DIRECTOR

Juan Carlos Morn Urbina

DIRECTOR FUNDADOR

Genaro Matute Meja ()

COMIT CONSULTIVO

Jorge Dans Ordez

Christian Guzmn Napur
Juan Carlos Leonarte Vargas
Richard Martin Tirado
Juan Carlos Morn Urbina
EN ESTE NMERO
Alberto Retamozo Linares
Ricardo Salazar Chvez
Nelson Shack Yalta
Mauro Zevallos Gutirrez El pasado mes de abril una noticia con un hecho, lamentablemente
recurrente en la administracin pblica, apareci en la palestra infor-
COORDINADOR GENERAL
mativa: un funcionario pblico utilizaba el vehculo asignado por el
Manuel Muro Rojo Estado para realizar funciones ajenas al cargo encomendado. En esta
COORDINADOR EJECUTIVO oportunidad se trataba de una alta funcionaria del Ministerio de De-
Pedro Salas Vsquez fensa que us el vehculo oficial para ir a una peluquera.
COLABORADORES A raz de este hecho, que, como hemos dicho, redunda en otros tantos
Luiggi V. Santy Cabrera similares, la Contralora General de la Repblica ha enviado a la Presi-
Jos Antonio Arbul Ramrez dencia del Consejo de Ministros una propuesta para que los vehculos
Jos Mara Pacori Cari
Juan Carlos Cortez Tataje del Estado lleven una calcomana con holograma. Esta medida busca
Geisel Grandez Grandez que los automviles oficiales puedan ser fcilmente reconocidos por
Denner Romaldo Noblejas la poblacin y, consecuentemente, de existir un uso indebido de los
Ivar Farfn Muoz
Juan Carlos Leonarte Vargas mismos, realizar las denuncias correspondientes. Tengamos presente
Daniel Mendoza Rubina que la nica funcin de estos autos es el traslado del funcionario de
Junior Pichn De La Cruz su domicilio al trabajo y del trabajo hacia las comisiones.
Maurice Saux Spigno
Carlos Navas Rondn De esta manera, la medida anunciada por la Contralora contempla que
Pedro Patrn Bedoya
Christian Becerra Estrella el sticker seale expresamente las palabras vehculo estatal, acompa-
Vctor Guerra Villegas adas de un cdigo de barras, el mismo que contempla los datos del
Carlos Huarcaya Lizano automvil, y un holograma de autentificacin. Este distintivo debera
lvaro Martn Rojas Garca
Lalo Choque Ros estar colocado tanto en el parabrisas delantero como en el posterior.
Jos Luis Sullca Maquera
Lucero Len Torres Las excepciones de esta medida son varias: en primer lugar tenemos
DIRECTOR COMERCIAL Y DE MARKETING
a los vehculos de uso por parte de los titulares de los poderes del
Estado. En segundo lugar, aquellos automviles encomendados a los
Csar Zenitagoya Surez
titulares de los organismos constitucionalmente autnomos. Finalmen-
DIRECTOR DE PRODUCCIN te, se exceptan de la medida en mencin los vehculos encargados de
Boritz Boluarte Gmez la comitiva de los anteriores supuestos.
DISEO Y DIAGRAMACIN Este tipo de medidas, saludables sin duda para evitar el mal uso de
Martha Hidalgo Rivero los bienes pblicos, no pueden dejar de analizarse tomando en cuen-
Jos Rivera Ramos ta los posibles detrimentos que conlleve su realizacin. Por ejemplo,
CORRECCIN al contar con un signo distintivo, los vehculos oficiales podrn ser
Alex Ortiz Alcntara fcilmente reconocidos por organizaciones delictivas, las cuales, con-
Marialucia Sato Aguirre secuentemente, sern capaces de atentar contra el bienestar del fun-
cionario asimilado a tal vehculo.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL AO 3 / N 41 A propsito de este tema, Administracin Pblica & Control presenta
Una publicacin mensual de Gaceta Jurdica S.A. a sus lectores un especial sobre el uso indebido de los automviles
MAYO 2017 estatales. Los autores participantes, aprovechando la coyuntura de la
1735 ejemplares
medida propuesta por la Contralora, desarrollan temas relativos al
Primer nmero, 2014
control interno, la potestad disciplinaria y las externalidades a tomar
GACETA JURDICA S.A. en cuenta en este tipo de decisiones.
Av. Angamos Oeste N 526, Urb. Miraflores
Miraflores, Lima - Per
(01) 710-8900 Asimismo, destacamos en este nmero los temas referidos a la noti-
www.administracionpublicaycontrol.com.pe ficacin electrnica en la administracin pblica, a propsito de los
ventas@gacetajuridica.com.pe procesos administrativos que se siguen ante el Tribunal del Servicio
HECHO EL DEPSITO LEGAL EN LA BIBLIOTECA NACIONAL DEL PER Civil; y un informe sobre el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de
2014-00299 Desastres que asume el reto de la reconstruccin del pas a raz de los
ISSN 2311-3952
REGISTRO DEL PROYECTO EDITORIAL desastres ocasionados por el fenmeno de El Nio Costero.
31501221700523

Impreso en:
IMPRENTA EDITORIAL EL BHO E.I.R.L.
Pedro SALAS VSQUEZ
San Alberto N 201 - Surquillo
Lima - Per
Coordinador ejecutivo
Mayo 2017

Gaceta Jurdica S.A. no se solidariza necesariamente

con las opiniones vertidas por los autores en los artculos
publicados en esta edicin.
 ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL
RESUMEN DE NORMAS LEGALES
TUO de la Ley General del Sistema
Nacional de Tesorera
Mediante Decreto Supremo N 126-2017-EF, se
aprueba el nuevo TUO de la Ley General del Sis-
tema Nacional de Tesorera, el cual consta de 53
artculos y 5 disposiciones. Por otro lado, se es-
tablece la derogacin del anterior TUO, aprobado
por Decreto Supremo N 035-2012-EF.
Directiva Evaluacin Funcional
del Jefe y Personal del rgano de
Control Institucional
La Resolucin N 209-2017-CG aprueba la Directi-
va Evaluacin cuya finalidad es regular el proceso
de evaluacin funcional del jefe y personal de los
rganos de control institucional, con el propsito
de determinar el cumplimiento y adecuado ejerci-
cio funcional. Asimismo, se modifica la Directiva
Directiva de los rganos de Control Institucional.
TUO de la Ley General del Sistema
Nacional de Endeudamiento
Por disposicin del Decreto Supremo N 130-
2017-EF, se aprueba el nuevo TUO de la Ley
General del Sistema Nacional de Endeudamiento.
Asimismo, se deroga el anterior TUO aprobado
por Decreto Supremo N 008-2014-EF.
NOTICIAS DEL SECTOR PBLICO
La Subasta Inversa Electrnica
para Compras Corporativas se
debe realizar a travs del SEACE
Mediante el Comunicado N 011-2017, el OSCE
puso en conocimiento que la Subasta Inversa Elec-
trnica para Compras Corporativas se deber reali-
zar de manera electrnica aplicando para tal efecto
la Directiva N 002-2017-OSCE/CD. Asimismo, in-
form que est operativa la funcionalidad respecti-
va en el SEACE. Asimismo se puso a disposicin
de los usuarios, un Manual que brinda orientacin
sobre el uso de la referida funcionalidad.
Precedente de observancia obliga-
toria del Tribunal de SUSALUD
Por disposicin del Acuerdo N 005-2017, publi-
cado el 19 de mayo del presente ao en LA sepa-
rata de jurisprudencia del diario oficial El Peruano,
2
Se modifica el reglamento de la
Ley de Contrataciones
Por Decreto Supremo N 147-2017-EF se modi-
fica el reglamento de la Ley de Contrataciones a
fin de precisar la definicin de grupo econmico y
establecer disposiciones para la implementacin
de identificacin y asignacin de riesgos en obras
pblicas.
Directiva Normas para la Elabora-
cin del Mapeo de procesos
Por Resolucin N 087-2017-SERVIR/PE se
aprueba la Directiva que aprueba Normas para la
Elaboracin del Mapeo de procesos y la Directi- de Subasta Inversa Electrnica.
va Normas para la Determinacin de Dotacin
de Servidores Civiles en las Entidades Pblicas,
con la finalidad de que las entidades pblicas
cuenten con lineamientos y procedimientos para
poder realizar el mapeo de procesos e identificar
y atender problemas en su gestin.
Directiva Gestin de riesgos en la
planificacin de la ejecucin de
obras
Mediante Resolucin N 014-2017-OSCE/CD la
presente Directiva a fin de precisar y uniformizar
los criterios que deben ser tomados en cuenta por
el Tribunal de la Superintendencia Nacional de
Salud establece precedente de observancia obli-
gatoria acerca de la identificacin de clusulas
abusivas en las IAFAS prepagadas.
Prohibiciones administrativas de
carcter temporal a los deudores
alimentarios morosos
El Proyecto de Ley N 1403/2017-CR, publicado
en la pgina web del Congreso el 17 de mayo,
pretende establecer que las personas que se
encuentren inscritas en el Registro de Deudores
Alimentarios Morosos - REDAM se encuentren
impedidos de realizar los trmites administrativos
de manera temporal.
Aprueban fortalecimiento de la
Contralora General de la Repblica
las entidades para la implementacin de la ges-
tin de riesgos en la planificacin de la ejecucin
de obras.
Derogan la Directiva
Procedimiento de Seleccin
de Subasta Inversa Electrnica
Corporativa
Por disposicin de la Resolucin N 016-2017-
OSCE/CD se deroga la Directiva Procedimiento
de Seleccin de Subasta Inversa Electrnica Cor-
porativa y se dispone que para su aplicacin se
aplique la Directiva Procedimiento de Seleccin
Se modifica la Directiva
Bases y solicitud de
expresin de inters estndar
para los procedimientos
de seleccin
Por disposicin de la Resolucin N 017-2017-
OSCE, se modifica la presente Directiva en el ex-
tremo de las Bases Estndar de Licitacin Pblica
y Adjudicacin Simplificada para la ejecucin de
obras; as como las Bases Estndar de Concurso
Pblico y Adjudicacin Simplificada para la con-
tratacin de consultora de obras.
El Pleno del Congreso aprob por mayora el
Proyecto de Ley de Fortalecimiento del Control
Previo de la Contralora General de la Repblica
en los procesos de promocin a la inversin pri-
vada. La iniciativa legislativa propone modificar
el Decreto Legislativo N 1251, que modifica el
Decreto Legislativo N 1224, Ley Marco de Pro-
mocin de la Inversin Privada mediante asocia-
ciones pblico privadas y proyectos en activos.
Proyecto de ley que incorporara un
impedimento ms para contratar
con el Estado
El proyecto de ley tiene como objetivo la incor-
poracin del literal r) al artculo 11 de la Ley de
Contrataciones del Estado, el que constituira una
medida de lucha contra la corrupcin, al impedir
que una persona natural o jurdica contrate con
el Estado bajo cualquier modalidad cuando esta
est siendo investigada.
 NDICE GENERAL
ESPECIAL DEL MES
USO INDEBIDO DE VEHCULOS
DEL ESTADO
Propuesta de la Contralora para el
uso adecuado de vehculos del Estado
Luiggi V. SANTY CABRERA ........................
Uso de vehculos del Estado:
responsabilidades sobre los bienes
de la administracin pblica
Jos Antonio ARBUL RAMREZ ...............
Regulacin del uso
de vehculos estatales
A propsito de la propuesta
del uso de distintivos
Jos Mara PACORI CARI ..........................
El uso de hologramas en los
vehculos ociales
Juan Carlos CORTEZ TATAJE ....................
El delito de peculado en el uso
indebido de los vehculos del Estado
Geisel GRANDEZ GRANDEZ .....................
CONTROL GUBERNAMENTAL
Una revisin necesaria al documento
de la gestin 2009-2016
Denner ROMALDO NOBLEJAS
Ivar FARFN MUOZ
Juan Carlos LEONARTE VARGAS ..............
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
SISTEMA NACIONAL DE GESTIN
DE RECURSOS HUMANOS
Modicacin del Registro Nacional
5 de Sanciones de Destitucin y Despido
Daniel MENDOZA RUBINA ...................... 33
El rgimen disciplinario de los
obreros municipales
10 Junior PICHN DE LA CRUZ ................... 37
SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES
DEL ESTADO
14 Reglas sobre impedimentos en las normas
de contrataciones del Estado
Maurice SAUX SPIGNO ........................... 41
19 La conciliacin en las contrataciones
del Estado
Carlos NAVAS RONDN .......................... 46
22
SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIN
DE LA GESTIN PBLICA
Sistema de Casilla Electrnica del
Tribunal del Servicio Civil en el marco
de la noticacin electrnica
en la administracin pblica
Pedro PATRN BEDOYA
30 Christian BECERRA ESTRELLA ................ 51
3
 NDICE GENERAL

Modernizacin de la gestin SISTEMA NACIONAL DE GESTIN AMBIENTAL

pblica mediante un sistema
de control interno Los conictos de competencias
ambientales en el Per
Vctor GUERRA VILLEGAS Lalo CHOQUE ROS ................................ 66
Carlos HUARCAYA LIZANO
OTRAS REAS DE LA ADMINISTRACIN
Juan Carlos LEONARTE VARGAS ............. 57 Y GESTIN PBLICA

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
SISTEMA NACIONAL
DE GESTIN DEL RIESGO La queja como remedio procedimental
DE DESASTRES
Jos Luis SULLCA MAQUERA ................. 70

(Re)organizacin en gestin de El Derecho Administrativo sancionador

riesgos de desastres: retos para las en el TUO de la Ley del Procedimiento
polticas pblicas y gestin pblica Administrativo General
lvaro Martn ROJAS GARCA .................. 61 Luiggi V. SANTY CABRERA ...................... 75

4
 ESPECIAL DEL MES

Uso indebido de vehculos del Estado

PROPUESTA DE LA CONTRALORA
PARA EL USO ADECUADO
DE VEHCULOS DEL ESTADO

Luiggi V. SANTY CABRERA

Abogado por la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos (UNMSM). Doctorado en RESUMEN
Derecho Pblico por la Escuela Doctoral de
la Universidad de Orleans, Francia. Magster
en Derecho, Economa y Gestin con men-
cin en Derecho y Administracin Pblica
por la Escuela de Derecho de la Universidad
de Orleans, Francia. Se ha desempeado
A travs del presente trabajo, el autor analiza la propuesta de la
Contralora General de la Repblica respecto al uso de un distin-
tivo (holograma) en los vehculos del Estado a fin de evitar que su uso
como asesor legal en la Contralora General sea distinto al servicio de las instituciones pblicas. Dicha propuesta
de la Repblica. Docente universitario del
curso de Derecho Administrativo Econmico fue comunicada mediante Nota de Prensa N 49-2017-CG/COM, pu-
en la Facultad de Derecho y Ciencia Poltica blicada en su portal web el 26 de abril de 2017.
de la UNMSM.

I. ASPECTOS GENERALES
En el presente trabajo abordaremos
una de las importantes propuestas
de la Contralora General de la Re-
pblica, en esta ocasin respecto al
uso adecuado de los vehculos per-
tenecientes al Estado. En ese senti-
do, partiremos de la premisa cons-
titucional en la cual se atribuye la
competencia de la referida Contra-
lora General de la Repblica (en
adelante, la Contralora).
Al respecto, debemos mencionar
previamente el marco normativo
por el cual se rige la competencia
de la Contralora en el Per:
i) Criterio competencial y fun-
cional: la actual Constitucin
Poltica del Per de 1993, en
su artculo 82, seala expre-
samente que: La Contralora
General de la Repblica es
una entidad descentralizada de
Derecho Pblico que goza de
autonoma conforme a su ley
orgnica. Es el rgano supe-
rior del Sistema Nacional de
Control. Supervisa la legalidad
de la ejecucin del Presupuesto
del Estado de las operaciones
de la deuda pblica y de los ac-
tos de las instituciones sujetas
a control. El Contralor General
es designado por el Congreso, a
propuesta del Poder Ejecutivo
por siete aos. Puede ser remo-
vido por el Congreso por falta
grave ().
iii) Criterio descentralizado: el
ii) Criterio participativo: la mis-
ma Carta Magna, en su artcu-
lo 81, seala que La Cuenta
General de la Repblica, acom-
paada del informe de audito-
ra de la Contralora General de
la Repblica, es remitida por
el Presidente de la Repblica
al Congreso de la Repblica
en un plazo que vence el quin-
ce de agosto del ao siguien-
te a la ejecucin del presu-
puesto. La Cuenta General
de la Repblica es examina-
da y dictaminada por una co-
misin revisora hasta el quin-
ce de octubre. El Congreso de
la Repblica se pronuncia en
un plazo que vence el treinta
de octubre. Si no hay pronun-
ciamiento del Congreso de la
Repblica en el plazo sea-
lado, se eleva el dictamen de
la comisin revisora al Poder
Ejecutivo para que este pro-
mulgue un decreto legislativo
que contiene la Cuenta General
de la Repblica ().
mismo cuerpo normativo, en su
artculo 199, seala que Los
gobiernos regionales y locales
son fiscalizados por sus pro-
pios rganos de fiscalizacin
y por los organismos que ten-
gan tal atribucin por mandato
constitucional o legal, y estn
sujetos al control y supervisin
de la Contralora General de la
Repblica, la que organiza un
sistema de control descentrali-
zado y permanente. Los men-
cionados gobiernos formulan
sus presupuestos con la partici-
pacin de la poblacin y rinden
cuenta de su ejecucin, anual-
mente, bajo responsabilidad,
conforme a ley ().

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017 5

 ESPECIAL DEL MES
De otro lado, la Ley N 27785,
Ley Orgnica del Sistema Nacio-
nal de Control y de la Contralo-
ra General de la Repblica, en su
artculo 3 seala:
Artculo 3.- mbito de apli-
cacin
Las normas contenidas en la pre-
sente Ley y aquellas que emita la
Contralora General son aplica-
bles a todas las entidades sujetas
a control por el Sistema, inde-
pendientemente del rgimen le-
gal o fuente de financiamiento
bajo el cual operen.
Dichas entidades sujetas a con-
trol por el Sistema, que en ade-
lante se designan con el nom-
bre genrico de entidades, son
las siguientes:
a) El Gobierno Central, sus
entidades y rganos que,
bajo cualquier denomina-
cin, formen parte del Po-
der Ejecutivo, incluyendo
las Fuerzas Armadas y la
Polica Nacional, y sus res-
pectivas instituciones.
b) Los Gobiernos Regionales
y Locales e instituciones y
empresas pertenecientes a
los mismos, por los recur-
sos y bienes materia de su
participacin accionaria.
c) Las unidades administrati-
vas del Poder Legislativo,
del Poder Judicial y del
Ministerio Pblico.
d) Los Organismos Autno-mos
creados por la Cons-titucin
Poltica del Estado y por ley,
e instituciones y personas de
derecho pblico.
e) Los organismos reguladores
de los servicios pblicos y
las entidades a cargo de su-
pervisar el cumplimiento de
los compromisos de inver-
sin provenientes de contra-
tos de privatizacin.
f) Las empresas del Estado,
as como aquellas empresas
en las que este participe en
el accionariado, cualquiera
sea la forma societaria que
adopten, por los recursos
y bienes materia de dicha
participacin.
6
La Contralora
General de
la Repblica
ejerce el control
gubernamental,
evaluando para
ello los sistemas
de administracin,
gerencia y control,
con nes de su
mejoramiento
a travs de la
adopcin de acciones
preventivas y
correctivas.
g) Las entidades privadas, las
entidades no gubernamen-
tales y las entidades inter-
nacionales, exclusivamente
por los recursos y bienes del
Estado que perciban o ad-
ministren. En estos casos, la
entidad sujeta a control, de-
ber prever los mecanismos
necesarios que permitan el
control detallado por parte
del Sistema ().
Asimismo, respecto al denomina-
do control interno, el artculo 6
de la Ley N 27785 seala que la
Contralora General de la Repbli-
ca ejerce el control gubernamen-
tal, evaluando para ello los siste-
mas de administracin, gerencia y
control a fin de su mejoramiento
a travs de la adopcin de accio-
nes preventivas y correctivas per-
tinentes. Asimismo, el control gu-
bernamental es interno y externo,
y su desarrollo constituye un pro-
ceso integral y permanente.
De lo anteriormente dicho, el
artculo 7 de la mencionada Ley
establece que el control interno
comprende las acciones de cau-
tela previa, simultnea y de ve-
rificacin posterior que realiza
la entidad sujeta a control, con
la finalidad de que la gestin de
sus recursos, bienes y operacio-
nes se efecte correcta y eficien-
temente, siendo responsabilidad
del titular de la entidad fomentar
y supervisar el funcionamiento y
(1) Artculos 1 y 4 de la Ley N 28716.
(2) Resolucin de Contralora N 320-2006-CG, que aprueba las Normas de Control Interno.
confiabilidad del control interno
para la evaluacin de la gestin
y el efectivo ejercicio de la ren-
dicin de cuentas, propendiendo a
que este contribuya con el logro
de la misin y objetivos de la en-
tidad a su cargo.
De otro lado, la Ley N 28716,
Ley de Control Interno de las En-
tidades del Estado, establece que
la Contralora General de la Rep-
blica dicta la normativa tcnica de
control que oriente la efectiva im-
plantacin y funcionamiento del
control interno en las entidades
del Estado, as como su respecti-
va evaluacin(1). Adems, los ob-
jetivos del control interno para el
sector pblico son los siguientes:
a) Promover y optimizar la efi-
ciencia, eficacia, transparencia
y economa en las operaciones
de la entidad, as como la cali-
dad de los servicios pblicos que
presta(2).
b) Proteger y conservar los recur-
sos pblicos contra cualquier
prdida, dispendio, uso indebi-
do, acto irregular o ilegal como
mecanismo de lucha contra la
corrupcin.
c) Efectuar una rendicin de cuen-
tas oportuna con informacin
vlida y confiable.
d) Adaptarse a los cambios del en-
torno y lograr efectos sustantivos
sobre los resultados de la entidad
mediante la mejora continua.
II. PROPUESTA DE LA
CONTRALORA EN EL
USO DE VEHCULOS DEL
ESTADO
Precisamente, de conformidad al
artculo 6 de la Ley N 27785, Ley
Orgnica del Sistema Nacional de
Control y de la Contralora General
de la Repblica, la Contralora ejer-
ce el denominado control guber-
namental, el cual consiste en la su-
pervisin, vigilancia y verificacin
de los actos y resultados de la ges-
tin pblica, en atencin al grado
 ESPECIAL DEL MES

de eficiencia, eficacia, transparen- IMAGEN N 1

cia y economa en el uso y destino
de los recursos y bienes del Estado,
as como del cumplimiento de las
normas legales y de los lineamien-
tos de poltica y planes de accin,
evaluando los sistemas de adminis-
tracin, gerencia y control, con fi-
nes de su mejoramiento a travs de
la adopcin de acciones preventivas
y correctivas pertinentes.
En ese contexto, el 26 de abril
de 2017, la Contralora emiti la
Nota de Prensa N 49-2017-CG/
COM, a travs de la cual se comu-
nica la propuesta que hace una ex-
cepcin del uso de este distintivo a
los vehculos del Presidente de la
Repblica, el presidente del Con-
greso, el presidente del Poder Ju-
dicial, el presidente del Consejo
de Ministros, los ministros de Es-
tado, los titulares del Poder Ejecu-
tivo, as como los vehculos de los
organismos a los que la Constitu-
cin Poltica del Per les confiere
autonoma(3), tal como se muestra
a continuacin (ver imagen N 1).
En ese sentido, la Contralora in-
form que envi a la Presidencia
del Consejo de Ministros (PCM)
una propuesta para que los vehcu- propuesta ya est en manos de la III. ALGUNOS CASOS SOBRE
los del Estado lleven un distintivo PCM, espero que se oficialice el USO INDEBIDO DE
uso del distintivo(8), indic. VEHCULOS DEL ESTADO
(holograma), de manera que su uso
pueda ser fiscalizado por la po-
blacin(4), esto ltimo como con- Finalmente, es importante mencio- La exviceministra del sector
secuencia de los recientes casos nar que esta propuesta se enmar- Agricultura, Eufrosina Santa
sobre el uso indebido de vehcu- ca en el artculo 4, literal b, de la Mara Rubio, se ha defendi-
Ley N 28716, Ley de Control In- do recientemente de las acu-
los oficiales, precis el actual con-
terno de las Entidades del Estado, saciones en su contra luego de
tralor Edgar Alarcn(5). Propone-
que precisa como uno de los obje- que el programa periodstico
mos que los vehculos del Estado,
tivos del control interno el cuidar Panorama difundiera el domin-
salvo excepciones como del pre-
y resguardar los bienes del Esta- go pasado imgenes en las que
sidente, tienen que tener un dis-
do contra cualquier forma de uso se le aprecia haciendo uso inde-
tintivo adicional. Estara en el
indebido que pudiera afectarlos. bido de un vehculo del Estado
parabrisas delantero y posterior
Con tal propuesta, que incluye el y realizando actividades re-
y permitira que los ciudadanos
distintivo, el detalle de sus dimen- creativas como tomar sol en
identifiquen con mayor rapidez el
siones y ubicacin, se contribuir una piscina en pleno horario
vehculo y ver si est siendo mal
al uso adecuado y transparente de de trabajo, y mientras funcio-
utilizado, indic finalmente el re- los bienes del Estado, precis la narios del ministerio atendan
ferido contralor Edgar Alarcn(6). Contralora(9). las emergencias en el pas ()
Esta sera la propuesta segn la
Contralora (ver imagen N 2).
(3) Recuperado de <http://exitosanoticias.pe/proponen-distintivo-para-evitar-mal-uso-de-vehiculos-del-es-
tado/>.
De otro lado, el contralor Alar-
(4) Recuperado de <http://gestion.pe/politica/contraloria-propone-que-vehiculos-estado-lleven-stickers-fis-
cn subray la nica funcin que calizados-poblacion-2188215>.
deben tener estos autos: Los (5) Idem.
vehculos de uso oficial son para (6) Idem.
(7) Idem.
el traslado del funcionario de su
(8) Idem.
domicilio al trabajo y del traba- (9) Recuperado de <http://diariocorreo.pe/politica/contraloria-plantea-uso-de-distintivo-para-identificar-a-
jo hacia las comisiones(7). La vehiculos-del-estado-746265/>.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017 7

 ESPECIAL DEL MES
IMAGEN N 2
Cabe recordar que el Ministerio
Pblico ya ha iniciado una in-
vestigacin de oficio contra
Eufrosina Santa Mara. El fiscal
Carlos Nivin Valdiviezo, del
Primer Despacho de la Segunda
Fis-cala Anticorrupcin, le im-
puta los presuntos delitos de pe-
culado de uso, omisin de fun-
ciones y falsedad genrica(10).
La abogada Mara Mercedes
Ferruzo Vallejos, alta funciona-
ria del Ministerio de Defensa,
fue captada utilizando un veh-
culo oficial para ir a atenderse
a una peluquera de San Isidro.
Esto sucedi cuando el titular
del MINDEF, Jorge Nieto, se
encontraba atendiendo temas
relacionados a los embates de
El Nio Costero en Piura.
Ferruzo Vallejos, secretaria ge-
neral del despacho ministe-
rial, es protagonista de un vi-
deo difundido por el noticiero
Amrica Noticias en el que se
le ve llegando con chofer y ve-
hculo oficial al saln de belle-
za a las 8:30 a. m. Las imge-
nes corresponden al pasado 28
de marzo, por lo que la funcio-
naria tuvo que esperar unos mi-
nutos para ser atendida(11).
Al respecto:
El Ministerio de Defensa
(MINDEF) inici un proce-
so administrativo a la abogada
Mara Mercedes Ferruzo Va-
llejos, la alta funcionaria que fue
captada utilizando un vehcu-
lo oficial para ir a atenderse a
una peluquera de San Isidro.
Mediante un comunicado, el
sector inform que la secretaria
8
general del MINDEF debe-
r dar sus descargos, como es
su derecho, ante una comisin
que evaluar el hecho. Tras la
investigacin de los hechos se
decidir si la Ferruzo Vallejos
recibir alguna sancin en caso
sea hallada culpable(12).
Finalmente, sobre este caso:
La secretaria general del Mi-
nisterio de Defensa (MINDEF),
Mara Mercedes Ferruzo Va-
llejos, renunci a su cargo. As
se dio a conocer en las nor-
mas legales del diario oficial
El Peruano. En la resolucin
ministerial, firmada por el ti-
tular del sector, Jorge Nieto
Montesinos, se acepta su di-
misin al cargo dndosele
las gracias por los servicios
prestados. Es importante pre-
cisar los hechos que anteceden
a la renuncia Ferruzo Vallejos
[quien] fue cuestionada por-
que habra utilizado un vehcu-
lo oficial del Estado para ir a
la peluquera y a dos cajeros
bancarios en horario de traba-
jo el pasado 16 de abril [sic].
Por aquel acontecimiento,
el MINDEF le abri un pro-
ceso disciplinario administra-
tivo(13).
(10) Recuperado de <http://elcomercio.pe/politica/actualidad/eufrosina-santa-maria-frases-defensa-galeria-
421041>.
(11) Recuperado de <http://diariocorreo.pe/politica/mindef-secretaria-general-utilizo-vehiculo-oficial-para-acudir-
a-peluqueria-video-744184/>.
(12) Recuperado de <http://diariocorreo.pe/politica/mindef-secretaria-general-utilizo-vehiculo-oficial-para-acudir-
a-peluqueria-video-744184/>.
(13) Recuperado de <http://peru21.pe/politica/secretaria-general-ministerio-defensa-renuncia-su-cargo-2281590>.
(14) Recuperado de <http://www.congreso.gob.pe/index.php?K=263&id=8327#.WRssYdI19kg>.
(15) Idem.
(16) Idem.
(17) Idem.
IV. EL DEBATE EN EL
CONGRESO: PROPONEN
DISTINTIVOS EN
VEHCULOS OFICIALES
El martes 16 de mayo de 2017 en Co-
misin de Transportes y Comunica-
ciones presentaron un proyecto
de ley para evitar el abuso de los
vehculos oficiales en quehaceres
personales, segn la noticia pu-
blicada por el Congreso de la Re-
pblica en su pgina web <http://
www.congreso.gob.pe/>.
Precisamente, la referida Comi-
sin de Transportes y Comunica-
ciones inici su sesin del martes
con el debate del proyecto de ley
que establece como obligatorio el
uso de los distintivos instituciona-
les en los vehculos oficiales, ini-
ciativa fue sustentada por su autor,
el congresista Justiniano Apaza(14).
Asimismo, seal que esos vehcu-
los no deben ser usados para asuntos
personales y lament que algunos
funcionarios del Estado usen estos
vehculos para llevar a sus hijos a
las escuelas. Se trata de evitar la
corrupcin, agreg el congresista(15).
De otro lado, en el breve debate,
Carlos Bruce seal que se debe-
ra precisar a qu funcionarios al-
canzar esta medida. Wuiliam
Monterola sostuvo, por su parte,
que este proyecto amerita un ma-
yor debate y que la Contralora
podra opinar al respecto(16).
Finalmente, por unanimidad de los
congresistas se acord que el pro-
yecto vaya a un cuarto intermedio(17).
V. USO DE VEHCULOS
DEL ESTADO EN OTROS
PASES: ECUADOR
De acuerdo a los artculos 211 y
212 de la Constitucin Poltica de

la Repblica del Ecuador, publica-
da en el Registro Oficial N 1 de
11 de agosto de 1998, el control de
los bienes pblicos ser realizado
por la Contralora General del Es-
tado y es facultad exclusiva de ella
la determinacin de responsabili-
dades administrativas, civiles cul-
posas e indicios de responsabili-
dad penal.
En ese sentido, la Contralora Ge-
neral del Estado en Ecuador tuvo
un Reglamento de Responsabili-
dades por uso de Vehculos Ofi-
ciales, de conformidad con el
Acuerdo de la Contralora General
del Estado N 07-CG-2003.
Sin embargo, mediante Acuer-
do N 005-CG-2014 se aprob el
Reglamento para el Control de los
Vehculos del Sector Pblico y de
las Entidades de Derecho Privado
que disponen de Recursos Pbli-
cos, derogando de esa manera el
citado Acuerdo N 07-CG-2003.
Precisamente, ahora en su artcu-
lo 14 seala:
Artculo 14.- Identificacin de
los vehculos
Los vehculos deben identifi-
carse plenamente con el nom-
bre de la entidad y/o con el lo-
gotipo institucional, de haberlo,
ubicados en los costados de cada
automotor. Se exceptan aque-
llos vehculos que, por razones
de seguridad previamente califi-
cada por la mxima autoridad de
la entidad o su delegado, se con-
sidere que no deben llevar nin-
gn tipo de distintivo, as como
aquellos determinados en el se-
gundo y cuarto inciso del artcu-
lo 2 de este reglamento. En cual-
quier caso, el conductor debe
portar los documentos de iden-
tificacin del automotor. Los
vehculos oficiales deben matri-
cularse a nombre de la respecti-
va entidad y portar sus placas,
tal como lo previene la Ley Or-
gnica de Transporte Terrestre,
Trnsito y Seguridad Vial y su
reglamento ().
Finalmente, el citado Acuerdo
N 005-CG-2014 ha sido reforma-
do por Acuerdo N 018-CG-2016
del 19 de abril de 2016.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
VI. EL USO INDEBIDO DE
VEHCULOS DEL ESTADO
EN EL CDIGO PENAL
Es preciso mencionar que los efec-
tos de carcter penal sobre el uso
indebido de vehculos oficiales se
encuentran en el artculo 388 del
Cdigo Penal peruano vigente, el
cual seala:
Artculo 388.- Peculado de uso
El funcionario o servidor pbli-
co que, para fines ajenos al ser-
vicio, usa o permite que otro use
vehculos, mquinas o cualquier
otro instrumento de trabajo per-
tenecientes a la administracin
pblica o que se hallan bajo su
guarda, ser reprimido con pena
privativa de libertad no menor de
dos ni mayor de cuatro aos; inha-
bilitacin, segn corresponda,
conforme a los incisos 1, 2 y 8 del
artculo 36; y, con ciento ochen-
ta a trescientos sesenta y cinco
das-multa.
Esta disposicin es aplicable al
contratista de una obra pbli-
ca o a sus empleados cuando los
efectos indicados pertenecen al
Estado o a cualquier dependen-
cia pblica.
No estn comprendidos en este
artculo los vehculos motoriza-
dos destinados al servicio perso-
nal por razn del cargo ().
De lo anteriormente dicho, el tipo
penal especifica la naturaleza de
los bienes objeto del delito de pe-
culado. Estos solo pueden ser de
naturaleza mueble, puesto que tie-
nen como finalidad servir de ins-
trumentos de trabajo al interior de
la administracin pblica. Pueden
ser cualquier tipo de bienes como,
por ejemplo, los vehculos, las
mquinas, etc.(18). Asimismo, los
fines ajenos al servicio a los que
el funcionario o servidor pbli-
co destina los bienes sealados en
(18) SALINAS SICCHA, Ramiro. Delitos contra la administracin pblica. Grijley, Lima, 2009, p. 50.
(19) Ibidem, p. 52.
ESPECIAL DEL MES
el tipo penal pueden ser diversos:
uso privado de familiares, amigos,
empresas, de otras personas, etc.
El uso a fines ajenos al servicio
presupone ya la presencia de be-
neficio para el agente o para terce-
ros que resultan favorecidos con el
uso del bien pblico(19).
VII. CONCLUSIN
La propuesta presentada por la
Contralora a la Presidencia del
Consejo de Ministros permitir el
adecuado control de la funcin p-
blica y facilitar el correcto uso de
los bienes estatales.
Bibliografa
- Ley N 27785, Ley Orgnica del
Sistema Nacional de Control y
de la Contralora General de la
Repblica (23/07/2002).
- Ley N 28716, Ley de Control
Interno de las Entidades del
Estado y sus modificatorias
(18/04/2006).
- Resolucin de Contralora
N 320-2006-CG, que aprueba
las Normas de Control Interno
(03/11/2006).
- Resolucin de Contralora N 004-
2017-CG, que aprueba la Gua
para la Implementacin y For-
talecimiento del Sistema de Con-
trol Interno de las entidades del
Estado (30/10/2008).
- Resolucin de Contralora N 273-
2014-CG, que aprueba las Nor-
mas Generales de Control Gu-
bernamental y su modificatoria
(13/05/2014).
- Resolucin de Contralora
N 149-2016-CG, que aprue-
ba la Directiva N 013-2016-
CG/GPROD denominada Im-
plementacin del Sistema de
Control Interno en las entidades
del Estado (14/05/2016).
9
 ESPECIAL DEL MES

USO DE VEHCULOS DEL ESTADO:

RESPONSABILIDADES SOBRE LOS BIENES
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Jos Antonio ARBUL RAMREZ

Abogado por la Universidad de San Martn
de Porres. Mster en Derecho Penal econ- RESUMEN
mico y especialista en Tcnicas de Preven-
cin, Deteccin y Control del Blanqueo de
Capitales por la Universidad de Granada
(Espaa). Conferencista nacional e interna-
cional sobre prevencin del lavado de acti-
E n el presente artculo el autor analiza, desde una perspectiva del
Derecho Administrativo disciplinario, el uso indebido de vehcu-
los del Estado, lo cual constituye una infraccin de los servidores p-
vos, financiamiento del terrorismo, y riesgos
y fraudes con medios de pago. Autor de los blicos que, dentro del marco normativo de cada entidad, debe ser de-
libros Prevencin, deteccin y control del tectada y castigada. Asimismo, explica los efectos y las consecuencias
lavado de activos y Derecho Administrati-
vo sancionador en la prevencin del lavado del uso de un distintivo u holograma en dichos vehculos.
de activos.

I. NOTAS INTRODUCTORIAS

El uso de bienes de propiedad del
Estado para fines personales es
una conducta eminentemente de-
lictiva. El argumento es simple y
claro: el Estado, cual sociedad po-
lticamente organizada, es defini-
do tambin como la perfecta or-
ganizacin jurdico-poltica de la
comunidad que procura el bien co-
mn(1). Ahora bien, la sociedad la
conforman todos los ciudadanos,
y los bienes del Estado deben ser
utilizados para el cumplimiento de
sus propios fines que, en concreto,
son los de cada institucin, orga-
nismo o estamento estatal.
Para poder alcanzar sus fines y
cumplir sus funciones, el Esta-
do necesita llevar una contabili-
dad de sus bienes que le permita
registrar todas las operaciones que
realiza(2), lo que implica, en trmi-
nos operativos, no solo destinarlos
a tal o cual entidad u organismo,
sino tambin vigilar el correcto
uso de cada uno de estos por parte
de la reparticin estatal receptora.
De este modo, cuando como fun-
cionario o servidor pblico utili-
zo los bienes estatales para fines
personales, en realidad estoy utili-
zando bienes que pertenecen a to-
dos los ciudadanos para mi propio
beneficio, lo cual, al margen de
su connotacin punitiva, es tica-
mente reprobable.
Por estas razones, el legislador ha
credo conveniente sancionar pe-
nalmente tal conducta mediante su
tipificacin en el artculo 388 del
Cdigo Penal.
Sin embargo, corresponde aho-
ra desarrollar el uso de vehcu-
los del Estado desde la perspecti-
va del Derecho Administrativo y,
particularmente, del Derecho Ad-
ministrativo disciplinario a raz
de la propuesta formulada por la
(1) CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo I. Palestra, Lima, 2010, p. 71.
(2) Cfr. Ibidem, p. 312.
Contralora General de la Rep-
blica a la Presidencia del Conse-
jo de Ministros (PCM) para el uso
de un distintivo (holograma) en
los vehculos automotores de pro-
piedad del Estado, con el propsi-
to de evitar su uso indebido o que
sea utilizado para fines diferen-
tes al servicio de las instituciones
pblicas.
II. EL CONTROL INTERNO
Segn la Ley N 28716, Ley de
Control Interno de las Entidades
del Estado, el sistema de control
interno es el conjunto de accio-
nes, actividades, planes, polticas,
normas, registros, organizacin,
procedimientos y mtodos, inclu-
yendo la actitud de las autorida-
des y el personal, organizados

10

e instituidos en cada entidad
del Estado, para la consecucin
de los objetivos indicados en el
artculo 4 de la presente Ley(3).
Asimismo, sus componentes son:
(i) el ambiente de control; (ii) la
evaluacin de riesgos; (iii) las ac-
tividades de control gerencial;
(iv) las actividades de preven-
cin y monitoreo; (v) los sistemas
de informacin y comunicacin;
(vi) el seguimiento de resulta-
dos; y (vii) los compromisos de
mejoramiento(4).
Por ltimo, dentro del estamento
gubernamental, el sistema de con-
trol interno se estructura con base
en la administracin y el rgano
de control institucional, de con-
formidad con sus respectivos m-
bitos de competencia(5).
De esta manera, es la propia ins-
titucin la que debe vigilar, bajo
responsabilidad, que sus miem-
bros utilicen debidamente los bie-
nes estatales que les son asig-
nados, entre ellos, los vehculos
motorizados.
En ese sentido, el artculo 4 de la
Ley N 28716 establece, en su par-
te pertinente, lo que sigue:
Artculo 4.- Implantacin del
control interno
Las entidades del Estado implan-
tan obligatoriamente sistemas de
control interno en sus procesos,
actividades, recursos, operacio-
nes y actos institucionales, orien-
tando su ejecucin al cumplimien-
to de los objetivos siguientes:
()
b) Cuidar y resguardar los recur-
sos y bienes del Estado con-
tra cualquier forma de prdida,
deterioro, uso indebido y actos
ilegales, as como, en general,
contra todo hecho irregular o
situacin perjudicial que pu-
diera afectarlos ().
Esto supone que toda deteccin
que se haga por terceros ajenos a
la institucin (verbigracia, por par-
te de los ciudadanos o de los me-
dios de comunicacin social, etc.)
debe conducir a preguntarse qu
acciones deba realizar y qu ac-
ciones ejecut la institucin para
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
Es la propia
institucin la que
debe vigilar, bajo
responsabilidad,
que sus miembros
utilicen debidamente
los bienes estatales
que les son
asignados, entre
ellos, los vehculos.
controlar el debido uso de sus bie-
nes; de igual modo, preguntarse
quin debi aplicar las medidas de
control que no se ejecutaron y que
debieron permitir detectar el ha-
llazgo, para finalmente determinar
las responsabilidades administra-
tivas y penales que correspondan.
III. USO DE DISTINTIVOS
La propuesta de la Contralora
General de la Repblica para el
uso de distintivos en los vehcu-
los de propiedad del Estado, con-
templa un conjunto de excepcio-
nes y que alcanza a los vehculos
automotores de uso del Presidente
de la Repblica, el presidente del
Congreso de la Repblica, el pre-
sidente del Poder Judicial, el pre-
sidente del Consejo de Ministros,
los ministros de Estado y los ti-
tulares de entidades pblicas del
Poder Ejecutivo (a las que alude
la Ley N 29158, Ley Orgnica
del Poder Ejecutivo), los vehcu-
los de los organismos a los que
la Constitucin Poltica del Per
les confiere autonoma. Adems,
la excepcin incluye a los vehcu-
los de su comitiva y los encarga-
dos de la proteccin y seguridad
de los titulares mencionados.
Ahora bien, el uso de hologra-
mas u otros distintivos en vehcu-
los oficiales, tal y como plan-
tea la Contralora General de la
(3) Primer prrafo, artculo 3, Ley N 28716.
(4) Segundo prrafo, artculo 3, Ley N 28716.
(5) Idem.
(6) Cfr. ISASI CAYO, Juan. Tratado de Derecho Administrativo. Gaceta Jurdica, Lima, 2014, p. 152.
(7) Ley N 30057
Artculo 3.- Definiciones
a) Funcionario pblico. Es un representante poltico o cargo pblico representativo, que ejerce funcio-
nes de gobierno en la organizacin del Estado. Dirige o interviene en la conduccin de la entidad, as
como aprueba polticas y normas.
ESPECIAL DEL MES
Repblica, genera dos consecuen-
cias prcticas con especial inci-
dencia en el control de los bienes
del Estado.
Primero, el control de los vehcu-
los de propiedad del Estado que,
en principio, debe estar a cargo de
la propia institucin, organismo o
ente gubernamental, pasa a estar
bajo el control indirecto de la so-
ciedad y, particularmente, de los
medios de comunicacin social.
Es decir, en puridad, se produce
un traspaso del control interno,
que deben realizar permanente-
mente las entidades pblicas, hacia
un control social. En cualquier
caso, la responsabilidad adminis-
trativa o penal permanece en el
funcionario o servidor pblico.
Segundo, revela, por decir lo me-
nos, deficiencias o falta de un ade-
cuado y diligente control por parte
de la propia reparticin guberna-
mental sobre sus propios bienes,
que no les es posible controlar, o
bien trasluce la existencia de cier-
to grado de complacencia o indul-
gencia para identificar y castigar
esta clase de ilcitos.
Por otro lado, podra justificarse la
utilizacin de vehculos del Esta-
do en el ejercicio de un acto ad-
ministrativo discrecional del fun-
cionario pblico. Sin embargo, el
acto administrativo discrecional
deja un mbito abierto a la volun-
tad y criterio del funcionario para
decidir si acta en uno u otro sen-
tido, as como en la manera como
debe proceder(6), lo cual se exclu-
ye para el uso indebido de bienes
del Estado.
El destinatario del control sugeri-
do a travs del uso de hologramas
son los funcionarios y servidores
pblicos, para cuya delimitacin
conceptual recurrimos a la Ley
N 30057, Ley del Servicio Civil(7)
en lo que resulta pertinente.
11
 ESPECIAL DEL MES
IV. EXTERNALIDADES
Acoger la propuesta planteada por la
Contralora General de la Repblica
da origen, ciertamente, a la creacin
de riesgos de seguridad para el fun-
cionario o servidor pblico a quien
se le ha conferido el uso del vehcu-
lo, lo que, a su vez, dependiendo
del caso concreto, podra generar
la necesidad de asignrsele resguar-
do policial no previsto inicialmente,
con el gasto que ello implica.
En efecto, el uso de hologramas en
los vehculos de propiedad estatal ha-
ra que la delincuencia comn y la
delincuencia organizada identifiquen
con mayor facilidad a su objetivo,
hacindolo un blanco asequible para
la satisfaccin de su plan criminal.
V. INFRACCIN
ADMINISTRATIVA E
INFRACCIN PENAL
El uso de vehculos del Estado para
fines diferentes al servicio para el
cual estn destinados dentro de la
administracin pblica constitu-
ye una infraccin administrativa
que debe ser detectada y castigada
dentro del Derecho Administrati-
vo disciplinario, cuyo marco nor-
mativo depende de la propia enti-
dad estatal.
Tambin configura el delito de
peculado de uso, previsto y san-
cionado por el artculo 388 del C-
digo Penal, con el texto siguiente:
El funcionario o servidor p-
blico que, para fines ajenos al
servicio usa o permite que otro
use vehculos, mquinas o cual-
quier otro instrumento de traba-
jo pertenecientes a la administra-
cin pblica o que se hallan bajo
su guarda, ser reprimido con
pena privativa de libertad no ma-
yor de cuatro aos.
Esta disposicin es aplicable al
contratista de una obra pblica o a
sus empleados cuando los efectos
indicados pertenecen al Estado o
a cualquier dependencia pblica.
No estn comprendidos en este
artculo los vehculos motoriza-
dos destinados al servicio perso-
nal por razn del cargo (lo resal-
tado es mo).
12
potestad disciplinaria revisten ca-
ractersticas puntuales: primero,
El holograma en se reconoce una especie de titu-
los vehculos de laridad natural de la administra-
propiedad estatal
hara que la cin, derivada de actuar en su pro-
delincuencia comn pio mbito interno o domstico
y la delincuencia tutelando su propia organizacin
organizada y funcionamiento; y, segundo, se
identiquen con estiman como conductas sancio-
mayor facilidad su nables conductas valoradas con
objetivo. criterios deontolgicos ms que
jurdicos(10).
En este contexto, Morante Guerre-
VI. POTESTAD DISCIPLINARIA ro afirma:
La administracin pblica debe
Desde una perspectiva general, el ser vista como una organizacin
ius puniendi del Estado tiene di- que tiene un propsito determi-
versas manifestaciones tales como nado y la aplicacin de sancio-
el Derecho Penal, el Derecho dis- nes disciplinarias como una he-
ciplinario, el Derecho Adminis- rramienta que permite enderezar
trativo sancionador, las sanciones la conducta de sus integrantes en
parlamentarias, las consecuencias orden al fin para que fue creada
accesorias, los procedimientos de o, en casos extremos, que per-
ratificacin de los magistrados y mite expulsar del sistema a quie-
las facultades disciplinarias de los nes, por la gravedad de sus faltas,
jueces(8). puedan poner en riesgo el cum-
plimiento de su propsito(11).
Ahora bien, la potestad disciplina-
ria en tanto fuente de la facultad En este escenario, no cabe duda de
de la organizacin estatal para im- que la aplicacin de una sancin
poner sanciones a sus integrantes administrativa en caso de que el
comprende los siguientes elemen- funcionario o servidor pblico in-
tos: (i) una organizacin pblica; curra en el supuesto bajo examen,
(ii) la facultad de imponer sancio- se da por descontado.
nes; (iii) que el sujeto pasivo de la
sancin sea miembro de la organi- Resulta oportuno sealar que el
zacin; y (iv) que los deberes in- uso de los bienes estatales asigna-
dos es, por excelencia, una cues-
fringidos se deriven de la perte-
tin tica, lo que implica que la
nencia a la organizacin(9).
conducta del empleado pblico
Las sanciones administrativas que debe ceirse en todo momento a
se impongan en aplicacin de la la observancia de los principios(12)
b) Directivo pblico. Es el servidor civil que desarrolla funciones relativas a la organizacin, direccin o
toma de decisiones de un rgano, unidad orgnica, programa o proyecto especial.
c) Servidor civil de carrera. Es el servidor civil que realiza funciones directamente vinculadas al cumpli-
miento de las funciones sustantivas y de administracin interna de una entidad.
d) Servidor de actividades complementarias. Es el servidor civil que realiza funciones indirectamente
vinculadas al cumplimiento de las funciones sustantivas y de administracin interna de una entidad.
e) Servidor de confianza. Es un servidor civil que forma parte del entorno directo e inmediato de los fun-
cionarios pblicos o directivos pblicos y cuya permanencia en el Servicio Civil est determinada y
supeditada a la confianza por parte de la persona que lo design. Puede formar parte del grupo de di-
rectivos pblicos, servidor civil de carrera, o servidor de actividades complementarias. Ingresa sin
concurso pblico de mritos, sobre la base del poder discrecional con que cuenta el funcionario que lo
designa. No conforma un grupo y se sujeta a las reglas que correspondan al puesto que ocupa.
(8) Cfr. ROJAS RODRGUEZ, Hctor. Fundamentos del Derecho Administrativo sancionador. Instituto Pa-
cfico, Lima, 2015, p. 35.
(9) Cfr. ROJAS RODRGUEZ, Hctor. Ob. cit., pp. 57-58.
(10) Cfr. GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. Palestra, Lima,
2011, p. 1071.
(11) MORANTE GUERRERO, Luis. El funcionario pblico en el procedimiento administrativo sanciona-
dor. Pacfico Editores, Lima, 2014, p. 237.
(12) A modo de ejemplo, la Ley N 27815, Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, seala, en su artcu-
lo 6, que todos los servidores pblicos deben actuar cindose a los principios de respeto, probidad, efi-
ciencia, idoneidad, veracidad, lealtad y obediencia, justicia y equidad, y lealtad al Estado de derecho.
 ESPECIAL DEL MES

y deberes de la funcin pblica(13). CUADRO N 1

Entre estos ltimos, es pertinente FUNDAMENTO TICO Y RESPONSABILIDADES DEL USO INDEBIDO DE BIENES DEL ESTADO
traer a colacin el uso adecuado
de los bienes del Estado, como
deber de la funcin pblica, el
FUNDAMENTO TICO RESPONSABILIDAD
cual prescribe: ADMINISTRATIVA
USO INDEBIDO DE
Debe proteger y conservar los VEHCULOS DEL ESTADO
bienes del Estado, debiendo uti- RESPONSABILIDAD
lizar los que le fueran asignados PENAL
para el desempeo de sus funcio-
nes de manera racional, evitando
su abuso, derroche o desaprove-
chamiento, sin emplear o permi-
tir que otros empleen los bienes corresponda e incoando la accin - ROJAS RODRGUEZ, Hctor.
del Estado para fines particulares penal mediante la respectiva de- Fundamentos del Derecho Ad-
o propsitos que no sean aquellos nuncia ante el Ministerio Pblico. ministrativo sancionador. Ins-
para los cuales hubieran sido es- tituto Pacfico, Lima, 2015.
pecficamente destinados.
Bibliografa - GARCA DE ENTERRA, Eduar-
do. Curso de Derecho Admi-
VII. CONCLUSIONES nistrativo. Tomo II. Palestra,
- CASSAGNE, Juan Carlos. De-
recho Administrativo. Tomo I. Lima, 2011.
La colocacin de hologramas u Palestra, Lima, 2010.
otros distintivos en los vehcu- - MORANTE GUERRERO, Luis.
los oficiales puede evitar efecti- - ISASI CAYO, Juan. Tratado de El funcionario pblico en el procedi-
vamente, su uso inapropiado, sin Derecho Administrativo. Gaceta miento administrativo sancionador.
embargo podra significar tambin Jurdica, Lima, 2014. Pacfico Editores, Lima, 2014.
que el funcionario pblico sea ob-
jetivo relativamente fcil para la
delincuencia, ocasionando gastos
adicionales para el Estado, por lo
que toda decisin que se tome so-
bre el particular no debe dejar de
ponderar la concurrencia de estos
supuestos.
Es la propia entidad gubernamen-
tal la que debe hacer un control
efectivo que permita detectar y
sancionar a aquellos funcionarios
y servidores pblicos que, apro-
vechndose de su cargo, as como
de la asignacin de un vehculo
de propiedad del Estado, incurran
(13) La Ley N 27815, Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, establece en su artculo 7 que los ser-
en ese tipo de ilcitos, imponin- vidores pblicos tienen que observar los deberes de la funcin pblica de neutralidad, transparencia, dis-
doles la sancin disciplinaria que crecin, ejercicio adecuado del cargo, uso adecuado de los bienes del Estado y responsabilidad.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017 13


