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Lineamientos de Plan

Regional Anticorrupción
Región Lambayeque

Junio, 2004
Contenido

Introducción 3
La corrupción en Lambayeque 4
Corrupción y descentralización 7
El objetivo es “Corrupción: Cero” 9

Declaración u objetivo general 11

Condiciones necesarias 12

Objetivos estratégicos 13

Líneas de acción 14

Compromiso ético y firmas 20

2
Introducción
Este documento es, básicamente, el producto del diálogo entre dos fuentes de ideas y
propuestas sumamente ricas. De un lado, Un Perú sin Corrupción, el documento final del
grupo de trabajo Iniciativa Nacional Anticorrupción, impulsado por el Gobierno de
Transición1; y cuya estrategia nacional de lucha contra la corrupción cayó en saco roto al
ser entregada al gobierno de Alejandro Toledo, habiéndose aplicado muy poco y muy mal
desde el inicio del mandato de Perú Posible. Y, del otro lado, las sugerencias e iniciativas
planteadas por diversos actores de la propia sociedad regional lambayecana, quienes son los
principales afectados por la corrupción en la región y quienes serán los principales
beneficiarios de los logros de una política regional anticorrupción.

En cierto sentido, estos lineamientos de plan anticorrupción consisten en un desarrollo de la


propuesta de la INA, considerando su aplicación a una realidad regional específica bajo los
términos definidos por los propios actores locales.

También se ha revisado minuciosamente y utilizado hasta donde ha sido posible otras


fuentes, como planes, programas y políticas anticorrupción o iniciativas de vigilancia de
otros países del continente y del mundo; así como también los contenidos de la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, suscrita en Mérida, México, en
diciembre de 2003, y los de la Convención Interamericana contra la Corrupción, suscrita en
Caracas, Venezuela, en marzo de 1996. Además, este documento recoge el “espíritu” del
cuarto objetivo del Acuerdo Nacional: un Estado eficiente, transparente y descentralizado;
en particular en cuanto a las políticas de Estado vigésimo cuarta (Afirmación de un Estado
eficiente y transparente), sobre todo la vigésimo sexta (Promoción de la ética y la
transparencia y la erradicación de la corrupción, el lavado de dinero, la evasión tributaria y
el contrabando en todas sus formas), vigésimo sétima (Erradicación de la producción, el
tráfico y el consumo ilegal de drogas), vigésimo octava (Plena vigencia de la Constitución
y de los derechos humanos y acceso a la justicia e independencia judicial) y vigésimo
novena (Acceso a la información, libertad de expresión y libertad de prensa).

Este diálogo entre el documento de INA y los actores regionales se sostiene sobre el
diagnóstico de la corrupción en la región Lambayeque, o Mapa de Riesgo de la Corrupción,
elaborado por el Consejo Nacional para la Ética Pública – Proética, recogiendo
información, experiencias, conocimiento e inquietudes de representantes del sector público
y de la sociedad civil de la región, con el objetivo de identificar los sectores e instituciones
más proclives a la corrupción, las prácticas de corrupción más comunes entre los habitantes
de la región y las más perjudiciales para la sociedad regional; así como exponer tanto las
causas sectoriales de corrupción, como las causas estructurales, transversales y profundas,
que explican la corrupción en todas esas instituciones, pero también en todas aquellas cuyo
análisis no se ha presentado en el documento.

Cabe precisar, finalmente, que todo este largo y complejo proceso de diagnóstico y
propuesta, se enmarca dentro del convenio marco firmado por Proética y el Gobierno
1
Iniciativa Nacional Anticorrupción. Un Perú sin Corrupción. Condiciones, lineamientos y
recomendaciones para la lucha contra la corrupción. Ministerio de Justicia. Lima, 2001.

3
Regional de Lambayeque (“Corrupción: Cero”), por iniciativa del Presidente Regional,
Yehude Simon, que tiene por objetivo principal convertir a Lambayeque en una región
íntegra en la gestión de los asuntos públicos y en el manejo de los recursos estatales.

El resultado de este proceso, es desarrollado en las breves páginas siguientes y es, de esta
forma, alcanzado no solamente al Gobierno Regional, sino a toda la sociedad lambayecana
para su conocimiento, revisión, discusión e implementación.

La corrupción en Lambayeque.

Como se ha mencionado, el diagnóstico realizado analizó varios sectores de la vida social


lambayecana y expuso las principales causas sectoriales e institucionales sobre los actos
corruptos registrados en ellos. Pero también, y tal vez más importante, a través de ese
estudio se identificó causas estructurales y profundas, que atraviesan a toda la sociedad
regional y establecen los vínculos con la cultura, la historia y los procesos sociales
nacionales, y explican la reproducción de la corrupción en la región. Estos últimos son
cuatro:

1. Deficiencias en el acceso a la información.- Son una expresión de lo que los


expertos, haciendo una reducción equívoca del concepto de “cultura”, llaman
“cultura del secreto”, aunque para los efectos del análisis se trata de una idea muy
gráfica. En términos generales, implica que las tomas de decisiones de gestión
pública, y la propia gestión pública, no se hacen en realidad de forma pública, sino
que se llevan a cabo detrás de los muros de las instituciones oficiales o en rincones
privados en donde se gestan los actos corruptos.

