Informe Contratación Bogotá 2010 (PDA)

Informe Final de la
Comisin de Seguimiento
a la Contratacin de
Bogot
05 de Noviembre de 2010
INTRODUCCIN
El presente informe ha sido elaborado por la Comisin de Seguimiento a la Contratacin
Distrital en adelante la Comisin de Seguimiento, la Comisin o la CSC, creada para
apoyar el control poltico de miembros del Polo Democrtico Alternativo, PDA, en las
corporaciones de eleccin popular y, en particular, del senador Luis Carlos Avellaneda y el
concejal Carlos Vicente de Roux.
Antecedentes de la CSC
En febrero de este ao el entonces candidato presidencial del PDA, Gustavo Petro, le
propuso al alcalde Samuel Moreno encabezar personalmente un equipo de trabajo []
para luchar decididamente contra la corrupcin en la administracin distrital, equipo que
podra convertirse en un verdadero Consejo Distrital contra la corrupcin.
Petro agreg que la ciudadana bogotana percibe, y as me lo hecho saber en mis diversos
recorridos por las localidades, un incremento inusitado del nivel de corrupcin en las
actuaciones del Distrito. Y concluy que el cncer de la corrupcin podra carcomer
nuestros logros administrativos (los del Polo en el gobierno de Bogot).
La propuesta era pertinente porque las autoridades estn instituidas para proteger los
derechos y libertades de las personas (artculo 2. de la Constitucin), entre ellos el
derecho colectivo a la moralidad administrativa (artculo 88). Los gobernantes de todos los
niveles deben ser proactivos para garantizarla: emitir declaraciones, organizar equipos de
trabajo, formar funcionarios, modificar procedimientos, hacer indagaciones, imponer
sanciones, apoyar el trabajo de procuradores y jueces.
Las referencias a las preocupaciones de la ciudadana tambin venan al caso. Uno de los
indicadores con que trabaja Transparencia Internacional es el ndice de percepcin de
corrupcin, IPC, al que le hace seguimiento en muchos pases. En el impulso a la lucha
contra el flagelo, el Banco Mundial tambin le ha prestado atencin a las percepciones del
pblico. As por ejemplo, entre las alertas rojas crticas en la contratacin menciona el
que los funcionarios del gobierno s[ean] conocidos en la comunidad local por exigir o
aceptar sobornos. Y entre los factores humanos por tener en cuenta en la prevencin
del fraude y la corrupcin, incluye el de si los promotores y responsables del proyecto
han sido acusados [...] por corrupcin en el pasado, o tienen reputacin de recibir
sobornos en su condicin de funcionarios1.
El alcalde ha debido reconocer la importancia de la iniciativa de Petro pero se limit a
solicitarle que interpusiera las denuncias del caso ante las autoridades competentes,
para que sean stas, en ejercicio de sus atribuciones legales, quienes investiguen los
hechos que usted precise y sustente fctica y jurdicamente. Aadi que encargara, en
todo caso, a la Direccin Distrital de Desarrollo Institucional de la Secretara General de la
Alcalda Mayor, de estudiar la propuesta. Como era de esperar, all recibi un entierro de
pobres.
Al centrar su repuesta en pedir que las denuncias se presentaran ante las autoridades
competentes, Moreno fueespecialmentedesafortunado. Recurri, seguramente de buena
fe, a un expediente que usan los corruptos. Cuando alguien afirma que en un sector o
entidad hay apropiacin ilcita de los recursos pblicos o desviacin de la contratacin, los
corruptos le aconsejan que se calle o que presente una denuncia ante los fiscales si no
quiere ser acusado de encubrimiento. Pero estn jugando con las cartas marcadas, porque
saben que los jueces aplican estndares probatorios muy exigentes y ellos se han cuidado
de eliminar los rastros de sus delitos.
La Comisin de Seguimiento cuenta con otros antecedentes. Miembros del Comit
Ejecutivo Nacional del PDA solicitaron varias veces, sin xito, que el partido examinara la
corrupcin en la contratacin de Bogot. El senador Avellaneda y el concejal de Roux
comenzaron a ejercer control poltico al respecto. Finalmente, tres sectores del Polo
Unidad Democrtica, Democracia Directa y Apuesta por la Ciudad decidieron enfrentar el
flagelo y constituyeron la CSC en asocio con Gustavo Petro. El conjunto del sector que ste
lidera dentro del Polo, la llamada Tendencia Democrtica, se uni con entusiasmo a la
iniciativa.
Deliberacin pblica y lucha contra la corrupcin
Adems de dar soporte a actividades de control poltico, la Comisin pretende contribuir a
la deliberacin ciudadana sobre la corrupcin contractual y al trabajo del Comit de tica
del Polo. Con esos propsitos har pblico este informe y lo remitir a ese Comit, para
que tome medidas sobre los miembros del partido que hayan desviado recursos pblicos
o faltado al deber de protegerlos.
WARE, Glenn T. y otros, Corrupcin en la contratacin pblica: un reto permanente. En: CAMPOS, J.
Edgardo y PRADHAN, Sanjay (editores), Las mltiples caras de la corrupcin. Aspectos vulnerables por
sectores. BANCO MUNDIAL, en coedicin con Mayol Ediciones S. A. Primera edicin en castellano.
Washington-Bogot, primera edicin en castellano, marzo de 2009, pgs. 304, 335 y 336.
Para todos esos efectos, la CSC reivindica un espacio de accin que es distinto al de los
rganos judiciales y de control. Estos rganos actan, o debieran hacerlo, en pos de
sancionar a los responsables de la corrupcin (prdida de la libertad, destitucin,
inhabilidad para ocupar cargos pblicos). Por eso se cien a procedimientos
estrictamente regulados y a estndares de plena prueba.
Los escenarios de un ejercicio como el de la CSC y, en general, los del control poltico, los
medios de comunicacin y los foros acadmicos, persiguen otros propsitos y siguen otras
pautas. Deben trabajarpara la formacin de una opinin pblica responsable y
activa,capaz de influir en la actuacin de los poderes pblicos. Respecto a la corrupcin, su
papel es inspirar polticas pblicas vigorosas contra el fenmeno, comenzando por las de
prevencin y alerta. Para tales fines, conviene que operen con agilidad en la investigacin,
divulgacin y anlisis de informacin.
Las conclusiones que surgen en ese mbito nunca deben adoptarse como definitivas y
deben dejar a salvo el derecho de las personas a defender su reputacin y exigir
rectificaciones. Lo relevante all no son las investigaciones y discusiones tomadas por
separado, sino el conjunto del cuadro que forman. Como no hay un rgano de cierre del
debate que es el papel de las altas cortes en lo judicial el producto de ese escenario, la
formacin de una opinin pblica responsable, solo emerge de la interaccin de todos
esos procesos.
La mejor forma de neutralizar las afirmaciones incorrectas o falsas en esos espacios no es
restringir la circulacin de la informacin y las opiniones. Es la de facilitarlas, para que se
hagan pblicas muchas narrativas y puntos de vista y la ciudadana se decante por los que
tienen mejor fundamento fctico y argumentativo.
Metodologa de trabajo
El universo contractual del distrito es gigantesco y la parte del mismo afectado por
irregularidades serias o corrupcin es muy amplia. Por eso, y por limitaciones de personal
y de tiempo, la Comisin nunca se propuso elaborar un diagnstico exhaustivo de esos
fenmenos sino apuntarle a sus expresiones ms grandes y graves.
Para comenz por examinar, en los sectores de la administracin con mayor capacidad de
celebrar contratos, la concentracin de stos, los problemas de trmite y contenido que
presentaban los ms grandes y la trayectoria de los respectivos contratistas.
La concentracin de las operaciones en pocos contratistas no es, por s misma, una prueba
de corrupcin. Pero investigarla en los sectores y revisar los contratos top demostr ser
una buena va de entrada porque permiti encontrar fuertes indicios o corroborar los ya
encontrados por los medios de la existencia de cadenas de grupos y personas que

inciden, para fines distintos de los legales, en las operaciones ms gruesas. Habiendo
identificado en lneas generales esas cadenas, se pudo explorar su otra forma de
intervencin en los sectores, la que consiste en penetrar transversalmente a varios de
ellos sin hacerse a los contratos de mayor cuanta.
Paralelamente, la Comisin estudi cuadros de datos del conjunto de la administracin e
identific tendencias en los objetos y la modalidad jurdica de los contratos y en la
naturaleza de las entidades contratistas. Encontr un patrn general, muy inquietante, de
reduccin de la convocatoria pblica (licitacin, seleccin abreviada) y de aumento de la
contratacin directa, que facilita la corrupcin.
La Comisin ha tenido que ser, como se ve, selectiva y concentrarse en lo ms relevante.
Pero valen dos advertencias. Posiblemente se le escaparon vetas que deberan haber sido
exploradas, por ser tan importantes como las que investig. Por otra parte, muchas de las
que estim de menor trascendencia merecen ser examinadas en ejercicios ms detenidos
y con mayores recursos. Por eso la Comisin est dispuesta a contribuir a esfuerzos
ulteriores de instituciones pblicas y privadas, organizaciones polticas, medios de
comunicacin y movimientos anti corrupcin dirigidos a elaborar diagnsticos ms
integrales del flagelo y a promover polticas contra l.
En cuanto a fuentes de informacin, la CSC examin los ya mencionados cuadros
estadsticos procedentes de las entidades administrativas y de control, los expedientes
contractuales virtuales o fsicos relevantes, la informacin sobre sociedades y empresas
de la Cmara de Comercio de Bogot y sobre entidades sin nimo de lucro de la Secretara
Distrital de Gobierno, los artculos y reportajes pertinentes de los medios de comunicacin
y las declaraciones y denuncias que distintas personas le hicieron a la propia Comisin.
Contenido del informe
El primer captulo de este texto presenta la visin general a que se ha hecho la Comisin
de Seguimiento sobre la corrupcin y las irregularidades contractuales graves bajo el
actual gobierno de Bogot y presenta conclusiones. Es el ncleo del informe, los dems
captulos desarrollan y sustentan las afirmaciones contenidas en l. El segundo captulo
sita la problemtica de la contratacin distrital en el contexto del deterioro de la
administracin pblica en el pas. Los siguientes, del 3 al 8, se refieren a sectores
especficos: movilidad, servicios pblicos domiciliarios, hbitat, integracin social y salud.
Reconocimientos
Diversas personas le proporcionaron informacin a la Comisin sobre irregularidades en la

contratacin del Distrito. Ya sea porque trabajan en entidades distritales o por otras
razones respetables, muchas de ellas pidieron que su nombre se mantuviera en reserva.
A pesar de los problemas que presenta la informacin recibida de las entidades, acopiarla
y remitirla, dado su volumen, les exigi esfuerzos. Los funcionarios con quienes se entr
en contacto para consultas o preguntas especficas, fueron atentos y serios al responder.
Los comunicadores y periodistas que cubren los temas de este informe compartieron con
generosidad datos y conceptos con la CSC.
Los concejales Carlos Fernando Galn, Antonio Sanguino y Wilson Duarte le
proporcionaron a la Comisin todas las aclaraciones y documentos que sta les solicit en
relacin con sus debates de control poltico sobre la contratacin distrital. Esto no significa
que compartan este informe ni sean responsables de su contenido.
Las edilesas y ediles del Polo Gloria Oramas, Mara Fernanda Rojas, Csar Moreno,
Anglica Marn y Fernando Garzn acompaaron este ejercicio.
Este informe hubiera sido imposible sin la capacidad profesional y la dedicacin de los
miembros de la Unidad de Apoyo Normativo del concejal Carlos Vicente de Roux y de la
Unidad de Trabajo Legislativo del Senador Luis Carlos Avellaneda.
Captulo 1
LAS ANOMALAS GRAVES DE LA CONTRATACIN DE BOGOT2
Como ya se explic en la introduccin, la Comisin para el Seguimiento de la Contratacin
Distrital, CSC, tuvo que limitarse a examinar los riesgos y los indicios ms severos de
corrupcin. Esto significa que tuvo que enfocarse hacia las responsabilidades que le caben
a la cpula de la administracin, en la distraccin de recursos pblicos en las
contrataciones distritales de mayor envergadura. Al respecto, la Comisin hizo varias
constataciones que se resean a continuacin y se desarrollan en los captulos
subsiguientes.
Imputaciones directas al senador Ivn Moreno
Tres personas han hecho manifestaciones que son de dominio pblico y que
comprometen a Nstor Ivn Moreno Rojas.
La primera de ellas fue el ex representante a la Cmara Germn Olano. En un dilogo
telefnico con Miguel Nule cuya grabacin divulg Caracol Radio, describi un escalafn
de personas que inciden poderosamente en la contratacin al punto de que de ellos
dependera el nombramiento del director del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, la
agencia distrital con mayor capacidad de contratacin. Ese escalafn estara compuesto,
en su orden, por Ivn, el Turco, Emilio y Julio.
Al responderle a Nule la pregunta de por qu nombran a ese man en el IDU, el ex
representante dice: Porque Emilio se le meti a Ivn [...] Emilio es el que tiene un nexo
con Ivn en Estados Unidos a nivel personal. Y aade: la figura que me expresan a m es
sta: que aqu est un Emilio, que ac atrs est un Julio y que por encima de ellos dos hay
un turco [] Pero el que est hablando con el seor Ivn es Emilio, y Emilio se hace unos
negocios con ellos en Estados Unidos.
De esa misma conversacin se desprende que Olano estaba cobrando una suma
voluminosa de dinero a un Julio, a un Dvila y a los propios Nule.
A la luz de esa conversacin es evidente que Olano participaba en un esquema ilcito de
intermediacin contractual y pago de comisiones. Pero es improbable que un poltico
curtido como l se hubiera arriesgado a hacer las afirmaciones que le hizo a un
empresario con tantas conexiones como Nule, sin contar con alguna base en los hechos.
2
Los valores que se mencionan estn expresados en pesos constantes de 2009, a menos que se indique algo
distinto.
La segunda persona cuyas declaraciones comprometen a Ivn Moreno es el ya citado

Miguel Nule.
En recientes dilogos con los medios de comunicacin (el 21 de octubre pasado),
identific por sus nombres de pila como Ivn Moreno, Emilio Tapia y Julio Gmez, a las
personas mencionadas por Olano. Seal tambin que el Turco es Andrs Jaramillo,
gerente de de CONALVAS.
Migue Nule afirm tambin, segn El Espectador, que en la oficina del abogado lvaro
Dvila, en presencia de Julio Gmez y Emilio Tapia, me pidieron una comisin del 6% para
el hermano del alcalde y del 2% para el contralor. En declaraciones a Caracol Noticias
asever que el seor Ivn Moreno me presion en forma directa para que nosotros las
estaciones de servicio que estaban en la concesin Bogot Girardot que eran de
propiedad del Consorcio Bogot-Fusa una de ellas se las adjudicramos en forma directa
por llamarlo as a ellos. En esa misma entrevista agreg que sent como una presin y
porque no existe una relacin con ellos para que esto se diera de esta manera, eso queda
claro en un correo adems eso lo confirma uno de los correos que me manda en l se
solicita que se firme ese contrato la oficina del seor lvaro Dvila quien es una persona
muy allegada a l.
Tambin a travs de Caracol Radio, Migue Nule manifiesta, al contestar la pregunta sobre
con qu pruebas cuenta, que yo tengo claramente un correo electrnico donde el seor
lvaro Dvila a travs de l y de su correo me solicita llenar el modelo de contrato para las
estaciones de gasolina que iban a ser entregadas al seor al seor Moreno. Y aade: por
otro lado las relaciones entre los seores Moreno con el seor, en otro contexto, con el
seor Emilio Tapia, tengo en mi poder un pagar en los cuales los deudores son Emilio
Tapia y Vctor Gmez y el deudor es el seor lvaro Dvila y el seor Ivn Moreno.
En una entrevista muy anterior, de mayo de 2010, Miguel Nule haba dicho lo siguiente:
al seor Emilio Tapia yo lo conozco pues bsicamente porque nuestro asesor jurdico que
era el seor lvaro Dvila, el seor lvaro Dvila ehhh, mmm, me lo presenta.
Es evidente que Miguel Nule no es un testigo desinteresado. Es corresponsable, con su
hermano Manuel y su primo Guido, de un enorme descalabro empresarial que est
afectando los recursos y los intereses pblicos. Lejos de reconocer su responsabilidad y la
de su familia, que los llev a tener que ceder los contratos que tenan con el Distrito,
culpa por completo a otros. Pero esa circunstancia, aunque debilita la credibilidad de lo
que dice sobre Moreno, Dvila, Tapia y Gmez, no la elimina del todo.
Finalmente, estn de por medio las afirmaciones pblicas y las que hizo ante la CSC
Alejandro Botero, subcontratista de Julio Gmez y Emilio Tapia Aldana en varias obras de
infraestructura vial.
Botero sostiene que ha sido subcontratista de Julio Gmez y de Emilio Tapia. stos
ltimos, segn lo estableci la CSC, han celebrado contratos con ese instituto a travs de
diversas sociedades y personas por $173.000 millones, para la construccin y
mantenimiento de vas.
De acuerdo con Botero, Gmez y Tapia le dieron a l y a otros subcontratistas un
tratamiento econmico desequilibrado se quedaron con todo el AIU (administracin,
imprevistos y utilidades) y los pusieron a construir las obras solo con lo presupuestado
como costos directos. Al propio Botero le habran quedado debiendo $268 millones.
En reuniones con Gmez, Tapia y sus colaboradores, afirma Botero, oy hablar varias
veces de Ivn Moreno. Al referirse a esas conversaciones le dijo a El Espectador que
siempre escuch el nombre de Ivn Moreno [] en todos los contextos. En la semana
anterior a las elecciones parlamentarias del 14 de marzo de 2010, Tapia le pidi un
prstamo de $50 millones para Moreno. Cuando hizo gestiones ante el IDU y ante un
asesor del alcalde para que le ayudaran a recuperar lo que Gmez y Tapia le haban
quedado debiendo, quienes lo haban contratado le dijeron: usted qu va a decirle al
alcalde si el alcalde es hermano de Ivn e Ivn es amigo nuestro?.
Las quejas de Botero no habran tenido ningn resultado ni en el IDU ni en la alcalda. Lo
nico que le habran dicho fue que no denunciara nada en los medios de comunicacin.
Segn Botero, Gmez y Tapia cuentan con mucho poder en el Instituto de Desarrollo
Urbano. Tenan mucho acceso al ex subdirector del instituto, Luis Eduardo Montenegro y
varios otros funcionarios les colaboraban. Incluso intentaron convertirse en cesionarios de
los contratos del grupo Nule, a efectos de lo cual los habran presionado y arrinconado, en
unin con funcionarios del instituto. A diferencia de Olano y los Nule, Botero no est sub
judice y no ha incumplido contratos con el Distrito.
La Comisin de Seguimiento no ha podido dejar de preguntarse qu hubiera ocurrido si
un dirigente del sector que tiene una representacin minoritaria en los rganos de
direccin del Polo, por ejemplo, Gustavo Petro o el senador Avellaneda, hubieran sido
objeto de los sealamientos concurrentes que se le han hecho al senador Ivn Moreno en
los medios de comunicacin por parte de Olano, Nule y Botero.
A buen seguro, esos rganos habran tomado cartas en el asunto y emprendido una
investigacin de oficio para imponer las sanciones del caso y salvar la responsabilidad del
partido. Muy posiblemente habran adoptado la medida provisional de suspender los
derechos de los investigados como militantes de la organizacin as acaba de hacerlo el
Partido Liberal con el contralor de Bogot, Miguel ngel Moralesrussi .
Sin embargo, en el caso del senador Moreno no se ha dado ni un paso en esa direccin.
Por el contrario, el sector que controla la direccin ha sido explcito en apoyar al alcalde e
implcitamente ha respaldado a su hermano Ivn. Y eso a pesar de mediar un agravante:
por ser Ivn Moreno hermano del alcalde de Bogot, las imputaciones que se le han hecho
pueden tener mayor alcance que las referentes a otros dirigentes y perjudican mucho ms
al partido.
La Comisin de Seguimiento entrevist, asimismo, a Jorge Acevedo vila, subcontratado
por Emilio Tapia en nombre de la Cooperativa COOTECOL, para la construccin de un
camino en Chitaraque, Boyac. El ingeniero residente de la obra era Ulfran Lpez,
cedulado en Sahagn, Crdoba. Tapia le qued debiendo $151 millones a Acevedo y
cuando ste se los reclamaba le contestaba que se tranquilizara, que le iba a pagar, que l
era muy poderoso porque era amigo del alcalde de Bogot y de su hermano. Al final,
segn Acevedo, Tapia lo mand a amenazar con sus guardaespaldas, para que no cobrara
ms.
Nexos entre Ivn Moreno y Emilio Tapia Aldana y favorecimientos a ste
Los medios de comunicacin han documentado la existencia de vnculos cercanos entre el
senador Ivn Moreno y Emilio Jos Tapia Aldana. El primero de ellos ha reconocido que se
conocen desde hace aos y que sus familias han sido amigas desde hace varias
generaciones, porque el general Rojas Pinilla, abuelo de Ivn, tuvo una hacienda en
Ceret, Crdoba, vecina a una propiedad del padre de Emilio Tapia.
Se sabe que ste ltimo acompa a Moreno a hacer campaa electoral en Crdoba,
especialmente en Sahagn, de donde es oriundo, y que en ese municipio la votacin por el
candidato alcanz los 3.880 votos en marzo pasado, mientras que en las elecciones
parlamentarias anteriores haba obtenido solo seis.
Existen tambin muchas pruebas indirectas de las relaciones entre Tapia y el senador
Moreno. Como empresario e inversionista, Emilio Tapia ha tenido un meterico
crecimiento durante los aos de la administracin Moreno Rojas. De ocupar una posicin
econmica ms bien modesta pas a participar, en consorcio con Hctor Julio Gmez
Gonzlez, en contratos con el IDU por un valor de $173.000 millones como Tapia
10
responde, por interpuestas personas, por alrededor del 20% del capital de los consorcios,
su participacin en esos contratos sera del orden de los $35.000 millones.
Por la magnitud de sus contratos, Gmez y Tapia ocupan hoy el quinto lugar entre los
contratistas del IDU y han sido beneficiados con medidas como los siguientes:
Se les adjudic casi el 20% del valor contratado por el IDU en 2009 (bsicamente obras de
valorizacin del Acuerdo 180 de 2005).
En esos contratos de obras de valorizacin se les hicieron anticipos por el 40% del valor
del contrato, cuando lo acostumbrado por el IDU era el 30% y lo normal en la construccin
es an ms bajo.
Fueron unos de los beneficiarios de la adicin, sin licitacin, de obras de valorizacin a
contratos preexistentes, concretamente, al de uno de los dos distritos de conservacin vial
que tenan en asocio con los Nule.
Se les permiti seguir participando en uno de los distritos de mantenimiento de la malla
vial que manejaban en consorcio con los Nule y en el que las obras estaban muy
atrasadas. A los Nule se los oblig a ceder su participacin en el consorcio contratista,
pero Gmez y Tapia no solo conservaron la suya sino que la ampliaron del 45% al 60%, a
pesar de que eran corresponsables de los retardos.
No se atendieron cabalmente los reclamos del subcontratista Alejandro Botero contra
ellos por sumas de dinero que le habran quedado debiendo.
Tambin se ha ventilado pblicamente que Tapia actu como intermediario para que a los
Nule no se les declarara la caducidad de sus contratos y pudieran cederlos a terceros.
Contratacin sin licitacin en el IDU
Mientras Tapia Aldana iba hacindose a una trayectoria empresarial atpica, en el marco
de la mega contratacin distrital de obras de infraestructura se present algo
preocupante: $846.383 millones fueron asignados a grandes contratistas sin previos
procesos de licitacin.
El fenmeno se produjo por tres vas: adiciones de obras de valorizacin (Acuerdo 180 de
2005) a los contratos de la fase III de Transmilenio y de los distritos de conservacin vial
($95.430 millones); cesiones de los contratos de los Nule a otros contratistas como
CONALVAS y Julio Gmez ($357.204 millones) ; y reajustes en el valor de los contratos
de la fase III de Transmilenio ($393.700 millones). La parte del len en estas
11
reasignaciones de recursos le correspondi a CONALVAS: recibi $515.383 millones, casi

el doble de lo que se le haba adjudicado en procesos licitatorios.
Estos mega desplazamientos de recursos sin procedimientos pblicos y competitivos de
seleccin de los contratistas y orientacin de la inversin, crean, objetivamente,
oportunidades para la corrupcin y vulneran los derechos de quienes participaron en las
licitaciones originales.
Las razones alegadas por la administracin para haber movido $846.000 millones sin los
trmites de rigor fueron, en varios casos, deleznables y han dado lugar a investigaciones
de los rganos de control.
La otras cuerdas contractuales de Emilio Tapia Aldana
La ingerencia de la red de relaciones a la que pertenece Tapia Aldana en la contratacin
no se agota en el rea de la movilidad. Existen muchos indicios de que a travs de varias
sociedades y personas, articuladas entre s, ha incidido en los contratos ms grandes de
otros sectores de la administracin.
Segn la Revista Dinero, Tapia ha utilizado como eje de sus actividades a la sociedad Geos
Consulting S. A. S., constituida en Calarc, cuyo domicilio actual es Bogot y cuya
denominacin es hoy Geos Construcciones S. A. S. Tapia fue socio de la firma en 2009. El
socio mayoritario de sta es actualmente Juan Jos Durango (50% del capital), miembro
de la escolta de Tapia segn Dinero.
De acuerdo con Alejandro Botero, Tapia Aldana acta en asocio de colaboradores y
amigos como mar Prez Tejada (cedulado en Sahagn), Salomn del Valle, Javier Haddad
(barranquillero) y el mencionado Juan Jos Durango (tambin cedulado en sahagn).
Haddad es el gerente de H y H Arquitectura S. A., sociedad con domicilio en Barranquilla
que en consorcio con firmas controladas por Julio Gmez y Emilio Tapia licit y obtuvo la
adjudicacin de una de las obras de valorizacin del Acuerdo 180 de 2005.
Adems de los mencionados, los medios de comunicacin han sealado, como estrecho
colaborador de Emilio Tapia a Manuel Fernando Pastrana Sagre, quien tambin tiene
cdula de Sahagn. Dinero lo identific como cuota burocrtica de Tapia e inform que
haba acompaado a ste ltimo y a Ivn Moreno en recorridos electorales por Crdoba.
Pastrana es asesor de la gerencia de la ERU desde que Nstor Eugenio Ramrez encabez
la entidad.
12
Geos Consulting ha tenido muchas articulaciones con la sociedad INDECON S. A.,