A propsito de la propuesta del uso de distintivos
Jos Mara PACORI CARI
Catedrtico de Derecho Administrativo en la
Universidad Jos Carlos Maritegui. Miembro
de la Asociacin Argentina de Derecho Admi-
nistrativo. Socio de la Asociacin Espaola del
Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Segn la Nota de Prensa N 49-
2017-CG/COM de 26 de abril de
2017 La Contralora General de
la Repblica plante a la Presi-
dencia del Consejo de Ministros
(PCM) el uso de un distintivo (ho-
lograma) en los vehculos automo-
tores de propiedad del Estado, con
la finalidad de evitar su uso inde-
bido o que sea utilizado con fines
distintos al servicio de las institu-
ciones pblicas, esta comunica-
cin motiva el anlisis que se rea-
lizar en el presente artculo.
I. OBLIGACIN DE CUIDAR
LOS BIENES DEL ESTADO
Las entidades del Estado deben
implantar obligatoriamente siste-
mas de control interno para cuidar
y resguardar los bienes del Esta-
do contra cualquier forma de uso
indebido(1), incluso se establece
que es obligacin del titular y fun-
cionarios de la entidad proteger y
conservar los bienes instituciona-
les(2). Es con base en estas obliga-
ciones que la Contralora oficia a
la Presidencia del Consejo de Mi-
nistros su propuesta; en efecto, to-
dos los funcionarios y trabajado-
res pblicos estn al servicio del
Estado(3) y como tales no pue-
den servirse de estos bienes para
14
ESPECIAL DEL MES
REGULACIN DEL USO
DE VEHCULOS ESTATALES
RESUMEN
E n el presente artculo, el autor toma como punto de partida la pro-
puesta realizada por la Contralora General de la Repblica a la
Presidencia del Consejo de Ministros sobre el uso de distintivos para
identificar los vehculos del Estado; analiza el trmino vehculo, esta-
bleciendo sus tipos; y define lo que se entiende por vehculos automoto-
res del Estado, siendo de importancia indicar las excepciones al uso de
distintivos para determinados vehculos; la determinacin del distintivo
conllevar un control social que acarrear la responsabilidad funcional
de los servidores civiles que afecten el uso y disposicin de los vehculos
del Estado.
satisfacer sus intereses particula- II. BIENES DEL ESTADO
res, su uso es para la satisfaccin
del inters pblico. Lo indicado se Establecida la obligacin de los
extiende a los tres niveles de go- empleados pblicos de cuidar y
bierno: nacional, regional y local. resguardar los bienes del Estado,
debemos establecer qu compren-
Para el caso de los vehculos del de el trmino bienes del Estado.
Estado, son responsables de su Comprende los bienes muebles e
uso los servidores pblicos, digna- inmuebles, de dominio privado
tarios, autoridades, funcionarios, y de dominio pblico, que tienen
empleados, obreros y trabajadores como titular al Estado o a cual-
a cuyo cargo estn los respectivos quier entidad pblica que confor-
vehculos y los conductores de los ma el Sistema Nacional de Bienes
mismos; el conductor es el servi- Estatales, independientemente
dor que tiene a su cargo el manejo del nivel de gobierno al que per-
de los automotores de propiedad tenezca(5). Sern bienes de do-
de la institucin(4). minio pblico los destinados al
(1) Cfr. Artculo 4 del inciso b de la Ley N 28716, Per.
(2) Cfr. Artculo 6, numeral ii) del inciso b de la Ley N 28716, Per.
(3) Artculo 39 de la Constitucin Poltica del Per.
(4) Cfr. Artculo 4 del Reglamento de Responsabilidades por uso de vehculos oficiales (11 de abril de 2003),
Ecuador.
(5) Artculo 3 de la Ley N 29151, Per.
 ESPECIAL DEL MES

uso pblico y otros destinados a b. Los vehculos de los organis-

la prestacin de un servicio pbli-
co o al cumplimiento de los fines
de responsabilidad estatal, o cuya
concesin compete al Estado, v.
gr. playas, plazas, parques; los
bienes de dominio privado son
bienes que siendo de propiedad
del Estado o de alguna entidad, no
estn destinados al uso pblico ni
afectados a algn servicio pbli-
co y respectos de los cuales sus ti-
tulares ejercen el derecho de pro-
piedad con todos sus atributos(6),
v. gr. los vehculos de propiedad
del Estado.
Conforme al prrafo anterior, sera
importante que la propuesta reali-
zada por la Contralora implique
un informe de la Superintenden-
cia de Bienes Nacionales sobre los
bienes muebles de dominio priva-
do del Estado que son vehculos
de propiedad del Estado.
III. VEHCULOS
AUTOMOTORES DE
PROPIEDAD DEL ESTADO
Un vehculo es un medio capaz de
desplazamiento pudiendo ser mo-
torizado o no, que sirve para trans-
portar personas o mercancas; un
vehculo puede ser: a) articula-
do, que es un conjunto de vehcu-
los acoplados, siendo uno de ellos
motorizado; b) combinado, com-
binacin de dos o ms vehculos tivo a cuanto vehculo motoriza-
siendo el primero un vehculo au-
tomotor y los dems remolcados;
c) de carga, vehculo motoriza-
do destinado al transporte de mer-
cancas, puede contar con equipos
adicionales para prestacin de ser-
vicios especializados; d) de colec-
cin, vehculo motorizado, con
una antigedad mayor a 35 aos,
debidamente restaurado y acredi-
tado con el certificado correspon-
diente; y e) especial, son aquellos
autopropulsados o remolcados, in-
cluyendo combinaciones que no
cumplen con las disposiciones de
pesos, medidas, emisiones regla-
mentarias(7).
Establecidos los diferentes tipos de
vehculos que pueden existir, te-
nemos que la nota de prensa de la
Contralora se refiere a los vehcu-
los automotores de propiedad del
Es obligacin del
titular y de los
funcionarios de la
entidad proteger y
conservar los bienes
institucionales.
Estado, que es todo aquel que se
encuentra a nombre de la institu-
cin pblica a la que pertenece(8).
Los vehculos pertenecientes al
sector pblico y a las entidades de
derecho privado que disponen de
recursos pblicos se destinarn ex-
clusivamente para el cumplimiento
de las labores estrictamente oficia-
les y para la atencin de emergen-
cias nacionales o locales(9).
IV. VEHCULOS DEL
ESTADO EXCLUDOS DEL
DISTINTIVO
De esta manera, el uso de los
vehculos del Estado debera de
implicar que en estos exista un
distintivo, logotipo, escudo u ho-
lograma; ahora, antes de pasar a
explicar sobre estos distintivos re-
sulta importante establecer qu
vehculos automotores del Esta-
do estaran excluidos de usar estos
distintivos, de tal manera que no
se pretenda colocar dicho distin-
do tenga el Estado; estos vehcu-
los excluidos seran los siguientes:
1. En principio, en la nota de pren-
sa de la Contralora de 26 de
abril de 2017 se precisa que se
exceptan del uso del distintivo:
a. Los vehculos automotores
de uso del Presidente de la
Repblica, presidente del
Congreso de la Repblica,
presidente del Poder Judicial,
presidente del Consejo de
Ministros, ministros del
Estado, titulares de entidades
pblicas del Poder Ejecutivo.
(6) Cfr. Artculo 2 del Decreto Supremo N 007-2008-VIVIENDA, Per.
(7) Cfr. Anexo II del Decreto Supremo N 058-2003-MTC, Per.
(8) Cfr. Artculo 2 del Proyecto de Ley N 0533/2016-PE, Per.
(9) Cfr. Artculo 1 del Reglamento de Responsabilidades por uso de vehculos oficiales, Ecuador.
mos a los que la Constitucin
Poltica del Per les confie-
re autonoma; estos son los
organismos constitucional-
mente autnomos tales co-
mo el Ministerio Pblico,
la Defensora del Pueblo, la
Superintendencia de Banca,
Seguros y AFP, entre otros.
c. Los vehculos de la comi-
tiva y los encargados de la
proteccin y seguridad de
los titulares de los organis-
mos mencionados en los li-
terales a y b.
2. Este tema de los distintivos
en los vehculos del Estado
no es nuevo, puesto que te-
nemos el Proyecto de Ley
N 1155/2011-CR, cuya nume-
racin ha variado a Proyecto
de Ley N 533/2016-PE, don-
de se establece como excep-
cin los vehculos automotores
que se encuentran comprendi-
dos en la Ley N 27200, estos
vehculos son los siguientes:
a. Vehculos de emergencia:
los que estn obligados a
exhibir las caractersticas
propias que les imponga el
servicio que cumplen, tales
como autobombas y otras
unidades de las Compaas
de Bomberos que acuden a
atender emergencias, am-
bulancias de los estableci-
mientos de salud, estata-
les y privados que atienden
casos de emergencia mdi-
ca, vehculos policiales que
atienden situaciones crticas
relativas al cumplimiento de
sus funciones, los autoriza-
dos para prestar el servicio
de serenazgo municipal que
atienden situaciones crticas
relativas al cumplimiento de
sus funciones, y los autori-
zados para prestar el servi-
cio de gra y auxilio mec-
nico cuando se encuentren
prestando el servicio.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017 15

 ESPECIAL DEL MES
b. Vehculos oficiales: tales
como los asignados a la
Presidencia de la Repblica,
a la Presidencia del Con-
greso de la Repblica y a
la Presidencia de la Corte
Suprema de Justicia, los de
su comitiva y los encarga-
dos de su proteccin y se-
guridad, y los vehculos de
los jefes de Estado y altos
dignatarios extranjeros en
visita oficial, de su comi-
tiva y los encargados de su
proteccin y seguridad.
c. Vehculos de control tri-
butario y aduanero: que
son aquellos que la Su-
perintendencia Nacional de
Administracin Tributaria
utiliza en el ejercicio de sus
facultades de fiscalizacin.
3. El proyecto de ley antes in-
dicado fue observado por el
Presidente de la Repblica, ha-
ciendo atingencia a vehculos
automotores del Estado que
tambin deberan de ser exclui-
dos por motivos de protocolos
de seguridad, estos seran:
a. Vehculos de altos funcio-
narios en los tres niveles de
gobierno, es decir, minis-
tros, viceministros, congre-
sistas, gobernadores regio-
nales, alcaldes, entre otros.
b. Vehculos del Ministerio
del Interior y de la Polica
Nacional del Per que cum-
plen funciones en la lucha
contra la delincuencia y el
crimen organizado.
c. Vehculos que se encuen-
tran en circulacin en el ex-
tranjero, como aquellos que
utilizan embajadas, consu-
lados y legaciones diplo-
mticas.
d. Vehculos empleados en las
labores propias de la Di-
reccin General de Inte-
ligencia (DIGIMIN) y de
los rganos del Sistema de
Inteligencia Policial (DIRIN
y sus componentes a ni-
vel nacional), consideracin
que alcanzara a determina-
dos vehculos del Ministerio
de Defensa y de las Fuerzas
Armadas.
16
El uso de los bienes
del Estado, en los
tres niveles,
es para la
satisfaccin del
inters pblico.
e. Vehculos asignados a altos
mandos policiales y militares
por motivos de seguridad.
De esta manera, tenemos una serie
de vehculos automotores del Es-
tado que se debern de excluir al
momento de analizar el uso de dis-
tintivos, sin perjuicio de que se es-
tablezca una norma como sera la
siguiente Por decreto supremo ex-
preso, sern exceptuados de llevar
distintivos los vehculos automo-
tores del Estado que se indiquen.
Establecido el tipo de vehculo del
Estado sujeto al distintivo y las
posibles excepciones al mismo,
establezcamos algo sobre el refe-
rido distintivo.
V. USO DE DISTINTIVO
La propuesta de la Contralora in-
dica el uso de un distintivo; distin-
tivo significa aquello que carac-
teriza esencialmente algo, puede
implicar insignias, seales o mar-
cas; asimismo, como distintivo se
indica el holograma, una imagen
ptica obtenida mediante hologra-
fa que es una tcnica fotogrfica
que, mediante iluminacin por l-
ser, permite obtener imgenes tridi-
mensionales en color(10). Por su par-
te, en la propuesta de proyecto de
ley ya indicado se seala que el dis-
tintivo, logotipo o escudo debe ser
colocado en ambas puertas latera-
les delanteras del vehculo automo-
tor de propiedad del Estado en un
lugar visible. Esta visibilidad im-
plica dos situaciones importantes:
- La visibilidad podra afec-
tar protocolos de seguridad
de funcionarios, poniendo, en
(10) Para establecer estas definiciones se ha utilizado el Diccionario de la Lengua Espaola.
(11) Cfr. Artculo 7 del Decreto Supremo N 023-2011-PCM, Per.
(12) Para esta infraccin administrativa revise el artculo 28 inciso f del Decreto Legislativo N 276, Per.
algunos casos, en riesgo su
vida e integridad, de all que
sea de importancia establecer
que vehculos de Estado se en-
cuentran exceptuados de llevar
el referido distintivo.
- La visibilidad permitir el con-
trol social de la funcin pbli-
ca y facilitar el correcto uso
de los bienes estatales, cuando
se indica control social se re-
fiere al control que realiza la
sociedad de los bienes que per-
tenecen al Estado, de tal mane-
ra que si un ciudadano verifica,
en atencin a un distintivo, que
un vehculo del Estado est
siendo utilizado para fines dis-
tintos al pblico, podr poner
este hecho en conocimiento de
las autoridades competentes.
VI. CONTROL SOCIAL Y
RESPONSABILIDAD
En efecto, el control social al que
se hace referencia implica que se-
rn los administrados quienes po-
drn supervisar a travs de la in-
dicacin visible de distintivos que
los vehculos automotores del Es-
tado sean utilizados de manera que
atiendan al inters pblico, caso
contrario implicar la existencia de
responsabilidad para los funciona-
rios. Desde el punto de vista de la
responsabilidad funcional se pue-
den cometer infracciones contra el
deber de uso adecuado de los bie-
nes del Estado; en efecto, consti-
tuye infraccin administrativa usar
indebidamente o dar una aplica-
cin diferente a los bienes que le
han sido confiados a los empleados
pblicos en administracin o custo-
dia o que le han sido asignados con
ocasin de su cargo o funcin(11).
Por su parte, en el rgimen la-
boral del Decreto Legislativo
N 276 encontramos que es falta
de carcter disciplinario que pue-
de ser sancionada con destitucin
La utilizacin o disposicin de
los bienes de las entidades en be-
neficio propio o de terceros(12),

por lo que el uso indebido de
vehculos del Estado no solo aca-
rreara responsabilidad funcional
(Contralora), sino tambin res-
ponsabilidad administrativa; en
el rgimen laboral privado (v. gr.
obreros municipales) se indica
que constituye falta laboral gra-
ve la utilizacin indebida de los
bienes del empleador en benefi-
cio propio o de terceros(13), con lo
que se podra dar un despido jus-
tificado que implicara responsa-
bilidad laboral.
Por ltimo, el artculo 388 del C-
digo Penal establece el delito de
peculado de uso por el cual cons-
tituye delito que el funcionario o
servidor pblico use vehculos
para fines ajenos al servicio, cons-
tituyendo esto la responsabilidad
penal en el caso de uso indebido
de vehculos del Estado.
Lo anterior implicar que los
vehculos automotorizados del
Estado debern ser guardados una
vez finalizada la jornada diaria de
trabajo en los recintos que para
este efecto determine la autoridad
administrativa correspondiente, la
cual estar obligada a establecer
los controles internos y resguar-
dos que procedan(14).
Por otro lado, sera importante
considerar para efectos de fisca-
lizacin, que es oficial el uso de
vehculos de tipo colectivo para
dos situaciones especiales(15):
1. El traslado rutinario de los ser-
vidores pblicos a sus lugares
de trabajo.
2. El esparcimiento o recreacin
de grupos de servidores pbli-
cos.
VII. IMPLICANCIAS EN EL
USO DE VEHCULOS DEL
ESTADO
El uso de vehculos del Estado im-
plicar lo siguiente(16):
1. Finalidad de uso: por la cual
los medios de movilizacin
con que cuentan los entes del
Estado solo pueden ser em-
pleados para el cumplimiento
de sus fines.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
La propuesta
realizada por
la Contralora
debera implicar
un informe de la
Superintendencia de
Bienes Nacionales
sobre los bienes
muebles de dominio
privado del Estado.
2. Prohibicin de uso: existe la
prohibicin absoluta de uso de
vehculos en cometidos parti-
culares o ajenos al servicio al
cual pertenecen, ya sea en das
hbiles o inhbiles; esta prohi-
bicin afecta a todos los servi-
dores del Estado que emplean
vehculos de las diversas enti-
dades pblicas.
3. Uso privativo: los vehculos
de las entidades pblicas es-
tn destinados al cumplimien-
to de las funciones propias de
los mismos, sin que pueda en-
tenderse que su uso correspon-
de privativamente a determina-
dos servidores.
VIII. CONCLUSIN
Resulta necesario legislar el uso y
custodia de los vehculos automo-
tores del Estado y entidades p-
blicas estableciendo la definicin
de vehculo automotor del Esta-
do; sus tipos; el diseo del distin-
tivo a colocarse; las excepciones a
la utilizacin de distintivos; la res-
ponsabilidad de los titulares, auto-
ridades, funcionarios y servidores;
las implicancias en el uso de estos
vehculos; y, el control social.
Bibliografa
- Constitucin Poltica del Per
(1993), Per.
- Decreto 4 (6 de diciembre de
2001). Reglamento para contro-
lar el uso de vehculos naciona-
les, El Salvador.
(13) Para esta falta laboral grave revise el artculo 25, inciso c, del Decreto Supremo N 003-97-TR, Per.
(14) Cfr. Artculo 6 del Decreto Ley 799, Chile.
(15) Cfr. Artculo 7 del Decreto 4, El Salvador.
(16) Cfr. Dictamen 35593, Chile.
ESPECIAL DEL MES
- Decreto Ley N 799 (6 de di-
ciembre de 1974). Deroga Ley
17,054 y Dicta en su reemplazo
Disposiciones que regulan uso y
circulacin de vehculos estata-
les, Chile.
- Decreto Supremo N 007-2008-
VIVIENDA (15 de marzo de
2008). Aprueban Reglamento
de la Ley 29151, Ley General
del Sistema Nacional de Bienes
Estatales, Per.
- Decreto Supremo N 023-2011-
PCM (18 de marzo de 2011).
Decreto Supremo que aprueba el
Reglamento de la Ley N 29622,
Per.
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MTC (12 de octubre de 2003).
Aprueban el Reglamento Nacio-
nal de Vehculos, Per.
- Dictamen 35593 (8 de noviem-
bre de 1995). Instrucciones res-
pecto del uso y circulacin de
los vehculos estatales, Chile.
- Ley N 27200 (12 de noviem-
bre de 1999). Ley que regula el
uso de seales audibles y visi-
bles en vehculos de emergencia
y vehculos oficiales, Per.
- Ley N 28716 (18 de abril de
2006). Ley de Control Interno de
las entidades del Estado, Per.
- Ley N 29151 (14 de diciem-
bre de 2007). Ley General del
Sistema Nacional de Bienes
Estatales, Per.
- Nota de Prensa 49-2017-CG/COM
(26 de abril de 2017). Contralora
General de la Repblica, Per.
- Oficio 252-2015-PR (11 de di-
ciembre de 2015), Per.
- Proyecto de Ley 533/2016-PE
(19 de noviembre de 2015).
Proyecto de Ley que regula el
uso obligatorio de un distintivo
en los vehculos automotores de
propiedad del Estado, Per.
- Reglamento de Responsabili-dades
por uso de vehculos oficiales (11
de abril de 2003), Ecuador.
17
 ESPECIAL DEL MES

USO DE DISTINTIVOS EN LOS VEHCULOS AUTOMOTORES DEL ESTADO

OBLIGACIN DE CUIDAR LOS BIENES DEL ESTADO
Las entidades del Estado deben implantar obligatoriamente sistemas de control interno para cuidar y resguardar los bienes del Estado contra cualquier forma de
uso indebido.
RESPONSABILIDAD DE USO
Servidores pblicos, dignatarios, autoridades, funcionarios, empleados, obre- Conductor es el servidor que tiene a su cargo el manejo de los automotores de
ros y trabajadores a cuyo cargo estn los respectivos vehculos y los conduc- propiedad de la institucin.
tores de los mismos.
BIENES DEL ESTADO
Bienes de dominio pblico: los destinados al uso pblico y otros destinados a la Bienes de dominio privado: son bienes que siendo de propiedad del Estado
prestacin de un servicio pblico o al cumplimiento de los fines de responsabili- o de alguna entidad, no estn destinados al uso pblico ni afectados a algn
dad estatal, o cuya concesin compete al Estado. servicio pblico y respecto de los cuales sus titulares ejercen el derecho de
propiedad con todos sus atributos.
VEHCULO AUTOMOTOR DE PROPIEDAD DEL ESTADO
Es todo aquel que se encuentra a nombre de la institucin pblica a la que pertenece.
VEHCULOS DEL ESTADO EXCLUIDOS DEL DISTINTIVO
a. Los vehculos automotores de uso del Presiden- a. Vehculos de emergencia a. Vehculos de altos funcionarios en los tres nive-
te de la Repblica, presidente del Congreso de b. Vehculos oficiales les de gobierno
la Repblica, presidente del Poder Judicial, pre- b. Vehculos del Ministerio del Interior y de la Poli-
sidente del Consejo de Ministros, ministros del c. Vehculos de control tributario y aduanero
ca Nacional del Per
Estado, titulares de entidades pblicas del Po-
der Ejecutivo. c. Vehculos que se encuentran en circulacin en el
extranjero
b. Los vehculos de los organismos a los que la
Constitucin Poltica del Per les confiere auto- d. Vehculos empleados en las labores propias de
noma. la Direccin General de Inteligencia y de los r-
ganos del Sistema de Inteligencia Policial
c. Los vehculos de la comitiva y los encargados de
la proteccin y seguridad de los titulares de los e. Vehculos asignados a altos mandos policiales y
organismos mencionados. militares por motivos de seguridad

USO DE DISTINTIVO
Distintivo significa aquello que caracteriza esencialmente algo, puede implicar insignias, seales o marcas; el holograma es una imagen ptica obtenida mediante
holografa, una tcnica fotogrfica que mediante iluminacin por lser permite obtener imgenes tridimensionales en color.
CONTROL SOCIAL
Responsabilidad funcional: constituye infraccin Responsabilidad administrativa: es falta de carcter Responsabilidad laboral: en el rgimen laboral
administrativa usar indebidamente o dar una aplica- disciplinario la utilizacin o disposicin de los bienes privado se indica que constituye falta laboral grave
cin diferente a los bienes que le han sido confiados de las entidades en beneficio propio o de terceros. la utilizacin indebida de los bienes del empleador
a los empleados pblicos en administracin o cus- en beneficio propio o de terceros.
todia o que le han sido asignados con ocasin de su
cargo o funcin.
Responsabilidad penal: el artculo 388 del Cdigo Penal establece el delito de peculado de uso por el cual constituye delito que el funcionario o servidor pblico
use vehculos para fines ajenos al servicio.

18

Juan Carlos CORTEZ TATAJE
Abogado. Docente universitario, especialis-
ta, consultor y asesor en materia de gestin
pblica, Derecho Administrativo, contratacio-
nes pblicas, regulacin de servicios pblicos,
Derecho del consumo y Derecho Tributario,
as como en procedimientos constitucionales
y arbitrales. Especialista en asuntos admi-
nistrativos del Organismo Supervisor de las
Contrataciones del Estado.
I. INTRODUCCIN
Recientemente, la Contralora Ge-
neral de la Repblica (CGR) ha
propuesto incorporar un distintivo
en los vehculos oficiales a efec-
tos de prevenir su uso abusivo por
parte de los funcionarios y servi-
dores pblicos que gozan de es-
tas asignaciones, lo cual, a la vez,
incentivara al control social por
parte de la poblacin.
A consideracin de la CGR, dicha
iniciativa se enmarca en el literal b
del artculo 4 de la Ley N 28716,
Ley de Control Interno de las Enti-
dades del Estado, que precisa que
las entidades del Estado implantan
obligatoriamente sistemas de con-
trol interno en sus procesos, activi-
dades, recursos, operaciones y actos
institucionales, orientando su ejecu-
cin al cumplimiento, entre otros
objetivos, de cuidar y resguar-
dar los recursos y bienes del Esta-
do contra cualquier forma de prdi-
da, deterioro, uso indebido y actos
ilegales, as como, en general, con-
tra todo hecho irregular o situacin
perjudicial que pudiera afectarlos.
Cabe indicar que la propuesta,
comprende un conjunto excep-
ciones del uso de este distintivo a
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
ESPECIAL DEL MES
EL USO DE HOLOGRAMAS
EN LOS VEHCULOS OFICIALES
RESUMEN
A raz del uso abusivo de los vehculos oficiales por parte de fun-
cionarios y servidores pblicos, la Contralora General de la Re-
pblica ha propuesto incorporar a tales automviles un distintivo que
permita un mayor cuidado y vigilancia. El autor resalta la importan-
cia de esta medida, la cual ser muy til siempre que se implementen
acciones integrales que reviertan los serios problemas de la adminis-
tracin pblica.
los vehculos automotores respec- II. COMENTARIO
to de aquellos asignados a las si-
guientes autoridades: i) Presidente El artculo 39 de la Constitucin
de la Repblica; ii) presidente del Poltica del Per establece que los
Congreso de la Repblica; iii) pre- funcionarios y trabajadores pbli-
sidente del Poder Judicial; iv) pre- cos estn al servicio de la nacin.
sidente del Consejo de Ministros; En dicho marco, el Tribunal Cons-
v) ministros de Estado; vi) titula- titucional (TC) ha sealado que
res de entidades pblicas del Poder los servidores del Estado, sean ci-
Ejecutivo (a las que alude la Ley viles, militares o policas, estn
N 29158, Ley Orgnica del Poder obligados, conforme el artculo 44
Ejecutivo); y, vii) los vehculos de de la Constitucin, por los deberes
los organismos a los que la Cons- primordiales de defender la sobe-
titucin Poltica del Per les con- rana nacional, garantizar la plena
fiere autonoma. Adems, la ex- vigencia de los derechos huma-
cepcin incluye a los vehculos de nos, proteger a la poblacin de las
su comitiva y los encargados de la amenazas contra su seguridad y
proteccin y seguridad de los titu- promover el bienestar general que
lares mencionados. se fundamenta en la justicia y en
el desarrollo integral y equilibra-
Sobre el particular, a travs del pre- do de la nacin. En suma, la fina-
sente documento formular algunas lidad esencial del servicio a la na-
opiniones eminentemente persona- cin radica en prestar los servicios
les que buscan reflexionar sobre pblicos a los destinatarios de ta-
esta iniciativa y su impacto en la les deberes, es decir, a los ciuda-
mejora de los procesos de gestin danos, con sujecin a la primaca
y el sistema anticorrupcin. de la Constitucin, los derechos
19
 ESPECIAL DEL MES
fundamentales, el principio demo-
crtico, los valores derivados de
la Constitucin y al poder demo-
crtico y civil en el ejercicio de la
funcin pblica(1).
Conforme se advierte, los funcio-
narios y servidores del Estado es-
tn llamados a ejercer sus funcio-
nes orientando sus esfuerzos al
cumplimiento de los fines progra-
mticos del Estado, los cuales han
sido encargados por los ciudada-
nos, quienes representan la fuen-
te de generacin del poder pbli-
co. En dicho escenario, el servicio
a la nacin no puede desarrollar-
se bajo objetivos distintos, menos
aun cuando ello implica el aprove-
chamiento de los recursos pbli-
cos para fines personales o parti-
culares, conducta que merece un
grave reproche social y poltico
que, conforme a nuestro sistema
jurdico, comprende un conjunto
de responsabilidades de orden ad-
ministrativo, civil y penal.
Lamentablemente, por muchos
aos hemos sido testigos de una
serie de acontecimientos que le-
jos de resaltar la funcin pbli-
ca lo cual no implica desconocer
el enorme esfuerzo, compromiso
y responsabilidad de los muchos
funcionarios pblicos que en el
da a da otorgan lo mejor de sus
capacidades y experiencia para la
mejora del sistema pblico y las
condiciones del pas ha debilita-
do la credibilidad social en los di-
versos funcionarios y servidores
(llegando al extremo de la genera-
lizacin) y con ello en las institu-
ciones del Estado, lo cual, a la vez,
tiene incidencia en el crecimiento
econmico, el desarrollo social, la
inversin privada, entre otros.
Sin llegar a establecer una lista ce-
rrada en cuanto a dichos aconte-
cimientos, entre otros, podemos
mencionar los siguientes:
a) Los diversos actos de corrup-
cin que han generado conmo-
cin pblica, al observar que
los recursos pblicos que de-
vienen del esfuerzo de mu-
chos ciudadanos y empresas
que aportan sus impuestos
se vean desaprovechados en
fines personales o privados,
20
Si bien la iniciativa
de los distintivos
para los vehculos
ociales es
una propuesta
de importante
inters, no da
por nalizado
el problema
principal.
desatendiendo necesidades p-
blicas de gran importancia p-
blica (salud, educacin, in-
fraestructura, entre otros).
b) El clientelismo practicado en
muchos mbitos del sector p-
blico, que merma la oportu-
nidad de obtener servicios de
calidad y con altos niveles de
profesionalizacin, desplazan-
do aspectos bsicos como la
meritocracia, el buen servicio
al ciudadano, la especializa-
cin, entre otros.
c) El debilitamiento institucional
de los rganos estatales, gene-
rado por las demandas pblicas
desatendidas y por un sistema
que, lamentablemente, an no
puede responder oportunamente
a las necesidades de la sociedad.
Como es entendible, revertir esta
situacin no se reduce a una nor-
ma o iniciativa aislada, puesto que
requiere la confluencia de diver-
sos esfuerzos, siendo a nuestro en-
tender, entre los ms importantes
los siguientes:
a) Apostar por un sistema educa-
tivo donde la piedra angular,
ms all de los conocimientos
propios de la instruccin, in-
cida sobre los valores y la in-
tegridad social y familiar, ge-
nerando conciencia sobre la
importancia de los recursos
pblicos y su trascendencia en
la generacin de oportunida-
des para todos los ciudadanos
y para el desarrollo del pas.
(1) STC Exp. N 00008-2005-PI/TC, f. j. 14.
Para ello, resulta fundamental
involucrar a los padres de fa-
milia, autoridades y rganos
de representacin social, cuyo
ejemplo permita revertir la
percepcin de impunidad que
se va asentando a partir de la
permisibilidad de los actos co-
rruptos o perjudiciales para los
intereses pblicos.
b) Mejorar el sistema de partidos
polticos y procesos de repre-
sentacin ciudadana, estable-
ciendo los filtros necesarios
para ofrecer a la ciudadana los
mejores candidatos y planes
de trabajo (evitando iniciati-
vas aventureras o escasamente
tcnicas), que asegure a futu-
ro potenciales posibilidades de
mejorar el servicio pblico.
c) Fortalecer la meritocracia
sin llegar a los extremos de
exigencias innecesarias o que
no respondan a los fines p-
blicos donde se valore la ca-
pacidad, experiencia, espe-
cializacin y antecedentes de
probidad y buena gestin.
d) Lejos de seguir insistiendo en
una activa produccin legisla-
tiva (principalmente punitiva
o represiva), impulsar estrate-
gias que permitan efectividad
y eficiencia en la intervencin
de los sistemas judiciales y/o
administrativos frente a los ac-
tos que generan perjuicio el
Estado, evidenciando una acti-
tud proactiva de la administra-
cin pblica ante la evidencia
de dichos actos.
e) Fortalecer el sistema adminis-
trativo de planeamiento pbli-
co e invertir, sin perjuicio de
los costos (cuyo retorno siem-
pre es ms rentable) en tecno-
loga (digitalizacin, procesos
en lnea, entre otros) y sim-
plificacin administrativa; de
igual modo, reconocer el va-
lor de los funcionarios y servi-
dores pblicos a travs de re-
muneraciones que dignifiquen
su esfuerzo y desprendimiento

(mermando con ello las tenta-
ciones que usualmente puede
ofrecer la corrupcin).
A partir de lo expuesto podemos
sealar que si bien la iniciativa de
la CGR en cuanto a los distintivos
para los vehculos oficiales es una
propuesta de importante inters
(la cual, en nuestra opinin, debe-
ra admitirse e implementarse) y
suma al conjunto de esfuerzos por
garantizar el uso eficiente y res-
ponsable de los recursos pblicos,
no da por finalizado o acabado el
problema principal el aprovecha-
miento indebido de los recursos
del Estado, puesto que, aunado a
ello, se requiere el compromiso de
todos los sectores en estructurar
un sistema de control integral que
asegure resultados ptimos.
En el caso de los vehculos oficia-
les tambin debera evaluarse la
posibilidad de implementar medi-
das como:
a) La adquisicin o alquiler de
vehculos, cuyos proveedo-
res aseguren oportunidad, cali-
dad y costo competitivo de los
mantenimientos y repuestos.
b) Contar con vehculos carac-
terizados por la eficiencia en
el consumo de combustible,
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
El servicio a la
nacin no puede
desarrollarse bajo
objetivos distintos,
menos an cuando
ello implica el
aprovechamiento
de los recursos
pblicos para
nes personales
o particulares,
conducta que
merece un grave
reproche social y
poltico.
evitando movilidades de mo-
tores de grandes consumos (lo
cual representa altos costos).
c) Apostar por vehculos que utili-
cen combustibles de menor pre-
cio (como el gas) y faciliten el
control sobre su consumo (lle-
nar gas en un recipiente cual-
quiera no es tan sencillo como
lo que sucede con la gasolina).
Sin lugar a dudas, comentar so-
bre los problemas de la adminis-
tracin pblica es una tarea com-
pleja e inacabable; sin embargo,
ms all de nuestras apreciacio-
nes personales, reiteramos sobre
ESPECIAL DEL MES
la importancia de acoger la inicia-
tiva de la CGR, lo cual no implica
considerar por acabado el proble-
ma que se desea enfrentar.
III. CONCLUSIONES
Considerando lo expuesto, es po-
sible sealar las siguientes conclu-
siones:
a) Conforme a nuestra Constitu-
cin Poltica, los funciona-
rios y servidores pblicos es-
tn al servicio de la nacin, lo
cual exige que su conducta est
orientada a los fines progra-
mticos del Estado, evitando
aprovechamientos personales
o particulares de sus cargos.
b) La iniciativa propuesta por la
CGR resulta importante para
los fines pblicos en razn de
que contribuye al fortaleci-
miento del Sistema Nacional
de Control en cuanto al uso de
los recursos y bienes pblicos.
c) Es necesario respuestas y estra-
tegias integrales para revertir
los serios problemas que afron-
ta la administracin pblica.
Por ende, una iniciativa siem-
pre ser una suma, pero aislada
siempre ser insuficiente.
21
 ESPECIAL DEL MES

EL DELITO DE PECULADO EN EL USO INDEBIDO

DE LOS VEHCULOS DEL ESTADO

Geisel GRANDEZ GRANDEZ

Abogado especializado en materia de defen-
sa jurdica del Estado, con vasta experiencia RESUMEN
laboral en el Consejo de Defensa Jurdica
del Estado. Representante del Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos ante el Grupo
de Trabajo Multisectorial de Coordinacin
para la Lucha contra la Corrupcin y Crimen
E l delito de peculado de uso es aquel que pueden cometer los funcio-
narios pblicos por el uso indebido de vehculos o instrumentos de
trabajo pertenecientes al Estado. Hoy en da, gracias a la tecnologa de
Organizado; y ante la Comisin Ejecutiva
Multisectorial de Lucha contra el Lavado de la informacin, estos hechos delictuosos son cada vez ms publicitados,
Activos y el Financiamiento del terrorismo en tanto cualquier persona puede obtener pruebas de este aprovecha-
(CONTRALAFT). Coordinador Nacional
ante el Consejo Suramericano en Materia de miento ilegal de los bienes muebles estatales, especialmente los auto-
Seguridad Ciudadana, Justicia y Coordinacin mviles oficiales. Esta prctica fuera de la ley es an ms comn en las
de Acciones contra la Delincuencia Organi-
zada Transnacional de la Unin de Naciones regiones y provincias del interior del pas. El autor explica cmo son
Suramericanas (UNASUR). sancionadas este tipo de conductas y qu acciones viene realizando el
Estado para su correcta fiscalizacin.
I. INTRODUCCIN

Una de las modalidades de los deli-

tos contra la administracin pbli-
ca es el peculado, como delito de
infraccin del deber, ms especfi-
camente el peculado de uso con re-
lacin directa a la utilizacin de los
vehculos o instrumentos de traba-
jo pertenecientes al Estado por las
autoridades y funcionarios pblicos
para usos personales y ajenos al ser-
vicio. Esta mala prctica ha venido
sucediendo desde antao sin que sea
criticada intensamente como lo es
en tiempos actuales.
En esta era tecnolgica digital de
telfonos mviles de fcil acceso y
costo, equipados con videocmaras
y con posibilidad de acceder gratui-
tamente o a muy bajo costo a p-
ginas o redes sociales (Facebook,
Twitter, WhatsApp, YouTube, Ins-
tagram, Google+, etc.), lo que no su-
ceda hace diez o quince aos; en la
poca analgica, el intercambio de
informacin es tan vertiginoso que
en cuestin de segundos puedes
captar y descargar una imagen, vi-
deo o cualquier informacin y com-
partir instantneamente con cientos
o miles de contactos internautas de
la gran red. La facilidad tecnolgi-
ca ha originado el nacimiento de la
sociedad paparazzi, permitien- za los utilizan para fines persona-
do que los ciudadanos, sin reque-
rir de mayor habilidad y con solo el
lente de un telfono mvil, se con-
viertan por segundos o minutos en
reporteros, corresponsales, produc-
tores y narradores de noticias. Las
imgenes de actos cuestionables de
personajes pblicos y funcionarios,
captados por los ciudadanos a tra-
vs de sus telfonos mviles o vi-
deocmaras, son compartidos en las
redes sociales a la velocidad de un
like y se viralizan con tanta rapi- un programa periodstico televisivo
dez que se convierten, en muchos
casos, en tendencias de la red; los
medios de prensa utilizan estas im-
genes como insumo para sus denun-
cias periodsticas y tambin lo hace
el Ministerio Pblico como material
probatorio de relativo valor para un
eventual proceso penal.
A menudo se revelan imgenes de
autoridades y funcionarios pblicos
que hacen uso indebido de vehcu-
los oficiales, maquinarias o instru-
mentos de trabajo del Estado, que
les son asignados en razn de su
cargo y que sin descaro ni vergen-
les ajenos al servicio. Esta prctica
ilegal es ms comn en las regio-
nes y provincias del interior del pas,
en donde los controles y fiscaliza-
cin por parte del propio Estado y
de la ciudadana son menos seve-
ros e intensos, y donde usualmen-
te esta mala costumbre es aceptada
por la sociedad.
Recientemente, una exviceminis-
tra fue captada por las cmaras de
cuando haca uso de un vehculo ofi-
cial en compaa del fotgrafo de su
despacho para trasladarse, en horas
de trabajo, a un exclusivo club lime-
o a asolearse y echarse una me-
recida siestecita; esta noticia se di-
fundi con increble rapidez en las
redes sociales, casi en simultneo a
la transmisin del reportaje, tanto as
que apenas termin de difundirse se
viraliz y paso a ser tendencia en la
red, para mala suerte de la funciona-
ria. Esta inconciencia (o estupidez)
de los funcionarios implicados que,

