EL CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

EL CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

Elaborado por: Lyda Marcela Herrera Camargo

Febrero de 2023

Problema

Comprender al Estado en acción es complejo, requiere de modelos analíticos, tales como

el que desarrolla la presente unidad con base en el ‘enfoque de libro de texto’ o ciclo de las
políticas públicas, para comprender cómo se estructura y construye la acción pública
teniendo como eje central, los problemas públicos. Ésta es una forma heurística de abordar
el campo de lo público que, de alguna forma, organiza ideas, intereses, instituciones,
teorías, en el modelo secuencial.

Las políticas públicas no son lineales ni secuenciales, son complejas. Esto ha significado
muchas críticas al modelo de ‘ciclo de política’ aún no superado por otra alternativa que
permita acercarse a la comprensión compleja y completa de las políticas públicas. En este
sentido, sigue siendo una “excelente puerta de entrada pedagógica para presentar el
análisis de las políticas públicas” (Röth, 2002, pág. 55).

Lo anterior, ha significado tomar ‘lo bueno del modelo’ teniendo cuidado y rigurosidad en el
análisis de los fenómenos públicos, para indagar los elementos característicos que permitan
la comprensión de las políticas públicas, sin obstaculizar la realización del mismo análisis
tratando de identificar las etapas o momentos propuestos en el ciclo.

Presentación

La visión de ciclo constituye una forma de comprensión del fenómeno de las políticas
públicas y una tipología de análisis centrado en la construcción de las políticas teniendo
como eje principal, el problema público (Torres- Melo & Santander, 2013). Es un método
que inicialmente se ubicó en el paradigma positivista y descriptivo con la pretensión de
captar la dinámica empírica del proceso político para modelarla (Gutiérrez, 2016), sin
embargo, luego fue adoptado como un marco analítico que “no se centra en una perspectiva
teórica particular” (Deubel A. N., 2002, pág. 84) permitiendo una gran flexibilidad de uso y
herramienta para el análisis de las políticas.

La visión de ciclo propone un flujo retroactivo, continuo de decisiones y procedimientos, un

conjunto de secuencias paralelas, más que secuencias sucesivas (Fuenmayor, 2014;
Valencia, 2020) que se pueden superponer, retroceder en su secuencia cronológica o,
también, ciertas actividades funcionales pueden no aparecer nunca a lo largo del proceso
(Meny y Thöenig, 1992 en Rodríguez Bernal, 2008).

El estudio del proceso de las políticas a través del ciclo, se diferencia del análisis de
políticas, aunque se suelen confundir. Comprender las políticas desde la perspectiva de
ciclo, facilita la delimitación del objeto de análisis para el entendimiento del desarrollo
intelectual, explicación y práctica profesional orientada al análisis de las políticas públicas
(Röth, 2003). Merino (2010 en Mora, 2019) clarifica su diferencia enfatizando que son una
herramienta heurística para organizar los análisis de las políticas “pero no más” (pág. 142).
El ciclo de políticas públicas como herramienta heurística sirve para orientar los procesos
reflexivos de los diversos estudiantes respecto a los más variados tópicos del Gobierno y
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la administración pública en el contexto latinoamericano (Mora, 2019). También, permite

que, para cada fase, se puedan utilizar diferentes teorías.

En el desarrollo de la unidad, se presentan aspectos generales sobre cada una de las fases
que conforman el ciclo analítico de las políticas públicas, a saber, agendamiento,
formulación, implementación, evaluación y continuación o terminación de la política.

Desarrollo

Luego de comprender el concepto de política pública y cómo se entiende en el escenario

colombiano, lo cual ha sido tratado a lo largo del curso, la presente unidad aborda el “ciclo”
de las políticas públicas, utilizada como una herramienta heurística (metafórica) de las
políticas públicas. Ésta es una forma de representar la acción pública, proveniente del
gobierno y del Estado, desde una lógica racional. Se enfoca en el problema, partiendo del
supuesto que incluso la acción estatal es causa de nuevos problemas (Röth, 2003), de allí
que se pueda considerar como ciclo.

La primera propuesta analítica conocida como “los procesos de políticas” la realizó Lasswell
en 1956, como propuesta teórica y metodológica que relacionaba el proceso de la política
con la perspectiva de resolución de problemas y los modelos de planeación en la
administración pública y la teoría organizacional (Valencia, 2020). Posteriormente Jones
(1970 en Roth, 2002) lo definió como “una descomposición de la política pública en una
serie de etapas o de secuencias lógicas” (Deubel, 2002, pág. 49). Propuso cinco etapas
lineales, que constituyó la propuesta más influyente para su análisis hasta los años ochenta
del siglo XX (Ver modelo en tabla 1).

Tabla 1 Etapas de las políticas públicas propuestas por Charles O. Jones

Fuente: Autor con base en Fuenmayor (2014, pág. 45)

Para superar la visión lineal y mecánica de la versión planteada por Jones, se comprendió
que en la realidad las políticas públicas son procesos conflictivos, complejos y polémicos,
llenos de incertidumbre. Así, los cinco momentos o etapas, parte del proceso de políticas
públicas, son un instrumento para la comprensión, reconstrucción, evaluación y estudio de
las políticas públicas y, por lo tanto, de la acción política en conjunto (Hernández Pabón &
Bastidas Castro, 2002). Muller propone que deben emplearse como un flujo continuo de
decisiones y procedimientos, un conjunto de secuencias paralelas, más que secuencias
sucesivas (Fuenmayor, 2014).

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Retomando la propuesta inicial de Jones plasmada en la tabla 1, actualmente se abordan

las siguientes fases: identificación del problema, formulación de soluciones, toma de
decisión, implementación y evaluación (Röth, 2003). También se incorpora, una última
etapa que es menos desarrollada por su baja recurrencia en la acción pública, la
terminación de la política. A continuación, se abordan aspectos básicos y generales que
caracterizan cada fase del ciclo, teniendo en cuenta las consideraciones anteriores.
También se muestran de forma global, los enfoques teóricos desde los cuales se alimenta
cada una de ellas.