constituida en Manizales y con domicilio actual en Bogot. INDECN lleg a tener el 49%
de las acciones de Geos. Alejandro Valencia Osorio fue gerente de sta y,
simultneamente, accionista de INDECN. Julin Gmez Naranjo fue suplente de Valencia
en la gerencia de Geos y ha sido socio de las dos firmas. Eduardo Arango Arango tambin
lo ha sido de ambas. Gmez Naranjo gerencia actualmente a INDECN. Esta firma tuvo
contratos con el municipio de Manizales cuando Nstor Eugenio Ramrez, actual director
del IDU, era alcalde.
Para la poca en que se formaliz la renuncia de Valencia Osorio a la gerencia de Geos,
Juan Jos Durango ya era el accionista principal de la compaa.
Acueducto y alcantarillado y aseo
Alejandro Valencia Osorio es hoy el gerente de Aguas de Bogot S. A., E.S.P., sociedad
creada por la Empresa de Acueducto, EAAB, para la promocin y realizacin de negocios.
Julin Gmez Naranjo ha sido socio de H20 Consulting S. A., cuyo accionista mayoritario es
scar Antonio Morales Beltrn. Morales y dicha sociedad constituyen el grupo
empresarial que tiene mayor participacin en las interventoras de la Empresa de
Acueducto. Manejan las correspondientes a los proyectos ms grandes de la EAAB, como
el tnel del alcantarillado troncal Tunjuelo-Canoas-Ro Bogot, el acueducto y el
alcantarillado de Soacha y el revestimiento de los tneles de Chingaza.
Pero no solo participan en las macro interventoras: tambin se les ha adjudicado un buen
paquete de interventoras medianas y pequeas mediante la modalidad de contratacin
directa de menor cuanta.
La licitacin del Relleno Sanitario Doa Juana, recientemente adjudicada, contena
condiciones que favorecan muy claramente a Aguas de Bogot S. A., como si la
administracin hubiera estado determinada a dejar el relleno en manos de esa empresa.
Sector hbitat
El contrato ms grande de la Caja de Vivienda Popular, CVP, bajo el gobierno de Samuel
Moreno, fue celebrado por $13.780 millones para la construccin de 667 viviendas de
inters prioritario. El contrato le fue adjudicado, a travs de un proceso de seleccin
enredado, a un consorcio compuesto por Constructora Villa ngela S. A. y por DAIMCO S.
A. S. La primera de esas compaas se desarroll, al parecer, durante la reconstruccin del
Eje Cafetero. DAIMCO S. A. S. fue creada en Montera, con domicilio, segn la respectiva
escritura, en la va Lorica-Ceret. Al momento de hacerse la seleccin del contratista,
13
DAIMCO tena un contrato vigente con el municipio de Sahagn. Su gerente era Carlos
Javier Espitia, con cdula de Ceret.
El negocio de ms envergadura en que participa la Empresa de Renovacin Urbana, ERU,
es un centro comercial en San Victorino, cuyo valor-ventas podra ascender a unos
$780.000 millones. Un proceso de seleccin controversial condujo a entregarle la gerencia
y las ventas, a finales del gobierno de Luis Eduardo Garzn, a una Unin Temporal
controlada por INDECN S. A. La gestin de la unin contratista present posteriormente
muchas deficiencias y el primer gerente de la ERU bajo la administracin Moreno, Nstor
Eugenio Ramrez, pens en quitarle el contrato. Segn Dinero, Emilio Tapia y su amigo
Julin Gmez Naranjo, gerente de INDECN, se movieron para evitarlo, haciendo valer los
contactos del primero con el gobierno distrital, y consiguieron la asesora de Diego Alberto
Muriel, quien era, a su vez, asesor de la ERU y hoy se desempea como gerente de esa
empresa distrital.
En la estructuracin de la seleccin de la firma interventora del contrato de gerencia y
ventas, particip Manuel Fernando Pastrana Sagre, el amigo de Emilio Tapia ya
mencionado. Roberto Posada Gracia, cedulado en Sahagn, form parte del comit
evaluador de las propuestas.
Segn lo inform el diario El Tiempo, Pastrana Sagre estara incidiendo en el proceso de
seleccin de la firma que har los estudios y diseos de Ciudad Salud, el proyecto de
renovacin urbana que concentrar numerosos equipamientos de salud en el centro de
Bogot.
Sector salud
El contrato ms cuantioso de la Secretara bajo el actual gobierno es el celebrado por
$67.000 millones para un servicio de 70 ambulancias con sus respectivos equipos de
mdicos y paramdicos.
Se gan la licitacin una unin temporal compuesta por una empresa con cierta
experiencia en ese servicio, Transporte Ambulatorio Mdico Ltda. (con el 30% del capital
del consorcio), y por dos firmas constructoras, Surez y Silva Ltda. Ingenieros Contratistas
y J. A. Asociados S. A. (50% y 20% del capital, respectivamente).
Surez y Silva Ltda. ampli su objeto social un mes antes de la apertura de la licitacin, e
incluy la prestacin de servicios de salud mediante unidades mviles para el traslado de
pacientes.
14
Los dos socios de Surez y Silva Ltda. Juan Carlos Aldana Aldana y Wilson Bula Ramos
son de Sahagn. J. A. Asociados S. A. es una firma barranquillera gerenciada por Jairo
Ramn Aldana Bula, cedulado tambin en Sahagn. Ambas sociedades haban licitado
juntas para la construccin de vas en el departamento del Atlntico. J. A. Asociados S. A.
tambin lo hizo con H y H Arquitectura S. A., cuyo representante legal, como se dijo, es
Javier Haddad.
La unin temporal que se gan la licitacin present una certificacin sobre el cupo de
crdito exigido redactada en trminos que la hacan inservible. No obstante, la Secretara
de Salud la valid.
Vale aclarar que ser oriundo o tener cdula de Sahagn, Crdoba, no es ningn motivo de
descrdito. La belleza de la ciudad y de su entorno y la calidez de su gente llevan a pensar
lo contrario. Ahora bien, Sahagn solo tiene algo ms de 100.000 habitantes. Y ocurre que
la proporcin de los cedulados en ese municipio dentro de la ciudadana colombiana es
muchsimo ms baja que su proporcin dentro de los grandes contratistas del Distrito de
Bogot y sus colaboradores inmediatos. Esto es lo que llama la atencin, mxime si se
tiene en cuenta de que en muchos casos se trata de personas vinculadas a un mismo
contratista, Emilio Tapia Aldana.
Los Torrado y el programa bandera del Polo en Bogot
El de la seguridad alimentaria de los pobres, que fue el programa bandera del Polo en
Bogot, devino en el negocio de unos particulares, los dirigentes del Partido de la U Efran
y Edgar Torrado y sus parientes cercanos. El primero de los mencionados es senador y es
amigo de Ivn Moreno, de quien fue compaero en la Comisin Sexta del Senado. Las
empresas de los Torrado fueron contratistas del municipio de Bucaramanga durante la
alcalda del hoy senador Moreno.
Dichas empresas celebraron contratos con Bogot durante el gobierno de
Garzn por $15.353 millones. De ellas, la que tiene mayores operaciones con la actual
administracin es COOPROSPERAR, cuyos servicios fueron muy mal calificados por la
Contralora Distrital durante el perodo de Garzn. Pero esas firmas no solo volvieron a ser
contratadas por el gobierno de Samuel Moreno sino que se las premi con contratos por
$161.131 millones, de los cuales $96.000 millones quedaron asegurados mediante
vigencias futuras algo totalmente atpico para actividades de suministro de alimentos.
Los amigos y los testaferros
La existencia de una red de sociedades y personas vinculadas a Emilio Tapia que participan
en los contratos ms grandes de diversos sectores de la administracin distrital no es, por
15
s sola, prueba de corrupcin, aunque es un indicio de irregularidades. Pero aqu

intervienen otros hechos inquietantes: las operaciones de esas empresas crecen
rpidamente; el objeto y la magnitud de sus contratos no siempre guardan relacin con su
experiencia previa; se les conceden a los contratistas condiciones muy favorables
(adiciones, anticipos); se toleran sus incumplimientos y se los admite como
intermediarios de operaciones entre la administracin y terceros.
Agrguense a lo anterior las declaraciones de subcontratistas sobre comportamientos
abusivos de las empresas de la red y las personas que las manejan y sobre sus vnculos con
los funcionarios de la administracin.
En este caso hay, adems, circunstancias objetivas que prueban una conexin entre los
lderes de esa red y el hermano del alcalde como la amistad familiar de vieja data entre
los Rojas y Moreno Rojas y los Tapia, el apoyo electoral que le dio a Ivn Moreno Emilio
Tapia, y las menciones recurrentes de ste, de Julio Gmez y de los colaboradores de
ambos a su cercana con el aludido senador.
Todo esto es bien preocupante, independientemente de las declaraciones de algunas
personas sobre el papel de Tapia y su socio Julio Gmez en el cobro de comisiones para el
alcalde y su hermano.
Los gobernantes corruptos no pueden actuar solos. Tienen que servirse de amigos que
tengan presencia en diversos sectores de las administraciones y acceso fcil a las
oportunidades de negocios que se presentan all. Y aunque del hecho de que un
gobernante tenga amigos provistos de buenos contratos no puede inferirse, con certeza,
que participa en maniobras corruptas, s hay motivos para prender las alarmas porque
esas relaciones vienen como anillo al dedo para las maniobras de ese tipo.
El cartel de la contratacin
De tiempo atrs se viene hablando en los medios de comunicacin de un cartel de
contratistas en Bogot. Sobre su composicin, antes de que Emilio Tapia fuera
mencionado con insistencia en los medios, se citaron los nombres de Julio Gmez, Manuel
Snchez, lvaro Dvila y Carlos Alberto Plata. Todos ellos han estado vinculados desde
hace muchos aos al Distrito, como funcionarios o contratistas, bsicamente desde los
tiempos de Jaime Castro en la Alcalda.
Gmez, como se muestra en este informe, no es solo un contratista grande de
infraestructura vial, en asocio con Emilio Tapia. Tambin participa en la edificacin de
hospitales y, a travs de fundaciones, en las actividades de la Secretara de Integracin
Social.
16
La Comisin de Seguimiento recibi referencias a que las relaciones que pudieron existir
entre Manuel Snchez y los Moreno Rojas se deterioraron mucho apenas comenz la
actual administracin. En sus indagaciones, la Comisin supo, entre otras intervenciones
de Snchez, de su asesora a uno de los proponentes de la licitacin de los refrigerios
escolares en 2009, y a un grupo de transportadores en la licitacin de la operacin del
Sistema Integrado de Transporte, SITP, en 2010.
De lvaro Dvila se ha dicho que ha incidido en muchos procesos contractuales, en reas
como la construccin obras de infraestructura, la operacin del sistema Transmilenio y la
recoleccin y el manejo de residuos slidos. La Silla Vaca seal que Dvila estudi con
Samuel Moreno en el colegio Anglo Colombiano y en la Universidad del Rosario y que ha
sido asesor jurdico de varias entidades distritales. Aadi que se lo percibe[] como un
intermediario que tiende puentes entre empresas privadas interesadas en negocios con el
Distrito y las secretaras de la Alcalda, algunas de cuyas licitaciones l asesora,
aprovechando la amistad que tiene con el alcalde.
lvaro Dvila le pidi a la Silla Vaca que rectificara sus informaciones. Plante que no
haba estudiado en el mismo curso de Samuel Moreno en el colegio ni la universidad y que
no haba estructurado licitaciones de la administracin. Sin embargo, de su comunicacin
a ese portal se infiere que, aunque no actu como estructurador de aqullas, s asesor,
en general, procesos de seleccin de contratistas, revis y evalu pliegos de condiciones, e
intervino en la elaboracin de contratos de concesin. Por otra parte, Dvila ha sido
mencionado como representante de diversos empresarios e inversionistas con intereses
en el Distrito, como los Nule y la firma espaola Ortiz Construcciones y Proyectos S. A.
El papel de oficinas de abogados como las de Manuel Snchez y lvaro Dvila debe
mirarse a la luz de lo planteado por las entidades que trabajan globalmente contra la
corrupcin. El Banco Mundial, por ejemplo, ha sido explcito en aconsejar que se evite que
intervengan en la preparacin y marcha de los procesos contractuales del sector pblico
abogado externos, sobre todo cuando tambin fungen como articuladores y
representantes de grupos de inversionistas privados.
Miami y las Islas Vrgenes
Emilio Tapia est registrado en el Estado de la Florida como agente de una
limitedliabilitycompany llamada Geos Investment LLC y que tambin en la Florida se
encuentra registrada una sociedad llamada ArkgoCorporation, cuya presidenta/directora
es la seora Jannett Arvalo, esposa de Julio Gmez.
En una de las reuniones con Gmez, Tapia y sus colaboradores, Alejandro Botero oy
decir, segn lo afirm ante la CSC, que un residente en Miami, Luis Crdenas Gerlein, les
17
iba a dar dos o tres millones de dlares para convencer a los Nule de que cedieran sus
contratos de vas en Bogot. Germn Olano, como se rese arriba, afirm en
conversacin telefnica con Miguel Nule que Ivn Moreno tiene negocios con Emilio Tapia
en Miami.
Ivn Moreno tambin dispone desde hace muchos aos, en asocio con Samuel Moreno
(l ha dicho que se trata de su padre, Samuel Moreno Daz), de una cuenta en las Islas
Vrgenes, un paraso fiscal, segn lo denunci en Semana el columnista Daniel Coronell.
Cualquier gobernante puede tener negocios en el exterior sin que eso indique que sea
corrupto. Pero tambin es un hecho que las cadenas de movilizacin de recursos de
dudosa procedencia suelen contar con terminales en pases diferentes a aqul donde se
generaron, y especialmente en parasos fiscales.
Y el Polo qu?
Mientras todo este panorama se ha venido configurando, los rganos de direccin del
Polo han estado mirando para otra parte. No solo han impedido que se d el debate de la
contratacin en Bogot, como se los pidi el sector que tiene representacin minoritaria
en esos rganos, sino que han salido a respaldar al alcalde e, implcitamente, a su
hermano Nstor Ivn, como ya se seal.
Curiosamente, esto ocurre en un contexto de falta de vnculos programticos y polticos
en el buen sentido de la expresin entre el partido y el gobierno de Bogot. Carlos
Gaviria ha dicho pblicamente que mientras fue presidente del Polo (ms de tres aos) no
habl con Samuel Moreno ms de tres veces, y que le reproch que no era el PDA sino el
uribismo, el liberalismo y los conservadores quienes gobernaban la capital de la repblica.
De los doce secretarios y secretarias de despacho y coordinadores de otros tantos
sectores de la administracin solo tres, concretamente tres mujeres, se reconocen como
del Polo dos de ellas, las secretarias de gobierno y de integracin social son, ante todo,
personas de estrecha confianza de la Casa Rojas.
As las cosas, no es el Polo Democrtico Alternativo sino los Moreno Rojas, la cpula de la
ANAPO y sus aliados en otros partidos, como el de la U y el samperismo, quienes manejan
el Distrito.
Preguntas al alcalde
En los pases anglosajones se acostumbra que los polticos, los periodistas, los acadmicos
y los ciudadanos en general, le hagan preguntas a los gobernantes, sobre asuntos de
inters colectivo. Las preguntas pueden ser comprometedoras, a condicin de que no
18
sean insultantes. La gente se siente con el derecho a que se las respondan y es implacable
con el gobernante que falta a la verdad al contestarlas. Para el avance de la democracia en
Colombia sera muy saludable que se adoptara esa prctica.
Adems de lo que se narra en los diferentes captulos de este informe, la Comisin de
Seguimiento ha recogido elementos dispersos acerca de hechos sobre los cuales no
pueden hacer afirmaciones pero s formular interrogantes, para obtener aclaraciones del
alcalde y sus colaboradores a la propia CSC, a los rganos de control incluidos los de
control poltico y a la ciudadana. Se trata de las siguientes preguntas:
Qu papel cumpli Emilio Tapia Aldana en el proceso por el cual el contrato del grupo
Nule en la troncal de la Calle 26 le fue cedido al grupo CONALVAS?
Cuntas veces y en qu fechas se han reunido el seor Alcalde o su hermano, el senador
Ivn Moreno, con la seora Victoria Turbay, hermana del ex contralor Julio Csar Turbay
para hablar del metro de Bogot?
En cules de esas reuniones ha estado presente el seor Carlos Alberto Plata?
Qu papel ha jugado o juega el seor Carlos Alberto Plata en relacin con la contratacin
de los trabajos del metro y la seleccin de los contratistas?
Ha sido mencionado el seor Carlos Alberto Plata por el seor Alcalde como la persona
correcta para tratar el tema del metro con posibles contratistas, o para tratar con ellos
otros temas de inters distrital? En este ltimo caso, srvase decir cules son esos otros
temas.
Qu papel ha jugado o juega el seor lvaro Dvila en relacin con la contratacin de los
trabajos del metro y la seleccin de los contratistas?
Qu papel ha jugado o juega el seor lvaro Dvila en relacin con la contratacin, por
parte del Distrito, de otras obras de infraestructura en la ciudad, y en la seleccin de los
contratistas?
Qu participacin o incidencia tienen algunos dirigentes distritales del Partido de la U en
la administracin y en la contratacin del Distrito? Al contestar, srvase indicar de qu
dirigentes se trata y referirse especficamente, a su incidencia en el sector de movilidad,
entre otros.
Qu reuniones o dilogos han tenido el seor Alcalde o el senador Ivn Moreno, o sus
dependientes o colaboradores, con el seor Hctor Taborda Maya o los administradores o
19
socios de ANGELCOM S.A., para hablar sobre el Sistema de Recaudo y Control de la

Informacin, SIRCI?
A qu acuerdos se ha llegado en esas conversaciones o dilogos?
Qu reuniones o dilogos tuvieron el seor Alcalde o el senador Ivn Moreno, o sus
dependientes o colaboradores, con los operadores de las reas de servicio exclusivo de
recoleccin de los residuos slidos, o con sus representantes, en relacin con la prrroga
del contrato que les concedi la UAESP?
A qu acuerdos se lleg en esas conversaciones o dilogos?
Qu papel jug el seor lvaro Dvila en la concesin de la prrroga a que se refieren las
dos preguntas anteriores?
Qu papel jug el seor lvaro Dvila en relacin con la estructuracin de reciente
licitacin del Relleno Doa Juana y en la seleccin del contratista?
Qu incidencia tiene el senador Ivn Moreno en la administracin y marcha de los
hospitales de la red pblica de Bogot? En cules hospitales tiene incidencia? En
particular, qu influencia ejerce y para qu efectos en los hospitales Simn Bolvar y de
Engativ y Fontibn?
Est el seor Alcalde realizando personalmente o por interpuesta persona, contactos
con posibles interesados en convertirse en socios de la Empresa de Telecomunicaciones
de Bogot, ETB? En su caso, con quines se han establecido esos contactos y para qu
efectos?
Conclusiones
La Comisin de Seguimiento considera que los elementos planteados en este captulo y
sustentados en los subsiguientes, pueden contribuir a enriquecer el control poltico y la
deliberacin ciudadana sobre la corrupcin en la contratacin pblica distrital y nacional.
Esos elementos justifican tambin la adopcin de medidas polticas y ticas de los
organismos internos del PDA en relacin con los miembros del partido comprometidos
con los hechos enunciados y, ms especficamente, la suspensin de la militancia del
senador Ivn Moreno y del alcalde Samuel Moreno, conforme lo solicit pblicamente el
senador Luis Carlos Avellaneda, en nombre de la Comisin, en rueda de prensa del 20 de
octubre.
Es posible, en cambio, que las declaraciones e indicios recogidos y evaluados por la CSC no
basten para sustentar sanciones penales o disciplinarias. Pero el objetivo de los trabajos
20
de la Comisin no era reemplazar a los jueces ni a los agentes disciplinarios, conforme se

explic en la introduccin.
21
Captulo 2
LA CONTRATACIN DE BOGOT Y EL CONTEXTO NACIONAL
Para comprender los alcances de los problemas de la contratacin en Bogot es
indispensable darle una mirada al contexto nacional.
El cambio de modelo de Estado
Hoy en da gobernar es contratar. Antes el Estado produca y construa de todo, a travs
de una burocracia gigantesca y clientelizada. Desde hace 25 aos cambi el modelo y el
Estado se convirti en contratante. Se suprimieron entidades pblicas, se aplanaron otras
y las tareas que cumplan pasaron manos de contratistas privados.
Pero los promotores de las reformas, en su entusiasmo neoliberal, olvidaron que ser un
buen contratante es tan difcil como ser un buen ejecutor directo. Requiere menos
personal pero tanto o ms capital institucional y humano conocimiento calificado,
habilidad comercial, compromiso misional, rigor tico.
En 15 aos el crecimiento de las finanzas pblicas multiplic por cinco o por seis los
recursos disponibles para la contratacin. Entre tanto, no solo no se modernizaba sino que
se marchitaba la estructura institucional necesaria para manejar bien esos recursos.
En el campo de los contratistas se produjo una mutacin. Mientras se consolidaban
muchas empresas serias, tambin surgieron oficinas de intermediarios y estructuradores
de las licitaciones que financian las campaas electorales, escogen funcionarios, manejan
bancadas y sobornan agentes judiciales y de control. Y comenzaron a destacarse en la
competencia, no quienes hacen bien la labor contratada sino quienes saben ganarse las
licitaciones, o hacerse a grandes paquetes de contrataciones directas, y lidiar con los
pleitos que dejan las obras mal ejecutadas.
Muchas regiones sirvieron de incubadoras de bloques de polticos, narcotraficantes,
paramilitares y lavadores de dinero, que se hicieron al control de los presupuestos
territoriales, en asocio con contratistas nuevos y tradicionales. Varios de esos bloques
saltaron desde all hasta la capital de la repblica y los poderes centrales del Estado.
Bajo la divisa de la confianza inversionista, la administracin Uribe le dio pbulo al
crecimiento de empresas dedicadas a contratar con el Estado cuyos antecedentes y
relaciones eran dudosos. Muchas se convirtieron en factores de la mal llamada
gobernabilidad y en puntales de los empeos reeleccionistas del presidente.
22
Pero la responsabilidad sobre la influencia de los contratistas en las campaas electorales

les corresponde a varios gobiernos, que han sido remolones al enfrentar el problema. Eso
les ha facilitado a los grandes contratistas e intermediarios financiar las campaas y,
tpicamente, las de los dos candidatos ms opcionados, recuperar va contratos la
totalidad de los desembolsos (los destinados al ganador y al perdedor) y obtener una
jugosa rentabilidad sobre la inversin.
Adems del deterioro de los bienes y servicios que contrata el Estado, esos fenmenos
concentran de las oportunidades de negocios en pocas manos y destruyen un tejido de
medianos y pequeos contratistas que hubieran podido prosperar en una economa de
mercado democrtica.
Vale revisar las condiciones adversas en que surgieron los retos del cambio de modelo de
Estado. En Colombia siempre ha sido dbil la preocupacin por desarrollar y fortalecer el
sector pblico con sistemas adecuados de seleccin, capacitacin, remuneracin,
promocin y estmulo a sus servidores. La organizacin del servicio civil es muy deficiente.
Los procesos de seleccin y formacin del personal, en particular, son de muy baja
calidad. Lo que resulta es un Estado sin un cuerpo de funcionarios competentes y
comprometidos, e incapaz de negociar bien con el sector privado.
Ciertas leyes, con buenos efectos en otros campos, influyeron de rebote en el deterioro de
la institucionalidad. La Ley 617 de 2000, o Ley de Responsabilidad Fiscal, oblig a los
municipios a controlar sus gastos de funcionamiento y a destinarles menos recursos que a
la inversin. La Ley 819 de 2003 o Ley de Semforos, prohibi a los entes territoriales
endeudarse ms all de ciertos lmites.
Para aplicar esas y otras leyes, las entidades pblicas recortaron sus plantas de personal,
pero cuando mejor la situacin fiscal lo aprovecharon para montar nminas paralelas
formalmente asignadas a proyectos especficos, que se consideran inversiones, no gastos.
Todo esto ha generado graves distorsiones. El personal de planta o de carrera est
amenazado por reestructuraciones y reducciones recurrentes. Los equipos a que
pertenece son frecuentemente desmantelados. Las tareas misionales y la carga de trabajo
han ido pasando de sus manos a las de los contratistas de servicios personales, vinculados
muchas veces por recomendaciones polticas, cuya rotacin es alta y cuya remuneracin
es baja. El resultado es de desmotivacin y desarraigo en ambos tipos de personal.
Todo esto se agrava por la falta de sistemas adecuados de medicin de resultados. La
ejecucin de los planes de desarrollo y los presupuestos anuales se mide en trminos de
gestiones, no de impactos y resultados.
23
Para volver a Bogot y poner algunos ejemplos: un ex gerente del Acueducto le manifest
a la CSC que el cuadro tcnico de la empresa se ha debilitado mucho por la contratacin
con terceros y descansa en un pequeo nmero de ingenieros; si stos se retiran, dejaran
muy debilitada a la entidad. La revisin del Plan de Ordenamiento Territorial ha tenido
que ser contratada con expertos externos a la Secretara de Planeacin, porque garantizan
mejores resultados que el personal de planta. A consecuencia de la alta rotacin laboral,
muchos de los expedientes de los contratos del Instituto de Desarrollo Urbano no son
conocidos a profundidad por ningn funcionario.
La crisis de la contratacin pblica
El Estatuto General de la Contratacin Pblica, Ley 80 de 1993, y la Ley 1150 de 2007, han
trado avances importantes. Sin embargo, muchos cabos quedaron sueltos y se siguen
presentando dos problemas: se abusa de la figura de la contratacin directa y a los
procesos licitatorios les falta transparencia.
La contratacin directa
Los procesos de seleccin de los contratistas, segn la ley, son cuatro: la licitacin pblica
(que es la norma general), la seleccin abreviada (adquisicin de bienes de caractersticas
uniformes, contratos de menor cuanta, licitaciones desiertas), el concurso de mritos
(para escoger consultores) y la contratacin directa. Los tres primeros son procedimientos
competitivos y se llevan a cabo a travs de una convocatoria pblica abierta. La
contratacin directa est autorizada para casos como la urgencia manifiesta y los
contratos entre entidades pblicas.
Tambin pueden acudir a ella en los casos del Decreto Nacional 777 de 1992, que
desarroll el artculo 355 de la Constitucin y permite al gobierno nacional y a los
territoriales contratar con entidades privadas sin nimo de lucro y de reconocida
idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de inters pblico acordes con
[] los planes [] de desarrollo. En similar sentido, la Ley 489 de 1998 permite a las
entidades pblicas asociarse con particulares, mediante convenios de asociacin o
creacin de personas jurdicas, para el desarrollo de las funciones y de los servicios que les
asigna la ley.
Ciertas entidades oficiales, como las universidades y las empresas de servicios pblicos,
tienen autonoma para elaborar su estatuto contractual y pueden establecer cundo
contratarn de manera directa. Entre los casos previstos suele estar el de la menor cuanta
definido con precisin por cada estatuto.
24
Lamentablemente, las normas que permiten prescindir de las convocatorias abiertas se

han venido utilizando para eludir la competencia entre oferentes y desviar la contratacin,
y estn evitando que las entidades contratantes obtengan las mejores condiciones de
calidad y precio.
Una prctica que lleg a ser frecuente fue la de fragmentar el objeto de los contratos para
convertirlos en operaciones de menor cuanta y celebrarlos por va directa. Otra consiste
en demorar la iniciacin de los procesos licitatorios y acudir ms tarde a la urgencia
manifiesta. Asimismo, se acuerda celebrar convenios interadministrativos dudosos con
funcionarios que manejan la contratacin de otras entidades pblicas. El personal de
algunas universidades se ha prestado para eso.
Para torcer los propsitos de las normas se crean fundaciones, corporaciones o
cooperativas de papel, o se capturan las preexistentes, lo que ha conducido a la
degradacin de parte del sector de la economa solidaria y de las instituciones de utilidad
comn.
stas fueron muy importantes en Colombia porque, ante la debilidad del Estado,
respondan por casi toda la asistencia social en el pas. Varias constituciones les
reconocieron ese valor, asignando al presidente de la repblica la tarea de vigilarlas para
que cumplieran sus objetivos de inters general as lo hace la Constitucin de 1991 en su
artculo 189. Esta funcin ha sido delegada en las autoridades de los entes territoriales.
En Bogot le corresponde a la Secretara de Gobierno.
Sobre la desnaturalizacin de muchas de esas instituciones fue revelador lo que de uno de
los grandes contratistas de Bogot, Hctor Julio Gmez, le dijo a El Espectador: ahora, si
yo fuese el dueo de una fundacin, qu problema tiene? Yo tengo todo el derecho a
tener todos los negocios que quiera.
En muchos municipios, y en las localidades y comunas es que se divide el territorio de las
grandes ciudades, la contratacin con fundaciones y corporaciones, est sirviendo para
cooptar y politizar en el mal sentido las iniciativas sociales y comunitarias. En esas
reparticiones territoriales ha existido un tejido de organizaciones y un activismo social de
mucha calidad, que ha luchado contra situaciones intolerables y construido bienestar
colectivo. El Estado debera contribuir a revitalizar dichas organizaciones apoyndolas,
entre otras vas, mediante una contratacin transparente y que respete su autonoma.
25
La seleccin de contratistas mediante convocatoria pblica