22

aprovechando que su jefe se encon-
traba en la regin Piura dirigiendo
las labores de ayuda a los damnifi-
cados de las inundaciones e incle-
mencias de El Nio Costero, deci-
dieron asolearse en un club de playa,
les cost el cargo y fueron objeto,
adems, de lapidacin pblica y re-
chazo social.
La mala experiencia de la exvice-
ministra, y la forma como fue san-
cionada moral y jurdicamente lo
que est en proceso, debera ser su-
ficiente influencia para encaminar
las postreras conductas de nues-
tros funcionarios pblicos y preve-
nir que hechos similares vuelvan a
ocurrir, por cuanto la vergenza aje-
na a causa de la lapidacin pbli-
ca de la exfuncionaria fue traum-
tica social y polticamente, se mire
por donde se mire; sin embargo, pa-
reciera que nuestros burcratas es-
tn condenados a sentir el castigo en
carne propia y no aprender de la ver-
genza ajena. Me explico mejor con
otro suceso de similares caracters-
ticas y magnitud majadera: cuando
creamos que no veramos otra bo-
bera de esas por lo menos en un
tiempo prudencial porque, valgan
verdades, ningn servidor pblico
sensato o en su sano juicio caera tan
rpido en una estupidez as pronto
y ms temprano que tarde nos dimos
cuenta de nuestro error, esta vez, la
secretaria general del Ministerio de
Defensa fue captada por las cma-
ras utilizando un vehculo oficial y
disponiendo de un servidor pbli-
co (chofer) para que la traslade, en
horas de trabajo, hasta un saln spa
o saln de belleza donde se supo-
ne fue atendida en sus necesidades
cosmticas.
Los hechos cometidos por la exvice-
ministra y la otra funcionaria fueron
muy similares, ambas encuadraran
en el tipo penal de peculado de uso
y seran susceptibles de sanciones
similares tambin, empero, el tra-
tamiento jurdico y moral fue dis-
tinto y particular, pues esta ltima
tuvo mejor suerte que la anterior, ya
que, pese al linchamiento pblico
impulsado por los medios de pren-
sa, se mantuvo en el cargo y, de cier-
to modo, a diferencia de la exvice-
ministra, tuvo el respaldo de su jefe,
quien derrochaba esfuerzos por di-
simular su posicin comprensiva,
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
benevolente y paternalista, justifi-
cndola como si habra sido vcti-
ma de un reglaje. Luego de trans-
currido ms de un mes desde que
se destap el escndalo, la renun-
cia de la secretaria general fue acep-
tada dndosele las gracias por los
servicios prestados; por ello creo
que aun con su remocin tuvo me-
jor suerte que la anterior funciona-
ria, pues a aquella no se le dieron las
gracias, lo que en trminos de ad-
ministracin pblica se traduce en
destitucin y/o despido, estigmati-
zndola e inhabilitndola solapada-
mente para la funcin pblica.
Si bien es cierto que los dos casos
narrados anteriormente fueron quiz
los ms sonados y recientes, y son
los que causaron mayor crtica en la
opinin pblica, sin embargo, las re-
giones y provincias no son ajenas a
estos hechos, tanto as que la prensa
de alcance regional o local denuncia
constantemente sucesos similares
sobre el uso de vehculos oficiales
por parte de las autoridades y fun-
cionarios regionales y municipales,
pero que tienen desenlaces ms be-
nevolentes para los infractores debi-
do quiz al compadrazgo, amistad o
cercana con los organismos de con-
trol, fiscalizacin y con los operado-
res de justicia, o a la escasa severi-
dad y crtica de la opinin pblica
regional y local, o a la costumbre y
tolerancia social ms flexible en las
zonas del interior del pas respecto
de estas malas prcticas, lo que per-
mite que los transgresores de la nor-
ma salgan bien librados o con san-
ciones benficas. Algunos de estos
hechos se describen sucintamente
para ilustrar la problemtica:
- El alcalde de la provincia
de Rodrguez de Mendoza,
Amazonas, Nilser Tafur Pelez,
fue denunciado penalmente
por el delito de peculado de
uso doloso por el congresista
de la Repblica Miguel Castro
Grndez, luego de comprobar-
se en video que la camioneta de
la entidad edil fue utilizada para
transportar bolsas de cemento
a una construccin de propie-
dad del padre del burgomaes-
tre (Esfera Radio, 2017).
- El alcalde de la Municipalidad
Provincial de Pacasmayo, Roland
ESPECIAL DEL MES
Aldea Huamn, fue denunciado
por la Fiscala Anticorrupcin de
La Libertad por presuntamente
cometer el delito de peculado de
uso, en razn de haber sido gra-
bado por un vecino cuando uti-
lizaba una camioneta de su co-
muna y a tres trabajadores ediles
para remolcar su vehculo perso-
nal que haba sufrido un desper-
fecto en el tramo de la carrete-
ra Paijn-San Pedro de Lloc (Un
Diario, 2016).
- El programa periodstico Pano-
rama difundi un reportaje en oc-
tubre del 2015 donde se aprecia a
la esposa, hija y el padre del gene-
ral de brigada del Ejrcito perua-
no Jorge Vargas Ortiz utilizan-
do continuamente tres vehculos
oficiales del Estado asignados
al Ejrcito para transportarse e
ir de compras, trasladarse a las
clases de tenis o siendo usados
como transporte personal (Per
Noticias.Net, 2015).
- El alcalde del distrito de La
Unin, Piura, Vicente Seminario
Silva, fue filmado cuando, tras
salir de una pea y movilizar-
se en una camioneta del muni-
cipio, con signos evidentes de
estar ebrio, se puso a miccio-
nar en la parte posterior del
vehculo (Rpp.pe, 2014).
II. EL DERECHO COMO
INSTRUMENTO DE CAMBIO
SOCIAL EN LA CONDUCTA
DE LOS FUNCIONARIOS
PBLICOS INFRACTORES
El cambio social ha sido defi-
nido como cualquier alteracin
irrepetible en los modos de con-
ducta establecidos en (...) socie-
dad. El nfasis es puesto en lo
que es peculiarmente social, el
desarrollo de patrones de con-
ducta significantemente diferen-
tes en sociedad, nuevos modos
de interaccin de la gente.
L. Friedman y J. Landinski, 1969.
El cambio social es un proceso que
en primer orden exige la definicin
de un problema, es decir, aquellas
condiciones reales o imaginadas
percibidas desde un enfoque social,
luego requiere establecer posibles
23
 ESPECIAL DEL MES
alternativas de solucin de esa reali-
dad problemtica y, posteriormente,
demanda elegir la solucin adecua-
da como resultado final del proce-
so que va a producir el cambio so-
cial deseado.
Citando a L. Friedman, el derecho
es un mecanismo institucional para
ajustar las relaciones humanas a la
finalidad de asegurar algunas me-
tas sociales concretas, cumple la
funcin ltima de preservar la paz
y el orden social, constituyendo un
componente fundamental del cam-
bio social a travs de las normas o
pautas y de las instituciones lega-
les. El derecho como fuente de inno-
vacin puede ser utilizado como un
instrumento deliberado para efec-
tuar el cambio social y esta trans-
formacin puede generarse a partir
del aspecto legal (cambios legales),
de la aprobacin de una norma legal
y su adhesin al ordenamiento jur-
dico interno, teniendo en cuenta en
este proceso los elementos del De-
recho como instrumento del cam-
bio social para alcanzar su cumpli-
miento espontneo o, en su defecto,
su cumplimiento coactivo. As, si
pretendemos el cumplimiento es-
pontneo de una norma legal, esta
debe provenir de una fuente legti-
ma (mejor si es una autoridad o le-
gislador con empata y aprobacin
social), debe contener valores com-
partidos (respeto, tolerancia, igual-
dad, etc.), modelos cercanos (otras
situaciones similares reguladas le-
galmente) y formadores de opinin
(apoyarse en opiniones de lderes
sociales o personajes pblicos apro-
bados socialmente). Para su cumpli-
miento coactivo debe considerarse
la capacidad de coaccin del Esta-
do como una condicin fundamental
para que se pueda generar el cambio
social y que puede complementarse
de cierta manera con la accin de los
propios ciudadanos y el compromi-
so de los agentes o funcionarios en-
cargados de hacer cumplir las nor-
mas (Polica Nacional, Ministerio
Pblico, Poder Judicial, etc.).
En esa lnea, el cambio legal social
deseado en la conducta de los fun-
cionarios pbicos partira de la nor-
ma contenida en el artculo 388 del
Cdigo Penal, que establece la figu-
ra tpica e ilcita de peculado de uso
en el sentido siguiente:
24
Las reformas de
la norma que
trata el tipo penal
peculado de uso
(artculo 388 del
CP) constituyen
acciones
concretas pero no
necesariamente
efectivas.
El funcionario o servidor pbli-
co que, para fines ajenos al servi-
cio usa o permite que otro use
vehculos, mquinas o cualquier
otro instrumento de trabajo per-
tenecientes a la administracin
pblica o que se hallan bajo su
guarda, ser reprimido con pena
privativa de libertad no mayor de
cuatro aos; inhabilitacin, se-
gn corresponda, conforme a los
incisos 1, 2 y 8 del artculo 36; y
con ciento ochenta a trescientos
sesenta y cinco das-multa.
Esta disposicin es aplicable al
contratista de una obra pblica o a
sus empleados cuando los efectos
indicados pertenecen al Estado o
a cualquier dependencia pblica.
No estn comprendidos en este
artculo los vehculos motorizados
destinados al servicio personal por
razn del cargo (el resaltado mo).
En el intento de perfeccionar la nor-
ma y su efecto disuasivo y preven-
tivo en la conducta de los posibles
infractores, el artculo 388 fue mo-
dificado hasta en cuatro oportunida-
des desde su gnesis. En el ao 2011
sufri dos modificaciones en un pe-
riodo muy corto, mediante las Le-
yes Ns 29703 y 29758, la primera
publicada el 10 de junio y la segun-
da el 21 julio (poco ms de un mes).
Se modific por tercera vez con la
Ley N 30111, publicada el 26 de
noviembre de 2013, y una cuarta
variacin se da el 22 de octubre de
2016, mediante el Decreto Legisla-
tivo N 1243.
(1) Artculo 36.- La inhabilitacin produce, segn disponga la sentencia 1. Privacin de la funcin, cargo o
comisin que ejerca el condenado, aunque provenga de eleccin popular. 2. Incapacidad o impedimento
para obtener mandato, cargo, empleo o comisin de carcter pblico. () 8. Privacin de grados milita-
res o policiales, ttulos honorficos u otras distinciones que correspondan al cargo, profesin u oficio del
que se hubiese servido el agente para cometer el delito.
En la primera modificacin conte-
nida en la Ley N 29703, se estable-
ci el lmite mnimo de la pena pri-
vativa de libertad en dos aos, que
antes de esta variacin no lo esta-
bleca. En la segunda reforma me-
diante la Ley N 29758 se agreg
texto en un extremo de la norma y
se suprimi en otro, es decir, en su
primer prrafo se adicion la pala-
bra cualquiera al supuesto de he-
cho, quedando redactado as: El
funcionario o servidor pblico que,
para fines ajenos al servicio, usa o
permite que otro use vehculos, m-
quinas o cualquier otro instrumen-
to de trabajo (); y, en su segundo
pargrafo se suprimi la frase final
() independientemente del grado
de afectacin de la obra.
En la tercera reforma, dada con la
Ley N 30111, se adicion a la con-
secuencia jurdica de la norma una
pena de tipo pecuniaria, es decir,
la imposicin de una multa ()
y con ciento ochenta a trescientos
sesenta y cinco das-multa. Y con
el Decreto Legislativo N 1243 se
modifica por cuarta vez agregando
la pena de inhabilitacin en el sen-
tido siguiente: () ser reprimi-
do con pena privativa de libertad
no menor de dos ni mayor de cua-
tro aos; inhabilitacin, segn co-
rresponda, conforme a los incisos 1,
2 y 8 del artculo 36(1); y, con ciento
ochenta a trescientos sesenta y cin-
co das-multa.
Al parecer, lo que motiv estas su-
cesivas reformas normativas fue la
exigencia y la presin social orienta-
das a endurecer las sanciones y fre-
nar, de cierto modo, los revelado-
res hechos y conductas ilcitas de
las autoridades, funcionarios y ser-
vidores pblicos que de manera des-
carada e irresponsable utilizaban in-
debidamente los vehculos oficiales,
disponiendo adems de los choferes
en horas laborables, del combustible
y de las herramientas o instrumen-
tos de trabajo relativos al uso de los
vehculos del Estado; sin embargo, a
pesar de las denuncias ciudadanas y

de la prensa, no se evidenciara una
decidida persecucin de estos deli-
tos y de los que los cometen, por
parte de los agentes responsables de
hacer cumplir la norma (Poder Judi-
cial, Ministerio Pblico, Polica Na-
cional, etc.); en efecto, en los boleti-
nes informativos del Poder Judicial
sobre las condenas por corrupcin,
el ilcito de peculado de uso figura
casi siempre en el ltimo lugar de
la lista de delitos cometidos: Entre
las condenas registradas en el trans-
curso de este ao [2016] figuran los
delitos cohecho activo (966), pecu-
lado (829), colusin (222), aprove-
chamiento indebido de cargo (153),
cohecho pasivo propio (75), abuso
de autoridad (71) y peculado por uso
(65), entre otros delitos (Poder Ju-
dicial, 2016).
Esta situacin es un tanto desalen-
tadora por cuanto denotara que el
Derecho como instrumento de cam-
bio social no gener tal cambio a pe-
sar de las mltiples adecuaciones y
reformas de la norma, y que el Es-
tado no tiene la suficiente capaci-
dad de coaccin o que el compro-
miso de los agentes encargados de
hacer cumplir la norma no es tal o
es pobre.
Si pretendemos generar el cam-
bio social, la norma debe ser cla-
ra en cuanto a su interpretacin y
aplicacin. Aparentemente, la nor-
ma vigente lo es cuando la situa-
cin fctica se refiere a la hipte-
sis de usar vehculos o mquinas,
en cuanto precisa () usa o per-
mite que otro use vehculos, mqui-
nas (); empero, esta claridad se
eclipsa cuando concierne al supues-
to de hecho () cualquier otro ins-
trumento de trabajo pertenecientes
a la administracin pblica o que se
hallan bajo su guarda, por cuanto
se planteara un conflicto con el su-
puesto del artculo 387 del mismo
cuerpo normativo, referido al ilci-
to de peculado, en cuanto establece
que: El funcionario o servidor p-
blico que () utiliza, en cualquier
forma, para s o para otro, caudales
o efectos cuya percepcin, adminis-
tracin o custodia le estn confiados
por razn de su cargo (...). Puede
suceder que la sinonimia o pari-
dad entre los trminos usa y uti-
liza, en cuanto son verbos rectores
o ncleos rectores del tipo penal,
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
aparte de prestarse a confusin, per-
mita que la conducta hipottica cal-
ce cmodamente en ambos supues-
tos fcticos de las normas. Salinas
Siccha, aclarndonos el panorama,
hace una distincin en la interpreta-
cin y aplicacin de ambos artcu-
los, en cuando precisa lo siguiente:
() en el artculo 388 del Cdi-
go Penal encontramos el pecula-
do de uso que muchos podemos
pensar que es idntico al pecula-
do en su modalidad de utilizar del
artculo 387 del Cdigo Penal.
Sin embargo, la diferencia salta
con la sola lectura de ambos tipos
penales. En efecto, en el artcu-
lo 387 se refiere a utilizar efectos
o caudales pblicos en tanto que
en el artculo 388 se refiere a usar
vehculos, mquinas o cualquier
otro instrumento de trabajo perte-
neciente a la administracin p-
blica. En consecuencia, se apli-
car el artculo 387 siempre que
los bienes pblicos no estn re-
presentados por los instrumentos
de trabajo de la administracin.
Si estos son los objetos del delito,
se aplicar el artculo 388 (Sali-
nas Siccha, 2017).
En fin, el razonamiento anterior
conlleva la necesidad de realizar
un anlisis ms fino o una interpre-
tacin sistemtica de la norma ms
profunda, para determinar o descar-
tar si las conductas hipotticas de
los funcionarios o servidores rela-
tivas a usar o permitir que otro use
los vehculos del Estado o cualquier
otro instrumento de trabajo pertene-
cientes a la administracin pblica,
acarrea implcitamente tambin el
supuesto del uso o utilizacin de la
mano de obra de un servidor pbli-
co, en este caso del chofer que est
subordinado al funcionario infractor
y que por disposicin de este condu-
ce el vehculo, pues, grosso modo,
pareciera que se enmarcara den-
tro del supuesto caudales(2) o efec-
tos(3) u otro instrumento de traba-
jo, por la acepcin gramatical de
estos trminos; sin embargo, cabe
indicar que dicho anlisis no es ma-
teria del presente estudio y ser tra-
tado en otro trabajo.
(2) Caudales.- Bienes de cualquier especie (Diccionario de la lengua espaola).
(3) Efectos.- Bienes, muebles, enseres (Diccionario de la lengua espaola).
ESPECIAL DEL MES
III. CMO SE SANCIONA EL
USO INDEBIDO DE LOS
VEHCULOS DEL ESTADO
En la convivencia social se han im-
puesto reglas para la coexistencia
armnica de los ciudadanos y pue-
den ser de diferentes tipos: jurdicas,
morales, religiosas, estticas, entre
otras; las primeras son impuestas
para hacer posible la convivencia
pacfica social de los hombres, por
tanto, regulan el comportamiento
humano y su incumplimiento con-
lleva una sancin jurdica; las se-
gundas estn referidas a las conduc-
tas dictadas por la propia conciencia
humana, a la virtud del bien, al buen
actuar socialmente aceptado y lle-
van consigo una sancin que impli-
ca el reproche social. Las pautas re-
ligiosas estn relacionadas con la
liberacin del alma, la libertad es-
piritual, y la sancin tiene que ver
con el pecado, con un castigo divi-
no; las estticas se orientan a alcan-
zar la belleza, la armona con la per-
feccin en trminos de beldad.
Sin embargo, para el presente estu-
dio importan las sanciones jurdicas
y morales en relacin directa al uso
indebido de los vehculos del Esta-
do. Siendo as, se ha previsto en el
ordenamiento jurdico la figura il-
cita del peculado de uso, contem-
plada en el artculo 388 del Cdigo
Penal, tipo penal que acarrea sancio-
nes jurdica, pecuniaria y accesoria
(inhabilitacin para el cargo). Aho-
ra bien, la sancin moral, en la figu-
ra delictiva concreta, implica el re-
pudio o rechazo social del infractor
por ofender con su conducta la ti-
ca social, por su mal proceder o por
su falta de honestidad o decoro. En
nuestro intento de desentraar dicho
artculo, se muestra en el cuadro si-
guiente una sntesis de sus elemen-
tos constitutivos y los elementos po-
sitivos y negativos del ilcito, desde
una perspectiva de la teora del de-
lito (ver cuadro N 1).
Como quiera que el sujeto activo
es el funcionario o servidor pbli-
co, es preciso conocer tambin qui-
nes estn comprendidos en estas
25
 ESPECIAL DEL MES

CUADRO N 1 2. Empleado de confianza.- El

El funcionario o servidor pblico.
que desempea cargo de con-
Sujeto activo Contratista de una obra pblica o sus empleados cuando los efectos indi-
fianza tcnico o poltico, distin-
cados pertenecen al Estado o a cualquier dependencia pblica. to al del funcionario pblico. Se
Usa para fines ajenos al servicio (comportamiento activo doloso). encuentra en el entorno de quien
Conducta Permite que otro use para fines ajenos al servicio (comportamiento omi- lo designa o remueve libremen-
sivo doloso). te () [ejemplo: el asesor o per-
Bien jurdico protegido objeto
La correcta disposicin funcional de los vehculos, mquinas o cualquier otro sonal que trabaja directamente
instrumento de trabajo pertenecientes a la administracin pblica o que se con los funcionarios].
de tutela
hallan bajo su guarda.
Punibilidad, sancin o castigo Pena privativa de libertad no mayor de cuatro aos. 3. Servidor pblico.- Se clasi-
Sancin accesoria y pecuniaria Inhabilitacin, ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco das multa. fica en:
No estn comprendidos los vehculos motorizados destinados al servicio
Excusas absolutorias
personal por razn del cargo.
a) Directivo superior.- El que
desarrolla funciones admi-
Objetos materiales del delito Vehculos, mquinas e instrumentos de trabajo de la administracin pblica.
nistrativas relativas a la di-
reccin de un rgano progra-
ma o proyecto, la supervisin
categoras, a cuyo efecto se debe La categorizacin de funciona- de empleados pblicos, la
recurrir al artculo 425 del Cdigo rio o servidor pblico antes dicha elaboracin de polticas de
Penal, que establece: se complementa con la aclaracin actuacin administrativa y la
hecha por el Servicio Civil - SER- colaboracin en la formula-
Son funcionarios o servidores VIR(4), que busca evitar el uso erra-
pblicos: cin de polticas de gobierno.
do que se ha venido generando al A este grupo se ingresa por
1. Los que estn comprendidos momento de catalogar a las per- concurso de mritos y capa-
en la carrera administrativa. sonas que trabajan para el Esta- cidades de los servidores eje-
do, cuando se refieren a funciona- cutivos y especialistas, ().
2. Los que desempean cargos rio de confianza (dicha categora
polticos o de confianza, in- no existe) o al llamar con sinni- b) Ejecutivo.- El que desarrolla
cluso si emanan de eleccin mos a polticos, funcionarios, em- funciones administrativas, en-
popular. pleados de confianza y servidores tindase por ellas al ejercicio
3. Todo aquel que independien- pblicos; por ello, aclara tal incer- de autoridad, de atribuciones
temente del rgimen laboral tidumbre apoyndose en el artculo resolutivas, las de fe pblica,
en que se encuentre, mantiene 4 de la Ley N 28175, Ley Marco asesora legal preceptiva, su-
vnculo laboral o contractual del Empleo Pblico, que establece pervisin, fiscalizacin, audi-
de cualquier naturaleza con la siguiente clasificacin: tora y, en general, aquellas
entidades u organismos del que requieren la garanta de
1. Funcionario pblico.- El actuacin administrativa ob-
Estado, incluidas las empre- que desarrolla funciones de
sas del Estado o sociedades jetiva, imparcial e indepen-
preeminencia poltica, recono- diente a las personas.
de economa mixta compren- cida por norma expresa, que
didas en la actividad empresa- representan al Estado o a un c) Especialista.- El que des-
rial del Estado, y que en vir- sector de la poblacin, desa- empea labores de ejecu-
tud de ello ejerce funciones rrollan polticas del Estado y/o cin de servicios pblicos.
en dichas entidades u orga- dirigen organismos o entidades No ejerce funcin adminis-
nismos. pblicas. trativa. Conforman un gru-
po ocupacional.
4. Los administradores y depo-
sitarios de caudales embar- El Funcionario Pblico puede d) De apoyo.- El que desarrolla
gados o depositados por au- ser: labores auxiliares de apoyo y/o
toridad competente, aunque a) De eleccin popular directa complemento. Conforman un
pertenezcan a particulares. y universal o confianza po- grupo ocupacional.
5. Los miembros de las Fuerzas ltica originaria [presidente,
Armadas y Polica Nacional. congresistas, alcaldes, etc.]. IV. QU ACCIONES SE HAN
IMPULSADO DESDE EL
6. Los designados, elegidos y b) De nombramiento y remo-
ESTADO CONTRA EL USO
proclamados, por autoridad cin regulados [jefes de re- INDEBIDO DE VEHCULOS
competente, para desempe- guladores, por ejemplo]. OFICIALES
ar actividades o funciones c) De libre nombramiento y
en nombre o al servicio del remocin [tpico caso de Se dijo anteriormente que el cam-
Estado o sus entidades. ministros de Estado]. bio social puede generarse a partir
7. Los dems indicados por la
Constitucin Poltica y la
ley. (4) <http://www.servir.gob.pe/diferencias-entre-funcionarios-empleados-de-confianza-y-servidores/>.

26

del cumplimiento espontneo (que
es lo deseado y perfecto) o el cum-
plimiento coactivo de la norma legal
(que sera lo residual o complemen-
tario), para ello se requiere mayor
compromiso de la ciudadana y de
los agentes o instituciones tutelares
responsables de hacer cumplir coac-
tivamente la norma. Sin embargo,
la espontaneidad no es posible an
y es muy difcil de alcanzar de ma-
nera absoluta, por lo que siempre
se tiene que hacer uso, en mayor o
menor proporcin, de la coaccin, y
es en esta necesidad y extremo que
el Estado tiene que entrar a tallar a
travs de sus agentes responsables
de hacer cumplir la ley (Polica Na-
cional, Ministerio Pblico y Poder
Judicial). Para que la coaccin sea
efectiva debe generarse el compro-
miso en estos agentes, que, adems,
deben contar con la suficiente capa-
cidad para hacer cumplir la norma o
imperio de la ley, si no la posibili-
dad de producirse el cambio social
ser remota.
Dentro de esta capacidad coac-
tiva del Estado, las investigacio-
nes penales y los fallos judiciales
o jurisprudencia evidencian que el
peculado de uso es tratado con inu-
sitada benevolencia o indulgencia
en cuanto a la persecucin y con-
dena, lo que, adems, denotara el
escaso compromiso o inters de los
agentes y del propio Estado. Tema
aparte pero vinculado al anterior en
cierta forma es el hecho de que el
Cdigo adjetivo vigente prev la
conversin como medida de reem-
plazo, es decir, intercambiar la
pena privativa de libertad por una
pena de multa o por una pena de
prestacin de servicios a la comu-
nidad, o por una pena de limitacin
de das libres, en aquellos casos por
delitos donde el lmite superior de
la pena sea igual o menor a cuatro
aos, lo cual sucede con el pecula-
do de uso.
Las reformas de la norma que tra-
ta el tipo penal peculado de uso
(artculo 388 del CP) constituyen
acciones concretas pero no nece-
sariamente efectivas, impulsadas
desde el Estado con la finalidad de
lograr el cambio legal y social de-
seado en las conductas o compor-
tamientos activos y omisivos de los
funcionarios respecto al uso de los
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
vehculos del Estado; sin embargo,
tal parece que no se gener el cam-
bio o estamos an en transicin ha-
cia ese norte.
La Corte Suprema de Justicia de la
Repblica, a travs de su jurispru-
dencia suprema, contribuye a las
acciones del Estado al descifrar y
acercarnos ms an al tipo penal de
peculado de uso implcito en la uti-
lizacin indebida de los vehculos
oficiales, manifestando su posicin
en el sentido siguiente:
Los fines ajenos a los que se des-
tina el funcionario o servidor los
bienes sealados, pueden ser di-
versos; uso privado de familiares,
amigos, empresas, de otras perso-
nas, etc., pero siempre con ajeni-
dad al servicio. Dicho uso, en fi-
nes ajenos al servicio, presupone
ya la presencia de beneficio para
el sujeto activo o para los terce-
ros que resultan favorecidos. Las
normas del uso igualmente pue-
den ser numerosas, directas, in-
directas, pueden gestarlas, alqui-
larlas, empearlas, etc., el agente
incluso puede combinar fines
oficiales y particulares (R.N.
N 24-2013-El Santa, [S.P.T.])
(Jurista Editores, 2017).
El delito de peculado de uso es
un delito de infraccin de deber,
puesto que contiene deberes po-
sitivos que implican en el actuar
(en este caso del funcionario p-
blico) no solo tratar de no daar
el bien jurdico protegido (admi-
nistracin pblica), sino acrecen-
tar su buen funcionamiento; es
decir, se protegen deberes positi-
vos, por lo que se necesita una re-
lacin funcional de cuidado res-
pecto del funcionario y de los
vehculos pertenecientes al Esta-
do para que se configure el deli-
to, aunado al uso distinto del que
est destinado. Este deber posi-
tivo y vinculacin funcional del
encausado con el vehculo de la
Municipalidad ha sido existen-
te y probado en el presente caso
(R.N. N 1269-2009-Puno) (Ju-
rista Editores, 2017).
Si bien la posicin de la Corte Su-
prema respecto al delito de peculado
de uso es meridianamente traslci-
da, nos preocupa la perspectiva del
Tribunal Constitucional en cuan-
to a su interpretacin benvola y
ESPECIAL DEL MES
flexible sobre el uso personal de los
vehculos oficiales y el tipo penal
del ilcito, contenida en su STC Exp.
N 4298-2012/PA-TC, del 17 de
abril de 2013, en el sentido siguiente:
17. () si bien la Sala emplaza-
da ha llevado a cabo una interpre-
tacin correcta del sentido de la
disposicin normativa contenida
en el tercer prrafo del artcu-
lo 388 del Cdigo Penal, en tan-
to el uso personal del vehcu-
lo, excluido de la tipificacin pe-
nal, no puede incluir un uso aje-
no al funcionario, lase uso fa-
miliar o amical del mismo,
dado que la exencin norma-
tiva es la facilitacin del des-
envolvimiento y seguridad del
alto funcionario (por lo que se
permite un uso ms all de las
funciones oficiales), tambin es
cierto que una interpretacin
excesivamente rgida de esta
exclusin puede llevar a des-
naturalizar el sentido mismo
de la excepcin tpica. En efec-
to, si bien el vehculo oficial del
funcionario no puede ser destina-
do al uso personal del cnyuge,
hijos u otros familiares del fun-
cionario como vehculo que sirva
de movilidad permanente a otra
persona distinta del funcionario
(conducta que debe ser calificada
como peculado de uso), tampoco
puede considerarse que cual-
quier uso que se haga del vehcu-
lo por una persona distinta
del funcionario constituye una
conducta tpica. Y es que mu-
chas veces el vehculo oficial del
alto funcionario, de modo ine-
vitable, es utilizado por otras
personas sin que ello distorsio-
ne necesariamente el uso per-
sonal que el funcionario hace de
l. Si tenemos en cuenta el crcu-
lo de familiares o personal de
confianza que desarrollan mlti-
ples actividades conjuntamente
con el alto funcionario o por en-
cargo de l, resulta desproporcio-
nado entender que en cada uno de
estos casos, caractersticamente
circunstanciales, se tipifica el de-
lito de peculado de uso, mxime
si las actividades desarrolladas
con los integrantes de la familia
nuclear, principalmente, pue-
den considerarse parte de las
actividades personales del fun-
cionario, de un modo prctica-
mente indesligable.
27
 ESPECIAL DEL MES
As, una lnea de aplicacin r-
gida de la interpretacin restric-
tiva efectuada por la Sala em-
plazada, en el sentido de que la
exencin tpica servicio perso-
nal por razn del cargo, se lle-
na de contenido en exclusivi-
dad, con los usos estrictamente
individualizados del funciona-
rio, de modo que solo este pue-
de usar dicho vehculo, supon-
dra restringir en extremo el
sentido de la exencin, y con-
vertira la prerrogativa en una
camisa de fuerza que le hara
casi impracticable, pues el fun-
cionario estara siempre cuidn-
dose de que nadie distinto de l
se encuentre en el vehculo, ante
la amenaza de que un comporta-
miento distinto configurara tipi-
cidad por peculado de uso. Una
exigencia de razonabilidad en
la aplicacin de la exencin es-
tipulada en el tercer prrafo del
artculo 388 del Cdigo Penal se
impone, por tanto, de modo que
no mantenga a dichos funcio-
narios en un rgimen de per-
secucin desproporcionada, ni
les abra posibilidad de abuso
del referido bien pblico (el
resaltado es mo).
Se advierte de esta sentencia que,
para el Supremo Intrprete de la
Constitucin Poltica, es permiti-
do legalmente el uso del vehculo
asignado a un funcionario en razn
de su cargo por parte de su crcu-
lo familiar, personas de confianza
o persona distinta del funcionario, a
condicin de que la utilizacin sea
circunstancial y no permanente, y
sin que ello configure el delito de
peculado de uso. Lo singular de esta
sentencia, aparte del razonamiento
explcito discutido y de correspon-
der a un caso en el que estaba invo-
lucrado el cuestionado exalcalde de
Chiclayo Roberto Torres Gonzales
(quien se vio favorecido con el fa-
llo), es que solo cont con cuatro vo-
tos de los siete miembros integran-
tes del Tribunal Constitucional, los
otros tres jueces constitucionales,
Urviola Hani, Calle Hayen y Ver-
gara Gotelli, emitieron voto discor-
dante coincidiendo en que no deba
ampararse la demanda, por cuan-
to los hechos cuestionados no inci-
dan sobre el contenido constitucio-
nalmente protegido de los derechos
28
serlo, pienso que es relativa y pro-
Pese a que la
propuesta de
la Contralora
parecera racional,
persiste la
incertidumbre
en el sentido
de si ayudara a
frenar o en qu
medida frenara
la incidencia del
uso indebido de
los vehculos del
Estado.
reclamados, es decir, no se aprecia-
ba irregularidad que denote afecta-
cin de los derechos fundamentales.
Otra accin ms reciente del Esta-
do y que falta concretarse es la pro-
puesta de la Contralora General de
la Repblica hecha a la Presidencia
del Consejo de Ministros (PCM), re-
lativa a que los vehculos asignados
a la administracin pblica porten
de manera visible en los parabrisas
delantero y posterior un holograma
como distintivo que permita identi-
ficarlos como vehculos del Estado,
permitiendo, adems, que los ciuda-
danos se involucren y ayuden a vi-
gilar y denunciar su uso indebido o
utilizacin para fines ajenos al ser-
vicio. Esta propuesta se originara
en razn a los acontecimientos de-
nunciados en los ltimos meses, en
los que autoridades y funcionarios
de la administracin pblica de los
tres niveles de gobierno (nacional,
regional y local) se han visto im-
plicados en el uso de los vehculos
del Estado para fines ajenos al ser-
vicio. Sugiere que todos los vehcu-
los del Estado, salvo excepciones
como aquellos asignados al Presi-
dente de la Repblica, porten este
holograma.
Pese a que la propuesta de la Con-
tralora parecera racional, persis-
te la incertidumbre en el sentido de
que si ayudara a frenar o en qu me-
dida frenara la incidencia del uso
indebido de los vehculos del Esta-
do. Siendo sincero y sin pecar de pe-
simista, no me parece que sea la ms
idnea y no espero que sea efecti-
va, al menos en los niveles o magni-
tud que se deseara, en todo caso, de
porcional al compromiso que pue-
da generarse en la poblacin, con-
dicionada tambin a la posibilidad
de lograr que un ciudadano igna-
ro o indiferente ante estos ilcitos
se convierta de pronto en un suje-
to fiscalizador y vigilante del com-
portamiento de sus funcionarios. La
experiencia y realidad nos demues-
tra que la poblacin es ms proclive
a la indiferencia que al compromi-
so social sobre estos injustos, agu-
dizndose ms esta apata en aquella
sociedad del interior del pas, donde
los ciudadanos son ms tolerantes y
menos crticos a los comportamien-
tos lesivos (activos y omisivos) de
los funcionarios cuando hacen uso
indebido de los vehculos del Esta-
do; es decir, poco o nada les impor-
ta ver a su alcalde o a un funciona-
rio edil (que, adems, puede ser su
vecino, compadre o amigo) despla-
zarse en un vehculo del Estado, en
horario de trabajo o fuera de l, utili-
zndolo para fines ajenos al servicio
o no, porque existe un credo casi ge-
neralizado en esta sociedad de que
el solo hecho del cargo le da el de-
recho de disponer de los vehcu-
los o de cualquier otro bien de la
municipalidad; es, pues, una suerte
de dueo interino mientras dure
su periodo de gobierno; esto suce-
de ms a menudo en los distritos y
provincias alejadas del pas.
De otro lado, surge la incgnita re-
ferida a qu efecto podra tener el
sticker u holograma propuesto en la
poblacin regional o local respecto
al cambio social anhelado, si se tie-
ne en cuenta que los vehculos de
los gobiernos regionales y locales
cuentan con distintivos que los iden-
tifican como tales, es decir, usual-
mente llevan pintado en sus puertas
o laterales el logo y frases alusivas
a la entidad pblica a la que perte-
necen, y aun as los ciudadanos no
se sienten comprometidos a vigilar
a sus autoridades y a fiscalizarlos
para que hagan buen uso de estos
vehculos; por eso es que considero
que la solucin transita en la nece-
sidad de generar mayor compromi-
so de la sociedad y el cumplimiento
espontneo de la norma, y no en po-
ner ms distintivos que poco o nin-
gn efecto puedan causar en la ge-
neracin del cambio social.

V. CMO GENERAMOS EL
CAMBIO SOCIAL
Generar el cambio social no es f-
cil, requiere de ciertos elementos
que hagan posible o allanen el ca-
mino a la transformacin, y deman-
da la participacin de la sociedad en
su conjunto, cada quien en su rol so-
cial natural. Siendo as, pienso que
ms favorable y provechoso que pe-
gar stickers distintivos en los para-
brisas de los vehculos del Estado
es definir estrategias adecuadas que
busquen generar conciencia respon-
sable, cultura tica y compromiso
moral en la sociedad, particularmen-
te en las autoridades y funcionarios
de la administracin pblica, que
coadyuven a que el cumplimiento
de la norma sea espontneo; es de-
cir, lograr en la sociedad el con-
vencimiento de querer cumplirla
voluntariamente y sin que medie
la coaccin y coercin, o, en su de-
fecto, de no poder ganar la volun-
tad y conciencia de la sociedad, que
el Estado tenga la capacidad coac-
tiva para el cumplimiento eficaz de
la ley, lo que implica tambin que
los agentes o entidades tutelares
responsables de hacerla cumplir se
comprometan de manera resuelta y
categrica en la generacin del cam-
bio social en las conductas de los
funcionarios.
A nuestro entender, la sancin mo-
ral que lleva implcita el repudio o
rechazo social representa un eficaz
motivador (o desmotivador) y juega
un papel preponderante en el cam-
bio social, y, observndolo desde
una perspectiva objetiva, sera tan
efectivo y perdurable, o quiz ms
an, que la sancin jurdica impl-
cita en el ilcito de peculado de uso;
apelando a una analoga o paralelis-
mo con el campo de la administra-
cin, al igual que el reconocimiento
es un poderoso incentivo psicolgi-
co en la motivacin de los trabaja-
dores, ms potente y perdurable an
que el incentivo econmico (dinero)
que es efmero, igual lo es la apro-
bacin o rechazo social para la ge-
neracin del cambio en la conducta
de los funcionarios.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
El rechazo social se origina en la
conciencia colectiva por la trans-
gresin a las normas morales que
regulan la convivencia social y re-
percute e influye en la psique del
transgresor, siendo que a travs de
sentimientos de remordimiento,
mea culpa, vergenza, humillacin
y deshonra que provocan el aisla-
miento o la exclusin social y pol-
tica del infractor, pueda originarse
el cambio en l y adecuar su con-
ducta a los patrones socialmente
aceptados.
Respecto a la sancin jurdica ex-
plcita en el peculado de uso, si
anhelamos generar el cambio so-
cial en los comportamientos y con-
ductas de los funcionarios, se ten-
dra que evaluar la posibilidad de
revocar la conversin como medi-
da de reemplazo de la pena cuando
se trate de delitos contra la admi-
nistracin pblica en su modalidad
de peculado de uso; es decir, supri-
mir la posibilidad de intercambiar
la pena privativa de libertad por
una de multa, prestacin de servi-
cios a la comunidad o limitacin de
das libres; dicho de otra manera, o
se modifica una vez ms la norma
incrementando el lmite mximo de
la pena o se buscan las condiciones
para que esta sea privativa de la li-
bertad efectiva en este ilcito.
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blemas-por-usar-vehiculo-muni-
cipal-para-remolcar-su-camio-
neta>.
29
 CONTROL
GUBERNAMENTAL
UNA REVISIN NECESARIA AL DOCUMENTO
DE LA GESTIN 2009-2016
Denner ROMALDO NOBLEJAS
Maestrista en Gestin Pblica en la Escue-
la de Gestin Pblica de la Universidad del
Pacfico.
Ivar FARFN MUOZ
Maestrista en Gestin Pblica en la Escue-
la de Gestin Pblica de la Universidad del
Pacfico.
Con la colaboracin y supervisin de:
Juan Carlos LEONARTE VARGAS
Abogado. Experto en Gestin Pblica y Con-
trol Gubernamental. Profesor de la Maestra
en Gestin Pblica de la Universidad del Pa-
cfico. Profesor de la Facultad de Derecho de
la USMP.
I. INTRODUCCIN
En una revisin breve de los por-
tales institucionales de los rga-
nos de control del Estado obser-
vamos que la Contralora General
de la Repblica (CGR), como ente
rector del Sistema Nacional de
Control, cuenta en la seccin
Prensa y comunicaciones con
un documento denominado Me-
moria de la gestin 2009-2016,
en cuyo contenido se encuentran
apartados de importante signifi-
cancia institucional que van des-
de una presentacin virtuosa con
respecto a sus metas a futuro, has-
ta impactantes mediciones de
desempeo, lo que se traducira
como un buen ejemplo a seguir
dentro del desarrollo de la ges-
tin pblica moderna y una buena
prctica gubernamental.
30
RESUMEN
E l objetivo principal del documento Memoria de gestin 2009-2016,
elaborado por la Contralora General de la Repblica, es dar a co-
nocer los cambios y logros alcanzados en esta entidad rectora del Sistema
Nacional de Control en ese periodo. A raz de esto, los autores desarro-
llan los puntos ms relevantes tratados en el mencionado documento, lle-
gando a la conclusin que existe una percepcin de mejora continua por
la entidad, pero que an se necesita que ello mejore, encontrndose en el
camino adecuado para lograrlo.
Ms all de lo importante que es polticas en curso afectan la di-
revisar contenidos de moderni- nmica del trabajo, cuando se tie-
zacin y estrategias dentro de la ne un control social identificando
gestin pblica, dicho documento errores en el ejercicio de las fun-
desarrolla una temtica denomi- ciones y, finalmente, lo ms im-
nada produccin y resultados, portante dentro de todo este sis-
donde se han elaborado grficos tema es que se tiene a la opinin
estadsticos que muestran una cur- ciudadana como la calificacin
va positiva a nivel de eficacia ins- ms severa y sin lugar a reclamo.
titucional. Por cierto, lo que ms
llam nuestra atencin fue la ela-
II. DOCUMENTO DE LA
boracin de La mejora en la con-
GESTIN 2009-2016
fianza ciudadana, y notamos que
sus resultados eran evidentemen-
te sorprendentes. Definitivamente, La Memoria de la gestin 2009-
el tratamiento de estos datos acre- 2016, en lneas generales, muestra
cent metodolgicamente nuestro un claro optimismo institucional
escepticismo ms duro. que, desde nuestro punto de vista
como alumnos y funcionarios p-
Sin lugar a dudas, hoy por hoy blicos, estara mejor respaldada si
qu difcil es, como funcionario en la temtica Percepcin ciuda-
pblico, ser parte de una institu- dana y desempeo de la Contra-
cin del Estado cuando aparte de lora General de la Repblica se
tener que ser competitivo se debe hubiera aplicado alguna otra me-
acatar estrictamente las normas y todologa en cuanto al anlisis y
reglamentos, cuando las nuevas presentacin de resultados. Dicho
 CONTROL GUBERNAMENTAL

documento se basa en estudios de (OCI) de manera descentralizada, la corrupcin; lamentablemente,

opinin de tres empresas encues-
tadoras, que van desde el ao 2008
hasta octubre del 2015, afirmando
que se trata de una institucin con
una buena aprobacin ciudadana
cuando estamos seguros de que se
encuentra en camino a serlo.
Nadie discute, y menos es el obje-
tivo del presente artculo, la labor
que a lo largo de los aos reco-
nocemos viene haciendo la Con-
tralora General de la Repblica en
sus actividades de control ya sea
previo, posterior o simultneo, es
ms, diramos que ha sobrepasado
las expectativas ejerciendo eficien-
temente sus actividades a travs de
sus rganos de control institucional
desconcentrada y autnoma, pero
tambin es cierto que, como toda
institucin, el camino ha sido com-
plejo por los escandalosos casos
de corrupcin poltica en el pas,
creando cierta incredulidad en una
sociedad que casi siempre ha ca-
lificado de manera negativa a los
rganos del Estado; ahora esta ten-
dencia se podra arrastrar txica-
mente y de forma preocupante a
otras instituciones pblicas, inclu-
so autnomas como la Contralora
General de la Repblica.
En los ltimos quince a veinte
aos, dos de los principales proble-
mas en el pas, segn la percepcin
ciudadana, son la delincuencia y
consideramos que las polticas p-
blicas no han sido efectivas ni sufi-
cientes, dado que las instituciones
involucradas en abordar dichos
problemas no se han articulado efi-
cazmente. A nivel internacional,
segn el ndice de Percepcin de
la Corrupcin 2016, elaborado por
Transparencia Internacional (ver
cuadro N 1), el Per se ubica en
el puesto 101 con un puntaje de 35
(en una escala donde 0 es muy co-
rrupto y 100 es el ms transparen-
te), mostrando desde el ao 2012
una preocupante curva decrecien-
te. Definitivamente, estos resulta-
dos no favorecen en nada la insti-
tucionalidad y gobernanza pblica
en el pas (ver cuadro N 1).

CUADRO N 1
THE GLOBAL COMPETITIVENESS INDEX 2016-2017: BASIC REQUIREMENTS (contd.)
PILLARDS
BASIC 3. Macroeconomic 4. Health and primary
1. Institutions 2. Infrastructure
REQUERIMENTS envoronment education
Country / Economy Rank Score Rank Score Rank Score Rank Score Rank Score
Latvia 41 5.02 64 4.00 51 4.38 24 2.56 42 6.16
Lebanon 125 3.56 119 3.28 117 2.71 136 2.27 52 5.98
Lesotho 109 3.91 53 4.18 119 2.62 36 5.33 133 3.50
Liberia 132 3.20 79 3.81 120 2.61 127 3.29 136 3.10
Lithuania 35 5.14 51 4.21 45 4.65 34 5.44 32 6.25
Luxembourg 9 5.95 8 5.76 16 5.66 7 6.22 43 6.15
Macedonia, FYR 66 4.61 67 3.98 80 3.84 44 5.20 92 5.42
Madagascar 127 3.37 127 3.10 133 1.97 102 4.12 122 4.32
Malawi 137 3.03 94 3.54 135 1.88 137 2.11 120 4.57
Malaysia 26 5.49 26 4.97 24 5.42 35 5.43 44 6.15
Mali 123 3.58 98 3.50 112 2.86 52 4.96 137 3.00
Malta 29 5.36 38 4.49 40 4.75 21 5.76 18 6.45
Mauritania 131 3.22 135 2.81 129 2.19 106 4.02 130 3.84
Mauritius 39 5.05 36 4.51 41 4.74 59 4.89 48 6.06
Mexico 71 4.56 116 3.30 57 4.26 51 4.98 74 5.68
Moldova 101 4.06 128 3.09 86 3.64 100 4.14 95 5.39
Mongolia 107 3.94 96 3.53 110 2.93 121 3.60 72 5.71
Montenegro 86 4.34 80 3.79 76 3.93 119 3.73 60 5.92
Morocco 51 4.80 50 4.21 58 4.25 49 5.08 77 5.63
Mozambique 133 3.15 124 3.15 124 2.47 125 3.49 134 3.48
Namibia 75 4.43 39 4.47 66 4.10 74 4.59 121 4.56
Nepal 98 4.19 100 3.50 130 2.16 27 5.54 82 5.56
Netherlands 4 6.12 11 5.70 3 6.37 22 5.74 4 6.67
New Zealand 8 5.98 3 6.01 27 5.33 17 5.99 6 6.61
Nicaragua 97 4.21 122 3.19 104 3.19 56 4.95 87 5.51
Nigeria 136 3.06 118 3.28 132 2.10 108 4.01 138 2.85
Norway 6 6.06 5 5.89 34 4.93 1 6.84 11 6.56
Oman 42 4.99 28 4.95 38 4.82 81 4.46 69 5.74
Pakistan 126 3.47 111 3.34 116 2.75 116 3.79 128 3.99
Panama 34 5.15 70 3.97 36 4.85 16 5.99 67 5.78
Paraguay 111 3.87 131 3.00 122 2.57 60 4.87 1.6 5.04
Peru 77 4.43 106 3.37 89 3.57 33 5.44 98 5.33
Philippines 65 4.61 91 3.62 95 3.37 20 5.88 81 5.57
Poland 45 4.91 65 3.99 53 4.34 45 5.14 38 6.19
Portugal 43 4.97 46 4.30 22 5.58 120 3.69 22 6.40
Qatar 5 6.09 10 5.70 18 5.64 2 6.72 27 6.30

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017 31

 CONTROL GUBERNAMENTAL

The Global Competitiveness Re- sucede al interior de ellas, sino

port 2016-2017 (ver cuadro N 2)
indica que dentro de los tres prin-
cipales problemas para hacer ne-
gocios en el Per se encuentran:
la ineficiente burocracia guberna-
mental y la corrupcin. Es justa-
mente dos de los temas que aborda
con gran nfasis el Sistema Nacio-
nal de Control, pero que se man-
tienen latentes no solo en el pas,
sino a nivel latinoamericano. Es
un problema de races profundas
que ni los congresos internaciona-
les ni las agendas locales e inter-
nacionales a nivel gubernamental
han logrado superar (ver cuadro
N 2).
En mrito a los pilares fundamen-
tales desarrollados con base en las
polticas de modernizacin dentro
de la gestin pblica en el Per, la
utilizacin de un sistema de infor-
macin transparente y de gran al-
cance sera un deber institucional
en la Contralora General de la Re-
pblica. En estos momentos que
buscamos gestores de cambio y de
innovacin, de manera tal que se
vea como una verdadera mejora,
ya que consideramos que el verda-
dero objetivo de la gestin del Sis-
tema Nacional de Control (SNC),
debera ser revertir esa percepcin
de la poblacin, ms an si se trata
El documento
desarrolla una
temtica denominada
Produccin y
resultados donde se
muestra una curva
positiva a nivel de
ecacia institucional.
de generar compromisos con el
ciudadano, que es una tarea vigen-
te y por lograr en muchas institu-
ciones pblicas.
De otro lado, no debera ser un te-
mor en la gestin de las institucio-
nes pblicas el reconocimiento y
aceptacin de ciertas debilidades,
dado que estas pueden y deben
convertirse en verdaderas oportu-
nidades para conseguir mejoras,
lo que permitir, asimismo, plan-
tear de forma oportuna y adecuada
verdaderos planes de accin, con
la finalidad de revertir este pano-
rama y mejorar la gestin, de esto
tenemos varios ejemplos en insti-
tuciones del Estado con alta acep-
tacin ciudadana.
Las instituciones pblicas debe-
ran efectuar una constante re-
troalimentacin no solo de lo que
tambin que abarque lo que per-
cibe el ciudadano, quien es fun-
damentalmente el sujeto a quien
nos debemos como funcionarios
pblicos; la Contralora General
de la Repblica, estamos seguros,
no est exenta de esta perspectiva,
dado que, como actora protagnica
del Sistema Nacional de Control,
tendra actualmente compromi-
sos y desafos de altas dimensio-
nes, convirtiendo esta oportunidad
de mejora en una mejor percepcin
ciudadana sobre su accionar de lu-
cha contra la corrupcin.
III. CONCLUSIN
Finalmente, creemos que del pre-
sente ao hacia adelante existe
una percepcin a mejora continua
y es deber de la Contralora Gene-
ral de la Repblica y sus rganos
desconcentrados hacer que esto
mejore, es una oportunidad que se
presenta a partir de reconocer las
debilidades e iniciar un proceso de
mejora permanente; tenemos cla-
ro que no se cambiar de la noche
a la maana, con las acciones que
se vienen tomando desde el rga-
no rector del Sistema Nacional de
Control, estamos seguros de que
esto suceder.