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1.1 Agendamiento

El primer elemento de análisis es planteado por algunos autores como el origen de la

política (Hernández Pabón & Bastidas Castro, 2002), agendamiento (PGN, 2022),
formación de agenda o definición del problema (Bardach, 1998; Deubel, 2002; Torres- Melo
& Santander, 2013). Esta etapa propone una visión retrospectiva que apunta a detectar el
surgimiento de la política, las causas que la generaron, las circunstancias que dieron lugar
a su formación, cómo, cuándo y qué variables apoyaron, retardaron u obstaculizaron la
consideración de la problemática como asunto prioritario del Estado o del gobierno
(Hernández Pabón & Bastidas Castro, 2002), teniendo en cuenta dos aspectos: la definición
del problema y la agenda setting (Valencia, 2020).

La definición del problema público (programme identification) es resultado de un proceso

que conlleva la percepción del problema, la definición, agregación de los diferentes eventos
o problemas, organización de estructuras, representación de los intereses y definición de la
agenda (Fuenmayor, 2014), lo cual da un balance dinámico y cambiante entre lo técnico y
lo político (Valencia, 2020).

Entre las perspectivas teóricas sobre la construcción de los problemas, se encuentra, por
ejemplo, la perspectiva de agenda setting (configuración de la agenda). El “concepto de
formación de la agenda pública [permite] ubicar política y analíticamente el surgimiento de
los problemas públicos” (Montecinos, 2007 en Foglia, 2015, pág. 13) de allí la importancia
de analizar los intereses y perspectivas de los medios de comunicación y otros actores
implicados en su movilización e impacto en la opinión pública, que va a hacer definitiva en
el posicionamiento y consolidación que se les dé en la agenda.

La agenda setting propone que los problemas son construidos artificialmente, y hace
énfasis en todo el proceso que conlleva la maduración de problemas (ver gráfica 1): en
primer lugar, es necesario que un problema, sea reconocido como tal y que se plantee la
necesidad de intervención del Estado. En segundo lugar, que se incluya en la agenda
política, siendo considerado seriamente para la realización e intervención mediante
acciones públicas. Agenda se entiende como “(…) la lista de temas y problemas sobre los
que las autoridades gubernamentales y las personas por fuera del gobierno cercanas a
estas autoridades, ponen atención en un momento dado” (Kingdon, 1995, p. 3 en traducción
de Valencia, 2020).

El enfoque constructivista propone que, para la definición de los problemas públicos, se

requiere un marco valorativo y/o normativo propicio que se exprese como queja o reclamo
colectivo, es decir, de significados compartidos por la sociedad amplia que los nombra y
promueve en la agenda pública (Alzate Zuluaga & Romo Morales, 2017). Desde este punto
de vista, los ciudadanos adquieren un papel relevante y posicionamiento de poder potencial,
desde acciones como, por ejemplo, mensajes en las redes sociales y medios de difusión
masivos, donde demandan acciones concretas del gobierno.

Desde el enfoque de cambio cultural, se consideran los cambios de prioridades que se dan
en las sociedades, pudiendo distinguir entre viejas y nuevas agendas. Ejemplo de lo
anterior, es la importancia que tuvieron hasta los años sesenta, las demandas sociales de
carácter socioeconómico, como las de la distribución de la riqueza, versus, las demandas
de derechos y condiciones sociales para las diversas identidades colectivas, a modo del
debate entre distribución o reconocimiento de los noventa (Fraser y Honneth, 2006 en
Alzate & Romo, 2017). Y más contemporáneamente la importancia que está adquiriendo el
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desarrollo sustentable y el manejo ambiental en relación con el modelo económico

dominante y su impacto a nivel social.

Desde la perspectiva de la movilización, se propone que las agendas son construidas de

forma interna y externa. La iniciativa interna propone que desde el mismo gobierno se
impulsan algunos temas-problemas para la conformación de la agenda pública. La
movilización externa, muestra la presión social desde la sociedad civil o el público atento y
activo para el posicionamiento de algunos problemas frente a otros en la agenda.

Elder y Cobb, distinguen tres tipos de agendas, una sistémica, una constitucional y otra de
gobierno, institucional o formal. La primera, tiene que ver con el conjunto de asuntos
públicos y problemas que preocupan a una sociedad, es amplia, extensa, general y
abstracta. La segunda, se refiere a la serie de asuntos definidos por la misma comunidad
política para competencia legítima de la autoridad política, el Estado (ESAP, 2019). Dando
como resultado la posibilidad de estructuración de políticas generales (ver glosario). La
tercera, da cuenta de lo que el gobierno o servidores públicos, consideran prioritario en un
momento determinado (Mora, 2019), teniendo como posible resultado, políticas
complementarias y transversales (ver glosario). Las agendas no están necesariamente
correspondidas, pueden tener discrepancias entre sí, dando como resultado, mayor
intensidad y frecuencia de conflictos dentro del sistema político.

Para que los temas de la agenda sistémica logren ingresar a la agenda de gobierno
intervienen diferentes factores que sesgan su acceso, tales como, el contexto internacional
incluyendo los lineamientos de organismos multilaterales, los actores intervinientes, el
poder y la capacidad de presión de los actores y grupos de interés, los sesgos culturales,
el peso de la tradición, las actitudes y los valores de los servidores públicos, los medios de
comunicación, la competencia política, el deseo de crecer de las organizaciones públicas y
la ventana de oportunidad (Tamayo, 1997, pp. 290-92 en Mora, 2019).

Estos factores que intervienen e inciden directamente para que los problemas sociales se
configuren como problemas públicos, según Tamayo Sáez, generan un “sesgo de
accesibilidad a la agenda” e inciden en que los temas puedan excluirse o incluirse en el
proceso de agenda institucional. En este sentido los cuatro primeros factores citados,
tienden a excluir los temas que son poco claros. Los restantes tienden a hacer visibles los
asuntos que no han sido atendidos por las autoridades, mitigando la tendencia excluyente
de los primeros factores (Mora, 2019). Durante el proceso de construcción de agenda los
problemas pueden ingresar a la agenda institucional y luego disiparse o incubarse, esto es,
desaparecer o que se descuiden por un largo período de tiempo y que no sean atendidos
por las autoridades públicas.