Aunque presentan menos riesgos de desviacin de los recursos, porque son ms abiertos
y participativos, los procesos de convocatoria pblica, incluida la licitacin, tampoco dejan
de presentar problemas.
Para comenzar, existe una descomunal discrecionalidad de las cabezas de las entidades
contratantes para estructurar las condiciones de las licitaciones y para tomar decisiones
acerca de si los proponentes renen o no los requisitos de entrada a los procesos
(requisitos habilitantes). Como resultado, muchas veces las condiciones exigidas no
resisten un test de razonabilidad.
Ese gran poder de estructuracin se ejerce dentro de entidades que suelen ser frgiles por
las causas que se explicaron atrs. Es comn que los funcionarios no conozcan a fondo los
aspectos tcnicos, incluidos los costos, de los negocios que se van a sacar a licitacin, ni
los mercados en que se ubican.
Toda la literatura especializada aconseja que se creen pesos y contrapesos y se confe a
equipos diferentes, sin comunicacin entre s, cada una de las etapas del proceso
licitatorio aspectos previos, prepliegos y pliegos y examen de las observaciones que les
hagan los interesados, evaluacin preliminar de los requisitos habilitantes, examen de las
observaciones a stos, y as sucesivamente hasta llegar a la adjudicacin del contrato.
Estas pautas casi nunca se aplican en el pas.
La debilidad de las entidades favorece la intervencin de agentes equvocos, como
consultores externos que asesoran la estructuracin de los procesos, mientras
promueven, en paralelo, la organizacin de sociedades y consorcios proponentes.
Otra manifestacin de la precariedad institucional es la falta de estandarizacin de los
prepliegos y pliegos. A veces en una misma entidad se preparan licitaciones que siguen
formatos muy diferentes, a pesar de referirse a operaciones idnticas.
A raz de todo eso, es frecuente que el resultado de los procesos de estructuracin de las
licitaciones rena las siguientes cinco caractersticas:
No se divulga suficientemente la convocatoria y se pone un plazo demasiado breve entre
la apertura del proceso y la fecha lmite para presentar propuestas.
Se imponen barreras de entrada innecesariamente altas (por ejemplo, en cuanto a capital
y magnitud de la experiencia exigidos a los licitantes) sta y la anterior caracterstica
reducen la participacin y la competencia.
26
No se exige que la experiencia (contratos, obras y servicios previos) sea de calidad y los
estndares de cumplimiento altos, lo cual facilita el ingreso de proponentes
problemticos.
No se adopta el principio de la utilidad razonable como elemento regulador del precio de
la licitacin, lo cual permite que el adjudicatario del contrato obtenga ganancias
desproporcionadas a costa de la entidad contratante.
Se recarga la lista de requisitos habilitantes formales (certificados, registros, traducciones,
autenticaciones, copias) con lo que los funcionarios encargados de hacer la adjudicacin
adquieren un alto margen de maniobra para desechar o acoger propuestas.
La falta de exigencia de una experiencia tcnica de calidad tambin contribuye a que
quienes se ganen las licitaciones sean intermediarios bien conectados, que despus
subcontratan las obras o servicios. Frecuentemente esos intermediarios son sociedades o
corporaciones cuyo objeto social es, sospechosamente, multipropsito.
Es comn que se d al traste con la transparencia de los procesos y el equilibrio entre
proponentes reajustando los precios del contrato cuando ya se encuentra en ejecucin o
ampliando su plazo. Tambin es frecuente que se le adicionen obras o labores no
contempladas inicialmente, eludiendo la realizacin de nuevas licitaciones.
El Alcalde Moreno dijo hace poco la contratacin de Bogot es transparente porque se
adjudica a travs de licitaciones. Olvid dos cosas: que cada vez es mayor el peso de la
contratacin directa y que a los procesos licitatorios habra que introducirles correctivos
de fondo para que su afirmacin fuera cierta.
Los controles de la ejecucin de los contratos
No basta celebrar bien los contratos, adems hay que ejecutarlos adecuadamente. La
primera lnea de control contractual es la que ejercen las entidades contratantes, pero su
debilidad institucional las vuelve permisivas.
Entre los factores que debilitan el control, est tambin la celebracin de contratos con
objeto difuso y la falta de precisin en la definicin de las obligaciones del contratista. Es
frecuente, sobre todo en relacin con las obras civiles, que las entidades salgan a
contratar sin haber madurado los proyectos y sin que est completa la batera de
estudios, diseos y licencias. As es difcil saber qu se le puede exigir a quienes ejecutan
las obras.
El pas vive, por otra parte, una crisis de los rganos de control, sobre todo en los entes
territoriales. Las contraloras, en general, constituyen parte del problema, ms que de la
27
solucin. Por supuesto, hacen parte de la tarea. Realizan auditorias y a veces imponen
sanciones una de las fuentes de este informe son las actuaciones de la Contralora de
Bogot. Sin embargo, no realizan diagnsticos de conjunto sobre la corrupcin ni lideran
la lucha institucional contra ella. Adems, estn atravesadas por los mismos factores de
degradacin de la accin administrativa que les corresponde combatir.
Tambin puede hablarse de una crisis de las interventoras. Para quienes no se ganan los
contratos sobre la base de su solvencia tcnica y financiera, es clave controlar a sus
supervisores y ese es un incentivo adicional a la corrupcin. Ese propsito no ha sido
confrontado con polticas de fortalecimiento de las interventoras.
Con frecuencia se presentan cruces de roles que no favorecen el ejercicio transparente de
la actividad: una firma acta hoy como interventora de otra y al cabo de poco tiempo, la
segunda le hace interventora a la primera, en relacin con otro contrato. Esto promueve
el hagmonos pasito. Tambin se presenta el caso de que la sociedad supervisada y la que
la supervisa comparten socios o tienen vnculos comerciales entre s. Las entidades
contratantes no siempre actan para evitar esos conflictos de intereses.
A veces las cosas son peores: las interventoras son utilizadas por funcionarios corruptos
de las administraciones contratantes para coaccionar a los contratistas y garantizar el
pago de comisiones.
Problemas con la informacin
Una de los mejores mecanismos para superar los problemas reseados es difundir
ampliamente la informacin sobre la tramitacin de los contratos del Estado.
Para esos efectos fue instituido a nivel nacional el Sistema Electrnico para la
Contratacin Pblica, SECOP, y se orden montar el Portal nico de Contratacin en el
que se publicarn y se mantendrn a la vista durante dos aos todos los documentos
referentes al trmite de los contratos que se celebren mediante convocatoria pblica.
Entre esos documentos estn los prepliegos y pliegos, las observaciones de los
interesados, los informes de evaluacin de las propuestas, las actas de la audiencia de
adjudicacin, el contrato con sus adiciones y modificaciones y las sanciones que se
impongan durante su ejecucin. Lamentablemente, aunque el sitio web mencionado ya ha
sido instalado, en cuanto a la contratacin de los entes territoriales se limita a enlazarse
con los portales de estos ltimos y no suple los vacos de stos.
Por disposiciones adoptadas bajo el gobierno de AntanasMockus, las entidades
administrativas de la capital de la repblica deben publicar los documentos que genere su
actividad contractual en el llamado Portal de Contratacin a la Vista. Sin embargo, es
28
notorio el desgreo con que muchas de ellas atienden a esa obligacin hay entidades
que no la cumplen en absoluto, como las empresas distritales de servicios pblicos y los
hospitales de la red pblica. Adems, no es fcil moverse por la pgina web
mencionadasi no se cuenta con informacin previa de detalle y es imposible obtener de
ella cruces y consolidaciones de informacin que faciliten la veedura ciudadana.
Para el cumplimiento de sus funciones, los entes de control pueden exigir que las
entidades vigiladas les proporcionen reportes peridicos sobre asuntos presupuestales,
financieros y contractuales, entre otros. En funcin de eso fue creado en Bogot el
Sistema de Informacin para la Vigilancia Fiscal, SIVICOF. Para alimentarlo, las entidades
deben diligenciar cada mes una planilla electrnica. Sin embargo, el sistema no es de
acceso pblico. Adems, debe presentar problemas de manejo y validacin porque la
informacin contractual que le fue suministrada a la Comisin de Seguimiento con base en
l, se limitaba a los nombres de los contratistas y el valor de las operaciones. Cuando se le
reiter a la Contralora una solicitud de informacin ms exhaustiva contest diciendo que
necesitaba un plazo de casi dos meses para proporcionarla.
Las entidades pblicas no parecen llevar registros actualizados y sobre su actividad
contractual. La CSC adquiri experiencia de primera mano al respecto, para el caso de
Bogot. Les pidi informacin sobre los contratos celebrados a partir de 2008, con
indicacin de su modalidad, su objeto, su valor, el nombre y composicin de las entidades
contratistas y las fechas de celebracin y terminacin. En muchos casos los reportes le
fueron remitidos con lentitud y presentaban inconsistencias y vacos. Los hospitales se
abstuvieron por completo de proporcionar informacin.
En medio de este panorama, fue estimulante constatar que el portal de la Contadura
General de la Nacin s proporciona de manera adecuada la informacin referente a las
actividades pblicas que le corresponde supervisar.
Algunos datos sobre la evolucin general de la contratacin del Distrito
A continuacin se presentan algunos cuadros sobre el tema sealado. Estn elaborados a
partir de datos de la Contralora de Bogot. Para hacerlos se tom el universo de los
contratos del distrito, excluidos porque por su naturaleza o magnitud distorsionan el
fenmeno que se quiere presentar, o porque no se obtuvo informacin sobre ellos los de
las empresas de vinculacin especial (sociedades de las cuales es accionista el distrito); los
del Fondo Financiero de Salud con las EPSs y con los hospitales de la red pblica; los de la
Secretara de Educacin con los colegios en convenio y colegios en concesin); los de los
fondos de desarrollo local y, en general, los de cuanta menor a $300 millones.
29
Lo primero que se observa es que la contratacin no ha dado un salto cuantitativo grande

al pasar de la administracin de Garzn a la de Moreno tngase en cuenta que se
registran tres aos de la primera y dos de la segunda:
Cuadro 2.1
Contratacin total 2005-2009 (contratos mayores de $300 millones)
(millones de $ de 2009)
Garzn (2005-2007)
Tipo de contrato
Contrato de obra
Moreno (2008-2009)
Total
Monto
Cantidad
Contratos
Monto
Cantidad
Contratos
Monto
Cantidad
Contratos
4.585.746
912
2.239.476
456
6.825.222
1.368
Otros contratos
2.264.891
1.535
2.449.136
1.433
4.714.027
2.968
Total Contratacin
6.850.638
2.447
4.688.611
1.889
11.539.249
4.336
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la Contralora de Bogot. Se agregaron los contratos que, segn pudo
establecer la CSC no fueron reportados por IDU a la Contralora y que ascendieron a $133.000 millones en 2008 y 2009.
Los contratos de obra pblica se han realizado y se siguen realizando, bsicamente, a

travs de procedimientos licitatorios, pero la modalidad de celebracin de los que tienen
otros objetos s ha variado significativamente:
Cuadro 2.2
Contratacin sin obra pblica por modalidades (contratos mayores de $300 millones)
Modalidad o proceso de contratacin
Licitacin
Garzn (2005-2007)
Monto
% Part
Moreno (2008-2009)
Monto
% Part
1.027.693
45,37%
755.670
30,85%
Contratacin directa menor cuanta
132.606
5,85%
508.273
20,75%
Contratacin directa (convenios)
397.097
17,53%
464.392
18,96%
Contratacin derecho privado
316.902
13,99%
401.512
16,39%
Contratacin directa convocatoria pblica
195.890
8,65%
193.581
7,90%
Contratacin para objeto especifico
146.113
6,45%
86.889
3,55%
Concurso pblico
44.704
1,97%
38.817
1,58%
Urgencia Manifiesta
3.886
0,17%
0,00%
2.264.891
100,00%
2.449.136
100,00%
Total
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la Contralora de Bogot.
Las categoras registradas en la primera columna del cuadro 2.2 siguen una clasificacin de
modalidades contractuales anterior a la Ley 1150 de 2007. Sin embargo, eso no impide
entender los aspectos relevantes de la evolucin de la contratacin. El ms importante es
que, entre una administracin y otra, la participacin del valor de los contratos licitados
30
cay en una tercera parte, al bajar del 45.37% al 30.85%, mientras que la de la
contratacin directa de menor cuanta se cuadruplic, al subir del 5.85% al 20.75%.
El lmite de la menor cuanta se define en funcin del tamao del presupuesto de la
respectiva entidad. As, para la Secretara de integracin social es de $437 millones de
2010, y para la Empresa de Acueducto de $515 millones del mismo ao.
La siguiente constatacin es que se duplic la participacin del valor de los contratos con
organizaciones sin nimo de lucro en el total, al saltar del 7.57% al 16.12%:
Cuadro 2.3
Contratacin sin obra pblica por tipo de contratista (contratos mayores de $300 millones)
Tipo de contratista
Empresa privada
Garzn (2005-2007)
Moreno (2008-2009)
Monto
% Part
Monto
% Part
1.763.225
77,85%
1.743.552
71,19%
Organizaciones sin nimo de lucro
171.472
7,57%
394.863
16,12%
Cajas de compensacin
121.066
5,35%
161.364
6,59%
Universidades
121.529
5,37%
102.931
4,20%
Otras entidades pblicas

Total
87.599
3,87%
46.425
1,90%
2.264.891
100,00%
2.449.136
100,00%
Si en el trnsito de un gobierno al otro la contratacin directa de menor cuanta con todo

tipo de contratistas cuadruplic su participacin, como lo mostr el cuadro 2.2, la que se
celebr con organizaciones sin nimo de lucro multiplic la suya por 15; mientras tanto, la
participacin de las licitaciones con esas organizaciones se redujo a la cuarta parte de lo
que era:
31
Cuadro 2.4
Contratacin con organizaciones sin nimo de lucro por modalidades (contratos mayores de $300
millones) (millones de $ de 2009)
Garzn (2005-2007)
Moreno (2008-2010)
Monto
Monto
% Part
% Part
5.764
3,36%
191.927
48,61%
86.604
50,51%
160.223
40,58%
Licitacin
38.493
22,45%
21.168
5,36%
31.788
18,54%
20.432
5,17%
Concursos pblico
6.965
4,06%
771
0,20%
1.858
1,08%
342
0,09%
171.472
100,00%
394.863
100,00%
Total
El mismo fenmeno de reduccin de las licitaciones se present en la contratacin con

empresas privadas, aunque con menor intensidad:
Cuadro 2.5
Contratacin con empresas privadas por modalidades (contratos mayores de $300 millones)
Garzn (2005-2007)
Moreno (2008-2010)
Monto
% Part
Monto
% Part
965.261
54,74%
710.910
40,77%
Contratacin derecho privado
289.558
16,42%
356.663
20,46%
116.188
6,59%
269.640
15,46%
186.905
10,60%
192.392
11,03%
102.842
5,83%
139.865
8,02%
Concursos pblico
37.739
2,14%
38.046
2,18%
60.846
3,45%
36.037
2,07%
Urgencia manifiesta
3.886
0,22%
0,00%
1.763.225
100,00%
1.743.552
100,00%
Licitacin
Total
Vale observar que, si bien la contratacin con universidades no vari mucho en trminos
absolutos ni relativos (ver cuadro 2.3), s cambi su distribucin entre las distintas
instituciones de educacin superior. La participacin de la Universidad Nacional Abierta y
a Distancia, brinc del 1% al 33.76%, mientras que la Universidad Nacional de Colombia
cay del 51.78% al 18.90%, y la de la Universidad Distrital del 18.25% al 13.82%:
Cuadro 2.6
32
Contratacin por universidad contratista (contratos mayores de $300 millones)

Garzn (2005-2007)
Universidad contratista
Moreno (2008-2009)
Monto
% Part
Monto
% Part
Universidad Nacional Abierta y a Distancia UNAD
1.212
1,00%
34.753
33,76%
Universidad Nacional de Colombia
62.927
51,78%
19.458
18,90%
Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas
22.177
18,25%
14.223
13,82%
0,00%
7.665
7,45%
Red de univ.pblicas del eje cafetero - Alma Mater
1.158
0,95%
6.900
6,70%
Universidad Pedaggica Nacional
6.284
5,17%
3.451
3,35%
Otras universidades
27.772
22,85%
16.482
16,01%
Total
121.529
100,00%
102.931
100,00%
Universidad de Cundinamarca
La reduccin de las licitaciones, el desbordamiento de la contratacin directa de menor

cuanta y el viraje de la contratacin con universidades hacia instituciones ms pequeas y
de menor trayectoria, son expresiones de una prdida de transparencia y publicidad de los
procesos de seleccin de los contratistas del Distrito.
Construccin de Estado
Los graves problemas que presenta la contratacin, como manifestaciones de la debilidad
de las entidades pblicas, remiten a algo de fondo: la necesidad de fortalecer el Estado,
sus instituciones y sus empresas. La derecha preferira seguirlas desmantelando,
exceptuando las que tienen que ven con la seguridad y la defensa, y reemplazarlas por la
expansin del mercado. El centro guarda silencio. La izquierda las ha defendido, pero ms
para preservar la estabilidad laboral de los trabajadores organizados que para convertirlas
en instrumentos de generacin de bienestar y equidad en el conjunto de la sociedad.
El enfoque sindical de la izquierda es loable pero insuficiente. Tanto ella como las dems
fuerzas polticas, deberan entender la trascendencia de construir Estado como gestor de
los intereses colectivos. Y la importancia, como medio de accin del mismo, de una
contratacin ceida a los principios de transparencia, rectitud, planificacin, diligencia y
seleccin objetiva de las propuestas ms convenientes.
Captulo 3
33
EL SECTOR MOVILIDAD3
I. INFRAESTRUCTURA PARA LA MOVILIDAD
Desde 2008, el Distrito Capital viene desarrollando a travs del Instituto de Desarrollo
Urbano, IDU, obras de infraestructura vial en tres grandes frentes, muy entrelazados: la
fase III de Transmilenio, TM (Carrera 10., Calle 26 y Carrera 7.), los seis distritos de
conservacin vial en que est dividida la ciudad, y la fase I de las obras de valorizacin
previstas en el Acuerdo 180 de 2005. Adems de esos frentes, se viene adelantando una
serie de obras menores (andenes, puentes peatonales, alamedas). El conjunto de esos
frentes y obras incluyendo los contratos y sus adiciones vale $ 3,05 billones.
Aunque ese paquete est distribuido en varios centenares de contratistas, ms del 60%
del mismo ha estado desde el comienzo en manos de cinco o seis grupos familiares o
empresariales grupos de firmas sometidas a un control conjunto.4
La situacin original vari en la medida en que los contratos fueron sometidos a cesiones,
adiciones y reajustes de su valor, pero la concentracin en vez de atenuarse se acentu,
como lo muestra el siguiente cuadro:
Cuadro 3.1
Grupo familiar/
empresarial
CONALVAS (Jaramillo)
Solarte
ODINSA (VlezGreindinger-Correa)
Gmez-Tapia
SAINC (Saa-Angulo)
Nule
Total
Concentracin contractual IDU 2008 septiembre 2010

(millones de $ 2009)
Valor contratos
%
Valor contratos
%
antes de cesiones /
sobre
despus de cesiones
sobre
adiciones /ajustes
total
/ adiciones /ajustes
total
266.558,0
10%
781.841,6
26%
313.225,1
12%
416.874,2
14%
Valor obtenido
por cesiones /
adiciones/ ajustes
515.283,6
103.649,1
319.798,3
12%
384.660,2
13%
64.861,9
151.808,6
163.135,4
398.850,8
1.613.376,2
6%
6%
16%
63%
172.688,9
168.862,2
- o 1.924.927.1
6%
6%
0%
65%
20.880,3
5.726,7
- o 710.401,7
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del IDU y del portal Contratacin a la Vista.
Los valores que se mencionan en este captulo estn expresados en precios constantes de 2009, a menos
que se indique algo distinto.
4
Para definir el valor de la contratacin que le corresponde a cada grupo familiar o empresarial, se procedi
as: 1) se tom el valor de los contratos celebrados por los consorcios o uniones temporales en los que
participa el grupo; y, 2) se estableci lo que le corresponde al grupo en dicho valor, aplicando el porcentaje
de participacin del mismo en el capital del consorcio o unin temporal.
34
Como se ve, a travs de cesiones de contratos, adiciones y ajustes, ms de $700 mil

millones fueron asignados a grandes contratistas por trmites expeditos, sin procesos
licitatorios. Este es un rasgo particular de la concentracin contractual bajo la actual
administracin, que implica riesgos ms altos para las entidades contratantes en realidad
las operaciones de reasignacin de recursos fueron ms grandes: ascendieron a $846.380
millones; aqu se habla de $700.000 porque ese es el valor que le correspondi a las cinco
firmas que forman el top de los contratistas del IDU, que son objeto de especial examen
en este informe.
Lo ms evidente del cambio de situacin fue el salto de la participacin de CONALVAS del
10 al 26% de la contratacin, en un par de aos. Este grupo, originario de Cali y liderado
por Andrs, Csar y dgar Jaramillo (con cdulas de la capital del Valle), se ha consolidado
bajo la administracin Moreno como el principal contratista de Bogot.
Al segundo grupo lo integran las firmas de los hermanos Luis Hctor y Carlos Solarte
Solarte (provenientes de Pasto). En ODINSA S. A. tienen una significativa participacin los
hermanos William y Francisco Vlez Sierra (de Medelln) as como las familias Greindinger
(que acta a travs de su firma MINCIVIL S. A.) y Correa (originaria de la capital
antioquea y duea de Constructora El Cndor S. A.). Uno de los tramos de la Calle 26 fue
contratado por ODINSA en asocio con VALORCN, sociedad controlada por Julio Gerlein
Echeverra, de Barranquilla.
El siguiente grupo empresarial est dirigido por Hctor Julio Gmez Gonzlez y Emilio Jos
Tapia Aldana (de Sahagn, Crdoba), que contratan consorciados asociados en
consorcios o uniones temporales en la infraestructura de la movilidad. El ltimo grupo,
SAINC S. A., pertenece a las familias Saa Navia y Angulo (de Valle y Cauca).
Esta nmina de grupos que incluy, en su momento, a los Nule coincide en gran medida
con la de los megacontratistas de infraestructura del gobierno del presidente Uribe. As,
por ejemplo, en la Ruta del Sol estn los Solarte y CONALVAS; en la Ruta de las Amricas,
ODINSA, Construcciones El Cndor y VALORCN S. A. Constructora Norberto Odebrecht,
que participa en la primera de esas autopistas, es gran contratista del Acueducto de
Bogot.
Contratacin sin licitacin: cesiones, reajustes y adiciones controvertidos
Los mega contratos de infraestructura fueron objeto de modificaciones que, como se dijo,
aumentaron los niveles de concentracin y los riesgos de corrupcin. Antes de examinar
esas operaciones, conviene repasar el contexto en que se produjeron.
35
El alcalde Garzn se haba resistido a emprender las obras de la fase III de Transmilenio
pero al final de su mandato tom la decisin de dejarlas contratadas, con la excepcin de
la troncal de la Carrera 7. El valor original de esa contratacin fue de $1,2 billones con
adiciones y ajustes subira, en el gobierno de Moreno, a $1,8 billones.
La decisin sobre la Calle 26 (Avenida Eldorado) fue muy discutible. Mientras la Avenida
Caracas est moviendo 45.000 pasajeros hora-sentido en hora pico, por la Calle 26
transitarn 9.000, demanda que no requiere de buses de carril exclusivo. El costo de la
Caracas fue de $12.800 millones por kilmetro y el de la Avenida Eldorado ascender a
$72.800 millones. En otras palabras, la 26 costar seis veces ms y mover la quinta parte
de los pasajeros.
La construccin de esa troncal slo se explica por criterios ajenos a las prioridades de la
movilidad, como la promocin internacional de la imagen de la ciudad y del propio
Transmilenio (la 26 conecta el centro con el aeropuerto).
Los estudios y diseos que tena el IDU al momento de contratar estaban incompletos. No
se contaba con las licencias necesarias (ambientales, de las empresas de servicios
pblicos). El proceso de compra de predios no se haba iniciado (se requirieron 118 slo
para el intercambiador de la Estacin Central, en la 26 con 10).
En algn momento, con posterioridad a la celebracin de los contratos, fue necesario
establecer mediante otross (clusulas adicionales) que los encargados de la obra de la
fase III actualizaran los estudios y diseos y haran otros que no alcanzaron a realizar los
diseadores iniciales (Estacin Museo Nacional, interseccin de Calle 6 con NQS).
Para complicar las cosas, los diseadores han presentado reclamaciones contra el IDU
porque no les habra entregado los insumos necesarios para hacer su trabajo y les habra
exigido ms labor de la contratada. El IDU les pidi concepto sobre esas reclamaciones a
los interventores de los contratos de diseo, lo que es riesgoso porque los ingresos de
stos dependen de la magnitud de la tarea que se le apruebe y pague al contratista los
interventores se vuelven juez y parte.
Como es obvio, la falta de diseos, licencias y predios retras mucho las obras, gener
sobrecostos y conflictos entre las partes, y demand reajustes permanentes en los
cronogramas, el flujo de caja y las metas fsicas exigibles. Lo ms grave de todo: por tener
rabo de paja, el IDU se volvi permisivo con los contratistas.
Cesiones conflictivas
36
En mayo de 2010 el retraso de las obras de la Avenida Eldorado era de 17 meses en el

tramo 3 (ODINSAVALORCN) y de 16 meses en el tramo 4 (del grupo Nule, para entonces
recin cedido a CONALVAS). Los dems tramos tambin presentaban retrasos, pero
menores.
Algo similar ocurra con la legalizacin de los anticipos (la justificacin de que se
invirtieron bien). En las obras de Transmilenio stos ascendieron al 30%, lo que equivali a
una suma global de $379.200 millones. De ese valor se le giraron a los contratistas, en
diciembre de 2008, $327.800 millones. A mayo de 2010, los consorcios estaban en mora
de legalizar el 62% de esa suma.
La situacin ms grave era la del grupo Nule: le faltaba legalizar el 85% del anticipo. Lo
seguan, en su orden, ODINSA-VALORCN (76%), los hermanos Solarte (56%) y CONALVAS
(55%). A COLPATRIA-Pavimentos Colombia slo le faltaba regularizar el 7%.
Los Nule tenan el contrato ms grande de los cinco de la fase III de Trasmilenio
celebrados bajo el gobierno de Garzn. Esos contratos valan, como se dijo, $1.2 billones
(sin reajustes ni adiciones). El de los Nule ascenda a $315.000 millones.
Dada la situacin de las obras del grupo Nule, la administracin plante la posibilidad de
declarar la caducidad de sus contratos. Esto los hubiera inhabilitado como contratistas del
Estado en todo el pas. Sin embargo, el gobierno distrital se temi una contrademanda de
los Nule porque podan demostrar que los atrasos se deban, en parte, al IDU. En todo
caso, la amenaza de la caducidad le sirvi al gobierno aunque fue lento y dubitativo en el
proceso para presionar por que se hiciera la cesin.
Al final se decidi de comn acuerdo que los Nule le traspasaran sus contratos a otras
firmas. Una cesin es un negocio entre privados y le corresponde, en principio, al cedente
escoger al cesionario. Ellos presentaron como posibles cesionarios de su tramo de la 26 al
grupo COLPATRIA y a los hermanos Solarte pero finalmente la cesin se le hizo a
CONALVAS, por un valor de $270.000 millones. En la negociacin los Nule fueron
asesorados por el abogado lvaro Dvila.
Algo similar ocurri con el Distrito Sur de conservacin vial, uno de los dos distritos que
manejaron en consorcio los Nule con el grupo de Julio Gmez los primeros aportaban el
50% del capital, el segundo el 45%, a travs Costco Ltda.. En enero de 2010 las obras
presentaban un atraso del 66% y estaban en riesgo $12.500 millones del anticipo
entregado al contratista.
Por esas razones, el contrato, cuyo valor es de $100.400 millones, le fue cedido a una
unin temporal en la que no participan los Nule. Sin embargo, el grupo de Julio Gmez
37
sigui presente en esa unin, a pesar de la responsabilidad que le caba en la marcha

deficiente de las obras, e incluso aument su participacin en el capital de la contratista
del 45% al 60%, a travs de la firma Constructora Inca Ltda.
De la unin temporal cesionaria del contrato tambin forma parte la empresa espaola
Ortiz Construcciones y Proyectos S. A. que, segn La Silla Vaca, est representada en
Colombia por la firma de abogados que encabeza lvaro Dvila.
Ajuste al valor de la 10 y la 26
A mediados del primer semestre de 2010 el IDU revis el valor de los contratos de la
Carrera 10. y la Calle 26 y concluy que deba aumentarse en $500.000 millones. Esto dio
lugar a un enfrentamiento entre el director de ese instituto y el secretario de hacienda. El
secretario objet la adicin por varias razones: falta de claridad sobre el costo real de las
obras, mal manejo de los anticipos por los contratistas, falta de recursos del Distrito.
Posteriores revisiones fijaron en $403.000 millones el incremento de los contratos, que
equivaldrn al 31% de su valor original. El IDU justifica las adiciones por el aumento de las
cantidades de obra (replanteamiento del tnel cercano al Concejo para no afectar un tubo
del Acueducto, taludes de los puentes del extremo oriental de la 26).
Este reajuste concentr an ms la contratacin distrital en el top de los mega contratistas
de Bogot.
La mayor parte del incremento, $200.900 millones aproximadamente se destinar al
tramo 4 de la Calle 26, el cedido por el grupo Nule a CONALVAS (donde est el tnel en
mencin).
Adicin de obras de valorizacin a contratos existentes
Otra de las operaciones que contribuy a acentuar la concentracin contractual fue la
adicin de ciertas obras nuevas a contratos anteriores. As ocurri con varios proyectos
contemplados en el Acuerdo 180 de 2005, que aprob el cobro de una contribucin por
valorizacin.
Dicho acuerdo estableci que no podan transcurrir ms de dos aos entre la asignacin
de la contribucin (la definicin de cunto deba pagar cada predio) y la contratacin de
las obras. En caso contrario el IDU tendra que devolver las sumas que hubiera recaudado.
La contribucin para financiar los proyectos de la fase I del Acuerdo 180 fue asignada en
noviembre de 2007, de manera que las obras deban estar contratadas, a ms tardar, en
noviembre de 2009.
38
La administracin se retras respecto a ese plazo y tal vez por eso dej de licitar alrededor
de la tercera parte de los proyectos de la fase I. El valor de esa parte de los proyectos era
de $95.430 millones. Fueron adicionados a contratos en curso, as:
Cuadro 3.2
Proyectos de valorizacin adicionados a troncales fase III y a distritos de conservacin
Contratos a los que se
adicionan
Troncal TM Calle 26
Troncal TM Carrera 10
No. de proyectos
adicionados
Valor proyectos
CONALVAS
Nule
2
1
35.100
3.000
ODINSA-VALORCN
8.000
Solarte
25.100
Contratista
SAINC-Cndor
Distritos de conservacin
Aguilar Construcciones S. A
vial
Gmez-Nule
11.230
8.000
5.000
Total
11
95.430
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del IDU.
La administracin recurri a curiosas explicaciones al agregarle las obras de valorizacin a

