DIRECTOR

Genaro Matute Meja ()

COMIT CONSULTIVO

Jorge Dans Ordez

Christian Guzmn Napur
Juan Carlos Leonarte Vargas
Richard Martin Tirado
Juan Carlos Morn Urbina
Alberto Retamozo Linares
Ricardo Salazar Chvez
Nelson Shack Yalta EN ESTE NMERO
Mauro Zevallos Gutirrez

COORDINADOR GENERAL
La sentencia expedida por mayora en el Tribunal Constitucional
Manuel Muro Rojo para resolver la accin de amparo presentada por Rosala Beatriz
COORDINADOR EJECUTIVO
Huatuco Huatuco contra el Poder Judicial ha generado un reme-
Jos Luis Ybar Santilln
zn de proporciones considerables en los empleados pblicos no
solo por la decisin en s misma, que ya es altamente controver-
COLABORADORES sial, sino por la aplicacin tanto inmediata como retroactiva de
Roberto Carlos Benavides Pontex los precedentes constitucionales establecidos en dicho fallo.
Luis Castillo Crdova
Isabel Chvez Gutirrez
Manuel Chenet Zuta
Por supuesto, en Administracin Pblica & Control no podamos
Gianna Cordano Zevallos permanecer ajenos a ese debate. Por tal razn, el especial de
Jaime Gamarra Zapata este nmero est dedicado a analizar la mencionada decisin,
Christian Guzmn Napur
Vladimir Len Vidal
recogiendo apreciaciones a favor y en contra de ella con la idea
Juan Carlos Leonarte Vargas no solo de dar tribuna a las diferentes posiciones que puedan
Vctor Lizrraga Guerra existir algo fundamental en esta revista, sino de contribuir a la
Mirko Andr Maldonado Melndez
Johnny Mllap Rivera
discusin y dotar a nuestros lectores de mayores elementos de
Antony Martnez Trelles juicio para afinar su propia opinin.
Daniel Mendoza Rubina
Francisco Morales Saravia Con ese propsito, en las siguientes pginas encontrar opinio-
Juan Carlos Morn Urbina
Felipa Muoz Ccuro nes en contra del pronunciamiento del Tribunal Constitucional,
Manuel Muro Rojo como las formuladas por Jos Antonio ique de la Puente y
Carlos Navas Rondn Francisco Morales Saravia, quienes opinan que la decisin del
Katy Pacheco Pea
Pedro Patrn Bedoya Tribunal constituye un grave retroceso y es ilegtima, respecti-
Alberto Retamozo Linares vamente. Pero tambin podr encontrar razones para estar de
Mnica Thalia Snchez Sabogal acuerdo con la sentencia, como las que ofrecen Luis Castillo Cr-
Jorge Ricardo Shack Muro
Carlos Ricardo Torres Zavala dova y Vctor Lizrraga Guerra, quienes resaltan la potestad del
legislador de establecer la indemnizacin como reparacin contra
DIRECTOR COMERCIAL Y DE MARKETING
el despido arbitrario y la importancia de la meritocracia en el
Csar Zenitagoya Surez
acceso al servicio pblico, respectivamente.
DIRECTOR DE PRODUCCIN

Boritz Boluarte Gmez

Adicionalmente, este nmero contiene una entrevista a Sergio Es-
pinosa Chiroque, Superintendente Adjunto de la Unidad de Inte-
DISEO Y DIAGRAMACIN ligencia Financiera (UIF), quien expresa que en el mundo se est
Martha Hidalgo Rivero privilegiando la seguridad pblica por encima de los derechos,
Jos Rivera Ramos lo que ha permitido la comisin de delitos contra la sociedad y
CORRECCIN el sistema econmico financiero. De otro lado, Gianna Cordano
Alex Ortiz Alcntara Zevallos se ocupa del presente y futuro del modelo estratgico
Marialucia Sato Aguirre de Recursos Humanos, en un anlisis transectorial que no puede
dejarse de tomar en cuenta.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL AO 2 / N 18 El anlisis de la normativa y casustica de las contrataciones p-
UNA PUBLICACIN DE GACETA JURDICA S.A.
PRIMERA EDICIN JUNIO 2015
blicas no puede faltar. As, Carlos Navas Rondn nos ofrece la
2,560 EJEMPLARES primera entrega de su estudio sobre el Registro Nacional de Pro-
Copyright GACETA JURDICA S.A. veedores. Por su parte, Roberto Benavides Pontex se ocupa sobre
Primer Nmero, 2014
la relacin entre la conformidad de los bienes y servicios reci-
bidos por las entidades pblicas y el pago que debe efectuarse
GACETA JURDICA S.A.
710-8950 TELEFAX: 241-2323 por ellos.
AV. ANGAMOS OESTE N 526 - MIRAFLORES - LIMA - PER
www.administracionpublicaycontrol.com.pe
E-mail: ventas@gacetajuridica.com.pe
Adems de los artculos antes reseados, el lector encontrar
muchos otros de inters en este nmero de la revista. Esperamos
HECHO EL DEPSITO LEGAL EN LA BIBLIOTECA NACIONAL DEL PER que sea de su agrado.
2014-00299
ISSN 2311-3952
REGISTRO DEL PROYECTO EDITORIAL
31501221500604
IMPRESO EN: Jos Luis YBAR SANTILLN
IMPRENTA EDITORIAL EL BHO E.I.R.L.
SAN ALBERTO 201 - SURQUILLO Coordinador ejecutivo
LIMA 34 - PER
Gaceta Jurdica S.A. no se solidariza necesariamente
con las opiniones vertidas por los autores en los artculos
publicados en esta edicin.
 ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL

RESUMEN DE NORMAS LEGALES

Aprueban nuevo TUPA del Po-
der Judicial
Mediante Resolucin Administrativa N 161-
2015-CE-PJ, el Poder Judicial aprob su
nuevo Texto nico de Procedimientos Admi-
nistrativos (TUPA), y deja sin efecto el ante-
rior, aprobado por Resolucin Administrativa
N 265-2012-CE-PJ.
Publican la Ley N 30334, que
establece la inafectacin de las
gratificaciones
Por el artculo 1 de esta ley se establece la ina-
fectacin de las gratificaciones que se otorgan
por Fiestas Patrias y Navidad, respecto de toda
aportacin, contribucin o descuento de cual-
quier ndole.
En el artculo 5 la ley establece el acceso al
100% de los depsitos por el concepto de Com-
pensacin por Tiempo de Servicios (CTS), en
la parte que exceda a 4 remuneraciones brutas.
Autorizan transferencia de
partidas en el presupuesto del
sector pblico para el ao
fiscal 2015
Mediante Decreto Supremo N 134-2015-
EF, refrendado por el titular del Ministerio de
Economa y Finanzas (MEF), se autoriz la
transferencia de partidas en el presupuesto del
sector pblico para el ao fiscal 2015, hasta
por la suma de S/. 24 302 438,00, del pliego
Ministerio de Vivienda, Construccin y Sanea-
miento, a favor de diversos gobiernos locales
y del gobierno regional de Huancavelica; con
la finalidad de financiar la ejecucin de tres
proyectos de inversin pblica de saneamiento
urbano y once proyectos de inversin pblica
de saneamiento rural.
Autorizan crdito
suplementario en el
presupuesto del sector pblico
para el ao fiscal 2015
Mediante Decreto Supremo N 138-2015-EF, re-
frendado por el titular del Ministerio de Economa
y Finanzas (MEF), se autoriz un crdito suple-
mentario en el presupuesto del sector pblico
para el ao fiscal 2015 a favor del pliego Autori-
dad Portuaria Nacional (APN), hasta por la suma
de S/. 19 481 657.00, para la atencin de gastos
de funcionamiento y de inversin destinados al
desarrollo de las funciones de dicha entidad.

NOTICIAS DEL SECTOR PBLICO

TC establece precedente
vinculante sobre exigencia de
concurso pblico en el acceso a
la funcin pblica
Al declarar infundada la demanda de amparo
presentada por Rosala Beatriz Huatuco Huatu-
co contra el Poder Judicial, en la que se so-
licitaba su reincorporacin laboral, el Tribunal
Constitucional (TC) estableci diversas reglas
como precedente vinculante, cuando se trate
de acciones de amparo interpuestas con el
mismo propsito contra las entidades de la ad-
ministracin pblica.
El presente nmero de Administracin Pblica
& Control contiene un amplio anlisis de esta
sentencia (STC Exp. N 05057-2013-PA/TC).
PCM organizar el XX Congreso
Internacional sobre la Reforma
del Estado y la Administracin
Pblica
El Per ser sede del XX Congreso Internacional
sobre la Reforma del Estado y la Administracin
Pblica, que organiza la Presidencia del Consejo
de Ministros (PCM), a travs de la Secretara de
la Gestin Pblica (SGP) y que se desarrollar
del 10 al 13 de noviembre prximo. Entre los
temas que sern abordadas se encuentran el
Derecho Pblico, Derechos fundamentales y
garantas jurdicas, Gobierno abierto, moderni-
zacin de la administracin pblica, y gestin
de calidad. Se prev la asistencia de ms de 20
delegaciones extranjeras.
Contralora solicit suspender
cuentas de Municipalidad
Provincial de Morropn-
Chulucanas en Piura
La Contralora General de la Repblica (CGR)
solicit al Ministerio de Economa y Finanzas
(MEF) suspender temporalmente las operacio-
nes de las cuentas bancarias de la Municipali-
dad Provincial de Morropn Chulucanas en
Piura, expresando que existe el riesgo de que
dicha Municipalidad est haciendo uso inade-
cuado de los recursos asignados al mencionado
Gobierno Local.
Ratifican como presidente
del Tribunal Constitucional al
magistrado scar Urviola Hani
Los magistrados del Tribunal Constitucional
ratificaron a scar Urviola Hani como su pre-
sidente hasta el 31 de diciembre del 2015, en
sesin de pleno realizada el da 24 de junio del
presente ao.
MEF: La inversin pblica
alcanz los S/. 9336 millones
El Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) in-
form que la inversin pblica alcanz los 9336
millones de nuevos soles, entre enero y el 22 de
junio del presente ao, gracias a la ejecucin de
una serie de proyectos en todo el mbito nacional.
El Gobierno Nacional lider la realizacin de
obras, para lo cual gast 4868 millones de nue-
vos soles, equivalente al 53.14 % del total.
En segundo lugar figuran los gobiernos locales,
con 2790 millones de nuevos soles (29.8 %) y
luego los gobiernos regionales con 1679 millo-
nes de nuevos soles (17.9 %).

2
 NDICE GENERAL
ESPECIAL DEL MES
EL PRECEDENTE HUATUCO Y SUS
CONSECUENCIAS EN EL EMPLEADO
PBLICO PERUANO
El precedente Huatuco: La decisin del
Tribunal Constitucional
Staff de Administracin Pblica & Control .........
Es una decisin pre-Bismarck!
Jos Antonio IQUE DE LA PUENTE.................
(Entrevista de JLYS)
La ilegitimidad constitucional del prece-
dente Huatuco
Razones para una recticacin
Francisco MORALES SARAVIA ......................
El tuerto desfacedor de entuertos
Luis CASTILLO CRDOVA.............................
SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
El precedente Huatuco y el sistema nacio-
nal de control
La responsabilidad administrativa funcional
que puede establecerse a partir de la decisin
del Tribunal Constitucional
Vctor LIZRRAGA GUERRA ............................
GESTIN PBLICA
En el mundo se est privilegiando la segu-
ridad pblica
Por encima de los derechos en cuyo ejercicio
se han cometido delitos contra la sociedad
y el sistema econmico nanciero
Sergio ESPINOSA CHIROQUE .........................
(Entrevista de JLYS)
Grupos de inters y gestin de sostenibili-
dad en los programas Pensin 65 y Qali Warma
Jaime GAMARRA ZAPATA .................................. 45
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
5 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS
HUMANOS
14 Presente y futuro del modelo estratgico
de Recursos Humanos
Competencias y retos
Gianna CORDANO ZEVALLOS....................... 49
Demora en las sanciones menores al
cese temporal y la destitucin
17
Hasta cundo se puede imponer sanciones
a los empleados pblicos sujetos al rgimen
del Decreto Legislativo N 276?
25
Daniel MENDOZA RUBINA ............................ 52
SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES
DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO
El Registro Nacional de Proveedores
(Primera parte)
Carlos NAVAS RONDN .................................... 56
32
Conformidad y pago en la Ley de Contrata-
ciones del Estado
Roberto Carlos BENAVIDES PONTEX ................ 62
SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO PBLICO
Presupuesto por resultados: cmo se
ejecuta y se evala?
38
Isabel CHVEZ GUTIRREZ............................. 66
3
 NDICE GENERAL

SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA

OTRAS REAS DE LA ADMINISTRACIN Y
GESTIN PBLICA
GESTIN PBLICA

DESCENTRALIZACIN, GOBIERNOS REGIONALES Y Pasos para implementar el Gobierno Elec-

LOCALES trnico en una municipalidad

Reemplazo en caso de vacancia o ausen- Recomendaciones y crticas

cia del alcalde
71
Johnny MLLAP RIVERA................................... 76
Mnica Thala SNCHEZ SABOGAL.................

4
 ESPECIAL DEL MES

EL PRECEDENTE HUATUCO: LA DECISIN

DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Staff de Administracin Pblica & Control

I. PRECEDENTE VINCULANTE.
SENTENCIA EN MAYORA
En Lima, a los 16 das del mes de
abril de 2015, el Pleno del Tribu-
nal Constitucional, integrado por
los magistrados Urviola Hani, Mi-
randa Canales, Blume Fortini, Ra-
mos Nez, Sardn de Taboada,
Ledesma Narvez y Espinosa-Sal-
daa Barrera, pronuncia la siguien-
te sentencia, con los fundamentos
de voto de los magistrados Urvio-
la Hani y Ramos Nez, y los votos
singulares de los magistrados Blu-
me Fortini y Sardn de Taboada,
que se agregan.
Asunto
Recurso de agravio constitucional
interpuesto por doa Rosala Bea-
triz Huatuco Huatuco contra la sen-
tencia de fojas 123, su fecha 20 de
mayo de 2013, expedida por la Se-
gunda Sala Mixta de Huancayo de
la Corte Superior de Justicia de
Junn, que declar infundada la de-
manda de autos.
Antecedentes
Con fecha 6 de diciembre de 2011,
la recurrente interpone demanda
de amparo contra el Poder Judicial
a fin de que se deje sin efecto su
despido incausado; y que, en con-
secuencia, se disponga su reincor-
poracin laboral en el puesto que
vena desempeando como secre-
taria judicial, ms el pago de los
costos del proceso. Manifiesta que
prest servicios desde el 1 de julio
de 2010 hasta el 15 de noviembre
de 2011, en virtud de contratos de
trabajo sujetos a modalidad por ser-
vicio especfico; que, sin embargo,
al haber realizado labores de natu-
raleza permanente, sus contratos
RESUMEN
E n estas pginas les ofrecemos las principales partes del texto de la
sentencia del Tribunal Constitucional recada en la accin de amparo
interpuesta por Rosala Beatriz Huatuco Huatuco contra el Poder Judicial
(Expediente N 05057-2013-PA/TC).
modales se han desnaturalizado y,
por ende, deben ser considerados
como uno de plazo indeterminado,
por lo que solo poda ser despedi-
da por una causa justa prevista en
la ley, previo procedimiento esta-
blecido en el artculo 31 del Decre-
to Supremo N 003-97-TR. Alega
la vulneracin de su derecho al tra-
bajo, a la proteccin adecuada con-
tra el despido arbitrario y al debi-
do proceso.
El procurador pblico adjunto a
cargo de los asuntos judiciales del
Poder Judicial, contesta la deman-
da y argumenta que el proceso de
amparo no es la va idnea para di-
lucidar la pretensin planteada por
su naturaleza restitutiva y no decla-
rativa de derechos. Agrega que la
demandante pretende que se decla-
re el derecho (...) esto es de ser tra-
bajadora a plazo indeterminado re-
gulado por el Decreto Legislativo
N 728, sin haber ingresado a la-
borar mediante concurso pblico
de mritos, sino a plazo fijo para lo
cual se estableci fecha de inicio y
trmino de la contratacin, confor-
me se aprecia de la copia del con-
trato que inici el 01.07.2010, as
tambin del contrato que inici el
01.04.2011 y que concluy inde-
fectiblemente el da de la publica-
cin de los resultados del proceso
de seleccin de la Plaza 019503 del
cargo de Secretaria Judicial, con-
forme a lo descrito y precisado en la
clusula primera del referido con-
trato, que en cuya virtud la referi-
da contratacin no constituye afec-
tacin constitucional al derecho al
trabajo, en razn a que se ha dado
en el marco del Decreto Legislati-
vo N 728. Asimismo, manifiesta
que de acuerdo a la Ley del Presu-
puesto Anual para el Sector Pblico
en materia de contratacin de per-
sonal, el ingreso de este se efecta
necesariamente por concurso pbli-
co de mritos y sujetos a los docu-
mentos de gestin respectivos.
El presidente de la Corte Superior
de Justicia de Junn deduce la ex-
cepcin de incompetencia por razn
de territorio, y contesta la demanda
alegando, entre otros argumentos
que la demandante solicita su re-
posicin y/o restitucin al puesto la-
boral que vena ocupando cuando se
produjo la culminacin de su con-
trato de trabajo, por vencimiento del
plazo de vigencia del mismo, tal pe-
dido no es sino, en buena cuenta,
un requerimiento de nombramiento
en este Poder del Estado por cuanto
ambos tienen los mismos derechos
y se tiene un vnculo laboral per-
manente con esta Corte Superior de
Justicia de Junn. Dicho pedido no

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015 5

 ESPECIAL DEL MES
puede ser atendido por cuanto solo
se ingresa a una relacin laboral de
carcter permanente a esta Corte
Superior (...) va concurso pblico
de mritos, algo que no ha ocurri-
do en el presente caso y por lo que
no puede accederse a lo peticiona-
do. Y es que la Ley N 28175 es
concluyente al determinar que el
acceso al empleo pblico se realiza
mediante concurso pblico y abier-
to, por grupo ocupacional, en base a
los mritos y capacidad de las per-
sonas, en un rgimen de igualdad
de oportunidades (...) el vnculo la-
boral indeterminado solo se consi-
gue ganando una plaza en concur-
so interno o externo. Finalmente,
arguye que no se desnaturaliza el
vnculo laboral cuando los contra-
tos laborales indican la causa obje-
tiva de la contratacin, y que en el
caso de la accionante el trmino de
su contrato, el 16 de noviembre de
2011, obedeci a la extincin de la
causa objetiva de la contratacin.
El Quinto Juzgado Especializado en
lo Civil de Huancayo, con fecha 28
de mayo de 2012, declar infunda-
da la excepcin y, con fecha 14 de
setiembre de 2012, declar fundada
la demanda por considerar que con
los medios probatorios adjuntados
al proceso se ha acreditado la desna-
turalizacin de los contratos moda-
les no solo porque la actora desem-
pe labores en otro Juzgado, sino
tambin porque el cargo de secreta-
ria judicial que ocupaba era de na-
turaleza permanente y no temporal.
La Sala superior revisora revoc
la apelada y, reformndola, decla-
r infundada la demanda por esti-
mar que en el presente caso no exis-
te fraude o simulacin a las normas
de contratacin, y que la accionan-
te inici y finaliz labores en el Se-
gundo Juzgado de Paz Letrado de
Huancayo, por lo que no puede ale-
garse fraude en su contratacin.
Fundamentos
()
3. Posiciones interpretativas so-
bre la aplicacin del rgimen
laboral privado en el mbito
de la contratacin del Estado
5. Analizando la jurisprudencia
constitucional, se verifica que en
casos de ex trabajadores con con-
tratos temporales o civiles en en-
tidades pblicas que contratan
6
La reposicin de
extrabajadores
con contratos
temporales o
civiles en entidades
pblicas que
contratan personal
bajo el rgimen
laboral privado se
efectu por una
interpretacin literal
y aislada de los
artculos 4 y 77 del
TUO del Decreto
Legislativo N 728.
personal bajo el rgimen laboral
privado, se han estimado las res-
pectivas demandas de amparo y or-
denado su reposicin en dichas en-
tidades como trabajadores a plazo
indeterminado. Al adoptar dicha
posicin es evidente que se ha op-
tado por una interpretacin lite-
ral y aislada de los artculos 4 y 77
del TUO del Decreto Legislativo
N 728 ().
6. Por otra parte, se han identifica-
do otras posiciones en las que se
consideraba que dichas demandas
de amparo deban ser desestimadas
en la medida que el artculo 5 de la
Ley N 28175, Marco del Empleo
Pblico, establece que el acceso al
empleo pblico se realiza mediante
concurso pblico y abierto, sobre la
base de los mritos y capacidades
de las personas, de modo que los
accionantes no podan ser reincor-
porados mediante un contrato a pla-
zo indeterminado si es que no in-
gresaron por concurso pblico.
7. De la revisin de tales posicio-
nes, el Tribunal Constitucional es-
tima que a efectos de fijar una
posicin interpretativa sobre el par-
ticular es indispensable analizar
previamente determinadas dispo-
siciones constitucionales sobre la
funcin pblica y la carrera de la
Administracin Pblica.
4. Disposiciones constituciona-
les relevantes sobre funciona-
rios y servidores pblicos
8. En el captulo IV De la funcin
pblica de la Constitucin (artcu-
los 39 a 42) se regulan determina-
das disposiciones respecto de los
funcionarios y servidores pbli-
cos. De la interpretacin de dichas
disposiciones y otras que resulten
relevantes en funcin de lo discuti-
do en el presente caso, se despren-
den los siguientes contenidos de re-
levancia constitucional:
a) La funcin pblica debe ser en-
tendida como desempeo de
funciones en las entidades p-
blicas del Estado. Sobre el par-
ticular, cabe mencionar que el
Tribunal Constitucional ha sos-
tenido que una interpretacin
constitucionalmente adecuada
del concepto funcin pblica
exige entenderlo de manera am-
plia, esto es, desde el punto de
vista material como el desempe-
o de funciones en las entidades
pblicas del Estado. ()
b) La carrera administrativa cons-
tituye un bien jurdico constitu-
cional. Al respecto, el artculo 40
de la Constitucin reconoce la
carrera administrativa como un
bien jurdico constitucional, pre-
cisando que por ley se regularn
el ingreso, los derechos, debe-
res y las responsabilidades de los
servidores. Por tanto, en rigor,
estamos frente a un bien jurdico
garantizado por la Constitucin
cuyo desarrollo se delega al le-
gislador. (Exp. N 00008-2005-
PI/TC FJ 44).
c) Reserva de ley para la regula-
cin de la carrera administra-
tiva. El artculo 40 de la Cons-
titucin establece que La ley
regula el ingreso a la carrera ad-
ministrativa, y los derechos, de-
beres y responsabilidades de los
servidores pblicos. Dicha dis-
posicin no hace sino reiterar
que toda limitacin de un dere-
cho fundamental debe provenir
de una ley. ()
d) Prohibicin de deformar el r-
gimen especfico de los funcio-
narios y servidores pblicos.
De una interpretacin literal
del captulo IV de la Constitu-
cin, sobre la funcin pbli-
ca, es evidente la voluntad del
Poder Constituyente de crear
un rgimen especfico para los
funcionarios y servidores p-
blicos, estableciendo sus ob-
jetivos principales (que estn
al servicio de la Nacin); que
existe una carrera administra-
tiva y que el ingreso a esta, as
como los derechos deberes y

responsabilidades de los servi-
dores pblicos deben ser regu-
lados mediante ley ().
Como lgica consecuencia de
tal regulacin constitucional se
desprende la prohibicin de de-
formar el rgimen especfico de
los funcionarios y servidores
pblicos, convirtindolo en un
rgimen, por ejemplo, propio de
la actividad privada. ()
e) Acceso a la funcin pblica en
condiciones de igualdad. La
Constitucin no contiene enun-
ciado en su catlogo de dere-
chos el derecho de acceso a la
funcin pblica en condiciones
de igualdad. No obstante, este
derecho conforma nuestro orde-
namiento constitucional y, con-
cretamente, el sistema de dere-
chos constitucionales, porque
est reconocido por el Derecho
Internacional de los Derechos
Humanos de los que el Estado
peruano es parte.
El Tribunal Constitucional ha
puntualizado que los conteni-
dos del derecho de acceso a la
funcin pblica en condiciones
de igualdad, son los siguientes:
i) acceder o ingresar a la fun-
cin pblica; ii) ejercerla plena-
mente; iii) ascender en la fun-
cin pblica; y iv) condiciones
iguales de acceso (Expediente
N 00025-2005-PI/TC y otro,
FJ 43). Asimismo, ha determi-
nado que el derecho de acceso
a la funcin pblica tiene como
principio consustancial el prin-
cipio de mrito, el cual vincu-
la plenamente al Estado y a toda
entidad pblica en general. ()
5. Fijacin de posicin interpre-
tativa: la incorporacin a la
Administracin Pblica se rea-
liza mediante concurso pbli-
co de mritos para una pla-
za presupuestada y vacante de
duracin indeterminada
9. Teniendo en cuenta lo expuesto
(), el Tribunal Constitucional es-
tima que existen suficientes y justi-
ficadas razones para asumir que el
ingreso a la administracin pblica
mediante un contrato a plazo inde-
terminado exige necesariamente un
previo concurso pblico de mritos
para una plaza presupuestada y va-
cante de duracin indeterminada.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
El ingreso a la
administracin
pblica mediante
un contrato a plazo
indeterminado exige
necesariamente
un previo concurso
pblico de mritos la poblacin.
para una plaza
presupuestada y
vacante, de duracin
indeterminada.
10. En efecto, este Tribunal ha re-
saltado la importancia de la merito-
cracia (mrito personal y capacidad
profesional) para el ingreso a la ad-
ministracin pblica, estableciendo
que esta constituye un criterio ob-
jetivo fundamental en el ingreso y
permanencia en la actividad esta-
tal para la prestacin de un servi-
cio pblico (Expediente N 00020-
2012-PI/TC FJ 56).
11. No deja ser importante resaltar
que en la actualidad se viene im-
plementando progresivamente la
Ley N 30057, del Servicio Civil.
En el numeral d) del artculo III de
su Ttulo Preliminar establece lo si-
guiente: Meritocracia.- El Rgi- del Decreto Legislativo N 728,
men del Servicio Civil, incluyendo
el acceso, la permanencia, progre-
sin, mejora en las compensacio-
nes y movilidad, se basa en la apti-
tud, actitud, desempeo, capacidad
y evaluacin permanente para el
puesto de los postulantes y servi-
dores civiles. Es decir que, en vir-
tud de dicha norma legal, ingresa-
rn al sector pblico nicamente
aquellas personas que sean ganado-
ras de un concurso pblico de mri-
tos abierto o transversal, de acuer-
do a lo prescrito en el artculo 67 de
la referida ley.
()
13. De lo expuesto se puede soste-
ner que el ingreso del personal con
vnculo laboral indeterminado, en
la Administracin Pblica, necesa-
riamente ha de efectuarse a partir de
criterios estrictamente meritocrti-
cos, a travs de un concurso pbli-
co y abierto. Esto significar contar
con personal que labore coadyu-
vando de la manera ms efectiva,
eficiente y con calidad en los diver-
sos servicios que el Estado brinda a
ESPECIAL DEL MES
la sociedad, toda vez que la perso-
na que resulte ganadora de un con-
curso pblico de mritos para una
plaza presupuestada y vacante de
duracin indeterminada, llevado a
cabo con rigurosidad, debe ser id-
nea para realizar las funciones para
las cuales ser contratada, lo que, a
su vez, repercutir en beneficio de
14. Los concursos pblicos de m-
ritos que lleven a cabo las entidades
estatales no solo debern evaluar
en los participantes: i) su capaci-
dad; ii) mritos; iii) habilidades;
iv) idoneidad para el cargo al que
postula; y v) comportamiento tico,
entre otras que se estime pertinen-
te en funcin del cargo y especia-
lidad por la que se concursa, sino
tambin debern caracterizarse por
su transparencia y objetividad en la
evaluacin de los mritos de cada
postulante, evitando actos que pon-
gan en duda que en los concursos
pblicos para acceder al empleo en
el Estado se est eligiendo a quie-
nes por sus mritos merecen obte-
ner determinada plaza.
15. En consecuencia, teniendo en
cuenta lo expuesto en el funda-
mento 9 supra, cabe establecer que
cuando los artculos 4 y 77 del TUO
sean aplicados en el mbito de la
Administracin Pblica, debern
ser interpretados en el sentido de
que el ingreso de nuevo personal
o la reincorporacin por manda-
to judicial, con una relacin labo-
ral de naturaleza indeterminada, en
una entidad del Estado, para ocupar
una plaza comprendida dentro del
PAP o CAP, o del instrumento in-
terno de gestin que haga sus ve-
ces, podr efectuarse siempre que
previamente la persona haya gana-
do un concurso pblico de mritos
para una plaza presupuestada y va-
cante de duracin indeterminada.
()
6. Otro supuesto: cuando el de-
mandante no ha ingresado
a la Administracin Pbli-
ca mediante concurso pbli-
co de mritos para una plaza
presupuestada y vacante de
duracin indeterminada
18. Siguiendo los lineamientos de
proteccin contra el despido ar-
bitrario y del derecho al trabajo,
7
 ESPECIAL DEL MES
previstos en los artculos 27 y 22 de
la Constitucin, el Tribunal Cons-
titucional estima que en los ca-
sos que se acredite la desnaturali-
zacin del contrato temporal o del
contrato civil no podr ordenarse
la reposicin a tiempo indetermi-
nado, toda vez que esta modalidad
del Decreto Legislativo N 728, en
el mbito de la Administracin P-
blica, exige la realizacin de un
concurso pblico de mritos res-
pecto de una plaza presupuestada
y vacante de duracin indetermina-
da. Esta regla se limita a los con-
tratos que se realicen en el sector
pblico y no resulta de aplicacin
en el rgimen de contratacin del
Decreto Legislativo N 728 para el
sector privado.
7. Responsabilidad funcional en
los supuestos que se detecte la
desnaturalizacin del contra-
to temporal (laboral o civil)
en la Administracin Pblica
(...)
20. () las entidades estatales de-
bern imponer las sanciones que
correspondan a aquellos funcio-
narios y/o servidores que incum-
plan las formalidades sealadas en
la Constitucin, la ley y la presente
sentencia, as como las disposicio-
nes internas que cada entidad exige
para la contratacin del personal en
el mbito de la administracin p-
blica. A fin de determinar quines
fueron los responsables de la con-
tratacin del personal que labora o
presta servicios, se tendr en cuen-
ta, entre otros aspectos y documen-
tos, el Manual de Organizacin y
Funciones (MOF), el Reglamen-
to de Organizacin y Funciones
(ROF), el Reglamento Interno y de-
ms normas internas pertinentes de
cada entidad.
En efecto, con la finalidad de que
se apliquen las sanciones que co-
rrespondan, la mxima autoridad
de la institucin deber determinar
quin o quienes tuvieron responsa-
bilidad en la elaboracin del con-
trato temporal que fue declarado
desnaturalizado en un proceso ju-
dicial, para lo cual recurrirn a sus
propios documentos internos y de
gestin, luego de ello se proceder
a proporcionar dicha informacin a
conocimiento de la Oficina de Con-
trol Interno de la institucin a fin
8
Las demandas
presentadas luego
de la publicacin del
precedente de autos
y que no acrediten el
ingreso por concurso
pblico de mritos
a la administracin
pblica deben
ser declaradas
improcedentes.
de que se efecten las investigacio-
nes del caso, se lleve a cabo el pro-
cedimiento administrativo discipli-
nario del personal que incumpli
las normas que regulan los requi-
sitos para la contratacin del per-
sonal en la administracin pblica,
y se establezcan las sanciones per-
tinentes conforme a lo dispuesto en
los artculos 46 y 47 Ley N 27785,
Orgnica del Sistema Nacional de
Control y de la Contralora Gene-
ral de la Repblica, incorporados
por la Ley N 29622, que modi-
fica y ampla las facultades en el
proceso para sancionar en materia
de responsabilidad administrativa
funcional. Una vez determinadas
las respectivas responsabilidades,
las sanciones que se impongan de-
bern ser consignadas en el Regis-
tro de Sanciones de Destitucin y
Despido (RSDD), artculo 50 de la
mencionada Ley N 27785.
()
8. Reglas procedimentales apli-
cables en materia de reposi-
cin como trabajadores de
duracin indeterminada en
la Administracin Pblica
21. En cuanto a los efectos tempo-
rales de la presente sentencia, cabe
precisar que las reglas estableci-
das por el Tribunal Constitucional
como precedente vinculante (entre
ellas la exigencia de que la incorpo-
racin o reposicin a la adminis- por triplicado, debiendo consignarse
tracin pblica solo proceda cuan-
do el ingreso del trabajador se haya
realizado mediante concurso pbli-
co y abierto para una plaza presu-
puestada, vacante de duracin inde-
terminada) deben ser de aplicacin
inmediata a partir del da siguien-
te de su publicacin en el diario
oficial El Peruano, incluso a los
procesos de amparo que se encuen-
tren en trmite ante el Poder Judi-
cial o el Tribunal Constitucional.
22. En el supuesto de que en un
proceso de amparo el demandante
no pueda ser reincorporado por no
haber ingresado por concurso p-
blico de mritos para una plaza pre-
supuestada, vacante de duracin in-
determinada, el juez reconducir el
proceso a la va ordinaria laboral
para que la parte demandante so-
licite la indemnizacin que corres-
ponda, conforme a lo previsto en
el artculo 38 del TUO del Decreto
Legislativo N 728. Dicha va pro-
seguir el trmite conforme a la ley
procesal de la materia y no podr
ser rechazada por la causal de ex-
temporaneidad. ()
23. Asimismo, las demandas pre-
sentadas luego de la publicacin del
precedente de autos y que no acre-
diten el presupuesto de haber ingre-
sado por concurso pblico de m-
ritos a la Administracin Pblica
para una plaza presupuestada y va-
cante a plazo indeterminado, debe-
rn ser declaradas improcedentes,
sin que opere la reconduccin men-
cionada en el pargrafo anterior.
()
10. Anlisis del caso concreto
()
Consideraciones del Tribunal
Constitucional
30. El artculo 63 del TUO del De-
creto Legislativo N 728 estable-
ce expresamente que los contratos
para obra determinada o servicio es-
pecfico son aquellos celebrados en-
tre un empleador y un trabajador,
con objeto previamente estableci-
do y de duracin determinada. Asi-
mismo, el artculo 72 del TUO del
Decreto Legislativo N 728 estable-
ce que los contratos de trabajo a
que se refiere este Ttulo necesaria-
mente debern constar por escrito y
en forma expresa su duracin y las
causas objetivas determinantes de
la contratacin, as como las dems
condiciones de la relacin laboral.
31. En el caso de autos, la deman-
dante afirma haber sido objeto de un
despido incausado en noviembre de
2011; por tanto, a fin de verificar si

este se produjo o no, se proceder a
analizar el periodo contractual en el
que habra ocurrido el supuesto des-
pido. Para ello, es necesario deter-
minar si los contratos modales sus-
critos entre la trabajadora y la parte
demandada se desnaturalizaron, de-
biendo ser considerado este como
un contrato de plazo indeterminado,
en cuyo caso la parte demandante
solo poda ser despedida por causa
relacionada con su conducta o capa-
cidad laboral que lo justifique.
32. En la clusula primera del con-
trato de trabajo para servicio espe-
cfico, que obra a fojas 10, y en las
clusulas segunda y tercera del mis-
mo, se ha cumplido con justificar la
causa objetiva determinante de la
contratacin modal. Asimismo, se
ha acreditado que la actora realiz
las mismas funciones para las que
fue contratada y que no trabaj lue-
go del vencimiento del ltimo con-
trato. En consecuencia, no se han
desnaturalizado los contratos mo-
dales suscritos entre las partes.
33. Conforme al artculo 16, inciso c)
del TUO del Decreto Legislativo
728, son causas de extincin de la re-
lacin laboral; la terminacin de la
obra o servicio, el cumplimiento de
la condicin resolutoria y el venci-
miento del plazo en los contratos le-
galmente celebrados bajo modalidad.
En este caso se puede afirmar que la
conclusin del vnculo laboral obede-
ce al libre albedro de ambas partes,
previamente pactado en un contrato
de trabajo sujeto a plazo determina-
do. Siendo as, no tienen asidero las
expresiones de la parte demandante
en el sentido que habra sido despe-
dida sin causa alguna. Por tanto, no
habindose acreditado la vulneracin
de los derechos constitucionales rela-
tivos al trabajo, la demanda deber ser
desestimada.
Por estos fundamentos, el Tribu-
nal Constitucional, con la autoridad
que le confiere la Constitucin Po-
ltica del Per,
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la de-
manda de amparo de autos.
2. Establecer como PRECEDEN-
TE VINCULANTE, confor-
me al artculo VII del Ttulo
Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional, las reglas con-
tenidas en los fundamentos 18,
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
Ramos Nez: la
variacin del criterio
debera operar solo
para los casos que se
inicien luego de que
esta sentencia sea
publicada en el diario
ocial El Peruano.
20, 21, 22 y 23 de la presente
sentencia.
3. Declarar que a partir del da si-
guiente de la publicacin de la
presente sentencia en el diario
oficial El Peruano, los proce-
sos de amparo en trmite, en el
Poder Judicial y en el Tribunal
Constitucional, debern ser de-
clarados improcedentes cuando
se verifique que un demandante
no pueda ser reincorporado por
no haber ingresado por concurso
pblico de mritos para una plaza
presupuestada y vacante de dura-
cin indeterminada. En tal caso,
el juez reconducir el proceso a
la va ordinaria laboral para que
el demandante solicite la indem-
nizacin que corresponda.
4. Declarar que a partir del da si-
guiente de la publicacin de la
presente sentencia en el diario
oficial El Peruano, las nuevas
demandas de amparo cuya pre-
tensin no cumpla con el criterio
de procedibilidad de acreditar el
ingreso a la Administracin P-
blica mediante concurso p-
blico de mritos para una plaza
presupuestada y vacante de du-
racin indeterminada, deben
ser declaradas improcedentes.
5. Declarar que las reglas que cons-
tituyen precedente son de obli-
gatorio cumplimiento por todos,
especialmente los rganos ju-
risdiccionales constitucionales
y solo en el mbito de la con-
tratacin laboral del Estado, no
siendo de aplicacin en el rgi-
men de contratacin para el sec-
tor privado.
Publquese y notifquese.
SS. URVIOLA HANI, MIRAN-
DA CANALES, RAMOS NEZ,
LEDESMA NARVEZ, ESPINO-
SA-SALDAA BARRERA
ESPECIAL DEL MES
II. FUNDAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO
URVIOLA HANI
Emito el presente fundamento de
voto con el objeto de justificar las
razones por las que considero ne-
cesario modificar la lnea jurispru-
dencial que sobre la reposicin la-
boral en la Administracin Pblica,
ha seguido Tribunal Constitucional
desde hace muchos aos, incluso
desde antes de ser designado como
integrante del mismo.
()
4. Ahora bien, he llegado al con-
vencimiento de que el criterio en la
jurisprudencia del Tribunal Consti-
tucional en lo que respecta a la re-
posicin laboral en la Administra-
cin Pblica debe ser modificado
debido a que:
a. Paulatinamente se viene instau-
rando un nuevo rgimen laboral
nico (Ley N 30057, Ley del
Servicio Civil) basado en la me-
ritocracia ().
b. Con la modificacin efectuada a
la lnea jurisprudencial se con-
tribuir a impedir que gestiones
en la Administracin Pblica
cuyo mandato est por concluir,
desnaturalicen contratos con
personas cuyas cualidades para
el puesto no han sido transpa-
rentemente evaluadas.
()
Sr. URVIOLA HANI
III. FUNDAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO RAMOS
NEZ
Me hallo de acuerdo con el modo
en el que se ha resuelto el caso, que
concilia la necesidad de moderniza-
cin del Estado con la convenien-
cia de fijar y consolidar una carrera
que repose en el mrito. No obstan-
te, en relacin al precedente, ma-
nifiesto mi disconformidad con su
aplicacin inmediata. ()
Puesto que las reglas que contie-
ne un precedente innovan el orde-
namiento jurdico casi de la misma
manera que lo hacen los mandatos
normativos, estimo que la variacin
de un criterio que comportar, a su
vez, una reconduccin del proceso
9
 ESPECIAL DEL MES
a la va ordinaria (y, con ella, una
alteracin de la pretensin), debera
operar solo para aquellos casos que
se inicien luego de que esta senten-
cia sea publicada en el diario oficial
El Peruano.
Creo que un efecto de esta naturale-
za no se deriva tanto de la aplicacin
forzada de la teora de los derechos
adquiridos que tras la modifica-
cin del artculo 103 de la Consti-
tucin, que adopt la teora de los
hechos cumplidos, no existe siquie-
ra para las leyes o las normas jurdi-
cas en general sino, esencialmen-
te, como consecuencia del deber
de respetar y garantizar el derecho
a no ser desviado de la jurisdiccin
predeterminada por la ley (artculo
139.3 de la Constitucin).
En mi opinin, al momento de in-
terponerse las demandas que aho-
ra se reconducirn a la jurisdiccin
ordinaria, los jueces de amparo es-
taban legalmente predeterminados
para conocer de pretensiones que
aspiraban a obtener la reposicin.
Tras la aplicacin inmediata del
precedente, por va de una decisin
jurisdiccional y no legal, ahora es-
tos jueces carecen de competencia
material. Y si bien la justicia labo-
ral no est integrada por jueces de
excepcin o por funcionarios que
juzgan por delegacin o comisin,
s me parece que la decisin de re-
conducir los procesos que se en-
cuentran en trmite ante el Poder
Judicial o el Tribunal Constitucio-
nal significar para los justiciables
un desvo de la jurisdiccin cons-
titucional que se encontraba prede-
terminada por ley. No por un acto
de voluntad del justiciable, sino por
efectos de una decisin autoritativa
de este Tribunal.
Tampoco puedo dejar de advertir
que, tal y como se encuentra formu-
lado, el precedente generar un alto
nivel de inseguridad jurdica para el
justiciable. Nuestra jurisprudencia
ha sido pacfica en reconocer que la
predecibilidad de las conductas, so-
bre todo de aquellas realizadas por
funcionarios pblicos, es una ga-
ranta que informa a todo el orde-
namiento jurdico. Nuestro Tribu-
nal no puede ser ajeno a esta labor,
por lo que, si bien la construccin
de nuevas reglas es una facultad n-
sita a los rganos que administran
justicia, dicha atribucin debe ejer-
cerse con plena observancia del
10
Blume Fortini:
La decisin de la
mayora convalida
un eventual accionar
abusivo, lesivo
e irresponsable
del Estado en la
contratacin pblica
laboral, perjudicando
injustamente al
trabajador.
conjunto de derechos y principios
que nuestra Constitucin reconoce.
Nuestra preocupacin frente a esta
clase de situaciones gener que,
en el desarrollo de nuestra juris-
prudencia, reconociramos herra-
mientas procesales para no perju-
dicar al demandante que ya decidi
acudir a la justicia constitucional,
en el entendido que podra obtener
un pronunciamiento favorable. Un
ejemplo de ello se advierte con la
aplicacin del prospective overru-
ling, tcnica que ha permitid[o] que
la jurisprudencia no adquiera efica-
cia para el caso decidido, sino que
opere para los hechos producidos
con posterioridad al nuevo prece-
dente establecido.
Soy, pues, un convencido en re-
lacin con nuestro deber de adap-
tar nuestros pronunciamientos a las
circunstancias y necesidades actua-
les, pero estimo, respetuosamente,
que ello de ninguna manera pue-
apunta en la direccin correcta de
de otorgarnos una carta libre para
modificar, ipso facto, las reglas
establecidas al momento en que
el accionante acudi a la justicia
constitucional. Nuestra jurispru-
dencia, y las reglas que, a travs de
la misma, hemos desarrollado, tam-
bin se sujetan al cuadro de princi-
pios y derechos que la Constitucin
reconoce.
Sr. RAMOS NEZ
IV. VOTO SINGULAR DEL
MAGISTRADO SARDN DE
TABOADA
Concuerdo con lo resuelto por mis
distinguidos colegas magistrados,
en el sentido de declarar INFUN-
DADA la demanda, pero me apar-
to de ello en tanto convalida el de-
recho a la reposicin laboral. A mi
juicio, esta no tiene sustento en la
Constitucin y deriva solo de una
interpretacin errada del contenido
del derecho al trabajo, realizada por
el Tribunal Constitucional. ()
El derecho al trabajo est consagra-
do por el artculo 22 de la Consti-
tucin de 1993. Este dice: El tra-
bajo es un deber y un derecho. Es
base del bienestar social y un me-
dio de realizacin de la persona.
Indudablemente, el trabajo es un
derecho fundamental, pero ello no
implica que incluya el derecho a la
reposicin. En realidad, su conte-
nido debe ser determinado de una
revisin conjunta de todas las nor-
mas referidas a los derechos funda-
mentales y al rgimen constitucio-
nal econmico.
En esta perspectiva, este debe ser
entendido como la posibilidad de
acceder libremente al mercado la-
boral o a desarrollar la actividad
econmica que uno quiera, den-
tro de los lmites que la ley estable-
ce por razones de orden pblico.
Solo esta interpretacin es consis-
tente con las libertades de contrata-
cin y trabajo consagradas en el ar-
tculo 2, incisos 14 y 15; la libertad
de empresa establecida en el artcu-
lo 59; y, la visin dinmica del pro-
ceso econmico contenida en el ar-
tculo 61 de la Constitucin.
()
Por estas razones, aunque reco-
nozco que la sentencia en mayora
limitar los casos en los que cabe la
reposicin laboral en el sector p-
blico, no comparto la convalida-
cin de la misma que ella implica
menos todava, cuando establece
un precedente.
SARDN DE TABOADA
V. VOTO SINGULAR DEL
MAGISTRADO BLUME
FORTINI
Con el debido respeto a mis distin-
guidos colegas Magistrados, dis-
crepo de la resolucin de mayora,
en cuanto a la pertinencia, senti-
do, contenido y alcances de las re-
glas establecidas en sus fundamen-
tos 18, 20, 21, 22 y 23, aprobadas
como precedente vinculante, in-
vocando el artculo VII del Ttu-
lo Preliminar del Cdigo Procesal