La agenda de gobierno es un espacio muy estrecho, donde no todos los problemas o

reclamaciones públicas tienen cabida, es un momento crítico de la formación de política y
de la función de gobernar, “nuevos asuntos, nuevas interpretaciones y hasta nuevas
situaciones problemáticas tienen que enfrentar la realidad de que los gobiernos están
embarcados en sus rutinas de intervención gubernamental, enfrentando asuntos
tradicionales, por lo que hay muy poco espacio para que se les preste atención” (Torres-
Melo & Santander, 2013, pág. 76).

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Fuente: Adaptado de (Hernández Pabón & Bastidas Castro, 2002; Mora, 2019; Torres- Melo & Santander, 2013; Valencia,
2020)

Teniendo como escenarios de acción, el largo plazo (10 años), mediano plazo (más de tres
años) y corto plazo (3 años y menos), la agenda de gobierno, se conforma en dos tipos : la
estratégica, en la que están contenidos los problemas que afectan de manera importante al
gobierno y su capacidad de gestión, y la operativa, que comprende los problemas de política
pública relacionados con asuntos de soporte de las acciones de gobierno (ESAP, 2019). En
el escenario colombiano el período de gobierno nacional (con posibilidad de reelección) y
subnacional, tienen vigencia de cuatro años, organizando el proceso presupuestal de forma
plurianual (mediano plazo) y anual (corto plazo).

Para que los problemas sean objeto de política pública, requieren tener un mapa de ruta,
es decir, se requiere la construcción de una argumentación suficiente para orientar y
justificar la acción elegida, implicando el análisis de las restricciones que deben
considerarse. La comunicación política juega un papel vital durante la formulación de
políticas, al dotarla de coherencia suficiente entre su teoría de entrada y el mapa de ruta
que permita el enfrentamiento en el campo de batalla y así pueda pasar a la fase de
implementación.

Torres- Melo & Santander (2013) proponen tres tipos de actores clave para promover e
insertar temas- problemas en la agenda gubernamental “los temas no se promueven solos,
siempre requieren que alguien lo haga” (pág. 77). El primer tipo de actores, son los agentes
promotores de asuntos, actores sociales circunstanciales que promueven un tema dentro
de las distintas agendas, ya sea desde la reclamación, abanderando una causa o creando
un asunto desde el papel de comunicadores, público o élites políticas. Como segunda
tipología, los empresarios políticos es el actor o grupo de actores promotores más visible
dentro de la esfera pública, encargado(s) de posicionar, según sus intereses, algunos
problemas en las agendas gubernamentales. Son “los individuos, grupos, o agrupaciones
sociales, [quienes] movilizan los recursos y oportunamente ponen en marcha estrategias

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de juego, para lo cual buscan obtener una posición de consideración por parte de la
autoridad pública legítima” (Thoenig, 1997, pág. 86 en Torres- Melo & Santander, pág. 77).
Finalmente, los controladores de agenda, son los funcionarios (presidentes, ministros y
directores de entidades gubernamentales) que definen la agenda de gobierno.

La agenda de gobierno se alimenta de todo el proceso llevado a cabo en la esfera pública

(ver glosario) en la que intervienen los medios de comunicación, como se mencionó
anteriormente. Éstos siguen dando un orden de relevancia a los temas que abordan en sus
espacios informativos que, en últimas, influye e incide en dónde se concentra la atención
de los ciudadanos (Torres- Melo & Santander, 2013), constituyéndose un espacio vital en
la comunicación – formación política y pública.

El acceso a la agenda es producto de la convergencia apropiada entre actores, problemas

soluciones, recursos y oportunidades de elección (Aguilar, 2003 en Torres- Melo &
Santander, 2013). Las ventanas políticas o de oportunidad (ver glosario), también, brindan
un espacio idóneo para iniciar o posicionar la discusión sobre un problema para que llame
la atención de los tomadores de decisión facilitando así la negociación política.

Tabla 2 Algunos programas y organismos de carácter internacional para la generación de políticas públicas

Programas Organismos Política Pública

Desarrollo Organización de las Naciones Agenda 2030

sostenible Unidas - ONU

Pobreza Banco Mundial – BM Lucha contra la pobreza

Salud Organización Mundial para la Modulación de Sistemas de

Salud salud

Cambio climático Acuerdo de cambio climático – Mitigación cambio climático

COP-21

Desnutrición Organización para la Agricultura y Nutrición y alimentos

la Alimentación – FAO

Analfabetismo Organización de las Naciones Cero alfabetismo

Unidas para la Educación y la
cultura - UNESCO

Educación Organización Internacional del Formación para el trabajo

Trabajo –OIT

Económico Fondo Monetario Internacional - Ajuste económico y fiscal de

FMI las economías o Estados

Fuente: Adaptado de (Gutierrez Ossa, Restrepo Avendaño, & Zapata Hoyos, 2017, pág. 341)

En el contexto latinoamericano y colombiano, los lineamientos de organismos multilaterales

son un actor decisivo para definir los asuntos de la agenda institucional en los Estados
nacionales (ver tabla 2). Un buen ejemplo, es la Agenda 2030, que desde el 2015 y con el
aval de todos los países del mundo (193 países), instaura 17 objetivos como problemas
urgentes que el mundo debe atender. Así, esta ha sido la hoja de ruta para la acción de los
gobiernos a nivel mundial hasta la actualidad.

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1.2 Formulación de alternativas y toma de decisión

La formulación de la política pública alude a la conclusión del proceso de análisis del

problema, la consideración de la posible solución, entre una gama de alternativas posibles
y la toma de decisión de una solución que lleve la problemática a una situación socialmente
manejable (Fuenmayor, 2014; Hernández Pabón & Bastidas Castro, 2002). La acción
política toma forma a través del diseño y estructuración (Torres- Melo & Santander, 2013).
Roth (2006) plantea los factores que intervienen en este proceso:

De forma simultánea y mediante un proceso de selección, la cantidad de alternativas

se va reduciendo a una sola que termina por imponerse como la mejor o la más
factible. Por lo general, la selección es el resultado de una actividad política en la cual
los actores entran en conflicto, amenazan, buscan aliados, chantajean, negocian
acuerdos, juegan con sus capacidades comunicativas, de propaganda, de
movilización, de información, etc. (Fuenmayor, 2014, pág. 43).