2. Impunidad y “espíritu de cuerpo”.- La impunidad es un elemento que incide


directamente en el aumento de los niveles de percepción de corrupción. En
Lambayeque, según los datos de la II Encuesta Nacional sobre Corrupción2, un 80%
cree que los responsables de actos corruptos nunca serán perseguidos. Además, hay
un 86% de lambayecanos que dice que no denunciaría un acto corrupto por el miedo
a las represalias. Ambos elevados porcentajes dan cuenta del problema que
constituye el poder de los actores responsables de actos corruptos. Asociada a la
impunidad, se encuentra el llamado “espíritu de cuerpo”, que no es más que aquel
imperativo mediante el que un colectivo de pares (colegas, funcionarios) apaña los
actos corruptos cometidos por alguno de sus miembros, apostando por una sanción
interna, en el mejor de los casos, y por la impunidad, en el peor.

3. Discriminación social.- Este factor es fundamental dentro de un esquema de


análisis de los actos corruptos, que entiende éstos como una interacción enmarcada
en un ambiente y que está relacionada con una estructura social. Y es que la
discriminación social es un elemento característico de muchas interacciones sociales
que resultan en actos corruptos. Así, se favorece tremendamente el abuso de poder,

2
Aplicada por Apoyo Opinión y Mercado, por encargo de Proética, y presentada en febrero de 2004.
www.proetica.org.pe

4
no sólo el poder público, sino también económico o político; porque establece una
situación de desequilibrio entre los actores participantes de la misma.

4. Peso de las relaciones tradicionales en la toma de decisiones públicas.- Además de


las graves deficiencias –e, incluso, ausencias- en el acceso a la información, es
imprescindible tener en cuenta el factor constituido por las relaciones personales de
amistad y parentesco sobre la toma de decisiones públicas. Este rasgo es propio de
sociedades tradicionales, en las que las relaciones anónimas e impersonales no son
preeminentes. Cuando las relaciones interpersonales tradicionales se ven
superpuestas por un tramado de instituciones modernas (república, división de
poderes, elecciones democráticas, descentralización), el resultado es un choque
entre patrones de comportamiento, entre el deber ser y el ser, que favorece la
consumación de actos corruptos.

Estas son las causas más graves que el diagnóstico sobre la corrupción en Lambayeque
identifica, debido a su carácter transversal y, a la vez, profundo. Son los problemas contra
los que se debe luchar teniendo en cuenta el largo plazo, debido a que se encuentran
arraigados en la estructura social. Por lo mismo, se trata de características que desbordan
los alcances específicos de la lucha anticorrupción. En tal sentido, es necesario que la
lucha contra la corrupción, desde una perspectiva regional, se articule con otro tipo de
políticas a nivel nacional: la reforma del Estado y la lucha contra la pobreza. Sobre este
punto se volverá más adelante.

También, como se adelantó, hay problemas y causas sectoriales e institucionales


particulares, que han sido recogidos en la investigación. A continuación se hace una breve
síntesis de los resultados en cuanto a las áreas más problemáticas identificadas:

1. Administración de justicia y seguridad ciudadana

Policía Nacional del Perú


− Distribución de recursos administrativos, en particular los combustibles para
las patrullas y otras unidades.
− “Donaciones” pedidas a los ciudadanos en trámites o en intervenciones.
− Coimas para agilizar o realizar trámites y para arreglar problemas.
− Coimas para asignaciones y reubicaciones de personal.

Poder Judicial
− Relaciones corruptas entre abogados, empresas u otros litigantes y jueces o
personal auxiliar.
− Flujo sin control en el desempeño de actividades entre el sector privado
(estudios de abogados) y el sector público (magistrados).
− Coimas “hormiga” para agilizar o realizar trámites cobradas por el personal
auxiliar.

Ministerio Público
− Cobro de coimas al aceptar denuncias e iniciar investigaciones.

5
− Uso de la función acusatoria para satisfacer intereses privados.

2. Gobiernos locales

− Arreglo con intereses privados en contrataciones y ejecuciones de obras


municipales, y adquisiciones de bienes y servicios.
− Irregularidades en la administración del programa del vaso de leche.
− Coimas para realizar trámites, en particular el otorgamiento de licencias.
− Contrataciones de personal (clientelismo político y nepotismo).

3. Sectores sociales

Sector educación
Dirección Regional de Educación – Centros educativos:
− Coimas y arreglos en las contrataciones, nombramientos y
reasignaciones de maestros.
Centros educativos:
− Apropiación ilícita de recursos.
− Procesos de matrícula irregulares.
Maestros:
− Manejo irregular de las “recuperaciones”.
− Venta de notas a fines de año.
− Acoso o violación sexual a estudiantes.
Órgano de Control DRE:
− Ineficiencia por la gran cantidad de denuncias.
− Coimas o arreglos para manipular la investigación.
− Sanciones que no son disuasivas: reincidencia.
Universidades:
− Tráfico de vacantes.
− Venta de notas.
− Apropiación de los cargos directivos administrativos y dirigencias
estudiantiles para explotar el negocio universitario.
− Relación corrupta con la administración de justicia.

Sector salud
− Canalización injustificada de pacientes del sector público a los consultorios
privados (médicos).
− Apropiación de fondos o malversación de los mismos de parte de
funcionarios administrativos.
− Apropiación y tráfico ilegal de medicinas.
− Pago de coimas para lograr atención en los mejores hospitales.

