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Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,

Sede Acadmica de Mxico.


Maestra en Gobierno y Asuntos Pblicos
IX Promocin, 2008-2010.


Hacia el diseo de polticas pblicas de seguridad escolar
con enfoque de derechos humanos.
Anlisis del diseo de los documentos constitutivos
del Programa Escuela Segura.

Tesis para obtener el grado de Maestro en Gobierno y Asuntos Pblicos,
presenta:

Jazmn Snchez Estrada

Dr. Lus Daniel Vzquez Valencia
Director


Dra. Teresa Bracho
Mtra. Mara Eugenia Luna Elizarrars
Lectoras

Seminario:
Estado derecho en las democracias latinoamericanas

Mxico, D.F., agosto de 2010

Estudios e investigacin realizados con financiamiento del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) y la
Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco (UAM-A).
2

Dedicatorias




Al principal motor de mi vida, Dios,
quien en su infinita grandeza me dio el enorme regalo y el ms grande reto,
la responsabilidad de saber vivir.


A mi madre,
con profundo agradecimiento y admiracin,
por su apoyo incondicional y amor
que han impulsado mi vida y mis logros profesionales.


A mis hermanas, Dulce y Alma,
compaeras pacientes en interminables aventuras,
por escucharme y apoyarme sin demandar nada ms que mi cario.



A Pedro G. Labariega Villanueva mentor, cmplice y amigo,
por ensearme que los sueos son el comienzo de los grandes retos y logros.



A mis amigos,
que an sin saberlo han sido la mejor de mis motivaciones
con su apoyo incondicional.


3

Agradecimientos


Quiero expresar mi agradecimiento y profundo respeto al coordinador del Seminario
Estado de derecho y democracias latinoamericanas y director de mi tesis, el Doctor Lus
Daniel Vzquez Valencia por las horas de trabajo y compromiso dedicados, por compartir
su amplia experiencia en el rea de los derechos humanos, pero sobretodo, por el
entusiasmo con que siempre me gui en el arduo camino que signific este trabajo de
investigacin.

Asimismo, reconocer el compromiso y profesionalismo de mis lectoras la Doctora Teresa
Bracho y la Maestra Mara Eugenia Luna, por sus valiosos y edificantes comentarios y
acertadas recomendaciones a mi tesis, quienes con disposicin y profesionalismo siempre
estuvieron dispuestas a responder mis dudas.

Al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa por su apoyo para la realizacin de mis
estudios de Maestra y la culminacin exitosa de la tesis de grado. Asimismo, mi gratitud a
la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales por el acompaamiento profesional en
mi formacin acadmica, a sus autoridades e investigadores por compartir con esmero y
paciencia sus conocimientos.

A mi Casa de Estudios y espacio laboral, la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad
Azcapotzalco, por su visin de futuro. En especial a sus autoridades por la confianza
depositada en mi y la oportunidad de seguirme consolidando como profesional de la
Ciencias Sociales.

Tambin agradezco a las Autoridades de la Secretara de Educacin Pblica, quienes a
travs de la Subdireccin de Educacin Bsica, la Direccin General de Desarrollo de la
Gestin e Innovacin Educativa y en particular la Coordinacin Nacional del Programa
Escuela Segura, en la persona del Maestro Jos Aguirre Vzquez, recib el apoyo para
conocer y adentrarme en la labor que se desarrolla en materia de seguridad escolar en
Mxico.
4



Resumen


La perspectiva de derechos humanos representa hoy una oportunidad
para mirar a la principal herramienta de gobierno, es decir, las polticas
pblicas como el instrumento mediante el cual se ejercen derechos y se
cumplen obligaciones por parte del Estado mexicano. Dicha afirmacin
debe ser considerada como un argumento vlido, tanto cuando se hable
de derechos en personas adultas, como cuando se est frente a los
derechos de los nios y las nias y los y las adolescentes.

En ese sentido, la presente tesis aborda desde la perspectiva de los
derechos humanos el tema de la seguridad escolar en el mbito de la
educacin bsica en Mxico, todo ello con motivo del lanzamiento de la
principal poltica pblica sobre ambientes escolares seguros, el
Programa Escuela Segura a travs de sus versiones 2007 y 2009.

De este modo, a partir del anlisis de los documentos rectores del
Programa Escuela Segura bajo el marco conceptual y jurdico del
enfoque de derechos humanos, se exponen los elementos que toda
poltica que reconoce en sus destinatarios sujetos de derechos debe
atender.

Apuntalando como argumento central de la presente tesis la afirmacin
de que las polticas pblicas con perspectiva de derechos humanos deben
ser consideradas como la constante en la actuacin gubernamental y
cada vez en menor grado la excepcin.



5
NDICE
Pgina
ndice
Introduccin

Captulo 1. Acontecimientos clave, marco conceptual y legal de la
perspectiva de los derechos humanos.
22
1.1 Acontecimientos clave para el sur gimiento y consolidacin de la perspectiva
de los derechos humanos.
23
1.2 Marco legal. Fuentes, significado y alcance de las obligaciones del Estado en
materia de derechos humanos de las nias, nios y adolescentes. El Derecho
Constitucional y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
32
1.3 Elementos de anlisis de la poltica pblica con perspectiva de derechos
humanos. Empoderamiento del actor, estndares y cumplimiento de las
obligaciones a cargo del Estado y principios transversales.
35
1.3.1 El empoderamiento del actor. 37
1.3.2 Estndares y cumplimiento de las obligaciones-componentes a cargo del
Estado.
39
1.3.2.1 Obligaciones-componentes en materia del derecho a la
educacin.
39
1.3.2.2 Obligaciones en materia del derecho a la integridad personal. 43
1.3.3 Principios transversales. 50
1.4 El Programa Escuela Segura en el contexto de la Poltica Educativa en
Mxico.
52
1.5 Cmo surge el Programa Escuela Segura?. 55
1.6 Contenido de las Bases y Reglas de Operacin del Programa Nacional
Escuela Segura y el Programa Escuela Segura, respectivamente.
58
1.7 Conclusiones del captulo. 66
Captulo 2. Obligaciones en materia de derechos humanos de las nias, nios
y adolescentes. Anlisis del diseo de los documentos constitutivos del
Programa Escuela Segura frente al derecho a la educacin y la integridad
personal de las nias, nios y adolescentes.
69
6
2.1 El derecho a la educacin. 73
2.1.1 Qu es el derecho a la educacin? 73
2.1.2 Componentes del derecho a la educacin. 77
2.2 Obligaciones consagradas en los estndares internacionales y la legislacin
nacional en materia del derecho a la educacin y su nivel de cumplimiento en el
Programa Escuela Segura.
79
2.2.1 Accesibilidad. 81
2.2.2 Aceptabilidad y Calidad. 85
2.3 El contenido del derecho a la integridad personal. 89
2.4 Obligaciones consagradas en los estndares internacionales y la legislacin
nacional en materia del derecho a la integridad personal y su nivel de
cumplimiento en el Programa Escuela Segura.
92
2.4.1 La obligacin de respetar. 94
2.4.2 La obligacin de garantizar. 97
2.5 Los componentes y las obligaciones de la educacin e integridad personal en
el Programa Escuela Segura.
99
Captulo 3. Principios transversales propios de la perspectiva de derechos
humanos.
103
3.1 Principio transversal de igualdad y no discriminacin. 106
3.1.1 Discriminacin y distincin. 107
3.1.2 Configuracin de un caso de discriminacin por criterios de
elegibilidad de la poblacin objetivo en los documentos constitutivos del
Programa Escuela Segura?
110
3.1.3 Discriminacin presente en las Reglas de Operacin de 2009, por
pertenecer a una escuela privada y no a una pblica?
112
3.2 El principio transversal de participacin. 114
3.2.1 Las polticas pblicas como va para el disfrute efectivo del derecho a la
participacin. El diseo de polticas pblicas.
116
3.2.2 El nio como sujeto de derechos, requisito sine qua non para su efectiva
participacin. Elementos para su construccin.
119
3.2.2.1 La igualdad. 120
3.2.2.2 De la libertad o la autonoma. 121
7
3.2.2.3 La dignidad. 123
3.2.3 Participacin activa de los nios segn el texto de las Bases y Reglas
de Operacin del Programa Escuela Segura?
124
3.2.4 Estrategias y niveles de participacin presentes en el ciclo de vida de
las polticas pblicas. Participacin de actores distintos a los nios.
132
3.2.5 Participacin activa de los padres, docentes y directivos segn el
texto de las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura?
134
3.3 El principio de rendicin de cuentas. 138
3.3.1 Mecanismos de rendicin de cuentas presentes en el Programa
Escuela Segura?
143
3.3.2 Conclusiones del captulo. 148

Consideraciones finales y recomendaciones 151

Fuentes de informacin

NDICE DE TABLAS
Pgina
1. Construccin metodolgica. 15
2. Objetivos del Programa Sectorial de Educacin 2007-2012 y del Plan
Nacional de Desarrollo.
53
3. Vinculacin entre los objetivos 6 y 4 del Programa Sectorial de Educacin
2007-2012 y el Programa Escuela Segura.
54
4. Comunidad Escolar. 59
5. Objetivos generales. 59
6. Cobertura. 60
7. Poblacin objetivo. 61
8. Recursos. 62
9. Destino de los recursos. 62
10. Ejecutores. 63
11. Metas de Educacin Para Todos Jomtien (1990) y Dakar (2000). 77
8
12. Obligaciones inherentes al derecho a la educacin. 80
13. El componente de accesibilidad en los documentos constitutivos del
Programa Escuela Segura.
82
14. El componente de aceptabilidad y calidad en los documentos constitutivos
del Programa Escuela Segura.
87
15. Obligaciones inherentes al derecho a la integridad personal. 93
16. La obligacin de respetar en los documentos constitutivos del Programa
Escuela Segura.
95
17. La obligacin de garantizar en los documentos constitutivos del Programa
Escuela Segura.
98
18. El derecho a la educacin e integridad personal en las Bases y Reglas de
Operacin del Programa Escuela Segura.
100
19. Diferencias entre distincin y trato desigual. 109
20. Escuelas beneficiadas. 113
21. Argumentos a favor y en contra de la participacin. 116
22. Participacin como correccin del Pathos de la democracia y como
realizacin de derechos ciudadanos.
117
23. Necesidades bsicas del nio. 131
24. Tipo de capacidades y destrezas necesarias para incidir en el ciclo de vida de
las polticas pblicas.
132
25. Niveles de participacin y el ciclo de vida de las polticas pblicas. 133
26. Capacidades y destrezas presentes en las Bases y Reglas de Operacin del
Programa Escuela Segura.
135
27. Niveles de participacin presentes en las Bases de Operacin del Programa
Nacional Escuela Segura.
137
28. Niveles de participacin presentes en las Reglas de Operacin del Programa
Escuela Segura.
138
29. Mecanismos de rendicin de cuentas bajo una lgica de accountability
horizontal.
143
30. Mecanismos de rendicin de cuentas en los documentos constitutivos del
Programa Escuela Segura.
147

9
Introduccin

Polticas pblicas y la perspectiva de derechos humanos. Seguridad y educacin de las
nias, nios y adolescentes.

Durante varias dcadas Mxico ha sido uno de los estados miembro que ms ha signado y
ratificado instrumentos jurdicos
1
en materia de derechos humanos e incluso ha insertado
diversas obligaciones all pactadas en su marco jurdico interno.

Pese a lo anterior, dichas acciones slo representan el punto inicial vinculante entre el
Estado mexicano y la comunidad internacional, siendo determinante que en lo sucesivo se
diseen acciones concretas para el ejercicio efectivo de los derechos humanos. Dichas
medidas deben ir en tres sentidos, aquellas que permitan respetar, proteger y garantizar la
esfera jurdica de cada individuo.

Parte fundamental de las acciones encaminadas a la proteccin de los derechos humanos se
encuentra en el diseo de polticas pblicas
2
, en cuyo contenido debe observarse el mnimo
de estndares internacionales acordados para hacer efectivas cada uno de las garantas a
que alude esta esfera de proteccin, lo que los estudiosos del Derecho Internacional han
denominado la perspectiva de derechos humanos sumndole los elementos de
empoderamiento del actor y atencin a los principios transversales.


1
Entre los instrumentos jurdicos en materia de proteccin a los derechos humanos de los que Mxico es
parte contratante se encuentran:
-Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas ;
-Convencin sobre la imprescriptibilidad de los crmenes de guerra y de los crmenes de lesa humanidad;
-Protocolo facultativo de la Convencin sobre los Derechos del Nio relativo a la participacin de nios en
los conflictos armados;
-Protocolo facultativo de la Convencin sobre los Derechos del Nio relativo a la venta de nios, la
prostitucin infantil y la utilizacin de nios en la pornografa;
-Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos;
-Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las
Formas de Discriminacin Contra la Mujer.
2
Segn el ciclo tradicional de polticas entendidas como el instrumento idneo para la intervencin de
situaciones socialmente inaceptables que vulneran el ejercicio mismo de un derecho o lo limitan. En este
sentido se han pronunciado distintos organismo internacionales, increpando a los estados latinoamericanos ha
formular polticas pblicas con un enfoque de derechos humanos. Este fue el caso de la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para la Proteccin de los Derechos Humanos en Mxico en lo relativo a
sus recomendaciones respecto de nuestro pas en el ao 2003.
10
La perspectiva de derechos humanos se ha impulsado como mecanismo para persuadir a
los pases a planear el desarrollo interno con base en el respeto de los derechos humanos y
su pleno ejercicio. Tales visiones haban permanecido separadas debido a que el desarrollo
humano se relacionaba con problemas sociales y colectivos vinculados con el desarrollo
socioeconmico, mientras que el tema de los derechos humanos estaba muy ligado con los
derechos civiles y polticos, con escasa proyeccin social, lo cual no permita establecer
lazos de comunicacin e interdependencia econmico-sociales. (Jimnez, 2007).

De este modo, las polticas pblicas con perspectiva de derechos humanos son aquellas que
se conciben como mecanismo a travs del cual se dar cumplimiento cabal a un derecho, es
decir, a diferencia del ciclo tradicional de las polticas pblicas que conceptualiza a las
mismas como respuesta a una situacin socialmente inaceptable, la perspectiva de
derechos humanos las estima como medio idneo para el ejercicio efectivo de derechos; lo
cual se alcanza a travs de la identificacin del ncleo de los mismos.

En el nimo de atender a esta visin, el problema pblico que se analiza en la presente
investigacin atiende a las tensiones derivadas de los derechos humanos del nio y el
adolescente y la principal poltica pblica sobre seguridad escolar
3
en nuestro pas, la cual
en el peor de los escenarios puede configurar violaciones graves para su efectivo acceso y
goce del derecho a la educacin e integridad personal.

Se pueden enumerar distintos derechos humanos que deben ser objeto de polticas pblicas
cuyo cometido sea el respeto, la proteccin y la garanta de los mismos; sin embargo, y
para fines de la investigacin, me centrar en el anlisis de los documentos constitutivos
(Bases de Operacin, 2007 y Reglas de Operacin, 2009) del Programa Escuela Segura,
cuya elaboracin a su vez se encuentra inserta en la etapa de diseo de dicha poltica, lo
anterior en atencin al ciclo tradicional de vida de las polticas pblicas, poniendo especial
atencin en el contenido y alcance de las disposiciones que se relaciona con el derecho a la

3
Que es simplemente la seguridad en el mbito de la escuela. Lo complejo es el significado del trmino
seguridad. El mismo involucra no solamente la sensacin o el estado de tranquilidad, sino que tambin la
prevencin y la forma de atender cualquier situacin de crisis. El verdadero secreto de la seguridad es la
prevencin, la cual se obtiene a travs de la educacin y la formacin del criterio de la misma, es decir no
menospreciando la posibilidad de que se sucedan situaciones de peligro. mm@seguridadydefensa.com
www.SeguridadyDefensa.com (Marcelo Maciel).
11
educacin y a la integridad fsica, es decir, de los derechos que directa e indirectamente
puede afectar la principal poltica pblica en materia de seguridad escolar en Mxico.

El presupuesto del que se parte, como ya se ha apuntado, es la tensin existente entre los
tpicos de seguridad escolar y derechos humanos del nio
4
y la posible incidencia de la
inseguridad como falla estructural en el pleno goce del derecho a la educacin, de tal forma
que una de las aportaciones que el presente trabajo persigue es el establecimiento de
mecanismos que permitan la construccin de un marco operacionalizado de los elementos
mnimos que deben contener las polticas y programas en Mxico en materia de seguridad
escolar para ser consideradas polticas con enfoque de derechos humanos y, por tanto
garantes de los derechos humanos del nio y el adolescente, lo cual de por s ya es
significativo; con el aadido de estar en posibilidad de avanzar en la adecuada definicin y
diseo de estas polticas.
De esta forma, dado que el Programa Escuela Segura atiende prioritariamente a una
poblacin de nias, nios y adolescentes de educacin bsica, se conforman en su interior
una serie de retos directamente vinculados con el logro de sus objetivos, en el entendido de
que todos y cada uno de sus ejes de accin deben atender a principios elementales como el
inters superior del nio y su dignidad como persona
5
, sin olvidar el derecho que tiene a
accesar a una educacin de calidad.

4
Uno de los problemas ms serios con los que se enfrenta el sistema educativo de cualquier pas
contemporneo es el agravamiento de la situaciones generadoras de violencia en las escuelas. Ese es el
inmenso desafo que debe ser encarado por las polticas pblicas: preparar e influir en los jvenes que
frecuentan el ambiente escolar (Abromovay, 2005: 59).
5
Es decir, considerar al nio como persona, ya que aunque parezca una obviedad no lo es; una persona con el
mismo grado de respetabilidad y los mismo derechos que el adulto; lo cual no resulta sencillo cuando aparece
como crtico de la conducta de los adultos.
Artculo 28
1. Los Estados Partes reconocen el derecho del nio a la educacin y, a fin de que se pueda ejercer
progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades ese derecho, debern en particular:
a) Implantar la enseanza primaria obligatoria y gratuita para todos;
b) Fomentar el desarrollo, en sus distintas formas, de la enseanza secundaria, incluida la enseanza general
y profesional, hacer que todos los nios dispongan de ella y tengan acceso a ella y adoptar medidas
apropiadas tales como la implantacin de la enseanza gratuita y la concesin de asistencia financiera en caso
de necesidad;
c) Hacer la enseanza superior accesible a todos, sobre la base de la capacidad, por cuantos medios sean
apropiados;
d) Hacer que todos los nios dispongan de informacin y orientacin en cuestiones educacionales y
profesionales y tengan acceso a ellas;
e) Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas de desercin escolar.
12
En este sentido, la formulacin del artculo tercero de la Convencin sobre los Derechos
del Nio
6
proyecta el inters superior del nio hacia las polticas pblicas y la prctica
administrativa y judicial. Esto significa que la satisfaccin de los derechos del nio no
puede quedar limitada ni desmedrada por ningn tipo de consideracin utilitarista sobre el
inters colectivo (Cillero, s/f: 12).
Al precisar la Convencin que el inters superior del nio ser un asunto de prioridad en el
proceso de toma de decisiones que le interesen de manera directa o indirecta, est
apuntando a que sus derechos no pueden bajo ninguna circunstancia asimilarse al inters
colectivo, es decir, si bien precisa que los derechos del nio por alguna razn pueden estar
en conflicto con el inters social o comunitario, es clara tambin al puntualizar que los
derechos de la infancia siempre deben tener prioridad. (Cillero, s/f: 12).
Por tanto una interpretacin adecuada de dicha disposicin nos lleva a comprender que en
cualquier proceso de toma de decisiones el inters superior del nio o sus derechos- deben
estar en un lugar prioritario respecto de los intereses de terceros que no tienen el nivel de
derechos. Por ejemplo, el derecho a la educacin no puede ser desmedrado por intereses
administrativos relativos a la organizacin y seguridad de la escuela, o a los intereses
corporativos de algn grupo determinado (Cillero, s/f: 12).


2. Los Estados Partes adoptarn cuantas medidas sean adecuadas para velar por que la disciplina escolar se
administre de modo compatible con la dignidad humana del nio y de conformidad con la presente
Convencin.
3. Los Estados Partes fomentarn y alentarn la cooperacin internacional en cuestiones de educacin, en
particular a fin de contribuir a eliminar la ignorancia y el analfabetismo en todo el mundo y de facilitar el
acceso a los conocimientos tcnicos y a los mtodos modernos de enseanza. A este respecto, se tendrn
especialmente en cuenta las necesidades de los pases en desarrollo.
6
Convencin sobre los Derechos del Nio
Adoptada y abierta a la firma y ratificacin por la Asamblea General en su resolucin 44/25, de 20 de
noviembre de 1989.
Entrada en vigor: 2 de septiembre de 1990, de conformidad con el artculo 49
Artculo 3:
1. En todas las medidas concernientes a los nios que tomen las instituciones pblicas o privadas de bienestar
social, los tribunales, las autoridades administrativas o los rganos legislativos, una consideracin primordial
a que se atender ser el inters superior del nio.
2. Los Estados Partes se comprometen a asegurar al nio la proteccin y el cuidado que sean necesarios para
su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables
de l ante la ley y, con ese fin, tomarn todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas.
3. Los Estados Partes se asegurarn de que las instituciones, servicios y establecimientos encargados del
cuidado o la proteccin de los nios cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes,
especialmente en materia de seguridad, sanidad, nmero y competencia de su personal, as como en relacin
con la existencia de una supervisin adecuada.

13
Asimismo, el inters superior del nio supone la vigencia y satisfaccin simultnea de
todos sus derechos, descontando el principio de progresividad incluido en el artculo cinco
de la Convencin. El concepto de inters superior del nio alude, justamente, a esta
proteccin integral y simultnea del desarrollo integral y la calidad o "nivel de vida
adecuado" (artculo 27.1 de la Convencin) (Cillero, s/f: 12) a que tiene derecho todo
menor de edad.

Pregunta de investigacin e hiptesis.

Frente a este contexto, la pregunta de investigacin que gua el desarrollo de la presente
tesis es: El diseo de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura cumple
con las caractersticas de una poltica pblica con enfoque de derechos humanos?, todo
ello partiendo de la hiptesis de que el diseo de los documentos constitutivos del
Programa Escuela Segura no atiende a la obligacin de empoderar a las nias, nios y
adolescentes, ni cumplen con las obligaciones de accesibilidad, aceptabilidad y calidad
de su derecho a la educacin y de respetar, proteger y garantizar su derecho a la
integridad personal, de tal forma que no prev la participacin activa, libre y significativa
de las nias, nios y adolescentes en todos y cada uno de los asuntos que derivan del
Programa.

Objetivo general.

El objetivo general de la presente tesis est encaminado al anlisis del diseo de los
documentos constitutivos del Programa Escuela Segura bajo el lente de los elementos
esenciales de una poltica pblica con perspectiva de derechos humanos siendo necesario
para ello la construccin terico-conceptual de lo que debe entenderse por una poltica con
enfoque de derechos humanos.

Objetivos especficos.

i. Construccin terico-conceptual de los conceptos esenciales de la perspectiva de
derechos humanos: empoderamiento del actor, cumplimiento de las obligaciones
internacionales plasmadas en los estndares internacionales en materia de derechos
humanos y la observacin de los principios transversales.
14
ii. Anlisis del diseo de los contenidos de las Bases y Reglas de Operacin del
Programa Escuela Segura.
iii. Determinacin del contenido del derecho a la educacin y la integridad personal
iv. Determinacin de las obligaciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y
calidad y adaptabilidad en materia del derecho a la educacin.
v. Anlisis de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura frente a la
obligacin de accesibilidad, aceptabilidad y calidad en materia del derecho a la
educacin.
vi. Determinacin del contenido de las obligaciones de respetar, proteger y garantizar
en materia del derecho a la integridad personal.
vii. Anlisis de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura frente a la
obligacin de respetar, proteger y garantizar en materia del derecho a la integridad
personal.
viii. Determinacin del contenido de principios transversales de igualdad y no
discriminacin, participacin y rendicin de cuentas.
ix. Anlisis de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura frente a los
principios transversales de igualdad y no discriminacin, participacin y rendicin
de cuentas.

Objetivos que no se persiguen en la presente investigacin.

i. No se elaborar un anlisis clsico de poltica pblica.
ii. No se llevar acabo una evaluacin de la construccin del Programa Escuela
Segura.
iii. No se realizar un anlisis de la fase implementacin del Programa Escuela Segura,
sino slo la proyeccin que sta pueda tener con motivo de lo dispuesto en las
Bases y Reglas de Operacin.

Por tanto, es posible que lo aqu descrito pueda variar con lo que actualmente se lleva a
cabo como acciones propias del programa.



15
Diseo metodolgico.

El diseo metodolgico bajo el que se construye la presente investigacin parte de la
operacionalizacin de lo que sera la perspectiva de derechos humanos en el diseo de una
poltica pblica sobre seguridad escolar, as como de las dimensiones a travs de las cuales
se mide la presencia de dichas categoras analticas en los documentos constitutivos del
Programa Escuela Segura.

Las dimensiones que se incluyen en la perspectiva de derechos humanos son:
empoderamiento del actor, estndares internacionales de proteccin al derecho a la
educacin y la integridad fsica de nios, nias y adolescentes y principios transversales.

Cabe precisar que la operacionalizacin por la cual se opta en la presente investigacin
obedece a los elementos que los tericos en materia de derechos humanos enuncian como
los mnimos internacionales de proteccin a los mismos, de tal forma que en cada una de
stas dimensiones se precisan los indicadores que permitirn validar la presencia de las
caractersticas que integran el enfoque.






















Fuente: Elaboracin propia con base en los elementos tericos de la perspectiva de derechos humanos.

TABLA1. CONSTRUCCINMETODOLGICA.

DIMENSIONES

INDICADORES

FUENTES
1.1 Empoderamiento del
actor principal de la
poltica pblica en
cuestin.
1.1.1 Participacin activa, libre y
significativa del sujeto de las mismas.
1.1.2 Consolidacin de derechos y no de
clientelas.
- Revisin bibliohemerografica y anlisis de
las Bases y Reglas de Operacin del
Programa Escuela Segura.
- Trabajo de campocon la Coordinacin
Nacional del Programa Escuela Segura.
1.2.1 Estndares
internacionales de
proteccin al derecho a la
educacin de las nias,
nios y adolescentes:


1.2.1.1 Disponibilidad
1.2.1.2 Accesibilidad
1.2.1.3 Aceptabilidad y Calidad
1.2.1.4Adaptabilidad
- Revisin bibliohemerografica y del marco
jurdico internacional, regional y nacional
en materia del derecho a la educacin y
anlisis de las Bases y Reglas de
Operacin del Programa Escuela Segura.
- Trabajo de campo con la Coordinacin
Nacional del Programa Escuela Segura.
1.2.2 Estndares
internacionales de
proteccin a la integridad
personal de las nias,
nios y adolescentes:
1.2.2.1Obligacin de respetar
1.2.2.2 Obligacin de proteger
1.2.2.3 Obligacin de garantizar:
1.2.2.3.1 Promover
1.2.2.3.2 Investigar
1.2.2.3.3 Sancionar
1.2.2.3.4 Resarcir
- Revisin bibliohemerografica y del marco
jurdico internacional, regional y nacional
en materia del derecho a la integridad
personal y anlisis de las Bases y Reglas
de Operacin del Programa Escuela
Segura.
- Trabajo de campo con la Coordinacin
Nacional del Programa Escuela Segura.

1.3 Principios del enfoque
de derechos.

1.3.1 Principio de igualdad y no
discriminacin
1.3.2 Principio de participacin.
1.3.3 Principio de rendicin de cuentas.

- Revisin bibliohemerografica y anlisis de
las Bases y Reglas de Operacin del
Programa Escuela Segura.
- Trabajo de campo con la Coordinacin
Nacional del Programa Escuela Segura.
16


En este sentido, se trabaj con base en la construccin del contenido de las dimensiones
empoderamiento del actor principal de la poltica pblica en cuestin, los estndares
internacionales de proteccin al derecho a la educacin e integridad personal de las nias,
nios y adolescentes y los principios transversales de igualdad y no discriminacin,
participacin y rendicin de cuentas, a travs de la revisin bibliohemerografica y del
marco jurdico internacional, regional y nacional en materia del derecho a la educacin y la
integridad personal de las nias, nios y adolescentes y los datos obtenidos en el trabajo de
campo realizado con los integrantes de la Coordinacin Nacional del Programa Escuela
Segura.

Tras haber establecido el contenido y alcance de las dimensiones en cuestin se
confrontaron con el contenido (Introduccin, Objetivos, Lineamientos, Operacin,
Auditoria, control y seguimiento, Evaluacin, Transparencia y Quejas y denuncias) de las
Bases de Operacin 2007 y Reglas de Operacin 2009 del Programa Escuela Segura con la
finalidad de poder establecer en ltima instancia el nivel de presencia/cumplimiento de sus
indicadores en el texto de ambos documentos constitutivos a la par que se iba
construyendo el marco terico-jurdico de una poltica con perspectiva de derechos
humanos.

De tal forma que la dimensin empoderamiento del actor principal slo poda estar
presente en el diseo de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura si se
atenda a los indicadores de participacin activa, libre y significativa de las nias, nios y
adolescentes y su reconocimiento como sujetos de derechos y no como simples
beneficiarios de las ddivas estatales, en tanto que en lo relativo a la dimensin de
estndares internacionales de proteccin al derecho a la educacin de las nias, nios y
adolescentes, debi mirarse porque se observasen los indicadores/obligaciones de
disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad y adaptabilidad.

Previ a este anlisis fue necesario determinar qu deba entenderse por derecho a la
educacin, es decir la obligacin que el Estado tiene frente a sujetos de derechos para
proporcionarles los insumos humanos y materiales que les permitan desarrollar
capacidades para la vida en un entorno de paz y armona con su medio sociocultural; en
17
suma, algo ms que el acceso de nias, nios y adolescentes a las escuelas, con lo que se
pudo conocer las categoras analticas de las cuatros As: asequibilidad, accesibilidad,
aceptabilidad y adaptabilidad, las cuales, sumadas a la caracterstica de calidad sirvieron
para conformar las categoras analticas con que se clasificaran las obligaciones
internacionales en materia de educacin.

Sin embargo y dada la naturaleza que le subyace al Programa como poltica enfocada a la
seguridad escolar, no era posible establecer como responsabilidad directa de dicho
Programa las cuatro categoras, por lo cual slo se analiz la presencia/cumplimiento de las
directamente vinculadas con el Programa Escuela Segura: accesibilidad, aceptabilidad y
calidad.

Por lo que respecta a la dimensin estndares internacionales de proteccin a la
integridad personal de las nias, nios y adolescentes, primero se procedi, como en el
caso anterior a determinar que deba entenderse por derecho a la integridad personal y
posteriormente se clasificaron de acuerdo a las obligaciones generales de respetar, proteger
y garantizar los estndares mnimos de proteccin a esta garanta especificando cuales
deban atenderse para el caso del Programa Escuela Segura.

Por derecho a la integridad personal deba entenderse la garanta que toda persona tiene a
que se respete su dignidad humana y por tanto su persona en el mbito fsico, psquico y
moral, lo que debe traducirse en el derecho a no ser vctima de cualquier acto que le
provoque dolor o sufrimiento.

En suma, las dimensiones de respeto a estndares internacionales de proteccin al
derecho a la educacin y la integridad personal de las nias, nios y adolescentes slo
pueden estar presentes en los documentos constitutivos si se ha atendido a las
indicadores/obligaciones de accesibilidad y aceptabilidad y calidad en cuanto al derecho
a la educacin y de respeto y garanta, por cuanto hace al derecho a la integridad fsica
de nias, nios y adolescentes.

Finalmente, respecto a la dimensin principios transversales, la construccin metodolgica
fue replicada y se procedi a determinar el contenido del derecho a la integridad y no
18
discriminacin, participacin y rendicin de cuentas para estar en posibilidad de estudiar el
nivel de cumplimiento que las Bases y Reglas de Operacin presentaban respecto de
dichos principios, de tal forma que el indicador principio de igualdad y no discriminacin
slo poda estar presente en dichos documentos si cada una de las acciones que se
emprendieran con motivo del Programa atendan a las caractersticas de razonabilidad,
objetividad, proporcionalidad y respeto absoluto a los derechos humanos, en tanto que el
indicador principio de participacin deba estar reflejado a travs de acciones donde
claramente se reconociera el derecho a la participacin de las nias, nios y adolescentes,
todo ello acorde a su desarrollo natural y madurez por razn de su edad.

Respecto al ltimo de los indicadores: principio de rendicin de cuentas, su nivel de
cumplimiento se estableci a travs del anlisis de los mecanismos disponibles para que
los directamente interesados pudiesen dar seguimiento a las acciones que con motivo del
PES se llevasen a cabo, poniendo especial atencin a la disponibilidad real de vas de
solucin de conflictos entre los actores involucrados.

Desarrollo del texto.

El Captulo 1 se integra por seis subsecciones: primera, la descripcin de los
acontecimientos clave de la perspectiva de los derechos humanos; segunda, su fundamento
legal; tercera, su marco conceptual; cuarta, el Programa Escuela Segura en el contexto de
la poltica educativa mexicana; quinta, las circunstancias que rodearon su surgimiento y
sexta y ltima, la descripcin y comparacin del contenido de los documentos constitutivos
del Programa Escuela Segura, en sus versiones 2007 y 2009.