Con el objetivo de organizar el plan de intervención se debe partir de la estructuración del

problema, “filtrar el problema”, para liberarlo de la carga discursiva y retórica que puede
distorsionar la realidad del fenómeno (Bardach, 2003), limitarlo a un punto que sea
manejable y abordable, teniendo en cuenta durante todo el proceso, como condición
democrática, lo que la ciudadanía ha definido como problema (p. 222 en Torres- Melo &
Santander).

Lo anterior, se traduce en la intervención técnica y neutral del experto, que desde su

experticia realiza un diagnóstico de la situación problemática y presenta alternativas de
solución para enfrentarla. En este proceso se tiene en cuenta el proceso de intervención de
diferentes actores con proyectos políticos y recursos de poder diferenciados y, con base en
lo anterior se contempla la viabilidad de las alternativas presentadas (ESAP, 2019),
buscando lograr una política bien estructurada, factible y coherente con la capacidad de
gobernar del gobierno a cargo.

Se han modelado diferentes perspectivas que han intentado explicar los motivos que
mueven la toma de decisiones en la vida humana y en las políticas públicas. Las
perspectivas más importantes son el Modelo de Racionalidad Absoluta basado en el Modelo
de Racionalidad Económica, el Modelo de Racionalidad Limitada, el Modelo Incremental o
de Ajustes Marginales y el Modelo Pragmático (González Ocampo & Gómez Cárdenas,
2007).

En el papel desempeñado por el decisor, se han propuesto tradicionalmente, dos enfoques.

Uno, a partir de la idea de que el decisor disfruta de una libertad completa para tomar sus
decisiones y logra determinarlas siguiendo paso a paso las etapas de análisis de la
problemática, formulación de alternativas, identificación de criterios de evaluación,
evaluación de alternativas, elección de decisión y retroalimentación en modo ensayo y error
(racionalidad absoluta). Este enfoque basado prioritariamente en la fundamentación de la
racionalidad económica al considerar que cada agente económico o tomador de decisiones
busca obtener el máximo beneficio posible en el mercado. Otro enfoque, desde el cual, se
plantea que el decisor está totalmente limitado en la toma de decisiones por factores de
carácter externo que no controla y que determinan la decisión (racionalidad limitada), siendo
un modelo mucho más realista que muestra el cómo se toman las decisiones (Roth, 2003,
en González Ocampo & Gómez Cárdenas, 2007).

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En este último enfoque intervienen y se tienen en cuenta para su análisis, el papel

desempeñado por el decisor en el que, desde la propuesta de Staw “el tomador de decisión
administrativo intenta complacer tantas personas como sea posible, incluyéndose el mismo,
así agregando un matiz político a los procesos de decisión” (1980 en González Ocampo &
Gómez Cárdenas, 2007, pág. 79); aspectos e intereses de orden técnico, político, elitista
(expresión de valores y preferencias de los grupos gobernantes, de cúpula); aspectos
institucionales y procedimentales que inciden en la toma de decisión; el nivel de
participación e información de las instancias local, departamental, regional y nacional; los
efectos previstos y no previstos en la política (tiempo, recursos, información, etc.); los
ámbitos regionales, sectoriales, grupos o poblaciones que afectaron; y, los objetivos
implícitos y explícitos de la política formulada (Hernández Pabón & Bastidas Castro, 2002;
Mora, 2019; Rodriguez Bernal, 2008).

El modelo de racionalidad incremental propuesto por Charles Lindblom en 1965, plantea

que en general, las decisiones en Políticas Públicas suponen ajustes marginales con base
en la experiencia de anteriores decisiones. El modelo pragmático-democrático, ideado por
Jürgen Habermas, plantea una conciliación entre el político (decisionista) y el tecnocrático
(experto científico) considerando el diálogo público “entre expertos científicos, políticos y
opinión pública con el fin de facilitar los procesos mutuos de aprendizaje y de empatía (Roth,
2003, p. 103)” (González Ocampo & Gómez Cárdenas, 2007, pág. 89).

Diferentes estrategias utilizadas para mejorar los procesos de formulación de políticas,

algunas de ellas incluyendo los ciudadanos en su desarrollo, se pueden ver en la tabla 2.

Tabla 3 Metodologías utilizadas para la formulación de políticas públicas

Metodologías para la formulación Descripción Herramientas y pasos

de políticas

Marco lógico Utilizada por el Departamento 1.Actores

Nacional de Planeación – DNP,
permite operativizar las políticas 2.Árbol de problemas
en procesos de conceptualización,
3.Árbol de objetivos
diseño, ejecución y evaluación de
proyectos (ESAP, 2019) 4.Selección de alternativas

5.Estructura analítica del proyecto

Planeación Estratégica Reconoce que hay diferentes 1.Momento explicativo

Situacional (PES) situaciones que se dan en el
marco de las relaciones entre 2.Momento normativo
distintos ámbitos del sistema
3.Momento estratégico
social, considera categorías
adaptables para cada caso. 4.Momento táctico- operativo
Maneja la incertidumbre y la
emergencia de situaciones.

Metodologías participativas La comunidad es un actor Comunidad

imprescindible

Investigación Acción Participación 1.Observación participante

(IAP)
2.Identificación de los problemas

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3.Formulación de hipótesis

4.Hipótesis de estrategias para la

acción

5.Acción

Metodologías para el análisis de

actores

Matriz de alianzas y conflictos
(MACTOR)
Propone el análisis del juego entre 1.Objetivos estratégicos
diferentes actores, analizando el
control de los actores en las 2.Interrelaciones
variables del sistema.
3.Posicionamiento

4.Divergencia o convergencia.

Mapeo de actores clave (MAC) Las estructuras sociales se dan en 1.Clasificación preliminar
relaciones de redes
2.Identificación de funciones y
roles

3.Análisis de las relaciones de

poder

4.Elaboración de matriz

Mapa de empatía Se utiliza para conocer las

preferencias y creencias de los
actores respecto a diversas
cuestiones.

Métodos participativos Puede contemplar la evaluación Grupos focales

conjunta y colaborativa entre
personas afectadas por Participación horizontal
determinado problema o proyecto.