4. Sector agricultura

Corrupción operativa y logística:

6
− Apropiación de combustible para maquinarias.
− Coimas a operarios de maquinarias para trabajar tierras no autorizadas.
− Apropiación de fondos o malversación.
− Favor irregular de intereses privados en contrataciones y consultorías.

Mercado negro del agua:


− Pago de coimas de agricultores a sectoristas para irrigar tierras no
autorizadas.
− Cultivo no autorizado de arroz.
− Relación usurera entre molineros y arroceros.
− Posible lavado de dinero producto de tráfico ilícito de drogas.

5. Sociedad civil

Medios de comunicación
− Ausencia de periodismo de investigación.
− Permisividad de las empresas radioemisoras a periodistas por los altos
niveles de audiencia que se deben a un estilo amarillista.
− Relación de chantaje entre periodistas y funcionarios y autoridades públicas.

Empresas
− Evasión de impuestos.
− Informalidad y competencia desleal con empresas formales.
− Lobbies irregulares con políticos para favorecer poderes económicos.
− Financiamiento de campañas políticas con expectativas de verse favorecidas.

Partidos políticos
− Clientelismo político.
− Ausencia de procesos democráticos transparentes internos.
− Flujo constante entre medios de comunicación y políticos: uso de los
medios de comunicación (de sus vicios: sensacionalismo y chantaje) con
fines políticos.
− Comportamientos no permitidos en procesos electorales.

Sociedad
− Tolerancia a la corrupción: niveles de tolerancia más altos que el promedio
nacional (según la II Encuesta Nacional sobre Corrupción).
− El privado es el que muchas veces inicia de los actos corruptos: “¿Cómo
arreglamos...?”

Corrupción y descentralización

Para analizar con seriedad la problemática de la corrupción y, por lo tanto, para elevar
propuestas de lucha en su contra, es necesario tratar un punto importante desde una

7
perspectiva regional: la relación entre corrupción y el proceso de descentralización en
curso.

La regionalización se inicia el año 2002 con apresuramiento por parte del gobierno central
y el Poder Legislativo, tratando de responder a una demanda muy fuerte de las provincias.
En noviembre de ese año se convocó a elecciones para autoridades regionales (Presidentes
y Consejos Regionales) sin que aún existiera una ley orgánica de gobiernos regionales, la
cual se promulgó poco antes de que estas autoridades, que ya habían sido elegidas por la
población, tomaran poder de sus cargos el 1 de enero de 2003.

El apuro en iniciar el proceso y los problemas de la falta de previsión tienen que ver
también con la ausencia de mecanismos de control eficientes sobre la nueva
institucionalidad, montada sobre la de los Consejos Transitorios de Administración
Regional (CTAR), que fueron los brazos políticos del corrupto régimen fujimorista en las
provincias del interior del Perú durante la década de los noventa. El gran riesgo fue que el
proceso de descentralización política y administrativa a través de la regionalización
implicara también un proceso de descentralización de la corrupción, tal como habían
venido advirtiendo muchos analistas. Este riesgo se hizo evidente con dramatismo durante
el primer año de gestión de los gobiernos regionales: nueve presidentes regionales
enfrentan distintos cuestionamientos, de mayor o menor gravedad (algunos, como en
Ancash o San Martín, incluso de naturaleza penal); pero que, inclusive al margen de su
verosimilitud, comprometen la legitimidad de la transferencia de poder político a las
regiones3. De ellos, uno ha llegado a ser destituido ya por las vías formales.

En términos de gestión es útil atender a datos concretos sobre el desempeño de los


gobiernos regionales. Según el Reporte Nacional Vigila Perú correspondiente al cuarto
trimestre de 2003, estas instancias de gobierno han mejorado “[...] su desempeño durante el
año en cuanto al acceso a la información pública sobre la gestión presupuestal.”4 Sin
embargo, este logro no ha sido sencillo, pues hubo “[...] actitudes de reticencia y
desconfianza inicial a brindar información por parte de varios GR [...]”5. Pero, finalmente,
sólo el gobierno regional de Cajamarca no entregó la información pedida6.

En cuanto a información más allá de lo presupuestal, Vigila Perú concluye que la


organización de los gobiernos regionales no está preparada para cumplir con los mandatos
de la ley de transparencia y acceso a la información (disposición de la información,
actualización y sistematización de la misma, implementación de canales administrativos y

3
Hablamos del proceso de regionalización como un todo, y no exactamente de casos particulares, en los
cuales la relación no es necesariamente inmediata. El ejemplo más claro al respecto es el del presidente de la
región Loreto, quien enfrenta algunos cuestionamientos por supuestamente favorecer la empresa de un
familiar en una licitación pública. Sin embargo, el presidente Rivadeneyra, en comparación con otros
presidentes regionales, obtiene altos niveles de aprobación de su gestión entre la población local (35% en
diciembre, logrando un tercer lugar en un ranking de aprobación presidencial, según la II Encuesta Nacional
sobre Corrupción; y 1.8 –en una escala de 1 a 3, donde 1 es malo y 3 es bueno– de evaluación de desempeño
en materia de lucha contra la corrupción, según la misma fuente: www.proetica.org.pe ).
4
Vigila Perú. Reporte Nacional Nº 3. Cuarto trimestre 2003. P. 42.
5
Íbid. P. 42 – 43.
6
Íbid. P. 43.