En el Captulo 2 se realiza un anlisis crtico del nivel de cumplimiento de las obligaciones
en materia de derechos humanos de las nias, nio y adolescentes teniendo como
referencia el diseo de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura. La
estructura del presente acpite se subdivide en dos partes, una dedicada al anlisis del nivel
de cumplimiento del derecho a la educacin con respecto al diseo de los documentos
rectores del Programa y, otro en iguales trminos, slo que en lo tocante al derecho a la
integridad personal.

19
El orden general que siguen ambos apartados inicia con la delimitacin del contenido tanto
del derecho a la educacin, como del derecho a la integridad personal, lo cual se logra a
travs del estudio de diversos documentos tanto tericos como jurdicos que aluden al
contenido de ambas garantas.

Derivado de ubicar a la violencia como una falla estructural para el efectivo ejercicio y
goce del derecho a la educacin se establece que el cumplimiento o incumplimiento de un
derecho respecto de otro implica la limitacin para el pleno ejercicio de la garanta en
cuestin, es decir se enfatiza la importancia que revisten los principios de universalidad,
indivisibilidad e interdependencia en el cumplimiento efectivo del derecho a la educacin e
integridad personal.

En un segundo momento, se lleva acabo un recorrido por las obligaciones que implica el
derecho tanto a la educacin como a la integridad fsica (lo cual se logro tras haber
realizado una revisin pormenorizada del marco jurdico universal, regional y nacional,
que de manera directa o indirecta hace referencia a tales derechos), con lo que se obtuvo
una amplia lista de las obligaciones que el Estado mexicano ha adquirido con motivo de la
firma y ratificacin, as como publicacin en el Diario Oficial de la Federacin del texto de
dichos documentos.

De tal forma que el Captulo 2 de la presente tesis, se construye y desarrolla con el objetivo
general de delimitar las obligaciones a que debe ceirse el diseo de los documentos
rectores de la principal poltica pblica en materia de seguridad escolar, pero adems
permiten determinar el nivel en que se estn cumpliendo a travs del texto de las bases y
reglas de operacin del programa. Todo ello con el fin ltimo de evaluar en que medida la
violencia en los entornos escolares est o no limitando el libre acceso a una educacin de
calidad.

El Tercer Captulo tiene como objetivo establecer y desarrollar los principios transversales
mnimos a que debe atender el diseo de los documentos constitutivos del Programa en
cuestin, principio de igualdad y no discriminacin, el principio transversal de
participacin y el principio de rendicin de cuentas y responsabilidad.

20
El captulo comienza explorando los antecedentes tericos-situacionales a travs de los
cuales se consolid el principio de igualdad y el derecho a no ser discriminado,
estableciendo los elementos que permiten delimitar la delgada lnea entre un acto de
discriminacin y el trato desigual para continuar con una breve explicacin de lo que debe
entenderse por discriminacin directa e indirecta estableciendo con ello los elementos que
me permitieron realizar un anlisis del nivel en que se haba atendido a su contenido en los
documentos constitutivos del programa.

En este orden de ideas, desarroll el contenido y alcances del principio de participacin
destacando que su cabal observacin resulta crucial en el diseo de polticas pblicas; pero
ms an elemental para el ejercicio efectivo de derechos de los directamente interesados
y/o afectados de toda poltica pblica. En este contexto se expuso el tema del nio como
sujeto de derechos y los elementos que deben considerarse para su construccin: igualdad,
autonoma y dignidad. En suma, ello me permiti analizar si el derecho a la participacin
de nios y adolescentes era debidamente considerado en el texto de los documentos del
programa en cuestin.

Respecto a la participacin de padres, docentes y directivos atendiendo a la metodologa
propuesta por Canto se construy un marco de anlisis que permiti establecer su nivel de
cumplimiento, dicho marco se bas en las capacidades y destrezas que deben poseer los
actores interesados para lograr incidir de manera efectiva en el ciclo tradicional a que
atienden las polticas y programas sin perder de vista que su participacin puede
manifestarse bajo distintas modalidades.

Dando cierre a la exposicin del captulo 3 con el desarrollo y similar anlisis de los
elementos constitutivos del principio de rendicin de cuentas frente a los textos de las
Bases y Reglas de Operacin del Programa Segura haciendo nfasis en su ubicacin como
garanta institucional poltica y semipoltica con marcada tendencia hacia una lgica de
accountability horizontal.

En resumen, a travs de estos tres captulos y sus subapartados, se pone bajo el lente de los
elementos constitutivos de la perspectiva de los derechos humanos, s el diseo de las
21
Bases de Operacin, 2007 y las Reglas de Operacin 2009 atienden a la proteccin de los
derechos humanos o no.

Finalmente, entre los hallazgos encontrados destacan los tpicos relativos a la participacin
de las nias, nios y adolescentes en las polticas pblicas, sobretodo en lo relativo a su
calidad de sujetos de derechos en plena posibilidad de ejercerlo y custodiarlos; asimismo,
vale la pena resaltar que se superan las visiones que apunta a un acto de discriminacin en
lo tocante a los criterios utilizados para elegir a la poblacin objetivo del Programa.

De este modo, se entrelazan tres grandes temas, de actual preocupacin social, la seguridad
escolar, el derecho a la educacin y los derechos humanos, permitiendo ampliar la visin
tradicional de las evaluaciones a las Reglas de Operacin de los programas sociales, pero
sobre todo avanzar en el tema de los derechos del nio y su proteccin al momento de
conceptualizar y disear polticas pblicas que de manera directa o indirecta les afectan.
















22






Captulo 1. Acontecimientos clave, marco
conceptual y legal del la perspectiva de los
derechos humanos.
______________________________________________________________________





















23
Captulo 1. Acontecimientos clave, marco conceptual y legal de la perspectiva de
derechos humanos.

la libertad, la justicia y la paz en el mundo
tienen por base el reconocimiento
de la dignidad intrnseca
y de los derechos iguales e inalienables
de todos los miembros de la familia humana.
Declaracin Universal de los Derechos Humanos.

1.1 Acontecimientos clave para el surgimiento y consolidacin de la perspectiva de los
derechos humanos.

La Declaracin Universal de los Derechos Humanos aprobada el 10 de diciembre de 1948
piedra fundamental del derecho internacional del siglo XX
7
marc el punto de partida
del proceso histrico de generalizacin de la proteccin internacional de los derechos de la
persona humana propugnando por una concepcin necesariamente integral u holstica de
todos los derechos humanos, pero sobretodo enfatizando el principio de que los derechos
humanos se fundamentan en la "dignidad intrnseca" de todas las personas.

Trascendiendo las divisiones ideolgicas del mundo de su tiempo situ en el mismo plano
todas las categoras de derechos (civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales), en
un enfoque que fue retomado dos dcadas ms tarde por la I Conferencia Mundial de
Derechos Humanos y seguido ms recientemente por la II Conferencia Mundial de
Derechos Humanos (Cancado, 2006:61-62).

Vale recordar que tanto la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el Pacto
Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de
los Derechos Civiles y Polticos, as como sus respectivos protocolos facultativos integran
la llamada Carta Internacional de los Derechos Humanos. Ambos pactos establecidos el 16
de diciembre de 1966 se tradujeron en obligatoriedad jurdica de los derechos proclamados
por la Declaracin la cual careca del carcter vinculante de un tratado
8
.


7
Informacin obtenida del sitio web http://www.cinu.org.mx/onu/documentos/_ciddh.htm.
8
Informacin obtenida del sitio web http://www.cinu.org.mx/onu/documentos/_ciddh.htm
24
La aprobacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1966
9
marcado por el apogeo de
la guerra fra, la separacin respecto de los derechos civiles y polticos apoyados por
Occidente y los derechos econmicos y sociales defendidos por los estados comunistas
tuvo dificultades para su desarrollo, ya que pese ha haber entrado en vigor el Pacto en 1976
-debido a la divisin Este-Oeste- tom otros diez aos el reconocimiento de la
indivisibilidad e interdependencia de tales derechos.

El pacto est integrado por un prembulo y cinco partes con un total de 29 artculos. Entre
los temas ms importantes tratados en el pacto se encuentran
10
:

v Libre determinacin de sus pueblos,
v Alimentacin suficiente y vestuario,
v Albergue adecuado y vivienda digna,
v Seguridad social y asistencia a la familia,
v Atencin de salud fsica y mental oportunas,
v Educacin de calidad en todos los niveles,
v Acceso a la instruccin y capacitacin en todo mbito,
v Trabajo, salario justo y proteccin contra el desempleo,
v Condiciones laborales adecuadas y seguridad e higiene,
v Libertad sindical, huelga y participacin en la accin sindical,
v Disfrute de las artes y del progreso cientfico,
v Libertad en actividades cientficas y propiedad intelectual,
v Participacin en la vida cultural,
v Desarrollo econmico con proteccin del medio ambiente, y
v Disfrute de un nivel de vida progresivamente mejor.

En el plano universal otro acontecimiento relevante para el desarrollo y consolidacin de
los derechos humanos fue la aprobacin del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y
Polticos el cual contaba con 147 Estados partes al 31 de diciembre de 2000 y entr en
vigor el 23 de marzo de 1976. Este Pacto se avoca a derechos tales como:

9
Adoptado y abierto a firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea General en su resolucin 2200 A
(XXI), el 16 de diciembre.
10
Informacin obtenida del sitio web http://amnesty.cl/desc/?page_id=11
25
v La libertad de circulacin,
v La igualdad ante la ley,
v El derecho a un juicio imparcial y la presuncin de inocencia,
v La libertad de pensamiento, conciencia, religin, expresin y opinin,
v Derecho de reunin pacfica, libertad de asociacin y de participacin en la vida
pblica, en las elecciones y la proteccin de los derechos de las minoras,
v Prohibicin de la privacin arbitraria de la vida, las torturas y los tratos o penas
crueles o degradantes, la esclavitud o el trabajo forzado, el arresto o detencin
arbitraria y la injerencia arbitraria en la vida privada, la propaganda blica y la
instigacin al odio racial o religioso.
En este orden de ideas resulta importante destacar que fue en el contexto regional a travs
de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) donde se aprob el primer documento
internacional de derechos humanos con carcter general, en abril de 1948 en Bogot,
Colombia; intitulado Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la
cual consta de un Considerando, un Prembulo, dos captulos y 38 artculos
11
.
A este organismo regional tambin se debe la aprobacin de la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos que est en vigor desde el 18 de junio de 1978, la cual ha sido
ratificada por Argentina, Barbados, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica,
Dominica, Repblica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Grenada, Guatemala, Hait,
Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Suriname, Trinidad y
Tobago, Uruguay y Venezuela
12
.

Entre sus aportaciones destaca el hecho de definir de manera amplia los derechos humanos
que los Estados firmantes estn obligados a respetar y garantizar; el que haya
instrumentado como rganos competentes en materia de derechos humanos a la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos creada en 1959 y la cual inici sus funciones en
1960 y la creacin de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
13
.


11
Informacin obtenida en el sitio web http://www.oas.org/es/
12
Informacin obtenida en el sitio web http://www.oas.org/es/
13
Informacin obtenida en el sitio web http://www.oas.org/es/
26
Pese a ello, la Corte no pudo constituirse y organizarse hasta que entr en vigor la
Convencin. El 22 de mayo de 1979 los Estados firmantes de la Convencin Americana
eligieron, durante el Sptimo Perodo Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General
de la OEA, a los juristas que seran los primeros jueces que formaran la Corte
Interamericana. La primera reunin de la Corte se celebr el 29 y 30 de junio de 1979 en la
sede de la OEA en Washington, D. C
14
. Aunque no debe olvidarse que su primer caso llego
una dcada despus.

Aos despus, al celebrarse el vigsimo aniversario de la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos y el Ao Internacional de los Derechos Humanos se llev a cabo
otro evento relevante para la conformacin de la perspectiva de los derechos humanos, la I
Conferencia cuyos trabajos se desarrollaron en Tehern, Irn; en el ao de 1968. Cabe
destacar que el resultado de dichos trabajos fue la Proclamacin de Tehern.

La II Conferencia sobre Derechos Humanos fue celebrada en Viena en el ao de 1993, los
objetivos de esta Conferencia se centraron en la evaluacin del progreso en la
identificacin y formas de superacin de las violaciones de los derechos humanos desde la
adopcin en 1948 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos.

Las aportaciones ms destacables de la Conferencia antes sealada fueron: la reafirmacin
de las caractersticas de universalidad y papel eje de los derechos humanos, cuyo fomento
y proteccin estaban siendo vulnerados en muchas partes del mundo(Cancado, 2006:62),
lo cual se tradujo en la aprobacin por consenso de 171 pases de la Declaracin y el
Programa de Accin de Viena
15
, la cual estructuraba un plan de fortalecimiento de los
derechos humanos, poniendo especial nfasis en la relacin entre democracia, desarrollo y
promocin de los derechos humanos
16
.

Los tres imperativos de la II Conferencia Mundial pueden resumirse en: la universalidad
(inherente a los derechos humanos y profundizada por el derecho al desarrollo como un
derecho humano), la garanta (a las medidas de implementacin en el interior de los

14
Informacin obtenida en la pgina web http://www.corteidh.or.cr/historia.cfm
15
Para consulta del texto completo ir a la direccin electrnica:
http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(Symbol)/A.CONF.157.23.Sp?Opendocument
16
Informacin tomada del sitio Web http://www.cinu.org.mx/temas/dh.htm, antecedentes de los derechos
humanos.
27
Estados y en la comunidad de los mismos) y la democratizacin (inseparable de la
proteccin de los derechos humanos y para ser asimilada por todas las culturas) (Cancado,
2006: 66-67).

Algunos estudiosos cons ideran que el enfoque de los derechos humanos logr su sntesis
conceptual definitiva en la Declaracin de Viena en 1993 estableciendo que los derechos
humanos son universales, indivisibles e interdependientes y estn relacionados entre s; que
su tratamiento debe ser en pie de igualdad y que todos tienen el mismo peso; que se deben
tener en cuenta las particularidades nacionales y regionales; y que es deber del Estado
promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales (Cancado,
2006:69-71).

La Declaracin y Programa de Accin de Viena esta integrado por tres rubros:

I. El prembulo Declaracin y Programa de Accin de Viena, que consta de diecisis
prrafos;
II. La declaracin propiamente dicha, intitulada Aprueba solemnemente la Declaracin; y
el Programa de Accin de Viena, con 39 artculos; y
III. El Plan de Accin.
A. Aumento de la coordinacin en la esfera de los derechos humanos dentro del sistema de
las Naciones Unidas.
Recursos.
Centro de Derechos Humanos.
B. Igualdad, dignidad y tolerancia.
1. Racismo, discriminacin racial, xenofobia y otras formas de intolerancia.
2. Personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas.
Poblaciones indgenas
Trabajadores migratorios
3. La igualdad de condicin y los derechos humanos de la mujer.
4. Los derechos del nio.
5. Derecho a no ser sometido a torturas.
Desapariciones forzadas
6. Los derechos de las personas discapacitadas.
28
C. Cooperacin, desarrollo y fortalecimiento de los derechos humanos.
D. Educacin en materia de derechos humanos.
E. Aplicacin y mtodos de vigilancia.
F. Actividades complementarias de la Conferencia Mundial.

Asimismo, marc importantes avances tales como
17
:

v Destacar la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los derechos
civiles, culturales, econmicos, polticos y sociales;
v Aceptar la legitimidad de la preocupacin de la comunidad internacional por
proteger y promover los derechos humanos;
v Reconocer la legitimidad del derecho al desarrollo;
v Destacar los derechos humanos de los grupos particularmente vulnerables, tales
como mujeres, poblaciones indgenas, nios, discapacitados, detenidos, vctimas de
desapariciones forzosas, los trabajadores migrantes y sus familias;
v Dar mayor nfasis a los derechos humanos de la mujer designando incluso un
Relator especial sobre la violencia contra la mujer;
v Sealar que la extrema pobreza y la exclusin social son una "violacin de la
dignidad humana", por lo que se deben tomar medidas para combatir la extrema
pobreza;
v Formular recomendaciones concretas para el fortalecimiento y la armonizacin de
los rganos de derechos humanos, as como para velar por la mejor coordinacin de
programas de las Naciones Unidas y supervisar la puesta en marcha del "Programa
de Accin".

Es a la II Conferencia Mundial que se debe el establecimiento por la Asamblea General de
las Naciones Unidas, de un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos
18
y el exhorto a los pases miembro a que establecieran acciones concretas para

17
Informacin tomada del sitio web http://www.cinu.org.mx/temas/dh.htm, antecedentes de los derechos
humanos.
18
Declaracin y Programa de Accin de Viena de 1993; El Plan de Accin; A. Aumento de la coordinacin
en la esfera de los derechos humanos dentro del sistema de las Naciones Unidas; Centro de derechos
humanos; Artculo 16 Adaptacin y fortalecimiento del mecanismo de las Naciones Unidas en la esfera
de los derechos humanos, incluida la cuestin de la creacin de un cargo de Alto Comisario de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos.. Negrillas de la autora.
29
la defensa de los derechos humanos con base en planes y programas de accin
19
, as como
el reconocimiento del principio de los nios ante todo
20
y con ello el llamado a la
ratificacin de la Convencin de los Derechos del Nio
21
como parte del impulso al acceso
efectivo de los derechos humanos de la infancia, siendo destacable la inclusin de un
apartado relativo a los derechos del nio
22
.

De tal forma que mientras la I Conferencia Mundial de Tehern, contribuy a aclarar las
bases para el desarrollo subsiguiente de los mecanismos internacionales de proteccin a los
derechos humanos, la II Conferencia Mundial busc dar un paso adelante al concentrar
esfuerzos, por un lado, en el fomento de la creacin de la necesaria infraestructura nacional
en el fortalecimiento de las instituciones nacionales para la vigencia de los derechos
humanos y; por otro, en la movilizacin de todos los sectores de la Naciones Unidas en pro
de la promocin de los derechos humanos, as como en el incremento de una mayor
complementariedad entre los mecanismos globales y regionales de proteccin (Cancado,
2006:83).

En otro orden de ideas, con el fin de coordinar los programas de las Naciones Unidas en
materia de derechos humanos y promover su respeto universal, el 20 de diciembre de 1993,
la Asamblea General decidi por votacin unnime crear el cargo de Alto Comisionado de
Derechos Humanos.


19
Declaracin y Programa de Accin de Viena de 1993; El Plan de Accin; C. Cooperacin, desarrollo y
fortalecimiento de los derechos humanos; Artculo 71 La Conferencia Mundial de Derechos Humanos
recomienda que cada Estado considere la posibilidad de elaborar un plan de accin nacional en el que se
determinen las medidas necesarias para que ese Estado mejore la promocin y proteccin de los
derechos humanos.Las negrillas son de la autora.
20
Artculo 45 La Conferencia Mundial de los Derechos Humanos reitera el principio de "los nios ante
todo" y, a este respecto, subraya la importancia de que se intensifiquen los esfuerzos nacionales e
internacionales, especialmente los del Fondo de las Naciones Unidas para la infancia, con objeto de
promover el respeto del derecho del nio a la supervivencia, la proteccin, el desarrollo y la participacin.
21
Aprueba solemnemente la Declaracin; y el Programa de Accin de Viena, Artculo 21 La Conferencia
Mundial de los Derechos Humanos, acogiendo con beneplcito la pronta ratificacin de la Convencin
sobre los Derechos del Nio por un gran nmero de Estados
46. Deben adoptarse medidas a fin de lograr la ratificacin universal de la Convencin sobre los Derechos
del Nio para 1995 y la firma universal de la Declaracin Mundial sobre la Supervivencia, la Proteccin y el
Desarrollo del Nio y el Plan de Accin aprobadas en la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia, as como
medidas para su eficaz aplicacin. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos insta a los Estados a que
retiren las reservas a la Convencin sobre los Derechos del Nio que sean contrarias al objeto y la finalidad
de la Convencin o incompatibles con el derecho internacional convencional. Las negrillas son de la autora.
22
Declaracin y Programa de Accin de Viena de 1993, El Plan de Accin; B. Igualdad, dignidad y
tolerancia, 4. Derechos del nio, artculos 45 a 53.
30
Esta Oficina buscaba promover la cooperacin internacional, estimular y coordinar las
actividades del Sistema de Naciones Unidas y ayudar al desarrollo de nuevas normas y la
ratificacin de tratados, adems de responder a violaciones graves de derechos humanos y
tomar medidas para prevenir violaciones.

En febrero del 2004 el Secretario General de la Organizacin de las Naciones Unidas
(ONU), Kofi Annan, nombr a la jurista Louise Arbour como Alta Comisionada de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos
23
. Es importante destacar que Louise Arbour
fue el fiscal en los tribunales penales internacionales para la antigua Yugoslavia y Ruanda
de 1996 a 1999
24
.

Por lo que respecta a nuestro pas, el 1 de julio de 2002, la Alta Comisionada de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos y el Estado mexicano suscribieron un
acuerdo para el establecimiento de una Oficina en Mxico. Asimismo, se acord un marco
de cooperacin mediante la instrumentalizacin de programas a largo plazo que incidieran
en la proteccin de los derechos humanos. Con la firma del actual acuerdo (enero de 2008)
se da continuidad a la labor que viene desempeando la Oficina en el pas y determina sus
actividades, objetivos y funciones.

Tras haberse establecido la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
(OACNUDH) en territorio mexicano, se realiz un diagnstico
25
sobre la situacin de los
derechos humanos derivado del Acuerdo de Cooperacin Tcnica que se firm entre el
Gobierno Mexicano y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (OACNUDH) en mayo de 2002. En este orden de ideas colabor con
el Gobierno en la elaboracin de un nuevo Programa Nacional sobre Derechos Humanos
basado en gran medida en los resultados del diagnstico
26
.


23
Cabe destacar que la Asamblea General de Naciones Unidas nombr el 28 de julio de 200 a Navanethem
Pillay como Alta Comisionada de las Naciones para los Derechos Humanos sustituyendo a Louise Arbour.
Informacin obtenida en el sitio webhttp://www.ohchr.org/SP/AboutUs/Pages/HighCommissioner.aspx
24
Informacin tomada del sitio web http://www.cinu.org.mx/temas/dh.htm, antecedentes de los derechos
humanos.
25
Este documento es el primero en su tipo en el mundo en la medida en que su elaboracin consisti en un
proceso altamente participativo, contando con la colaboracin de la sociedad civil, mltiples entidades de
gobierno y cuatro consultores principales.
26
Cabe destacar que en la historia reciente de los derechos humanos en Mxico, se cuenta con tres programas
nacionales de derechos humanos emitidos en los aos 1998, 2002 y 2008 respectivamente.
31
Por lo que el enfoque de los derechos humanos o la perspectiva de derechos como
tambin suele llamarse, es el resultado de procesos polticos y sociales a nivel global y
regional, que expresan la ms viva "lucha por el derecho", si cabe utilizar el trmino de
Rudolph Von Ihering, jurista alemn del siglo XIX (Ihering citado por Jimnez, 2007:
32).

Adems de la formulacin de todos los documentos antes mencionados, que son el cuerpo
de lo que ahora se conoce como Derecho Internacional de los Derechos Humanos, es
importante tambin mencionar algunos acontecimientos mundiales y latinoamericanos que
permiten el surgimiento del enfoque de derechos (Guendel citado por Jimnez, 2007: 33-
34):

La redemocratizacin de los pases suramericanos y los acuerdos de paz en
Nicaragua, El Salvador y Guatemala que suscitaron una amplia discusin sobre las
estrategias de construccin del orden social, el papel de la sociedad civil y el concepto
mismo de democracia. Se dio un fortalecimiento de movimientos comunales o locales
que reivindicaron el acceso a los servicios bsicos, a las oportunidades del mercado y
al diseo de polticas pblicas sociales.

El resurgimiento de corrientes neoliberales (econmicamente) y neoconservadoras
(polticamente) foment desde otra perspectiva la discusin sobre derechos humanos
rescatando las tpicas preocupaciones centradas en el mercado como principio de
organizacin social y el respeto de las libertades negativas.

Los imperativos por alcanzar equilibrios sociales (redemocratizacin), por lado y
ajuste macroeconmico por el otro, hicieron que surgieran las preocupaciones
neoinstitucionalistas relacionadas con el tema de la gobernabilidad.

La identificacin de nuevos problemas en el seno de la sociedad contempornea,
ligados a una "violencia salvaje y annima", que no surgen de fuentes vinculadas con
el sistema poltico y econmico formal, si no ms bien que: se encuentran
vinculados con severas "disfuncionalidades" en instituciones claves para el proceso de
integracin social como la paternidad, el matrimonio, la familia, la sexualidad cuyas
causas trascienden la tradicional problemtica social asociada a la distribucin de la
riqueza y se relaciona, ms bien, a la existencia de una cultura patriarcal,
32
adultocentrista y racista, que va ms all de los antagonismos tradicionales que
distingue la sociedad capitalista" (Guendel, 2002: 3).

A escala mundial, el reconocimiento tico y a veces normativo de los derechos de las
mujeres, de la niez, de la adolescencia y la juventud, de la poblacin indgena y de la
tercera edad, permiti aunar esfuerzos orientados a operacionalizar los derechos
humanos en polticas pblicas y a institucionalizar los movimientos sociales.

1.2 Marco legal. Fuentes, significado y alcance de las obligaciones del Estado en
materia de derechos humanos de las nias, nios y adolescentes. El Derecho
Constitucional y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

La fuente de las obligaciones en materia de los derechos humanos de los nios tiene su
origen y fundamento en el derecho interno e internacional. En el plano interno, segn lo
dispuesto en el artculo 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
27
,
que a la letra dispone,

Esta constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los
tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente
de la Republica
28
, con aprobacin del senado
29
, sern la ley suprema de toda la unin. Los
jueces de cada estado se arreglaran a dicha constitucin, leyes y tratados, a pesar de las
disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados.

De este modo, el artculo 133 determina cul ser el derecho positivo que regir en el
territorio mexicano, sin que en ello medie como excusa por parte de los jueces locales la

27
Reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 18 de enero de 1934.
28
Artculo 89, fraccin X, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Las facultades y
obligaciones del Presidente son las siguientes:
(Reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de octubre de 1993); i.
Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unin, proveyendo en la esfera administrativa a
su exacta observancia;
(Modificado por la reimpresin de la constitucin, publicada en el diario Oficial de la Federacin el 6 de
octubre de 1986). Informacin obtenida del sitio web info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed./9/90.htm?s=
29
Artculo 76, prrafo segundo, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Son facultades
exclusivas del Senado:adems, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomticas que el
Ejecutivo Federal suscriba, as como su decisin de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar,
retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos; (Reformado mediante decreto
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 12 de febrero de 2007).
info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/90.htm?s=
33
existencia de disposicin en contrario para que se nieguen a aplicar los tratados
internacionales en el territorio de las entidades federativas y del Distrito Federal.

En este sentido, se ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en dos
ocasiones para determinar el rango que ocupan los tratados internacionales con respecto a
las leyes federales. En su primera interpretacin, defini que las leyes federales y los
tratados internacionales ocupan la misma jerarqua, los cuales, a su vez, estaban en
posicin inmediatamente inferior a la Constitucin. En la segunda, resulto por unanimidad
de 10 votos del amparo en revisin 1475/98, promovido por el Sindicato Nacional de
Controladores de Trnsito Areo, por va de la ejecutoria dictada el 11 de mayo de 1999, la
cual modific la determinacin anterior estableciendo que los tratados internacionales
estn por encima de las leyes federales y por debajo de la Constitucin, dicho criterio que
en principio fue una tesis aislada, ha sido confirmado por el pleno de la SCJN formando
jurisprudencia siendo de esta forma obligatoria su aplicacin para la totalidad de los
tribunales (Guerrero, 2008: 42).

Por lo que respecta al mbito internacional, antes de precisar su caracterstica vinculatoria
con el marco jurdico nacional y las responsabilidades de los Estados debemos recordar
cules son sus fuentes.

Segn se establece en el artculo 38 de la Corte Internacional de Justicia, en el prrafo 1, la
Corte debe aplicar el Derecho Internacional; al explicitar qu debe entenderse por ste
tambin ofrece un listado preciso de sus fuentes, entre las que se encuentran: las
convenciones internacionales, la costumbre internacional, los principios generales de
Derecho, las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas (Seara, 2009: 67-68).
De modo que tanto los tratados
30
, como la costumbre
31
, los principios generales del
derecho
32
y la jurisprudencia
33
gozan de plena obligatoriedad para los Estados o son

30
Por Tratado se entender acuerdos entre sujetos de derecho internacional, regidos por el DIP [Derecho
Internacional Pblico]. Sobre este punto, La Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados (CV)
define los tratados internacionales en su prrafo 1, artculo 2 que a la letra establece:
Se entiende por tratado un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho
Internacional Pblico, ya conste en un instrumento nico o en dos o ms instrumentos conexos y cualesquiera
que sea su denominacin particular (Ortiz, 2004:12-13).
31
Los elementos fundamentales de la costumbre son: el elemento material, prctica constante y uniforme;
el elemento espiritual, opinio iuris, conviccin de la obligatoriedad jurdica de la costumbre (Ortiz, 2004:50).
34
vinculantes de pleno derecho (Corcuera, 2002:54), en tanto que, las opiniones
consultivas, las declaraciones, los mecanismos extraconvencionales y convencionales
carecen de carcter vinculatorio, es decir, sin carcter de obligatorias en estricto sentido,
aunque de gran valor e influencia para las autoridades locales, porque se trata de
interpretaciones que realizan rganos jurisdiccionales en aplicacin directa de su funcin
interpretadora de los tratados correspondientes (Corcuera, 2002: 61).
De tal forma que a partir del marco jurdico interno e internacional se construye la
conceptualizacin jurdico-filosfica de un sujeto de derechos cimentado a partir del
reconocimiento del individuo para el caso que nos ocupa, del nio- como persona con
capacidad de autodeterminacin, pero sobretodo dotada por el simple hecho de ser
persona, de dignidad; fin ltimo del enfoque de los derechos humanos.
Pero qu significado y alcance tiene la responsabilidad internacional para los Estados, en
materia de los derechos humanos? El enfoque de derechos humanos (Naciones Unidas,
2004: 2) es explicito acerca de su marco normativo ya que en lo relativo a las disposiciones
internacionales, la expresin responsabilidad internacional se actualiza de forma
automtica al hablar de derechos humanos.

La responsabilidad internacional en un contexto general implica las relaciones jurdicas de
reciente surgimiento en el marco jurdico internacional, de la conducta considerada ilcita
internacionalmente. Dentro del derecho internacional existen dos condiciones necesarias
para establecer la existencia de un hecho ilcito del Estado: que el acto u omisin sea
atribuible al Estado de acuerdo con el derecho internacional y que el acto u omisin
constituya una violacin internacional del Estado (Rodrguez, 2004: 52).

En este sentido, y abordando el tema de los derechos humanos todo Estado tiene el deber
de respetar y hacer respetar el marco jurdico en la materia, plasmado en los instrumentos
internacionales de que es parte firmante o en aquellas normas que se han asumido como

32
Los principios generales del derecho son principios comunes a los distintos Estados que ya alcanzaron
una cierta objetivacin en el derecho interno (Ortiz, 2004:51).
33
Una sentencia nunca podr apoyarse nica y exclusivamente en un precedente jurisprudencial o en la
doctrina. Slo podr utilizarse dichas fuentes como medios auxiliares, que apoyen los tratados, la costumbre
o los principios generales de derecho (Ortiz, 2004:52).
35
derecho por va de la costumbre e incluso las que se han integrado al marco jurdico
interno (Rodrguez, 2004: 68).

Dicha obligacin incluye, entre otros, el deber de:

- Adoptar medidas jurdicas y administrativas apropiadas para prevenir las violaciones;
- Investigar las violaciones, y cuando proceda, adoptar medidas contra las violaciones de
conformidad con el derecho interno o internacional;
- Dar a las vctimas acceso imparcial y efectivo a las justicia con independencia de quien sea
en definitiva el responsable de la violacin;
- Poner recursos apropiados a disposicin de las vctimas, y
- Proporcionar o facilitar reparacin a las vctimas (Rodrguez, 2004: 68).

Todos los Estados tienen obligaciones positivas y negativas en materia de derechos
humanos derivado de los tratados que han suscrito. Las obligaciones negativas envuelven
la inhibicin por parte del Estado en la ejecucin de algunas actividades y acciones, en
tanto que es comn que las obligaciones positivas se asocien con la utilizacin de recursos
para la realizacin de ciertos hechos, sin que necesariamente deban circunscribirse al
ejercicio de un presupuesto (Rodrguez, 2004: 69).

Derivado de estas obligaciones, los Estados han contrado la obligacin internacional de
respetar, proteger y garantizar los derechos consagrados en los instrumentos jurdicos
internacionales de los que son parte, por lo que el menoscabo de dichos derechos, cuando
es imputable al Estado en trminos del derecho internacional, bien por alguna omisin o
accin atribuible al poder pblico, constituyen una violacin a los derechos humanos por
parte del Estado y acarrea su responsabilidad internacional.

1.3 Elementos de anlisis de la poltica pblica con perspectiva de derechos humanos.
Empoderamiento del actor, estndares y cumplimiento de las obligaciones a cargo del
Estado y principios transversales.

