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La Burocracia
La Burocracia
Abbott y Snidal, por ejemplo, se han preguntado por qu los Estados actan a travs
de organizaciones formales e identifican la centralizacin y la independencia como dos
caractersticas funcionales que contribuyen a la eficiencia.34
El estudio de las OI como burocracias est tomando mucha fuerza. Adems del
enfoque racional weberiano que se pretende discutir aqu, se pueden apreciar otros
programas de investigacin que recuperan el estudio de las burocracias globales. El
texto de Olsen permite insertar el planteamiento del nuevo institucionalismo
sociolgico y destacar el papel de las normas, las identidades y los significados
mentados de la accin en la lgica organizacional y burocrtica; 37
38
Tanja Murray Li, "Beyond the State and Failed Schemes",
en American Anthropologist, vol. 107, nm 3, 2005; Laura
Zanotti, "Govern-mentalizing the Post-Cold War International
Regime: The un Debate on Democratization and Good
Governance", en Alternatives: Global, Local, Political, vol. 30,
nm. 4, 2005; Hans Martin Jaeger, "Global Civil Society and the
Political Depolarization of Global Governance", en International
Political Sociology, vol. 1, nm. 3, 2007.
La burocracia en Weber
Por 'tipo ideal', Weber no deseaba construir un juicio tico acerca de la bondad de un
modelo social o histrico. Es simplemente un artefacto metodolgico que se usa para
crear una categora a la que se le impone artificialmente un alto nivel de racionalidad.
El fenmeno real sera, para el de Erfurt, un fenmeno de alta complejidad con actores
otorgando sentido mentado diverso, cambiante, a partir de las mltiples relaciones
sociales que cada actor social desenvuelve en un marco de racionalidades mltiples. El
tipo ideal le permite al analista reducir y simplificar artificialmente dicho fenmeno
gracias a la imposicin analtica de un tipo especfico de racionalidad, llevando al
extremo dichas caractersticas para singularizar el fenmeno. Por lo tanto, el objetivo
no puede ser que el tipo ideal reduzca la realidad al modelo; no es el objetivo poner
una meta o que 'la realidad' persiga al tipo ideal. El papel del tipo ideal es permitir la
contrastacin de una realidad actual o histrica con el propio tipo ideal construido, no
con el fin de buscar congruencias, sino todo lo contrario, diferencias. As, los aspectos
importantes a estudiar no son las similitudes sino las 'desviaciones' de la realidad
observada respecto de nuestra construccin racional extrema. Aquellos factores que
escapan de la racionalidad definida por el tipo ideal en comparacin con el fenmeno,
son una expresin de la accin 'real' de actores que actan con base en mltiples
determinaciones. Por lo tanto, aquellas disparidades encontradas en la comparacin
tienden a mostrar heursticamente los elementos del comportamiento humano ms
ricos socialmente y que expresan mejor las racionalidades mltiples y sustantivas de
las acciones humanas. Para el socilogo alemn estas desviaciones son en realidad la
materia ms importante a ser estudiada en profundidad.44 Al respecto, vale la pena
citar en extenso a Blau y Schoenherr:
Weber trat a la burocracia dentro de lo que defini como "tipo ideal". Este concepto
metodolgico no representa un promedio de los atributos existentes en todas las
burocracias (o de otras estructuras), sino un tipo puro, derivado de la abstraccin de
las caractersticas ms burocratizadas de todas las organizaciones. Debido a que la
burocracia perfecta no ha existido nunca, no hay correspondencia emprica exacta de
una organizacin particular de esta construccin cientfica. La crtica hecha al anlisis
de Weber parte de que un tipo ideal imaginario no permite comprender las estructuras
burocrticas concretas. Pero esta crtica obscurece el hecho de que el constructo tipo
ideal debe ser una gua, y no sustituto de la investigacin emprica. Al indicar las
caractersticas de la burocracia en su forma pura, el tipo ideal dirige al investigador
hacia aquellos aspectos de la organizacin que debe de examinar para determinar el
grado de burocratizacin de una organizacin.45
Cuando se construye un tipo ideal, no se puede utilizar como la gua o la idea que hay
que construir o encontrar. Tampoco se busca que el tipo ideal pueda ayudarnos a
construir una 'fotografa' de la realidad deseable. Es un instrumento de contrastacin
en la bsqueda de diferencias que es donde se encuentran las verdaderas riquezas
sociales a estudiar. Weber asign una funcin puramente heurstica al tipo ideal.
Para observar cmo el tipo ideal difiere de una teora o modelo, se debe antes analizar
en detalle los varios pasos que se deben de llevar a cabo para su construccin. Citando
ahora a Mouzelis:
Una vez que el papel metodolgico del tipo ideal es clarificado, es posible explicar las
caractersticas de una forma burocrtica de organizacin. Weber defini a la burocracia
como el tipo ideal ms puro, a saber, como "asociacin de dominacin" racional-legal.
Una asociacin es una relacin social donde el orden es garantizado por actores
especficos: un titular de la dominacin y eventualmente la gente que constituye el
aparato administrativo de la asociacin.47
Es en este momento que entra el instrumento del tipo ideal. Para comprender las
complejidades histricas de los diferentes tipos de asociacin de dominacin, el filsofo
teutn construy tres tipos ideales de dominacin sustentados en diferentes creencias.