8
disposición de recursos para difundir la información). Además, critica los mecanismos
poco apropiados para la convocatoria a las audiencias públicas regionales, en cuanto a
plazos y a la falta de reglamentos para su desarrollo7.

Finalmente, debe señalarse que, también según Vigila Perú, la disposición de los gobiernos
regionales ante la promoción de la participación ciudadana ha sido muy pobre en la mayor
parte de ellos. No es el caso de gobiernos regionales de Huancavelica y Lambayeque8.

Otros datos que complementan esta mirada sobre el proceso de descentralización, se


encuentran en las denuncias de trasgresión a la ley de contrataciones y adquisiciones del
Estado alcanzadas a CONSUCODE. Esta institución había recibido, hasta el 31 de agosto
de 2003, 132 denuncias en contra de procesos de adquisiciones, de las que casi el 40%
corresponde a quejas contra procesos llevados a cabo por gobiernos municipales o
regionales, encabezando la lista de instituciones quejadas9. Por otro lado, la Contraloría
General de la República, informa que más de la mitad de las 175 acciones de control
posterior realizadas entre enero y junio de 2003, estuvieron dirigidas contra gobiernos
locales y gobiernos regionales (48%: municipios; 6%: gobiernos regionales)10.

No es difícil concluir, entonces, que este proceso de descentralización viene involucrando


también la consolidación de espacios regionales institucionales débiles en términos de
control y prevención, poco abiertos a la participación ciudadana, y que potencian los
riesgos de corrupción ya existentes en las provincias del Perú desde mucho antes que el
proceso se iniciara.

El objetivo es “Corrupción: Cero”.

Ante esta realidad tan sólo sucintamente reseñada11, se presenta un reto de magnitud
trascendental para la sociedad regional (autoridades, funcionarios y ciudadanos en general):
combatir estos problemas que traen como consecuencia pérdida de legitimidad política12,
ineficiencia en la gestión pública y atraso económico.

Cómo hacerlo es un problema en sí mismo, pues debe reconocerse la profundidad de la


problemática de la corrupción, fuertemente arraigada como un elemento cultural de la
sociedad13; es decir que interviene de manera importante en la definición de las acciones
que las personas realizan, en particular en el ámbito público, en todos los sectores e
instituciones y niveles de gobierno. Esto, sobra decirlo, no implica que todos los
funcionarios o usuarios incurran en actos corruptos. Pero sí implica que la corrupción no

7
Ídem.
8
Ídem.
9
CONSUCODE, Informe de Gestión: enero 2001 – agosto 2003.
10
Contraloría General de la República. Avances de la Gestión enero – junio 2003. www.contraloria.gob.pe
11
Para más detalle, remítase al Mapa de Riesgo de la Corrupción – Región Lambayeque. Que también se
puede descargar de: www.proetica.org.pe
12
Característica que se ha dado a conocer de la peor forma en los recientes acontecimientos en Ilave, Puno.
13
Según las dos encuestas nacionales sobre corrupción, la tolerancia hacia la misma, de parte de la sociedad
no sólo es alta, sino que pareciera irse incrementando: 69% muestra algún nivel de tolerancia (media o alta) a
la corrupción en 2002, mientras que en 2004, el porcentaje sube a 75%. www.proetica.org.pe

9
será erradicada más que en el mediano o largo plazo, aunque consideremos que aplicando
las medidas apropiadas, puede ser reducida a niveles aceptables en el corto plazo.

Nota:

Este documento se presenta a la sociedad lambayecana y propone alternativas a los tejidos


institucional y social de la región. Sin embargo, debido al convenio que existe entre
Proética y el Gobierno Regional, hace mayor énfasis en las posibilidades que tiene esta
institución para llevar a cabo el logro de los objetivos propuestos (tomando como
referencia, además, la ley orgánica de gobiernos regionales – 27867, particularmente su
artículo 45, en el que se establecen las funciones de estas entidades).

10
Declaración u objetivo general
Convertir a la región Lambayeque en un espacio de integridad, donde los
procesos políticos, la gestión pública y la relación entre ciudadanos y
gobernantes sean transparentes y estén libres de actos corruptos; y, a
partir de ello, permitir que las políticas de desarrollo puedan lograr sus
respectivos objetivos retroalimentándose de un dinámico diálogo con la
ciudadanía, vigilante y principal beneficiaria de las mismas.

11
Condiciones necesarias
Para que la implementación de estas propuestas –o de cualquier propuesta anticorrupción
integral y en profundidad- pueda sostenerse hasta lograr el objetivo declarado, es necesario
que se cumplan algunas condiciones políticas; puesto que una lucha seria contra la
corrupción parte y se sostiene con decisiones fundamentalmente políticas.

Esta afirmación se explica porque la corrupción, tal como se entiende en el diagnóstico de


la misma14, es un problema que está ubicado en la estructura de la sociedad y que se
expresa en las conductas individuales de las personas. En pocas palabras, tiene el potencial
de encarnarse en todos los miembros de una determinada sociedad. Por ello, es necesario
posicionar la lucha en su contra en un espacio donde las soluciones puedan involucrar a
todos. Ese espacio, en el que se procesan y toman decisiones universales –o sea que
involucran a todos los que están sujetos al mismo-, es la esfera política.