La perspectiva de los derechos humanos, se ha entendido como una forma de ver y manera
de hacer para lograr la concrecin de esos derechos, poniendo de relieve la dignidad
humana como fin ltimo de las polticas pblicas con perspectiva de derechos humanos,
36
cualquiera que sea el tema al que se enfoquen (agricultura, genero, educacin, etc.) y la
situacin socialmente inaceptable que se proponga intervenir.

Este enfoque plantea persuadir a los pases a planear el desarrollo interno con base en la
perspectiva de los derechos humanos y su ejercicio pleno. Visin que haba permanecido
separada debido a que el desarrollo humano se relacionaba con problemas sociales y
colectivos vinculados con el desarrollo socioeconmico, mientras que el tema de los
derechos humanos estaba muy ligado con los derechos civiles y polticos con escasa
proyeccin social, lo cual no permita establecer lazos de comunicacin e interdependencia
econmico-sociales. (Jimnez, 2007).

Por lo anterior,
uno de los principales aportes de este enfoque es dotar a las estrategias de desarrollo de un
marco conceptual explcito, del cual puedan inferirse elementos valiosos para reflexionar
sobre los diversos componentes de esa estrategia: los mecanismos de responsabilidad, la
igualdad y la no discriminacin, la participacin y el otorgamiento de poder a los sectores
postergados y excluidos. Ese marco conceptual podra contribuir adems a definir con mayor
precisin las obligaciones de los Estados frente a los principales derechos humanos
involucrados en una estrategia de desarrollo, tanto econmicos, sociales y culturales como
civiles y polticos (Abramovich, 2006: 36).

As, mientras que en el mbito de los derechos humanos las reflexiones sobre polticas
pblicas han sido recurrentes, para el campo de estudio de las polticas pblicas el enfoque
de derechos humanos es de reciente inters. Fueron principalmente las organizaciones
civiles las que desarrollaron la discusin sobre la relacin existente entre estas dos
temticas.

En este sentido, para que una poltica pblica pueda ser considerada dentro del marco de la
perspectiva de los derechos humanos es indispensable que cumpla con tres caractersticas
esenciales: empoderamiento del actor principal de la misma; atencin y concrecin de los
estndares y obligaciones internacionales a cargo del Estado e inclusin de los principios
transversales.


37
1.3.1. El empoderamiento del actor.

En el marco del desarrollo del enfoque de derechos humanos y las polticas pblicas
tendientes a la instrumentalizacin de los mismos, la visin tradicional (Jimnez, 2007:35)
de los derechos humanos entendidos como resultado-fin, es decir, como aspiracin
(objetiva) y exigencia (subjetiva) a lograr u obtener el bien jurdicamente reconocido
sostena una divisin que atenda a la naturaleza del contenido de cada derecho, a saber los
derechos humanos de primera generacin: civiles; de segunda generacin: econmicos,
sociales y culturales y los de tercera generacin: colectivos; acorde con una visin de
obligaciones, en su mayora negativas
34
, por parte del Estado respecto de sus gobernados.

Es por ello que el tema de los derechos humanos slo se entenda como una serie de
principiosdel derecho internacional (Jimnez, 2007), un cuerpo de disposiciones cuyo
cumplimiento se dejaba a la buena voluntad de los gobiernos de los Estados firmantes,
cuya mxima concrecin se reflejaba en su inclusin como parte del marco constitucional
35
nuevamente a travs de una serie de prrafos enunciativos- y sus principios
fundamentales.

Esta conceptualizacin de los derechos humanos se circunscriba a las polticas pblicas
como medio por el cual el Estado cubre una serie de necesidades a ciertos sectores
vulnerables consideraba a las polticas pblicas como mecanismos de respuesta a las
necesidades de sectores excluidos limitando las potencialidades de las mismas.

En contraparte, se encuentra el enfoque reciente de derechos, que da paso a la posibilidad
de pensar a los programas como la accin gubernamental que busca la concrecin de los
derechos establecidos en los principios de derecho internacional y nacional y que, desde el
punto de vista de la norma jurdica se legitiman mediante directrices
36
entendiendo con ello
que se est frente a personas titulares de derechos que obligan al Estado.

34
Bajo la conceptualizacin de las obligaciones negativas del Estado el concepto de derechos humanos nace
como instrumento limitante a la actuacin estatal, como declogo de lo que los gobernantes no deberan
hacer.
35
Para el caso de Mxico, texto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917.
36
Se utiliza el trmino directriz como conjunto de instrucciones y normas generales para la ejecucin de
alguna otra cosa. Diccionario de la Lengua Espaola.
38

En este sentido, el enfoque de derechos humanos (Abramovich y Pautassi, 2006: 20)
apunta esencialmente al otorgamiento de poder por la va del reconocimiento de derechos.
El reconocimiento de derechos es tambin el otorgamiento de un campo de poder para sus
titulares y, por tanto, puede actuar como una forma de restablecer equilibrios en el marco
de situaciones sociales marcadamente desiguales.

Respecto a esta caracterstica, es importante destacar que est ntimamente vinculada al
reconocimiento de un sujeto de derechos, en el sentido de que el sujeto es el principio y
fin del sistema poltico (Vzquez y Delaplace, 2009: 8), lo cual es fundamento del
liberalismo poltico.

Por lo cual, las polticas pblicas debieran concebirse y ejecutarse bajo la visin expuesta
por la filosofa poltica, la cual sostiene que los derechos no son ddivas que el Estado
otorga a sus sbditos sino responsabilidades cuyo cumplimiento es condicionante sine qua
non para su existencia.

En este orden de ideas, la historia poltica tambin ofrece importante evidencia sobre el
reconocimiento de sujetos de derechos en contraposicin a la visin de sbditos- a travs
de la Carta Magna de 1215, la Petition of Rights y la Bill of Rights producto de la
revoluciones inglesas del siglo XVII, la Declaracin de Virginia de la guerra de
independencia de EUA, la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789 y la Constitucin francesa de 1791.(Vzquez y Delaplace, 2009: 9).

As, el concepto de empoderamiento a travs de la construccin de un sujeto de derechos
no se trata de un concepto exclusivamente jurdico sino de un concepto jurdico-poltico, es
decir pasar de sbdito a ciudadano, constatado por la participacin activa del sujeto a
quien va dirigida la poltica pblica. (Vzquez y Delaplace, 2009: 9).

Por tanto, el empoderamiento debe entenderse como el reconocimiento de sujeto de
derechos que le subyace a todo individuo con su correlativa capacidad para hacer uso de
los mecanismos para efectivizarlos.

39
Cabe destacar que durante mucho tiempo el reconocimiento de sujetos de derechos estuvo
restringido a ciertos grupos como el hombre en tanto genero, los blancos, los propietarios,
los catlicos, an recientemente los heterosexuales, frente a lo cual el resto de individuos,
que no clasificaban en esas categoras, buscaban ejercer en igualdad de circunstancias los
derechos que les eran negados generando una serie de posturas que inclusive negaban
cualquier posibilidad de que tal reclamo fuese viable; en la actualidad, tal reclamo se
traduce entre otros muchos grupos- en el reconocimiento de los nios como sujetos de
derechos, es decir en cuestionar el efectivo ejercicio de las garantas de nias y nios a
travs de las tradicionales figuras de la patria potestad y la tutela.

En este sentido, se abordar en el captulo tres el tema del empoderamiento de los menores
de edad en tanto sujetos de derechos con la finalidad de poder construir argumentos validos
entorno al reconocimiento del nio como titular de derechos.

1.3.2. Estndares y cumplimiento de las obligaciones-componentes a cargo del Estado.

Para el anlisis de los estndares internacionales y el cumplimiento de los componentes y
obligaciones que stos consagran se tendrn como garantas de referencia el derecho a la
educacin e integridad personal, lo anterior derivado de su vinculacin directa con el
contenido de la Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura, por lo cual, no
todas las obligaciones que implican tales derechos sern confrontadas con el texto de los
documentos constitutivos del PES, como se haba apuntado en la introduccin.

1.3.2.1 Obligaciones-componentes en materia del derecho a la educacin.

Cabe destacar que para el caso del derecho a la educacin, la clasificacin de dicho listado
de obligaciones se har de acuerdo a lo que la relatora especial sobre el derecho a la
educacin, Katarina Tomasevski defini como los contenidos centrales del derecho a la
educacin (Tomasevski, 2004: 77), bajo un esquema de las cuatro Aes
37
, asequibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad; propuestas en el Pacto Internacional de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en 1966 y que ms tarde fue retomado por el

37
Comisin de Derechos Humanos, Informe anual de la relatora especial sobre derecho a la educacin,
Katarina Tomasevski, U.N. Doc. E/CN.4/1999/49, prrafos 51/74; E/CN.4/2001/52, prrafos 64/77, y
E/CN.4/2002/60, prrafos 22/45.
40
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Cultures, en el texto de su Observacin
General 13, en 1999 (Torres, 2006: 14-16).

La disponibilidad entraa dos obligaciones gubernamentales, primera como derecho civil y
poltico requiere que el gobierno no obstaculice el establecimiento de escuelas; segunda,
como derecho econmico, social y cultural requiere que el gobierno garantice la educacin
gratuita y obligatoria para todos los nios y nias en edad escolar (Tomasevski, 2004: 77).

La accesibilidad se define de manera dismil segn los niveles educativos a que se aluda y
el pas de que se trate, en algunos casos existe la obligacin por parte del Estado de
garantizar el acceso a la educacin primaria de las nias y nios en edad escolar
obligatoria, pero no a la educacin secundara o superior, determinando asimismo que la
educacin obligatoria deber ser gratuita en tanto que la subsecuente puede requerir de
pagos (Tomasevski, 2004: 77). Sin embargo, no debe perderse de vista que aqu debe
operar el principio de progresividad y no regresin. Si algn pas ha determinado que la
educacin hasta bachillerato o profesional es parte de la educacin obligatoria, luego no
puede echar marcha atrs por la prohibicin de regresin. El acceso, adems, implica la
imposibilidad de que las personas puedan efectivamente ejercer el derecho a la educacin,
eliminando las barreras fsicas, materiales, econmicas o cualquier otra que exista, por
ejemplo, estableciendo escuelas cercanas a las comunidades ms alejadas para que loa
nios tengan acceso fsico a las mismas.

La caracterstica de aceptabilidad en la educacin se ha generalizado gracias al desarrollo
del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, cabe destacar que gracias a ste se ha
avanzado en la erradicacin de los castigos fsicos transformando as la disciplina escolar,
la consideracin de los chicos y las chicas como sujetos de derechos a la educacin y de
derechos en la educacin han extendido en gran medida los lmites de la aceptabilidad
(Tomasevski, 2004: 78). Su razn de ser obedece a la forma y fondo de la educacin,
atendiendo por ejemplo a las peculiaridades de cultura e idioma que cada comunidad
presenta. Adems implica que haya un proceso de dilogo entre el Estado y el ciudadano
para que este avale la forma en que se har efectivo el derecho.

Otro componente es el de adaptabilidad, el cual exige que las escuelas se adecuen a los
nios y nias en estricto respeto al inters superior de los menores previsto en la
41
Convencin de los Derechos del Nio lo que se tradujo en la supresin de la costumbre de
obligar a los nios a adaptarse a cualquier escuela que se les proporcione. Dada la
caracterstica de indivisibilidad de los derechos humanos, el componente de adaptabilidad
implica la proteccin de todos los derechos humanos dentro de la educacin, as como su
mejora a travs de stos (Tomasevski, 2004: 78). La educacin ha de ser flexible, de tal
modo que se adapte a las necesidades de alumnos que se encuentran en contextos sociales
y culturales diversos.

Entre las obligaciones que implican tales componentes, destacan:

Disponibilidad:
v En materia educativa debe darse la cooperacin internacional para combatir la
ignorancia y el analfabetismo y facilitar el acceso a los conocimientos tcnicos y a
mtodos modernos de enseanza.

Accesibilidad:
v La educacin fundamental debe ser generalizada, obligatoria, gratuita; evitando la
discriminacin de las nias y las adolescentes en materia de oportunidades educativas
estableciendo los mecanismos que se requieran para contrarrestar las razones
culturales, econmicas o de cualquier otra ndole, que propicien dicha discriminacin.
v Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular y reducir las tasas de desercin
escolar.

Aceptabilidad y calidad:
v Las nias, nios y adolescentes tienen derecho a la educacin que respete su dignidad
proporcionndoles la atencin educativa que por su edad, madurez y circunstancias
especiales requirieran para su pleno desarrollo.
v La educacin debe preparar al nio para asumir una vida responsable en una sociedad
libre y democrtica, con espritu de comprensin, paz, tolerancia, igualdad de los sexos
y amistad entre todos los pueblos, grupos tnicos, nacionales y religiosos y personas de
origen indgena.
v La educacin deber ser clave para fortalecer:
42
- El desarrollo del potencial humano, propiciando la mejora de las facultades para adquir ir
conocimientos, as como la capacidad de observacin, anlisis y reflexin crticos;
- El pleno desarrollo de la personalidad y dignidad humana,
- El fomento al respeto a los derechos humanos (en especial no discriminacin y la
convivencia sin violencia) y las libertades fundamentales, el pluralismo ideolgico y la
justicia.
- La difusin de los derechos y deberes de nios, nias y adolescentes y las formas de
proteccin con que cuentan para ejercerlos.
v En el proceso educativo deber asegurarse la participacin activa del educando,
estimulando su iniciativa y su sentido de responsabilidad social; como medio de
formacin ciudadana
v La disciplina escolar debe administrarse de modo compatible con la dignidad humana
del nio, de tal forma que no atente contra su vida, o su integridad fsica o mental.

Adaptabilidad:
v Que las nias, nios y adolescentes que posean cualidades intelectuales por encima de
la media tengan derecho a una educacin acorde a sus capacidades, as como a contar
con las condiciones adecuadas que les permita integrarse a la sociedad.
v Diseo de planes y programas adecuados a las necesidades de los pueblos indgenas.

Dicho listado al someterse a un filtro bajo el criterio de cuales son las obligaciones que de
manera directa deba atender al diseo de los documentos rectores de Programa Escuela
Segura permiti establecer que las nicas obligaciones que corresponden a cada
componente son:

Accesibilidad:
Adopcin de medidas tendientes al fomento de la asistencia regular y la reduccin de tasas
de desercin escolar.

Aceptabilidad y calidad:
Educacin bajo estricto respeto a la dignidad de las nias, nios y adolescentes adecuada a
su edad y madurez, como medio idneo para el desarrollo del potencial humano, tanto a
nivel intelectual como fsico.
43
Difusin de los derechos de las nias, nios y adolescentes, as como de las vas con que
cuentan para ejercerlos.
Educacin bajo los principios de democracia, compresin, paz, tolerancia, igualdad,
amistad entre todos los grupos tnicos, respeto a los derechos humanos y la justicia.

Cabe reiterar que las obligaciones que no fueron consideradas en esta segunda etapa
obedecen a los estndares que de manera general debe atender la poltica educativa
mexicana, pero que no se vinculaban con los objetivos que se ha planteado el Programa
Escuela Segura de forma particular.

1.3.2.2 Obligaciones en materia del derecho a la integridad personal.

Respecto al establecimiento de estndares y cumplimiento de obligaciones a cargo del
Estado, en lo relativo al derecho a la integridad personal, es importante destacar que
obedecen al desarrollo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos; los cules se
dividen en cuatro grandes rubros: respetar, proteger y garantizar y satisfacer o tomar
medidas.

Por tanto qu implican las obligaciones de respetar, proteger y garantizar? La obligacin
de respetar implica un deber general del Estado de no transgredir los derechos (Rodrguez,
2004: 68), en este sentido, establece un lmite al ejercicio del poder pblico, presupone
esferas humanas que el Estado no puede vulnerar, o en las que slo puede penetrar
limitadamente. Por lo tanto, en caso de que por un acto u omisin un funcionario del
Estado lesione uno de los derechos humanos consagrados en los tratados internacionales
vigentes para dicho Estado compromete la responsabilidad internacional del mismo, ya que
implica la inobservancia del deber de respeto.

En tanto que la obligacin de proteger implica que el Estado debe tomar medidas
necesarias para evitar que se violenten los derechos humanos por parte de terceros.

La obligacin de garantizar supone el deber del Estado de organizar todo el aparato
gubernamental para asegurar el pleno y libre ejercicio de los derechos humanos. Como
consecuencia de esta obligacin los Estados deben de prevenir, investigar y sancionar toda
44
violacin de los derechos reconocidos por el marco jurdico internacional y procurar,
adems, el restablecimiento, del derecho conculcado y, en su caso, la reparacin de los
daos producidos por la violacin de los derechos humanos (Rodrguez, 2004: 72).

Por su parte, las obligaciones de prevencin e investigacin son obligaciones de medio o
comportamiento, y no de resultado, sin embargo deben de ser asumidas por el Estado como
deber jurdico propio y no consideradas por ste cmo meras cuestiones formales o de
trmite. Estas obligaciones retoman el deber de debida diligencia establecido por la
responsabilidad internacional clsica (Rodrguez, 2004: 72).

Pero cules son las caractersticas y alcance de las obligaciones en las que se subdivide la
obligacin general de garantizar?

a) Prevenir las violaciones a los derechos humanos:

Involucra una debida prontitud en los actos de prevencin del Estado, se est frente a una
obligacin de medio yno de resultado, el Estado est obligado a comprobar que hizo todo
lo que estaba a su disposicin para evitar el quebrantamiento del derecho para no incurrir
con ello en responsabilidad internacional (Rodrguez, 2004: 72).

b) Investigar las violaciones ocurridas:

La investigacin deber llevarse a cabo bajo tres criterios fundamentales: diligencia,
seriedad y evitando bajo cualquier circunstancia que se torne en una cuestin de trmite
que tenga como consecuencia directa e indirecta el nulo alcance de resultados. En tal
sentido, se ha pronunciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos
38
(caso
Velzquez Rodrguez) (Rodrguez, 2004: 72).

38
Caso Velazquez Rodrguez En ciertas circunstancias, puede resultar difcil la investigacin de hechos que
atenten contra derechos de la persona. La de investigar, como la de prevenir, son obligaciones de medio o
comportamiento que no son incumplidas por el slo hecho de que la investigacin no produzca un resultado
satisfactorio. Sin embargo se debe de emprender con seriedad y no como una simple formalidad condenada
de antemano a ser infructuosa. Debe de tener sentido y debe ser asumida por el Estado como un deber
jurdico propio y no como una simple gestin de intereses particulares, que dependa de la iniciativa procesal
de la vctima o de sus familiares o de la aportacin privada de elementos probatorios sin que la autoridad
pblica busque efectivamente la verdad. Esta apreciacin es vlida cualquiera que sea el agente al cual pueda
eventualmente atribuirse la violacin, an los particulares, pues, si sus hechos no son investigados con
45

c) Sancionar a los responsables:

Cuando el hecho que dio origen a la violacin de los derechos humanos deba ser
perseguido y sancionado por la va penal, civil o administrativa, el Estado est obligado a
aplicar las sanciones correspondientes conforme al derecho interno e internacional mirando
porque sea una consecuencia directa del procedimiento que en su caso se haya instaurado
contra el infractor. Lo cual tambin aplica en caso de la desaparicin de la vctima
(Rodrguez, 2004: 72-73).

d) Reparar las consecuencias de la violacin:

Implica la desaparicin, en la medida de lo posible, del hecho ilcito. Conforme al Derecho
Internacional consiste en la llamada plena restitucin o restitutio ad integrum. Es
importante destacar que existen circunstancias bajo las cuales es imposible la plena
restitucin, ya sea por que sta ltima sea insuficiente o inadecuada al hecho ilcito. En
este sentido, debe considerarse que dicha indemnizacin o reparacin puede responder a un
dao moral o material. La Corte Interamericana se ha pronunciado en este tenor definiendo
tanto el dao material
39
(caso Neira Alegra y otros, 1996, Serie C, nm, 29, parr. 38) como
el moral
40
considerando que ambos estn en posibilidad de ser resarcidos aunque bajo
distintas vas.

De esta forma, la justa indemnizacin debe abarcar todas las medidas que sean necesarias
para proporcionar a los individuos el pleno ejercicio de todos sus derechos (Rodrguez,
2004: 74). Este derecho ha sido reconocido por la Convencin Americana de los Derechos
Humanos, artculo 25, el Convenio Europeo de Derechos Humanos y de las Libertades

seriedad, resultaran en cierto modo, auxiliados por el poder pblico, lo que comprometera la
responsabilidad internacional del Estado (Rodrguez, 2004: 72-73).
39
Comprende tanto el dao emergente como el lucro cesanteEl dao emergente debe considerar los
gastos en que incurrieron los familiares de las vctimas, as como los sobrevivientes, como consecuencia
directa de los hechos.[] Con respecto al lucro cesante, se debe considerar el ingreso que las familias de
las vctimas, as como las vctimas sobrevivientes, podran haber percibido durante la vida de la persona hoy
muerta, as como los ingresos que las vctimas sobrevivientes dejaron de percibir con motivo de los hechos
(Rodrguez, 2004: 73).
40
El dao moral se fundamenta en el dao causado tanto a las vctimas como a sus familiares, respecto del
cual, el Estado tiene la obligacin de otorgar una satisfaccin, la cual, entre otras cosas, puede consistir, en el
ofrecimiento de disculpas, o el pago de daos o perjuicios simblicos (Rodrguez, 2004: 74).
46
Fundamentales, artculo13 y la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos,
artculo 7 (Rodrguez, 2004: 74).

La adopcin de medidas concretas, segn el prrafo primero de la Observacin General
nmero 3, del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, debe ser entendida
como una de las obligaciones de los Estados Partes, en tanto obligaciones de
comportamiento y de resultado.

Es en virtud del prrafo primero, artculo 2 del Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales y su interpretacin por parte del Comit que se instituye que dicha adopcin de
medidas deben ser deliberadas, concretas y orientadas lo ms claramente posible haca la
satisfaccin de las obligaciones reconocidas en el Pacto (Comit DESC).

Aunque las medidas ms apropiadas son la de tipo jurisdiccional, tambin se deben
considerar las legislativas, las que no agotan por s mismas las obligaciones de los
Estados Partes (prrafo 4, Observacin General No. 3, Comit DESC), asimismo se
consideran adecuadas aunque tampoco son exhaustivas, las de carcter administrativo,
financiero, educacional y social.

Observando que la adopcin de tales medidas debe ser por todos los medios apropiados;
si bien cada Estado decide cules son los medios ms apropiados, segn sus circunstancias
y para el caso de cada derecho, la propiedad de los medios que ha elegido no siempre
ser evidente, estando obligado en sus informes a indicar no slo las medidas que ha
adoptado sino que tambin en las que se ha fundamentado para determinar que tales
medidas son las ms adecuadas a la vista de las circunstancias que las rodean (prrafo 4,
Observacin General No. 3, Comit DESC).

Asimismo, en lo relativo a resultados se plantea en el prrafo 1 del artculo 2, en la
adopcin de medidas para lograr progresivamentela plana efectividad de los derechos
reconocidos [en el Pacto] (prrafo 9, Observacin General No. 3, Comit DESC).

El concepto de progresividad efectiva debe entenderse como un reconocimiento del hecho
de que la plena efectividad de todos los derechos econmicos, sociales y culturales [y por
47
tanto, la rendicin de cuentas]
41
en general no podr lograrse en un breve periodo de
tiempo (prrafo 9, Observacin General No. 3, Comit DESC); lo que no se contrapone
con la obligacin por parte del Estado de proceder lo ms expedita y eficazmente posible
(prrafo 9, Observacin General No. 3, Comit DESC).

Finalmente, la va mediante la cual se ha de evaluar si un Estado ha dado cumplimiento a
su obligacin mnima es demostrando fehacientemente que ha tomado las medidas
necesarias hasta el mximo de los recursos de que disponga (prrafo 10, Observacin
General No. 3, Comit DESC), todo en un esfuerzo por satisfacer de forma prioritaria sus
obligaciones mnimas, es decir, que no haya lugar a duda respecto a que el Estado ha
utilizado todos y cada uno de sus recursos de que dispone para dar cumplimiento a sus
obligaciones, no importando que sean stos vastos o limitados.

Lista de obligaciones obtenidas de la revisin sucinta del marco universal, regional y
nacional que norman el derecho a la integridad fsica, clasificadas con base en las
obligaciones de respetar, proteger y garantizar:

Respetar:
v Todo individuo tiene derecho a la vida, la libertad y la seguridad de su persona.
v Toda persona tiene derecho a que se respete su integridad fsica, psquica y moral.
Adminiculado con:
v Nadie puede ser molestado en su persona, familia, bien, papeles o posesiones, sin
que medie un mandato escrito de autoridad competente, que funde y motive la causa legal
de dicho acto.
v Todo nio tiene derecho, sin discriminacin alguna por motivos de raza, color,
sexo, idioma, religin, origen nacional o social, posicin econmica o nacimiento, a las
medidas de proteccin que su condicin de menor requiere, tanto por parte de su familia
como de la sociedad y del Estado.
v Ningn nio puede ser sometido a torturas o tratos crueles e inhumanos o
degradantes.
v Derecho del nio contra toda forma de violencia o humillacin pblica.

41
Corchetes de la autora.
48
v Prohibicin del castigo corporal, inclusive los castigos fsicos excesivos impuestos
como medida pedaggica o disciplinaria.

Proteger:
v Proteccin del Estado contra todo acto de violencia o atentado contra la integridad
personal cometido por funcionarios pblicos o por cualquier individuo, grupo o institucin.
Adminiculado con:
v Adopcin de medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas
para proteger al nio contra toda forma de perjuicio o abuso fsico o mental, descuido o
trato negligente, malos tratos o explotacin, mientras el nio se encuentre bajo la custodia
de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo.
v Adopcin de medidas especiales de proteccin y asistencia en favor de todos los
nios y adolescentes, sin discriminacin alguna por razn de filiacin o cualquier otra
condicin.
v Prevenir la violencia contra los nios cambiando las actitudes y la prctica,
subrayando el derecho de los nios a gozar de igual proteccin y proporcionando una base
inequvoca para la proteccin del nio y la promocin de formas de crianza positivas, no
violentas y participativas.
v Adopcin de medidas educativas y de concientizacin contra cualquier forma de
violencia contra las nias, nios y adolescentes.
v Adopcin de medidas educativas y de concientizacin contra cualquier forma de
violencia contra las nias, nios y adolescentes.

Garantizar:
v Obligacin a prevenir y a sancionar la tortura.
v En las instituciones deberan ser obligatorios la notificacin y el examen de
cualquier incidente de violencia. Prrafo 43 de la Observacin General No.8 Comit de los
Derechos del Nio.
v El responsable estar obligado a cubrir los gastos de asesora legal, mdicos,
funerarios, de rehabilitacin o de cualquier otra ndole, en que hayan incurrido la vctima o
sus familiares, como consecuencia del delito. Asimismo, estar obligado a reparar el dao
y a indemnizar por los perjuicios causados a la vctima o a sus dependientes econmicos,
en los siguientes casos:
49
I.- Prdida de la vida;
II.- Alteracin de la salud;
III.- Prdida de la libertad;
IV.- Prdida de ingresos econmicos;
V.- Incapacidad laboral;
VI.- Prdida o el dao a la propiedad;
VII.- Menoscabo de la reputacin.
v Para fijar los montos correspondientes, el juez tomar en cuenta la magnitud del
dao causado. El Estado estar obligado a la reparacin de los daos y perjuicios, en los
trminos de los artculos 1927 y 1928 del Cdigo Civil.
v Los Estados Parte adoptarn todas las medidas apropiadas para promover la
recuperacin fsica y psicolgica y la reintegracin social de todo nio vctima de:
cualquier forma de abandono, explotacin o abuso; tortura u otra forma de tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes; o conflictos armados. Esa recuperacin y reintegracin
se llevarn a cabo en un ambiente que fomente la salud, el respeto de s mismo y la
dignidad del nio.

Lista depurada de obligaciones en materia de integridad personal, que directamente se
vinculan con el contenido de las Bases y Reglas del Programa Escuela Segura:

Respetar:
Respeto de la integridad personal del nio.

Garantizar:
Obligacin de investigar la violencia ejercida en contra de nios y nias.
Obligacin de sancionar la violencia ejercida en contra de nios y nias.
Adopcin de medidas pertinentes para que en caso de que un nio haya sido vctima de
tratos degradantes se recupere tanto fsica como psicolgicamente

En este sentido, las obligaciones en que se centrar el anlisis de esta tesis son el llamado
derecho a la educacin y sus caractersticas esenciales: accesibilidad, aceptabilidad y
calidad, en tanto que en un segundo momento se abordar con base en las obligaciones
aqu descritas el derecho a la integridad fsica, es decir, su grado de respeto y garanta, todo
50
ello como ya se ha apuntado con relacin al diseo del contenido de las Bases y Reglas de
Operacin del Programa Escuela Segura.

1.3.3. Principios transversales.

La transversalidad significa pensar y actuar en el sentido de que los derechos humanos
son el fundamento tico- moral y el objeto mismo de la accin del Estado y prerrequisito
para el bienestar de la sociedad (Bernales citado por Jimnez, 2007:35).

As los principios que se espera estn presentes en el enfoque de derechos humanos, se
enuncian a continuacin (Jimnez, 2007:35):

A. El principio de igualdad y no discriminacin, la universalidad supone la
incorporacin de los derechos de grupos sociales que haban estado excluidos del derecho
positivo provocando un redimensionamiento del derecho como tal (perspectiva de gnero,
infancia y juventud, perspectiva tnica, poltica social, etc.).

B. El principio de participacin, implica la participacin activa y documentada de
todas las personas interesadas en la formulacin aplicacin y seguimiento de las polticas
pblicas (Vzquez y Delaplace, 2009: 17). De forma tal que la participacin se extienda a
la poltica misma, dando pautas para que se creen redes sociales autosostenibles
(Jimnez, 2007: 43). En este sentido, ser determinante la funcin de vigilancia que ejerza
la sociedad en trminos de rendicin de cuentas y de responsabilidad institucional.

C. El principio de coordinacin y articulacin, basado en el respeto a la autonoma y
los principios de concurrencia, coordinacin y subsiedariedad de la accin pblica,
teniendo presente que dicha coordinacin debe darse en un sentido horizontal (entre las
distintas reas de gobierno) y vertical (entre los distintos niveles de gobierno, federal
estatal y municipal), donde la desconcentracin y delegacin de funciones juegan un papel
determinante. (Vzquez y Delaplace, 2009: 19).

D. El principio de la cultura de los derechos humanos, en el entendido de que es
menester impulsar la educacin en materia de derechos humanos mediante campaas y
51
capacitacin a la sociedad en general. Se establece como obligacin para los Estados en el
artculo 33 de la Declaracin y Programa de Accin de Viena de 1993
42
.

E. El principio de acceso a la informacin, transparencia y rendicin de cuentas, el
cual se cristaliza con un mejor acceso y obtencin de la informacin relativa a la puesta en
marcha de polticas pblicas donde las metas, actores y recursos estn plenamente
identificados, de forma tal que el ciudadano puede evaluar si las metas se alcanzaron bajo
una lgica de responsabilidad en la utilizacin de los recursos, pero adems identificando
plenamente a los actores responsables de que ello suceda, en su calidad de sujetos de
derechos.

F. El principio de acceso a mecanismos de exigibilidad, segn Vzquez y Delaplace
(2009) existen cuatro categoras de mecanismos de exigibilidad de los derechos: judicial
(como es el caso del anlisis de los actos y omisiones del poder ejecutivo), cuasi judicial
(representado por los ombudsmen y dems rganos creados por los distintos tratados
internacionales de derechos humanos, ya sea en el plano regional o internacional),
administrativa (a travs de los procedimientos de revisin de las decisiones y de las
contraloras ciudadanas) y poltica (como puede ser el caso de la revisin legislativa).

G. A los cuales se debe sumar, el principio de la democracia basado en la
participacin activa, informada y protagnica en todos los niveles del proceso de toma de
decisiones que afectan a la ciudadana. La responsabilidad compartida de todos los actores
involucrados, distinguiendo "sujetos de derechos" de "sujetos de obligaciones" o
"deberes" (Jimnez, 2007: 35). El predominio de la esfera pblica, la deliberacin
democrtica y la resolucin pacfica de conflictos; sin embargo esto no significa abandonar

42
33. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos reitera el deber de los Estados, explicitado en la
Declaracin Universal de Derechos Humanos, en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales y en otros instrumentos internacionales de derechos humanos, de encauzar la educacin de manera
que se fortalezca el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales. La Conferencia destaca
la importancia de incorporar la cuestin de los derechos humanos en los programas de educacin y pide a los
Estados que procedan en consecuencia. La educacin debe fomentar la comprensin, la tolerancia, la paz y
las relaciones de amistad entre las naciones y entre los grupos raciales o religiosos y apoyar el desarrollo de
las actividades de las Naciones Unidas encaminadas al logro de esos objetivos. En consecuencia, la
educacin en materia de derechos humanos y la difusin de informacin adecuada, sea de carcter terico o
prctico, desempean un papel importante en la promocin y el respeto de los derechos humanos de todas las
personas sin distincin alguna por motivos de raza, sexo, idioma o religin y debe integrarse en las polticas
educativas en los planos nacional e internacional. La Conferencia observa que la falta de recursos y las
inadecuaciones institucionales pueden impedir el inmediato logro de estos objetivos.
52
el mbito privado sino ms bien publicitarlo, visibilizarlo poltica ysocialmente, hacerlo
pblico: "los conceptos de lo pblico y de lo privado se modifican y se redefinen los
tradicionales conceptos de paternidad, maternidad, matrimonio, familia, es decir, todas
aquellas instituciones sustentadas en jerarquas de poder" (Guendel citado por Jimnez,
2007: 35).