Constitucional, que en lo sucesivo
denominar Precedente Huatuco.
()
3. Principales razones de mi
discrepancia
Discrepo en cuanto a la pertinencia,
sentido, contenido y alcances del
precedente Huatuco, por cuanto:
3.1 Contrariando la lnea jurispru-
dencial uniforme desarrollada por
el Tribunal Constitucional desde
que inici sus funciones (hace cer-
ca de veinte aos), elimina el dere-
cho a la reposicin o reincorpora-
cin de los trabajadores del sector
pblico que ingresaron sin las for-
malidades de un concurso pbli-
co, sin importar el tiempo durante
el cual hayan venido prestando sus
servicios para el Estado y a pesar de
que por aplicacin del principio de
la primaca de la realidad se haya
acreditado que realizan una labor
permanente, afectando el conteni-
do constitucionalmente protegido
del derecho al trabajo y del dere-
cho a la proteccin adecuada contra
el despido arbitrario, consagrados
en los artculos 22 y 27, respecti-
vamente, de la Constitucin Polti-
ca del Per.
3.2 Convalida un eventual accio-
nar abusivo, lesivo e irresponsable
del Estado en la contratacin p-
blica laboral, perjudicando injusta-
mente al trabajador y desconocien-
do las garantas mnimas previstas
en el artculo 8 de la Convencin
Americana de Derechos Humanos,
sin tener en cuenta las graves con-
secuencias socioeconmicas para
las personas despedidas y sus fa-
miliares y dependientes, tales como
la prdida de ingresos y la dismi-
nucin del patrn de vida, contra-
riando la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Huma-
nos sentada en el Caso Baena Ri-
cardo y otros vs. Panam sobre los
despidos efectuados sin respetar las
garantas mnimas, a pesar de que
tal jurisprudencia ha sido invoca-
da, recogida y asumida por el pro-
pio Tribunal Constitucional en nu-
merosas sentencias, como es el
caso de la STC 00606-2010-PA/
TC, ejecutoria en la que el Tribu-
nal Constitucional seal que el
despido ser legtimo solo cuando
la decisin del empleador se funda-
mente en la existencia de una causa
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
Blume Fortini:
La sentencia se
reere a todos
los trabajadores
del sector pblico
en general,
como si todos
ellos le hubiesen
pedido al Tribunal
Constitucional que
dena su situacin
jurdica.
justa contemplada en la ley y debi-
damente comprobada en el procedi-
miento de despido, en el cual se de-
ben respetar las garantas mnimas
que brinda el derecho fundamental
al debido proceso ().
3.3 Tiene un sentido reglamentis-
ta, punitivo y draconiano que hace
nfasis en la sancin y penaliza-
cin de los funcionarios y traba-
jadores encargados de la contrata-
cin pblica, desconociendo que la
contratacin pblica nacional pre-
senta, desde hace varias dcadas,
la caracterstica que de los ms de
1 400 000,00 trabajadores(1) que la-
boran en el sector pblico, el mayor
nmero de ellos ha sido contratado
sin concurso, obviando que las re-
novaciones constantes de sus con-
tratos traducen tambin una eva-
luacin en los hechos, confirmada
por su permanencia en el trabajo y
por la primaca de la realidad; con-
fundiendo, adems, el ejercicio de
la magistratura constitucional con
el ejercicio de la labor legislativa y
el ejercicio del control de la gestin
gubernamental, que son propias del
Poder Legislativo y de los entes fa-
cultados para emitir normas de de-
recho positivo, as como de la Con-
tralora General de la Repblica,
como si el Tribunal Constitucional
fuera un rgano legislativo y par-
te dependiente del sistema nacional
de control.
3.4 Irradia inconstitucionales efec-
tos retroactivos sobre situaciones
anteriores a su aprobacin, frus-
trando las expectativas y violando
(1) Dato contenido en el Informe de Implementacin de la Reforma del Servicio Civil. Avances y logros duran-
te el ao 2014. Consultado en (http://www.servir.gob.pe).
ESPECIAL DEL MES
el derecho de los trabajadores del
sector pblico que hayan celebra-
do contratos temporales o civiles
del sector pblico, que hayan ob-
tenido sentencia que ordene su re-
posicin, que se encuentran trami-
tando su reposicin judicial o que
se encuentren por iniciar un proce-
so con tal fin.
3.5 Desnaturaliza el sentido de la fi-
gura del precedente constitucional
vinculante, no responde mnima-
mente al concepto de lo que debe
entenderse por precedente constitu-
cional vinculante ni respeta las pre-
misas bsicas que se exigen para su
aprobacin.
()
7. Ausencia de presupuestos y
premisas para el dictado del
precedente Huatuco
Como se aprecia de lo explicitado
e invocado hasta aqu, no existen
los presupuestos y las premisas b-
sicas que dan mrito a un preceden-
te constitucional vinculante como
el denominado Precedente Huatu-
co, por cuanto:
a) No es consecuencia de una pra-
xis jurisdiccional continuada ni
de un camino ya recorrido por el
Tribunal Constitucional a travs
de sus fallos, en el que haya ido
perfilando una regla que consi-
dere necesario establecer como
de obligatorio y general cumpli-
miento en casos similares.
b) Por el contrario, es producto de
un acto ajeno a la praxis juris-
prudencial del Tribunal Cons-
titucional. Nace sin cumplir tal
condicin. Como un acto mera-
mente legislativo, que es propio
del Poder Legislativo.
c) No se condice con el rol tuiti-
vo, reivindicativo y garante de
la vigencia efectiva de los dere-
chos humanos que tiene el Tri-
bunal Constitucional.
d) No mejora los mecanismos de
proteccin y de garanta de la
vigencia efectiva de los de-
rechos humanos ni ampla su
11
 ESPECIAL DEL MES
cobertura ni vela por su cabal
ejercicio y respeto.
e) Desprotege a los trabajadores
del Sector Pblico que no in-
gresaron por concurso para
plaza vacante y presupuesta-
da, despojndolos de sus dere-
chos constitucionales al trabajo,
a la reposicin y a la proteccin
contra el despido arbitrario, des-
conociendo y contradiciendo la
lnea jurisprudencial desarrolla-
da por el Tribunal Constitucio-
nal desde su creacin.
f) Desconoce el principio de la
primaca de la realidad.
g) Otorga un trato desigual y dis-
criminatorio a los trabajadores
del Sector Pblico frente a los
trabajadores del Sector Privado
respecto a sus derechos al tra-
bajo y a la proteccin contra el
despido arbitrario.
h) En suma, el Precedente Huatu-
co desnaturaliza totalmente el
sentido y los alcances de lo que
es un precedente constitucional
vinculante, variando el eje de
preocupacin y de atencin del
Tribunal Constitucional en ma-
teria de derechos fundamenta-
les, que no es otro que procurar
su mxima proteccin, hacia un
eje que le es ajeno: la proteccin
de los intereses del Estado en la
contratacin de personal.
i) Finalmente, como se puede co-
legir, el Precedente Huatuco en-
cierra un propsito adicional: la
idea de la simple descarga pro-
cesal. Al respecto, como ya lo
he manifestado en numerosos
votos singulares, cualquier in-
tento de descarga procesal no
debe ser ajeno a la siguiente l-
gica: descargar sin desamparar,
descargar sin desguarnecer y
descargar sin abdicar.
8. Utilizacin indiscriminada del
precedente vinculante
()
No hay que obviar que el preceden-
te constitucional vinculante impli-
ca la generacin de reglas obliga-
torias, pero vinculadas al supuesto
de hecho que se discute en el caso
en el que se emite. Esa es su carac-
terstica principal y al mismo tiem-
po una de las condicionantes de los
12
Blume Fortini:
El precedente
Huatuco encierra el
propsito de la simple
descarga procesal,
mas ella no puede
implicar desamparar,
desguarnecer o
abdicar.
propios alcances que tendr. Di-
cho de otra forma, no se procede ni
cabe crear precedentes para resol-
ver supuestos de hecho que no sean
los que plantea el caso mismo so-
metido a resolucin.
De procederse de forma contraria,
el creador de los precedentes cons-
titucionales vinculantes (en este
caso, el Tribunal Constitucional)
terminara por convertirse en indis-
cutible legislador ordinario, crean-
do las normas que se le antojen
simplemente porque as lo desea.
En tal supuesto, los casos concre-
tos terminaran convirtindose en
un simple pretexto para desencade-
nar todo tipo de voluntarismo y ac-
tivismo a nivel jurisprudencial. No
es esa la idea del precedente cons-
titucional vinculante ni tampoco de
su desarrollo.
El Precedente Huatuco no tiene jus-
tificacin alguna en base al caso de
autos, ya que, como se aprecia del
petitorio de la demanda, se refiere
a un reclamo laboral formulado por
una ex trabajadora del Poder Judi-
cial, que, como tal, debera ser ana-
lizado en sus estrictos alcances a
fin de darle una respuesta en uno u
otro sentido.
Sin embargo, el Precedente Huatu-
co no se refiere a los reclamos la-
borales de quienes, como la de-
mandante, han formado parte de la
estructura del Poder Judicial, sino
que se refiere a todos los trabajado-
res del Sector Pblico en general,
sin precisin ni especificidad al-
guna, como si todos ellos le hubie-
sen peticionado al Tribunal Cons-
titucional que defina su situacin
jurdica y su propio estatuto o r-
gimen laboral, as como las posibi-
lidades de lograr su reposicin en
caso de que no hubiesen ingresado
por concurso pblico con plaza va-
cante presupuestada. Olvida que lo
que la accionante le ha solicitado a
la Justicia Constitucional es que de-
fina si ella, como ex servidora del
Poder Judicial, fue o no objeto de
vulneracin de su derecho al traba-
jo y de su derecho a la proteccin
contra el despido arbitrario y si,
por consiguiente, puede o no retor-
nar a su puesto de trabajo. No le ha
pedido al Tribunal Constitucional
que defina cul es la situacin la-
boral de todos los trabajadores p-
blicos en el pas. Comprender esto
ltimo resulta esencial para definir
la propia legitimidad del Preceden-
te Huatuco.
9. La obligacin del Tribunal
Constitucional de respetar
su propia jurisprudencia: la
predictibilidad y la seguridad
jurdica
()
La legitimidad de un Tribunal
Constitucional se obtiene a travs
de sus decisiones jurisdiccionales,
las mismas que deben ser coheren-
tes y generar predictibilidad para
los justiciables, y sobre todo man-
tener la seguridad jurdica ()
12. Aplicacin y efectos en el tiem-
po del Precedente Huatuco
El Precedente Huatuco elimina y
proscribe la reposicin o reincor-
poracin de los servidores pblicos
despedidos que ingresaron al servi-
cio del Estado sin concurso pblico
y con plaza presupuestada vacan-
te, irradiando efectos inmediatos en
el tiempo, a partir del da siguiente
de su publicacin en el diario ofi-
cial El Peruano a todos los proce-
sos de amparo que se encuentren en
trmite, cualquiera que sea la etapa
en que se hallen, y manda declarar
improcedentes las nuevas deman-
das que se presenten.
Discrepo rotundamente de la apli-
cacin y efectos en el tiempo que
dispone el Precedente Huatuco,
pues la generacin de precedentes
constitucionales vinculantes con
incidencias retroactivas, aun cuan-
do est permitida, no habilita de
ninguna manera un uso indetermi-
nado o arbitrario de dicha facul-
tad, ya que en cualquier circuns-
tancia ha de estarse al respeto de
la propia Constitucin y de su ca-
tlogo de derechos y principios
constitucionales.

En efecto, si a los justiciables que
iniciaron sus reclamos en una po-
ca en la que el amparo les permita
reclamar reposicin se les aplica un
precedente en el que se les dice que
ya no hay reposicin, sino solo in-
demnizacin y que esta solo se ob-
tiene nicamente a travs del pro-
ceso ordinario, dicha alternativa
contraviene expresamente el dere-
cho fundamental al procedimiento
preestablecido por la ley reconoci-
do expresamente en el artculo 139
inciso 3 de nuestra Norma Funda-
mental. ()
Conviene recordar, por lo dems,
que si nuestro propio legislador or-
dinario se encuentra expresamen-
te prohibido de emitir normas con
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
fuerza o efecto retroactivo, salvo
que las mismas favorezcan (art-
culo 103 de la Constitucin Polti-
ca del Per), no encuentro susten-
to alguno para que el Tribunal
Constitucional haga exactamente
lo contrario, tanto ms cuanto que
el precedente en mencin, lejos de
favorecer, termina perjudicando o
restringiendo derechos para el am-
parista que antes poda lograr una
reposicin, que la nueva regla, inu-
sitadamente y de forma inmediata,
elimina y proscribe.
13. El sentido de mi voto
Por las razones precedentemente ex-
puestas y explicadas, definitivamen-
te voto en contra de la aprobacin
ESPECIAL DEL MES
del Precedente Huatuco, toda vez
que estimo que la posicin asumi-
da utiliza erradamente la figura del
precedente constitucional vinculan-
te, adopta una posicin jurispruden-
cial notoriamente lesiva a los dere-
chos de los trabajadores o servidores
pblicos despedidos, o que se despi-
dan en el futuro, que no ingresaron
por concurso pblico con plaza va-
cante y presupuestada (). Ello, en
mi concepto, lejos de ser coherente,
compatible y armnico con la Cons-
titucin, se distancia peligrosamente
de ella y de los derechos que por de-
ber y conviccin el Tribunal Cons-
titucional est obligado a respetar,
proteger y garantizar.
S. BLUME FORTINI
13
 ESPECIAL DEL MES

ES UNA DECISIN PRE-BISMARCK!

Entrevista a Jos Antonio IQUE DE LA PUENTE
Profesor Universitario de Derecho Constitucional
y Derechos Humanos

Jos Luis YBAR SANTILLN

Coordinador Ejecutivo de Administracin P-
blica & Control RESUMEN

La expedicin por el Tribunal
Constitucional de una sentencia
altamente controversial, como el
precedente Huatuco, ha abierto
una polmica de ndole constitu-
cional, laboral y de gestin pbli-
ca. Cul es su opinin, en gene-
ral, sobre dicha sentencia?
J
os Antonio ique de la Puente ejerce durante dcadas la docencia
universitaria, en las reas del Derecho Constitucional y los Derechos
Humanos. Se ha desempeado como decano del Colegio de Abogados de
Lima y decano de la Facultad de Derecho y Ciencia Poltica de la Univer-
sidad Nacional Mayor de San Marcos. Es, sin duda, una voz autorizada
para dar una opinin sobre el precedente Huatuco y sus implicancias. Los
invitamos a leer esta entrevista.

La sentencia del Tribunal Constitu-

cional sobre el caso Huatuco, que
seala un nuevo precedente vin-
culante, ha sido cuestionada por
muchos gremios, sobre todo por
SUTRAPOJ(1) Lima, y tambin a
nivel nacional. Se habra elimina-
do el derecho a la reincorporacin
de los trabajadores estatales que
han sido despedidos arbitrariamen-
te. [Con esta decisin] el Tribunal
Constitucional desprotege a los tra-
bajadores, al no aplicar el principio
de primaca de la realidad, como
dice Csar Landa(2).
Adicionalmente, al no tomar en
cuenta el principio de la primaca
de la realidad, la sentencia se pro-
nuncia ex tunc, es decir, con efec-
to retroactivo; desprotegiendo to-
talmente a los trabajadores, quienes
estaban al amparo de otros prece-
dentes vinculantes y de otra inter-
pretacin del Derecho del Trabajo
en el sector pblico, pese a que la
Constitucin Poltica de 1993 los
desprotege y no instaura un Estado
realmente social. Pero hay que re-
trotraernos a lo que seal William
Beveridge, economista ingls que
en 1942 desarroll la tesis del Esta-
do del bienestar: el cual, adaptado a
este tiempo y al Derecho Laboral,
reinterpretados por los Derechos
Humanos y el principio pro homi-
ne (desarrollado en Mxico), debe
ser un Estado activo que procure el
bienestar.
Adems, como dice Csar Lan-
da, la Constitucin no se interpre-
ta desde la ley, sino al revs: la ley
se interpreta desde la Constitucin.
El Estado que plantea esta resolu-
cin del Tribunal Constitucional
es un Estado totalmente contrario
a los intereses de los trabajadores.
Seguramente no se han dado cuenta
de que estn desarrollando una te-
sis ms desprotectora que la plan-
teada inicialmente por la doctrina
(1) Sindicato nico de Trabajadores del Poder Judicial.
(2) <http://enfoquederecho.com/el-precedente-vinculante-en-el-caso-huatuco-entrevista-a-cesar-landa/>.
neoliberal; por lo que los jueces po-
dran apartarse de ese precedente y
resolver sobre la base de los princi-
pios pro homine y de primaca de la
realidad, utilizando el derecho dc-
til al que se refiere Gustavo Zagre-
belsky y el garantismo constitucio-
nal de Luigi Ferrajoli.
La Comisin Interamericana de
Derechos Humanos y la Corte Inte-
ramericana de Derechos Humanos
son los ltimos intrpretes del sis-
tema jurdico interamericano, y han
de darle la razn a los trabajadores
del sector pblico a quienes se les
est eliminando el derecho de rein-
corporacin, as como a los trabaja-
dores estatales despedidos arbitra-
riamente, cuyos casos ya estaban
en trmite. Ya en la Carta Magna,
de la que en estos das se cumplen

14

800 aos, se estableca la elimina-
cin de la arbitrariedad.
Con respecto a lo que usted ex-
presa, precisamente el magistra-
do Blume Fortini establece, en
el fundamento de su voto singu-
lar, que la resolucin del caso no
implicaba examinar la situacin
de todos los empleados pblicos,
quienes no le haban pedido al
Tribunal Constitucional que se
pronuncie al respecto.
Claro, pero han aprovechado para
generar un precedente vinculante
que tiene efectos no inter partes,
sino erga omnes(3), para solucionar
un problema que en este momento
enfrenta la poltica neoliberal del
Estado. As, no solamente se vio-
lan los derechos de estos trabajado-
res, sino que se precariza an ms
el sistema jurdico que debe prote-
ger al empleado pblico.
El magistrado Ramos Nez vot clusin odiosa en el ejercicio de sus
con la mayora, pero en el funda-
mento de su voto sostiene(4) que
el precedente debera operar ha-
cia adelante. El prospective ove-
rruling pudo haber sido una op-
cin, pero no es esa la decisin
que adoptaron los magistrados
del Tribunal
Yo critico la resolucin en lo fun-
damental, pero parte de ello es que
se deslegitima el Tribunal Consti-
tucional; el cual [con una decisin
como esta] parece que no es sino
el brazo jurdico del Ministerio de
Economa y Finanzas.
En la sentencia, el Tribunal
Constitucional hace referencia a
la Ley del Servicio Civil, a pesar
de que ella no es aplicable al caso.
Parece que el Tribunal Constitu-
cional partiera de una concepcin
distinta del empleado pblico
Analizando este precedente vincu-
lante con lo escrito por Carlos Ber-
nal Pulido o con lo expuesto por
el colombiano Rodrigo Uprim-
ny Yepes, puede expresarse que se
est sometiendo al trabajador p-
blico que no ingres por concur-
so; de lo que no tiene culpa porque
fue poltica estatal en materia de
empleados pblicos precarizar y
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
Al pronunciarse con
efecto retroactivo, la
sentencia desprotege
totalmente a los
trabajadores, quienes
estaban al amparo
de otros precedentes
vinculantes.
flexibilizar de esa manera al sector
pblico, de acuerdo con el consen-
so de Washington.
Han colocado a los empleados p-
blicos en una situacin que en el
Derecho Romano se llamaba capi-
tis diminutio(5). Hoy en da la pr-
dida del estatus se produce por la
precarizacin del derecho al traba-
jo. El empleado pblico ya no esco-
ge el camino de la reposicin en su
centro de trabajo, sino que es dis-
criminado, es decir, afronta una ex-
cho de que se aplique retroactiva-
derechos fundamentales con rela-
cin al que entr por concurso, aun-
que no fue su culpa que no se hu-
biera efectuado concurso.
La idea del Tribunal Constitucio-
nal de que todo profesional o tc-
nico que ingrese al sector pblico
lo haga por concurso no es mala.
Lo que me parece cuestionable es
que el efecto sea retroactivo.
Claro.
Ahora, eso no significa que no
se puedan examinar los casos de
contubernio para que ingrese
una determinada persona. Ese es
un tema distinto.
Ac estamos hablando de lo que
John Rawls entiende en Teora de
la Justicia como equidad, y tam-
bin sobre liberalismo y consensos
entrecruzados. Estamos hablando
de una posicin inicial y de un velo
de ignorancia respecto de aquellos
(3) Para todas las personas.
(4) En ese punto el magistrado Ramos Nez discrepa de los integrantes del Tribunal Constitucional con los que
fi rm la sentencia en mayora.
(5) El hombre que vea su estatus o derechos disminuidos o recortados.
(6) Para el Estado todo, para las empresas la ley. Editorial de El Comercio, edicin del sbado 06/06/2015,
p. A24.
(7) STC emitida en el Exp. N 00987-2014-PA/TC.
ESPECIAL DEL MES
que han entrado en un pie de igual-
dad y que no son responsables de
que el Estado no haya convocado
a un concurso; requisito que, ade-
ms, no les estaban exigiendo.
Adems, estamos hablando de
personas que desarrollan labores
de naturaleza habitual y perma-
nente en las entidades pblicas,
no de personal eventual. Sin em-
bargo, un editorial de El Comer-
cio(6) no critica la decisin, sino
que reclama que la flexibilizacin
aprobada para el sector pblico
se extienda al sector privado.
Claro! Quieren extender la inequi-
dad, como dira Gustavo Radbruch.
Bastara citar el ttulo (puesto por
los editores) de una de las obras de
dicho autor para invalidar la reso-
lucin del Tribunal Constitucional:
Derecho injusto, Derecho nulo. Y
es que se trata de una decisin ex-
cesivamente injusta: el solo he-
mente atenta contra el principio pro
homine.
En el fundamento de su voto sin-
gular el magistrado Blume Forti-
ni hace una acusacin muy grave,
cuando afirma que esta senten-
cia tiene el propsito de la sim-
ple descarga procesal. Qu opi-
na usted al respecto?
Yo creo que no es una simple des-
carga procesal. Va ms all.
Pero podra haber algo de eso. El
ao pasado el Tribunal Constitu-
cional expidi una sentencia por
la cual aunque lo nieguen- pre-
tende introducir una suerte de
certiorari(7). Entonces, la idea de
la descarga procesal puede estar
detrs, sin que sea la nica razn.
Si lo dice el doctor Blume, y dado
que l est presente all, por algo
ser. Tambin debe ser [por eso].
Pero no creo que sea lo fundamental
15
 ESPECIAL DEL MES
ni lo decisivo. Lo decisivo es que
quieren aplicar una poltica en ma-
teria laboral, en el sector pblico,
que tambin se puede extender al
sector privado, como demanda El
Comercio.
El magistrado Sardn de Taboa-
da va ms lejos en su voto singu-
lar; para l no debe haber repo-
sicin en ningn caso. Por eso no
vota con la mayora.
En la composicin del Tribunal
Constitucional, en este caso, estn
predominando criterios que se han
impuesto en el Per desde la Cons-
titucin Poltica de 1993. No hay
crticos de la poltica neoliberal en
materia laboral. Por eso, cuando se
expidi la ley de flexibilidad labo-
ral(8), alguien la llam la ley de ex-
tincin del Derecho del Trabajo
porque prcticamente extingua el
Derecho del Trabajo.
Cuando los magistrados se pronun-
cian sobre este tema no lo dicen de
manera incorrecta: ese es su pen-
samiento, e incluso creen que es
lo correcto, porque es su ideologa
predominante. Siempre hay que ver
el perfil de los magistrados, y qu
predomina en l.
Han habido cuestionamientos
sobre la designacin de los ma-
gistrados del Tribunal Consti-
tucional
Yo creo que hay magistrados muy
correctos, muy dignos, pero otra
cosa es
16
Parece que el Tribunal
Constitucional no es
sino el brazo jurdico
del Ministerio de
Economa y Finanzas.
Yo no dudo de su correccin ni de
su dignidad. Simplemente plan-
teo cmo su ideologa poltica (no
partidaria) se refleja en las sen-
tencias del Tribunal Constitucio-
nal, cuyas decisiones deben adop-
tarse con visin de Estado: no
basta resolver la cuestin jurdi-
ca, sino que hay que ver la cues-
tin poltica que est detrs, sin
imponer una determinada ideo-
loga, por respetable que sea.
Ideologas respetables, pero que con-
tradicen la nocin propuesta ya por
William Beveridge. Es ms, inclu-
so creo que la decisin del Tribu-
nal Constitucional en mayora es
una decisin pre-Bismarck; porque
Bismarck, para evitar la agitacin de
los socialistas en Alemania, desarro-
ll la seguridad social y fue uno de
los primeros en fortalecer el Dere-
cho del Trabajo. Entonces, esta de-
cisin es pre-Bismarck y contribuye
a agitar el entorno laboral.
(8) Referencia a la ley que promueve el acceso de jvenes al mercado laboral y a la proteccin social - Ley
N 30288, comnmente conocida como ley pulpn y que luego de varias protestas fue derogada me-
diante Ley N 30300.
Cules son las consecuencias de
esta sentencia, tanto en el sistema
de justicia como en el sistema de-
mocrtico en general?
Parafraseando a Luigi Ferrajoli,
pienso que el Tribunal Constitucio-
nal ha retornado al paleopositivis-
mo propatronal, donde el patrn es
un Estado que ni siquiera es el Es-
tado liberal burgus, sino un Esta-
do que est en trnsito hacia atisbos
de una democracia constitucional.
Es una decisin que no se susten-
ta ni en el principialismo ni en el
garantismo constitucional, tampo-
co en el neo ius naturalismo ni en
el pospositivismo. Es una decisin
pre-Bismarck.
El magistrado Blume Fortini
afirma, al fundamentar su voto
singular, que este tipo de decisio-
nes constituyen un accionar abu-
sivo, lesivo e irresponsable del
Estado en materia de contrata-
cin pblica laboral. Lo dice un
magistrado que forma parte del
Tribunal
Y contradice el espritu de las enc-
clicas Rerum novarum y Laborem
exercens, publicadas en su oportu-
nidad por la Santa Sede.

LA ILEGITIMIDAD CONSTITUCIONAL
Francisco MORALES SARAVIA
Profesor de Derecho Constitucional en la Fa-
cultad de Derecho de la Universidad de San
Martn de Porres y en la Academia de la Ma-
gistratura.
I. INTRODUCCIN
El 16 de abril del 2015 la mayo-
ra de los magistrados del Tribu-
nal Constitucional scar Urviola
Hani (Presidente), Manuel Miran-
da Canales, Carlos Ramos Nez,
Marianella Ledesma Narvez y
Eloy Espinosa Saldaa(1) emitie-
ron un precedente vinculante en
materia laboral pblica (STC re-
cada en el Exp. N 05057-2013-
PA/TC, caso Rosala Beatriz Hua-
tuco Huatuco(2)), mediante el cual
se estableci que se proscribe la re-
posicin laboral del trabajador p-
blico, cuando se desnaturalicen sus
contratos laborales modales o con-
tratos civiles. Lamentablemente,
dicha sentencia constituye un re-
troceso y un gran error por par-
te de los magistrados del Tribunal
Constitucional (TC). Considera-
mos que dicho precedente es con-
trario a la Constitucin, tiene una
motivacin completamente defi-
ciente e incumple las reglas bsi-
cas del precedente.
Por ello, en ejercicio del derecho
de formular anlisis y crticas a las
resoluciones jurisdiccionales, con-
sagrado en el inciso 20 del artcu-
lo 139 de la Constitucin Poltica,
analizaremos dicha sentencia y ex-
pondremos las razones por las cua-
les creemos que el referido prece-
dente debe ser dejado sin efecto,
cambiado o revisado.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
ESPECIAL DEL MES
DEL PRECEDENTE HUATUCO
Razones para una rectificacin
RESUMEN
E
n este artculo, el autor disecciona los diversos fundamentos esgrimi-
dos por la mayora del Tribunal Constitucional para expedir el prece-
dente Huatuco, cuestionndolos uno por uno, con el sustento respectivo,
sin ambages. Los invitamos a su lectura.
II. PRINCIPIOS DE ACTUACIN varios de dichos principios, confor-
DE LOS JUECES me exponemos en estas pginas.
CONSTITUCIONALES Y
CONSTITUCIONALIDAD DEL 1. La Constitucin
DERECHO AL TRABAJO Y
LA REPOSICIN LABORAL Para resolver un caso sobre de-
rechos constitucionales, los ma-
gistrados del TC deben definir su
En un trabajo anterior hemos desa-
rrollado los principios que deben parmetro, canon o bloque de cons-
titucionalidad. Tal proceder es el
guiar la actuacin de los magistrados
constitucionales: imparcialidad y que exige la Cuarta Disposicin Fi-
nal y Transitoria de la Constitucin
procedimiento imparcial, respeto del
debido proceso formal y material, Poltica y el artculo V del Ttu-
lo Preliminar del Cdigo Procesal
carcter jurisdiccional de su actua-
Constitucional, los cuales estable-
cin, supremaca de la Constitucin,
cen que la interpretacin del conte-
proteccin de los derechos funda-
nido de los derechos constituciona-
mentales y aplicacin de los trata-
les se har de conformidad con los
dos internacionales de derechos hu-
tratados internacionales en materia
manos, entre los ms importantes(3).
de derechos humanos y a la juris-
Mas, con la expedicin del prece- prudencia expedida por los rganos
dente Huatuco, la mayora de los de garanta de los mismos(4). Esta
magistrados del TC incumplen regla bsica no ha sido cumplida
(1) Votaron en contra, por motivos diametralmente opuestos, Ernesto Blume Fortini (En su opinin el preceden-
te es lesivo de los derechos de los trabajadores o servidores pblicos despedidos) y Jos Luis Sardn de Ta-
boada (En su opinin la reposicin laboral no tiene cabida en la Constitucin).
(2) Publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de junio de 2015.
(3) El desarrollo de cada uno de estos principios de actuacin en: MORALES SARAVIA, Francisco. El Tribu-
nal Constitucional del Per: organizacin y funcionamiento (Estado de la cuestin y propuestas de mejora).
Fondo Editorial de la Academia de la Magistratura, Lima, 2014, pp. 119-140.
(4) Ver: MORALES SARAVIA, Francisco, Interpretacin de las normas sobre derechos y las libertades con-
forme a los tratados internacionales en esta materia. En: Gutirrez, Walter (Director), La Constitucin Co-
mentada, Tomo III, Anlisis artculo por artculo (Obra colectiva escrita por 166 juristas del pas). 2a Ed.
Gaceta Jurdica, Lima, 2013, pp. 1175-1183.
17
 ESPECIAL DEL MES
por la mayora del TC, dado que, si
hubiera sido as, no habran adopta-
do la decisin contenida en el pre-
cedente Huatuco.
El artculo 22 de la Constitucin
Poltica establece que el trabajo es
un deber y un derecho, agregando
que es base del bienestar social y un
medio de realizacin de la persona.
El tercer prrafo del artculo 23 de
la Constitucin Poltica establece
que ninguna relacin laboral puede
limitar el ejercicio de los derechos
constitucionales, ni desconocer o
rebajar la dignidad del trabajador.
Por su parte, los incisos 1 y 2 del ar-
tculo 26 de la Constitucin Poltica
disponen que en la relacin laboral
deben respetarse los principios de
igualdad de oportunidades sin dis-
criminacin y el carcter irrenun-
ciable de los derechos reconocidos
por la Constitucin y la ley. Adicio-
nalmente, el artculo 27 de la Cons-
titucin Poltica dispone que la ley
otorga adecuada proteccin contra
el despido arbitrario.
2. Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional
Los casos Telefnica (Senten-
cia unnime recada en el Exp.
N 1124-2001-AA/TC) y Eusebio
Llanos Huasco (Sentencia unni-
me recada en el Exp. N 976-2001-
AA/TC) establecen que ante un
despido sin causa, nulo o arbitrario
procede la reposicin o indemniza-
cin a eleccin del trabajador (sin
distinguir entre trabajadores pbli-
cos o privados), ya que el conteni-
do esencial del derecho al trabajo
comprende la proscripcin de ser
despedido salvo por causa justa.
El precedente vinculante Bayln
(Sentencia unnime recada en el
Exp. N 0206-2005-PA/TC) esta-
bleci que:
(...) los criterios jurispruden-
ciales establecidos en el caso
Eusebio Llanos Huasco, Exp. N
976-2001-AA/TC, para los ca-
sos de despidos incausados (en
los cuales no exista imputacin
de causa alguna), fraudulentos y
nulos, se mantendrn en esencia.
En efecto, si tal como hemos se-
alado, el contenido del derecho
constitucional a una proteccin
adecuada contra el despido arbi-
trario supone la indemnizacin o
la reposicin segn corresponda,
18
El precedente
Huatuco es contrario
a la Constitucin,
tiene una motivacin
deciente e incumple
las reglas bsicas del
precedente.
a eleccin del trabajador, enton-
ces, en caso de que en la va judi-
cial ordinaria no sea posible obte-
ner la reposicin o la restitucin
del derecho vulnerado, el amparo
ser la va idnea para obtener la
proteccin adecuada de los traba-
jadores del rgimen laboral priva-
do, incluida la reposicin cuando
el despido se funde en los supues-
tos mencionados.
3. Tratados internacionales en ma-
teria de derechos humanos
El artculo 6.1. del Pacto Interna-
cional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales establece que
los Estados Partes del Pacto reco-
nocen el derecho a trabajar, que
comprende el derecho de toda per-
sona a tener la oportunidad de ga-
narse la vida mediante un trabajo
libremente escogido o aceptado, y
tomarn medidas adecuadas para
garantizar este derecho.
Por su parte, el numeral 6.2. del
mismo pacto dispone que entre
las medidas que habr de adoptar
cada uno de los Estados Partes en
el Pacto para lograr la plena efecti-
vidad de este derecho deber figu-
rar la ocupacin plena y producti-
va, en condiciones que garanticen
las libertades polticas y econmi-
cas fundamentales de la persona
humana.
Adems, el artculo 2.1. del Pacto
garantiza el principio de progresi-
vidad y no regresividad en materia
laboral, segn los acertados comen-
tarios de la observacin general
N 3 del Comit de Derechos Eco-
nmicos, Sociales y Culturales de
Naciones Unidas(5).
(5) TOLEDO TORIBIO, Omar. El principio de Progresividad y no regresividad en materia laboral. En: <http://
www.derechoycambiosocial.com/revista023/progresividad_y_regresividad_laboral.pdf, consulta 19 de
junio de 2015>.
4. Protocolo adicional a la Con-
vencin Americana sobre De-
rechos Humanos en materia
de Derechos Econmicos, So-
ciales y Culturales - Protocolo
de San Salvador
Conforme al literal d) del artculo 7
de este protocolo, los Estados par-
tes reconocen que el derecho al tra-
bajo supone que toda persona goce
del mismo en condiciones justas,
equitativas y satisfactorias; para lo
cual, dichos Estados garantizarn
en sus legislaciones nacionales, de
manera particular, la estabilidad de
los trabajadores en sus empleos, de
acuerdo con las caractersticas de
las industrias y profesiones y con
las causas de justa separacin.
Aade que, en casos de despido in-
justificado, el trabajador tendr de-
recho a una indemnizacin, a la
readmisin en el empleo o a cual-
quiera otra prestacin prevista por
la legislacin nacional.
5. Definiendo el parmetro de
constitucionalidad del dere-
cho al trabajo y la reposicin
laboral
De las normas constitucionales, la
jurisprudencia constitucional vincu-
lante y las disposiciones de los Tra-
tados Internacionales de Derechos
Humanos antes citados, se concluye
que el parmetro de constitucionali-
dad para el derecho al trabajo y la re-
posicin laboral comprende:
- El contenido del derecho al tra-
bajo supone que el trabajador
solo puede ser despedido por
causa justa.
- En caso de despido sin causa,
nulo o fraudulento, el trabajador
a su eleccin puede optar entre
la reposicin o la indemnizacin.
- Dichas pautas constitucionales
se aplican indistintamente a tra-
bajadores pblicos o privados.
- Este estndar mnimo reconoci-
do por el Estado a favor de los
trabajadores no debe ser dismi-
nuido (principio de no regresi-
vidad).

As, gracias a la interpretacin del
Tribunal Constitucional (compues-
to por miembros distintos a los ac-
tuales) se gener un consenso en
esta materia, el cual ha sido alte-
rado por la mayora de los actuales
magistrados del TC(6); quienes, le-
jos de resolver el caso conforme al
parmetro constitucional descrito,
han dictado un precedente contrario
a dicho canon interpretativo. Por
esta razn, afirmamos que el prece-
dente Huatuco es inconstitucional.
III. PREMISA FALSA QUE
JUSTIFICA EL PRECEDENTE
HUATUCO
La sentencia en cuestin justifi-
ca la emisin del precedente vin-
culante conforme a los criterios de
las sentencias recadas en los Exps.
Ns 00024-2003-AI/TC y 03741-
2004-AA/TC, que disponen que
se emitir un precedente vinculan-
te cuando se constate a partir de
un caso que ha sido sometido a la
jurisdiccin del Tribunal Constitu-
cional la existencia de divergen-
cias o contradicciones latentes en
la interpretacin de los derechos,
principios o normas constituciona-
les, o de relevancia constitucional.
Para ello, el fundamento 3 de la
sentencia en mayora afirma:
(...) se aprecia que tanto en la
comunidad jurdica como en r-
ganos jurisdiccionales del Poder
Judicial e incluso en el Tribunal
Constitucional, existen diver-
gencias en asuntos de relevan-
cia constitucional relacionados
con la interpretacin de las dis-
posiciones constitucionales sobre
la funcin pblica, y que a nivel
legal se manifiestan en la inter-
pretacin de los artculos 4 y 77
del TUO del Decreto Legislativo
N 728 cuyo mbito de aplica-
cin comprende a las empresas y
trabajadores de la actividad pri-
vada respecto de su aplicacin a
las instituciones y trabajadores de
la actividad pblica, especfica-
mente, si la desnaturalizacin del
contrato temporal o civil genera:
i) convertirlo automticamente en
un contrato de duracin indeter-
minada, sin que sea necesario el
requisito de ingreso por concur-
so pblico; o ii) si tratndose del
empleo pblico, se exige el re-
quisito de ingreso por concurso
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
ESPECIAL DEL MES
se tuviera que dictar un prece-
dente Un absurdo.
El precedente
Huatuco no cita las c) En tercer lugar, lo nico que exis-
sentencias del TC o te en la jurisprudencia del TC, y
del Poder Judicial que la sentencia omite en decir,
que sustentaran es que ellos han acogido y con-
la existencia de vertido en precedente el voto sin-
divergencias que gular que emita el exmagistrado
hacen necesaria su y expresidente del TC Ernesto
emisin. lvarez Miranda en este tipo de
casos, y que han desarrollado
con creces en el precedente. Por
pblico, tal como lo prev el art- tanto, los magistrados del TC de-
culo 5 de la Ley N 28175, Marco ben la autora de la tesis central
del Empleo Pblico. del precedente Huatuco al exma-
gistrado lvarez Miranda.
Esta fundamentacin del preceden-
te Huatuco, que se ampla en los Dada la omisin de la mayora del
fundamentos 5, 6 y 7, no es riguro- TC, citamos tal cual el texto que
sa y seala una aparente divergen- permitir comprobar nuestra afir-
cia que no existe, debido a que: macin. Dice lvarez en su voto
singular:
a) En primer lugar, no cita las
sentencias del TC o del Poder 1.- Segn el artculo 5 de la Ley
Judicial que demostrara la exis- N 28175, Ley Marco del Empleo
tencia de tales divergencias. Pblico, el acceso al empleo p-
blico se realiza mediante concur-
El amplio voto singular del ma- so pblico y abierto, por grupo
gistrado Ernesto Blume For- ocupacional, en base a los mri-
tini, sin decirlo directamente, tos y capacidad de las personas,
rebate esa supuesta controver- en un rgimen de igualdad de
sia; dado que, en una exhaustiva oportunidades.
compilacin, cita ms de 20 ca-
sos (desde el ao 2003 hasta el 2.- A travs de dicho filtro, se
ao 2014) y sus ratio deciden- persigue, en la medida de lo posi-
di, con los que demuestra que lo ble, de dotar a la Administracin
nico que exista hasta la emi- Pblica de los mejores cuadros
sin del precedente Huatuco era pues a diferencia de lo que ocu-
una lnea jurisprudencial cons- rre con los particulares, quienes
tante, que reconoca el derecho guiados por el incentivo de ser
a la reposicin de los trabajado- cada da ms eficientes bajo pena
res del sector pblico, cuando de ser expectorados del mercado,
estos demandaban la desnatura- procuran captar al mejor personal
lizacin del contrato. en base a sus cualificaciones per-
sonales y trayectoria; ello no sue-
b) En segundo lugar, el prece- le presentarse con frecuencia en
dente Huatuco seala supues- el sector pblico, pues carece de
tas divergencias en la comu- tal incentivo.
nidad jurdica. Es decir, segn
el TC, las divergencias jurdi- 3.- De ah que, a fin de corregir tal
cas entre jueces, profesores de situacin, resulta constitucional-
Derecho, abogados, estudiantes mente lgico que el Ordenamiento
de pre y posgrado justifican la Jurdico supedite el acceso al em-
emisin de un precedente (?). pleo pblico a la aprobacin de
un concurso en el que se evalen
Imaginemos que por cada diver- tanto los mritos como las habi-
gencia de la comunidad jurdica lidades de los participantes en el
(6) As opina Csar Landa Arroyo, exmagistrado y expresidente del TC: No estoy de acuerdo con este prece-
dente, supone un paso atrs en lo que ha sido este punto de consenso en materia de trabajo en nuestro pas
que ha pacifi cado de alguna forma los con ictos laborales. La jurisprudencia ha creado un equilibrio entre
los derechos del empresario y los derechos del trabajador. Se produce un orifi cio que esperemos no genere
situaciones que desalienten el consenso en materia de trabajo. En: El precedente vinculante en el caso Hua-
tuco: Entrevista a Csar Landa, Enfoque Derecho, <http://enfoquederecho.com/el-precedente-vinculante-
en-el-caso-huatuco-entrevista-a-cesar-landa/, consulta 19 de junio de 2015>.
19
 ESPECIAL DEL MES
marco de una evaluacin trans-
parente. Solo de esta manera, se
garantizara que el gobierno de
turno no utilice el aparato estatal
para cubrir tales plazas con perso-
nas cercanas al mismo que carez-
can de la idoneidad necesaria para
ocuparlas.
4.- Por ello, en el empleo pbli-
co no cabe la aplicacin mecni-
ca del concepto de desnaturali-
zacin, pues a diferencia de una
empresa particular en la que sus
accionistas velan por sus legti-
mos intereses; el Estado que es la
gran empresa de todos los perua-
nos, muchas veces termina siendo
superado por intereses subalter-
nos, perjudicando abiertamente a
la sociedad en su conjunto, y en
especial, a las personas que a pe-
sar de estar debidamente cualifi-
cadas y tener vocacin de servi-
cio, no logran ingresar al sector
pblico.
5.- No desconozco que, jurispru-
dencialmente este Colegiado ha
venido amparando pretensiones
tendientes a reincorporar a ex-
trabajadores pblicos que fueron
contratados bajo una figura mo-
dal so pretexto de una desnatu-
ralizacin del mismo, sin tomar
en consideracin el citado filtro,
pese a que de manera uniforme
y reiterada se ha sealado que el
proceso de amparo tiene una fina-
lidad restitutiva y no declarativa.
6.- En tal escenario, se ha venido
incorporando al rgimen laboral
de la actividad privada regulado
en el Texto nico Ordenado del
Decreto Legislativo N 728, Ley
de Productividad y Competitividad
Laboral a ex-trabajadores contra-
tados bajo figuras modales, pese
a no haber pasado por un proce-
so [de] evaluacin previa de m-
ritos, a travs de la cual, se deter-
mine en primer lugar si existe una
plaza disponible, y en segundo tr-
mino, si el recurrente cumple con
los requisitos necesarios para des-
empear dicha labor, pues si bien
previamente ha sido evaluado al
ser contratado bajo cualquier figu-
ra modal, dicha evaluacin no tie-
ne el rigor que supondra su ingre-
so definitivo.
7.- As mismo, tampoco puede
soslayarse que todo hace indicar
que en el caso de autos existiran
20
La mayora del TC ha
hecho propia la tesis
que, para este tipo
de casos, expuso el
exmagistrado del
TC Ernesto lvarez
Miranda en sus votos
singulares.
indicios que la desnaturaliza-
cin del contrato tiene su origen
en una actitud negligente o mali-
ciosa de funcionarios de la em-
plazada, que podra tener rasgos
de mala fe, que en todo caso de-
beran ser objeto de un debate en
la va ordinaria(7).
En conclusin, la mayora de ma-
gistrados del TC no ha demostrado
la divergencia, que obviamente de-
bera acreditarse con sentencias del
TC o del Poder Judicial. Por ello,
la justificacin para emitir el prece-
dente carece de fundamento, es una
premisa falsa. No hay controversia,
lo nico que exista es un voto sin-
gular del exmagistrado Ernesto l-
varez Miranda, quien planteaba un
punto de vista sobre una problem-
tica en el Estado, pero que no se
condice con el parmetro jurdico
constitucional descrito al inicio del
presente artculo.
La mayora de magistrados del TC,
guiados por el o la ponente, han
imaginado una supuesta divergen-
cia que en realidad no exista.
IV. LAS REGLAS DEL
PRECEDENTE HUATUCO
SON LESIVAS PARA
LOS DERECHOS
CONSTITUCIONALES
Antes de analizar las reglas del pre-
cedente, debemos comentar que en
los fundamentos 4, 8 y del 9 al 17,
los magistrados que emiten el pre-
cedente desarrollan una amplia ar-
gumentacin sobre el marco cons-
titucional y legal de la carrera
administrativa. Entre otras cosas,
(7) Por todos: Voto singular recado en el Exp. N 02718-2012-PA/TC: <http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/
2013//02718-2012-AA.html>, consulta 19 de junio de 2015.
afirman que optimizarn aquellos
principios constitucionales que ri-
gen la funcin pblica y la carrera
administrativa. La pregunta es: se
justificaba una extensa fundamen-
tacin sobre la carrera administrati-
va del Estado, para resolver el caso
del despido de una secretaria judi-
cial, quien peda su reposicin con-
forme a la interpretacin consti-
tucional que hasta entonces haba
efectuado el TC, y que se expresa-
ba en su jurisprudencia y sus pro-
pios precedentes?
En el fundamento 4 de la sentencia
se afirma que no exista precedente.
Sin embargo, el precedente Bayln
(fundamento 7) dio valor de pre-
cedente vinculante a la interpreta-
cin del caso Llanos Huasco, en el
sentido que es posible la reposicin
cuando se produjera un despido ar-
bitrario (incluido el caso de desna-
turalizacin) en el sector pblico.
Con lo cual, nuevamente la mayo-
ra del TC se equivoca.
El fundamento 18 del precedente
Huatuco establece que en los ca-
sos que se acredite la desnaturali-
zacin del contrato temporal o del
contrato civil no podr ordenarse la
reposicin a tiempo indetermina-
do, toda vez que esta modalidad del
Decreto Legislativo 728, en el m-
bito de la Administracin Pblica,
exige la realizacin de un concurso
pblico de mritos respecto de una
plaza presupuestada y vacante de
duracin indeterminada; y agre-
ga que esta regla se limita a los
contratos que se realicen en el sec-
tor pblico y no resulta de aplica-
cin en el rgimen de contratacin
del Decreto Legislativo 728 para el
sector privado.
Por su parte, el fundamento 15 del
mismo precedente contiene una in-
terpretacin de la ley (artculos
4 y 77 del TUO del Decreto Le-
gislativo N 728), referida al con-
trato laboral indeterminado y a la
desnaturalizacin de los contra-
tos de trabajo modales, en el sen-
tido que el ingreso de nuevo per-
sonal o la reincorporacin por
mandato judicial en el sector pbli-
co debe contar con previo concurso