El documento de INA considera que hay cuatro condiciones que son fundamentales para
que se pueda implementar un plan anticorrupción efectivo: el rechazo a la impunidad; una
alianza político-social; la voluntad política y el logro de un coto a la corrupción sistémica.
Sin embargo, creemos que para el desarrollo exitoso en Lambayeque de la propuesta
anticorrupción que aquí se está presentando, deben de cumplirse al menos dos de ellas, pues
las otras dos se relacionan con éstas o se desprenden de ellas:

1. Primera condición: Construir y mantener un liderazgo político que exprese la


voluntad política de lucha contra la corrupción.

Si, como se acaba de mencionar, la lucha anticorrupción se asienta sobre decisiones


políticas, entonces es una condición necesaria que exista entre las autoridades una actitud
clara y vigorosa a favor de ella; en particular –pero no solamente- entre las autoridades
elegidas directamente por la población.

Debe tenerse claro, sin embargo, que la voluntad política no se manifiesta solamente en la
palabra, en los discursos inflados de indignación ante los actos corruptos; sino que exige
encarnarse, también, en acciones concretas de promoción de las propuestas de lucha
anticorrupción.

Las “grandes palabras” y las “grandes acciones” deben ir necesariamente de la mano. De


no ser así se caería o en la demagogia, si sólo se habla al respecto, o en la incapacidad para
imponer la razón, si no se dialoga y discute con actores desconfiados o escépticos. Lo más
común en la vida política peruana es lo primero, de lo cual los ejemplos más claros lo
vienen dando el propio presidente de la República y la gran mayoría de congresistas.

Así pues, el liderazgo político –que, sea dicho nuevamente, no debe restringirse solamente
a la presidencia regional- debe afirmar constantemente su compromiso con una lucha que
será larga, porque se trata de combatir problemas cuya profundidad exige no sólo medidas a

14
Mapa de Riesgo; principalmente la sección I, pero también la III.

12
corto plazo, y que será complicada, porque ciertamente habrá mucha resistencia de aquellos
intereses personales y grupales que más partido le saben sacar a la actual configuración del
tramado legal-institucional y la estructura cultural de la sociedad.

2. Segunda condición: Constituir una alianza entre la sociedad política y la sociedad


civil en contra de la corrupción.

Pero la voluntad política de las autoridades no es condición suficiente. Ésta tiene que
encontrar un cierto arraigo entre la sociedad, para que las decisiones políticas tomadas
tengan legitimidad social suficiente ante los embates de aquellos intereses corruptos que
defenderán sus respectivas parcelas de las cuales sacan provecho.

Los actores sociales (ONG’s, intelectuales, gremios laborales y empresariales,


organizaciones sociales de base, entre otros) que, por su trayectoria, han definido un interés
en promover la lucha contra los actos corruptos en sus respectivos sectores o a nivel
regional, deben articularse con los actores políticos en una relación de diálogo y trabajo,
retroalimentando los planes y estrategias anticorrupción oficiales, donde las hubiere, y
potenciando iniciativas sociales que promuevan la transparencia de la gestión pública, la
vigilancia ciudadana y la denuncia de actos corruptos.

Esta relación entre Estado y sociedad también ofrece una mayor posibilidad de asegurarle a
la propuesta de lucha contra la corrupción una sostenibilidad que vaya más allá de los
cambios de gobierno. Por supuesto, nada asegura que las próximas autoridades no dejen de
lado la lucha; pero, en todo caso, se les volverá políticamente más costoso renegar de un
compromiso asumido con la sociedad.

Objetivos estratégicos
Se plantea tres objetivos cuyo logro es estratégico para avanzar en el sentido del objetivo
general:

1. Eliminar la impunidad para quienes incurren en actos corruptos.

Tal como se identifica en el Mapa de Riesgo, y también en otros diagnósticos15, la


impunidad es una característica transversal a todos los sectores e instituciones; y la
percepción de ella –que, según parece, es más elevada que los niveles reales de impunidad-
se convierte en la principal causa de la desconfianza social hacia las iniciativas en contra de
la corrupción: 53% de lambayecanos que se vieron afectados por un acto corrupto no lo
denunciaron porque creyeron que no serviría para nada y, más bien, pensaron que si lo
hubieran hecho habrían terminado siendo perjudicados (30%). Por ello, combatir
frontalmente el problema de la impunidad es el primer objetivo estratégico para tener un
impacto considerable entre la opinión pública regional.

15
Incluyendo el diagnóstico elaborado por INA para el país y la Encuesta Nacional sobre Corrupción, en sus
dos ediciones.

13
2. Mejorar el marco legal de lucha anticorrupción.

Este objetivo es fundamental para darle legitimidad legal a la lucha contra los problemas de
corrupción. Debe evaluarse seriamente si la impunidad se explica solamente por la falta de
penas ejemplares para los actos corruptos. Existe la extendida percepción de que las penas
rigurosas son una medida efectiva contra la corrupción, aún cuando desde diversos análisis
criminológicos se ha probado su valor meramente simbólico. Por el contrario, hay quienes
sostienen que a la par de una adecuada legislación penal y procedimental, se requiere
medidas integrales a nivel preventivo, tanto desde el control institucional (normas
administrativas y económicas que promuevan la transparencia y el acceso a la información,
que reduzcan la discrecionalidad de los funcionarios, que aumenten la oferta de servicios y
que simplifiquen los trámites), como desde el control no institucionalizado (educación,
práctica de la vigilancia y valores republicanos, por ejemplo).