Sin embargo, los principios transversales a que me evocar en este estudio son aquellos
que directamente se vinculan con el propsito y contenido de los documentos rectores del
Programa Escuela Segura, es decir, el principio de igualdad y no discriminacin, el de
participacin y rendicin de cuentas.

Dichos principios sern analizados en el captulo tercero operando como base mnima y
reglas orientadoras de la poltica en cuestin haciendo hincapi en los mecanismos que
implican dichos principios y que sirven como medio para que se ejerzan y garanticen los
derechos humanos de nias y nios.

1.4 El Programa Escuela Segura en el contexto de la Poltica Educativa en Mxico.

Es importante recordar que el estudio que nos ocupa obedece al anlisis de los documentos
rectores de la principal poltica pblica en materia de seguridad de los nios en el mbito
escolar. Por lo cual previo a la realizacin de este examen resulta oportuno describir su
papel dentro de la poltica educativa nacional, la serie de eventos que marcan su inicio y el
contenido de las disposiciones de sus documentos rectores.

La poltica educativa en Mxico ha sido objeto de diversas reformas enfocadas la mayora
de stas a mejorar la calidad con que se imparte la educacin en sus distintos niveles
(bsico, medio superior y superior); los temas son muchos y de diversa naturaleza, sin
embargo nuestro recorrido se enfocar en el papel que intenta desempear el Programa
Escuela Segura dentro del contexto de la Secretara de Educacin Pblica.

El marco legal que actualmente rige la poltica educativa en Mxico est basado
fundamentalmente en el artculo 3 Constitucional, la Ley General de Educacin, el Plan
Nacional de Desarrollo, el Programa Sectorial de Educacin, la Alianza por la Calidad de
53
la Educacin; documentos que de manera particular establecen las pautas bajo las cules
deber funcionar el sistema educativo nacional, pero que adems enfatizan la necesidad de
atender reas en las que la educacin an tiene severos rezagos. Entre tales temas destaca
la funcin de la educacin como instrumento que prepare al menor para la vida en una
sociedad democrtica, que provea al nio y al adolescente de herramientas que le permitan
su adecuada insercin en la sociedad siendo consiente de sus derechos y de los derechos
que poseen los individuos con los que interacta.

Al inicio del sexenio del Presidente Felipe Caldern Hinojosa se plante la necesidad de
formular planes sectoriales tomando como punto de partida la Visin Mxico 2030 y el
Plan Nacional de Desarrollo, y es precisamente con motivo de este proyecto que se
elabor el llamado Programa Sectorial de Educacin 2007-2012 -cuyo responsable directo
de su ejecucin sera la Secretara de Educacin Pblica-, donde se planteaba la urgencia
de una profunda reforma educativa, la cual pretenda convertir a cada escuela en un
espacio caracterizado por la calidad, la inclusin y la seguridad; donde se generen nuevas
formas de gestin y se tomen en conjunto decisiones para hacer de cada plantel un modelo
a escala de la educacin y de la sociedad que queremos (Mensaje de la Secretaria de
Educacin Pblica, Programa Sectorial de Educacin, 2007-2012).

De esta forma, el Programa Sectorial propona 6 objetivos que se alineaban a su vez con
los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y con las metas de la visin
2030.
Fuente: Programa Sectorial de Educacin 2007-2012.
TABLA 2.
OBJETIVOS DEL PROGRAMA SECTORIAL DE EDUCACIN2007-2012. OBJETIVOS DEL PLANNACIONAL DE DESARROLLO.
Objetivo 1
Elevar la calidad de la educacin para que los estudiantes mejoren su nivel de logro educativo, cuenten con medios
para tener acceso a un mayor bienestar y contribuyan al desarrollo nacional.
Contribuye al cumplimiento de los objetivos 5 del Eje 2; 9 y 16
del Eje 3 del PND.
Objetivo 2
Ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos sociales, cerrar brechas e impulsar la
equidad.
Contribuye al cumplimiento de los objetivos 13 del Eje 2; 10,
11,15, 16, 17 y 20 del Eje 3 del PND.
Objetivo 3
Impulsar el desarrollo y utilizacin de tecnologas de la informacin y la comunicacin en el sistema educativopara
apoyar el aprendizaje de los estudiantes, ampliar sus competencias para la vida y favorecer su insercin en la
sociedad del conocimiento.
Contribuye al cumplimiento de los objetivos 5 del Eje 2; 11 del
Eje 3; del PND.
Objetivo 4
Ofrecer una educacin integral que equilibre la formacin en valores ciudadanos, el desarrollo de competencias y la
adquisicin de conocimientos, a travs de actividades regulares del aula, la prctica docente y el ambiente
institucional, para fortalecer la convivencia democrtica e intercultural.
Contribuye al cumplimiento de los objetivos 11, 12, 16 del Eje
1; 12 y 20 del Eje 3; 14 del Eje 4; 3 del Eje 5 del PND.
Objetivo 5
Ofrecer servicios educativos de calidad para formar personas con alto sentido de responsabilidad social, que
participen de manera productiva y competitiva en el mercado laboral.
Contribuye al cumplimiento de los objetivos 5 del Eje 2; 1, 13
y 14 del Eje 3 del PND.
Objetivo 6
Fomentar una gestin escolar e institucional que fortalezca la participacin de los centros escolares en la toma de
decisiones, corresponsabilice a los diferentes actores sociales y educativos, y promueva la seguridad de alumnos y
profesores, la transparencia y la rendicin de cuentas.
Contribuye al cumplimiento de los objetivos 10, 13 y 14 del
Eje 3; 5 del Eje 5 del PND.
El programa contribuye tambin al logro de las metas de cobertura educativa, calidad educativa, desarrollo tecnolgico, prosperidad, equidad entre regiones, competitividad y
transparencia de la Visin 2030.
54
Fuente: Elaboracin propia con base en el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012.

Y es precisamente con motivo del objetivo nmero 6 donde se establece el vnculo con el
Programa que nos ocupa, ya que se inserta como uno de sus cinco indicadores escuelas
primarias y secundarias pblicas incorporadas al Programa Escuela Segura teniendo
como unidad de medida escuelas primarias y secundarias pblicas incorporadas, cuya
situacin en 2006 era nuevo programa ya que el Programa recin haba dado inicio, en
febrero de 2007-, meta 2012 36,648 (30%) escuelas primarias y secundarias pblicas
incorporadas (Programa Sectorial de Educacin, 2007-2012).

Como parte de las estrategias y lneas de accin del objetivo 6 se plantea en el mbito de
la Educacin Bsica, 6.1 Reactivar la participacin social en el mbito de la educacin
bsica, 6.2 Promover la participacin de la comunidad educativa y autoridades
competentes para garantizar la seguridad de estudiantes y profesores, 6.3 Verificar que el
aula, la escuela y el maestro cuenten con las condiciones para la operacin adecuada de los
servicios y establecer estndares de normalidad mnima (Programa Sectorial de
Educacin, 2007-2012).

Parte importante del logro de esta meta se relacionaba directamente con el objetivo 4, el
cual estableca como uno de sus indicadores, materiales educativos para la formacin
cvica y la convivencia democrticas e intercultural para primaria y secundara, unidad de
medida material educativo, situacin en 2006 37 materiales, meta 2012 58
materiales (Programa Sectorial, 2007-2012). Entre las estrategias y lneas de accin que
TABLA 3. VINCULACINENTRE LOS OBJ ETIVOS 6Y 4DEL PROGRAMA SECTORIAL DE EDUCACIN2007-2012Y EL PROGRAMA ESCUELA SEGURA.
Objetivo 6
Nombredel indicador Unidad de medida Situacin en 2006 Meta2012 ESTRATEGIAS Y LINEAS DE ACCIN
Escuelas primarias y
secundarias pblicas
incorporadas al Programa
Escuela Segura.
Escuelas primarias y
secundarias incorporadas.
Nuevo programa 36,648 (30%) escuelas
primarias y secundarias
pblicas incorporadas.
6.1 Reactivar la participacin social en el mbito
de la educacin.
6.2 Promover la participacin de la comunidad
educativa y autoridades competentes para
garantizar la seguridad de estudiantes y
profesores.
6.3 Verificar que el aula, la escuela, y el maestro
cuenten con las condiciones para la operacin
adecuada de los servicios y establecer estndares
de normalidad mnima.
Objetivo 4
Nombre del indicador Unidad de medida Situacin en 2006 Meta2012 ESTRATEGIAS Y LINEAS DE ACCIN
Materiales educativos para
la formacin cvica y la
convivencia democrtica e
intercultural para primaria y
secundara.
Material educativo 37 materiales 58 materiales 4.1 Articular en la formacin ciudadana los temas
emergentes que apoyen la reflexin y actuacin de
los estudiantes: derechos humanos, medio
ambiente, interculturalidad, equidad de gnero,
cuidado individual y colectivo de la salud y la
seguridad, aprecio y desarrollo del patrimonio
cultural y natural, la rendicin de cuentas, entre los
principales.
55
consideraba dicho objetivo destacaba lo relativo a 4.1 Articular en la formacin ciudadana
los temas emergentes que apoyen la reflexin y actuacin de los estudiantes: derechos
humanos, medio ambiente, interculturalidad, equidad de gnero, cuidado individual y
colectivo de la salud y la seguridad, aprecio y desarrollo del patrimonio cultural y natural,
la rendicin de cuentas, entre los principales (Programa Sectorial de Educacin, 2007-
2012), todo en una accin transversal a la educacin bsica.

Cabe destacar que el trabajo en materia de formacin cvica y tica dentro del currculo de
la educacin bsica tiene antecedentes ms remotos que la puesta en marcha del Programa
Nacional Escuela Segura, ya que como asignatura dentro del Plan de Estudios de primaria
y secundara ha sido objeto de diversas reformas, de manera que el Programa Sectorial de
Educacin retoma este aspecto del currculo de la educacin bsica y lo vincula con el
Objetivo 6 en un intento por fortalecer el contenido de las acciones que en ese momento se
emprendan a travs del PNES, lo cual comienza a tomar sentido hasta la versin del 2009
de dicho Programa.

1.5 Cmo surge el Programa Escuela Segura?.

El Programa se enmarca en la poltica gubernamental que el actual presidente de la
Repblica Felipe Caldern Hinojosa denomin Limpiemos Mxico. Puesto en marcha el
2 de julio de 2007, el cual fue presentado en Monterrey como el Programa Limpiemos
Mxico-Zona en Recuperacin, como parte de la Estrategia Nacional de Seguridad
Pblica, con un componente de seguridad pblica y un componente social, el cual consta
de 4 pilares:

- Rescate de Espacios Pblicos (SEDESOL),
- Escuela Segura (SEP),
- Atencin a Adicciones (SS), y
- Comunidades Seguras (SSP)
43
.

Dichos pilares deban coincidr entorno a cuatro ejes temticos:

43
Reduccin de la Demanda de drogas en Limpiemos Mxico y su vinculacin con Iniciativa Mrida, Dr.
Carlos Rodrguez Ajenjo, Secretario Tcnico del Consejo Nacional Contra las Adicciones.
http://www.iniciativamerida.gob.mx/pdf/reduccion_demanda_drogas_Limpiemos_Mexico.pdf
56

1 Organizacin social y comunitaria,
2 Fomento al deporte, arte y cultura como mecanismos de prevencin de conductas
antisociales,
3 Seguridad comunitaria y prevencin situacional, y
4 Prevencin de conductas de riesgo, violencia y promocin de la equidad
44


Su objetivo general era limpiar las calles de la delincuencia mediante la accin decidida de
las autoridades de los tres rdenes de gobierno y, al mismo tiempo, establecer medidas
para recuperar escuelas, espacios pblicos y asegurar que la niez y juventud del pas no
cayeran vctimas de la delincuencia y de la droga. La Secretara de Seguridad Pblica se
sum a este esfuerzo con otras Dependencias del Ejecutivo Federal para dar cumplimiento
a la instruccin Presidencial en aras de un beneficio tangible, mediante acciones concretas
para la poblacin
45
.

De las tres polticas pblicas que derivarn de la estrategia, el Ejecutivo Federal puso
especial nfasis en una: El Programa Nacional Escuela Segura (Pastrana, 2008:15).

En el marco de las lneas de accin de los primeros cien das de su gobierno, el Programa
Nacional Escuela Segura (PNES) denominacin que tuvo durante la vigencia de las
Bases de Operacin de 2007-, a pesar de que ya se vena implementando, reaparece con
informacin actualizada en febrero de 2007 (sitio web oficial Programa Escuela Segura).
En este sentido, vale recordar que el PNES en sus inicios haba estado adscrito a la
Procuradura General de la Republica (PGR), con aplicacin en algunas delegaciones del
Distrito federal como Coyoacn, donde se llevo a cabo un seguimiento por parte de
investigadores de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico en el sexenio de Vicente
Fox Quesada (Furlan y Pasillas, 2007: 9), sin lograr consolidarse como poltica pblica.


44
Reduccin de la Demanda de drogas en Limpiemo s Mxico y su vinculacin con Iniciativa Mrida, Dr.
Carlos Rodrguez Ajenjo, Secretario Tcnico del Consejo Nacional Contra las Adicciones.
http://www.iniciativamerida.gob.mx/pdf/reduccion_demanda_drogas_Limpiemos_Mexico.pdf
45
Informacin obtenida de la pgina web
http://www.ssp.gob.mx/CEVAVI/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/386198//archivo

57
El Presidente Felipe Caldern Hinojosa present el Programa Escuela Segura en una
secundaria del Municipio de Tlaquepaque en el Estado de Jalisco, el 6 de febrero de 2007,
el objetivo para el que se conceptualizaba esta poltica se enfocaba bsicamente en tres
situaciones que en los ltimos aos inquietaban a la sociedad mexicana; primera, la
violencia; segunda, la delincuencia y tercera, las adicciones en el entorno escolar (Nambo
de los Santos y Arredondo Lpez, 2009: 2).

Dicho Programa en sus inicios tiene un enfoque territorial, la implementacin en fases y un
andamiaje interinstitucional con la coordinacin entre la Secretara de Salud con el
Programa Nacional "Salud slo sin drogas", la Secretara de Seguridad Pblica y su
Programa "Comunidades Seguras", la Secretara de Desarrollo Social con el Programa
"Recuperacin de Espacios Pblicos", el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacin, las autoridades estatales y locales y las Organizaciones de la Sociedad Civil.

La implementacin en fases comprenda la etapa de implementacin y evaluacin del
perodo que ira de febrero a junio de 2007 en las escuelas en zonas crticas de 11
municipios, comprendiendo 923 primarias y 255 secundarias. La fase de ampliacin de
cobertura en el periodo que ira de septiembre de 2007 a junio de 2008, en las escuelas en
zonas crticas de 45 municipios, con 6,090 primarias y 1,547 secundarias.

La fase de generalizacin y medicin de impacto del periodo 2008-2012, en escuelas en
zonas crticas de todo el pas (aprox. 19% del total). Y la poltica transversal: libro de texto
gratuito de Educacin Cvica y tica para primaria y de Orientacin y Tutora en
secundaria, en 19,609 primarias y 6,402 secundarias (Nambo de los Santos y Arredondo
Lpez, 2009: 2).

El objetivo general inicial en el que descansaba el Programa es la bsqueda de espacios
escolares seguros, sobre todo protegidos del trfico de drogas, de las organizaciones
criminales y la prevencin de las adiciones (sitio web oficial Programa Escuela Segura),
con lo que se hizo inevitable la participacin policaca.

Actualmente el Programa est a cargo de la Coordinacin Nacional integrada por cinco
Coordinaciones Regionales (Sur-Sureste, Noroeste, Centro-Occidente, Noroeste y Centro-
58
Sur) y administrado a nivel estatal por las llamadas Coordinaciones Estatales
correspondientes a cada una de las entidades federativas y el Distrito Federal.

Cabe destacar que a la fecha el Programa cuenta con tres versiones de documentos
rectores; primero, Bases de Operacin del Programa Nacional Escuela Segura 2007;
segundo, Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura 2009 y, tercero, Reglas de
Operacin del Programa Escuela Segura 2010. Sin embargo para este estudio slo me
remitir a los textos del 2007 y 2009, lo anterior en razn de que mi inters acadmico se
centra en el anlisis del contenido de dichos documentos con relacin a la observacin de
los postulados de la perspectiva de derechos humanos y considerando adems que la
presente tesis comenz a escribirse a finales del ao 2008 y comienzos del 2009, ao en
que se public el segundo documento rector que gua este anlisis.

1.6 Contenido de las Bases y Reglas de Operacin del Programa Nacional Escuela
Segura y el Programa Escuela Segura, respectivamente.

La estructura general de las Bases y las Reglas de Operacin del Programa contempla ocho
rubros: primero, Introduccin; segundo, Objetivos; tercero, Lineamientos; cuarto,
Operacin; quinto, Auditoria, control y seguimiento; sexto, Evaluacin; sptimo,
Transparencia y, octavo, Quejas y denuncias.

Introduccin.

En el texto de la introduccin para ambas versiones se reconoce de manera fehaciente la
necesidad de ejecutar acciones que permitan la conformacin de ambientes propicios
(Bases de Operacin, 2007) o ambientes seguros (Reglas de Operacin, 2009),
favoreciendo el ambiente escolar al mismo tiempo que los procesos formativos de los
alumnos, lo que redundar a su vez en la mejora de la calidad educativa (Bases de
Operacin, 2007) y como una condicin indispensable para garantizar el aprovechamiento
escolar en nios y adolescentes (Reglas de Operacin, 2009).

Poniendo especial nfasis en el involucramiento y participacin de los interesados, as
como en lo crucial que resulta la cultura de la prevencin del riesgo escolar, lo que da paso
59
a la formacin de ciudadanos responsables, todo ello a travs del currculo escolar, la
gestin escolar y la participacin social.

TABLA4.
Comunidadescolar
Bases deOperacin2007 Reglas deOperacin2009
Comunidad Escolar. Se refiere a los actores involucrados en la escuela: Directivos,
docentes y su representacin sindical, personal de apoyo y asistencia, alumnos,
exalumnos, padres de familia y sus organizaciones.
Comunidad Escolar. Se refiere a los actores involucrados en la escuela: directivos,
docentes, personal de apoyo y asistencia, alumnos y padres de familia.

En la versin de 2009 no se hace mencin de la representacin sindical de los docentes, ni de los exalumnos y menos an de las organizaciones de los padres de familia.
Fuente: Elaboracin propia con base en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.

En ambos documentos se reserva un apartado para un Glosario, cuyo objetivo es facilitar al
lector la interpretacin de las distintas abreviaturas y acrnimos. Cabe destacar la
importancia que reviste el que se defina a la Comunidad Escolar con base en los actores
involucrados en la escuela, entre los cuales estn los directivos, docentes, personal de
apoyo y asistencia, alumnos y padres de familia; dejando fuera de la versin 2009, la
representacin sindical de los docentes, los exalumnos y las organizaciones de los padres
de familia a que se aluda en las Bases del 2007.

Objetivo general y especfico.

TABLA 5.
Objetivos Generales
Bases deOperacin2007 Reglas deOperacin2009
Que las escuelas pblicas de educacin bsica del pas se constituyan en espacios libres
de violencia, adicciones y delincuencia, fortaleciendo el desarrollo integral de los alumnos
en la promocin de actitudes y valores en la cultura de la prevencin y en la seguridad
escolar, con la participacin activa de la comunidad escolar, las autoridades educativas,
las instituciones pblicas y privadas, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacin as como la sociedad civil organizada.

Contribuir a mejorar la calidad educativa que se ofrece a los alumnos de las escuelas
pblicas de educacin bsica mediante la gestin de ambientes escolares seguros.

Mientras que en la versin de 2007 se da prioridad a la cultura del autocuidado y la prevencin en las Reglas de Operacin de 2009 se prioriza la calidad educativa.
Fuente: Elaboracin propia con base en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.

Respecto a los objetivos generales, las diferencias son sustanciales entre ambas versiones,
ya que mientras en las Bases de Operacin del 2007 se ve como prioridad el
fortalecimiento del desarrollo integral de los alumnos en la cultura de la prevencin y la
seguridad escolar para constituir como espacios libres de violencia, adicciones y
delincuencia a las escuelas pblicas de educacin bsica, en el texto de las Reglas de
Operacin 2009 se alude a la gestin de ambientes escolares seguros como mecanismo
para mejorar la calidad educativa sin considerar el papel determinante que deben
desempear los alumnos.

60
En este sentido, la redaccin de los objetivos especficos es ms pertinente ya que
considera como accin fundamental del programa, el desarrollo y fortalecimiento en los
alumnos de educacin bsica de competencias para la vida (Bases de Operacin, 2007) y
el pleno ejercicio de los derechos humanos como una va para fortalecer la cultura de la
prevencin en las escuelas pblicas (Reglas de Operacin, 2009).

Lineamientos. Cobertura, poblacin objetivo, caractersticas de los apoyos, derechos
y obligaciones, participantes/ejecutores y coordinacin institucional.

En la seccin relativa a los lineamientos se engloban temas relacionados con la cobertura,
la poblacin objetivo, los beneficiarios, las caractersticas de los apoyos (tipo y monto),
derechos y obligaciones de las escuelas beneficiadas, los participantes, los ejecutores, la
instancia normativa y la coordinacin institucional.

Cobertura.

TABLA6.
Cobertura
Bases deOperacin2007 Reglas deOperacin2009
El Programa de Escuela Segura es de carcter nacional y su implementacin se realizar
en tres fases, teniendo como punto de partida que la participacin de las entidades
federativas es voluntaria.
Primera Fase, Implementacin, febrero a julio del 2007. Participan 9 entidades
federativas del norte, centro y sur del pas con 8 municipios y 3 delegaciones polticas del
Distrito Federal.
Segunda Fase, ampliacin de cobertura del Programa a realizarse durante el ciclo
escolar 2007 2008, podrn participar 72 municipios mas los 8 de la primera etapa que
darn un total de 80 municipios para lo cual se tomar como base los fundamentos de
seleccin de la primera fase.
Tercera Fase, Generalizacin (2008 al 2012), se pretende llegar a todas las escuelas de
educacin bsica del pas ubicadas en zonas donde el proceso educativo pudiera verse
alterado por la presencia de la delincuencia la violencia y las adicciones.
El Programa es de carcter nacional y se operar con pleno respeto al federalismo
educativo. Se instrumentar a travs de la formalizacin de la firma de Convenios de
Coordinacin con los gobiernos de los estados a travs de las Secretaras de Educacin
Estatales o equivalentes. Por lo que respecta al Distrito Federal, se llevar a cabo en el
marco de los lineamientos internos de coordinacin.



Cobertura nacional tanto en el caso de la Bases como las Reglas de Operacin, con la salvedad de una propuesta de implementacin por etapas en el caso de las Bases de
Operacin.
Fuente: Elaboracin propia con base en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.

La cobertura para ambas versiones es nacional, con la modalidad de implementacin por
etapas para el caso de las Bases de Operacin del 2007 primera etapa: 9 entidades
federativas, 8 municipios y tres delegaciones polticas del Distrito federal; segunda etapa:
80 municipios y 12 delegaciones polticas y, tercera etapa: todas las escuelas de educacin
bsica del pas ubicadas en zonas donde el proceso educativo pudiera estar en riesgo-, a
travs de la firma de Convenios de Coordinacin con los gobierno estatales, va las
Secretaras de Educacin Estatales o su equivalente, para el caso de las Reglas de
Operacin. Cabe destacar que para ambas versiones la participacin es voluntaria.
61

Poblacin Objetivo.

TABLA 7.
Poblacin Objetivo
Bases deOperacin 2007 Reglas deOperacin 2009
El PNESest dirigido a las escuelas de educacin bsica, ubicadas en zonas
con presencia de violencia, delincuencia y adicciones.
Tambin podrn participar las escuelas pblicas que no estn ubicadas en
las zonas urbanas con mayores ndices delictivos, o que su entidad
federativa no hay concurrido a la primera fase del PNES y las escuelas
particulares, con los dems apoyos, excepto los financieros.

El PES est dirigido prioritariamente a las escuelas pblicas de educacin
bsica ubicadas en los 150 municipios de mayor incidencia delictiva de las 32
entidades federativas. Dichos municipios fueron identificados por la
Secretara de Seguridad Pblica y publicados en el Diario Oficial de la
Federacin el 15 de enero de 2008. La relacin de municipios por entidad
federativa puede consultarse en el Anexo 1 de estas Reglas.
Tambin pueden participar las escuelas pblicas ubicadas en otros
municipios que reconozcan la existencia de condiciones que afectan la
seguridad y la convivencia solidaria y respetuosa en la comunidad escolar y
deseen impulsar medidas para prevenir la inseguridad y la violencia, las
cuales se beneficiarn con apoyos tales como capacitacin, asesoras y
materiales educativos.
El financiamiento a las escuelas slo podr aplicarse en las Escuelas
Pblicas de Educacin Bsica ubicadas en los municipios de mayor
incidencia delictiva mencionados en el Anexo 1. Cabe sealar que el apoyo
financiero otorgado a estas escuelas ser por nica ocasin y no es
regularizable.

La poblacin objetivo en ambos casos son las escuelas de educacin bsica ubicadas en zonas con presencia de delincuencia, pero dirigido prioritariamente
en el caso de la versin del 2009 a las escuelas pblicas de educacin bsica ubicadas en los 150 municipios de mayor incidencia delictiva de las 32 entidades
federativas. Con apertura para las escuelas pblicas en ambas versiones y privadas slo en la versin de 2007, con la salvedad de que en este caso slo
tendrn acceso al resto de los apoyos exceptuando el financiero.
Fuente: Elaboracin propia con base en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.

En ambos casos el Programa ubica como poblacin objetivo a las escuelas de educacin
bsica ubicadas en zonas con presencia de violencia, delincuencia y adicciones (Bases de
Operacin 2007), dirigido prioritariamente a las escuelas pblicas de educacin bsica
ubicadas en los 150 municipios de mayor incidencia delictiva de las 32 entidades
federativas (Reglas de Operacin 2009). Tales municipios fueron detectados por la
Secretara de Seguridad Pblica y publicados en el Diario Oficial de la Federacin el 15 de
enero de 2008. En este ltimo caso, se deja abierta la posibilidad de que participen
escuelas pblicas ubicadas en municipios distintos a los detectados que hayan detectado
circunstancias de riesgo para la comunidad escolar, beneficindose con apoyos como
capacitacin, asesoras y materiales educativos.

Para el caso del 2007 tambin se prev que participen escuelas que no estn ubicadas en
las zonas urbanas con mayores ndices delictivos, o aquellas que su entidad federativa no
hubiese concurrido en la primera fase del PNES y escuelas particulares, sin la posibilidad
de que dicha participacin sea con los apoyos financieros sino solo con el resto de los
insumos.


62
Caractersticas de los apoyos (tipo e importe y destino).

TABLA 8.
Recursos
Bases deOperacin 2007 Reglas deOperacin 2009
La Autoridad Educativa Estatal autoriza la transferencia de hasta 21,258.50
(veintin mil doscientos cincuenta y ocho pesos 50/100 M.N.) a cada escuela
pblica beneficiada por programa.

El financiamiento a las escuelas slo podr aplicarse en las Escuelas
Pblicas de Educacin Bsica ubicadas en los municipios de mayor
incidencia delictiva mencionados en el Anexo 1. Cabe sealar que el apoyo
financiero otorgado a estas escuelas ser por nica ocasin y no es
regularizable.

Los recursos del Programa slo estn destinados a las escuelas pblicas ubicadas en zonas de alta criminalidad siendo regularizable en el caso de la
primera versin del Programa y por nica ocasin para la versin de 2009.
Fuente: Elaboracin propia con base en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.

Asimismo, queda establecido en ambos documentos normativos que los recursos que el
Programa proporciona a las escuelas beneficiadas sern adicionales y complementarios a
los que proporcionan otras instancias. El apoyo financiero segn las Bases y Reglas de
Operacin, slo poda otorgarse a las escuelas pblicas ubicadas en las zonas reportadas
con ms alto ndice delictivo segn la Secretara de Seguridad Pblica.

En tanto que en las Reglas de Operacin del 2009, se establece que se har entrega de los
apoyos financieros por nica ocasin no siendo susceptible de regularizarse. Para la
entrega de dichos apoyos tendrn prioridad las instituciones que funcionen como Escuelas
Abiertas a la Comunidad
46
.

TABLA 9.
Destino de los recursos
Bases deOperacin 2007 Reglas deOperacin 2009
Los componentes en que pueden ser utilizados los recursos financieros son:
chapas, puertas, vidrios, alarmas, sistemas de cmaras de seguridad;
equipamiento (chalecos, lmparas sordas, banderines, distintivos de
seguridad, sealamientos); capacitacin y material didctico, siendo esta lista
enunciativa mas no limitativa y siempre y cuando no se duplique con otros
programas y se atienda principalmente la promocin de la cultura de la
prevencin y la seguridad escolar.

Por las caractersticas del PES, los apoyos econmicos podrn
destinarse para promover acciones de difusin, capacitacin y enseanza
relacionadas con la prevencin y la seguridad escolar; de manera
complementaria se podrn utilizar para la compra de insumos de seguridad,
siempre y cuando las acciones no se dupliquen con las de otros programas y
se atienda la promocin de una cultura de la prevencin y la seguridad
escolar.

Prioridad a escuelas seguras en la versin de 2007 y mayor propensin a nios seguros en la versin 2009, segn el destino de los recursos.
Fuente: Elaboracin propia con base en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura

En cuanto al destino de los recursos mientras en las Bases de Operacin del 2007 se
prioriza su aplicacin en la adquisicin de componentes de seguridad (chapas, puertas,
vidrios, alarmas, sistemas de cmaras de seguridad, chalecos, lmparas sordas, banderines,
distintivos de seguridad, sealamientos, etctera), en la versin del 2009 se hace hincapi

46
Centro escolar que contribuye a la educacin de la comunidad, desarrollando actividades educativas,
culturales, deportivas y recreativas para los estudiantes, los padres de familia y la sociedad en general
Acrnimos y glosario, texto de las Reglas de Operacin 2009.
63
a la promocin de acciones de difusin, capacitacin y enseanza relacionadas con la
prevencin y la seguridad escolar; prevaleciendo como una medida complementara el
utilizarlos para la compra de insumos de seguridad.

Las autoridades responsables del manejo de los recursos financieros a nivel estatal sern la
Autoridad Educativa Estatal (AEE) para el caso de la versin 2007 y la denominada
Autoridad Educativa Local (AEL) en el caso del texto de las Reglas de Operacin del
2009.

Derechos y obligaciones.

En lo relativo a los derechos, obligaciones y sanciones (dividido en dos apartados uno para
las escuelas y otro para las autoridades estatales), para la versin del 2007 se hace hincapi
a la transparencia en el manejo de los recursos de que disponen las escuelas a travs de las
autoridades estatales tocando el tema de la gestin de ambientes escolares seguros muy
limitadamente.

En tanto que para la versin de las Reglas de Operacin del 2009 nicamente se defini un
apartado para los derechos y obligaciones de las escuelas beneficiadas poniendo especial
atencin en las actividades relativas a la gestin de ambientes escolares seguros,
consolidando la conformacin y funcionamiento de los Consejos Escolares de
Participacin Social y lo relativo a la suscripcin de la Carta Compromiso para participar
en el PES, as como de aquellas actividades que garantizarn su permanencia en el mismo.

Participantes y ejecutores.

TABLA 10.
Ejecutores
Bases deOperacin 2007 Reglas deOperacin 2009
Se enuncian de manera precisa las funciones que competen a cada uno de
los ejecutores /participantes.
Slo se enuncian lasfunciones de los tomadores de decisiones(Secretara
de Educacin Pblica, las Coordinaciones Estatales del Programa Escuela
Segura, la Autoridad Educativa Local y la Administracin Federal de Servicios
Educativos en el Distrito Federal) sin considerar a los actores principales del
Programa (directivos, docentes, alumnos y padres de familia.

Mayor definicin de las funciones y nivel de participacin de los actores principales del Programa Escuela Segura en la versin 2007 que en el texto de las
Reglas de Operacin de 2009.
Fuente: Elaboracin propia con base en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura

64

Los actores que se designan como ejecutores en las Bases de Operacin son:

I. Subsecretara de Educacin Bsica/Direccin General de Desarrollo de la Gestin e
Innovacin Educativa/Coordinacin Nacional de Programa.
II. Autoridad Educativa Estatal/Responsables Estatales de Educacin Bsica.
III. Responsable Estatal del PNES.
IV. Consejo Tcnico de Seguimiento (Estatal).
V. Consejo Estatal de Participacin Social.

En las Reglas de Operacin:

I. Secretara de Educacin Pblica.
II. Coordinacin Estatal del Programa Escuela Segura.
III. Coordinacin Nacional del Programa Escuela Segura.
IV. Autoridad Educativa Local.
V. Administracin Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal.