pblico. Esta interpretacin es re-
petida en el fundamento 18, que es-
tablece el precedente.
Al respecto, debemos sealar que
es loable que se exija concurso p-
blico para el ingreso a la funcin
pblica. De hecho, as est esta-
blecido por la ley. Lo que pasa es
que el Estado, contradictoriamen-
te, muchas veces prohbe en las Le-
yes de Presupuesto nuevos concur-
sos; razn por la cual las entidades
se ven en la necesidad de contratar
directa y precariamente perso-
nal, a veces por varios aos. Sobre
este aspecto no se ha pronunciado
la mayora del TC, que aprob el
Precedente Huatuco.
Pretender exigir el cumplimiento
de la condicin del concurso pbli-
co a quien ha demandado por des-
naturalizacin del contrato modal
o por locacin de servicios en la
administracin pblica es exigirle
el cumplimiento de un imposible;
puesto que si tiene una plaza ga-
nada por concurso pblico, su rela-
cin laboral es a plazo indetermina-
do y no necesita plantear demanda
alguna, a menos que lo despidan.
A contrario sensu, quien interpo-
ne una demanda por desnaturaliza-
cin del contrato de trabajo modal
no ha ingresado a la administracin
pblica como resultado tendr con-
curso pblico.
Del mismo modo, los fundamentos
15, 18 (precedente) y 25 no justifi-
can por qu a un trabajador pblico
se le exige una condicin imposible
de cumplir, y que no depende de l,
dado que es el Estado el que no con-
voca a concurso pblico. As, se vio-
la el derecho a la igualdad; puesto
que, como hemos visto, el estndar
constitucional de proteccin contra
el despido arbitrario no hace distin-
go entre el trabajador del sector p-
blico y el del sector privado.
El precedente contenido en el fun-
damento 20 dispone la obligacin
de las entidades pblicas de im-
poner las sanciones que corres-
pondan a aquellos funcionarios y/o
servidores que incumplan las for-
malidades sealadas en la Constitu-
cin, la ley y la presente sentencia,
as como las disposiciones internas
que cada entidad exige para la con-
tratacin del personal en el mbito
de la administracin pblica.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
Este precedente y el fundamento 19
desarrollan in extenso la idea esbo-
zada en el voto singular del exma-
gistrado lvarez Miranda, en el sen-
tido de sancionar a los responsables
de la contratacin, como si ellos fue-
ran los culpables de una poltica de
contratacin pblica que el Esta- Asimismo, el TC viola el derecho al
do desarrolla desde hace aos. Sin
duda, este es un precedente imprac-
ticable: el TC no es el rgano encar-
gado de la poltica laboral del Esta-
do y menos un rgano sancionador
o legislador encargado de expresar-
le a las entidades pblicas cmo de-
ben actuar en el mbito de sus com-
petencias establecidas por la ley.
Por su parte, los precedentes de los
fundamentos 21, 22 y 23 son criti-
cados en el voto singular del Ma-
gistrado Ernesto Blume Fortini con
slidos argumentos constituciona-
les, dado que persisten en el error
cometido en los precedentes Ani-
cama y Bayln de aplicar nuevas
reglas a los procesos de amparo en
trmite, con la consiguiente viola-
cin del derecho al debido proce-
so y sobre todo la desviacin de
la jurisdiccin predeterminada por
ley, que en su momento estableci
las reglas de competencia. En este
punto conviene recordar que el TC
no es un rgano que fija las compe-
tencias de los jueces en materia la-
boral, ni siquiera la suya propia, la
cual est determinada por la Cons-
titucin Poltica y la ley (Cdigo
Procesal Constitucional).
Es ms, el propio fundamento 22
reconoce la arbitrariedad del despi-
do que se produce en caso de des-
naturalizacin del contrato de tra-
bajo, pues reconduce el amparo a
la va laboral ordinaria; para que
se aplique el artculo 38 del TUO
del Decreto Legislativo N 728,
Se justicaba
una extensa
fundamentacin
sobre la carrera
administrativa del
Estado para resolver
el caso del despido
de una secretaria
judicial que peda su
reposicin?
ESPECIAL DEL MES
referido a la indemnizacin de los
despidos arbitrarios. Sin embargo,
no fue esa la pretensin de la de-
mandante. As, el TC impone, de
manera arbitraria, una va procesal
que la actora nunca quiso seguir.
trabajo al impedir que el trabajador
sea repuesto; adems de prohibirle
optar por la reposicin, violando el
principio de no regresividad.
V. LOS HECHOS DEL
CASO CONCRETO NO
JUSTIFICAN LA EMISIN
DEL PRECEDENTE
El 6 de diciembre de 2011, la de-
mandante Rosala Beatriz Huatuco
Huatuco interpuso accin de am-
paro contra el Poder Judicial, a fin
de que se deje sin efecto su despi-
do incausado; y que, en consecuen-
cia, se disponga su reincorporacin
laboral en el puesto que vena des-
empeando como secretaria judi-
cial, ms el pago de los costos del
proceso. Sealaba que haba pres-
tado servicios desde el 1 de ju-
lio de 2010 hasta el 15 de noviem-
bre de 2011, en virtud de contratos
de trabajo sujetos a modalidad por
servicio especfico; mas, al haber
realizado labores de naturaleza per-
manente, sus contratos modales se
haban desnaturalizado y deban ser
considerados como uno de plazo
indeterminado, por lo que solo po-
da ser despedida por una causa jus-
ta prevista en la ley, previo procedi-
miento establecido en el artculo 31
del Decreto Supremo N 003-97-
TR. Aleg la violacin de sus dere-
chos al trabajo, a la proteccin ade-
cuada contra el despido arbitrario y
al debido proceso.
El procurador pblico del Poder Ju-
dicial sostuvo que se celebr con la
actora contratos de trabajo sujetos
a modalidad, en los cuales se pac-
t su plazo de vigencia y se espe-
cific que su permanencia estaba
condicionada a que la plaza ocupa-
da sea cubierta por el ganador de un
concurso pblico. Agrega que la re-
currente era consciente de la tem-
poralidad de su contrato desde el
momento de su suscripcin, por lo
que no poda pretender va un pro-
ceso de amparo cuya naturaleza es
restitutoria de derechos que se de-
clare el derecho reclamado.
21
 ESPECIAL DEL MES
En los fundamentos 31 y 32 de la
sentencia en mayora, los magistra-
dos del TC resolvieron el caso bajo
los siguientes argumentos:
i. Es necesario determinar si los
contratos modales suscritos en-
tre la trabajadora y la parte de-
mandada se desnaturalizaron,
debiendo ser considerado este
como un contrato de plazo inde-
terminado, en cuyo caso la parte
demandante solo poda ser des-
pedida por causa relacionada
con su conducta o capacidad la-
boral que lo justifique.
ii. En la clusula primera del con-
trato de trabajo para servicio es-
pecfico, que obra a fojas 10 y
en las clusulas segunda y ter-
cera del mismo, se ha cumplido
con justificar la causa objetiva
determinante de la contratacin
modal.
iii. Se ha acreditado que la acto-
ra realiz las mismas funcio-
nes para las que fue contratada
y que no trabaj luego del ven-
cimiento del ltimo contrato.
iv. En consecuencia, no se han des-
naturalizado los contratos mo-
dales suscritos entre las partes.
Como vemos, el caso es infundado
porque no se haban desnaturaliza-
do los contratos modales. Entonces,
cmo es posible que este caso ge-
nere un precedente que se refiera a
los casos en los cuales s se desna-
turaliza el contrato modal laboral,
que segn la ley y por el principio
de primaca de la realidad debe ser
considerado como contrato laboral
indeterminado, y que adems en
el caso de labores en la administra-
cin pblica exiga la realizacin
de un previo un concurso pblico?
No hay base fctica para haber de-
sarrollado 26 fundamentos, dentro
de los cuales se desarrollan 5 reglas
o precedentes. As, no se ha cum-
plido con la regla bsica del esta-
blecimiento de un precedente: los
hechos del caso deben generar la
regla del precedente(8).
Por tanto, la mayora del TC ha dic-
tado autoritariamente algunas re-
glas que no tienen conexin lgi-
ca ni base en los hechos del caso.
Las reglas del llamado preceden-
te Huatuco, materialmente, no son
tales. Es como si los mencionados
26 fundamentos se hubieran hecho
22
Exigir el
cumplimiento de
la condicin del
concurso pblico a
quien ha demandado
por desnaturalizacin
del contrato modal
o por locacin de
servicios en la
administracin
pblica es exigirle
un imposible.
aparte por el o la ponente y luego
fueron insertados en el primer caso
que se encontr, y en el cual se de-
mandaba la desnaturalizacin del
contrato modal, que es distinto a
comprobar que hubo desnaturaliza-
cin, sin siquiera analizar la cohe-
rencia entre los hechos del caso y
las reglas que se extraen de l.
En consecuencia, las reglas del pre-
cedente Huatuco no se pueden apli-
car al caso que supuestamente le
da origen, por la sencilla razn de
que no haba desnaturalizacin del
contrato modal; lo que evidencia su
falta de congruencia, coherencia y
lgica.
VI. LOS FUNDAMENTOS
DE VOTO Y LOS VOTOS
SINGULARES
El anlisis de los fundamentos de
voto y votos singulares es til por-
que nos proporcionan datos adicio-
nales para el anlisis y nos ayudan a
comprender mejor la expedicin de
la sentencia en mayora.
1. El fundamento de voto del
presidente del TC, magistra-
do scar Urviola Hani
Este fundamento de voto da luces
sobre la verdadera intencin de la
expedicin del precedente:
(...) he llegado al convencimien-
to de que el criterio en la jurispru-
dencia del Tribunal constitucional
(8) MAGALONI KERPEL, Ana Laura. El precedente constitucional en el sistema judicial norteamericano.
Mc Graw Hill, Madrid, 2001. SAGS, Nestor Pedro, El valor del precedente de la jurisprudencia de
la Corte Suprema de Justicia en EEUU y Argentina. En: Carpio Marcos, Edgar y Grndez Castro, Pedro
(Coord.), Estudios al precedente constitucional. Palestra, 2007. BARKER, Robert S. El precedente y su sig-
nicado en el Derecho Constitucional de los Estados Unidos. Editora Jurdica Grijley, Lima, 2014.
en lo que respecta a la reposicin
laboral en la Administracin P-
blica debe ser modificado debido
a que:
a.- Paulatinamente se viene ins-
taurando un nuevo rgimen
laboral nico (Ley N 30057,
Ley del Servicio Civil) basa-
do en la meritocracia, optimi-
zando, de este modo, los es-
casos recursos con los que
cuenta el Estado para satisfa-
cer necesidades colectivas.
Ahora bien, dado que el es-
tado actual de la jurispruden-
cia se opone a lo dispuesto en
dicha ley que, entre otras co-
sas, busca imponer de mane-
ra gradual un rgimen labo-
ral nico en el Estado, para lo
cual cierra el ingreso de perso-
nal bajo el mbito de aplica-
cin del Decreto Legislativo
N 728, se hace imprescindi-
ble un viraje en la misma.
De otro lado, tampoco puede
soslayarse que los derechos
fundamentales no son ilimi-
tados; es decir, pueden ser
restringidos razonablemen-
te en funcin de otros bienes
constitucionales, como lo es
una reforma integral en el r-
gimen laboral de trabajadores
estatales.
b. Con la modificacin efectua-
da a la lnea jurisprudencial
se contribuir a impedir que
gestiones en la Administra-
cin Pblica cuyo mandato
est por concluir, desnatura-
licen contratos con personas
cuyas cualidades para el pues-
to no han sido transparente-
mente evaluadas.
Esta explicacin de parte del presi-
dente del Tribunal Constitucional
evidencia que no se ha compren-
dido a cabalidad la tarea del juez
constitucional, que es evaluar si las
leyes se adecan al parmetro cons-
titucional (incluida la jurispruden-
cia constitucional) y no que la juris-
prudencia constitucional se adece

a la ley, que a veces es efmera y
coyuntural.
La tarea de los magistrados del Tri-
bunal Constitucional es resolver las
causas con independencia e impar-
cialidad, con sujecin a la Constitu-
cin, a los derechos constituciona-
les y a la interpretacin que efecta
el TC. En ese sentido, la tarea del
presidente del TC es preservar esa
independencia e imparcialidad, lo
que implica velar por la Constitu-
cin. Su tarea no es defender la po-
ltica laboral de un determinado go-
bierno, que se expresa en una ley
(Ley N 30057, Ley SERVIR), y
que otro gobierno puede cambiar.
2. El fundamento del voto del
magistrado Ramos Nez
En la parte central del fundamen-
to de su voto, el magistrado Ramos
Nez seala lo siguiente:
No obstante, en relacin al pre-
cedente, manifiesto mi discon-
formidad con su aplicacin in-
mediata. Cuando se alegue en las
demandas de amparo la desnatu-
ralizacin de su contrato, siempre
que no se haya ingresado por con-
curso pblico, o tambin, no exis-
ta una plaza vacante, presupues-
tada y de duracin indeterminada,
las demandas debern recondu-
cirse a la va laboral.
Puesto que las reglas que contiene
un precedente innovan el ordena-
miento jurdico casi de la misma
manera que lo hacen los manda-
tos normativos, estimo que la va-
riacin de un criterio que compor-
tar, a su vez, una reconduccin
del proceso a la va ordinaria (y,
con ella, una alteracin de la pre-
tensin), debera operar solo para
aquellos casos que se inicien luego
de que esta sentencia sea publica-
da en el diario oficial El Peruano.
En este punto es necesario manifes-
tar que, conforme al artculo 13 del
Reglamento Normativo que remi-
te al artculo 5 de la Ley Orgni-
ca del TC y a la prctica constan-
te del TC en materia de expedicin
de precedentes vinculantes, se re-
quieren como mnimo 5 votos con-
formes para dictar un precedente(9).
Por ello, en cuanto a la aplicacin
del precedente a los procesos en
trmite, consideramos que gracias
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
Gracias al
fundamento de
voto del magistrado
Ramos Nez
no se habran
alcanzado los cinco
votos necesarios
para establecer el
precedente.
a este fundamento de voto no se
habran alcanzado los cinco votos
necesarios para establecer el pre-
cedente, considerando que la mani-
festacin de voluntad del magistra-
do Ramos es que no se aplique el
precedente a los procesos de ampa-
ro en trmite.
sus efectos inmediatos en el tiem-
En consecuencia, atendiendo a que
el llamado Fundamento de voto es,
materialmente, un voto singular,
ese extremo del precedente (la apli-
cacin a los procesos de amparo en
trmite) deviene en inaplicable.
3. El voto singular del magistra-
do Jos Luis Sardn
Este voto singular desconoce casi
13 aos de jurisprudencia constitu-
cional vinculante del TC, dado que
plantea un retorno a la interpreta-
cin del Primer Pleno del TC. Este
aceptaba la tesis de que la Consti-
tucin Poltica de 1993 permita el
despido arbitrario sin reposicin y
solo con indemnizacin; tesis que
fue superada en el ao 2002.
4. El voto singular del magistra-
do Ernesto Blume Fortini
Este voto de 44 pginas ofrece una
slida argumentacin constitucio-
nal en contra de la expedicin del
precedente Huatuco. Es una ls-
tima que la mayora de magistra-
dos no hayan compartido su moti-
vacin, optando por seguido al (o a
la) ponente.
Blume Fortini concluye su voto
singular expresando su voto en
(9) As puede apreciarse en todos los precedentes expedidos desde el ao 2005 hasta el ao 2014.
ESPECIAL DEL MES
contra de la aprobacin del prece-
dente Huatuco, argumentando que
la posicin asumida por la mayo-
ra del TC utiliza erradamente la
figura del precedente constitucio-
nal vinculante, adopta una posicin
jurisprudencial notoriamente lesi-
va a los derechos de los trabajado-
res o servidores pblicos despedi-
dos, o que se despidan en el futuro,
que no ingresaron por concurso p-
blico con plaza vacante y presu-
puestada, lesionando sus derechos
al trabajo y a la proteccin contra
el despido arbitrario, consagrados
en los artculos 22 y 27 de la Cons-
titucin y en las normas laborales
reglamentarias y complementarias,
eliminando y proscribiendo su re-
posicin o reincorporacin, contra-
riando la lnea jurisprudencial uni-
forme sentada desde la creacin del
Tribunal Constitucional, y extiende
po a todos los procesos de amparo
ya iniciados, en trmite o por ini-
ciarse, con una evidente aplicacin
retroactiva de un precedente cons-
titucional vinculante a todas luces
restrictivo. Concluye expresan-
do que tal razonamiento, lejos de
ser coherente, compatible y arm-
nico con la Constitucin, se dis-
tancia peligrosamente de ella y de
los derechos que por deber y con-
viccin el Tribunal Constitucional
est obligado a respetar, proteger y
garantizar.
VII. CONCLUSIONES: RAZONES
PARA UNA RECTIFICACIN
DEL TC
i. El precedente Huatuco es con-
trario al parmetro de constitu-
cionalidad relativo al derecho al
trabajo y a la reposicin laboral
(pblica o privada).
ii. Con el precedente Huatuco se
pretende que la jurispruden-
cia constitucional se adece a
la ley; por tanto no hace una in-
terpretacin de la ley conforme
a la Constitucin, sino que pre-
tende interpretar la Constitucin
conforme a la ley.
23
 ESPECIAL DEL MES
iii. La mayora de los magistrados
del TC se basan en una premi-
sa falsa para expedir el prece-
dente Huatuco, porque se ha
demostrado que no exista, al
momento de su expedicin, di-
vergencia interpretativa sobre
la reposicin en el mbito labo-
ral pblico, en los rganos ju-
risdiccionales de la nacin (TC
y Poder Judicial).
iv. El precedente Huatuco crea
una condicin imposible de
cumplir para los trabajadores
pblicos sujetos al rgimen la-
boral privado que sustentan sus
demandas en la desnaturali-
zacin del contrato de trabajo
modal o civil, porque es obvio
que no han ingresado por con-
curso pblico.
v. La verdadera motivacin de la
expedicin del precedente Hua-
tuco es imponer la implementa-
cin de la Ley del Servicio Civil,
asumiendo tareas que le corres-
ponden al Gobierno y no al TC.
vi. La aplicacin inmediata del
precedente a los procesos en
trmite, en la va de ampa-
ro, no es aplicable porque no
se han alcanzado los cinco vo-
tos, ya que el magistrado Ra-
mos Nez ha expresado su
24
Los magistrados
que aprobaron el
precedente Huatuco
incumplieron
los principios de
actuacin del Tribunal
Constitucional.
disconformidad con la aplica-
cin inmediata en su funda-
mento de voto, que material-
mente es un voto singular. De
su firmeza en sostener lo expre-
sado en l depende el futuro de
cientos de demandantes.
vii. El precedente es invlido por-
que no sigue las reglas bsicas
para emisin del precedente,
esto es, que las reglas del pre-
cedente, sean consecuencia de
los hechos del caso resuelto. En
la controversia, la demanda fue
desestimada porque no se ha-
ba desnaturalizado el contra-
to de trabajo modal, por ello es
ilgico que se pretendan ins-
taurar reglas aplicables para un
supuesto distinto (que se des-
naturalice el contrato de traba-
jo modal).
viii. Los magistrados que emitieron
el precedente incumplieron los
siguientes principios de actua-
cin del Tribunal Constitucio-
nal: supremaca de la Constitu-
cin, carcter jurisdiccional de
su actuacin, proteccin de los
derechos fundamentales, apli-
cacin de los tratados interna-
cionales de derechos humanos
y respeto del debido proceso.
ix. El precedente Huatuco debe
ser dejado sin efecto por el pro-
pio Pleno del TC, dado que con
el mismo estn obligando a
los jueces del Poder Judicial a
inaplicar o apartarse de tal pre-
cedente y no seguirlo, por las
razones que hemos expuesto y
por los fundamentos del voto
singular del magistrado Ernes-
to Blume Fortini; con la consi-
guiente merma en la autoridad
del Tribunal Constitucional en
materia de interpretacin cons-
titucional, que se origina en la
expedicin del precedente.
x. Han habido casos anteriores
en los cuales el TC ha modifi-
cado o atenuado los efectos de
sus sentencias, cuando se afec-
tan derechos o se comprueba
que hubo un grave error, como
es el presente caso. Los magis-
trados constitucionales tambin
se equivocan, por ello estn a
tiempo de rectificarse.

EL TUERTO DESFACEDOR DE ENTUERTOS
Luis CASTILLO CRDOVA
Profesor de Derecho Constitucional en la Uni-
versidad de Piura.
I. INTRODUCCIN
Hace varios aos ya publiqu dos
artculos(1) en los que formulaba
una serie de razones, a mi modo
de ver fuertes, para sostener que el
contenido constitucionalmente pro-
tegido del derecho fundamental a la
adecuada proteccin contra el (lla-
mado) despido arbitrario no daba
derecho a la reposicin del trabaja-
dor despedido sujeto al rgimen la-
boral privado. Estas razones criti-
caban tambin la justificacin que
el Tribunal Constitucional (en ade-
lante TC) haba dado para sostener
lo contrario en su sentencia al Exp.
N 0976-2001-AA/TC.
Varios aos despus el TC cambia
su criterio jurisprudencial, a travs
de la sentencia al Exp. N 05057-
2013-PA/TC, para parcialmente
recomponer una situacin incons-
titucional por l mismo genera-
da; pero lo hace de modo cuestio-
nable, como si el beneficiario de la
inconstitucionalidad hubiese sido
a la vez su causante. Al anlisis de
esta recomposicin se destinan es-
tas breves pginas.
II. LA NORMA
CONSTITUCIONAL
DIRECTAMENTE ESTATUIDA
Como se sabe, el artculo 27 de la
Constitucin dice as:
Artculo 27: La ley otorga al tra-
bajador adecuada proteccin con-
tra el despido arbitrario.
Desde aqu, es posible concluir la
siguiente norma:
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
ESPECIAL DEL MES
RESUMEN
E l autor, especialista en Derecho Constitucional y Derecho Procesal
Constitucional, nos ofrece su particular punto de vista sobre el pre-
cedente Huatuco; en un texto que desmenuza, analiza, comenta y critica
dicha sentencia.
Los invitamos a leer desapasionadamente como todos este interesante
artculo que apuesta por una lectura creativa de la decisin del Tribunal
Constitucional.
N27: Est ordenado al Legislador, accin, sino un margen razonable
decidir cul es la adecuada protec- de decisin. No poda decidir en
cin contra el despido arbitrario. contra de la esencia de este derecho
fundamental de modo que negase el
Esta es una norma constitucional bien humano, debido a que lo justi-
directamente estatuida, y de ella ficaba. Particularmente, el Consti-
pueden ser concluidos dos elemen- tuyente ha encargado al legislador
tos. El primero es que se est re- que concretase la abierta expresin
conociendo un derecho funda-
normativa adecuada proteccin.
mental: el derecho a la adecuada
proteccin contra el (llamado) des-
pido arbitrario. El segundo es que III. LAS NORMAS
se est encargando expresamente CONSTITUCIONALES
al legislador que delimite el con- ADSCRIPTAS CREADAS
tenido constitucional del derecho POR EL LEGISLADOR
fundamental(2).
La labor de concrecin, que del ar-
Ha sido el mismo Poder Constitu- tculo 27 de la Constitucin rea-
yente el que ha ordenado que sea el liza el Parlamento, significa una
legislador el que decidiese acerca determinacin del contenido cons-
de la proteccin que debera brin- titucionalmente protegido del de-
darse al trabajador del rgimen recho fundamental a la adecuada
privado y el del rgimen pblico, proteccin contra el (llamado) des-
cuando es despedido arbitraria- pido arbitrario. Las leyes de desa-
mente. Naturalmente, el legisla- rrollo constitucional que el Par-
dor no tena un mbito ilimitado de lamento directamente apruebe o
(1) El contenido constitucional del derecho al trabajo y el proceso de amparo. En: Asesora Laboral. Nmero 167,
noviembre 2004, pp. 9-14. Algunas crticas al criterio del Tribunal Constitucional sobre la procedencia del
amparo en defensa del derecho al trabajo. En: Dilogo con la Jurisprudencia. Gaceta Jurdica, tomo 89, fe-
brero 2006, pp. 39-52.
(2) Este encargo es consecuencia de la reserva de ley, que para la regulacin de los derechos fundamentales ha
establecido el mismo Constituyente (Cfr. Octava Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin).
25
 ESPECIAL DEL MES
indirectamente gestione, a travs de
los decretos legislativos(3), son nor-
mas que concretan la norma cons-
titucional directamente estatuida.
Esta concrecin tiene naturaleza
normativa, y el rango de esta norma
es constitucional en la medida que
se llega a adherir a la norma cons-
titucional directamente estatuida.
Por esa razn se le denomina como
norma constitucional adscripta (ad-
herida a la norma constitucional di-
rectamente estatuida).
Conviene preguntarse por las nor-
mas constitucionales adscriptas
creadas por el Parlamento como
concrecin de la norma constitucio-
nal directamente estatuida N27. Es-
tas normas sern diferenciadas se-
gn la concrecin se haya referido
a los trabajadores del rgimen labo-
ral privado o pblico.
1. Para los trabajadores (pbli-
cos y privados) sujetos al r-
gimen laboral privado
El legislador ha concretado este
elemento normativo abierto de la
siguiente manera. En relacin a los
trabajadores del rgimen laboral
privado, ha decidido, en el Decreto
Legislativo N 728(4), lo siguiente:
Artculo 34.- () Si el despido es
arbitrario por no haberse expresa-
do causa o no poderse demostrar
esta en juicio, el trabajador tie-
ne derecho al pago de la indem-
nizacin establecida en el Artcu-
lo 38, como nica reparacin por
el dao sufrido. Podr demandar
simultneamente el pago de cual-
quier otro derecho o beneficio so-
cial pendiente.
Desde esta disposicin, es posible
concluir la siguiente norma:
N34: Est ordenado que la ade-
cuada proteccin contra el despi-
do arbitrario para los trabajadores
del rgimen privado, es nica-
mente la indemnizacin.
En relacin a los trabajadores del
rgimen laboral privado, ha decidi-
do, tambin en el mencionado De-
creto Legislativo N 728, que:
Artculo 38.- La indemnizacin
por despido arbitrario es equiva-
lente a una remuneracin y media
ordinaria mensual por cada ao com-
pleto de servicios con un mxi-
mo de doce (12) remuneraciones.
26
Ningn servidor puede ser cesado
ni destituido sino por causa pre-
Por el artculo 27 vista en la Ley y de acuerdo al
de la Constitucin procedimiento establecido.
Poltica se encarga
al legislador que Desde esta disposicin legal, puede
delimite el contenido ser concluida la siguiente norma:
constitucional
del derecho a la N24: Est ordenado que el cese o
adecuada proteccin destitucin de un servidor pblico
contra el (llamado) se realice por causa prevista en la
despido arbitrario. ley y de acuerdo al procedimiento
establecido.
Las fracciones de ao se abonan Hoy en da, como se sabe, el rgi-
por dozavos y treintavos, segn men laboral pblico ha entrado en
corresponda. Su abono procede una seria reforma de la mano de la
superado el periodo de prueba. Ley N 30057, Ley del Servicio Ci-
vil. Esta ley dispone que el acceso
Desde esta disposicin legal, puede a una plaza laboral del rgimen p-
ser concluida la siguiente norma: blico ser mediante concurso p-
blico, y para estos trabajadores,
N38: Est ordenado que la in- llamados servidores civiles(5), la
demnizacin como adecuada proteccin prevista es la siguiente:
proteccin contra el despido ar-
bitrario, equivalga a una remu- Artculo 36.- La destitucin de-
neracin y media ordinaria men- clarada nula o injustificada por
sual por cada ao completo de el Tribunal del Servicio Civil o
servicios con un mximo de doce el juez otorga al servidor civil el
remuneraciones. derecho a solicitar el pago de una
indemnizacin o la reposicin.
As, el legislador, en cumplimien-
to de lo ordenado por el Constitu- Desde esta disposicin, se conclu-
yente, estableci que para el traba- ye la siguiente norma constitucio-
jador del sector pblico o del sector nal adscripta:
privado que regulase su relacin la-
boral segn el rgimen laboral pri- N36: Est ordenado que el servi-
vado, la adecuada proteccin con- dor pblico destituido de modo
tra el despido arbitrario consistira nulo o injustificado, solicite el
solamente en una indemnizacin, pago de una indemnizacin o la
en los trminos normativos referi- reposicin.
dos arriba. Todas estas concreciones, que del
artculo 27 de la Constitucin ha
2. Para los trabajadores sujetos
al rgimen laboral pblico formulado el Parlamento, son,
como se ha dicho arriba, normas
constitucionales adscriptas a la nor-
Por su parte, para los servidores p-
blicos sujetos al rgimen laboral p- ma constitucional directamente es-
blico, Decreto Legislativo N 276, el tatuida N27. Por ser normas cons-
legislador ha decidido lo siguiente: titucionales adscriptas, han de ser
tenidas como normas constitucio-
Artculo 24.- Son derechos de nales desde un punto de vista for-
los servidores pblicos de carre- mal. Su constitucionalidad mate-
ra: () b) Gozar de estabilidad. rial, por el contrario, depender de
(3) El TC ha dispuesto que el desarrollo constitucional puede provenir de normas con rango de ley distintas a la
ley estricta, siempre que en ella participe el Parlamento. La reserva de ley para desarrollo constitucional no
puede entenderse como una reserva a cualquier tipo de normas a las que el ordenamiento pueda haber con-
ferido el rango de ley () sino como una reserva de acto legislativo, por virtud del cual las restricciones y
lmites a los derechos constitucionales tengan que contar necesariamente con la intervencin del Poder Le-
gislativo, bien sea para que este directamente los regule () o bien para que dentro de un mbito bastante
preciso, previsto en la ley autoritativa, confi era por delegacin la facultad de regularlo. Exp. N 1115-1999-
AA/TC, fundamento 6.
(4) Aqu se cita por el TUO del Decreto Legislativo N 728, Decreto Supremo N 003-97-TR.
(5) Los tres tipos de servidores civiles regulados por la ley son los siguientes: directivo pblico, servidor civil
de carrera, y servidor de actividades complementarias.

que la concrecin normativa dis-
puesta se ajuste a la norma cons-
titucional concretada y a todas las
dems normas constitucionales di-
rectamente estatuidas.
Aqu conviene examinar la cons-
titucionalidad material de la nor-
ma constitucional N34 del TUO del
Decreto Legislativo N 728.
IV. LA CONSTITUCIONALIDAD
DE LA NORMA
CONSTITUCIONAL
ADSCRIPTA CREADA POR
EL LEGISLADOR
Con base en las dos mencionadas
normas constitucionales adscriptas,
puede ser concluido que el legisla-
dor ha dispuesto que la adecuada
proteccin contra el despido arbi-
trario para los trabajadores (pbli-
cos o privados) del rgimen laboral
privado, sea nicamente la indem-
nizacin. Es esta una respuesta
constitucional?
Aqu ser sostenido, como lo he
hecho en los dos artculos mencio-
nados al inicio, que esta respuesta
legislativa es una respuesta cons-
titucionalmente vlida, desde que
la indemnizacin como nica res-
puesta contra el despido arbitrario
est constitucionalmente permitida.
En efecto, por exigencia de la cuar-
ta disposicin final y transitoria de
la Constitucin, el intrprete cons-
titucional tiene la obligacin de de-
terminar (mejor dicho, de concre-
tar) el contenido constitucional de
los derechos fundamentales toman-
do en consideracin las normas
convencionales, as como las inter-
pretaciones que de las mismas haya
formulado la Corte IDH.
Una de esas normas convenciona-
les es el Protocolo Adicional a la
Convencin Americana sobre De-
rechos Humanos en Materia de
Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales. En el artculo 7d de este
protocolo, se establece lo siguiente:
Artculo 7.- Los Estados partes
en el presente Protocolo recono-
cen que el derecho al trabajo al
que se refiere el artculo anterior
supone que toda persona goce
del mismo en condiciones justas,
equitativas y satisfactorias, para
lo cual dichos Estados garantiza-
rn en sus legislaciones naciona-
les, de manera particular: () d.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
La decisin del
legislador de
concretar la
adecuada proteccin
contra el despido
arbitrario a travs
de la indemnizacin
es vlida desde
el punto de vista
constitucional.
la estabilidad de los trabajadores
en sus empleos, de acuerdo con
las caractersticas de las indus-
trias y profesiones y con las cau-
sas de justa separacin. En casos
de despido injustificado, el tra-
bajador tendr derecho a una in-
demnizacin o a la readmisin en
el empleo o a cualesquiera otra
prestacin prevista por la legisla-
cin nacional.
Segn esta norma convencional, en
caso de que un trabajador (pblico o
privado) sea despedido sin justifica-
cin basada en su concreto actuar, es
decir, si es despedido mediante un
llamado despido arbitrario, tres po-
sibles respuestas podr recibir como
proteccin: la indemnizacin, la re-
posicin o cualquier otra prestacin
(razonablemente protectora). Esto
quiere decir que la indemnizacin
como adecuada proteccin contra
el despido arbitrario, no es inconsti-
tucional. En este mismo sentido, el
TC tiene dicho que el artculo 34
del Decreto Legislativo N 728, en
concordancia con lo establecido en
el inciso d) del artculo 7 del Proto-
colo de San Salvador vigente en el
Per desde el 7 de mayo de 1995,
ha previsto la indemnizacin como
uno de los modos mediante los cua-
les el trabajador despedido arbi-
trariamente puede ser protegido
adecuadamente y, por ello, no es
inconstitucional(6).
Consecuentemente, la decisin del
legislador de concretar la adecua-
da proteccin contra el despido ar-
bitrario a travs de la indemniza-
cin es vlida desde el punto de
(6) Exp. N 09762001AA/TC, fundamento 12.a.
(7) Exp. N 09762001AA/TC, fundamento 16.
ESPECIAL DEL MES
vista constitucional. Esto no signi-
fica, habr que decirlo tambin, que
no pueda discutirse la constitucio-
nalidad del monto. Desde un punto
de vista abstracto, no parece haber
inconveniente en reconocer consti-
tucionalidad al contenido de la in-
demnizacin (N38 del TUO del
Decreto Legislativo N 728); sin
embargo, desde un punto de vista
concreto, puede que el contenido
de la indemnizacin sea inconstitu-
cional en las singulares circunstan-
cias de un trabajador despedido.
V. LA INCONSTITUCIONALIDAD
DE LA NORMA
CONSTITUCIONAL
ADSCRIPTA CREADA
POR EL TC
El TC no se limit a reconocer
constitucionalidad en la decisin
del Constituyente de concretar la
adecuada proteccin contra el des-
pido arbitrario a travs de la indem-
nizacin; sino que ha afirmado que:
16. () la proteccin adecuada
contra el despido arbitrario pre-
visto en el artculo 27 de la Cons-
titucin ofrece dualmente una op-
cin reparadora (readmisin en
el empleo) o indemnizatoria (re-
sarcimiento por el dao causado),
segn sea el caso(7).
Con base en esta conclusin, es po-
sible sostener que el TC cre una
regla jurdica (una norma constitu-
cional adscripta), en los siguientes
trminos:
N16: Est ordenado que la ade-
cuada proteccin contra el des-
pido arbitrario es tanto la indem-
nizacin como la reposicin a
eleccin del trabajador.
Si se compara esta norma con la
norma N38 del TUO del Decreto
Legislativo N 728, podr adver-
tirse que el TC la ha modificado.
En efecto, a partir de la entrada en
vigor de la norma N16 de la STC
N 0976-2001-AA, la adecuada
proteccin contra el llamado despi-
do arbitrario se concret no a travs
de la indemnizacin, sino a travs
27
 ESPECIAL DEL MES
de la alternativa entre indemniza-
cin o reposicin a eleccin del tra-
bajador despedido.
La razn que dio el TC para sos-
tener la norma N16 fue que debi-
do a que el amparo tiene por fina-
lidad reponer las cosas al estado
anterior de la agresin, una senten-
cia de amparo no poda acabar de
otra manera que ordenando la re-
posicin(8). Esta es una razn mani-
fiestamente incorrecta. No se daba
cuenta el TC que primero es la de-
terminacin del contenido consti-
tucional del derecho fundamental
y despus viene su proteccin. Es
decir, el alcance material del dere-
cho fundamental no viene supedi-
tado por el alcance de la tutela pro-
cesal, sino precisamente al revs:
el alcance de la tutela procesal vie-
ne determinado por el alcance ma-
terial del derecho fundamental. De
modo que, primero, haba que jus-
tificar si el derecho a la adecuada
proteccin contra el despido arbi-
trario daba derecho o no a la repo-
sicin, para despus afirmar que el
amparo deba ordenar la reposicin
del trabajador.
A esta razn hay que aadir esta
otra: el TC se excede a la hora
de modificar la constitucional re-
gla jurdica creada por el legisla-
dor. El legislador tiene un margen
de accin legislativa que le permi-
te decidir entre dos o ms posibles
respuestas constitucionales. La ra-
zn que permite abrazar una u otra
respuesta igualmente constitucio-
nal ya no es una razn jurdica,
sino una razn poltica que compe-
te al gobernante. Es el Parlamen-
to, como parte del gobierno de la
comunidad poltica, el que tiene
que analizar la concreta realidad
y decidir qu es lo que ms con-
viene. Ahora decidi que la indem-
nizacin es la respuesta a la ade-
cuada proteccin contra el despido
arbitrario, maana ms tarde, con
un distinto anlisis de la realidad
o con una realidad distinta, pue-
de concluir que tal adecuada pro-
teccin es la reposicin o es am-
bas cosas a eleccin del trabajador.
Lo que no puede ocurrir, no al me-
nos sin incurrir en inconstituciona-
lidad, es que tomada una decisin
constitucional por parte del Legis-
lador, el TC la invalide para impo-
ner su propio anlisis de lo conve-
niente a la comunidad poltica. Y
28
Con la publicacin
de la STC N 0976-
2001-AA, la adecuada
proteccin contra el
despido arbitrario
se concret no
solo mediante la
indemnizacin, sino a
travs de ella o de la
reposicin, a eleccin
del trabajador
despedido, lo que era
inconstitucional.
es que el juicio poltico es un juicio
de conveniencia, as como el juicio
jurdico es un juicio de justicia.
Consecuentemente, si por decisin
del Constituyente, corresponde al
legislador decidir entre dos posi-
bles respuestas igualmente cons-
titucionales, la ms conveniente a
una concreta realidad de la comu-
nidad poltica; y este decide que
lo que (ms) conviene a la concre-
ta realidad econmica y social del
Per es que un trabajador despedi-
do tenga derecho a la indemniza-
cin y no a la reposicin; entonces,
invalidar esta decisin para impo-
ner una distinta, como lo ha hecho
el TC, se convierte en un acto po-
ltico de gobierno y en una intole-
rable usurpacin de las funciones
del Legislativo. La decisin del
TC que es producto de esta usur-
pacin es necesariamente inconsti-
tucional.
De este modo, puede ser conclui-
do que la norma N16 de la STC
N 0976-2001-AA es inconstitucio-
nal, y representa un ejercicio extra-
limitado (abusivo, por tanto) de la
funcin que tiene encargada el TC,
en desmedro de la funcin encarga-
da al legislador, adems de modo
expreso para cumplir con la tarea
de concrecin del contenido cons-
titucional del derecho a la adecua-
da proteccin contra el despido
arbitrario.
(8) As dijo: En el mbito del amparo, en efecto, ese estado anterior al cual debe reponerse las cosas no es el
pago de una indemnizacin. Es la restitucin del trabajador a su centro de trabajo, del cual fue precisamente
despedido arbitrariamente. Exp. N 09762001AA/TC, 13b1.
VI. UN DESPIDO ARBITRARIO
CON CAUSA
A estas razones es posible aa-
dir una ms, hasta ahora no aludi-
da. Es verdad que lo justo (consti-
tucional) proscribe la arbitrariedad.
Una decisin es arbitraria, como se
sabe, cuando no existe ninguna ra-
zn que la sostenga. Es posible afir-
mar que el llamado despido arbitra-
rio realmente no es un despido sin
justificacin jurdicamente vlida.
Cuando a un trabajador se le despi-
de sin una justificacin relacionada
con su concreta conducta o con su
concreta capacidad laboral, no sig-
nifica que no exista ninguna causa
que justifique el despido. Esta cau-
sa puede provenir de la idoneidad
del rgimen econmico mismo.
Es posible sostener que la creacin
de concretos puestos de trabajo vie-
ne alentada por la razonable flexi-
bilidad laboral para despedir con la
que cuenta el empleador, de modo
que esta razonable flexibilidad la-
boral genere un mayor favoreci-
miento de la inversin, lo que a su
vez no solo desencadene un mayor
dinamismo en la economa, sino, y
particularmente, signifique una ma-
yor creacin de puestos de trabajo
formales, que promueva precisa-
mente no solo la disminucin del
desempleo, sino tambin el aumen-
to de puestos de trabajo dignos.
As, la directa repercusin de la ra-
zonable flexibilidad para el despi-
do en la creacin de ms y mejo-
res puestos de trabajo acta como
razn de fondo que impide reco-
nocer como realmente arbitrario al
despido no basado en una razn re-
lacionada con la conducta o capa-
cidad del concreto trabajador. Di-
gmoslo as: la justificacin de un
despido no solo puede formular-
se del trabajador mismo, sino que
puede provenir objetivamente del
sistema econmico mismo. Siendo
as las cosas, el hoy llamado despi-
do arbitrario debera dejarse de lla-
mar arbitrario.

VII. EL PRECEDENTE
VINCULANTE HUATUCO
Hasta antes de la sentencia del TC
al Exp. N 05057-2013-PA/TC, el
panorama de los trabajadores p-
blicos o privados sujetos al rgimen
laboral privado era el siguiente:
i. Estaba, y est, vigente una nor-
ma abierta directamente estatui-
da por el Constituyente, segn
la cual el legislador (no el TC)
decidir la adecuada proteccin
contra el despido arbitrario.
ii. Esta norma fue concretada por
el legislador, entre otras, a tra-
vs de la norma N34 del TUO
del Decreto Legislativo N 728,
y esta norma no estaba aquejada
de inconstitucionalidad.
iii. Sin embargo, inconstitucional-
mente, esta norma fue modi-
ficada por la norma N16 de la
STC N 0976-2001-AA, segn
la cual el trabajador despedido
arbitrariamente tiene derecho a
una indemnizacin o a la repo-
sicin, a su eleccin.
1. La regla material constitu-
cional
Han pasado varios aos de vigencia
de esta norma inconstitucional, sin
embargo, el paso del tiempo no ha
provocado que la norma haya per-
dido su inconstitucionalidad. Las
sentencias emitidas por el TC y
por los jueces del Poder Judicial,
con base en la aplicacin de la re-
ferida norma N16, ha provocado
decisiones tambin inconstitucio-
nales, que, no obstante serlo, han
tenido vigencia en la prctica. Esto
se ha visto alterado, aunque par-
cialmente, con la sentencia del TC
al Exp. N 05057-2013-PA/TC, en
la cual el TC crea una serie de re-
glas jurdicas (revestidas del ropa-
je de precedente vinculante). Una
de esas reglas fue enunciada del si-
guiente modo:
18. Siguiendo los lineamien-
tos de proteccin contra el despi-
do arbitrario y del derecho al tra-
bajo, previstos en los artculos 27
y 22 de la Constitucin, el Tribu-
nal Constitucional estima que en
los casos que se acredite la des-
naturalizacin del contrato tem-
poral o del contrato civil no podr
ordenarse la reposicin a tiempo
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
La publicacin del
precedente Huatuco
implica que el propio
TC enmienda la
inconstitucionalidad
de la STC N 0976-
2001-AA, dado
que establece que
el derecho a la
adecuada proteccin
contra el despido
arbitrario no otorga a
los trabajadores del
sector pblico bajo
el rgimen laboral
privado el derecho a
la reposicin.
indeterminado, toda vez que esta
modalidad del Decreto Legislati-
vo 728, en el mbito de la Admi-
nistracin Pblica, exige la rea-
lizacin de un concurso pblico
de mritos respecto de una pla-
za presupuestada y vacante de
duracin indeterminada. Esta re-
gla se limita a los contratos que
se realicen en el sector pblico y
no resulta de aplicacin en el r-
gimen de contratacin del Decre-
to Legislativo 728 para el sector
privado.
Este precedente vinculante puede
ser formulado as:
N18: Est prohibida la reposicin
a tiempo indeterminado del tra-
bajador de la administracin p-
blica en los casos que se acredite
la desnaturalizacin del contrato
temporal o del contrato civil.
Con esta norma N18 se estable-
ce que el derecho fundamental a la
adecuada proteccin contra el des-
pido arbitrario no otorga a los tra-
bajadores del sector pblico bajo el
rgimen laboral privado el derecho
a la reposicin. De esta manera, es
el mismo TC quien enmienda la in-
constitucionalidad de la norma N16
de la STC N 0976-2001-AA, aun-
que lo hace de modo incompleto.
Efectivamente, con la norma N18
de la STC N 05057-2013-PA, el
TC dispone como en su momento
(9) Exp. N 05057-2013-PA/TC, fundamentos 9 a 17.
ESPECIAL DEL MES
lo hizo la norma N34 del TUO del
Decreto Legislativo N 728 que el
contenido constitucional del dere-
cho a la adecuada proteccin contra
el despido arbitrario daba derecho
al trabajador despedido solamente a
la indemnizacin, mas no a la repo-
sicin, pero y aqu est el error lo
circunscribe solamente a los servi-
dores pblicos regulados por el r-
gimen laboral privado. Lo que esta-
ba exigido al TC era hacer cesar por
completo la vigencia de la mencio-
nada norma N16, y aceptar la cons-
titucional concrecin normativa
que el legislador recogi en la re-
ferida norma N34, no solo para los
servidores pblicos sujetos al rgi-
men privado, sino tambin para los
trabajadores privados.
Siendo constitucionalmente vlida
la norma N18 de la STC N 05057-
2013-PA, se ha de reconocer que
la razn mostrada por el TC para
sostenerla no es fuerte. La princi-
pal razn que ha mostrado es la si-
guiente: en la medida que el ingre-
so laboral al sector pblico debe
realizarse mediante concurso pbli-
co de mritos respecto de una plaza
presupuestada y vacante de dura-
cin indeterminada, ningn traba-
jador que haya ingresado a laborar
cumpliendo estas exigencias podr
ser readmitido si acaso es despedi-
do mediante el llamado despido ar-
bitrario(9). Pero esta razn es dbil,
porque el legislador, con base en
la norma convencional N7d, arriba
enunciada, bien pudo haber decidi-
do la indemnizacin como respues-
ta. La razn fuerte se encontraba
en sostener, como aqu se ha he-
cho, que el Constituyente decidi
que fuese el legislador, y no el TC,
el rgano encargado de concretar
la adecuada proteccin contra el
despido arbitrario; y el legislador
decidi una de entre varias respues-
tas constitucionalmente vlidas, a
la indemnizacin como adecuada
proteccin.
2. La regla temporal inconstitu-
cional
Como se sabe, las normas jurdi-
cas regulan los supuestos de hecho
ocurridos despus de su entrada en
29
 ESPECIAL DEL MES
vigor. Solo est permitido, en el
sistema constitucional peruano, que
una regla jurdica regule un supues-
to de hecho ocurrido antes de su
entrada en vigor, en materia penal
cuando ms favorece al reo. Esto
que se predica de las normas sus-
tantivas puede ser distinto para las
normas procedimentales, que debi-
do al principio de preclusin, est
permitida su aplicacin inmediata a
procesos iniciados.
La norma N18 de la STC N 05057-
2013-PA es una norma destinada a
regular posiciones jurdicas mate-
riales, en la medida que se destina a
establecer el contenido del derecho
fundamental a la adecuada protec-
cin contra el despido arbitrario (re-
ferido de trabajadores pblicos suje-
tos al rgimen laboral privado). De
modo que se aplicar a las relacio-
nes jurdicas acontecidas con poste-
rioridad a su entrada en vigencia (al
da siguiente de su publicacin en el
diario oficial El Peruano, como exi-
gencia de publicidad de toda nor-
ma jurdica). Esto quiere decir que
los procesos (de amparo o judicia-
les) por despido arbitrario iniciados
antes de la entrada en vigor de esta
norma N18 se regulan por la norma
N16 de la STC N 0976-2001-AA.
Esto, que es lo constitucionalmente
exigido, es incumplido por el TC a
la hora de establecer que:
21. En cuanto a los efectos tem-
porales de la presente sentencia,
cabe precisar que las reglas esta-
blecidas por el Tribunal Constitu-
cional como precedente vinculan-
te (entre ellas la exigencia de que
la incorporacin o reposicin
a la administracin pblica solo
proceda cuando el ingreso del
trabajador se haya realizado me-
diante concurso pblico y abier-
to para una plaza presupuestada,
vacante de duracin indetermina-
da) deben ser de aplicacin inme-
diata a partir del da siguiente de
su publicacin en el diario oficial
El Peruano, incluso a los proce-
sos de amparo que se encuentren
en trmite ante el PoderJudicial o
el Tribunal Constitucional.
La norma constitucional adscripta
que desde aqu nace puede ser for-
mulada as:
N21: Est ordenado que la prohi-
bicin de reposicin a la que se
refiere la norma N18, entre en
30
Un trnsito razonable
justica que la
entrada en vigor de la
STC N 05057-2013-
PA/TC se posponga
el tiempo necesario
para que las distintas
entidades pblicas
convoquen a
concursos pblicos
para cubrir plazas
presupuestadas
y de duracin
indeterminada.
vigencia a partir del da siguiente
de la publicacin de la sentencia
en el diario oficial El Peruano.
3. La regla procesal inconstitu-
cional
En la sentencia al Exp. N 05057-
2013-PA, tambin dijo el TC lo
siguiente:
22. En el supuesto de que en un
proceso de amparo el demandan-
te no pueda ser reincorporado por
no haber ingresado por concurso
pblico de mritos para una pla-
za presupuestada, vacante de du-
racin indeterminada, el juez re-
conducir el proceso a la va
ordinaria laboral para que la par-
te demandante solicite la indem-
nizacin que corresponda, con-
forme a lo previsto en el artculo
38 del TUO del Decreto Legisla-
tivo N 728. Dicha va proseguir
el trmite conforme a la ley pro-
cesal de la materia y no podr ser
rechazada por la causal de extem-
poraneidad. Una vez que el juez
laboral competente se avoque al
conocimiento del caso, deber en-
tenderse presentada y admitida la
demanda laboral, y se otorgar al
demandante un plazo razonable a
efectos de que adece su deman-
da conforme a las reglas previstas
para la etapa postulatoria del pro-
ceso laboral. Transcurrido dicho
plazo sin que el demandante rea-
lice la respectiva adecuacin, pro-
ceder el archivo del proceso.
(10) Hoy en da, prima facie, el proceso abreviado representa una va igualmente satisfactoria que el amparo (se
tratara de atender indemnizaciones por despido arbitrario por un monto de hasta 50 URP, segn el artculo
1.1 de la Nueva Ley Procesal del Trabajo).
Desde esta afirmacin del TC, es
posible reconocer, entre otras, la si-
guiente regla jurdica:
N22: Est prohibido interponer la
demanda de amparo para conse-
guir la indemnizacin por despi-
do arbitrario.
Esta norma constitucional est he-
rida de inconstitucionalidad. Perte-
nece al contenido constitucional del
proceso de amparo el elemento si-
guiente: la proteccin del conteni-
do constitucional de los derechos
fundamentales. El contenido cons-
titucional del derecho fundamental
a la adecuada proteccin contra el
despido arbitrario de los servidores
pblicos regidos por el rgimen la-
boral privado es la indemnizacin,
tal como lo establece la norma N34
del TUO del Decreto Legislativo
N 728 (y lo confirma la norma
N18 de la STC N 05057-2013-
PA). Si la indemnizacin es conte-
nido constitucional, entonces la re-
gla general ser que su proteccin
deber ocurrir a travs del proce-
so de amparo y no de la va ordina-
ria laboral; salvo, primero, cuando
exista realmente una va igualmen-
te satisfactoria(10) o, segundo, cuan-
do la determinacin del monto de
la indemnizacin es un asunto liti-
gioso, es decir, que requiera de una
etapa de actuacin de pruebas, in-
compatible con la sumariedad del
proceso de amparo.
VIII. NECESIDAD DE UN
TRNSITO RAZONABLE
Queda una ltima cuestin por
atender. Se trata de los miles de ser-
vidores pblicos que, regidos por el
rgimen laboral de la actividad pri-
vada, hoy pueden ser despedidos
mediante el llamado despido arbi-
trario, sin que puedan solicitar la
reposicin laboral. Si bien es cierto
que desde un inicio ellos no tenan
derecho a la reposicin, lo cierto es
que fueron repuestos en sus centros
de labores por el inconstitucional
actuar del TC, el cual llev no sola-
mente a generar expectativas en los
trabajadores pblicos, sino verda-
deros derechos, que si bien es cierto

que de ellos no es posible sostener
que son derechos adquiridos, s re-
clama un trnsito, no traumtico,
sino razonable de una situacin a
otra. Lo reclama tambin la digni-
dad de la persona.
Un trnsito razonable justifica, an-
tes que nada, que la entrada en vi-
gor de la regla jurdica N18 de la
STC N 05057-2013-PA/TC se
posponga el tiempo que sea nece-
sario para que en las distintas en-
tidades pblicas se convoquen a
concursos de acceso a la funcin
pblica en plazas presupuestadas y
de duracin indeterminada. Justifi-
ca, tambin, que se valore si los ex-
servidores pblicos que postulen a
esas plazas tienen algn beneficio
en el puntaje (por ejemplo curricu-
lar) que se le asigne. Su experiencia
en la funcin pblica (aunque ha-
yan accedido sin concurso pblico)
sirve y puede definir la idoneidad
del exservidor pblico.
Un juicio de cierre. Est muy bien
que el TC acompae al gobernan-
te (en este caso representado en el
legislador) en el emprendimiento
y xito de verdaderas reformas del
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
Estado. Pero no est bien que, ig-
norando tcnicas jurdicas, el TC
emita decisiones que puedan con-
vulsionar socialmente el pas, ha-
ciendo un poco ms injusta la vida
en la comunidad poltica. A la cau-
tela sensata (y justa) del legislador,
que emprende la reforma a travs de
una ley (la Ley N 30057) de apli-
cacin progresiva, se opone el ado-
lescente apresuramiento de un TC
que crea una norma constitucional
sobre el mismo asunto para hacer-
la regir inmediatamente, incluso a
los procesos judiciales en curso, sin
considerar las consecuencias social-
mente nefastas de una aplicacin in-
mediata y sin paliativos. Que no
vaya un TC apresurado a dificultar
o impedir la tarea del legislador; que
no haya necesidad de recriminar a la
actual composicin del TC, lo que
se le reproch a composiciones an-
teriores: su intento (consciente o in-
consciente) de gobernar el pas.
IX. CONCLUSIONES
Sin duda, este no es un asunto fcil.
Se debe reconocer a la actual com-
posicin del TC la valenta para
ESPECIAL DEL MES
enfrentar cuestiones relevantes y
complejas como la que ha resuel-
to en la sentencia al Exp. N 05057-
2013-PA. Esta valenta, sin em-
bargo, no parece haber estado
acompaada de la agudeza suficien-
te para, primero, sostener el cambio
del criterio jurisprudencial desde lo
jurdicamente relevante: el derecho
fundamental a la adecuada protec-
cin contra el despido arbitrario; y
segundo, para determinar el inicio
de la vigencia temporal del cambio.
Parece que en su loable labor de
desfacedor de entuertos, al TC le
ha faltado capacidad para visua-
lizar que la indemnizacin como
adecuada proteccin contra el des-
pido arbitrario alcanza al da de
hoy a los trabajadores tanto priva-
dos como pblicos del rgimen la-
boral privado, y tambin le ha fal-
tado capacidad para visualizar que
el cambio de criterio normativo
que establece no se puede realizar
tan traumticamente, no por lo me-
nos sin lastimar la justicia. En este
asunto, pues, parece que el TC,
como desfacedor de entuertos, ha
actuado como un tuerto.
31
 SISTEMA NACIONAL
DE CONTROL
EL PRECEDENTE HUATUCO Y EL SISTEMA
NACIONAL DE CONTROL
La responsabilidad administrativa funcional
que puede establecerse a partir de la decisin
Vctor LIZRRAGA GUERRA
Profesor de Derecho Administrativo en la Uni-
versidad Continental.
I. INTRODUCCIN
El 2 de junio del 2015, el Tribunal
Constitucional (en adelante, el Tri-
bunal) public en su portal electr-
nico la sentencia recada en el Exp.
05057-2013-PA/TC, calificndola
como precedente vinculante. A tra-
vs de dicha decisin, el Tribunal es-
tablece determinados criterios que
debern tener en consideracin los
jueces, al momento de resolver de-
mandas interpuestas por trabajado-
res pblicos despedidos, cuando
soliciten ser repuestos en su empleo
invocando que les corresponde una
relacin de trabajo a plazo indeter-
minado, dentro del Rgimen Labo-
ral de la Actividad Privada.
En el presente trabajo nos abocare-
mos a realizar un anlisis crtico y
reflexivo respecto a los criterios de-
sarrollados por el Tribunal, en tor-
no al acceso a la funcin pblica, la
carrera administrativa y el reconoci-
miento constitucional de la respon-
sabilidad administrativa funcional a
cargo de la Contralora General de la
Repblica (en adelante, CGR).
II. EFECTOS DEL PRECEDENTE
HUATUCO EN LA
ADMINISTRACIN PBLICA
1. Ratificacin del principio me-
ritocrtico en la administra-
cin pblica
El precedente Huatuco viene pro-
moviendo una discusin respecto a
32
del Tribunal Constitucional
RESUMEN
E n estas pginas el autor analiza los fundamentos y consecuencias del
precedente Huatuco en la administracin pblica, decisin en la que
encuentra aciertos y deficiencias. Adicionalmente, incide en la evaluacin
de las labores que, mediante dicha sentencia, el Tribunal Constitucional
ha confiado en el Sistema Nacional de Control, exponiendo, adems, las
razones por las que considera que la potestad de la Contralora General de
la Repblica de sancionar a los empleados pblicos que incurran en res-
ponsabilidad administrativa funcional se ajusta a la Constitucin Poltica.
la afectacin del derecho al traba- Tribunal Constitucional(4) sobre el
jo, as como sobre el derecho a la particular ha precisado que este
proteccin adecuada contra el des- principio vincula positivamente al
pido arbitrario(1); el cual perjudica- legislador a que la regulacin sobre
ra a trabajadores que ingresaron sin el acceso a toda funcin pblica ob-
las formalidades de un concurso p- serve irrestrictamente el principio
blico, tanto en el mbito econmico basilar del acceso por mrito ().
como posiblemente en el desarro-
llo de su proyecto de vida(2). Por otro Cabe indicar que el mencionado
lado, el precedente Huatuco contri- Tribunal, como parte de la funda-
buye a la profesionalizacin de la mentacin legal respecto a la me-
administracin pblica y al recono- ritocracia, recoge los alcances de
cimiento de la meritocracia(3) como la Ley Marco del Empleo Pblico,
principio rector del acceso a la fun- Ley N 28175, sealando que el
cin pblica. Sobre el particular, el Poder Legislativo ha expedido la
(1) Regulado en los artculos 22 y 27 de la Constitucin Poltica.
(2) El voto singular del magistrado Blume Fortini expone las razones de su discrepancia. En el fundamento 3.2
refiere: [el precedente vinculante] Convalida un eventual accionar abusivo, lesivo e irresponsable del Esta-
do en la contratacin pblica laboral, perjudicando injustamente al trabajador y desconociendo las garantas
mnimas previstas en el artculo 8 de la Convencin Americana de Derechos Humanos, sin tener en cuenta
las graves consecuencias socioeconmicas para las personas despedidas y sus familiares y dependientes, ta-
les como la prdida de ingresos y la disminucin del patrn de vida (). Asimismo, Csar Landa en la re-
vista virtual Enfoque o Derecho, refiere: (...) Desde el punto de vista constitucional laboral, es el principio
de primaca de la realidad el que ha debido primar. Este precedente exibiliza los despidos y convalida la
forma como el Estado precariza el empleo.
(3) El mrito como principio ha sido reconocido en el artculo III literal d) de la Ley del Servicio Civil, Ley N
30057, donde se consigna: El rgimen del Servicio Civil, incluyendo el acceso, la permanencia, progresin,
mejora en las compensaciones y movilidad, se basa en la aptitud, actitud, desempeo, capacidad y evalua-
cin permanente para el puesto de los postulantes y servidores civiles.
(4) Fundamento 8 de la sentencia recada en el Exp. 05057-2013-PA/TC.