El primero de ellos se posibilita cuando la obediencia es justificada dado que el titular
de la dominacin es venerable o posee ciertas caractersticas especiales o
sobresalientes: una dominacin carismtica. El segundo adviene cuando un orden
puede ser obedecido debido a que el carisma se convierte en rutina y se hace estable
con el tiempo: la dominacin tradicional. En el tercero, la obediencia surge de la
creencia de que las personas que dirigen estn investidas por una autoridad legal y
tcnica (denominada por Weber "racional-legal"). Dentro de este ltimo tipo se tienen,
a su vez, diferentes sub-tipos y, de stos, el ms conocido, el ms puro (significando
aqul donde la racionalidad que sustenta la dominacin es llevada al extremo
mximo), es justamente el de la burocracia.49
las reglas por las que el trabajo es conducido pueden ser tcnicas o legales ( en
ambos casos es necesario contar con trabajadores calificados);
La confusin entre las burocracias 'reales' y la del tipo ideal fue frecuente en las
ciencias sociales del siglo XX. En este apartado, se examina parte de este debate a
partir de las crticas a las disfunciones o "patologas" de la burocracia introducidas por
Merton y continuadas en parte por Selznick.52
Merton puntualiz que una estructura que es racional, en los trminos de Weber,
puede fcilmente generar consecuencias que son inesperadas y perjudiciales para el
logro de los objetivos de las organizaciones.54 Por lo tanto, de acuerdo con esta visin,
las burocracias generan varias disfunciones. Acciones basadas en instrucciones y
tcnicas pasadas, bajo condiciones cambiantes, llegan a ser incompatibles con los fines
que supuestamente se buscan. Su nfasis en la disciplina, como un camino para
obtener un comportamiento confiable, puede crear un proceso de remplazo de metas o
desplazamiento de objetivos donde los valores instrumentales llegan a ser valores
terminales. El seguimiento estricto de las reglas puede interferir con el desempeo de
los propsitos de la organizacin. Tal vez un buen trmino para expresar esto podra
ser el de 'paradoja': en el fondo no tendra sentido para las burocracias comportarse
de acuerdo a las reglas, si hacerlo implica que el logro de los objetivos se vuelva
secundario. Esto pasa, de acuerdo a Merton, porque las reglas no pueden predecir del
todo cmo una realidad evolucionar por lo que la burocracia debe adaptar reglas y
leyes con el fin de alcanzar sus metas.
Selznick estudi la "Autoridad del Valle de Tennessee" (TVA por sus siglas en ingls),
creada por el Congreso de Estados Unidos en 1933 para planear un uso apropiado del
agua, as como para ayudar a la conservacin y desarrollo de los recursos naturales del
ro homnimo. El estudio de este autor se centr en el proceso por el cual la
administracin de la TVA ajust sus polticas y estructuras para satisfacer las
demandas de algunos grupos locales.
Diversos estudios sobre las OI han abrevado de este argumento de Selznick buscando
entender cmo diversas organizaciones internacionales son capaces de crear su propia
agenda, ms all de las misiones formales para las que fueron creadas.60 No obstante,
esta visin de las disfunciones burocrticas deja una pregunta sin contestar: si son
disfunciones, por qu los agentes burocrticos continan crendolos, aceptndolas,
sufrindolas? Algunas respuestas posibles desde una posicin funcionalista pueden
aparecer, por ejemplo, el que los actores se dan cuenta de la disfuncin pero sus
intereses inmediatos quedan protegidos, aunque no sus intereses de largo plazo o los
intereses de la sociedad o los de aqullos que crearon a la organizacin. Sin embargo
este razonamiento tiene una falla: esta visin 'miope' de los actores terminara, a la
larga, regresndoles como un boomerang, por lo tanto, no sera 'racional' continuar
con la disfuncin en el largo plazo.
En uno de los estudios de caso de este trabajo, el fundador del Centro de Sociologa de
las Organizaciones examina la estructura jerrquica y las operaciones rutinarias de una
rama de la burocracia contable del gobierno francs. Se concentra en la estructura
formal (i. e., organigrama formal y jerarquas de la organizacin), la relacin y posicin
de los diferentes actores dentro de la estructura, as como su impacto en los procesos
de toma de decisiones. Este caso intenta mostrar cmo el poder y el estatus de
algunos grupos de trabajo son protegidos por mecanismos 'rutinizados' y formalizados
de toma de decisiones.