Con la salvedad que para el caso de las Bases de Operacin 2007, la determinacin de las
competencias de cada uno de los ejecutores es ms puntual que en el caso de las Reglas de
Operacin 2009, ya que se establecen de forma precisa cuales sern las responsabilidades
de cada actor.

Instancia Normativa.

Para ambas versiones: Secretara de Educacin Pblica a travs de la Subsecretara de
Educacin Bsica y la Direccin General de Desarrollo de la Gestin e Innovacin
Educativa, mediante la Coordinacin Nacional del Programa Escuela Segura, como
instancia que interpretar y definir cualquier aspecto financiero u operativo no previsto
en las Bases y Reglas de Operacin.



65
Coordinacin institucional.

Por otra parte, para la mejor consecucin de los fines que persigue el Programa Escuela
Segura se establece como requisito previo la coordinacin intra e interinstitucional (Bases
y Reglas de Operacin).

Operacin.

Respecto a la operacin del Programa en ambos documentos rectores del programa se
regulan actividades como el avance fsico y financiero de todas y cada una de las obras
que se pongan en marcha con motivo del PNES o PES, as como de sus respectivas actas
de entrega-recepcin, el cierre de ejercicio y el manejo de recursos no devengados.

Auditoria, control y seguimiento.

Dado que los recursos que son asignados al PNES y al PES no pierden su carcter federal,
se prev que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretara de la Funcin
Pblica y la Auditora Superior de la Federacin Contralora para el caso de la versin
2009- y dems rganos supervisores podrn llevar a cabo actividades de auditoria, control
y seguimiento respecto de los mismos.

Evaluacin.

En este orden de ideas, se prev que existan evaluaciones internas y externas; respecto a
las evaluaciones internas vale precisar que a la fecha no se cuenta con la totalidad de los
elementos de la matriz de Indicadores de Resultados (MIR). Las evaluaciones externas,
segn lo previsto en las Reglas de Operacin debern realizarse por alguna institucin de
reconocido prestigio de educacin superior, centro de investigacin u organismos
especializado de carcter nacional o internacional.




66
Transparencia y rendicin de cuentas.

El tema de la transparencia y rendicin de cuentas en los documentos que sustentan el
Programa se traduce en su difusin y el funcionamiento de la Contralora Social. Con
motivo de la vigencia de las Bases de Operacin del Programa, se dispona que las
acciones que tuviesen vnculo con dicha instancia estuvieran a cargo de la comunidad
escolar, incluidos los integrantes del o los Comits y dems asociaciones de beneficiarios;
as como la Coordinacin Nacional del Programa Escuela Segura y las Coordinaciones
Estatales del Programa.

Para la versin del 2009, el funcionamiento de la Contralora Social se regula a travs del
Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos para la promocin y operacin de la
Contralora Social en los programas federales de desarrollo social, cuya publicacin se dio
el 11 de abril de 2008 en el Diario Oficial de la Federacin.

Quejas y Denuncias.

Finalmente, en el apartado de quejas o denuncias entendidas como las manifestaciones
realizadas por los beneficiarios de los programas federales de desarrollo social o un
tercero, sobre la aplicacin y ejecucin de los programas o sobre hechos relacionados con
dichos programas que puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades
administrativas, civiles o penales de servidores pblicos (Acuerdo por el que se
establecen los Lineamientos para la promocin y operacin de la Contralora Social en los
programas federales de desarrollo social, 2008), se prevn como medios para su
canalizacin la va telefnica, el Internet a travs del sitio oficial del rgano Interno de
Control de la Secretara de Educacin Pblica y del Programa, as como va correos
electrnicos.

1.7 Conclusiones del captulo.

En un recorrido por lo antes expuesto, es importante recordar que el objetivo que el
presente captulo se propone es ubicar al lector en los acontecimientos que han incidido en
la consolidacin de la perspectiva de derechos humanos, as como presentar y desarrollar
67
el contenido de la misma, es decir, el empoderamiento del actor, los estndares
internacionales y las obligaciones que derivan de stos y los principios transversales;
requisitos sine qua non para poder estimar que una poltica pblica o programa ha sido
respetuoso de la perspectiva de derechos humanos y con ello ha dejado de ser un simple
mecanismo utilizado para resolver problemas y se ha constituido en una va para
efectivizar derechos.

Lo anterior vinculado a la razones en que se fundamenta la responsabilidad del Estado
Mexicano, ante la inobservancia de dichos principios, lo que de manera alentadora
representa un fuerte argumento contra aqullos que colocan al Derecho Internacional de
los Derechos Humanos como un cmulo de buenas intenciones que no trascienden las
declaraciones en papel.

Todo ello como soporte terico-conceptual y jurdico del objeto de estudio que ocupa la
presente investigacin, el Programa Escuela Segura, al cual se han dedicado las ltimas
tres secciones de este apartado con la finalidad de identificar y describir el papel que
desempea en el marco de la poltica educativa mexicana, las circunstancias que dieron
origen a su vigencia y las caractersticas que diferencian a las Bases respecto de las Reglas
de Operacin del mismo, lo que en suma nos va ha permitir desarrollar el anlisis de los
documentos rectores del Programa Escuela Segura frente a los estndares internacionales
en materia de derecho a la educacin e integridad personal.

En este sentido, en el siguiente captulo se abordar el contenido y regulacin
internacional y nacional es decir el estndar internacional- de los derechos en que el
Programa Escuela Segura debiera fundamentarse, el derecho a la educacin y la integridad
personal; as como de sus correlativas obligaciones-componentes a cargo del Estado
mexicano.

En un primer momento se desarrollar el contenido normativo del derecho en cuestin -
derecho a la educacin y la integridad personal-, as como el tratamiento legislativo que se
ha dado a nivel internacional (en el Sistema Universal e Interamericano de Proteccin a
los Derechos Humanos) y nacional, en su caso.

68
En tanto que en una segunda instancia se analizar el cumplimiento de los componentes de
accesibilidad, aceptabilidad y calidad. Examinando asimismo, la cabal observacin de las
obligaciones de respetar y garantizar por parte del Estado Mexicano en cuanto al derecho
a la integridad personal de las nias, nios y adolescentes. Todo ello con referencia a lo
establecido en las normas de carcter nacional e internacional previamente analizadas y
confrontadas con lo sealado en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela
Segura.

















69





Captulo 2. Obligaciones en materia de
derechos humanos de las nias, nios y
adolescentes. Anlisis del diseo de los
documentos constitutivos del Programa
Escuela Segura frente al derecho a la
educacin y la integridad personal de las
nias, nios y adolescentes.




70
Captulo 2. Obligaciones en materia de derechos humanos de las nias, nios y
adolescentes. Anlisis del diseo de los documentos constitutivos del Programa
Escuela Segura frente al derecho a la educacin y la integridad personal de las nias,
nios y adolescentes.

El objeto de la educacin
es formar seres aptos para gobernarse a s mismos,
y no para ser gobernados por los dems.
Spencer


Previo a proceder al anlisis de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura
frente al ncleo de garantas que como mnimo dicha poltica debe proteger, se hace
necesario precisar algunos puntos.

Primero, derivado de la naturaleza universal de los derechos humanos, categora a la que
pertenecen el derecho a la educacin e integridad personal, tales derechos deben ser
reconocidos y garantizados con independencia de las particularidades polticas,
econmicas, sociales, culturales y religiosas (Blanc, 2001: 13) en cualquier lugar del
mundo incluido el territorio mexicano llevando implcito su reconocimiento respecto a
toda la especie humana.

Ms all de cualquier diferencia entre los individuos, la universalidad tiene su fundamento
y razn de ser en la dignidad humana, la que se ha convertido en un principio general del
Derecho Internacional contemporneo, lo cual representa para los Estados una obligacin
de garantizar el respeto de los derechos humanos, en tanto stos representan la
cristalizacin ms evidente de la dignidad humana (Blanc, 2001: 17).

Adems, tanto los derechos econmicos, sociales y culturales (derecho a la educacin)
como los derechos civiles y polticos (derecho a la integridad personal), deben concebirse
como una totalidad indisociable y exenta de jerarquas (Blanc, 2001: 13, 34). Pero sobre
todo, interdependientes en tanto todos ellos se interrelacionan y mantienen una
dependencia reciproca.


71
Por tanto,
en definitiva puede afirmarse, que los derechos humanos son indivisibles porque son
indispensables para el respeto de la dignidad humana y para el desarrollo integral de la
persona, lo que refuerza la unicidad de los mismos frente a la jerarquizacin, y al mismo
tiempo, son interdependientes porque se relacionan necesariamente entre s y por que la
existencia real de cada uno de los derechos humanos, slo puede ser garantizada por el
reconocimiento integral de todos ellos (Blanc, 2001: 31).

Lo que necesariamente implica que el pleno goce del derecho a la educacin slo puede
ser garantizado si, y slo si, el derecho a la integridad personal se protege, y viceversa.
Esto se debe a que una de las causas por las cuales los alumnos dejan sus estudios radica
en la violencia que se gesta al interior y exterior de los centros escolares (Medellin,
29/jul/05, El Universal, Martnez, 15/oct/07, El Universal), de esta forma, la
obstaculizacin al derecho a la integridad de los estudiantes tiene como consecuencia la
violacin del derecho a la educacin. Los principios de indivisibilidad e interdependencia
tambin implican que bajo ningn argumento es vlido garantizar el goce de un derecho
violando u obstaculizando el disfrute del otro.

Segundo, tanto el derecho a la educacin como el derecho a la integridad fsica han sido
reconocidos en distintos documentos internacionales
47
como componentes de la esfera de
proteccin prioritaria constituyendo con ello, normas imperativas en tanto no admiten
derogacin ni suspensin bajo ninguna condicin o circunstancia. Por tanto, el respeto de
estos derechos debe considerarse una obligacin erga omnes (Brotons citado por Blanc,
2001: 30).

Tercero, el reconocimiento de derechos a grupos especficos como los nios no representa
un catalogo cuya titularidad slo afecta a dicho grupo, sino que derivado de su

47
Cabe destacar que tal situacin se da bajo tres supuestos:
- Instrumentos internacionales de derechos humanos que no contemplan expresamente la suspensin de
derechos que han proclamado. Carta Africana de Derechos Humanos y los Pueblos y Convenio contra la
Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes.
- Instrumentos internacionales de derechos humanos que an considerando la suspensin de derechos dicha
medida esta sometida a ciertos requisitos de forma y fondo. Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos, Convencin Europea de Derechos Humanos, Convencin Americana de Derechos Humanos.
- Instrumentos internacionales de derechos humanos que an considerando la suspensin de derechos existen
garantas para las cuales no es aplicable. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, Convencin
Europea de Derechos Humanos, Convencin Americana de Derechos Humanos.

72
vulnerabilidad o estado de indefensin se ha hecho necesario adoptar instrumentos
especficos de proteccin a sus derechos con la finalidad de reforzar la proteccin que se
hace de stos en un marco general, lo que no se contrapone con la universalidad de los
derechos humanos en su conjunto.

Cuarto, para los fines de la presente investigacin se entender por nio todo ser humano
menor de dieciocho aos (artculo 1 de la Convencin sobre los Derechos del Nio)
considerando que los documentos constitutivos centro de anlisis de la presente tesis, se
enfoca a los nios en educacin bsica y que sta a su vez comprende segn lo establecido
en el artculo 37 de la Ley General de Educacin, los niveles de preescolar, primaria y
secundara, de tal forma que el rango de edad de la poblacin objetivo se centrar entre los
3 y los 15 aos.

Quinto, que el inters superior del nio debe observarse en todas y cada una de las
acciones que tengan vinculo con los nios, de tal forma que se entienda como la
satisfaccin de todos y cada uno de sus derechos, los cuales bajo ninguna circunstancia
pueden ser asimilables al inters colectivo (Cillero, s/f: 12).

Sexto, el inters superior del nio tiene dos finalidades: 1) como principio que permite
resolver los conflictos en los que se vean inmiscuidos los derechos de los nios, primando
los de estos ltimos por sobre cualquier otro inters que no tenga el rango de derecho y, 2)
como garanta de proteccin de los derechos de los menores, todo ello en el marco de
polticas pblicas que reconozcan como objetivo socialmente valioso los derechos de los
nios y promueva su proteccin efectiva, a travs del conjunto de mecanismos que
conforman las polticas jurdicas y sociales (Cillero, s/f: 6, prrafo primero del artculo 3
de la Convencin sobre los Derechos del Nio).

Sptimo, la diferencia que se establezca entre nio seguro y escuela segura ser
sustancial y determinante en tanto que por nio seguro se entender aquella calidad que
hace poseedor a todo menor de edad de los elementos necesarios para mirar por su
autocuidado ante cualquier entorno hostil que pueda vulnerar sus derechos, mientras que
escuela segura har referencia a las caractersticas de infraestructura que permiten
colocar a la escuela como espacio fsico seguro y que tiene su fundamento y sentido en la
73
colocacin de un nmero cada vez mayor de elementos de seguridad como candados,
chapas, mallas electrificadas, cmaras de video, alarmas, etc.

Octavo, la perspectiva de derechos humanos permite estructurar desde un enfoque distinto
las polticas pblicas destinadas a la infancia y la participacin de los nios en stas
(Cillero, s/f: 5).

2.1 El derecho a la educacin.
2.1.1 Qu es el derecho a la educacin?

El derecho a la educacin debe ser entendido como algo ms que el acceso de nias,
nios y adolescentes a la escuela (Torres, 2006), es decir, como la posibilidad del
desarrollo de las capacidades y potencialidades humanas en toda su plenitud, como
vehiculo idneo para hacer efectivos los derechos fundamentales y futura ciudadana.

Ante lo cual debe tenerse presente que el reconocimiento de la educacin como derecho
lleva implcita la responsabilidad gubernamental de asumir a la educacin como bien
pblico y a la escolarizacin como un servicio pblico (Tomasevski, 2004: 18).

Instrumento mediante el cual los nios desarrollan las habilidades necesarias para
relacionarse con los dems con sus iguales y adultos-, mirando porque sea en un entorno
de respeto y equidad; por lo cual, algunos autores lo han denominado derecho a la
socializacin (Gutman citado por Gonzlez, 2008: 449). As mismo, la educacin formal
cumple con una funcin determinante en la transmisin de valores.

Mas an, no debe perderse de vista que la educacin es vehculo satisfactor de los
intereses presentes del nio, es decir, la necesidad bsica de relacionarse con el otro,
jugar, participar informalmente, de ejercer su autonoma con dignidad humana, en otras
palabras con su valor como tal en el momento actual (Gonzlez, 2009: 450). Nada ms
errneo que concebir a la niez y su educacin como capital para el futuro.

Por ello, bajo la perspectiva de los derechos humanos, la educacin debe ser vista como un
derecho y bien pblico, que se respeta, protege y garantiza; por lo tanto no puede ser ni
74
una mercanca ni un servicio; ya que en calidad de mercanca se tendra que aceptar que
est al arbitrio de las leyes de la oferta y la demanda; en tanto que como servicio, creara
capital humano que se compra o se vende y para el cual existira un mercado. (Informe
Anual sobre la situacin de los DESCA en Mxico, 2007-2008). La gente no es capital
humano
48
, ya que la aceptacin de dicho adjetivo supone un valor de mercado, en el
sentido de que el individuo debe estar al servicio de las fuerzas de la economa y no al
revs, lo que convertira a la persona en medio y no en fin del desarrollo (Tomasevski,
2004:39, 53-54).

La caracterstica de la educacin como derecho y bien pblico ha quedado establecida en
la Declaracin Universal de Derechos Humanos
49
en su artculo 26; el Pacto Internacional
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
50
, artculos 13 y 14; la Declaracin
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
51
, artculo XII Derecho a la educacin
y XXXI Deberes de instruccin; la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
52
,
artculo 12, 4; el Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San
Salvador
53
, artculo 13 y la Convencin sobre los Derechos del Nio
54
, artculos 28 y 29,
entre otros instrumentos internacionales.

Pero entonces qu debemos entender por derecho a la educacin? Establecido en el Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (en lo sucesivo tambin
Pacto DESC) de la Organizacin de las Naciones Unidas: Artculo 13. Los Estados Partes
en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educacin.


48
Definido ste como la suma de los atributos econmicamente relevantes (conocimiento, habilidades,
competencias) en la poblacin econmicamente activa (Tomasevski, 2004: 53).
49
Adoptada y proclamada por la Asamblea General en su resolucin 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948.
50
Adoptado y abierto a la firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea General en su resolucin 2200, de
16 de diciembre de 1966.
51
Aprobada en la Novena Conferencia Internacional America Bogot, Colombia 1948.
52
Suscrita en San Jos de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969; en la Conferencia Especializada
Interamericana sobre Derechos Humanos.
53
Adoptado en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988, en el decimoctavo periodo ordinario
de sesiones de la Asamblea General.
54
Adoptada y abierta a la firma y ratificacin por la Asamblea General en su resolucin 44/25, de 20 de
noviembre de 1989.
75
Teniendo como propsitos y objetivos segn la Observacin General
55
nmero 13 emitida
por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas (en lo
sucesivo tambin Comit DESC), el desarrollo del sentido de dignidad de la personalidad
humana, la capacitacin de todas las personas para su participacin en una sociedad libre y
el favorecimiento de la comprensin entre todos los grupos tnicos, y entre las naciones y
los grupos raciales y religiosos, a los cuales se puede aadir lo establecido por otros
instrumentos internacionales: la igualdad entre los sexos y el respeto al medio ambiente.

Siendo igualmente destacables los procesos que se llevan al interior del aula y las escuelas
en general desde el respeto del calendario y la jornada escolares, hasta el cumplimiento
del programa, pasando por la preparacin de clases y su desarrollo; la atencin individual
de las y los alumnos; el trabajo en equipo de las y los docentes; el liderazgo de la
direccin, la participacin de las y los padres de familia; un clima escolar de disciplina y
libre de violencia, que favorezca el aprendizaje (Programa de Derechos Humanos del
Distrito Federal, 2009: 232); con la presencia del personal directivo y docente con la
capacitacin adecuada, con actitudes de responsabilidad y compromiso, propiciando el
desarrollo de las actividades conforme a lo planeado bajo el principio del mximo
aprovechamiento de los recursos.

Asimismo, la Observacin general nmero 13, considera en lo relativo a Temas especiales
de amplia aplicacin dos tpicos que estaran intrnsecamente relacionados con el
contenido del Programa Escuela Segura, la no discriminacin e igualdad de trato
56
y la
disciplina en las escuelas
57
.

55
Considerando que las observaciones generales de los rganos creados en virtud de tratados de derechos
humanos, pueden proporcionar una orientacin ms detallada sobre lo que significan las normas
internacionales de derechos humanos (OACNUDH, 2006:23).
56
31. La prohibicin de la discriminacin, consagrada en el prrafo 2 del artculo 2 del Pacto, no est
supeditada ni a una implantacin gradual ni a la disponibilidad de recursos; se aplica plena e inmediatamente
a todos los aspectos de la educacin y abarca todos los motivos de discriminacin rechazados
internacionalmente. El Comit interpreta el prrafo 2 del artculo 2 y el artculo 3 a la luz de la Convencin
de la UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseanza y de las
disposiciones pertinentes de la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra
la mujer, la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial, la Convencin
sobre los Derechos del Nio y el Convenio de la OIT sobre poblaciones indgenas y tribales (Convenio N
169) y desea recalcar las cuestiones que a continuacin se exponen.
34. El Comit toma nota del artculo 2 de la Convencin sobre los Derechos del Nio, y del apartado (e) del
artculo 3 de la Convencin de la UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la
enseanza y confirma que el principio de la no discriminacin se aplica a todas las personas en edad escolar
que residan en el territorio de un Estado Parte, comprendidos los no nacionales y con independencia de su
situacin jurdica.
76
Por otro lado, cabe destacar que fue en la Declaracin Mundial sobre Educacin para
Todos (Jomtien, 1990), donde emerge la visin ampliada de la educacin bsica definida
como una educacin capaz de satisfacer necesidades bsicas de las personas, nios,
jvenes y adultos, dentro y fuera del sistema escolar, desde de la primera infancia hasta la
edad adulta (Torres, 2006:3). La conferencia de Jomtien adopt el trmino educacin
bsica sin ceirla a la educacin escolarizada ni a la etapa de desarrollo correspondiente a
la infancia.

Tal visin inclua: desarrollo infantil y educacin inicial; educacin primaria;
alfabetizacin; educacin bsica y capacitacin de jvenes y adultos excluidos del sistema
escolar; mejoramiento de los resultados de aprendizaje; y difusin pblica de informacin
relevante para el mejoramiento de la vida de las personas (Torres, 2006: 6).

La Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos, fue organizada por la UNESCO,
UNICEF, el PNUD y el Banco Mundial (Jomtien, Tailandia, 1990) adopt seis metas que
en principio se cumpliran en el ao 2000 y que posteriormente se postergaron para el ao
2015.

Fue en el marco del Foro Mundial de Educacin (Dakar, 2000) donde se evaluaron los
logros de la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos y se opt por ampliar el
plazo a quince aos ms, las seis metas que se propusieron en el marco del Foro Mundial
modificaron a su vez las metas propuestas en Jomtien.


35. Las agudas disparidades de las polticas de gastos que tengan como resultado que la calidad de la
educacin sea distinta para las personas que residen en diferentes lugares pueden constituir una
discriminacin con arreglo al Pacto.
37. Los Estados Partes deben supervisar cuidadosamente la enseanza, comprendidas las correspondientes
polticas, instituciones, programas, pautas de gastos y dems prcticas, a fin de poner de manifiesto cualquier
discriminacin de hecho y adoptar las medidas para subsanarla. Los datos relativos a la educacin deben
desglosarse segn los motivos de discriminacin prohibidos.
57
41. En opinin del Comit, los castigos fsicos son incompatibles con el principio rector esencial de la
legislacin internacional en materia de derechos humanos, consagrado en los Prembulos de la Declaracin
Universal de Derechos Humanos y de ambos Pactos: la dignidad humana, por ejemplo la humillacin
pblica. Tampoco es admisible que ningn tipo de disciplina infrinja los derechos consagrados por el Pacto,
por ejemplo, el derecho a la alimentacin. Los Estados Partes han de adoptar las medidas necesarias para que
en ninguna institucin de enseanza, pblica o privada, en el mbito de su jurisdiccin, se apliquen formas de
disciplina incompatibles con el Pacto. El Comit acoge con satisfaccin las iniciativas emprendidas por
algunos Estados Partes que alientan activamente a las escuelas a introducir mtodos "positivos", no violentos,
de disciplina escolar.
77
TABLA 11.
Metas deEducacin paraTodos en Jomtien (1990) y en Dakar (2000)
Jomtien: 1990-2000 Dakar: 2000-2015
1. Expansin de la asistencia y las actividades de desarrollo de la primera infancia,
incluidas las intervenciones de la familia y la comunidad, especialmente para los nios
pobres, desasistidos e impedidos.
1. Expandir y mejorar el cuidado infantil y la educacin
inicial integrales, especialmente para los nios y nias
ms vulnerables y en desventaja.
2. Acceso universal a la educacin primaria (o a cualquier nivel ms alto considerado
"bsico") y terminacin de la misma, para el ao 2000.
2. Asegurar que, para el ao 2015, todos los nios, y
especialmente las nias y los nios en circunstancias
difciles, tengan acceso y completen una educacin
primaria gratuita, obligatoria y de buena calidad.
3. Mejoramiento de los resultados del aprendizaje de modo que un porcentaje convenido
de una muestra de edad determinada (por ejemplo, 80%de los mayores de 14 aos)
alcance o sobrepase un nivel dado de logros de aprendizaje considerados necesarios.
3. Asegurar la satisfaccin de las necesidades de
aprendizaje de jvenes y adultos a travs del acceso
equitativo a programas apropiados de aprendizaje de
habilidades para la vida y para la ciudadana.
4. Reduccin de la tasa de analfabetismo adulto a la mitad del nivel de 1990 para el ao
2000. El grupo de edad adecuado debe determinarse en cada pas y debe hacerse
suficiente hincapi en la alfabetizacin femenina a fin de modificar la desigualdad
frecuente entre ndices de alfabetizacin de los hombres y de las mujeres.
4. Mejorar en un 50 por ciento los niveles de
alfabetizacin de adultos para el ao 2015,
especialmente entre las mujeres, y lograr el acceso
equitativo a l a educacin bsica y permanente para
todas las personas adultas.
5. Ampliacin de los servicios de educacin bsica y de capacitacin a otras
competencias esenciales necesarias para los jvenes y los adultos, evaluando la eficacia
de los programas en funcin de la modificacin de la conducta y del impacto en la salud,
el empleo y la productividad.
5. Eliminar las disparidades de gnero en la educacin
primaria y secundaria para el ao 2005, y lograr la
equidad de gneros para el 2015, en particular
asegurando a las nias acceso a una educacin bsica
de buena calidad y rendimientos plenos e igualitarios.
6. Aumento de la adquisicin por parte de los individuos y las familias de los
conocimientos, capacidades y valores necesarios para vivir mejor y conseguir un
desarrollo racional y sostenido por medio de todos los canales de la educacin -incluidos
los medios de informacin modernos, otras formas de comunicacin tradicionales y
modernas, y la accin social evalundosela eficacia de estas intervenciones en funcin
de la modificacin de la conducta.
6. Mejorar todos los aspectos de la calidad de la
educacin y asegurar la excelencia de todos, de modo
que todos logren resultados de aprendizaje reconocido y
medible, especialmente en torno a la alfabetizacin, el
clculo y las habilidades esenciales para la vida.
Elaboracin y traducciones: R.M.Torres
Fuente: UNESCO, Educacin para Todos http://www.unesco.org/education/efa/index.shtml

En Jomtien se determin como meta 3 el aprendizaje y la necesidad de mejorarlo y
evaluarlo, tratando de determinar ciertos parmetros cuantitativos para evaluar los avances
en el campo, en tanto que en Dakar, el tema del aprendizaje se desdibujo en la simple
satisfaccin de necesidades bsica de aprendizaje, con lo que desapareci todo intento
por evaluar los avances en el tema.

Finalmente, fue en Dakar donde se elimin la meta 6 de Jomtien, referida a la utilizacin
de los medios tradicionales y modernos de informacin y comunicacin para fines de
educacin pblica (Torres, 2006: 7-6), tema relevante para la calidad de la educacin en
nuestros das.

2.1.2 Componentes del derecho a la educacin.

En este sentido, el Comit DESC (1999) tambin establece que la educacin en todas sus
formas y en todos los niveles debe cumplir con cuatro caractersticas: disponibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad (Comit DESC, Observacin General
nmero 13). Lo que ms tarde fue retomado por la relatora especial sobre el derecho a la
78
educacin Katarina Tomasevski en lo que llamo el esquema de las cuatro As
58
:
asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad.

Determinando que el componente de disponibilidad comprendera el establecimiento del
nmero suficiente de instituciones y programas de enseanza en el territorio del Estado
Parte. Considerando que debe velarse porque dichas instalaciones cuenten con condiciones
satisfactorias de funcionamiento, todo ello adecuado al contexto en que se ubiquen.

En materia de accesibilidad se enfatiza el respeto al principio de igualdad y no
discriminacin, desglosando tal caracterstica en tres dimensiones; no discriminacin en
tanto accesible a todos pero sobretodo a los grupos mas vulnerables de hecho y de
derecho (Comit DESC, Observacin General nmero 13), asequible materialmente ya
sea por su ubicacin fsica cercana al educando o por la utilizacin de los programas de
educacin a distancia que la lleven hasta donde se encuentre, accesible econmicamente
en tanto condicionada por lo previsto en el prrafo segundo del artculo 13 del Pacto
DESC respecto a la gratuidad de la enseanza primaria y la posible modificacin en este
sentido de la educacin secundara y superior.

La aceptabilidad se define con relacin a la observacin juiciosa de la forma y fondo de la
educacin, abarcando tanto los programas de estudio como los mtodos pedaggicos
utilizados, los cuales debern cumplir con las caractersticas de pertinencia y buena
calidad, para los estudiantes e inclusive los padres, quedando sujeto a lo establecido en el
prrafo primero del artculo 13 del Pacto DESC.

Respecto a la caracterstica de adaptabilidad se hace hincapi a la capacidad de
flexibilidad que la educacin debe tener frente a sociedades que se transforman
continuamente; todo ello como respuesta a necesidades de alumnos insertos en contextos
culturales y sociales diversos.


58
Comisin de Derechos Humanos, Informe anual de la relatora especial sobre derecho a la educacin,
Katarina Tomasevski, U.N. Doc. E/CN.4/1999/49, prrafos 51/74; E/CN.4/2001/52, prrafos 64/77, y
E/CN.4/2002/60, prrafos 22/45.

79
Complementariamente a estas caractersticas, para el caso de la educacin primaria, deben
considerarse los elementos de obligatoriedad y gratuidad, establecidos en el artculo 14
del Pacto DESC de 1966, y que posteriormente fueron ampliados por el Comit DESC en
su Observacin general nmero 11. Entendiendo que la obligatoriedad sirve para destacar
que ni los padres o tutores y menos an el Estado pueden decidir de forma discrecional si
el nio tendr acceso a la enseanza primaria y reforzando lo establecido en los artculos 2
y 3 del Pacto, respecto a la no discriminacin por causa de sexo.

En tanto que gratuidad en lo relativo a la disponibilidad de la enseanza primaria para el
nio, los padres o tutores, los elementos que se enuncian como peligro para su realizacin
y posible regresividad son los derechos de matrcula y otros costos directos impuestos por
el gobierno, las autoridades locales o la propia escuela; los cuales deben ser eliminados,
cuestin imperativa en los planes de accin de los pases para hacer efectivo este derecho.

En aos recientes se ha estimado oportuno incluir el componente de calidad de forma
independiente; segn la Observacin General nmero 13 del Comit DESC, implica un
adecuado establecimiento de objetivos y contenidos de los planes y programas de estudio,
que responda a las necesidades nacionales, y que tenga en cuenta las circunstancias del
estudiantado (Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2009: 232). Que
cuente con recursos materiales, en cantidad suficiente y adecuada incluyendo aulas,
equipamiento esencial como computadoras y acceso a Internet; material didctico,
biblioteca, mapas, laminas, modelos tridimensionales (Programa de Derechos Humanos
del Distrito Federal, 2009: 232), etctera.

2.2 Obligaciones consagradas en los estndares internacionales y la legislacin
nacional en materia del derecho a la educacin y su nivel de cumplimiento en el
Programa Escuela Segura.

Habiendo definido la naturaleza que le subyace al derecho a la educacin a travs de su
contenido y proceso de definicin proceder a establecer cules son las obligaciones a que
est comprometido el Estado mexicano y que se consagran en los estndares
internacionales o marco jurdico internacional y las leyes nacionales en lo concerniente al
80
derecho a la educacin y su nivel de cumplimiento en el Programa Escuela Segura. Todo
ello con base en el anlisis de los documentos rectores de dicha poltica pblica.

La metodologa en que descansar este anlisis se construye a partir de los cuatro
componentes de la Observacin General nmero 13, disponibilidad, accesibilidad,
aceptabilidad adems del elemento de calidad- y adaptabilidad, antes descritas; es decir
se realizar una clasificacin de los estndares internacionales, con base en las
caractersticas mencionadas.

Cabe destacar que en primera instancia se presenta una matriz de obligaciones que de
manera general implica el derecho a la educacin de los nios, nias y adolescentes, sin
embargo el total de dichas obligaciones no tienen un vinculo directo con los objetivos que
persigue el Programa Escuela Segura, por ello en segunda instancia se proceder a depurar
dicha matriz y considerar slo aquellas obligaciones que en efecto tendran que haber sido
observadas por las Bases y Reglas de Operacin del Programa.
Fuente: Elaboracin propia con base en las obligaciones previstas en los estndares internacionales y nacionales en materia de derecho a
la educacin.

TABLA 12. OBLIGACIONES INHERENTES AL DERECHOALA EDUCACIN.
DISPONIBILIDAD ACCESIBILIDAD ACEPTABILIDADY CALIDAD ADAPTABILIDAD
En materia educativa debe darse la
cooperacin internacional para
combatir la ignorancia y el
analfabetismo y facilitar el acceso a
los conocimientos tcnicos y a
mtodos modernos de enseanza.
La educacin fundamental debe ser
generalizada, obligatoria, gratuita; evitando la
discriminacin de las nias y las adolescentes en
materia de oportunidades educativas
estableciendo los mecanismos que se requieran
para contrarrestar las razones culturales,
econmicas o de cualquier otra ndole, que
propicien dicha discriminacin.
Las nias, nios y adolescentes tienen
derecho a la educacin que respete su
dignidad proporcionndoles la atencin
educativa que por su edad, madurez y
circunstancias especiales requirieran para
su pleno desarrollo.
Las nias, nios y adolescentes que
posean cualidades intelectuales por
encima de la media, tengan derecho a
una educacin acorde a sus
capacidades, as como a contar con las
condiciones adecuadas que les permita
integrarse a la sociedad.

Adoptar medidas para fomentar la asistencia
regular y reducir las tasas de desercin escolar.