Ley N 28175, Marco del Empleo
Pblico, en cuyo artculo 5 estable-
ce que el acceso al empleo pbli-
co se realiza mediante concurso p-
blico y abierto, en base a lo mritos
y capacidad de las personas ().
En este punto, se debe definir si
se encuentra vigente, o no, la Ley
N 28175, teniendo en considera-
cin que el literal b) de la nica
Disposicin Complementaria De-
rogatoria de la Ley del Servicio Ci-
vil, Ley N 30057 seala que, una
vez que ella se implemente, la Ley
N 28175 queda derogada.
Al respecto, es importante sealar
que la Primera Disposicin Com-
plementaria Transitoria de la Ley
del Servicio Civil establece que su
implementacin es progresiva y en
un plazo mximo de seis aos. En
consecuencia, la Ley N 28175 no
se encuentra derogada, sino hasta
que se culmine el proceso de imple-
mentacin de la Reforma del Servi-
cio Civil, lo cual ser declarado por
SERVIR(5).
No obstante, se debe precisar que
si algunas disposiciones de la Ley
Marco del Empleo Pblico (Ley
N 28175) se oponen a otras esta-
blecidas por la Ley del Servicio Ci-
vil (Ley N 30057), las de la pri-
mera estaran derogadas(6), debido a
que la segunda es posterior.
2. El acceso a la funcin pblica
En la sentencia del Tribunal Cons-
titucional identificamos un desarro-
llo respecto a la funcin pblica, so-
bre la cual existan contradicciones
en la interpretacin del captulo IV
De la funcin pblica y los artcu-
los 39 y 42 de la Constitucin Po-
ltica(7). Identificado el problema, el
Tribunal reconoce que una interpre-
tacin constitucionalmente adecua-
da del concepto de funcin pblica
comprende el desempeo de funcio-
nes de todo funcionario y servidor
en las entidades pblicas(8); a con-
trario sensu, el incumplimiento de
funciones configurara responsabi-
lidad administrativa disciplinaria(9).
Es decir, el Tribunal reconoce la
concepcin amplia del trmino fun-
cin pblica, el cual es recogido por
normas nacionales(10) e internacio-
nales(11), entendindola como toda
actividad realizada por personas na-
turales en nombre del Estado, cuyo
fin est encaminado al logro de los
objetivos esenciales del mismo.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
Dentro del primero se encuentran los
cargos polticos: desde las ms altas
El precedente magistraturas, como la de congresis-
Huatuco contribuye a tas, la de presidente de la repblica,
la profesionalizacin hasta la de alcaldes o regidores.
de la administracin
pblica y a reconocer En ese sentido, el Tribunal Consti-
la meritocracia como tucional, a travs del desarrollo del
principio rector del concepto amplio de funcin pblica,
acceso a la funcin habilita la posibilidad de procesar
pblica. disciplinariamente a todo funcio-
nario con cargo que ejerce fun-
ciones de representacin poltica;
aunque, a la fecha, existe un vaco
En ese sentido, el Tribunal se ale- normativo y deficiente tipificacin.
ja de la tendencia tradicional que As lo ha reconocido SERVIR en el
entenda la funcin pblica desde fundamento 3.9 del Informe Tcni-
una perspectiva contractual(12), de- co N 311-2013-SERVIR/GPGSC,
finiendo a la funcin pblica como referido al procedimiento adminis-
una relacin estatutaria, en vir- trativo disciplinario de alcaldes y
tud de la cual el funcionario o ser- regidores:
vidor est sometido a cumplir con
Ntese que la norma transcri-
sus obligaciones, cuando desem-
ta [Ley Orgnica de Munici-
pea sus actividades. De ah que
palidades] no define qu es una
se diga que el funcionario no tiene
falta grave ni prev tampoco un
con la Administracin una relacin
listado de conductas o actuacio-
contractual, sino estatutaria. Es de-
nes que pudieran ser calificadas
cir, que queda encuadrado desde su
como graves (ni se indica en el
nombramiento hasta la extincin
del vnculo profesional en el marco resto de disposiciones de la Ley
de un estatuto pblico, que fija en N 27972); por el contrario, en la
cada momento sus derechos, debe- referida norma tan solo se sea-
res y responsabilidades(13). la que la falta grave se configu-
ra de acuerdo a lo que establezca
Adems, el Tribunal en esta parte el reglamento interno del Concejo
efecta un desarrollo didctico res- Municipal. Corresponde entonces a
pecto al derecho de acceso a la fun- los Concejos Municipales tipificar
cin pblica, el cual comprende: adecuadamente las conductas que
ameritan la suspensin del cargo.
a) la funcin pblica representa-
tiva, y En consecuencia, es necesario re-
tomar la discusin sobre la necesi-
b) la funcin pblica no represen- dad de aprobar un cdigo discipli-
tativa. nario nico(14), a fin de sancionar a
(5) Ente rector del sistema administrativo de Recursos Humanos.
(6) Conforme se ha precisado en el Informe Tcnico N 424-2014-SERVIR/GPGSC fundamento 3.13.
(7) Roberto Baca Merino, en su artculo Apuntes sobre la condicin de funcionario pblico en el Per. Natura-
leza de su funcin y finalidad de la misma en relacin al inters general, publicado en Revista de estudian-
tes Ita Ius Esto, refiere: () En el caso de la Constitucin Poltica del Per, a pesar de que en su artculo 39
seala que () los funcionarios y trabajadores pblicos estn al servicio de la nacin (), no ha incorpo-
rado una definicin que puede ser usada como criterio uniforme sobre lo que comprende la funcin pblica
y la condicin de funcionario pblico, habindose, ms bien, establecido distintas definiciones legales sobre
la materia, cada una obligatoria dentro de su propio mbito de aplicacin.
(8) Fundamento 8 de la STC Exp. N 05057-2013-PA/TC Sobre el particular, cabe mencionar que el Tribunal
Constitucional ha sostenido que una interpretacin constitucionalmente adecuada del concepto funcin p-
blica exige entender de manera amplia, esto es, desde el punto de vista material como el desempeo de fun-
ciones en las entidades pblicas del Estado ().
(9) Sobre la naturaleza de la responsabilidad administrativa disciplinaria nos pronunciaremos ms adelante.
(10) Cdigo de tica de la Funcin Pblica.
(11) Convencin Interamericana Contra la Corrupcin.
(12) Roberto Baca Merino en la Revista de Estudiantes Ita Ius Esto, refiere: () Es necesario considerar que en
relacin a la vinculacin entre el funcionario pblico y la administracin estatal se han dado a lo largo del
tiempo varias teoras, primando, entre ellas, aquella que recoge el carcter estatutario de dicho vnculo, la
cual se opone fundamentalmente a aquella que dota al mismo de un carcter contractual.
(13) SNCHEZ MORN, Miguel. Derecho de la funcin pblica. 7 Edicin, Tecnos, Madrid, p. 18.
(14) LIZRRAGA GUERRA, Vctor. El Derecho Disciplinario en la Administracin Pblica. Lima, Grijley,
2013, p. 19.
33
 SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
las autoridades que ostentando un
cargo poltico incumplen sus fun-
ciones. Dicho cdigo debera estar
a cargo de la CGR.
Cabe mencionar que se encuen-
tra en comisin el Proyecto de Ley
N 2528-2013-CG(15), a travs del
cual se busca ampliar las faculta-
des sancionadoras a la CGR, para
que estas tambin puedan ejercer-
se contra autoridades elegidas por
eleccin popular, tales como alcal-
des, regidores, gobernadores regio-
nales y consejeros regionales.
3. Sobre la carrera administra-
tiva
En estos ltimos tiempos se vie-
nen identificando (portal electr-
nico del Tribunal Constitucional)
demandas de inconstitucionalidad
contra ordenanzas regionales y
municipales que reconocan proce-
dimientos administrativos discipli-
narios, as como derechos y obli-
gaciones de trabajadores del sector
pblico; los cuales contravienen
la Constitucin y la ley. Los go-
biernos subnacionales emplazados
fundamentan la expedicin de ta-
les dispositivos en su autonoma
normativa y poltica. Sin embar-
go, con el precedente Huatuco, el
Tribunal Constitucional ha defini-
do expresamente que solo con nor-
mas con rango de ley, aprobadas
por el Poder Legislativo o el Po-
der Ejecutivo (en el caso de este
ltimo, siempre y cuando le ha-
yan delegado facultades legislati-
vas, las que debe ejercer confor-
me a la Constitucin y dentro de
los lmites formales(16)) se pue-
de regular la carrera administrati-
va; la cual constituye un bien jur-
dico constitucional, respecto de la
cual se reconoce una reserva de ley
material(17).
Al respecto, el Tribunal Constitu-
cional ha sealado que dicha reser-
va legal deba entenderse como
una de acto legislativo, y que la
misma no era omnicomprensiva
para cualquier tipo de normas a las
que el ordenamiento pueda haber
conferido el rango de ley como
puede ser el caso de una ordenan-
za municipal por ejemplo, pues se
trata de un acto legislativo que ga-
rantiza que las restricciones y lmi-
tes de los derechos constituciona-
les cuenten necesariamente con la
intervencin del Poder Legislativo,
34
III. LA POTESTAD
SANCIONADORA DE LA
TC: una ADMINISTRACIN EN EL
interpretacin PRECEDENTE HUATUCO
constitucionalmente
adecuada del
concepto de funcin En esta parte nos concentraremos
en analizar los efectos que esta-
pblica comprende
el desempeo de blecen las contrataciones labora-
les, por parte de funcionarios y ser-
funciones de todo
funcionario y servidor vidores que apliquen modalidades
distintas a las que correspondan,
en las entidades
pblicas. generando responsabilidad admi-
nistrativa funcional e incluso res-
ponsabilidad civil. Para este efec-
to, analizaremos el fundamento 20
de la sentencia, el cual constituye
preservando, adems, su carcter precedente vinculante.
general y su conformidad con el
principio de igualdad(18). 1. La finalidad de la sancin
Por otro lado, es importante defi- La sancin en el mbito de la res-
nir si los trabajadores sujetos al R- ponsabilidad administrativa fun-
gimen Laboral de la Actividad Pri- cional y disciplinaria tiene por fi-
vada (Texto nico Ordenado del nalidad proteger bienes jurdicos
Decreto Legislativo N 728) que relacionados con la buena admi-
prestan servicios en la administra- nistracin, y constituye un instru-
cin pblica son parte o no de la mento de prevencin y represin de
carrera administrativa. Respecto a las conductas de los funcionarios y
este punto, el Tribunal Constitu- servidores, en procura de la protec-
cional ha perdido la oportunidad de cin del inters general. En ese sen-
definir el estatus de los trabajado- tido, la sancin administrativa no
res sujetos a dicho rgimen laboral debe enfocarse desde un punto de
y su relacin con la carrera admi- vista punitivo o draconiano contra
nistrativa. Sin embargo, en nues- los funcionarios encargados de los
tra opinin, contina ratificando la procesos de contrataciones de per-
posicin de que el personal com- sonal para la administracin pbli-
prendido en el rgimen laboral del ca, como pretende hacerlo el Tribu-
Decreto Legislativo N 728 no per- nal Constitucional en el precedente
tenece a la carrera administrativa, Huatuco, al ordenar a las mximas
al no tener un nombramiento, pero autoridades de las instituciones p-
s un contrato de trabajo(19); por lo blicas determinar quin o quines
que se estara restringiendo algunos tuvieron responsabilidad en la ela-
derechos de acceso a la funcin p- boracin del contrato temporal que
blica, como por ejemplo el derecho fue declarado desnaturalizado en
al ascenso. un proceso judicial, para lo cual
(15) El Contralor General de la Repblica, Fuad Khoury Zarzar, present el 8 de agosto de 2013 al Congreso de
la Repblica un paquete de propuestas legislativas con el propsito de fortalecer el sistema legal anticorrup-
cin en el pas, y propuso la incorporacin a las altas autoridades de los gobiernos regionales y locales en la
potestad sancionadora de la Contralora General para fortalecer el procedimiento sancionador por responsa-
bilidad administrativa funcional. En ese sentido, la propuesta tiene por finalidad incorporar a los alcaldes, re-
gidores, presidente, vicepresidente y consejeros regionales dentro de la potestad sancionadora, en razn de
que no son pasibles de control poltico externo por parte del Congreso de la Repblica, teniendo en cuenta
que en la actualidad existe un control poltico interno debilitado, que crea una sensacin de impunidad en la
poblacin. A la fecha, el proyecto se encuentra en la Comisin de Fiscalizacin y Contralora del Congreso
de la Repblica.
(16) Juan Carlos Ruiz Molleda, en Documento de Trabajo N 43 IDL-Justicia Viva refiere: () No debemos ol-
vidar que la potestad del Congreso es una potestad libre, no vinculada ni limitada por nada salvo por la Cons-
titucin como en cambio lo est el Gobierno a la hora de dictar un decreto legislativo.
(17) El artculo 40 de la Constitucin establece que () la ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los
derechos, deberes y responsabilidades de los servidor pblicos. Dicha disposicin no hace sino reiterar que
toda limitacin de un derecho fundamental debe provenir de una ley.
(18) Fundamento 8 de la sentencia recada en el Exp. 05057-2013-PA/TC.
(19) De acuerdo a lo tipificado por el artculo 4 del TUO del Decreto Legislativo N 728, Ley de Productividad y
Competitividad Laboral, se establece que el contrato de trabajo tiene tres elementos bsicos para su existen-
cia: la prestacin personal de servicios, la remuneracin y la subordinacin.
 SISTEMA NACIONAL DE CONTROL

recurrirn a sus propios documen- En ese sentido, es oportuno preci-

tos internos y de gestin.
Sobre el particular, el Tribunal
Constitucional no ha tomado en
consideracin que el procedimiento
administrativo disciplinario se divi-
de en dos fases: instructiva y sancio-
nadora; siendo que la primera tiene
por finalidad buscar la verdad ma-
terial a travs de la investigacin y
la actuacin probatoria, y la segunda
es la instancia encargada de sancio-
nar respetando el principio de razo-
nabilidad y proporcionalidad.
En ese sentido, para el inicio de la
fase instructiva se debe tener en con-
sideracin lo establecido en el rgi-
men disciplinario regulado en la Ley
del Servicio Civil, Ley N 30057, la
cual es de aplicacin obligatoria en
la administracin pblica a partir del
14 de setiembre de 2014.
2. El inicio del procedimiento dis-
ciplinario en la Ley Servir
En la Ley del Servicio Civil, el pro-
cedimiento administrativo discipli-
nario se inicia de oficio o a pedi-
do de una denuncia formulada por
personas naturales, que tomen co-
nocimiento de la comisin de una
falta disciplinaria. El artculo 93.1
de la referida ley reconoce el prin-
cipio de oficialidad u obligatoria,
en el sentido de que como conse-
cuencia de la denuncia formulada
por los administrados, la adminis-
tracin est en la obligacin de pro-
nunciarse sobre la procedencia o no
del inicio del procedimiento admi-
nistrativo, notificando su decisin,
lo cual es un acto administrativo
sujeto a control jurisdiccional.
Siendo as, el Tribunal Constitucio-
nal parte de un supuesto equivoca-
do, dado que supone que el inicio del
procedimiento administrativo disci-
plinario est a cargo de los titulares
de las entidades, quienes, conforme
a lo establecido en la Ley del Servi-
cio Civil, son autoridades sanciona-
doras(20). Por tanto, la sentencia del
Tribunal Constitucional debi pre-
cisar que las autoridades instructo-
ras inicien los procedimientos admi-
nistrativos disciplinarios conforme a
sus atribuciones, sea la secretara tc-
nica o la que haga las veces de ella.
Cabe mencionar que la Ley del Ser-
vicio Civil establece que las auto-
ridades del procedimiento conta-
rn con el apoyo de un secretario
El TC ha denido
que solo con normas
con rango de ley,
aprobadas por el
Poder Legislativo o el
Poder Ejecutivo (en
caso de delegacin de
facultades), se puede
regular la carrera
administrativa.
tcnico(21), que debe ser de prefe-
rencia abogado, quien realizar la-
noma, conforme a su ley orgnica.
bores correspondiente al rgano de
instruccin; es decir, se encargar
de impulsar la fase de instruccin,
elaborando la propuesta de resolu-
cin del Presupuesto del Estado, de
cin sobre las actuaciones admi-
nistrativas ms importantes, propo-
niendo la imposicin de sanciones,
ejecutando la actividad probato-
ria y tipificando las infracciones
disciplinarias.
IV. LA RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA
FUNCIONAL A CARGO
DE LA CONTRALORA
GENERAL
En la sentencia del Tribunal Cons-
titucional se seala que el titular de
la entidad proporcionar informa-
cin sobre la responsabilidad de los
Nacional de Control y de la Con-
funcionarios encargados de los pro-
cesos de contratacin de personal a
la Oficina de Control Interno (OCI)
de la institucin, con la finalidad de
investigar y llevar a cabo el proce-
dimiento administrativo disciplina-
rio; para establecere, as, las san-
ciones pertinentes, conforme a lo
dispuesto en los artculos 46 y 47
de la Ley Orgnica del Sistema Na-
cional de Control y de la Contralo-
ra General de la Repblica, incor-
porados por la Ley N 29622, que
modifica y ampla las facultades en
el proceso para sancionar en mate-
ria de responsabilidad administrati-
va funcional.
(20) Las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario regulados en el artculo 92 de la Ley del Ser-
vicio Civil son: a) el jefe inmediato del presunto infractor; b) el jefe de recursos humanos o quien haga las
veces de l; c) el titular de la entidad y d) el Tribunal del Servicio Civil.
(21) Cabe mencionar que la ley menoscaba la actuacin de los secretarios tcnicos al establecer que no tienen ca-
pacidad de decisin y sus informes no son vinculantes, lo cual podra poner en peligro la independencia de
la etapa de instruccin.
sar algunos conceptos respecto a
la potestad sancionadora otorgada
a la CGR. Para este efecto, anali-
zaremos su constitucionalidad y al-
cances objetivo y subjetivo, para
finalmente advertir el error de in-
terpretacin en el cual en nuestra
opinin ha incurrido el Tribunal
Constitucional.
1. Bases constitucionales de la
Ley N 29622
Conforme al artculo 82 de la Cons-
titucin Poltica del Per, la CGR
es una entidad descentralizada de
Derecho Pblico que goza de auto-
Es el rgano superior del Sistema
Nacional de Control, encargado de
supervisar la legalidad de la ejecu-
las operaciones de la deuda pblica
y de los actos de las instituciones
sujetas a control. As, el constitu-
yente ha credo conveniente otorgar
la facultad de supervisin a la Con-
tralora General sobre los actos de
legalidad de los funcionarios y ser-
vidores pblicos, lo cual se expresa
en el poder sancionador.
Sin embargo, el referido texto cons-
titucional no es suficiente para pre-
cisar el deber constitucional de la
CGR en la lucha contra la corrup-
cin, por lo que es necesario remi-
tirse al bloque de constitucionali-
dad de la Ley Orgnica del Sistema
tralora General de la Repblica
(Ley N 27785 y sus modificato-
rias), cuyo artculo 16 establece lo
siguiente:
La Contralora General es el
ente tcnico rector del Sistema
Nacional de Control, dotado de
autonoma administrativa, funcio-
nal, econmica y financiera, que
tiene por misin dirigir y super-
visar con eficiencia y eficacia el
control gubernamental, orientan-
do su accionar al fortalecimien-
to y transparencia de la gestin de
las entidades, la promocin de va-
lores y la responsabilidad de los

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015 35

 SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
funcionarios y servidores pbli-
cos, as como, contribuir con los
Poderes del Estado en la toma de
decisiones y con la ciudadana
para su adecuada participacin en
el control social.
Asimismo, la Ley N 29622 que
ha modificado dicha ley orgnica
ha incorporado en el cumplimiento
de las funciones de la CGR la po-
testad sancionadora sobre los fun-
cionarios o servidores pblicos que
comentan infraccin contra la ad-
ministracin pblica, en la que se
derive responsabilidad administra-
tiva funcional.
Para Garca Cobin Castro, los fun-
damentos de la constitucionalidad
de la potestad sancionadora otor-
gada a la CGR consisten en que:
esta atribucin corresponde a la
modalidad de control gubernamen-
tal de legalidad directamente vincu-
lada con la funcin de la Contralo-
ra General de cautelar los recursos
del Estado, promover los valores y
la responsabilidad de los funciona-
rios y servidores pblicos y la pre-
vencin de la corrupcin(22).
Sobre el particular considero que
la CGR, actuando como organismo
autnomo, en cumplimiento de su
misin y del deber institucional de
control de la ejecucin presupues-
taria, deber respetar los princi-
pios y garantas del procedimiento
administrativo sancionador; por lo
que su actuacin no ser inconstitu-
cional, si en el desarrollo del ejerci-
cio del poder sancionador se respe-
tan los derechos fundamentales de
los administrados.
En consecuencia, si bien la Consti-
tucin Poltica no seala de manera
taxativa que la CGR cuenta con fa-
cultad sancionadora, tampoco pro-
hbe que pueda sancionar, y ello
debido a que la potestad sanciona-
dora forma parte de las competen-
cias asignadas a la administracin
pblica y a que no solo compatibili-
zan con la facultad directriz del em-
pleador, sino, adems, encuentra su
fundamento en la preservacin
y autoproteccin de la organiza-
cin administrativa y en el correc-
to funcionamiento de los servicios
pblico-administrativos.
La Comisin Especial Multipar-
tidaria Permanente encargada del
control, seguimiento y evaluacin
al Plan Nacional de Lucha contra la
36
La sancin
administrativa no
debe imponerse de
manera punitiva o
draconiana contra
los funcionarios
encargados de
los procesos de
contrataciones
de personal para
la administracin
pblica, como
pretende hacerlo el
TC en el precedente
Huatuco.
Corrupcin del Congreso de la Re-
pblica en la Mocin de Orden del
Da N 8445 concluye:
() considera que el otorga-
miento de facultad sancionado-
ra a la Contralora General de la
Repblica significar una im-
portante reforma en el Sistema
Nacional de Control, la que per-
mitir coadyuvar en la lucha con-
tra la corrupcin, lo que no im-
porta que se reemplace en sus
funciones al Ministerio Pblico
o al Poder Judicial por cuanto se
trata de responsabilidad admi-
nistrativo funcional y no respon-
sabilidad civil o penal, siendo
que conforme lo dispone la Ley
N 27444 existe autonoma de
responsabilidades, es decir, las
consecuencias civiles, penales o
administrativas de la responsabi-
lidad de las autoridades son inde-
pendientes y se exigen de acuer-
do a lo previsto en su respectiva
legislacin ().
2. mbito de aplicacin subjeti-
vo y objetivo
El artculo 45 de la Ley N 27785,
modificado por la Ley N 29622,
establece el mbito de aplicacin
subjetiva:
La referida potestad para sancio-
nar se ejerce sobre los servidores
y funcionarios pblicos a quienes
se refiere la definicin bsica de
la Novena Disposicin Final, con
(22) En tesis para optar el grado de magster en la PUCP.
<http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/handle/123456789/751/browse?value=Garc%C3%ADa+Cobi%C3%A
1n+Castro%2C+Erika&type=author>.
prescindencia del vnculo laboral,
contractual, estatutario, adminis-
trativo o civil del infractor y del
rgimen bajo el cual se encuentre,
o la vigencia de dicho vnculo con
las entidades sealadas en el art-
culo 3, salvo las indicadas en su
literal g).
Asimismo, se establece que se en-
cuentran excluidas las autoridades
elegidas por votacin popular, los
titulares de los organismos consti-
tucionalmente autnomos y las au-
toridades que cuentan con la pre-
rrogativa del antejuicio poltico,
cuya responsabilidad administrati-
va funcional se sujeta a los procedi-
mientos establecidos en cada caso.
En relacin al mbito de aplica-
cin objetiva, en el Reglamento
de la Ley N 29622 se establece lo
siguiente:
El presente Reglamento regu-
la el procedimiento administra-
tivo sancionador (en adelante, el
procedimiento sancionador), apli-
cable por las infracciones graves
y muy graves derivadas de los
Informes de Control emitido por
los rganos del Sistema Nacional
de Control, que impliquen el in-
cumplimiento del ordenamiento
jurdico administrativo, las nor-
mas internas de las entidades, as
como de todas aquellas obliga-
ciones derivadas del ejercicio del
cargo, conforme a lo dispuesto en
el presente Reglamento.
Siendo as, el reconocimiento de la
responsabilidad administrativa fun-
cional a cargo de la CGR, que se
encargar de sancionar o inhabili-
tar a los funcionarios y servidores
pblicos que comentan infraccio-
nes graves y muy graves derivadas
de los Informes de Control, es un
medio para enfrentar la corrupcin
y luchar contra la impunidad en la
administracin pblica.
3. La responsabilidad adminis-
trativa funcional y discipli-
naria desde la perspectiva del
Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional no
tiene clara la diferencia entre

responsabilidad administrativa dis-
ciplinaria y responsabilidad admi-
nistrativa funcional, lo cual queda
evidenciado cuando establece que
el OCI de la entidad es el encarga-
do de llevar a cabo el procedimien-
to administrativo disciplinario. Es-
tas funciones, conforme lo hemos
sealado lneas arriba, son parte de
la fase instructiva, que se encuentra
a cargo del rgano Instructor de la
CGR. Este est encargado de llevar
a cabo las actuaciones conducentes
a la determinacin de la responsa-
bilidad administrativa funcional, as
como ordenar la prctica de las di-
ligencias que resulten permitentes y
adoptar las medidas necesarias para
asegurar el deslinde de responsabili-
dades de los funcionarios y servido-
res pblicos identificados en los In-
formes de Control, emitidos por los
rganos del Sistema Nacional de
Control.
Por tanto, no es funcin del OCI
desarrollar la fase instructiva; sino,
en todo caso, elaborar un Informe
de Control en el cual puede identi-
ficar responsabilidad penal, civil y
administrativa funcional, el cual es
un insumo bsico para el inicio del
procedimiento administrativo san-
cionador a cargo de la CGR.
Es insoslayable referirse al ltimo
prrafo del fundamento 20 del pre-
cedente, en el cual el Tribunal por
primera vez reconoce la potestad
sancionadora a cargo de la CGR
como medio de lucha contra la im-
punidad y la corrupcin, lo que for-
talece las funciones de los rganos
encargados del procedimiento ad-
ministrativo sancionador y la labor
del Tribunal Superior de Responsa-
bilidades Administrativas (en ade-
lante, TSRA).
() Al respecto, cabe precisar
que conforme al artculo 11 y la
Novena Disposicin Final de la
Ley N 27785, los servidores y
funcionarios pblicos incurren
en responsabilidad administrati-
va funcional cuando contravie-
nen el ordenamiento jurdico ad-
ministrativo y las normas internas
de la entidad a la que pertenecen o
cuando en el ejercicio de sus fun-
ciones hayan realizado una ges-
tin deficiente. Se desprende que,
a su vez, incurren en responsabi-
lidad civil cuando, por su accin
u omisin, hayan ocasionado un
dao econmico al Estado, siendo
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
necesario que este sea ocasionado la inaplicacin del principio del
por incumplir sus funciones, por non bis in dem; lo que ser motivo
dolo o culpa, sea esta inexcusable de anlisis en otro trabajo.
o leve.
V. CONCLUSIONES
Finalmente, en el Acuerdo Plena-
rio N 001-2013-CG/TSRA fun- La sentencia emitida por el Tribu-
damento 2.16, el TSRA diferencia nal Constitucional, recada en el
entre la responsabilidad adminis- Exp. 05057-2013-PA/TC, recono-
trativa funcional y disciplinaria, lo ce la carrera administrativa como
cual constituye un importante apor- bien jurdico constitucional y ra-
te en el desarrollo del derecho dis- tifica los principios de meritocra-
ciplinario porque permite diferen- cia, los cuales el mismo Tribunal,
ciar el poder sancionador de las los rganos jurisdiccionales y el
entidades pblicas y la CGR, en la SERVIR, venan aplicando como
misin de proteger los Principios parte de su fundamentacin en sus
de Buena Administracin. As pue- resoluciones respecto a los referi-
de apreciarse en el cuadro adjunto, dos principios.
que forma parte de dicho Acuerdo
Plenario y que reproducimos a con- El reconocimiento de la responsa-
tinuacin (ver cuadro N 1): bilidad administrativa funcional a
cargo de la CGR es un aporte fun-
Sobre el particular, se han presenta- damental en la lucha contra la co-
do opiniones respetables que cues- rrupcin al interior de la adminis-
tionan el referido Acuerdo Plena- tracin pblica, lo que fortalece el
rio(23), enfocadas especialmente en sistema anticorrupcin en el Per.
CUADRO N 1
Procedimiento sancionador Procedimiento sancionador
por responsabilidad administrativa por responsabilidad administrativa
funcional disciplinaria
Contralora General de la Repblica
Autoridad Primera Instancia: rgano Instructor; Titular de cada Entidad
competente rgano Sancionador Segunda Instancia: Tribunal de SERVIR.
Segunda Instancia: TSRA.
Servidor o funcionario pblico que
independientemente del rgimen laboral
Servidor o funcionario
Sujeto del pblico que mantiene una relacin de
en que se encuentra, mantiene el vnculo
subordinacin con la Entidad en la cual
procedimiento laboral, contractual o relacin
ejerce sus funciones.
de cualquier naturaleza.
Conducta infractora desarrollada de Faltas disciplinarias desarrolladas general-
Tipificacin
forma descriptiva, exhaustiva. mente de manera abierta.
Castigar hechor que configuren respon-
sabilidad administrativa funcional, por Castigar el incumplimiento de funciones
Finalidad de la
le comisin de las conductas tipificadas que respecto de una determinada actividad
coma infracciones en la Ley N 27785, constituye falta en la prestacin del servicio
sancin
modificada por la Ley N 29622 y su a favor del empleador.
Reglamento.
Tutelar el inters pblico respecto a la
correcta gestin y uso de los recursos Asegurar que las actividades que desarrolla
pblicos en estricta observancia a los en el marco de sus funciones se ejerzan
Finalidad de la
parmetros que impone el Principio de en cumplimiento de la normativa aplicable,
potestad
la Buena Administracin frente a con- sin perjuicio del poder pblico de tutela del
ductas que privilegian intereses distintos inters general.
de aquel.
Fuente: Fundamento 2.16 del Acuerdo Plenario N 001-2013-CG/TSRA.
(23) Vignolo Cueva, Orlando refiere: () Entonces, el Acuerdo Plenario N 01-2013-CG/TSRA confunde la na-
turaleza de su propio rgimen sancionador (su esencia disciplinaria), al hacerlo pivotar en torno a la jerarqua
y subordinacin laboral del empleado pblico respecto a la extraa nocin del Estado empleador, construc-
cin que no da cobertura a la potestad explicada, y, por lo dems, frente a al cantidad de sistemas de empleo
pblico que actualmente tenemos (). VIGNOLO CUEVA, Orlando. Derecho Administrativo: innovacin,
cambio y eficacia. ECB Ediciones, Lima, 2004, p. 407.
37
 GESTIN PBLICA

EN EL MUNDO SE EST PRIVILEGIANDO

LA SEGURIDAD PBLICA
Por encima de los derechos en cuyo ejercicio
se han cometido delitos contra la sociedad
y el sistema econmico financiero
Entrevista a Sergio ESPINOSA CHIROQUE
Superintendente Adjunto
de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF)

Jos Luis YBAR SANTILLN

Coordinador ejecutivo de Administracin P-
blica & Control. RESUMEN

La Superintendencia de Ban-
ca, Seguros y Administradoras
Privadas de Fondos de Pensio-
S ergio Espinosa est a cargo de la Unidad de Inteligencia Financie-
ra (UIF) desde hace aos. Esta entrevista evidencia tanto su pleno
dominio de las funciones de dicho rgano como su identicacin con las
nes (SBS) ha autorizado su via- mismas, exponiendo sus a veces polmicos puntos de vista sobre diver-
je a Barbados, para una reunin sos temas relacionados con el accionar presente, futuro y potencial de la
del Grupo Egmont. El Per est UIF. Los invitamos a la lectura de estas pginas.
propuesto para la presidencia del
grupo. Qu expectativas tiene
con relacin a ese evento?

Estoy viajando esta noche(1). La reu-
nin empieza el domingo, y la elec-
cin de la Presidencia se efectuar
el da mircoles. El primer punto de
la agenda ser la eleccin del nue-
vo presidente para el periodo 2015-
2017. Esperemos que el resultado
sea bueno. Adems, se tratarn as-
pectos importantes vinculados con
el intercambio de informacin y la
mejora en el proceso de cooperacin
entre las Unidades de Inteligencia
Financiera (UIF) [de los pases que
integran el grupo Egmont]; los cua-
les tienen que ver con los pases que
no son miembros del grupo, pero es-
tn aplicando para ingresar. No bas-
ta con ser una UIF para ser miembro
del grupo Egmont, hay que contar
con ciertos criterios de independen-
cia y capacidad para tratar la infor-
macin, adems de tener la legis-
lacin adecuada para intercambiar
informacin en materia de lavado cual no necesariamente participan
de dinero y de financiamiento del UIF, sino pases, y forma parte de
terrorismo. Nosotros, por ejemplo, una organizacin central: el Grupo
estamos auspiciando las candidatu- de Accin Financiera Internacional
ras de Nicaragua y Ecuador, como - GAFI. GAFILAT est encargado
hace unos aos lo hicimos con Boli- de evaluar el cumplimiento por to-
via, debido a que son los nicos pa- dos los pases miembros de las re-
ses de la regin que an no han lo- comendaciones del GAFI, relacio-
grado ingresar. nadas con lo que se debe hacer para
combatir acertadamente el lavado
Le unas declaraciones suyas(2), de activos, as como el financia-
sobre una visita al Per del miento del terrorismo y de la pro-
GAFILAT liferacin de armas de destruccin
masiva.
Egmont es un organismo mayori-
tariamente operativo. En cambio, Nosotros vamos a recibir a un equi-
GAFILAT(3) es un organismo en el po evaluador del GAFILAT, entre
(1) La entrevista se efectu el viernes 5 de junio de 2015.
(2) Entrevista publicada en el diario Gestin, martes 2 de junio de 2015, pp. 16-17.
(3) GAFILAT: Grupo de Accin Financiera de Latinoamrica (antes GAFISUD, Grupo de Accin Financiera
de Sudamrica).

38

fines del ao 2016 e inicios del ao
2017, el cual emitir un informe
sobre cmo se encuentra el siste-
ma de prevencin, deteccin y re-
presin penal antilavado en el Per.
Ser la cuarta evaluacin a la que
seremos sometidos, ya que ha habi-
do evaluaciones en los aos 2003,
2005 y 2008.
Y hasta ahora las cosas han
sido
Ha habido buenas y malas. La bue-
na noticia puede ser que el Per
siempre ha navegado de la mitad
de la tabla para arriba, a diferen-
cia de otros pases de la regin, que
han tenido malas calificaciones y
han estado listados en el GAFI por
problemas de legislacin o cumpli-
miento, como por ejemplo Ecua-
dor y Panam.
El problema es que la evaluacin
del prximo ao se har sobre un
nuevo paquete de recomendacio-
nes, debido a que el GAFI cambi
las reglas en el ao 2012. A noso-
tros nos evaluaron en el 2008, con
un conjunto de reglas que eran un
poco mas laxas que las que hoy
existen. Uno de los componentes
centrales de este nuevo juego de re-
comendaciones es que ser evalua-
da la efectividad, es decir, no se pe-
dir solamente contar con leyes y
reglamentos, sino su funcionamien-
to en la prctica. As, se requieren
estadsticas de procesos, incauta-
ciones, embargos, etc.
En los datos de gestin y resulta-
dos, cmo le esta yendo en esta
poca a la UIF?
Hay que tener en cuenta que esos
datos de gestion no son solamen-
te de la UIF. La evaluacin del
GAFILAT o el GAFI es a un pas,
es decir, a toda la cadena. Eso tie-
ne que ver con lo que nosotros lla-
mamos la primera lnea de defen-
sa: los bancos, notarios, etc., ya
que son ellos quienes generan los
reportes. Tambin tiene que ver
con el Ministerio Pblico y el Po-
der Judicial, en sus calidades de ti-
tular de la accin penal y rgano
encargado de tomar las decisiones,
respectivamente.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
La evaluacin del
GAFILAT no ser
solo a la UIF, sino
a todo el Sistema
de Inteligencia
Financiera, desde
quienes generan los
reportes (bancos,
notarios, etc.) hasta
la actuacin del
Ministerio Pblico y
el Poder Judicial.
Entonces, la evaluacin del
GAFILAT no es solamente a la
UIF, sino a todo el sistema, para
verificar su efectividad y cules
son los resultados del trabajo.
Efectivamente. Examinar las ca-
ractersticas fundamentales [del
sistema de inteligencia financie-
ra], cuntas condenas y procesos
en curso hay sobre lavado de acti-
vos. Adems, incluye temas como
la prdida de dominio, porque no
solamente es la sentencia desde el
punto de vista de la pena sobre la
persona, sino tambin la recupera-
cin de bienes.
Se han presentado proyectos de
ley para permitir que la UIF ac-
ceda al secreto bancario y a la re-
serva tributaria. En su opinin,
por qu es indispensable que la
UIF cuente con esa atribucin?
Ha habido un proyecto de la con-
gresista Carmen Omonte, otro del
congresista Luis Iberico y otro
presentado por la SBS, en el ao
2009. Aparte, la bancada naciona-
lista [Gana Per] ha presentado un
proyecto para modificar [el nume-
ral 5 del artculo 2 de] la Constitu-
cin Poltica(4), que ha entrampado
la discusin, porque esta ha tomado
otro rumbo.
Bsicamente, lo que hacemos en
la UIF es recibir reportes de ope-
raciones sospechosas, que nos en-
van los bancos, notarios, inmobi-
liarias, vendedores de automviles,
(4) Proyecto de Ley N 3620/2013-CR.
GESTIN PBLICA
joyeros, vendedores de arte y anti-
gedades. Se trata de actividades
que estn listadas en la ley. Ellos
nos informan cuando en el curso de
sus actividades han encontrado al-
guna que no es que sea ilegal, pero
hay algo que no encaja
Algo que llama la atencin
Algo que, como dice la ley, no tiene
lgica econmica ni jurdica; cual
es la definicin establecida por
ley de operacin sospechosa. Esa
situacin nos es reportada. Lo que
hacemos es tomar esa informacin
(que es muy profunda en el caso de
un banco, o quizs un vendedor de
autos solo nos dir que alguien rea-
liz una compra en efectivo), y pa-
sarla por las bases de datos a las
que tenemos acceso (RENIEC, Re-
gistros Pblicos, Fiscala, SBS),
para realizar un cruce.
El problema es que dentro de toda
esa informacin, hay dos campos
que son vitales a los cuales no tene-
mos acceso. Uno es el secreto ban-
cario. Digamos que el banco N 1
me reporta que alguien ha hecho
una operacin sospechosa. Reci-
bido ese reporte, la UIF puede so-
licitar a dicho banco toda la infor-
macin, que se la entregar; mas,
si formula la misma solicitud a los
otros 15 bancos del sistema, sobre
si esta persona tiene siquiera una
cuenta de ahorros en su institucin,
no nos la pueden dar porque es se-
creto bancario. Entonces, tenemos
que trabajar solo con la informa-
cin de quien reporta, mas no con
la informacin pasiva de los dems.
Podemos trabajar con informacin
de crdito, porque el secreto ban-
cario solo cubre operaciones pasi-
vas (es decir, operaciones de aho-
rro), pero no cubre operaciones de
crdito.
El otro gran tema es la reserva tri-
butaria. Cuando tratamos de ver
si una operacin sospechosa pue-
de llevarnos a un caso de lavado
de activos, lo primero que debe-
mos verificar es el perfil de ingre-
sos de la persona. Mas, si en el Per
39
 GESTIN PBLICA
una autoridad quiere saber cul es
el perfil de ingresos de una perso-
na, no cuenta con una base de da-
tos central. Es decir, se puede ver si
esa persona tiene un empleo remu-
nerado o subordinado, pero si no lo
tiene como, por ejemplo, el caso
de un empresario la informacin
sobre cunto gener en un ao est
en manos de la SUNAT; la cual no
puede compartirla con la UIF por-
que la ley se lo impide.
La prohibicin tambin est con-
templada en la Constitucin.
Es un debate que se gener en el
Congreso de la Repblica, porque
si bien es cierto que la Constitucin
contiene un artculo que se refiere
al secreto bancario y la reserva tri-
butaria, tambin tiene una parte fi-
nal donde dice de acuerdo a Ley.
Entonces, se ha generado una dis-
cusin sobre si eso da para que una
ley lo modifique. Ahora, en la prc-
tica, lo que ha hecho el Congreso
de la Repblica, en los ltimos 20
aos, es incluir 4 o 5 casos de le-
yes que asignan el acceso al secre-
to bancario a instituciones pbli-
cas que no estn mencionadas en la
Constitucin. El caso ms claro es
el de la propia SBS para sus fines
de supervisin, [acceso que est re-
gulado] en la Ley de Bancos, mas
no en la Constitucin. Algo simi-
lar pasa con la Superintendencia
del Mercado de Valores (SMV) y
la SUNAT.
En cuanto a la UIF, la ley que la re-
gula establece que los reportes de
los bancos constituyen una excep-
cin al secreto bancario. Esa ex-
cepcin tampoco tiene base cons-
titucional, sino que est en la ley
que cre la UIF. Mas, si llegamos
a la conclusin de que se trata de
un tema constitucional y no legal,
aparte de los efectos sobre los pro-
yectos de ley antes mencionados,
hay que revisar cules son los efec-
tos para todo lo que se ha hecho an-
tes, en materia de supervisin ban-
caria, de valores, etc.
Nosotros hemos presentado al
Congreso de la Repblica informes
de Marcial Rubio, Francisco Egui-
guren y Csar Landa, quienes ex-
plican que el secreto bancario y la
40
Dentro de toda la
informacin que
puede utilizar la UIF
hay dos campos que
son vitales a los que
no tiene acceso: el
secreto bancario y la
reserva tributaria.
reserva tributaria no son derechos
que correspondan a la esfera de
la intimidad de los derechos de la
persona, por lo que pueden ser re-
gulados por ley. Tambin hay sen-
tencias del Tribunal Constitucional
[en el mismo sentido], e incluso
del Tribunal de Derechos Huma-
nos de Europa. Respecto de este l-
timo, se trata de un caso en el cual
se demand al Gobierno de Fran-
cia, por una regulacin que haba
emitido sobre abogados, en mate-
ria de lavado de activos. El gremio
de abogados sostena que se vulne-
raba el derecho a la defensa, mas el
Tribunal estableci lo contrario, ya
que no se inclua en la obligacin
del reporte el derecho de defensa
cliente-abogado, sino cuando un
abogado era buscado para construir
una estructura jurdica que busque
ocultar las operaciones de una per-
sona. Entonces, hay jurisprudencia
constitucional e internacional so-
bre la materia.
Pero seguramente tambin pode-
mos encontrar opiniones en con-
trario. Es un tema muy discuti-
ble. Me preocupa la defensa de
los derechos de las personas y
hasta qu punto pueden ser afec-
tados. Adems, y sin personali-
zarlo en usted, si la informacin
con que contara la UIF cae en
manos no adecuadas, podra ser
muy mal usada.
Coincido con esa preocupacin,
pero hay 2 respuestas para eso.
Para empezar, la SBS ya tiene ac-
ceso a esa informacin para sus fi-
nes de supervisin, y no ha habido
ningn problema porque hay una
(5) Entrevista en el diario Gestin, antes referida.
cultura de tratamiento de la infor-
macin confidencial que viene des-
de antes de que la UIF exista. De
hecho, soy funcionario de la SBS,
destacado ac.
El segundo tema es la importancia
de la independencia de una UIF,
justamente porque una UIF den-
tro de un aparato central del Po-
der Ejecutivo podra estar por lo
menos sujeta a presiones. La UIF
comenz dentro del Ministerio de
Economa y Finanzas (MEF), des-
pus pas a la Presidencia del Con-
sejo de Ministros (PCM) y termin
en el Ministerio de Justicia, hasta el
ao 2007, cuando el Gobierno ante-
rior opt por incorporarla dentro de
la Superintendencia de Banca, Se-
guros y Administradoras Privadas
de Fondos de Pensiones (SBS). Mi
impresin es que [tal decisin] fue
por motivos presupuestales, pero
a la larga result una buena deci-
sin, porque la SBS es un organis-
mo constitucionalmente autnomo:
no pertenece ni responde al Poder
Ejecutivo, el cual no puede cesar
al titular de la SBS, aunque quie-
ra. Creo que los casos que ha habi-
do en los ltimos 5 aos demues-
tran que la UIF se ha desempeado
con independencia.
En este momento contamos con
una ley de bancarizacin. La
gran mayora de operaciones pa-
san por los bancos, en cumpli-
miento de esa ley y por razones
tributarias. Entonces, cul se-
ra la diferencia entre la banca-
rizacin existente y la que usted
propone(5)?
Lo que pasa es que la bancarizacin
existente es bsicamente tributaria.
Se hizo para los gastos que una per-
sona quiera deducir del Impuesto a
la Renta, o cuando quiera utilizar
crdito fiscal para el IGV: para ta-
les efectos, si el gasto es mayor a
los 5 mil soles, tiene que estar ban-
carizado o utilizando instrumen-
tos financieros. Pero eso no ocu-
rre cuando son transacciones que
no tienen efectos tributarios entre