3. Promover la práctica de la transparencia entre ciudadanos y funcionarios públicos.

La transparencia se opone al secreto en la función pública. El secreto es tanto una


condición que favorece los actos corruptos, como una práctica que corrompe la relación
entre Estado y sociedad para defender las parcelas de poder adquiridas por los funcionarios
públicos, cuyo tamaño varía según el puesto que éstos ocupan. Por oposición, la
transparencia es la condición que intimida la actualización de actos corruptos y le da un
poder a los ciudadanos para equilibrar la relación con los servidores públicos. Esto trae
como consecuencias positivas para el sistema democrático, en primer lugar, progresivos
niveles de confianza entre ciudadanos y funcionarios y autoridades; y, segundo, mayores
posibilidades de eficiencia de los programas sociales y económicos, al verse sometidos
éstos a la retroalimentación de los beneficiarios.

Líneas de acción
Para alcanzar con éxito los objetivos planteados, y suponiendo que se mantienen las dos
condiciones mínimas necesarias, es necesario que se implementen las cinco líneas de
acción siguientes:

1. Institucionalizar la lucha anticorrupción.

La des-institucionalización del Estado es un rasgo del Perú contemporáneo. Y aunque sus


orígenes pueden ser rastreados hasta el período mismo de la emancipación y el nacimiento
como república, han sido la debacle de la democracia de partidos en los años ochenta y la
consolidación del autoritarismo fujimorista a fines del siglo pasado, los procesos que
permitieron que aquella característica se agudice dentro del sistema político peruano en la
actualidad.

El que no exista una política nacional anticorrupción se explica por esa situación, pero
también, por supuesto, por la falta de voluntad política del gobierno actual. La ausencia de
un plan de alcance nacional en contra de la problemática de la corrupción fomenta las

14
condiciones para que los controles institucionales oficiales se desperdicien en impactos
mínimos y limitados a sus sectores. De otro lado, tampoco se le ofrece un espacio legítimo,
legalmente hablando, a las iniciativas sociales temáticas de vigilancia ciudadana que
existen con variado éxito.

Construir institucionalidad legítima es fundamental para la consolidación de la democracia.


Y dentro del ámbito de la lucha anticorrupción, se vuelve necesario re-institucionalizar el
control del Estado y establecer mecanismos de control en donde no existan. Esto, como es
claro, enlaza la lucha contra la corrupción con la discusión sobre la reforma del Estado.
Dentro de un plan anticorrupción de alcance regional, el reto parece estar más bien en la
determinación de controles institucionales, pues el proceso de descentralización pareciera
estar desbordando los existentes. En primer lugar se debe afinar la existencia de
organismos de control nombrados desde la Contraloría General de la República,
facilitándoles su actuación. Pero también se debe potenciar la figura de la procuraduría
anticorrupción regional, coordinando el trabajo con el sistema de administración de justicia:
la Policía Nacional, la Fiscalía y el Poder Judicial. En el sentido de institucionalizar la
lucha anticorrupción, debe apuntarse que estas instituciones requieren también un
impostergable fortalecimiento institucional que pasa, en el caso de las dos últimas, por el
logro de una carrera judicial moderna, con un sistema de nombramientos y evaluación más
acorde con las demandas contemporáneas.

Más allá del ámbito nacional, es necesario institucionalizar un espacio que articule,
promueva y monitoree la lucha contra la corrupción en el territorio regional. La existencia
de una clara voluntad política anticorrupción en el Gobierno Regional de Lambayeque,
ofrece una oportunidad valiosa para tal desarrollo, y debe aprovecharse para crear un
espacio en el que confluyan las iniciativas oficiales o sociales ya en marcha, donde
encuentren una posibilidad de dialogar y potenciar sus respectivos impactos teniendo como
norte los objetivos estratégicos. Este espacio debe contar con el reconocimiento y, más
aún, con la participación oficial; pero a la vez debe tener plena autonomía respecto de los
poderes estatales.

Por lo tanto, se recomienda que se constituya un organismo autónomo, cuya representación


sea elegida por un mecanismo plural de participación, al que se le encargue el
cumplimiento de las tareas mencionadas y que oriente la lucha anticorrupción en la región.
En la medida de lo posible también se recomienda que se constituya organismos similares
en los espacios municipales, pensando en conformar una red regional.

Pero también se recomienda que se trabaje en el fortalecimiento institucional de los


mecanismos de participación ciudadana oficiales existentes: Consejos de Coordinación,
tanto regional como locales y la Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza y sus
mesas provinciales y distritales, que son espacios en donde Estado (gobiernos locales y
regional) y sociedad debaten y logran compromisos, en particular alrededor de procesos de
definición de los planes de desarrollo concertado y los presupuestos participativos.

La institucionalización de la lucha anticorrupción es fundamental también porque la


voluntad política de las autoridades puede diluirse –en este o en otro gobierno-, y se
volvería a un punto muerto, en donde solamente puede haber discursos coincidentes en

15
cuanto a promover la lucha anticorrupción, pero en el cual no hay acuerdos institucionales
(prácticos y estratégicos) entre Estado y sociedad civil con respecto a la problemática de la
corrupción.