Como se ha visto, Merton, fuera de retar directamente la validez del tipo ideal, sugiri
que hay consecuencias secundarias de la accin burocrtica, tal como las actitudes
ritualistas y el esprit de corps.62 Este terico del funcionalismo estructural no lleg a
discutir por qu si el modelo es bastante esttico y paradjico no degenera con el
tiempo. Despus de todo, si las consecuencias disfuncionales del modelo demandan el
uso de mayor control, uno debera encontrar ms y ms disfunciones. En otras
palabras, si las disfunciones generadas por la accin burocrtica son bastante claras en
general, por qu no vemos el colapso general y total de las organizaciones
burocrticas donde sea?63
Otro buen ejemplo de la limitacin que viene del anlisis de las disfuncionalidades de la
burocracia, como se expuso anteriormente en estas pginas, se encuentra en Selznick
quien estudi cmo las organizaciones enfrentan las disfunciones a travs de
estrategias de cooptacin y negociacin y la manera en que generan equilibrios
dinmicos en un contexto especfico.64 Profundizar estos equilibrios pareciera ser
necesario, lo que implica abandonar la perspectiva de las disfunciones para
comprender el marco de accin concreto que se construye en cada organizacin. 65
Crozier observ que los individuos y grupos son capaces de controlar (a travs de
medios formales e informales) ciertas actividades organizacionales que implican
diferentes grados de incertidumbre en su realizacin y en su cumplimiento. Grados de
incertidumbre que los actores aprovechan para ganar ventajas en las relaciones
sociales y organizacionales que se construyen normalmente en una organizacin. El
acadmico champas las llam "reas de incertidumbre".67 Controlando algunas de
stas, individuos y grupos tienen la posibilidad de manejar el conflicto en su beneficio:
quien es capaz de controlar un rea de incertidumbre tiene ventajas en el juego
organizacional. El equilibrio burocrtico se genera, entonces, en la dinmica de los
actores por controlar reas incertidumbre, utilizando para ello las reglas formales
burocrticas como escudo.
Los temas de fertilizacin cruzada entre los estudios organizacionales y las relaciones
internacionales son bastante claros en realidad: por un lado, las arenas de
incertidumbre, el ambiente psicolgico organizacional, la ambigedad y cestos de
basura, el impacto de los factores cognitivo,76 la construccin de sentido (sense-
making) y dinmicas de poder organizacional; por el otro, el debate respecto de las
teoras de los regmenes, el diseo institucional, las relaciones intra nacionales e
internacionales propiamente dichas y la dinmica cruzada entre todos estos elementos.
En los ltimos aos el ciudadano ha perdido la confianza y se siente insatisfecho con sus
instituciones pblicas, a diario escuchamos las frases trilladas que califican a nuestros
gobernantes, roba pero hace obras, es menos ladrn que el anterior o todos los
polticos son corruptos, el ciudadano manifiesta su insatisfaccin y desconfianza
rechazando a las instituciones de la administracin pblica. Esta situacin se ha
acrecentado con la burocracia estatal excesiva, donde la rutina, la ineficacia, el papeleo,
es el pan de cada da, de todos los ciudadanos que van a realizar un trmite en una
institucin pblica incluso ya est sucediendo en algunas entidades privadas. Por ello
nos hacemos la siguiente pregunta la burocracia del Estado tiene relacin directa con
la desconfianza e insatisfaccin del ciudadano?, la cual ser respondida en el sustento
de nuestro ensayo.
Es importante que realicemos la presente investigacin, porque nos permitir analizar
el malestar de la ciudadana hacia las diversas entidades pblicas y hacia las clases
polticas, lo cual impide una efectiva gobernabilidad en la actualidad.
La metodologa de investigacin empleada para el estudio de nuestro problema, es el
enfoque cualitativo, porque nuestro ensayo est basado en descripciones, puntos de
vista de otros investigadores, sin realizar mediciones numricas.
Al realizar la investigacin concluimos que el trmino burocracia ha perdido su
verdadero significado y objetivo y que dista mucho de su verdadero sentido cientfico,
es por ello que en la actualidad este trmino est relacionado con egosta dominacin
de los funcionarios, lo cual ha afianzado la actitud indiferente del ciudadano hacia las
entidades pblicas y ha repercutido en la participacin pasiva del ciudadano en la
poltica local y nacional, desquebrajando la relacin entre el ciudadano y el Estado.
Abstract
In recent years, the citizen has lost confidence and is dissatisfied with his public
institutions. On a daily basis, we listen to the hackneyed phrases that qualify our rulers,
"steal but do works," "less robber than the previous" or "all Politicians are corrupt,
"the citizen expresses his dissatisfaction and distrust rejecting the institutions of public
administration. This situation has increased with the excessive state bureaucracy,
where routine, inefficiency, paperwork, is the daily bread, of all citizens who are going
to perform a procedure in a public institution is already happening in some private
entities. That is why we ask ourselves the following question: is the state bureaucracy
directly related to the distrust and dissatisfaction of the citizen? , which will be
answered in the support of our essay.
It is important that we conduct this research, because it will allow us to analyze the
discomfort of citizenship towards the various public entities and the political classes,
which impedes effective governance today.
The research methodology used to study our problem is the qualitative approach,
because our essay is based on descriptions, points of view of other researchers, without
taking numerical measurements.
In carrying out the research we conclude that the term bureaucracy has lost its true
meaning and objective and that it is far from its true scientific sense, that is why at the
moment this term is related to selfish domination of the officials, which has
strengthened the attitude Indifferent to the public entities and has impacted on the
passive participation of the citizen in local and national politics, disrupting the
relationship between the citizen and the State.