contratos en curso. Por ejemplo, las intervenciones sobre la Avenida Sucre (Carreras 19 y
20) y la Avenida Mutis (Avenida Calle 63) fueron adicionadas a contratos de los tramos de
Transmilenio en la 10 y la 26, con el argumento de que esas avenidas son vas de desvo
para la adecuacin de las troncales de la fase III.
Esto llama la atencin porque en los contratos originales de TM debi quedar incluida la
adecuacin de todos los desvos necesarios, la cual debi ejecutarse antes de iniciar la
construccin de las troncales. Resulta extrao adicionar intervenciones sobre desvos dos
aos despus de la contratacin de la obra principal.
Por otro lado, las obras de valorizacin implican intervenciones ms severas (redes de
servicios pblicos, estructura del pavimento, espacio pblico) que las de la adecuacin
de desvos, las cuales consisten bsicamente en parcheo en puntos determinados.
En cuanto a la justificacin de la adicin de obras de valorizacin a los contratos de los
distritos de conservacin vial, el IDU seal que el objeto de stos es la intervencin
integral de las correspondientes zonas de la ciudad, que incluye desde diseos hasta
construccin de las vas. Segn eso, toda obra nueva requerida podra adicionarse a los
contratos de conservacin en curso, aunque stos solo fueron concebidos para poner en
buen estado la malla vial existente.
39
Las adiciones de las obras de valorizacin a otros contratos contraviene las normas legales
sobre la seleccin de los contratistas y en particular la obligacin de adelantar procesos
licitatorios. Eso le da juego al favoritismo en la asignacin de los negocios.
A causa de esas adiciones contractuales la Personera Distrital les abri investigacin
disciplinaria a varios funcionarios del IDU.
Problemas de los grandes contratistas
El caso Nule
Manuel y Miguel Nule son oriundos de Tol, Sucre, y hermanos entre s. Su primo Guido
Nule es originario de Barranquilla. Desde muy jvenes iniciaron actividades empresariales
construyendo redes de gas domiciliario en ciudades de la Costa Atlntica, regin en la que
su familia cuenta con influencia social y poltica. Segn la Revista Semana el grupo Nule
lleg reunir ms de 35 firmas en los sectores de energa, agua y construccin y alcanz a
participar en ms de 86 consorcios para licitaciones pblicas, a facturar ms de 200
millones de dlares al ao y a construir ms de 2.000 obras de infraestructura.
El desarrollo del conglomerado se bas en la contratacin con el Estado y en el acceso de
los Nule a las altas esferas gubernamentales de la nacin y las regiones. Parte de su capital
de trabajo provino de aportes de entes territoriales y nacionales, en operaciones poco
claras. En todo caso, sorprende que el crecimiento de las compaas se haya sostenido en
el tiempo porque presentaron casi desde el comienzo problemas de desorden
administrativo, ineficiencia operativa y baja calidad del producto. Ms adelante se les
agregaron los de iliquidez e insolvencia: tapaban los faltantes en unos frentes con los
anticipos que reciban para otros, en una espiral de aumento del dficit.
Segn la revista Semana en privado, algunos competidores [] se atreven a decir que
como los sobornos fueron parte integral de la frmula de triunfo [de los Nule], implicaban
un sobrecosto adicional que agravaba los problemas de liquidez.
Al parecer, una prctica a la que recurrieron con frecuencia los empresarios mencionados
consisti en comprar sociedades sin modificar formalmente sus registros para camuflar su
presencia en ellas y eludir normas y condiciones que trataban de evitar la concentracin
de los contratos en un solo grupo.
A mediados de 2009 se agudizaron los retrasos de sus obras en la Avenida Eldorado,
relacionados, al parecer, con la distraccin del anticipo de $94.200 millones que les haba
entregado el IDU. Esto desencaden el proceso de cesin de su contrato a CONALVAS.
Pero antes de eso, cuando su atraso ya era muy evidente, se les haban adicionado dos
40
proyectos de obras de valorizacin a sus distritos de conservacin vial y a su tramo de la

troncal de la 26.
Las prcticas poco ortodoxas de los Nule se extendieron, a ojos vista de las entidades
contratantes, al control de las interventoras que se les hacan a sus contratos. En varios
casos los Nule adquirieron participacin en el capital de las sociedades que les hacan
interventora.
Vase un ejemplo. El Distrito Suroriente de conservacin vial estuvo inicialmente en
manos del Consorcio GTM, conformado, entre otras, por una empresa del grupo Nule.
Ejerci, y ejerce actualmente, la interventora el Consorcio PRO 3, del que forma parte la
sociedad PROINTEC S. A. Mauricio Galofre Amn ha sido representante legal tanto del
consorcio constructor como del interventor y apoderado en Colombia de la firma
PROINTEC S. A. Galofre Amn hace parte del crculo familiar de los Nule y ha sido
representante legal de las empresas de stos en licitaciones realizadas en otros lugares del
pas.
De la grabacin de una conversacin telefnica entre Miguel Nule y el representante a la
Cmara Germn Olano, que fue divulgada en junio pasado, se colige lo siguiente:
Germn Olano est cobrando una suma de dinero (esos 2.300 ms o menos) que los
Nule, Julio Gmez y alguien de apellido Dvila le deberan al propio Olano y al contralor de
Bogot, Miguel ngel Moralesrussi. Como medio de presin, Olano amenaza con que el
contralor intervendr contra los que deben el dinero; sin embargo, afirma que l ha
decidido actuar como intermediario para resolver el problema pues ambos grupos son
amigos mos y para eso ofrece compartir la comisin que le corresponde con el contralor.
La conversacin es muy comprometedora para los aludidos en ella. Pone en evidencia al
propio Germn Olano, como partcipe en intermediaciones contractuales ilcitas. Miguel
Nule fue cauteloso pero no rechaz las presiones de Olano ni controvirti sus
afirmaciones sobre circunstancias de hecho, incluyendo la de que Guido Nule se haba
reunido en un desayuno con el contralor en septiembre de 2009 lo que significara que
los Nule estaban jugndole a contactos non sanctos con la autoridad de control.
En cuanto a Moralesrussi tambin queda en una situacin complicada. Al reaccionar
frente a la conversacin reseada dijo que Germn Olano estaba utilizando abusivamente
su nombre, y que l todava no era contralor cuando fueron contratadas la Carrera 10 y la
Calle 26. Sin embargo, es difcil que un dirigente poltico avezado como Olano, ex concejal
de Bogot y miembro del Congreso, se hubiera arriesgado a comprometer de la manera
en que lo hizo a un funcionario con el poder de Moralesrussi, sin contar con asidero en los
41
hechos tampoco es probable que hubiera tratado a Nule con familiaridad y le hubiera
hecho revelaciones tan espinosas, si no existiera entre ellos confianza y connivencia.
En declaraciones a la CSC, Alejandro Botero, subcontratista de empresas de Julio Gmez,
plante que el dilogo Olano-Miguel Nule no guardaba relacin con las obras de la Calle
26 sino sobre los distritos de conservacin vial, que fueron contratados en diciembre de
2008, cuando Miguel ngel Moralesrussi ya era contralor (fue elegido en febrero de ese
ao). Botero ha adquirido notoriedad pblica por sus denuncias contra Gmez y Emilio
Tapia.
Julio Gmez y Emilio Tapia
Hctor Julio Gmez Gonzlez comenz sus actividades empresariales como contratista de
alcaldas locales de Bogot y ms tarde se extendi hacia el sector central distrital. Gmez
tiene buenas relaciones desde tiempo atrs con los hermanos Moreno Rojas y le habra
hecho un aporte econmico importante a la campaa de Samuel.
En la construccin de infraestructura Gmez opera a travs de empresas como
Constructora Arkgo Ltda., Constructora Inca Ltda., y Costco Ingeniera Ltda. Solo en la
primera de ellas, que fue constituida en 1999, aparece como socio, junto con su esposa,
Jannette Arvalo. Las otras dos son, formalmente, de propiedad de familiares cercanos de
sta ltima, como Jhon Jairo y Camilo Andrs Aragn Arvalo, Diana Paola y Sonia Mariela
Arvalo Giraldo y William Arvalo Ramrez. Inca y Costco fueron adquiridas y capitalizadas
por el grupo en 2007.
En las obras de Bogot Gmez casi siempre participa en consorcio con Emilio Jos Tapia
Aldana. ste ltimo, oriundo de Sahagn, Crdoba, es segn diversos medios de
comunicacin muy cercano a Ivn Moreno Rojas, a quien le ayud a conseguir 3.880 votos
en la poblacin mencionada, en las elecciones para el Senado del pasado 14 de marzo. Es
revelador que Tapia hubiera comenzado a participar en grandes operaciones de
infraestructura en la capital de la repblica en 2009, cuando apenas tena una modesta
trayectoria en otras regiones y al parecerninguna en Bogot. Hoy por hoy la Revista Dinero
ha podido referirse a l como al zar de la contratacin de Bogot.
Segn la revista, una de las firmas que forma parte del eje empresarial de Tapia Aldana es
Geos Consulting S. A. S., actualmente Geos Construcciones S. A. S. Fue constituida en
Calarc en 2001 y traslad su domicilio a Bogot posteriormente. En 2009 Tapia Aldana
posea el 10% del capital social. En ese mismo ao, por lo menos tres de los cinco
miembros de la Junta Directiva de la firma tenan cdula de Sahagn. El principal
accionista (70%) es hoy Juan Jos Durango quien, de acuerdo con Dinero, hace parte de la
escolta de Tapia Aldana.
42
Julio Gmez le dijo a W Radio que Emilio Tapia le haba presentado unos jvenes de
Sahagn, los de Geos, y que a raz de eso haba comenzado a licitar con ellos. Esa
declaracin es reveladora. Un empresario curtido no empieza a hacer negocios con unos
jvenes que le presentan de buenas a primeras. Parece obvio que se trata de personas a
travs de las cuales participa Tapia con Gmez en la construccin de infraestructura vial
en Bogot.
Alejandro Botero le relat a la Comisin de Seguimiento que fue subcontratista de la
construccin de los andenes de la Avenida Carrera 19 entres Calles 134 y 161, una de las
obras de valorizacin del Acuerdo 180 que fue adjudicada mediante licitacin, por $10.462
millones. Las obras son ejecutadas por el Consorcio Calle 134, compuesto por
COOPMUNICIPAL, Mauros Food Ltda., y COESPRO Ltda. Ni Julio Gmez ni Emilio Tapia ni
sus empresas aparecen formalmente por ninguna parte pero, segn Botero, quien ordena
cancelar las facturas del Consorcio es Costco Ltda. una de las empresas de los sobrinos
polticos de Gmez. De hecho, Marta Julieta Gmez es la representante legal del consorcio
contratista y de Costco Ltda. (Mauros Food Ltda. es una empresa de suministro de
alimentos y tiene un contrato por $10.200 millones con la Secretara de Educacin para
proporcionar almuerzos a estudiantes de colegios distritales).
En otra obra de valorizacin, la calzada sur de la Avenida Calle 153, licitada por $16.395
millones y adjudicada al Consorcio Calle 153, se presenta una situacin parecida. Este
consorcio tambin est conformado por COOPMUNICIPAL, Mauros Food y COESPRO. El
personal y las facturas de proveedores son pagadas H y H Arquitectura S. A., sociedad
registrada en Barranquilla y manejada por Javier Haddad. De acuerdo con informaciones
publicadas por Dinero, Haddad es del grupo de amigos y socios de Emilio Tapia.
De una conversacin cuya grabacin hizo pblica esa revista, entre el abogado de la
cooperativa COOTECOL y Emilio Tapia, se colige que ste le consigui a la cooperativa
unos contratos en Boyac y Caldas. En la ejecucin de los contratos participaron unas
firmas subcontratistas de amigos de Tapia, que se habran quedado con parte de los
anticipos y habran incumplido las obligaciones con sus trabajadores. COOTECOL iba a
tener que responder por esas obligaciones y le reclamaba a Tapia por eso. ste se
comprometi a pagar, pero a condicin de no aparecer en nada.
La Comisin de Seguimiento escuch a Jorge Acevedo vila, subcontratista de COOTECOL.
Segn l, su relacin con esta entidad se manej a travs de Emilio Tapia y solo
ocasionalmente se entendi con la representante legal de la misma, Mara Eugenia
Vanegas. COOTECOL fue contratada por el municipio de Chitaraque, Boyac, por
$799.500.000, para la construccin de un camino. El alcalde de ese municipio le entreg a
Tapia un anticipo de $400 millones. Acevedo fue subcontratado por la cooperativa para
43
hacer el trabajo. Ulfran Lpez, cedulado en Sahn, Crdoba, actuaba como ingeniero
residente de obra. El subcontratista empez a trabajar pero COOTECOL comenz a
incumplir los compromisos que haba adquirido con l: le pag solo $42 millones y le
qued debiendo un saldo de $151 millones.
Acevedo busc a Tapia para cobrarle. ste lo citaba en Bogot, en Unicentro pero le
llegaba tarde. En una ocasin se tard cuatro horas y se excus diciendo que estaba
jugando tenis con el Samuel Moreno y que ste y su hermano eran socios de l. En otras
oportunidades le deca por telfono que no se preocupara, que le iba a pagar, que l tena
mucho poder porque era socio de los Moreno. La ltima vez que convinieron en
encontrarse en Unicentro no lleg Emilio Tapia pero lo hicieron sus guardaespaldas y le
dijeron a Acevedo que no cobrara ms porque lo podan desaparecer, incluso con ayuda
de la Polica, porque Tapia era amigo del alcalde.
La forma de operar Gmez y Tapia parece, en todo caso, caracterizarse por mantener bajo
perfil y manejar sus empresas a travs de familiares y amigos.
Tanto Gmez como Tapia desarrollan actividades de obra pblica en otras regiones del
pas y estn dando pasos hacia el exterior. El segundo de ellos aparece formalmente
registrado en el Estado de la Florida, en los Estados Unidos, como agente de una
limitedliabilitycompany" llamada Geos Investment LLC. En ese mismo Estado aparece
tambin registrada una sociedad llamada ArkgoCorporation, cuya presidenta/directora es
la seora Jannett Arvalo, esposa de Julio Gmez.
Gmez y Tapia estn creciendo muy aceleradamente en Bogot gracias, probablemente, a
sus relaciones polticas y personales con la administracin. Conforme se vio en el Cuadro
3.1 tienen en sus manos el 6% de la contratacin del Instituto de Desarrollo Urbano de
2008 a 2010. Sin embargo, concentraron una proporcin mucho mayor, el 19%, de los
contratos celebrados por el IDU en 2009.
Como ya se plante, una parte de las obras del Acuerdo 180 sobre valorizacin se adicion
a contratos previos y otra se sac a licitacin. Gmez y Tapia, se hicieron a la mayor parte
de las que se licitaron. En los consorcios correspondientes el aporte ms grande de capital
proviene del grupo de Gmez (alrededor del 80%).
Los dos inversionistas se han visto favorecidos, asimismo, por una poltica laxa de entrega
de anticipos. Lo acostumbrado en la construccin de infraestructura es que los anticipos
se muevan entre el 20 y el 25%. En el IDU lo frecuente ha sido el 30%.
La presente administracin mantuvo la tendencia del 30%, aunque para los distritos de
conservacin los baj al 20% (por las particularidades de esas obras y su ejecucin). Sin
44
embargo, en 2009 se dio un salto: en ms de la mitad de los contratos celebrados ese ao

incluyendo todos los suscritos con el grupo de Julio Gmez y Emilio Tapia se pactaron
anticipos atpicos, del 40%.
Segn se le indic a la CSC, las condiciones de la licitacin para los estudios de ingeniera
de detalle del metro exigen que se hagan con equipos de caractersticas muy especficas.
Geos Consulting S. A. S. habra importado recientemente equipos de esa clase y sera la
nica empresa que los tiene en el pas. La Comisin no tuvo tiempo para constatarlo.
Alejandro Botero le plante a la Comisin de Seguimiento que Gmez y otros grandes
contratistas estn trabajando de la siguiente manera: se quedan con todo el AIU
contemplado en el presupuesto de la obra (es decir, lo que se cobra por gastos de
administracin, imprevistos y utilidades del contratista), y subcontratan con terceros la
construccin, pagndoles solo lo previsto en el presupuesto como costos directos. Algunos
van ms lejos y le cargan al subcontratista parte de los gastos administrativos
(parafiscales, servicios pblicos). Por esa va los contratistas se convierten en
intermediarios costosos que sobre explotan a los subcontratistas, con menoscabo de las
obras. Esto puede combinarse con un sobredimensionamiento de los costos de referencia
de los insumos en los presupuestos contratados, en cuyo caso se genera un impacto fiscal
gravoso.
El maltrato a los subcontratistas parece causando una alta rotacin de stos, lo que
demora las obras y afecta su calidad.
Botero ha hecho referencia en diversos medios y en declaraciones a la CSC, a encuentros y
reuniones que tuvo con quienes lo contrataron y los colaboradores de stos. Como
asistentes a esas reuniones ha mencionado a Julio Gmez, Emilio Tapia, Omar Alfonso
Prez Tejada, Salomn del Valle, Javier Haddad, Jhon Jairo Aragn y Juan Jos Durango. En
una de ellas se les habra planteado a Botero y a un socio suyo la posibilidad de que
comenzaran a trabajar con sus recursos en las obras de los Nule. Tambin le narraron a
Botero que haban comenzado por ofrecerles a stos US$3 millones, que despus se
habran bajado a US$2 millones, para que cedieran sus contratos, dinero que iba a serles
pagado por una persona residenciada en Miami, Luis Crdenas Gerlein. Pero, siempre
segn Botero, dijeron haber optado, finalmente, por arrinconar a los Nule sin darles
ninguna suma de dinero, presionndolos en unin con funcionarios del IDU para que
hicieran la cesin.
Segn Botero, en esos encuentros oy hablar de Ivn Moreno. En una entrevista con El
Espectador precisa que siempre escuch el nombre de Ivn Moreno [] en todos los
contextos. Y agrega: por ejemplo, un da bamos en mi carro a buscar $50 millones y
45
mar Alfonso Prez Tejada dijo que habl [con] Ivn, haciendo referencia a los $50
millones que le iba a prestar. Botero le aclar a la CSC que se trataba de un prstamo
solicitado por Emilio Tapia a la empresa del propio Botero, con destino al senador Moreno
y que la operacin se habra hecho la semana anterior a las elecciones parlamentarias del
14 de marzo. Prez Tejada, quien tiene cdula de Sahn, es un estrecho colaborador de
Emilio Tapia. Ha sido representante legal de varios de los consorcios en que participa Geos
Consulting.
Alejandro Botero afirma que Gmez y Tapia le quedaron debiendo $260 millones y no se
los han cancelado. Le denunci el hecho al alcalde, a travs de un asesor de ste,
Leonardo Echeverri, y a la por entonces directora del IDU, Liliana Pardo. La nica
respuesta que, segn l, recibi de esos altos funcionarios y de otros como el subdirector
del instituto, Eduardo Montenegro (cercano a Gmez y Tapia, segn Botero) fue la
peticin de que no le contara nada a los medios ex funcionarios del instituto le dijeron,
sin embargo, a la CSC, que Botero haba tenido la posibilidad realizar los trmites
formalmente previstos dentro del IDU para hacerle reclamos a los contratistas, pero no la
haba utilizado.
En todo caso, segn Botero, quienes lo contrataron y le quedaron debiendo la plata, [le]
advirtieron: usted qu va a decirle al alcalde si el alcalde es hermano de Ivn e Ivn es
amigo nuestro? .
Las referencias a Julio Gmez estaban casi en el centro de la conversacin telefnica entre
Germn Olano y Miguel Nule que se rese ms atrs. En ese dilogo, la situacin de
Gmez queda muy comprometida, como partcipe en el pago de comisiones en relacin
con contratos de infraestructura.
En esa misma conversacin, al responder a la pregunta de Nule de por qu nombran a
ese man en el IDU, Olano afirma lo siguiente:
Porque Emilio se le meti a Ivn Es que hubo una coincidencia Emilio es el que
tiene un nexo con Ivn en Estados Unidos a nivel personal Es que hay un
problema, Julio queda all colgado es a Emilio la figura que me expresan a m es
sta: que aqu est un Emilio, que ac atrs est un Julio y que por encima de ellos
dos hay un turco, si? Y que por eso lleg ese hijueputa all. Pero que el que est
hablando con el seor Ivn es Emilio, y Emilio se hace unos negocios con ellos en
Estados Unidos, entonces a Julio le dice usted no me vuelva a hablar hijueputa,
pero igual Emilio lo lleva Entonces Julio no es el que tiene el poder, el que tiene el
poder es Emilio, pero es la misma mierda porque Emilio es socio, entonces con
quien est hablando Ivn es con Emilio.
46
Esto describe un escalafn, en el orden que sigue: Ivn, el Turco, Emilio y Julio.
En declaraciones recientes a los medios de comunicacin Miguel Nule identific a las
personas mencionadas por su nombre de pila, en su orden, como Ivn Moreno, Emilio
Tapia y Julio Gmez. Segn afirm, el Turco es Andrs Jaramillo, gerente de CONALVAS.
Las mismas precisiones le haban sido ya hechas a la Comisin de Seguimiento por
Alejandro Botero, quien agreg que el funcionario nombrado en el IDU al que se alude en
la conversacin telefnica reseada es el actual gerente del instituto, Nstor Eugenio
Ramrez.
De nuevo vale decir que no es probable que un poltico experimentado como Olano se
lance a hablar de unos terceros influyentes y poderosos sin ningn asidero.
En sus declaraciones a los medios Miguel Nule asever tambin que en la oficina del
abogado lvaro Dvila, en presencia de Julio Gmez y Emilio Tapia, me pidieron una
comisin del 6% para el hermano del alcalde y del 2% para el contralor. Asimismo, afirm
que conoce a Emilio Tapia porque se lo present lvaro Dvila, que era nuestro asesor
jurdico es de pblico conocimiento que Dvila asesor a los Nule en la negociacin del
pago de un prstamos de $13.500 millones que les hizo la Direccin Nacional de
Estupefacientes.
Comoquiera que sea, segn la Revista Dinero Emilio Tapia actu como intermediario de
los Nule para evitar que se declarara la caducidad de sus contratos y pudieran cederlos a
un tercero.
Todos estos elementos dan a entender que Julio Gmez y Emilio Tapia han desempeado
un papel particular: son contratistas de obra pblica en ascenso, con entronques polticos
y relaciones que les habran permitido obtener condiciones favorables en los negocios,
actuar como intermediarios en la asignacin de contratos y el manejo de problemas
derivados del incumplimiento de stos y aprovechar las crisis de sus socios y
competidores. Sus relaciones incluiran vnculos estrechos con el senador Ivn Moreno.
El gran cesionario: CONALVAS

En procesos licitatorios de diciembre de 2007 a 2010 las empresas del grupo CONALVAS
unas siete recibieron contratos del IDU por $266.500 millones. Habra que agregarles los
$42.500 millones que el grupo obtuvo no ya del IDU sino de la Unidad de Mantenimiento
Vial, para vas locales. Gracias a la cesin de las obras de los Nule en la Calle 26, al reajuste
del valor de los contratos de esa troncal y a las adiciones de valorizacin, hoy CONALVAS
47
est manejando, aproximadamente, $781.800 millones. Los recursos que le llegaron del
IDU sin licitacin son casi el doble de lo que se le adjudic en procesos licitatorios.
Cuando las empresas del grupo recibieron las adiciones de dos proyectos de valorizacin y
cuando se constituyeron en cesionarias del tramo de los Nule en la 26, no haban
legalizado un importante porcentaje del anticipo que se les haba girado, en diciembre de
2008, por el contrato de TM que se haban ganado por licitacin. Segn la Contralora en
mayo de 2010 les faltaba por justificar en qu se haban gastado un 55% de ese anticipo.
Las obras de valorizacin adicionadas (interseccin avenida Jos Celestino Mutis con la
calle 26) tienen ya un atraso considerable, segn el diario El Espectador.
La operacin misma de cesin de la 26, genera dudas. Segn el pliego de condiciones
original, en caso de cesin los nuevos contratistas deban cumplir con todos los requisitos
exigidos al adjudicatario inicial. Uno de ellos era que tuvieran un patrimonio igual o mayor
a dos veces el presupuesto oficial del tramo respectivo. Como ste es de $318.000
millones (de 2010), el patrimonio del cesionario debera ser de $637.000 millones. Sin
embargo, el consorcio cesionario, cuyo socio mayoritario es CONALVAS, dispone de un
patrimonio de $484.000 millones. A pesar de la diferencia, el IDU lo calific como
aceptable.
Por otra parte, con ocasin de la cesin, el IDU aprob un aumento del AIU (gastos de
administracin, imprevistos y utilidades del contratista). El originalmente previsto era del
24,77% del presupuesto del contrato y pas a ser del 40,97%.
El aumento se justific diciendo que CONALVAS terminara las obras dentro del plazo
original del contrato, a pesar del atraso en que se encontraban de hecho se le
concedieron los meses que faltaban para completar ese plazo y tres y medio ms. Se
estim que 11,37 puntos porcentuales del aumento del AIU corresponderan a mayores
gastos administrativos, y 4,83 puntos a mayores costos de mano de obra (ms
trabajadores, en jornadas diurna, nocturna, dominical y de festivos). Pero no hay
evidencias de que el cesionario le est imprimiendo a las obras la celeridad que
correspondera al aumento del AIU que le concedi el IDU.
En septiembre pasado los trabajadores de las empresas de CONALVAS en la 26 hicieron
un paro que fren la obra por dos das, por falta de cancelacin de su remuneracin.
Segn el IDU eso se debi a que la contratista dej de presentarle los soportes requeridos
para que Instituto pudiera hacerle el pago correspondiente al avance de obra.
CONALVAS tiene muchos contratos en otras regiones del pas y en el exterior represa Ro
Rancheras, embalse en Bucaramanga (donde fue el nico proponente), Hidrosogamoso,
Ruta del Sol (un tramo), vas en Crdoba, doble calzada a Buenaventura, transporte
48
masivo de Cartagena (TRANSCARIBE), MO en Cali, obras en Panam y Per. Su

crecimiento ha sido vertiginoso.
Uno de los contratos que tiene a su cargo en el pas es el de la concesin de la doble
calzada Pereira-La Victoria. Es uno de los cuestionados en la Revista Dinero por recibir
adiciones en tiempo rcord adiciones express, respaldadas en vigencias futuras y sin
suficiente soporte tcnico, segn la Procuradura General de la Nacin.
La historia de esa licitacin es inquietante. En ella se determin que sera seleccionado el
proponente que ofreciera un precio ms bajo. Llama la atencin la enorme diferencia
entre la oferta que hizo el grupo CONALVAS, que result ganador ($68.190 millones) y las
de los dems licitantes; por ejemplo el segundo proponente ofreci hacer la obra por casi
el doble, $119.785 millones.
Las adiciones que recibi posteriormente el contrato de CONALVAS alcanzan los $126.000
millones (el doble del precio inicial), financiados en su mayora con vigencias futuras que
van hasta 2013. Este tipo de concesiones, que se ganan con una oferta econmica baja y
reciben cuantiosas adiciones posteriores, fue una prctica comn en la administracin de
lvaro Uribe y tendi a favorecer a contratistas cercanos al gobierno.
El siguiente grfico, tomado de la Revista Dinero, muestra cmo creci el volumen de
negocios del conglomerado durante los dos perodos de Uribe, y cmo se ha disparado en
los aos que lleva Samuel Moreno al frente de Bogot:
49
Incidentalmente, vale resear que empresas del grupo CONALVAS construyeron y

comenzaron a operar en concesin por veinte aos, por contratos con la administracin
Pealosa, cuatro parqueaderos en la Carrera 15, entre Calles 77 y 97. Los contratos les
garantizaron un ingreso mnimo. Como la demanda del servicio result inferior a la
prevista, la ciudad les ha pagado a las concesionarias $73.000 millones entre 1999 y 2010,
segn la Personera de Bogot.
Los otros mega contratistas
Las empresas del grupo Solarte recibieron del IDU, va adicin de obras de valorizacin y
reajuste de precios de la Carrera 10, $103.000 millones ms de lo que obtuvieron en
procesos licitatorios.
Son grandes contratistas en el plano nacional. Crecieron mucho durante el perodo del
presidente Uribe. Entre otros programas, manejan la concesin Desarrollo Vial del Valle
y construyen la doble calzada Tunja-Sogamoso donde han incumplido con la construccin
de las obras complementarias. En 2009 se ganaron dos tramos de la Ruta del Sol y seis de
los 20 corredores de competitividad, que son vas de alto impacto econmico en
diferentes lugares del pas.
Los Solarte han sido mencionados por los medios de comunicacin entre los beneficiarios
de gigantescas adiciones express carentes de justificacin clara, por lo menos en relacin
con dos contratos.
50
William Vlez Sierra, vinculado al grupo ODINSA, es un empresario controvertido, cercano