Fuente: (ESAP, 2019)

Entre los aspectos e intereses de orden técnico, político, elitista se encuentra la expresión
de valores y preferencias de los grupos gobernantes o de cúpula, la relación de influencia,
presión y poder de los actores involucrados, considerando si la política se formuló dentro
de un marco de planificación, negociación, de imposición o en ejercicio directo de una
atribución. Desde la perspectiva del rational choice (elección racional), proveniente de la
teoría económica neoclásica, se puede afirmar que cuando los actores definen su posición
y eligen una solución al problema “actúan en función de sus intereses y que sus
preferencias políticas están determinadas por una lógica que relaciona el costo y los
beneficios de las decisiones tomadas” (Muller 2006:68 en Fuenmayor, 2014, p. 45).

En los escenarios globales la formulación de políticas se basa en estudios prospectivos,

toma de decisiones y legitimación del proceso. En este contexto los estudios prospectivos
abandonan el concepto de diagnóstico y adoptan las explicaciones y caracterizaciones
situacionales (Rodriguez Bernal, 2008). La construcción de escenarios es una metodología
que involucra la planificación e investigación prospectiva, se aplica la lógica inductiva,
deductiva e incremental. Sus tipologías son exploratorios, analizando las tendencias que

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conducen al futuro o de anticipación o normativos que se construyen sobre imágenes de

futuros deseables o temidos (Rodriguez Bernal, 2008).

Las nuevas tendencias de análisis de políticas públicas se orientan a la reconstrucción de

referenciales de la acción pública global, más allá de los límites del estado-nación, en todos
los escenarios de la vida económica, política y social: desde las perspectivas de la élite del
poder global, el nuevo enfoque cognitivo y los movimientos antiglobalización (Rodriguez
Bernal, 2008).

La soberanía compartida que implica el ámbito internacional en los países, constituye un

actor decisivo en la formulación de políticas. Pero hay otros actores que han logrado cooptar
el poder, logrando imponer o modificar las decisiones que afectan el interés público,
teniendo importantes consecuencias en el desarrollo económico y político de los países
(Mora, 2019). En Colombia la incidencia de la parapolítica, la corrupción, medios de
comunicación controlados por poderes económicos, etc., han logrado incidir en la toma de
decisiones a nivel institucional.

En Colombia, la formulación de políticas se realiza a través de la formulación programática

de un gobierno, participación ciudadana y posterior materialización a nivel nacional en los
CONPES, planes de desarrollo, planes sectoriales, desde este proceso inicia la
implementación.

Otros aspectos que influyen en la toma de decisiones, son los institucionales y

procedimentales. El nuevo institucionalismo, con la autoría de March y Olsen desde la
perspectiva normativa, buscan entender el papel de las normas para moldear el
comportamiento individual, y que entiende el problema de la política pública en el marco de
las instituciones, entendidas como reglas de juego, que estructuran incentivos para el
intercambio humano (North, 1990 en Valencia, 2020), y que en sus diversas variantes se
preocupa por las decisiones sobre problemas públicos en los determinados contextos (De
La Hoz, 2016 en Valencia, 2020). Entre los factores que se tienen en cuenta están, la
asignación de responsabilidades, competencias, recursos.

Los Planning Programming Budgeting Systems (Sistemas de Planificación, Programación

y Presupuestación) son una perspectiva estadounidense práctica de la formulación y la
toma de decisión que buscan relacionar la posibilidad de la decisión con las capacidades
de planeación y su orientación a resultados. Frente a estos modelos aparecen una serie de
críticas como por ejemplo, la conceptualización alrededor de las redes de política que
señalan que los funcionarios públicos no se encuentran en un lugar separado, sino que se
articulan en redes en las que confluyen burócratas, políticos, expertos y representantes de
grupos de interés que se ubican en organizaciones pública y privadas que gobiernan un
sector de la política, y que son finalmente los que tomarían la decisión sobre los problemas
públicos. Otra crítica a estas perspectivas es formulada por Tsebelis, quien propone la
figura del triángulo de hierro que articula los legisladores, agentes del Estado y los líderes
de los grupos de presión (Jann y Wegrich, 2007 en Valencia, 2020).

En este sentido adquieren importancia las competencias e información a nivel territorial

considerando los ámbitos, regionales (departamental y local) en armonía con el nivel
nacional; sectoriales, de grupos o poblaciones que guían también la toma de decisiones.
Los efectos previstos y no previstos en la política, como, por ejemplo, la ambigüedad y el
malentendido como factores de la acción. Los objetivos implícitos y explícitos de la política
formulada.
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El nivel de participación e información de las instancias local, departamental, regional y

nacional, es un factor que los modelos analíticos de formulación tradicionales no
contemplan. Sin embargo, es un aspecto de importante relevancia que, cada vez se tiene
más en cuenta en los procesos de formulación y toma de decisiones. “Por ejemplo, la
negación sistemática de las minorías o del carácter político de grupos insurgentes o de la
misma naturaleza, generan tensiones que hacen que las decisiones de política se den de
determinada manera” (ESAP, 2019, pág. 11).

La intervención de stakeholders (actores interesados) de distinta naturaleza: políticos,

económicos, sociales, culturales, administrativos, académicos, científicos, etc.; en el
proceso de toma de decisión muestra no sólo, las coaliciones y alianzas de interés
generadas entre los distintos grupos interesados, sino también, la confrontación entre estos,
y consecuente resultado en las decisiones, que no siempre obedece a la racionalidad o
coherencia (González Ocampo & Gómez Cárdenas, 2007).

En suma, en esta fase, intervienen tres procesos: estructuración del problema, enunciación
de opciones y adopción de la política preferente (PGN, 2022).

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1.3 Implementación

La etapa de la formulación culmina con la materialización de la decisión en un instrumento

de política. Entre los diferentes instrumentos que facilitan la formalización de políticas, en
Colombia, por lo general, están las normas oficiales (ley, decreto, etc.) y los documentos
de planeación (CONPES, planes de desarrollo territorial, planes sectoriales), que
establecen de manera oficial los diferentes instrumentos que contemplan las acciones
gubernamentales, “es el momento en que la política, hasta ese entonces vista en los
discursos, en documentos, planes y leyes, se cristaliza, se materializa, se aprecia, se
traduce, en hechos tangibles, en una realidad concreta” (Fuenmayor, 2014, pág. 44). Así
queda lista la política para su “ejecútese” o implementación, que sería la otra parte del
proceso de formación de la política pública.