La educacin debe preparar al nio para
asumir una vida responsable en una
sociedad libre y democrtica, con espritu de
comprensin, paz, tolerancia, igualdad de
los sexos y amistad entre todos los pueblos,
grupos tnicos, nacionales y religiosos y
personas de origen indgena.
Diseo de planes y programas
adecuados a las necesidades de los
pueblos indgenas.
La educacin es clave para fortalecer:
- El desarrollo del potencial humano,
propiciando la mejora de las facultades para
adquirir conocimientos, as como la
capacidad de observacin, anlisis y
reflexin crticos;
- El pleno desarrollo de la personalidad y
dignidad humana,
- El fomento al respeto a los derechos
humanos (en especial no discriminacin y la
convivencia sin violencia) y las libertades
fundamentales, el pluralismo ideolgico y la
justicia.
- La difusin de los derechos y deberes de
nios, nias y adolescentes y las formas de
proteccin con que cuentan para
ejercitarlos.



En el proceso educativo deber asegurarse
la participacin activa del educando,
estimulando su iniciativa y su sentido de
responsabilidad social; como medio de
formacin ciudadana

La disciplina escolar debe administrarse de
modo compatible con la dignidad humana
del nio, de tal forma que no atente contra
su vida, o su integridad fsica o mental.

81
2.2.1 Accesibilidad.

El componente de accesibilidad bsicamente comprende los estndares de no
discriminacin de hecho y de derecho; la asequibilidad material en tanto localizacin
geogrfica de acceso razonable o por medio de programas de educacin a distancia y
finalmente de gratuidad respecto a la educacin primaria y gradualidad de esta
caracterstica para la secundaria y superior.

En este sentido debe velarse porque la educacin que se imparta sea acorde a los
estndares internacionales, es decir que sea generalizada
59
obligatoria y gratuita evitando
por todos los medios la discriminacin.

Dichas obligaciones se establecen en el prrafo 1 artculo 26
60
de la Declaracin Universal
de los Derechos Humanos; fraccin V, inciso e, artculo 5
61
de la Convencin Internacional
sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial
62
; Inciso a), prrafo 2
del artculo 13 y artculo 14
63
del Pacto DESC; inciso a) del artculo 28
64
de la Convencin

59
Generalizada significa segn la Observacin General nmero 13, del Comit de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales, En primer lugar, que la enseanzano depende de la aptitud o idoneidad aparentes de
un alumno y en segundo lugar, que se impartir en todo el Estado de forma tal que todos puedan acceder a
ella en igualdad de condiciones.
60
Artculo 26
1. Toda persona tiene derecho a la educacin. La educacin debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a
la instruccin elemental y fundamental. La instruccin elemental ser obligatoria. La instruccin tcnica y
profesional habr de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores ser igual para todos, en funcin de
los mritos respectivos.
61
Artculo 5
En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artculo 2 de la presente Convencin,
los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminacin racial en todas sus formas y a
garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distincin de raza, color y origen nacional
o tnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes:
e) Los derechos econmicos, sociales y culturales, en particular:
v) El derecho a la educacin y la formacin profesional;
62
Adoptada y abierta a la firma y ratificacin por la Asamblea General en su resolucin 2106 A (XX), de 21
de diciembre de 1965).
63
Artculo 13
2. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de este
derecho:
a) La enseanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente;
Artculo 14
Todo Estado Parte en el presente Pacto que, en el momento de hacerse parte en l, an no haya podido
instituir en su territorio metropolitano o en otros territorios sometidos a su jurisdiccin la obligatoriedad y la
gratuidad de la enseanza primaria, se compromete a elaborar y adoptar, dentro de un plazo de dos aos, un
plan detallado de accin para la aplicacin progresiva, dentro de un nmero razonable de aos fijado en el
plan, del principio de la enseanza obligatoria y gratuita para todos.
64
Artculo 28
82
sobre los Derechos del Nio; artculo XII
65
de la Declaracin Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre; inciso a prrafo 3 del artculo 13
66
del Protocolo Adicional a la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos,
sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador y el artculo 3
67
de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Un punto a destacar para el cabal cumplimiento del componente de accesibilidad es el
fortalecimiento de los mecanismos que inhiban la desercin escolar y la inasistencia,
ambos obstculos recurrentes en el logro del acceso efectivo a la educacin por parte de
nias, nios y adolescentes, tal como lo establece el inciso e prrafo 1 del artculo 28
68
la
Convencin sobre los Derechos del Nio.

En lo que concierne a los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura los
derechos que se esperara observar son:

TABLA 13. DERECHO A LA EDUCACIN.

COMPONENTE

OBLIGACIN

IDENTIFICADAS ADECUADAMENTE?

ACCESIBILIDAD
Adopcin de medidas tendientes al fomento dela
asistencia regular y la reduccin de tasas de
desercin escolar.
Incumplida por contradicciones en el texto de las Bases de Operacin
de 2007 y las Reglas de Operacin del 2009.
Fuente: Elaboracin propia con base en las obligaciones previstas en los estndares internacionales, regionales y nacionales en materia
de derecho a la educacin y su confrontacin con las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.

1. Los Estados Partes reconocen el derecho del nio a la educacin y, a fin de que se pueda ejercer
progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades ese derecho, debern en particular:
a) Implantar la enseanza primaria obligatoria y gratuita para todos;
65
Artculo XII. Derecho a la educacin
Toda persona tiene derecho a recibir gratuitamente la educacin primaria, por lo menos.
66
Artculo 13 Derecho a la Educacin.
3. Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio del
derecho a la educacin:
a. la enseanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente;
67
ARTCULO 3.- Todo individuo tiene derecho a recibir educacin. El Estado -Federacin, Estados,
Distrito Federal y Municipios-, impartir educacin preescolar, primaria y secundaria. La educacin
preescolar, primaria y la secundaria conforman la educacin bsica obligatoria.
VIII. El Congreso de la Unin, con el fin de unificar y coordinar la educacin en toda la Repblica, expedir
las leyes necesarias, destinadas a distribuir la funcin social educativa entre la Federacin, los Estados y los
Municipios, a fijar las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico y a sealar las
sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo
mismo que a todos aquellos que las infrinjan.
68
Artculo 28
1. Los Estados Partes reconocen el derecho del nio a la educacin y, a fin de que se pueda ejercer
progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades ese derecho, debern en particular:
e) Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas de desercin
escolar.

83
La desercin escolar se define como fenmeno que incide en el rezago educativo de la
poblacin, est presente en todos los niveles que componen el Sistema Educativo Mexicano
(Navarro, 2001: 44) e implica la puesta en marcha de medidas que desincentiven aquellos
factores que llevan a los nios y adolescentes a abandonar la escuela o asistir de forma
irregular a ella.

Entre las circunstancias que pueden causar dicho abandono se encuentran los factores
personales, econmicos y escolares, en el caso del Programa Escuela Segura y dada la
naturaleza que le subyace como poltica en materia de seguridad escolar, debi hacerse
nfasis a los factores escolares de inseguridad sea esta interna o externa, es decir preveer
elementos que permitiesen al nio generar elementos de autocuidado que le hicieran salir
avante de cualquier situacin de riesgo tanto dentro como fuera de la escuela.

Pese a que dicha obligacin se inserta en ambas versiones del Programa a travs de las
acciones previstas en el aparatado objetivos generales y especficos e incluso al prever el
destino de los recursos para rubros tales como capacitacin, adquisicin de material
didctico y enseanza relacionada con la prevencin y la seguridad encuentra serias
contradicciones en la versin del 2007 al dejar de manifiesto que los recursos financieros
que se obtengan con motivo de la adhesin al Programa podrn ser utilizados para la
compra de insumos de seguridad para las instalaciones de las escuelas beneficiadas con
prohibicin expresa de que pudiesen ser destinados a la adquisicin de otro tipo de
recursos, lo que tambin est previsto en el texto de las Reglas de Operacin, aunque de
forma complementara. Esto revela criterios errneos que priorizan la escuela segura por
encima del nio seguro, ya que este ltimo enfoque requerira, en principio, insumos
financieros y humanos destinados a dotar de habilidades de autocuidado al nio primando
as el inters superior del menor a travs de la proteccin integral de sus derechos lejos de
apostar por mayores niveles de seguridad para las instalaciones escolares.

Si bien est investigacin tiene como principal objetivo el anlisis del diseo a partir de los
principales documentos del programa, cabe mencionar que se han presentado conductas
cuestionables entorno a la seguridad del menor como son: la revisin de mochilas
(Altamirano, 04/ene/08, El Universal, Carrera, 21/feb./10, El Heraldo de Tabasco; Yez,
16/feb./10, La Crnica de Hoy; Snchez, 28/feb./10, Diario de Xalapa) , la aplicacin de
84
antidumping
69
y la puesta en marcha de operativos policacos (Furlan y Pasillas, 2007: 8-9)
que criminalizan a los que en realidad son vctimas, ejecutando acciones sancionadoras en
lugar de mecanismos preventivos de autocuidado.

Tanto el objetivo de los recursos en las primeras bases de operacin como las medidas
especficas que se aplicaron se explican por el perfil de aquellas personas que participaron
en los inicios de la construccin y diseo del Programa en el 2007 agentes de seguridad
pblica-, bajo los parmetros de la Secretara de Seguridad Pblica en el marco de la
estrategia Limpiemos Mxico (Furlan y Pasillas, 2007, Luna, 09/ene/09).

Todo ello en contra del inters superior de las nias, nios y adolescentes, ya que pese
argumentarse que la finalidad ltima de estas acciones es justamente eliminar aqullos
obstculos que impiden al menor acceder a la educacin, no es slida tal aseveracin dadas
las caractersticas de indivisibilidad e interdependencia inherentes a todos los derechos
humanos, es decir no puede protegerse o garantizarse el derecho a acceder a la educacin
violentando el ncleo del derecho a su integridad e intimidad personal.

Por tanto se puede concluir que las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela
Segura no atienden adecuadamente a la obligacin de adoptar medidas tendientes al
fomento de la asistencia regular y la reduccin de las tasas de desercin escolar, lo anterior
debido a que si bien se establece de manera indirecta dicha obligacin en los objetivos
generales y especficos de tales documentos tal disposicin se contrapone con lo relativo al
destino que debe drsele a los recursos sobretodo en caso de as Bases de Operacin del
2007 que prioriza la adquisicin de insumos para la seguridad de la escuela y no de los
nios, y que nuevamente se encuentra aunque como medida complementaria en las Reglas
de Operacin de 2009.





69
Palabras de la Secretaria de Educacin Pblica, Josefina Vzquez Mota, durante la inauguracin del
Taller Nacional para Fortalecer la Seguridad de la Cultura de la Legalidad en los Centros Escolares,
organizado por la SEP Jueves 30 de octubre de 2008. Sitio web
http://sep.gob.mx/work/sites/sep1/resources/LocalContent/103122/2/VersionMSP301008.pdf.
85
2.2.2 Aceptabilidad y Calidad.

Para que se considere que la educacin es aceptable y de calidad los programas de estudio
y mtodos pedaggicos respecto de su forma y fondo deben atender a los principios de
respeto a la dignidad del individuo nia o nio-, ser adecuada a su edad y de calidad,
tendiente a la preparacin del nio para asumir una vida responsable en una sociedad libre
y democrtica, con espritu de comprensin, paz, tolerancia, igualdad de los sexos y
amistad entre todos los pueblos, grupos tnicos, nacionales y religiosos y personas de
origen indgena, fortaleciendo el desarrollo de su potencial humano, tanto fsico como
mental, propiciando la mejora en su capacidad de observacin, anlisis y reflexin crticos
fomentando el respeto por los derechos humanos (en especial la no discriminacin y la
convivencia sin violencia), las libertades fundamentales y la justicia.

Dichos estndares han sido establecidos en el prrafo segundo artculo 26
70
de la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos; prrafo 1 del artculo 13
71
del Pacto
Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, incisos a), b) y d)
prrafo 1 del artculo 29
72
de la Convencin sobre los Derechos del Nio; prrafo 2,
artculo 13
73
del Protocolo Adicional a la Convencin 8Americana sobre Derechos

70
Artculo 26
2. La educacin tendr por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del
respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecer la comprensin, la tolerancia y
la amistad entre todas las naciones y todos los grupos tnicos o religiosos; y promover el desarrollo de las
actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz.
71
Articulo 13
Convienen en que la educacin debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del
sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales.
Convienen asimismo en que la educacin debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en
una sociedad libre, favorecer la comprensin, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos
los grupos raciales, tnicos o religiosos, y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del
mantenimiento de la paz.
72
Artculo 29
1. Los Estados Partes convienen en que la educacin del nio deber estar encaminada a:
a) Desarrollar la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y fsica del nio hasta el mximo de sus
posibilidades;
b) Inculcar al nio el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y de los principios
consagrados en la Carta de las Naciones Unidas;
...d) Preparar al nio para asumir una vida responsable en una sociedad libre, con espritu de comprensin,
paz, tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos los pueblos, grupos tnicos, nacionales y
religiosos y personas de origen indgena;
73
Artculo 13 Derecho a la educacin.
2. Los Estados partes en el presente Protocolo convienen en que la educacin deber orientarse hacia el pleno
desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad y deber fortalecer el respeto por los
derechos humanos, el pluralismo ideolgico, las libertades fundamentales, la justicia y la paz. Convienen,
asimismo, en que la educacin debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una
86
Humanos en Materia de Derechos Econmicos, sociales y Culturales, Protocolo de San
Salvador; Incisos A y D, artculo 32
74
de la Ley para la Proteccin de los Derechos de las
Nias, Nios y Adolescente, as como la difusin de los derechos de nios, nias y
adolescentes y las formas de proteccin con que cuentan para ejercitarlos; fraccin XV,
artculo 7
75
de la Ley General de Educacin.

Adems debe asegurarse que existan mecanismos para la participacin activa y directa de
los educandos estimulando su sentido de participacin social con miras a formar
ciudadanos responsables y comprometidos (inciso E, artculo 32
76
de la Ley para la
Proteccin de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes) observando que la
disciplina que se imparta en las instituciones educativas sea compatible con la dignidad
humana del nio, de tal forma que no atente contra su integridad fsica o mental, segn el
prrafo 2, artculo 28
77
de la Convencin sobre los Derechos del Nio e Incisos F y G,
artculo 32
78
de la Ley para la Proteccin de los Derechos de las Nias, Nios y
Adolescentes. En suma, la forma y fondo de la enseanza que se imparta debe velar por el

sociedad democrtica y pluralista, lograr una subsistencia digna, favorecer la comprensin, la tolerancia y la
amistad entre todas las naciones y todos los grupos raciales, tnicos o religiosos y promover las actividades
en favor del mantenimiento de la paz.
74
Captulo Dcimo
Del Derecho a la Educacin
Artculo 32. Nias, nios y adolescentes tienen derecho a una educacin que respete su dignidad y les
prepare para la vida en un espritu de comprensin, paz y tolerancia en los trminos del artculo 3o. de la
Constitucin. Las leyes promovern las medidas necesarias para que:
A. Se les proporcione la atencin educativa que por su edad, madurez y circunstancias especiales requirieran
para su pleno desarrollo.
D. Se impulse la enseanza y respeto de los derechos humanos. En especial la no discriminacin y de la
convivencia sin violencia.
75
Artculo 7o.- La educacin que impartan el Estado, sus organismos des centralizados y los particulares con
autorizacin o con reconocimiento de validez oficial de estudios tendr, adems de los fines establecidos en
el segundo prrafo del artculo 3 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, los siguientes:
Prrafo reformado DOF 17-04-2009, 17-04-2009
XV. Difundir los derechos y deberes de nios, nias y adolescentes y las formas de proteccin con que
cuentan para ejercitarlos.
76
Artculo 32
E. Se prevean mecanismos de participacin democrtica en todas las actividades escolares como medio de
formacin ciudadana.
77
Artculo 28
2. Los Estados Partes adoptarn cuantas medidas sean adecuadas para velar por que la disciplina escolar se
administre de modo compatible con la dignidad humana del nio y de conformidad con la presente
Convencin.
78
Artculo 32
F. Se impida en las instituciones educativas la imposicin de medidas de disciplina que no estn previamente
establecidas, sean contrarias a su dignidad, atenten contra su vida, o su integridad fsica o mental.
G. Se favorezcan en las instituciones educativas, mecanismos para la solucin de conflictos, que contengan
claramente las conductas que impliquen faltas a la disciplina y los procedimientos para su aplicacin.

87
mejoramiento de las aptitudes y actitudes para la vida de cada nia y nio, proveyndoles
de los instrumentos necesarios para su adecuado desarrollo y convivencia pacfica con el
resto de los individuos.

En este sentido, qu obligaciones de los estndares antes mencionados se esperara que
atendieran las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura?


TABLA 14. DERECHO A LA EDUCACIN.

COMPONENTE

OBLIGACIN

IDENTIFICADAS ADECUADAMENTE?

ACEPTABILIDAD
Y CALIDAD.
Educacin bajo estricto respeto a la dignidad de las nias,
nios y adolescentes adecuada asu edad y madurez,
como medio idneo para el desarrollo del potencial
humano, tanto a nivel intelectual como fsico.
Incumplida por contradicciones en el texto de las Bases y
Reglas de Operacin, ya que mientras se prev como parte
de los objetivos especficos del Programa, en otra parte de
ambos documentos se prevn disposiciones que van en
detrimento de su realizacin.
Difusin de los derechos de las nias, nios y
adolescentes, as como de las vas con que cuentan para
ejercerlos.
Incumplida por contradicciones en el texto de las Bases y
Reglas de Operacin, ya que mientras se prev como parte
de los objetivos especficos del Programa, en otra parte de
ambos documentos se prevn disposiciones que van en
detrimento de su realizacin.
Educacin bajo los principios de democracia, compresin,
paz, tolerancia, igualdad, amistad entre todos los grupos
tnicos, respeto a los derechos humanos y la justicia.
Incumplida por contradicciones en el texto de las Bases y
Reglas de Operacin, ya que mientras se prevcomo parte
de los objetivos especficos del Programa, en otra parte de
ambos documentos se prevn disposiciones que van en
detrimento de su realizacin.
Fuente: Elaboracin propia con base en las obligaciones previstas en los estndares internacionales, regionales y nacionales en materia
de derecho a la educacin y su confrontacin con las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.


La educacin bajo estricto respeto a la dignidad de las nias y nios implica
necesariamente su reconocimiento como sujetos de derechos, libres y autodeterminados
para decidir respecto de aquellos temas que les afectan e interesan, lo cual tiene como
elemento determinante una educacin acorde a su edad y madurez, ya que en la medida
que se les provean herramientas para desarrollarse tanto intelectual como fsicamente
estarn en posibilidad de ejercer de forma plena sus derechos, lo que se ver condicionado
por dos circunstancias: el conocimiento que tenga de sus derechos y la disposicin real de
mecanismos para su ejercicio.

Aunado a lo anterior, es importante formar a las nias y nios en un entorno de respeto por
los principios de democracia, compresin, tolerancia, igualdad y justicia, ya que en la
medida en que el menor haga suyos dichos valores comprender que en tanto l es
poseedor de derechos tambin lo son el resto de los individuos con los que convive
logrando con ello establecer un ambiente de respeto mutuo cuya realizacin trascienda los
88
limites temporales y espaciales del mbito escolar y permita la formacin de ciudadanos
con aptitudes y actitudes para una vida democrtica.

As la forma y fondo de la educacin est enfocada a la realizacin de derechos y no slo
al desarrollo del curriculum estrictamente acadmico, es decir que se prepare a la niez
para su convivencia presente y futura bajo una perspectiva donde la educacin sea el medio
y el nio el fin, ya que si la educacin se convierte en fin en s misma las posibilidades de
respeto a la dignidad de nias y nios quedaran nulificadas al proveerles de una serie de
conocimientos no significativos para su vida.

Respecto a los elementos que implica la obligacin de respeto a la dignidad de los nios y
adolescentes, aunque insertos en el texto de las Bases y Reglas de Operacin del PES,
punto 2.2 de los objetivos especficos, y a travs de la realizacin de talleres y elaboracin
de materiales cuyo contenido se rige por dichos principios, an existen serias tensiones
entre la pretendida educacin en valores y aptitudes para la vida y los mecanismos que
priorizan escuelas seguras por encima de nios seguros.

En este sentido, pese a que en el texto de los documentos constitutivos del Programa se
prevn medidas con la finalidad de que el nio conozca sus derechos y las vas para
hacerlos efectivos, a travs de la insercin en el currculo de preescolar, primara y
secundara de la materia Formacin Cvica y tica
79
( de forma expresa en el punto 2.2, 8
de las Reglas de Operacin 2009,) y el reparto de materiales elaborados en la
Coordinacin Nacional del Programa Escuela Segura
80
; en el mbito de las decisiones

79
Dicha asignatura promueve el desarrollo gradual y sistemtico de ocho competencias cvicas y ticas:
1. Conocimiento y cuidado de s mismo;
2. Autorregulacin y ejercicio razonable de la libertad;
3. Respeto y aprecio de la diversidad;
4. Sentido de pertenencia a la comunidad, la nacin y la humanidad;
5. Manejo y resolucin de conflictos;
6. Participacin social y poltica;
7. Apego a la legalidad y sentido de justicia; y
8. Comprensin y aprecio por la democracia.
Para mayor informacin de los contenidos de la asignatura Formacin Cvica y t ica visitar el sitio web
www.basica.sep.gob.mx.
80
Entre los materiales que son elaborados o dictaminados por la Coordinacin destacan:
1. Escuela y prevencin de las adicciones. Antologa. Fanny feldman fine.
2. Orientacin para la prevencin de adicciones en las escuelas de educacin bsica. Gua de capacitacin
para profesores de secundara.
89
trascendentales no se le permite gozar de sus derechos y menos an se disponen
mecanismos para que los ejerza, lo que se ve claramente en el proceso de elaboracin del
Diagnstico de Seguridad Escolar (documento que revela el entorno escolar de seguridad
o inseguridad que pueda estar presentando la escuela participante) y el Plan de Seguridad
Escolar de las Bases de Operacin 2007 (documento con base en el cual se guan las
acciones que necesita realizar la escuela en materia de prevencin) y la Agenda de
Seguridad Escolar prevista en las Reglas de Operacin 2009 (documento que define las
acciones para atender los principales problemas identificados en la autoevaluacin), al no
considerar la participacin de los nios inscritos en el ao lectivo debido a que es funcin
exclusiva de los consejos escolares de participacin social cuya estructura no los inserta.

De tal forma que mientras se prev en los objetivos especficos de las Bases y Reglas de
Operacin, la educacin del nio como individuo respetuoso de s mismo y del otro capaz
de tomar decisiones respecto a lo que le rodea e interesa y de ejercer su autocuidado en un
entorno de respeto por los principios democrticos, de forma paralela se establecen
mecanismos que obstaculizan su ejercicio de facto.

2.3 El contenido del derecho a la integridad personal.

El derecho a la integridad personal conlleva el reconocimiento de la dignidad humana y, en
consecuencia la preservacin fsica, psquica y moral de toda persona; lo cual debe

3. Orientaciones para la prevencin de adicciones en escuelas de educacin bsica. Manual para profesores
de secundara.
4. Violencia familiar y adicciones. Recomendaciones preventivas. Centros de integracin juvenil a. C.
5. Cmo proteger a tus hijos contra las drogas. Centros de integracin juvenil a. C.
6. Habilidades para la vida. Gua para educar con valores. Centros de integracin juvenil a. C.
7. Curso de mediacin de conflictos y prevencin de la violencia y las adicciones en las escuelas de
educacin bsica.
Presentacin.
Cuadernillo 1. Identificacin y resignificacin de conflictos.
Cuadernillo 2. Naturaleza y caractersticas del conflicto escolar.
Cuadernillo 3. Prevencin de la violencia y las adicciones: el papel de los valores y las emociones.
Cuadernillo 4. Mediacin de conflictos en el mbito escolar.
8. ah, que la cancin! Msica mexicana en la escuela.
9. Curso bsico de direccin coral, repertorio.
10. Serie kipattla, para tratarnos igual. Consejo nacional para prevenir la discriminacin.
Francisco con f defuego.
Pedro y la mora.
Los tenos de Carlos.
El secreto de Cristina.
Matas en el salto mortal.

90
traducirse en el derecho a no ser vctima de ningn dolor o sufrimiento fsico, psicolgico
o moral (Diagnstico Derechos Humanos del Distrito Federal, 2008). La prctica ms
comn aunque no la nica- que atenta contra el derecho a la integridad personal es la
tortura, as como los tratos crueles y denigrantes en personas que se encuentran bajo la
custodia del Estado, ya sea detenidos como presuntos delincuentes ante un ministerio
pblico o un juez, las personas consideradas no aptas de sus facultades mentales y, por
ende, retenidos en un centro hospitalario, o personas cuya guarda o custodia queda a cargo
del Estado por lapsos especficos, como los nios y nias en los centros escolares.

As la integridad fsica consiste en la plenitud corporal de la persona, por tanto todo
individuo tiene derecho a ser protegido contra agresiones que puedan afectar o lesionar su
cuerpo, sea destruyndolo o causndole dolor fsico o dao a su salud (Afanador, 2002:
93). La integridad psquica y moral, por su parte hace referencia a la plenitud de las
facultades morales, intelectuales y emocionales; la inviolabilidad de la integridad psquica
se relaciona con el derecho a no ser obligado, constreido o manipulado mentalmente
contra su voluntad (Afanador, 2002: 93). De forma puntual la integridad moral se refiere
al derecho que tiene cada ser humano para desarrollarse de acuerdo a sus propias creencias
(Guzmn, 2007: 1).

As el derecho a la integridad fsica no admite limitacin alguna segn el prrafo tercero de
la Observacin General nmero 20 del Comit de Derechos Humanos.

3. El texto del artculo 7 no admite limitacin alguna. El Comit reafirm asimismo que,
incluso en situaciones excepcionales como las mencionadas en el artculo 4 del Pacto, nada
autoriza la suspensin de la clusula del artculo 7, y las disposiciones de dicho artculo
deben permanecer en vigor. Anlogamente, el Comit observa que no se puede invocar
justificacin o circunstancia atenuante alguna como pretexto para violar el artculo 7 por
cualesquiera razones, en particular las basadas en una orden recibida de un superior
jerrquico o de una autoridad pblica.

Lo cual se reitera en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en su artculo
27
81
y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos artculo 4
82
al establecer que

81
Artculo 27. Suspensin de Garantas
91
ni en caso de guerra, de peligro pblico o de cualquier otra emergencia que ponga en
riesgo la vida de la nacin o amenace la independencia o seguridad del Estado, es
justificable la adopcin de medidas que suspendan las obligaciones que implican el
derecho a la integridad personal (Diagnstico de Derechos Humanos del Distrito Federal,
2008).

Es importante destacar el carcter de jus cogens del derecho a la integridad personal,
segn lo previsto en el artculo 53
83
de la Convencin de Viena sobre Derecho de los
tratados convirtindola en una norma imperativa de derecho internacional general, es decir
una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de los Estados en su
conjunto que no admite acuerdo en contrario y que slo puede ser modificada por una

1. En caso de guerra, de peligro pblico o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del
Estado parte, ste podr adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las
exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas en virtud de esta Convencin, siempre que
tales disposiciones no sean incompatibles con las dems obligaciones que les impone el derecho internacional
y no entraen discriminacin alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religin u origen
social.
2. La disposicin precedente no autoriza la suspensin de los derechos determinados en los siguientes
artculos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurdica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la
Integridad Personal); 6 (Prohibicin de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de
Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religin); 17 (Proteccin a la Familia); 18 (Derecho al
Nombre); 19 (Derechos del Nio); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Polticos), ni de las
garantas judiciales indispensables para la proteccin de tales derechos.
3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensin deber informar inmediatamente a los dems
Estados partes en la presente Convencin, por conducto del Secretario General de la Organizacin de los
Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido, de los motivos que hayan
suscitado la suspensin y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensin.
82
Artculo 4
1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nacin y cuya existencia haya sido
proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrn adoptar disposiciones que, en la
medida estrictamente limitada a las exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas en
virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las dems obligaciones que
les impone el derecho internacional y no entraen discriminacin alguna fundada nicamente en motivos de
raza, color, sexo, idioma, religin u origen social.
2. La disposicin precedente no autoriza suspensin alguna de los artculos 6, 7, 8 (prrafos 1 y 2), 11, 15, 16
y 18.
3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensin deber informar
inmediatamente a los dems Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las
Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado
la suspensin. Se har una nueva comunicacin por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por
terminada tal suspensin.
83
Artculo 53. Tratados que estn en oposicin con una norma imperativa de derecho internacional general
(ius cogens). Es nulo todo tratado que, en el momento de su celebracin, est en oposicin con una norma
imperativa de derecho internacional general. Para los efectos de la presente Convencin una norma
imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad
internacional de Estados en su conjunto como no admite acuerdo en contrario y que slo puede ser
modificada por una norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carcter.
92
norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carcter (Diagnstico
de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2008:432).

Finalmente, no debe perderse de vista que la proteccin del derecho a la integridad fsica
no slo es valiosa por la preservacin de la vida en si misma, sino porque de ello dependen
en gran medida el disfrute efectivo del resto de sus derechos; por ejemplo y para el caso
que nos ocupa, es difcil imaginar que un nio pueda disfrutar plenamente de su derecho a
la educacin en un ambiente, que si bien no pone en peligro su vida, s hostiliza y algunas
ocasiones obstaculiza su acceso a la misma.

Todo ello traducido en una alta incidencia de desercin escolar teniendo como uno de los
motivos principales la violencia existente tanto dentro como fuera de su entorno escolar,
porque si bien no es la nica causa por la cual los nios deciden abandonar la escuela s
resulta ser una de las ms graves y difciles de detectar, porque en ocasiones es un
problema que se minimiza o mantiene oculto a la vista de quines debieran corregirlo
84
.

2.4 Obligaciones consagradas en los estndares internacionales y la legislacin
nacional en materia del derecho a la integridad personal y su nivel de cumplimiento
en el Programa Escuela Segura.

Al igual que para el caso del derecho que precede, se recurrir a una metodologa basada
en la clasificacin de las obligaciones contenidas en los estndares internacionales respecto
a la integridad personal.

Resultado del desarrollo del Derecho Internacional de los derechos humanos sobretodo
con respecto a los derechos civiles y polticos- se establecen tres obligaciones: respetar,
proteger y garantizar; a partir de las cuales se clasificarn las obligaciones estatales del
derecho a la integridad personal vinculadas en primera instancia con las nias, nios y

84
La violencia en las escuelas es otro factor de desercin escolar. Segn la Consulta Infantil y Juvenil del
2003, 16% de los nios de entre 6 y 9 aos dijeron que son tratados con violencia en sus escuelas. En 2007,
el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) atendi alrededor de 46 casos de maltrato
a nios menores de 18 aos por da, siendo las nias ligeramente ms afectadas que los nios, y sealando
que dos de cada tres casos registrados de maltrato (62.3%) son de violencia fsica y emocional.
http://www.unicef.org/mexico/spanish/ninos_6876.htm

93
adolescentes en su mbito escolar en general y en segunda instancia y previo a depurar
dicha matriz, con los contenidos de los documentos constitutivos del Programa Escuela
Segura en su versin 2007 y 2009.

Fuente: Elaboracin propia con base en las obligaciones previstas en los estndares internacionales, regionales y nacionales en materia
de derecho a la integridad fsica.

TABLA 15. OBLIGACIONES INHERENTES AL DERECHOA LAINTEGRIDADPERSONAL.
OBLIGACINDE RESPETAR OBLIGACINDE PROTEGER OBLIGACINDE GARANTIZAR
Todo individuo tiene derecho a la vida, la libertad y la seguridad
de su persona.
Proteccin del Estado contra todo acto de
violencia o atentado contra la integridad
personal cometido por funcionarios pblicos o
por cualquier individuo, grupo o institucin.

Adminiculado con:

Adopcin de medidas legislativas,
administrativas, sociales y educativas
apropiadas para proteger al nio contra toda
forma de perjuicio o abuso fsico o mental,
descuido o trato negligente, malos tratos o
explotacin, mientras el nio se encuentre bajo
la custodia de los padres, de un representante
legal o de cualquier otra persona que lo tenga a
su cargo.

Adopcin de medidas especiales de proteccin
y asistencia en favor de todos los nios y
adolescentes, sin discriminacin alguna por
razn de filiacin o cualquier otra condicin.

Obligacin a prevenir y a sancionar la tortura.

Toda persona tiene derecho a que se respete su integridad fsica,
psquica y moral.

Adminiculado con:

Nadie puede ser molestado en su persona, familia, bien, papeles
o posesiones, sin que medie un mandato escrito de autoridad
competente, que funde y motive la causa legal de dicho acto.

Todo nio tiene derecho, sin discriminacin alguna por motivos de
raza, color, sexo, idioma, religin, origen nacional o social,
posicin econmica o nacimiento, a las medidas de proteccin
que su condicin de menor requiere, tanto por parte de su familia
como de la sociedad y del Estado.

Ningun nio puede ser sometido a torturas o tratos crueles e
inhumanos o degradantes.



