas estructuras,
estrategias y condiciones materiales son muy diferentes entre sí.
En estas circunstancias, las nuevas amenazas han servido más para el
uso diplomático que para orientar a la Seguridad Pública y a la Defensa
Nacional.8 El ministro de Relaciones Exteriores, embajador Celso
Amorim, rechaza las “llamadas nuevas amenazas”, que son el “terro-
rismo, tráfico de armas y de drogas, proliferación de armas de destruc-
ción masiva”.9 La política de Defensa Nacional (2005) también se refiere
a ellas: “Los delitos transnacionales de naturaleza variada y el terrorismo
internacional son amenazas a la paz, a la seguridad y al orden democrá-
tico, a las que se enfrenta normalmente con los instrumentos de inteli-
gencia y de seguridad de los Estados”.10
A partir de los años 90, el agravamiento de la criminalidad en las
grandes metrópolis generó respuestas de los gobiernos nacionales con
el propósito de estrechar los vínculos de las Fuerzas Armadas con la
Seguridad Pública. En consecuencia, Río de Janeiro fue una especie de
laboratorio permanente para la misión de “garantizar la ley y el orden”.
La opinión pública fue ampliamente favorable a una participación militar
más intensa, pues cuanto mayor es la sensación de inseguridad y cuánto
menor la percepción de amenazas externas, más intensa y favorable es la
expectativa de la población sobre el empleo de las Fuerzas Armadas en
la Seguridad Pública, entre otros factores, porque las policías carecen de
prestigio social.
La participación de las Fuerzas Armadas en apoyo de la Seguridad
Pública produjo la disminución circunstancial de la criminalidad.11
Concluidas estas operaciones militares, continúa el incremento de los
| 123 |
 Eliézer Rizzo de Oliveira
delitos y el retorno de la sensación (cada vez mayor) de inseguridad. Se
sabe a quien responsabilizar por la seguridad (Ejército, principalmente)
y a quien atribuir las causas de la inseguridad (al crimen organizado, al
narcotráfico y a la ineficiencia policial).
El diario O Globo publicó una serie de artículos, en agosto de este
año, en los cuales señaló que 1,5 millones de habitantes de las favelas se
ven sometidos al poder despótico del narcotráfico, de las milicias y de
los policías sin preparación y muchas veces delincuentes. Son personas
sin acceso a los derechos fundamentales de la democracia,12 en especial
el derecho a la seguridad y a la protección de la vida. Mucha gente es
asesinada o simplemente desaparece: “La desaparición de cuerpos es
una consecuencia de la violencia. La violencia se va perfeccionando
para llevar a cabo delitos corriendo el menor riesgo posible. Ese tipo de
razonamiento perverso, aplicado por razones políticas, se emplea ahora
en la violencia criminal”.13
Según el mismo diario, desde 1993 la Comisaría de Homicidios del
Estado de Río de Janeiro registró 10.464 personas como “desaparecidas”,
el 70% de las desapariciones estarían relacionadas con el narcotráfico y,
más recientemente, con la acción de milicias formadas principalmente
por ex policías14 .
Para combatir el crimen con un mínimo de eficiencia, es necesario
que las policías mantengan una comunicación permanente, integrando
sus métodos y procedimientos. La rivalidad de las policías estaduales entre
sí, y de éstas con las policías federales, dificulta la construcción de este
cuadro de cooperación. Esta es la opinión de especialistas y parlamenta-
rios. El investigador José Vicente da Silva Filho, coronel de Reserva de la
Policía Militar de San Pablo, en respuesta a una pregunta que le formulé,
define un cuadro de tensiones y conflictos que es válido probablemente
para otros estados.
“No crea que exista una cooperación eficiente entre policías civiles y
militares. Sus formaciones, valores, estructuras, salarios, son tan diferen-
tes que se volverían como el agua y el aceite a nivel organizativo. La co-
operación interestadual existe, de alguna forma, hace unos 12 años, pero
es precaria porque ni siquiera hay una cooperación eficaz entre las policías
dentro de cada estado. Los avances son muy modestos, con sistemas de in-
formaciones compartidos muy precarios, incluso para algunas modalida-
des de crimen organizado y muy fragmentado. Para tener una idea de esa
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Brasil: respuestas del sector de seguridad a las amenazas irregulares
precariedad, basta decir que la Policía Militar de Río no comparte datos
con la Policía Civil y ésta ni siquiera comparte las diferentes bases de datos
(comisarías especializadas, comisarías distritales). A la Policía Militar de
San Pablo le está prohibido acceder a los datos del Sistema Omega de la
Policía Civil (sistema integrador de las bancos de datos criminales) y la
Policía Civil no puede entrar en el Fotocrim de la Policía Militar (sistema
de datos de delincuentes con fotos que la PM fue obteniendo en el sistema
carcelario a lo largo de los últimos 7 años). En Río la Policía Militar lucha
por la igualdad de salarios con la Policía Civil (que gana casi el doble) y
los comisarios proponen que el coronel gane igual al jefe de los investiga-
dores (lo reflejaron en un documento escrito)”.15
El sociólogo Guaracy Mingardi16 (ex policía civil y asesor del
Ministerio Público de San Pablo) indica algunos factores importantes
sobre la crisis de la Seguridad Pública.
• La elevada burocratización y la falta de comunicación de los
sistemas de datos condicionan la ineficiencia del Poder Judicial.
• Las inversiones en las policías recaen en armas y vehículos, pero
deberían privilegiar los sistemas, los métodos y los salarios de los
policías. Los salarios bajos alientan la corrupción.
• Bajo índice de esclarecimiento de crímenes: “Según las investi-
gaciones, el 70% de los delitos contra el patrimonio no son re-
gistrados en la Policía. Del 30% restante, se investigará sólo una
pequeña parte, el 5%. Eso se debe a que la mayor parte se trata
de hurtos y nadie investiga los hurtos, salvo que sea la casa de un
millonario (...). La policía sólo investiga delitos que involucran
a personas importantes, o donde hay mucho dinero o mucha
violencia.”.
• Método de investigación con empleo de informantes, control de
comunicaciones (pinchar teléfonos) y de tortura: “El pinchado
de teléfonos es reciente, comenzó a usarse hace poco tiempo.
Desde la Constitución de 1988, la tortura disminuyó, pero
aún existe. Hay muchos delincuentes experimentados que sólo
confiesan bajo tortura. La delación es la forma de trabajo de la
Policía. Es el informante, llamado buchón, quien dirá atrás de
quien tiene que ir la Policía. Es una de las maneras de comenzar
con el delincuente para llegar al delito”.
| 125 |
 Eliézer Rizzo de Oliveira
• Los policías militares trabajan en la seguridad privada y en la
Seguridad Pública privatizada: “No se contrata al PM porque
es mejor que el vigilador común. Se lo contrata porque, siendo
PM, cuando llame a la Policía comunicando algún delito en el
lugar, el patrullero llegará más rápido”.17
3. Algunas respuestas del Estado brasileño.
Un fenómeno efectivamente nuevo está poniendo en jaque la estructura
de la Seguridad Pública en Brasil: la ampliación de las estructuras, de las
modalidades, y del comportamiento de las organizaciones delictivas que
dominan sistemas carcelarios y llevan a cabo el terrorismo, que asesinan
a autoridades (judiciales y policiales) y a presidiarios, promueven ataques
armados contra el Poder Judicial, la Policía Civil y la Policía Militar. Se
trata del terrosismo del crimen organizado.
Algunas organizaciones delictivas se estructuraron a partir de los
años 90. La organización pionera es el Comando Vermelho, que nació a
finales de la década del 60 en Río de Janeiro. Continúa en actividad y
coopera con la organización más conocida de todas, probablemente la
más poderosa—el Primer Comando de la Capital (PCC)—al cual se le
atribuye buena parte del tráfico de drogas en San Pablo (inclusive en las
prisiones), tráfico de armas, asesinatos de autoridades y de delincuentes
de bandos contrarios, etc. Según el periodista Percival de Souza, el PCC
se organizó de modo complejo y descentralizado (conforme el modelo
de los partidos revolucionarios), amplió sus actividades hacia países ve-
cinos, actuando con extrema violencia en la organización de rebeliones
de buena parte de las penitenciarías del Estado de San Pablo. Su éxito es
inversamente proporcional a la eficiencia de la Justicia, de las policías y
de la administración de las prisiones.
Las raíces del PCC generaron metástasis, creciendo y multiplicándose de
San Pablo hacia otros estados, y de éstos hacia otros países, como Paraguay,
Bolivia y Colombia, volviéndose internacional. (...) En el auge de los ataque
del PCC a la ciudad de San Pablo en el mes de mayo de 2006, la fragili-
dad del Estado y las divergencias entre las autoridades se hicieron evidentes.