a lvaro Uribe. Los medios han divulgado denuncias sobre el favorecimiento que habran
recibido sus empresas en distintos procesos licitatorios.
Segn Semana, en solo cinco aos Vlez Sierra se convirti en adjudicatario de varias
mega concesiones viales. Entre ellas estn la doble calzada Girardot-Ibagu-Cajamarca, en
la que particip con ODINSA, MINCIVIL y COLPATRIA, y el primer tramo de la Ruta de Las
Amricas, donde acta con ODINSA, El Cndor y VALORCN. Interviene, adems, en un
consorcio que le da mantenimiento a vas en el rea metropolitana de Ccuta.
Tambin es un gran empresario del sector elctrico, los montajes industriales y los
servicios pblicos. Sus operaciones en la recoleccin de residuos slidos y el manejo de
rellenos sanitarios en varias ciudades han sido cuestionadas.
Los contratos de infraestructura de las empresas de Vlez tambin han recibido enormes
adiciones de justificacin discutible.
La adjudicacin de la troncal de TM de la Carrera 7 al consorcio de SAINC S. A. y El Cndor
S. A., ha sido objeto de crticas. Segn la Revista Semana, a comienzos de 2010 el IDU
pens adicionarles esa troncal, sin proceso licitatorio, al tramo de ODINSA en la Calle 26
(recurdese que El Cndor es socio fuerte de ODINSA) y al distrito de conservacin vial
que manejan SAINC y El Cndor el cual abarca la zona de la troncal aludida.Ms
adelante, cuando decidi a abrir la licitacin de la 7, el IDU exigi que los proponentes
tuvieran experiencia en construccin de troncales tipo Transmilenio, un requisito que
jams se haba exigido a los constructores de las vas de ese sistema de transporte. Ante
las crticas que recibi cambi el requisito por la experiencia en la construccin de vas
arterias, lo que tampoco tiene precedentes y sigue obstaculizando la competencia. Solo
tres consorcios se presentaron a la licitacin, que se ganaron, como se dijo, las firmas que
el instituto tena en mente inicialmente para la adicin.
Unidad de Mantenimiento Vial
Los contratos a que se ha venido haciendo referencia fueron celebrados por el Instituto de
Desarrollo Urbano. Los que siguen fueron suscritos por la Unidad Administrativa Especial
de Rehabilitacin y Mantenimiento Vial, UAERMV, que pertenece al sector de movilidad,
como el IDU, pero es independiente de ste.
Dicha unidad, que surgi de la transformacin de la antigua Secretara de Obras Pblicas
de Bogot, est dedicada a la malla vial local (recurdese que las vas de la ciudad estn
clasificadas en vas arterias, intermedias y locales). Hasta el momento actual ha sido
manejada por el Partido de la U, con cuyo apoyo ha contado su director.
51
La contratacin de la UARMV de 2008 en adelante suma $159.300 millones. Tres

contratistas (un grupo y dos empresas), de aproximadamente 12 que trabajan para la
unidad, manejan las tres cuartas partes de la misma, como lo revela el siguiente cuadro:
Cuadro 3.3
Concentracin contractual UARMV
Valor contratos
Contratistas
% sobre total
CONALVAS
42.516,9
26,65%
Pavimentos Colombia
40.337,3
25,28%
ICEIN
36.344,1
22,78%
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la UARMV.
El contrato con que aparece ICEIN S. A. le fue cedido por Pavimentos Colombia S. A. No se
conocen detalles de esta operacin. Ambas sociedades participan tambin en contratos
con el IDU, la primera por $13.500 millones y la segunda por $39.900 millones. ICEIN S. A.,
de la familia Hernndez Pramo, acaba de ganarse la licitacin para la construccin de la
troncal de Transmilenio en la Avenida Calle 6 entre la Avenida Caracas y la NQS, cuyo
valor es de $53.000 millones.
Segn informes recibidos por la Comisin de Seguimiento, a los alcaldes locales se les
viene proponiendo que los recursos de los fondos de desarrollo local que se destinarn a
las vas locales en la vigencia de 2010, se manejen como adiciones al contrato de
Pavimentos Colombia con la UARMV.
Un contrato en camino: la construccin del metro
Se estima que el contrato de construccin de la infraestructura de la primera lnea del
metro valdr $4 billones de 2010. El alcalde aspira a dejarlo suscrito antes de que termine
su perodo.
Hasta ahora se ha celebrado un contrato preparatorio, el de ingeniera fase I, que es una
etapa conceptual, de examen de viabilidad del proyecto y de diseo muy general. El
contratista seleccionado fue un consorcio dominado por la firma espaola SENER. El valor
del contrato fue de $19.600 millones.
Est en trmite el contrato de la ingeniera fase II que abarca los diseos, plasmados en
planos, de las obras civiles (tneles, estaciones, patios, talleres) y las redes e
instalaciones elctricas, de comunicacin, iluminacin, ventilacin y similares, as como la
definicin del tipo y el nmero de unidades del material rodante.
52
Ambos procesos se han adelantado con la metodologa del Banco Mundial, que ser
cofinanciador del proyecto. El trmite consiste en seleccionar una lista corta de
proponentes, a los que se invita participar, y en escoger, una vez recibidas sus propuestas,
al ganador. Todos los pasos deben recibir una conformidad del Banco Mundial.
As fue seleccionado SENER. Vale traer a cuento que el producto del trabajo de esta firma
fue cuestionado por la Universidad Nacional y la Universidad de los Andes, entidades
validadoras designadas por el gobierno nacional (que tambin cofinanciar el metro).
SENER particip, junto con el IDU, las Secretaras de Movilidad y Hacienda y la Gerencia
del Proyecto Metro, en la elaboracin de los trminos de referencia de la ingeniera fase
II. El contratista de esa fase ya fue seleccionado por el IDU. La documentacin respectiva
le fue remitida al Banco Mundial para que defina si le da conformidad.
El procedimiento descrito tiene la ventaja de ser supervisado por el banco en mencin,
que tiene amplia experiencia en este tipo de proyectos. Bajo esas condiciones, es difcil
que se cuele en el proceso una firma contratista de poca solvencia o trayectoria. Sin
embargo, es un trmite sin visibilidad y publicidad, lo que podra facilitar las maniobras de
los interesados para quedar incluidos en la lista corta y ser seleccionados como
adjudicatarios del contrato.
II. LA OPERACIN DE LA MOVILIDAD
El Sistema Integrado de Transporte Pblico, SITP.
El SITP es el nuevo esquema bajo el que funcionar la movilidad en la ciudad. sta se
dividir en 13 cuencas o zonas, cada una de las cuales ser entregada en exclusividad a
una empresa privada, que responder por la organizacin y la calidad del servicio. Es un
negocio de 2.6 billones de pesos al ao.
Los pliegos de condiciones de la licitacin favorecen claramente a dos tipos de empresas:
las operadora de las troncales de Transmilenio (las dueas de los articulados) y las
afiliadoras de buses del sistema colectivo actual (el de los buses y busetas corrientes). Una
sola firma puede ganarse hasta 3 zonas, con lo que casi la totalidad de ellas podra quedar
en manos de cuatro licitantes.
En principio, se intent darles participacin en el SITP a los pequeos propietarios de
buses. A tal fin se exigi que los licitantes vincularan a determinada cantidad de
propietarios, convirtiendo sus vehculos en acciones o recibindoselos en administracin a
cambio de una renta del 0.8% mensual sobre el valor de los mismos. Los pequeos
53
transportadores tenan la opcin de crear empresas propias para participar, pero, dadas
las condiciones de la licitacin, difcilmente podan competir sin asociarse con los grandes.
As las cosas, los pequeos propietarios temieron quedar mal ubicados en las operadoras
del SITP, como ya les haba ocurrido en Transmilenio, y organizaron una protesta que
paraliz la ciudad por varios das en febrero de 2010.
El paro se levant a raz de un acuerdo en que intervinieron el alcalde y el ministro de
transporte. Consisti en que quienes se ganaran las licitaciones les reconoceran a los
pequeos propietarios una remuneracin del 1.5% mensual sobre el valor del vehculo,
durante 24 aos. Ese costo se trasladara a la tarifa pagada por los usuarios.
Ms adelante se estableci que en vez de involucrar a los pequeos en sus empresas, las
operadoras podan comprarles el bus o emitirles un ttulo representativo del derecho a
percibir la renta del 1.5% mensual.
Este acuerdo dej contentos a los pequeos transportadores pero los desvincular de la
actividad y destruir tejido empresarial y social. Tambin satisfizo a los grandes que
tienen mucho acceso a los gobiernos nacional y distrital, porque el manejo del negocio
quedar exclusivamente en sus manos. La gran perjudicada ser la ciudad, dado que la
renta mensual sobre el valor de los vehculos se carga a la tarifa y si sta supera, como se
prev, la capacidad de pago de los usuarios, el Distrito tendr que cubrir el faltante. El
correspondiente esfuerzo fiscal ser, segn se estima, de entre $ 140.000 millones y
$180.000 millones anuales, durante varios aos.
Lo preocupante no es que el Distrito subsidie a los usuarios sino que se vea forzado a
hacerlo, sin estudios previos, por el lobby transportador y sus aliados en el alto gobierno
nacional.
Semaforizacin
A mediados de 2009 la Secretara Distrital de Movilidad, encabezada por el actual
secretario Fernando lvarez Morales, abri una licitacin para la modernizacin de la red
semafrica de la ciudad. El valor de la operacin sera de $215.000 millones.
La adecuada operacin del sistema exige que haya plena intercomunicabilidad, en tiempo
real, entre sus distintos componentes (semforos, equipos de control zonal y
metropolitano), para que se ajusten a las demandas de trfico existentes en cada
momento. Numerosos protocolos de comunicacin cumplen con esos estndares. No
obstante, los pliegos de la licitacin exigieron que la tecnologa ofrecida por los
54
proponentes funcionara con un protocolo especfico, de diseo norteamericano, llamado

NTCIP que, adems, no es el ms moderno.
Diversas empresas hubieran podido participar en una licitacin restringida al sistema
NTCIP, pero en Colombia habra dos que aventajaran mucho a las dems por la experticia
en su manejo: Eagle America, vinculada a la Siemens, y la espaola Telvent, adjudicataria
de la semaforizacin de Ciudad de Panam. Precisamente, otra de las crticas que recibi
la licitacin de Bogot fue que sus pliegos haban copiado textualmente 37 prrafos de la
de Panam.
La Secretara de Movilidad afirm que haba exigido el protocolo NTCIP por
recomendacin del Departamento de Planeacin Nacional.
Ante las crticas al proceso, que incluan las del Zar Anticorrupcin, la Secretara de
Movilidad decidi aplazarlo en diciembre de 2009. Entre otras consecuencias, con eso se
perdi la aprobacin del Concejo Distrital a las vigencias futuras, previstas hasta 2015, que
costearan la operacin.
Sistema integrado de recaudo, SIRCI
Como complemento a la del SITP, en julio de este ao se abri la licitacin del recaudo de
los pasajes de dicho sistema (la licitacin del Sistema Integrado de Recaudo y Control de la
Informacin, SIRCI). Adems de encargarse de recoger el efectivo, el contratista debe
suministrar la tecnologa para controlar el movimiento de los vehculos en ruta, y manejar
el sistema de informacin al usuario.
Dado que el recaudo anual del SITP ser de unos $2 billones, los ingresos brutos del
contratista del SIRCI ascendern a unos $200.000 millones al ao, durante 16 aos.
La licitacin fue estructurada por un consorcio seleccionado por la Secretara de
Movilidad, pero los productos entregados por ste no permitan llevar a trmino la
seleccin del contratista de manera que Transmilenio S. A., la empresa distrital que
manejar el sistema, asumi la tarea de completarlos.
Las firmas que ms han contratado con el Distrito actividades como las del SIRCI son
ANGELCOM S. A., recaudadora de los ingresos de Transmilenio, y el Consorcio Servicios
Integrales para la Movilidad, SIM, que maneja los trmites de trnsito.
Los pliegos del nuevo sistema de recaudo exigen que los proponentes demuestren
experiencia en contratos que tengan los siguientes objetos: operacin de recaudo,
implementacin de software de recaudo, control de flota e integracin de plataformas de
recaudo con plataformas de control de flota. Se definen ciertos mnimos en cuanto al
55
nmero de personas atendidas diariamente y al nmero de buses que han sido objeto de
control. Los pliegos se abstienen, en cambio, de hacer exigencias sobre la calidad de los
servicios prestados. Tambin omiten lo referente a la experiencia en informacin y
servicio al usuario, aunque ser una de las actividades incluidas en el contrato. Vale
recordar que en Santiago de Chile casi fracasa la puesta en marcha del sistema integrado
por las fallas en la informacin a los usuarios.
Dentro del proceso licitatorio del SIRCI se formularon preguntas sobre los estudios que
sustentaban las exigencias de experiencia a los proponentes (objeto y nmero de los
contratos previos). La respuesta de Transmilenio S. A. no fue satisfactoria. A la CSC le
queda la impresin de que no se hicieron esos estudios de soporte, y que tampoco se
hicieron los atinentes a los costos de la operacin del contratista para darle aplicacin al
principio de la utilidad razonable y no sobre remunerarlo.
Curiosamente, en relacin con la calidad de las propuestas, el pliego de la licitacin solo
prev calificar un tema: concede 120 puntos (de un total de 300) al proponente que
ofrezca ms lugares de venta de pasajes por fuera de las estaciones del sistema a la
oferta econmica ms conveniente para la ciudad, se le reconoce casi lo mismo, 150
puntos!.
La Comisin de Seguimiento fue advertida sobre el hecho de que las condiciones de la
licitacin coinciden con las particularidades de uno de los probables licitantes.
Los antecedentes de la contratacin distrital en operaciones que incorporan tecnologas
de la informacin y las comunicaciones para la movilidad, no son muy afortunados. Al
respecto, vale recordar lo ocurrido con las concesiones de los trmites de trnsito.
Al alcalde Mockus le vendieron la idea de que era mejor entregarle a un privado el registro
de los automotores y los conductores, as como la expedicin de los pases de conducir y
las tarjetas de operacin (para vehculos de servicio pblico). Esos servicios venan siendo
mal manejados por la Secretara de Trnsito y le generaban prdida al distrito. Con el
esquema que le propusieron a Mockus, la ciudad no solo cubrira los costos de los
servicios sino que obtendra un ingreso neto.
Con ese enfoque se sac a licitacin la administracin de los registros y licencias y se le
adjudic a la firma Servicios Especiales de Trnsito y Transporte, SETT. Segn el contrato
celebrado, SETT le trasladara a la ciudad el 10% de lo que se le cobrara a los usuarios de
los servicios.
La empresa contratista estaba compuesta por SERVIENTREGA S. A. y Taborda Vlez & Ca.
S. en C. A su vez, los dueos de Taborda Vlez & Ca. son Hctor Taborda Maya y su
56
familia. Taborda Maya es antioqueo y tiene buenas relaciones con el ex presidente Uribe
y su ministro de transporte, Andrs Uriel Gallego.
La administracin distrital se embarc en el proceso licitatorio sin realizar previamente
estudios serios de mercado y de costos. Como consecuencia, el contratista se hizo a un
negocio en el que la rentabilidad sobre el capital fue descomunal.
A finales de 2007, bajo Garzn, con ocasin del vencimiento del contrato, se licit de
nuevo la concesin. Result seleccionado el consorcio Servicios Integrales para la
Movilidad, SIM, conformado por Taborda Vlez & Ca., S. en C., y otras tres sociedades,
entre ellas Quipux S. A.
De acuerdo con el nuevo contrato la ciudad recibe el 50% de lo que pagan los usuarios de
los servicios. Sobre esa base, el Distrito ha presupuestado recibir de la concesin en 2010,
$30.400. Aunque es una cifra muy superior a lo percibido bajo la anterior concesin, la
CSC fue informada de que el nuevo contrato sigue siendo muy desequilibrado porque le
reporta al contratista, a costa de la ciudad, una utilidad excesiva.
a sociedad Taborda Vlez & Ca., alcanz resonancia por haber participado sin xito en la
licitacin del Registro nico Nacional de Trnsito, RUNT, y por haber comprado despus,
en asocio con Quipux y otras firmas, el 49.9% de la concesin al consorcio que se la gan,
sin descartar la adquisicin del resto, segn inform El Tiempo. De esa manera fue
burlado el resultado del proceso licitatorio. La interventora del RUNT fue ejercida por la
firma Ponce de Len y Asociados Ingenieros consultores, del grupo Nule.
En el plano nacional adems del RUNT, que es un mecanismo de registro, existe el Sistema
Integrado de Informacin de Multas y Sanciones por Infracciones de Trnsito, SIMIT. ste
es un esquema de recaudo de sanciones causadas por infracciones cometidas en cualquier
lugar del pas. Por ejemplo: las que comete en la va Tunja-Sogamoso un carro matriculado
en Bogot. En ese caso, el SIMIT le reporta la infraccin a Bogot y el distrito recauda la
multa y le paga al sistema un 10% de comisin.
En 2009, el SIMIT fue entregado en concesin a un consorcio conformado por Taborda
Vlez & Ca. S. en C. y Quipux S. A., entre otros. Detrs de la operacin estuvo la
Federacin Colombiana de Municipios, FEDEMUNICIPIOS, que por ley, tiene derecho a
participar en el esquema. FEDEMUNICIPIOS es dirigida por Gilberto Toro, quien es oriundo
de Medelln y cercano al ex ministro del interior del ex presidente Uribe, Fabio Valencia
Cossio.
57
Bogot y otras ciudades consideran que no tienen por qu reconocer comisiones sobre
multas que el SIMIT no ayuda a recaudar, por ejemplo, las que se causan dentro de Bogot
por vehculos matriculados en esta ciudad.
Esto ha dado lugar a un conflicto jurdico entre el distrito y FEDEMUNICIPIOS. Dicha
federacin reclama una participacin del 10% sobre todas las multas cobradas en la
capital desde que sta se vincul al sistema. Entre lo que demanda FEDEMUNICIPIOS y lo
que reconoce el distrito, la diferencia es de $80.000 millones.
Al alcalde Moreno le ha faltado firmeza para hacer respetar los intereses de Bogot en
este conflicto.
Otras operaciones inquietantes
La Secretara de Movilidad suscribi en julio de 2008 con el consorcio administrador del
SIM, una adicin de $5.600 millones al contrato de concesin de los trmites de trnsito.
La adicin tena por objeto realizar el censo de taxis de Bogot.
Segn el Zar Anticorrupcin la operacin se hizo sin estudios previos sobre su viabilidad y
sus costos, y se bas en un simple concepto de un asesor jurdico externo de la Secretara.
La entidad se limit a verificar que la adicin no superara el 50% del valor del contrato de
concesin. Por estos hechos, la Personera le abri pliego de cargos al secretario de
entonces, Bernardo Villegas.
Villegas intent tambin abrir a mediados de 2008 una licitacin por $2 billones, para la
deteccin electrnica de infractores. Las condiciones de los pliegos y prepliegos variaron
de manera errtica. Al principio, segn El Tiempo, se interesaron 30 empresarios pero al
final, por los cambios en las condiciones, solo se presentaron dos grupos. La Contralora
Distrital observ que las utilidades (la tasa de retorno) del contratista iba a ser excesiva:
62% anual, con riesgos mnimos. A la postre, la Secretara opt por cancelar la
convocatoria.
Antes de todo eso, Bernardo Villegas Bernardo Villegas haba decidido no renovar el
convenio entre la Secretara y la ETB para el mantenimiento de los semforos que venca
en mayo de 2008. Tom asimismo la determinacin de abrir una licitacin para entregar la
modernizacin de la red semafrica y su mantenimiento a un nuevo contratista. Se trata
de una operacin anterior y distinta a la que emprendi en 2009 el secretario Fernando
lvarez. Se alcanz a elaborar un borrador de pliegos que prevea una tecnologa poco
probada inalmbrica. Entre tanto, la falta de mantenimiento de la red fue generando
serios problemas de trfico. La situacin de Villegas se hizo insostenible y en noviembre
de 2008 el alcalde le pidi la renuncia.
58
Villegas tiene relaciones estrechas con el Alcalde Moreno. Cuando lleg al gabinete
distrital vena de ser empresario, entre otras, en el rea de la semaforizacin. Segn su
hoja de vida en 2006 estructur, para Traffic and TransitTechnology S. A., empresa creada
en Barranquilla, proyectos de instalacin y operacin de detectores de infractores en
diversas ciudades del pas. Su hermano Daro Villegas Giraldo haca parte de la junta
directiva de esa firma.
59
Captulo 4
LOS SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS5
Los contratos de la Empresa de Acueducto
La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot S. A. E.S.P. (EAAB) es una empresa
industrial y comercial del Distrito la ciudad es la duea de la totalidad de sus acciones, y
una potente generadora de contratos. En general, el Acueducto se comporta, en materia
financiera y contractual, como una caja negra, frente a las autoridades de hacienda y
planeacin del Distrito.
Los contratos suscritos por la empresa desde comienzos de 2008 hasta mediados de 2010
valen $1,33 billones, sin incluir los celebrados entre la EAAB y los gestores zonales los
operadores de las zonas de gestin comercial , que descuentan su remuneracin de las
facturas pagadas por los usuarios.
Incidentalmente vale recordar que la Empresa de Acueducto ha dividido la ciudad en cinco
zonas de gestin comercial para manejar la distribucin del agua al por menor y las
relaciones comerciales con los usuarios. Dos firmas privadas se encuentran al frente de
ellas, en desarrollo de contratos celebrados por la administracin Garzn: Aguazul Bogot
E.S.P. maneja tres zonas y PROACTIVA S. A. (la misma sociedad que estuvo al frente del
Relleno Doa Juana), dos. La remuneracin bruta por zona que recibe cada gestor es del
orden de $300.000 millones anuales.
Los Nule operaron una de las cinco zonas durante ocho aos, con muchas deficiencias,
bajo las razones sociales de Aguas Capital primero, y Aguas Kapital despus. Iban a licitar
por tercera vez, pero por los escndalos de este ao se vieron obligados a desistir y a
ceder el contrato que tenan.
A precios corrientes de cada ao la contratacin (sin incluir los gestores zonales) fue la
siguiente:
2008:
$ 543.800 millones
2009:
$ 730.100 millones
2010:
$ 50.200 millones
Los valores que se mencionan estn expresados en precios constantes de 2009, a menos que se indique
algo distinto.
60
El ltimo dato va de enero a junio y genera dudas, pero as fue suministrado por la
empresa a la Comisin de Seguimiento.
Concentracin contractual y problemas de los grandes contratistas
La contratacin del Acueducto est concentrada aunque no tanto como la del Instituto
de Desarrollo Urbano.
Veinte grupos familiares o empresariales (grupos de firmas sometidas a un control
conjunto)6 concentran el 45% de la contratacin de la entidad. Cuatro grupos, que
aparecen relacionados en el siguiente cuadro, concentran la cuarta parte:
Cuadro 4.1
Concentracin contractual EAAB 2008- julio de 2010 (millones de $ de 2009)
% sobre
No. de
Grupo familiar/ empresarial
Valor total contratos
total
contratos
Odebrecht
151.852,3
11,2
1
Grupo Solarte
101.234, 9
7,5
1
Grupo Orlando Fajardo Castillo Hermanos
46.126,0
3,4
28
Nieto Garca
Grupo YamilSabbag Solano
42.272,1
3,1
24
Total
341.485.3
25,3
54
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la EAAB.
A continuacin se hace referencia a algunos de los 20 grupos ms grandes y se describen

situaciones problemticas.
Los dos principales conglomerados contratistas, ODEBRECHT S. A. y el de los hermanos
Carlos Alberto y Luis Hctor Solarte, se unieron para constituir el Consorcio Canoas, que
contrat con la EAAB, por $253.090 millones, la construccin del tnel del alcantarillado
troncal Tunjuelo-Canoas-Ro Bogot, bajo la modalidad llave en mano. Esa operacin
equivale al 20% de la contratacin del Acueducto en el perodo considerado.
ODEBRECHT S. A. es una firma brasilera de alta capacidad tcnica pero que ha apelado,
segn se dice en el medio, a prcticas poco ortodoxas para hacerse a grandes contratos en
varios pases del hemisferio. Tiene el 60% de capital del Consorcio Canoas. Los hermanos
Carlos Alberto y Luis Hctor Solarte son tambin grandes contratistas del IDU.
La adjudicacin, a principios de este ao, del tnel Tunjuelo-Canoas fue muy cuestionada.
El zar anticorrupcin pidi suspender la licitacin a finales de diciembre de 2009, porque a
6
Para el definir el valor de la contratacin que le corresponde a cada grupo familiar o empresarial, se
procedi as: 1) se tom el valor de los contratos celebrados por los consorcios o uniones temporales en los
que participa el grupo; y, 2) se estableci lo que le corresponde al grupo en dicho valor, aplicando el
porcentaje de participacin del mismo en el capital del consorcio o unin temporal.
61
uno de los proponentes se le dio un trato distinto que a otro. Un grupo de empresas que
pensaron unirse bajo el liderazgo de CONALVAS para participar, desisti de hacerlo
aduciendo que las condiciones del pliego volvan el proyecto tecno y econmicamente
inviable para el contratista y, por ende, peligroso para la contratante.
El tercer grupo contratista del Acueducto, despus de ODEBRECHT y los Solarte, es
dirigido por Orlando Fajardo Castillo y de l forman parte su hermano Jaime y los
hermanos Luis Gabriel y Jos Jairo Nieto Garca. Tienen una participacin de ms de
$46.130 millones en ms de 30 contratos celebrados a partir de 2008. Ese mismo grupo
tiene contratos con el IDU por valor de $21.540 millones.
El cuarto contratista es el grupo de YamilSabbag Solano, con ms de $42.270 millones de
participacin en 24 contratos. Sus empresas estn registradas en Barranquilla. Con el IDU
ha celebrado contratos por ms de $16.000 millones.
El octavo grupo en orden de magnitud de la contratacin es de Bucaramanga y pertenece
a los hermanos Fernando, Ricardo y Mario Valderrama Cordero, quienes fueron
contratistas de esa ciudad durante la Alcalda de Ivn Moreno. Tienen una participacin de
casi $25.880 millones en varios contratos con la EAAB el ms importante, el del
acueducto y el alcantarillado de Soacha. Han sido investigados porque CORMAGDALENA
les ha adjudicado muchas obras por urgencia manifiesta para hacer diques que deban
impedir inundaciones. Los diques fallaron y varias localidades, como Puerto Wilches, Las
Curumatas y Sitio Nuevo, se inundaron. En Girn construyeron una ciudadela que tambin
present serios problemas.
El noveno contratista es la Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada SERVICONFOR Ltda.,
encargada de vigilar las instalaciones de la EAAB en desarrollo de un contrato celebrado
en 2008 por $20.200 millones y con vigencia de dos aos. La firma fue creada en 1984. En
2007 fue contratada por el IDU y al ao siguiente obtuvo un reajuste del 25% de su
remuneracin. A causa de serios problemas financieros adelant desde 2009 un proceso
de reestructuracin y suscribi un acuerdo con acreedores ante la Superintendencia de
Sociedades. En ste se reconocen dificultades de liquidez debidas a un manejo
administrativo muy deficiente y se sealan como causas determinantes de la crisis el
crecimiento desordenado e inesperado, con nfasis en la adjudicacin de licitaciones, sin
observar la rentabilidad del negocio, y la concentracin de la Empresa en un solo
cliente, el cual represent el 80% de los ingresos de la compaa.
El dcimo grupo, que cuenta con participaciones en contratos por $18.570 millones,
pertenece a Gustavo Alberto Giraldo Uribe y a Andrs Alberto Cardona Laverde. Cardona
compr la mitad de la empresa ACC Ingeniera, S.A.S., en noviembre de 2009. Esta ltima
62
hizo parte, junto con INDECON S. A. de la que se habla ms adelante de un grupo de