La implementación se entiende como “(…) lo que pasa entre el establecimiento de una

intención aparente por parte de los gobiernos de hacer algo, o frenar acciones y el impacto
en el mundo de la acción” (O’Toole, 2000, p. 266 en Valencia, 2020). Es el conjunto de
acciones que buscan transformar las intenciones y decisiones tomadas, respecto al proceso
e intervención de diferentes actores, en productos e impactos observables, a través de dos
elementos fundamentalmente: la movilización de recursos políticos, jurídicos, financieros y
humanos y, la coordinación y garantía de cooperación de los actores relevantes Hill y Hupe,
2009 en PGN, 2022).

La implementación da cuenta de la materialización, ejecución y administración de las

políticas públicas y el análisis sobre el grado de alcance y cumplimiento o no de los ideales
que se quieren alcanzar (Dussauge, 2018). Se presta especial atención a cómo funciona
“la micro-estructura de la vida política, observando cómo las organizaciones dentro y fuera
del sistema político conducen sus asuntos e interactúan unas con otras, cuáles son sus
motivaciones a actuar como lo hacen y lo que podría motivarlos a actuar de otro modo”
(Parsons, 1995, pág. 461 en Torres- Melo & Santander, 2013, pág. 124). El análisis de esta
etapa busca entender las razones que llevaron a utilizar un determinado instrumento de
política más que otro y a explorar los efectos producidos por esa elección (Sarthou, 2015).

La administración pública adquiere un papel fundamental en este proceso que no se limita

a un papel meramente técnico o administrativo del cumplimiento de la decisión tomada, sino
que da cuenta, de la relación entre administración y política, del juego político de “la
continuación de la lucha política con otros medios y en escenarios diferentes” (Roth 2006,
pág. 107 en Fuenmayor, 2014, pág.44), en el que continúa el proceso de redefinición de
objetivos y reinterpretación de resultados. El proceso de ejecución o implementación,
contempla un continuum en doble vía entre formulación y administración (Betancur, 2021).
Es un proceso complejo en el que se da una constante redefinición de objetivos e
interpretación de resultados, haciendo que la política siempre sea reformulada y “sea
imposible separar las distintas etapas” (Fuenmayor, 2014, pág. 48).

La nueva forma de ejecución de política pública es gobernar por contrato, resultado de la

expansión del dominio del mercado global que ha generado cambios en la naturaleza del
poder público, en la política contractual, en la estructura de gobierno, en su rol de
mediación, en la organización y la gerencia (Rodriguez Bernal, 2008, pág. 52). Así, el
mercado ha ingresado como un actor más, mediante los procesos de contratación,
ejecución de recursos, responsabilidad de agencia y rendición de cuentas.

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 EL CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

En esta etapa se analiza la gestión pública, su contribución y eficiencia en la garantía de

derechos humanos, considerando aspectos como: la naturaleza y monto de los recursos
dispuestos y utilizados para la puesta en marcha de la política. Los organismos, entidades
y organizaciones involucrados en la ejecución. Los sectores sociales que recibieron o
reciben los beneficios y las externalidades o consecuencias positivas y negativas. La
legitimidad y apropiación social de los resultados con base en la participación ciudadana en
la decisión y ejecución de la política. Los efectos e impacto de los planes, programas,
proyectos y acciones adelantadas en, los diferentes espacios y, frente, a las respuestas de
colaboración, aceptación, rechazo, indiferencia, en el complejo social (Hernández Pabón &
Bastidas Castro, 2002; Torres- Melo & Santander, 2013).

La brecha entre lo formulado inicialmente con sus reconfiguraciones y lo conseguido en la

práctica, se conoce como implementation gap, que es la conclusión conseguida a través de
los análisis de las discrepancias entre el plan escrito y lo conseguido en la práctica
(Betancur, 2021). En este sentido, los análisis, en búsqueda de comprender el
funcionamiento político y administrativo que está inmerso en el sistema político y estatal,
considerando los múltiples niveles de actuación, distintos niveles de poder, infinidad de
formas y momentos de interacción al momento de llevar a cabo la política pública (Torres-
Melo & Santander, 2013), han superado los modelos basados en la teoría de la elección
racional, con el top-down y botton up (ver glosario), con propuestas que fusionan la teoría
de la elección racional con la economía neoclásica, generalizando el análisis costo-
beneficio, y otros enfoques más realistas, tales como el enfoque de redes, el modelo de
Advocacy Coalitions (AC) y la Nueva Gestión Pública (NGP) (Roth en Fuenmayor, 2014,
pág.48).

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 EL CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

1.4 Evaluación de la política

La fase de evaluación sirve para conocer los resultados de la política pública, validar las
fases anteriores del proceso y reflejar aspectos claves de las políticas para el cumplimiento
de los derechos humanos por parte del Estado a los ciudadanos (Torres- Melo & Santander,
2013).

Tabla 4 Enfoques de evaluación de políticas en cuanto a alcance

Enfoque de evaluación Metodología predominante Fines A quién va dirigido

Análisis de sistemas *Cuantificación de variables Mayor eficiencia Directivos y economistas

*Programación ideal

*Variación del plan

*Análisis de costo/producto

*Métodos cuantitativos

Objetivos conductuales *Objetivos formulados / Mayor productividad y Directivos y psicólogos

logrados responsabilidad

*Identifica a quién va a
dirigido

*Identifica responsables y
responsabilidades

*Métodos cualitativos y
cuantitativos

Sin objetivos *Identificación de efectos Elección de clientes- Clientes

colaterales usuarios
Ciudadanías
*Identificar imprevistos Utilidad social
Responsables
*Métodos de elección Valor público
pública

*Métodos cualitativos y
cuantitativos

Descriptiva *Construye lista de chequeo Realizar inventarios de los Directivos

para contabilizar y registrar efectos de la intervención
variaciones pública Ciudadanías

*Construye datos Construye datos para la Responsables

toma de decisiones
*No juzga, solamente
muestra los datos

*El objetivo del programa no

es su problema

*Métodos cualitativos y
cuantitativos

Clínica *Realización de Diagnosticar e identificar los Directivos

diagnósticos fallos en el proceso para la
toma de decisiones Ciudadanías
*Cuantificación de variables
Responsables
*Análisis del plan