Policías muertos, unidades policiales ametralladas, autos de la policía alcan-
| 126 |
Brasil: respuestas del sector de seguridad a las amenazas irregulares
zados por tiros, población amedrentada. La espantosa situación daba una
muestra del poderío del PCC.18
En mayo de 2006, el PCC atacó instalaciones de la Policía Civil y de
la Policía Militar, en San Pablo y en innumerables ciudades del interior,
asesinó policías e instaló el caos.19 Los policías se replegaron a las comisa-
rías y a los cuarteles, el tránsito urbano y carretero quedó sin orientación
y protección, el transporte colectivo entró en crisis y millones de perso-
nas interrumpieron sus actividades productivas y retornaron a sus hogares
con sensación de gran inseguridad.20 La reacción policial fue arrasadora,
haciendo víctimas a decenas de personas presumiblemente relacionadas
al PCC. El terror de Estado se contrapuso al terror delictivo, un precio
elevadísimo para el funcionamiento del Estado de Derecho.
Esta modalidad de terrorismo toma fuerza en Brasil, y no se debe
desechar la hipótesis de terrorismo propiamente político. La posición de
los Estados Unidos es conocida: existe apoyo financiero al terrorismo is-
lámico en la región de la Triple Frontera (Brasil, Argentina y Paraguay).
Los presidentes Fernando Henrique Cardoso y Luís Inácio Lula da Silva
no aceptaron la existencia de terrorismo político en el país.
Ejército Brasileño.
Pese a esta posición gubernamental, el Ejército está adaptando su estruc-
tura para combatir el terrorismo. La Brigada de Operaciones Especiales
con sede en Goiânia, cercana a la Capital Federal, integra la Fuerza de
Acción Rápida destinada a enfrentar acciones terroristas. Sería también
el caso de una “Autoridad contra el terrorismo”, sobre la cual se carece de
informaciones, que el gobierno brasileño estaría por implementar desde
2005 a partir de la propuesta de la Comisión de Relaciones Exteriores y
Defensa Nacional de la Cámara de Diputados, atendiendo a las decisio-
nes del Consejo de Seguridad de la ONU.21
Otra modificación en el ámbito del Ejército es la especialización de
algunas Brigadas para controlar disturbios. Se trata de la aplicación del
poder de policía en regiones de frontera, pero también en otras partes del
territorio (Ley Complementaria 117, de 2004). El caso más destacado es
el de la 11ª Brigada de Infantería Liviana (reemplaza a la 11ª Brigada de
Infantería Blindada) de Campinas, interior de San Pablo, que actúa en la
zona más desarrollada del país. Por lo tanto, lo que era esporádico se está
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 Eliézer Rizzo de Oliveira
volviendo una función especializada del Ejército, pasando a tener mayor
importancia dentro de la institución en términos de recursos humanos,
materiales, preparación y doctrina.22
Junto a la Marina y a la Aeronáutica, el Ejército ha participado en la
Amazonia de operaciones conjuntas de defensa del territorio y de com-
bate al narcotráfico. Se han venido efectuando operaciones de adiestra-
miento en otras regiones del país.
Abin (Presidencia de la República) y Sivam (Fuerza Aérea Brasileña y
Casa Civil).
Comentaré sucintamente la creación de dos estructuras vinculadas
a la seguridad del Estado. La primera está relacionada con el área de
Inteligencia. La reorganización de las estructuras nacionales, traducida en
la Constitución Federal, eliminó el Consejo de Seguridad Nacional que
había sido un espacio privilegiado para que las Fuerzas Armadas influen-
ciaran sobre el conjunto de políticas nacionales. Se conservó el Servicio
Nacional de Seguridad, creado en 1964 y muy involucrado en la represión
política. No obstante, el presidente Collor de Mello lo disolvió en 1990.
La Secretaría de Asuntos Estratégicos, que lo vino a sustituir, no se ocupó
de la producción de informaciones sensibles sino de otros temas.
El presidente Fernando Henrique Cardoso creó la Agencia Nacional
de Inteligencia 23 (1999) para llevar a cabo una política de inteligencia
de las Fuerzas Armadas, de la Policía Federal y de las policías estaduales.
Hasta este momento, la Abin (forma parte del Gabinete de Seguridad
Institucional de la Presidencia de la República) no tiene un destacado
desempeño en el país. No obstante, el presidente Lula está ampliando el
marco de actuación de la Abin en la lucha contra el crimen organizado,
el narcotráfico y otros delitos.
La segunda estructura es el Sivam—Sistema de Vigilancia de la
Amazonia—24, implantado entre 1994 y 2002. Está formado por una es-
tructura de radares fijos y radares localizados en aviones, además de comu-
nicaciones por satélite, con el objetivo de vigilar el territorio amazónico
(cerca del 60% del territorio brasileño) en lo relativo a las actividades ile-
gales sobre el medio ambiente, vuelos irregulares, aeropuertos clandesti-
nos, quemadas, plantaciones sospechosas, narcotráfico, etc. Al Sivam se lo
asocia con la represión de los vuelos irregulares, generalmente de peque-
ños aviones sospechosos de transportar drogas, armas y otros productos.
| 128 |
Experiencias municipales de participación y deliberación en México
El gobierno brasileño aprobó una ley que posibilita derribar las aeronaves
en vuelo irregular e ilegal. De ahí el nombre “ley del derribamiento”.25
La autoridad responsable es el Comandante de la Aeronáutica.26
La “ley del derribamiento” significa una respuesta dura del Estado
brasileño a la criminalidad, en especial al narcotráfico, en una parte alta-
mente vulnerable de su territorio.
Ministerio de Justicia
La Policía Federal forma parte del Ministerio de Justicia, al cual le cabe
coordinar una política de seguridad a nivel nacional. Pero la realidad de la
Seguridad Pública es tan compleja que algunos candidatos a la Presidencia
de la República, en las elecciones del año pasado, propusieron la creación
del Ministerio de Seguridad Pública, idea que me parece adecuada.
La primera adaptación reciente del Ministerio de Justicia a los nue-
vos desafíos de la seguridad fue la creación de la Secretaría Nacional de
Asuntos de Seguridad Pública (Senasp). Su tarea es coordinar la coopera-
ción entre la Nación y los estados. En los últimos diez años se adoptaron
tres políticas a nivel nacional, una de las cuales es el actual Programa
Nacional de Seguridad con Ciudadanía (Pronasci), el cual propone
aquello que los programas precedentes no lograron: una efectiva política
nacional de seguridad.
La Policía Federal desarrolla una amplia línea de políticas contra el
narcotráfico, el lavado de dinero, el tráfico de personas, etc. En octu-
bre de 2004 el ministro Márcio Thomaz Bastos lanzó la Campaña de
Combate al Tráfico Internacional de Personas, co-promovido por la
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC).
El gobierno nacional adoptó el registro obligatorio de armas, con reglas
muy firmes. En todo caso, con muy escasas excepciones, la portación de
armas es un delito al que no le cabe el pago de fianza.
Existe un sistema nacional de represión al lavado de dinero, que abarca
la Justicia Federal, el Ministerio Público Federal, el Banco Central y el
Ministerio de Justicia.27
Una innovación relevante en la Policía Federal y en algunas policías
civiles estaduales es la creación de sectores especializados en la lucha
contra los secuestros. El gobierno del Estado de San Pablo cuenta con
Comisarías antisecuestro en la capital y en algunas de las grandes ciuda-
des paulistas.
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 Carlos A. Rodríguez Wallenius
Organizaciones armadas de la izquierda revolucionaria secuestraron a
diplomáticos para combatir la dictadura militar. La primera víctima fue
el embajador americano Charles Burke Elbrik, en 1968, a quien dejaron
en libertad luego de la liberación de presos políticos. Otros diplomáticos
extranjeros fueron secuestrados con motivos similares.
Hoy en día los secuestros tienen diferentes motivaciones y duración.
El secuestro-express es de corta duración; su objetivo es extorsionar bajo
la amenaza de emplear la violencia. Los secuestradores mantienen a las
víctimas adentro de autos u otros lugares mientras extraen dinero de sus
cuentas bancarias. El segundo tipo es más complejo, pues implica una
logística para esconder a las víctimas (pueden ser niños, jóvenes, personas
maduras o ancianos) durante un tiempo indeterminado en que se nego-
cia el rescate con las familias de los secuestrados.
El secuestro del empresario Abílio Diniz (en el que participó una
pareja de canadienses) ocurrió durante la primera elección presidencial
luego de la dictadura militar. En los años recientes, uno de los secues-
trados más famosos fue el empresario Washington Olivetto, publicitario
de gran prestigio nacional, cuyo lugar de cautiverio se localizaba en un
barrio de clase media de San Pablo. Los secuestradores pertenecían a una
organización de extrema izquierda de Chile.