CUADRO N 2
2016
COUNTRY 2016 SCORE 2015 SCORE 2014 SCORE 2013 SCORE 2012 SCORE REGIN
RANK
90 Morocco 37 36 39 37 37 Middie East and North Africa
90 The FYR of Macedonia 37 42 45 44 43 Europe and Central Asia
95 Argentina 36 32 34 34 35 Americas
95 Benin 36 37 39 36 36 Sub Saharan Africa
95 El Salvador 36 39 39 38 38 Americas
95 Kosovo 36 33 33 33 34 Europe and Central Asia
95 Maldives 36 N/A N/A N/A N/A Asia Pacific
95 Sri lanka 36 37 38 37 40 Asia Pacific
101 Gabon 35 34 37 34 35 Sub Saharan Africa
101 Niger 35 34 35 34 33 Sub Saharan Africa
101 Peru 35 36 38 38 38 Americas
101 Philippines 35 35 38 36 34 Asia Pacific
101 Thailand 35 38 38 35 37 Asia Pacific
101 Timor-Leste 35 28 28 30 33 Asia Pacific

32
 SISTEMAS
ADMINISTRATIVOS
Sistema Nacional de Gestin
de Recursos Humanos

MODIFICACIN DEL REGISTRO NACIONAL

DE SANCIONES DE DESTITUCIN Y DESPIDO

Daniel MENDOZA RUBINA

Abogado por la Universidad de San Martn
de Porres. Con estudios de especializacin
RESUMEN
en Derecho Administrativo por la Pontificia
Universidad Catlica del Per. Consultor en
materia laboral y administrativa. Conciliador
extrajudicial acreditado por el Ministerio de
Justicia.
E l autor hace un anlisis de las normas legales que de manera in-
completa o deficiente han regulado a lo largo del tiempo el Registro
Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido, por lo que, en su opi-
nin, considera que la modificacin al artculo 242 de la Ley del Proce-
dimiento Administrativo General, efectuada por el Decreto Legislativo
I. INTRODUCCIN
N 1295, tiene como objetivo fortalecer y consolidar la informacin de
los dems registros de las personas que se encuentran en situacin de
Desde la entrada de este nuevo Go-
inhabilitacin.
bierno, se solicitaron facultades le-
gislativas para poder realizar los
cambios necesarios a fin de inte-
grar y fortalecer la administracin
pblica. Es as que mediante la Ley al administrado documentos que II. EL REGISTRO DE
N 30506(1), el Congreso de la Re- la propia entidad puede poseer o SANCIONES CONTRA
pblica ha delegado al Poder Eje- adquirir a travs de la interopera- SERVIDORES PBLICOS A
cutivo la facultad de legislar sobre bilidad con otras entidades esta- TRAVS DEL TIEMPO
distintas materias, entre ellas, la lu- tales), simplificacin documen-
cha contra la corrupcin, agua y sa- taria que favorece totalmente al La LPGA sali expedida el 21 de
neamiento, reorganizacin de Pe- administrado. marzo de 2001, a fin de reempla-
zar el entonces Texto nico Or-
troper S.A., etc. Es por ello, ante
Dentro de esta voluntad de fortale- denado de las Normas Generales
la nueva gestin del Gobierno en-
cimiento en la administracin p- de Procedimientos Administrati-
trante, que han salido a la luz p-
blica, el Poder Ejecutivo ha visto vos, aprobado por el Decreto Su-
blica una serie de cambios norma-
necesario reforzar la labor de los premo N 002-94-JUS. Es as que
tivos en los aspectos mencionados,
trabajadores pblicos dentro de la en el artculo 242 de la LPGA ori-
cuya misin (entre las principales)
propia administracin, modifican- ginal se regul un registro de san-
es que la actuacin del Estado pe-
do para ello el Registro Nacional de ciones contra el personal que su-
ruano sea ms transparente ante el
Sanciones de Destituciones y Des- fra una destitucin o un despido(2).
administrado, simplificando varios
procedimientos administrativos, as pidos (en adelante, el RNSDD), Este registro de sanciones se cre
como la menor exigencia de requisi- as como el artculo 242 de la Ley con la finalidad de compilar la in-
tos formales que dilaten lo peticio- N 27444, Ley del Procedimien- formacin del personal inhabilitado
nado por el administrado. to Administrativo General (en ade- para ejercer la funcin pblica, ya
lante, la LPAG), a travs del De- que, como sabemos, dentro de las
Como ejemplo podemos men- creto Legislativo N 1295 (en sanciones disciplinarias, la destitu-
cionar la publicacin del Decre- adelante, el D. Leg. N 1295), cuyo cin y el despido son las ms gra-
to Legislativo N 1246, disposi- contenido pasaremos a comentar. ves que puede padecer el trabajador
cin legal que aprueba diversas
medidas de simplificacin admi-
nistrativa (entre las ms importan-
(1) Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reactivacin econmica y for-
tes, que la administracin pblica malizacin, seguridad ciudadana, lucha contra la corrupcin, agua y saneamiento, y reorganizacin de
se encuentra prohibida de exigir Petroper S.A.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017 33

 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
pblico. Es por ello que, debido a
que la administracin pblica sue-
le tener un acervo documentario
demasiado amplio, no poda con-
tar con una informacin real sobre
la situacin del personal a contratar,
siendo tarda la verificacin de si
dicho personal haba padecido una
destitucin o un despido.
La norma en cuestin encarg a la
Presidencia del Consejo de Minis-
tros (en adelante, la PCM) la tarea
de supervisin y seguimiento de
este registro, cumpliendo con las
siguientes finalidades(3): integri-
dad (incluir al personal despedi-
do o destituido bajo cualquier r-
gimen laboral, ya sea del rgimen
laboral privado o de un rgimen
estatutario(4); publicidad; y acce-
sibilidad al pblico para verificar
dicha informacin.
III. LA LEY N 27815, LEY DE
CDIGO DE TICA DE LA
FUNCIN PBLICA Y EL
REGISTRO DE SANCIONES
La Ley N 27815, Ley de Cdigo
de tica de la Funcin Pblica (en
adelante, la LCEFP), regula los de-
beres y las responsabilidades de los
funcionarios y servidores pblicos
de todo nivel, incluso de las perso-
nas que prestan servicios a travs
de rdenes de servicio (coloquial-
mente llamados terceros-locadores).
Esta ley se encuentra an vigente,
su Reglamento, el Decreto Supremo
N 033-2005-PCM, tambin lo est,
pero en parte, de acuerdo a lo es-
tablecido en el inciso g) de la ni-
ca disposicin complementaria de-
rogatoria del Reglamento General
de la Ley N 30057(5), Ley del Ser-
vicio Civil (en adelante, la LSC),
aprobado por el Decreto Supremo
N 040-2014-PCM.
Ahora bien, en el artculo 13 de la
LCEFP se regul de manera com-
plementaria el Registro Nacio-
nal de Sanciones de Destitucin
y Despido(6), estableciendo que en
el Registro ya contemplado en el
artculo 242 de la Ley N 27444 se
anoten las sanciones producidas
por las infracciones a la LCEFP
en dicho registro, cuya anotacin
deba contener los datos persona-
les del servidor o funcionario, la
sancin impuesta, el tiempo de
34
y funcionarios pblicos, as como
las sanciones de despido por cau-
Se han dado una sa justa relacionada con la con-
serie de cambios ducta del trabajador estableci-
normativos cuya
nalidad es que das en el Texto nico Ordenado
la actuacin del del Decreto Legislativo N 728,
Estado peruano sea aprobado por Decreto Supremo
ms transparente y N 003-97-TR.
simplicada. Otra de las obligaciones era que
la Secretara de Gestin Pblica
de la PCM registrara la respecti-
duracin, la causa de la misma y, va sancin impuesta al servidor o
sobre todo, que la inscripcin en el funcionario pblico dentro de los
Registro tena una duracin de un (5) das hbiles de recibida la in-
ao contado desde la culminacin formacin por parte del jefe de ad-
de la sancin. ministracin de la entidad a la cual
perteneci el servidor pblico.
IV. RESOLUCIN MINISTERIAL
Finalmente, en cuanto a su publici-
N 135-2004-PCM,
dad, se estableci que el acceso a la
DIRECTIVA QUE
informacin contenida en el Regis-
ACTUALIZ LA
INFORMACIN tro se regulaba conforme a las dis-
DEL RNSDD posiciones del Texto nico Orde-
nado de la Ley N 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la Infor-
Con respecto a esta Directiva(7), macin Pblica, aprobada por De-
tena como objeto establecer las
creto Supremo N 043-2003-PCM.
normas para el funcionamiento
del RNSDD, creado por el artcu-
lo 242 de la Ley N 27444 y admi- V. EL REGLAMENTO DEL
nistrado por la PCM a travs de su RNSDD, APROBADO POR
Secretara de Gestin Pblica. EL DECRETO SUPREMO
N 089-2006-PCM(8)
Asimismo, en el artculo 3 de la
presente Directiva se regul que En cuanto a este dispositivo le-
deberan inscribirse las sancio- gal, se cre el Sistema Electrni-
nes de destitucin de servidores co de acceso al RNSDD, el cual
(2) Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General
Artculo 242.- Registro de Sanciones
La Presidencia del Consejo de Ministros o quien esta designe organiza y conduce en forma permanente
un Registro Nacional de Sanciones de destitucin y despido que se hayan aplicado a cualquier autoridad
o personal al servicio de la entidad, independientemente de su rgimen laboral o contractual, con el obje-
to de impedir su reingreso a cualquiera de las entidades por un plazo de cinco aos.
(3) MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
11 edicin. Gaceta Jurdica, Lima, 2015, p. 845.
(4) En la doctrina comparada del Derecho Administrativo se habla del concepto del Derecho estatutario, el
mismo que significa que los regmenes laborales especiales (en nuestra legislacin encontramos la Carre-
ra Administrativa del Decreto Legislativo N 276, el Rgimen de Contratacin Administrativa de Servi-
cios del Decreto Legislativo N 1057 y el nuevo Rgimen del Servicio Civil, Ley N 30057) contienen de-
rechos de naturaleza laboral, pero su esencia es bsicamente administrativa, por lo que las consecuencias
son dos: 1) el Estado-empleador no pierde su naturaleza estatal y, por tanto, no puede autorizar o dispo-
ner derechos ms all de lo que la ley le permite, por lo que se impide que los servidores pblicos nego-
cien derechos o beneficios que no se encuentran en su rgimen; y 2) las decisiones del empleador estatal
constituyen actos administrativos por los cuales producen efectos jurdicos sobre los intereses, derechos
u obligaciones de los servidores dentro de una situacin concreta, pudiendo estos cuestionar las decisio-
nes va los recursos administrativos o ante el Poder Judicial a travs de la va contencioso-administrati-
va. Nuestro Tribunal Constitucional reconoce el Derecho estatutario en la STC Exp. N 00002-2010-PI/
TC, al validar la constitucionalidad del CAS, ya que en su fundamento 19 el TC concluy que el rgimen
del CAS tiene las caractersticas de un contrato de trabajo y no de un contrato administrativo en la me-
dida que prev aspectos tales como la determinacin de la jornada de trabajo, as como los descansos se-
manales y anuales.
(5) g) Dergase los artculos 4, los Ttulos I, II, III y IV del Decreto Supremo N 033-2005-PCM que aprue-
ba el Reglamento del Cdigo de tica de la Funcin Pblica.
(6) El presente artculo qued derogado por el literal a) de la nica disposicin complementaria deroga-
toria de la Ley N 30057, publicada el 4 de julio de 2013, el mismo que entr en vigencia al da siguien-
te de la publicacin de los tres (3) reglamentos descritos en los literales a), b) y c) de la dcima disposi-
cin complementaria final de la citada ley.
(7) Esta Directiva fue derogada por el artculo 2 de la Resolucin Ministerial N 017-2007-PCM, publicada
el 20 de enero de 2007 en el diario oficial El Peruano.
(8) Norma legal derogada por el inciso b) de la nica disposicin complementaria derogatoria del Reglamen-
to General de la Ley N 30057, aprobado por el Decreto Supremo N 040-2014-PCM, publicado el 13 de
junio de 2014.
 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS

fue administrado por la Secretara
de Gestin Pblica de la Presiden-
cia del Consejo de Ministros y que
oper a travs del portal del Esta-
do peruano como un campo en el
que las entidades registraban las
sanciones de destitucin, despi-
do u otras establecidas por ley que
causen la inhabilitacin del perso-
nal del empleo pblico o locador
de servicios del Estado.
Ahora bien, la autoridad competen-
te para inscribir las sanciones en el
Registro era el jefe de la Oficina de
Administracin de cada entidad o
la que haga sus veces es el funcio-
nario responsable de la inscripcin
en el RNSDD de las sanciones de
destitucin y despido. La entidad
deba comunicar a la Oficina Na-
cional de Gobierno Electrnico e
Informtica - ONGEI, de la Presi-
dencia del Consejo de Ministros, el
nombre de dicho funcionario.
La regulacin del Reglamento del
RNSDD (en esta herramienta le-
gal) fue un poco ms completa con
las normas legales anteriores, ya
que permiti conocer expresamen-
te qu tipos de actos se inscriban en
el RNSDD(9), estableciendo el mis-
mo plazo que las normas anteceso-
ras para la inscripcin y acceso a
la informacin de manera pblica.
VI. RESOLUCIN MINISTERIAL
N 017-2007-PCM,
DIRECTIVA QUE APROB
EL USO, REGISTRO Y
CONSULTA DEL SISTEMA
ELECTRNICO DEL
RNSDD(10)
cabina de internet o con el apoyo
de la municipalidad distrital, pro-
vincial o gobierno regional ms cer-
cano que cuente con dicho servi-
cio. El funcionario deba coordinar
previamente con la entidad cola-
boradora la hora en que podan ha-
cer uso de los equipos informticos
con la finalidad de que esta dispon-
ga las facilidades respectivas, bajo
responsabilidad.
VII. LA LEY N 30057, LEY
DEL SERVICIO CIVIL,
Y SU REGLAMENTO,
DISPOSICIONES EN
CONCRETO
Ahora bien, en cuanto a las nor-
mas legales estipuladas en la LSC
y su Reglamento(11), aprobado por
el Decreto Supremo N 040-2014-
PCM (en adelante, el RLSC), am-
bos dispositivos legales estable-
cen precisiones sobre el RNSDD.
En cuanto a la LSC, mencionamos
que el artculo 98 establece que
las suspensiones (primera gran di-
ferencia al incluir las sanciones
de suspensin, ya que ninguna de
las normas antecesoras lo regula-
ba) y la destitucin deben ser ins-
critas en el RNSDD creado por el
artculo 242 de la LPAG, cuya ad-
ministracin recae en la Autori-
dad Nacional del Servicio Civil
(en adelante, SERVIR), indican-
do adems que la inscripcin de
la sancin es de forma permanen-
te, y se debe indicar el plazo de la
sancin(12).
En cuanto al RLSC, el captulo V
regula expresamente el RNSDD
y cuyo artculo 121 establece que
el RNSDD es una herramienta del
Sistema Administrativo de Ges-
tin de Recursos Humanos donde
se inscriben y actualizan las san-
ciones impuestas a los servidores
pblicos, cuyo registro es obliga-
torio, las mismas que se publicitan
a travs del mdulo de consulta
ciudadana. Asimismo, se garanti-
za que su acceso es pblico y gra-
tuito. En cuanto a la administra-
cin del mismo, el artculo 123
dispone que el Registro lo admi-
nistra SERVIR (tal cual lo men-
cionamos en el prrafo anterior).
Otro punto interesante regulado
en el RLSC respecto del RNSDD
es sobre las inscripciones de inha-
bilitaciones ordenadas por el Po-
der Judicial, cuando este emita
sentencia consentida y/o ejecuto-
riada con condena de inhabilita-
cin, contenido en los numerales
1 o 2 del artculo 36 del Cdi-
go Penal, como pena principal o
accesoria.
VIII. LA MODIFICACIN
QUE TRAE CONSIGO EL
DECRETO LEGISLATIVO
N 1295
Sobre el particular, el artculo 1
del D. Leg. N 1295 modifica de
plano el artculo 242 de la LPAG,
en el sentido de que establece que
el Registro Nacional de Sancio-
nes contra Servidores Civiles (por

En cuanto a la presente Directiva,
debemos mencionar que se cre el
acceso al sistema electrnico del
RNSDD, cuya utilidad prctica
trajo consigo mejores consecuen-
cias al momento de que cualquier
entidad pblica haya querido con-
tratar a un servidor pblico (bajo
cualquier modalidad) para verifi-
car si este se encuentra o no ins-
crito en el RNSDD.
A su vez, el artculo 7 de la pre-
sente Directiva estableci que las
entidades pblicas que no cuen-
ten con acceso a internet podran
ingresar la informacin requeri-
da en el RNSDD desde cualquier
(9) Decreto Supremo N 089-2006-PCM, Reglamento para el funcionamiento, actualizacin y consulta de la
informacin en el Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido - RNSDD
Artculo 5.- Sanciones que deben inscribirse en el Registro
Las sanciones que deben de inscribirse en el RNSDD son:
a. Las sanciones de destitucin y despido. En el caso de trabajadores comprendidos en el rgimen labo-
ral de la actividad privada, el despido ser el producido por causa justa relacionada con la conducta del
trabajador, conforme al Texto nico Ordenado del Decreto Legislativo N 728, Ley de Productividad
y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo N 003-97-TR.
b. Las sanciones por infraccin al Cdigo de tica.
c. Las sanciones de inhabilitacin que ordene el Poder Judicial.
d. Las sanciones por responsabilidad administrativa funcional impuestas por la Contralora General de la
Repblica y Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas.
e. Otras que determine la Ley.
(10) Norma legal derogada por el inciso b) de la nica disposicin complementaria derogatoria del Reglamen-
to General de la Ley N 30057, aprobado por el Decreto Supremo N 040-2014-PCM, publicado el 13 de
junio de 2014.
(11) Debemos mencionar de manera complementaria, que la Autoridad Nacional del Servicio Civil expidi
con fecha 5 de noviembre de 2014, la Resolucin de Presidencia N 233-2014-SERVIR-PE, cuya reso-
lucin aprob la Directiva N 001-2014-SERVIR/GDSRH, Directiva que aprueba los Lineamientos para
la Administracin, Funcionamiento, Procedimiento de Inscripcin y Consulta del Registro Nacional de
Sanciones de Destitucin y Despido.
(12) En cuanto a esta frase se debe indicar el plazo de la sancin, somos de la opinin que se trata sobre la
duracin de la sancin de suspensin, la cual debe indicar expresamente la fecha de inicio y la fecha de
trmino de la sancin de suspensin.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017 35

 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
el ttulo podemos mencionar que
ya no solo abarcara las sanciones
de destitucin o despido), que tie-
ne como objetivo consolidar toda
la informacin relativa al ejercicio
de la potestad administrativa san-
cionadora disciplinaria y funcio-
nal ejercida por las entidades de la
administracin pblica, as como
aquellas sanciones penales im-
puestas de conformidad con los si-
guientes artculos del Cdigo Pe-
nal: 382, 383, 384, 387, 388, 389,
393, 393-A, 394, 395, 396, 397,
397-A, 398, 399, 400 y 401.
Ahora bien, aqu podemos apre-
ciar otra diferencia con respecto a
las normas legales citadas con an-
terioridad, ya que en el artculo 2
del D. Leg. N 1295 dispone que
las sanciones de destitucin o des-
pido que queden firmes o que ha-
yan agotado la va administrativa
y que hayan sido vlidamente no-
tificadas(13), acarrean la inhabilita-
cin automtica para el ejercicio
de la funcin pblica por el pla-
zo de 5 aos, no pudiendo traba-
jar para el Estado bajo cualquier
modalidad durante la duracin del
mismo.
Asimismo, la obligacin de la ins-
cripcin de las sanciones se en-
cuentra a cargo de las oficinas de
Recursos Humanos de las entida-
des comprendidas en el artculo
I del Ttulo Preliminar de la Ley
N 27444, con excepcin de las
mencionadas en el inciso 8. Su-
mado a ello, otra de las obligacio-
nes de las oficinas de Recursos Hu-
manos es la verificacin de modo
previo a la contratacin de perso-
nal que se quiera incorporar al Es-
tado, a fin de que estas personas
no se encuentren inhabilitadas para
ejercer la funcin pblica conforme
al Registro Nacional contra Servi-
dores Civiles.
Finalmente, dentro de las dispo-
siciones complementarias finales
del D. Leg. N 1295, se estable-
ce que toda referencia normativa
36
El Cdigo de tica de
la Funcin Pblica
regula los deberes y
las responsabilidades
de los funcionarios y
servidores pblicos
de todo nivel, incluso
de las personas que
prestan servicios a
travs de rdenes de
servicio.
al RNSDD, alude necesariamen-
te al Registro Nacional de san-
ciones contra Servidores Civiles,
por lo que se trata no solamente
de un cambio de denominacin,
sino del contenido regulado tanto
por la LSC y su Reglamento. Aho-
ra bien, en la tercera disposicin
complementaria final se estable-
ce la integracin de otros registros
creados por los Decretos Legisla-
tivos N 1243 y N 1150, que son
el Registro nico de Condenados
Inhabilitados y el Registro Nacio-
nal de Sanciones Disciplinarias
de la Polica Nacional del Per,
respectivamente.
Entonces, el D. Leg. N 1295 no
solamente dispone un cambio de
nombre del RNSDD, sino que
adems la integracin de los otros
registros mencionados a fin de
fortalecer y consolidar la informa-
cin relacionada con las personas
que se encuentran en situacin de
inhabilitacin para poder prestar
servicios a la administracin p-
blica, medida que, en nuestra opi-
nin, se encuentran acordes con
las modificaciones para establecer
una administracin pblica ms
eficiente en cuanto a su personal y
a las futuras incorporaciones.
(13) Como apreciamos, la norma legal establece dos requisitos: que la sancin de destitucin o despido haya
quedado firme o que se haya agotado la va administrativa, y que su resolucin de sancin se haya notifi-
cado vlidamente para que dicha sancin produzca sus efectos.
IX. CONCLUSIONES
Tal cual se ha desarrollado en el
presente trabajo, el Congreso de
la Repblica ha delegado al Po-
der Ejecutivo las facultades para
que este legisle sobre diversos te-
mas (en especial la transparencia
del Estado peruano hacia la pobla-
cin), teniendo por conveniente la
dacin del D. Leg. N 1295, cuyo
contenido modifica el artculo 242
de la Ley N 27444 e integra otros
registros nacionales creados por
otros decretos legislativos.
Como hemos visto, diversas nor-
mas legales regularon el RNSDD
de manera incompleta o deficien-
te, por lo que creemos que el cam-
bio desde la dacin de la LSC y
su Reglamento ha mejorado este
Registro para la contratacin de
nuevo personal o para resolver
la situacin laboral de algn ser-
vidor pblico que ya haya teni-
do este tipo de sancin, por lo que
esta nueva modificacin al artcu-
lo 242 lo que hace no es ms que
consolidar e integrar la informa-
cin de los registros existentes so-
bre el personal inhabilitado para
el ejercicio de la funcin pbli-
ca, llevando consigo un cambio de
nombre, ya que pas de llamarse
Registro Nacional de Sanciones
de Destituciones y Despidos a Re-
gistro Nacional contra Servidores
Civiles (nombre incluso ms am-
plio que su antecesor).
Finalmente, conforme a la cuar-
ta disposicin complementaria fi-
nal, esperamos a que se reglamen-
te el D. Leg. N 1295, a fin de ver
qu precisiones al Registro Nacio-
nal contra Servidores Civiles nos
traer.

Junior PICHN DE LA CRUZ
Abogado por la Universidad Privada Antenor
Orrego. Magster en Derecho con mencin
en Poltica Jurisdiccional por la Pontificia
Universidad Catlica del Per. Mster en
Derecho Constitucional por la Universidad
de Castilla - La Mancha. Consultor en ma-
teria constitucional y en gestin de recursos
humanos.
I. INTRODUCCIN
El tratamiento legal que han reci-
bido los obreros municipales a lo
largo de la historia ha sido muy
variado, pudiendo ser incorpora-
dos en la actualidad al rgimen la-
boral del servicio civil regulado
por la Ley N 30057 y su Regla-
mento, aprobado por Decreto Su-
premo N 040-2014-PCM.
En cuanto a su rgimen discipli-
nario, en diversas resoluciones, el
Tribunal del Servicio Civil ha deja-
do establecido que a partir del 5 de
mayo de 2016 el rgimen discipli-
nario previsto en la Ley N 30057
es aplicable a los obreros munici-
pales, esto en atencin a la STC
Exps. Acum. Ns 0025-2013-PI/
TC, 0003-2014-PI/TC, 0008-2014-
PI/TC y 0017-2014-PI/TC, caso
Ley del Servicio Civil.
II. EVOLUCIN DEL RGIMEN
LABORAL DE LOS
OBREROS MUNICIPALES
El rgimen laboral de los obreros
municipales ha sido histricamen-
te el rgimen de la actividad pri-
vada, tal como lo demuestran las
normas particulares dictadas para
tal fin.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
Sistema Nacional de Gestin
de Recursos Humanos
EL RGIMEN DISCIPLINARIO
DE LOS OBREROS MUNICIPALES
RESUMEN
E l presente artculo aborda la evolucin del rgimen laboral de los
obreros municipales, su incorporacin al nuevo rgimen del servicio
civil, as como el rgimen disciplinario y procedimiento sancionador que
actualmente les corresponde en virtud a la sentencia del Tribunal Cons-
titucional que declar inconstitucional el extremo que dispona que los
obreros de los gobiernos regionales y gobiernos locales no se encontra-
ban comprendidos dentro de la Ley del Servicio Civil.
Con la Ley N 9555, del 14 de ene- Posteriormente, con la Ley N 23853
ro de 1942, se extendi a los obre- - Ley Orgnica de Municipalida-
ros que prestaban servicios al des, vigente desde el 1 de enero de
Estado en general y en las muni- 1984, se estableci en su artculo
cipalidades provinciales y distri- 52 que los obreros municipales se
tales, la indemnizacin de quin- encontraban sujetos al rgimen la-
ce das de salario por ao de boral de la actividad pblica; sin
servicios que el artculo 3 de la Ley embargo, esta disposicin fue mo-
N 8439 conceda a los obreros de dificada posteriormente con la Ley
las empresas privadas. N 27469, publicada el 1 de junio
de 2001, que estableci que los
Mediante el Decreto Ley N 11377, obreros al servicio de las munici-
del 29 de mayo de 1950, estableci palidades estn sujetos al rgimen
que por empleado pblico se en- laboral de la actividad privada.
tenda a toda persona que desem-
paaba labores remuneradas en Por su parte, la vigente Ley Or-
las reparticiones del Estado, y que gnica de Municipalidades - Ley
los que realizaran labores propias N 27972, publicada en el diario
de obreros en las dependencias oficial El Peruano el 27 de mayo
pblicas estaran comprendidos de 2003, en su artculo 37 man-
solo en las disposiciones especfi- tuvo el citado rgimen laboral a
cas dictadas para estos servidores. los obreros municipales, sealan-
En el mismo sentido, con Decre- do que: Los obreros que prestan
to Supremo N 010-78-IN, del 12 sus servicios a las municipalida-
de mayo de 1978, expres que los des son servidores pblicos suje-
obreros que prestaban servicios en tos al rgimen laboral de la activi-
los organismos del sector pblico dad privada, reconocindoles los
se encontraban sujetos al rgimen derechos y beneficios inherentes a
laboral de la actividad privada. dicho rgimen.
37
 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
Llegado a este punto, es posible
colegir que el rgimen laboral de
los obreros municipales fue el al-
gn momento el rgimen de la ca-
rrera administrativa, regulado por
el Decreto Legislativo N 276, es-
pecficamente entre el 1 de enero
de 1984 y el 1 de junio de 2001,
siendo que posterior a esta ltima
fecha los obreros municipales in-
gresaban a las municipalidades
bajo el rgimen laboral de la acti-
vidad privada.
Sobre este asunto, la Segunda Sala
de Derecho Constitucional y So-
cial Transitoria de la Corte Su-
prema de Justicia de la Repblica,
en la Casacin Laboral N 7945-
2014-Cusco, estableci como pre-
cedente de obligatorio cumpli-
miento lo siguiente:
Los trabajadores que tienen la
condicin de obreros municipa-
les se encuentran sujetos al rgi-
men laboral de la actividad priva-
da regulado por el Texto nico
Ordenado del Decreto Legisla-
tivo N 728, Ley de Productivi-
dad y Competitividad Laboral,
aprobado por Decreto Supremo
N 003-97-TR; en consecuencia,
en ningn caso pueden ser con-
tratados bajo el rgimen especial
de contratacin administrativa de
servicios.
III. INCORPORACIN DE LOS
OBREROS MUNICIPALES
AL RGIMEN LABORAL
DEL SERVICIO CIVIL
Respecto al rgimen laboral regu-
lado en la Ley del Servicio Civil,
el texto original de la primera dis-
posicin complementaria final de
la Ley N 30057 sealaba que:
No estn comprendidos en la
presente Ley los trabajadores de
las empresas del Estado, sin per-
juicio de lo dispuesto en la ter-
cera disposicin complementa-
ria final del Decreto Legislativo
N 1023, as como los servidores
civiles del Banco Central de Re-
serva del Per, el Congreso de la
Repblica, la Superintendencia
Nacional de Aduanas y de Ad-
ministracin Tributaria, la Super-
intendencia de Banca, Seguros y
AFP, y la Contralora General de
38
Los obreros
municipales se
encuentran sujetos
a la Ley del Servicio
Civil a partir del 5 de
mayo de 2016.
la Repblica ni los servidores su-
jetos a carreras especiales. Tam-
poco se encuentran comprendi-
dos los obreros de los gobiernos
regionales y gobiernos locales.
Debido a esto, a dichos trabaja-
dores tampoco le eran aplicables
las disposiciones sobre el rgi-
men disciplinario y procedimien-
to sancionador previstas en la Ley
del Servicio Civil y su Reglamen-
to general.
Sin embargo, con la STC Exps.
Acum. Ns 0025-2013-PI/TC,
0003-2014-PI/TC, 0008-2014-PI/
TC y 0017-2014-PI/TC, publica-
da en el diario oficial El Peruano,
el 4 de mayo de 2016 en cuanto
a los obreros municipales y regio-
nales, el Tribunal Constitucional
precis:
75. En consecuencia, correspon-
de tener en cuenta que no toda
persona que se vincula a la fun-
cin pblica, necesariamente rea-
liza carrera administrativa. De
hecho, el artculo 39 de la Consti-
tucin seala que Todos los fun-
cionarios y trabajadores pblicos
estn al servicio de la Nacin
pero no seala que todos estos
realicen carrera administrativa.
76. An ms, a la hora de regular
sta lo hace en un artculo apar-
te y establece que La ley regu-
la el ingreso a la carrera adminis-
trativa, y los derechos, deberes y
responsabilidades de los servido-
res pblicos. Esta ltima catego-
ra, naturalmente, solo incluye a
aquellos funcionarios pblicos
que realizan carrera.
77. Podra decirse entonces que
los obreros de los gobiernos re-
gionales y gobiernos locales de-
ben encontrarse adscritos en el
rgimen del Servicio Civil (aun
cuando corresponda poner de re-
lieve que no realizan, en puridad,
carrera administrativa como se
manifestara supra), por cuanto
se debe tender a mantener un r-
gimen uniforme para la funcin
pblica sin exclusiones arbitra-
rias y atendiendo adems a que
no pueden ser considerados parte
de una carrera especial en los tr-
minos ().
Por lo tanto, en la referida senten-
cia se declar inconstitucional el
primer prrafo de la primera dis-
posicin complementaria final de
la Ley N 30057, en el extremo
que dispona: () as como los
servidores civiles del Banco Cen-
tral de Reserva del Per, el Con-
greso de la Repblica, la Superin-
tendencia Nacional de Aduanas y
de Administracin Tributaria, la
Superintendencia de Banca, Segu-
ros y AFP, y la Contralora Gene-
ral de la Repblica (). Tampoco
se encuentran comprendidos los
obreros de los gobiernos regiona-
les y gobiernos locales; as como
inconstitucional por conexidad, la
exclusin contemplada en el ter-
cer prrafo de la misma disposi-
cin, relacionada con los obreros
de los gobiernos regionales y go-
biernos locales y as como los
servidores civiles del Banco Cen-
tral de Reserva del Per, el Con-
greso de la Repblica, la Superin-
tendencia Nacional de Aduanas y
de Administracin Tributaria, la
Superintendencia de Banca, Segu-
ros y AFP, y la Contralora Gene-
ral de la Repblica.
Al respecto, se debe tener en cuen-
ta que, tal como lo prev el artcu-
lo 204 de la Constitucin, como
el artculo 81 del Cdigo Proce-
sal Constitucional, la sentencia
del Tribunal Constitucional que
declara inconstitucional una nor-
ma dentro de un proceso de in-
constitucionalidad produce efec-
tos desde el da siguiente de su
publicacin en el diario oficial El
Peruano; por lo tanto, los obreros
municipales as como los traba-
jadores de las entidades descritas
en la primera disposicin comple-
mentaria final de la Ley N 30057
se encuentran sujetos al mbito de
la Ley del Servicio Civil a partir
del 5 de mayo de 2016, incluido
su rgimen disciplinario y proce-
dimiento sancionador.

Por lo tanto, corresponde que tan-
to los obreros municipales y re-
gionales sean incorporados al r-
gimen laboral del servicio civil,
en su oportunidad, con la finali-
dad de coadyuvar con el rgimen
nico de personas al servicio del
Estado.
IV. MARCO DISCIPLINARIO
PARA EL CASO DE LOS
OBREROS MUNICIPALES
En cuanto al rgimen del servi-
cio civil, debemos sealar que
mediante la Ley N 30057 - Ley
del Servicio Civil, publicada el 4
de julio de 2013 en el diario ofi-
cial El Peruano, se aprob este
nuevo rgimen para aquellas per-
sonas que prestan servicios en las
entidades de la administracin p-
blica, con la finalidad de alcanzar
mayores niveles de eficacia y efi-
ciencia, as como prestar efecti-
vamente servicios de calidad a la
ciudadana, promoviendo adems
el desarrollo de las personas que
lo integran.
Al respecto, el 13 de junio de
2014, se public en el diario ofi-
cial El Peruano el Reglamen-
to General de la Ley del Servi-
cio Civil, aprobado por Decreto
Supremo N 040-2014-PCM, en
cuya undcima disposicin com-
plementaria transitoria se estable-
ci que el ttulo correspondiente al
rgimen disciplinario y procedi-
miento sancionador entrara en vi-
gencia a los tres (3) meses de su
publicacin, es decir, a partir del
14 de septiembre de 2014.
Por lo tanto, recin a partir del 14
de septiembre de 2014 son aplica-
bles las disposiciones establecidas
en el ttulo V de la Ley del Ser-
vicio Civil y el ttulo VI del libro
I de su Reglamento General, entre
los que se encontraban compren-
didos aquellos trabajadores suje-
tos bajo los regmenes de los De-
cretos Legislativos Ns 276, 728
y 1057.
A su vez, se debe precisar que las
normas sobre el rgimen discipli-
nario previsto tanto en la Ley del
Servicio Civil como en su regla-
mento fueron desarrolladas en la
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
Los obreros
municipales y
regionales son
incorporados al
rgimen del servicio
civil con la nalidad
de contribuir al
rgimen nico de
personas al servicio
del Estado.
Directiva N 02-2015-SERVIR/
GPGSC denominada Rgimen
Disciplinario y Procedimiento San-
cionador de la Ley N 30057, Ley
del Servicio Civil, aprobada por
Resolucin de Presidencia Ejecu-
tiva N 101-2015-SERVIR-PE,
precisndose que sus disposicio-
nes resultan aplicables a todos los
servidores y exservidores de los
regmenes regulados por los De-
cretos Legislativos Ns 276, 728,
1057 y la Ley N 30057.
Sin embargo, a diferencia de los
dems servidores sujetos a los re-
gmenes laborales previstos en los
Decretos Legislativos Ns 276,
728 y 1057, el caso de los obreros
municipales resulta diferente, toda
vez que, tal como se mencion
en los prrafos precedentes, con
la STC Exps. Acum. Ns 0025-
2013-PI/TC, 0003-2014-PI/TC, 0008-
2014-PI/TC y 0017-2014-PI/TC,
publicada en el diario oficial El
Peruano el 4 de mayo de 2016, el
Tribunal Constitucional declar
inconstitucional la exclusin rea-
lizada en la primera disposicin
complementaria final de la Ley
N 30057 a favor de los citados
servidores ediles.
Con base en el anlisis anterior-
mente expuesto, ambas salas del
Tribunal del Servicio Civil han
concluido que a partir del 5 de
mayo de 2016, las entidades p-
blicas anteriormente excluidas,
con trabajadores sujetos a los re-
gmenes regulados por los De-
cretos Legislativos Ns 276, 728
y 1057, deben aplicar las dispo-
siciones sobre materia disciplina-
ria establecidas en el ttulo V de
la Ley del Servicio Civil y el ttu-
lo VI del Libro I de su Reglamento
General, siguiendo las reglas sus-
tantivas y procedimentales, segn
corresponda.
Es as que, tomando como base los
supuestos previstos en el numeral
6 de la Directiva N 02-2015-SER-
VIR/GPGSC, mediante las Reso-
luciones Ns 00278-2017-SER
VIR/TSC-Segunda Sala, 00283-
2017-SERVIR/TSC-Segunda Sala,
00438-2017-SERVIR/TSC-Pri-
mera Sala, 00441-2017-SERVIR/
TSC-Primera Sala, 00448-2017-
SERVIR/TSC-Segunda Sala, 00454-
2017-SERVIR/TSC-Segunda Sala,
00555-2017-SERVIR/TSC-Prime-
ra Sala, entre otras, respecto a la vi-
gencia del rgimen disciplinario y
procedimiento sancionador aplica-
ble a los obreros de los gobiernos
regionales y locales, el Tribunal del
Servicio Civil ha establecido los si-
guientes criterios:
i) Los procedimientos adminis-
trativos disciplinarios instau-
rados antes del 5 de mayo de
2016, se rigen por las normas
sustantivas y procedimenta-
les vigentes al momento de la
instauracin del procedimien-
to hasta la resolucin de los re-
cursos de apelacin que, de ser
el caso, se interpongan contra
los actos que ponen fin al pro-
cedimiento.
ii) Los procedimientos adminis-
trativos disciplinarios instau-
rados desde el 5 de mayo de
2016, por hechos cometidos
con anterioridad a dicha fecha,
se rigen por las reglas proce-
dimentales previstas en la Ley
del Servicio Civil y su regla-
mento, y por las reglas sustan-
tivas aplicables al momento en
que se cometieron los hechos.
iii) Los procedimientos adminis-
trativos disciplinarios instau-
rados desde el 5 de mayo de
2016, por hechos cometidos
a partir de dicha fecha, se re-
girn por las normas procedi-
mentales y sustantivas sobre
rgimen disciplinario previstas
en la Ley del Servicio Civil y
su Reglamento General.
iv) Si en segunda instancia admi-
nistrativa o en la va judicial se
39
 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
declarase la nulidad en parte o
de todo lo actuado, el proce-
dimiento se regira por las re-
glas procedimentales previs-
tas en la Ley del Servicio Civil
y su Reglamento, y por las re-
glas sustantivas aplicables al
momento en que se cometie-
ron los hechos.
Sobre los criterios establecidos
por el Tribunal del Servicio Ci-
vil, es necesario indicar que estos
seran tambin de aplicacin para
los trabajadores del Banco Central
de Reserva del Per; el Congreso
de la Repblica; la Superintenden-
cia Nacional de Aduanas y de Ad-
ministracin Tributaria; la Super-
intendencia de Banca, Seguros y
40
AFP; y la Contralora General de
la Repblica; entidades que fue-
ron incluidas al mbito de aplica-
cin de la Ley del Servicio Civil
en virtud a la mencionada senten-
cia del Tribunal Constitucional.
V. CONCLUSIONES
- Resulta crucial conocer la evo-
lucin del rgimen laboral de
los obreros municipales dado
que en la actualidad pueden
encontrarse algunos an en el
rgimen laboral pblico.
- La inclusin de los obreros
municipales al rgimen del ser-
vicio civil obedece a mantener
un rgimen uniforme para la
funcin pblica sin exclusio-
nes arbitrarias.
- Consideramos importantes los
criterios del Tribunal del Servicio
Civil acerca del rgimen disci-
plinario y procedimiento san-
cionador de los obreros muni-
cipales, entre otros trabajadores
estatales, lo que ayudar a los
operadores jurdicos involucra-
dos en el sistema administrati-
vo de gestin de recursos hu-
manos en la aplicacin correcta
de las disposiciones legales para
efectos de la determinacin de
responsabilidad administrativa
disciplinaria de los citados ser-
vidores pblicos.
 Sistema Nacional
de Contrataciones del Estado
REGLAS SOBRE IMPEDIMENTOS EN LAS NORMAS
DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
Maurice SAUX SPIGNO
Abogado por la Universidad de Lima.
Magster en Derecho Comercial y Societario
por el London School of Economics and Po-
litical Science. Asociado snior de Lazo, De
Romaa & CMB Abogados.
I. INTRODUCCIN
A prcticamente un ao de su entra-
da en vigencia, tanto la Ley de Con-
trataciones del Estado (en adelante,
LCE) como su Reglamento (en ade-
lante, RLCE) se vieron modificados
sustancialmente por el Decreto Legis-
lativo N 1341 y el Decreto Supremo
N 056-2017-EF, respectivamente.
Esto recuerda un poco los aos
2006-2007, cuando se introduje-
ron varios cambios importantes a
las normas de contrataciones con
solo pocos meses de diferencia.
Recuerdo que ante la llamada de
cualquier cliente para realizar una
consulta se le tena que interrum-
pir educadamente y preguntarle:
cul es la fecha de convocatoria
del proceso?, porque dependien-
do de ese dato un mismo proble-
ma poda tener respuestas muy di-
ferentes. Entre esos cambios, uno
particularmente problemtico fue
que se acortaron algunos plazos
para apelar: a ms de un cliente le
tom tiempo acostumbrarse a los
nuevos plazos y ms de una vez
hubo que correr a presentar una
apelacin cuando el cliente llama-
ba el mismo da que venca a pre-
guntar qu se poda hacer ante una
mala calificacin de su propuesta.
Al margen de lo anecdtico, rea-
lizar cambios sustanciales en una
norma que tom tanto tiempo
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
RESUMEN
E l autor se muestra preocupado por los cambios sustanciales dados a
la Ley de Contrataciones del Estado en tanto esta ltima demor un
tiempo importante para elaborarse. Esto puede haber sucedido por dos
motivos: a) el contexto dado por el caso Odebrecht; y b) los vacos nor-
mativos que necesitaban ser cubiertos. El artculo se centra en las reglas
sobre impedimentos que afectan a las personas jurdicas y las reglas de
vinculacin entre personas jurdicas.
preparar (el RLCE vigente fue pu- Si tuviramos que darle una es-
blicado prcticamente un ao y tructura a este artculo, podramos
medio despus que la LCE) hace decir que los 7 primeros incisos
pensar en un primer momento en del a) al g) refieren a impedi-
los casos y temas comentados por mentos que se aplican a las perso-
la opinin pblica a lo largo del nas a raz del cargo pblico que
ocupan. En este primer grupo en-
2016 (Odebrecht, la compra de
contramos desde el Presidente de
computadoras a travs de conve-
la Repblica hasta los funciona-
nios marco, las compras Gobierno
rios pblicos que pertenezcan a la
a Gobierno, etc.). Hace tambin
entidad que convoca el procedi-
pensar en huecos, vacos y reglas
miento de seleccin.
que quiz por no haberse termi-
nado de revisar a fondo fue nece-
El segundo grupo de impedimen-
sario revisarlas en este ao. Sea
tos est a lo largo de los siguien-
como fuere, todo cambio para me-
tes cuatro incisos del h) al k) y
jor es bien recibido.
refiere a las personas vinculadas
Dado que los temas modificados con cierto grado de cercana al
por estas normas son numerosos, en grupo indicado arriba. Aqu te-
esta oportunidad vamos a concen- nemos, por ejemplo, a los cnyu-
trarnos en las reglas sobre impedi- ges y parientes, mientras que en el
mentos que afectan a las personas caso de las personas jurdicas (con
jurdicas y las reglas de vincula- o sin lucro), a sus empresas y per-
cin entre personas jurdicas. sonas vinculadas. Sobre este pun-
to volveremos ms adelante.
II. ESTRUCTURACIN DE El tercer grupo de impedimentos
LOS IMPEDIMENTOS es una novedad implementada en
los recientes cambios a la norma-
El artculo 11 de la LCE regula los tiva y est compuesto por dos in-
casos en que una persona (natural cisos m) y n) que regulan los ca-
o jurdica) est impedida de con- sos en que una persona haya sido
tratar con el Estado. condenada o haya reconocido, en
41
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
el pas o en el extranjero, ciertos
delitos indicados en la LCE referi-
dos a actos de corrupcin.
El cuarto y ltimo grupo sera algo
as como la categora otros in- de participacin para que una per-
ciso l) e incisos o) al q). Aqu en-
contramos: (i) a las personas con
sancin de inhabilitacin vigente
para contratar con el Estado; (ii) el
impedimento que prohbe que per-
sonas que pertenezcan a un mismo
grupo econmico participen en el
mismo procedimiento de seleccin;
(iii) a las personas que sean testafe-
rros o continuacin de personas ju-
rdicas impedidas o sancionadas; y
(iv) las personas inscritas en el Re-
gistro de Deudores de Reparacio-
nes Civiles (REDERECI), el Re-
gistro de Abogados Sancionados
por Mala Prctica Profesional, el
Registro de Funcionarios y Ser-
vidores Sancionados con Destitu-
cin y otros similares.
III. INVIABILIDAD
DEL SISTEMA DE
IMPEDIMENTOS A
PERSONAS JURDICAS
POR VINCULACIN DEL
SISTEMA ANTERIOR
En el sistema que estuvo vigente
hasta el 3 de abril de 2017, los cri-
terios de vinculacin aplicables a
las personas jurdicas resultaban
inviables. Como se coment en una
ocasin anterior(1), el seguir por ese
camino iba a lograr que, probable-
mente, una gran parte del mercado
estuviera sancionada mientras que
otra gran parte estuviera impedida
de contratar con el Estado.
Para no repetir el anlisis efectua-
do en esa ocasin sobre el efecto
de las reglas de impedimento ante-
riormente vigentes, haremos solo
un breve resumen de ese rgimen
a manera de comparacin e intro-
duccin a las nuevas reglas actual-
mente en vigencia.
1. Vinculacin por el cargo p-
blico de una persona
El criterio de que una persona que
ocupa un cargo pblico relevan-
te en materia de contrataciones no
puede participar en procedimien-
tos de seleccin de manera directa
o indirecta a travs de una empresa
42
se mantiene (tan solo se ha variado
el orden de los incisos en que apa-
rece esta regla) (ver cuadro N 1).
Aqu es de notar que el porcentaje
no coticen en bolsa. Sin embargo,
sona jurdica sea considerada vin-
culada e impedida ha sufrido un in-
cremento considerable: de 5 % a 30
%. Este es un cambio muy positivo
y que ya haba sido solicitado en
el artculo anteriormente indicado
porque careca de sentido comer-
cial el establecer un vnculo entre
empresas con base en un porcenta-
je tan bajo. A menos que el accio-
nariado de una sociedad se encuen-
tre altamente atomizado (como
sucede en algunas empresas que
cotizan en bolsa), el tener 5 % de
participacin social no da a un ac-
cionista mayor poder de decisin.
Para hacernos una idea de lo poco
que se puede hacer con un 5 % de
participacin en el capital de una
empresa, de acuerdo a la Ley Gene-
ral de Sociedades (Ley N 26887),
el tener esa participacin otorga
a una persona derechos generales
tales como el de solicitar informa-
cin general, participar en las uti-
lidades o votar (entre otros). No
puede, por ejemplo, convocar a
junta general de accionistas, ini-
ciar acciones de responsabilidad
contra el gerente general y, salvo
que el accionariado est extrema-
da y atpicamente atomizado, te-
ner peso suficiente para imponer
su voluntad ante los dems socios
o tener algn tipo de injerencia en
la toma de decisiones.
CUADRO N 1
LEY N 30225 (ARTCULO 11)
g) En el mbito y tiempo establecidos para las personas
sealadas en los literales precedentes, las personas ju-
rdicas en las que aquellas tengan o hayan tenido una
participacin superior al cinco por ciento (5 %) del ca-
pital o patrimonio social, dentro de los doce (12) meses
anteriores a la convocatoria.
i) En el mbito y tiempo establecidos para las personas
sealadas en los literales precedentes, las personas ju-
rdicas cuyos integrantes de los rganos de adminis- sonas jurdicas cuyos integrantes de los rganos de
tracin, apoderados o representantes legales sean las
personas sealadas en los literales precedentes. Idnti-
ca prohibicin se extiende a las personas naturales que
tengan como apoderados o representantes a las perso-
nas sealadas en los literales precedentes.
(1) SAUX SPIGNO, Maurice. Contratacin entre el Estado y las personas jurdicas. El largo y tortuoso pro-
ceso de las empresas sancionadas e impedidas. En: Administracin Pblica & Control. N 34, Lima, oc-
tubre 2016, Gaceta Jurdica, pp. 9-15.
Con un porcentaje mayor, como el
30 %, ciertamente se est en me-
jor posicin, aunque ser poco
probable que ejerzan un verdade-
ro control sobre las empresas que
siendo que esto es casi un tercio
de la participacin en el capital,
es probable que quien sea titu-
lar de este porcentaje s tenga una
participacin activa en la toma de
decisiones y que, por lo tanto, su
voluntad influencie a la empresa.
Sea como fuere, el porcentaje
exacto en que se debera fijar un
criterio de vinculacin con base
en la participacin en el capital de
una empresa es algo ampliamen-
te debatible por no ser una ciencia
exacta. Baste decir en este punto
que, al menos, ya se ha logrado un
gran avance al haberse incremen-
tado el porcentaje de participacin
anterior del 5 % que era a todas lu-
ces inadecuado.
2. Vinculacin horizontal
Este vnculo refiere a la situacin
en donde una empresa es impedi-
da de contratar con el Estado por
compartir socios o determinadas
personas con una empresa que fue
sancionada.
Este criterio de vinculacin ha
sido a la fecha eliminado y esta-
ba en la versin anterior del inciso
k) del artculo 11 de la LCE (ver
cuadro N 2).
El criterio de vinculacin horizon-
tal entre personas jurdicas de esta
DECRETO LEGISLATIVO N 1341 (ARTCULO 11)
i) En el mbito y tiempo establecidos para las perso-
nas sealadas en los literales precedentes, las perso-
nas jurdicas en las que aquellas tengan o hayan tenido
una participacin superior al treinta por ciento (30 %)
del capital o patrimonio social, dentro de los doce (12)
meses anteriores a la convocatoria del respectivo pro-
cedimiento de seleccin.
k) En el mbito y tiempo establecidos para las per-
sonas sealadas en los literales precedentes, las per-
administracin, apoderados o representantes legales
sean las referidas personas. Idntica prohibicin se ex-
tiende a las personas naturales que tengan como apo-
derados o representantes a las citadas personas.
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO

norma se puede resumir en el si- CUADRO N 2

guiente grfico(2) (ver grfico N 1).
Bajo el rgimen anterior, el obje-
k) Las personas jurdicas cuyos socios, accionistas, participa-
tivo pareca ser evitar que las per-
sonas que dirigen una empresa es-
capen a la inhabilitacin temporal
y continen afectando al mercado
de contrataciones amparndose en
que continuaran actuando en el
mercado a travs de una persona
jurdica distinta a la sancionada.
Dado que una sancin administra-
tiva solo puede ser aplicada a la
persona que comete la infraccin
(empresa A) y que en el caso de
una persona jurdica esta es legal-
mente distinta a las personas natu-
rales que la componen; nada im-
pide que luego que la empresa A
sea sancionada con inhabilitacin,
las personas naturales que la diri-
gen (y quienes, finalmente, fueron
las que tomaron las decisiones que
afectaron el mercado de las con-
trataciones) vuelvan a contaminar
el mercado realizando las mismas
acciones a travs de la empresa B.
LEY N 30225 (ARTCULO 11) DECRETO LEGISLATIVO N 1341
(ARTCULO 11)
N/A
cionistas, titulares, integrantes de los rganos de administra-
cin, apoderados o representantes legales formen o hayan for-
mado parte, en los ltimos doce (12) meses de impuesta la
sancin, de personas jurdicas que se encuentren sancionadas
administrativamente con inhabilitacin temporal o permanente
para participar en procesos de seleccin y para contratar con
el Estado; o que habiendo actuado como personas naturales
hayan sido sancionadas por la misma infraccin; conforme a
los criterios sealados en el presente Decreto Legislativo y su
Reglamento. Para el caso de socios, accionistas, participa-
cionistas o titulares, este impedimento se aplicar siempre y
cuando la participacin sea superior al cinco por ciento (5 %)
del capital o patrimonio social y por el tiempo que la sancin
se encuentre vigente.
GRFICO N 1
IMPEDIDA SANCIONADA
Persona jurdica 2 Persona jurdica 1
Socio(s) c/ +5 %
Administradores
Apoderados /
Representantes
legales