dos personas. Por ejemplo, yo pue-
do comprar o vender una propie-
dad inmueble y pagar en efectivo.
Eso est permitido, no tiene ningn
problema. Hay una regulacin del
Ministerio de Justicia, que sali a
raz del asalto a la Notara Pano,
por la que se ha establecido que no
se puede llevar dinero a la notara
en digamos un bolso, por ms de
cierto monto, para proteger la segu-
ridad del pblico. Sin embargo, s
puedo declarar que ya me dieron el
dinero, sin que haya evidencia de
que eso haya ocurrido.
Han habido casos famosos, como
el de Orellana por ejemplo, en
los cuales una de las modalidades
de accin era al inicio la falsi- des Bueno. El mundo est giran-
ficacin de un laudo arbitral o de
una firma, se capturaba una propie-
dad y luego se hacan ventas suce-
sivas, alejando de la propiedad al
original propietario. En esas ventas
no haba ningn pago: se inventa-
ba un pago que las dos partes decla-
raban. Entonces, a lo que nosotros
apuntamos es, primero, a las tran-
sacciones registrales en inmuebles
y vehculos, as como de algunos
actos societarios. Estamos hablan-
do de operaciones que, por enci-
ma de cierto monto, tendran que
pasar por un banco, porque eso le
da seguridad jurdica al pas y cer-
teza de que los testaferros no estn
floreciendo ni operando libremen-
te. Adems, no usar efectivo es ms
seguro para los ciudadanos.
En el contexto de esta conversa-
cin, entiendo sus razones, pero
sigo preocupado Cul es el l- tanto la democracia como los dere-
mite? Hasta dnde puede lle-
gar la UIF o una institucin si-
milar? Hasta dnde es efectiva
la libertad contemplada en la
Constitucin?
Esa es la gran pregunta. Yo distin-
guira el tema de las transacciones
en efectivo, porque en realidad las
compras de inmuebles o vehcu-
los son transacciones hoy pblicas
y van a un registro pblico. Enton-
ces, lo que se est evitando es un
abuso del derecho, por parte de per-
sonas que inventan o simulan tran-
sacciones que en realidad no exis-
tieron. En esa parte no hay exceso
de facultades ni hay un reporte que
surja por eso: simplemente es evitar
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
El mundo est
girando hacia una
exibilizacin de los
derechos que han
permitido que se
cometan crmenes
contra la sociedad y
el sistema econmico
nanciero. al Per. Lo que sucede es que hay
que se inventen transacciones que
no existen, y que permiten burlar la
ley.
Respecto al secreto bancario, don-
de s hay un aumento de faculta-
lavado de activos el origen del di-
do hacia una flexibilizacin de los
derechos que han permitido que se
cometan crmenes que van en con-
tra de la sociedad y del sistema
econmico financiero. Vemos lo
que est pasando en Suiza o Pana-
m, donde se estn levantando las
cortinas que existan, porque hay
un movimiento mundial que apun-
ta hacia eso.
Ser excesivamente permisivos
ha dado lugar a que se presenten
ese tipo de casos?
Creo que lo que puede haber es un
conflicto de derechos: por un lado
est el derecho de la privacidad de
la persona, por otro lado est el de-
recho de la sociedad de defenderse
de quienes la atacan, y que en algu-
nos casos como en Mxico la tie-
nen en jaque, poniendo en peligro
te de canalizacin de recursos hacia
chos humanos de las personas que
son desaparecidas, asesinadas, etc.
Entonces, es un momento en el que
uno tiene que hacer un balance so-
bre qu hay en un lado y qu hay en
el otro. Lo que est sucediendo en
el mundo es que se est privilegian-
do la seguridad y el bien comn, la
seguridad pblica. Mas, hay que
hacer esa distincin porque bajo el
argumento de defender la seguridad
hemos vivido de todo.
(6) dem.
GESTIN PBLICA
En una entrevista anterior(6) us-
ted declar que le preocupa el fi-
nanciamiento del terrorismo a
travs de las ONG. Esa expre-
sin est sustentada en informa-
cin con que se cuenta a la fecha?
Esa no es una preocupacin que
yo haya expresado con referencia
un paquete de recomendaciones del
Grupo de Accin Financiera Inter-
nacional (GAFI), un manual para
luchar contra el lavado de activos
y tambin contra el financiamien-
to del terrorismo, a raz del ataque
del 11 de setiembre en los Estados
Unidos. Y es que se trata de activi-
dades similares, aun cuando en el
nero es ilcito, pero el uso que se
le pretende dar, no; mientras que
en el financiamiento del terroris-
mo es al revs. Nosotros simple-
mente acogemos esas recomenda-
ciones porque una de las prcticas
ms comunes en el mundo para el
financiamiento del terrorismo es
que se usa a las ONG. No necesa-
riamente es el caso del Per, donde
todos sabemos que existe un movi-
miento terrorista, similar al colom-
biano, y que est muy ligado al nar-
cotrfico, actividad que le produce
fondos. No es que Sendero Lumi-
noso necesite captar donaciones de
ONG, como seguramente sucedi
en la dcada de los ochenta. Hoy en
da el grupo de Sendero que an da
la pelea que acaba de ser incluido
en una lista, en los Estados Unidos
vive del narcotrfico, pero no con-
sidero que haya un problema fuer-
terroristas por parte de las ONG.
Hay penetracin del narcotrfico
en la economa peruana. A qu
nivel cree usted que ha llegado?
Podemos hablar de un narcoes-
tado, aunque no nos guste?
Yo creo que no. Un narcoestado
implica que las instituciones y los
organismos del Gobierno, naciona-
les o regionales, estn tomadas por
41
 GESTIN PBLICA
el narcotrfico y obedecen al nar-
cotrfico, como puede ser el caso
de otros pases; por ejemplo, pro-
bablemente algunos estados de
Mxico.
Recuerde que en el Congreso de
la Repblica se ha instalado una
comisin que est viendo la re-
lacin entre narcotrfico y pol-
ticos Es decir, cuando menos
hay indicios
Sin duda. Que hay penetracin del
narcotrfico en la poltica est fuera
de toda duda, pero eso no significa
que haya un narcoestado. Mas eso
no significa que todos nos quede-
mos tranquilos al respecto: hay que
evitar que ocurra. Lo bueno es que
en la regin tenemos ejemplos con-
cretos, como el colombiano (que
lleg a ser un narcoestado) o el
mexicano, que est invirtiendo mi-
llones de dlares y miles de vidas,
y no pueden salir de una situacin
que es como un empate tcnico.
Por ello, el Per tiene que tomar
medidas para evitar que eso ocu-
rra. Se ha hablado tambin del fi-
nanciamiento de campaas, el cual
es elemental para evitar que esta
gente termine metiendo plata en las
campaas, porque obviamente van
a cobrar en algn momento.
Ellos lo ven no como un gasto,
sino como una inversin.
Exacto. Es como el caoncito de
Castilla, que en algn momento va
a disparar (risas).
En varios pases se han reportado
casos de lavado de activos a tra-
vs de los clubes de ftbol. No sa-
bemos si eso tambin est pasan-
do en el Per
De hecho, ya hemos iniciado reu-
niones desde el ao pasado con la
Asociacin Deportiva de Ftbol
Profesional y con la Federacin
[Peruana de Ftbol], para sacar
una regulacin para que los clubes
de primera y segunda divisin ten-
gan un reglamento y un sistema de
prevencin de este delito. Esta re-
gulacin ya es una realidad en Co-
lombia y Mxico, aunque debemos
tomar en cuenta que sus sociedades
42
Hay penetracin del
narcotrco en la
poltica, pero eso no
signica que estemos
en un narcoestado.
deportivas tienen una larga data de
funcionamiento. Casos del Amri-
ca de Cali, Nacional de Medelln
En nuestro pas, en cambio, los clu-
bes an son asociaciones civiles.
Entonces, el grado de maduracin
del ftbol peruano en todos los
sentidos es mucho menor (risas).
No solo en las canchas de juego
Lo bueno de eso es que es una ven-
taja para poder entrar y hacer un sis-
tema de prevencin, antes de que el
modelo de sociedades y de negocio
se difunda; mxime si ya est ocu-
rriendo. No olvidemos que equipos
como Vallejo, Aurich, San Martn
o Cristal ya tienen ese modelo.
La UIF ha trabajado sobre las
tarjetas de crdito y las entregas
de tarjetas adicionales, lo cual ha
coincidido con un asunto que es
de conocimiento pblico. Se men-
ciona que en este caso solo se fis-
caliza al titular de la cuenta, pero
no a los otros tarjeta habientes.
Qu se ha pensado sobre este
tema?
Ha habido una infeliz coincidencia,
porque hubo un titular [en los me-
dios de comunicacin] que se refe-
ra al tema. En realidad, la semana
pasada se celebr el Congreso de
Prevencin Anti Lavado de la Aso-
ciacin de Bancos, al cual asistimos
todos los aos. All presentamos ca-
sos. Este ao se present el caso de
tarjetas de crdito. Entonces, cuan-
do sale la noticia, ya se haba filtra-
do el caso que es debate pblico(7),
pero no tena nada que ver.
Esto comenz con un caso que en-
contramos a fines del ao 2013,
donde habamos recibido el reporte
(7) Caso de la primera dama de la nacin.
del banco y empezamos a buscar.
Nosotros somos una unidad que
trabaja con informacin de gabine-
te, es decir, no tenemos gente en la
calle; sino solo tenemos gente que
hace supervisin. Entonces, tena-
mos un caso que era de venta de
facturas, en el cual habamos en-
contrado a la persona que [supues-
tamente] tena el manejo de la or-
ganizacin. Esta posea una tarjeta
de crdito y dos tarjetas adiciona-
les, emitidas a nombre de una pare-
ja de esposos. El banco nos dio toda
la informacin.
Cuando empezamos a trabajar, con
autorizacin de la Fiscala, inter-
cambiamos informacin con la Po-
lica Nacional (lo que hacemos
solo si el fiscal lo aprueba), sien-
do que esta ltima hizo observa-
cin del domicilio y encontr que
la persona que figuraba como titu-
lar de las cuentas y propiedades era
la empleada domstica de la casa,
y que los verdaderos propietarios
eran los tarjeta habientes adiciona-
les. Entonces, haban puesto a una
testaferra e, incluso, haban enga-
ado al banco, porque tenan hasta
un crdito hipotecario a nombre de
esa seora, mientras los otros eran
quienes disfrutaban todo. El asun-
to salt porque en la tarjeta titu-
lar no se consuma, lo que se supo
porque el estado de cuenta viene
diferenciado.
A raz de eso empezamos a ver dos
cosas:
i. Las tarjetas de crdito adiciona-
les. Por ejemplo, yo tengo una
tarjeta adicional para mi esposa,
y el consumo sale diferenciado.
Al banco no le interesa si mi es-
posa trabaja o no trabaja, por-
que el que paga soy yo. Al que
evalan es a m. All hay un pro-
blema porque eso est bien en
trminos del pago de la deuda al
banco, pero no en trminos de
prevencin. Entonces, se ha em-
pezado a ver el asunto, y con el
otro caso [de conocimiento p-
blico] se ha empezado a obser-
var un poco ms.

ii. Las tarjetas internacionales. Us-
ted se puede ir a Estados Uni-
dos, abrir una cuenta y tener una
tarjeta. Luego, vuelve al Per y
vive con esa tarjeta, pasa los
consumos por la red de Visa o
Mastercard, pero no de los ban-
cos locales, y nosotros [en la
UIF] no tenemos reporte de eso.
Entonces, es muy fcil tener una
vida muy buena, sin que haya
ninguna evidencia en los ban-
cos locales. Y es que nosotros
entramos a tallar cuando hay un
reporte. Aunque tuviramos ac-
ceso al secreto bancario, el pro-
yecto de ley presentado indica-
ba que debera existir un caso,
ya que no se trata de tener la
base de datos abierta.
Me preocupa el tema, incluso
desde una perspectiva poltica.
No lo digo por usted ni por el ac-
tual Gobierno, mi preocupacin
es en general. Por ejemplo, que
desde Palacio de Gobierno le in-
diquen: Investiguen a fulano....
Para que eso no suceda, es una ga-
ranta que la UIF est dentro de la
SBS.
Usted mencion que la UIF no
tiene gente en la calle. El personal
de la UIF, en trminos cuantita-
tivos y cualitativos, es suficiente
para procesar la informacin con
que cuenta? O existe un proble-
ma al respecto?
Nosotros estamos trabajando en un
proyecto sobre procesamiento de la
informacin, con un consultor co-
lombiano, que ha comenzado hace
un mes. Es un proyecto de 18 me-
ses para mejorar nuestros sistemas
de procesamiento, porque hoy en
da la gente que hace anlisis de
casos, segn una estadstica, tar-
da la mitad de la investigacin de
un caso en recolectar informacin.
Hoy existen sistemas que permiten
recolectar toda la informacin y de-
jarle los ingredientes del plato al
analista, para que este cocine, que
es lo que sabe hacer. Estamos tra-
bajando con ese proyecto, que nos
va a permitir ser ms productivos.
Por otro lado, nosotros tenemos el
trabajo de supervisin. La ley pe-
ruana de los regmenes antilavado
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
La UIF ha detectado
que el uso de tarjetas
de crdito adicionales
y de tarjetas
internacionales
puede obedecer a
una intencin de
lavado de activos.
de activos establece que los suje-
tos obligados a reportar tienen su-
pervisores sectoriales; pero tam-
bin dispone que los que no tienen
un supervisor sectorial sern super-
visados por la UIF. Entonces, en el
rea de supervisin de la UIF tene-
mos aproximadamente 15 perso-
nas. Qu es lo que pasa? En Co-
lombia, por ejemplo, la UIF no
tiene facultades de supervisin por-
que en el diseo econmico colom-
biano hay superintendencia para
todo. Entonces, [la UIF de] Colom-
bia no supervisa, solo hace anli-
sis, debido a que hay un supervisor
para cada uno de los sectores.
La economa peruana, por el con-
trario, es extremadamente libre,
donde ms bien la excepcin es que
haya una supervisin sectorial; por
lo tanto, la UIF tiene que encargar-
se directamente de la supervisin
de martilleros pblicos, joyeros,
casas de cambio, notarios, vende-
dores de arte, inmobiliarias, etc.
Por ello, a partir del 2009 que es
cuando la UIF se integr a la SBS,
antes no lo haca por falta de pre-
supuesto armamos un equipo que
viaja por todo el pas y trabajamos
en matrices de riesgo. Analizamos
en qu partes del pas y en qu sec-
tor hay mayor riesgo. Por ejemplo,
acaba de regresar un grupo de Chi-
clayo, donde han visitado negocios
para vigilar que estn cumplien-
do [con informar, conforme a ley],
pero por otro lado se hace entrena-
miento. Se hace un acuerdo con la
Cmara de Comercio y se rene a
la gente.
Hemos incrementado el nmero de
empresas registradas ante la UIF
como obligados a reportar: en el
ao 2007 eran 400, hoy en da son
6300. Ese es un salto que tiene que
ver bsicamente con la supervisin.
GESTIN PBLICA
Si ustedes entran a la pgina web de
la SBS, podrn ver la lista de em-
presas que la UIF ha multado, y eso
genera tambin un efecto domin,
porque hay empresas muy grandes
y la competencia se percata de eso.
Es interesante que algunas empre-
sas sealen que ya los supervisa-
mos, los multamos, publicamos la
multa, y sus clientes siguen vien-
do la publicacin. Por ello, esta-
mos sacando una regulacin que
dice que la vigencia de la publica-
cin ser de 3 aos, transcurridos
los cuales la informacin seguir
siendo pblica, pero ya no la pon-
dremos en la primera plana.
Usted hablaba de que no siempre
hay una coordinacin efectiva
con la Fiscala o la Polica Nacio-
nal del Per. Cmo va ese tipo
de coordinaciones? Los fiscales
utilizan la informacin que brin-
da la UIF o hay una duplicidad
de fuerzas?
Sin duda la utilizan. Hay 2 vas de
colaboracin con la Fiscala. En el
caso que le contaba sobre el reporte
de un banco, formulamos una hip-
tesis, filtramos y seguimos todo un
procedimiento, el cual termina con
la presentacin del caso por un ana-
lista y su jefe. All se decide si se
enva al Ministerio Pblico. Es un
informe de inteligencia financiera.
Pero tambin hemos trabajado du-
rante muchos aos con los fiscales
para ensearles a preguntar, y no
necesariamente esperar que el caso
nazca de nosotros. As, lo que hoy
ocurre es que hay un formato en el
cual los fiscales, cuando tienen un
caso de lavado de activos o vin-
culado a aspectos financieros, nos
envan la pregunta y nosotros res-
pondemos. Adems, la situacin ha
mejorado mucho desde octubre del
2013, porque ahora existe un grupo
de Fiscalas especializadas en lava-
do de activos, que no estaban an-
tes. El problema ha sido que des-
de octubre del 2013 hasta hoy esa
Fiscala ha cambiado 5 veces de
coordinador. Entonces, es compli-
cado coordinar a mediano y lar-
go plazo si la cabeza va cambian-
do frecuentemente. Pero, igual, ha
mejorado mucho la situacin de
trabajar con un grupo de fiscales
43
 GESTIN PBLICA
especializados, y ya no con fisca-
les en general.
Adicionalmente, se ha superado un
problema que haba hasta el ao
2012: la diferente interpretacin que
haba, entre la Fiscala y el Poder Ju-
dicial, sobre la autonoma del delito
de lavado de activos. Y es que, a pe-
sar de que la Corte Suprema tena 2
acuerdos de Sala Plena en los cua-
les indicaba que dicho delito era au-
tnomo, y que para investigarlo no
se necesitaba haber identificado el
origen del dinero, la Fiscala no lo
aceptaba y sealaba que si en el in-
forme no se tiene el delito preceden-
te, no sera aceptado.
Ese es un tema que se sigue dis-
cutiendo hoy en da, por un caso
que es de pblico conocimiento y
que solo sirve de pretexto en este
momento para hablar del tema
Lo que pasa es que, para que haya
lavado de activos, tiene que haber
un origen ilcito. Pero lo que est en
discusin es que no tiene que haber
sentencia o certeza del delito ante-
rior, porque adems quien es im-
putado por lavado de activos no ne-
cesariamente tuvo participacin en
el delito anterior. Entonces, lo que
se exige hoy son indicios del origen
ilcito, pero este no tiene que estar
fehacientemente probado. [En cam-
bio,] cuando uno es o ha sido fun-
cionario pblico, tiene que probar
el origen lcito y es relativizada la
presuncin de inocencia.
Hoy en da la Fiscala tiene claro
que para abrir la investigacin no
necesitamos que el delito preceden-
te est identificado, mas esa es la
razn por la cual hasta el ao 2012
nuestros casos que iban a la Fisca-
la no prosperaban, por no tener de-
lito fuente. Yo he estado reunido
con algn fiscal y gente de la SU-
NAT, por ejemplo, quienes haban
encontrado operaciones de expor-
tacin, pero al visitar el laboratorio
se encontr, en vez de tintes texti-
les, agua teida de azul. Casos de
800 mil dlares, 2 millones de d-
lares Nos los enviaban, y noso-
tros los derivbamos a la Fiscala,
donde nos preguntaban: cul es el
delito fuente? Nosotros contestba-
mos: investiguen.
44
La economa peruana
es extremadamente
libre, por lo que es
excepcional que
haya una supervisin
sectorial; por tanto,
la UIF se encarga
de supervisar a los
martilleros pblicos,
joyeros, casas de
cambio, notarios,
vendedores de arte,
inmobiliarias, etc.
Claro. No se trata de darles la
mesa servida. Cada uno tiene su
funcin.
Sin embargo, las cosas funcionaron
as hasta el ao 2012. Despus, con
la modificacin del tipo penal y la
creacin de las fiscalas especiali-
zadas, esa situacin ha cambiado
enormemente. Ahora, ms bien, te-
nemos casos que se han hecho p-
blicos, en los cuales la Fiscala est
investigando, sin la exigencia de
que haya un delito fuente, el cual
investiga el Ministerio Pblico.
Por nuestra parte, hemos termi-
nado. Algo que desee aadir?
Simplemente lo que expres previa-
mente: el Per est en una coyuntu-
ra muy importante, a puertas de una
eleccin nacional, lo que nos lleva
a la importancia de hacer modifi-
caciones a las normas del financia-
miento de campaas, para que rijan
durante los 5 aos que vienen. Es-
toy seguro de que hay gente que tie-
ne resistencia y reserva, o que pien-
sa que es peligroso, pero existe otro
grupo de personas que no lo quie-
re porque le tiene miedo. Eso se ha
dado tambin, y es lo mismo que
pasa en el financiamiento de cam-
paas porque no existe un inters
para trasparentar este tipo de cosas.
Pero, para el Per como pas, es vi-
tal saber que quienes gobiernen o
estn en el Congreso no tengan una
hipoteca con nadie.
Por otro lado, respecto a si el Per
es un narcoestado, yo estoy con-
vencido de que no lo somos, pero
nadie puede garantizar que no lo
seamos si no se toman a tiempo las
medidas necesarias.
Algunas cosas tienen que hacer-
se ya.
Cuando se llega a ese nivel, como
en el caso mexicano, las posibilida-
des de salir son muy complicadas y
muy caras en trminos de dinero y
de vidas. Mxico tiene ms muer-
tos que todos los que ac encontr
la Comisin de la Verdad y Recon-
ciliacin (CVR), que era una cifra
muy grande, pero aun as en Mxi-
co hay ms muertos desde que esta-
ba el anterior presidente Caldern.
Han ganado? No. Para nada. Es un
empate total.
Al final es una derrota.
No ganar es una derrota. Los muer-
tos son una derrota. La prdida de
territorios, la prdida de control y
de efectivos. El otro da en Gua-
dalajara han derribado un helicp-
tero del Ejrcito. Eso sucede en la
segunda ciudad de Mxico, y no
hubiera ocurrido hace 4 o 5 aos.
Antes era un tema de Ciudad Ju-
rez, Tijuana ya no lo es.
Es un tema que est ms vincu-
lado a la seguridad ciudadana de
lo que comnmente se cree. Pero,
ms me preocupa que nuestros
altos funcionarios quizs tengan
la misma percepcin, sin perca-
tarse de que es un asunto que nos
incumbe a todos.
Las organizaciones criminales no
distinguen estratos sociales ni ra-
ciales ni de ningn tipo. Eso su-
cede en todas partes y, si se sigue
profundizando, tambin va a suce-
der en todas partes del Per. Hay
un tema de salud y otro de segu-
ridad pblica. El crimen organiza-
do genera ms crimen organizado,
genera trata de personas. Ocurre en
Madre de Dios, por ejemplo, don-
de todo el mundo habla de minera
ilegal, pero ah hay nias prostitu-
yndose contra su voluntad y eso
es muchsimo ms grave porque lo
que se produce es una cadena per-
niciosa. Nos concierne a todos por-
que todos podramos estar en la ca-
lle y en medio de una balacera de
bandos.
 Gestin Pblica

GRUPOS DE INTERS Y GESTIN

DE SOSTENIBILIDAD EN LOS PROGRAMAS
PENSIN 65 Y QALI WARMA

Jaime GAMARRA ZAPATA

Investigador social de la Facultad de Cien- RESUMEN
cias Sociales de la UNMSM. Colaborador de
Soluciones Laborales y revistas de ciencias
sociales y humanidades de dicha casa de es-
tudios.
E l autor resalta que para el xito de dos de los principales programas
sociales que se vienen ejecutando (Pensin 65 y Qali Warma), deben
tenerse en cuenta tanto los particulares rasgos sociales que a lo largo de
I am the people-the mob- nuestra historia caracterizan al Per, como la importancia de la participa-
[the crowd-the mass. cin de los grupos de inters. Los invitamos a leer estas pginas.
Do you know that all the great work
of the world is done through me?

Carl Sandburg

I. INTRODUCCIN
Este ensayo se enmarca dentro de
las propuestas del multiculturalis-
mo y una poltica de la diferencia
para con aquellos grupos sociales
que han estado histricamente su-
bordinados y se encuentran en des-
igualdad de condiciones. Partimos
de que nuestra identidad como in-
dividuos histricos concretos se
construye, en gran medida, en fun-
cin del dilogo constante y di-
nmico no unilateral con otras
subjetividades e identidades parti-
culares. De esta manera:
[El] rasgo decisivo de la vida hu-
mana es su carcter fundamental-
mente dialgico. Nos transforma-
mos en agentes humanos plenos,
capaces de comprendernos a no-
sotros mismos y por tanto de defi-
nir nuestra identidad por medio de
nuestra adquisicin de enriquece-
dores lenguajes humanos para ex-
presarnos (...) Pero aprendemos
estos modos de expresin [los
lenguajes] mediante nuestro inter-
cambio con los dems (...)(1).
Una premisa que no puede ser sos-
layada por los gestores y promo-
tores sociales de dos de los princi-
pales programas asistenciales del
Estado, como son Pensin 65 y Qali
Warma, es el impacto que se produ-
ce en la cadena de valor, si no se
tienen en cuenta problemas socia-
les ancestrales muy extendidos en
nuestra sociedad, como la corrup-
cin, el peculado, el patrimonialis-
mo, el clientelismo, etc. Y es que la
peculiar estructura bsica de la so-
ciedad peruana es una variable que
debe ser tomada en cuenta al mo-
mento de elaborar el planteamien-
to estratgico primigenio, adems
de identificar a todos los stakehol-
ders involucrados, con el objetivo
de lograr una gestin de sostenibili-
dad que alcance los estndares ade-
cuados (ISO 26000).
(1) TAYLOR, Charles. El multiculturalismo y la poltica del reconocimiento. Mxico, D.F., Fondo de Cultu-
ra Econmica, 1993, pp. 52/53.
(2) SEN, Amartya. Desarrollo y libertad. Barcelona, Planeta, 2000, p. 24.
II. ESTADO MNIMO VERSUS
WELFARE STATE
El rol subsidiario del Estado debe
ser puesto de relieve en una socie-
dad con profundas asimetras hist-
ricas. Esto no conlleva apostar por
una visin excesivamente estatista o
interventora. Por el contrario, debe
tenerse en cuenta que cuando se
concibe el desarrollo como libertad,
hay que considerar y evaluar correc-
tamente los argumentos tanto favo-
rables como desfavorables. Resulta
difcil pensar que es posible conse-
guir un proceso de notable desarro-
llo sin utilizar mucho los mercados,
pero eso no excluye el papel de la
ayuda social, la legislacin o la in-
tervencin del Estado cuando pue-
den enriquecer en lugar de empo-
brecer la vida humana ()(2).

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015 45

 GESTIN PBLICA
Desde la dcada del 50 del siglo
pasado, se promovi, desde la Co-
misin Econmica para Amrica
Latina (CEPAL), un modelo de In-
dustrializacin por Sustitucin de
Importaciones (ISI). El proteccio-
nismo estatal era inherente a esta
postura. En esta perspectiva, la
sustitucin consista en la suplanta-
cin de bienes importados por bie-
nes producidos a escala nacional,
lo cual obligaba a que los bienes
importados pagasen altos arance-
les o sencillamente a que su ingre-
so fuera prohibido cuando compe-
tan con bienes nacionales ()(3).
Se produjo, entonces, un predomi-
nio metodolgico de los anlisis es-
tructuralistas de la realidad latinoa-
mericana, que ponen el nfasis en
de la poltica de desarrollo sobre
un conjunto de reformas estructura-
les, en la funcin del Estado como
orientador, promotor y planifica-
dor, y en una reforma y ampliacin
sustancial de las modalidades de fi-
nanciamiento externo y del comer-
cio internacional ()(4).
Recientemente se ha sealado que,
en esta era de globalizacin y pos-
modernidad, la relacin entre traba-
jo asalariado y Estado nacional ha
dejado de ocupar el eje central que
estructura la vida social, reconfigu-
rando las relaciones sociales cl-
sicas de la modernidad (entre sin-
dicatos y empresarios, Estado y
contribuyentes, etc.). Mas los entes
transnacionales y multinacionales
escapan deliberadamente del marco
poltico-jurdico del Estado nacio-
nal moderno. En consecuencia, el
equilibrio y el pacto de poder de la
primera modernidad de la sociedad
industrial quedan as revocados y
obviando al gobierno y al parlamen-
to, a la opinin pblica y a los jue-
ces se traspasan a la autogestin
econmica ()(5). Lo que predo-
mina es un intercambio universal,
una interdependencia universal de
las naciones. Y esto se refiere tanto
a la produccin material, como a la
intelectual (...) (Marx y Engels s/f:
34). De esta manera, como ha sido
sealado por Ulrich Beck, las mul-
tinacionales abandonan el marco de
los Estados nacionales y retiran de
facto su lealtad para con los actores
del Estado nacional; con lo cual cae
tambin en picado (sic) el grado de
integracin social de sus respecti-
vos pases ()(6).
46
autoabastecerse, se debe cortar la
red de seguridad y todo beneficio
El rol subsidiario social restante debe conllevar algu-
del Estado debe ser na obligacin. Esta es la idea que
puesto de relieve orient una de las principales refor-
en una sociedad mas del sistema de seguridad social
con profundas
asimetras en los Estados Unidos e Inglaterra
histricas, sin durante los aos ochenta ()(8).
que ello signique
Sin embargo, en nuestro contexto
apostar por una social particular, tal como ha sido
visin estatista o
sealado, una apuesta poltica que
interventora. ignore la estructura bsica de la
sociedad (John Rawls dixit(9)) y
nuestra tradicin histrico-cultu-
ral concreta, no tiene sentido. Una
Un Estado mnimo solo abocado a poltica de la diferencia subyace a
las funciones de contencin y de- esta apuesta poltica, toda vez que
fensa no se condice con la norma- aquella se fundamenta en un po-
tiva internacional en la cual se pue- tencial universal, a saber: el poten-
de rastrear el desarrollo histrico de cial de moldear y definir nuestra
los derechos econmicos, sociales y propia identidad, como individuos
culturales (DESC). Estos derechos y como cultura. Esta potencialidad
de segunda y tercera generacin es- debe respetarse en todos por igual
tn en sintona con el respeto por los ()(10).
individuos concretos que conlleva
la democracia liberal, que se refleja
en la consideracin de que el com- III. STAKEHOLDERS
Y GESTIN DE
promiso bsico de una democracia
liberal es la libertad y la igualdad de SOSTENIBILIDAD
sus ciudadanos individuales, garan-
tizados por los derechos constitu- El Programa Nacional de Asis-
cionales ()(7). tencia Solidaria - Pensin 65
fue instaurado el 19 de octubre de
El desmantelamiento deliberado 2011, con la finalidad de otorgar
del Estado de bienestar en Inglate- proteccin a los grupos sociales es-
rra, Estados Unidos y otros pases, pecialmente vulnerables, dentro de
desde fines de la dcada de 1970, los cuales estn comprendidos los
implic la confianza ciega en el li- adultos a partir de los 65 aos de
bre mercado como principal meca- edad que carezcan de las condicio-
nismo de distribucin de bienes y nes bsicas para su subsistencia(11).
servicios. El rol subsidiario y plani- Este programa se encuentra adscri-
ficador del Estado fue puesto en en- to, desde el 1 de enero de 2012, al
tredicho e impugnado sistemtica- Ministerio de Desarrollo e Inclu-
mente: la apuesta fue por un Estado sin Social - MIDIS.
mnimo, exento de todo asistencia-
lismo. De este modo, dado que el Los principales beneficiarios de
Estado de bienestar desalienta a la Pensin 65 se encuentran en situa-
gente de todo esfuerzo por llegar a cin de completa vulnerabilidad
(3) URIBE, Consuelo. Un modelo para armar. Teora y conceptos de desarrollo. Lima, PUCP, 2008, p. 88.
(4) SUNKEL, Osvaldo y PAZ, Pedro. El subdesarrollo latinoamericano y la teora del desarrollo. Ilpes, Cepal,
s/f, p. 35.
(5) BECK, Ulrich. Qu es la globalizacin? Falacias del globalismo, respuestas a la globalizacin. Barcelo-
na, Paids, 1998, p. 19.
(6) Ibdem, p. 22.
(7) LPEZ, Sinesio. Democracia y participacin indgena: el caso peruano. En: Fernando Garca (coordina-
dor). Las sociedades interculturales, un desafo para el siglo XXI. FLACSO, 2000, p. 139.
(8) KYMLICKA, Will y NORMAN, Wayne. El retorno del ciudadano. Una revisin de la produccin reciente
en teora de la ciudadana. En: gora. N 7, 1997, p. 6.
(9) Vase: RAWLS, John. Teora de la justicia. Mxico, D.F., FCE, 1997.
(10) TAYLOR, Charles. Ob. cit., pp. 65/66.
(11) Vase: <http://www.pension65.gob.pe/quienes-somos/que-es-pension-65/>.

(pobreza extrema) y no cuentan
con ninguna pensin proveniente
del sector pblico o privado. De tal
forma, el MIDIS como ente rector
del Sistema de Desarrollo e Inclu-
sin Social, encargado de disear,
coordinar y conducir las polticas
y estrategias para reducir la po-
breza y vulnerabilidad de diversos
sectores poblacionales debe plan-
tearse una gestin estratgica co-
herente que minimice las externa-
lidades negativas o falencias que
pueden presentarse (beneficiarios
incorrectos o free riders, dbil co-
bertura, etc.). La intersectorialidad
es fundamental, si partimos de que
son aliados estratgicos de este pro-
grama social tanto otros ministerios
como los de Salud y Cultura
como los gobiernos locales.
La importancia de que las personas
de edad se vean libres de una situa-
cin de extrema precariedad o vul-
nerabilidad la cual afecta su digni-
dad ha sido puesta de relieve en los
Principios de las Naciones Unidas
a favor de las personas de edad (12),
adoptados por la Asamblea General
de dicha organizacin en diciembre
de 1991, que incluyen entre otros-
los siguientes postulados respecto
de las personas mayores:
- Debern poder vivir con digni-
dad y seguridad, y verse libres
de explotaciones y de malos tra-
tos fsicos o mentales (principio
decimosptimo).
- Debern tener acceso a medios
apropiados de atencin insti-
tucional que les proporcionen
proteccin, rehabilitacin y es-
tmulo social y mental en un en-
torno humano y seguro (princi-
pio decimotercero).
Con respecto al Programa Na-
cional de Alimentacin Escolar
- Qali Warma, este tiene como
finalidad brindar un servicio ali-
mentario de calidad a nios y ni-
as del nivel inicial (a partir de los
3 aos de edad) y primario de las
instituciones educativas pblicas
en todo el pas(13). Se trata de un
programa adscrito al MIDIS des-
de su creacin, el 31 de mayo de
2012. Los stakeholders involucra-
dos conforman la comunidad edu-
cativa establecida: padres de fami-
lia, docentes y directores (Comit
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
GESTIN PBLICA
y la coordinacin de funciones, lo
cual otorga legitimidad a los es-
El componente de fuerzos de concertacin y fomen-
intersectorialidad ta el respeto al cumplimiento de
debe ser puesto dichos acuerdos(14).
de relieve en los
programas Pensin
No podemos dejar de mencionar
65 y Qali Warma. la preeminencia que tiene la parti-
cipacin de la sociedad civil orga-
nizada. Esta constituye una de las
de Alimentacin Escolar). Asimis- fortalezas o potencialidades insus-
mo, los proveedores (la empresa tituibles de ambos programas so-
privada) juegan un rol relevante en ciales. Nos referimos a la amplia
la cadena de valor. red, en todo el territorio nacional,
de organizaciones sociales de base
El componente de intersectoria- (OSB), cuyos recursos locales (cul-
lidad debe ser puesto de relieve, turales, econmicos, know-how,
puesto que se han establecido ac- etc.) constituyen un capital social
ciones articuladas entre el MIDIS muy valioso. No tomar en cuen-
y los ministerios de Salud (MIN- ta a estas asociaciones u organiza-
SA) y Educacin (MINEDU). Un ciones sociales implicara ir en con-
modelo de cogestin se ha imple- tra de un planteamiento estratgico
mentado aprovechando las inmen- coherente, adems de prescindir de
sas potencialidades de una coordi- stakeholders primordiales; consi-
nacin y cooperacin eficaz entre derando que, desde el enfoque de
diversos actores y stakeholders, in- la gerencia social, la definicin de
cluyendo a la Sociedad Civil. No los procesos debe tomar en cuenta
obstante, algunas condiciones m- a los actores del entorno, pues ellos
nimas son necesarias para que se tienen una responsabilidad o rol di-
desarrolle este mecanismo concre- recto o indirecto en la consecucin
to de gestin. Por consiguiente: de los resultados(15).
Y es que, como se ha remarcado,
Para que la participacin y la
los gestores sociales deben tener
cooperacin funcionen en el mar-
en cuenta nuestra peculiar estruc-
co de la cogestin de los progra-
mas y proyectos, es necesario el tura bsica como sociedad para lo-
desarrollo de relaciones de con- grar las metas emprendidas en el
fianza entre los actores involu- plan estratgico trazado. El Cdigo
crados de acuerdo con los nive- Iberoamericano de Buen Gobier-
les de responsabilidad y autoridad no, suscrito por diecisiete gobier-
en la gestin de los bienes pbli- nos en Montevideo en 2006, debe
cos o semipblicos. La confian- servir como referente principal para
za en las reglas de juego que or- contrarrestar las externalidades ne-
ganizan y orientan la cogestin gativas que se presentan(16). Con re-
no se sustenta principalmen- lacin a las reglas concretas sobre
te en las personas que las ejecu- la gestin pblica, se clarifica que
tan, sino en los acuerdos que es- los miembros del Poder Ejecutivo
tas toman, los cuales se expresan promovern la evaluacin perma-
en normas y procedimientos co- nente de sus polticas y programas
munes en la divisin del trabajo para asegurar el rendimiento y la
(12) Vase: <http://www.acnur.es/PDF/1640_20120508172005.pdf>.
(13) Vase: <http://www.qw.gob.pe/?page_id=2>.
(14) BOBADILLA DAZ, Percy. Fundamentos de la Gerencia Social. Ponticia Universidad Catlica del Per
Escuela de Posgrado, 2014, p. 42.
(15) Ibdem, p. 69.
(16) Una noticia aparecida en La Repblica el 20 de mayo del presente, daba cuenta de deciencias serias al-
rededor del programa Qali Warma: Vase: MUOZ, Lupe. Ms de 210 mil escolares de Lima y Callao
se quedan sin desayunos de Qali Warma. En: La Repblica, 20 de mayo de 2015, p. 10. Asimismo, se
han producido graves irregularidades con relacin a Pensin 65. Vase: <http://www.rpp.com.pe/2015-
06-04-gobierno-toma-medidas-duras-para-prevenir-robos-en-programas-sociales-noticia_804254.html>.
47
 GESTIN PBLICA
eficacia. Tambin propiciarn una
regulacin que considere los im-
pactos de las normas y la rendicin
de cuentas de acuerdo con la nor-
mativa de cada pas(17).
No podemos soslayar que fen-
menos sociales como la corrup-
cin afectan sobremanera el mar-
co institucional y la vida especfica
de millones de peruanos. As, los
costos de la corrupcin pueden ser
directos, indirectos e institucio-
nales, dependiendo de los modos
predominantes de corrupcin, que
se adaptan y evolucionan a lo lar-
go del tiempo. () En el caso pe-
ruano y en muchas partes de Hispa-
noamrica, un modo predominante
de corrupcin ha estado ligado al
poder ejecutivo: las ganancias y el
botn ilegales del patronazgo reali-
zado por virreyes, caudillos, presi-
dentes y dictadores(18).
IV. CONCLUSIONES
i. Nuestra identidad como indi-
viduos histricos concretos se
construye, en gran medida, en
funcin del dilogo constante
y dinmico no unilateral con
48
econmicos, sociales y cultura-
les (DESC). Estos derechos de
Los gestores sociales segunda y tercera generacin
deben tener en estn en sintona con el respe-
cuenta nuestra to por los individuos concre-
peculiar sociedad, as tos que conlleva la democracia
como a la sociedad
civil organizada, liberal.
para lograr las metas iii. La intersectorialidad es funda-
previstas en el plan mental si partimos de que alia-
estratgico. dos estratgicos del MIDIS en
los programas sociales Pensin
65 y Qali Warma son tanto los
Ministerios de Salud, Educacin
otras subjetividades e identida- y Cultura, como los gobiernos
des particulares. locales.
ii. Un Estado mnimo, solo aboca- iv. La sociedad civil organizada es
do a las funciones de contencin un stakeholder valioso (capital
y defensa, no se condice con la social) que puede hacer la dife-
normativa internacional en la rencia para alcanzar los objeti-
cual se puede rastrear el desa- vos planteados en el plan estra-
rrollo histrico de los derechos tgico primigenio.
(17) Vase: <http://www.bnp.gob.pe/portalbnp/pdf/transparencia/normaslegales/2010/jun/carta_iberoamericana_
de_buen_gobierno.pdf>.
(18) QUIROZ, Alfonso. Historia de la corrupcin en el Per. IEP, Lima, 2013.
 SISTEMAS
ADMINISTRATIVOS

Sistema Nacional de Gestin

de Recursos Humanos

PRESENTE Y FUTURO DEL MODELO

ESTRATGICO DE RECURSOS HUMANOS
Competencias y retos

Gianna CORDANO ZEVALLOS

Psicloga especializada en RR. HH. y Com- RESUMEN
portamiento Organizacional. Asesora en De-
sarrollo de Carrera, Adaptacin al Cambio y

Liderazgo. Consultora para Gestin del Ta-
lento y Desarrollo Organizacional en I-nnova
Advisory.
I. PRESENTACIN
Lo que hasta hace unos aos se con-
sideraba una tendencia en la ges-
tin de Recursos Humanos, hoy es
una realidad y una necesidad impe-
rante: Recursos Humanos debe te-
ner un rol clave en la organizacin.
Por eso se habla de que debe fun-
cionar como un modelo estratgi-
co, un rea que adems de velar por
las personas debe estar totalmen-
te alineada con el plan estratgico
y los objetivos de la empresa priva-
da o entidad pblica de que se trate.
Desde las economas ms desa-
rrolladas vemos cmo este mode-
lo se hace cada vez ms comple-
jo y eficiente. Tanto a nivel local
como global sabemos que las orga-
nizaciones deben afrontar desafos
similares: ser sostenibles, reducir
costos, ser rentables, estar en capa-
cidad de ejecutar la estrategia, res-
ponder con rapidez al entorno, re-
tener a sus clientes, ser flexibles y
adaptarse a los cambios.
En el Per es igual: un modelo es-
tratgico de Recursos Humanos
permitir al rea desenvolverse en
un rol activo para liderar, definir
y desarrollar la gestin del talen-
to, haciendo que este se desplie-
gue con la misma filosofa con la
que se definieron la visin y misin
E
n tiempos de cambios como los que vivimos, las reas de Recursos
Humanos no solo no pueden estar a la zaga de la institucin que
integran, sino que por el contrario deben estar a la cabeza de las inno-
vaciones y aun anticiparse a ellas.
En este artculo, la autora nos hace notar las ventajas del modelo estra-
tgico de recursos humanos, planteando diversas ideas que nos invitan
a reflexionar y a mirar hacia adentro de nuestras instituciones, para ver
cmo vamos.
organizacional. As, el rea de II. CMO SE PUEDE INICIAR
RR. HH. podra propiciar las condi- EL CAMBIO?
ciones para que los que quienes es-
tn dentro de la institucin puedan Recursos Humanos puede alinearse
convivir en un entorno congruente; a la estrategia organizacional, ele-
es decir, de respeto entre lo que se vando sus estndares de desempe-
dice y se hace. Se espera, adems, o y concentrando esfuerzos para el
que quienes estn fuera clientes, diseo y despliegue de procesos es-
proveedores, ciudadanos, etc. pue- tratgicos que agreguen valor. Con
dan percibir lo mismo. De esta ma- esta preparacin estar en la capa-
nera se construye y fortalece la ima- cidad de actuar como asesor y fa-
gen de la institucin, sea pblica o cilitador, y podr trabajar de ma-
privada, convirtindola en un lugar nera conjunta con otras reas de la
atractivo para trabajar, aprender y institucin, adems de desarrollar
enriquecerse profesionalmente. vnculos de confianza con la Alta
Direccin.
Para llegar a ese nivel, Recursos Hu-
manos necesita preparacin. Res- Mas, para ser socio estratgico, es
ponder a estas exigencias y ayudar imprescindible mantenerse infor-
a la institucin a alcanzar las me- mado sobre el entorno laboral, las
tas de crecimiento y sostenibilidad. tendencias del sector o la indus-
Puede resultar complejo, mxime tria, conocer a los competidores (o
si tenemos en cuenta que no se pue- su equivalente en el sector pbli-
de descuidar la labor operativa del co, de ser el caso) y saber cules
rea; labor que, adems de deman- son los intereses y expectativas de
dante, es imprescindible, por lo que los stakeholders. Adems, RR. HH.
descuidarla podra exponer al rea no puede mantenerse ajeno a los te-
a crticas y prdida de confianza. mas que hoy en da impactan en el