Por último, hago referencia a la Fuerza Nacional de Seguridad
Pública 28 que el presidente Lula creó a comienzos de su primer mandato
para apoyar a las policías estaduales en circunstancias graves. Este cuerpo
policial-militar no es fijo, por lo tanto no tiene una estructura perma-
nente. Sus integrantes provienen de las Policías Militares de los estados,
bajo reglas que incluyen la participación voluntaria, el pago de salarios,
obra social, viáticos, etc.29 El puesto de comando de las operaciones le
corresponde a un coronel propuesto por el Ministerio de Justicia.
Comisiones Parlamentarias de Investigación: una respuesta especial del
Poder Legislativo.
Examinemos ahora la actividad de investigación de la Cámara
de Diputados y del Senado de la Nación en recientes Comisiones
Parlamentarias de Investigación sobre el robo de cargas y el tráfico de
armas. Las CPI son instrumentos, a la vez, importantes y problemáticos.
Su importancia deviene del poder para investigar, convocar a personas
para declarar como testigos o sospechosos, incluso bajo coacción, ordenar
| 130 |
Experiencias municipales de participación y deliberación en México
su encarcelamiento, etc. Los problemas se originan frecuentemente en la
falta de respeto a los derechos individuales. En especial cuando, frente a
sospechas o evidencias de responsabilidad penal, los diputados y senado-
res miembros de las CPI invitan a los deponentes a probar su inocencia,
cuando la Constitución garantiza la presunción de inocencia, siendo la
comprobación de la culpa una responsabilidad del Estado. La transmisión
televisiva de las sesiones de las CPI alienta a los parlamentarios a no res-
petar los límites éticos, jurídicos y políticos de las propias CPI. A pesar de
esto, dichas comisiones han obtenido resultados muy importantes para la
vida de Brasil en lo que se refiere a la Seguridad Pública.
El robo de las cargas de los camiones y las embarcaciones llegó a tal
nivel de gravedad que se creó una CPI en el año 2000 con la “finalidad
de investigar, en todo el país, el elevado crecimiento del robo de cargas
transportadas por las empresas de transportes carreteros, ferroviarios y
fluvio-marítimos”.30 El informe, aprobado a comienzos de 2003,31 con-
tiene las siguientes conclusiones:
• Dar a la Policía Federal la responsabilidad de reprimir el robo
de cargas, de manera que pueda actuar en todo el territorio
nacional;
• Participación de las industrias y de las empresas transportadoras
en la prevención del robo de cargas (mediante la emisión de la
documentación correspondiente);
• Ampliación de la pena de prisión para el delito de receptación,
junto con multas y penas a nivel tributario;
• Lucha contra la connivencia policial con el crimen organizado;
• Aprobación urgente del “Sistema Nacional de Prevención,
Control y Represión del Hurto y Robo de Vehículos y Cargas”,
previéndose la cooperación entre los estados y la Nación en los
niveles financieros y policiales, entre otros, para poder de superar
el problema de las fronteras interestaduales;
• Aprobación de legislación sobre el desguace de vehículos;
• Apoyo a la implantación del Banco Nacional de Datos sobre el
robo de cargas (Ministerio de Justicia);
• Creación de Comisarías y Juzgados especializados en el abordaje
de estos delitos;
• Actualización del “Sistema de Integración Nacional de
| 131 |
 Eliézer Rizzo de Oliveira
Informaciones de Justicia y Seguridad Pública” (INFOSEG), para
interconectar los bancos de datos estaduales sobre vehículos;
• Medidas finales tomadas por la CPMI: procesamiento de varios
acusados por asociación ilícita, falsificación de papeles públicos,
solicitud de investigaciones complementarias del Ministerio
Público, propuesta de modificación de diversas leyes, de manera
de incluir la tipificación del delito de robo de cargas.
El tráfico de armas se está desarrollando a todo vapor en Brasil.
El informe (noviembre de 2006) de la Comisión Parlamentaria de
Investigación que examinó este tema destacó los siguientes factores:
• la ausencia de tipificación de “crimen organizado” en el ordena-
miento jurídico beneficia a las organizaciones delictivas;
• el narcotráfico que se desarrolla en las favelas y lugares de bajos
ingresos es la otra cara de la moneda de los delitos de “guante
blanco” llevados a cabo en ambientes respetables de la economía
y de la política;
• asociación entre el crimen organizado y el narcotráfico en las
prisiones. Esto se da, en buena medida, porque la corrupción
policial posibilita que los teléfonos celulares lleguen al interior de
los presidios;
• Las fuentes de abastecimiento de armas ilegales se localizan
principalmente en las ciudades fronterizas a Brasil y en algunos
aeropuertos internacionales de los Estados Unidos. Sin embargo,
buena parte de las armas capturadas se fabrican en el país y se
venden al exterior (de donde vuelven como contrabando), ade-
más de las que provienen de robos de arsenales de la policía y del
Ejército brasileño, de empresas privadas de seguridad, de colec-
cionistas, de militares y policías civiles, además de otras fuentes.
Algunas de las sugerencias de esta CPI al Poder Ejecutivo acerca del
narcotráfico son: (a) incluir en el Código Penal una tipificación de las
“conductas ilícitas de las facciones del crimen organizado” y del “terro-
rismo criminal, separadamente de la lista de los delitos políticos”; (b)
preservar el Régimen Disciplinario Diferenciado, que aísla en celdas in-
dividuales a los principales líderes de las organizaciones delictivas, com-
| 132 |
Brasil: respuestas del sector de seguridad a las amenazas irregulares
batiendo así la comunicación entre los presos y de éstos con el mundo
exterior; (c) controlar las comunicaciones en las prisiones y las “entre-
vistas entre los presos y sus abogados”; (d) liberar los recursos financieros
previstos para el sistema carcelario.
A título de conclusión.
El ensayo procuró examinar algunos cambios que actualmente ocurren
en los aparatos de seguridad pública y Defensa Nacional en el Brasil. Dos
líneas se dirigen hacia una intersección: por un lado, la ampliación de las
funciones de las Fuerzas Armadas, para otorgarle al Ejército el amparo
legal y jurídico a fin de actuar directamente en la Seguridad Pública, en las
áreas en que el control del narcotráfico prácticamente torna inviable la ac-
ción del Estado. Por otro lado, la creación de estructuras nuevas en el área
policial, como es el caso de la Fuerza Nacional de Seguridad Pública.
La Seguridad Pública adolece de una falta de continuidad en las po-
líticas del sector. Esta actitud comenzó a cambiar con el gobierno de
Fernando Henrique Cardoso, que adoptó una Política Nacional de
Seguridad Pública con un fuerte estilo improvisador. En el actual go-
bierno nacional, se ejecutaron otras dos políticas con el mismo objetivo.
Todo indica que el proceso iniciado por el presidente Cardoso será
concluido por el presidente Lula sobre dos bases. La primera: la Seguridad
Pública es un tema nacional y merece toda la atención de la Nación. La
segunda: las barreras puestas a la posibilidad de que el Ejército se involu-
cre en este campo están siendo reemplazadas por la militarización de la
Seguridad Pública.
A propósito, la aproximación de las Fuerzas Armadas al delito—con el
objetivo de combatirlo—podrá generar tres efectos nefastos. El primero
es el contagio con el poder corruptor del narcotráfico. O sea, la corrup-
ción podrá ganar cuerpo en el aparato militar. El segundo es la posibilidad
de manchar la personalidad y el honor militar a raíz del empleo de la vio-
lencia sin base legal en el combate directo (más propio de la guerra de que
de la Seguridad Pública) al delincuente, en la violación de los domicilios
y, sobre todo, en la utilización de la tortura. Estos aspectos son comunes
en los aparatos policiales, como lo fue también en el Ejército a lo largo
del régimen militar. La recuperación de la legitimidad y del honor militar
es un producto democrático que puede llegar a encontrarse bajo fuerte
presión y riesgo si el Ejército asume graves y frecuentes ­responsabilidades
| 133 |
 Eliézer Rizzo de Oliveira
en la Seguridad Pública. Este alerta proviene, sobre todo, de autoridades
militares. Finalmente, puede ocurrir que el instrumento militar termine
convirtiéndose en un sujeto político autónomo. La autonomía militar,
como se sabe, es contradictoria con la democracia.
Bibliografía
BRASIL. Constitución Federal 1988.
BRASIL. Ley Complementaria 97/99 y 117/2004.
Carlos Magno Nazareth Cerqueira y João Ricardo W. Dornelles. A Polícia e os
Direitos Humanos. Río de Janeiro: Freitas Bastos, 1988.— (Polícia amanhã.
Textos fundamentais; 1).