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 EL CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

*Cumplimiento de metas

*Análisis de objetivos
logrados por fuera del plan

*Métodos cuantitativos

Normativa *Métodos comparativos Aportes en el debate político Directivos

y normativo
*Reemplaza los valores de Ciudadanías
la política por valores del
deber ser Responsables

*Se asume el riesgo de una

posición más externa

*Métodos cualitativos y
cuantitativos

Experimental Utiliza criterios científicos Decidir de manera directiva Directivos

que son establecidos por el en las decisiones en la
evaluador política Ciudadanías

Responsables

Constructivismo radical *Niega la realidad objetiva Construcción de consensos Directivos

*La realidad es una Técnicos

construcción conjunta de
individuos y grupos Clientes

Ciudadanías

Responsables

Fuente: (ESAP, 2019)

Esta fase adquiere importancia en el campo del análisis de políticas debido al déficit del
cumplimiento de los objetivos de los Estados intervencionistas, sobre todo en materia de
políticas sociales. En América Latina se comienza a desarrollar la evaluación de políticas,
a partir de 1970 con el objetivo de lograr mayor eficiencia en el uso de los recursos y
aseguramiento del cumplimiento de las metas asociadas con la deuda externa; con
enfoques economicistas que utilizan métodos cuantitativos de análisis. En Colombia, la
evaluación de la gestión pública se instaura desde 1991, con la rendición de cuentas, en
procura de garantizar una gestión más transparente y la tecnificación del manejo de los
recursos públicos (ESAP, 2019).

Las diferentes formas de evaluación toman en cuenta tres variables, el tiempo, el alcance
y los actores. El tiempo tiene que ver con el momento en el que se realiza la evaluación,
esto es, antes, durante o después de la puesta en marcha del programa o política. El
alcance tiene que ver con los objetivos y límites que se plantean, dónde se aplica, los
productos esperados, entre otros. Los actores hacen referencia a quienes realizan la
evaluación y que rol tienen los implicados en esta (ESAP, 2019).

En relación con el tiempo de evaluación, ésta puede ser ex ante, concomitante y ex post.
La evaluación ex se conoce como evaluación a priori o de factibilidad, incluida en los
procesos de planeación en la etapa de formulación de políticas (ESAP, 2019). La
concomitante, se realiza durante la fase de implementación y acompaña la puesta en
marcha de la política y, la expost, utilizada con mayor frecuencia busca analizar los efectos
de una política una vez se ha completado su implementación (Torres- Melo & Santander,
2013). La evaluación de políticas, como parte del ciclo de las políticas públicas, configura
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 EL CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

un subcampo específico en las ciencias políticas, en la medida en que permite la toma de

decisiones (ex-ante) y medir el impacto de la política al finalizar (ex-post).

En cuanto al alcance de la evaluación (ver tabla 3) hay diferentes metodologías que

proponen diferentes tipos de análisis evaluativos como la caracterización previa del
programa, definición de preguntas orientadoras, construcción de la cadena de valor o
resultados esperados, cadena de entrega, mapeo de información existente y necesaria y,
construcción de hipótesis y objetivos sobre lo que se evalúa, a través de diferentes
metodologías.

En suma, entre los aspectos que considera la evaluación de políticas son:

*Resultados o realizaciones previstos según sectores, grupos o regiones determinados en
la formulación de la política
*aspectos no previstos (externalidades) que afectaron a grupos, sectores o regiones que
no eran el objetivo de la política
*Consistencia entre lo programado y lo ejecutado, nivel más simple de evaluación, así como
el costo de las accione emprendidas para obtener resultados.
*Recursos dispuestos en un tiempo y espacio determinados.
*En qué aspecto o sentido se modificó la política en sus objetivos, alcances, estrategias,
metas, recursos presupuestales
*Cambios producidos por la política en el comportamiento de individuos o grupos
(Hernández Pabón & Bastidas Castro, 2002)
*Modificaciones a la política que sugieran la necesidad de reformularla
*el grado en que los beneficiarios de la política consideran que sus demandas o
necesidades fueron satisfechas. Sin desconocer las influencias culturales, económicas,
sociales, ambientales, regionales, tecnológicas, evaluación de la satisfacción que muestre
una perspectiva real de las incidencias de la política (Hernández Pabón & Bastidas Castro,
2002).

Desde los criterios de evaluación tradicionales, el modelo top-down: responde al comando

y control de los objetivos, constituye una fuente de información para el mejoramiento de la
gestión pública, contrastando los objetivos con los resultados. El Bottom up, pondera la
creatividad, la capacidad de innovación, el liderazgo administrativo, incluye los procesos de
negociación y participación buscando aprendizajes significativos, en suma, el grado de éxito
o fracaso de la política (Hernández Pabón & Bastidas Castro, 2002; Rodriguez Bernal,
2008).

Actualmente, los criterios de evaluación son fundamentalmente gerenciales y provienen de

la nueva gestión pública (new public management), según la cual, los criterios de gerencia
del ámbito privado son aplicables a la esfera de lo público. Y según la cual la ineficiencia
del Estado se debe a su falta de orientación a las leyes del mercado (Gaviria, 2020). La
evaluación va dirigida a que la prestación de servicios se ajuste a un enfoque de eficiencia,
competencia y efectividad en la satisfacción de las demandas sociales, sustituyendo los
métodos tradicionales de evaluación (Torres- Melo & Santander, 2013).

En Colombia, el DNP tiene la responsabilidad de realizar seguimiento y evaluación de las

políticas públicas, planes, programas y proyectos de inversión (Decreto 2167 de 1992). A
partir de 1994 se creó Sinergia, el Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
para evaluar y hacer seguimiento a las políticas nacionales comprendidas en el plan
nacional de desarrollo a partir de los lineamientos de la gestión pública por resultados,
contenidos en la nueva gestión pública -NGP. Este sistema se ha fortalecido con otros
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 EL CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

componentes desde esa fecha. Una de las últimas actualizaciones “incorporó el concepto
de presupuesto de inversión por resultados, la agenda anual y cuatrienal de evaluaciones,
los Informes al Congreso, nuevos métodos de rendición de cuentas, así como la redefinición
de arreglos institucionales para el funcionamiento del sistema (…) el componente de
seguimiento de metas de largo plazo, teniendo en cuenta los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM) y la Visión Colombia 2019” (DNP, 2018, pág. 11).