Si bien el objetivo de evitar esta

situacin es bueno, una regla tan
amplia como la del inciso k) de la
norma anterior terminaba tenien-
do sus propios problemas, distor-
siones y cuestionamientos. Entre
los principales estaban que:
i) Si bien un impedimento bajo el
artculo 11 no es una sancin
administrativa, tiene un efecto
similar y evita que una perso-
na jurdica participe en el mer-
cado de contrataciones. Esto
ocurre, sin embargo, sin que
la empresa impedida (empresa
B) haya realizado por s misma
acto alguno que sea contrario a
las normas de contrataciones.
ii) Existen tantas formas de esta-
blecer un vnculo bajo la nor-
ma anterior que se termina
impidiendo participar en pro-
cedimientos de seleccin a em-
presas de manera innecesaria.
Si, por ejemplo, fue nicamen-
te el gerente general el que de-
cidi presentar informacin
falsa y dio lugar a la sancin de
inhabilitacin, es excesivo que
se impida participar a las em-
presas que comparten directo-
res con la empresa sancionada.
Esto causaba una distorsin en el
mercado porque se afectaba de
manera innecesaria a empresas. Si
a esto se suma el hecho de que la
responsabilidad por las infraccio-
nes es objetiva, muchas empresas
eran sancionadas, lo cual llevaba a
que otro tanto estuvieran impedi-
das. Por estas consideraciones es
un gran avance el que se haya eli-
minado la vinculacin horizontal
entre empresas para efectos de los
impedimentos de la LCE.
Si bien siempre existir el ries-
go de que las personas naturales
que dirigen una empresa repitan
sus acciones en el futuro a travs
de otra empresa, existe tambin la
posibilidad de que no lo hagan. En
todo caso, cualquier infraccin a
la normativa de contrataciones de-
ber ser materia de su propia in-
vestigacin y sancin.
(2) En este cuadro socio se refiere tanto a accionistas, socios y titulares, mientras que administradores se
refiere a los miembros de cualquier rgano de direccin de la empresa (v.gr. gerentes y directores).
3. Interpretaciones y amplia-
ciones
De la mano con lo anterior, al ha-
berse eliminado el criterio del in-
ciso k) anterior se han eliminado
tambin las dems normas que lo
interpretaban. Como se mencion
en el artculo arriba citado, varias
de estas reglas excedan lo indicado
en la LCE y su constitucionalidad
era cuestionable; principalmente:
i) El impedimento que se aplica-
ba a una persona jurdica por
tener como socio, representan-
te o funcionario a una persona
(jurdica) sancionada con inha-
bilitacin temporal (un caso de
vinculacin hacia afuera)(3).
ii) El impedimento que se aplica-
ba a personas (naturales o jur-
dicas) que eran socios, repre-
sentantes o funcionarios de una

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017 43

 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
persona sancionada con inha-
bilitacin temporal (un caso de
vinculacin hacia adentro).
Estos criterios se establecieron en
la duodcima disposicin comple-
mentaria final del RLCE y en el
Acuerdo de Sala Plena N 1-2016/
TCE del Tribunal de Contratacio-
nes del Estado. El primero ha que-
dado derogado expresamente des-
de el 3 de abril de 2017 con los
cambios introducidos al RLCE, y
el segundo ha quedado tcitamen-
te derogado al haberse eliminado
del RLCE el criterio de vincula-
cin que interpretaba.
Esto claramente es un avance en la
norma: adems de ser excesivos,
estos criterios no estaban original-
mente en la LCE, por lo que adop-
tarlos fue en buena medida mo-
dificar la LCE por medio de una
norma de menor rango (un decre-
to supremo) y por un acuerdo de
sala plena de Tribunal de Contra-
taciones, lo cual es inconstitucio-
nal. Al no estar estos criterios vi-
gentes desde el 3 de abril ltimo,
esta situacin ha sido corregida.
4. Testaferros y personas jur-
dicas que sean la continua-
cin de otra
La prohibicin de participar en
procedimientos de seleccin a tra-
vs de testaferros para evitar las
restricciones de la ley de contrata-
ciones ya exista en versiones an-
teriores de la LCE.
La novedad que vino entre los impe-
dimentos incluidos en el RLCE fue
que las personas jurdicas que sean
la continuacin de otras impedidas
tampoco podran contratar con el Es-
tado, regla que luego fue ms desa-
rrollada en la reciente modificacin
a la LCE a travs del Decreto Legis-
lativo N 1341 (ver cuadro N 3).
La idea planteada por este impe-
dimento (actualmente eliminado
del RLCE e incluido en la actual
LCE) es buena y es otra forma de
enfrentar la problemtica regula-
da por la versin anterior del inci-
so k) y su criterio de vinculacin
horizontal (impedir la evasin de
una sancin de inhabilitacin ac-
tuando por medio de otra empre-
sa). Este criterio recuerda un poco
44
El porcentaje exacto
en que se debera
jar un criterio de
vinculacin con base
en la participacin
en el capital de
una empresa es
algo ampliamente
debatible por no ser
una ciencia exacta.
al criterio legal de primaca de la
realidad en donde se impone la
realidad de los hechos antes que
la forma o nombre que le den las
partes.
Sin perjuicio de ello, por la ma-
nera como est redactado parece-
ra que este criterio va a dejar va-
rias zonas grises sobre a quin se
le debe considerar como la con-
tinuacin de otra persona jurdi-
ca dado que este trmino no existe
en el Derecho peruano. Las perso-
nas jurdicas tienen un inicio con
su constitucin y un fin con su ex-
tincin (sea por haberse iniciado
un proceso de disolucin y liqui-
dacin o como resultado de una
operacin societaria como, por
ejemplo, una fusin). El Derecho
Societario peruano no establece
criterio alguno de continuidad
de una persona jurdica en estos
casos (una empresa absorbida por
otra deja de existir y tal situacin
es reflejada en la partida electrni-
ca de esa empresa).
Los casos de continuidad de una
empresa sern dejados, entonces,
a criterio del Tribunal de Contra-
taciones del Estado, lo cual no es
CUADRO N 3
DECRETO SUPREMO N 350-2015-EF
(ARTCULO 248)
c) Las personas naturales o jurdicas a travs de las
cuales, por razn de las personas que las representan,
las constituyen o alguna otra circunstancia comproba-
ble son continuacin, derivacin, sucesin, o testafe-
rro, de otra persona impedida, independientemente de
la forma jurdica empleada para eludir dicha condicin,
tales como fusin, escisin, reorganizacin, transfor-
macin o similares.
(3) El inciso k) anterior inclua este criterio, pero aplicado solo a personas naturales sancionadas. Fue por me-
dio de interpretaciones posteriores que el criterio se extendi tambin a personas jurdicas sancionadas.
bueno por no ser un rgano es-
pecializado en analizar Derecho
Societario. Si se va a restringir la
libertad de las personas de organi-
zar o reorganizar sus negocios en
el marco de la Ley General de So-
ciedades por medio de un impedi-
mento como este, tal restriccin
debera ser ms clara. Limitarse a
indicar que se encontrarn impe-
didas las empresas en las que se
determine que son continuacin,
derivacin, sucesin (), de otra
persona impedida o inhabilitada
es algo bien amplio, en especial
para un tribunal cuya experiencia
en normas comerciales y societa-
rias es limitada.
Este criterio debera ser analizado
en mayor profundidad porque im-
plica un riesgo alto de una afecta-
cin a las normas sobre libertad
de contratacin y libertad empre-
sarial. Si mi socio y yo conscien-
temente infringimos las normas
sobre contrataciones y nuestra
empresa es sancionada, tenemos
la libertad de constituir una nue-
va empresa y empezar un nuevo
negocio. La LCE no tiene por qu
asumir que no hemos aprendido
del error y que la nueva empresa
cometer las mismas infracciones.
Para hacer un anlisis justo es ne-
cesario recordar que existan re-
glas similares en otras reas del
Derecho (como la norma que im-
peda a determinadas personas na-
turales que haban llevado a una
persona jurdica a la quiebra a par-
ticipar de nuevas personas jurdi-
cas). Pero los tiempos cambian y
cualquier restriccin a la libertad
de empresa tiene que ser analizada
DECRETO LEGISLATIVO N 1341
(ARTCULO 11)
o) Las personas naturales o jurdicas a travs de las
cuales, por razn de las personas que las represen-
tan, las constituyen o participan en su accionariado o
cualquier otra circunstancia comprobable se determine
que son continuacin, derivacin, sucesin, o testafe-
rro, de otra persona impedida o inhabilitada, o que de
alguna manera esta posee su control efectivo, indepen-
dientemente de la forma jurdica empleada para eludir
dicha restriccin, tales como fusin, escisin, reorga-
nizacin, transformacin o similares.

a profundidad. Nadie quiere una
situacin en la que una misma per-
sona estafe al Estado reiteradas ve-
ces por medio de varias empresas,
pero una limitacin as de amplia
y grave como la aqu comentada
podra ser reservada, por ejemplo,
a un caso de reincidencia.
Si se tiene en cuenta adems que
el sistema de responsabilidad ob-
jetiva de la LCE frente a las in-
fracciones es altamente imper-
fecto por dejar muy poco espacio
para la defensa y terminar sancio-
nado a empresas con un historial
impecable en el mercado por, por
ejemplo, errores del personal ad-
ministrativo que escapan a la su-
pervisin diligente de un super-
visor, la idea de reservar estos
impedimentos a la reincidencia es
una buena alternativa.
La magnitud del buen o mal uso de
la discrecin dada por este artculo
recaer, finalmente, en las decisio-
nes que tome el Tribunal de Con-
trataciones del Estado. Si bien en
lo personal reconozco que manten-
go escepticismo frente a estas fu-
turas decisiones, ser responsabi-
lidad del Tribunal el demostrar al
mercado el buen uso de su facultad
discrecional en este tema.
IV. VINCULACIN POR
GRUPO ECONMICO
Al igual que en el caso anterior, el
RLCE trajo como novedad la am-
pliacin del impedimento de las
empresas de participar en un mis-
mo procedimiento de seleccin de
manera individual y a travs de un
consorcio; el criterio fue amplia-
do para incluir en el impedimento
a personas con cierta vinculacin
econmica.
Esta regla estaba sujeta igualmen-
te al reparo de estarse modifican-
do una ley por medio de un regla-
mento, pero el tema fue finalmente
salvado al haberse reformulado la
regla al eliminarse del RLCE y pa-
sar a formar parte de la LCE bajo
el criterio de que no pueden parti-
cipar en un mismo procedimiento
de seleccin empresas que perte-
nezcan a un mismo grupo econ-
mico (ver cuadro N 4).
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
La definicin de grupo econmi-
co fue dada en el glosario conte-
nido al final del RLCE y es bsi-
camente el concepto usado en el
mercado de valores por medio del
artculo 7 del Reglamento de Pro-
piedad Indirecta, Vinculacin y
Grupo econmico, aprobado me-
diante Resolucin de Superinten-
dencia N 019-2015-SMV-01.
El acierto de usar reglas del merca-
do de valores a las contrataciones
con el Estado es algo que, al igual
que en el caso anterior, queda por
verse. Algunas de las reglas de vin-
culacin para las reglas del merca-
do de valores estn pensadas para
empresas altamente atomizadas
que cotizan en bolsa, por lo que no
necesariamente sern las ms ade-
cuadas para el mercado de contra-
taciones, en donde la mayora son
empresas que no cotizan en bolsa.
Esto, sin embargo, es algo que ten-
dr que irse viendo caso por caso.
V. CONCLUSIONES
En lo relacionado a los impedi-
mentos y criterios de vinculacin
entre personas jurdicas, los cam-
bios introducidos por el Decreto
Legislativo N 1341 y el Decreto
Supremo N 056-2017-EF son, en
gran medida, positivos.
En lo personal, creo que la elimi-
nacin del criterio de vinculacin
horizontal del anterior inciso k)
del artculo 11 de la LCE y el in-
cremento del porcentaje de par-
ticipacin en una empresa del 5
% al 30 % para considerarla vin-
culada son muy positivos, since-
ran el sistema y son mucho ms
CUADRO N 4
DECRETO SUPREMO N 350-2015-EF
(ARTCULO 248)
b) Las personas jurdicas que cuenten con dos o ms
socios comunes, con acciones, participaciones, o
aportes superiores al cinco por ciento (5 %) del capital
o patrimonio social en cada uno de ellos, que partici-
pen en un mismo procedimiento de seleccin.
Idntica disposicin es aplicable cuando una persona
natural con inscripcin vigente en el RNP, tenga accio-
nes, participaciones o aportes iguales o superiores al
cinco por ciento (5 %) del capital social en una o ms
personas jurdicas con inscripcin vigente en el RNP.
realistas en cuanto a cmo funcio-
na el mercado.
En cuanto a lo negativo del balan-
ce, preocupa de manera muy espe-
cial dejar reas grises por medio de
reglas aplicables a personas jurdi-
cas cuando dichas reglas utilizan
criterios que no existen en el De-
recho Societario u otras reas del
Derecho (la continuacin de una
persona jurdica). Creo que esta pre-
ocupacin es justificada dado que el
Tribual de Contrataciones no tendr
una referencia legal sobre la cual de-
terminar si esta regla en particular
ser o no de aplicacin, dejando una
consecuencia legal tan grave para
una empresa como lo es la inhabili-
tacin temporal a un criterio subje-
tivo y no objetivo.
Si bien es cierto que considero que
por no ser el Derecho Societario
materia de especializacin del Tri-
bunal de Contrataciones esto juga-
r en contra del sector privado, ms
preocupante creo que es el hecho
de que se le encargue el Tribunal de
Contrataciones analizar un caso sin
que exista (a m saber) norma, crite-
rio o doctrina que el Tribunal pue-
da utilizar para analizar este tipo de
casos. Si, en efecto, resulta que la
continuidad de una persona ju-
rdica no se encuentra regulada en
norma o doctrina alguna, la consti-
tucionalidad de su aplicacin sera
cuestionable dado que dicha con-
tinuidad no est objetivamente de-
finida en el marco legal peruano y
quedar al criterio de las tres per-
sonas que compongan la sala que
resuelva el caso. Con cargo a rea-
lizar un mayor anlisis sobre este
punto, esta situacin parece ser un
grave atentado contra el principio
de legalidad.
DECRETO LEGISLATIVO N 1341
(ARTCULO 11)
p) En un mismo procedimiento de seleccin las per-
sonas naturales o jurdicas que pertenezcan a un mis-
mo grupo econmico, conforme se define en el regla-
mento.
45
 Sistema Nacional
de Contrataciones del Estado
LA CONCILIACIN
EN LAS CONTRATACIONES DEL ESTADO
Carlos NAVAS RONDN
Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias
Polticas de la Universidad Nacional Federi-
co Villarreal.
I. INTRODUCCIN
En las contrataciones pbli-
cas la clusula arbitral estable-
ce que cualquier controversia so-
bre la ejecucin o interpretacin
del contrato suscrito puede solu-
cionarse mediante la conciliacin,
que podra resultar ms conve-
niente que el arbitraje si verdade-
ramente se pudiera llevar a cabo
con todas las ventajas que tiene a
su favor y los recientes incentivos
que se han regulado.
Cualquiera de las partes, la enti-
dad o el contratista, que recurren
voluntariamente por mutuo pro-
pio a la suscripcin de un contrato
pblico, tienen la oportunidad y el
derecho de someter la controver-
sia a un centro de conciliacin au-
torizado, dentro del plazo de trein-
ta das hbiles, para que en forma
recproca cedan sus pretensiones
mediante un acuerdo que se mate-
rializa en un acta propiciada por el
conciliador.
Segn Cabanellas: [l]a concilia-
cin implica conformar dos o ms
proposiciones, doctrinas, argu-
mentos en apariencia contrarios,
apaciguando y componiendo los
nimos opuestos o desavenidos,
mediante un acuerdo a avenencia
de las partes que hacen innecesa-
rio el litigio pendiente o evitan el
litigio eventual(1).
46
RESUMEN
L
a conciliacin resuelve controversias que se derivan de las contrata-
ciones del Estado. Lamentablemente, en la prctica, no se cumple con
esta finalidad, ya que los actos de conciliacin no dan mayores resulta-
dos. El autor sostiene que esta situacin se debe a que los funcionarios
pblicos que representan a las entidades no tienen mayor capacidad de
negociacin. En ese sentido, el artculo desarrolla las caractersticas de
la conciliacin y del acto de conciliacin, y, por supuesto, las modifica-
ciones recientes sobre el tema.
La Ley de Contrataciones del Es- controversias, considerando que
tado (LCE), Ley N 30225, esta- estas no pueden quedar sin solu-
blece que las controversias que cin en forma indefinida.
surjan entre las partes intervinien-
tes en la contratacin pblica, so- La conciliacin junto con el arbi-
bre la ejecucin, interpretacin, traje constituyen las formas alter-
resolucin, inexistencia, inefica- nativas para resolver controversias
cia o invalidez del contrato sus- que se derivan de las contratacio-
crito, deben resolverse obligato- nes que celebra el Estado, pero en
riamente mediante conciliacin o la prctica sucede que solo el ar-
arbitraje, conforme al acuerdo o bitraje cumple esta finalidad, ya
convenio que hayan establecido. que los actos de conciliacin no
dan mayor resultado ni tienen ma-
El plazo para iniciar la concilia- yor eficacia para decidir los pun-
cin o el arbitraje establecido en tos contradictorios, en los que no
el numeral 45.2 de la Ley de Con- existen acuerdos totales que so-
trataciones del Estado es de trein- lucionen en forma voluntaria los
ta das hbiles, ampliando el pla- conflictos suscitados en la ejecu-
zo que exista anteriormente que cin de los contratos.
era de quince das hbiles; sien-
do un trmino de caducidad que Esta situacin se debe a que los
debe ser respetado para que se ad- funcionarios pblicos que repre-
mitan estos medios de solucin de sentan a las entidades no tienen
(1) CABANELLAS, Guillermo. Diccionario de Derecho usual. Heliasta, Buenos Aires, 1999, p. 449.

mayor capacidad de negociacin
para ceder posiciones y llegar a
arreglos de carcter econmico o
de otra naturaleza, especialmente
cuando son cuantiosos, por lo que
resulta ocioso recurrir a la conci-
liacin, tanto es as que la Direc-
cin de Conciliacin y Arbitra-
je que exista anteriormente en el
OSCE se ha tenido que transfor-
mar solo en una Direccin de Ar-
bitraje Administrativo, ya que no
se producan o presentaban ma-
yores casos de conciliacin plena.
Ambos mtodos constituyen un
conjunto de prcticas y tcnicas
direccionadas a la resolucin de
las controversias legales, al mar-
gen del Poder Judicial, en bene-
ficio de los contendientes para
reducir los costos del litigio tra-
dicional, los retrasos a los cua-
les ordinariamente estn sujetos o
para prevenir futuras disputas que
ya no podran llevarse a cabo, por
ser soluciones definitivas y que,
por consiguiente, no deberan ser
impugnadas.
Si la conciliacin concluye en
un acuerdo parcial o no se llega
a ningn acuerdo, las partes pue-
den someterse obligatoriamente a
un arbitraje, dentro del plazo de
los quince das hbiles siguien-
tes de la suscripcin del acta res-
pectiva, por no haberse solucio-
nado la controversia derivada de
los incumplimientos del contra-
to pblico.
A travs de este medio voluntario
o facultativo, el conciliador tra-
ta de aproximar los intereses de
las partes para que lleguen a un
acuerdo, siendo el mayor impedi-
mento para su empleo el temor a
una fiscalizacin posterior en los
funcionarios pblicos, por lo que
son renuentes a conciliar, ms an
cuando en las instancias adminis-
trativas existen resoluciones pen-
dientes de cumplir por parte de los
contratistas.
Segn la normativa, la concilia-
cin, como mecanismo alterna-
tivo de resolucin de conflictos
(MARC), implica la intervencin
de un tercero imparcial, sin poder
de decisin y que solo asiste a las
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
El conciliador debe
ser una persona
imparcial y neutral,
especializado
en tcnicas de
comunicacin,
preparado para
proponer soluciones
con el n de ayudar
a las partes a
determinar sus
pretensiones y llegar
a un consenso.
partes para que lleguen volunta-
riamente a un acuerdo aceptable,
siendo una institucin que pre-
tende acercar a las partes en con-
flictos para atenuar y si es posible
desaparecer sus divergencias; con
la participacin del conciliador se
propicia el dilogo para que las
partes, a travs de l, hallen una
solucin final a sus diferencias
Las partes tienen la facultad de
acordar someter sus controversias
a una conciliacin obligatoria y
para ir a un centro de conciliacin
determinado; en caso de que no
se haya pactado recurrir a la con-
ciliacin o esta haya sido pactada
de manera facultativa, se recurrir
optativamente al proceso arbitral;
las materias conciliables son las
mismas que se pueden plantear en
ambos mecanismos de solucin.
La conciliacin debe ser solici-
tada ante un centro de concilia-
cin acreditado por el Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos
dentro de los plazos de caducidad
establecidos y debe ser realizado
por un conciliador acreditado que
tenga las condiciones exigidas por
tal ministerio.
II. CARACTERSTICAS DE LA
CONCILIACIN
La conciliacin como medio al-
ternativo es un modo autocompo-
sitivo extrajudicial de solucionar
conflictos en las contrataciones
del Estado, con la participacin
y ayuda de un tercero que es el
conciliador, quien participa como
facilitador o mediador, para resol-
ver la controversia en forma to-
tal o parcial, por lo que el acta que
contiene el acuerdo es ttulo eficaz
de ejecucin para todos los efectos
que se deriven.
Las caractersticas de la conci-
liacin son: a) es personalsima,
solo las partes (personas natura-
les o jurdicas) o sus representan-
tes acreditados pueden intervenir
en la audiencia; b) es confiden-
cial, se debe mantener reserva de
lo actuado, ya que todo lo soste-
nido o propuesto carece de valor
probatorio; c) es consensual, se
requiere la voluntad de las par-
tes para llegar a un acuerdo conci-
liatorio; y d) es autocompositiva,
son las partes quienes solucio-
nan la controversia sin mayores
formalidades.
Si asiste solo una de las partes,
se proceder a una segunda cita-
cin y de lograrse la presencia de
ambas, se debe buscar alternati-
vas que permitan llegar a acuer-
dos totales o parciales mediante
frmulas conciliatorias que deben
constar en el acta que expresa la
manifestacin de la voluntad de
las partes y sirva como ttulo de
ejecucin en la va judicial.
La conciliacin debe realizar-
se ante un centro de conciliacin
acreditado por el Ministerio de
Justicia y de Derechos Humanos.
Los criterios, parmetros y proce-
dimientos para la toma de decisin
de conciliar se establecen en el re-
glamento de la LCE, procurndo-
se que exista un mayor inters de
las instituciones pblicas a partici-
par en esta alternativa.
La conciliacin es un mecanis-
mo de gestin de conflictos en el
que uno o ms terceros imparcia-
les asisten a las partes para que
estas intenten un acuerdo rec-
procamente aceptable, siendo un
procedimiento no formal, volun-
tario y bajo condiciones de confi-
dencialidad. Implica la colabora-
cin de un tercero neutral, a quien
las partes ceden cierto control so-
bre el proceso, pero sin delegar a
l la solucin. La funcin del con-
ciliador es asistir a las partes para
47
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
que ellas mismas acuerden la solu-
cin, guindolos para clarificar y
delimitar los puntos conflictivos(2).
El trmino conciliacin proviene
del verbo latn conciliare, que sig-
nifica reunir, componer o, en for-
ma figurada, ajustar los nimos
de quienes estaban opuestos en-
tre s o con alguna diferencia, para
confirmar dos o ms proposicio-
nes contrarias; en definitiva, ave-
nir dos voluntades o poner a los
contendientes en paz(3).
Recibida la solicitud, el centro de
conciliacin debe designar al con-
ciliador, el cual es un tercero im-
parcial y neutral, especializado en
tcnicas de comunicacin que di-
rige el proceso con tica y mo-
ral, encontrndose preparado para
proponer frmulas de arreglo fo-
mentando la comunicacin con
la finalidad de ayudar a las par-
tes a ubicar e identificar sus inte-
reses, estableciendo entre ellas un
consenso(4).
En el arbitraje, el tribunal arbitral
o rbitro nico es competente para
promover la conciliacin entre las
partes en cualquiera de las etapas
del proceso arbitral. Si antes de
la expedicin del laudo las partes
concilian sus pretensiones, se dic-
tar una resolucin de conclusin cial; g) firma y huella digital del
de las actuaciones arbitrales, ad-
quiriendo lo acordado la autoridad
de cosa juzgada.
En trminos generales, todo de-
recho de libre disposicin resulta
conciliable, salvo que la ley dis-
ponga lo contrario, y todo dere-
cho que no es de libre disposicin
no es conciliable, salvo que la ley
disponga lo contrario. Las preten-
siones que tienen las partes que re-
curren a la conciliacin son diver-
sas, pero las que son mayoritarias
en las controversias se refieren a
las resoluciones del contrato, li-
quidacin final, pago de dinero,
indemnizaciones y ampliaciones
del plazo.
III. EL ACTA DE
CONCILIACIN
El acta de conciliacin es el docu-
mento privado que manifiesta la
voluntad de las partes y contiene
48
Todo derecho de libre
disposicin resulta
conciliable, salvo
que la ley disponga
lo contrario, y todo
derecho que no es de
libre disposicin no
es conciliable, salvo
que la ley disponga lo
contrario.
el acuerdo conciliatorio que pue-
de ser total o parcial, o sealar el
no haber llegado a ningn acuer-
do. Los derechos, deberes y obli-
gaciones ciertas, expresas y exi-
gibles que consten en el acta, se
ejecutaran a travs del proceso de
ejecucin de resoluciones judicia-
les, como si fuera cosa juzgada.
El acta de conciliacin debe con-
tener: a) nmero correlativo y/o
nmero de expediente; b) lugar y
fecha en que se suscribe; c) nom-
bres, identidad y domicilio de
las partes o sus representantes;
d) nombre y registro del concilia-
dor; e) los hechos expuestos en
la solicitud de conciliacin; f) el
acuerdo conciliatorio total o par-
efectos; si concluye en un acuer-
conciliador, de las partes intervi-
nientes o de sus representantes le-
gales, de ser el caso.
En el acuerdo conciliatorio se de-
ben establecer de manera precisa
los derechos, deberes u obligacio-
nes ciertas, expresas y exigibles
acordadas por las partes o, en su
caso, a falta de acuerdo, la ina-
sistencia de una o ambas partes a
la audiencia o la decisin debida-
mente motivada de la conclusin
del procedimiento por parte del
conciliador, debiendo quedar cla-
ramente determinadas las condi-
ciones pactadas.
(2) CAIVANO ROQUE, J. Negociacin, conciliacin y arbitraje: mecanismos alternativos para la resolu-
cin de conflictos. Apenac, Lima, 1998, p. 37.
(3) HIGHTON, Elena y LVAREZ, Gladys. Mediacin para resolver conflictos. Ad Hoc, Buenos Aires,
p. 101.
(4) LVAREZ ILLANEZ, Juan y MORANTE GUERRERO, Luis. Manual de contrataciones del Estado.
Pacfico, Lima, 2013, p. 814.
El acta de conciliacin no debe
contener enmendaduras, borro-
nes, raspaduras, superposiciones
o entre lneas, bajo sancin de nu-
lidad; tampoco debe contener las
posiciones y las propuestas de las
partes o del conciliador, salvo que
ambas lo autoricen expresamen-
te; es decir, que tal documento no
puede tener alguna alteracin visi-
ble que permita cuestionar su vali-
dez y eficacia.
Las partes pueden acordar que
previo al arbitraje, para resolver
las controversias suscitadas, se
tenga que recurrir a la concilia-
cin como medio obligatorio lo
cual en la prctica resulta inefi-
ciente y hasta innecesario porque
este mecanismo alternativo no ha
tenido resultados por muchas ra-
zones como son la poca disponibi-
lidad de los contratantes de solu-
cionar ellos mismos los conflictos
que se han producido en la ejecu-
cin contractual y la incapacidad
que tienen los funcionarios que re-
presentan a la entidad para ceder
posiciones o llegar a acuerdos que
comprometan a la entidad.
Si la conciliacin soluciona la
controversia en forma total, el
acta que contiene el acuerdo es t-
tulo de ejecucin para todos sus
do parcial o no existe acuerdo, las
partes deben someterse obligato-
riamente a un arbitraje dentro de
un plazo de quince das hbiles si-
guientes de emitida el acta de no
acuerdo total o parcial, para que
este se pronuncie definitivamente
sobre las diferencias no resueltas
dentro del plazo establecido.
En las contrataciones del Estado,
la conciliacin no ha tenido ma-
yor eficacia y continuidad, a pe-
sar de que resulta ms econmica
y oportuna; ha sido un medio utili-
zado en repetidas ocasiones, pero
sin resultados favorables debido a

que una de las partes siempre ha
sido renuente a llegar a los acuer-
dos conciliatorios que eviten que
el conflicto sea derivado al arbi-
traje, incluso ni siquiera asisten o
participan en la audiencia de con-
ciliacin programada.
Una de las principales razones es
que los representantes de la entidad
pblica no tienen los poderes sufi-
cientes para ceder posiciones y lle-
gar a aceptar pretensiones que no
fueron aceptadas en la va adminis-
trativa, ms an cuando estn su-
jetos a normas de control que les
impiden disponer de los recursos
pblicos cuando no estn progra-
mados para ello, situacin que aho-
ra se pretende corregir con las mo-
dificaciones efectuadas a la LCE.
Tambin se seala que es responsa-
bilidad de la entidad evaluar la de-
cisin de conciliar o de rechazar la
propuesta del acuerdo conciliato-
rio, considerando criterios de costo-
beneficio, equidad e inters social;
asimismo, se deben ponderar los
costos y riesgos de no adoptar un
acuerdo conciliatorio; tal evalua-
cin debe estar contenida en un in-
forme tcnico legal que lo sustente.
Uno de los factores principales,
que ha ocasionado que la conci-
liacin no se haya convertido en
un mecanismo eficaz para la so-
lucin de las controversias es la
falta de decisin de los funcio-
narios pblicos demostrada para
la adopcin de un acuerdo con-
ciliatorio, y ello encuentra su ex-
plicacin en la escasa sensacin
de respaldo del marco normati-
vo, frente a la posibilidad laten-
te y real, de un cuestionamien-
to de parte del rgano de control
institucional(5).
IV. EL CONCILIADOR
El conciliador es un tercero ajeno
a la controversia que puede asumir
un papel ms activo, consistente
en proponer a las partes alternati-
vas concretas para que resuelvan
de comn acuerdo sus diferencias;
no se limita a mediar entre las par-
tes, sino que debe sugerir frmu-
las especficas para que puedan
llegar a un convenio entre ellas,
por lo que es indispensable que
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
En las contrataciones
del Estado, la
conciliacin no ha
tenido mayor ecacia
y continuidad, a
pesar de que resulta
ms econmica y
oportuna; ha sido un
medio utilizado en
repetidas ocasiones,
pero sin resultados
favorables.
entendido que no existe acuerdo y,
conozca de qu se trata la contro-
versia, a fin de que pueda propo-
ner alternativas razonables y equi-
tativas de solucin(6).
El conciliador debe ser una perso-
na imparcial y neutral, especiali-
zado en tcnicas de comunicacin,
preparado para proponer solucio-
nes con el fin de ayudar a las par-
tes a determinar sus pretensiones
y llegar a un consenso. Debe in-
vitar a las partes para realizar la
audiencia programada y si ningu-
na de las partes concurre, no debe
haber otra citacin al proceso de
conciliacin, al no existir mayor
inters de solucionar el conflicto
por esta va.
V. MODIFICACIONES
RECIENTES
Mediante el Decreto Legislativo
N 1341, publicado el 7 de ene-
ro del presente ao, se propicia la
conciliacin al establecerse que,
luego de presentada una propues-
ta de conciliacin por el contratis-
ta, la entidad debe proceder a rea-
lizar el anlisis costo-beneficio,
considerando el costo en tiempo
y recursos del proceso arbitral, la
expectativa de xito de seguir el
arbitraje y la conveniencia de re-
solver la controversia en la ins-
tancia ms temprana y oportuna
posible, con menores riesgos de
afectaciones econmicas.
(5) Centro de Investigacin de Arbitraje CIAR de la Universidad de San Martn de Porres. El arbitraje en el
Per y el arbitraje internacional. USMP, Lima, 2013.
(6) OVALLE FAVELA, Jos. Teora general de proceso. 3 edicin, Rhodas, Lima, p. 27.
En los casos que sean necesarios
y se requiera tener una resolu-
cin autoritativa para arribar a un
acuerdo conciliatorio, el procedi-
miento se puede suspender hasta
por treinta das hbiles, el mismo
que puede ser ampliado hasta por
otros treinta das si las partes lo
acuerdan. Cuando los plazos esta-
blecidos se encuentran vencidos y
la entidad no ha cumplido con pre-
sentar la resolucin que autoriza
los posibles acuerdos ante el cen-
tro de conciliacin, se tiene por
por consiguiente, se concluye con
el procedimiento conciliatorio.
La resolucin autoritativa es un
relevante acto administrativo es-
tablecido en una resolucin expe-
dida por el titular de la entidad o
el que haga sus veces, mediante la
cual se autoriza al procurador p-
blico encargado del proceso con-
ciliatorio a llegar y estar faculta-
do para realizar acuerdos totales o
parciales, conteniendo obligacio-
nes ciertas, expresas y exigibles
ante el centro de conciliacin que
conoce el caso.
Las modificaciones reglamenta-
rias de la conciliacin en las con-
trataciones del Estado permiten
que para tener resultados satis-
factorios se expida una resolucin
que autorice llegar a un acuerdo
conciliatorio, el procedimiento se
puede suspender hasta por treinta
das hbiles adicionales para que
proceda la autorizacin formal-
mente. la resolucin autoritativa
debe ponerse en conocimiento del
rgano de control interno de la en-
tidad para los fines pertinentes.
Constituye responsabilidad fun-
cional para la entidad impulsar o
proseguir la va arbitral cuando el
anlisis costo-beneficio determi-
na que la posicin de la entidad
razonablemente no ser acogida
en dicha sede. El reglamento es-
tablece otros criterios, parmetros
y procedimientos para la toma de
49
 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
decisin de conciliar, que puede
resultar ms econmica y eficien-
te que recurrir al arbitraje, siem-
pre y cuando existan concesiones
al contratista.
Es materia conciliable, al igual
que la solucin arbitral, toda con-
troversia que no haya quedado
legalmente excluida del mbito
legal o reglamentario, como po-
sibilidad de la libre voluntad deci-
soria sobre bienes o derechos dis-
cutibles en el contrato y que a su
vez pueda ser llevada a una conci-
liacin o a un arbitraje a travs de
los mecanismos establecidos en la
LCE y las disposiciones vigentes.
Las materias de libre disposi-
cin se relacionan, en principio,
con los intereses esencialmen-
te patrimoniales y privados de
las partes (que pueden ser obje-
to de transaccin); lo que lleva
a considerar que no son suscep-
tibles de conciliacin o arbitraje,
en trminos generales, cuestio-
nes que atentan contra la moral y
las buenas costumbres, reclama-
ciones referidas a delitos o faltas,
cuestiones referidas al estado y la
capacidad civil de las personas,
cuestiones relativas a funciones
o competencias de los rganos
del Estado. Estas materias tienen
sus propias vas y rganos juris-
diccionales competentes para su
solucin(7).
Tambin es conciliable toda recla-
macin que se derive del contrato,
como el incumplimiento del pago
en caso de contratos que ya tie-
nen liquidacin consentida o con
la conformidad correspondiente,
la aplicacin de penalidades, in-
clusive la responsabilidad que se
derive por defectos o vicios ocul-
tos; as como toda accin u omi-
sin que ocasione afectaciones o
perjuicios a las partes contratan-
tes, entre otras controversias de-
mandadas por las partes.
VI. CONCLUSIONES
1. La conciliacin es un meca-
nismo alternativo de gestin
de conflictos en la que uno o
ms terceros imparciales asis-
ten a las partes para que estas
50
intenten un acuerdo recpro-
camente aceptable, siendo un
procedimiento no formal, vo-
luntario y bajo condiciones
de confidencialidad que debe
darse a travs de institucio-
nes conciliadoras debidamen-
te autorizadas.
2. En las contrataciones que realiza
el Estado, conforme a la norma-
tiva vigente, cuando se presen-
ten controversias en la ejecu-
cin de los contratos, las partes
pueden recurrir a los siguientes
medios alternativos: la concilia-
cin, el arbitraje y, con la nue-
va ley, la Junta de Resolucin
de Disputas, as como en algu-
nos casos se tendr que recurrir
a los mecanismos tradiciona-
les de solucin por los rganos
jurisdiccionales.
3. En la conciliacin, las materias
controversiales que existen y
se derivan de la ejecucin de
las contrataciones del Estado
son numerosas y diversas, ver-
san sobre diversos temas que
no estn considerados taxativa-
mente en la normativa vigen-
te; ms an, se ha establecido
que algunas de ellas ya no de-
ben ser demandadas median-
te la conciliacin o el arbitraje,
y se han configurado otras for-
mas de solucin de conflictos.
4. La decisin del rbitro al laudar
pone fin al conflicto y obliga a
las partes a cumplir lo deter-
minado en el proceso arbitral,
mientras que en la conciliacin
la resolucin de la controversia
sigue quedando en la decisin
de las partes, pese a la inter-
vencin de una tercera perso-
na que acta como moderador
ante posiciones distintas.
5. Lamentablemente, en las con-
trataciones del Estado la con-
ciliacin no ha tenido mayor
eficacia, a pesar de que resul-
ta ms econmica y oportuna;
ha sido un medio utilizado en
(7) Sentencia N 091-2012 Sala superior Civil y Comercial de Lima.
repetidas ocasiones, pero sin
resultados favorables debido
a que una de las partes siem-
pre ha sido renuente a llegar a
los acuerdos que eviten que el
conflicto sea derivado al arbi-
traje, incluso ni siquiera asis-
ten o participan en la audiencia
de conciliacin programada.
6. Las modificaciones introdu-
cidas recientemente con el
Decreto Legislativo N 1341
a la Ley de Contrataciones del
Estado N 30225 van a per-
mitir que la conciliacin pue-
da tener mayor aplicacin en
la solucin de materias con-
troversiales y las pretensiones
que tienen las partes sobre las
diferencias o disputas que se
puedan presentar en la ejecu-
cin contractual.
7. La resolucin autoritativa que
la entidad pblica puede otor-
gar y permitir al procurador
que representa y defiende sus
intereses da una mayor repre-
sentacin y posibilidades para
llegar a lograr acuerdos con-
ciliatorios que solucionen en
forma definitiva el conflicto
suscitado.
8. Cuando se emplee la concilia-
cin como un medio de solu-
cin de controversias de acuer-
do a lo dispuesto en la Ley
de Contrataciones del Estado
debe tenerse en cuenta que este
mecanismo extrajudicial no
constituye un requisito de pro-
cedencia, previo a la interposi-
cin de la demanda arbitral, ya
que se puede recurrir directa-
mente al arbitraje, como suce-
de en forma mayoritaria.
9. Las entidades pblicas de-
ben registrar obligatoriamen-
te las actas de conciliacin
con acuerdo total o parcial en
el SEACE del OSCE, dentro
del plazo de diez das de sus-
critas, bajo responsabilidad de
sus funcionarios.
 Sistema Nacional de Modernizacin
de la Gestin Pblica

SISTEMA DE CASILLA ELECTRNICA DEL

TRIBUNAL DEL SERVICIO CIVIL EN EL MARCO
DE LA NOTIFICACIN ELECTRNICA
EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

Pedro PATRN BEDOYA

Abogado por la Universidad Nacional Ma- RESUMEN
yor de San Marcos. Estudios de posgrado en

Administracin Pblica en la Escuela Na-
cional de Administracin Pblica de Cara-
cas. Docente universitario presencial y vir-
tual en Derecho Administrativo y Derecho
Informtico. Autor de obras jurdicas de su
especialidad. Consultor nacional e interna-
cional y exviceministro de Estado.
Christian BECERRA ESTRELLA
L
os autores en el presente artculo destacan la importancia de las
notificaciones electrnicas en los procesos administrativos trami-
tados ante el Tribunal del Servicio Civil a raz de la publicacin de la
directiva que aprueba las disposiciones del uso del Sistema de Casilla
Electrnica como alternativa de solucin para que los procesos cono-
cidos por el tribunal se desarrollen con mayor rapidez, economa y
seguridad procesal.

Abogado por la Universidad Alas Peruanas.