João Paulo Soares Alsina Jr. Política Externa e Política de Defesa no Brasil: Síntese
imperfeita. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações,
2006.—(Série ação cultural. Temas de interesse do Legislativo; n. 9).
Juan E. Méndez, Guillermo O´Donnel y Paulo Sérgio Pinheiro (0rg.).
Democracia, violência e injustiça. O não-Estado de Direito na América Latina.
Traducción de Ana Luiza Pinheiro y
Octacílio Nunes. San Pablo: Paz e Terra, 2000.
Marco Antônio Uchoa. O caminho das pedras. San Pablo: Editora Ática, 1996.
Rogério Bastos Arantes. Judiciário e Política no Brasil. San Paulo: Idesp: Editora
Sumaré: Fapesp : Educ, 1997.—(Série Justiça)
Notas
1. Seminario Internacional “Las Reformas al Sector Seguridad en América
Latina y el Impacto de las Amenazas Irregulares”. 10 de septiembre de 2007.
National Defense University, Center for Hemispheric Defense Studies y Woodrow
Wilson Center, The Latin American Program. Sede del CHDS. Washington, DC,
Estados Unidos.
2. Carlos Peña González. “Los que digan que no han sido empoderados,
mienten’’. El Mercurio, Chile, 19.08.2007 (Entrevista de la presidente Michelle
Bachelet). http://diario.elmercurio.com/2007/08/19/_portada/_portada/noticias/
E17CB7C0-FF16-4993-86F6-5E2B71C3A4FA.htm?id={E17CB7C0-FF16-4993-
86F6-5E2B71C3A4FA}
3. El Ministro de Defensa estaría dispuesto a proponer una modificación en
la legislación con el fin de contemplar la actuación del Ejército en la Seguridad
Pública, de que Haití configuraría un “laboratorio”. Tânia Monteiro. Jobim ad-
mite militares na segurança. O Estado de S. Paulo, 04.09.2007
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Brasil: respuestas del sector de seguridad a las amenazas irregulares
4. Para una perspectiva antropológica y política del dominio del narcotráfico
en la vida asociativa de las favelas de Río de Janeiro, véase: Luiz Eduardo Soares.
Meu casaco de general: 500 dias no front da Segurança Pública no Rio de Janeiro.
San Pablo: Companhia das Letras, 2000. Cap. 8: “A tirania do narcotráfico”, p.
258-298.
5. “...compete al Presidente de la República la decisión de emplear las Fuerzas
Armadas por iniciativa propia o a solicitud de cualquiera de los poderes constitu-
cionales [Legislativo y Judicial], por intermedio de los presidentes del Supremo
Tribunal Federal, del Senado Federal o de la Cámara de Diputados”. LC 97-1999,
art. 15, § 1º.
6. Eliézer Rizzo de Oliveira. Democracia e Defesa Nacional. Barueri, SP:
Manole, 2005, p. 197-219.
7. Una visión francamente contraria a la participación de las Fuerzas Armadas
en la Seguridad Pública se encuentra en: Jorge Zaverrucha. FHC, forças armadas e
polícia. Ente o autoritarismo e a democracia (1999-2002). Rio de Janeiro: Record,
2005.
8. Investigadores del Mercosur han realizado un logrado trabajo sobre las
nuevas amenazas. Véase: Suzeley Kalil Mathias e Samuel Alves Soares (eds). Novas
ameaças: dimensões e perspectivas. São Paulo: Sicurezza, 2003.
9. Celso Amorim, Ministro de Relaciones Exteriores. Política Externa do
governo Lula: os dois primeiros anos. Rio de Janeiro, IUPERJ: Análise de
Conjuntura OPSA (nº 4, marzo de 2005), p. 12.— Disponible en: http://obser-
vatorio.iuperj.br/artigos_resenhas/Artigo%20Celso%20Amorim.pdf —acceso el
23.08.2007.
10. Disponible en el sitio del Ministerio de Defensa: http://www.defesa.gov.br.
11. Durante los juegos Panamericanos “un gran aparato de más de 10.000 hom-
bres, entre policía civil, militar y miembros de la Fuerza Nacional de Seguridad,
hizo de Río una ciudad casi sin violencia durante un mes. Una especie de paraíso
desconocido en los últimos 20 años. No sólo hubo paz en la ciudad -disminuyeron
hasta un 80% los homicidios y asaltos-, sino también en las martirizadas favelas, en
cuyas estrechas callejuelas se cruzan a diario los tiros de la policía, de las bandas de
traficantes y de las milicias que pretenden defender por su cuenta a los habitantes”...
Juan Árias.Vuelve la guerra de las favelas. El País, España, 03.08.2007.
12. “En el pasado, cuando la libertad fue robada, los objetivos principales eran
intelectuales y jóvenes de clase media. Hoy, es exclusivamente la población pobre,
que no tiene asistencia del Estado o acceso a la Justicia. Traficantes, milicianos
y policías dictan las reglas, matan, torturan, queman cuerpos. Son ellos lo que
dictaminan qué es verdad y qué es mentira y quienes establecen los castigos.
Para los especialistas, es un régimen de terror que supera, en muchos aspectos, la
arbitrariedad militar. Las víctimas, asustadas, se refugian en el silencio y raramente
aparecen como testigos o en procesos judiciales” Carla Rocha, Dimmi Amora,
Fábio Vasconcellos y Sérgio Ramalho. Democracia não sobe morro. O Globo,
19.08.2007.
| 135 |
 Eliézer Rizzo de Oliveira
13. Esta afirmación es del abogado José Gregori, ministro de Justicia del
gobierno de Fernando Henrique Cardoso. Carla Rocha, Dimmi Amora, Fábio
Vasconcellos y Sérgio Ramalho. Desaparecidos hoje ultrapassam 7 mil; na ditadura
militar, 136. O Globo, 19.08.2007.
14. Carla Rocha, Dimmi Amora, Fábio Vasconcellos y Sérgio Ramalho.
Desaparecidos hoje ultrapassam 7 mil; na ditadura militar, 136. O Globo, 19.08.2007.
15. El sitio José Vicente da Silva Filho - http://www.josevicente.com.br/ - pre-
senta estudios, investigaciones, datos y materiales diversos, de excelente calidad,
sobre Seguridad Pública en Brasil.
16. Aline Pinheiro. Livre, leve e solto. (Entrevista con Guaracy Minardi).
Revista Consultor Jurídico, 27 de noviembre de 2005. Disponible en: http://con-
jur.estadao.com.br/static/text/39765,1. Acceso el 18.08.2007.
17. Aline Pinheiro. Livre, leve e solto. (Entrevista com Guaracy Minardi).
Revista Consultor Jurídico, 27 de noviembre de 2005. Disponible en: http://con-
jur.estadao.com.br/static/text/39765,1. Acceso el 18.08.2007.
18. Percival de Souza. O sindicato do crime. PCC e outros grupos. San Pablo:
Ediouro, 2006, p. 24 y 39.
19. Algunos datos resumen la dimensión de su poder terrorista: “5.100 ómnibus
dejaron de circular, quedando 5 millones de personas sin transporte.El 40% de las
escuelas particulares y públicas de enseñanza básica y media de la capital suspendie-
ron las clases. 12 universidades hicieron lo mismo. 12 shopping centers cerraron sus
puertas. Los 3.000 locales comerciales de la calle 25 de Março (centro comercial
de gran movimiento) cerraron sus puertas a mitad de la tarde. Otros centros de
comercio importantes (...) hicieron lo mismo. El aeropuerto Santos Dumont, en
Río, canceló 15 vuelos hacia San Pablo alegando falta de seguridad. Con toda la
población corriendo hacia sus casas, a las 17h30 el congestionamiento en la ciudad
era cuatro veces mayor del normal (...) A las 22 horas, ya no se veían autos ni
peatones por las calles”. Marcelo Carneiro y Camila Pereira. Terror em São Paulo.
Veja. Edición 1957, 24 de mayo de 2006
20. “Hasta las 22 horas de ayer, hubo 115 ataques cuyo blanco eran instala-
ciones policiales, edificios de la Justicia y agentes. El número de muertos llegó a
77 personas: 20 policías militares, 6 policías civiles, 8 agentes penitenciarios, 3
guardias civiles, 2 civiles, 23 supuestos delincuentes y 15 presos. Por lo menos 44
personas quedaron heridas. En las cárceles, las situación empeoró vertiginosamente
en el Día de la Madre. El sábado se contabilizaron 24 rebeliones—sin muertes-,
ayer se amotinaron presos y presas en 71 de los 105 presidios de régimen cerrado:
se consideraba que sólo 25 se hallaban controlados hasta las 22 horas. Tomaron
como rehenes a 237 empleados, además de visitantes. En Jaboticabal, un director
de la prisión tuvo el 70% de su cuerpo quemado”. PCC queima ônibus e ameaça
economia. Mortos chegam a 77. O Estado de S. Paulo, 15.05.2006.