Además, con respecto al futuro del proceso de descentralización, lo cual tiene que ver con
la construcción de la macro-región nor-occidental, se recomienda que el Gobierno Regional
de Lambayeque coordine con sus pares de las otras regiones la implementación de un
programa de lucha anticorrupción macro-regional que involucre los componentes que este
documento incluye, traducidos por supuesto a la nueva realidad territorial.

Como se puede notar, se hace sugerencias de institucionalización de controles tanto


horizontales (entre instituciones del Estado), como verticales (de la sociedad civil hacia el
Estado).

2. Promover la participación ciudadana en la vigilancia a la gestión pública.

La tarea de la ciudadanía en la lucha contra la corrupción debe ser gravitante, pues se trata
de un problema que afecta principalmente a los ciudadanos, que son los que pagan los
impuestos de los que se nutren los beneficios de los corruptos, y que son los beneficiarios
de las distintas políticas sociales y económicas que se vuelven ineficientes a todo nivel por
causa de actos corruptos. Ese argumento justifica que se deba promover su participación
activa en la fiscalización de la gestión pública. Esta línea de acción está contenida en la
propia ley orgánica de los gobiernos regionales (27867), que en su artículo 60 establece que
a éstos les compete “promover la participación ciudadana en la planificación,
administración y vigilancia de los programas de desarrollo e inversión social en sus
diversas modalidades”. Además, este mismo artículo también sostiene que se les debe
brindar “la asesoría y apoyo que requieran las organizaciones de base involucradas.” Estos
contenidos se están discutiendo también en cuanto a la largamente esperada ley de
participación ciudadana, por lo que sus consecuencias no deben restringirse al gobierno
regional, sino involucrar a los demás poderes del Estado del nivel regional y extenderse a
los sub-niveles locales.

La promoción de la participación ciudadana implica la difusión entre la población de los


mecanismos institucionales que están contemplados para ella. Pero también entre los
propios funcionarios públicos, quienes muchas veces no conocen de los mismos. Entre
estos espacios, evidentemente, debe incluirse el espacio regional institucionalizado de lucha
contra la corrupción. En este espacio, además, la sociedad civil debe mostrar presencia
para dialogar con el Estado sobre la problemática de la corrupción y acordar propuestas
específicas.

Promover la participación de la ciudadanía también implica que se imparta una


capacitación especializada a los miembros de iniciativas sociales de vigilancia específicas
sobre sectores e instituciones; en especial en el campo de las compras y adquisiciones del
Estado, que son el principal nicho de corrupción en la sociedad regional (como en el resto
del país), debido a los altos niveles de tecnificación que las compras estatales muestran. Al
respecto, los empresarios, cuyas labores se desarrollan en ámbitos técnicos específicos,

16
pueden asumir un rol protagónico en el seguimiento y fiscalización a los procesos de
compras de las instituciones estatales.

Dentro de esta línea de acción es también necesario que se promueva el periodismo no sólo
responsable, sino técnico y profesional. Es altamente recomendable que los medios de
comunicación locales lleven a cabo investigaciones periodísticas profundas y
suficientemente largas como para desbaratar las mafias de corrupción instaladas en las
instituciones públicas. El diálogo con las iniciativas existentes de vigilancia ciudadana
puede ser un punto de apoyo para evaluar dónde se llevan a cabo las prácticas de
corrupción.

3. Promover la ética pública en la sociedad regional.

La exigencia más inmediata de la población lambayecana (y peruana, en general) para


luchar contra la corrupción es la implementación de programas educativos que formen a los
niños y jóvenes “en valores”. Los valores que se necesita para revertir el proceso de
pérdida de legitimidad del Estado, son los valores republicanos.

Diversos análisis coinciden en la brecha que muestra el Perú entre un Estado republicano y
democrático en términos formales, legales e institucionales, y una sociedad que promueve
patrones de conducta tradicionales. Esta característica es la causa más profunda de que las
instituciones oficiales sean ineficientes al no entender la forma de actuar de las personas; y
de que las personas, al llegar a la función pública, actúen según esos patrones tradicionales,
en los que tienen gran peso las relaciones personales (redes sociales primordiales como la
familia y las amistades), explicando gran cantidad de actos corruptos. Se trata de un
problema cultural; y como tal debe ser tratado.

La formación de niños y jóvenes en una cultura republicana es una forma de abordar


culturalmente ese problema. Implica instruirlos en el funcionamiento del Estado, y
hacerlos practicar los mecanismos de participación ciudadana, bajo la premisa de que el
ciudadano es el objetivo del Estado, y no un instrumento de los funcionarios públicos.
También implica hacerlos reflexionar críticamente y debatir sobre los procesos políticos y
las soluciones a los problemas públicos.

También se debe trabajar en la sensibilización de los futuros profesionales en las


universidades e institutos tecnológicos sobre la ética en las funciones públicas y, en
general, en su desempeño técnico.