Maestrista en Gerencia Pblica por la Facul-
tad de Ingeniera Econmica, Estadstica y
Ciencias Sociales de la Universidad Nacio-
nal de Ingeniera (UNI). Abogado de la Ofi-
cina Central de Asesora Legal de la UNI.
I. INTRODUCCIN
Las recientes normas aprobadas
por decreto legislativo en el mbi-
to de la simplificacin administra-
tiva suponen que las tecnologas
de la informacin y comunicacin
(TIC) tienden a desarrollarse de
forma muy dinmica, por lo que
en la actualidad el Estado y los ad-
ministrados se deben interrelacio-
nar proactivamente y tal situacin
conlleva la bsqueda de una co-
municacin ms eficiente.
En efecto, las tecnologas de la in-
formacin proveen grandes avan-
ces para la sociedad en general en
orden al logro de la interoperabili-
dad. En tal sentido, la administra-
cin pblica tiene el deber ineludi-
ble de utilizar nuevos mecanismos
de comunicacin y notificacin
de sus actuaciones, siendo la he-
rramienta de notificaciones elec-
trnicas la que debera lograr que
los procedimientos administrati-
vos se desarrollen con celeridad,
economa y la debida seguridad.
En el Estado peruano, an a la fe-
cha, en la mayor parte de los ca-
sos, las notificaciones (judiciales
o administrativas) son formali-
zadas a travs de cdulas de no-
tificacin en soporte manual. Di-
chas notificaciones son expedidas
al domicilio sealado por el admi-
nistrado para recibirlas.
Sin embargo, se puede expresar
que la herramienta de notifica-
ciones electrnicas se converti-
ra en un medio ms eficiente que
la cdula de notificacin para los
propsitos de la notificacin ad-
ministrativa o judicial, pues esta
otorga a las partes las resoluciones
judiciales y suministra la posibili-
dad a cada parte de tener el tiempo
oportuno para ejercer su defensa.
En efecto, en el campo de la ad-
ministracin de justicia y de la ad-
ministracin pblica, las notifica-
ciones electrnicas surgen como
una opcin y/o solucin inmediata
para lograr que los procesos judi-
ciales y administrativos que utili-
cen este medio se desarrollen con
una mayor celeridad, economa y
seguridad procesal.
En tal sentido, a efectos de opti-
mizar y agilizar la tramitacin de
los recursos de apelacin someti-
dos a conocimiento del Tribunal
del Servicio Civil en el marco de
las funciones del Consejo Direc-
tivo de la Autoridad Nacional del
Servicio Civil, se aprueba la Di-
rectiva Disposiciones para el uso
del Sistema de Casilla Electrni-
ca del Tribunal del Servicio Civil,

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017 51

 SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA
que tiene por finalidad implemen-
tar con carcter obligatorio el uso
del Sistema de Casilla Electrnica
tanto para las entidades como para
los administrados.
II. NOTIFICACIN
ELECTRNICA
En primer trmino es importante
conceptualizar las notificaciones
electrnicas, pues cabe precisar
que son comunicaciones que emi-
te la autoridad administrativa uti-
lizando medios electrnicos y te-
lemticos tales como el internet y
el correo electrnico. En el cam-
po de la administracin de justicia
surgen como una alternativa in-
mediata para lograr que los proce-
sos judiciales que utilicen este me-
dio se desarrollen con una mayor
celeridad, economa y seguridad
procesal(1).
Ergo, las notificaciones electr-
nicas forman parte de la inform-
tica jurdica de gestin en la ad-
ministracin pblica, por lo que
forman parte del llamado gobier-
no electrnico, el cual es defi-
nido como la realizacin de una
serie de actividades que cumple
actualmente el Estado moderno,
como administracin de un deter-
minado pas, valindose para ello
de los nuevos recursos tecnolgi-
cos y especficamente, de los que
ofrece la red de internet(2).
No obstante, en cuanto a las no-
tificaciones electrnicas aplicadas
al campo de la administracin de
justicia, los litigantes de un pro-
ceso podrn enterarse del conte-
nido de las resoluciones judiciales
desde la comodidad de su hogar,
oficina o desde una cabina pbli-
ca de internet sin necesidad de
desplazarse a las sedes o domici-
lios procesales y sin la obligacin
de comprar cdulas de notifica-
cin, es decir, ahorrando tiempo y
dinero(3).
Pedro lvarez explica que:
La notificacin electrnica solo
podr tener validez jurdica siem-
pre y cuando ofrezca la debi-
da seguridad y para lograr dicha
seguridad se debe utilizar meca-
nismos tcnicos adecuados tales
como los servidores de correos
52
Las noticaciones
electrnicas se
pueden convertir
en un medio
ms eciente
que la cdula de
noticacin, pues
otorgan a las partes
las resoluciones
judiciales y
suministran la
posibilidad a cada
una de tener el
tiempo oportuno
para ejercer su
defensa.
electrnicos seguros, es decir,
servidores certificados por una
autoridad de certificacin acredi-
tada. Usando estos mecanismos
tcnicos de seguridad podremos
garantizar que las comunicacio-
nes sean conocidas solo por las
partes interesadas (confidenciali-
dad); que exista la seguridad de
confirmar la identidad del emisor
(autenticidad); y que las comuni-
caciones no sean alteradas en el
camino (integridad).
Las notificaciones electrnicas de-
ben garantizar que el envo y la re-
cepcin de notificaciones puedan
ser confirmados por el servidor
que registrar automticamente el
momento en que llega el electro-
correo a la casilla e-mail del le-
trado o administrado. Y tambin,
con un programa especial, se po-
dra determinar el momento que el
destinatario abre el mensaje(4).
1. Formalidades de las notifi-
caciones electrnicas (en los
procesos judiciales)
- La notificacin electrnica se
deriva a casilla electrnica en
todos los procesos contencio-
sos y no contenciosos tramita-
dos ante los rganos jurisdic-
cionales del Poder Judicial.
(1) CHIARA GALVN, E. R. Las notificaciones electrnicas en la administracin de justicia del Per. Dis-
ponible en <http://www.barzallo.com/DOCUMENTOS%20WEB/DOCTRINA/General/Sociedad%20d
e%20la%20informaci_n/egovernment/DocPDF/Chiara%20Galv_n,%20Eduardo%20Rolando.%20II%20
Congreso%20Mundial%20Derecho%20.pdf>.
(2) Conforme el Plan Nacional de Gobierno Electrnico.
(3) CHIARA GALVN, E. R. Ob. cit.
(4) LVAREZ DUEAS, Pedro. Notificacin electrnica en el Poder Judicial. Adrus, Lima, p.103.
- La notificacin electrnica
debe contar con firma digital,
segn la Ley N 27269, Ley de
Firmas y Certificados Digitales, y
sus normas reglamentarias.
- Es un requisito de admisibili-
dad que las partes procesales
consignen en sus escritos pos-
tulatorios la casilla electrnica
asignada por el Poder Judicial.
- Los gastos quedan incluidos en
la condena de costas.
- Las resoluciones judiciales
surten efecto desde el segun-
do da siguiente en que ingre-
se su notificacin en la casilla
electrnica.
2. Ventajas de la notificacin
electrnica
- Notificacin rpida: se acce-
de a travs de internet, donde
se visualizan las notificaciones
electrnicas; tal situacin con-
lleva ahorro de tiempo.
- Notificacin confidencial: las
comunicaciones son conocidas
solo por las partes interesadas.
- Notificacin controlada: se
registra la fecha y hora de
la efectiva realizacin de la
notificacin.
- Notificacin econmica: aho-
rro de costos (papel, impre-
sin, ensobrado, manipulado
de la notificacin, transporte,
etc.).
- Autenticidad e integridad: en
la no alteracin de documentos
y en cuanto a la identificacin
fehaciente del remitente de la
notificacin.
- Accesibilidad: se pueden veri-
ficar las notificaciones en cual-
quier momento.
- Celeridad: envo inmedia-
to bajo la mxima dinmica
posible.
 SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA
3. Las notificaciones electrni-
cas en otros pases
Las notificaciones electrnicas en
la administracin de justicia vie-
nen implementndose con crdito
en varios pases:
- En Costa Rica, el Poder
Judicial, mediante Circular 36-
2000, la Corte Plena en Sesin
N 15-2000, celebrada el 3 de
abril de 2000, da a conocer el
Reglamento de Notificaciones
y Comunicaciones por me-
dios electrnicos, sealando
en el artculo 1 que se autoriza
a los tribunales de justicia del
I, II, V circuitos judiciales de
San Jos, para notificar reso-
luciones judiciales por medios
electrnicos.
- En Argentina, el Poder Judicial
de la provincia de Ro Negro
en los ltimos aos ha incor-
porado gradualmente la tec-
nologa de la informacin para
el mejoramiento del servicio
que presta como rgano eje-
cutor de la poltica informtica
de la Direccin de Informtica
Jurdica. Asimismo, en la C-
mara Laboral de Bariloche se
viene implementando la notifi-
cacin por correo electrnico,
que reemplazar toda notifica-
cin por cdula.
- En Canad, Toronto se estn
tramitando los juicios en expe-
dientes electrnicos.
- En Espaa, Zaragoza tiene
un nuevo sistema de notifica-
ciones telemticas de las re-
soluciones judiciales, impul-
sado por el Consejo General
del Poder Judicial y el Consejo
General de Procuradores.
III. ANTECEDENTES
NORMATIVOS
DE LA DIRECTIVA
DENOMINADA
DISPOSICIONES PARA
EL USO DEL SISTEMA DE
CASILLA ELECTRNICA
DEL TRIBUNAL DEL
SERVICIO CIVIL
1. Mediante el Decreto Legislativo
N 1023 y sus modificatorias
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
Las noticaciones
electrnicas surgen
como una solucin
inmediata para
lograr que los
procesos judiciales y
administrativos que
utilicen este medio
se desarrollen
con una mayor
celeridad, economa
y seguridad
procesal.
se cre la Autoridad Nacional
del Servicio Civil - SERVIR,
como ente rector del Sistema
Administrativo de Gestin de
Recursos Humanos, que esta-
blece, desarrolla y ejecuta la
poltica de Estado respecto del
servicio civil, y comprende el
conjunto de normas, princi-
pios, recursos, mtodos, proce-
dimientos y tcnicas utilizados
por las entidades del sector p-
blico en la gestin de los recur-
sos humanos.
2. El literal e) del artculo 11 del
citado texto normativo recono-
ce como una de las atribucio-
nes de SERVIR la resolucin
de controversias, la misma que
se ejerce a travs del Tribunal
del Servicio Civil y que com-
prende la posibilidad de reco-
nocer o desestimar los dere-
chos invocados; con respecto
al Tribunal del Servicio Civil,
el artculo 17 del Decreto
Legislativo N 1023 conside-
ra que el colegiado constituye
ltima instancia administrati-
va y cuenta con independencia
tcnica para resolver las mate-
rias sometidas a su competen-
cia que se susciten al interior
del Sistema Administrativo de
Gestin de Recursos Humanos;
las cuales son:
a) Acceso al servicio civil.
b) Evaluacin y progresin en
la carrera.
c) Rgimen disciplinario.
d) Terminacin de la relacin
de trabajo.
3. En tal orden, corresponde re-
saltar que el artculo 25 del
Reglamento del Tribunal del
Servicio Civil, aprobado por
Decreto Supremo N 008-2010-
PCM, fue modificado por la
segunda disposicin comple-
mentaria modificatoria del
Reglamento General de la Ley
N 30057, Ley del Servicio
Civil, aprobado por Decreto
Supremo N 040-2014-PCM,
disponindose que las comu-
nicaciones son notificadas
a travs de la casilla elec-
trnica que proporcione el
Tribunal del Servicio Civil,
la que ser de uso obligato-
rio para las entidades y para
los administrados.
4. Por su parte, la tercera disposi-
cin complementaria final de la
Ley N 30229, Ley que adeca el
uso de las tecnologas de infor-
macin y comunicaciones en el
Sistema de Remates Judiciales
y en los servicios de notifica-
ciones de las resoluciones ju-
diciales, y que modifica la Ley
Orgnica del Poder Judicial,
el Cdigo Procesal Civil, el
Cdigo Procesal Constitucional
y la Ley Procesal del Trabajo,
dispone que las entidades inte-
grantes del Poder Ejecutivo po-
drn utilizar sistemas electr-
nicos para la notificacin de
actos administrativos en los
procedimientos bajo su compe-
tencia.
5. Es por ello que, a partir del cita-
do artculo 25 del Reglamento
del Tribunal del Servicio Civil
y de la tercera disposicin com-
plementaria final de la Ley
N 30229 se advierte que las
comunicaciones y resolucio-
nes que emita el Tribunal del
Servicio Civil sern notifica-
das a travs de la casilla elec-
trnica que se proporcione
para tal efecto.
En tal sentido, a efectos de opti-
mizar y agilizar la tramitacin de
los recursos de apelacin some-
tidos a conocimiento del Tribu-
nal del Servicio Civil, en el marco
de las funciones del Consejo Di-
rectivo de la Autoridad Nacional
53
 SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA
del Servicio Civil, se aprob la Di-
rectiva Disposiciones para el uso
del Sistema de Casilla Electrni-
ca del Tribunal del Servicio Civil
(en adelante, la Directiva), que tie-
ne por finalidad implementar con
carcter obligatorio el uso del Sis-
tema de Casilla Electrnica tanto
para las entidades como para los
administrados.
IV. ANLISIS DE LA
DIRECTIVA
1. Objeto, finalidad y alcances
de la Directiva
Resulta pertinente indicar que la
Directiva tiene por objeto estable-
cer las disposiciones destinadas a
regular y orientar el uso del Siste-
ma de Casilla Electrnica del Tri-
bunal del Servicio Civil.
Esta posee la finalidad de imple-
mentar con carcter obligatorio el
uso del Sistema de Casilla Elec-
trnica (en adelante, SICE) tanto
para las entidades como para los
administrados, a fin de optimizar
y agilizar la tramitacin de los re-
cursos de apelacin sometidos
a conocimiento del Tribunal del
Servicio Civil.
El alcance de la Directiva es de
aplicacin para:
a) Las entidades sealadas en el
artculo III del Ttulo Preliminar
de la Ley N 28175, Ley Marco
del Empleo Pblico(5), de con-
formidad con lo dispuesto en
el artculo 1 del Reglamento
del Tribunal del Servicio Ci-
vil, aprobado por Decreto Su-
premo N 008-2010-PCM y
modificatorias.
b) Los administrados.
c) El Tribunal del Servicio Civil.
La Directiva es de aplicacin para
los recursos de apelacin que se
interpongan a partir de su entra-
da en vigencia. En consecuencia,
no resulta de aplicacin para aque-
llos recursos de apelacin que ya
se encuentren en trmite ante el
Tribunal o hayan sido interpues-
tos ante las entidades para su re-
misin al Tribunal.
54
CUADRO N 1
DEFINICIONES
Ingresar por primera vez al Sistema de Casilla Electrnica, utilizando la clave de ac-
Activar ceso asignada y cambindola por una de conocimiento exclusivo del usuario.
Persona sobre cuyos intereses legtimos o derechos recaen los efectos del acto u
Administrado omisin administrativa que se impugna ante el Tribunal del Servicio Civil.
Medio electrnico aprobado por el Tribunal del Servicio Civil y asignado al adminis-
trado y a la entidad, en donde se depositan las copias electrnicas o digitalizadas de
Casilla electrnica
los documentos en los cuales constan los actos administrativos que son materia de
notificacin, as como las dems comunicaciones.
Serie de letras y/o dgitos aleatorios de carcter confidencial asignada a la perso-
Clave de acceso na autorizada de las entidades y al administrado, para acceder al Sistema de Casilla
Electrnica, la cual se obtiene luego del registro del usuario.
Identificador nico asignado a la persona autorizada para acceder a datos o recur-
Cdigo de usuario
sos del Sistema de Casilla Electrnica, el cual se obtiene del registro del usuario.
Requerimientos, notificaciones, oficios y citaciones a audiencia especial cursados
Comunicaciones
por la Secretara Tcnica a las entidades y a los administrados.
Las sealadas en el artculo III del Ttulo Preliminar de la Ley N 28175 - Ley Marco
Entidades del Empleo Pblico, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 12 del Regla-
mento del Tribunal.
Es aquella firma electrnica que, utilizando una tcnica de criptografa asimtrica,
permite la identificacin del signatario y ha sido creada por medios que este man-
tiene bajo su control, de manera que est vinculada nicamente al signatario y a los
datos a los que refiere, lo que permite garantizar la integridad del contenido y detectar
Firma digital cualquier modificacin ulterior. Tiene la misma validez y eficacia jurdica que el uso
de una firma manuscrita, siempre y cuando haya sido generada por un Prestador de
Servicios de Certificacin Digital debidamente acreditado que se encuentre dentro de
la Infraestructura Oficial de Firma Electrnica - IOFE, y que no medie ninguno de los
vicios de la voluntad previstos en el ttulo VIII del libro II del Cdigo Civil.
Generacin de Creacin de los cdigos de usuario y las claves de acceso para el usuario, a partir
cdigos de usuario de su registro en el SICE.
y claves de acceso
Reglamento
Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo N 008-
2010-PCM y modificatorias.
Pronunciamientos del Tribunal que resuelven los recursos de apelacin sometidos
Resoluciones
a su conocimiento.
Secretara Tcnica Secretara Tcnica del Tribunal del Servicio Civil.
SERVIR Autoridad Nacional del Servicio Civil.
Sistema de Casilla Electrnica que soporta dos funcionalidades principales, la pri-
mera funcionalidad interna, que consiste en firmar digitalmente y almacenar los do-
SICE cumentos (notificaciones, resoluciones y oficios), la segunda funcionalidad externa,
mediante la cual los administrados y las entidades podrn acceder a visualizar la Ca-
silla Electrnica con las correspondientes notificaciones.
Tribunal Tribunal del Servicio Civil.
Persona autorizada a acceder al SICE, a travs de un cdigo de usuario y clave de
Usuario
acceso.
Fuente: Directiva N 001-2017-SERVIR/TSC.
(5) Artculo III.- mbito de aplicacin
La presente Ley regula la prestacin de los servicios personales, subordinada y remunerada entre una en-
tidad de la administracin pblica y un empleado pblico, cualquiera fuera la clasificacin que este ten-
ga, y la parte orgnica y funcional de la gestin del empleo pblico.
Para efectos de la presente Ley son entidades de la administracin pblica:
1. El Poder Legislativo, conforme a la Constitucin y al Reglamento del Congreso de la Repblica.
2. El Poder Ejecutivo: ministerios, organismos pblicos descentralizados, proyectos especiales y, en ge-
neral, cualquier otra entidad perteneciente a este Poder.
3. El Poder Judicial, conforme a lo estipulado en su ley orgnica.
4. Los Gobiernos Regionales, sus rganos y entidades.
5. Los Gobiernos Locales, sus rganos y entidades.
6. Los organismos constitucionales autnomos.
En el caso de los funcionarios pblicos y empleados de confianza, esta norma se aplicar cuando corres-
ponda segn la naturaleza de sus labores.
No estn comprendidos en la presente Ley los miembros de las Fuerzas Armadas y Polica Nacional del Per.
Su personal civil se rige por la presente Ley en lo que corresponda, salvo disposicin contraria de sus res-
pectivas leyes orgnicas.
Los trabajadores sujetos a regmenes especiales se regulan por la presente norma y en el caso de las par-
ticularidades en la prestacin de su servicio por sus leyes especficas.
 SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA
2. Definiciones bsicas
La Directiva contiene diversos tr-
minos particulares, los cuales son
definidos en el siguiente cuadro
(ver cuadro N 1).
3. El SICE del Tribunal del
Servicio Civil. Disposiciones
generales y especficas
El SICE constituye un mecanis-
mo tecnolgico de tramitacin de
los recursos de apelacin someti-
dos a conocimiento del Tribunal.
Est orientado a notificar a los ad-
ministrados y a las entidades todas
las comunicaciones cursadas por
la Secretara Tcnica del Tribunal
del Servicio Civil y las resolucio-
nes emitidas por el Tribunal.
Por otro lado, la Directiva estable-
ce que cuando no sea posible re-
mitir las comunicaciones y reso-
luciones a las casillas electrnicas
por defectos tecnolgicos dentro
de los cinco (5) das siguientes a la
emisin de las comunicaciones y
resoluciones, en forma supletoria,
se deber efectuar la notificacin
en el domicilio consignado por el
administrado para estos efectos y
en el domicilio real de la entidad.
3.1. La remisin de informacin
requerida para el regis-
tro de usuario (tanto para
las entidades como para los
administrados)
La mxima autoridad adminis-
trativa de las entidades, estable-
ce la Directiva, proporcionar a la
Secretara Tcnica los datos del
jefe de la Oficina de Recursos Hu-
manos o de aquel que haga sus ve-
ces, quien ser registrado como
usuario de la casilla electrnica en
el SICE. Esta informacin deber
contener:
- Nmero de DNI o carn de ex-
tranjera. Nombres y apellidos
completos.
- Cargo.
- Direccin exacta de la sede
institucional donde presta ser-
vicios (calle, distrito, provin-
cia, departamento).
- Correo electrnico institu-
cional.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
- Nmero telefnico fijo y mvil
(celular).
- Copia de la resolucin de desig-
nacin o documento que acre-
dita la responsabilidad del cargo.
De la misma manera, los admi-
nistrados debern proporcionar a
la Secretara Tcnica la siguiente
informacin:
- Nmero de documento nacio-
nal de identidad o carn de
extranjera.
- Nombres y apellidos com-
pletos.
- Correo electrnico.
- Nmero telefnico fijo y mvil
(celular).
El citado instrumento prescribe
que la informacin detallada ante-
riormente ser remitida a la Secre-
tara Tcnica a travs del Forma-
to N 1, que en anexo forma parte
de la Directiva. Los administra-
dos presentarn el Formato N 1
junto con su recurso de apelacin
a la entidad, mientras que las en-
tidades presentarn el Formato
N 1 junto con el recurso de ape-
lacin que se remite a la Secreta-
ra Tcnica.
Asimismo, la Directiva prescribe
que la mxima autoridad adminis-
trativa de la entidad debe informar
a la Secretara Tcnica el cese en
el cargo, funcin o labor del jefe
de la Oficina de Recursos Huma-
nos, o quien haga sus veces, para
deshabilitar su cdigo de usuario
a ms tardar dentro del tercer da
hbil de producirse el cese. En el
mismo plazo, la mxima autoridad
Las noticaciones
electrnicas
forman parte de la
informtica jurdica
de gestin en la
administracin
pblica, por lo que
forma parte del
llamado gobierno
electrnico.
administrativa de la entidad comu-
nica la nueva designacin, para la
generacin del cdigo de usuario
y clave de acceso respectivos al
nuevo usuario. De no efectuarse la
referida comunicacin, las notifi-
caciones se continuarn realizan-
do vlidamente en la casilla elec-
trnica del jefe de la Oficina de
Recursos Humanos, o quien haga
sus veces, que se consign para di-
cho efecto, siendo as plenamente
eficaz.
3.2. Del procedimiento de asig-
nacin de casilla electrnica
La Secretara Tcnica asigna a las
entidades y a los administrados
una casilla electrnica en el SICE
como domicilio procedimental
que opera como un buzn electr-
nico. El SICE se ubica en el portal
institucional de SERVIR <www.
servir.gob.pe>.
El SICE enva un correo electr-
nico a los administrados y al jefe
de la Oficina de Recursos Huma-
nos, o quien que haga sus veces,
para que validen sus datos y acti-
ven su casilla electrnica. Una vez
culminado este proceso, el SICE
automticamente enva su cdigo
de usuario y clave de acceso al co-
rreo electrnico proporcionado en
el Formato N 1.
El usuario (entidades y adminis-
trados) debe adoptar las medidas
de seguridad necesarias a fin de
mantener en reserva y confiden-
cialidad su cdigo de usuario y
clave de acceso al SICE.
3.3. De las notificaciones a tra-
vs del SICE
La notificacin al usuario surte
efectos con el depsito de las co-
municaciones cursadas por la Se-
cretara Tcnica y de las resolu-
ciones emitidas por el Tribunal
en la casilla electrnica asigna-
da. Dicha notificacin se acredi-
ta con la constancia documental
de su depsito en la casilla elec-
trnica respectiva, la misma que
ser anexada al expediente fsico
respectivo.
En el momento en que se efecta el
citado depsito, los usuarios son in-
formados de dicha accin a travs
55
 SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA
de un mensaje a su correo electr-
nico y un mensaje de texto (SMS) a
su telfono mvil (celular), consig-
nados en el Formato N 1.
Adicionalmente, en el portal insti-
tucional de SERVIR se publica se-
manalmente, a ttulo informativo,
la relacin de notificaciones efec-
tuadas a los administrados y a las
entidades.
La notificacin a los usuarios se
efecta los das y horas hbiles de
atencin al pblico del Tribunal,
es decir, de lunes a viernes de 8:30
a. m. a 4:30 p. m.
Las resoluciones emitidas por el
Tribunal con firma digital pueden
ser verificadas mediante el ingreso
del nmero de registro correspon-
diente en la siguiente direccin
electrnica: <https://app.servir.gob.
pe/verificacion/>. Esta informa-
cin consta como nota informa-
tiva en la parte inferior de las
resoluciones en mencin.
3.4. De la operatividad de las ca-
sillas electrnicas
La Secretara Tcnica administra
el SICE y cautela la confidenciali-
dad de la informacin recibida por
el usuario. Por su parte, el usuario,
56
La Directiva del
Tribunal de Servir
tiene por nalidad
implementar con
carcter obligatorio
el uso del
Sistema de Casilla
Electrnica, tanto
para las entidades
como para los
administrados.
lacin sometidos a conocimiento
como medida de seguridad, debe
cambiar su clave de acceso de ma-
nera peridica, siendo su respon-
sabilidad guardar confidenciali-
dad sobre la misma.
La Subjefatura de Tecnologas de
la Informacin de SERVIR es res-
ponsable del mantenimiento, el
soporte tecnolgico y la seguri-
dad de la infraestructura tecnol-
gica del SICE.
V. CONSIDERACIONES
FINALES
Como se ha podido apreciar, bajo
lo preceptuado por el Reglamento
del Tribunal del Servicio Civil y
de la tercera disposicin comple-
mentaria final de la Ley N 30229,
se advierte que las comunicacio-
nes y resoluciones que emita el
Tribunal del Servicio Civil se-
rn notificadas a travs de la casi-
lla electrnica que se proporcione
para tal efecto, pues con el avance
y desarrollo de las tecnologas de
la informacin (TIC), y con la fi-
nalidad de optimizar y agilizar la
tramitacin de los recursos de ape-
del Tribunal del Servicio Civil, se
ha aprobado el uso del Sistema de
Casilla Electrnica del Tribunal
del Servicio Civil.
No obstante, si bien es cierto que
se han enunciado diversas venta-
jas de la notificacin electrnica,
cabe indicar que con la implemen-
tacin del acotado Sistema de Ca-
silla Electrnica se podrn advertir
verdaderamente las consecuencias
en la eficiencia y celeridad de la
tramitacin de los recursos de ape-
lacin sometidos a conocimien-
to del Tribunal del Servicio Civil
y, asimismo, se podr verificar el
grado de satisfaccin y el respeto
del principio del debido procedi-
miento frente a los derechos de los
administrados.
 Sistema Nacional de Modernizacin
de la Gestin Pblica
GESTIN PBLICA MEDIANTE
UN SISTEMA DE CONTROL INTERNO
Vctor GUERRA VILLEGAS
Maestrista en Gestin Pblica en la Univer-
sidad del Pacfico.
Carlos HUARCAYA LIZANO
Maestrista en Gestin Pblica en la Univer-
sidad del Pacfico.
Con la colaboracin y supervisin de:
Juan Carlos LEONARTE VARGAS
Abogado. Experto en Gestin Pblica y
Control Gubernamental. Profesor de la
Maestra en Gestin Pblica de la Univer-
sidad del Pacfico. Profesor de la Facultad
de Derecho de la Universidad de San Martn
de Porres.
I. INTRODUCCIN
La accin de control nace con
cada uno de nosotros y nos acom-
paa en todas las etapas de la vida,
por lo tanto, es un comportamien-
to que no es posible ignorar. Y
este concepto sobrepasa la vida
individual de las personas y tras-
ciende hasta la vida en sociedad
que transitamos, siendo inclusive
parte del propio Estado. No resul-
ta ser una casualidad que ahora el
propio Estado se vea envuelto de
este concepto, porque resulta que
termina siendo un elemento inhe-
rente a su propio accionar y que,
por ende, requiere en la actualidad
de modernizacin y una aplicabi-
lidad prctica para que sirva como
verdadera herramienta de gestin.
Existe una percepcin equivocada
de que las demoras o la falta de lo-
gro en la gestin de las entidades
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
MODERNIZACIN DE LA
RESUMEN
E n el presente trabajo los autores plantean incluir en el Sistema de
Modernizacin de la Gestin Pblica un sistema de control interno,
con el objetivo de contribuir a desarrollar una gestin pblica eficiente,
a fin de que exista una mayor participacin por parte de la ciudadana
para denunciar actos de corrupcin.
pblicas es producto del excesi- (definicin de la poltica pblica) y
vo control y las restricciones nor- despus aplicarlo con eficacia, efi-
mativas que tiene el gestor pbli- ciencia y calidad (en el mbito de
co para actuar. En ese sentido, no la gestin).
podemos ocultar que existen de-
ficiencias en la prestacin de los
II. MODERNIZACIN DE LA
servicios pblicos, las cuales ter- GESTIN PBLICA Y EL
minan incidiendo negativamente SISTEMA DE CONTROL
en la percepcin ciudadana sobre
la gestin pblica y el desempeo Visto desde el Estado peruano,
del Estado(1). se han generado respuestas con
La accin del Estado dispone de la creacin de sistemas adminis-
tres instrumentos(2) bsicos para trativos o el desarrollo de polti-
intervenir: zanahorias o incentivos, cas pblicas. Los sistemas admi-
garrotes o castigos, y sermones; nistrativos(3) tienen como finalidad
cualquier intervencin que se ge- regular la utilizacin de los recur-
nere desde el Estado incluye al me- sos en las entidades de la adminis-
nos una de estas o, en su defecto, tracin pblica, promoviendo la
la combinacin. En ese sentido, la eficacia y eficiencia en su uso, y
reforma del Estado pasa por defi- las polticas pblicas son las res-
nir qu instrumento se va a utilizar puestas diseadas por el Estado
(1) Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica, aprobada por el Decreto Supremo N 004-
2013-PCM, publicado el 9 de enero de 2013.
(2) WAISSBLUTH, Mario. La reforma del Estado en Amrica Latina. Programa Latinoamericano de Ge-
rencia Pblica - Polis, Universidad de Chile, Santiago de Chile, 2003. El autor cita la definicin en
E.Vedung, M. L. Bemelmans, Videc, R. C., Rist, E.Carrots, Sticks and Sermons: Policy Instruments
&TheirEvaluation. TransactionPublishers, 1998.
(3) Artculo 46 de la Ley N 29158, Ley Orgnica de Poder Ejecutivo.
57
 SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA
para resolver los problemas de la
ciudadana, usando mecanismos
de participacin y definiendo ins-
trumentos para su implementacin
y gestin.
Desde el Estado las respuestas
otorgadas han sido la creacin de
los Sistemas Administrativos de
Modernizacin de la Gestin P-
blica (desarrollo incipiente) y el
Sistema de Control (sistema con-
solidado). En tal sentido, el pri-
mero, en aras de tener una ges-
tin ms gil, ha desarrollado la
Poltica Nacional de Moderniza-
cin de la Gestin Pblica, que es
el principal instrumento para mo-
dernizar a la entidad, basada en
un enfoque de gestin orientado
a resultados al servicio del ciuda-
dano, y que concibe como prin-
cipio orientador el lograr un ba-
lance entre flexibilidad y control
de gestin, proponiendo una ges-
tin para resultados; en el caso del
segundo, establece como atribu-
ciones del Sistema de Control el
Impulsar la modernizacin y el
mejoramiento de la gestin pbli-
ca a travs de la optimizacin de
los sistemas de gestin y ejercien-
do el control gubernamental con
especial nfasis en las reas crti-
cas sensibles a actos de corrupcin
administrativa(4).
La nueva gestin pblica persigue
la creacin de una administracin
eficiente y eficaz, es decir, una ad-
ministracin que satisfaga las ne-
cesidades reales de los ciudadanos
al menor coste posible, favorecien-
do para ello la introduccin de me-
canismos de competencia que per-
mitan la eleccin de los usuarios
y a su vez promuevan el desarro-
llo de servicios de mayor calidad.
Todo ello rodeado de sistemas de
control que otorguen una plena
transparencia de los procesos, pla-
nes y resultados, para que, por un
lado, perfeccionen el sistema de
eleccin, y, por otro, favorezcan la
participacin ciudadana(5).
En ese marco, analizar el concep-
to de control trae consigo muchas
connotaciones: una donde es vis-
to como una forma de examen
o supervisin, con lo cual se
busca contrastar aquello que se
ha hecho respecto de lo que es-
tuvo planeado previamente, esta
58
Las polticas
pblicas son
las respuestas
diseadas por el
Estado para resolver
los problemas de la
ciudadana.
concepcin corresponde a la cul-
tura latina; por otro lado tenemos
el control como una forma de co-
rreccin inmediata, es decir, no
simplemente el efecto de obser-
var una inconsistencia, sino de
corregir positivamente para que
tal hecho no se repita, as se bus-
ca prevenir a futuro cualquier ac-
cin similar, esta es una concep-
cin que corresponde a la cultura
anglosajona; y, una ltima con-
cepcin que tiene que ver con
lo que es la direccin y conduc-
cin de todas aquellas actividades
que promuevan el cumplimiento
de los objetivos propuestos. Por
lo tanto, esta concepcin de co-
rreccin a futuro es la que hoy
debe privilegiarse, es decir, no ser
un control reactivo, que busque
aplicar soluciones al problema
ya existente, sino ser un sistema
proactivo, que busque preve-
nir aquellas acciones inconsis-
tentes que puedan daar el siste-
ma y aplicar en tiempo oportuno
las correcciones necesarias para
enrumbar el camino.
La globalizacin, los cambios tec-
nolgicos y dems procesos que las
sociedades y Estados vienen atra-
vesando nos llevan a convencernos
de que aquella concepcin del Es-
tado weberiano que ha existido por
aos est caduca, aquel Estado con
estructuras rgidamente estableci-
das y jerarquizadas donde el obje-
tivo principal era el cumplimiento
de la norma, en estos tiempos ya no
resulta suficiente y menos eficien-
te. Es necesario saltar a una nocin
de Estado ms activo, ms presen-
te, que promueva un cambio de
mentalidad, que genere confianza
(4) Artculo 15 de la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora Ge-
neral de la Repblica.
(5) Garca Snchez, Isabel M. La nueva gestin pblica: evolucin y tendencias (2007).
entre sus integrantes y que ayude al
logro de los objetivos de una mane-
ra ms rpida y segura.
III. SISTEMA DE CONTROL
INTERNO
Pensando en un enfoque orientado
a resultados al servicio del ciuda-
dano, una de las manifestaciones
de este cambio debe darse a travs
de la confianza, la cual debe gene-
rarse entre todos los servidores y
funcionarios del Estado, empode-
rarlos, hacerlos entender que cada
una de las acciones que desarro-
llan tienen un impacto en el logro
de los objetivos trazados, tanto por
la institucin como por el propio
Gobierno. Esto debe ir de la mano
con un cambio de mentalidad de
las personas, dejar de lado aquella
idea obsoleta de que nuestro prin-
cipal inters es cumplir solamente
con nuestras funciones, sin impor-
tarnos la trascendencia que tienen
nuestras acciones; lo que debe re-
saltar aqu es la existencia de un
bien comn que el Estado pro-
mueve y que, por lo tanto, gene-
ra que nuestras acciones vayan di-
rigidas a este objetivo.
Siempre hemos tenido en men-
te que el control viene de arriba y
se dirige hacia abajo, a todos los
estamentos de una organizacin,
para ejercer su accin a manera
de cascada, esta concepcin se ha
mantenido por aos y nos ha re-
sultado molesta, invasiva y has-
ta intolerable porque somos rea-
cios, por naturaleza, a que invadan
el mbito de nuestras decisiones.
Por eso, si es posible escabullir-
nos de dicho control, lo hacemos,
para poder seguir accionando sin
la sombra de alguien que pudie-
ra cuestionar nuestras decisiones.
Aqu no est en discusin la ne-
cesidad o no de ejercer el control,
ms an si nos referimos al mbito
pblico, donde contamos con una
opinin pblica que en cualquier
momento nos puede pedir cuentas
de las acciones que realizamos,
sino la forma como este control se
 SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA

ejerce. Pero ahora se hace necesa- FIGURA N 1

rio cambiar este paradigma, que el CORRUPCIN POR GOBIERNO SUBNACIONAL
control viene de arriba hacia aba-
jo, que el control llega de afuera y
mientras tanto, solo nos queda es-
perar a que este accione, para po-
der recin dar cuenta de cualquier
observacin o implicancia que se
nos haga saber.
Nuestros tiempos exigen que el
control nazca de nosotros mismos,
por lo cual es necesario practicar el Total: Cdigo de Procedimientos Pe-
nales y Nuevo Cdigo Procesal Penal.
autocontrol, es decir, aquel con-
Fuente: Procuradura Especializada
trol que asumen los propios siste- de Delitos de Corrupcin.
mas de su accionar y que no se lle-
van a cabo de manera particular
e independiente, sino que siguen
formando parte de un sistema ge-
neral que los va monitoreando y
evaluando a la vez. Los hechos de
corrupcin develados en los lti-
mos meses nos cuestionan hasta
qu punto la corrupcin se ha he-
CASOS DE
cho parte de nuestra vida diaria y CORRUPCIN EN
en las instituciones, parte del que- TRMITE AL 31
hacer diario lleva a cuestionarnos DE DICIEMBRE
DE 2016 POR
si de repente nosotros mismos so- REGIN
mos testigos de actos de corrup-
cin y simplemente los tomamos
como cosa normal, porque se han
vuelto tan frecuentes que ya no Fuente: DEFENSORA DEL PUEBLO. Reporte de la corrupcin en el Per. Ao I, N 1, mayo 2017.
nos extraa; esta es la actitud que
revela la necesidad de un cambio
de mentalidad, el solo hecho de GRFICO N 1
pensar cmo se ha desarrollado la CORRUPCIN POR TIPO DE ENTIDAD
corrupcin en los ltimos aos de-
muestra esta necesidad urgente de 8994
ENTIDADES
modificar nuestro sistema o adap- AGRAVIADAS CON
tarlo a conceptos modernos que MAYOR CANTIDAD GOBIERNOS
DE CASOS DE SUBNACIONALES
nos ayuden a monitorear de ma- CORRUPCIN SON LAS ENTIDADES
nera ms eficiente las acciones al MS AGRAVIADAS
4985
interior del Estado, como es mos- 4227
Las municipalidades
3840 distritales y provinciales
trado en el Reporte de la corrup- 3349 agrupan el 42 % de casos
cin en el Per, presentado por la de corrupcin en trmite.
2405 Les sigue la Polica Nacional
2122
Defensora del Pueblo (ver figura con un 12 % y los gobiernos
regionales con un 10 %.
N 1 y grfico N 1). 857 745 695 406 La entidad que menos casos
267 33 registra es el Congreso de la
Algunos casos estudiados en el Repblica, con un 0.1 %.
Fuerzas Armadas
Congreso de la Repblica

No se precisa / Otros
Municipalidades distritales

Municipalidades provinciales

Polica Nacional del Per

Gobiernos regionales
Ministerios del Estado
Instituciones educativas
(colegios de educacin bsica)
Universidades e institutos
de educacin superior
Organismos autnomos

Poder Judicial

Ministerio Pblico

sector de compras(6) de los Estados

citan este conflicto entre darle au- (*) En la
Procuradura
tonoma a las agencias e imponer Pblica
Especializada
esquemas de supervisin y control en Delitos de
Corrupcin
para evitar sobrecostos y desvo
de fondos pblicos (corrupcin).
Esta lucha pasa por implementar
componentes del gobierno abierto Fuente: DEFENSORA DEL PUEBLO. Reporte de la corrupcin en el Per. Ao I, N 1, mayo 2017.
y la utilizacin del gobierno elec-
trnico que permitan transparentar
las acciones de la agencia estatal a
fin de lograr la menor prdida de
(6) CAF. Un Estado ms efectivo: capacidades para el diseo, la implementacin y el aprendizaje de po-
autonoma y el aumento de con- lticas pblicas, julio 2015. Disponible en <http://cedla.org/blog/grupopoliticafiscal/wp-content/
troles a los ya existentes. uploads/2016/02/CAF-reporte_caf_2015.pdf>.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017 59

 SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA
IV. PROPUESTA
El sistema de control interno, si
bien es cierto forma parte de lo que
se conoce como un control moder-
no de las entidades pblicas, vie-
ne resultando insuficiente, porque
la realidad nos dice que hay mu-
chas entidades del Estado que has-
ta la fecha no tienen conformado
un sistema y, por lo tanto, el con-
trol resulta imposible de seguir; es
por esto que resulta necesario ace-
lerar la instauracin del sistema de
control en el Estado, para luego
de eso buscar una forma de cen-
tralizar todo el control pblico,
es decir, elaborar un programa de
control que opere de manera trans-
versal, horizontal, en todas las en-
tidades del sector pblico, esto es,
buscar un control integrado de to-
dos los sistemas, logrando con
ello la sistematizacin a travs de
60
La accin del Estado
debe ser conjunta,
estructurada y
articulada, que nos
permita atacar el
problema de manera
sistmica.
una administracin ms virtuali-
zada, donde la tecnologa facilite
la transmisin de informacin y la
participacin ciudadana.
Por lo tanto, la accin del Esta-
do debe ser conjunta, estructurada
y articulada, que nos permita ata-
car el problema de manera sist-
mica. En ese sentido, la propues-
ta que planteamos es incluir en el
Sistema de Modernizacin de la
Gestin Pblica que se encuen-
tra compuesto por cinco pilares:
a) polticas pblicas, planes estra-
tgicos y operativos; b) presupues-
to para resultados; c) gestin por
procesos, simplificacin adminis-
trativa y organizacin institucio-
nal; d) servicio civil meritocrtico;
y e) sistema de informacin, segui-
miento, monitoreo, evaluacin y
gestin del conocimiento; los mis-
mos que son complementados por
tres ejes transversales: a) gobier-
no abierto; b) gobierno electrni-
co; y c) articulacin interinstitucio-
nal un Sistema de Control Interno
como un cuarto eje transversal del
Sistema de Modernizacin de la
Gestin Pblica, desarrollado en
la poltica de modernizacin, con
la finalidad de generar una sinergia
entre estos dos sistemas adminis-
trativos que van a contribuir a desa-
rrollar una gestin pblica eficien-
te y eficaz, que tenga como punto
de partida y llegada el ciudadano.

(RE)ORGANIZACIN EN GESTIN DE RIESGOS
DE DESASTRES: RETOS PARA LAS POLTICAS
PBLICAS Y GESTIN PBLICA
lvaro Martn ROJAS GARCA
Licenciado en Ciencia Poltica y Gobierno.
Estudiante de la maestra en Ciencia Poltica
y Gobierno en la Pontificia Universidad Ca-
tlica del Per (PUCP). Gestor acadmico en
la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas
de la PUCP.
I. INTRODUCCIN
Pasados los primeros 5 primeros
meses del ao 2017, las conse-
cuencias visibilizadas de El Nio
Costero (fenmeno de El Nio
estacional), por parte de los me-
dios de comunicacin, dan cuen-
ta de daos en infraestructura, en
la economa del pas, en las prdi-
das de bienes y vidas humanas que
afectan a las familias peruanas.
Ahora bien, lo poco visibilizado
e informado son las modificacio-
nes realizadas al SINAGERD por
medio de la aprobacin de la Ley
N 30556, Ley que aprueba dis-
posiciones de carcter extraordi-
nario para las intervenciones del
gobierno nacional frente a desas-
tres y que dispone la creacin de
la Autoridad para la Reconstruc-
cin con Cambios. Estas modi-
ficaciones significan cambios en
el sistema, por dicha razn es im-
portante comprender algunos ele-
mentos importantes de la mis-
ma. En primer lugar, daremos a
conocer las modificaciones rele-
vantes en el sistema para luego,
en otra seccin, desarrollar los re-
tos generados a consecuencia de
estas modificaciones consideran-
do las modificaciones organiza-
cionales y las polticas pblicas y
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
Sistema Nacional de Gestin
del Riesgo de Desastres
RESUMEN
L
uego de 6 aos desde la creacin del Sistema Nacional de Gestin del
Riesgo de Desastres y de los ltimos acontecimientos sucedidos en el
pas, el actual Gobierno realiz diversas modificaciones de este sistema
mediante la aprobacin de reglamentos, decretos y de la ltima Ley que
aprueba disposiciones de carcter extraordinario para las intervenciones
del Gobierno nacional frente a desastres y dispone la creacin de la Au-
toridad para la Reconstruccin con Cambios. Los cambios en materia de
organizacin, as como su implicancia para la gestin y polticas pbli-
cas, sern analizados para evaluar los nuevos retos en materia de gestin
de riesgo de desastres.
gestin pblica. Finalmente, ce- Artculo 2.-
rramos este artculo con algunas
reflexiones finales sobre la ges- 2.1 El plan integral, en adelante
El Plan, es aprobado por el Con-
tin del riesgo de desastre en Per. sejo de Ministros a propuesta de
la Autoridad a que se refiere el
II. NORMATIVA: CAMBIOS artculo 3 y la primera disposi-
cin complementaria final de la
EN EL SISTEMA presente Ley, el cual incluye, en-
tre otros, infraestructura de cali-
El 29 de abril de 2017 se public dad y actividades priorizadas sos-
en El Peruano la Ley N 30556, tenibles en el tiempo, propuestas
Ley que aprueba disposiciones de por los sectores del Gobierno Na-
carcter extraordinario para las in- cional y Gobiernos Regionales y
Locales que consiste en:
tervenciones del Gobierno nacio-
nal frente a desastres y que dis- La infraestructura, equipamien-
pone la creacin de la Autoridad to y funcionamiento eficiente de
para la Reconstruccin con Cam- centros de salud y educativos;
bios. Esta Ley hace mencin a dos infraestructura vial y de conec-
elementos importantes: la crea- tividad; infraestructura agrco-
la que incluye canales, reservo-
cin del Plan y de la Autori- rios y drenes; infraestructura y
dad para la Reconstruccin con
gestin integral del manejo de
Cambios. cuencas que incluye encauza-
miento y escalonamiento de ros,
En cuanto al Plan, el artculo 2 de canalizacin, descolmatacin,
la ley seala lo siguiente: defensas ribereas y acciones de
61
 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
desarrollo; actividades para la
generacin de capacidades pro-
ductivas y tursticas; programas
de vivienda de inters social; in-
fraestructura de saneamiento e
infraestructura elctrica.
El Plan tambin define el nivel
de Gobierno que ejecuta los pro-
yectos de mbito regional y lo-
cal bajo el principio de subsidia-
riedad, el destinatario final que
debe recibir las obras, asumiendo
la operacin y mantenimiento en
su mbito, y las modalidades de
ejecucin de los proyectos y ac-
tividades, pudiendo utilizarse el
mecanismo establecido en la Ley
N 29230, Ley que Impulsa la In-
versin Pblica Regional y Local
con Participacin del Sector Pri-
vado, cofinanciamiento con car-
go de los recursos del Fondo a
que se hace referencia el artculo
5 de la presente Ley.
En cuanto a la Autoridad para la
Reconstruccin con Cambios (en
adelante, la autoridad), segn el
artculo 3 de la misma ley se dice
lo siguiente:
3.1 Crase la Autoridad para la
Reconstruccin con Cambios,
como una entidad adscrita a la
Presidencia del Consejo de Mi-
nistros, de carcter excepcional y
temporal, encargada de liderar e
implementar El Plan.
()
3.4 Para efectos del seguimien-
to y vigilancia de la ejecucin y
cumplimiento del Plan, se confor-
ma un directorio presidido por el
Presidente del Consejo de Minis-
tros, e integrado por el Ministro
de Economa y Finanzas, el Mi-
nistro de Transportes y Comu-
nicaciones, el Ministro de Agri-
cultura y Riego y el Ministro de
Vivienda, Construccin y Sanea-
miento. El Presidente del Consejo
de Ministros deber informar has-
ta el ltimo da hbil de marzo de
cada ao, al Pleno del Congreso
de la Repblica, sobre los avances
y cumplimiento del Plan, salvo el
primer ao en el cual informar
cada seis (6) meses.
3.5 En el ejercicio de sus funcio-
nes, la Autoridad acta de mane-
ra coordinada con los diferentes
sectores del Gobierno Nacional,
entidades e instancias del Poder
Ejecutivo, incluidas las empresas
pblicas, as como con los go-
biernos regionales y locales que
correspondan, para la implemen-
tacin del Plan.
62
3.6 La Autoridad tiene un pla- con quienes el control y lmites al
zo de duracin de tres (3) aos, poder de accin eran difusos, con
pudiendo ser prorrogado has- la presente Ley el Gobierno pone
ta por un (1) ao por Ley, pre- plazos y objetivos que alcanzar en
via sustentacin del Presidente
de Consejo de Ministros ante el el menor tiempo posible.
Pleno del Congreso de la Rep-
blica, de los avances de la ejecu- La rectora en la reconstruccin
cin del Plan y de la necesidad as como el cumplimiento del lla-
de ampliacin del plazo. mado Plan son parte objetivos
fundamentales de la reconstruc-
Asimismo, segn el numeral 4.3 y cin con cambios. Si bien las crea-
4.4 del artculo 4:
ciones de estos instrumentos de
4.3 Mediante Decreto Supremo polticas permiten al gobierno te-
refrendado por el Presidente del ner un horizonte y orden para la
Consejo de Ministros, se pueden reconstruccin, los mismos deben
ampliar las intervenciones en el ser comprendidos como parte un
marco del Plan, y se aprueba su sistema mayor: la poltica del go-
estructura, en el marco de las fun-
bierno en materia de gestin de
ciones asignadas por la presente
Ley, pudiendo incluir oficinas en riesgos de desastres.
las localidades donde se requiera.
La actualizacin de las leyes y
4.4 Las disposiciones que adop- normativas vigentes en materia de
te la Autoridad en el marco de sus gestin de riesgos de desastres dan
funciones son de obligatorio cum- cuenta de un cambio mayor ade-
plimiento, bajo responsabilidad ms de la creacin de la recons-
de todos los servidores pblicos truccin con cambios. Tal como
de las diferentes instancias y ni-
veles de Gobierno involucrados. se evidencia en el siguiente cua-
dro de los instrumentos de polti-
Un primer anlisis de estos artcu- ca(1) en materia de gestin de ries-
los de la ley nos da cuenta que la gos de desastres que ha aprobado
creacin de la autoridad supone la la Presidencia del Consejo de Mi-
delegacin del gobierno de diver- nistros (PCM) existe adems un
sas funciones en materia de ges- decreto supremo que supone un
tin de riesgos de desastres a una cambio en la organizacin y el tra-
organizacin temporal que tiene bajo de coordinacin entre los di-
un objetivo y fin concretos. A di- ferentes actores del SINAGERD
ferencia de los antiguos zares, (Ley N 29664) (ver cuadro N 1).
CUADRO N 1
INSTRUMENTOS DE POLTICA PBLICA EN MATERIA DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES.
DISPOSITIVOS OPERACIONALES APROBADOS POR LA PCM
Dispositivos operacionales
Reglamento de SINAGERD aprobado por Decreto Supremo N 048-2011-PCM(26/05/2011).
El Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres, aprobado por Decreto Supremo N 001-A-
2004-DE/SG (10/03/2004).
Plan Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres - PLANAGERD 2014-2021, aprobado por Decreto Su-
premo N 034-2014-PCM (13/05/2014).
Medidas para fortalecer la planificacin y operatividad del Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de De-
sastres mediante la adscripcin y transferencia de funciones al Ministerio de Defensa a travs del INDECI,
aprobado por Decreto Supremo N 018-2017-PCM (16/02/2017).
Fuente: elaboracin propia sobre la base del cuadro de instrumentos de polticas pblicas de Carlos Alza
Barco y la tesis de licenciatura de lvaro Martn Rojas Garca El que no arriesga, no gana. El caso del es-
tablecimiento de agenda de la poltica nacional de gestin de riesgo de desastres en el Per (2007-2011).
(2) Segn Carlos Alza existen tres tipos de instrumentos de poltica que se evidencia en el ordenamiento ju-
rdico y en la prctica de la gestin: los dispositivos aspiracionales, los cuales estructuran (como marco
general) las polticas de Estado; los dispositivos operacionales que se encargan de dar el contenido a las
polticas pblicas (ejemplo son los planes sectoriales, regionales, normas legales, reglamentos) y final-
mente, los dispositivos organizacionales donde son instrumentos que organizan las polticas: rganos, or-
ganismos, unidades ejecutoras quienes se encargan de la del diseo, implementacin o evaluacin de la
poltica.