21. Claudio Dantas. Temor de atentados leva o Brasil a criar gabinete que cen-
tralizará
dados militares, policiais e de inteligência. Correio Braziliense, 25.09.2005.
| 136 |
Brasil: respuestas del sector de seguridad a las amenazas irregulares
Disponible en: http://www.defesanet.com.br/sof/cb_bda_opesp.htm. Acceso el
30.08.2007.
22. Además de las Brigadas de Goiânia y Campinas, forman parte de
las fuerzas de acción rápida -que pueden actuar en el plano de la Seguridad
Pública- la Brigada de Infantería Paracaidista (Río de Janeiro), 12ª Brigada de
Infantería Liviana (Caçapava, SP), 1ª Brigada de Artillería Antiaérea (Guarujá,
SP), Comando de Aviación del Ejército (Taubaté, SP), Centro de Evaluación de
Adiestramiento del Ejército (Río de Janeiro), Centro de Instrucción de Blindados
(ídem), Centro de Instrucción de Operaciones de Paz (ídem), 6º Grupo Lanzador
Múltiple de Cohetes (Formosa, GO), 1ª Compañía de Guerra Electrónica
(Brasilia) y Compañía de Defensa Química, Biológica y Nuclear (Río de Janeiro)
23. Ley 9.883, del 07.09.1999. Más informaciones en: www.abin.gov.br.
24. www.sivam.gov.br.
25. Ley nº. 9.614, del 05.03.1998.
26. “Derribar una aeronave en vuelo, condenando, naturalmente, a sus ocu-
pantes a la muerte, no es una decisión simple o trivial. Para hacer eso tenemos
que tener el 100% de seguridad de que la aeronave está, de hecho, realizando
una acción contraria a los intereses nacionales, hablando más claramente, te-
nemos que tener el 100% de certeza de que está transportando contrabando o
traficando drogas. No puede haber espacio para dudas, es obligatoria la certeza
absoluta”. Brigadier Teomar Fonseca Quírico. Lei do abate: problema ou solu-
ção. Documento del 27 de octubre y puesto en el sitio de la FAB el 13.11.2002.
Disponible en: www.defesanet.com.br (18.11.2002). Acceso el 05.09.2007
27. “Estratégia Nacional de Combate à Lavagem de Dinheiro - ENCLA 2004
- Gabinete de Gestão Integrada de Prevenção e Combate à Lavagem de Dinheiro”.
Ministerio de Justicia. http://www.mj.gov.br/drci/arquivos%20iniciais/ENCLA-
2004.pdf - acceso el 14/11/2004.
28. Véase el conjunto de diapositivas muy informativas sobre las condiciones
legales y estructurales de la Fuerza Nacional de Seguridad Pública.. Disponible en:
www.segurancacidada.org.br/observatorio/textos/apresentacao3fnsp.ppt. Acceso
el 04.09.2007.
29. Sobre las condiciones para la cooperación de la Nación con los Estados y
el Distrito Federal en el plano de la Seguridad Pública véase la Medida Provisoria
345, de 14.01.2007. Disponible en: www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.
asp?CodTeor=433241. Acceso el 04.09.2007.
30 Disponible en: http://www.senado.gov.br/web/comissoes/CPI/Cargas/
RelFinalCargas.pdf. Acceso el 29.08.2007.
31. Informe publicado en el Diario del Senado Federal Año LVIII, Sup. Ao nº
018. Martes 11.03.2003. Brasilia, DF.
| 137 |
 Comentarios Panel 3

Luis Bitencourt

E
ste fue un panel sorprendente, no por lo que el título de la confe-
rencia prometía, sino por lo que dejó de proporcionar.
La conferencia que da título a este panel sugería la compara-
ción entre tres experiencias—Argentina, Brasil y Chile—y sus respecti-
vas percepciones, con relación a las llamadas amenazas irregulares. Por sí
solos, estos países son claramente capaces de atraer la atención. Son tres
países importantes que comparten la misma sub-región estratégica, el
Cono Sur de Suramérica, y que tienen considerable poder de influencia
regional. Además, son países que también comparten semejanzas impor-
tantes en sus respectivas historias políticas recientes, principalmente el
hecho de que, aproximadamente en el mismo período, los tres estaban
gobernados por regímenes dictatoriales militares. De la misma forma y,
nuevamente en épocas relativamente paralelas, asistieron a la erosión de
estos regímenes mediante delicados procesos de transición política que
llevaron a su reemplazo por democracias.
No obstante las similitudes, como cualquier observador atento es
capaz de percibir, estas semejanzas pueden ser engañosas, porque existen
distinciones importantes en los detalles de estos procesos. En este con-
texto, analizar y comparar las percepciones vigentes en estos países con
relación a las amenazas irregulares resulta una invitación casi irresistible.
Los trabajos acá presentados no permitieron tal comparación. Y esto
se debió a tres razones principales, dos de carácter metodológico y una
de carácter más subjetivo. La primera tiene relación con el nivel de aná-
lisis definido por los panelistas. En última instancia el panel ofreció tres
perspectivas nacionales distintas tal y como se esperaba, pero no incluyó
distintos niveles de análisis (regional, sub-regional y doméstico) en la
ponderación de cada uno de los casos. En consecuencia, faltó un ejerci-
cio de superposición que permitiese comparación entre las experiencias
nacionales presentadas.
La segunda razón está relacionada a los conceptos fundamentales ma-
nejados por los panelistas. No solamente definieron de manera diferente

| 139 |
 Luis Bitencourt
los conceptos manejados, sino que los panelistas también les atribuyeron
distinta importancia dentro de los contextos considerados. Por ejemplo,
los tres interpretan de manera diferente el significado de “nuevas amena-
zas” o de “amenazas irregulares”. Como consecuencia utilizan diferentes
parámetros para evaluar la eficacia y la oportunidad de las respuestas de
los estados a tales amenazas.
La tercera razón tiene que ver con preferencias individuales. Los tra-
bajos demostraron enfoques muy diferentes ante la vieja cuestión de las
relaciones cívico-militares. La misma está inevitablemente embutida en
el problema propuesto por el panel, quizás en acuerdo con el creciente
desinterés que los académicos vienen demostrando en esta cuestión, que
era muy atractiva cuando la mayoría de los países latinoamericanos esta-
ban bajo dictaduras militares o en tránsito hacia gobiernos democráticos,
pero que acabó por caer de moda como tema académico, proporcional-
mente al fortalecimiento de regímenes democráticos en la región.
Rut Diamint ofreció una inspirada explicación de la perspectiva ar-
gentina. Sin embargo, se mostró mucho mas interesada en las perspecti-
vas de cooperación en defensa sub-regional y en el eventual impacto de
las “nuevas amenazas” sobre el ámbito doméstico de la política argentina.
Lucía Dammert, por su parte, se centró en la transición política chilena
y en la definición orgánica de la seguridad pública en el nuevo ambiente
democrático chileno, pero estuvo menos interesada en las redefiniciones
de misiones de los militares luego de la transición a la democracia. Y
Eliézer Oliveira nos pintó un cuadro de un Brasil asustado, desde del
punto de vista de los ciudadanos que viven en los principales centros
urbanos del país. En esto sentido, se mostró absolutamente convencido
de que el estado brasileño está perdiendo la lucha contra la criminalidad
urbana doméstica, y admitió la utilización de todos los medios disponi-
bles, incluyendo fuerzas militares, para combatir el crimen.
Por lo tanto, hay que reconocer que tantas diferencias en los cor-
tes analíticos de las presentaciones dificultan su comparación, al punto
de frustrar a un observador menos atento. Sin embargo, e interesan-
temente, el panel acabó siendo bastante provocativo, exactamente en
razón de los mensajes menos obvios contenidos en tales diferencias
conceptuales y analíticas, principalmente porque provienen de tres ex-
pertos profundamente familiarizados con las cuestiones de seguridad y
de defensa en la región.
| 140 |
Comentarios: Panel 3
En el punto en que los trabajos presentaron alguna convergencia,
los tres acordaron que en sus respectivos países, así como en la región
latinoamericana en general, las amenazas no provienen de otros esta-
dos. Y también convinieron que aunque las perspectivas de un atentado
terrorista existan hoy para cualquier país, no hay evidencia concreta de
que en el Cono Sur pueda considerarse el terrorismo como una ame-
naza inminente.