Prevenir la violencia contra los nios cambiando
las actitudes y la prctica, subrayando el
derecho de los nios a gozar de igual proteccin
y proporcionando una base inequvoca para la
proteccin del nio y la promocin de formas de
crianza positivas, no violentas y participativas.
En las instituciones deberan ser obligatorios la notificacin y
el examen de cualquier incidente de violencia.
Derecho del nio contra toda forma de violencia o humillacin
pblica.
Adopcin de medidas educativas y de
concientizacin contra cualquier forma de
violencia contra las nias, nios y adolescentes.
El responsable estar obligado a cubrir los gastos de
asesora legal, mdicos, funerarios, de rehabilitacin o de
cualquier otra ndole, en que hayan incurrido la vctima o sus
familiares, como consecuencia del delito. Asimismo, estar
obligado a reparar el dao y a indemnizar por los perjuicios
causados a la vctima o a sus dependientes econmicos, en
los siguientes casos:
I.- Prdida de la vida;
II.- Alteracin de la salud;
III.- Prdida de la libertad;
IV.- Prdida de ingresos econmicos;
V.- Incapacidad laboral;
VI.- Prdida o el dao a la propiedad;
VII.- Menoscabo de la reputacin.
Para fijar los montos correspondientes, el juez tomar en
cuenta la magnitud del dao causado. El Estado estar
obligado a la reparacin de los daos y perjuicios, en los
trminos de los artculos 1927 y 1928 del Cdigo Civil.
Prohibicin del castigo corporal, inclusive los castigos fsicos
excesivos impuestos como medida pedaggica o disciplinaria.
Los Estados Partes adoptarn todas las medidas apropiadas
para promover la recuperacin fsica y psicolgica y la
reintegracin social de todo nio vctima de: cualquier forma
de abandono, explotacin o abuso; tortura u otra forma de
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; o
conflictos armados. Esa recuperacin y reintegracin se
llevarn a cabo en un ambiente que fomente la salud, el
respeto de s mismo y la dignidad del nio.
94
2.4.1 La obligacin de respetar.

La obligacin de respetar implica un deber extenso por parte del Estado de no menoscabar
la esfera jurdica al tiempo que le impone lmites en el ejercicio del poder pblico. Se basa
en el postulado de esferas de la naturaleza humana que el Estado no puede afectar o en las
que slo puede interferir de forma restringida.

En trminos de los estndares internacionales se traslada en el deber amplio del aparato
gubernamental de respeto al derecho de todo individuo a conservar su vida, su libertad y la
seguridad de su persona, artculo 3 de la Convencin Internacional de los Derechos
Humanos; prrafo 1, artculo 9 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos
y articulo I de la Convencin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.

De forma particular, este deber implica la conservacin de la integridad fsica, psquica y
moral de las personas, prrafo 1 artculo 5 de la Convencin Americana Sobre Derechos
Humanos. Auxilindose por lo dispuesto en la legislacin mexicana, la cual prev el limite
que el Estado debe tener en cuenta para todo proceso que implique su intromisin en la
persona, la familia, bienes, documentos o posesiones; en cuyo caso no podr llevarse a
cabo diligencia alguna sin que medie un mandato escrito de autoridad facultada para ello,
que funde el origen legal que le subyace a dicho acto, prrafo primero del artculo 14 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

En un esfuerzo por caracterizar la proteccin de tal derecho de forma cercana a las
realidades de los distintos grupos de poblacin, el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos increpa a las naciones a traducir la obligacin de respetar para el caso de los
derechos de la infancia, en el derecho que todo nio tiene -sin que en ello interfieran
conductas discriminatorias por raza, color, sexo, idioma, religin, origen nacional o social,
posicin econmica o nacimiento- a las medidas de proteccin que su calidad de menor
necesita, por parte de su familia, la sociedad y para el caso que nos ocupa del Estado,
artculo 19 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos; artculo 16 del
Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador y prrafo 1 y
95
artculo 5 de la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de
Discriminacin Racial.

As mismo, este deber trasciende al enunciar las conductas que configuran una violacin
por parte del Estado y determinar que ningn nio puede ser sometido a torturas o tratos
crueles e inhumanos o degradantes, inciso a) artculo 37, Convencin sobre los Derechos
del Nio.

El prrafo 13 de la Observacin General nmero 8 del Comit de los Derechos del Nio, es
clarificador en tanto que a lo largo del desarrollo de su contenido manifiesta de forma
determinante la obligacin del Estado respecto a la prohibicin de toda forma de violencia
o humillacin pblica hacia los nios.

A continuacin se explora el punto de vinculacin con la obligacin de respetar que el
Programa Escuela Segura presenta y el estado en que se puede ubicar el cumplimiento del
mismo en la redaccin de sus documentos constitutivos. Es importante destacar que si bien
el contenido del derecho implica cuestiones relativas a la intervencin de distintos actores
gubernamentales, para el presente estudio me centrar en lo concerniente a directivos y
profesores.

Fuente: Elaboracin propia con base en las obligaciones previstas en los estndares internacionales, regionales y nacionales en materia
de derecho a la integridad fsica y su confrontacin con las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.

La obligacin de respeto a la integridad personal de nias y adolescentes implica el
resguardo de su mbito moral, psquico y fsico, de todas aquellas acciones provenientes de
funcionarios pblicos que pueda vulnerar cualquiera de los mbitos que comprende tal
garanta. Lo anterior, en consideracin a que tanto los directivos como los profesores
actan en su calidad de funcionarios pblicos estatales durante el lapso en que el menor
esta bajo su cuidado.

En este sentido, la obligacin de respetar aunque presente en los objetivos especficos de
ambas versiones del Programa, al considerar el cambio de actitudes y prcticas a travs de
TABLA 16. DERECHO A LA INTEGRIDADPERSONAL.
OBLIGACIN ESTNDAR SE IDENTIFICANADECUADAMENTE?
RESPETAR Respeto a la integridad personal del nio No, debido a que existen serias contradicciones tanto en las
Bases como en las Reglas deOperacin.
96
la capacitacin del personal directivo y docente en materia de respeto a los derechos del
nio (Vzquez, 14/Ago/09 y Conde, 14/Ago/09) enfrenta an una dura prueba de
aplicacin cuando se permite o avala de forma velada acciones como las antes
mencionadas- que suponen a priori la culpabilidad del nio (Navarrete y Olmos,
4/sep/2009).

Por otro lado, como ya se ha apuntado, las Bases de Operacin de 2007 disponen que el
destino de los recursos que reciban las escuelas adscritas al PNES sea la adquisicin de
chapas, puertas, vidrios, alarmas, sistemas de cmaras de seguridad; equipamiento
(chalecos, lmparas sordas, banderines, distintivos de seguridad, sealamientos), elementos
todos ellos tendientes a la seguridad de la escuela y no del nio

Nadie puede negar que sobretodo en la segunda etapa del Programa se han hecho esfuerzos
relevantes en materia de adopcin de medidas que han propiciado cambios incrementales
en la conducta de directivos, maestros y personal docente en general, pero stas no han
atendido a lo dispuesto en el prrafo 8 de la Observacin General nmero 3 del Comit de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, en el sentido de hacer uso de todos los
medios apropiados, de manera progresiva y hasta el mximo de los recursos de que se
disponga, ya que se preserva el vicio de la versin de 2007 de la Bases de Operacin al
prever como destino complementario de los recursos econmicos que reciben las escuelas
beneficiadas la adquisicin de insumos que ponderan la seguridad de la escuela por encima
del autocuidado del nio.

Por tanto, se puede inferir que aunque en principio las Bases y las Reglas de Operacin
atienden a la obligacin de proteger la integridad personal de nias y nios al disponer en
el texto de sus objetivos especficos mecanismos tales como:

- impulsar y fortalecer una cultura de la prevencin en las escuelas,
- fomentar la colaboracin de las autoridades municipales, organizaciones de la sociedad
civil, maestros y padres de familia en la prevencin de las adicciones, la violencia y la
delincuencia,
- impulsar acciones preventivas para generar un clima de seguridad en la comunidad
escolar que pueda reflejarse en el entorno y desarrollar y fortalecer en los alumnos de
97
educacin bsica competencias para la vida y para la prevencin que les permitan poner
lmites, negociar, solucionar conflictos de manera pacfica y tomar decisiones acordes a un
plan de vida encaminado a una cultura de la prevencin,
- promover en cada escuela beneficiada la participacin del CEPS o similar, en el diseo e
implementacin de acciones preventivas de la violencia, la delincuencia y las adicciones,
- Promover el desarrollo de competencias para la convivencia democrtica y el pleno
ejercicio de los derechos humanos como una va para fortalecer la cultura de la prevencin
en las escuelas pblicas que imparten educacin preescolar, primaria y secundaria y,
- Potenciar la formacin ciudadana que se brinda a los alumnos a travs del currculo de
educacin bsica en las asignaturas de Formacin Cvica y tica, Cultura de la Legalidad y
otras materias que contemplan aspectos del cuidado de la salud, la prevencin del consumo
de sustancias adictivas, prevencin de la violencia hacia las mujeres, la negociacin y el
dilogo para resolver conflictos, la toma de decisiones y el desarrollo de un plan de vida
identificado con el mejoramiento de la convivencia social.

En el caso de las Bases de 2007 existe una clara contradiccin con dichos objetivos al
establecer que el destino de los recursos que cada escuela beneficiada reciba del PES se
destinen a garantizar una escuela segura ms que nios seguros, en tanto que el texto de la
Reglas de 2009 no se logra desvincular de tal enfoque al prever de manera complementaria
el mismo destino para los recursos, por tanto no se atiende de forma debida a dicha
obligacin de respetar.

2.4.2 La obligacin de garantizar.

Cuando se trata del cumplimiento de la obligacin de garantizar el derecho a la integridad
personal resulta necesario prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a tal
derecho. Acciones que implican a diversos responsables directa e indirectamente, para lo
cual necesariamente se requiere la organizacin del aparato gubernamental para asegurar el
pleno y libre ejercicio del derecho a la integridad personal, artculo 1 Convencin
Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura y Ley Federal para la Prevenir y
Sancionar la Tortura.

98
Entre las acciones que debe implementar el aparato gubernamental destaca por su vala
para la aplicacin de sanciones, la notificacin y examen de cualquier incidente de
violencia, sin embargo y dado que dichas conductas no son obligatorias en muchos pases
existen serias limitantes en el tema (Prrafo 43 de la Observacin General No.8 Comit de
los Derechos del Nio).

El deber de garanta cierra un crculo virtuoso cuando va ms all de prevenir e investigar
y vela por la cabal proteccin de la esfera jurdica del afectado y prev mecanismos de
reparacin del dao moral o material va la indemnizacin claramente establecida en el
artculo 10 de la Ley Federal para la Prevenir y Sancionar la Tortura.

Como uno de los elementos centrales de la reparacin de los daos ocasionados a las
vctimas, se reconoce el derecho que tiene todo nio a que se adopten las medidas
pertinentes para promover su recuperacin fsica y psicolgica y la reintegracin al medio
social, tras haber sido vctima de cualquier forma de abandono, explotacin o abuso;
tortura u otra forma de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; o conflictos
armados.

Tal recuperacin y reintegracin debe desarrollarse en un ambiente que propicie la salud,
el respeto de s mismo y la dignidad del nio, artculo 39 Convencin sobre los Derechos
del Nio.

Derivado de lo cual el Programa que nos ocupa tendra como mnimo la obligacin de:

TABLA 17. DERECHO A LA INTEGRIDADPERSONAL
OBLIGACIN ESTNDAR SE IDENTIFICAN
ADECUADAMENTE?
GARANTIZAR Obligacin de investigar la violencia ejercida en contra de nios y nias. Ausente en las Bases y Reglas de
Operacin.
Obligacin de sancionar la violencia ejercida en contra de nios y nias. Ausente en las Bases y Reglas de
Operacin.
Adopcin de medidas pertinentes para que en caso de que un nio haya sido vctima de
tratos degradantes se recupere tanto fsica como psicolgicamente
Ausente en las Bases y Reglas de
Operacin.
Fuente: Elaboracin propia con base en las obligaciones previstas en los estndares internacionales, regionales y nacionales en materia
de derecho a la integridad fsica y su confrontacin con las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.

99
Vinculado directamente con la conducta de permisibilidad respecto de acciones
intimidatorias que se llevan a cabo en algunas escuelas que estn en el padrn del
Programa, la posibilidad de investigacin, sancin y por tanto reparacin e indemnizacin
se encuentra ausente tanto en las Bases de Operacin del 2007 como en las Reglas de
Operacin de 2009; es decir, si no se reconocen como conductas violatorias de la intimidad
del menor y su esfera de integridad personal difcilmente se podra avanzar en los
mecanismos de reparacin e indemnizacin.

Al respecto, cabe destacar que aunque de forma directa no compete al Programa preveer
mecanismos para retribuir a la vctima de cualquier delito que atente contra su persona o
bienes, s es responsabilidad de ste establecer mecanismos que le indemnicen ante un
dao causado directamente por la aplicacin de la poltica en marcha.

2.5 Los componentes y las obligaciones de la educacin e integridad personal en el
Programa Escuela Segura.

Finalmente, es importante precisar que el objetivo general del presente captulo estuvo
enfocado en dos cuestiones: identificar y estructurar, a partir del marco jurdico
internacional, regional y nacional, las obligaciones que como mnimo deben atenderse
cuando se est frente al derecho a la educacin y la integridad personal de nias y nios; y
vincular de manera prctica y directa cuales de esas obligaciones, por la naturaleza que le
subyace al Programa Escuela Segura, debieran ser atendidas por ste a travs de sus
documentos constitutivos teniendo presente la delicada tarea que representa el trabajo para
y con nios en las polticas pblicas sobre seguridad escolar.

Se recurri a categoras analticas que facilitaron la clasificacin de tales obligaciones tanto
para el caso del derecho a la educacin como de la integridad fsica de nias, nios y
adolescentes, pero sobretodo que permitieron dilucidar el contenido jurdico de cada uno
de estos derechos, lo cual viene a representar una aportacin valiosa ya que si bien el
contenido tanto terico como jurdico de estos derechos ha sido motivo de diversos
documentos, la presente tesis representa una recopilacin importante de ambos enfoques.
Por otro lado, ha permitido establecer cules de todas esas obligaciones internacionalmente
100
reconocidas son en efecto responsabilidad del Programa Escuela Segura en tanto poltica
pblica de seguridad escolar, en este sentido vale la pena resaltar algunos puntos.

El derecho a la educacin guarda una relacin de interdependencia e indivisibilidad con el
resto de los derechos humanos, derivado de lo cual pueden expresarse serias
preocupaciones entorno a la obstaculizacin del derecho a la educacin con motivo de la
vulneracin del derecho a la integridad fsica de nios a travs de algunas conductas
permisivas de la Coordinacin Nacional del Programa y contradicciones u omisiones en el
texto de las Bases y Reglas de Operacin, ya que es importante recordar que la violencia es
considerada por la UNICEF
85
una de las causas por las cuales se da la desercin escolar en
nuestro pas.

Fuente: Elaboracin propia con base en el anlisis de las obligaciones internacionales y nacionales en materia del derecho a la educacin
e integridad personal de nias y nios y su confrontacin con el Programa Escuela Segura.


En este orden de ideas, respecto al anlisis de las obligaciones que debiera atender el
Programa Escuela Segura en materia del derecho a la educacin:

85
http://www.unicef.org/mexico/spanish/ninos_6876.htm
TABLA18.
DERECHO A LA EDUCACIN
ESTNDAR OBLIGACIN
SE
CUMPLE
NO SE CUMPLE
POR
CONTRADICCIONES
NO SE CUMPLE
POR
OMISIN
ACCESIBILIDAD
Adopcin de medidas tendientes al fomento de la asistencia regular y la reduccin
de tasas de desercin escolar.

X



ACEPTABILIDAD
Y CALIDAD
Educacin bajo estricto respeto a la dignidad de las nias, nios y adolescentes
adecuada a su edad y madurez, como medio idneo para el desarrollo del
potencial humano, tanto a nivel intelectual como fsico.
X

Difusin de los derechos de las nias, nios y adolescentes, as como de las vas
con que cuentan para ejercerlos.
X

Educacin bajo los principios de democracia, compresin, paz, tolerancia,
igualdad, amistad entre todos los grupos tnicos, respeto a los derechos humanos
y la justicia.
X
DERECHOA LA INTEGRIDADPERSONAL
ESTNDAR OBLIGACIN
SE
CUMPLE
NO SE CUMPLE
POR
CONTRADICCIONES
NO SE CUMPLE
POR
OMISIN
RESPETAR
Respeto a la integridad personal del nio

X
GARANTIZAR Obligacin de investigar la violencia ejercida en contra de nios y nias. X
Obligacin de sancionar la violencia ejercida en contra de nios y nias. X

Adopcin de medidas pertinentes para que en caso de que un nio haya sido
vctima de tratos degradantes se recupere tanto fsica como psicolgicamente
X
101

- Adopcin de medidas tendientes al fomento de la asistencia regular y la reduccin de
tasas de desercin escolar.
- Educacin bajo estricto respeto a la dignidad de las nias, nios y adolescentes adecuada
a su edad y madurez, como medio idneo para el desarrollo del potencial humano, tanto a
nivel intelectual como fsico.
- Difusin de los derechos de las nias, nios y adolescentes, as como de las vas con que
cuentan para ejercerlos.
- Educacin bajo los principios de democracia, compresin, paz, tolerancia, igualdad,
amistad entre todos los grupos tnicos, respeto a los derechos humanos y la justicia.

Destaca el hecho de su incumplimiento a causa de contradicciones en la redaccin del texto
de las Bases y Reglas de Operacin, es decir pese a que en primera instancia se pudiese
aseverar que se prev su observacin al estar insertos en los objetivos especficos de ambas
versiones del Programa al remitirse al punto donde se define el destino de los recursos que
el programa otorga a la escuelas beneficiadas la perspectiva cambia y lleva a la conclusin
de un incumplimiento por contradicciones de tales obligaciones.

En tanto que, en lo relativo a la obligacin de garantizar su incumplimiento se debe a que
ni las Bases ni Reglas de Operacin refiere elemento alguno del que pueda vislumbrarse
que los estndares de prevencin, investigacin e indemnizacin se cumplen.

Por lo anterior, se puede concluir que el diseo de las Bases y Reglas de Operacin est
incurriendo en incumplimiento de los componentes y obligaciones del derecho a la
educacin y la integridad personal de las nias y los nios, poblacin objetivo del PES, por
contradicciones y omisiones en el texto de ambas versiones.

En este contexto, cerrara el captulo haciendo hincapi en lo trascendental e imperioso que
resulta la observacin de los estndares internacionales en las polticas pblicas en general,
pero sobretodo en la riqueza conceptual que ello representa cuando se est frente acciones
que pueden lesionar la esfera jurdica de los nios. Por lo que resulta crucial conocer las
obligaciones a las que nuestro Estado se ha comprometido al ser parte firmante de distintos
instrumentos internacionales siendo crucial el que se cristalicen a travs de las distintas
102
acciones que se llevan a cabo en planes y programas nacionales, para lo cual resulta
determinante el enriquecimiento del contenido de los distintos conceptos a que se alude en
dichos estndares, en el entendido de que slo se puede hacer efectivos los derechos
humanos cuando se comprende el significado y alcance de sus distintos conceptos clave.

Habiendo expuestos estas ideas, a continuacin proceder a desarrollar en un tercer
captulo lo que para la perspectiva de los derechos humanos representa el tercer elemento
de toda poltica pblica que se desee atienda al marco terico-conceptual y jurdico de
dicho enfoque, para el caso los principios transversales.
























103







Captulo 3. Principios transversales propios
de la perspectiva de derechos humanos.
___________________________________















104
Captulo 3. Principios transversales propios de la perspectiva de derechos humanos.

Los nios no son el futuro,
son presente-futuro y futuro-presente,
son los dos tiempos a la vez"
Abel Prez Rojas (1970-).
Educador mexicano.

Para el enfoque de los derechos humanos tres son los elementos esenciales que toda
poltica pblica debe cumplir: el primero, empoderamiento del actor; el segundo,
cumplimiento de las obligaciones vertidas en los instrumentos jurdicos internacionales
universales y regionales- adoptado y plasmado en los textos de la legislacin nacional;
tercero, ciertos principios transversales.

Como ya se expuso en el captulo que antecede, el Programa Escuela Segura es la principal
poltica pblica en materia de seguridad escolar que si bien est sujeta a cumplir con las
caractersticas de empoderamiento y cumplimiento de los estndares internacionales, su
consolidacin como poltica pblica con perspectiva de derechos humanos estara
incompleta si no mirase por la integracin de los principios medulares que dicha
perspectiva implica, entre los que destacan igualdad y no discriminacin, participacin,
coordinacin y articulacin, cultura de los derechos humanos, acceso a la informacin,
transparencia y rendicin de cuentas.

La funcin principal de la perspectiva de derechos humanos es dotar de un marco
conceptual a las polticas pblicas, de tal forma que debe entenderse como la contribucin
de elementos que permiten nutrir de sentido a la actuacin de los Estados en su labor como
responsables directos del efectivo disfrute de una serie de derechos, cuyos titulares
demandan determinadas conductas y prestaciones de sus gobiernos (Abramovich, 2006:
35).

En este sentido y derivado de la temtica a la cual se enfoca el PES debiera incluir como
mnimo- los principios transversales de igualdad y no discriminacin, de participacin y
rendicin de cuentas, traducido en un proceso conciente e intencionado de la ciudadana
para influir, persuadir o afectar decisiones de lites institucionales (Canto, 2002: 3).
105
En este tenor los principios que no se analizan como el de coordinacin y articulacin y
cultura de los derechos humanos, aunque tiles, no responden al inters metodolgico aqu
expuesto. Sin embargo, vale la pena establecer cual es su contenido lo cual ayudar a
entender de mejor forma por qu rebasa los limites de esta investigacin.

El principio de coordinacin y articulacin se basa en una de las caractersticas esenciales
de los derechos humanos, su indivisibilidad e interdependencia derivado de lo cual su
ejecucin implica una serie de acciones coherentes, concertadas y coordinadas a travs de
todos los rganos y niveles del gobierno.

De tal manera que las polticas pblicas con perspectiva de derechos humanos deben mirar
porque toda accin que se lleve a cabo cumpla con los requisitos de coordinacin
horizontal o intersecretarial bajo los supuestos de desconcentracin, delegacin y
descentralizacin con un nivel importante de compromiso social y poltico y coordinacin
vertical o entre los mbitos municipal, estatal y federal de gobierno atendiendo a las
premisas de concurrencia, coordinacin y subsiedariedad, es decir, los planes, programas
y/o presupuestos que utilice el Estado para efectivizar los derechos que deben atender a
estos criterios administrativos y territoriales (Delaplace y Vzquez, 2009: 19).

Por tanto, si consideramos que la presente poltica pblica slo representa uno de los
cuatro pilares de la poltica gubernamental Limpiemos Mxico (Escuela Segura), el
contenido y por ende los propsitos de la misma quedan cortos para un estudio de tal
envergadura, el cual como se ha puntualizado rebasa el inters metodolgico de esta tesis.

El principio de la cultura de los derechos humanos consiste en la capacitacin terico-
prctica de lo que esta postura representa, tanto a nivel de los particulares como de los
funcionarios pblicos, en el entendido de que ello permite el reconocimiento de nuestros
derechos pero tambin de los derechos del otro, con el fin de garantizar y consolidar el
respeto de los derechos humanos. El anlisis de esta estrategia transversal trasciende esta
investigacin debido a que no se analizan las interacciones cotidianas que se dan al interior
de los recintos escolares en trminos de las prcticas que se asocian a una cultura de
respeto a los derechos humanos.

106
3.1 Principio transversal de igualdad y no discriminacin.

La igualdad y no discriminacin son principios estrechamente vinculados y que han sido
previstos en diversos ordenamientos jurdicos
86
, los cuales disponen que toda persona en su
calidad de poseedora de una igualdad intrnseca sea igual ante la ley
87
.

Este postulado se reafirma en el anlisis de los estndares internacionales de los cuales se
deriva que todo ser humano por el simple hecho de existir est en condicin de disfrutar de
sus derechos humanos sin que exista discriminacin por causa de raza, color, sexo, idioma,
religin, edad, pertenencia a determinado grupo tnico, inclinacin poltica, entre otros.

En la historia de los Estados Unidos se le conoci como el derecho a la no discriminacin
cambiando una situacin realmente grave en la segunda mitad del siglo XX derivado de la
recuperacin en los aos 50s de los pases que haban participado en las Segunda Guerra
Mundial y la introduccin del tema de los derechos humanos en el plano internacional, al
establecerse por primera vez en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos que
determinadas distinciones deben estar prohibidas por el Derecho (Santiago, 2009: 20).

Fue a partir de la sentencia Brown v. Board of education 347 U.S. 483 (1954) donde por
primera vez se cuestiona la doctrina de separados pero iguales establecida en la sentencia
Plessy v. Ferguson. Oliver Brown 163 U.S. 537 (1896) al demandarse una reparacin por
la va legal de los perjuicios provocados a Linda, una nia de siete aos de edad a la cual se
haba negado su inscripcin a una escuela primaria reservada para los blancos que vivan
en la Ciudad de Topeka, Kansas (Santiago, 2009: 21). Sin embargo, ello no fue suficiente
para consolidar el llamado derecho a la no discriminacin en los Estados Unidos. Fue hasta
1964 que se promulga la Ley de Derechos Civiles que prohbe la discriminacin no slo en
los mbitos privados sino tambin en lugares abiertos al pblico, como hoteles,
restaurantes y bares de grandes almacenes, cines y locales deportivos, confirmando la

86
Artculos 1 y 2 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, artculo 2.1 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos y artculo 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales.
87
En este sentido, la Opinin Consultiva sobre la Propuesta de modificacin a la Constitucin Poltica de
Costa Rica relacionada con la naturalizacin (OC-4/84), este aspecto se retom de la Opinin Consultiva
OC-18/03 Condicin jurdica y derechos humanos de los migrantes indocumentados de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. (CEJIL, 2005, No. 25).
107
Corte las penas impuestas a los intentos de intimidar a los negros impidindoles el pleno
ejercicio y acceso a sus derechos (Santiago, 2009: 22). De tal forma que el principio de
igualdad se transforma en derecho a no ser discriminado resultando trascendental para la
prctica legislativa en muchos otros pases incluido Mxico.

En el caso mexicano las cosas han sido distintas, aunque no mejores, la discriminacin ha
estado presente a travs del abandono haca determinados sectores de nuestra sociedad
resultando en su marginacin, ya que pese a estar considerado el principio de no
discriminacin en nuestra Carta Magna, prrafo tercero, artculo 1 y haberse promulgado
como ley reglamentara del mismo la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la
discriminacin (2003), la igualdad de oportunidades para algunos grupos vulnerables an
esta lejos de ser una realidad (Santiago, 2009: 30-31).

El antecedente de la definicin de discriminacin en un instrumento internacional se
remonta a 1958 en el marco del Convenio nmero 111 de la Organizacin Internacional del
Trabajo, en materia de empleo y ocupacin; en su artculo 1 se establece que la
discriminacin es cualquier distincin, exclusin o preferencia basada en motivos de raza,
color, sexo, religin, opinin poltica, ascendencia nacional u origen social que tenga por
efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la
ocupacin, de tal definicin se pueden establecer tres elementos esenciales para que se
configure la discriminacin; primero, un acto u omisin que distingue, excluye o da un
trato diferente a una persona o grupo de personas; segundo, que dichas acciones se basan
en una caracterstica o condicin especfica de la persona o grupo como la raza, su origen
social, su religin, etc.; y tercero, que como consecuencia de dicho acto u omisin la
persona o grupo reciba un trato diferente o se nulifiquen sus oportunidades en igualdad de
circunstancias para acceder a ellos (Santiago, 2007: 3).

3.1.1 Discriminacin y distincin.

En una primera aproximacin, la discriminacin se traduce en un acto por el cual se
distingue a una persona de otra con una connotacin moral efectivizada a travs de un
claro trato desigual que deja en evidente desventaja a esa persona o grupo de personas
respecto del resto (De la Torre, 2006b: 5). Es importante destacar que esta acepcin de
108
discriminacin se construy en el marco de la lucha por la reivindicacin de los derechos
civiles y polticos de las minoras raciales y tnicas en los Estados Unidos y el movimiento
feminista que se gestaba en casi todo el mundo (De la Torre, 2006b: 6).

As resulta crucial destacar que no todo trato desigual implica un acto de discriminacin, el
acto de discriminacin se configura justamente derivado de las causas que lo propician, de
tal manera que si la causa que origina el trato desigual se puede avalar con argumentos
racionalmente justificables la discriminacin no existe, en tanto que si ello no sucede, se
estara frente un claro acto de discriminacin. Una definicin reveladora del contenido y
alcances del concepto de discriminacin es un acto u omisin por el cual, sin un motivo o
causa que sea racionalmente justificable, una persona recibe un trato desigual en relacin
con otras personas que estn en las mismas circunstancias (De la Torre, 2006b: 7), que
lesiona sus derechos humanos. Mientras que un trato desigual -que no configura una accin
de discriminacin- deber ser razonable, objetivo existiendo una proporcin entre los
medios que emplea y los fines que persigue y por tanto no lesionar derechos humanos.

Para la determinacin de los elementos constitutivos del trato diferencial result
trascendental la opinin consultiva OC-18/03, la cual se deriv de la solicitud que el
gobierno mexicano hiciese a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) con
motivo de las situacin jurdica de los migrantes indocumentados. La consulta planteada
giraba entorno a qu tan racionalmente justificable o no era que se otorgar un trato
diferente a los inmigrantes indocumentados, con base exclusivamente en su condicin
jurdica en relacin a sus derechos laborales respecto de otros trabajadores documentados o
nacionales del Estado receptor (De la torre, 2006: 115-116).

Y es precisamente de los argumentos esgrimidos con motivo de dicha consulta -
coincidentes con el criterio establecido por la Corte Europea de Derechos Humanos- que se
pueden extraer algunos criterios jurisprudenciales que clarifican la delgada lnea entre trato
diferencial y discriminacin, concluyendo que no toda distincin que establece la norma es
discriminatoria, mientras que toda discriminacin lleva implcita una violacin de derechos
haca la persona que la sufre. Y que por tanto, para que un trato preferencial sea
considerado no discriminatorio debe ser, razonable, justo, objetivo y proporcional (De la
Torre, 2006: 116-117).
109















Fuente: Elaboracin propia con base en Carbonell, De la Torre,
Rodrguez, Santiago y Opinin Consultiva OC-18/03
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.


Un punto relevante para avanzar en el tema de la discriminacin nos lleva a diferenciar
cundo nos encontramos frente a una distincin, exclusin o restriccin que, basada en el
origen tnico o nacional, sexo, edad, discapacidad, condicin social o econmica,
condiciones de salud, embarazo, lengua, religin, opiniones, preferencias sexuales, estado
civil o cualquier otra que tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el
ejercicio de los derechos y la igualdad real de oportunidades de las personas( Prrafo 1
del artculo 4 de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin
88
) o
discriminacin flagrante y cundo frente a una distincin razonable, objetiva, proporcional
que no lesiona los derechos humanos (CEJIL Gaceta, 2005: 4).

Por razonable se entiende conforme a la justicia y lo legtimo, en tanto no persigue fines
arbitrarios, caprichosos o que de cualquier forma eliminen la dignidad de las personas. Que
sea objetiva implica no estar basada en el modo de pensar o sentir del individuo que la
aplica, sino en argumentos objetivos y claros (Comisin Interamericana de Derechos
Humanos
89
). Si dicha distincin es razonable y objetiva servir a intereses legtimos y
emplear medios que son proporcionales al fin que pretende alcanzar, es decir existir una
conexin entre las diferencias que se establecen y los objetivos que la norma persigue
(Comisin Interamericana de Derechos Humanos
90
).



88
Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de junio de 2003. TEXTO VIGENTE. ltima
reforma publicada DOF 27-11-2007.
89
Informacin obtenida en la pgina http://cidh.oas.org/annualrep/99span/capitulo6a.htm.
90
Informacin obtenida en la pgina http://cidh.oas.org/annualrep/99span/capitulo6a.htm.

TABLA 19.
DISCRIMINACIN TRATO DESIGUAL
1. Actitud discriminatoria; 1. Basado en un argumento razonable;
2. Sin una causa razonable; 2. Objetivo;
3. Haca una persona u grupo; 3. Proporcional;
4. Que lesiona sus derechos humanos. 4. No lesiona los derechos humanos.
110
3.1.2 Configuracin de un caso de discriminacin por criterios de elegibilidad de la
poblacin objetivo en los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura?

Entre las diversas criticas que se han esgrimido en torno al Programa Escuela Segura
destacan aquellas que apuntan hacia una discriminacin por causa de los criterios de
elegibilidad de la poblacin objetivo, sostienen que al elegir va parmetros de seguridad
pblica a las escuelas ubicadas en las zonas de mayor incidencia delictiva criminaliza y
etiqueta a los nios que asisten a ellas, lo anterior dado que en la mayora de los casos tales
zonas o municipios renen las caractersticas de alta incidencia delictiva y marcada
pobreza
91


En este sentido, el tema de posibles acciones de discriminacin haca los sujetos
directamente interesados y/o afectados por el Programa Escuela Segura se centra en el
grupo ms vulnerable, las y los nios en edad escolar que asisten a las escuelas de
educacin bsica, ubicadas en zonas con presencia de violencia, delincuencia y
adicciones, segn las Bases de Operacin del 2007; y las escuelas pblicas de educacin
bsica ubicadas en los 150 municipios de mayor incidencia delictiva de las 32 entidades
federativas, con base en lo establecido en las Reglas de Operacin del 2009.