firmas que fue considerado como posible cesionario de la zona de gestin comercial que
manej Aguas Kapital, de los Nule.
El grupo de Sergio Jos Torres Retiga (posicin No. 13) rene participaciones en
contratos por ms de $12.010 millones. Tambin est consorciado con YamilSabbag en
otros contratos con el Acueducto. Sus empresas estn registradas en Barranquilla. Con el
IDU ha celebrado contrataciones por $43.700 millones.
El grupo de Luis Fernando Mesa Ballesteros (posicin No. 14), que tiene participaciones
contractuales por $12.310 millones, ha sido investigado por actuaciones poco claras.
Segn Caracol Radio, en emisin del 30 de noviembre de 2006, entre las actuaciones
sospechosas del INVIAS, hay otra que involucra al seor Luis Fernando Mesa Ballesteros,
quien tiene un contrato en obras martimas y fluviales con el INVIAS por 20.000 millones
de pesos desde el ao 2003. Agreg la emisora que el seor Mesa est casado con la por
entonces jefe de la Oficina Jurdica de la Superintendencia Nacional de Puertos y
Transporte, entidad encargada de la vigilancia e inspeccin de las obras de
infraestructura del sector.
Se comenta en el sector que los seores Orlando Fajardo Castillo y Andrs Cardona
Laverde tienen alta capacidad de gestin ante el Acueducto para la obtencin de
contratos.
Hay un contrato que ha suscitado muchas inquietudes. Es el celebrado por la EAAB con la
Unin Temporal Canal del Fucha, en la que participa el grupo Solarte (25% del capital),
Orlando Fajardo Castillo (10%) y Luis Gabriel Nieto Garca (10%). Los Solarte y Fajardo
controlan las operaciones de la unin. El objeto contractual es la canalizacin del Ro
Fucha, interceptor del Fucha, pondaje y obras anexas por un valor de $84.700 millones
(de 2006). La obra se inici en enero de 2007 y ha debido terminarse en julio de 2009,
pero todava est en ejecucin. Ha sido suspendida por un mes en tres ocasiones. El
contrato est en trance de ser aumentado en $50.000 millones para la realizacin de
obras adicionales, a pesar del deficiente desempeo de la contratista y de que lo indicado
sera realizar una nueva licitacin para esas obras.
Las articulaciones de Emilio Tapia Aldana en el Acueducto
La Empresa Aguas de Bogot S. A., E.S.P., fue creada como instrumento para la realizacin
de negocios de la EAAB. Esta ltima posee el 99% de las acciones de esa sociedad.
A partir de 2008, Aguas de Bogot ha experimentado un crecimiento acelerado y
manejado contrataciones por valor de unos $50.000 millones. Desde octubre de 2009
63
oper el Relleno Sanitario de Doa Juana, por convenio con la Unidad Administrativa
Especial de Servicios Pblicos. Sus ingresos mensuales por ese concepto llegaron a $2.850
millones en febrero de este ao.
Desde el 1 de marzo de 2010 el gerente de Aguas de Bogot es Alejandro Valencia
Osorio. Como se dijo en captulos anteriores, segn la Revista Dinero una de las firmas que
forman parte del eje empresarial de Tapia Aldana es Geos Consulting S. A. S., hoy llamada
Geos Construcciones S. A. S. Alejandro Valencia Osorio fue gerente y representante legal
de la misma hasta 2008, con suplencia de Julin Gmez Naranjo. En octubre de 2009
Gmez Naranjo era titular del 10% del capital social idntico porcentaje tena por
entonces Emilio Tapia. La firma aparece celebrando un contrato con el Acueducto por
$300 millones ese mismo ao.
La sociedad INDECN S. A., que figura varias veces en este informe, lleg a tener el 49%
de las acciones de Geos, pero las vendi. INDECN surgi en 2004, en Manizales, como
una escisin de una sociedad de nombre similar creada para la comercializacin de
productos. Su objeto social es la construccin y los proyectos inmobiliarios. En 2005
traslad su domicilio a Bogot. En 2007 sus principales accionistas eran Alejandro Valencia
Osorio, Julin Gmez Naranjo y Eduardo Arango Arango todos de la capital de Caldas
con el 33% de las acciones cada uno. Gmez Naranjo es su representante legal en la
actualidad. Arango no solo ha sido accionista de INDECN sino de Geos Consulting.
INDECN, segn la Revista Dinero, tuvo contratos con el municipio de Manizales cuando
Nstor Eugenio Ramrez fue alcalde.
Alejandro Valencia Osorio renunci a la gerencia de Geos a finales de junio de 2008. Al
parecer, para cuando se formaliz la renuncia Juan Jos Durango, quien segn Dinero es
un ex miembro de la escolta de Tapia, era el titular del 50% de las acciones de la sociedad.
Valencia Osorio tambin fue accionista de Alianzas Internacionales S. A., a cuyo servicio
trabaj como director del departamento de ingeniera entre julio de 2008 y febrero de
2010. En agosto de 2008 Alianzas Internacionales suscribi un memorando de
entendimiento con Aguas de Bogot S. A., E.S.P, para explorar nuevas alternativas de
negocios, especialmente en Amrica Latina, y en enero de 2009 las dos firmas celebraron
un contrato para la reduccin de prdidas tcnicas de agua en Orocu, Casanare. En 2009
Alianzas Internacionales se consorcio con INDECN para dos contratos de interventora
con la EAAB.
En un acta de la Asamblea de Accionistas de Alianzas Internacionales S. A., del 24 de
marzo de 2010, registrada en la Cmara de Comercio de Bogot, se consigna que el
acuerdo celebrado por esa compaa con la firma francesa LYSA y Alejandro Valencia
64
Osorio, en octubre de 2008, para la explotacin conjunta de negocios de agua y

alcantarillado, haba arrojado prdidas por $118.717.893. Sobre esa base, Alianzas
Internacionales habra terminado el acuerdo y la relacin laboral con Valencia (con fecha
18 de febrero de 2010) quien habra enajenado sus acciones en esa sociedad.
Julin Gmez Naranjo, por su parte, ha sido socio de H2O Consulting S. A., cuyo accionista
mayoritario es scar Antonio Morales Beltrn. El formado por H2O Consulting y Oscar
Antonio Morales es el grupo empresarial que tiene ms interventoras en el Acueducto
maneja nueve, casi siempre en asocio con otros grupos. Su participacin en esas
operaciones es de casi $6.000 millones.
Entre las interventoras que opera ese grupo se encuentran las del 1, el 2 y el 4
proyectos ms grandes del Acueducto (tnel del alcantarillado troncal Tunjuelo-CanoasRo Bogot, acueducto y alcantarillado de Soacha y revestimiento de los tneles de
Chingaza). Para los contratos de interventora, H20 Consulting se ha asociado en ocasiones
con INDECN S. A.
El grupo aludido no solo participa en las macro interventoras. Se le han adjudicado,
adems, varias interventoras medianas y pequeas a travs de la modalidad de
contratacin directa de menor cuanta.
El contrato ms grande con el Acueducto en el que participa INDECN S. A. fue celebrado
por el Consorcio Borde Norte Bogot, del que aqulla es miembro, y se inici el 18 de
diciembre de 2009. Su objeto es definir la factibilidad tcnica, ambiental y financiera de la
infraestructura de acueducto y alcantarillado en el borde norte de la ciudad. Julin Gmez
Naranjo es el representante legal del consorcio contratista y de INDECN y, a su vez, es
socio de la interventora del contrato, H2O Consulting S. A.
En varias de las interventoras que ejerce esta ltima sociedad participa tambin la firma
INTERPRO Ltda., registrada en Bucaramanga y cuyo representante legal es Luis Enrique
Gmez Flrez. Tanto INTERPRO como Gmez Flrez fueron contratistas de la Alcalda de
Bucaramanga cuando la ocup Ivn Moreno. Con la EAAB tienen otros contratos, adems
de las interventoras.
Contra Gmez Flrez cursa una investigacin en el Consejo Profesional Nacional de
Ingeniera por aprovechamiento de informacin privilegiada y competencia desleal frente
a sus colegas.
Incidentalmente vale resear que los casinos del Acueducto son manejados desde 2009
por PETROCASINOS S. A., en desarrollo de contratos por un monto de $4.900 millones.
65
PETROCASINOS est registrada en Bucaramanga y al igual que INTERPRO fue contratista

de la Alcalda de Ivn Moreno.
Contratacin directa
El gerente de la EAAB tiene autonoma para celebrar de manera directa contratos de
cierta cuanta desde julio de 2009 sta asciende a 1.000 salarios mnimos, es decir, a
$515 millones.
Los contratos de menor cuanta celebrados por la empresa, desde comienzos de 2008 y
hasta mediados de 2010 suman $208.000 millones. Es de presumir que gran parte de ese
valor fue contratado en uso de la autonoma gerencial mencionada.
Los contratos del servicio de aseo
El Relleno Sanitario Doa Juana
A mediados de septiembre pasado, la Unidad Administrativa Especial de Servicios
Pblicos, UAESP, adjudic en concesin por 11 aos el Relleno Doa Juana, a uno de los
tres consorcios que se presentaron a la licitacin.
Los pliegos licitatorios establecieron condiciones sobre el patrimonio y el tamao de la
experiencia del proponente que son, a las claras, innecesarias. Y dejaron de imponer
requisitos indispensables sobre la calidad de la experiencia de los licitantes lo que
requiere el relleno es un operador eficiente, que preste un servicio de calidad y aporte
conocimientos, buena ingeniera y capacidad de incorporar tecnologa pertinente.
La operacin del relleno se financia con las tarifas de aseo, las cuales suministran el flujo
necesario para la operacin del servicio y para las inversiones. Sin embargo, la UAESP
decidi exigir que los proponentes tuvieran un patrimonio de $229.000 millones y un
capital de trabajo de $32.000 millones, o un cupo de crdito de $80.000 millones el
patrimonio exigido equivale al monto de los ingresos totales del operador durante los 11
aos de la concesin! De esa manera se impuso una barrera muy restrictiva a la
participacin de proponentes (un intento de proceso licitatorio del ao anterior exiga,
ms razonablemente, un patrimonio de $ 70.000 millones).
Otra condicin excesiva consisti en que los licitantes deban haber manejado rellenos de
la misma magnitud de Doa Juana (5.000 toneladas diarias), en mximo dos proyectos.
Esto le cerr el paso a operadores de tamao mediano, que le hubieran podido dar un
manejo idneo al relleno de Bogot.
66
Mientras se imponan esos requisitos innecesarios, se descuid lo principal: la calidad de

los servicios prestados en anteriores proyectos por quienes aspiraban a la concesin de
Doa Juana. Al respecto slo se les exigi un certificado de un contratante anterior en que
se calificara de buenos o excelentes sus servicios. No se pidieron conceptos positivos de
expertos independientes ni de autoridades ambientales y de salud, no se exigi un
historial moderado de multas y reportes de no conformidad de las interventoras, y
tampoco se practicaron visitas a los rellenos operados por los licitantes.
Los prepliegos de la licitacin favorecan a Aguas de Bogot S. A., E.S.P. Esta empresa
entr a manejar el relleno mediante convenio interadministrativo con la UAESP, cuando se
venci la ltima prrroga del contrato de PROACTIVA. Cumpla el tamao de la
experiencia exigida para ganarse la licitacin por haber estado, precisamente, al frente de
Doa Juana. Poda, de consorciarse con la Empresa de Acueducto, reunir los requisitos
sobre patrimonio y capital de trabajo. El problema era que solo haba operado el relleno
durante un lapso muy breve tres meses cuando se abri la licitacin. Sin embargo el
prepliego, aunque puso requisitos muy altos en otras materias, se abstuvo de hacer
referencia a la duracin de la experiencia de los proponentes. Un solo da les hubiera
bastado para entrar a la licitacin!
En el pliego definitivo se corrigi esa omisin, reclamando una experiencia de seis meses
para poder operar Doa Juana. Lo curioso es que Aguas de Bogot cumpla el requisito
una semana antes de que venciera el trmino para presentar las ofertas. El plazo pareca
fijado a su medida. Por esa va, la empresa iba a pasar de la comercializacin de agua a
pequea escala, a las grandes ligas del negocio de los residuos slidos. En todo caso,
Aguas de Bogot opt finalmente por no participar, quiz a causa de las crticas que se le
hicieron a las condiciones que la favorecan.
A la postre solo tres consorcios se presentaron. La licitacin fue deficientemente
divulgada, lo que pudo influir en el bajo nmero de proponentes.
Dada la desatencin al tema de la calidad en los pliegos de la licitacin, no resulta extrao
que surgieran dudas sobre las garantas que esos tres consorcios proporcionaban al
respecto.
Uno de ellos, ECOPARQUE S. A., est conformado por el grupo empresarial PROACTIVA S.
A. (66% del capital del consorcio) y por STL S. A. Esas empresas manejaron Doa Juana
entre 2000 y 2009, con estndares de calidad bastante malos.
El capital de PROACTIVA es espaol y francs. Mientras oper Doa Juana varias veeduras
constataron fenmenos como la permanencia de los residuos al sol y al aire durante
demasiado tiempo, exceso de lixiviados generados, tratamiento incompleto de stos,
67
proliferacin de vectores de infecciones (insectos, roedores), malos olores y propagacin

de enfermedades, contaminacin de acuferos subterrneos y del ro Tunjuelo y
afectacin de la estabilidad geomorfolgica del relleno.
Aunque las interventoras y la propia entidad contratante fueron parcialmente capturadas
por esos operadores, fue tan deficiente el manejo del relleno que la UAESP les impuso
multas por casi $300 millones por razones como no proveer la totalidad de la maquinaria y
equipo necesarios; no contar, en particular, con las compactadoras requeridas; no darle el
mantenimiento adecuado a la maquinaria; no haber construido el campamento y las
oficinas de administracin y no controlar los olores. A pesar de todo eso, la UAESP le
expidi a PROACTIVA, para la licitacin, un concepto segn el cual sus servicios haban
sido buenos.
Otro licitante, la Unin Temporal Gestin Ambiental, est conformada por CICN S. A. y
KMA S. A., que aportan ms del 90% del capital, y por una firma coreana que maneja el
relleno sanitario de Sel.
CICN y KMA pertenecen a la familia cartagenera Amn Avendao, y son contratistas de la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot, EAAB han participado en los ltimos
aos, en consorcio con otras empresas, por lo menos en cuatro operaciones cuyo valor
supera los $160.000 millones.
En 2004 CICN y KMA fueron contratadas por el la EAAB por ms de $11.000 millones
para el alcantarillado de unos barrios de la localidad de Suba. La Asociacin Colombiana
de Ingeniera Sanitaria le hizo auditora a la ejecucin del contrato y detect deficiencias
tcnicas como la construccin de tramos en contrapendiente, materiales de relleno que
no cumplen con la calidad exigida, y rellenos cuya densidad est por debajo de lo exigido.
Esto dio lugar a una reclamacin de la Empresa de Acueducto a la aseguradora de los
contratistas, por ocurrencia de siniestro. CICN y KMA demandaron la EAAB ante un
tribunal de arbitramento, pero el Acueducto las contrademand por calidad de la obra.
Las dos firmas han sido multadas en otros contratos, por incumplimientos diversos. El
Instituto de Desarrollo Urbano les impuso trece sanciones y TRANSCARIBE, el Transmilenio
de Cartagena, once. CICN opera el relleno sanitario de la Ciudad Heroica, en asocio con
Construcciones Hilsaca Ltda., de propiedad del controvertido empresario Alfonso Hilsaca.
CICN y KMA han sido tambin grandes contratistas de la Nacin. En consorcio con otras
sociedades se ganaron la licitacin de la Ruta Caribe, presumiblemente por ofrecer precios
artificialmente bajos cobraron $ 41.525 millones, mientras que la siguiente propuesta era
de $ 238.472 millones. Ese consorcio fue uno de los beneficiarios de la billonaria adicin
68
expres que el gobierno del presidente Uribe le hizo a ltima hora a algunos mega
contratistas de la infraestructura vial.
El tercer proponente, que result vencedor en la puja por el relleno de Bogot es la Unin
Temporal Centro de Gerenciamiento de Residuos Doa Juana. Est compuesto, entre
otras, por la firma brasilera Estre Ambiental (51% del capital de la unin), y las
colombianas Grupo Roca S. A. (27.25%) y USA Global Market S. A. (9.25%).
Grupo Roca S. A. tiene por socio mayoritario y gerente a Carlos Alberto Cardona Canal,
cedulado en Ccuta. Dicha sociedad estuvo al frente, entre 2002 y 2006, de la
interventora del contrato de PROACTIVA como operadora de Doa Juana. La supervisin
que ejerci fue laxa, lo que a buen seguro incidi en la mala calidad de los servicios de
PROACTIVA.
Recoleccin, barrido y limpieza, RBL
En septiembre de 2010 vencan los contratos de concesin celebrados en 2003 con los
cuatro operadores que manejan las seis reas de servicio exclusivo en que se dividi la
ciudad para la recoleccin y transporte de los residuos slidos. Esos operadores son:
Ciudad Limpia S. A. E.S.P. (del grupo FANALCA familias Lozada, Herrera y Barona de Cali
); Aseo Capital S. A. (grupo de la familia Ros Velilla, oriunda de Medelln); LIME S. A.
(grupo Pescarmona, de Argentina); y ATESA S. A. (de propiedad, entre otros, de William
Vlez). Debe agregrseles ECOCAPITAL S. A., que hace la recoleccin de los residuos
hospitalarios (tambin pertenece al grupo Ros Velilla).
Desde septiembre de 2003 hasta diciembre de 2009 los operadores de las seis zonas han
recibido, va tarifas, $1,4 billones de pesos.
El sistema de reas de servicio exclusivo implica concederle un monopolio territorial a un
operador. Permite reducir costos pero puede dar lugar a abusos, cuando el ente regulador
es dbil o capturado por los contratistas.
A los contratos de 2003 se les ha aplicado la tarifa definida por la Comisin de Regulacin
de Agua Potable, CRA, mediante Resolucin 151 de 2001. Esta tarifa fue modificada por
Resoluciones 351 y 352 de 2005, que son mucho ms favorables para los usuarios, pero no
se aplican a los contratos celebrados con antelacin a su expedicin.
As las cosas, era muy conveniente para los bogotanos que al vencimiento de las
concesiones, en septiembre pasado, se celebraran nuevos contratos de recoleccin de los
residuos slidos.
69
No obstante, la UAESP no prepar con suficiente antelacin la licitacin para seleccionar a

los nuevos contratistas y prorrog los contratos vigentes por nueve meses con lo que
seguir rigiendo la tarifa de 2001, ms costosa para los usuarios. Los operadores
ejercieron un intenso lobby sobre la administracin distrital para lograr esa prrroga.
Con ocasin de la prrroga la UAESP negoci, en todo caso, una reduccin tarifaria del 5%.
Sin embargo, se estima que la aplicacin de la tarifa de la CRA de 2005 conllevara una
disminucin mayor al 20%.
70
Captulo 5
EL SECTOR DE HBITAT7
CAJA DE VIVIENDA POPULAR
La Caja de Vivienda Popular, CVP, tiene a cargo las funciones de reasentamiento de
familias ubicadas en zonas de riesgo y el mejoramiento de vivienda y de barrios. En
comparacin con otras entidades distritales no es una gran contratante. Desde comienzos
de 2008 hasta mayo de 2010 ha celebrado contratos por $ 27.860 millones. El 49% de
dicho valor se concentra en un solo grupo contratista, Consorcio Villa ngela Porvenir.
El contrato para la Ciudadela El Porvenir
En noviembre de 2009 la CVP celebr cuatro contratos, por un valor total $ 13.780
millones, para realizar los estudios, los diseos y la construccin de la ciudadela en
mencin, que estar conformada por 667 viviendas de inters prioritario, agrupadas en
cuatro manzanas. Como contratista fue seleccionado el Consorcio Villa ngela Porvenir,
que est compuesto bsicamente por dos sociedades, Constructora Villa ngela S. A., y
DAIMCO S. A. S., y cuyo representante es Luis Alberto Snchez, quien tiene cdula de
Manizales.
La experiencia de Constructora Villa ngela S. A. parece haberse desarrollado
principalmente durante la reconstruccin del Eje Cafetero.
DAIMCO fue creada en Montera. Al constituirse se indic que su domicilio estaba en la va
entre Lorica y Ceret. En mayo de 2009 transfiri su domicilio a Bogot. Cuando el
consorcio se present a la seleccin abreviada, DAIMCO tena un contrato vigente con el
municipio de Sahagn. Su gerente era Carlos Javier Espitia, con cdula de Ceret.
Para escoger a la constructora de la ciudadela se realiz una licitacin que se declar
desierta la documentacin remitida por la CVP a la Comisin de Seguimiento no permite
establecer por qu. Con base en esa declaracin se recurri al procedimiento de
seleccin abreviada, que ofrece menos garantas de transparencia. Segn informacin
recibida por la Comisin de Seguimiento, el consorcio ganador en ese procedimiento
haba sido descalificado en la licitacin previa.
algo distinto.
71
La seleccin abreviada no se dirigi de entrada a escoger un solo contratista sino que se

dividi en cuatro operaciones, correspondientes a las cuatro manzanas de la ciudadela. En
relacin con cada una de stas competa un grupo de proponentes, pero un mismo
proponente poda participar en la puja por varias manzanas.
Segn el pliego, la experiencia acreditada en un grupo no se valdr en las ofertas
subsiguientes, en caso tal, solo se valdr en la oferta que haya sido presentada en primer
orden y en las siguientes no se tendr en cuenta la misma. Eso restringa la participacin
de proponentes. Si la experiencia aportada por uno de ellos para ganar en un grupo no le
bastaba all, de nada le serva que fuera suficiente para ganar en alguno de los otros.
Curiosamente, a pesar de que cada grupo funcionaba de forma independiente, un mismo
contratista, el Consorcio Villa ngela Porvenir, fue seleccionado en todos. Para eso
present en cada grupo la experiencia de una empresa diferente, de aqullas que
conformaban el propio consorcio, o fragment la experiencia de cada empresa entre los
distintos grupos. As pudo apuntarle, con xito, a todas las manzanas.
La necesidad de recurrir a este comportamiento sofisticado para conseguir la adjudicacin
de todos los contratos, en un procedimiento acelerado, genera preguntas. Haba
garantas para que un amplio nmero de proponentes hubieran participado con
posibilidades de xito?
Para seleccionar al interventor de los contratos de Villa ngela Porvenir se hizo un
concurso de mritos, que se subdividi tambin en cuatro grupos y, de nuevo, un solo
consorcio sali vencedor ms exactamente, el Consorcio INGEPROYECTOS se gan tres
de los contratos, y uno de sus miembros, INGEOBRAS S. A. S., obtuvo el cuarto; una misma
persona gerencia a INGEPROYECTOS y a INGEOBRAS.
Los contratos entre la Caja de Vivienda y el grupo INGEPROYECTOS-INGEOBRAS valen
$1.529 millones de pesos. Ese grupo es, en orden de magnitud de las operaciones, el
segundo contratista de la Caja.
Existen vnculos estrechos entre las empresas que componen a la constructora contratista,
o sea, al Consorcio Villa ngela Porvenir, y las firmas interventoras.
El subgerente de INGEOBRS es Jaime Luis Amn Martelo, con cdula de Lorica, Crdoba
(tambin es socio de la compaa). Parte del personal que present el Consorcio Villa
ngela para darle soporte a su propuesta en la seleccin abreviada de la Ciudadela El
Porvenir, trabaj para Amn Martelo. El gerente del Consorcio, Luis Alberto Snchez,
celebr en 2003, en representacin de Constructora Villa ngela Ltda., un contrato con
72
Amn Martelo, como persona natural, para que ste ejerciera la interventora de una
urbanizacin en Armenia.
De otro lado, Pablo Guerrero Jimnez, quien fue subgerente de DAIMCO hasta finales de
2009, ha sido tambin director administrativo de INGEOBRS.
Para completar las cosas, DAIMCO e INGEOBRS han registrado en la Cmara de Comercio
de Bogot una misma direccin.
EMPRESA DE RENOVACIN URBANA, ERU
La entidad en mencin es una empresa industrial y comercial del Estado del orden
distrital, dedicada a la promocin de proyectos urbansticos.
Su contratacin no es muy grande ascendi a $4.230 millones de 2008 a mediados de
2010 porque los proyectos que gestiona son financiados en alta medida por
inversionistas privados y por los anticipos de los compradores de los inmuebles por
construir.
Las operaciones se desarrollan normalmente a travs de la constitucin de un fideicomiso,
ms exactamente de un patrimonio autnomo creado con los aportes del Distrito y de los
privados.
El centro comercial Cielos Abiertos
En el 2007 la ERU constituy un fideicomiso para desarrollar el Centro Comercial Cielos
Abiertos, en San Victorino, cuyo costo se estim en la suma de $289.000 millones. La
fiduciaria seleccionada para manejar el fideicomiso fue FIDUBOGOT. El Distrito transfiri
al patrimonio autnomo $7.000 millones y los predios donde se realizara el proyecto 2,9
hectreas ubicadas en las manzanas 3, 10 y 22 del barrio Santa Ins. Ms adelante
aportara $12.500 millones ms, casi todos en el perodo del alcalde Moreno.
Gerencia del proyecto
A principios de mayo de 2007 se abri una convocatoria pblica para un concurso de
mritostendiente a seleccionar la firma que gerenciara el proyecto, el cual se declar
desierto a mediados de junio porque no se present ningn proponente. A continuacin,
dicho en palabras del contrato que finalmente se firm, se llev a cabo un nuevo
concurso bajo el sistema de contratacin directa. Al efecto hubo una convocatoria
pblica, pero se redujeron la amplitud y los plazos de la misma.
Dos entidades participaron en el nuevo proceso: la Unin Temporal Urbe Capital,
integrada por INDECON S. A. y Carlos Olano &Cia. Ingenieros Ltda., y la Unin Temporal
73
Centro Internacional de Comercio y Logstica Cielos Abiertos, conformada por Ospinas y

Cia. S. A. e Inversiones La Castellana S. A.El contrato fue adjudicado a la Unin Temporal
Urbe Capital a mediados de septiembre de 2007.
La empresa que aport la experiencia y el soporte de capital de la Unin Temporal Urbe
Capital fue Carlos Olano & Ca., pero curiosamente es INDECN quien tiene el control del
proyecto de San Victorino. Su gerente, Julin Gmez Naranjo, funge tambin como
representante legal de la Unin Temporal contratista.
La otra unin temporal que se present al concurso por el Centro Comercial Cielos
Abiertos, fue descalificada porque uno de sus miembros, la firma Inversiones La
Castellana, no alcanz a registrar en la Cmara de Comercio la escritura pblica en que
ampliaba el plazo de vigencia de la sociedad para adecuarlo al exigido en el pliego.
La remuneracin prevista para el contratista cambi entre la primera y la segunda
convocatoria.Segn los pliegos del concurso inicial iba a ser de $1.800 millones por la
gerenciams una comisin por la comercializacin del 1.1% sobre el valor de las ventas. En
los pliegos del segundo concurso la remuneracin techo subi al 5% sobre el valor de las
ventas: 2.5% por la gerencia y 2.5% como comisin de ventas. Finalmente, en el contrato
stos dos ltimos porcentajes quedaron pactados en el 1.75%, para una remuneracin
total del 3.5%.
El rea vendible del proyecto ser de 52.315 metros cuadrados. Con una estimacin del
valor promedio del metro de $15 millones, que es bastante conservadora, el proyecto
generara $784.000 mil millones en ventas.
As las cosas, de haberse mantenido lo previsto en los pliegos del concurso inicial, la
remuneracin del contratista hubiera sido de $9.640 millones. Segn lo pactado en el
contrato ascender a $27.440 millones. Segn ex funcionarios de la ERU el cambio de la
remuneracin fue inevitable: la prevista al comienzo era muy baja y por eso fracas la
primera convocatoria.
En todo caso, no es una buena prctica pasar de un proceso de seleccin abierto a uno de
convocatoria restringida variando elementos sustanciales del contrato, y ms
exactamente, triplicando la remuneracin del contratista sta no fue la nica
modificacin relevante: tambin se flexibilizaron las condiciones de experiencia exigidas al
contratista. Lo procedente hubiera sido que la segunda convocatoria fuera tan amplia
como la inicial.
En el segundo proceso de seleccin, los evaluadores jurdicos de las propuestas fueron
asesorados por Diego Alberto Muriel, actual gerente de la ERU.
74
La gestin de la unin temporal contratista ha presentado muchas deficiencias operativas