Al discutir las amenazas irregulares, Dammert y Oliveira subrayaron
el problema del crimen—organizado o no—en Chile y Brasil, respecti-
vamente. Demostraron que existen profundas diferencias entre una rea-
lidad y otra, tanto en la dimensión del problema como en sus posibles so-
luciones, en primer lugar, porque el crimen no es una situación tan grave
en Chile como lo es en Brasil. Y también—como Dammert asegura
con relación a la transición chilena hasta la democracia y las soluciones
a problemas de criminalidad—los espacios militares en Chile quedaron
claramente definidos, por lo cual no hay ninguna interferencia militar
en el aparato estatal anti-crimen. Por otra parte, aunque reconociendo
que durante los tiempos de la dictadura los militares estuvieron invo-
lucrados en muchos sectores escasamente relacionados con la defensa,
Dammert asegura que este hecho no afectó el rediseño del estado chileno
de acuerdo con normas democráticas.
Para Oliveira, sin embargo, está claro que el crimen urbano es hoy
el principal problema de seguridad para los brasileños. Explica que el
crimen urbano, generalmente conectado con el tráfico de drogas, ha al-
canzado proporciones que abruman a los brasileños que viven en ciu-
dades importantes. Concede que el problema no es nuevo, puesto que
hace décadas que el Estado brasileño se muestra crónicamente incapaz
de contener el crimen urbano en el país. Sin embargo, Oliveira insiste
en que la situación ha alcanzado un nivel de gravedad tal que ha llevado
a la sociedad no solamente a aceptar la violencia contra los criminales,
sino también a pedir la intervención de los militares en la lucha contra el
crimen urbano. Para ilustrar cómo esta sensación se ha extendido entre la
población brasileña, Oliveira cotiza los periódicos brasileños y la pintada
“¡Haití está aquí!”, que aparece en muchas paredes públicas en el país y
que implica la siguiente consideración: si los militares pueden desempe-
ñar misiones de policía en Haití como parte de la misión de Naciones
Unidas, ¿por qué no lo pueden hacer en Brasil?
| 141 |
 Luis Bitencourt
Indudablemente, Oliveira pinta un impresionante cuadro que repre-
senta efectivamente la seriedad del problema de crimen urbano en el
Brasil. Es un cuadro tan impresionante que lo lleva a aceptar, y asimismo
a sugerir, la asignación de militares para combatir el crimen. Esto signi-
fica—a poco más de dos décadas del fin de la dictadura militar—la ad-
misión de la extraordinaria potencialidad doméstica de los militares, con
claras repercusiones en la amplitud de las libertades civiles.
Por supuesto, la pregunta aquí es si el militar constituye la herramienta
estatal apropiada para ocuparse de una situación de crimen. Es impor-
tante observar que los militares brasileños han sido muy cautelosos y han
buscado evitar la consideración de sus unidades operacionales en la lucha
contra el crimen. Por una parte, los funcionarios militares son conscien-
tes que el razonamiento militar, su entrenamiento y el marco jurídico,
no son compatibles con los requerimientos de la seguridad pública. Por
otra parte, temen la capacidad de corrupción del crimen organizado que,
alimentado por el tráfico de drogas, viene minando la capacidad de la
policía para contener el crimen.
No obstante, la situación también ha vertido luz sobre otro aspecto
interesante de los establecimientos brasileños de defensa y seguridad
luego de la transición a la democracia. Tardó un largo tiempo para que
los militares percibieran cuánto el mundo había cambiado luego de 21
años en que estuvieron “congelados” al dirigir los destinos políticos del
país. También tardó un tiempo largo antes que los militares percibieran
que ahora debían explicaciones a una sociedad que estaba cansada de
ellos y que no percibía cualquier amenaza externa como considerable e
inminente y que, por lo tanto, subrayase la necesidad de los militares.
Diamint, a su vez, presentó un aspecto distinto. Ella claramente se
preocupa por los límites del espacio militar en una Argentina democrá-
tica y proporciona un recuento interesante de las reformas de las institu-
ciones de defensa y del papel determinante de ese país en promover - o
por lo menos en intentar promover - la cooperación regional en materia
de defensa. Concede que en algunos países la inhabilidad del aparato
de seguridad del Estado en enfrentar la creciente criminalidad llegó a
minar la creencia de la sociedad en el estado democrático, aún cuando no
piensa que éste haya sido el caso en la Argentina.
A partir de ahí, Diamint ofrece una aguda crítica contra lo que des-
cribe como “el ambiente internacional dominado por la retórica de la
| 142 |
Comentarios: Panel 3
seguridad de las ‘nuevas amenazas’” que, en su opinión, diluye la frontera
entre la seguridad y la defensa y lleva a la “securitización” de los asuntos
internos y externos de la seguridad pública. En este sentido, criticó la
Estrategia 2016, propuesta por el Comando Sur de los Estados Unidos,
porque promueve el acoplamiento entre un comando militar y las insti-
tuciones policiales en América Latina.
Aunque comparta con Diamint sus preocupaciones por las implica-
ciones de la carencia de distinción entre seguridad y defensa así como la
proliferación de nuevos conceptos (que discuto a continuación en este
comentario), me permito diferir de su nivel de preocupación con la in-
fluencia de la estrategia del Comando Sur. ¿Por qué debe un documento
diseñado para dirigir una opinión de la defensa de los E.E.U.U. ser tan
influyente en los países soberanos en la región? ¿Son esos países tan in-
competentes para idear y para definir lo que es más apropiado a sus res-
pectivas necesidades de defensa? ¿El contacto entre instituciones policía-
cas, por supuesto siempre dentro del paradigma más amplio de relaciones
bilaterales, ¿sería tan perjudicial para las definiciones de la política inte-
rior en seguridad y defensa? ¿No estamos culpando a alguien diferente
por problemas de nuestra propia responsabilidad?
En cuanto al problema del acercamiento general hacia el análisis de la
seguridad y la defensa, debo comenzar reconociendo que la mayor parte
de los estudios recientes sobre el tema se han centrado en los procesos
de transición política y en la calidad de las democracias que siguieron a
los regímenes autoritarios. En este sentido, se han analizado los proce-
sos por los cuales la sociedad civil recuperó sus espacios políticos y en
las diferentes maneras en que estos países cobraron—o no—sus deudas
políticas. Sin embargo, se ha dedicado menos atención a las distorsiones
que esos largos períodos de involucramiento militar en áreas primordial-
mente civiles y políticas (junto con la represión doméstica) trajeron al
aparato militar mismo, a las instituciones de seguridad y defensa y a las
misiones que ambas cumplen.
De hecho, es importante notar que estos largos períodos de dictaduras
militares distorsionaron profundamente no sólo la política y las perspec-
tivas de la democracia, sino también la propia esencia de los conceptos
modernos de la seguridad y la defensa, así como el propio carácter militar
en muchos países. Estos aspectos se han descuidado analíticamente. No
obstante, es importante también considerar que mientras las instituciones
| 143 |
 Luis Bitencourt
militares estuvieron centradas en la lucha contra la subversión doméstica
mientras gobernaban sus respectivos países, y en última instancia tra-
tando de preservar prerrogativas de amenazas durante la construcción de
democracias, el mundo había cambiado a un paso extraordinario, impul-
sado por el fin de la guerra fría y la rapidez de la globalización.
Durante el período de las dictaduras militares, los asuntos tradiciona-
les de defensa acabaron por mezclarse con los problemas de seguridad,
lo cual se tradujo en efectos para la propia organización y la burocracia
del aparato represivo de esos militares en el gobierno. Para los militares,
tales actividades eran tan solo una consecuencia natural de la necesidad
de luchar contra el comunismo y sus expresiones domésticas (etiqueta-
das como subversión), y, simultáneamente, gobernar el país. Éste fue el
argumento que motivó el desarrollo de un cuerpo filosófico y doctri-
nal sofisticado, de donde se originaron conceptos como la “doctrina de
seguridad nacional”que proporcionó el fundamento intelectual para la
intervención y persistencia militar en los asuntos de gobierno.
Por lo tanto, al menos en teoría, la transición a la democracia debería
haber incluido un reajuste sensible de misiones para el sector militar y
para la seguridad—incluyendo la seguridad pública. Pero esto fue con-
siderablemente difícil en los tres países en discusión, por razones y con-
diciones diferentes. En Chile los militares se las arreglaron para guardar
ciertas prerrogativas e influencia, al menos durante los primeros años
de la transición democrática. En la Argentina los militares tuvieron un
espacio político muy pequeño, en función de las circunstancias que pro-
piciaron la transición democrática en ese país. Y en Brasil, aunque los
militares pudieron mantener cierto control durante parte del proceso,
terminaron más interesados en garantizar sus prerrogativas institucio-
nales que en crear un nuevo establecimiento más adecuado a las nuevas
realidades democráticas.