Posteriormente se puso en operación el Sistema de Información y Gestión para la

Gobernabilidad – SIGOP, para registrar el cumplimiento de las metas gubernamentales.
Desde el 2009 se transformó en SISMEG (actual Sinergia Seguimiento). Este sistema
funciona a partir de las siguientes fases. La primera fase es construida con la formulación
de las políticas públicas estratégicas en el PND y los Planes Estratégicos Sectoriales (PES).
La segunda fase consiste en el proceso de seguimiento, entre las que se encuentran el
registro, reporte y análisis de la información, entre otras. La tercera fase, consiste en el
Balance de Resultados, el Informe de presidencia al Congreso de la República, los tableros
de control, y la Encuesta de Percepción Ciudadana. Finalmente, el proceso culmina con la
toma de decisiones sobre lo encontrado (DNP, 2018).

Los indicadores son la principal herramienta para medir cualitativa, cuantitativa y de forma
mixta el seguimiento y evaluación de la acción pública a nivel nacional y territorial (ESAP,
2019). Existen diversas tipologías de indicadores, de gestión, de producto, de impacto, de
proceso, de calidad, de desempeño, de eficiencia, de eficacia, de efectividad.

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 EL CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

1.5 Continuación o Terminación de la política

Los procesos de implementación, seguimiento y evaluación de las políticas sugieren

cambios para mejorar la gestión pública, dando como resultado una retroalimentación en la
política para su continuidad. También, desde la visión incrementalista, se considera que,
por lo general, los gobiernos hacen mejoras o cambios a las políticas presentes cuando
llegan al poder, dando, en general, continuidad a la acción pública.

Por otro lado, la evaluación de políticas, a veces, conduce a la terminación de las políticas
(Gutiérrez, 2016). Aunque no es lo habitual, es posible que algunas políticas lleguen a su
fin. Eugene Bardach (1976 en Guerrero, 2016) afirma que, aunque la “terminación de la
política es sumamente difícil” (pág. 172), cuando ocurre puede ser de dos tipos: la forma
más común es ‘una explosión’, esto quiere decir que está basada en una medida, que se
produce a través de un cambio en la política efectuada por la decisión única de la autoridad.
Otra forma es por ‘un largo gemido’, que se da, a través de una disminución de los recursos
otorgados, a largo plazo.

Los tres tipos de actores que puede proponer la terminación de una política pública son los
opositores, los economizadores y los reformistas. “A los primeros simplemente no les gusta
la política pública y por eso desean que termine; los segundos tratan de economizar los
recursos, tratando de desaparecer políticas para fusionarlas con otras; finalmente, los
reformistas ven la oportunidad de sustituir la política antigua por una nueva” (Bardach, 1976,
pág. 126 en Gutiérrez, 2016, pág. 173).

La dificultad en que las políticas terminen, radica en que usualmente los políticos son
reacios a aceptar que se equivocaron, por eso prefieren mantener la política languideciendo
con pocos recursos. Otra razón, por la que es infrecuente una terminación, es que los
sistemas políticos premian la novedad y la innovación, antes de terminar. Robert D. Behn
afirmó “¿Así que usted desea terminar una política pública? ¡Piénselo otra vez! No es
probable que sea una tarea muy gratificante. Sus posibilidades de éxito son pobres, e
incluso si usted gana, usted no hará muchos amigos al hacerlo. De hecho, se están
embarcando en un largo y tal vez en una brutal lucha política que le hará ganar algunos
enemigos muy hostiles y muy dedicados” (1978, pág. 393 en Gutiérrez, 2016, pág. 173).
Para que una política sea finalizada o terminada, es necesaria la confluencia de los
problemas de las políticas existentes y el apoyo político, que incorpore una propuesta para
presentarla a la agenda pública y finalizar la política existente.

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 EL CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

Glosario

PALABRA DEFINICIÓN

Esferas públicas Las esferas públicas aluden al terreno comunicacional donde se dan
las deliberaciones políticas que luchan por lograr posicionar o
controlar la conducción política del conjunto de la sociedad, a partir
de la construcción y decisión de intereses comunes que se gesten
en dicho espacio
Asuntos públicos Los asuntos públicos hacen parte de las agendas sistémicas, son
situaciones problemáticas, que tienen múltiples definiciones
valorativas (discursos), no hay un consenso social para su definición
y las diferentes interpretaciones entran en disputa (Torres- Melo &
Santander, 2013).
Ventanas políticas De acuerdo con Kingdon (1984), son espacios de oportunidad dentro
o de oportunidad del juego político donde están las condiciones dadas que permiten
iniciar la discusión sobre un problema, generando la posibilidad de
llamar la atención de los tomadores de decisión e insertar el tema de
interés en la agenda (Torres- Melo & Santander, 2013).
Políticas “Las políticas públicas generales son aquellas que abarcan un gran
generales tema y se implementan vía constitucional, con leyes primarias o
generales, o través de agencias gubernamentales de primer nivel y
consumen grandes esfuerzos en definición e implementación, así
como ejercicios presupuestales onerosos y ardua colocación en el
espectro público, como lo es la creación de un Ministerio o
Secretaría de Estado” (Gutiérrez, 2016, pág. 184)
Políticas “Las políticas públicas complementarias son aquellas que se pueden
complementarias implementar a través de acuerdos, decretos, leyes secundarias y
también por medio de agencias gubernamentales de segundo o
tercer nivel o programas de menor impacto, pero con un objetivo
específico y a veces con una temporalidad definida, que vienen a
complementar o reforzar las políticas públicas generales” (Gutiérrez,
2016, pág. 184)
Políticas “A lo largo de la vida de una política pública existe un fenómeno de
transversales transversalidad cuando una política nace a partir de otra política
pública. En otras palabras, cuando se llega a la etapa de evaluación,
se crean otras políticas para darle continuidad. También aquí
encuentro que se intercalan una o varias políticas a la vez. Es como
si se reforzaran o se ayudaran entre sí” (Gutiérrez, 2016, pág. 184)

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 EL CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

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