La formación de los futuros ciudadanos es ciertamente una solución a largo plazo. Pero
también puede haber medidas de cambio a corto plazo: sensibilizar a los funcionarios y
autoridades que actualmente ejercen labores en las instituciones públicas con talleres,
conferencias y trabajo directo, según la misma premisa. Trabajar con los ciudadanos ajenos
al Estado y no organizados es más difícil, pero no imposible. El mayor lugar en que
coinciden este tipo de personas es la escuela, como padres de familia; y es allí donde se
puede llevar a cabo la tarea de sensibilización. Otras medidas a corto plazo tienen que ver
con la premiación (reconocimiento cívico, por ejemplo) de las instituciones que más

17
iniciativas y logros estén realizando por transparentar sus gestiones, así como con la
difusión de esas experiencias entre la población.

A corto y a largo plazo, esta línea de acción es fundamental para asegurar la sostenibilidad
de todo el proceso.

4. Asegurar mecanismos de rendición de cuentas.

Sí existen mecanismos oficiales de rendición de cuentas; pero éstos se restringen a los


gobiernos municipales y regional, a través de las audiencias públicas que la ley establece
(Ley de Bases de la Descentralización –27783- y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
–27867). Pero aún así hay problemas al respecto, que tienen que ver con los plazos con los
cuales se hace la convocatoria, los niveles de publicidad que se hace a la realización de una
audiencia y con una cuestión de fondo, que es “[...] la confusión entre una ‘rendición de
cuentas’ –que implica un balance de la gestión (logros, avances, dificultades encontradas)-,
y un simple listado de actividades diversas realizadas por el GR”16. Debe trabajarse,
entonces, en mejorar las audiencias públicas, las cuales posibilitan el accountability17 y
también la participación ciudadana en un diálogo horizontal con las autoridades locales y
regionales.

Pero otras instituciones, especialmente las más cuestionadas en la región (Poder Judicial y
Policía Nacional; los sectores de educación y salud), así como las que no aparecen
referidas con tanta frecuencia en las críticas de la población, a pesar de los graves
problemas de corrupción que las afectan (Ministerio Público; sector agricultura; los
congresistas), no cuentan con mecanismos directos de rendición de cuentas más allá de la
transparencia económica de los portales económicos de sus sedes centrales, en Lima o en el
Gobierno Regional o de algunas iniciativas institucionales que, siendo valiosas, no han sido
difundidas lo suficiente.

Estas instituciones, para revertir la desconfianza que la población tiene hacia ellas, deben
desarrollar mecanismos de rendición de cuentas, a través de los cuales expliquen su
actuación. Esto es fuertemente recomendable, sobre todo, para el Poder Judicial –
institución medular dentro de la vida democrática, pues es allí donde los conflictos se deben
resolver- cuyas resoluciones son demasiado técnicas “de acuerdo a ley” y no son claras para
la mayoría de partes en litigio, contribuyendo a aumentar la desazón de la gente ante los
mecanismos oficiales. Por supuesto que se tiene en cuenta la enorme carga procesal con la
que tienen que lidiar los magistrados; pero es urgente que se trabaje métodos creativos y
poco costosos que permitan evaluar su desempeño ético, como por ejemplo el desarrollo de
instancias de la sociedad civil que permitan analizar, criticar, debatir públicamente y
difundir el contenido de las resoluciones judiciales de trascendencia local y regional.

16
Vigila Perú. Reporte Nacional Nº 3. Cuarto trimestre 2003. P. 31
17
Aún no hay una traducción definitiva al castellano de este término central dentro de las democracias
anglosajonas, pero lo entendemos no sólo como la rendición de cuentas de las autoridades ante la sociedad,
sino como el entender el ejercicio del poder como una responsabilidad delegada por una suerte de contrato
que merece ser honrado, con eficiencia y con transparencia. CLAD. La Responsabilización en la Nueva
Gestión Pública Latinoamericana. Buenos Aires, 2000.

18
En cualquier caso, el objetivo específico es desarrollar un sistema de información y
comunicación efectiva entre Estado y sociedad para mejorar la calidad de la gestión
pública.

5. Crear un frente regional para presionar por cambios normativos en la capital del
país.

Una parte importante de las soluciones al problema de la corrupción en la región pasa por
cambios normativos y políticos en la capital del país. Por ejemplo, las modificaciones para
establecer un sistema penal anticorrupción más eficaz sólo pueden hacerse con
modificaciones a la legislación en el Congreso de la República.

Dentro de esta línea de acción toma relevancia fundamental el compromiso de los


congresistas de la región con propuestas de lucha anticorrupción y sus objetivos
estratégicos en la discusión sobre la ley de participación y control ciudadanos; sobre leyes
para eliminar la impunidad; sobre la ley de descentralización fiscal; sobre la ley orgánica
del Poder Ejecutivo, para evitar la duplicidad y yuxtaposición de funciones de las
instituciones en un sector, lo cual dificulta y entorpece el control; sobre la ley de reforma
tributaria, para combatir la evasión tributaria y la informalidad; y otros temas relevantes
que puedan aparecer.

Pero los congresistas de la región debieran ser sólo la cara pública en Lima de todo un
proceso de discusión y toma de decisiones entre el Estado y la sociedad, de convergencia de
los actores de los sectores públicos y de la sociedad civil en el espacio abierto e
institucionalizado para articular la lucha contra la corrupción en la región. Finalmente,
desde este espacio también se debería ir discutiendo, previendo y promoviendo entre
regiones vecinas la implementación de políticas anticorrupción cuando se de a luz a la
macro-región.

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