El Decreto Supremo N 018-
2017-PCM, Decreto Supremo
que aprueba medidas para fortale-
cer la planificacin y operatividad
del Sistema Nacional de Gestin
del Riesgo de Desastres mediante
la adscripcin y transferencia de
funciones al Ministerio de Defen-
sa a travs del Instituto Nacional
de Defensa CivilINDECI y otras
disposiciones, es un documento
previo que la PCM aprob el 15 de
febrero de 2017, con publicacin
en El Peruano el 16 de febrero
del mismo ao. En dicho decreto
podemos decir que se constituy
la base de la nueva organizacin
para el trabajo en materia de ges-
tin de riesgos de desastres y los
cambios al SINAGERD.
En los artculos 1, 2 y 3 del men-
cionado decreto se seala lo
siguiente:
Artculo 1.- Fortalecimien-
to de las funciones del Consejo
Nacional de Gestin del Riesgo
de Desastres
El Consejo Nacional de Gestin
del Riesgo de Desastres es el r-
gano de mximo nivel de deci-
sin poltica y de coordinacin
estratgica para la funcionalidad
de los procesos de la gestin del
riesgo de desastres en el pas.
El Presidente de la Repblica
preside el Consejo, el mismo que
est conformado por los minis-
tros comprendidos en el artcu-
lo 11 de la Ley N 29664, Ley
que crea el Sistema Nacional de
Gestin del Riesgo de Desastres
(SINAGERD).
Son funciones del Consejo, ade-
ms de las establecidas en el
artculo 11 de la mencionada
Ley, las siguientes:
a) Coordinar la planificacin es-
tratgica multianual de las ac-
ciones orientadas a mitigar el
riesgo de desastres.
b) Adoptar medidas inmediatas
ante situaciones de impacto o
peligro inminente de desastres
de gran magnitud.
c) Hacer seguimiento a los avan-
ces en la implementacin de la
Poltica Nacional de Gestin
del Riesgo de Desastres.
d) Coordinar la aprobacin de
instrumentos o documentos de
gestin, tcnico o normativos
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
La Ley N 30556
hace mencin a
dos elementos
importantes: la
creacin del Plan
Integral y la creacin
de la Autoridad para
la Reconstruccin
con Cambios.
en materia de Gestin del
Riesgo de Desastres.
Artculo 2.- Cambio de ads-
cripcin del Centro Nacional
de Estimacin, Prevencin y
Reduccin del Riesgo de Desas-
tres (CENEPRED) de la Presi-
dencia del Consejo de Minis-
tros al Ministerio de Defensa
Aprubese el cambio de adscrip-
cin del Centro Nacional de Esti-
macin, Prevencin y Reduccin
del Riesgo de Desastres (CE-
NEPRED) de la Presidencia del
Consejo de Ministros al Ministe-
rio de Defensa.
Artculo 3.- Transferencia de
funciones al Ministerio de Vi-
vienda, Construccin y Sanea-
miento y al INDECI
3.3 Transferir las funciones de la
Secretara de Gestin del Riesgo
de Desastres de la Presidencia del
Consejo de Ministros al INDE-
CI, las mismas que son asumidas
a partir de la entrada en vigencia
del presente decreto supremo.
3.4 La funcin de rectora del
SINAGERD se mantiene en
la Presidencia del Consejo de
Ministros.
3.5 A la entrada en vigencia del
presente decreto supremo la Se-
cretara Tcnica del Consejo Na-
cional de Gestin del Riesgo de
Desastres lo asume el INDECI.
Tres elementos claves de este de-
creto resaltan a primera vista: el
fortalecimiento del CONAGERD,
las transferencias del INDECI y
CENEPRED al Ministerio de De-
fensa, y la desactivacin de la
Secretara de Gestin del Ries-
go de Desastres (la cual, segn
(2) La CMG es la mente central del gobierno; es decir, la estructura organizacional sobre la cual funciona
el gobierno para producir las polticas.
ley, pasa a formar parte del IN-
DECI). Estos cambios y sus con-
secuencias podemos visualizarlos
en el cuadro N 2. Lo resaltante
es el cambio organizacional en-
tre las estructuras referentes al SI-
NAGERD: hasta antes de los de-
sastres producidos por el llamado
Nio Costero, el SINAGERD te-
na dos organismos pblicos eje-
cutores adscritos a la PCM (sobre
la cual recaa la rectora del SI-
NAGERD). A su vez, era la PCM
quien coordinaba, por medio ade-
ms de la Secretara de Gestin
del Riesgo de Desastres, las polti-
cas en materia de GRD y su cum-
plimiento en todos los niveles de
gobierno.
El cambio producido por el Decreto
N 018-2017-PCM, aprobado pos-
teriormente a los desastres sucedi-
dos en varias zonas del pas, da a en-
tender que este sistema cambia para
permitir una mayor agilizacin de
los procesos y toma de decisiones
de las autoridades gubernamenta-
les. Esto podemos entenderlo dado
que para poder gobernar se necesi-
tan de cambios.
Segn Dror: La gobernanza mo-
derna ha aadido algunas caracte-
rsticas importantes, como los de-
rechos humanos, la democracia
de masas y el Estado de bienes-
tar, pero los elementos centrales
de la CMG(2) en particular deben
ser vistos como artefactos huma-
nos que evolucionan durante lar-
gos perodos de tiempo y, por tan-
to, ms difcil de cambiar rpida
y deliberadamente (Dror, 1986:
12). Es decir, la evolucin del sis-
tema conlleva asumir retos y nue-
vos desafos que ataen a cambios
en la estructura organizacional del
gobierno y la comprensin de la
problemtica sobre la cual dar so-
luciones. Frente a la adversidad, a
la situacin de emergencias y he-
chos que cambian la realidad, las
estructuras y polticas del gobier-
no responden a la par. Es as que
con esta idea en mente desarrolla-
remos los retos que involucran es-
tos cambios (ver cuadro N 2).
63
 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
CUADRO N 2
CAMBIOS EN LA NORMATIVA (SINAGERD). RECTORA Y CAMBIOS ORGANIZACIONALES
Ley N 30556
Ley N 29664 Decreto
(Ley Autoridad para
(SINAGERD) N 018-2017-PCM
Reconstruccin con Cambios)
Presidencia del Consejo Presidencia del Consejo Presidencia del Consejo de
Rectora
de Ministros de Ministros Ministros
CENEPRED e INDECI: or- CENEPRED e INDECI: or-
ganismos pblicos eje- ganismos pblicos ads- Creacin de la Autoridad para la
cutores adscritos a la critos al Ministerio de De- Reconstruccin con Cambios
PCM fensa
Cambios La Secretara de Gestin Funciones de la Secreta-
organizacionales del Riesgo de Desastres ra de Gestin del Ries-
forma parte del organi- go de Desastres transfe-
grama de la PCM y es a ridas al INDECI desde la
travs de la misma que PCM. Es excluida del or-
coordina el SINAGERD ganigrama PCM
Fuente: elaboracin propia sobre la base de leyes en materia de gestin de riesgos de desastres.
III. LOS NUEVOS RETOS En cuanto a la poltica pblica, la
entendemos como una serie de
Parte de los retos que debe asumir decisiones o de acciones, inten-
la gestin de riesgos de desastres cionalmente coherentes, tomadas
en el Per, y a consecuencia de los por diferentes actores, pblicos y
cambios producidos en la normati- a veces no pblicos cuyos recur-
va ya analizada anteriormente, es sos, nexos institucionales e inte-
considerar tres elementos claves: reses varan a fin de resolver de
las polticas pblicas, la gestin p- manera puntual un problema pol-
blica y las organizaciones. Y es que, ticamente definido como colecti-
tal como dice Carlos Alza, para en- vo (Subirats, 2008: 36). Mientras
tender la relacin entre estos con- que la gestin pblica, por tanto, si
ceptos primero debemos conside- bien observa el mismo proceso de-
rar la metfora de las dos caras de cisional, atiende tambin a la mi-
la misma moneda. Polticas p- crodecisin, los sistemas de orga-
blicas y Gestin pblica son par- nizacin, la operacin de reglas y
te de un proceso nico e inescin- rutinas que le dan vida a la organi-
dible-inserto en la vorgine de un zacin, el funcionamiento del pro-
proceso poltico ms grande e in- ceso productivo, el papel del lder
tenso-en el que la complejidad exi- o directivo en la organizacin, el
ge miradas detenidas de un lado o procedimiento y las estructuras or-
el otro (Alza, 2012: 222) (ver gr- ganizacionales (Alza, 2012: 222).
fico N 1). Considerando esta relacin los re-
tos a afrontar sobre estos dos con-
ceptos los podemos evidenciar en
GRAFICO N 1 cuanto a la coordinacin entre ac-
RELACIN ENTRE CONCEPTOS tores, y los cambios organizaciona-
les producidos en el sistema
En cuanto a los problemas de es-
tructura organizacional, debemos
resaltar el hecho de que los cam-
bios producidos (pasar el INDE-
Polticas Gestin CI y el CENEPRED de la PCM
Pblicas Pblica
al Ministerio de Defensa) consti-
tuyen no solamente un cambio es-
tructural, sino un cambio en las
relaciones de poder y de coordi-
nacin para los actores que invo-
lucran el sistema. Y es que si para
Fuente: elaboracin propia el Gobierno el sistema previo al
64
Nio Costero no daba los resulta-
dos esperados, el cambio en la ma-
nera de organizar el sistema es una
prioridad. Ms an si considera-
mos que el Organizing no es un
proceso ingenuo y volitivo, casi
imaginario de la libertad de los
actores, sino que es el entrejuego
entre la estructuracin del poder
estatal, la dinmica social y con-
textual, y la capacidad de sentido
de que los actores organizativos y
sociales utilizan para movilizar y
transformar (o mantener conser-
vadoramente) el statu quo (Are-
llano, 2010: 86). El resultado de
esta nueva organizacin es que
los organismos ejecutores tendrn
que relacionarse considerando que
estn adscritos a un ministerio y
no directamente al ente rector del
sistema (PCM); es decir, las rela-
ciones de poder con la antigua or-
ganizacin se transforman en una
nueva forma de organizar los pro-
cesos y respuestas para la gestin
de riesgos de desastres.
A consecuencia de la situacin
anterior en materia de organiza-
cin, el siguiente reto a considerar
para las polticas pblicas y ges-
tin pblica en materia de gestin
de riesgos de desastres es la incor-
poracin y desactivacin de nue-
vos actores: la creacin de la Au-
toridad para la Reconstruccin
con Cambios y el traspaso de fun-
ciones de la Secretara en Ges-
tin del Riesgo de Desastres trae
como consecuencia que las expe-
riencias aprendidas en los ltimos
aos sean trasladadas nuevamente
a una entidad que ya tiene conoci-
miento en el tema de la gestin de
riesgos de desastres (INDECI) con
lo cual el aporte al mismo es re-
lativamente nulo; y que el reto de
una organizacin nueva por cons-
tituirse como referente del tema (la
Autoridad para la Reconstruccin
con Cambios) es an ms grande
considerando su temporalidad (ex-
presa en la ley) y el nivel de coor-
dinacin que se requiere para el SI-
NAGERD. El respaldo poltico se
hace necesario para dar continui-
dad a estos cambios organizacio-
nales y sus consecuentes modifi-
caciones para las polticas pblicas
(el qu hacer) y gestin pbica (el
cmo hacer) del gobierno.

IV. CONCLUSIN Y
REFLEXIN
- Las leyes publicadas en los l-
timos meses constituyen un
cambio en la manera de orga-
nizar y atender el SINAGERD.
- Es importante analizar y com-
prender el SINAGERD como
un sistema donde la multiplici-
dad de actores dificulta la coor-
dinacin intergubernamental.
No obstante, los esfuerzos por
organizar el sistema dan indi-
cios de una pronta evaluacin y
planteamiento de solucin. La
evaluacin peridica se hace
necesaria para poder gestionar
cambios a nivel del sistema y
para la coordinacin de actores.
- A su vez, esto genera nuevos re-
tos para las organizaciones dado
que algunas de ellas fueron trans-
feridas a otras entidades (con el
conocimiento y experiencia so-
bre el tema) y otras fueron crea-
das para resolver un proble-
ma concreto (Autoridad para la
Reconstruccin con Cambios).
- Las polticas pblicas y gestin
pblica deben ser comprendi-
das como complementarias en-
tre s, por ello el anlisis del
SINAGERD as como los cam-
bios organizaciones deben ser es-
tudiados desde esta perspectiva.
- Es responsabilidad de la socie-
dad civil, la academia, y todos
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
La Ley N 30556
nos da cuenta que
la creacin de la
Autoridad supone
delegacin de
diversas funciones en
materia de gestin de
riesgos de desastres
a una organizacin
temporal que tiene
un objetivo y n
concretos.
los dems actores involucra-
dos en la gestin de riesgos de
desastres proponer y evaluar
las recientes modificaciones
aprobadas por el Gobierno. La
apertura y discusin permite
generar propuestas de cambios
as como evidenciar los nuevos
retos y falencias del sistema.
Bibliografa
- ALZA BARCO, Carlos. Qu
son las polticas pblicas? [dia-
positiva], 2013. Consulta: 20 de
noviembre de 2015.
- ARELLANO Gault, David
(coord.). Problemas, decisio-
nes y soluciones. Enfoques de
poltica pblica. FCE, CIDE,
Mxico, 2010.
- DROR, Yehezkel. Adjusting the
Central Mind of Governments
To Adversity. En: International
Political Science Review Vol 7,
Issue 1, 1986.
- SUBIRATS, Joan y otros.
Anlisis y gestin de polti-
cas pblicas. Ariel, Barcelona,
2008.
- Ley N 30556. Ley que aprue-
ba disposiciones de carcter ex-
traordinario para las interven-
ciones del gobierno nacional
frente a desastres y que dispone
la creacin de la Autoridad para
la Reconstruccin con Cambios.
2017.
- Ley N 29664 Ley que crea el
Sistema Nacional de Gestin del
Riesgo de Desastres - SINAGERD
(Comisin Permanente). 19 de
febrero 2011.
- Decreto Supremo que aprueba
medidas para fortalecer la pla-
nificacin y operatividad del
Sistema Nacional de Gestin
del Riesgo de Desastres median-
te la adscripcin y transferen-
cia de funciones al Ministerio
de Defensa a travs del Instituto
Nacional de Defensa Civil -
INDECI y otras disposiciones.
Decreto Supremo N 018-2017-
PCM. 2017.
- Decreto Supremo que aprue-
ba el Reglamento de la Ley
N 29664, que crea el Sistema
Nacional de Gestin del Riesgo
de Desastres (SINAGERD).
Decreto Supremo N 048-2011-
PCM. 2008.
65

LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIAS
AMBIENTALES EN EL PER
Lalo CHOQUE ROS
Abogado por la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos. Especialista en Derecho Ad-
ministrativo, Minero y Energtico. Egresado
de la Maestra en Gestin, Poltica y Derecho
Ambiental de la Universidad Inca Garcilaso de
la Vega y estudiante de la Maestra en Regula-
cin, Gestin y Economa Minera de la Ponti-
ficia Universidad Catlica del Per.
I. INTRODUCCIN
El 10 de enero de 2017, el Tribu-
nal de Fiscalizacin Ambiental
(en adelante, el TFA) del Organis-
mo de Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental (en adelante, el OEFA)
emiti la Resolucin N 004-2017-
OEFA/TFA-SME, en la cual se de-
clar la nulidad de la resolucin
emitida por la primera instancia(1),
en atencin a que esta ltima no se
pronunci sobre un argumento ale-
gado por el administrado(2).
El tema de fondo en el presen-
te caso fue que el administrado(3),
como argumento de defensa, en
sus descargos haba alegado que
el OEFA no era competente para
supervisarlo y, consecuentemen-
te, tampoco para incluirlo dentro
de un procedimiento administrati-
vo sancionador, ya que en su uni-
dad de operacin se realizaban dos
tipos de actividades productivas:
(i) agroindustriales (caa de az-
car); y (ii) cogeneracin de electri-
cidad, lo cual no fue considerado
por la primera instancia en su anli-
sis al momento de resolver.
Se debe tener presente que la pri-
mera instancia resolvi declarar el
archivo del procedimiento adminis-
trativo sancionador, pero por causas
66
Sistema Nacional de Gestin
Ambiental
RESUMEN
E n el presente artculo, el autor explica cmo se encuentra regulado el
conflicto de competencias ambientales en nuestro pas a raz de una
resolucin del Tribunal de Fiscalizacin Ambiental que declar nula una re-
solucin emitida por la Direccin de Fiscalizacin, que omiti pronunciar-
se respecto a la competencia del Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental para conocer el asunto.
distintas al argumento alegado por II. LA COMPETENCIA DEL
el administrado(4); sin embargo, el TRIBUNAL DE SOLUCIN
recurso de apelacin fue elevado DE CONTROVERSIAS
ante el TFA a efectos de determinar AMBIENTALES DEL
la competencia del OEFA para re- MINAM
solver esta causa y dar respuesta al
argumento del administrado(5). 1. El principio de legalidad
A partir de este caso, intentaremos Segn el principio de legalidad, la
explicar cmo se encuentra regu- administracin solo puede hacer
lado el conflicto de competencias aquello para lo que est facultada
ambientales en el Per y, asimis- o habilitada por ley, por el ordena-
mo, plantear una posible solucin miento(6), es decir, las autoridades
al caso. solo podrn actuar con respecto a
(1) Segn la estructura del OEFA, la primera instancia la compone la Direccin de Fiscalizacin, Sancin y
Aplicacin de Incentivos - DFSAI, mientras que la segunda instancia est a cargo del Tribunal de Fiscaliza-
cin Ambiental - TFA.
(2) Resolucin del Tribunal de Fiscalizacin Ambiental N 004-2017-OEFA/TFA-SME. Disponible en: <http://
www.oefa.gob.pe/?wpfb_dl=21390>.
(3) Segn la resolucin del TFA, el administrado fue Agro Industrial Paramonga S.A.A., y de la revisin de su
pgina web se puede verificar que dicha empresa se dedica a la produccin de azcar de caa, conforme se
detalla a continuacin:
Agro Industrial Paramonga S.A.A. es una empresa que se dedica a la produccin de azcar de caa, cuen-
ta con 1398 colaboradores, est ubicada en la Av. Ferrocarril N 212 distrito de Paramonga, provincia de Ba-
rranca a 212 km de la ciudad de Lima. Disponible en <http://www.agroparamonga.com>.
(4) La primera instancia seal que el administrado desde marzo del ao 2009 hasta noviembre del 2012 se en-
contr impedido de ingresar a los terrenos ubicados en los AA. HH. Nueva Esperanza y Planta Alameda
(unidad de operacin) y de esta manera ejecutar el monitoreo de calidad de aire en puntos aprobados en su
instrumento de gestin ambiental, motivo por el cual declar el archivo del procedimiento administrativo
sancionador.
(5) En dicho caso, el Tribunal de Fiscalizacin Ambiental solo declar la nulidad de la resolucin de primera
instancia por un defecto formal, es decir, por no pronunciarse sobre un descargo, mas no se pronunci sobre
el tema de fondo, perdiendo la oportunidad de establecer un criterio o precedente en los supuestos de concu-
rrencia de actividades en una misma unidad de produccin.
(6) ESTEVE PARDO, Jos. Lecciones de Derecho Administrativo. 3 edicin, Marcial Pons, Madrid, 2003, p. 99.

la Constitucin, la ley y al derecho,
dentro de las facultades que les es-
tn atribuidas y de acuerdo con los
fines para los que les fueron con-
feridas en razn de la materia, te-
rritorio, grado, tiempo o cuanta(7).
El principio de legalidad establece
la regla para la competencia, solo
se puede hacer lo autorizado y no
como fue en el antiguo rgimen,
donde la autoridad podra hacer
cualquier actuacin, salvo que exis-
ta una limitacin legal para ello. En
tal sentido, en caso de incumplir-
se este precepto normativo, los ac-
tos administrativos emitidos por
los entes sin competencia tendran
como consecuencia su nulidad.
2. El rgano que resuelve los
conflictos de competencia
ambiental
En el presente caso se debe cum-
plir con la misma regla ya comen-
tada, es decir, que el ente adminis-
trativo que resuelva un conflicto de
competencias ambientales debe te-
ner dicha facultad en atencin a que
la propia ley se la ha conferido y
no con base en interpretaciones o
analogas.
En efecto, dicho requisito se cum-
ple en atencin al numeral 13.1 del
artculo 13 del Decreto Legislativo
N 1013, Ley de Creacin, Organi-
zacin y Funciones del Ministerio
del Ambiente, que establece que el
Tribunal de Solucin de Controver-
sias Ambientales del Ministerio del
Ambiente(8) es el rgano encargado
de resolver los conflictos de com-
petencia en materia ambiental y la
ltima instancia administrativa res-
pecto de los procedimientos admi-
nistrativos que se precisan en el Re-
glamento de la presente Ley(9).
En tal entendido, solo este rgano
y no otro podra resolver en nuestro
caso el conflicto de competencias
ambientales, de lo contrario dicho
acto administrativo sera sanciona-
do con su nulidad. Asimismo, en
caso de que dicho Tribunal se en-
cuentre en periodo de implemen-
tacin, la competencia podra ser
delegada a otro ente del Ministe-
rio del Ambiente por ejemplo, a
efectos de cumplir con dichas acti-
vidades y no vulnerar el principio
de legalidad.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
SISTEMA NACIONAL DE GESTIN AMBIENTAL
3. La competencia para fisca- transferencia de funciones de otras
lizar actividades agroindus- entidades hacia el OEFA. En efec-
triales y cogeneracin de to, por la segunda disposicin
electricidad complementaria final del Decreto
Legislativo N 1013, Decreto Le-
El OEFA es uno de los entes admi- gislativo que aprueba la Ley de
nistrativos ms nuevos que existen Creacin, Organizacin y Funcio-
en el Per, se cre con la finalidad nes del Ministerio del Ambiente(10),
de atender las obligaciones ambien- se cre el OEFA.
tales derivadas de distintos sectores
econmicos, entre otros, el indus- Antes de la creacin del OEFA, las
trial y el elctrico. competencias ambientales estuvie-
ron descentralizadas por ministe-
En el ao 2008 fue creado con- rios y actualmente por las trans-
juntamente con el Ministerio del ferencias de funciones se vienen
Ambiente (en adelante, MINAM) concentrando las actividades eco-
y desde esa fecha se inici con la nmicas para la verificacin de las
(7) Texto nico Ordenado de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio
de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la
ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les
fueron conferidas.
().
Artculo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
1. Competencia.- Ser emitido por el rgano facultado en razn de la materia, territorio, grado, tiempo o cuan-
ta, a travs de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de rganos colegiados,
cumpliendo los requisitos de sesin, quorum y deliberacin indispensables para su emisin ().
(8) Sobre el Tribunal de Solucin de Controversias Ambientales se pueden detallar las siguientes funciones:
El Tribunal de Solucin de Controversias Ambientales es un rgano con autonoma tcnica y funcional.
Est constituido por una sala especializada, pudiendo el ministro del Ambiente crear otras salas que resulten
necesarias en funcin a la especializacin y la carga procesal del tribunal.
Tiene como funciones el resolver, en ltima instancia administrativa, los procedimientos administrativos que
se precisen en el reglamento correspondiente; determinar, en caso de conflicto de competencia entre dos o
ms entidades pblicas de mbito nacional, regional y/o local, cul de ellas debe actuar como autoridad com-
petente cuando estas se atribuyan funciones ambientales de carcter normativo, fiscalizador o sancionador
sobre una misma actividad; y resolver conflictos en materia ambiental a travs de la conciliacin u otros me-
canismos de solucin de controversias extrajudiciales, constituyndose en la instancia previa extrajudicial
de carcter obligatorio antes de iniciar una accin judicial en materia ambiental.
Actualmente, ha salido prepublicado el proyecto de reglamento interno del Tribunal de Solucin de Contro-
versias Ambientales, que ha considerado como competencias del tribunal las siguientes:
a. Resolver en ltima instancia administrativa los recursos impugnativos interpuestos contra los actos admi-
nistrativos de materia ambiental emitidos por las direcciones generales del MINAM.
b. Resolver, en caso de conflicto de competencia ambiental entre dos o ms entidades pblicas de mbito
nacional, regional y/o local, cul de ellas debe actuar como autoridad competente, con excepcin de los
conflictos cuya resolucin sea competencia de otros rganos del Estado por haber sido establecida esta
por la Constitucin o por ley orgnica.
c. Resolver conflictos en materia ambiental a travs de la conciliacin u otros mecanismos de solucin de
controversias extrajudiciales de carcter obligatorio antes de iniciar una accin judicial en materia am-
biental, en caso no se llegue a un acuerdo entre las partes.
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, disponible en <http://www.legislacionambientalspda.org.pe/in-
dex.php?option=com_content&view=article&id=753&Itemid=3870>.
(9) Decreto Legislativo N 1013, Ley de Creacin, Organizacin y Funciones del Ministerio del Ambiente
Artculo 13.- Tribunal de Solucin de Controversias Ambientales
13.1 El Tribunal de Solucin de Controversias Ambientales es el rgano encargado de resolver los conflic-
tos de competencia en materia ambiental y la ltima instancia administrativa respecto de los procedimientos
administrativos que se precisan en el reglamento de la presente ley. Asimismo, es competente para resolver
conflictos en materia ambiental a travs de la conciliacin u otros mecanismos de solucin de controversias
extrajudiciales, constituyndose en la instancia previa extrajudicial de carcter obligatorio antes de iniciar
una accin judicial en materia ambiental. 13.2 Las funciones y la organizacin del Tribunal de Solucin de
Controversias Ambientales se rigen por lo establecido en la Ley N 28245, Ley Marco del Sistema de Ges-
tin Ambiental y dems normas pertinentes.
(10) Decreto Legislativo N 1013, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Creacin, Organizacin y Funcio-
nes del Ministerio del Ambiente, publicado en el diario oficial El Peruano el 14 de mayo de 2008.
Segunda disposicin complementaria final.- Creacin de Organismos Pblicos adscritos al Ministerio del
Ambiente
1. Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
Crase el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental - OEFA, como organismo pblico tcnico es-
pecializado, con personera jurdica de derecho pblico interno, constituyndose en pliego presupuestal, ads-
crito al Ministerio del Ambiente y encargado de la fiscalizacin, la supervisin, el control y la sancin en ma-
teria ambiental que corresponde.
67
 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN AMBIENTAL
obligaciones ambientales fiscaliza-
bles, lo cual a la fecha se ha hecho
efectivo en los siguientes sectores:
minera, hidrocarburos, electrici-
dad, pesca e industria.
3.1. Competencia para fiscali-
zar actividades agroindustriales
(caa de azcar)
Como fue sealado, la competencia
se establece de acuerdo a ley, por
lo que en el presente caso, por De-
creto Supremo N 009-2011-MI-
NAM (11), se aprob el inicio del
proceso de transferencia de las fun-
ciones de seguimiento, vigilancia,
supervisin, fiscalizacin, control
y sancin en materia ambiental de
los sectores industrial y pesquera
del Ministerio de la Produccin (en
adelante, PRODUCE) al OEFA.
Cabe precisar que dicha transferen-
cia ha sido y es amplia, tanto en
el sector pesquero como el indus-
trial, lo cual se ha venido realizan-
do dentro de las facultades estable-
cidas en la Resolucin Ministerial
N 157-2011-MINAM, del 19 de
julio de 2011.
En tal entendido, se emiti la Re-
solucin de Consejo Directivo
N 015-2016-OEFA/CD (12), en la
que se determin que a partir del
8 de julio de 2016, el OEFA asu-
me las funciones de seguimiento,
vigilancia, supervisin, fiscaliza-
cin, control y sancin en mate-
ria ambiental respecto de la acti-
vidad manufacturera prevista en la
Divisin 15: Clase 1542 Elabo-
racin de azcar proveniente de
PRODUCE.
Por lo cual, al momento de reali-
zarse la supervisin ambiental, el
OEFA no era competente para rea-
lizar la fiscalizacin de la activi-
dad agroindustrial, siendo en di-
cho momento de competencia de
PRODUCE.
3.2. Competencia para fiscalizar
actividades de cogeneracin
Por otro lado, en atencin a lo dis-
puesto en la primera disposicin
complementaria final de la Ley
N 29325 (13) y la Resolucin
N 001-2011-OEFA/CD, el Conse-
jo Directivo del OEFA aprob los
aspectos objeto de transferencia de
68
las funciones de supervisin, fis- 3.3. Competencia al momento de
calizacin y sancin ambiental en la supervisin ambiental
materia de hidrocarburos en gene-
ral y electricidad provenientes del En tal sentido, al momento de la su-
Organismo Supervisor de la Inver- pervisin realizada los das 18 y 19
sin en Energa y Minera - OSI- de diciembre de 2012 existan dos
NERGMIN, lo cual tendra la fe- rganos competentes para realizar
cha en que le corresponda asumir la fiscalizacin ambiental en la uni-
dichas funciones, el 4 de marzo de dad productiva del administrado:
2011(14). PRODUCE y el OEFA.
Por lo cual, al momento de reali- En efecto, durante la supervisin
zarse la supervisin ambiental, el ambiental solo se haba transferido
OEFA s era competente para reali- la competencia en electricidad, mas
zar la fiscalizacin de las activida- no la de agroindustria, conforme el
des elctricas. siguiente cuadro:
TRANSFERENCIA DE FUNCIONES AL OEFA
Caa de azcar
Cogeneracin de electricidad
Supervisin
ambiental
04/03/2011 18-19/12/2012 08/07/2016
Fuente: elaboracin propia.
(11) Decreto Supremo N 009-2011-MINAM, que aprueba el inicio del proceso de transferencia de funciones en
materia ambiental de los sectores Industria y Pesquera, del Ministerio de la Produccin al OEFA, publicado
en el diario oficial El Peruano el 3 de junio de 2011.
Artculo 1.- Inicio del proceso de transferencia de las funciones de seguimiento, vigilancia, supervisin, fis-
calizacin, control y sancin en materia ambiental de los sectores industria y pesquera, del Ministerio de la
Produccin al Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental.
Aprubese el inicio del proceso de transferencia de las funciones de seguimiento, vigilancia, supervisin, fis-
calizacin, control y sancin en materia ambiental de los sectores industria y pesquera del Ministerio de la
Produccin al Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental.
(12) Resolucin de Consejo Directivo N 015-2016-OEFA/CD, que determina que el OEFA asume las funciones
de seguimiento, vigilancia, supervisin, fiscalizacin, control y sancin en materia ambiental respecto de la
actividad manufacturera del subsector industria Elaboracin de azcar, publicada el 5 de julio de 2016
Artculo 1.- Determinar que a partir del 8 de julio del 2016, el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental - OEFA asume las funciones de seguimiento, vigilancia, supervisin, fiscalizacin, control y san-
cin en materia ambiental respecto de la actividad manufacturera del Subsector Industria prevista en la Di-
visin 15: Clase 1542 Elaboracin de azcar.
(13) Ley N 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, publicada en el diario
oficial El Peruano el 5 de marzo de 2008
Disposiciones complementarias finales
Primera.- Mediante Decreto Supremo refrendado por los Sectores involucrados, se establecern las entida-
des cuyas funciones de evaluacin, supervisin, fiscalizacin, control y sancin en materia ambiental sern
asumidas por el OEFA, as como el cronograma para la transferencia del respectivo acervo documentario,
personal, bienes y recursos, de cada una de las entidades ().
(14) Ley N 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, publicado en el diario
oficial El Peruano el 5 de marzo de 2008
Disposiciones complementarias finales
Primera.-
()
Las entidades sectoriales que se encuentren realizando funciones de evaluacin, supervisin, fiscalizacin,
control y sancin en materia ambiental, en un plazo de treinta (30) das tiles, contado a partir de la entrada
en vigencia del respectivo Decreto Supremo, deben individualizar el acervo documentario, personal, bienes
y recursos que sern transferidos al OEFA, ponindolo en conocimiento y disposicin de este para su anli-
sis acordar conjuntamente los aspectos objeto de la transferencia.

Segn lo sealado hasta este mo-
mento, la competencia se encuen-
tra divida por sectores econmicos
(agroindustria y electricidad); sin
embargo, la ley no establece qu
sucede cuando una unidad de pro-
duccin tiene consigo ms de una
actividad productiva, por lo que no
se puede asumir que una de ellas
implica sobre la otra ni se lo pue-
de inferir de algn otro dispositivo,
pues, como hemos mencionado, la
competencia tiene que ser atribui-
da por ley de manera expresa y sin
realizar interpretaciones extensivas
o aplicar la analoga.
Por dichas consideraciones, el
OEFA s era competente para fis-
calizar las obligaciones ambienta-
les derivadas de las actividades de
cogeneracin objeto del procedi-
miento administrativo sancionador
bajo anlisis.
4. Cmo se pudo resolver el
presente caso?
En esta lnea argumentativa, al ha-
berse declarado la nulidad de la re-
solucin de primera instancia por
parte del TFA del OEFA, se debe
previamente solicitar la opinin del
Tribunal de Solucin de Controver-
sias Ambientales del MINAM o el
rgano que se encuentre con la de-
legacin de dichas facultades.
Sobre cmo resuelva el Tribunal
de Solucin de Controversias Am-
bientales, tal como fue sealado,
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
SISTEMA NACIONAL DE GESTIN AMBIENTAL
Las autoridades
solo podrn
actuar, con
respecto a la
Constitucin, la
ley y al derecho,
dentro de las
facultades que les
estn atribuidas.
consideramos que al momento de la
supervisin ambiental OEFA s era
competente para fiscalizar las acti-
vidades de cogeneracin de electri-
cidad, mas no las agroindustriales,
por lo que el argumento del admi-
nistrado sobre la incompetencia del
OEFA es incorrecto.
Finalmente, a la fecha el OEFA ya
es competente para fiscalizar am-
bas actividades (agroindustriales y
cogeneracin elctrica), por lo que
se entiende que dicho conflicto de
competencias difcilmente se pre-
sentara en el futuro.
III. CONCLUSIONES
- Las autoridades solo podrn ac-
tuar con respecto a la Constitu-
cin, la ley y al derecho, dentro
de las facultades que les es-
tn atribuidas y de acuerdo con
los fines para los que les fue-
ron conferidas, en razn de la
materia, territorio, grado, tiem-
po o cuanta.
- El Tribunal de Solucin de Con-
troversias Ambientales del Mi-
nisterio del Ambiente es el r-
gano encargado de resolver los
conflictos de competencia en
materia ambiental, y en caso de
que dicho tribunal se encuentre
en periodo de implementacin,
la competencia podra ser dele-
gada a otro ente.
- El OEFA s era competen-
te para fiscalizar las obligacio-
nes ambientales derivadas de
las actividades de cogeneracin
al momento de la supervisin
ambiental.
- La ley no establece qu suce-
de cuando una unidad de pro-
duccin tiene consigo ms de
una actividad productiva, por lo
que no se puede asumir que una
de ellas implica sobre la otra ni
se puede inferir de algn otro
dispositivo, pues la competen-
cia tiene que ser atribuida por
ley de manera expresa sin poder
realizar interpretaciones exten-
sivas o aplicar la analoga.
- A la fecha el OEFA ya es com-
petente para fiscalizar ambas ac-
tividades (agroindustriales y co-
generacin elctrica), por lo que
se entiende que dicho conflicto
de competencias difcilmente se
presentar en el futuro.
69
 OTRAS REAS
DE LA ADMINISTRACIN
Y GESTIN PBLICA
Procedimientos Administrativos
de la Administracin Pblica

LA QUEJA COMO REMEDIO PROCEDIMENTAL

Jos Luis SULLCA MAQUERA

Abogado por la Universidad de San Martn
de Porres. Estudios de Maestra en Gestin RESUMEN
Pblica en la Universidad ESAN. Diploma

de Experto en la Evaluacin de Polticas P-
blicas por la Universidad de Sevilla - Espaa.
Diploma de Especializacin en Derecho Ad-
ministrativo por la Universidad ESAN.
I. INTRODUCCIN
A cuntos de nosotros nos ha pa-
sado que al presentar una solicitud
ante alguna entidad del Estado he-
mos sufrido por la demora en su
tramitacin ante lo cual, como es
lgico, nos acercamos a pregun-
tar por el estado de la misma, reci-
biendo la siguiente respuesta est
en evaluacin o en despacho
para resolver.
Cualquiera de dichas respuestas no
solo nos causa incertidumbre, tam-
bin desazn e, inclusive, un per-
juicio econmico si es que la solici-
tud presentada conlleva la emisin
de algn ttulo habilitante (autori-
zacin, permiso o licencia) para
realizar actividades econmicas,
retrasando el inicio de las mismas.
Dicha situacin descrita sucede
a diario ante las distintas entida-
des del Estado, ignorando los ad-
ministrados, en muchos casos, la
existencia de la figura jurdica de
la queja en sede administrativa, la
cual permite reencauzar el proce-
dimiento corrigindose los actos
u omisiones en que incurrieron
las autoridades encargadas de su
tramitacin.
L
a interposicin de la queja en sede administrativa da lugar a la re-
visin del procedimiento por parte del superior jerrquico sin sus-
pender el mismo, a fin de que se ordene la correccin de las deficiencias
advertidas en su tramitacin, adems de iniciar las acciones para de-
terminar la responsabilidad de la autoridad quejada, desincentivando la
comisin de dicha conducta en el resto de funcionarios de la entidad.
En ese sentido, el presente artcu- De la citada definicin se advierte
lo tiene por objetivo desarro- que la queja constituye en un me-
llar los alcances de la queja a fin canismo procedimental, mediante
de coadyuvar a su conocimien- el cual el administrado puede re-
to y correcto ejercicio por parte clamar por cualquier defecto en la
de los administrados, as como de tramitacin de un procedimiento;
su aplicacin y cumplimiento por sin embargo, este no debe ser con-
parte de las autoridades. fundido como un recurso adminis-
trativo, como bien lo indica Garri-
do Falla, al sealar que no puede
II. DEFINICIN Y
considerarse a la queja como un
NATURALEZA JURDICA
recurso () porque al presentar-
se un escrito quejndose (), no
De acuerdo a la definicin estable- se est tratando de conseguir la re-
cida por la Real Academia de la vocacin o modificacin de una
Lengua Espaola(1), la queja repre- resolucin sino que el expedien-
senta una desazn y la accin de te, que no marcha por negligencia
quejar es la manifestacin de dis- de uno o ms servidores pblicos
conformidad con algo o alguien. o cualquier otro motivo no regular
Teniendo en cuenta lo sealado y justificado, sea tramitado con la
podemos definir a la queja admi- celeridad que las normas quieren y
nistrativa como la manifestacin que el interesado espera(2).
de disconformidad del administra-
do por la tramitacin de su proce- Ello tiene su fundamento en el he-
dimiento a cargo de la autoridad. cho de que la queja constituye un
(1) Para ingresar al diccionario virtual de la RAE debe seguir el siguiente enlace <http://www.rae.es>.
(2) GARRIDO FALLA, Fernando. La Ley de Procedimiento Administrativos. Serie de estudios administra-
tivos. Escuela Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1996, p. 105.