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015 49

 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
sistema organizacional, y que lle-
van a las organizaciones al nivel
de las mejores prcticas; como, por
ejemplo: gobierno corporativo, res-
ponsabilidad social, desarrollo tec-
nolgico, prevencin y control de
riesgos, etc.
En nuestro medio podemos apre-
ciar casos de empresas privadas
exitosas que, habiendo iniciado los
cambios, ahora pueden apoyarse en
un modelo de Recursos Humanos
que est madurando al ritmo de las
necesidades de la empresa. Sin em-
bargo, tambin se puede encontrar
un gran nmero de organizaciones
privadas y pblicas que no se en-
cuentran listas o que, teniendo la
intencin de iniciar el camino para
la transformacin de su rea de Re-
cursos Humanos, se encuentran en
la encrucijada de no saber por dn-
de empezar.
III. CULES SON LOS
PRIMEROS PASOS
HACIA UN MODELO
ESTRATGICO?
El panorama actual se caracteriza
por el constante cambio. Por diver-
sos factores, el mbito organiza-
cional es dinmico, por lo que los
cambios representan presin por
responder casi de manera inmedia-
ta. Esto impacta directamente en la
direccin de las instituciones y, por
supuesto, tambin en las personas
que las integran. A ello debe aa-
dirse la bsqueda del talento de de-
terminadas caractersticas: faltan
personas con determinada forma-
cin o experiencia.
Adems, el compromiso y la reten-
cin son hoy un desafo: las nuevas
generaciones tienen expectativas
diferentes a las que comnmente
venan ofreciendo las empresas pri-
vadas o las entidades pblicas. En
ese contexto, la visin, la capacidad
para actuar de manera proactiva y
la planificacin sern las habilida-
des que permitirn actuar al profe-
sional de Recursos Humanos, agre-
gando un valor diferencial.
Para empezar, lo ms importante
es el convencimiento y el impulso
de la Alta Direccin. Luego, se ten-
dran que definir prioridades y esta-
blecer los logros que deben alcan-
zarse en el corto plazo; para lo cual
se tendr como base la estrategia
50
Un modelo estratgico
de recursos humanos
permitir al rea
liderar, denir y
desarrollar la gestin
del talento.
organizacional, la visin y estrate-
gia de Recursos Humanos.
El siguiente paso es el diagnstico:
evaluar el qu y el cmo del mo-
delo actual, revisando los procesos
y servicios que brinda el rea de
RR. HH. para identificar oportuni-
dades de mejora, sobre la base de
las cuales se desarrollar un plan
de accin con el nuevo modelo de
servicio. Posteriormente, se esta-
blecern prioridades de accin, te-
niendo en cuenta lo que en el cor-
to y mediano plazo la organizacin
necesitar para alcanzar sus metas.
Un plan de cambio integral con-
templar no solo lo relacionado a
procesos de gestin de personas,
sino que tambin considerar las
acciones que puedan propiciar la
cultura y el clima adecuados, as
como el fortalecimiento del lideraz-
go y de la comunicacin de manera
permanente. Como rea gestora de
cambios, Recursos Humanos podr
establecer pautas para el acompa-
amiento de las personas y facilitar
su adaptacin a las iniciativas que
se implementen, asegurando prin-
cipalmente el respeto por los valo-
res de la organizacin.
Otro aspecto a considerar en el mo-
delo estratgico es la proactividad.
Si la relacionamos, por ejemplo,
con las necesidades de contratacin,
se podr tener en cuenta los puestos
y/o perfiles que la empresa reque-
rir en un corto o mediano plazo.
Adems, ello permitir estar infor-
mado sobre las fuentes para acceder
a tales perfiles e ir trabajando en un
banco de datos y contactos.
Asimismo, la capacitacin y de-
sarrollo de talento es un tema cla-
ve, que implica identificar al cua-
dro de talentos cuyo aporte har
que la estrategia se concrete. Tam-
bin debe relacionarse con el dise-
o de planes de carrera y cuadros
de sucesin, que permitan segurar
la transmisin del conocimiento, la
formacin de lderes y la creacin
de soluciones que promuevan la re-
tencin y el compromiso.
IV. COMPETENCIAS QUE SE
REQUIEREN PARA UN
MODELO ESTRATGICO
DE RECURSOS HUMANOS
Un modelo estratgico de Recursos
Humanos, sin duda, necesita contar
con profesionales que evidencien
un alto nivel de desempeo. Exis-
ten diversas competencias, las cua-
les en general podemos clasificar
de la siguiente manera:
a) Competencias comportamen-
tales: basadas en los comporta-
mientos que se requieren para
realizar un trabajo de alto des-
empeo. Entre estas compe-
tencias podemos mencionar las
siguientes:
- Empata.
- Comunicacin.
- Asertividad.
- Calidad en el servicio, etc.
b) Competencias tcnicas: las
cuales incluyen los conocimien-
tos, preparacin y habilidades
para el desarrollo de las activi-
dades tcnicas. Dentro de estas
competencias podemos tener en
cuenta las siguientes:
- Desempeo previo en labo-
res similares.
- Dominio de la normativa.
- Destreza en los procedi-
mientos y tcnicas a utilizar-
se, etc.
c) Competencias relacionadas al
tipo de organizacin, industria
o institucin: se relacionan con
el conocimiento y experiencia en
el sector, industria o actividad en
el cual se desenvuelve la institu-
cin; dependiendo de esta, exis-
ten competencias especficas re-
lacionadas, por ejemplo:
- Control de riesgos.
- Medidas de regulacin.
- Alcance de los sistemas de
responsabilidad social.
- Gobierno corporativo, etc.
Con el propsito de complemen-
tar tales competencias podramos
tener en cuenta la experiencia de

empresas que ya cuentan con mo-
delos estratgicos de Recursos Hu-
manos. As, se pueden mencionar
algunas capacidades con impacto
significativo para que el modelo de
Recursos Humanos alcance los re-
sultados deseados, cumpliendo un
rol de socio estratgico. Tales ca-
pacidades son:
i. tica: capacidad de involucrar-
se en la definicin e implemen-
tacin de un cdigo de tica y
velar por su cumplimiento al
interior y en todos los niveles
de la organizacin, as como
fuera de ella (clientes, provee-
dores, ciudadanos, etc.).
ii. Capacidad para definir y anali-
zar indicadores de negocio. En
este punto debe mencionarse la
importancia de contar con indi-
cadores, ya que si no hay medi-
cin no podemos hablar de un
modelo estratgico.
iii. Capacidad para disear es-
trategias para el desarrollo de
las personas y la medicin del
desempeo.
iv. Capacidad para liderar per-
sonas.
v. Habilidad de comunicacin e
influencia a todo nivel.
vi. Capacidad para efectuar una
presentacin de impacto.
vii. Inteligencia emocional.
viii. Habilidad para gestionar el
cambio.
ix. Habilidad para gestionar pro-
yectos.
V. LOS GRANDES RETOS DEL
MODELO ESTRATGICO
DE RECURSOS HUMANOS
Las reas de Recursos Humanos se
enfrentan, hoy en da, con el reto
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
Un plan de cambio
integral contemplar
nuevos procesos
de gestin de
personas, adems
de acciones que
propicien la cultura y
el clima adecuados,
el fortalecimiento
del liderazgo y
la comunicacin RR. HH. a profesionales que se en-
permanente.
principal de mejorar sus costos y la
manera en que invierten su tiempo
para tener bajo control las funcio-
nes operativas.
En ese sentido, ayuda poder identi-
ficar las actividades o procesos que
requieren ser optimizados, inclu-
yendo la posibilidad de que sean
atendidos por un servicio de outsou-
rcing; como, en general, todo aque-
llo que puede ser gestionado de
manera virtual, a travs de una so-
lucin tecnolgica. Con respecto a trabajo virtual avanza y se va posi-
este ltimo punto, en el mercado
existen interesantes opciones, que
pueden ser seleccionadas de acuer-
do al tamao de la institucin, n- za laboral buscar hacer las tareas
mero de personas, transacciones
que se quieran realizar y presupues-
to. Vale la pena considerar que la
rentabilidad de este tipo de inver-
siones se podr ver en el corto pla-
zo, cuando se evale el impacto po-
sitivo de las acciones estratgicas,
las mismas que se podrn imple-
mentar gracias a que la atencin de
las tareas operativas demanda me-
nos tiempo y esfuerzo.
Con respecto a los profesionales
del rea de RR. HH., una de las
prcticas que viene dando resulta-
dos en organizaciones con mode-
los exitosos es la de contar con un
equipo multidisciplinario. Adoptar
este camino permite contar con di-
versas perspectivas. Adems, si el
sistema es eficiente y se logra tra-
bajar en equipo, la visin ser inte-
grada y enriquecedora: ingenieros,
psiclogos, administradores, abo-
gados, economistas, comunicado-
res, etc., todos aportando desde su
ptica particular.
Por otro lado, resulta interesante
considerar una prctica que se vie-
ne aplicando con xito en algunas
organizaciones: asignar el rea de
cuentran desarrollando lnea de ca-
rrera en la institucin, y que van
asumiendo puestos y responsabili-
dades en las diversas reas.
Finalmente, consideramos que es
el momento para pensar en lo que
prximamente se tendr que hacer
para atraer, retener personas y ge-
nerar lealtad hacia la empresa. La
naturaleza del trabajo, como la co-
nocemos hoy, ser distinta en po-
cos aos. Las nuevas generacio-
nes preferirn lugares para trabajar
bajo condiciones flexibles, tanto en
horarios como en dedicacin. La
tecnologa va haciendo lo suyo, el
cionando como la mejor alternati-
va para el desarrollo y el equilibrio
en la vida de un trabajador. La fuer-
de manera ms rpida e inteligen-
te justamente para invertir el tiem-
po en diversas actividades.
Las condiciones estn dadas: Re-
cursos Humanos debe subir los pel-
daos y estar al tanto de lo que la
Alta Direccin y la visin de la em-
presa necesitan hoy y proyectarse
tambin para el futuro.
Por todo lo expuesto, hasta cun-
do se podr esperar para que Recur-
sos Humanos, adems de ser socio
estratgico, est preparndose para
atraer y retener a las nuevas gene-
raciones, consideradas como el ta-
lento que la organizacin necesita-
r para mantener la competitividad
en el tiempo?
51
 Sistema Nacional de Gestin
de Recursos Humanos
DEMORA EN LAS SANCIONES MENORES AL CESE
TEMPORAL Y LA DESTITUCIN
Hasta cundo se puede imponer sanciones
a los empleados pblicos sujetos al rgimen
Daniel MENDOZA RUBINA
Abogado por la Universidad de San Martn de
Porres (USMP), con estudios de especializa-
cin en Derecho Administrativo por la Pon-
tificia Universidad Catlica del Per (PUCP).
I. INTRODUCCIN
La administracin pblica cuenta
con varios regmenes laborales si-
multneos, entre ellos, el Decreto
Legislativo N 276 (Carrera Pbli-
ca), Decreto Legislativo N 1057
(Rgimen de Contratacin Ad-
ministrativa de Servicios, CAS),
Ley N 24041 (Servidores Pbli-
cos de naturaleza permanente), Ley
N 30057 (Ley del Servicio Civil).
Adems, algunos empleados pbli-
cos estn sujetos al Rgimen Labo-
ral de la Actividad Privada (Texto
nico Ordenado del Decreto Le-
gislativo N 728). Adicionalmen-
te, de manera simultnea, coexisten
en nuestro ordenamiento jurdico
carreras especiales de determina-
dos funcionarios y servidores p-
blicos como, por ejemplo: diplo-
mticos, profesorado, magistrados,
fiscales, asistenciales en salud, mi-
litares, policas, etc.
Cada rgimen laboral pblico
cuenta con su propio procedimien-
to administrativo disciplinario, a
excepcin de la Ley N 24041.
Igualmente, la Ley N 27815
- Ley de Cdigo de tica de la Fun-
cin Pblica(1) contiene precisado
en su Reglamento, aprobado por
el Decreto Supremo N 033-2005-
PCM (2), otro tipo de mecanismo
52
del Decreto Legislativo N 276?
RESUMEN
E
n estas pginas, el autor se ocupa de un tema respecto del cual existe
un vaco: cul es el plazo dentro del cual se puede sancionar a los
empleados pblicos sujetos a la Ley de la Carrera Administrativa que
han incurrido en infracciones susceptibles de ser castigadas con penas
menores al cese temporal o la destitucin?
para activar la instauracin de un del Tribunal del Servicio Civil ese
procedimiento administrativo dis- tema se ha convertido en una cues-
ciplinario contra el servidor o fun- tin controvertida tanto para los r-
cionario presuntamente infrac- ganos facultados para sancionar de
tor de los deberes esenciales de la las entidades, como para el mencio-
funcin pblica(3), como resultado nado rgano colegiado.
del cual se le puede imponer una
sancin.
II. EL PROCEDIMIENTO
En este trabajo trataremos el tema ADMINISTRATIVO Y
del plazo que tiene la administra- DISCIPLINARIO
cin pblica para imponer sancio-
nes menores al cese temporal y la Cuando los servidores o funciona-
destitucin, estrictamente en el De- rios pblicos incurren en infrac-
creto Legislativo N 276 - Ley de ciones administrativas tipificadas
Bases de la Carrera Administrati- tanto en las normas legales como
va y de Remuneraciones del Sec- en las reglamentarias, la adminis-
tor Pblico, teniendo en cuenta tracin pblica est facultada para
que a lo largo de la jurisprudencia iniciar de oficio el procedimiento
(1) Al no ser propiamente un rgimen laboral, s establece un plazo prescriptorio para sancionar a los servidores
pblicos.
(2) Publicada el 19 de abril del 2005 en el diario oficial El Peruano.
(3) Artculo 7 de la Ley N 27815 - Ley de Cdigo de tica de la Funcin Pblica.
Deberes de la Funcin Pblica: 1) neutralidad; 2) transparencia; 3) discrecin; 4) ejercicio adecuado del car-
go; 5) uso adecuado de los bienes del Estado; y 6) responsabilidad.

administrativo disciplinario para
sancionarlos(4). Esto se debe, bsi-
camente, a que el servidor pbli-
co se encuentra en una relacin de
sujecin especial con la adminis-
tracin pblica(5). Se trata de debe-
res que trascienden la esfera del in-
ters de la propia administracin,
como la organizacin estructural,
que afectan incluso a los princi-
pios constitucionales vinculados a
las finalidades de la administracin
pblica.
La justificacin de este rgimen de
sujecin especial est en que el ser-
vidor o funcionario pblico tiene
deberes y obligaciones para con la
administracin pblica, siendo pa-
sibles de soportar los mecanismos
de sancin por ella.
Ahora bien, para entender qu es el
procedimiento administrativo dis-
ciplinario, debemos remitirnos en
primer trmino al artculo 29 de la
Ley del Procedimiento Administra-
tivo General - Ley N 27444, en el
cual se define al procedimiento ad-
ministrativo como el conjunto de
actos y diligencias tramitados ante
las entidades, conducentes a la emi-
sin de un acto administrativo que
produzca efectos jurdicos indivi-
duales o individualizables sobre in-
tereses, obligaciones o derechos de
los administrados.
Con ese concepto pasaremos a
precisar el procedimiento admi-
nistrativo en el mbito disciplina-
rio, definiendo previamente lo que
es la potestad sancionadora de la
Administracin.
III. POTESTAD
SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACIN
La potestad sancionadora de la ad-
ministracin se funda en un impe-
rativo general de coercin asigna-
do por las normas legales, a fin de
cumplir los mandatos establecidos
en las normas dirigidas a regular
y/o determinar las conductas de los
ciudadanos(6).
La obligatoriedad de las disposi-
ciones que integran el ordenamien-
to jurdico vigente respecto a los
servidores o funcionarios exigen la
incorporacin de mecanismos de
reaccin frente a las conductas in-
fractoras, atendiendo a que la efica-
cia de un sistema jurdico depende
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
la facultad sancionadora disciplina-
ria. Se aplica en los casos de faltas
Cuando los servidores disciplinarias o infracciones admi-
o funcionarios nistrativas cometidas por los servi-
pblicos incurren dores y funcionarios pblicos cu-
en infracciones yas sanciones estn previstas de
administrativas manera preestablecida en una nor-
previamente ma legal(8).
tipicadas, la
administracin
pblica puede iniciar V. PLAZOS EN LA CARRERA
el procedimiento ADMINISTRATIVA
administrativo
disciplinario para Sobre el particular, el artculo 173
sancionarlos. del Reglamento de la Carrera Admi-
nistrativa (Decreto Supremo N 005-
90-PCM) establece lo siguiente:
El proceso administrativo disci-
de la existencia de facultades coer- plinario deber iniciarse en el pla-
citivas en la administracin para zo no mayor de un ao (1) conta-
garantizar su cumplimiento. do a partir del momento en que la
autoridad competente tenga co-
Es as que para el autor Bermejo nocimiento de la comisin de la
Vera esta potestad constituye un falta disciplinaria, bajo responsa-
poder represivo que puede poner bilidad de la citada autoridad. En
en marcha y ejercitar a los rganos caso contrario se declarar pres-
competentes de la administracin, crita la accin sin perjuicio del
para imponer la sancin al servidor proceso civil o penal a que hubie-
o funcionario infractor(7). re lugar(9).
As, se entiende que la adminis-
IV. DEFINICIN DEL tracin pblica tiene el plazo pres-
PROCEDIMIENTO criptorio de 1 ao para disponer la
ADMINISTRATIVO apertura (instauracin) del procedi-
DISCIPLINARIO miento administrativo disciplinario
contra el servidor o funcionario p-
Una vez definida la potestad san- blico presuntamente infractor. En
cionadora de la administracin p- consecuencia, si el rgano compe-
blica, podemos conceptualizar el tente de la entidad ha tomado co-
procedimiento administrativo dis- nocimiento de la falta disciplinaria,
ciplinario de la siguiente manera: y estando identificado el presunto
conjunto de etapas y secuencias l- infractor deja pasar 1 ao sin ini-
gicas establecidas por la adminis- ciar de oficio dicho procedimien-
tracin para ejercer adecuadamente to administrativo, automticamente
(4) Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General
Artculo 229.- mbito de aplicacin de este Captulo
229.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa so-
bre la materia.
(5) En cuanto a los regmenes de sujecin general y especial, puede verse a mayor profundidad en: MORN
URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9a edicin, Gaceta
Jurdica. Lima, 2011, pp. 689.
(6) SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Centro de Es-
tudios Ramn Areces, Madrid, 2000, pp. 371-372.
(7) BERMEJO VERA, Jos. Derecho Administrativo bsico - Parte General. 119 edicin. Civitas. Madrid,
2013, p. 319.
(8) MERCEDES LAFUENTE, Benaches. El rgimen disciplinario de los funcionarios pblicos de la adminis-
tracin del Estado. Ed. Tirand lo Blanch, Valencia, 1996, p. 15.
(9) El artculo 17 del Reglamento de la Ley N 27815 - Ley de Cdigo de tica de la Funcin Pblica, el Decre-
to Supremo N 033-2005-PCM, establece lo siguiente: El plazo de prescripcin de la accin para el inicio
del procedimiento administrativo disciplinario es de tres (3) aos contados desde la fecha en que la Comi-
sin Permanente o Especial de Procesos Administrativos Disciplinarios toma conocimiento de la comisin
de la infraccin, salvo que se trate de infracciones continuadas, en cuyo caso el plazo de prescripcin se con-
tabilizar a partir de la fecha en que se cometi la ltima infraccin, sin perjuicio del proceso civil o penal a
que hubiere lugar. Entonces, coexistiran dos plazos prescriptorios? Consideramos que no, ya que ambas
normas son de aplicacin distintas: las faltas a que se refiere el Reglamento de la Carrera Administrativa son
de carcter disciplinaria, mientras que las faltas establecidas por la Ley N 27815 son faltas ticas.
53
 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
opera la prescripcin de la accin
sancionatoria, la cual puede alegar
el servidor o funcionario pblico
implicado como excepcin dentro
del procedimiento administrati-
vo(10). Asimismo, el artculo 163 del
mismo Reglamento establece que
el servidor o funcionario pblico
que incurre en falta disciplinaria,
cuya gravedad pudiera ser causal
de cese temporal o destitucin, ser
sometido a un procedimiento admi-
nistrativo disciplinario que no debe
de exceder de treinta (30) das h-
biles improrrogables. Sin embargo,
tratndose de infracciones suscep-
tibles de ser sancionadas con amo-
nestaciones o suspensiones, cul
es el plazo para sancionar? O la
administracin pblica puede to-
marse todo el tiempo que desee
para ello, vulnerando el derecho al
plazo razonable?
VI. UNA POSIBLE RESPUESTA
POR PARTE DE SERVIR
La Autoridad Nacional del Servi-
cio Civil (SERVIR), a travs del
Informe Legal N 197-2011-SER-
VIR/GG-OAJ(11) de fecha 4 de mar-
zo del 2011, se pronunci sobre di-
cha interrogante, advirtiendo que
el incumplimiento del plazo fijado
por el artculo 163 del Reglamento
de la Carrera Administrativa no tie-
ne como consecuencia prevista en
su texto ni la nulidad del proceso
administrativo disciplinario ni la de
la sancin que se hubiera aplicado,
sino que configura falta de carcter
disciplinario de los responsables de
la conduccin del proceso, esto es,
de los integrantes de la Comisin
de Procesos Administrativos Disci-
plinarios de cada entidad.
Asimismo, dicho informe legal
concluye que el procedimiento ad-
ministrativo disciplinario debe de-
sarrollarse dentro de un plazo razo-
nable, tanto desde su apertura por
parte del titular de la entidad (o del
funcionario que tenga la autoridad
delegada para tal efecto), hasta su
culminacin con la imposicin de
la sancin que corresponda. Para
efectos de la sancin debe analizar-
se cada caso concreto en funcin al
grado de complejidad del proceso,
el comportamiento del recurrente,
la forma en que el asunto ha sido
llevado por las autoridades admi-
nistrativas, las consecuencias que
la demora produce en las partes u
54
El Informe Legal
N 197-2011-SERVIR/
GG-OAJ concluye
que el procedimiento
administrativo
disciplinario debe
desarrollarse dentro
de un plazo razonable,
desde su apertura
hasta su culminacin.
otros factores externos ajenos a la
voluntad de estas.
Es decir, en los procedimientos
administrativos que se encuen-
tren en trmite, que puedan termi-
nar en sanciones inferiores a las de
destitucin o cese temporal de los
servidores o funcionarios pbli-
cos implicados, en aplicacin del
referido informe legal se entien-
de que la administracin podra to-
marse un tiempo (sin especificar
cunto), para resolver la imposi-
cin de dichas sanciones menores.
Esta situacin causa incertidumbre
jurdica en los servidores o funcio-
narios sometidos a tales procedi-
mientos, sin perjuicio de la aplica-
cin del precedente de observancia
003-2010-SERVIR/TSC, en vir-
tud del cual el Tribunal del Ser-
vicio Civil estableci que en los
regmenes laborales de naturale-
za administrativa (estatutaria), el
principio de inmediatez debe te-
nerse como pauta orientadora al
momento de imponer al servidor o
funcionario pblico la sancin que
corresponda(12).
VII. JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL Y
ADMINISTRATIVA
El Tribunal Constitucional ha teni-
do la oportunidad de pronunciarse
sobre este tema controvertido, en la
(10) La excepcin a la que hacemos referencia no es ninguna de las excepciones procesales establecidas en
el artculo 446 del Cdigo Procesal Civil, sino que constituye una cuestin de defensa previa de carcter
administrativo.
(11) <http://files.servir.gob.pe/WWW/files/Informes%20Legales/InformeLegal_197-2011-SERVIR-OAJ.pdf>.
(12) Resolucin N 003-2010-SERVIR/TSC, de fecha 10 de agosto de 2010,
(13) Fundamento 3 del Expediente N 2775-2004-AA/TC, de fecha 23 de noviembre de 2004.
(14) Fundamento 3 del Expediente N 04059-2004-AA/TC,de fecha 28 de enero de 2005.
(15) Firmada en la sesin del 29 de enero de 2013.
Sentencia recada en el Expediente
N 2775-2004-AA/TC, establecien-
do lo siguiente:
La figura jurdica de la prescrip-
cin no puede constituir, en nin-
gn caso, un mecanismo para pro-
teger jurdicamente la impunidad
de las faltas que pudieran cometer
los funcionarios o servidores p-
blicos, puesto que esta institucin
del Derecho Administrativo san-
cionador no solo tiene la funcin
de proteger al administrado fren-
te a la actuacin sancionadora de
la Administracin, sino tambin,
la de preservar que dentro de un
plazo razonable, los funcionarios
competentes cumplan, bajo res-
ponsabilidad, con ejercer el poder
de sancin de la administracin
contra quienes pueden ser pasi-
bles de un procedimiento admi-
nistrativo disciplinario(13).
En la Sentencia emitida en el Expe-
diente N 04059-2004-AA/TC, el
mximo intrprete de la Constitu-
cin dispuso que si bien el artculo
173 del Decreto Supremo N 005-
90-PCM establece que el proceso
administrativo disciplinario debe
iniciarse en un plazo no mayor de
un ao, contado desde el momento
en que la autoridad competente ten-
ga conocimiento de la comisin de
la falta disciplinaria, este debe con-
tabilizarse desde que se haya deter-
minado la falta cometida e identifi-
cado al presunto responsable de la
misma; es decir, se ha estableci-
do claramente desde qu momento
debe computarse dicho plazo (14).
En cuanto a la jurisprudencia del Tri-
bunal del Servicio Civil, mediante
la Resolucin N 00032-2013-SER-
VIR/TSC-Primera Sala(15), dicho r-
gano colegiado ha establecido el si-
guiente criterio: el artculo 135 del
Reglamento de la Ley del Profeso-
rado establece, al igual que el De-
creto Legislativo N 276, que el pro-
ceso administrativo deber iniciarse
en un plazo no mayor de un (1) ao,

contado a partir del momento en que
la autoridad competente tenga cono-
cimiento de la comisin de la falta,
bajo responsabilidad de la citada au-
toridad; caso contrario, se declarar
prescrita la accin sin perjuicio del
proceso civil o penal a que hubie-
re lugar(16).
Mediante la Resolucin N 00024-
2013-SERVIR/TSC-Segunda
Sala(17), el Tribunal del Servicio Ci-
vil decidi que siendo consecuen-
cia de la prescripcin tornar in-
competente al rgano sancionador
para abrir o proseguir con el pro-
cedimiento sancionador, esta Sala
considera que en el presente caso la
entidad careca de legitimidad para
instaurar proceso administrativo
disciplinario contra la impugnante
y, consecuentemente, para imponer-
le la sancin materia de impugna-
cin; por lo que no resulta pertinente
pronunciarse sobre los argumentos
y los medios de defensa esgrimidos
por la impugnante(18).
Sin perjuicio de lo expuesto, la
omisin de actuacin debera ser
subsanada por el Tribunal del Ser-
vicio Civil, que podra emitir un
pronunciamiento vinculante, a ser
tenido en cuenta para casos futuros.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
Decreto Legislativo N 276 la de-
finicin del plazo prescriptorio de
STC 04059-2004- 1 ao para el inicio del procedi-
AA/TC: el proceso miento administrativo disciplina-
administrativo
disciplinario debe rio por parte de la administracin
pblica es muy compleja, ya que
iniciarse en un plazo
no mayor de 1 ao, tratndose de infracciones que pue-
den dar lugar a la imposicin de
contado desde el
momento en que la sanciones menores a las de desti-
autoridad competente tucin o cese temporal(19), la ley
tenga conocimiento de no establece ningn plazo para su
la comisin de la falta resolucin.
disciplinaria.
Atendiendo, adems, a que dicha
demora no genera nulidad del pro-
cedimiento disciplinario, tal omi-
VIII. CONCLUSIONES sin de actuacin debera ser sub-
sanada por el Tribunal del Servicio
Como hemos visto a lo largo Civil, la cual podra emitir un pro-
del presente trabajo, en la carre- nunciamiento vinculante, a ser teni-
ra administrativa regulada por el do en cuenta en casos futuros.
(16) Fundamento 23 de la resolucin sealada.
(17) Firmada en la sesin del 23 de enero de 2013.
(18) Fundamento 17 de la resolucin sealada.
(19) Cuando se trata de infracciones susceptibles de ser sancionadas con destitucin o cese temporal, la ley s pro-
vee un plazo no menor a 30 das hbiles para sancionar.
55
 Sistema Nacional de Contrataciones
del Estado y Abastecimiento
EL REGISTRO NACIONAL DE PROVEEDORES
Carlos NAVAS RONDN
Doctor en Derecho. Docente universitario.
Director del Instituto de Investigaciones de la
Facultad de Derecho y Ciencia Poltica de la
UNFV. Exvocal y presidente de Sala del Tri-
bunal de Contrataciones del Estado.
I. ANTECEDENTES Y
CONCEPTOS
Conforme a la normativa de contra-
taciones del Estado, todos los par-
ticipantes, postores o contratistas
que deseen celebrar contratos con
el Estado deben estar previamente
inscritos en el Registro Nacional de
Proveedores (RNP); adems de no
estar impedidos para contratar con
las entidades del Estado, es decir,
que no tengan la condicin de san-
cionados o inhabilitados. Este Re-
gistro es administrado y controlado
por el Organismo Supervisor de las
Contrataciones del Estado (OSCE),
que lo deber tener actualizado en
su portal institucional, con la fina-
lidad de otorgar transparencia y pu-
blicidad respecto del conocimien-
to de los proveedores aptos para
contratar con todos los organismos
pblicos.
Dichas personas naturales o jurdi-
cas deben cumplir con los requisitos,
tasas, criterios y escalas establecidos
en el Texto nico de Procedimien-
tos Administrativos (TUPA) del
OSCE, y son responsables de que
su inscripcin en el Registro corres-
pondiente del RNP se encuentre vi-
gente durante su participacin en el
proceso hasta la suscripcin del con-
trato, si resultaren ganadores de la
buena pro. Las entidades deben veri-
ficar la vigencia de la inscripcin en
el RNP en el portal institucional del
OSCE para conocer la habilitacin
de los proveedores.
56
(Primera parte)
RESUMEN
E
n estas pginas el lector encontrar una visin panormica sobre el
Registro Nacional de Proveedores (RNP), de notable importancia
en las contrataciones pblicas, tanto para los particulares interesados
en dichas oportunidades de negocio como para las entidades pblicas
que los convocan.
Los detalles operativos que el autor consigna sobre el RNP permitirn
que este artculo y su segunda parte se conviertan, sin duda, en fuente
de consulta sobre la materia.
En ese sentido, las modificacio- entidades del Estado, para que
nes efectuadas al artculo 252 del se pueda seleccionar al postor
Reglamento de la Ley de Contra- ms idneo de manera transpa-
taciones del Estado han pretendi- rente y objetiva.
do ser ms precisas al sealar que
c) Que cuenten con los requisitos
los proveedores sern responsa-
esenciales para una postulacin
bles de su inscripcin en el Regis-
a una convocatoria de contrata-
tro y que este se encuentre vigente
cin pblica.
al registrarse como participante, en
la presentacin de propuestas, en el
Todo proveedor posee una clave de
otorgamiento de la buena pro y en
acceso al Registro, que puede utili-
la suscripcin del contrato, lo que
zar para realizar sus trmites de ins-
ha trado consigo otro tipo de inter-
cripcin o renovacin, acceder al
pretacin contraria al espritu de la
correo personal del RNP, declarar
norma, es decir, que puede no es-
su rcord de obras o de consultora
tar vigente el RNP durante los das
en que no se den los actos men- mensuales y/o presentar propues-
tas en forma electrnica. Al inscri-
cionados, interpretacin que debe
ser esclarecida por una directiva birse en el RNP, todas las personas
naturales o jurdicas adquieren el
del OSCE.
derecho de recibir informacin de
las convocatorias y procesos de se-
El RNP permite:
leccin que puedan interesarles, as
a) Una precalificacin general, ob- como conocer las exigencias y con-
jetiva y permanente de todas diciones que se soliciten.
las empresas que abastecen al
Estado. Como se observa, el RNP es un ins-
trumento de consulta obligatoria
b) Conocer y diferenciar a los po- que constituye la base de datos ni-
tenciales postores, al margen ca para todo ciudadano que quiera
de las condiciones tcnicas que participar en los procesos de selec-
se deben dar en cada proceso cin que se convoquen. El prop-
de seleccin que convocan las sito es que todos puedan conocer
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO
el historial, sanciones, capacidad
tcnica, financiera, jurdica y cual-
quier otra informacin del contra-
tista (o potencial contratista), que
resulte necesaria para una adecua-
da seleccin, en aras del inters p-
blico y el principio de publicidad.
Con la ley vigente se deben asig-
nar categoras y especialidades a
los proveedores. Adems, se impe-
dir la reinscripcin por dos aos
de los proveedores que presenta-
ron documentacin falsa o inexac-
ta. En el caso de las adjudicacio-
nes de menor cuanta para bienes y
servicios, el Registro se debe efec-
tuar antes de la presentacin de las
propuestas.
Los proveedores estn obligados a
mantener actualizados sus datos en
el Registro correspondiente, sien-
do responsables de no comunicar
las ocurrencias o modificaciones
que se hayan producido dentro de
los plazos previstos, sujetndose a
las consecuencias que se deriven
de su incumplimiento, de confor-
midad con la Resolucin N 409-
2014-OSCE/PRE que modific la
Directiva N 014-2012-SCE/CD -
Disposiciones aplicables a los pro-
cedimientos de comunicacin de
ocurrencias y modificacin de da-
tos de la relacin de sancionados
publicada en el Portal institucional
del OSCE.
Cuando se advierta el incumpli-
miento de comunicar los cambios
de representante legal, apoderado,
rganos de administracin, socios,
accionistas, participacionistas, ti-
tular, distribucin de acciones, par-
ticipaciones o aportes, la Direc-
cin del RNP cancelar la vigencia
de inscripcin o renovacin de los
proveedores que incurrieron en tal
incumplimiento.
II. TRMITES DE
INSCRIPCIN Y
RENOVACIN
Son requisitos generales para la
inscripcin y renovacin en todos
los registros del RNP que las perso-
nas naturales se encuentren en ple-
no ejercicio de sus derechos civiles.
En el caso de personas jurdicas,
deben sealar su rgimen y repre-
sentante legal. El proveedor debe
acceder electrnicamente a su res-
pectiva constancia de inscripcin o
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
Los proveedores
son responsables
de su inscripcin
en el RNP y
de que esta se
encuentre vigente
al registrarse
como participante
en un proceso de
seleccin.
renovacin, a travs del portal ins-
titucional del OSCE.
Los requisitos y condiciones que
se establecen para la inscripcin
y/o renovacin en el RNP no de-
ben constituir, en forma alguna,
obstculos para la libre competen-
cia y participacin. En ese orden
de ideas, atendiendo a criterios de
igualdad y reciprocidad, a las em-
presas extranjeras no se les impo-
nen exigencias mayores, sino que
solamente deben cumplir con las
tasas, escalas y procedimientos de
la misma manera que las empresas
nacionales.
As, el principio de reciproci-
dad previsto en la ley no implica
en ningn caso omitir el procedi-
miento de inscripcin en el RNP.
Por el contrario, en aplicacin de
lo establecido en el artculo 63 de
la Constitucin Poltica del Per,
las empresas nacionales y extran-
jeras cumplirn los mismos requi-
sitos para la inscripcin y/o reno-
vacin ante el RNP. De observarse
algn trato discriminatorio hacia
las empresas peruanas en determi-
nado pas extranjero relacionado a
la inscripcin en un Registro equi-
valente al RNP, cualquier provee-
dor de manera sustentada podr co-
municar tal situacin ante el OSCE,
para que este verifique el hecho en
el plazo establecido.
Las entidades competentes deben
brindar el apoyo correspondiente
al OSCE para que realice la veri-
ficacin solicitada. En caso que la
verificacin sea positiva, el OSCE
exigir a las empresas originarias
del pas donde se cometi el trato
discriminatorio a las empresas pe-
ruanas, los mismos requisitos que
a estas se les pide en el Estado de
aquellas. Adicionalmente, si las
empresas extranjeras ya estuvieran
inscritas en el RNP, debern cum-
plir las nuevas exigencias al mo-
mento de su renovacin y/o nueva
inscripcin, de conformidad con la
disposicin constitucional.
De otro lado, debe resaltarse que
las entidades estn prohibidas de
llevar registros de proveedores:
nicamente estn facultadas para
llevar y mantener un listado in-
terno, consistente en una base de
datos que contenga la relacin de
aquellos proveedores que hayan
participado anteriormente en otros
procesos de seleccin convocados
por la entidad. El Registro de las
empresas o personas que contra-
tan con cada organismo pblico lo
tiene a su cargo en exclusividad
el OSCE.
Por su parte, conviene tener presen-
te que la renovacin oportuna de la
inscripcin en el RNP es de exclu-
siva responsabilidad de los provee-
dores. Para este efecto, deben tener
en cuenta los plazos mximos con-
cedidos a la administracin para la
aprobacin del trmite correspon-
diente, a fin de que no produzcan
interrupciones en la vigencia de su
habilitacin; as, evitarn el riesgo
de la descalificacin, e incluso el
de la sancin. As, deben tomar to-
das las providencias para que ello
no suceda, mxime cuando el plazo
para iniciar el procedimiento de re-
novacin se ha extendido a sesenta
das hbiles calendarios anteriores
a su vencimiento.
Entre los aspectos a considerar est
el control de requisitos, el cual tiene
como plazo mximo treinta das h-
biles, en los procedimientos de ins-
cripcin o renovacin. Durante ese
plazo, se verificar que el provee-
dor de bienes y/o servicios cumpla
con presentar todas las exigencias
sealadas en el TUPA del OSCE;
adems de comprobar que haya lle-
nado el formulario electrnico en
todos los campos que correspondan
a la naturaleza de la persona natu-
ral o jurdica. Para tal fin se har
uso de la informacin en lnea del
RENIEC, de la SUNARP, SUNAT
y otros organismos que sean nece-
sarios para determinar que los pro-
veedores se encuentran en pleno
ejercicio de sus derechos civiles, o
que tratndose de personas jurdi-
cas han sido constituidos y estn
registrados conforme a ley.
57
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO
Estn impedidos de inscribirse o re-
novar su inscripcin en el RNP:
- Las personas naturales o jurdi-
cas que se encuentren con san-
cin vigente de inhabilitacin
temporal o definitiva.
- Los proveedores cuya inscrip-
cin o renovacin haya sido
declarada nula por haber pre-
sentado documentacin falsa
o informacin inexacta ante el
RNP.
- Los proveedores cuyo trmite
se haya cancelado por no pre-
sentar la documentacin exigi-
da dentro del plazo sealado.
Adicionalmente, es oportuno men-
cionar que, recientemente, la Di-
reccin General del RNP ha dis-
puesto que a los proveedores que
estn omisos o incumplen en comu-
nicar los cambios de representante
legal, apoderado, rgano de admi-
nistracin, socios, accionistas, par-
ticipacionistas, titular, distribucin
de acciones o aportes, se les cance-
lar la vigencia de sus inscripciones
o renovaciones (conforme a la Re-
solucin N 409-2014-OSCE/PRE
- Comunicacin de ocurrencias y
Modificacin de datos).
Para finalizar este punto debe men-
cionarse que, si bien la inscrip-
cin en el Registro Nacional de
Proveedores (RNP) es un requisi-
to indispensable para participar en
un proceso de seleccin y celebrar
contratos bajo el mbito de aplica-
cin de la normativa de la contrata-
cin de pblica vigente, tal exigen-
cia no es aplicable a los contratos
administrativos de servicios (CAS).
Igualmente, no requieren inscribir-
se como proveedores en el RNP
las entidades del Estado que se en-
cuentren bajo el mbito de aplica-
cin de la normativa sobre con-
trataciones pblicas, as como las
sociedades conyugales y las suce-
siones indivisas.
III. CARACTERSTICAS
DEL REGISTRO DE
PROVEEDORES DEL OSCE
El RNP tiene carcter desconcen-
trado, con la finalidad de no per-
judicar ni generar mayores cos-
tos de transaccin a las pequeas
y microempresas que desarrollen
58
Las entidades
no pueden llevar
registros de
proveedores, sino
solo una base
de datos de los
proveedores que
hayan participado con
anterioridad en otros
procesos de seleccin
convocados por ellas.
sus actividades. La administracin
del OSCE ha propiciado la creacin
de oficinas descentralizadas en to-
das las capitales de las regiones del
pas, lo que permite la inscripcin
o renovacin de la habilitacin de
los proveedores, y que estos pue-
dan realizar sus trmites pertinen-
tes en tales localidades.
Las oficinas zonales operan en Are-
quipa, Chiclayo, Cuzco, Iquitos,
Huancayo, Trujillo, Piura, Huanca-
velica, Ayacucho, Ica, Cajamarca,
Huaraz, Tarapoto, Hunuco, Tac-
na, Puno, Tumbes y otras ciudades.
Adems, en ellas se ofrece atencin
a usuarios pblicos y privados para
la recepcin y envo de documentos
relativos a asuntos vinculados con
las funciones del OSCE que sean
objeto de desconcentracin, entre
otras funciones.
El RNP no debe exigir la licencia de
funcionamiento en el procedimien-
to de inscripcin. Adems, en nin-
gn caso las bases de los procesos
de seleccin deben requerir a los
postores que vuelvan a presentar la
documentacin que ya presentaron
para su inscripcin en el RNP. Adi-
cionalmente, en aplicacin de los
principios de formalidad atenuada
y simplicidad, se permite la no pre-
sentacin de documentos origina-
les, sin perjuicio del control poste-
rior que pueda efectuarse sobre la
informacin brindada.
Las instituciones que deben pro-
porcionar informacin actualizada
para efectuar la fiscalizacin pos-
terior de la informacin presentada
por los proveedores, bajo responsa-
bilidad en el marco de la legislacin
vigente, son diversas. Entre ellas
puede citarse al Registro Nacio-
nal de Identificacin y Estado Ci-
vil (RENIEC), la Superintendencia
Nacional de Aduanas y Adminis-
tracin Tributaria (SUNAT), la Su-
perintendencia Nacional de los Re-
gistros Pblicos (SUNARP), el
Instituto Nacional de Defensa de
la Competencia y la Propiedad In-
telectual (INDECOPI), la Superin-
tendencia de Banca, Seguros y AFP
(SBS), el Poder Judicial, la Polica
Nacional del Per, entre otras en-
tidades de las que pueda requerir-
se informacin. Es ms, median-
te Decreto Supremo refrendado por
el Ministerio de Economa y Finan-
zas (MEF), se puede disponer el ac-
ceso a la informacin que tengan
otras entidades y que sean relevan-
tes para el RNP, con la finalidad de
cruzar informacin y certificar la
veracidad de los documentos e in-
formacin que presentan los pro-
veedores para registrarse.
La Directiva N 009-2012-OSCE/
CD ha establecido el procedimien-
to de fiscalizacin posterior aleato-
ria que debe realizar el RNP en los
procedimientos administrativos su-
jetos a fiscalizacin posterior, que
son los siguientes:
- inscripcin de proveedores de
bienes;
- renovacin de inscripcin de
proveedores de bienes;
- inscripcin de proveedores de
servicios;
- renovacin de inscripcin de
proveedores de servicios;
- inscripcin de ejecutores de
obras;
- renovacin de inscripcin de
ejecutores de obras;
- aumento de capacidad mxima
de contratacin de ejecutores de
obras;
- inscripcin de consultores de
obras;
- renovacin de inscripcin de
consultores de obras;
- ampliacin de especialidad de
consultores de obras.
La informacin tanto del provee-
dor como del bien o servicio que
ofrece, sealado en el Registro,
debe coincidir con lo estipulado
en las ofertas, mientras no vare la
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO
situacin declarada. El proveedor
no tiene la necesidad de actualizar
informacin, ya que esta solo tie-
ne vigencia de un ao; mas, si uno
o ms datos del proveedor varan,
este debe comunicarlo a la admi-
nistracin del Registro, para su co-
rreccin. Tal comunicacin puede
efectuarse por escrito o mediante
cualquier medio electrnico que
la institucin ponga a disposicin
para tal efecto.
Considerando que la inscripcin
y renovacin en el RNP constitu-
ye un proceso administrado por el
OSCE, debe sealarse que rene
las siguientes caractersticas:
a) Econmica: permite generar
ingresos al OSCE en funcin de
las tasas, las cuales deben ser
abonadas por los peticionarios,
para la realizacin de los trmi-
tes de inscripcin y renovacin
que administran. Estos pagos
constituyen el mayor porcenta-
je de los ingresos propios de la
institucin.
b) Transversal: la informacin
del RNP constituye una impor-
tante fuente a la que deben re-
currir las unidades orgnicas del
OSCE y las entidades pblicas,
con la finalidad de conocer la
vigencia de las inscripciones,
como dato que puede incidir en
los diversos procesos de contra-
tacin pblica.
c) Inclusiva: las disposiciones es-
tablecidas en el reglamento para
la inscripcin en el RNP son de
aplicacin en lo que corres-
ponda a los trmites de reno-
vacin de inscripcin, aumen-
to de capacidad mxima de
contratacin y ampliacin de
especialidad.
d) Operativa: el registro de pro-
veedores tiene una poblacin
que se incrementa peridica-
mente. Quienes ya estn inscri-
tos en el RNP, mayoritariamen-
te, se mantienen en l desde su
inscripcin inicial; sean provee-
dores nacionales o extranjeros,
estos ltimos domiciliados o no
en el pas.
Sobre el particular, se debe tener en
cuenta el incremento significativo
del nmero de proveedores: 120 mil
proveedores cuentan con inscrip-
cin vigente en el RNP, conforme
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
Mediante las bases
de los procesos
de seleccin no se
puede requerir a
los postores que
vuelvan a presentar
documentos ya
presentados para la
inscripcin en el RNP.
al Reporte de la Oficina de Estu-
dios Econmicos del OSCE. Te-
niendo en cuenta que cada uno de
dichos proveedores puede inscri-
birse en ms de un captulo, debe
expresarse que el porcentaje de ins-
cripciones vigentes es de 51,5 % en
el Captulo de Servicios, 37,7 % en
Bienes, 6,3 % como ejecutores de
obra y 4,5 % tienen la condicin de
consultores de obra.
El RNP somete a fiscalizacin pos-
terior la documentacin, informa-
cin y declaraciones presentadas
por los proveedores para contratar
con el Estado. Los certificados de
inscripcin tienen vigencia por un
ao y deben ser renovados peridi-
camente para que se encuentren ha-
bilitados. El plazo para solicitar la
renovacin de inscripcin ha sido
extendido a sesenta das previos al
vencimiento de la vigencia de su
inscripcin. El proveedor que se
encuentre con su trmite suspendi-
do no podr renovar su inscripcin cer sus derechos civiles.
anticipadamente.
Estn impedidos para inscribirse en
el RNP los proveedores:
a) Cuyo RUC se encuentre ob-
servado en la SUNAT, en es-
tado de no habido o no activo
(suspensin temporal o baja de
oficio).
b) Que tienen multa impuesta por
el OSCE pendiente de pago, o
sea moroso en el pago del frac-
cionamiento correspondiente.
c) Que se encuentren dentro de los
dos aos de la anulacin de su
inscripcin original, por razones
de fiscalizacin. Dicho periodo
se cuenta desde la fecha en que
qued firme la resolucin que
declar la nulidad.
d) Que se encuentre inhabilitado
temporal o definitivamente en
el captulo respectivo, en virtud
de una decisin del Tribunal
de Contrataciones del Estado
(TCE).
e) Que tengan la condicin de en-
tidades pblicas, cuando as se
evidencie en su RUC.
Con la finalidad de facilitar y uni-
formizar los trmites que se reali-
zan ante el RNP, el OSCE, ha ela-
borado diversos formularios que
corresponden a su TUPA, los cua-
les pueden ser descargados de la
pgina web del portal electrnico
del OSCE; facilidad que nos permi-
te solicitar todas las constancias e
informaciones requeridas para par-
ticipar en los procesos de seleccin
que se convoquen.
IV. LOS CAPTULOS
REGISTRALES QUE
ADMINISTRA EL OSCE
El OSCE es la nica entidad encar-
gada de desarrollar, administrar y
operar el Registro Nacional de Pro-
veedores (RNP), as como de llevar
un control para conocer exactamen-
te cuntas y cules son las personas
naturales o jurdicas que pueden
participar en un proceso de selec-
cin convocado por el Estado. As,
la inscripcin en el RNP es igual de
necesaria, para un (potencial) pro-
veedor del Estado, que el DNI para
que una persona natural pueda ejer-
La constancia que se solicita ante
el RNP se ha popularizado con la
denominacin de el Consucode,
especialmente en provincias en
las cuales an no se hace habitual
la variacin del nombre del orga-
nismo rector de las contrataciones
pblicas.
El RNP est dividido en diversos
captulos, a saber:
1. Proveedores de bienes.
2. Proveedores de servicios.
3. Consultores de obras.
4. Ejecutores de obra.
5. Inhabilitados para contratar con
el Estado.
A continuacin nos ocuparemos de
los dos primeros, dejando los de-
ms para la segunda parte de este
artculo.
59
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO
1. El Captulo de Proveedores de
Bienes
Quienes pretenden ser postores en
los procesos de adquisicin y su-
ministro de bienes son acreditados
como tales con la presentacin de
informacin suficiente acerca de la
naturaleza y objeto de sus activida-
des. La inscripcin en los captu-
los de bienes y servicios en el RNP
se realizar bajo el principio de
aprobacin automtica, utilizando
la informacin proporcionada por
las entidades bancarias autoriza-
das para recaudar la tasa de inscrip-
cin. Transcurridos dos das hbi-
les de realizado el pago de la tasa
correspondiente, el proveedor in-
gresar a la pgina web del OSCE
<www.osce.gob.pe>, a continua-
cin ingresar al cono Correo del
RNP, donde deber presionar el
cono Bandeja de mensajes y di-
gitar a continuacin su nmero de
RUC y la contrasea (ubicada en el
voucher de pago).
Seguidamente acceder a la bande-
ja de mensajes, en la cual encontra-
r un mensaje con la clave del RNP
asignada para el proveedor. Luego,
ingresar a la seleccin Tramites
en lnea con su nmero de RUC
y clave del RNP, con la finalidad
de acceder al formulario electrni-
co, el cual deber completar, para
luego grabarlo y enviarlo va web.
Al da siguiente del envo del for-
mulario electrnico va web se da
inicio al trmite, el cual ser resuel-
to en el plazo mximo de treinta
(30) das hbiles. Dentro de dicho
plazo el proveedor recibir una no-
tificacin electrnica a su bandeja
de mensajes, informndole el resul-
tado de su evaluacin. Si el resul-
tado de la evaluacin es aproba-
do, al da siguiente podr imprimir
la Constancia nica de Provee-
dor, en la cual aparecer la infor-
macin de inscripcin del registro;
gestin que se efecta en la pgi-
na web del RNP <www.rnp.gob.
pe>, opcin Imprimir constancia.
Para este efecto solo ser necesa-
rio que el proveedor digite su n-
mero de RUC. El plazo de vigencia
de la mencionada constancia es de
un ao, contado a partir del da ca-
lendario siguiente a la aprobacin
del trmite.
Si la documentacin presentada por
el proveedor ha sido objeto de alguna
60
En el Registro
de Proveedores
de Bienes debe
inscribirse toda
persona natural o
jurdica, nacional
o extranjera, que
desee participar en
procesos de seleccin
y/o contratar con el
Estado la provisin de
bienes.
observacin, se le enviar una noti-
ficacin a su bandeja de mensajes,
otorgndole un plazo de treinta das
hbiles contados a partir del da si-
guiente de iniciado el trmite para
subsanar las observaciones. Si el pro-
veedor realiza la subsanacin el l-
timo da del plazo (30 da hbil),
la Subdireccin del Registro conta-
r con siete das hbiles adicionales
para la resolucin de su trmite.
La renovacin de la inscripcin de
bienes y servicios se realiza efec-
tuando el pago de la tasa de reno-
vacin, de acuerdo a la escala es-
pecificada en el TUPA del OSCE.
Dicho pago puede ser efectuado en
cualquiera de los bancos autoriza-
dos. Una vez en la ventanilla del
banco, el proveedor deber indicar
su nmero de RUC y la alternativa
en la que desea inscribirse (debido a
que no existe una cuenta en los ban-
cos con el nombre de renovacin):
a) proveedor de bienes; b) provee-
dor de servicios; y c) proveedor de
bienes y servicios. En cualquiera
de esos casos, el proveedor podr
realizar su renovacin pagando una
sola tasa para cada una de las alter-
nativas antes descritas.
En el Registro de Proveedores de
Bienes debern inscribirse todas las
personas naturales o jurdicas, na-
cionales o extranjeras, que deseen
participar en procesos de seleccin
y/o contratar con el Estado la provi-
sin de bienes; sea que se presenten
de manera individual, en consorcio
o tengan la condicin de subcontra-
tistas. En todos los casos, debern
estar legalmente capacitadas para
contratar.
Los proveedores de bienes estn
obligados a comunicar al RNP,
dentro de los diez das hbiles si-
guientes al trmino de cada mes, las
siguientes ocurrencias:
- variacin de domicilio;
- cambio de razn o denomina-
cin social;
- transformacin societaria;
- cambio de representante le-
gal, socios, accionistas, partici-
pacionistas o titular, rgano de
administracin;
- cambio en la distribucin de
acciones, participaciones o
aportes;
- otras variaciones que el OSCE
establezca mediante directiva.
Si el proveedor no declar la varia-
cin dentro del plazo establecido,
deber regularizar tal omisin, me-
diante la comunicacin de ocurren-
cias extemporneas.
2. El Captulo de Proveedores de
Servicios
Quienes pretendan ser postores en
los procesos de contratacin de
servicios, en general, incluyendo
los servicios de consultora dis-
tinto de obras sern acreditados
como tales previa presentacin de
informacin suficiente acerca de
la naturaleza y objeto de sus acti-
vidades. Para este efecto, califican
como servicios las prestaciones que
brindan las empresas de servicios,
compaas de seguros y contratos
de arrendamiento no financieros;
as como las investigaciones, pro-
yectos, estudios, diseos, super-
visiones, inspecciones, gerencias,
gestiones, auditoras, asesoras y
peritajes.
En el Registro de Proveedores de
Servicios debern inscribirse todas
las personas naturales o jurdicas,
nacionales o extranjeras, que de-
seen participar en procesos de se-
leccin y/o contratar con el Estado
la prestacin de servicios en ge-
neral y las consultoras distintas a
las de obras; sea que se presenten
de manera individual, en consor-
cio o tengan la condicin de sub-
contratistas, para lo cual debern
estar legalmente capacitadas para
contratar.
Dentro de la informacin empre-
sarial o institucin que los provee-
dores de bienes o servicios deben
declarar ante el RNP est la rela-
tiva al tipo de sociedad y/o empre-
sa que han constituido, las ventas o
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO
ingresos anuales, nmero de traba-
jadores, fecha de escritura de cons-
titucin de la persona jurdica, ca-
pital social actual, zona y oficina
registral en la cual est inscrita, n-
mero de partida electrnica, datos
del representante legal, miembros
del directorio actual, nombres de
los accionistas, socios o titulares
(con la fecha de ingreso y el nme-
ro de acciones que posee); giro del
negocio o actividad principal, se-
gn el catlogo de bienes y servi-
cios - ONU; experiencia en el ne-
gocio y ao de inicio; adems de su
razn o denominacin social, abre-
viatura, RUC, pas de origen, tel-
fono y correo electrnico.
La informacin que se consig-
ne en dicha declaracin jurada se
efecta dentro del marco del prin-
cipio de veracidad; por tanto, est
sujeta a verificacin de su auten-
ticidad. Su inexactitud podra ser
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
En el Registro de
Proveedores de
Servicios debe
inscribirse toda
persona natural o
jurdica, nacional
o extranjera, que
desee participar en
procesos de seleccin
y/o contratar con el
Estado la prestacin
de servicios en
general, as como las
consultoras distintas
a las de obras.
causal de sancin, por la infraccin
de presentar informacin inexac-
ta. En muchos casos son las pro-
pias empresas competidoras que
participan en los procesos de se-
leccin las que denuncian las
irregularidades e inexactitudes que
puedan haber introducido las otras
empresas en sus declaraciones, con
el fin de solicitar su descalificacin
o impugnar la buena pro obtenida.
De otro lado, debe sealarse que el
Decreto Supremo N 184-2009-EF
ha modificado el trmite de inscrip-
cin de proveedores extranjeros en
el RNP, facilitndolo considerable-
mente, ya que solo deben presentar
una declaracin jurada acompaada
de las documentaciones simples que
acrediten su solicitud; con cargo de
presentar posteriormente, dentro de
los treinta das hbiles siguientes de
aprobado el trmite, los documentos
protocolizados por el Ministerio de
Relaciones Exteriores. Si no lo hi-
cieran dentro de este plazo, se can-
celar de oficio su inscripcin en el
RNP; adems de quedar impedidos
para inscribirse o renovar su inscrip-
cin por el periodo de un ao.
61