y administrativas.
Segn la Revista Dinero, en abril de 2009 el por entonces director de la Empresa de
Renovacin, Nstor Eugenio Ramrez, pens en quitarle el contrato a Urbe Capital.
Despus de resear que de esa unin temporal hace parte INDECN, otra de las firmas
del eje empresarial en que gravita [] [Emilio] Tapia, Dinero informa que la sede de
INDECN [] se convirti entonces en una especie de cuartel para el manejo de la crisis
[] All se reunan los contratistas que, coordinados por Tapia y por su amigo y
representante de INDECN, Julin Gmez Naranjo, hacan esfuerzos por enderezar el
rumbo del negocio.
Aade la revista que Tapia hizo valer sus contactos con la administracin distrital y
consigui una asesora jurdica y administrativa proveniente de la propia ERU, que
quedaba as en condicin de juez y parte. La tarea de asesoramiento qued a cargo del
abogado Diego Alberto Muriel, entonces miembro del equipo jurdico de la ERU y hoy
gerente de esa entidad distrital [].
A partir entonces se habran superado los problemas de las relaciones entre Urbe Capital y
la ERU.
Interventora del proyecto
En 2009 se hizo un concurso de mritos para la seleccin de la interventora de los diseos
y la construccin de Centro Comercial Cielos Abiertos. Curiosamente el proceso se
adelant cuando los estudios y diseos ya haban sido terminados.
En la estructuracin del proceso para seleccionar a la firma interventora participaron
Manuel Fernando Pastrana Sagre y Ulises Julio Ibarra Daza. El primero de ellos tiene
cdula de Sahagn. Recientemente la Revista Dinero seal que es una cuota
burocrtica de Emilio Tapia y que acompa a Ivn Moreno y a Tapia en recorridos
electorales por Crdoba. Es asesor de la gerencia de la ERU en todo lo relacionado con la
gestin tcnica de los proyectos de renovacin [] urbana, funcin que ejerce desde que
Nstor Eugenio Ramrez estaba al frente de la entidad. Ulises Ibarra se ha desempeado
como director jurdico de la ERU. Fue funcionario de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogot, EAAB. Se le sigue un proceso de responsabilidad fiscal
relacionado con la construccin de la represa Cantarrana cuando l era director de
contratacin y obras de la EAAB. A ese mismo proceso est sometido dgar Ruz, gerente
del Acueducto durante el gobierno de Luis Eduardo Garzn.
75
El comit evaluador de las propuestas para la interventora estuvo constituido por Pedro
Roberto Posada Gracia, Carlos A. Olano (dueo de la sociedad del mismo nombre que
participa en la Unin Temporal Urbe Capital) y Ulises Ibarra. Posada tambin tiene cdula
de Sahagn.
El nico oferente en el concurso para la interventora que cumpli los requisitos, segn los
evaluadores, fue el Consorcio Centro Comercial.
Este consorcio est constituido por Proeza Consultores Ltda., firma inscrita en la ciudad de
Ccuta, por Ponce de Len y Asociados S. A. (empresa de los Nule), por Tecniconsultas S.
A., empresa subordinada a KMA, de los Amn Bajaire y cuya representante legal es Karina
Amn Avendao, y por Opergroup S. A.
Proeza Consultores Ltda., adems, fue contratada por la ERU para elaborar los estudios de
prefactibilidad de Ciudad Salud.
Ciudad Salud
Bajo ese nombre se conoce un proyecto de renovacin urbana que busca concentrar y
articular en un sector del centro de Bogot un amplio conjunto de equipamientos de
salud. La Secretara Distrital de Salud invertir $4.200 millones en el impulso al proyecto.
De acuerdo con fuentes del diario El Tiempo en el proceso de seleccin de la firma que
har los estudios y diseos de Ciudad Salud, estaran incidiendo Ulises Ibarra y Manuel
Fernando Pastrana Sagre. Segn el concejal Jorge Ernesto Salamanca, Manuel Pastrana es
contratista del Distrito y hermano de Jorge David Pastrana, diputado de Crdoba por el
Partido PIN.
Plan parcial San Martn
En 2007, antes de finalizar el perodo de Luis Eduardo Garzn, la ERU firm un contrato
por $700 millones con la Universidad Nacional de Colombia para la formulacin de un plan
parcial de renovacin urbana en el Barrio San Martn, ubicado entre las Carreras 5 y 7, al
sur de la Calle 34 un plan parcial es un instrumento de planeacin del territorio para un
sector especfico de la ciudad. Por su ubicacin, la renovacin del sector de San Martn
podra convertirse en un negocio multimillonarioy dejarle a sus promotores grandes
ganancias.
Ya bajo la administracin Moreno Rojas la ERU, cuyo gerente encargadoera Leonardo
Garca, suspendi el contrato con la Universidad por dos meses. Un poco despus entr a
dirigir la empresa Nstor Eugenio Ramrezy Garca pas a la Subdireccin de Renovacin
Urbana de la Secretara Distrital de Planeacin, entidad responsable de la aprobacin de
76
los planes parciales. Ramrez se mostr de acuerdo con el contrato con la Universidad
Nacional aunque propuso algunos ajustes en su ejecucin.
En desarrollo del contrato la Nacional entreg, entre otros, los documentos de soporte a
la solicitud que deba hacer la ERU ante Planeacin Distrital para obtener de sta los
determinantes del plan parcial parmetros a que debe ceirse el plan para ser
aprobado.
Sin embargo, la ERU nunca solicit los determinantes ante la Secretara de Planeacin.
Entretanto, esta entidad expidi los determinantes a solicitud de un inversionista privado
interesado en desarrollar parte de la zona. Inmediatamente despus Ramrez decidi
buscar la terminacin del contrato con la Universidad Nacional, bajo el argumento de que
haba incumplido sus obligaciones. A juicio del equipo de la universidad responsable de
ejecutar el contrato, parte de esas obligaciones no pudieron cumplirse debidamente
porque la ERU no realiz acciones que se requeran para ello. De otro lado, es posible que
ciertos aspectos de los productos convenidos requirieran ajustes, pero hubiera sido viable
realizarlos en el marco del contrato. Con todo, la universidad accedi finalmente a
terminarlo.
El resultado de la finalizacin anticipada del contrato fue la prdida de las sumas pagadas
a la Nacional. Ms grave que eso: se prescindi de un proyecto urbano que era ms
conveniente para los intereses pblicos que el propuesto por los privados, en asuntos
como la amplitud del rea afectada, la generacin de espacio pblico y las condiciones
viales del sector.
En medio de la negociacin para terminar el contrato Nstor Eugenio Ramrez les
manifest a los responsables del contrato en la Universidad que l no se iba a enfrentar al
funcionario de Planeacin que manejaba el tema, que era muy cercano a la familia del
alcalde.
El funcionario al que se refera el gerente de la ERU era Leonardo Garca, quien fue
posteriormente declarado insubsistente en la Secretara de Planeacin pero fue vinculado
a la de Hbitat. All manejar, entre otros, el proyecto del corredor ecolgico de los Cerros
Orientales, que abarcar 52 kilmetros y valdr $80.000 millones de pesos de 2010 el
valor de su primera etapa, de 14 kilmetros, ser de $20.000 millones.
77
Captulo 6
El SECTOR DE INTEGRACIN SOCIAL8
La contratacin de la Secretaria de Integracin Social, SDIS, durante 2008 y 2009
(contratos de cuanta igual o superior a $300 millones, incluidos los que se celebraron con
vigencias futuras) asciende a $580.800 millones, para un promedio anual de $290.400
millones; el promedio anual en el gobierno de Luis Eduardo Garzn fue de $84.900
millones lo que significa que aument casi en un 350%.
La SDIS es la secretara cuya contratacin (excluyendo los contratos de obra) presenta un
mayor crecimiento en la administracin Moreno. Es, por otra parte, una contratacin muy
concentrada.
Bajo este gobierno, la Secretara ha celebrado contratos de $300 millones o ms con 265
personas naturales o jurdicas. Sin embargo, un grupo de entidades privadas muy
articuladas entre s al que podra denominarse grupo Torrado, una universidad pblica
(la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, UNAD), una asociacin (PROACTIVA) y una
sociedad comercial (J.A. Zabala y Asociados Ltda.), concentran el 36% del valor de los
contratos, como lo muestra el siguiente cuadro.
Cuadro 6.1
Concentracin contractual SDIS 2008-2009
Contratista
Valor
% part. en SDIS
Grupo Torrado
161.130
27,7%
UNAD
23.971
4,1%
PROACTIVA
13.297
2,3%
J. A. Zabala Ltda.
11.050
1,9%
Total
209.448
36,0%
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la Secretara de Integracin Social.
Problemas de los grandes contratistas

Grupo Torrado
En la administracin de Samuel Moreno, la Secretara de Integracin Social ha contratado
$161,100 millones de pesos con empresas en las que tiene una gran incidencia la familia
Torrado, liderada por dos dirigentes del Partido de la U, el senador Efran Torrado Garca y
su hermano Edgar, concejal de Bogot.
8
algo distinto.
78
Los Torrado Garca son oriundos de Norte de Santander, la base inicial de sus negocios ha
sido ese departamento y el de Santander. Desarrollaron una meterica carrera comercial y
poltica durante los dos cuatrenios del presidente Uribe. Son contratistas del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, el Ministerio de Proteccin Social, el Instituto Nacional
de Cancerologa, el Hospital Militar, la Fiscala General de la Nacin y Transmilenio, entre
otros.
En un reciente homenaje al senador Torrado, entre otros muchos elogios, el presidente
Uribe dijo sobre l: La empresa privada la ha ejercido como una funcin social, lo cual
tambin ayud a prepararlo para trabajar con el mismo criterio de amor y servicio en la
tarea pblica.
El Tiempo y Semana.com researon denuncias sobre presiones a usuarios de Familias en
Accin en Santander para que votaran por Efran Torrado al Senado en marzo de 2010. Los
usuarios habran sido amenazados con la suspensin de las ayudas si no lo hacan. La
organizacin Global Exchange, reconocida por acompaar elecciones en Amrica y frica,
examin el direccionamiento de Familias en Accin hacia zonas de inters para el partido
de la U y no hacia las ms pobres, y evalu la relacin entre el crecimiento de ese
programa y las votaciones de los congresistas del partido. Uno de los casos ms claros de
correlacin es el del senador Torrado en Ccuta.
Los Torrado tambin fueron contratistas del municipio de Bucaramanga cuando Ivn
Moreno Rojas se desempe como alcalde Internacional de Negocios tuvo contratos con
la Alcalda por ms de $3.000 millones, incluyendo su participacin en el programa Vaso
de Leche.
De hecho Efran Torrado tiene una cercana relacin con Ivn Moreno. Ambos han
pertenecido a la Comisin Sexta del Senado, cuyos temas son, entre otros, los de servicios
pblicos, telecomunicaciones, medios de comunicacin, obras pblicas, transporte y
educacin. Segn informacin recibida por la Comisin de Seguimiento, en esa clula
legislativa suelen votar de idntica manera, en asocio con el senador Plinio Olano, los
proyectos con impacto en la regulacin o en la contratacin pblica. Moreno, Torrado y
Olano duplicaron sus votaciones en las elecciones de marzo de 2010 respecto de las del
2006.
Durante el gobierno de Samuel Moreno el grupo Torrado ha celebrado los siguientes
contratos con la Secretara de Integracin Social:
Cuadro 6.2
Contratos de la SDIS con empresas grupo Torrado 2008-2009 (millones de $ 2009)
79
Empresa
Unin Temporal
Alimentacin Solidaria
Internacional de
Negocios S. A.
Unin Temporal
Alimentando Futuro
Cooperativa
MultiactivaSurcolombia
na de Inversiones
Total
Modalidad de
contratacin
Contratacin
directa
(7 Convenios
de asociacin)
Licitacin
pblica
(2
contratos de
prestacin de
servicios)
Objeto
Valor
Entrega de canastas complementarias de

alimentos a las familias indicadas por la SDIS y
los Fondos de Desarrollo Local
62.783
Servicio de aseo, cafetera, lavandera y

preparacin de alimentos para las sedes de la
SDIS, jardines infantiles y centros de proteccin.
50.460
Contratacin
directa
(1 convenio de
asociacin)
Suministro y distribucin de alimentos para las

poblaciones vulnerables atendidas en los
programas de la SDIS. Desarrollo de proyectos
de inclusin social, proyectos productivos e
iniciativas de vida saludable.
45.435
Decreto 777 de
1992
(14 contratos)
Comedores comunitarios
6.842
161.130
Como se desprende del Cuadro 5.2, ms de $110.000 millones de pesos les fueron
entregados a las entidades del grupo Torrado mediante contratacin directa, eludiendo la
convocatoria pblica y la competencia abierta.
Del total de estos contratos, ms de $96.00O millones fueron contratados con cargo a
vigencias futuras (para los aos de 2010 y 2011), lo cual es bastante atpico en
operaciones cuyo objeto es el suministro de alimentacin y servicios complementarios.
Por lo menos en una de esas operaciones, el convenio de asociacin con la Unin
Temporal Alimentado Futuro, la interventora es ejercida por la Universidad Nacional
Abierta y a Distancia, UNAD.
La historia de Internacional de Negocios S. A. est muy ligada a los hermanos Torrado
Garca. Segn su hoja de vida, Edgar Torrado Garca fue asesor y presidente de la Junta
Directiva por ms de ocho aos. Aunque los hermanos se desvincularon formalmente de
Internacional de Negocios hace unos aos, es vox ppuli que siguen actuando alrededor
de la firma y de las entidades vinculadas a ella en el negocio de suministro de alimentos.
Actualmente, el gerente de la sociedad es Ren Torrado Hernndez (cedulado en Ccuta).
l y Andrs Mauricio Jimnez Torrado (cedulado en Bucaramanga) controlan el 52% del
capital social de la empresa.
Las uniones temporales Alimentacin Solidaria y Alimentando Futuro tienen
miembros comunes. El principal de ellos es la Cooperativa de Trabajo Asociado
Cooprosperar, que aporta el 60% del capital en la primera de esas uniones y el 50% en la
80
segunda. Otro miembro destacado de ambas uniones es la Cooperativa

MultiactivaSurcolombiana de Inversiones, que aporta el 40% del capital en Alimentacin
Solidaria y el 30% en Alimentado Futuro. Segn reportes de prensa las dos
cooperativas comparten empleados, oficinas y telfonos.
En su hoja de vida, el concejal Edgar Torrado figura como fundador, gestor y miembro de
de la junta directiva de Cooprosperar entre 2001 y 2007.
La Cooperativa MultiactivaSurcolombiana de inversiones y la sociedad Alfaba Ltda. se han
presentado a unas mismas licitaciones para el manejo de comedores y restaurantes
escolares en diferentes ciudades del pas. En uno de esos procesos la Alcalda de Medelln
las requiri para que aclararan, entre otros, los siguientes aspectos y/o aportar[an] los
documentos necesarios: funcionamiento simultneo de ambas empresas en la misma
bodega, contratacin del mismo personal discapacitado, operacin con el mismo equipo
vehicular. El concejal Edgar Torrado, segn su hoja de vida, ha sido asesor empresarial
de Alfaba durante seis aos.
En julio de 2010, la Cooperativa MultiactivaSurcolombiana de Inversiones se gan una
licitacin para el suministro de alimentos escolares en Antioquia. En ese trmite estuvo
representada por Alexander Torrado Jaime quien tambin ha sido asesor jurdico de
Internacional de Negocios S. A. (Torrado Jaime tiene cdula de Bucaramanga).
Las empresas de los Torrado ya haban celebrado contratos con gobiernos anteriores al de
Moreno, pero llama la atencin su desmesurado crecimiento entre la administracin de
Garzn y la actual. El siguiente cuadro muestra cmo aumentaron sus participaciones
(aisladamente o en uniones temporales) en la contratacin distrital:
Cuadro 6.3
Contratos de la SDIS con empresas grupo Torrado 2008-2009
Empresa
Garzn Moreno
Cooprosperar
1.516
60.387
Coop. MultiactivaSurcolombiana de Inversiones
1.746
45.586
Internacional de Negocios S. A.
12.391
50.459
Total
15.353 156.432
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la Secretara de Integracin

Social.
Estas organizaciones tienen en comn un historial de dificultades en la ejecucin de sus

contratos.
81
La Cooperativa MultiactivaSurcolombiana de Inversiones ha presentado una fuerte

desproporcin entre el tamao de su capital y el de los contratos que le han sido
adjudicados. Adems, est demandada por falta de pago de aportes parafiscales. En los
medios se report recientemente la intoxicacin de ms de 100 estudiantes de un colegio
de Neiva que consumieron desayunos suministrados por la cooperativa y tuvieron que ser
trasladados a centros asistenciales.
Bajo el gobierno de Garzn, la Contralora de Bogot rese un reiterado
incumplimiento por parte de Cooprosperar, aludi a su negligencia en corregir las
causas que generan condiciones sanitarias riesgosas para los usuarios del programa
Bogot sin Hambre y observ que de los nueve comedores manejados por ella solo uno
obtuvo concepto favorable en cuanto a sus condiciones de higiene. Por esas mismas
razones, en marzo de 2006 el Hospital San Cristbal orden el cierre del comedor
comunitario del Barrio Santa Ins, operado por dicha cooperativa.
La Contralora verific tambin que Cooprosperar no se ci a la minuta nutricional
obligatoria: en sus comedores exista un exagerado suministro de sopa y un dficit en
carne de res, pollo y ensalada.
Un alto ex funcionario de la Secretara Distrital de Educacin le dijo a la Comisin de
Seguimiento, basado en la experiencia de los programas de alimentacin escolar, que la
calidad y el precio ofrecidos por las cajas de compensacin familiar eran mucho ms
favorables que los de organizaciones como las de los Torrado.
Con todo, la actual administracin no solo sigui contratando a las empresas del grupo
Torrado sino que las premi adjudicndoles un volumen de negocios 10 veces superior al
que se les dio bajo Garzn.
El programa bandera del Polo para llegar al gobierno de Bogot, la reivindicacin del
derecho a la alimentacin de los pobres, devino en el negocio de unos inversionistas
particulares, amigos del senador Ivn Moreno.
Universidad Nacional Abierta y a Distancia
En el gobierno de Samuel Moreno la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, UNAD, es
la institucin que ha celebrado contratos de interventora por un mayor valor en el
conjunto del Distrito. En 2008 y 2009 fue contratada por la SDIS por $24.000 millones,
para ejercer control sobre contratos y convenios con proveedores y operadores de
comedores comunitarios y proyectos para la infancia.
82
A tales efectos se acudi a vigencias futuras: se comprometieron no solo recursos

presupuestales de 2008 y 2009 sino tambin de 2010 y 2011 por $14.000 millones.
Bajo el gobierno anterior a la UNAD le correspondi el 1% de la contratacin del Distrito
con centros de educacin superior, mientras que ese porcentaje fue del 52% en el caso de
la Universidad Nacional de Colombia. Bajo Moreno la participacin de la UNAD salt al
34% y la de la Nacional de Colombia cay al 19%.
Los directivos de la UNAD tienen relaciones prximas con los Moreno Rojas, como las han
tenido con el presidente Uribe, quien hizo a la institucin objeto de varios
reconocimientos. En la hoja de vida electrnica de Samuel Moreno se consigna que
fortaleci las leyes que aumentaron los programas de la UNAD.
El manejo de los contratos con el Distrito y con otros entes pblicos cuyos objetos son
muy variados est en cabeza de la Gerencia de Relaciones Interinstitucionales de la
UNAD. Segn informaciones recibidas por la Comisin de Seguimiento a la Contratacin
Distrital, CSC, esa gerencia le reporta al rector pero funciona como una rueda suelta en
relacin con el resto de la universidad.
Las interventoras (de ms de $300 millones) contratadas con la universidad en 2008 y
2009 son cuatro y su monto alcanza los $24.000 millones, distribuidos en los siguientes
guarismos, todos en millones: $1.536,0; $2.891,7; $4.400,0 y $15.652,6 (recurdese que
solo se registra en este punto el seguimiento a los contratos de ms de $300 millones).
Esta situacin representa un salto radical en la SDIS en materia de interventoras.
Durante los aos anteriores al gobierno de Samuel Moreno, la Universidad Nacional de
Colombia ejerci interventoras al servicio de la Secretara de Integracin Social. En 2007,
la SDIS contrat con ella la supervisin de 143 comedores comunitarios, por un valor de
$1.583 millones. A partir de 2008 fue reemplazada por la UNAD.
sta ltima supervisar, durante cuatro aos, por $ 24.000 millones, alrededor de 300
comedores, 90 jardines infantiles, y 20 centros de atencin a poblaciones vulnerables, y
en trminos poco especficos el suministro de refrigerios y canastas complementarias.
En comparacin con la Universidad Nacional de Colombia, su labor anual se multiplicar
por 2,5 aproximadamente mientras que su remuneracin ser casi cuatro veces mayor.
La Universidad Nacional de Colombia est mucho mejor dotada que la UNAD de centros
de investigacin y carreras (nutricin y diettica, medicina, biologa, qumica, ingeniera
qumica, trabajo social y contadura, entre otras) y puede garantizar interventoras de
mejor calidad a los proyectos de la SDIS. No est claro por qu la Secretara hizo el cambio
de interventor.
83
Los contratos de las dos universidades presentan otras diferencias: el de la Universidad

Nacional de Colombia es explcito en que sta no podr subcontratar con otras entidades
para darle cumplimiento al objeto; el de la UNAD guarda silencio al respecto. El primero
especifica el valor de la interventora por comedor/mes; el segundo no.
Las limitaciones acadmicas y operativas de la UNAD unidas al levantamiento de la
prohibicin de subcontratar, llevan a pensar que dicha universidad ha delegado en
terceros buena parte de los servicios encomendados. En ese caso, en vez de aportar valor
agregado a la Secretara de Integracin, se habr constituido en un intermediario costoso.
Segn se desprende de un informe de agosto de 2009 de la Contralora Distrital sobre dos
de las interventoras, la UNAD desatendi obligaciones contractuales fundamentales,
como la de disear y aplicar mecanismos para la verificacin del cumplimiento del objeto
contractual de los operadores de los comedores comunitarios, verificar peridicamente
el cumplimiento de las obligaciones contractuales de los operadores de comedores
comunitarios, y requerir por escrito al contratista, en caso de [] ejecucin indebida o
deficiente de las obligaciones contractuales e informar a las instancias competentes de la
SDIS.
El ente de control agrega que el interventor no verific los informes de visitas domiciliarias
presentados por el inclusor social, ni se hizo seguimiento a la obligacin de los contratistas
de carnetizar a todos los beneficiarios.
La CSC solicit a la UNAD informacin, en medio magntico y archivo Excel, sobre sus
convenios con la Secretara de integracin, incluyendo los nombres, las funciones y la
remuneracin del personal de planta y de los subcontratistas encargados de ejecutarlos,
ya fueran stos personas naturales o jurdicas.
La UNAD contest que no dispone de los recursos fsicos, econmicos y humanos, para
adelantar tal gestin. Vale preguntarse si dicha universidad puede ejercer las
interventoras a cargo y orientar a los contratistas hacia la eficiencia y la transparencia, si
no es capaz de proporcionar informacin sobre sus propios contratos con el Distrito.
A la postre, la UNAD entreg a la CSC una informacin en que no resea ni el personal de
planta, ni las personas o entidades subcontratadas para ejecutar los convenios.
Asociacin PROACTIVA
La Asociacin Promotora de Proyectos Servicios y Asesoras Culturales Sociales
PROACTIVA, ha celebrado contratos por un valor de $13.300 millones con la SDIS durante
84
este gobierno, bajo distintos tipos de contratacin directa. En el gobierno Garzn sus
contratos ascendieron a $1.200 millones, en su mayora por licitacin.
Un informe de la Contralora Distrital resea irregularidades en su ejecucin contractual
tales como fallas de archivo (folios repetidos y contradictorios) y, respecto al centro
Crecer de Engativ, la falta de pago de los parafiscales y el incumplimiento de la obligacin
de vincular un nutricionista y de contar con el rea y los baos exigidos en los anexos
tcnicos.
La Comisin de Seguimiento recibi informacin referente a condiciones laborales
deficientes en PROACTIVA: a los empleados se les paga menos de lo convenido, no se les
cancela a tiempo su remuneracin y se les retienen los viticos para las visitas
domiciliarias.
De acuerdo con esos reportes, los materiales de trabajo que utiliza la entidad son escasos
y de mala calidad, y los refrigerios que suministra no alcanzan para todos los beneficiarios
de los programas ni para los formadores.
Segn los registros de la Subdireccin de Personas Jurdicas de la Secretara General de la
Alcalda PROACTIVA tiene seis personas vinculadas a trmino indefinido y 154 a trmino
fijo.
La CSC fue informada de que PROACTIVA pertenece a una familia de Guavat, Santander,
amiga del senador Ivn Moreno y de la representante a la Cmara Alba Luz Pinilla, a
quienes la asociacin apoy en las pasadas elecciones parlamentarias.
J. A. Zabala y Consultores Asociados Ltda.
Esta sociedad de responsabilidad limitada pertenece en un 74.25% a su gerente, el
ingeniero de sistemas Jorge Alberto Zabala Avilez, con cdula de Chin, Crdoba, y en un
25% a Jaduar Wilson Zabala Avilez, con cdula de Plato, Magdalena. Segn su pgina web
es una empresa de servicios e ingeniera. Su objeto social es una miscelnea que incluye
la construccin e interventora de obras civiles y la venta de software y hardware as como
la atencin de discapacitados, desplazados y habitantes de la calle, entre otras
poblaciones vulnerables, la atencin a familias y la proteccin de los derechos humanos.
Es una tpica sociedad multipropsito.
Durante la administracin Garzn, J. A. Zabala y Consultores Asociados celebr contratos
con la SDIS por $1.600 millones. En 2008 y 2009, bajo el gobierno de Samuel Moreno, su
contratacin salt a $13.000 millones en nueve operaciones (tres de licitacin y seis de
85
seleccin abreviada), enfocadas en la atencin de adultos con discapacidad cognitiva y la

proteccin de nios y jvenes en los Centros Amar.
De acuerdo con reportes allegados, a la Comisin de Seguimiento la firma les paga muy
mal a los profesionales que vincula y sus servicios son de mala calidad. Tambin se le
asegur a la CSC que el gerente de la sociedad es amigo de la secretaria de integracin
social.
Asociaciones de Bosa
Entre comienzos de 2008 y mediados de 2010, la SDIS ha celebrado convenios, bajo la
modalidad de contratacin directa y por un valor total de al menos $24.000 millones, con
mnimo 22 asociaciones de Bosa, localidad en que la actual secretaria de integracin
desarroll la mayor parte de su trabajo poltico. En ninguna otra localidad la contratacin
de la Secretara con asociaciones presenta esa magnitud.
Los convenios con las 22 organizaciones de Bosa se refieren al manejo de comedores
comunitarios, la atencin integral en educacin inicial para nios menores de seis aos, y
las actividades de las casas vecinales.
Contratacin de Julio Gmez en la SDIS
Fundaciones y consorcios controlados o vinculados a Hctor Julio Gmez Gonzlez
celebraron contratos y convenios con la Secretara de Integracin cuando menos por
$6.700 millones en los aos 2008 y 2009, como lo muestra el siguiente cuadro:
86
Cuadro 6.4
Contratacin de la SDIS con Julio Gmez 2008-2009 (millones de $ de 2009)
Modalidad de
Objeto
Empresa
contratacin
Fundacin
Atencin especializada a nios y jvenes de 6 a 18
Licitacin Pblica
alternativa renacer
aos en condiciones de alta vulnerabilidad, con
(7 contratos)
FUNALCER
autismo y discapacidad cognitiva
Licitacin Pblica
Diseo y construccin progresiva de un jardn infantil
Consorcio Portal
(1 contrato)
en Fontibn
Contratacin
Acompaamiento y capacitacin de los usuarios de los
Fundemos nuevo
directa
proyectos de la direccin poblacional y funcionarios de
(1 convenio de
horizonte, FUNHORI
la SDIS
asociacin)
Atencin especializada a nios y jvenes de 6 a 18
Consorcio Por un
Licitacin Pblica
aos en condiciones de alta vulnerabilidad, con
Mejor Maana
(2 contratos)
autismo y discapacidad cognitiva
Total
Valor
3.470
1.482
1.073
690
6.715
El Consorcio Portal est conformado por la fundacin Funarkgo y la Constructora Arkgo