70
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
remedio de naturaleza netamente
procedimental, que sirve para po-
der reencauzar el mismo, utilizn-
dose de manera excepcional a fin
de que se corrija los errores adver-
tidos en su tramitacin, no tenien-
do como su finalidad la revisin de
los actos administrativos emitidos
por la autoridad, como es el caso
de los recursos administrativos.
Nuestro ordenamiento acoge di-
cha figura jurdica al encontrar-
se regulada en el artculo 167 del
TUO de la Ley N 27444, aproba-
do por Decreto Supremo N 006-
2017-JUS (en adelante, el TUO de
la Ley N 27444), ratificando as
su naturaleza procedimental al es-
tar ubicado dentro del captulo V
denominado Ordenacin del pro-
cedimiento y no estar regula-
do dentro del ttulo III correspon-
diente a la revisin de los actos en
va administrativa.
III. FINALIDAD
Como bien se adelant lneas arri-
ba, la queja constituye un meca-
nismo procedimental que permi-
te al administrado reclamar ante el
rgano administrativo correspon-
diente por aquel defecto de trami-
tacin en la que se haya incurrido
causndole un perjuicio.
De lo expresado se infiere que la
finalidad de dicha figura jurdica
es la de corregir las deficiencias
advertidas en un procedimien-
to administrativo especifico, ello
por cuanto existe el inters de un
administrado en particular para
el correcto trmite de su procedi-
miento, lo cual, a su vez, tambin
constituye un medio para su im-
pulso en caso de alguna accin u
omisin de la autoridad que obsta-
culice su tramitacin.
No obstante, ello no implica que
el funcionario quejado se exima
de la responsabilidad administra-
tiva correspondiente; por el con-
trario, se le debera de iniciar el
respectivo procedimiento disci-
plinario como consecuencia de
declararse fundada la queja pre-
sentada, constituyendo este en un
efecto, de acuerdo a lo estableci-
do en el numeral 167.5 del TUO
de la Ley N 27444(3).
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
La queja en sede
administrativa
permite reencauzar
el procedimiento
corrigindose los
actos u omisiones
en que incurrieron
las autoridades
encargadas de su
tramitacin.
En el mismo sentido opina Guz-
mn Napur, al manifestar que la
queja es una garanta a favor del
administrado que tiene por fina-
lidad obtener la correccin de los
defectos que pueda tener la trami-
tacin de los procedimientos, de-
fectos que pueden tener variada
naturaleza y que pueden deberse a
diversas causas. La citada institu-
cin no implica, sin embargo, que
la autoridad pueda eximirse de la
responsabilidad administrativa que
pudiera corresponderle por las de-
ficiencias en el manejo del expe-
diente, y en el caso de demora en la
tramitacin del expediente ()(4).
IV. SUPUESTOS SOBRE EL
CUAL RECAE
1. Suponga la paralizacin in-
justificada del procedimiento
Las acciones de las autorida-
des, dentro de un procedimien-
to administrativo, estn sujetas al
cumplimiento, entre otros, de los
principios de celeridad, eficacia,
simplicidad y de impulso de oficio
regulados en el artculo IV del T-
tulo Preliminar del TUO de la Ley
N 27444.
En virtud de la aplicacin de di-
chos principios se busca asegu-
rar que el procedimiento adminis-
trativo se lleve a cabo de manera
gil, sencilla y oportuna, lo cual
(3) Artculo 167.- Queja por defectos de tramitacin
()
167.5 En caso de declararse fundada la queja, se dictarn las medidas correctivas pertinentes respecto del
procedimiento, y en la misma resolucin se dispondr el inicio de las actuaciones necesarias para sancio-
nar al responsable.
(4) GUZMN NAPUR, Christian. Manual del procedimiento administrativo general. Pacifico, Lima, 2013,
pp. 511-512.
no significa que la autoridad deje
de lado las reglas especficas es-
tablecidas en el ordenamiento ju-
rdico para el trmite del procedi-
miento administrativo (como, por
ejemplo, el cumplimiento de re-
quisitos, formalidades esenciales
y plazos).
A fin de darle un carcter impera-
tivo a ciertos actos que debe rea-
lizar la autoridad para darle cele-
ridad al procedimiento, es que, a
travs del artculo 148 de la cita-
da norma legal, se regularon las si-
guientes reglas:
- En el impulso y tramitacin de
casos de una misma naturaleza
se sigue rigurosamente el orden
de ingreso y se resuelven con-
forme lo vaya permitiendo su
estado, dando cuenta al supe-
rior de los motivos de demora
en el cumplimiento de los pla-
zos de ley que no puedan ser
removidos de oficio.
- En una sola decisin se dis-
pondr el cumplimiento de to-
dos los trmites necesarios que
por su naturaleza correspon-
da, siempre y cuando no se
encuentren entre s sucesiva-
mente subordinados en su cum-
plimiento, y se concentrarn en
un mismo acto todas las dili-
gencias y actuaciones de prue-
bas posibles, procurando que el
desarrollo del procedimiento se
realice en el menor nmero de
actos procesales.
- Al solicitar trmites a ser efec-
tuados por otras autoridades o
los administrados, debe consig-
narse con fecha cierta el trmi-
no final para su cumplimiento,
as como el apercibimiento, de
estar previsto en la normativa.
- En ningn caso podr afectarse
la tramitacin de los expedien-
tes o la atencin del servicio
71
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
por la ausencia, ocasional o no,
de cualquier autoridad. Las au-
toridades que por razones de
licencia, vacaciones u otros
motivos temporales o perma-
nentes se alejen de su centro
de trabajo entregarn a quienes
los sustituyan, o al superior je-
rrquico, los documentos y ex-
pedientes a su cargo, con cono-
cimiento de los administrados.
- Cuando sea idntica la motiva-
cin de varias resoluciones se
podrn usar medios de produc-
cin en serie, siempre que no
lesionen las garantas jurdicas
de los administrados; sin em-
bargo, se considerar cada uno
como acto independiente.
- La autoridad competente, para
impulsar el procedimiento, pue-
de encomendar a algn subor-
dinado inmediato la realizacin
de diligencias especficas de
impulso o solicitar la colabora-
cin de otra autoridad para su
realizacin. En los rganos co-
legiados dicha accin debe re-
caer en uno de sus miembros.
- En ningn caso la autoridad
podr alegar deficiencias del
administrado no advertidas a
la presentacin de la solicitud,
como fundamento para dene-
gar su pretensin.
- La autoridad que no tenga en
cuenta lo expuesto ser sujeta
a queja salvo que exista alguna
causa objetiva razonable que jus-
tifique la paralizacin del proce-
dimiento como, por ejemplo, una
causa imputada al propio admi-
nistrado o derivado de un hecho
fortuito o fuerza mayor.
2. Se incumpla los plazos esta-
blecidos
El establecimiento de plazos para
el cumplimiento de ciertas actua-
ciones procedimentales a cargo de
la autoridad se sustenta en el he-
cho de no dejar a la libre discre-
cionalidad de este el tiempo de du-
racin del procedimiento debido a
que podra demorar en su trmi-
te, sin existir justificacin alguna,
poniendo en un estado de incerti-
dumbre al administrado al no te-
ner respuesta a lo solicitado.
72
derecho de exigir su cumplimien-
to a travs de la interposicin de la
La nalidad de la respectiva queja, sin perjuicio de
queja es corregir la aplicacin del silencio adminis-
las deciencias
advertidas en un trativo positivo o negativo, en caso
procedimiento corresponda.
administrativo 3. Se incumpla los deberes fun-
especco, ello cionales
por cuanto existe
el inters de un Los deberes funcionales son obli-
administrado en gaciones que deben de cumplir las
particular para el autoridades dentro del procedi-
correcto trmite de miento, siendo, de acuerdo a lo es-
su procedimiento. tablecido en el artculo 84 del TUO
de la Ley N 27444, los siguientes:
- Actuar dentro del mbito de su
competencia y conforme a los
fines para los que les fueron
El artculo 140 del TUO de la Ley
conferidas sus atribuciones.
N 27444(5) establece que toda auto-
ridad debe cumplir de manera obli- - Desempear sus funciones si-
gatoria con los plazos estipulados guiendo los principios del pro-
en las normas que regulan el proce- cedimiento administrativo pre-
dimiento, con lo cual se garantiza vistos en el Ttulo Preliminar
que el trmite y la respuesta al ad- de esta Ley.
ministrado sean de forma oportuna.
- Encausar de oficio el procedi-
Sin embargo, atendiendo a que en miento, cuando advierta cual-
la mayora de casos las normas quier error u omisin de los ad-
que dan origen a un procedimiento ministrados, sin perjuicio de la
no regulan de manera especfica el actuacin que les corresponda
tramite a seguir, menos los plazos a ellos.
para cada actuacin procedimen-
tal, es que a travs del artculo 141(6) - Abstenerse de exigir a los ad-
de la citada norma legal se regu- ministrados el cumplimiento
l de manera genrica los plazos de requisitos, la realizacin de
mximos que debe tener en cuenta trmites, el suministro de in-
cualquier autoridad para realizar formacin o la realizacin de
actos procedimentales a su cargo. pagos no previstos legalmente.
En caso de demora por parte de la - Realizar las actuaciones a su
autoridad en el trmite del procedi- cargo en tiempo hbil, para fa-
miento, los administrados tienen el cilitar a los administrados el
(5) Artculo 140.- Obligatoriedad de plazos y trminos
140.1 Los plazos y trminos son entendidos como mximos, se computan independientemente de cual-
quier formalidad, y obligan por igual a la administracin y a los administrados, sin necesidad de apremio,
en aquello que respectivamente les concierna.
Los plazos para el pronunciamiento de las entidades, en los procedimientos administrativos, se contabi-
lizan a partir del da siguiente de la fecha en la cual el administrado present su solicitud, salvo que se
haya requerido subsanacin en cuyo caso se contabilizan una vez efectuada esta.
140.2 Toda autoridad debe cumplir con los trminos y plazos a su cargo, as como supervisar que los sub-
alternos cumplan con los propios de su nivel.
140.3 Es derecho de los administrados exigir el cumplimiento de los plazos y trminos establecidos para
cada actuacin o servicio.
(6) Artculo 141.- Plazos mximos para realizar actos procedimentales
A falta de plazo establecido por lex expresa, las actuaciones deben producirse dentro de los siguientes:
1. Para recepcin y derivacin de un escrito a la unidad competente: dentro del mismo da de su
presentacin.
2. Para actos de mero trmite y decidir peticiones de ese carcter: en tres das.
3. Para emisin de dictmenes, peritajes, informes y similares: dentro de siete das despus de solicita-
dos; pudiendo ser prorrogado a tres das ms si la diligencia requiere el traslado fuera de su sede o la
asistencia de terceros.
4. Para actos de cargo del administrado requeridos por la autoridad, como entrega de informacin, res-
puesta a las cuestiones sobre las cuales deban pronunciarse: dentro de los diez das de solicitados.
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
ejercicio oportuno de los actos
procedimentales de su cargo.
- Resolver explcitamente to-
das las solicitudes presentadas,
salvo en aquellos procedimien-
tos de aprobacin automtica.
- Velar por la eficacia de las ac-
tuaciones procedimentales, pro-
curando la simplificacin en
sus trmites, sin ms formali-
dades que las esenciales para
garantizar el respeto a los de-
rechos de los administrados o
para propiciar certeza en las
actuaciones.
- Interpretar las normas admi-
nistrativas de forma que mejor
atienda el fin pblico al cual se
dirigen, preservando razona-
blemente los derechos de los
administrados.
- Los dems previstos en la Ley
o derivados del deber de pro-
teger, conservar y brindar asis-
tencia a los derechos de los ad-
ministrados, con la finalidad
de preservar su eficacia.
Como se podr apreciar, existe
una lista taxativa de deberes que
deben de tener en cuenta las au-
toridades a fin de no vulnerar los
derechos de los administrados. De
darse dicha situacin, las autorida-
des sern sujetas a queja para pos-
teriormente aplicrseles sanciones
administrativas.
4. Exista omisin de trmites
Constituye la abstencin de un de-
ber que debe de cumplir la auto-
ridad en la tramitacin del pro-
cedimiento, el cual afecta al
administrado en caso de materiali-
zarse. Dicha omisin puede recaer
en la no realizacin de diligencias
o actuaciones a fin de impulsar el
procedimiento.
5. Otros defectos de trmite en
el procedimiento
Entre estos se encuentra el dene-
gar al administrado el recurso de
impugnacin cuando este cumpli
con las formalidades para su pre-
sentacin, o denegar el acceso al
expediente cuando este forma par-
te del procedimiento.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
V. CONDICIONES PARA SU con la finalidad de identificar
EJERCICIO y enmarcar la accin u omisin
realizada por este dentro del
1. Oportunidad procedimiento, el cual afecta
al administrado.
No existe un plazo legal taxativo
para que el administrado pueda in- - La referencia de la norma le-
terponer la queja por defecto de gal que lo exige: no basta se-
tramitacin, ello por cuanto esta alar lo indicado en el prrafo
constituye una prerrogativa en su anterior, sino tambin el admi-
favor pudindolo ejercer en cual- nistrado debe de precisar la nor-
quier estado del procedimiento. ma que sustenta el deber incum-
plido por parte de la autoridad.
Sin embargo, dicho derecho no es
indeterminado por cuanto se esta- No obstante, cabe precisar que di-
blece un lmite temporal para su cho escrito tambin debe de cum-
ejercicio, esto es, mientras la auto- plir con los requisitos formales
ridad no haya emitido una resolu- generales estipulados para la pre-
cin definitiva que ponga fin a la sentacin del mismo, regulado en
instancia respectiva, es decir, has- el artculo 122 del TUO de la Ley
ta que se emita un acto resoluti- N 27444(7), debindose tener en
vo por el cual se acepte o denie- cuenta lo que le resulte pertinen-
gue la peticin formulada por el te para la presentacin de la queja.
administrado.
2. Requisitos VI. TRMITE PARA SU
EJERCICIO
Toda queja se presenta ante el su-
perior jerrquico de la autoridad Una vez presentada la queja por el
que tramita el procedimiento de- administrado, cumpliendo con las
bido a que este es el encargado de condiciones indicadas en el pun-
resolver el mismo, con lo cual se to V del presente artculo, el su-
asegura la independencia en la de- perior jerrquico tiene un plazo
cisin que este tome. mximo de tres (3) das para resol-
ver el mismo; con ello se garantiza
El administrado ejerce dicho de- que de determinarse el incumpli-
recho a travs de un escrito, en el miento de algn deber de la au-
cual de manera obligatoria se debe toridad se subsane en corto tiem-
citar lo siguiente: po el error en que se incurri en el
procedimiento.
- El deber infringido: se debe
precisar la conducta en que Por otro lado, a fin de no vulne-
rar el derecho a la defensa(8) del
ha incurrido la autoridad, ello
7 Artculo 122.- Requisitos de los escritos
Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe contener lo siguiente:
1. Nombres y apellidos completos, domicilio y numero de Documento Nacional de Identidad o car-
n de extranjera del administrado, y en su caso, la calidad de representante y de la persona a quien
represente.
2. La expresin concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y, cuando le sea posible,
los de derecho.
3. Lugar, fecha y firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.
4. La indicacin del rgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida, entendindose por tal, en lo
posible, a la autoridad de grado ms cercano al usuario, segn la jerarqua, con competencia para co-
nocerlo y resolverlo.
5. La direccin del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento, cuando sea diferen-
te al domicilio real expuesto en virtud del numeral 1. Este sealamiento de domicilio surte sus efectos
desde su indicacin y es presumido subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su cambio.
6. La relacin de los documentos y anexos que acompaa, indicados en el TUPA.
7. La identificacin del expediente de la materia, tratndose de procedimiento ya iniciados.
(8) El derecho a la defensa constituye un derecho fundamental de naturaleza procesal, como una garanta al
debido procedimiento, que se encuentra reconocido en el numeral 1.2 del artculo IV del Ttulo Prelimi-
nar de la Ley N 27444, el cual refiere que todo administrado tiene derecho a refutar los cargos imputa-
dos as como de exponer los argumentos y ofrecer pruebas.
73
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Presentacin
Dirigido
de la queja
Elaboracin propia.
que goza todo ciudadano, se esta-
blece que se debe correr traslado a
la autoridad a cargo del procedi-
miento de la queja interpuesta por
el administrado a efectos de que
este manifieste y adjunte, de con-
siderarlo, la documentacin que
considere pertinente para desvir-
tuar lo alegado por el administra-
do, para lo cual tiene el plazo de
un (1) da para presentar el infor-
me correspondiente.
En caso de no remitir la autori-
dad quejada el informe solicita-
do por el superior jerrquico den-
tro de plazo estipulado, no resulta
impedimento para que proceda a
resolver la queja presentada por
el administrado. Asimismo, cabe
precisar que la queja se tramita en
cuerda separada, es decir, se forma
un expediente distinto al principal
(donde se tramita el procedimien-
to materia de queja), no suspen-
diendo la tramitacin de este lti-
mo mientras se resuelve la queja.
Con ello se permite que la autori-
dad, sujeto a queja, no se desen-
tienda de su obligacin de resolver
el procedimiento, al contrario, la
prctica demuestra que este, una
vez tomado conocimiento de algu-
na queja, resuelve lo ms pronto
posible a fin de no incurrir en res-
ponsabilidad administrativa, con
74
GRFICO N 1
FLUJOGRAMA DEL PROCEDIMIENTO DE QUEJA
DURACIN: 3 das
Superior Autoridad
jerrquico Traslada
quejada
No cabe recurso
impugnatorio
lo que se asegura la eficacia de
esta figura jurdica, ms an si es
que de declararse fundada la queja
se dispone el inicio de las acciones
para sancionar a la autoridad res-
ponsable, desincentivando de esta
forma dicha conducta en el resto
de funcionarios de la entidad.
Sobre la funcin asignada al supe-
rior jerrquico para resolver la que-
ja, cabe indicar que esta no implica
que realice un juzgamiento sobre
el fondo de la materia discutida en
el procedimiento administrativo,
ello en razn a la naturaleza de la
queja como remedio procedimen-
tal, no constituyendo en un recur-
so administrativo.
Finalmente, contra el acto admi-
nistrativo que resuelve la queja no
procede la interposicin de recur-
so impugnativo alguno, tanto por
el administrado como por la au-
toridad quejada, dictando el supe-
rior jerrquico, en caso de decla-
rar fundada la queja, las medidas
correctivas pertinentes para sub-
sanar el defecto en la tramitacin
a fin de impulsar el procedimien-
to, as como dispone el inicio de
las actuaciones necesarias contra
la autoridad quejada para deter-
minar la responsabilidad a que hu-
biere lugar.
Plazo: 1 da
Remite Superior
informe jerrquico
E
M
I
T
E
alguno
Resolucin
VII. CONCLUSIONES
- La queja constituye un reme-
dio procedimental a travs del
cual el administrado manifies-
ta su disconformidad por el tr-
mite de su procedimiento, ori-
ginando su revisin por parte
del superior jerrquico a fin de
que se ordene la correccin de
las deficiencias advertidas.
- El administrado no puede formu-
lar queja por cualquier situacin
que se le ocurra, reservndose di-
cho derecho para los aspectos es-
trictamente ligados a los defec-
tos de tramitacin, en especial,
los que supongan paralizacin,
infraccin de los plazos estable-
cidos legalmente, incumplimien-
to de los deberes funcionales u
omisin de los trmites.
- El trmite de la queja es de cor-
ta duracin, lo cual permite re-
encauzar el procedimiento r-
pidamente, disponindose las
medidas correctivas pertinen-
tes respecto al procedimiento,
as como dar inicio a las actua-
ciones necesarias para sancio-
nar a la autoridad responsable,
desincentivando de esa forma
dicha conducta en el resto de
funcionarios de la entidad. con
lo cual se asegura su eficacia.

EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
EN EL TUO DE LA LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL
Luiggi V. SANTY CABRERA
Abogado por la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos (UNMSM). Doctorado en De-
recho Pblico por la Escuela Doctoral de la
Universidad de Orleans, Francia. Magster en
Derecho, Economa y Gestin con mencin
en Derecho y Administracin Pblica por
la Escuela de Derecho de la Universidad de
Orleans, Francia. Se ha desempeado como
asesor legal en la Contralora General de la
Repblica. Docente universitario del curso
de Derecho Administrativo Econmico en la
Facultad de Derecho y Ciencia Poltica de la
UNMSM.
I. MARCO GENERAL
El procedimiento sancionador en
general establece una serie de pau-
tas mnimas comunes para que las
entidades administrativas con com-
petencia para la aplicacin de san-
ciones a los administrados las ejer-
zan de manera previsible y no
arbitraria(1); es as que el Derecho
Administrativo sancionador, como
parte del Derecho sancionador ge-
neral, est sujeto a reglas especfi-
cas y predeterminadas que prote-
gen al administrado de un accionar
arbitrario, de modo tal que solo se
sancionen las conductas realmente
lesivas para el ordenamiento pbli-
co. Asimismo, las reglas y parme-
tros del procedimiento sanciona-
dor regulados en el TUO de la Ley
N 27444 (TUO que recoge las mo-
dificatorias de los Decretos Legis-
lativos Ns 1272 y 1295), Ley del
Procedimiento Administrativo Ge-
neral, con fe de erratas del 30 de
marzo de 2017, son de aplicacin
supletoria a otros procedimientos
administrativos sancionadores re-
gulados en normas especiales.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
Procedimientos Administrativos
de la Administracin Pblica
RESUMEN
E n el presente artculo, el autor desarrolla los cambios del Dere-
cho Administrativo sancionador en el marco del Decreto Supremo
N 006-2017-JUS, Decreto que aprueba el Texto nico Ordenado de la
Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo Sancionador, don-
de principalmente aborda el principio de culpabilidad e irretroactividad
desde el punto de vista del Derecho Penal y del Derecho Constitucional,
incidiendo en su aplicacin en el Derecho Administrativo sancionador.
II. DERECHO PENAL y sin ningn tipo de consideracio-
Y DERECHO nes y matizaciones; por el con-
ADMINISTRATIVO trario, ello demanda que se reali-
SANCIONADOR ce teniendo siempre en cuenta las
divergencias que operan en cada
La postura de la Corte Constitu- sector(2).
cional con relacin a la aplicacin
de los principios del Derecho Pe- De lo descrito, podemos decir que
nal al Derecho Administrativo ha el Derecho Administrativo san-
consistido en extender los postu- cionador se convierte en un rasgo
lados del primer orden al segundo, esencial para imponer sanciones
ya que el penal fue primero en el ante el incumplimiento del mar-
tiempo y, por lo tanto, su mayor co normativo aplicable(3). Asimis-
nivel de desarrollo es incuestio- mo, se puede decir que el referi-
nado. Sin embargo, la aceptacin do marco normativo es sometido
de la aplicacin de los principios al ejercicio de la potestad sancio-
de un campo a otro no implica que nadora por parte de las administra-
se haga de una forma automtica ciones pblicas(4), esto es, que por
(1) Resolucin N 00488-2013-SERVIR/TSC-Segunda Sala, f. j. 16.
(2) RAMREZ TORRADO, Mara Lourdes. Consideraciones de la Corte Constitucional acerca del princi-
pio de culpabilidad en el mbito sancionador administrativo. En: Revista de Derecho de la Divisin de
Ciencias Jurdicas de la Universidad del Norte, N 29, Barranquilla, enero-junio, 2008, p. 2.
(3) NIETO GARCA, Alejandro. Derecho Administrativo sancionador. 4 edicin. Tecnos, Madrid, 2005,
pp. 178-179.
(4) FUENTES BARDAJ, Joaqun de. Manual de Derecho Administrativo sancionador. 2 edicin. Tomo I.
Thomson Reuters, Navarra, 2009, p. 85.
75
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
medio de este Derecho lo que se
busca, adems, es imponer un l-
mite a las administraciones pbli-
cas que tienen el poder del Estado
al momento de atribuir una san-
cin administrativa.
III. EL PRINCIPIO DE
CULPABILIDAD
1. Enfoque doctrinal
La culpabilidad, segn Reyes
Echanda, es () la actividad
consciente de la voluntad que da
lugar a un juicio de reproche, en
cuanto al agente, acta en forma
antijurdica pudiendo y debiendo
actuar diversamente ()(5). De
otro lado, Jimnez de Asa sea-
la que la culpabilidad es () el
reproche que se hace al autor de
un acto punible, al que le liga un
nexo psicolgico motivado, pre-
tendiendo con su comportamiento
un fin, o cuyo alcance le era cono-
cido o conocible, siempre que pu-
diera exigrsele un proceder con-
forme a las normas ()(6).
Asimismo, Rebollo Puig seala
que el concepto de culpabilidad y
su contenido distan mucho de ser
pacficos en la doctrina y agrega
que, prcticamente, en lo nico
que hay acuerdo es que la culpa-
bilidad prohbe la responsabilidad
por el resultado o responsabilidad
objetiva y que, en ese sentido, las
formas de imputacin de un resul-
tado a su autor quedan reducidas
al dolo y a la culpa(7). De otro lado,
ocasionalmente los tribunales han
distinguido entre la culpabilidad
como elemento integrante de la
infraccin administrativa y la cul-
pabilidad como un principio infor-
mador o limitador del ius puniendi
del Estado. Al respecto, la senten-
cia del Tribunal Superior de Jus-
ticia (STSJ) de Asturias del 11 de
mayo de 2001, razona que, dentro
la estructura de las infracciones
administrativas, uno de sus com-
ponentes principales por su natu-
raleza subjetiva es el que se cono-
ce con el nombre de culpabilidad
como elemento y no como princi-
pio, como a veces se invoca(8).
De otro lado, es de remarcar que
este principio de culpabilidad rige
tambin en materia de infracciones
76
nuestra legislacin en materia pe-
nal y, consecuentemente, a la pol-
El Derecho tica de persecucin criminal en el
Administrativo marco del Estado constitucional.
sancionador, como
parte del Derecho De otro lado, el referido principio
sancionador general, de culpabilidad brinda la justifi-
est sujeto a cacin de la imposicin de penas
reglas especcas cuando la realizacin de delitos
y predeterminadas sea reprobable para quien lo co-
que protegen al meti, por tanto, la reprobabilidad
administrado de un del delito es un requisito para po-
accionar arbitrario. der atribuir a alguien la responsa-
bilidad penal de las consecuencias
que el delito o la conducta daosa
ha generado(12).
administrativas en la medida que
Ahora bien, este principio de cul-
la sancin de dicha infraccin es
pabilidad, si bien no est recono-
una de las manifestaciones del
cido de forma expresa en la actual
ius puniendi del Estado(9). Tam-
Constitucin Poltica del Per de
bin, el Tribunal Constitucional
1993, no obstante, tcitamente se
espaol rotundamente se ha de-
presenta en el literal e) del inciso
cantado a favor de considerar la
24 del artculo 2, el cual se consi-
culpabilidad como requisito para
dera como un implcito que limita
que pueda hablarse de infraccin
la potestad punitiva del Estado(13).
administrativa(10).
De lo mencionado, este princi-
2. Enfoque constitucional: Tri-
pio de culpabilidad se materializa
bunal Constitucional
cuando concurren una serie de ele-
mentos, as:
En la legislacin peruana no se
menciona expresamente al princi- () trminos generales pue-
pio de culpabilidad, sin embargo de decirse (...) que de acuerdo
se puede desprender su contenido con el principio de culpabilidad
del artculo VII del Ttulo Prelimi- se requiere que la aplicacin de
nar del Cdigo Penal de 1991, con una pena est condicionada por
la denominacin de responsabili- la existencia de dolo o culpa, de
dad penal(11). conciencia de la antijuridicidad
o de la punibilidad, de capaci-
Desde el marco de la jurispru- dad de comportarse de acuerdo
dencia del Tribunal Constitucio- con las exigencias del Derecho
nal se ha sealado que el princi- (imputabilidad), de una situa-
pio de la culpabilidad es uno de cin normal para la motivacin
los pilares sobre los que descan- del autor (exigibilidad). Asimis-
sa el Derecho Penal; asimismo, mo, en el momento de la indivi-
agrega que, concretamente, cons- dualizacin de la pena, el princi-
tituye la justificacin de la impo- pio de culpabilidad exige que la
sicin de penas dentro del mode- sancin sea proporcionada al he-
lo de represin que da sentido a cho cometido ()(14).
(5) VILLA STEIN, Javier. Derecho Penal. Grijley, Lima, 2008, p. 379.
(6) dem.
(7) REBOLLO PUIG, Manuel. Derecho Administrativo sancionador. Primera edicin, Lex Nova, Vallado-
lid, 2010, p. 249.
(8) STC Exp. N 0014-2006-PI/TC.
(9) STC 246/1991 del 19 de diciembre o STC 76/1990 del 26 de abril.
(10) GONZLEZ PREZ, Jess y GONZLEZ NAVARRO, Francisco. Comentarios a la Ley de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn (Ley 30/1992, del 26
de noviembre). Tomo II. Civitas, Madrid, 1997, pp.1789-1790.
(11) HURTADO POZO, Jos. Manual de Derecho Penal. Parte General I. 3 edicin, Grijley, Lima, 2005,
p. 598.
(12) STC Exp. N 0014-2006-PI/TC.
(13) STC Exp. N 6712-2005-HC/TC.
(14) STC Exp. N 0014-2006-PI/TC.
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

3. Su relacin con otros prin-
cipios
El principio de culpabilidad esta-
blece que la accin sancionable
debe ser imputada a ttulo de dolo
o culpa, lo que importa la prohi-
bicin de la responsabilidad ob-
jetiva, esto es, que solo se pue-
de imponer una sancin si es que
la conducta prohibida y su conse-
cuencia estn previstas legalmen-
te. En ese sentido, en el caso del
Derecho Penal es ms sencillo
apreciar cmo opera este princi-
pio, puesto que adems de la ti-
pificacin realizada en el Cdigo
Penal, y de indicarse las sancio-
nes que se pueden imponer a ttulo
de culpa o dolo, se establecen los
parmetros necesarios para que la
sancin no resulte arbitraria o des-
proporcionada (mnimos y mxi-
mos)(15).
De otro lado, es preciso mencio-
nar la relacin que existe entre el
principio de culpabilidad, frente
a otros principios, los cuales de-
tallamos a continuacin (ver cua-
dro N 1).
4. El principio de culpabilidad
en el TUO de la Ley N 27444
A travs del Decreto Legislati-
vo N 1272, se modific la Ley
N 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, y deroga
la Ley N 29060, Ley del Silencio
Administrativo; sin embargo, es
importante precisar que mediante

CUADRO N 1
EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD Y OTRO PRINCIPIOS
Debe tenerse en cuenta que el principio de culpabilidad se engarza directamente con la reprobabilidad de una persona por cierto compor-
tamiento, no con la sancin por aquella. La reprobacin acarrea inevitablemente el establecimiento de una pena; evidentemente, por eso es
NE BIS IN IDEM que existe entre ellas una estrecha ligazn. Pero esto no puede llevar a identificar o confundir una con otra, pues de lo contrario se estara
entrando al terreno del principio ne bis in idem, que se refiere al tema de la sancin. La reprobacin es una valoracin de la conducta que se
hace de modo aislado, mientras que la pena es un acto estatal sancionatorio(16).
El principio que se comenta no est expresamente recogido en el texto de la Constitucin. Sin embargo, su existencia se desprende de otros
principios s consagrados. El primero de ellos es el principio de legalidad en materia penal, el cual es recogido en el literal d del numeral 24
del artculo 2 de la Constitucin. Su texto es el siguiente: () nadie ser procesado ni condenado por acto u omisin que al tiempo de co-
meterse no est previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequvoca, como infraccin punible ()(17).
Este Tribunal ha establecido en la sentencia recada en la STC Exp. N 0010-2002-AI/TC (f. j. 44 et passim) algunos de los alcances de este
principio. Uno de ellos es el mandato de determinacin legal del delito, por el cual este debe ser claramente determinado por ley, de modo
expreso e inequvoco (lex certa), evitando la promulgacin de leyes que contemplen tipos penales con caractersticas poco definidas o abier-
tas, pudiendo existir un margen limitado de indeterminacin como consecuencia de la propia naturaleza del lenguaje.
LEGALIDAD De lo vertido se desprende que tipificado previa y claramente el delito y cometido este el Estado se encuentra legitimado y limitado para
sancionar nicamente la conducta en que consiste el delito y no otra circunstancia adicional, es decir, resultan susceptibles de sancin solo
aquellos comportamientos que se encuentren expresamente recogidos en el tipo penal. El principio de legalidad penal, entonces, restringe
la actuacin del Estado a la evaluacin objetiva de la conducta, proscribiendo el anlisis de cualquier otra conducta que no se halle expre-
samente plasmada en la norma penal.
Esto es consecuencia del hecho de que solamente puede ser sancionado aquel comportamiento calificado como reprobable al sujeto que lo
realiza. En este aspecto se aprecia la convergencia entre el principio de legalidad penal y el principio de culpabilidad anteriormente descrito,
que consiste en la calificacin de reprobable que debe recaer sobre cierta conducta humana y su consecuente tipificacin para poder ser
objeto de punicin estatal. Por ello, al consagrarse expresamente el principio de legalidad, de modo implcito queda a su vez consagrado el
principio de culpabilidad(18).
Otro principio que se deriva del principio de culpabilidad en el ordenamiento constitucional es el principio de proporcionalidad de las penas.
Este Tribunal se ha expresado anteriormente sobre el tema en la STC Exp. N 0010-2002-AI/TC (f. j. 138 et passim) sealando que el prin-
cipio de proporcionalidad de las penas ha sido constitucionalizado en el artculo 200 de la Constitucin, en su ltimo prrafo. Este principio
tiene implicancias en las diversas etapas del proceso dirigido a la imposicin de una sancin penal como son la determinacin legal de la
PROPORCIONALIDAD pena, la determinacin judicial o, si corresponde, la determinacin administrativa penitenciaria de la pena.
Dentro de ellos, el contexto relevante para efectos del cuestionamiento hecho por el accionante es el de determinacin de la pena, es decir,
el momento en que el legislador genera una norma que establece un tipo penal y le impone un cierto tipo de sancin. En este escenario, el
principio de proporcionalidad de las penas es una limitacin dirigida al ejercicio de las facultades legislativas en materia penal, revelada como
el equilibrio cuantitativo y cualitativo que debe existir entre un delito cometido y la pena aplicable prevista por ley(19).
El principio de responsabilidad personal y la proscripcin de responsabilidad por hecho ajeno (causalidad) constituyen una manifestacin del
principio de la culpabilidad, que a su vez es uno de los pilares sobre los que descansa el Derecho Penal. Este principio, si bien no goza de
reconocimiento constitucional expreso, pude ser derivado del principio de proporcionalidad de las penas y de legalidad penal (Cfr. STC Exp.
N 0014-2006-PI, ff. jj. 28-33). As, el principio de culpabilidad brinda la justificacin de la imposicin de penas cuando la realizacin de deli-
CAUSALIDAD tos sea reprobable a quien los cometi (cfr. STC Exp. N 0014-2006-PI, f. j. 25), de este modo queda proscrita la responsabilidad objetiva(20).
Asimismo, un lmite a la potestad sancionatoria del Estado est representado por el principio de culpabilidad. Desde este punto de vista, la
sancin, penal o disciplinaria, solo puede sustentarse en la comprobacin de responsabilidad subjetiva del agente infractor de un bien jur-
dico. En ese sentido, no es constitucionalmente aceptable que una persona sea sancionada por un acto o una omisin de un deber jurdico
que no le sea imputable(21).

(15) STC Exp. N 01873-2009-PA/TC.

(16) STC Exp. N 0014-2006-PI/TC.
(17) dem.
(18) dem.
(19) STC Exp. N 0014-2006-PI/TC.
(20) STC Exp. N 03245-2010-PHC/TC.
(21) STC Exp. N 0010-2002-AI/TC.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017 77

 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Decreto Supremo N 006-2017-
JUS(22) se aprob el TUO de la Ley
N 27444 (TUO que recoge las
modificatorias de los Decretos Le-
gislativos Ns 1272 y 1295), Ley
del Procedimiento Administrativo
General, con fe de erratas de 30 de
marzo de 2017; donde los princi-
pios de la potestad sancionadora,
reconocidos en el artculo 230 de
la modificada Ley N 27444, aho-
ra se encuentran regulados en el
artculo 246 del referido TUO de
la Ley N 27444. En ese sentido,
en dichos cambios, se incorpor el
principio de culpabilidad, al refe-
rirse ahora que la responsabilidad
administrativa es subjetiva(23), sal-
vo los casos en que por ley o de-
creto legislativo se disponga la
responsabilidad administrativa ob-
jetiva, tal como lo hace el Decreto
Legislativo N 1341, que modifica
la Ley N 30225, Ley de Contra-
taciones del Estado, el cual sea-
la expresamente en su artculo 50
que la responsabilidad administra-
tiva es objetiva para este caso es-
pecial: () La responsabilidad
derivada de las infracciones pre-
vistas en este artculo es objetiva,
salvo en aquellos tipos infractores
que admitan la posibilidad de jus-
tificar la conducta ().
En ese sentido, es preciso mencio-
nar que el principio de culpabili-
dad (responsabilidad subjetiva),
reconocido ahora en el artculo
246 del TUO de la Ley N 27444,
tiene como finalidad incorporar
elementos subjetivos (dolo o cul-
pa) al momento de determinar la
responsabilidad del presunto res-
ponsable; sin embargo, en materia
de contrataciones se ha sealado
de forma expresa la responsabili-
dad objetiva donde no media-
r el anlisis bajo los supuestos de
dolo o culpa, pero se podr apli-
car el principio de culpabilidad
solo en aquellos tipos infractores
que admitan la posibilidad de jus-
tificar la conducta; asimismo, se
tomar en cuenta esta subjetivi-
dad (intencionalidad) del presunto
responsable al momento de gra-
duar la sancin, tal como lo sea-
la el actual artculo 226(24) del Re-
glamento de la Ley N 30225, Ley
de Contrataciones del Estado, mo-
dificado por el Decreto Supremo
N 056-2017-EF.
78
De lo anterior se desprende que las
normas rigen a partir del momento
El Derecho de su entrada en vigencia y carecen
Administrativo de efectos retroactivos. Sin embar-
sancionador se
convierte en un go, a pesar de que esta regla resulta
rasgo esencial clara, es innegable que al momen-
para imponer to de su aplicacin podran gene-
sanciones ante el rarse ciertos conflictos; por ejem-
incumplimiento del plo, cuando una nueva norma entra
marco normativo a regular una relacin o situacin
aplicable. jurdica, derogando la norma regu-
ladora anterior, suele suceder que
durante cierto periodo se produce
una superposicin parcial entre la
antigua y la nueva norma. Es decir,
IV. EL PRINCIPIO DE la nueva norma podra desplegar
IRRETROACTIVIDAD cierto grado de efectos retroacti-
vos y, a su vez, la norma derogada
1. Enfoque constitucional podra surtir efectos ultraactivos.
A fin de resolver este problema, la
Es importante mencionar que en doctrina plantea dos posibles so-
nuestro ordenamiento jurdico luciones radicalmente diferentes:
existen lmites, tanto constitucio- la teora de los hechos cumplidos
nales como legales, para la apli- y la teora de los derechos adqui-
cacin de las normas. Respec- ridos (denominadas tambin teora
to de los lmites constitucionales, del efecto inmediato y teora de la
el artculo 103 de la Constitucin ultraactividad o de la superviven-
Poltica de 1993 seala: (...) La cia de la ley antigua(26), respectiva-
ley, desde su entrada en vigencia, mente)(27).
se aplica a las consecuencias de
las relaciones y situaciones jurdi- Para Dez-Picazo, refirindose a la
cas existentes y no tiene fuerza ni primera teora, sostiene que ()
efectos retroactivos; salvo, en am- en el momento en que una ley en-
bos supuestos, en materia penal tra en vigor, despliega, por defi-
cuando favorece al reo ()(25). Y, nicin, sus efectos normativos y
el numeral 11 del artculo 139 de debe ser aplicada a toda situacin
la misma Carta Fundamental, se- subsumible en su supuesto de he-
ala que son principios y derechos cho; luego no hay razn alguna
de la funcin jurisdiccional La por la que deba aplicarse la anti-
aplicacin de la ley ms favorable gua ley a las situaciones, an no
al procesado en caso de duda o de extinguidas, nacidas con anterio-
conflicto entre leyes penales. ridad. Ello no entrara en colisin
(22) Publicado el 20 de marzo en el diario oficial El Peruano, con fe de erratas del 30 de marzo de 2017.
(23) Para mayor anlisis en la doctrina: EMMANUEL ROSENFELD, Jean Veil. Sanctions administratives,
sanctions pnales. En: Pouvoirs. N 128, 2009/1, pp. 61-73; Resolucin del Tribunal Supremo, Sala de
lo Contencioso de Madrid de 09/01/2017.
(24) Artculo 226.- Determinacin gradual de la sancin
226.1. Son criterios de gradualidad de las sanciones de multa o de inhabilitacin temporal los siguientes:
a) Naturaleza de la infraccin.
b) Ausencia de intencionalidad del infractor.
c) La inexistencia o grado mnimo de dao causado a la Entidad.
d) Reconocimiento de la infraccin cometida antes de que sea detectada.
e) Antecedentes de sancin o sanciones impuestas por el Tribunal.
f) Conducta procesal.
()
226.2. En el caso de los literales c), d), j), l), n) y o) del numeral 50.1 del artculo 50 de la Ley, la gradua-
cin no podr dar lugar a sanciones por debajo del mnimo legal.
226.3. En los procedimientos sancionadores de competencia del Tribunal no se aplican los supuestos exi-
mentes establecidos en el artculo 236-A de la Ley N 27444, dada la determinacin objetiva de la res-
ponsabilidad prevista en el numeral 50.1 del artculo 50 de la Ley.
(25) Artculo sustituido por Ley N 28389, publicada el 17 de noviembre de 2004.
(26) DEZ-PICAZO, Luis Mara. La derogacin de las leyes. Civitas, Madrid, 1990, p. 206.
(27) STC Exp. N 0002-2006-PI/TC.
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
con la norma de conflicto de no
presuncin de retroactividad, por-
que la aplicacin de una ley a si-
tuaciones an vivas y con efectos
ex nunc no implicara, en puri-
dad de conceptos retroactividad
alguna. Y, respecto a la segun-
da teora, explica: (...) la eficacia
normal de la ley se despliega ni-
camente pro futuro, es decir, con
respecto a las situaciones que naz-
can con posterioridad a su entrada
en vigor. La ley nueva, por consi-
guiente, no es de aplicacin salvo
que se prevea su propia retroacti-
vidad a las situaciones todava no
extinguidas nacidas al amparo de
la ley antigua ()(28).
Asimismo, el Tribunal Constitu-
cional ha sealado que (...) nues-
tro ordenamiento adopta la teora
de los hechos cumplidos (excepto
en materia penal cuando favorece
al reo), de modo que la norma se
aplica a las consecuencias y situa-
ciones jurdicas existentes ()
(STC Exp. N 0606-2004-AA/TC,
f. j. 2)(29). En ese sentido, en nues-
tro ordenamiento jurdico rige, en
principio, la aplicacin inmediata
de las normas. En el Derecho Pe-
nal sustantivo la aplicacin inme-
diata de las normas determina que
a un hecho punible se le aplique la
pena vigente al momento de su co-
misin (STC Exp. N 1300-2002-
HC/TC, f. j. 7). Asimismo, la apli-
cacin inmediata de las normas
tiene su excepcin en la aplicacin
retroactiva de la ley penal cuando
esta resulte favorable al procesa-
do. Este principio constitucional
cuenta con desarrollo expreso de
nuestra legislacin penal, estable-
cindose en el artculo 6 del Cdi-
go Penal que: () si durante la
ejecucin de la sancin se dicta-
re una ley ms favorable al conde-
nado, el Juez sustituir la sancin
impuesta por la que corresponda,
conforme a la nueva ley ().
El principio de retroactividad be-
nigna, entonces, propugna la apli-
cacin de una norma penal pos-
terior a la comisin del hecho
delictivo, a condicin de que di-
cha norma contenga disposiciones
ms favorables al actor. Tal como
se puede apreciar, se constituye
una excepcin al principio de irre-
troactividad de la aplicacin de la
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 41 / MAYO 2017
La doctrina es
unnime al reconocer
que los principios
de culpabilidad e
irretroactividad
son inherentes
al procedimiento
administrativo
sancionador y
constituyen un lmite
a la potestad punitiva
del Estado.
ley sustentada en razones polti-
co-criminales, en la medida que
el Estado no tiene inters (o no en
la misma intensidad) en sancio-
nar un comportamiento que ya no
constituye delito (o cuya pena ha
sido disminuida) y, esencialmen-
te, en virtud del principio de hu-
manidad de las penas, el cual se
fundamenta en la dignidad de la
persona (artculo 1 de la Constitu-
cin)(30).
2. Enfoque doctrinal
Respecto al principio de irretroac-
tividad, Nieto ha sealado que el
fundamento de la irretroactividad
de las normas sancionadoras des-
favorables es la seguridad jurdi-
ca, puesto que se considera inicuo
castigar a alguien por algo que en
el momento de realizarse la accin
era lcito. En cambio, el funda-
mento de la retroactividad de las
normas sancionadoras favorables
es la igualdad, puesto que se con-
sidera inicuo castigar de distin-
ta manera a quienes han cometido
la misma infraccin(31). Asimis-
mo, Cassagne sostiene que ()
como excepcin al principio de
irretroactividad y a la consecuen-
te ultractividad de la ley anterior,
(28) DEZ-PICAZO, Luis Mara. Ob. cit., p. 207.
(29) STC Exp. N 0002-2006-PI/TC.
(30) SSTC Exps. Ns 02744-2010-PHC/TC y 00752-2014-PHC/TC.
(31) NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo sancionador. 5 edicin. Tecnos, Madrid, 2012, p. 203.
(32) CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II. Palestra, Lima, 2010, p. 575.
(33) MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
8 edicin, Gaceta Jurdica, Lima, 2009, p. 12.
(34) PEDRESCHI GARCS, Willy. Anlisis sobre la potestad sancionadora de la administracin pblica y
el procedimiento administrativo sancionador en el marco de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Ad-
ministrativo General. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. ARA, Lima,
2003, p. 537.
que contina rigiendo para los he-
chos, cometidos durante su vigen-
cia aun despus de su derogacin,
se admite la aplicacin retroactiva
de la ley ms benigna ()(32).
De otro lado, Morn Urbina, cuan-
do se refiere a la retroactividad be-
nigna en un procedimiento admi-
nistrativo sancionador, seala que:
La clave para la determinacin
de la norma posterior de mane-
ra retroactiva o mantener la apli-
cacin de la norma previa a su
comisin, la encontramos en el
juicio de favorabilidad o de be-
nignidad que la autoridad debe
realizar respecto al efecto que la
norma posterior tendr en la es-
fera subjetiva del infractor. Si la
norma posterior contempla una
sancin ms benigna, estable-
ce plazos inferiores de prescrip-
cin, deroga el carcter ilcito de
la conducta, si modifica los ele-
mentos del tipo de modo que no
aplique a los hechos incurridos, o
si establece plazos inferiores de
prescripcin ser de aplicacin al
caso concreto la norma posterior
de manera retroactiva ()(33).
Finalmente, Pedreschi Garcs sos-
tiene que la aplicacin retroac-
tiva de la norma administrativa
sancionadora es factible solo si
respecto de aquellos hechos ilci-
tos ya cometidos antes del inicio
de la vigencia de la referida nor-
ma todava no existe un pronun-
ciamiento firme por parte de la en-
tidad administrativa(34).
3. El principio de irretroacti-
vidad en el TUO de la Ley
N 27444
Ahora bien, este principio de irre-
troactividad fue modificado por
Decreto Legislativo N 1272, de-
creto legislativo que modifica la
79
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Ley N 27444, Ley del Procedi-
miento Administrativo General, y
deroga la Ley N 29060, Ley del
Silencio Administrativo, el cual
qued de la siguiente manera (ver
cuadro N 2).
Sin embargo, es importante preci-
sar que mediante Decreto Supre-
mo N 006-2017-JUS, se apro-
b el TUO de la Ley N 27444
(TUO que recoge las modificato-
rias de los Decretos Legislativos
Ns 1272 y 1295), Ley del Proce-
dimiento Administrativo General,
con fe de erratas del 30 de marzo
de 2017, donde dicho artculo 230
ahora se encuentra regulado en el
artculo 246 del referido TUO de
la Ley N 27444.
Es preciso mencionar que la nove-
dad de la Ley N 27444, modifica-
da respecto a este principio, es que
ahora las disposiciones sanciona-
doras producen efecto retroacti-
vo en cuanto favorecen al presun-
to infractor o al infractor, tanto en
lo referido a la tipificacin de la
infraccin como a la sancin y a
sus plazos de prescripcin, incluso
respecto de las sanciones en eje-
cucin al entrar en vigor la nueva
disposicin, por lo que se puede
decir que la retroactividad se apli-
ca cuando (ver cuadro N 3).
CUADRO N 3
Primer caso: la tipificacin
cambia o se suprime.
Segundo caso: el plazo de
prescripcin se reduce.
Supuestos para
Tercer caso: los procedi-
la aplicacin de mientos se encuentran en
la retroactividad trmite.
Cuarto caso: las sanciones
se encuentren en ejecucin,
es decir, pendiente para
aplicar la sancin.
En caso, por ejemplo, la norma A
sea la vigente en el momento de in-
currir el administrado en la con-
ducta a sancionar; sin embargo,
antes de emitirse la resolucin de
sancin bajo la vigencia de la nor-
ma A, esta ltima es derogada por
la norma B. Ahora, en la etapa de
emisin de la resolucin de sancin
se observa que la norma B tiene
una mayor sancin (sea periodo de
inhabilitacin, multa, etc.) respec-
to a la norma A que se encuentra
derogada, en ese caso, se aplica la
80
CUADRO N 2
NUMERAL 5 DEL ARTCULO 230 DE LA LEY N 27444 NUMERAL 5 DEL ARTCULO 230 DE LA LEY N 27444
(ANTES DE LA MODIFICATORIA) (MODIFICADO POR EL DECRETO LEGISLATIVO N 1272)
5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposicio-
nes sancionadoras vigentes en el momento de
incurrir el administrado en la conducta a san-
cionar, salvo que las posteriores le sean ms
favorables.
retroactividad? Efectivamente, s,
dado que al momento de evaluarse
la resolucin de sancin se ha cum-
plido el primer caso (ver el cuadro
lneas arriba) en el cual ha variado
o modificado la tipificacin de for-
ma menos beneficiosa en la norma
B para el administrado, por lo que
corresponde aplicar las disposicio-
nes sancionadoras ms beneficio-
sas de la norma A, pero emplean-
do la graduacin de la sancin de
la norma B vigente.
V. CONCLUSIN
En nuestro ordenamiento jurdi-
co, los principios de culpabilidad
e irretroactividad entre otros for-
man parte de los principios bsicos
que componen la potestad sancio-
nadora del Estado y que ahora, con
los cambios introducidos a travs
del Decreto Legislativo N 1272
(reconocido en el TUO de la Ley
N 27444), otorgan mayor seguri-
dad al procedimiento administrati-
vo sancionador a fin de salvaguar-
dar los derechos del administrado.
Bibliografa
- CASSAGNE, Juan Carlos. De-
recho Administrativo. Tomo II.
Palestra, Lima, 2010.
- DEZ-PICAZO, Luis Mara. La
derogacin de las leyes. Civitas,
Madrid, 1990.
- EMMANUEL ROSENFELD, Jean
Veil. Sanctions administratives,
sanctions pnales. En: Pouvoirs
N 128, 2009/1.
- FUENTES BARDAJ, Joaqun
de. Manual de Derecho Adminis-
trativo sancionador. 2 edicin.
5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones
sancionadoras vigentes en el momento de incurrir
el administrado en la conducta a sancionar, salvo
que las posteriores le sean ms favorables.
Las disposiciones sancionadoras producen
efecto retroactivo en cuanto favorecen al pre-
sunto infractor o al infractor, tanto en lo refe-
rido a la tipificacin de la infraccin como a la
sancin y a sus plazos de prescripcin, incluso
respecto de las sanciones en ejecucin al entrar
en vigor la nueva disposicin.
Tomo I. Thomson Reuters, Na-
varra, 2009.
- GONZLEZ PREZ, Jess y
GONZLEZ NAVARRO, Fran-
cisco. Comentarios a la Ley del
Rgimen Jurdico de las Admi-
nistraciones Pblicas y Proce-
dimiento Administrativo Comn
(Ley 30/1992, del 26 de noviem-
bre). Tomo II. Civitas, Madrid,
1997.
- HURTADO POZO, Jos. Manual
de Derecho Penal. Parte General
I. 3a edicin. Grijley, Lima, 2005.
- MORN URBINA, Juan Car-
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