CONFORMIDAD Y PAGO EN LA LEY
DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
Roberto Carlos BENAVIDES PONTEX
Director del Instituto Peruano de Contratacio-
nes y Concesiones con el Estado - IPCCE
I. PRESENTACIN
En la normativa actualmente vigen-
te sobre contrataciones del Estado,
se aprecia un vaco legal en cuan-
to al momento de la recepcin y la
conformidad por parte de una enti-
dad estatal. Dicho momento es im-
portante, ya que a partir del mismo
nace el derecho al pago que pue-
den exigir los contratistas; es decir,
el momento desde el cual se pue-
de hacer efectivo ese derecho, as
como las contingencias que pueden
acontecer en torno del mismo.
Para entender este tema, suponga-
mos que nuestro cliente, la empre-
sa A (en adelante, el contratista),
se dedica a la venta de bienes para
asfaltar calles. Entre los diversos
clientes que tiene se encuentran
varias municipalidades del inte-
rior del pas, siendo una de ellas
la municipalidad B (en adelante,
la entidad), la misma que tiene un
ambicioso proyecto de asfaltado
para el beneficio de su comuni-
dad; para cuya ejecucin requiere
una gran cantidad del tipo de pro-
ducto que vende precisamente el
contratista.
La entidad convoca a una licita-
cin pblica para adquirir los pro-
ductos que vende el contratis-
ta, quien toma conocimiento de
la convocatoria pblica y verifica
que cumple con todos los requisi-
tos publicados en el SEACE, por
62
Sistema Nacional de Contrataciones
del Estado y Abastecimiento
RESUMEN
E l autor se ocupa de un tema puntual: qu pasa si la entidad pblica
se niega a efectuar el pago correspondiente al contratista alegan-
do que no ha otorgado conformidad a los bienes o servicios que ya ha
recibido? Los invitamos a leer este artculo que ofrece una perspectiva
crtica y creativa sobre el asunto.
lo que decide postular al proceso
de seleccin.
Al final del proceso de seleccin de
la compra de bienes para asfaltar
calles, el contratista resulta ganador
de la buena pro de dicho concur-
so, por lo que celebra contrato con
la entidad. En dicho contrato se es-
tablece que el monto total del con-
trato ser de quinientos mil nuevos
soles, y que la entrega de los bienes
ser peridica.
Ahora bien, al finalizar el contrato
la entidad le debe al contratista dos-
cientos cincuenta mil nuevos so-
les, adems de un cheque que le en-
treg como parte de pago y que el
contratista no pudo cobrar, porque
faltaban las firmas de dos funciona-
rios de la entidad.
Tal como establece la norma de
contrataciones, el contratista le re-
quiri a la entidad que cumpla con
su obligacin, envindole una car-
ta notarial con la solicitud del pago
total de la deuda, adjuntando la(s)
factura(s) respectiva(s).
Como es comn en estos casos, la
entidad no le contest al contratista,
en modo alguno; por lo que este l-
timo, para poder hacer efectivo su
derecho al cobro, tuvo que iniciar
el arbitraje respectivo, incremen-
tando para ambas partes los cos-
tos originales de la contratacin p-
blica, ya que tanto la entidad como
el contratista deben asumir los cos-
tos arbitrales derivados de la con-
troversia, adems de las posibles
indemnizaciones (de ser el caso).
La sorpresa que se llev el contra-
tista fue al enterarse de los moti-
vos por los cuales no se concreta-
ba el pago: la entidad no negaba la
firma del contrato con el contratis-
ta, sino que, tal como lo establece la
normativa de contrataciones, sea-
laba que el derecho al pago nace
con la conformidad que da la en-
tidad, esto es, con la entrega de los
bienes materia del contrato. Es de-
cir, la entidad no negaba la entrega
de los bienes, sino que alegaba la
falta de conformidad de los mis-
mos, razn por la cual no le pue-
de pagar al contratista. Al respec-
to, el contratista aduce que nunca
le dieron la conformidad cuando
los bienes entraron al almacn de
la entidad.
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO
Este tipo de situaciones son, lamen-
tablemente, recurrentes en materia
de contrataciones con el Estado, en
virtud de que la normativa estable-
ce una serie de supuestos que de-
ben cumplir tanto la entidad como
el contratista. Pero qu sucede en
el caso mencionado si, actuando de
buena fe, el contratista se fa de la
actuacin de la entidad, con la idea
de que hubo voluntad de pago de
una parte de la obligacin (plasma-
da en la entrega del cheque, a pesar
que este no pudo ser cobrado), acto
en el cual la entidad no le requiri
la conformidad de la recepcin de
los bienes por la unidad orgnica
encargada?
Asimismo, la entidad aduce que el
cheque s se debi pagar, es ms,
la cantidad estaba presupuestada y
ya devengada para ejercer su obli-
gacin de pago, pero si no se hizo
efectivo fue por culpa del contratis-
ta, quien lo recogi con demasiada
anticipacin, antes de que se com-
plete con todas las firmas que de-
ban consignarse en el mismo.
A continuacin desarrollaremos la
normativa aplicable al caso hipo-
ttico antes expuesto, para conocer
cmo se podra solucionar el pro-
blema planteado en el mismo. De la
misma manera, efectuaremos una
comparacin con la nueva normati-
va de contrataciones del Estado (Ley
N 30225), la cual an no se en-
cuentra en vigencia por la falta de
publicacin de su reglamento, pero
que trata de corregir este vaco nor-
mativo, a fin de evitar problemas
como los que se aprecian en el caso
antes relatado.
II. LA RECEPCIN Y
CONFORMIDAD EN LOS
CONTRATOS CON EL
ESTADO
Las contrataciones pblicas que
realizan las entidades como la del
caso hipottico antes expuesto tie-
nen como principal objetivo poder
cumplir con la finalidad pblica,
y as atender las necesidades que
se presentan en la sociedad. Por tal
razn, las compras pblicas deben
ser orientadas a maximizar el valor
del dinero, adems de efectuarse en
forma oportuna y bajo las mejores
condiciones de precio y calidad(1).
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
La nueva Ley de Contrataciones ganadora; iii) los documentos deri-
del Estado (Ley N 30225) ha au- vados del proceso de seleccin que
mentado un objetivo ms, que es establezcan obligaciones para las
el de la gestin por resultados que partes y que hayan sido expresa-
toda entidad debe tener. mente sealados en el contrato; iv)
los documentos que conforman el
En el caso del contrato antes descrito, contrato con el Estado.
este se ha concertado bajo el mbito de
la Ley de Contrataciones del Estado y Para la interpretacin del contra-
su reglamento, por lo que podemos ad- to con el Estado, debe tenerse en
vertir que debe ajustarse a la profor- cuenta, en primer trmino, lo que
ma que forma parte de las bases del establecen la Ley de Contratacio-
proceso de seleccin, adems de las nes del Estado (Decreto Legislativo
modificaciones aprobadas por la enti- N 1017) y su reglamento; siendo
dad durante el mismo(2), tal como es- de aplicacin supletoria la normati-
tablece dicha normativa. Adems, di- va del Derecho Pblico y, como al-
cho contrato debe estar perfeccionado ternativa final, las normas del De-
con la suscripcin del documento que recho Privado(4).
lo contiene(3).
Normalmente, en el contrato con el
En materia de contrataciones del Estado se establecen las pautas que
Estado, la interpretacin de un con- debe tener en cuenta el contratis-
trato debe versar sobre el contenido ta para que la entidad cumpla con
del mismo. Esto exige examinar no la obligacin del pago. En el caso
nicamente el contenido de los do- hipottico, la clusula incorpora-
cumentos que se firman en el per- da en el contrato entre la empre-
feccionamiento del contrato, sino sa A y la municipalidad B, sobre
tener en cuenta adems que el con- la formalidad del pago, se encuen-
trato con el Estado incluye: i) las tra en todos los contratos con el Es-
Bases Integradas del proceso de se- tado; la cual debemos concordar de
leccin; ii) la oferta o la propuesta forma integral con la normativa de
(1) Decreto Legislativo N1017
Artculo 2.- Objeto
El objeto del presente Decreto Legislativo es establecer las normas orientadas a maximizar el valor del dine-
ro del contribuyente en las contrataciones que realicen las Entidades del Sector Pblico, de manera que stas
se efecten en forma oportuna y bajo las mejores condiciones de precio y calidad, a travs del cumplimien-
to de los principios sealados en el artculo 4 de la presente norma.
(2) Decreto Legislativo N1017
Artculo 35.- Del contrato
El contrato deber celebrarse por escrito y se ajustar a la proforma incluida en las Bases con las modifica-
ciones aprobadas por la Entidad durante el proceso de seleccin. El Reglamento sealar los casos en que el
contrato puede formalizarse con una orden de compra o servicio, no debiendo necesariamente en estos ca-
sos incorporarse las clusulas a que se hace referencia en el artculo 40 de la presente norma, sin perjuicio
de su aplicacin legal.
().
(3) Reglamento de la ley de contrataciones del Estado Decreto legislativo N1017
Artculo 138.- Perfeccionamiento del Contrato
El contrato se perfecciona con la suscripcin del documento que lo contiene.
Tratndose de procesos de Adjudicaciones de Menor Cuanta, distintas a las convocadas para la ejecucin y
consultora de obras, el contrato se podr perfeccionar con la recepcin de la orden de compra o de servicio.
La contratacin a travs de la modalidad de Convenio Marco se formaliza a travs de la recepcin de la or-
den de compra o de servicio, independientemente del monto involucrado, por lo que no son aplicables los
plazos y procedimiento sealados en el artculo 148 y los requisitos del artculo 141.
En el caso de procesos de seleccin por relacin de tems, se podr perfeccionar el contrato con la suscrip-
cin del documento que lo contiene o con la recepcin de una orden de compra o de servicio segn el mon-
to del valor referencial de cada tem.
En caso que un mismo proveedor resulte ganador en ms de un tem, podr suscribirse un contrato por cada
tem o un solo contrato por todos ellos. La Entidad deber informar al SEACE de cada tem contratado.
().
(4) Artculo 142.- Contenido del Contrato, Reglamento de la Ley de Contrataciones, Decreto Legislativo
N 1017
El contrato est conformado por el documento que lo contiene, las Bases Integradas y la oferta ganadora, as
como los documentos derivados del proceso de seleccin que establezcan obligaciones para las partes y que
hayan sido expresamente sealados en el contrato.
El contrato es obligatorio para las partes y se regula por las normas de este ttulo. En lo no previsto en la Ley
y el presente Reglamento, son de aplicacin supletoria las normas de derecho pblico y, solo en ausencia de
stas, las de derecho privado.
63
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO
contrataciones del Estado. Esta se-
ala, en cuanto a la culminacin del
contrato, que ella se produce con
la conformidad de recepcin de
la ltima prestacin pactada y el
pago correspondiente(5).
Como sealamos anteriormente,
el Reglamento de la Ley de Con-
trataciones del Estado impone que
se cumpla formalmente con la
conformidad de la recepcin de los
bienes o servicios que requiere la
entidad, adems del informe del
funcionario responsable del rea
usuaria. Este funcionario debe ve-
rificar, segn la naturaleza de la
prestacin, la calidad, cantidad y
cumplimiento de las condiciones
contractuales que fueron acordadas
en su oportunidad. En el caso hipo-
ttico de compra de bienes para as-
faltado de calles, debemos adver-
tir que la entidad recibi los bienes
respectivos, adems de su interna-
miento en el almacn respectivo(6).
Con relacin al desarrollo normati-
vo sobre la recepcin y conformi-
dad, podemos determinar que son
actos mediante los cuales el Estado
por medio de la unidad orgnica
encargada de dicha funcin vela
por la idoneidad del producto o ser-
vicio que se le ha prestado.
Desarrollando el sentido de la nor-
ma, si el rea usuaria de la enti-
dad no se encontrase de acuerdo
con el bien o servicio, podra rea-
lizar observaciones con relacin
a la entrega del mismo, para que
en un tiempo que oscila entre 2 y
10 das el contratista pueda subsa-
nar las deficiencias de los entrega-
bles y levantar, as, las observacio-
nes hechas, con el propsito de que
los productos o servicios puedan
ser idneos para el cumplimiento
de la finalidad pblica que tiene la
contratacin.
El sistema antedicho, de levanta-
miento de observaciones, podra
entenderse como un medio de de-
fensa ante un eventual incumpli-
miento del contratista en cuanto a
la idoneidad del producto que la
entidad reciba en sus almacenes;
como, en el caso hipottico expues-
to, el de bienes para el asfaltado de
calles.
Asimismo, es oportuno hacer re-
ferencia al artculo 180 del Regla-
mento de la Ley de Contratacio-
nes del Estado(7), que seala que la
64
Hasta el momento, ninguna opinin
La entidad no niega la del Organismo Supervisor de las
entrega de los bienes Contrataciones del Estado (OSCE),
o haber recibido los que desarrolla de manera general
servicios, sino que las normas de contrataciones pbli-
alega no poder cas, seala cules deben ser las res-
pagar al contratista puestas a las preguntas formuladas
porque falta la en los dos prrafos anteriores; mxi-
conformidad de los me considerando que la misma par-
mismos. te que debe efectuar el pago la en-
tidad es la que, antes de realizarlo,
debe otorgar la conformidad.
Ante ello, cabe preguntarse so-
entidad tendr como obligacin pa- bre quin recaera la falta de con-
gar la deuda contrada con un con- formidad en un caso como el des-
tratista, despus de que este haya crito? Sobre la entidad o sobre el
ejecutado la prestacin a su cargo. contratista? En caso que fuera so-
bre la primera, debe precisarse ade-
De otro lado, la controversia que ms que si bien se trata de una mis-
venimos desarrollando se presenta ma entidad, el rea que debe dar la
respecto a la aplicacin de la nor- conformidad no necesariamente es
ma contenida en el primer prrafo la misma que la que debe efectuar
del artculo 177 del Reglamento de el pago (es ms, por lo general son
la Ley de Contrataciones del Esta- reas distintas); sin que ello pue-
do(8), el cual establece que, luego de da ser excusa para la responsabili-
efectuada la conformidad de la pres- dad que pueda derivarse de la falta
tacin por parte de la entidad, se ge- de diligencia.
nera el derecho al pago en favor del
contratista. Mas, si este cumple con
su obligacin pero la entidad nunca III. EL PAGO EN LA NUEVA
cumple con efectuar la conformidad LEY DE CONTRATACIONES
de la entrega, el contratista nunca DEL ESTADO, LEY N 30225
podr cobrar lo que se le adeuda?
En cuanto al desarrollo de este tipo
Como se puede apreciar, nos encon- de casos, en los cuales el proble-
tramos frente a un vaco normati-
ma de la entidad es que no puede
vo. Si un contratista cumple con su efectuar el pago por no contar con
obligacin estipulada en el contra- la conformidad, podemos mencio-
to, pero la entidad no otorga la con- nar que la nueva Ley de Contrata-
formidad, puede efectuar el pago? ciones del Estado (Ley N 30225)
(5) Artculo 42.- Culminacin del contrato
Los contratos de bienes y servicios culminan con la conformidad de recepcin de la ltima prestacin pacta-
da y el pago correspondiente.
().
El expediente de contratacin se cerrar con la culminacin del contrato.
(6) Artculo 176.- Recepcin y conformidad
La recepcin y conformidad es responsabilidad del rgano de administracin o, en su caso, del rgano esta-
blecido en las Bases, sin perjuicio de lo que se disponga en las normas de organizacin interna de la Entidad.
La conformidad requiere del informe del funcionario responsable del rea usuaria, quien deber verifi car, de-
pendiendo de la naturaleza de la prestacin, la calidad, cantidad y cumplimiento de las condiciones contrac-
tuales, debiendo realizar las pruebas que fueran necesarias.
Tratndose de rdenes de compra o de servicio, derivadas de Adjudicaciones de Menor Cuanta distintas a
las de consultora y ejecucin de obras, la conformidad puede consignarse en dicho documento.
De existir observaciones se consignarn en el acta respectiva, indicndose claramente el sentido de estas,
dndose al contratista un plazo prudencial para su subsanacin, en funcin a la complejidad del bien o servi-
cio. Dicho plazo no podr ser menor de dos (2) ni mayor de diez (10) das calendario. Si pese al plazo otor-
gado, el contratista no cumpliese a cabalidad con la subsanacin, la Entidad podr resolver el contrato, sin
perjuicio de aplicar las penalidades que correspondan.
().
(7) Artculo 180.- Oportunidad de pago
Todos los pagos que la Entidad deba realizar a favor del contratista por concepto de los bienes o servicios
objeto del contrato, se efectuarn despus de ejecutada la respectiva prestacin; salvo que, por razones de
mercado, el pago del precio sea condicin para la entrega de los bienes o la realizacin del servicio.
().
(8) Artculo 177.- Efectos de la conformidad
Luego de haberse dado la conformidad a la prestacin se genera el derecho al pago del contratista. Efectua-
do el pago culmina el contrato y se cierra el expediente de contratacin respectivo.
().
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO Y ABASTECIMIENTO

an no vigente, por falta de pu- presenta en arbitrajes en materia de

blicacin del Reglamento respecti-
vo desarrolla en su artculo 39(9) el
tema del pago por parte de las enti-
dades; asunto que carece de un ar-
tculo especfico en la Ley de Con-
trataciones del Estado an en vigor
(Decreto Legislativo N 1017).
Como se puede apreciar, la nueva
norma condiciona el pago a la eje-
cucin de la prestacin por parte del
contratista, con lo que trata de zanjar
el tema de la conformidad. Sin em-
bargo, si bien esta disposicin pue-
de llegar a ser un medio de defensa
para las entidades, frente a provee-
dores que ofrezcan bienes o servi-
cios defectuosos, es aconsejable
esperar las precisiones que el Regla-
mento establezca sobre este tema.
Teniendo en cuenta las discusio-
nes y encuentros acadmicos, al pa-
recer en el borrador del proyecto
del Reglamento de la Nueva Ley
de Contrataciones se discute que la
parte relativa a la Culminacin de
la Ejecucin Contractual quedara
de la siguiente forma: La confor-
midad se emite en un plazo mxi-
mo de diez (10) das de producida
la recepcin; siendo este plazo de
diez (10) das uno primigenio, sin
contar con el plazo para subsanar,
si hubiese alguna observacin.
Al respecto, si el sentido de la nor-
ma es establecer un plazo para
emitir la conformidad, nos pare-
ce correcto, ya que probablemente
evitara que se inicien nuevos pro-
cesos de arbitraje, si se cumple con
otorgar la conformidad dentro del
mencionado plazo.
Asimismo, en el proyecto del Re-
glamento de la Nueva Ley de Con-
trataciones del Estado se plantea
ampliar el plazo para iniciar un pro-
ceso de conciliacin o arbitraje, de
los diez (10) das hbiles previstos
en la normativa vigente a un nuevo
plazo de treinta (30) das hbiles.
La exigencia de
contar con la
conformidad de
la entidad pblica
obedece a que
esta debe velar por
la idoneidad del
producto o servicio
que se le ha prestado.
reconocer ese derecho, invocando
una mera formalidad (como es la
recepcin y conformidad del bien o
servicio), imputable a la falta de di-
ligencia de la propia entidad, se lle-
ga al arbitraje como solucin de di-
cha controversia. Sin embargo, la
nueva normativa de contrataciones
pblicas debera tratar de zanjar el
tema, evitando la necesidad de acu-
dir a procesos arbitrales.
Y es que la pregunta que cae por su
propio peso sera la siguiente: es
recomendable llegar al arbitraje en
esta situacin? Lo ideal es que no
se llegue a tal instancia, ya que per-
judica al contratista, quien ve mer-
mado su derecho al pago. Por otro
lado, los bienes que pide la enti-
dad, muchas veces, ya vienen sien-
do usados por ella, precisamente
para cumplir con la finalidad p-
blica con la que la entidad contrata,
sin que haya cumplido con pagar la
contraprestacin de dichos bienes.
Con relacin a los laudos arbitrales,
debemos advertir que existe la obli-
gacin de la entidad de otorgar la
conformidad de recepcin; por lo
que no resulta vlido que la entidad
justifique la falta de pago al con-
tratista alegando un incumplimien-
to que le es atribuido a ella misma.
Es decir, la entidad no puede resul-
tar beneficiada por la omisin de
una obligacin que le corresponde
a ella misma. Sin embargo, se trata
de un caso que constantemente se
contrataciones del Estado(10).
En virtud de lo anterior, debemos
sealar que los costos en los que
se incurre no son pocos, tanto por
parte de la entidad como del con-
tratista, debido a que en un proce-
so arbitral debern asumir ambos
los honorarios de los rbitros y de
la secretara arbitral, as como una
probable indemnizacin por los da-
os ocasionados y pago de intere-
ses por la demora en el pago de la
prestacin. As, se produce un in-
cremento sustancial en la contrata-
cin pblica, la cual es pagada con
el dinero de todos nosotros.
V. CONCLUSIONES
Tal como se advierte del caso men-
cionado, las entidades, como los
actores ms importantes en materia
de contrataciones pblicas, deben
actuar con la diligencia debida en la
recepcin de los bienes o servicios
que les entregan sus proveedores.
Dicha diligencia debe producirse,
primero, para efectuar el pago en
el momento correspondiente, y, se-
gundo, de ser el caso, para evitar
la recepcin de bienes o servicios
que no cumplan con las caracters-
ticas requeridas por el rea usuaria,
y que hagan posible cumplir con su
finalidad pblica.
En tal sentido, si se cumple con la
formalidad dentro del plazo, los ciu-
dadanos se vern beneficiados con el
cumplimiento de la finalidad pblica
de la compra realizada por la entidad.
Esperemos que el Reglamento de la
nueva Ley de Contrataciones (Ley
N 30225) cumpla con ayudar a
agilizar el cumplimiento diligente
de la entidad en un proceso de com-
pra pblica, sin que ello implique
establecer cargas adicionales a los
servidores pblicos.

IV. ARBITRAJES EN
CONTRATACIONES DEL
ESTADO, SOBRE LA
CONFORMIDAD Y EL PAGO
En la mayora de casos como los
descritos al inicio de este trabajo,
en los cuales el contratista quie-
re ejercer el derecho al pago que
posee y la entidad no le quiere
(9) Artculo 39.- Pago
El pago se realiza despus de ejecutada la respectiva prestacin, pudiendo contemplarse pagos a cuenta. Ex-
cepcionalmente, el pago puede realizarse en su integridad por adelantado cuando, este sea condicin para la
entrega de los bienes o la prestacin de los servicios. Los pagos por adelantado y a cuenta no constituyen pa-
gos fi nales, por lo que el benefi ciario de los pagos sigue siendo responsable de los montos percibidos hasta
que se haya efectuado el pago fi nal.
En caso de retraso en el pago por parte de la Entidad, salvo que se deba a caso fortuito o fuerza mayor, esta
reconoce al contratista los intereses legales correspondientes, debiendo repetir contra los responsables de la
demora injustifi cada. ().
(10) Laudo entre Industrias Mixtas de Apoyo Logstico S.A y la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco del
30 de enero de 2014. Laudo entre Comercializadora JHS E.I.R.L y la Zona Registral N II sede Chiclayo de
15 de enero de 2014. Visualizados en la web del OSCE.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015 65


PRESUPUESTO POR RESULTADOS: CMO SE
EJECUTA Y SE EVALA?
Isabel CHVEZ GUTIRREZ
MBA en Finanzas. Economista y licenciada
en Administracin. Especialista en materia
presupuestaria. Docente en la Universidad de
San Martn de Porres y en la Universidad de
Ciencias Aplicadas.
I. INTRODUCCIN
Se puede decir que antes del ao
2007 existan en nuestro pas mar-
cados problemas de eficacia, efi-
ciencia y calidad del gasto pbli-
co. Adems, era evidente la falta de
un sistema presupuestario que pu-
diera articular insumos, procesos y
productos con el logro de resulta-
dos. Todos estos problemas tenan
su origen en las siguientes causas:
- Poca articulacin entre el pla-
neamiento y el presupuesto, des-
de una perspectiva de resultados.
- Inconsistencia en la normativa
presupuestal.
- Debilidad en los sistemas de in-
formacin, seguimiento y eva-
luacin en los sectores e institu-
ciones que informen claramente
sobre la situacin de los resulta-
dos y productos.
- Falta de capacidad de gestin de
las instituciones, orientada a re-
sultados; medida tanto en tr-
minos de los recursos humanos,
como en trminos de los meca-
nismos que promueven la articu-
lacin de objetivos.
- Escasa rendicin social de cuen-
tas y participacin informada de
la sociedad civil.
- Ausencia de un ordenamiento
institucional y de funciones.
Cuando se estableci la metodolo-
ga del Presupuesto por Resultados
(PpR), en la Ley de Presupuesto
del sector pblico para el ao fis-
cal 2007, Ley N 28927, se tena
como fin bsico reducir la inercia
66
Sistema Nacional de
Presupuesto Pblico
RESUMEN
E
n este artculo el lector podr encontrar una visin panormica de lo
que es el Presupuesto por Resultados (PpR), su ejecucin y evaluacin,
muy til no solo para ver cmo va cada entidad pblica (y el Estado en
general), sino con fines de retroalimentacin, cuando se avecina un nuevo
proceso electoral general.
presupuestaria, con el propsito de - La importancia del anlisis de
lograr una mejor vinculacin en- medios, as como de las preci-
tre las asignaciones, los productos siones y definiciones requeridas
y servicios pblicos que se ofrecen para la definicin de un progra-
a los ciudadanos. Adicionalmen- ma presupuestal.
te, se quera lograr una articulacin
- Los modelos operacionales son
adecuada entre planes y presupues-
ejes para una mejor progra-
tos en todas las instancias del sec-
macin fsica de productos y
tor pblico, con el objetivo de lo-
actividades.
grar programas y polticas pblicas
que sean ms eficientes y eficaces, - Los resultados finales tienen en
medibles a partir de indicadores cuenta las condiciones, cualida-
estratgicos. des o caractersticas inherentes
a una poblacin identificada, en
el entorno en el que se desen-
II. EJES, CONCEPTOS Y
vuelve o en las organizaciones
HERRAMIENTAS DEL
que la sirven.
PRESUPUESTO POR
RESULTADOS - Los resultados especficos bus-
can alcanzar la solucin a un
Desde el ao 2008 al 2013 se esta- problema identificado sobre
blecieron diversos criterios dentro una poblacin; objetivo que, a
del proceso presupuestal por resulta- su vez, contribuye al logro de
dos, que enumero a continuacin(1): un resultado final.
- La articulacin territorial es ne- Adems, desde el ao 2014 el Mi-
cesaria, ya que se identifican los nisterio de Economa y Finanzas
responsables para cada nivel del (MEF) realiza la Programacin
Gobierno en el que participa el Presupuestal como un proceso en
programa presupuestal. el que se relacionan los resultados
(1) Sobre la base de la Directiva 002-2012-EF/50.01: Directiva para los Programas Presupuestales en el marco
de la Programacin y Formulacin del Presupuesto del Sector Pblico para el ao 2013.

con los productos, acciones y me-
dios necesarios para su consecu-
cin. Estos resultados se basan en
la informacin y experiencia exis-
tente. Deben tenerse en cuenta los
siguientes conceptos bsicos de la
normativa en mencin(2):
a. Resultado final: es el cambio
en las condiciones, cualidades o
caractersticas de una poblacin
identificada, en el entorno en el
que se desenvuelve o en las or-
ganizaciones que la sirven, tan-
to del sector pblico como
privado. Este cambio tiene re-
lacin con un objetivo de pol-
tica nacional. Si bien su logro
se asocia al avance en las me-
tas de uno o ms programas pre-
supuestales, no se le atribuye en
su totalidad a estos, ya que pue-
de ser afectado por condiciones
externas.
Pueden existir uno o ms Pro-
gramas Presupuestales y/o pro-
ductos de Programas Presu-
puestales que compartan un mis-
mo resultado final, as como un
Programa Presupuestal que ten-
ga previsto ms de un resultado
final.
b. Resultado especfico: modifi-
cacin que se requiere alcanzar
para solucionar un problema es-
pecfico sobre una poblacin.
Su consecucin es, simult-
neamente, tanto un objetivo en
s mismo como uno de los pa-
sos para el logro de un resultado
final.
Un programa presupuestal solo
posee un resultado especfico.
c. Categora presupuestaria: cri-
terio de clasificacin del gas-
to presupuestal, que forma par-
te de la estructura programtica
presupuestal. Estas son: progra-
ma presupuestal, acciones cen-
trales y asignaciones presu-
puestarias que no resultan en
Productos (APNOP).
d. Programa presupuestal : uni-
(3)
dad de programacin de las ac-
ciones de las entidades pblicas,
que integradas y articuladas
se orientan a proveer productos
para lograr un resultado espec-
fico en la poblacin, y as con-
tribuir al logro de un resultado
final asociado a un objetivo de
poltica pblica.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO PBLICO
capacidad de produccin de
bienes y servicios, e impli-
Desde el 2014 ca la variacin sustancial o el
el MEF realiza la cambio de procesos y/o tec-
programacin nologa utilizada por la enti-
presupuestal dad pblica(5).
como proceso
para relacionar los - Actividad. Accin sobre una
resultados con los lista especfica y comple-
productos, acciones ta de insumos (bienes y ser-
y medios necesarios vicios necesarios y suficien-
para su consecucin. tes) que, en conjunto con
otras actividades, garantizan
la provisin del producto. Se
debe considerar que la acti-
Para lograr tal resultado espec- vidad deber ser relevante y
fico, los programas presupues-
presupuestable.
tales necesitan de la provisin
de productos entregados a la po- - Indicador. Instrumento que
blacin priorizada. Asimismo, define una medida sobre el
cada programa presupuestal nivel de logro en el resulta-
cuenta con una matriz lgi- do, los productos y/o activi-
ca que incluye: i) una columna dades. Existen dos tipos de
con la descripcin de objetivos; indicadores:
ii) una columna de indicadores i. Indicador de produccin
para cada nivel de objetivos; iii) fsica. Mtrica de cantida-
una columna de medios de veri- des de bienes y servicios
ficacin; y iv) una columna de provistos (productos, pro-
supuestos (de ser necesario). yectos y/o actividades),
Los elementos que comprende en trminos de una unidad
un programa presupuestal son establecida.
los siguientes(4):
ii. Indicador de desempeo.
- Producto. Bienes y/o servi- Segn la normativa actual,
cios que recibe la poblacin este corresponde a una me-
beneficiaria con el objetivo dida sobre el alcance de
de generar un cambio. Los resultados, la entrega de
productos consisten en cum- productos o el grado de sa-
plir con las actividades co- tisfaccin de los caracteres
rrespondientes, en la magni- del producto en las dimen-
tud y el tiempo previstos. siones de eficacia, eficien-
cia, calidad y/o economa,
- Acciones Comunes. Gastos en trminos de una unidad
administrativos de carcter de medida establecida.
exclusivo del PpR, los que,
adems, no pueden ser iden- Tambin se pueden entender
tificados en los productos del a los indicadores como ins-
PpR ni pueden ser atribuidos trumentos de seguimiento o
a ellos. monitoreo, que entregan in-
formacin cuantitativa o cua-
- Proyecto. Intervencin limi-
litativa respecto del logro o
tada en el tiempo de la cual
resultado en la provisin de
resulta un producto final,
los bienes o servicios gene-
que concurre a la expansin
rados por las instituciones
de la accin del Gobierno.
pblicas.
Representa la creacin, am-
pliacin, mejora, moderniza- Estas herramientas estable-
cin y/o recuperacin de la cen una relacin entre una
(2) Directiva N 0001-2014-EF/50.01. Directiva para los programas presupuestales en el marco de la programa-
cin y formulacin del presupuesto del sector pblico para el ao scal 2015.
(3) Denido por el numeral 79.3 del artculo 79 del Texto nico Ordenado de la Ley N 28411, Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto.
(4) Directiva N 0001-2014-EF/50.01.
(5) Artculo 2 del Decreto Supremo N 102-2007-EF.
67
 SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO PBLICO
o ms variables que com-
paradas con perodos pre-
vios, productos similares o
una meta o compromiso fa-
cilitan el anlisis sobre el de-
sempeo del proceso presu-
puestario. Miden aspectos
claves para la administracin
financiera del sector pbli-
co, como la capacidad de eje-
cucin del presupuesto insti-
tucional, procedimientos de
compras y contrataciones p-
blicas, disponibilidad de re-
cursos humanos, entre otros.
Por otro lado, facilitan la me-
dicin sobre la provisin de
los bienes y servicios a los
ciudadanos de un Gobierno
y sus principales caracters-
ticas(6); as como el resultado
intermedio o final que se ge-
neran en los usuarios finales.
Para estos instrumentos se
tienen tres mbitos de con-
trol: producto, resultado es-
pecfico y resultado final. En
nuestro pas se trabaja en en-
cuestas con el INEI, con in-
ferencia regional y urbana/
rural(7).
En la actualidad, el MEF ha
establecido estas herramien-
tas sobre la base de dimen-
siones como el nivel de sa-
tisfaccin del usuario sobre
la calidad percibida o cun
oportunamente lleg el servi-
cio. Estos criterios son:
- Eficacia: nivel de cum-
plimiento de los objetivos
planteados. Se debe tener
en cuenta el grado de: co-
bertura, focalizacin y ca-
pacidad para cubrir la de-
manda actual. Ejemplo:
porcentaje de hogares a
nivel nacional que tienen
disposicin sanitaria de
excretas (cobertura).
- Eficiencia: relacin entre
la produccin de un bien o
servicio y los insumos uti-
lizados. Ejemplo: Costo
total del programa de be-
cas/total de beneficiarios.
- Calidad: grado de respues-
ta de la intervencin en
trminos de rapidez y for-
ma de entrega(8) a las ne-
cesidades de la poblacin
objetivo. Se usan como
68
Los indicadores
son tiles para el
seguimiento
cuantitativo o
cualitativo del logro
o resultado en la
provisin de los bienes
o servicios generados.
referencia estndares de
entrega de bienes y servi-
cios. Ejemplo: porcenta-
je de docentes que reciben
acompaamiento pedag-
gico de acuerdo al proto-
colo (precisin).
- Economa: capacidad de
gestionar de manera ade-
cuada los recursos finan-
cieros. Ejemplo: Gasto eje-
cutado/gasto programado.
- Meta. Valor numrico de los
indicadores, el cual se pre-
tende alcanzar. Existen dos
tipos de metas:
i. Meta fsica. Proyeccin nu-
mrica del indicador pro-
duccin fsica (para produc-
tos/proyectos, actividades/
acciones de inversin y/u
obras). Cuenta con dos
dimensiones:
- La primera es la dimen-
sin fsica, que atae al
valor proyectado del in-
dicador de produccin
fsica, definido en la
unidad de medida esta-
blecida. Tiene hasta tres
elementos: unidad de
medida, valor proyecta-
do y ubigeo.
- La segunda es la dimen-
sin financiera, que co-
rresponde al valor mo-
netario de la dimensin
fsica que correspon-
de a la meta fsica. En
el caso de las activi-
dades/acciones de in-
versin y/u obras, se
(6) Niveles de produccin, costos promedio, cobertura, focalizacin y tiempos de respuesta o resolucin de re-
clamos a los usuarios.
(7) Encuestas especcas con el INEI, ENAHO, ENDES, ENEDU, ENESA, ENAPRES, EMYPE, ENACOM.
(8) Se debe considerar la oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega de los servicios y sa-
tisfaccin del usuario.
obtiene luego de valori-
zar los insumos necesa-
rios para su ejecucin.
En cuanto a los productos
y proyectos, la dimensin
financiera se obtiene como
resultado de sumar el valor
de la dimensin financiera
de las actividades, accio-
nes de inversin y/u obras
que los componen.
ii. Meta del indicador de de-
sempeo. Proyeccin nu-
mrica del indicador de
desempeo.
e. Acciones centrales. Actividades
que tienen como objetivo la ad-
ministracin de recursos huma-
nos, materiales y financieros de
una institucin, y contribuyen al
logro de los resultados del pro-
grama presupuestal. Se relacio-
nan con actividades que no re-
sultan en productos y pueden
incluir proyectos no vinculados
a los resultados del programa
presupuestal.
f. Asignaciones Presupuestarias
que No Resultan en Productos
(APNOP). Corresponden a las
actividades que tienen un obje-
tivo especfico en cualquier ins-
titucin, que no resultan en la
entrega de un producto a una
poblacin determinada. Esta ca-
tegora tambin puede incluir
proyectos e intervenciones so-
bre la poblacin que an no ha
sido identificada como parte de
un programa presupuestal.
III. ENTONCES CMO
REALIZAR LA
PROGRAMACIN DEL
PRESUPUESTO POR
RESULTADOS?
Para programar cualquier presu-
puesto institucional por resultados
es necesario encontrar las causas de
cada problema que, con relacin a
las actividades de la entidad, ataen
a la ciudadana. Adems, se debe
pensar en las alternativas de solu-
cin a cada problema.

Las posibles soluciones deben es-
tar sustentadas de acuerdo a lo
siguiente(9):
- Evidencias de la relacin entre
el resultado especfico y el re-
sultado final.
- Evidencias de la relacin entre el
problema y las causas del mismo.
- Evidencias de la efectividad de
las alternativas.
Posteriormente, se debe analizar
cada una de las alternativas de so-
lucin, desarrollando un anlisis de
medios y evaluando la efectividad de
las alternativas que han probado cier-
ta eficacia para atacar las principales
causas del problema especfico.
Luego, se necesita realizar la iden-
tificacin de los indicadores de
desempeo para el seguimien-
to del programa presupuestal pro-
puesto. Se debe detallar el estado
de las evaluaciones que se han he-
cho al programa presupuestal y/o a
los productos (parte o todo de los
mismos).
Habiendo formulado los programas
presupuestales y el presupuesto de
su institucin, cada entidad tiene
que enviar los documentos corres-
pondientes al MEF. Posteriormen-
te, la Direccin General de Presu-
puesto Pblico (DGPP) comunica a
cada una de las entidades las pro-
puestas de programa presupues-
tal que cumplen con los Conte-
nidos mnimos de un Programa
Presupuestal.
De darse esta aprobacin, cada ins-
titucin registra los programas pre-
supuestales a travs de sus res-
ponsables tcnicos en el Sistema
Integrado de Procesos de Progra-
macin. Adems, la entidad regis-
trar una versin simple del docu-
mento de contenidos mnimos en el
aplicativo antes mencionado(10).
Despus del proceso de registro, las
instituciones que se encuentran en
las fases del proceso presupuesta-
rio de Programacin y Formulacin
pueden establecer la distribucin
de la asignacin presupuestaria to-
tal, teniendo en cuenta sus inter-
venciones prioritarias a travs de
los programas presupuestales. Para
la implementacin de un progra-
ma presupuestal, cada entidad debe
contar previamente con las faculta-
des necesarias para realizar las ac-
ciones que se requieran.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO PBLICO
herramienta el marco lgico
del programa presupuestal.
La evaluacin de
los programas - Anlisis de la implementa-
presupuestales implica cin. Se quiere responder a
el anlisis objetivo la pregunta: las acciones de
sobre el diseo, la intervencin pblica son
ejecucin y resultados eficaces (alcanzan las metas
de una actividad o previstas), eficientes (al me-
proyecto. nor costo) y cumplen con los
estndares de calidad en la
ejecucin de las actividades
y obtencin de los produc-
tos? Los instrumentos a usar
IV. CMO SE EVALAN
son: el anlisis presupuesta-
LOS PROGRAMAS
rio y el anlisis de procesos
PRESUPUESTALES?
institucionales.
De acuerdo a la normativa del Mi- b) Evaluaciones de Impacto (EI).
nisterio de Economa y Finanzas - Estos instrumentos evalan el
MEF(11), la evaluacin de los pro- desempeo de los programas a
gramas presupuestales consiste en nivel de resultados e identifi-
el anlisis objetivo sobre el dise- can la responsabilidad sobre el
o, puesta en marcha y resultados logro o no de los resultados
de una actividad o proyecto, o con- planteados.
junto de estos, ya sea en curso o
concluido. Cada una de estas evaluacio-
nes considera, entre otros, los si-
Para tal fin, se requieren instrumen- guientes mbitos: la justificacin
tos que tengan como objetivo cen-
del presupuesto evaluado; su di-
tral determinar la congruencia y el seo; los principales aspectos de
logro de los objetivos, as como la organizacin y gestin; y los re-
eficiencia, eficacia, impacto y sos- sultados o desempeo en trmi-
tenibilidad para el logro de resulta- nos de eficacia, eficiencia y ca-
dos. Asimismo, las evaluaciones de lidad, incluyendo el impacto
los programas presupuestales de- global del presupuesto en men-
ben proporcionar informacin que cin. Asimismo, la evaluacin
facilite el proceso de toma de deci- incluye conclusiones y recomen-
siones sobre el presupuesto del sec- daciones para mejorar el desem-
tor pblico. peo de los programas en eva-
En la actualidad (desde el ao luacin en sus diversos mbitos.
2012), en cada programa estrat-
Segn el portal del Ministerio
gico se realizan evaluaciones inde-
de Economa y Finanzas, se han
pendientes de dos tipos:
realizado hasta la actualidad las
a) Evaluaciones de Diseo y siguientes evaluaciones(12) (ver
Ejecucin de Intervenciones cuadro N 1).
Pblicas (EDEP), en las cua-
les se realizan los siguientes
V. CUL ES LA
estudios:
CONCLUSIN QUE
- Anlisis de la lgica del di- SE OBTIENE DE LAS
seo. Se trata de responder a ACCIONES REALIZADAS?
la pregunta: es el diseo del
programa el ms apropiado Ya en el ao 2014 se conoca que el
para la obtencin de resulta- 62,1 % del presupuesto programa-
dos esperados? Se tiene como ble contaba con un enfoque hacia
(9) Anexo N 2 de la Directiva N 0001-2014-EF/50.01.
(10) Estos registros se efectan en los plazos establecidos en el Cronograma de trabajo sealado en la Directi-
va N 001-2014-EF/50.01.
(11) Directiva N 009-2008-EF/76.01 modicada por la Resolucin Directoral N 023-2012-EF/50.01.
(12) A abril 2015.
69
 SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO PBLICO
resultados. En la actualidad existen
73 programas presupuestales con-
figurados bajo dicho enfoque, 40
de los cuales cuentan con un sis-
tema de seguimiento de indicado-
res de desempeo de resultados y
productos. Estos sistemas son usa-
dos como pruebas para la elabora-
cin del diseo de intervenciones y
para el monitoreo y evaluacint de
los mismos.
Si nos enfocamos en las evaluacio-
nes de impacto, podemos concluir
que estas constituyen herramien-
tas claves para la mejor reasigna-
cin de recursos del presupuesto
pblico. Asimismo, debe tenerse en
cuenta que la resolucin de proble-
mas en el mbito institucional pro-
mueve el desarrollo de capacidades
en todos los sectores. Adems, se
debe definir un mecanismo de co-
laboracin con centros de estudios
superiores independientes, con la
finalidad de desarrollar evaluacio-
nes que sean imparciales.
Finalmente, las evaluaciones de-
ben ser un medio de planeacin
estratgica que permita estable-
cer una relacin eficiente y clara
entre los objetivos de los progra-
mas y su alineacin con los obje-
tivos de la planeacin nacional y
sectorial. Para ello, se deberan in-
corporar indicadores que midan
objetivos y resultados, y que sir-
van de base para el seguimiento
70
de la eficiencia y eficacia de los
programas del sector pblico. De
igual manera, debera lograrse la
incorporacin de indicadores que
EVALUACIONES CULMINADAS
. Programa Articulado Nutricional
- PAN
Sector: Salud.
Estado: Evaluacin finalizada.
Informe de resultados finalizado.
Servicio policial Retn-Servicio-Franco
Sector: Interior.
Estado: Evaluacin finalizada.
Informe de resultados finalizado.
Construyendo Per
Sector: Trabajo.
Estado: Evaluacin finalizada.
Informe de resultados finalizado.
Acompaamiento Pedaggico
Sector: Educacin.
Estado: Evaluacin finalizada.
Informe de resultados finalizado.
Fuente: MEF.
contribuyan al logro de los objeti-
vos y resultados de todos los pro-
yectos y programas de las institu-
ciones pblicas.
CUADRO N 1
EVALUACIONES EN CURSO
Beca 18. Modalidad ordinaria - Convocatoria 2013
Sector: Educacin.
Estado: Primera medicin de seguimiento (2014)
finalizada.
Informe de resultados finalizado.
Beca 18. Modalidad ordinaria - Convocatoria 2015
Sector: Educacin.
Estado: Diseo de evaluacin en elaboracin.
Programa Nacional de Asistencia Pensin 65
Sector: Desarrollo e inclusin social.
Estado: Informe de lnea de base finalizado.
Preparacin del operativo de seguimiento.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Ms Pobres
Juntos
Sector: Educacin.
Estado: Informe de lnea de base finalizado.
Preparacin del operativo de seguimiento.
Redes Rurales
Sector: Educacin.
Estado: Informe de lnea de base finalizado.
Cuna Ms - Acompaamiento a Familias (Rural)
Sector: Desarrollo e inclusin social.
Estado: Informe de lnea de base finalizado.
Preparacin del operativo de seguimiento.
Fondo de Promocin del Riego en la Sierra - Mi Riego
Sector: Agricultura.
Estado: Informe de lnea de base finalizado.
EUROPAN
Sector: Salud.
Estado: Informe de resultados en elaboracin.
 OTRAS REAS
DE LA ADMINISTRACIN
Y GESTIN PBLICA