A este punto creo que es importante reforzar mis críticas hacia lo
que veo como una exagerada y extensa subordinación intelectual a los
exorcismos conceptuales que siguieron a la caída de las dictaduras mi-
litares a través de la región. La consolidación de las democracias en las
Américas es motivo de amplia satisfacción, claro está. Pero la ansiedad
por librarnos de las doctrinas de seguridad nacional y cualquier otro
concepto o estructura asociada a esta doctrina—que es una ansiedad
profundamente comprensible y justificable—también ha dado lugar a
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Comentarios: Panel 3
algunas exageraciones conceptuales. Por ejemplo, algunos países sim-
plemente sustituyeron la expresión “seguridad nacional” por “defensa
nacional” y suprimieron la “doctrina de seguridad nacional”. En oca-
siones condenaron esta expresión a la execración eterna por lo que sim-
bolizó durante los gobiernos militares y no dieron lugar para cualquier
consideración racional posible.
En algunos casos se hicieron estos cambios sin tomar en consideración
un punto esencial: aún cuando es cierto que algunos de estos conceptos
sirvieron bien en las dictaduras militares, esto no los volvía necesariamente
incompatibles con la democracia siempre y cuando fuesen establecidos su-
ficientes controles y equilibrios. Un resultado de estos exorcismos se puede
observar, por ejemplo, en el establecimiento de muros impermeables entre
“seguridad” y “defensa”, no sólo como construcciones intelectuales (las
cuales son ciertamente recomendables), pero también como estructuras
operacionales. Otra consecuencia ha sido la proliferación de varios con-
ceptos nuevos creados para calificar la seguridad a través de diferentes aso-
ciaciones, tales como “seguridad democrática”, “seguridad ciudadana”,
“seguridad ambiental”, “seguridad multidimensional”, y todo lo que éstos
conllevan. Estos nuevos conceptos ciertamente han contribuido a diluir las
viejas nociones asociadas a la “seguridad nacional”, pero también ayudaron
a diluir el concepto mismo de “seguridad” y los conceptos a los que se ha
asociado. ¿Qué significa realmente “seguridad democrática”? ¿O, por otra
parte, “seguridad ciudadana”?
Como lo veo, una cosa es entender las diferencias entre la seguridad
y la defensa y articular intelectualmente estos conceptos dentro de cada
realidad considerada. Otra es esforzarse para des-caracterizar el concepto
porque fue empleado tiránicamente por las dictaduras militares en mu-
chos países de la región. Es momento de deshacernos de esta práctica.
Lo que esta proliferación de conceptos nos parece decir es que tanto
académicos como practicantes parecemos estar privilegiando formas
sobre sustancia. La aceptación política de estos nuevos conceptos y vo-
cablos de seguridad ha pasado a ser más importante que ocuparse de los
problemas que verdaderamente afectan la seguridad a niveles ciudadanos,
sociales, o del estado mismo en un ambiente político democrático.
Otra variable influyente que afecta en estas nuevas realidades proviene
del hecho que, mientras los asuntos relacionados a las amenazas irregula-
res—incluyendo el tráfico de drogas, el crimen urbano y el terrorismo—
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 Luis Bitencourt
han ganado extraordinaria importancia en el hemisferio durante estos
últimos años, asuntos que tradicionalmente habían inspirado las doctri-
nas clásicas de defensa—tales como la rivalidad entre estados y las pre-
ocupaciones por conflictos fronterizos—han perdido importancia.
En conclusión, éste fue, realmente, un panel sorprendente. Quizás
no ha contrastado lo que esperábamos que pusiera en contraste; sin em-
bargo, reveló otros asuntos críticos de seguridad que prometen fasci-
narnos en los próximos años. Por ejemplo, un observador atento podrá
reflexionar que detrás de la atención a las llamadas “amenazas irregula-
res”, está la preocupación por el recurso a fuerzas militares para combatir
el crimen—que llegó a niveles asfixiantes en algunos países—y con los
impactos que esto puede tener en la democracia [es obvio que no estoy
abogando por el uso de fuerzas armadas para combatir el crimen, pero
reconozco que esto es un tema crucial.] Esto no es un tema aislado, sino
extremadamente relacionado con la necesidad de redefinir la misión de
los militares -después de haber estado por años involucrados en la con-
ducción política de muchos países en el hemisferio- y con los efectos que
esto pudiera tener en la política doméstica.
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Biografías de los participantes
Gabriel Aguilera Peralta
Embajador de Guatemala en Alemania. Ha sido Viceministro de
Relaciones Exteriores de Guatemala, (1996-2000/2002-2004),
Catedrático del Postgrado de Relaciones Internacionales de
FLACSO e IRIPAZ, y Coordinador del Programa “Fortalecimiento
de Organizaciones Sociales en Temas de Seguridad” (FOSS) de la
Alianza Internacional para la Consolidación de la Paz—Interpeace.
Ha sido Profesor Invitado en el Centro de Estudios de la Estabilidad
Nacional (ESTNA), el Centro de Estudios Militares y la Escuela de
Inteligencia. Ha sido Consultor del PNUD, de la UNESCO, de la
Comisión de Gobernabilidad Global, y del International Institute for
Democracy and Electoral Assistance de Suecia. Sus libros y artícu-
los incluyen: Realizar un Imaginario: el Proceso de Paz en Guatemala
(FLACSO-UNESCO-MINUGUA, Guatemala, 2003); “Sociedad,
Estado y fuerzas armadas en la transición”, en Bernardo Arévalo
(editor), Función militar y control democrático (FLACSO, Guatemala
2001); Del autoritarismo a la paz, con Edelberto Torres Rivas
(FLACSO, Guatemala, 1998); y Buscando la seguridad. seguridad ciu-
dadana y consolidación democrática, Coordinador y Coautor (FLACSO,
Guatemala, 1996).
Carlos Basombrío Iglesias
Sociólogo peruano que trabaja como investigador y consultor de
diversas instituciones, principalmente en temas de seguridad y defensa.
Es autor de numerosos libros y monografías, y publica una columna
política bi-semanal en Perú21, un periódico peruano. Fue Vice-
Ministro del Interior del Perú y tres veces Director del Instituto de
Defensa Legal, organización no-gubernamental en el Perú dedicada
a la defensa y la promoción de los derechos humanos, como parte del
proceso de traer paz al país y consolidar sus instituciones democráticas.
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 Biografías de los participantes
Raúl Benítez Manaut
Investigador de tiempo completo del CISAN, UNAM desde
septiembre de 2000, e investigador adscrito al Área de Estudios
Estratégicos. Tiene estudios de licenciatura en sociología en la
UNAM; de maestría en economía y política internacional en el
Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y de doc-
torado en estudios latinoamericanos en la UNAM. Ha sido profesor
Lilian Bobea
visitante de la Universidad de Columbia, Nueva York (de enero a
mayo de 2001); profesor de relaciones internacionales en el Instituto
Tecnológico Autónomo de México, la Universidad Iberoamericana
y el Instituto Matías Romero de Estudios Diplomáticos de la
Secretaría de Relaciones Exteriores. Entre sus publicaciones está
el libro La teoría militar y la guerra civil en El Salvador (San Salvador,
UCA Editores, 1989) y como coeditor ha participado en los libros La
paz en Centroamérica. Expediente de documentos fundamentales (México,
CIICH, UNAM, 1989); Chiapas. El desafío de la paz (México,
ITAM-GEMAP-Woodrow Wilson International Center for
Scholars, 2000); México-Centroamérica. Desafíos a inicios del siglo XXI
(México, ITAM, 2001) y Chiapas: Interpretaciones sobre la negociación
y la paz (México, CISAN, UNAM-Woodrow Wilson International
Center for Scholars, 2003).
Luis Bitencourt
Profesor y Vice-Decano Académico del Centro de Estudios
Hemisféricos para la Defensa de la Universidad Nacional de la
Oscar Bonilla
Defensa (NDU) en Washington, D.C. Recibió su grado de Maestría
y Doctorado en Política Mundial de la Universidad Católica de
América, y grado de Máster en Ciencia Política de la Univerasidade
de Brasilia en Brasil. Trabajó por 28 años como funcionario civil,
ocupando varias posiciones de alto nivel en la administración pre-
sidencial brasileña. Por espacio de 13 años fue académico y decano
de la Universaidad Católica de Brasilia. Trabajó como consultor
político de las Naciones Unidas en Timor Leste y Tayikistán. Fundó
el Proyecto Brasil en el Woodrow Wilson International Center
for Scholars, del cual fue su director hasta 2005. Entre sus publi-
caciones se encuentran artículos tales como Brazil’s Growing Urban
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Biografías de los participantes
Insecurity: a Threat to Brazilian Democracy? (2003), “Security Issues
and Challenges to Regional Security Cooperation: A Brazilian
Perspective” en Perspectives from Argentina, Brazil, and Colombia
(2003), y “Civil-Military Relations in the Americas for the 21st
Century: A Latin American Perspective” en Shulz’s (ed.) The Role of
the Armed Forces in the Americas (1998).