Ltda., y el Consorcio Por un Mejor Maana por la fundacin Funarkgo y la Fundacin de
Consultora Estratgica, FUNDECOES. Segn se ha afirmado en los medios de
comunicacin y en debates de control poltico en el Concejo de Bogot, FUNALCER,
FUNHORI, Funarkgo y Constructora Arkgo son controladas por Julio Gmez.
En declaraciones al diario El Espectador y respondiendo a afirmaciones del concejal Carlos
Fernando Galn, Julio Gmez, solo reconoci manejar la fundacin Funarkgo. Manifest
conocer todas las fundaciones cuyo control se le endilga, como conoce a todos los
contratistas de Bogot, pero afirm que no tiene vnculos con ellas. Y concluy con lo
siguiente: algunos familiares mos tienen fundaciones, tambin ex empleados. Todo el
mundo tiene derecho a hacer empresa en este pas.
Como se dijo en otro captulo de este informe, Gmez comenz como contratista de las
alcaldas locales y los fondos de desarrollo local. La Comisin de Seguimiento fue
advertida de que esto podra constatarse, en particular, examinando la contratacin de las
diversas alcaldas locales ocupadas por la actual secretaria de integracin, Mercedes del
Carmen Ros.
Las empresas controladas por Gmez han celebrado contratos con muchas otras
entidades del Distrito, como el Instituto de Desarrollo Urbano, la Secretara de Salud y la
Secretara de Gobierno. Tambin desarrollan operaciones para entidades pblicas del
orden nacional y para otros entes territoriales. Sus negocios van desde la construccin y
87
mantenimiento de obras de infraestructura, hasta la atencin especializada a poblaciones

vulnerables, como ocurre en sus contratos con la SDIS.
En relacin con las entidades sin nimo de lucro, en declaraciones al Espectador Gmez
manifest: ahora, si yo fuese el dueo de una fundacin, qu problema tiene? Yo tengo
todo el derecho a tener todos los negocios que quiera. Este es un reconocimiento de que
las fundaciones que controla son instrumentos de la generacin de lucro.
La operacin de FUNHORI con la SDIS es un ejemplo caracterstico de lo que son los
contratos de objeto difuso, como mecanismos que dificulta el monitoreo de la ejecucin.
Se dirige a aunar recursos tcnicos, fsicos, administrativos, econmicos y saberes
institucionales entre las partes para el apoyo, acompaamiento, capacitacin y formacin
de los usuarios de los proyectos de la direccin poblacional y funcionarios de la SDIS.
La direccin de la Secretara y la contratacin
Mercedes del Carmen Ros es muy prxima a la Casa Moreno Rojas. Ha sido alcaldesa en
propiedad de Bosa y Suba y alcaldesa encargada de Ciudad Bolvar y Kennedy.
Segn denuncias del Sindicato de Trabajadores y Empleados Distritales,
SINTRADISTRITALES, y cambio.com, el manual de funciones de la SDIS fue modificado para
permitir el nombramiento de Mercedes del Carmen Ros Hernndez como Secretaria. Para
tal efecto se redujo el tiempo de experiencia requerido de 72 a 10 meses y se elimin la
exigencia de ttulos profesionales.
El manual tambin fue objeto de cambios para favorecer otros nombramientos, entre
ellos el de Alba Luz Pinilla. Pinilla fue asesora de Ivn Moreno en la Alcalda de
Bucaramanga y frmula suya a la Cmara de Representantes por Bogot, cuando l se
postul al Senado en marzo pasado. Fue nombrada en febrero de 2008 Subsecretaria de
Integracin Social, despus de que se redujera el tiempo de experiencia requerido de 60 a
24 meses y se incluyeran como habilitantes estudios en gestin empresarial, como los que
ella haba realizado.
Por estos hechos la Procuradura General de la Nacin decret la suspensin de Mercedes
del Carmen Ros por doce meses. Actualmente est en trmite una apelacin interpuesta
por la sancionada.
Segn se le dijo a la CSC, bajo el gobierno de Luis Eduardo Garzn las subdirecciones del
Departamento Administrativo de Bienestar Social (hoy Secretara de Integracin Social)
88
tenan bastante autonoma para contratar. En esta administracin se ha observado una

tendencia a concentrar los contratos en cabeza de la secretaria.
Cambios en las modalidades de contratacin y en los tipos de contratistas
En la administracin de Luis Eduardo Garzn (2004-2008) la mayor parte del valor de los
contratos de la Secretara de Integracin Social (51.8%) se asign mediante licitacin. Bajo
el gobierno de Samuel Moreno esa proporcin ha cado al 13.5%.
En contrapartida, la contratacin directa pas, entre un gobierno y otro, del 48.2% al
86.3%. Vale destacar que la contratacin directa de menor cuanta salt del 6.01% al
53.83%. En la SDIS se consideran de menor cuanta los contratos cuyo valor es de $437
millones (de 2010) para abajo.
Sin embargo, no solo se modific el reparto proporcional entre las modalidades
contractuales, sino que los recursos contratados crecieron muy significativamente. As las
cosas, la contratacin directa pas de $128.311 millones en los tres ltimos aos de
Garzn a $501.827 en los dos primeros de Moreno.
Si este dato se extrapola a los cuatro aos del gobierno actual, se concluye que la
Secretara de Integracin manejar un billn de pesos por las vas menos sujetas a control.
En la administracin Moreno la SDIS aument significativamente la contratacin con
entidades sin nimo de lucro. La secretaria pas de contratar $78.600 millones con esas
organizaciones en los tres ltimos aos de Garzn (28.7% de su contratacin en ese lapso)
a contratar $280.700 millones en los dos primeros de Moreno (el 48.3% de los recursos
contratados en ese perodo). La contratacin entre la SDIS y este tipo de organizaciones se
realiz de forma directa.
Por otra parte, la proporcin de recursos contratados con empresas privadas se mantuvo
al pasar de 44.3% a 43.8%. Sin embargo, dado que el presupuesto general de la entidad
aument, el monto contratado con estas entidades se duplic (de $118.000 millones a
$254.650 millones). De este tipo de contratos forman parte en particular, los celebrados
con proveedores de alimentos y operadores de comedores comunitarios.
En esta administracin cay dramticamente la contratacin de la SDIS con cajas de
compensacin familiar que pas de $26.200 millones (9.8% del presupuesto de la entidad
en Garzn) a $300 millones (0.05% del presupuesto actual). La contratacin con
universidades fue de $16.600 millones en Garzn y de $27.750 millones en Moreno (6.2%
y 4.8% del presupuesto de la entidad, respectivamente).
89
Captulo 7
SECTOR SALUD9
La contratacin del Fondo Financiero Distrital de Salud, FFDS, durante 2008 y 2009 alcanz
un valor de 3 billones 108.000 millones de pesos. El FFDS es el instrumento de gestin
financiera de la Secretara Distrital de Salud, SDS. Alrededor de un 40% de sus recursos
provienen de la nacin (sistema general de participaciones, etc.).
Tomados en paquete, los contratos ms grandes del fondo son los celebrados con los 22
hospitales de la red pblica distrital y los suscritos con las EPS del rgimen subsidiado,
EPSs.
Las operaciones con la red hospitalaria pblica se dirigen, fundamentalmente, a atender la
poblacin vinculada personas pobres no cubiertas por la seguridad social en salud y a
costear el Plan de Intervenciones Colectivas, PIC (promocin de la salud, prevencin de la
enfermedad, programas como Salud a su Casa y Salud al Colegio, entre otros). La cuanta
de la contratacin con los hospitales vara mucho. As, en 2009 la ms alta fue la del
hospital Simn Bolvar, $55.800 millones segn datos de la Contralora de Bogot; el
hospital de Nazaret, en el otro extremo de la escala, contrat la dcima parte, $5.875
millones.
El rgimen subsidiado proporciona seguridad social en salud a las personas afiliadas al
Sistema de Identificacin de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBN), que
es un instrumento para conseguir que el gasto social sea asignado a la poblacin ms
pobre y vulnerable. Las EPSs son escogidas, en principio, por los propios asegurados.
Como las EPSs, a su vez, contratan servicios con los hospitales de la red pblica, buena
parte del dinero que el FFDS les entrega a aqullas les llega a stos segn la ley, como
mnimo el 60% de la contratacin de las EPSs con las instituciones prestadoras de servicios
de salud, IPS, debe realizarse con los hospitales de la red pblica; esta disposicin no
recibe cabal cumplimiento.
El siguiente cuadro muestra los valores contratados por el Fondo Distrital de Salud con los
hospitales y las EPSs durante los dos primeros aos de la administracin Moreno Rojas:
Los valores que se mencionan en este captulo estn expresados en precios constantes de 2009, a menos
que se indique algo distinto.
90
Cuadro 7.1
Ingresos de la red pblica hospitalaria y de las EPSs provenientes del
FFDS (millones de $ 2009)
Entidades
Ingresos 2008-2009
Hospitales (1)
1.142.664
EPS (2)
806.401
Fuente: (1) elaboracin propia a partir de datos del SIVICOF de la Contralora

de Bogot; (2) elaboracin propia a partir de informacin de la SDS a la CSC.
Tomados individualmente, no en bloque, los contratos con las EPSs son los de mayor
magnitud en la Secretara. As lo deja ver el siguiente cuadro, referente a los 12 mayores
contratos del FFDS excluyendo hospitales en l aparecen todas las EPSs que reciben
recursos del FFDS y solo tres empresas que no pertenecen a esa categora: Unin
Temporal Trasporte Ambulatorio, Consorcio Megaconstrucciones Hospitalarias y
Laboratorios WyethInc:
Cuadro 7.2
Mayores contratistas del FFDS
(sin hospitales de la red pblica distrital)
Valor contratos
Contratistas
2008-2009
Humana Vivir ARS
206.158
Salud Total
173.103
Solsalud EPS
107.623
Unin Temporal Transporte Ambulatorio (*)
67.204
Colsubsidio
86.342
Unicajas
75.404
Mutual Ser
48.277
Caprecom
37.980
Ecoopsos
38.068
Salud Condor
33.446
Consorcio Megaconstrucciones Hospitalarias
19.854
Laboratorios Wyeth
Total
7.327
900.785
Fuente: elaboracin propia a partir de informacin de la Secretara Distrital

de Salud. (*) SIVICOF de la Contralora de Bogot.
91
A propsito de la EPSs cuyos contratos son ms grandes: segn un estudio de la

Asociacin Colombiana de Hospitales y Clnicas de diciembre de 2009, reseado en
semana.com, Humana Vivir ocup el ltimo lugar entre 21 EPS en una encuesta de
percepcin de la calidad, el cumplimiento y la confianza.
A la Comisin de Seguimiento de la Contratacin Distrital, CSC, le fueron planteados
problemas estructurales de la operacin de la Secretara de Salud que generan riesgos de
corrupcin. Tienen que ver con la estructuracin de los procesos licitatorios, las auditoras
sobre las EPSs, las IPS y los hospitales pblicos, los modelos de operacin y financiacin de
estos ltimos y su repolitizacin.
El caso de las ambulancias y los contratistas de Sahagn: el contrato con la Unin
Temporal Transporte Ambulatorio
El contrato con esta unin temporal es el ms grande del FFDS, si se excluyen los de las
EPSs y los hospitales pblicos.
Durante el gobierno de Luis Eduardo Garzn se visualiz la importancia de organizar un
servicio de ambulancias a la altura de las necesidades de Bogot y se adopt un plan
piloto por varios meses para explorar alternativas. Posteriormente se abri el proceso
licitatorio para adjudicar la operacin por un perodo de casi tres aos. El contrato tendra
un valor de $67.000 millones. El contratista tendra que suministrar 70 ambulancias
dotadas de un equipo mdico y paramdico, capaces de operar 24 horas, en tres turnos.
Se gan la licitacin la Unin Temporal Transporte Ambulatorio, integrada por tres
sociedades: Transporte Ambulatorio Mdico Ltda. (con el 30% del capital del consorcio),
Surez y Silva Ltda. Ingenieros Contratistas (50%) y J. A. Asociados S. A. (20%).
La experiencia en la operacin de ambulancias exigida en la licitacin fue aportada por la
primera de las sociedades mencionadas.
Surez y Silva Ltda., tiene por socios a Juan Carlos Aldana Aldana (97.7% del capital) y
Wilson Bula Ramos (0.3%), ambos con cdula de Sahagn, Crdoba. Su objeto social
consista en la construccin, consultora o desarrollo en cualquier ramo de la ingeniera,
civil, elctrica, mecnica, etc., y en el aprovechamiento de materiales relacionados con la
minera. El 15 de abril de 2009, un mes exacto antes de la apertura de la licitacin, ampli
su objeto a una amplia gama de servicios de salud, que incluyeron la prestacin de
servicios de salud como operador a nivel de Atencin Prehospitalaria, Ambulatoria y Post
hospitalaria, mediante el suministro y uso de diferentes unidades mviles debidamente
acondicionadas y dotadas, asesorando y prestando atencin mdica y paramdica para
traslado de pacientes adultos y peditricos que presenten patologas mdicas y/o
92
traumticas, garantizando as las necesidades y derechos de atencin de urgencias,

emergencias, desastres y eventos similares de la poblacin residente en Bogot D.C. y en
las dems regiones de la Repblica de Colombia.
El caso de J. A. Asociados S. A. es similar. Es una empresa barranquillera cuyo objeto, hasta
2009, se contraa al diseo y ejecucin de obras civiles y construcciones pblicas y
privadas. Su gerente es Jairo Ramn Aldana Bula, cedulado tambin en Sahagn y
posiblemente pariente de los socios de Surez y Silva Ltda. Ya con anterioridad, J. A.
Asociados S. A. haba licitado con Surez y Silva Ltda. para la construccin de vas
(Consorcio Vas Atlanticenses). Tambin particip en un consorcio con H y H Arquitectura
S. A., cuyo gerente es el barranquillero Javier Haddad, sealado por Alejandro Botero
como socio y amigo de Emilio Tapia H y H Arquitectura hace parte del consorcio
contratista de una obra de valorizacin en Bogot, del que tambin forman parte una
sociedad del grupo de Julio Gmez, Constructora Inca Ltda., y la sociedad a travs de la
cual opera Tapia, Geos Consulting S. A. S..
Comoquiera que sea, las tres empresas que forman la unin temporal ganadora no han
conformado nunca una unidad administrativa y de mando que garantice sinergias
exitosas.
Para cumplir con el requisito de tener un cupo de crdito bancario por $3.500 millones, La
Unin Temporal Transporte Ambulatorio present una certificacin de BANCOLOMBIA
que era claramente contradictoria en sus trminos. El banco comenz por decir:
certificamos que los seores Surez y Silva Ltda. Ingenieros Contratistas [] tienen un
cupo de crdito aprobado con nuestra entidad por [] $3.500.000.000. Pero agregaba, a
rengln seguido: La presente comunicacin no genera compromiso alguno por parte de
BANCOLOMBIA y la realizacin de cualquier operacin est sujeta, entre otras, a las
siguientes condiciones: (i) a la aprobacin y/o disponibilidad del cupo de crdito; [] (iii) a
la disponibilidad de recursos de nuestra tesorera. Esto equivala a decir que el cupo de
crdito estaba aprobado pero quedaba sujeto a ser aprobado. Una frmula as no
proporcionaba la certeza necesaria para llenar el respectivo requisito y as fue planteado
por los otros licitantes. No obstante, la Secretara de Salud lo dio por cumplido.
Segn los trminos definidos por la Secretara, la empresa que se ganara la licitacin tena
que estar en condiciones de prestar el servicio a las pocas semanas de adjudicarse el
contrato. Todava no est comprobado, a pesar del tiempo transcurrido, que el consorcio
contratista cumpla esas condiciones. Lo grave del asunto es que se est jugando no solo
con la salud sino con la vida de la gente.
93
Hospitales construidos por Julio Gmez

Por su magnitud, el contrato del FFDS que sigue (excluyendo a las EPSs) al de las
ambulancias, es el celebrado para construir la sede de El Tintal del Hospital del Sur. Se
trata del nico centro hospitalario cuya edificacin ha sido contratada durante la
administracin Moreno.
El contrato fue suscrito a finales de 2008, por un valor cercano a los $20.000 millones (no
aparece registrado en el portal Contratacin a la Vista). Le fue adjudicado al Consorcio
Megaconstrucciones Hospitalarias, compuesto por Constructora Arkgo Ltda., de propiedad
de Gmez, que aporta el 65% del capital del consorcio, y Obras y Diseos S. A. que aporta
el 35%.
Las empresas de Julio Gmez han participado en la construccin de otros hospitales
distritales edificados recientemente. As ocurri con el de Meissen, que fue contratado en
2006 por ms de $33.000 millones. El contrato fue adjudicado al Consorcio Hospital
Meissen Ciudad Bolvar cuyos miembros fueron Constructora Arkgo (69% del capital),
Armando Corts (20%) y Obras y Diseos (10%).
La Comisin de Seguimiento fue advertida del hecho de que los costos de construccin
por unidad de rea de los hospitales contratados por la Secretara de Salud en los aos
ms recientes, superan con creces los de los centros hospitalarios de propiedad de las EPS
y las IPS privadas de las mismas caractersticas. La Comisin, sin embargo, no alcanz
hacer investigaciones para constatarlo.
Las auditoras
La SDS es la autoridad territorial de salud y, como tal, le corresponde ejercer la rectora
sobre todas las entidades del sistema de seguridad social en salud en Bogot. Adems, en
su condicin de contratante, a travs del FFDS, de las EPSs, los hospitales de la red pblica
y las IPS hospitales y clnicas privados que conforman la red complementaria y tambin
prestan servicios a la poblacin vinculada debe ejercer auditora sobre los contratistas,
para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones.
La SDS contrata el ejercicio de las auditoras con terceros. stos, de acuerdo con reportes
recibidos por la CSC, no la ejercen de manera rigurosa. La Secretara, por su parte, no
realiza una buena interventora sobre las auditoras. Eso se presta para muchas
irregularidades: incumplimiento de obligaciones legales y contractuales por las entidades
auditadas, sobrefacturacin, doble cobro y pago de un mismo servicio
94
De un tiempo para ac la Secretara permiti que las auditoras fueran realizadas por
contadores y revisores fiscales que saben auditar cuentas pero no procedimientos y
servicios de salud. Tambin ha sido frecuente la prrroga de las auditoras, por falta de
apertura oportuna de nuevos procesos de seleccin del contratista.
Los hospitales pblicos
Segn se le dijo a la CSC, durante los gobiernos del Polo se habra perdido transparencia
en la seleccin de los gerentes de los hospitales y se habran repolitizado esos centros de
salud por la influencia de concejales y congresistas. Una expresin de eso sera la
ampliacin del personal administrativo, a costa del asistencial (mdicos, enfermeras, etc.),
bajo la modalidad de rdenes de prestacin de servicios.
Adicionalmente, se estara presentando una distribucin discrecional de ciertas lneas de
recursos (inversiones en infraestructura y otras, convenios de desempeo, que son formas
de financiacin a la oferta) hacia algunos hospitales. Varios de esos centros habran
subcontratado servicios de salud con terceras entidades, incluso entregndoselos en
concesin, bajo condiciones muy favorables para stas y generadoras de costosos pasivos
para los hospitales. En similares condiciones de desequilibrio estaran negociando con
distintos tipos de proveedores (equipos, medicamentos, vigilancia).
Comoquiera que sea, la situacin de los centros hospitalarios es dramtica. Como la Ley
100 de 1993 suprimi casi del todo los subsidios a la oferta, quedaron dependiendo de las
ventas de servicios a las EPSs y a los entes territoriales, en este ltimo caso para la
poblacin vinculada y el PIC. En la medida en que esa poblacin ha ido siendo afiliada al
rgimen subsidiado por mandato de la Ley 1122 de 2007, se ha acrecentado el papel de
las EPSs. Sin embargo, stas tienen incentivos para demorar o negar los pagos a los
hospitales, y se han ido integrando verticalmente con IPS de su propiedad. En general, las
EPSs y las IPS privadas les imponen muchas barreras a los afiliados pobres para el acceso a
los servicios y los que les prestan son de baja calidad. Tampoco tienen inters en las
actividades de prevencin de la salud. Todo eso explica que muchos ndices de salud de la
poblacin vinculada sean mejores que los de las personas cubiertas por el rgimen
subsidiado. De marchitarse la red pblica empeorarn, pues, las condiciones de los
bogotanos pobres.
Sin embargo, los hospitales estaran sufriendo tambin los efectos de otro tipo de
privatizacin: la que se cumple en beneficio de los polticos que los controlan, de ciertos
subcontratistas de bienes y servicios y de los funcionarios deshonestos que se coluden con
ellos.
95
A continuacin se presentan cifras que corroboran algunos de los planteamientos que se

le hicieron a la CSC. El siguiente cuadro muestra cmo a partir de 2008 cae radicalmente y
se vuelve negativo el resultado neto operacional de todas las categoras de hospitales.
Cuadro 7.3
Resultado neto operacional de la red pblica hospitalaria 2006-2009
(miles de $ de 2009)
Nivel de atencin
Nivel III
2.006
2.007
2.008
2.009
(3.588.937)
(2.123.341)
(30.690.911)
(22.091.286)
Nivel II
16.391.637
10.823.258
(12.493.586)
(4.600.807)
Nivel I
18.513.060
18.116.125
(8.462.182)
(11.984.570)
Toda la Red
31.315.760
26.816.041
(51.646.680)
(38.676.663)
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la Contadura General de la Nacin.
La cada del resultado neto operacional es particularmente fuerte en los hospitales del
nivel III. Esto puede estar relacionado con el hecho de que en esos centros hospitalarios
crecieron intensamente los costos generales: se triplicaron o casi en valores absolutos y se
duplicaron en trminos relativos.
Cuadro 7.4
Costos generales hospitales de la red pblica 2006-2009
Nivel de atencin
Nivel III
Item
2.006
2.007
2.008
2.009
Costos generales
40.129.100
51.039.237
63.753.968
113.071.101
% part. en costos totales
16%
18%
22%
35%
Los costos (a diferencia de los gastos) son cuentas directamente relacionadas con la
misin de los hospitales como centros de salud. Los distintos de los generales son,
bsicamente, los materiales (medicamentos, etc.) y los sueldos y salarios del personal
mdico y asistencial incorporado a la nmina. Los costos generales abarcan una amplia
gama de servicios misionales que van desde los servicios personales del rea de la salud
distintos de los de la nmina, hasta los mdico quirrgicos, de diagnstico y hospitalarios.
Los costos generales son, pues, la cuenta de los subcontratos. Su incremento constituye
una oportunidad objetiva para la corrupcin.
La cada del resultado neto operacional relacionada con el aumento de los costos
generales puede ser, a su vez, una de las causas del incremento de los pasivos (cuentas
por pagar) de los hospitales del nivel III.
96
Cuadro 7.5
Cuentas por pagar de los hospitales del nivel III. 2006-2009
Nivel de atencin
Item
2.006
2.007
2.008
Nivel III
Cuentas por pagar

% crec. anual
67.254.411
2.009
82.140.462
96.875.111
142.713.807
22.1%
17.9%
47.3%
A decir verdad, las cuentas por pagar crecieron en los hospitales de todos los niveles, pero
solo en los del III el aumento parece deberse al fuerte incremento de los costos generales,
en otras palabras, de la contratacin de servicios con terceros.
Es de presumir que el endeudamiento acelerado de ciertos hospitales, bsicamente con
sus proveedores, les est generando costos financieros elevados sus acreedores les
cargan tasas altas de inters. En ese orden de ideas, la presin por darle liquidez a esas
instituciones podra estar redundando, antes que nada, en beneficios para los
subcontratistas.
Esta crisis financiera ocurre en medio de una gran elevacin del presupuesto de la salud
en Bogot, que pas de $1,1 billones en 2005 a $2,1 billones en 2010.
Como los males no vienen solos, la falta de liquidez obliga a los hospitales a pagar a
cuenta gotas, lo que encarece los precios de los insumos. Esto es particularmente cierto
con los medicamentos, porque deben recurrir a distribuidores que les dan mayores plazos
pero les imponen precios ms caros y que probablemente se prestan a transacciones
equvocas.
Un ejemplo de gran proveedor de medicamentos distinto a los fabricantes es el de un
distribuidor contratado a veces como establecimiento de comercio, bajo el nombre de
Depsito de Drogas Boyac, y a veces como persona natural, bajo el de Rafael Antonio
Salamanca. De 2005 a 2007, durante la administracin Garzn, fue el 8 contratista de la
red hospitalaria pblica (por el valor de sus contratos), por debajo de varias cooperativas
de trabajo asociado y laboratorios. En esos tres aos, sus operaciones ascendieron a
$4.406 millones. Entre 2008 y junio de 2010 sus contratos saltaron a los $19.220 millones,
con lo que se convirti en el tercer contratista de la red, por debajo slo de dos
cooperativas de trabajo asociado.
Podran researse muchos ejemplos de manejo irregular de los hospitales. Por razones de
espacio, solo se traern a cuento dos.
Una licitacin inquietante: la dotacin del Hospital de Meissen
97
En 2008 el Hospital de Meissen abri un proceso para contratar la dotacin de la totalidad

de sus reas clnicas y administrativas con equipos mdicos, de diagnstico e imgenes
diagnsticas, mobiliario, laboratorio, instrumental quirrgico, instrumental y equipo
odontolgico, equipo de sistemas y comunicaciones y electrodomsticos, entre otros.
La Ley 100 de 1993 dispone que las Empresas Sociales del Estado se rigen por el derecho
privado en materia de contratos lo cual no quiere decir que puedan irrespetar los
principios generales de la contratacin pblica. Conforme a eso el Hospital de Meissen
estructur en este caso la seleccin del contratista a partir de una invitacin pblica pero
introdujo restricciones a la competencia que generan inquietudes.
La convocatoria dividi la dotacin del hospital en tres grandes grupos equipos
biomdicos, administrativos y de informtica los cuales se subdividieron en lotes que
agrupaban tems heterogneos. Est frmula obligaba a los proponentes a acudir muchas
empresas para estructurar sus ofertas y dificultaba la participacin en el proceso.
Solo le permitieron a los proponentes conocer y hacer observaciones sobre el aparte
tcnico de las ofertas de sus competidores, no la totalidad de las mismas.
De 43 empresas que se inscribieron para participar solo siete presentaran propuestas.
Todas ellas fueron inhabilitadas jurdica y financieramente, con excepcin de la Unin
Temporal Nuevo Hospital de Meissen 2008, que se present como proponente de los tres
grupos y sequed con todos.
El contrato resultante se celebr por $17.194 millones. La unin temporal mencionada se
convirti en la cuarta contratista, en orden de magnitud, de la red hospitalaria pblica
(despus de dos cooperativas de trabajo asociado y de Rafael Antonio Salamanca). De las
entidades y personas que la conforman solo una, Hospimedics, que tiene el 18.74% de
capital, proviene del sector salud.
Irregularidades en el hospital ms grande, el Simn Bolvar
Hace pocas semanas, un grupo de ms de 50 profesionales de la salud que trabajan all le
dirigieron una carta al superintendente nacional de salud, Conrado Adolfo Gmez, para
que adopte correctivos sobre la situacin del hospital.
Segn quienes suscriben la carta, muchos de los miembros del personal asistencial
mdicos generales y especialistas, enfermeras, camilleros son vinculados mediante
contratos que se renuevan mensual, bimensual o trimestralmente, y estn sometidos a
mucha inestabilidad. Frecuentemente se cita a los coordinadores de las reas para
preguntarles de cules de los profesionales se puede prescindir. A stos se los deja a veces
98
trabajar varios das del perodo subsiguiente al contratado y se les notifica que no se les
renovar el contrato y no se les pagarn esos das de trabajo.
Desde que se posesion el actual director del Hospital, Luis Guillermo Cantor Wilches, a
finales de 2009, se increment mucho la nmina administrativa de supernumerarios. Se
celebraron contratos laborales con ms de 100 empleados nuevos, en menos de seis
meses. En las oficinas no haba sitio disponible para los tantos empleados. Por va de
ejemplo, escriben los mdicos, sealamos el caso del consultorio en donde se atenda
consulta ginecolgica[,] el que debi dar paso a una oficina de atencin al usuario. Segn
los denunciantes, dos de las personas as vinculadas fueron la esposa y la hija del
funcionario de la Contralora de Bogot que dirige los grupos de auditora en el hospital.
Entretanto, ni el nmero de pacientes atendidos en el hospital ni el personal asistencial
creci en la misma proporcin.
Mientras hay nicamente siete mdicos internistas se contrataron 11 abogados, varios de
los cuales no asisten a laborar (antes haba solo tres abogados). No hay mdico internista
en el servicio de urgencias entre las 3 y las 7 p.m.
Faltan mdicos con esa especialidad en el turno de la noche fueron reemplazados por
mdicos generales, que no son idneos para sustituirlos en un hospital de nivel III. Sin
embargo, la Oficina de Atencin al Cliente pas de tener 3 empleados a contar con 11.
Cantor Wilches es una persona cercana a la Casa Moreno Rojas. El centro asistencial que
l gerencia es uno de los hospitales en cuya marcha, segn se le inform a la Comisin de
Seguimiento, tiene influencia el senador Ivn Moreno. Tambin la tendra en el Hospital
de Engativ y en el de Fontibn. Vale recordar, a propsito del aumento del personal
administrativo en el Simn Bolvar desde finales de 2009, que a mediados del primer
semestre de 2010 se celebraron elecciones para el Congreso.
Est previsto que el Hospital Simn Bolvar inicie la construccin de una segunda torre,
por un valor de $60.000 millones.
99

Informe Contratación Bogotá 2010 (PDA)

Cargado por

Información del documento

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Informe Contratación Bogotá 2010 (PDA)

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Informe Final de la

encontrados por los medios de la existencia de cadenas de grupos y personas que

Diversas personas le proporcionaron informacin a la Comisin sobre irregularidades en la

La segunda persona cuyas declaraciones comprometen a Ivn Moreno es el ya citado

reasignaciones de recursos le correspondi a CONALVAS: recibi $515.383 millones, casi

Geos Consulting ha tenido muchas articulaciones con la sociedad INDECON S. A.,

s sola, prueba de corrupcin, aunque es un indicio de irregularidades. Pero aqu

socios de ANGELCOM S.A., para hablar sobre el Sistema de Recaudo y Control de la

de la Comisin no era reemplazar a los jueces ni a los agentes disciplinarios, conforme se

Pero la responsabilidad sobre la influencia de los contratistas en las campaas electorales

Lamentablemente, las normas que permiten prescindir de las convocatorias abiertas se

La seleccin de contratistas mediante convocatoria pblica

Lo primero que se observa es que la contratacin no ha dado un salto cuantitativo grande

Los contratos de obra pblica se han realizado y se siguen realizando, bsicamente, a

Contratacin directa menor cuanta

Contratacin directa (convenios)

Contratacin derecho privado

Contratacin directa convocatoria pblica

Contratacin para objeto especifico

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la Contralora de Bogot.

Organizaciones sin nimo de lucro

Otras entidades pblicas

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la Contralora de Bogot.

Si en el trnsito de un gobierno al otro la contratacin directa de menor cuanta con todo

Contratacin directa menor cuanta

Contratacin directa (convenios)

Contratacin para objeto especifico

Contratacin directa convocatoria pblica

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la Contralora de Bogot.

El mismo fenmeno de reduccin de las licitaciones se present en la contratacin con

Modalidad o proceso de contratacin

Contratacin derecho privado

Contratacin directa menor cuanta

Contratacin directa convocatoria pblica

Contratacin directa (convenios)

Contratacin para objeto especifico

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la Contralora de Bogot.

Contratacin por universidad contratista (contratos mayores de $300 millones)

Universidad Nacional Abierta y a Distancia UNAD

Universidad Nacional de Colombia

Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas

Red de univ.pblicas del eje cafetero - Alma Mater

Universidad Pedaggica Nacional

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la Contralora de Bogot.

La reduccin de las licitaciones, el desbordamiento de la contratacin directa de menor

Concentracin contractual IDU 2008 septiembre 2010

Como se ve, a travs de cesiones de contratos, adiciones y ajustes, ms de $700 mil

En mayo de 2010 el retraso de las obras de la Avenida Eldorado era de 17 meses en el

sigui presente en esa unin, a pesar de la responsabilidad que le caba en la marcha

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del IDU.

La administracin recurri a curiosas explicaciones al agregarle las obras de valorizacin a

proyectos de obras de valorizacin a sus distritos de conservacin vial y a su tramo de la

embargo, en 2009 se dio un salto: en ms de la mitad de los contratos celebrados ese ao

El gran cesionario: CONALVAS

masivo de Cartagena (TRANSCARIBE), MO en Cali, obras en Panam y Per. Su

Incidentalmente, vale resear que empresas del grupo CONALVAS construyeron y

William Vlez Sierra, vinculado al grupo ODINSA, es un empresario controvertido, cercano

La contratacin de la UARMV de 2008 en adelante suma $159.300 millones. Tres

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la UARMV.

proponentes funcionara con un protocolo especfico, de diseo norteamericano, llamado

A continuacin se hace referencia a algunos de los 20 grupos ms grandes y se describen

hizo parte, junto con INDECON S. A. de la que se habla ms adelante de un grupo de

Osorio, en octubre de 2008, para la explotacin conjunta de negocios de agua y

PETROCASINOS est registrada en Bucaramanga y al igual que INTERPRO fue contratista