Descentralizacin, Gobiernos
Regionales y Locales

REEMPLAZO EN CASO DE VACANCIA

O AUSENCIA DEL ALCALDE

Johnny MLLAP RIVERA

Abogado. Miembro de la Unin Iberoame- RESUMEN
ricana de Municipalistas (UIM). Asesor en
diferentes entidades pblicas y privadas a ni-
vel nacional. Autor de los libros Comentarios
al Rgimen Normativo Municipal y Manual
prctico del Rgimen Normativo Municipal.
Ha sido jefe de ediciones de la Editora Nor-
E n estas pginas el autor se ocupa de un tema crucial en la gestin de
los gobiernos locales: cundo procede el reemplazo del alcalde esta-
blecido por la Ley Orgnica de Municipalidades? En qu se diferencia de
mas Legales y editor de las revistas Normas
Legales, Revista Jurdica del Per y Revista
la delegacin de facultades prevista en el mismo texto legal?
Peruana de Jurisprudencia. Los invitamos a la lectura de un texto esclarecedor que, no dudamos, ser
fuente de consulta permanente sobre el tema.
I. INTRODUCCIN

Uno de los temas que genera mu-

chos conflictos en el mbito admi-
nistrativo municipal es el relaciona-
do al reemplazo del alcalde en caso
de vacancia o ausencia, lo cual est
regulado por el artculo 24 de la
Ley N 27972 - Ley Orgnica de
Municipalidades (LOM) en los si-
guientes trminos:
En caso de vacancia o ausencia
del alcalde lo reemplaza el Te-
niente Alcalde que es el primer
regidor hbil que sigue en su pro-
pia lista electoral. En caso de va-
cancia del regidor, lo reemplaza:
1. Al Teniente Alcalde, el regi-
dor hbil que sigue en su propia
lista electoral. 2. A los regidores,
los suplentes, respetando la pre-
cedencia establecida en su propia
lista electoral.
Para una correcta interpretacin de
esta norma deben tenerse en cuenta
los artculos 11 (segundo prrafo) y
20 numeral 20 de la LOM:
Artculo 11.- Responsabilida-
des, Impedimentos y derechos
de los regidores. Los regido-
res son responsables, individual-
mente, por los actos violatorios
de la ley practicados en el ejer-
cicio de sus funciones y, solida-
riamente, por los acuerdos adop-
tados contra la ley, a menos que
salven expresamente su voto, de-
jando constancia de ello en actas.
Los regidores no pueden ejercer
funciones ni cargos ejecutivos o
administrativos, sean de carrera o
de confianza, ni ocupar cargos de
miembros de directorio, gerente u
otro, en la misma municipalidad
o en las empresas municipales o
de nivel municipal de su jurisdic-
cin. Todos los actos que contra-
vengan esta disposicin son nulos
y la infraccin de esta prohibicin
es causal de vacancia en el cargo
de regidor.
Para el ejercicio de la funcin
edil, los regidores que trabajan
como dependientes en el sector
pblico o privado gozan de li-
cencia con goce de haber hasta
por 20 (veinte) horas semanales,
tiempo que ser dedicado exclu-
sivamente a sus labores munici-
pales. El empleador est obliga-
do a conceder dicha licencia y a
preservar su nivel remunerativo,
as como a no trasladarlos ni re-
asignarlos sin su expreso consen-
timiento mientras ejerzan funcin
municipal, bajo responsabilidad.
Artculo 20.- Atribuciones del
alcalde. Son atribuciones del al-
calde: ()
20. Delegar sus atribuciones po-
lticas en un regidor hbil y las
administrativas en el gerente
municipal.
La relacin entre el artculo 11 y el
reemplazo se produce porque, en
virtud de dicho dispositivo legal, se
sanciona con vacancia a los regido-
res que ejerzan funciones o cargos
ejecutivos o administrativos, lo que
puede tipificar la infraccin en caso
de un reemplazo irregular.
En cuanto al numeral 20 del artcu-
lo 20, que dispone que el alcalde
goza de la facultad de delegar sus
atribuciones polticas en un regidor
hbil y las administrativas en el ge-
rente municipal, muchas veces se
pretende usarla como atribucin ju-
rdica para designar el reemplazo
fuera del marco estipulado por el
artculo 24 de la LOM.
II. QU SE ENTIENDE POR
REEMPLAZO?
El reemplazo ha sido definido por
el Jurado Nacional de Elecciones
(JNE), en la Resolucin N 316-
2012-JNE, como la asuncin tem-
poral de las funciones y compe-
tencias del alcalde, y tiene por

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015 71

 POLTICA ANTICORRUPCIN
finalidad evitar la paralizacin de
la administracin municipal y el
correcto funcionamiento de los ser-
vicios pblicos municipales.
De acuerdo a la misma resolucin,
la razn de ser, o el fundamento,
de esta figura ha sido interpretada
como () un remedio ante una si-
tuacin generada por la ausencia
del titular del despacho de la alcal-
da. Desde luego, se hace necesario,
tal como se dijo en la misma resolu-
cin, que la asuncin de las funcio-
nes administrativas o ejecutivas del
regidor se encuentre justificad[a].
Ello solo puede deberse al impre-
visto de no contar en un momento
determinado con la presencia del
alcalde por encontrarse este fuera
de la jurisdiccin municipal.
Por tanto, para que proceda el re-
emplazo, es necesario que el alcal-
de se encuentre impedido de ejercer
sus funciones, por razones volunta-
rias (ausencia) o involuntarias (va-
cancia o suspensin).
El reemplazo es temporal. Cuan-
do el alcalde retoma sus funciones,
concluye el reemplazo; salvo que
se trate de la vacancia, caso en el
cual el reemplazante pasa a ser el
titular de la entidad hasta el final de
la gestin, a menos que respecto de
l tambin se declare la vacancia.
III. QUIN REEMPLAZA AL
ALCALDE?
En el caso de la vacancia o ausen-
cia del alcalde, la norma es clara al
indicar que lo reemplaza el tenien-
te alcalde, que es siempre el primer
regidor hbil de su propia lista elec-
toral; o, ante la ausencia de este l-
timo, el regidor hbil que le siga en
su propia lista electoral. La misma
lgica se sigue en el caso de la sus-
pensin por las causales y los tr-
minos del artculo 25 de la LOM.
El JNE ha establecido, en slida ju-
risprudencia, que no es posible que
se encargue el despacho de la alcal-
da a regidor distinto de aquel que
ostenta la posicin de primer regi-
dor, salvo impedimento de este para
ejercer la funcin. En la Resolucin
N 786-2013-JNE se precisa:
Desde la Resolucin N 420-
2009-JNE, del 18 de junio de
2009, y conforme al criterio uni-
forme, plasmado en la Resolucin
72
Bajo ningn
supuesto puede
habilitarse al alcalde
la facultad para
designar como
reemplazante a
un regidor de su
eleccin.
N 511-2013-JNE, del 11 de junio
de 2013, fundamentos sptimo al
decimoquinto, este Supremo Tri-
bunal de Justicia Electoral ha con-
siderado la necesidad de realizar
una interpretacin conjunta de los
alcances de los dispositivos le-
gales antes citados, llegando a la
conclusin de que en el supues-
to de que el alcalde no se encuen-
tre presente por un determinado
periodo de tiempo en el conce-
jo municipal, de manera volunta-
ria (ausencia) o involuntaria (va-
cancia o suspensin), el ejercicio
de sus funciones polticas, ejecuti-
vas y administrativas recaer en el
teniente alcalde, conforme al ar-
tculo 24 de la LOM. Solamente
en caso de que el teniente alcal-
de se encuentre impedido de asu-
mir tal funcin, la encargatura del
despacho de alcalda deber ser
asumida por el segundo regidor, y
as sucesivamente. Ello en mayor
medida cuando est de por medio
el inters pblico, reflejado en la
necesidad de existencia de un ente
de gobierno municipal, continui-
dad de gobierno que se vera afec-
tada si, ante la ausencia, vacan-
cia o suspensin del alcalde por
un determinado periodo de tiem-
po en una circunscripcin territo-
rial, ninguno de los integrantes del
concejo municipal al cual pertene-
ce pudiera asumir sus funciones.
Otra precisin importante es que, en
caso de impedimento del primer re-
gidor, ser reemplazado por el se-
gundo y as sucesivamente. Es decir,
siempre se seguir el criterio esta-
blecido en la norma, segn la cual,
el reemplazante ser el regidor h-
bil que le siga en su propia lista
electoral. As, bajo ningn supuesto
puede habilitarse al alcalde la facul-
tad para designar como reemplazan-
te a un regidor de su eleccin.
Sin embargo, en la prctica se han que se pruebe la ausencia temporal
visto casos en los cuales, cuando
el alcalde va a ausentarse, designa
como su reemplazante a un regidor
distinto del primero, porque este le
es adverso. En tal supuesto, de no
presentarse el caso de impedimen-
to del primer regidor, la resolucin
de reemplazo no solo es nula, sino
que adems conllevar la vacancia
del regidor que ejerza el cargo irre-
gularmente. Como ejemplo resul-
ta oportuno citar la Resolucin N
0821-2011-JNE, de fecha 16 de di-
ciembre del 2011, por la que el JNE
declar la vacancia de Alberto To-
rres Pinedo, toda vez que, como ter-
cer regidor, asumi el despacho de
alcalda y en mrito de ello ejerci
funciones administrativas; lo que
gener la causal de vacancia sea-
lada en el artculo 11 de la LOM,
que establece que los regidores no
pueden ejercer funciones ni cargos
ejecutivos o administrativos.
En ese sentido, y tal como lo ha
dispuesto el JNE en la Resolucin
N 786-2013-JNE, la regla del ar-
tculo 11 de la LOM, que impide
que los regidores ejerzan funciones
o cargos ejecutivos o administrati-
vos, sean de carrera o de confian-
za, y sanciona con nulidad los actos
que estos realicen, contravinien-
do esta disposicin, y con la vacan-
cia a los infractores de esta prohibi-
cin, cuenta con una excepcin, en
la medida en que el teniente alcal-
de ejerza las funciones del alcalde
ante su ausencia voluntaria o invo-
luntaria, por un periodo de tiempo
determinado, conforme al artcu-
lo 24 de la LOM, y siempre que se
acredite la referida ausencia por di-
cho periodo. Adems, indica que
dicha excepcin no resulta aplica-
ble en el supuesto de que el alcal-
de haya efectuado una delegacin
voluntaria a favor de uno de los re-
gidores hbiles del concejo, puesto
que la delegacin, en aplicacin del
artculo 20, inciso 20, de la LOM,
se encuentra limitada al ejercicio
de atribuciones polticas y no admi-
nistrativas ni ejecutivas, supuestos
contemplados en la causal de va-
cancia del artculo 11 de la LOM.
Aspecto concomitante al explicado
es que, por disposicin del artcu-
lo 24 de la LOM, que establece una
forma legal de reemplazo del al-
calde, no se requiere la emisin de
la resolucin correspondiente para
que proceda el reemplazo, siempre
del titular. El JNE ha precisado en
la Resolucin N 110-B-2014-JNE
que () pese a que el alcalde no

haya emitido resolucin de alcalda
u otro documento en dicho sentido,
el ejercicio de dichas atribuciones
ser vlido y no constituir causal
de vacancia por el artculo 11, se-
gundo prrafo, de la LOM, lo que
no releva de la obligacin de pro-
bar dicha ausencia por determinado
plazo. Dicha posicin, adems, ya
ha sido establecida por el Pleno del
Jurado Nacional de Elecciones en
la Resolucin N 1280-2006-JNE,
de fecha 20 de julio de 2006.
Por tanto, podemos establecer las
siguientes conclusiones respec-
to de quin reemplaza al alcalde y
sus implicancias con el tema de la
vacancia:
a) En caso de ausencia del alcalde,
siempre lo reemplazar el te-
niente alcalde.
b) Solo en el caso de que el tenien-
te alcalde se encuentre impedido
de ejercer el cargo, el reemplazo
le corresponder al segundo re-
gidor y as sucesivamente.
c) Cuando reemplaza el teniente
alcalde o, por impedimento de
este, el segundo regidor, no se
aplica la prohibicin del artcu-
lo 11 de la LOM, que los regido-
res no pueden ejercer funciones
o cargos ejecutivos o adminis-
trativos, ni sern pasibles de la
sancin de vacancia.
d) Si un regidor distinto al primer
regidor (estando este en pleno
ejercicio de sus funciones) re-
emplaza al alcalde, proceder la
vacancia por aplicacin del ar-
tculo 11 de la LOM, sea que la
designacin de reemplazo este
contenida en una resolucin,
cualquier documento o no cuen-
te con autorizacin expresa.
e) Si un regidor distinto al primer
regidor (estando este en ple-
no ejercicio de sus funciones)
reemplaza al alcalde bajo la fi-
gura de la delegacin de fun-
ciones, que regula el numeral
20 del artculo 20 de la LOM,
proceder la vacancia, ya que la
delegacin se encuentra limita-
da exclusivamente al ejercicio
de las atribuciones polticas, y,
por tanto, el ejercicio de funcio-
nes o cargos ejecutivos o admi-
nistrativos se encontrar inmer-
so dentro de la prohibicin del
artculo 11 de la LOM.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
DESCENTRALIZACIN, GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES
Cuando el alcalde
est desempeando
funciones en la
municipalidad,
puede decidir
voluntariamente
y por razones
excepcionales
delegar atribuciones
polticas a favor
de un regidor
hbil y/o delegar
las atribuciones
administrativas al
gerente municipal.
IV. REEMPLAZO Y DELEGACIN
DE FUNCIONES
La figura de la delegacin, regula-
da por el numeral 20 del artculo 20
de la LOM, antes transcrita, es di-
ferente a la del reemplazo; adems,
se presenta en supuestos distintos.
Es frecuente el mal uso de la atribu-
cin del alcalde, sealada en el art-
culo 20 numeral 20 de la LOM, en
virtud de la cual est facultado para
delegar sus atribuciones polticas
en un regidor hbil y las adminis-
trativas en el gerente municipal.
As, ha ocurrido que cuando el al-
calde se ausenta de la jurisdiccin,
con el fin de evitar ser reemplazado
por el primer regidor (teniente al-
calde), le delega a este solo las atri-
buciones polticas, y las atribucio-
nes administrativas las delega en su
gerente municipal; decisiones que
implican saltarse el mandato del ar-
tculo 24 de la LOM.
De otro lado, tambin se ha presen-
tado el caso del alcalde que designa
como su reemplazante a un regidor
distinto del primero, supuestamen-
te invocando la disposicin conte-
nida en el numeral 20 del artculo
20 de la LOM.
Por lo expuesto, es importante es-
tablecer los alcances de la delega-
cin y su correlacin con la figura
del reemplazo.
Para analizar el mbito de aplica-
cin del artculo 20 numeral 20 de
la LOM, debe tenerse en cuenta que
el JNE, en la Resolucin N 777-
2009-JNE, estableci como condi-
ciones o requisitos para la asuncin
del despacho de alcalda por ausen-
cia del titular (o sea el reemplazo),
los siguientes:
a) Que sea llevado a cabo cuando
el alcalde se encuentre impedi-
do de ejercer sus funciones.
b) Que la ausencia sea temporal (ya
que en el caso de vacancia, el pri-
mer regidor asume en forma defi-
nitiva el cargo de alcalde).
c) Que la posicin del encargado
sea asumida por el primer regi-
dor, siempre y cuando est en
condiciones de ejercer el cargo.
As, cuando se dan dichas condi-
ciones debe aplicarse en estricto
lo dispuesto en el artculo 24 de la
LOM. Solo puede aplicarse lo re-
gulado en el artculo 20 numeral 20
de la LOM cuando no se ha pro-
ducido la ausencia (voluntaria o
involuntaria) del alcalde, sino en
aquellos en que el titular de la en-
tidad se encuentra, simultneamen-
te, desempeando funciones en la
municipalidad, pero decide, de ma-
nera voluntaria, por razones excep-
cionales, como el descongestiona-
miento de sus funciones, efectuar
una delegacin, la cual solo pue-
de realizar vlidamente con los si-
guientes alcances: las atribuciones
polticas a favor de un regidor hbil
(cualquiera de ellos) y/o la delega-
cin de las atribuciones administra-
tivas al gerente municipal (Reso-
lucin N 247-2014-JNE).
Por tanto, la delegacin a dife-
rencia del reemplazo conlleva lo
siguiente con respecto al regidor
delegado:
a) Solo puede delegarse atribu-
ciones polticas, mas no admi-
nistrativas.
b) La delegacin solo puede pro-
ducirse en caso de que el alcalde
no est ausente, y que este ne-
cesite ser representado por razo-
nes logsticas o por desconcen-
tracin administrativa.
c) La delegacin puede hacerse a
cualquier regidor, no necesita
ser el primer regidor.
d) Cuando se delegan las atribu-
ciones polticas, las atribucio-
nes administrativas deben dele-
garse en el gerente municipal.
73
 POLTICA ANTICORRUPCIN
Respecto a la delegacin de las atri-
buciones administrativas, si bien el
artculo establece que las atribucio-
nes administrativas se delegan en
el gerente municipal, es pertinen-
te preguntarnos si el alcalde podra
delegar dichas atribuciones en otro
funcionario. Al respecto, el artcu-
lo 26 de la LOM establece como
no poda ser de otra manera que la
administracin municipal est suje-
ta a la Ley N 27444 - Ley del Pro-
cedimiento Administrativo Gene-
ral; la cual dispone, en el inciso 5
del artculo I de su Ttulo Prelimi-
nar, que su mbito de aplicacin in-
cluye a los gobiernos locales.
En el caso que nos ocupa, el art-
culo 74 de la Ley del Procedimien-
to Administrativo General desarro-
lla la desconcentracin funcional
de la administracin, disponiendo
lo siguiente:
74.1 La titularidad y el ejerci-
cio de competencia asignada a los
rganos administrativos se des-
concentra en otros jerrquica-
mente dependientes de aquellos,
siguiendo los criterios estableci-
dos en la presente Ley.
74.2 Los rganos de direccin de
las entidades se encuentran libe-
rados de cualquier rutina de eje-
cucin, de emitir comunicacio-
nes ordinarias y de las tareas de
formalizacin de actos admi-
nistrativos, con el objeto de que
puedan concentrarse en activi-
dades de planeamiento, supervi-
sin, coordinacin, control inter-
no de su nivel y en la evaluacin
de resultados.
74.3. A los rganos jerrquica-
mente dependientes se les trans-
fiere competencia para emi-
tir resoluciones, con el objeto de
aproximar a los administrados las
facultades administrativas que
conciernan a sus intereses.
74.4. Cuando proceda la impug-
nacin contra actos administra-
tivos emitidos en ejercicio de
competencia desconcentrada, co-
rresponder resolver a quien las
haya transferido, salvo disposi-
cin legal distinta.
En consecuencia, consideramos
que sobre la base de los dispositi-
vos glosados, el alcalde puede de-
legar funciones administrativas en
otro funcionario que no sea el ge-
rente, emitiendo la resolucin de
74
o administrativos se encontrar in-
merso dentro de la prohibicin del
El reemplazo artculo 11 de la LOM.
conlleva el
ejercicio de todas
las funciones del V. LOS LMITES DEL
alcalde, como REEMPLAZO
representante legal
de la municipalidad Otro tema de consulta frecuen-
en tanto dure la te est referido a las atribuciones
o funciones que le competen al te-
ausencia del titular. niente alcalde, en caso de reempla-
zo por ausencia del titular.
El artculo 6 de la LOM regula la
alcalda correspondiente, sin des- figura del alcalde en los siguientes
medro de su obligacin de fiscali-
trminos:
zar la gestin del delegado(1).
La alcalda es el rgano ejecu-
Volviendo al tema que nos ocu- tivo del gobierno local. El alcal-
pa, entonces, se aprecia que la fi- de es el representante legal de la
gura del reemplazo establecida en municipalidad y su mxima auto-
el artculo 24 de la LOM es dife- ridad administrativa.
rente a la de la delegacin con-
templada en el numeral 20 del ar- Tal disposicin es concordante con
tculo 20 de la misma Ley, como el artculo 50 de la misma ley, que
precisa que la va administrativa
precisa el JNE en la Resolucin
N 316-2012-JNE: se agota con la decisin que adop-
te el alcalde, con excepcin de los
No es posible que se encargue el asuntos tributarios. Las atribucio-
despacho de la alcalda a miem- nes del alcalde estn precisadas en
bro alguno del Concejo Muni- el artculo 20 de la LOM. Sus de-
cipal distinto a quien ostenta la rechos, obligaciones y remunera-
posicin de primer regidor (Reso- cin, en el artculo 21. El alcalde
lucin N 218-2012-JNE), ni que ejerce sus funciones ejecutivas a
se utilice la figura de la delega- travs de la emisin de decretos de
cin de facultades, pues esta solo alcalda y resuelve los asuntos ad-
puede hacerse en caso de que la ministrativos a su cargo a travs de
autoridad se encuentre dentro resoluciones de alcalda, de confor-
de la jurisdiccin y ante la im-
midad con los artculos 42 y 43 de
posibilidad de contar con la pre-
sencia del titular en un acto o la LOM.
gestin especfico (Resolucin En cuanto a la administracin mu-
N 420-2009-JNE). nicipal, el alcalde ejerce la misma
a travs de la Gerencia Municipal,
Como consecuencia, si un regidor
distinto al primer regidor (estando a tenor del artculo 27 de la LOM,
este en pleno ejercicio de sus fun- que establece lo siguiente:
ciones) reemplaza al alcalde bajo la La administracin municipal
figura de la delegacin de funcio- est bajo la direccin y respon-
nes, que regula el numeral 20 ar- sabilidad del gerente municipal,
tculo 20 de la LOM, proceder la funcionario de confianza a tiem-
vacancia, ya que la delegacin se po completo y dedicacin exclu-
encuentra limitada exclusivamen- siva, designado por el alcalde,
te al ejercicio de las atribuciones
quien puede cesarlo sin expre-
polticas, y por tanto, el ejercicio sin de causa. El gerente muni-
de funciones o cargos ejecutivos cipal tambin puede ser cesado
(1) Comentando el artculo 74 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Morn Urbina explica Esta
regla busca generalizar la transferencia de competencias de la[s] autoridades a los empleados, permitir que
los rganos de direccin en entidades pblicas se liberen de la necesidad de ejecutar los actos administrativos
rutinarios, para concentrarse en actividades de planeamiento, supervisin, coordinacin y scalizacin, y por
otro lado, que un mayor nmero de empleados puedan asumir las facultades de gestin, de resolucin de los
asuntos presentados por los ciudadanos, particularmente, en aquellas que consistan en la simple confronta-
cin de hechos con las normas expresas o asuntos simples como certicaciones, inscripciones, remisiones a
archivo, noticaciones, expediciones de copias, comunicaciones o entrega de documentos. MORN UR-
BINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurdica, Lima,
2009, p. 327.

mediante acuerdo del Concejo
Municipal, adoptado por dos ter-
cios del nmero hbil de regido-
res en tanto se presenten cuales-
quiera de las causales previstas en
su atribucin contenida en el art-
culo 9 de la presente ley.
La representacin abarca a todo el
ente municipal, lo que incluye al
Concejo Municipal. El Tribunal
Constitucional ha establecido que,
en aquellos casos que se requiera la
intervencin del Concejo Munici-
pal, este actuar en ejercicio de sus
atribuciones, incluyendo al alcal-
de; quien, aun cuando de acuerdo
a los artculos 5 y 6 de la LOM es
el representante legal y mxima au-
toridad administrativa de la muni-
cipalidad, tambin es miembro del
Concejo Municipal(2).
Hechas estas precisiones, se puede
concluir que el reemplazo conlle-
va el ejercicio de todas las funcio-
nes del alcalde como representante
legal de la municipalidad en tanto
dure la ausencia del titular, confor-
me lo ha dispuesto el JNE en la Re-
solucin N 0148-2012-JNE:
As, este colegiado ha seala-
do en las Resoluciones Ns 420-
2009-JNE y 639-2009-JNE que
la encargatura de funciones de
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
DESCENTRALIZACIN, GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES
alcalde al teniente alcalde invo- expresamente le delegue todas las
lucra la totalidad de las funciones atribuciones, porque las ejercer to-
polticas, ejecutivas y administra- das, estn o no contenidas en la re-
tivas, en los casos en que el alcal- solucin de delegacin.
de no pueda ejercer sus funciones
debido a circunstancias volunta- As, el teniente alcalde reempla-
rias o involuntarias.
zante ser el titular con todas las
La encargatura, por tanto, conlleva facultades plenas, mientras dure
que el teniente alcalde acte como la ausencia del titular. Como con-
verdadero titular de la entidad, por traparte, el reemplazo implica que
mandato del artculo 24, concor- debe asumir las responsabilidades
dado con el artculo 6 de la LOM. que le correspondan, por sus accio-
En consecuencia, no ser necesa- nes u omisiones, tanto administrati-
rio que la resolucin de encargatura vas como judiciales.
(2) En la STC Exp. N 02118-2011-PA/TC se analiza el caso en que un alcalde es emplazado en un proceso de
cumplimiento sobre actos que debieran ser cumplidos por el Concejo Municipal. Resuelve el TC: 11. Cabe
precisar que en autos, si bien se ha alegado que la nominacin de miembro del directorio de la Caja Munici-
pal de Pisco corresponda ser realizada por el Concejo Municipal, y este no fue demandado en el proceso de
cumplimiento, este Colegiado considera que dicha alegacin no enerva en modo alguno el cumplimiento de
la sentencia, tambin en cabeza del Concejo Municipal. Y es que, si bien es cierto, el Concejo Municipal es
el encargado de nominar al directorio de la Caja Municipal de Pisco, no es menos cierto tambin que el de-
mandado en el proceso de cumplimiento fue el alcalde de la Municipalidad Provincial de Pisco (Cfr. anver-
so y reverso fojas 42 cuaderno acompaado), quien por imperio de los artculos 5 y 6 de la Ley N 27972,
Ley Orgnica de Municipalidades, se constituye en el representante legal de la municipalidad y su mxima
autoridad administrativa, adems que juntamente con los regidores integra el Concejo Municipal. 12. Aten-
diendo a dichas funciones de representacin que ejerce el alcalde sobre el Concejo Municipal, este ltimo
no poda, pues, desconocer la decisin judicial emitida en el proceso de cumplimiento, ya que el alcalde fue
demandado en representacin suya. Por este motivo, corresponda, en principio, al Concejo Municipal, jun-
tamente con el alcalde, dar ejecucin a la sentencia constitucional expedida en el proceso de cumplimiento,
procediendo a nominar a don Horacio Emilio Vizcarra Cordero representante de la Asociacin de Pequeos
y Medianos Empresarios Cmara PYME ante el directorio de la Caja Municipal de Pisco.
75

PASOS PARA IMPLEMENTAR EL GOBIERNO
ELECTRNICO EN UNA MUNICIPALIDAD
Mnica SNCHEZ SABOGAL
Especialista en Polticas de Modernizacin de
la Gestin Pblica Municipal.
I. INTRODUCCIN
Como consecuencia del proceso de
descentralizacin en nuestro pas,
los gobiernos locales vieron au-
mentadas tanto sus competencias y
funciones, como el impacto de sus
intervenciones en la calidad de vida
de sus habitantes. Hoy en da sus
funciones no solo se limitan a cu-
brir las necesidades bsicas de los
ciudadanos, como alumbrado p-
blico, limpieza, asfalto, u otros; ni
a ser simples ejecutores de decisio-
nes tomadas en niveles superiores
de gobierno. Por el contrario, las
municipalidades cuentan con au-
tonoma poltica, econmica y ad-
ministrativa en los asuntos de su
competencia(1).
En la actualidad, se observa un au-
mento de la oferta de polticas p-
blicas municipales hacia terrenos
inditos (promocin econmica,
desarrollo sociocultural, etc.), las
cuales deberan ser propuestas no
solo por los funcionarios de la ad-
ministracin local, sino tambin
por los ciudadanos.
Adems, como producto de la glo-
balizacin y la influencia crecien-
te de la revolucin digital, las Nue-
vas Tecnologas de la Informacin
y Comunicacin (NTIC) penetra-
ron en los diversos sectores de la
sociedad, y ya hace algunos aos,
tambin en la administracin p-
blica. A este ltimo fenmeno
se le denomina Gobierno Elec-
trnico.
76
Sistema Nacional de Modernizacin
de la Gestin Pblica
Recomendaciones y crticas
RESUMEN
E n estas lneas la autora nos sugiere paso a paso una va a seguir
para implementar mecanismos de Gobierno Electrnico en los go-
biernos locales, con la finalidad no solo de mejorar la administracin
municipal, sino de acercarla al vecino y al ciudadano en general; facili-
tando el acceso a la informacin y contribuyendo de esa manera, con una
vigencia efectiva de la democracia.
El Instituto Nacional de Estadsti- De todas las tecnologas de infor-
ca e Informtica (INEI) muestra, en macin y comunicacin, la tele-
su Informe Tcnico N 1 - Marzo fona mvil es la que tiene mayor
2015(2), datos importantes que dan grado de acceso en los hogares del
a conocer el ndice de crecimien- pas, presentando un continuo cre-
to del uso de las TIC en los hogares cimiento (ver grfico N 1).
peruanos, sealando que:
Sobre los beneficios del Gobierno
el 86,0 % de los hogares, existe al Electrnico o e-government, el De-
menos un miembro que tiene ce- partamento para la Gestin Pblica
lular, que comparado con similar Efectiva de la Organizacin de los
trimestre de 2013, se incrementa Estados Americanos (OEA) ha se-
en 2,9 puntos porcentuales. Los alado en su ms reciente publi-
hogares que tienen televisin por cacin, Gobierno municipal abier-
cable tambin aumentan, al pa- to en Amrica Latina lo siguiente:
sar de 34,4 % en similar trimestre
de 2013 a 35,2 % en 2014. En el hacer la vida del ciudadano ms
caso de Internet, cada vez existen fcil en el momento de estable-
ms hogares con internet, al lti- cer interaccin con los gobiernos
mo trimestre de 2014, el 24,3 % (), permitir que la administra-
tiene internet y aument en 2,2 cin pblica procese mejor la in-
puntos porcentuales(3). formacin propia, y la que recibe
(1) Reconocido en la Constitucin Poltica del Estado en su artculo 194 y en el artculo II del Ttulo Preliminar
de la Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972.
(2) Versin pdf del Informe Tcnico N 1-Marzo 2015 <http://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/boleti-
nes/informe-tecnico_tecnologias-informacion-oct-nov-dic2014.pdf>.
(3) INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA E INFORMTICA. Estadsticas de las tecnologas de
la informacin y comunicacin en los hogares. Octubre - noviembre - diciembre 2014. Informe Tcnico
N 1-Marzo 2015, p. 1.
 SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA

de la ciudadana, logrando de esta Modernizacin de la Gestin P- - Plan de Desarrollo de la Sociedad

forma establecer prioridades de
accin y mejorar la prestacin de
servicios pblicos(4).
En otras palabras, el objetivo del
uso de la TIC es lograr un buen
gobierno (ver tabla N 1).
TABLA N 1: Principios y valores que implican
sustancialmente un Buen Gobierno
BUEN GOBIERNO(5)
a) Transparencia y apertura (Open Govern-
ment).
b) Receptividad.
c) Integridad tica.
d) Vas de participacin de sus empleados en
su interior y de la ciudadana en el exterior.
e) Rendimiento de cuentas y exigencia de res-
ponsabilidades.
f) Eficacia, eficiencia y economa.
g) Accesibilidad fsica y documental a sus ins-
tituciones.
h) Legalidad y calidad de las leyes aprobadas.
i) Respeto y garanta eficaz de los derechos
humanos.
j) Evaluacin de los resultados de la gestin.
blica al 2021 (PNMGP), impulsada
desde la Secretara de Gestin P-
blica de la Presidencia del Consejo
de Ministros, iniciando el proceso
de modernizacin en nuestro pas.
No obstante, en algunas munici-
palidades decidieron iniciar dicho
proceso mucho antes de la publi-
cacin de la referida poltica. La
iniciativa se debi a la autonoma
de la que gozan las administracio-
nes locales, la cual les permite de-
sarrollar polticas pblicas munici-
pales que favorezcan la calidad de
vida de sus habitantes; con inde-
pendencia de los lineamientos que
se establecen en el Gobierno Na-
cional, siempre que sea para bien
del ciudadano.
Antes de la PNMGP existan otros
documentos tiles para aquellas en-
tidades que decidieran utilizar las
TIC, como los siguientes:
- Estrategia Nacional de Gobierno
Electrnico.
- Plan Bicentenario Agenda Di-
gital 2.0.
de la Informacin en el Per.
- Estrategia de Modernizacin de
la Gestin Pblica 2012-2016.
- Plan Nacional de Gobierno
Electrnico 2013-2017.
A pesar de ello, el documento ms
til sera la Resolucin Ministe-
rial N 61-2011-PCM, en la cual
se establece el contenido mnimo
de los Planes Estratgicos de Go-
bierno Electrnico, aplicado en los
distintos niveles del sector pbli-
co: Poderes del Estado, ministerios,
organismos pblicos, gobiernos re-
gionales, gobiernos locales y orga-
nismos autnomos.
Ahora bien, imagine que usted es el
alcalde de una municipalidad y de-
sea implementar el Gobierno Elec-
trnico. Conoce los beneficios de
esta herramienta digital, tanto para
los ciudadanos como para su ges-
tin; sin embargo, su gerente mu-
nicipal y el gerente del rea de
Sistemas no tienen idea de cmo
implementarlo. Esta situacin se

k) Emprendimiento y ecologa.

Fuente: El Buen Gobierno desde la perspectiva ibe-

GRFICO N 1: Per: Evolucin de los hogares que tienen al menos un miembro con celular y hogares
roamericana. Un especial anlisis del caso ecuato-
con telefona fija 2000 - 2014
riano. Universidad de Cuenca.

A la fecha, son siete las municipa-

lidades(6) que, a nivel nacional, han
dado el primer paso para desarro-
llar una poltica de modernizacin
en sus entidades; paso que consis-
te en formular un Plan Estratgi-
co de Gobierno Electrnico(7).Sin
embargo, la elaboracin e imple-
mentacin de dicho plan no es su-
ficiente para asegurar el xito de
una gestin municipal; para ello, es
necesario observar y analizar otros
factores, a fin de que se logre el ob-
jetivo del gobierno electrnico.
Lo que se desea mostrar a conti-
nuacin, como se seala en el ttulo Fuente: INEI - Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).
de este artculo, son recomendacio-
nes o pasos que invito a tomar en
cuenta, al momento de iniciar esta
reforma en la administracin local.
(4) ORGANIZACIN DE LOS ESTADOS AMERICANOS (OEA). Gobierno municipal abierto en Amrica
latina. 2014, pp. 19-20.
II. PROPUESTA DE GOBIERNO (5) CANALES A., Jos y MARTNEZ M., Andrs. El Buen Gobierno desde la perspectiva iberoamericana. Un
ELECTRNICO LOCAL especial anlisis del caso ecuatoriano. Universidad de Cuenca, Cuenca, 2014, pp. 19-20.
(6) Estas son: Municipalidad Distrital de Miraflores, Municipalidad Distrital de la Victoria, Municipalidad Dis-
trital de la Punta, Municipalidad Distrital de Chorrillos, Municipalidad de Santiago de Surco, Municipalidad
Mediante Decreto Supremo N 004- de San Borja, Municipalidad de La Molina.
2013-PCM con fecha 09/01/2013 (7) El 18 de febrero del 2011, se public en el diario oficial El Peruano la Resolucin Ministerial N 61-2011-
PCM, en la que se aprueban los lineamientos que establecen el contenido mnimo de los Planes Estratgicos
se aprob la Poltica Nacional de de Gobierno Electrnico.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015 77

 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

presenta en muchas municipalida- tecnologa de punta al momento de

des peruanas (ver grfico N 2).
Por eso se recomendara, como pri-
mer paso, coordinar con la Ofici-
na Nacional de Gobierno Electrni-
co e Informtica - ONGEI, debido
a que en palabras del especialis-
ta Ronald Barrientos, exjefe de la
misma esta oficina impulsa y fo-
menta el uso de las TIC para la mo-
dernizacin y desarrollo del Esta-
do, y acta como ente rector del
Sistema Nacional de Informtica.
Adems, dirige y supervisa la Pol-
tica Nacional de Informtica y Go-
bierno Electrnico(8).
Al respecto, debe expresarse que
en la Resolucin Ministerial N 61-
2011-PCM se establecen no solo
los lineamentos esenciales que
debe incluir todo Plan Estratgico
de Gobierno Electrnico, se desig-
na a la ONGEI como rgano es-
pecializado que deber coordinar
y supervisar la implementacin de
la Estrategia Nacional de Gobier-
no Electrnico, adems de brindar
asesoramiento a las entidades que
lo soliciten(9).
Durante la gestin municipal 2011-
2014 del alcalde Jorge Muoz
Wells, en la Municipalidad de Mi-
raflores (Lima), se inici conjun-
tamente con la ONGEI un trabajo
de capacitacin a los trabajadores
de la entidad, a fin de reforzar los
conceptos de Gobierno Electrni-
co. Estas capacitaciones compro-
metieron a todos los colaboradores
de la municipalidad, con la finali-
dad de lograr un verdadero gobier-
no digital, conjuntamente con los
vecinos.
Las Nuevas
Tecnologas de
la Informacin y
Comunicacin (NTIC)
han penetrado en
la administracin
pblica, surgiendo el
denominado Gobierno
Electrnico.
tomar en cuenta los intereses, ex-
pectativas y necesidades de la ciu-
dadana; lo que constituye razn
adicional por la cual se recomien-
da la participacin de los vecinos.
La mayora de las municipalidades
en las cuales se ha apostado por el
Gobierno Electrnico desarrollaron
planes estratgicos que fueron casi
copiados de otros, sin darle la par-
ticularidad que se requiere ante rea-
lidades distintas; ni, mucho menos,
tomar en cuenta la participacin de
sus habitantes. Sin embargo, di-
cha participacin es sumamente
importante, y de ella depender el
xito de una poltica de moderni-
zacin local, el cual estar en rela-
cin con el nivel de conocimiento
del contexto en el que se aplica-
r el proyecto. Este punto es inclu-
so ms trascendente que el uso de
GRFICO N 2: Beneficios del empleo de las TIC en la gestin local
Buen gobierno local
la implementacin del plan.
Por otro lado, la Resolucin Minis-
terial N 61-2011-PCM se enfoca
como uno de los puntos requeridos
para la elaboracin del Plan Estra-
tgico en la brecha digital, a la
que define como:
la diferencia socioeconmica
entre aquellas comunidades que
tienen accesibilidad a Internet y
aquellas que no (). Este trmi-
no tambin hace referencia a las
diferencias que hay entre grupos
segn su capacidad para utilizar
las TIC de forma eficaz, debido
a los distintos niveles de alfabe-
tizacin y capacidad tecnolgica.
Tambin se utiliza, en ocasiones,
para sealar las diferencias entre
aquellos grupos que tienen acce-
so a contenidos digitales de cali-
dad y aquellos que no(10).
Este aspecto es muy relevante de-
bido a que se mostrar el estado ac-
tual en que se encuentra, a nivel de
uso y accesibilidad de las TIC, en
su localidad. Adems, forma parte
de conocer los intereses, necesida-
des y expectativas de sus habitan-
tes. Por ejemplo, si el ndice de uso
de celulares con acceso a internet
es elevado, su gestin podra de-
sarrollar aplicaciones (apps) como
Fomenta la transparencia
Simplifica trmites

III. PARTICIPACIN DEL las tecnologas de

VECINO Y REALIDAD la informacin y Reduce costos y tiempo de espera
LOCAL Empleo de
comunicacin (TIC)

Mejora la rendicin de cuentas

Realizado el primer contacto con
la ONGEI y revisada la Resolu-
Incentiva a la participacin ciudadana
cin Ministerial N 61-2011-PCM,
como segundo paso es aconseja-
ble que el alcalde solicite la par- Fuente: Elaboracin propia.
ticipacin de sus vecinos, a fin de
que no sea una poltica mandataria;
sino, por el contrario, mostrar que
el deseo de implementar las TIC en (8) PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS - PCM. Memoria del Seminario Internacional I - Moder-
la gestin municipal se debe por y nizacin de la Gestin Pblica Per. Hacia un Estado al servicio del ciudadano. Lima, 2012, p. 55.
para el ciudadano. (9) Resolucin Ministerial N 61-2011-PCM.
Artculo 5.-La Ofi cina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica - ONGEI brindar asesoramiento
Debe expresarse que, al momen- metodolgico a las entidades comprendidas en el alcance de los Lineamientos que se aprueban mediante la
presente Resolucin. El asesoramiento deber ser solicitado al correo electrnico ongei@pcm.gob.pe o mca-
to de disear el Plan Estratgico de mara@pcm.gob.pe.
Gobierno Electrnico, se debern (10) Resolucin Ministerial N 61-2011-PCM, pp. 3-4.

78
 SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA
forma de generar participacin ciu-
dadana masiva, o permitiendo rea-
lizar consultas en lnea (online)
desde su dispositivo mvil.
IV. TODOS HACIA UN MISMO
OBJETIVO
Es habitual que el rea de Sistemas
de una entidad local sea el lugar en
el cual se empleen con mayor fre-
cuencia las Tecnologas de la Infor-
macin y Comunicacin, mientras
que otras dependencias municipa-
les no consideran fundamental su
uso. Como seala el politlogo ar-
gentino Diego Pando, este escena-
rio descrito genera islas que se
caracterizan por un manejo poco
eficiente y desarticulado de la in-
formacin (ms all de los recur- te el intercambio de informacin
sos disponibles), con diversidad de
clasificaciones y diferentes codifi-
caciones de los datos pblicos(11).
Asimismo, otro factor negativo que
contribuye a la falta de homoge-
neidad al momento de utilizar las
Tecnologas de la Informacin es el
bajo nivel de inters en compartir
la informacin al interior de la en-
tidad, entre las distintas dependen-
cias de una misma municipalidad;
y, externamente, haca los ciudada-
nos y otros organismos del Estado.
Ya hace algunos aos diversas en-
tidades pblicas como la Defen-
sora del Pueblo y organizaciones
de la sociedad civil como Pro Go-
bernabilidad se comprometieron a
desarrollar actividades a fin de lo-
grar la erradicacin definitiva de la
cultura del secreto, que ha carac-
terizado secularmente a la organi-
zacin del Estado; afianzando, por
el contrario, una cultura de trans-
parencia, mediante el empleo de
las herramientas digitales.
Ante esta situacin, como tercer
paso es recomendable comprome-
ter a todas las reas de la munici-
palidad a participar de la reforma
de modernizacin. Se debe tener en
cuenta que el cambio se dar tan-
to para el funcionario que colabo-
ra en la municipalidad, como para
el vecino. Por ello, antes de imple-
mentar las iniciativas de Gobierno
Electrnico, se debe comunicar a
ambos actores, ciudadano y funcio-
nario municipal, el deseo de utilizar
las TIC en la gestin e introducirlas
en la cultura institucional de la en-
tidad local.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015
Nacional de Identificacin y Estado
Civil (RENIEC).
OEA: el Gobierno
Electrnico
debe facilitar la VI. LAS BUENAS PRCTICAS
interaccin del
ciudadano con la Existen importantes experiencias
administracin en gestin pblica local que han
pblica y utilizado las TIC, tanto a nivel na-
permitir que esta cional como internacional. Por tal
procese mejor la razn, como quinto paso, es acon-
informacin. sejable que tales experiencias sean
tomadas en cuenta al momento de
elaborar el Plan Estratgico de Go-
bierno Electrnico. A nivel nacio-
V. SEGURIDAD Y nal, la Municipalidad de Miraflores
PROTECCIN DE DATOS (Lima) cuenta, sin duda, con una
SENSIBLES(12) de las gestiones locales que mejor
ha empleado estas herramientas di-
Por su naturaleza, el Gobierno gitales; no solo implementando el
Electrnico se desarrolla median- Gobierno Electrnico, sino tambin
desarrollando ahora el Portal de
entre sus actores por va electrni- los Datos (Open Data)(16).
ca, el cual deber darse en entornos
seguros. Por ello, las polticas de En otros pases latinoamericanos,
seguridad informtica de los mu- como Chile, Argentina y Colombia,
nicipios son esenciales. En conse- el nmero de municipios que han
cuencia, como cuarto paso se debe implementado el Gobierno Elec-
elaborar, previamente o a la par, un trnico es mayor que en nuestro
plan de proteccin de datos, en el pas, llevndose a cabo diversos es-
cual se deber implementar siste- tudios sobre el impacto que han teni-
mas de auditoras, control de acti- do las TIC en sus gestiones(17). Estas
vos y control de accesos; dotar de experiencias internacionales exito-
seguridad a las comunicaciones y sas deben ser vistas de manera crti-
operaciones; proporcionar privaci- ca, reconociendo las propiedades de
dad y proteccin de datos y aplica- cada caso y su contexto, a fin de que
ciones, de host y de red, entre otros puedan ser aplicadas segn el caso
aspectos(13). y de ser necesario en el plan que se
desea desarrollar. De lo contrario,
Asimismo, es de suma importan- en vez de obtener una solucin para
cia que la municipalidad incorpore mejorar la gestin municipal, se es-
el uso del certificado digital(14) y la tar sumando un nuevo problema.
firma digital(15), tanto para los fun-
cionarios como para las personas y En este punto, lo que se recomienda
los dems organismos, a travs de es valorar las experiencias de buen
autoridades certificadoras recono- gobierno, sin dejar de lado la real-
cidas. En nuestro pas, la Entidad idad en la cual se desea desarrollar
de Certificacin (EC) es el Registro el plan. El objetivo del trabajo de
(11) PANDO, D. y FERNNDEZ ARROYO, N. (comp). El gobierno electrnico a nivel local. Experiencias,
tendencias y reexiones. CIPPEC y Universidad de San Andrs, Buenos Aires, 2013.
(12) La Ley de Proteccin de Datos Personales - Ley N 29733 defi ne datos sensibles como datos personales
constituidos por los datos biomtricos que por s mismos pueden identifi car al titular; datos referidos al ori-
gen racial y tnico; ingresos econmicos, opiniones o convicciones polticas, religiosas, fi losfi cas o mora-
les; afi liacin sindical; e informacin relacionada a la salud o a la vida sexual.
(13) PANDO, D. y FERNNDEZ ARROYO, N. Ob. cit., p. 41.
(14) Certicado digital: documento digital que vincula un par de claves (una pblica y otra privada) con una per-
sona y asegura su identidad digital. Con esta identidad digital la persona podr ejecutar acciones de comer-
cio y gobierno electrnico con seguridad, confi anza y pleno valor legal.
(15) Firma digital: Es aquella fi rma electrnica que cumple con todas las funciones de la fi rma manuscrita. En
particular, se trata de aquella fi rma electrnica basada en la tecnologa de criptografa asimtrica.
(16) <http://datosabiertos.mirafl ores.gob.pe/home/>.
(17) Investigaciones sobre Gobierno Electrnico local:
- Chile: INSTITUTO CHILENO DE ESTUDIOS MUNICIPALES (ICHEM). Gobierno Electrnico Muni-
cipal. Santiago de Chile, 2011, p. 171.
- Argentina: PANDO, D. y FERNNDEZ ARROYO, N. (comp.). Ob. cit., p. 157.
79
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
anlisis de las dems gestiones no es
copiar un caso exitoso, sino rescatar
los puntos fuertes que puedan ser
adecuados segn el contexto local,
y generar un valor agregado para
lograr un mejor servicio a los ciu-
dadanos; que permita que, a la lar-
ga, la nueva experiencia sea a su vez
tomada como un caso exitoso ms
de Gobierno Electrnico municipal.
VII. CONCLUSIN
El valor de la tecnologa y su utili-
dad para la gestin local es innega-
ble, pero para orientarla hacia los
ciudadanos es recomendable que,
al momento de elaborar las ini-
ciativas de Gobierno Electrnico,
ellas sean planteadas en conjunto
por funcionarios y vecinos, partien-
do del contexto local y tomando en
cuenta experiencias positivas lo-
gradas en otras dependencias, sin
perder su particularidad.
Por ltimo, debe advertirse que em-
prender la reforma de moderniza-
cin municipal no es sencillo, no
solo por la complejidad del proce-
so, sino por la alteracin del sta-
tu quo de la entidad. Y es que uti-
lizar las TIC en la administracin
80
- INSTITUTO NACIONAL DE
ESTADSTICA E INFORM-
La participacin TICA. Estadsticas de las tec-
de los vecinos nologas de la informacin y
en el diseo comunicacin en los hoga-
del Gobierno res. Octubre - noviembre - di-
Electrnico al ciembre 2014. Informe Tcnico
momento de su N 1-Marzo 2015.
implementacin
en la municipalidad - ORGANIZACIN DE LOS
es ms importante ESTADOS AMERICANOS
que el uso de (OEA) - Departamento para
tecnologa de la Gestin Pblica Efectiva
punta. de la Secretara de Asuntos.
Gobierno municipal abierto en
Amrica Latina: de la proximi-
local genera un verdadero empode- dad administrativa a la accin
ramiento del ciudadano. colaborativa. 2014.
- PANDO, D. y FERNNDEZ
VIII. BIBLIOGRAFA ARROYO, N. (comp.). El go-
bierno electrnico a nivel lo-
- CANALES A., Jos y cal. Experiencias, tenden-
MARTNEZ M. Andrs. El cias y reflexiones. CIPPEC y
Buen Gobierno desde la pers- Universidad de San Andrs,
pectiva iberoamericana. Un es- Buenos Aires, 2013.
pecial anlisis del caso ecuato-
riano. Universidad de Cuenca, - PRESIDENCIA DEL
Cuenca, 2014. CONSEJO DE MINISTROS -
PCM. Memoria del Seminario
- INSTITUTO CHILENO DE Internacional I - Modernizacin
ESTUDIOS MUNICIPALES de la Gestin Pblica Per.
(ICHEM). Gobierno electrnico Hacia un Estado al servicio del
municipal. Santiago de Chile, 2011. ciudadano. Lima, 2012.