Socióloga dominicana especializada en temas de seguridad y defensa,
relaciones cívico-militares y seguridad ciudadana en América Latina
y el Caribe. Actualmente es consultora para el Plan de Seguridad
Democrática de la República Dominicana. Como profesora e
investigadora en FLACSO—República Dominicana, coordinó el
proyecto PROCIVIL sobre relaciones cívico-militares entre 1996
y 2001, con el apoyo de la Fundación Ford. Ha sido instructora en
el Instituto de Altos Estudios Para la Seguridad y Defensa, así como
el Instituto Policial de Altos Estudios en la República Dominicana.
Es autora de numerosos artículos sobre seguridad, relaciones cívico-
militares y seguridad ciudadana, incluyendo “Soberanía inmaterial:
El Caribe en el contexto de la actual soberanía hemisférica,” en El
rompecabezas: Conformando la seguridad hemisférica en el Siglo XXI. Es
editora y co-editora de varios libros, incluyendo Cambios en la socie-
dad cubana desde los noventa (Woodrow Wilson International Center
for Scholars y FLACSO, 2005).
Presidente del Consejo Nacional de Seguridad Pública y Embajador
en Misiones Especiales, ha trabajado desde 1999 hasta la fecha en esta
institución adscrita a la Presidencia de la República de El Salvador.
Inició su labor dentro del CNSP como responsable directo de todo
el trabajo territorial-comunitario del Programa de Prevención Social
de la Violencia y Delincuencia. Cursó sus estudios de Licenciatura y
Maestría en Derecho Público en la Universidad de Nanterre-París X.
En su trayectoria profesional destaca una amplia experiencia y conoci-
miento de los mecanismos e instancias de cooperación de los países de
la Unión Europea.
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 Biografías de los participantes
Lucía Dammert
Socióloga, Candidato a Doctor en la Universidad de Leiden, Holanda.
Ha trabajado en instituciones académicas en Estados Unidos,
Argentina, y en la actualidad se desempeña como Directora del
Programa Seguridad y Ciudadanía de FLACSO Chile. Ha publicado
artículos y libros sobre participación comunitaria, seguridad ciudadana
y temas urbanos en revistas nacionales e internacionales. Entre sus úl-
timos libros se encuentra “Perspectivas y dilemas de las seguridad ciu-
dadana en América Latina. (FLACSO Ecuador, 2007), y “Seguridad y
Violencia: Desafíos para la Ciudadanía” (FLACSO Chile, 2007). En el
plano de la gestión pública ha participado de programas de seguridad
ciudadana en diversos países de latinoamericanos, trabajando como
asesora en el Ministerio del Interior de Argentina y Chile así como en
la Secretaria de Seguridad Pública de México.
Craig Deare
Profesor de Asuntos de Seguridad del Centro de Estudios
Hemisféricos para la Defensa de la Universidad Nacional de la Defensa
(NDU) en Washington, D.C., desde 2001. Sirvió en el Ejército de
EE.UU. durante 20 años, durante los cuales desempeñó una variedad
de funciones, especializándose en el cargo de Oficial de Inteligencia
Militar y del Área Exterior Latinoamericana. Su cargo inicial fue en la
82ª División Aerotransportada, donde sirvió cinco años, culminando
como Comandante de la Compañía de Vigilancia Terrestre de la
División. El Dr. Deare fue incorporado al Ejército de EE.UU. en 1980
como un Distinguido Militar Egresado de la Universidad de Arizona,
donde recibió su licenciatura (B.A.) en Ciencias Políticas. Obtuvo una
Maestría.en Relaciones Internacionales y Economía Internacional, y
un Doctorado en Relaciones Internacionales, ambos en la Escuela Paul
H. Nitze de Estudios Internacionales Avanzados de la Universidad
Johns Hopkins.
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Biografías de los participantes
Rut Diamint
Profesora de Negociaciones Internacionales en la Universidad
Torcuato Di Tella (UTDT) y de Seguridad Internacional en
UTDT y Universidad de Bologna. Coordinó el proyecto “La cues-
tión cívico-militar en las nuevas democracias de América Latina.
Entrenando a una red de especialistas”, en la Universidad Torcuato Di
Tella, financiada por la Fundación Ford y asociada a varios Centros
de América Latina. Trabajó en la Carrera de Ciencia Política de
la Universidad de Buenos Aires, fue asesora de la Subsecretaría de
Política y Estrategia del Ministerio de Defensa (1993-1996) y del
Ministro de Defensa (2003-2005). Ha escrito numerosos artículos en
libros y revistas académicas sobre cuestiones de seguridad regional y
hemisférica, cuestiones cívico-militares y temas de desarme. Es editora
de los libros Argentina y la seguridad internacional (1998); Control civil
y fuerzas armadas en las nuevas democracias latinoamericanas (1999) y La
OTAN y los desafíos en el MERCOSUR, Comunidades de Seguridad y
estabilidad democrática (2001). Es además co-editora de El Rompecabezas,
conformando la seguridad hemisférica en el siglo XXI (2006) y autora de
Democracia y Seguridad en América Latina publicado en 2002.
Oswaldo Jarrín R.
Ex- Ministro de Defensa del Ecuador entre el 2005 y 2006. Ha
sido también Subsecretario de Defensa Nacional del Ecuador y
Secretario del Consejo de Seguridad Nacional. También ha sido Jefe
del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas. Se ha licenciado en
Administración y Ciencias Militares, y es Doctor en Ciencias de la
Educación. Es miembro de la organización Participación Ciudadana,
del Consejo Ciudadano de Quito, Consultor de la Fundación
ESQUEL, y editorialista del Diario El Universo. Ha publicado varios
artículos en la Revista de las Fuerzas Armadas, Nueva Sociedad, Desafíos
y Military Review. Entre sus publicaciones más recientes se mencio-
nan: El Ecuador frente al siglo XXI: seguridad y geopolítica; La inteligencia
estratégica en la solución de los conflictos; Planeamiento y manejo de crisis;
Seguridad para el nuevo milenio (con Donald Shultz) y Política pública de
seguridad ciudadana.
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 Biografías de los participantes

Guillermo Pacheco Gaitán

Profesor Asistente de Asuntos de Seguridad del Centro de Estudios
Hemisféricos para la Defensa de la Universidad Nacional de la
Defensa (NDU) en Washington, D.C. Previo a su trabajo en NDU
fungió como Asesor Político del Ministerio de la Defensa Nacional
de Guatemala (1999-2006). Entre los cargos ocupados con anteriori-
dad, fue Director General de Planificación del Ministerio de Cultura
y Deportes (1992); Asesor de la Presidencia de la República (1992-
1993); Ministro Consejero Embajada de Guatemala en Colombia
(1993-1994) y Asesor Legislativo en el Congreso de la República
(1996-1998) y Coordinador Nacional del Programa de Asistencia
para el Desminado en Centro América de la OEA (PADCA/OEA)
en Guatemala (1997-2004).

Eliézer Rizzo de Oliveira

Profesor Titular de la Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP) donde se desempeña como docente desde 1976. Es
investigador y ex-coordinador del Núcleo de Estudos Estratégicos, del
cual fue uno de los fundadores. Actualmente es Director del Centro
Brasileiro de Estudos da América Latina de la Fundación Memorial
da América Latina. Investigador en el área “Fuerzas Armadas y
Regímenes Políticos”, ha publicado varios libros y artículos sobre
temas relacionados con la presencia militar y la defensa nacional, entre
los que se destacan Democracia e Defesa Nacional: a criação do Ministério
da Defesa, Editora Manole, São Paulo, 2004; Forças Armadas. Política
e Ideologia no Brasil: 1964-1969 (1976) y De Geisel a Collor: Forças
Armadas, Transição e Democracia (1994). Ha recibido la Orden de Mérito
Militar, grado de Caballero (abril de 1999) y la Orden de Defensa
Nacional, grado de ‘Comendador’ (noviembre de 2002).

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 Reforma de las fuerzas armadas en America Latina y el impacto de las amenazas irregulares

Woodrow Wilson Center Reports on the Americas • # 20

 Reforma
de las fuerzas armadas en Ámerica Latina
y el impacto de las amenazas irregulares

Autores
Lilian Bobea
Oscar Bonilla
Lucía Dammert
Rut Diamint
Carlos Basombrío Iglesias
Latin American Program Oswaldo Jarrín R.
Woodrow Wilson International Center for Scholars
1300 Pennsylvania Ave., NW, Washington, DC 20004 Raúl Benítez Manaut
Tel. (202) 691-4030 Fax (202) 691-4076 Eliézer Rizzo de Oliveira
www.wilsoncenter.org/lap Latin American Program Gabriel Aguilera Peralta

Editor
ISBN 1-933549-39-4
José Raúl Perales