El punto 3.2 intitulado de la Poblacin Objetivo de las Bases del Programa Nacional
Escuela Segura del ao 2007, dispona que se dirigiera a las escuelas de educacin bsica,
situadas en las zonas con presencia de violencia, delincuencia y adicciones.

Dicho procedimiento de identificacin de la poblacin objetivo consideraba cuatro fases:
primera, elaboracin de un listado por la Autoridad Educativa Estatal (AEE) atendiendo al
registro emitido por la Secretara de Educacin Pblica (SEP) con base en las zonas
reportadas con un alto ndice delictivo segn la Secretara de Seguridad Pblica (SSP) y
vinculndolo a los indicadores educativos emitidos por el Instituto Nacional para la
Evaluacin de la Educacin (INEE), dando un margen de accin a las entidades federativas
al permitirles complementar dicho listado con los criterios que ellas considerarn
pertinentes; segunda, validacin de dicha lista por parte de la Coordinacin Nacional del

91
Pronunciamiento sobre el Programa Escuela Segura, Red por los Derechos de la Infancia en Mxico y el
Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria, 28 de febrero de 2007.
http://www.derechoshumanos.org.mx/modules.php?name=News&file=article&sid=682
111
Programa Escuela Segura (CNPES); tercero, la AEE lo hara del conocimiento de las
escuelas seleccionadas y finalmente, cuarta, la integracin del listado nacional a cargo del
CNPES con la informacin aprobada por los estados.

As tenemos que se reafirma lo sealado en el punto 3.3 Beneficiarios, 3.3.1
Requisitos, b), c) y d), al establecer como requisitos de participacin por parte de las
escuelas que voluntariamente se quisiesen integrar al Programa, en primera instancia su
ubicacin en alguno de los municipios o delegaciones seleccionados -con base en los
criterios ya sealados-; y que se encontrasen en una zona de alto riesgo determinada por las
instituciones responsables de la seguridad pblica en nuestro pas

Por su parte, el punto 3.2 Poblacin Objetivo de las Reglas de Operacin del 2009,
dispone que el PES esta dirigido prioritariamente a las escuelas pblicas de educacin
bsica, ubicadas en los 150 municipios de mayor incidencia delictiva de las 32 entidades
federativas; dicha identificacin nuevamente fue realizada por la Secretara de Seguridad
Pblica con el fin de asignar los recursos del subsidio para la Seguridad Pblica Municipal.

Vale recordar que como se apunt en el captulo 1, el documento en el que se detecta a los
150 municipios de las 32 entidades federativas con mayor incidencia delictiva fue
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 15 de enero de 2008.

Disposiciones que nos llevan a plantear la posibilidad de si efectivamente se est frente a
un acto de discriminacin o un trato razonable, objetivo y proporcional que no lesiona los
derechos humanos.

Para que lo previsto en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura
configurasen un acto de discriminacin debe presumirse una actitud discriminatoria, sin
una causa razonable, concentrada en una persona o grupo de personas, pero sobretodo que
dichas acciones vulneren derechos humanos siendo esta ltima la caracterstica
fundamental de distincin entre el acto de discriminacin y el trato desigual, es decir que
las consecuencias en el primer caso es vulnerar derechos mientras que en un trato diferente
es protegerlos.
112
Pero entonces los criterios de elegibilidad de la poblacin objetivo del PES efectivamente
son discriminatorios de las nias y nios que asisten a las escuelas ubicadas en las zonas y
municipios con altos ndices delictivos? No, la respuesta se respalda por el argumento que
sostiene que dichos criterios no redundan en el perjuicio de los derechos humanos de las
nias y nios, ya que lejos de generarles una violacin a sus derechos humanos, pretenden
incidir positivamente en su acceso a una educacin de calidad, es decir la focalizacin del
PES haca las escuelas ubicadas en zonas que ponen en riesgo la integridad de los menores
en tanto medida justa y legtima que no daa su dignidad, basada en argumentos objetivos
y claros que sirve a su inters legitimo de preservar la vida y acceder a una educacin libre
de elementos que la hostilicen, pero que adems no lesiona sus derechos humanos sino los
protege.

3.1.3 Discriminacin presente en las Reglas de Operacin de 2009, por pertenecer a
una escuela privada y no a una pblica?

Segn la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin
Contra la Mujer
92
existe discriminacin directa o intencional cuando existiendo dos
personas en situaciones anlogas o comparables un trato desigual a una de ellas lleva por
objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, el goce o ejercicio de
sus derechos
93
. As la discriminacin directa supone dos elementos; primero, una situacin
comparable; segundo, trato menos favorable (Aguilera, 2007: 3-6). De tal forma que ante
igualdad de circunstancias se favorece a una respecto de la otra daando la esfera jurdica
de sta ltima.

En tanto que la discriminacin indirecta o involuntaria se configura cuando una
disposicin, criterio o prctica en apariencia equitativos provocan una desventaja particular
a unas personas respecto de otras.


92
Adoptada y abierta a la firma y ratificacin, o adhesin, por la Asamblea General
en su resolucin 34/180, de 18 de diciembre de 1979. Entrada en vigor: 3 de septiembre de 1981, de
conformidad con el artculo 27.
93
Aunque la Convencin se refiere a los derechos de las mujeres considero oportuno aplicar dicho criterio de
manera ms amplia.


113

TABLA20.
Escuelas beneficiadas
Reglas deOperacin de2007 Bases deOperacin de2009
El PNES est dirigido a las escuelas de educacin bsica, ubicadas en
zonas con presencia de violencia, delincuencia y adicciones.
Las escuelas pblicas que no estn ubicadas en las zonas urbanas
con mayores ndices delictivos, o que su entidad federativa no concurra
en la primera fase del PNES; as como las escuelas particulares, podrn
participar en el Programa, con los dems apoyos, excepto los
financieros.

El PES est dirigido prioritariamente a las escuelas pblicas de
educacin bsicaubicadas en los 150 municipios de mayor incidencia
delictiva de las 32 entidades f ederativas. Dichos municipios fueron
identificados por la Secretara de Seguridad Pblica y publicados en el
Diario Oficial de la Federacin el 15 de enero de 2008. La relacin de
municipios por entidad federativa puede consultarse en el Anexo 1 de
estas Reglas.
Tambin pueden participar las escuelas pblicas ubicadas en otros
municipios que reconozcan la existencia de condiciones que afectan la
seguridad y la convivencia solidaria y respetuosa en la comunidad
escolar y deseen impulsar medidas para prevenir la inseguridad y la
violencia, las cuales se beneficiarn con apoyos tales como
capacitacin, asesoras y materiales educativos.

Fuente: Elaboracin propia con base en el texto de la Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.

Respecto de estas disposiciones pueden vislumbrarse acciones que configuran un acto de
discriminacin, ya que si bien el Programa Escuela Segura es de adscripcin voluntaria y
para el caso de la segunda versin abre la posibilidad para que se beneficien del
acompaamiento y recursos que dicho programa provee a todas las escuelas pblicas de
educacin bsica, las Reglas de Operacin 2009 no consideran como beneficiarias a las
escuelas privadas de educacin bsica y auque las Bases de Operacin del 2007 si las
incluyen, slo lo hacen en lo relativo al acompaamiento que no implique recursos
econmicos.

Por tanto, la pregunta que inmediatamente puede formularse es razonable, objetivo y
proporcional un criterio que se basa en el sector a que pertenecen las instituciones de
educacin bsica para beneficiar a la poblacin que asiste a unas y no considerar a otras,
an y cuando ambas se encuentran ubicadas en zonas de alta criminalidad y pueden ver
obstaculizado en igual medida su derecho a la educacin? No. Y la respuesta parece
reforzarse con lo desarrollado en el captulo 2 de la presente investigacin en cuanto a la
universalidad de los derechos humanos, es decir todo nio tiene derecho a disfrutar de la
totalidad de sus derechos incluidos el derecho a la educacin e integridad personal sean
cual fuese sus caractersticas individuales o colectivas.

Con lo que puede argumentarse que las nias y nios que asisten a las escuelas privadas de
educacin bsica tambin tienen derecho a que se proteja de cualquier elemento que
pudiese obstaculizar o limitar su derecho a la educacin en igualdad de circunstancias que
los nios que asisten a escuelas pblicas.
114

Por lo cual, se puede concluir que se est frente a una discriminacin directa que sin una
causa razonablemente justificada proporciona un trato desigual a unos individuos o grupo
de stos (nios que asisten a escuelas privadas de educacin bsica ubicadas en zonas de
alta criminalidad) frente a otros que estn en idnticas circunstancias (nios que asisten a
escuelas pblicas de educacin bsica ubicadas en zonas de alta criminalidad) lesionando
sus derechos humanos (ante los mismos riesgos no se les provee proteccin alguna y ello
puede derivar en un perjuicio a su derecho a la integridad fsica y por tanto representar un
obstculo a su derecho a la educacin) .

3.2 El principio transversal de participacin.

El principio de participacin
94
debe ser entendido como determinante para detectar los
problemas que aquejan a la poblacin objetivo (Abramovich, 2006; Jimnez, 2007) con las
caractersticas de activa, libre y significativa (OACNUDH, 2006:26). Activa, en tanto
presente en todos y cada uno de los momentos que implican la conformacin de la toma de
decisiones, libre porque no media coaccin o persona alguna entre el individuo y la
posicin expresada respecto del asunto en cuestin y significativa porque incide de manera
clara en la decisin final que se asume, es decir no es una mera expresin de su sentir que
no trasciende.

ntimamente vinculado con el elemento de empoderamiento del actor, el principio de
participacin es crucial para el reconocimiento de un sujeto de derechos y exigibilidad de
las garantas que le amparan y sobretodo para el pleno ejercicio de todos y cada uno de los
derechos que conforman dicha esfera. Asimismo, es un elemento revelador del
compromiso real del Estado por considerar a los directamente interesados como parte de
sus acciones, lo que resulta clave para reconocer y ubicar las necesidades a nivel local.
(OACNUDH, 2006: 26).

Este principio, de igual forma se encuentra relacionado con el ejercicio efectivo de los
derechos civiles y polticos, los que deben trascender la vieja conceptualizacin de

94
Artculo 21 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, artculo 25 de Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos y el artculo 13.1 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales
115
participacin poltica a travs de elecciones peridicas y transparentes; velando porque los
derechos relativos a la asociacin y reunin, la libertad sindical, la libertad de expresin y
el derecho a acceder a la informacin se disfruten de manera efectiva (Abramovich, 2006:
45).

La participacin debe ser un medio y el objetivo final de toda poltica pblica, lo que no
debe traducirse en la consulta o agregado tcnico de la misma, sino en el reflejo de una
sociedad que es consiente de sus derechos y por tanto de la forma de efectivizarlos, que se
cristaliza con una participacin amplia y consulta de las personas afectadas por un
problema pero adems convirtiendo a la poltica misma en un espacio donde las redes
sociales sean autosostenibles y se propicie su fortalecimiento (Jimnez, 2007: 43), lo que
estar condicionado por el contexto institucional que permita la instauracin de vas de
participacin efectiva de las organizaciones civiles, sociales, programas y acciones
garantizando condiciones propicias de consulta e informacin oportuna, accesible y
comprensible (Vzquez y Delaplace, 2008:17).

La participacin es considerada elemento fundamental para el desarrollo y la democracia
por el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo y la Comisin Econmica para America Latina
convirtindose en tema central al reconocer que ni el Estado ni el mercado son capaces por
s solos de organizar la vida pblica (Canto, s/f: 1).

As a lo largo y ancho de America Latina se han presentado cambios legislativos, en Brasil
1988, se introdujo en la Constitucin la participacin como un mecanismos reconocido; en
Colombia, en 1991, se insert en la Constitucin la participacin en los distintos niveles de
gobierno; en Bolivia, en 1994, se aprob la Ley de Participacin Popular; y Mxico, en
2003, se aprobaron las leyes de fomento a las Actividades de las Organizaciones Civiles y
de Desarrollo Social, transformaciones que dieron pauta para institucionalizar principios,
mecanismos de concertacin y deliberacin e instrumentos de vinculacin sociedad-
gobierno (Canto, s/f: 1).

Pese a ello, existen dudas entorno a si la participacin incide de manera real sobre las
polticas pblicas y en caso de hacerlo cual es el nivel de impacto de las mismas. En este
116
sentido los argumentos que se han presentado a favor y en contra de la participacin son
los siguientes:

TABLA 21.
Argumentos afavor delaparticipacin: Argumentos en contra dela participacin:
- Proporciona informacin sobre el ambiente en que se ejecutarn las
actividades de desarrollo;
- Propicia la formacin de lites participativas que sesgan la
participacin;
- Revela de manera ms eficiente las preferencias de los usuarios; - Genera persistencia en la exclusin de los menos organizados para
gestionar sus demandas;
- Genera aprendizajes sociales einnovacin; - Se vuelve ocasin de captura de recursos e instituciones
redistributivas por parte de lites locales;
- Fortalece a las instituciones locales; - Sesga las preferencias del universo de los usuarios haca las de los
participantes;
- Generamayor legitimidad sobre las evaluaciones; - Propicia la informalizacin de la poltica al abrir canales alternos a
los de representacin institucionalizada;
- Contribuye a mejorar la eficiencia de las instituciones locales; - Limita la racionalizacin de las acciones gubernamentales dada la
dispersin de las demandas.
- Genera formacin de capital social;
- Fortalece la competitividad sistmica de la regin o localidad;
- Contribuye a la formacin y/o fortalecimiento de identidad local o
regional.

Fuente: Elaboracin propia con base en Araujo, BID, Campero y Gray, Cavalcanti y Maia, Navarro C. Verdesoto citados por Canto, s/f:
2.

Pero qu debemos entender por participacin? La participacin social se refiere a los
diversos mecanismos e instancias que posee la sociedad para incidir en las estructuras
estatales y en las polticas pblicas. Por lo tanto, el estudio de la participacin social es el
de las mediaciones entre Estado y sociedad (Restrepo citado por Canto, s/f: 2). Por
participacin se entiende el proceso a travs del cual distintos sujetos sociales y colectivos,
en funcin de sus respectivos intereses y de la lectura que hacen de su entorno intervienen
en la marcha de los asuntos colectivos con el fin de mantener, reformar o transformar el
orden social y poltico (Velsquez y Gonzlez, 2004: 2). Otra acepcin es el Conjunto de
prcticas (jurdicas, econmicas, polticas y culturales) que colocan a una persona como
miembro competente de una sociedad y que tienen su fuente de legalidad y legitimidad en
la titularidad de derechos (Cardarelli y Rosenfeld, 98: 123).

3.2.1 Las polticas pblicas como va para el disfrute efectivo del derecho a la
participacin. El diseo de polticas pblicas.

En este contexto se pueden ubicar dos enfoques de elaboracin de polticas, desde arriba
denotando un origen institucional de la accin gubernamental orientada a problemas
pblicos, privilegiando el trabajo de los expertos en la materia y los decisores, la cual
tendr un claro origen en las habilidades burocrticas (tcnicas, legales y administrativas,
que ser un producto de consumo para una sociedad inactiva y paciente) (Canto, s/f: 8). O
117
Desde abajo caracterizadas por tener su origen en las demandas sociales y/o el conflicto
de intereses entre diversos actores. La actuacin de los actores gubernamentales obedece a
las presiones sociales en un intercambio de suma positiva procesando sus demandas a
travs de las polticas pblicas, lo que implica una serie de destrezas por parte de los
ciudadanos.

La participacin en las polticas pblicas es vista como la va con que cuenta el ciudadano,
ya sea de manera individual o colectiva para incidir en la toma de decisiones dejando atrs
los enfoques que la centran exclusivamente en la democracia representativa, como un
mecanismo para limitar el monopolio de las decisiones que encabezan las instituciones
representativas convirtindola en un elemento del buen gobierno (Canto, s/f: 4).

Otro enfoque, es aquel que ve a la participacin ciudadana como consecuencia directa del
dficit de recursos (sobretodo econmicos) y de legitimidad por parte de los actores
gubernamentales, por lo que necesariamente el gobierno debe recurrir a actores no
convencionales (sociedad civil y sector privado) para poner en marcha los mecanismos de
actuacin gubernamental por excelencia, las polticas pblicas (Porras, 2010).

En este sentido, la participacin puede ser:
Fuente: Canto, s/f: 5.

As, a travs de la participacin se pretende establecer un proceso consciente e
intencionado de la ciudadana para influir, persuadir o afectar decisiones de lites
institucionales (en donde necesariamente aparece el gobierno) que genere un cambio o
transformacin en los <<cursos de accin tendientes a la solucin de problemas pblicos
acotados>> (Canto citado por Canto, 2002: 265-266).


TABLA 22.
Participacin como correcciones del Pathos de la Democracia Participacin como realizacin de derechosciudadanos
nfasis en acotar el poder del Estado nfasis en orientacin de polticas
nfasis en derechos civiles y polticos nfasis en derechos econmicos y sociales
nfasis en rendicin de cuentas y en transparencia de la gestin pblica nfasis en definicin del problema y decisin en funcin de necesidades sociales.
nfasis en participacin individual nfasis en la participacin colectiva
118
El diseo de las polticas pblicas.

La etapa de diseo de las polticas pblicas se caracteriza por la introduccin en la agenda
pblica de una situacin socialmente inaceptable, la cual a su vez interesa y afecta de
manera directa o indirecta a quines presionan al poder pblico para tomarla e incluirla en
sus prioridades. "Se puede llamar propiamente formacin de la agenda gubernativa al
proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la poblacin y el gobierno, se
transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atencin seria de las autoridades
pblicas (Aguilar, 1993: 25). El proceso de diseo de las polticas segn el Banco
Interamericano de Desarrollo envuelve una proceso de intercambios entre actores polticos
que interactan en escenarios formales e informales (BID, 2006).

As mismo, es la etapa donde se forma y enmarcan los problemas y en la cual se decide si
se convierten o no en temas que integren la agenda pblica. Qu se considera un problema
y desde qu enfoque se abordar depender de la ptica de los actores participantes, de tal
forma que se construya un lenguaje comn al interior del grupo decisor. Un punto
relevante que se debe tener presente en esta etapa es que los problemas que se abordan en
polticas pblicas por naturaleza son de definicin imprecisa (Parsons, 2007: 17,19).

La construccin y diseo de las polticas pblicas implica construir a partir de un problema
una posible solucin al mismo, lo cual por origen es complejo, diverso y disperso, ya que
este proceso no slo envuelve la decisin respecto a la mejor solucin sino la presencia de
distintos actores con variados puntos de vista respecto a lo que se analiza inmiscuyendo
valores y preferencias que la mayor de las veces se contraponen.

Cabe destacar que sta es la etapa que mayor inters tiene para nuestra investigacin
debido a que es en la que se disean los documentos rectores de todas y cada una de las
polticas pblicas que se ejecutarn (o por lo menos es lo que idealmente se esperara), lo
que se ve fuertemente determinado por la visin que tenga cada uno de los actores
involucrados respecto al problema que se pretende intervenir, en este sentido las bases o
reglas de operacin de un programa deben ser elaboradas o existir posibilidad de que
contribuyan para ello, los directamente afectados por la situacin socialmente inaceptable
con la finalidad de que exista la mejor solucin para dichas circunstancias, pero adems
119
para que se atienda al requisito de reconocimiento de sujetos de derechos y no
beneficiarios.

Dicho principio resulta oportuno en razn de la problemtica que el Programa Escuela
Segura pretende intervenir. Cuando se plantea la posibilidad de dar presencia activa a los
nios en la construccin y diseo de polticas pblicas que les afectarn de manera directa
invariablemente se manifiesta la duda sobre si pueden participar en su calidad de menores
de edad en la toma de decisiones y ms an si esta participacin debe ser decisiva para la
toma de decisiones y extenderse a la posibilidad de exigir resultados a los directamente
responsables.

En este sentido, el hecho mismo de cuestionar su intervencin plantea de por s dudas
razonables sobre si para el efecto no se incurre en una forma de discriminacin por
cuestiones inherentes a su edad y por ende madurez intelectual, pero sobretodo si no se les
est limitando en una garanta esencial para el ejercicio de sus derechos civiles y polticos:
la participacin en los asuntos que le interesan y afectan.

Ms all de estas interrogantes, se pone en la mesa de anlisis la posible existencia de
espacios para el nio y sus padres que les permitan llevar al plano de la exigibilidad sus
derechos y con ello cerrar un crculo virtuoso para la consolidacin del sujeto de derechos
tan ampliamente descrito en el presente documento.

3.2.2 El nio como sujeto de derechos, requisito sine qua non para su efectiva
participacin. Elementos para su construccin.

A lo largo de la historia del hombre como especie, se ha visto al nio como proyecto de
adulto, esperanza del futuro, aludiendo con estos trminos a que la atencin que se
pueda enfocar en l slo tiene su fundamento y origen en la perspectiva de futuro que
implica su desarrollo como adulto.

Esta sintomatologa se puede observar y constatar desde las antiguas civilizaciones griega
y romana, pasando por la Edad Media, el renacimiento, el siglo XIX e inclusive la mitad
del siglo XX, que aunque comienza a mostrar seales de una postura mucho ms
120
respetuosa del nio como sujeto de derechos, sigue anclado en muchos aspectos a la
tendencia del no reconocimiento de un goce pleno de los mismos, todo ello justificado bajo
la aparente limitacin que implica su relativa autonoma (Gonzlez, 2008).

Pero esto qu alcances y significacin tiene para los derechos del nio, as como para el
reconocimiento pleno de su dignidad como persona? En razn de este cuestionamiento se
hace necesario abordar una serie de principios que le han dado estructura y sentido a la
construccin del nio como sujeto de derechos; la igualdad, la libertad o
autodeterminacin y la dignidad como persona.

3.2.2.1 La igualdad.

En un primer momento, se puede coincidir con la idea de Dahl quien atribua una especie
de igualdad intrnseca, la cual consista en que todos los hombres [todas las personas,
por lo cual podemos incluir a los nios]
95
son igualmente importantes, o as debieran ser
considerados (Dahl, 2002:105).

Pero qu implica la igualdad?, una respuesta viable se encuentra en el sent ido de la
definicin aportada por Bobbio, el atributo de la igualdad se refiere no a una cualidad del
hombre [o nio]
96
en cuanto tal, como es o pudo ser en ciertos contextos la libertad, sino a
un cierto tipo de relacin entre los entes que forman parte de la categora abstracta de
<<humanidad>> (1993: 54-55).

De tal forma que no hay mejor confirmacin del hecho de que la libertad es la cualidad de
un ente, y la igualdad un modo de establecer un determinado tipo de relacin entre los
entes de una totalidad, a pesar de que la nica caracterstica comn de estos entes sea el
hecho de ser libres (Bobbio, 1993: 54-55).

En este sentido,
la igualdad consiste solamente en una relacin: lo que da a esta relacin un valor, es decir,
lo que hace de ella una lnea humanamente deseable, es el ser justauna relacin de

95
Los corchetes son de la autora.
96
Los corchetes son de la autora.
121
igualdad es un fin deseable en la medida en que es considerado justo, donde por <<justo>>
se entienda que tal relacin tiene de algn modo que ver con un orden que hay que instituir o
restituir (una vez turbado), con un ideal de armona de las partes del todo, porque, adems,
slo un todo ordenado tiene la posibilidad de subsistir en cuanto tal (Bobbio, 1993: 58).

Esta claro que por cuestiones biolgicas, sociales, culturales e incluso psicolgicas, los
nios no son iguales que los adultos y por tanto no debe drseles igual tratamiento; pero
entonces cmo fundamentar el enfoque que sostiene que los nios son sujetos de
derechos al mismo tiempo que se acepta que no debe tratrseles igual?, la respuesta parece
estar dada por los dos niveles que integran el principio de igualdad. Primer nivel,
determinado por el principio de no discriminacin, que establece la igualdad genrica que
deriva del reconocimiento del mismo valor moral para todos los seres humanos, es decir,
todos los hombres deben ser tratados como iguales. (Gonzlez, 2008: 305). El segundo
nivel, que permite determinar cundo se justifica establecer diferencias, es decir la validez
en determinadas circunstancias para distinguir entre determinadas clases de sujetos.
(Gonzlez, 2008: 305). Es precisamente bajo este segundo nivel que se puede justificar el
hecho de la igualdad diferenciada de los nios respecto a los adultos pudiendo drseles
trato diferenciado por causa de su edad, lo cual bajo ningn argumento puede confundirse
con discriminarlos, hecho que se actualiza en aquellas posturas que niegan los derechos a
la infancia por causa de su aparente limitacin de autonoma.

La igualdad como diferenciacin se invoca como instrumento que hace posible la igualdad
ante a ley. As, debe vigilarse que se d trato igual en sentido formal -como
generalizacin, seguridad procesal o de procedimiento y de trato formal-; y material
proveyendo igualdad de oportunidades a la infancia. (Gonzlez, 2008: 308-309).

3.2.2.2 De la libertad o la autonoma.

Bajo el rgimen democrtico en que se desarrollan estos conceptos, existe un segundo
elemento que se encuentra vinculado casi de forma inexorable a la igualdad: la libertad. La
libertad para autodefinirse, autogobernarse, obedecer leyes elegidas por uno mismo,
gozar de autodeterminacin, es una finalidad deseable (Dahl, 2002:110).

122
En este punto, es oportuno destacar que el principio de autonoma puede ser aplicable a los
nios, es decir, que el individuo an antes de alcanzar la madurez tiene la capacidad para
definir sus planes aunque no con las perspectivas de largo plazo que las plantea el adulto.

El nio desde temprana edad es capaz de trazarse planes e ir adecuando su
comportamiento a stos, de igual manera es capaz de diferenciar lo que le es permitido de
aquello que puede acarrearle consecuencias negativas. An cuando su actualizacin plena
est sujeta al paso del tiempo. O en palabras de Dahl, LA PRESUNCIN DE LA
AUTONOMA PERSONAL: En ausencia de una prueba concluyente que lo contradice,
debe considerarse a cada individuo
97
el mejor juez de sus propios bienes e intereses.
(Dahl, 2002: 124).

As en palabras de Kant,

un gobierno basado en el principio de la benevolencia hacia el pueblo, como el gobierno de
un padre sobre los hijos, es decir, un gobierno paternalista (imperium paternale), en el que
los sbditos, como hijos menores de edad que no pueden distinguir lo que les es til o
daoso, son constreidos a comportarse tan slo pasivamente, para esperar que el Jefe de
Estado juzgue la manera en que ellos deben ser felices, y a esperar que por su bondad l lo
quiera, es el peor despotismo que pueda esperarse (Bobbio, 2005: 24).

Por ello, se est en condiciones de argumentar bajo la misma lgica, que los nios en su
calidad de personas ostentan y les debe ser respetada su libertad entendida como
autodeterminacin, porque en contrario sensu cmo se aspirara a tener adultos con
dignidad y libertad de autodeterminarse si se forman individuos dependientes de forma
perpetua? Debe destacarse que la libertad es una cualidad del individuo necesaria para
establecer una relacin de igualdad, de tal forma que en la medida que el individuo nio
o adulto- sea capaz de autodeterminarse individualmente podr establecer a nivel colectivo
relaciones de equivalencia
98
.


97
Lo cual nos permite aseverar que dentro de tal categora se puede conceptualizar al nio.
98
En este sentido, se ha trabajado a travs del currculo de las primarias y secundarias al establecerse la
materia de Formacin Cvica y tica articulando tres ejes formativos: formacin para la vida, formacin
ciudadana y formacin tica. Programas de Estudio 2006. Formacin Cvica y tica.

123
3.2.2.3 La dignidad.

Es importante destacar que aunado al principio de igualdad y autonoma, existe un tercer
principio que refuerza la fundamentacin de los nios como sujetos de derecho, la
dignidad humana, es decir el individuo como fin en s mismo y nunca como medio.

El principio de dignidad determina el contenido de los derechos al establecer los bienes
que son objeto de stos, establece la funcin de los derechos de limitar las posibilidades
de compensaciones interpersonales de esos bienes (Gonzlez, 2008: 314-315).

Siendo valiosa la humanidad en la propia persona o en la persona de cualquier otro, no
debe imponrsele contra su voluntad sacrificios o privaciones que no redunden en su
propio beneficio (Vzquez citado por Gonzlez, 2008: 316), bajo la lgica general (a
partir de los principios de integralidad e interdependencia) de que el cumplimiento de un
derecho o la aplicacin del principio del inters superior del menor no deben vulnerar
otros derechos del nio, es decir, no se puede aludir a sacrificios o privaciones respecto del
disfrute de un derecho en beneficio de otro.

Todo lo anterior no tendra sentido sino no se concibe cul es el fin ltimo de un individuo
incluido el infante- libre, autodeterminado, igual en derechos y ante la ley, con goce de
igualdad jurdica; la dignidad humana, base y columna vertebral del enfoque de los
derechos humanos.

Si bien la dignidad humana es un constructo filosfico, tiene mucho que ver con lo que
representa el ser humano en el mundo (Caballero et. al., 2009:24), con lo que
representamos todos, ya que en la medida en que reconocemos la dignidad del otro,
reconocemos el derecho a la dignidad propia.

Es as como bajo estos principios igualdad, libertad como autodeterminacin y dignidad-
podemos asegurar que el nio, en su calidad de persona goza de los mismas libertades e
igualdad que los adultos, teniendo el derecho a que se suplan sus necesidades, siendo una
de las ms importantes la autodeterminacin.

124
Ms an, se puede afirmar que son personas con capacidad para adaptar su vida a ciertos
valores o ideales, para tener sensaciones placenteras o dolorosas, para ser consiente de s
mismo como un centro de imputacin de intereses que es independiente de otros e
irrepetible, y para adoptar decisiones que implican consentir diversas consecuencias
normativas (Nino citado por Gonzlez, 2008: 322). Por ello, son contrarias al
reconocimiento del nio como persona, aquellas posturas que se basan en la afirmacin de
sus derechos fundndose exclusivamente en las capacidades que desarrollar con el
transcurso natural del tiempo, ignorando sus cualidades y caractersticas presentes y
obstaculizando la participacin del nio en aquellos asuntos que le interesan.

Por tanto, resulta crucial reconocer que un elemento determinante para la construccin de
un sujeto de derechos fin ltimo de la perspectiva de los derechos humanos-, es la
participacin e involucramiento de los nios como sujetos activos de los proyectos de
poltica pblica que los afecten, de tal forma que para que la poltica educativa mexicana
en general y el Programa Nacional Escuela Segura en particular pudiese calificarse en
principio, como poltica pblica con perspectiva de derechos humanos debiera considerar
la intervencin activa del nio en la definicin de los objetivos del programa y el
desarrollo de las actividades nodales del mismo, siendo parte del todo.

3.2.3 Participacin activa de los nios segn el texto de las Bases y Reglas de
Operacin del Programa Escuela Segura?

Para abordar la posible presencia u ausencia del principio transversal de la participacin
entorno al Programa Escuela Segura resulta importante precisar l os lmites a que ste
atender. El primero, referente a las etapas del ciclo de vida de las polticas pblicas a que
se dar prioridad considerando los objetivos que desde un primer momento se plante esta
tesis, el anlisis de la fase de formulacin del Programa Escuela Segura a travs del diseo
de las Bases y Reglas de Operacin, a la luz de los elementos constitutivos de la
perspectiva de derechos humanos. Por lo que respecta al segundo, atiende a los limites
derivados de centrar el anlisis slo en los principales actores participantes o aqullos que
debieron serlo, para el caso, los y las nias, sus padres, maestros y directivos escolares.

125
En la fase de diseo del Programa Escuela Segura se encuentra desdibujada la
participacin de los tres principales actores (los y las nias, nios y adolescentes,
profesores y directivos), todo ello derivado de que el Programa es configurado y colocado
en la agenda gubernamental teniendo como actor principal al gobierno federal, a travs de
la Secretara de Seguridad Pblica Federal, como se plante en el captulo 1, el problema
no se coloca en la agenda derivado de las destrezas polticas de los directamente afectados,
menos an resultado de un vinculo con el arraigo social entre las autoridades y el resto de
los actores, sino como prioridad gubernamental.

Al ser pensada como una poltica pblica parte de la poltica gubernamental Limpiemos
Mxico y estar ntimamente vinculado al tema de la inseguridad y el narcotrfico, fue en
las cpulas del gobierno federal en donde se gestion y dise el programa, asimismo se
pens que al ser un tema responsabilidad del Ejecutivo Federal deban ser dependencias de
la Administracin Pblica Centralizada las encargadas de dar forma y contenido a un
enfoque que se sostena a travs de criterios sobre seguridad pblica designando como
responsable directa a la Secretara de la materia (Luna, 09/ene/09).

Nuevamente salta a la vista como una de las debilidades de fondo del Programa, el hecho
de que no slo no se recurri a los directamente responsables para la colocar en la agenda
pblica el tema de la inseguridad en torno a las escuelas sino que habiendo tomado las
riendas de la conceptualizacin del problema las instancias federales ignoraron uno de los
principios bsicos de la formulacin de polticas pblicas al no incluir a los directamente
interesados proveyndoles de mecanismos que les permitiese una incidencia real.

De manera que estos factores toman una dimensin concreta en los textos de las Bases y
Reglas que aunque prevn vas para la participacin de los directamente interesados en
ambas versiones del Programa, a travs de la llamada Comunidad Escolar
99
(1.
Introduccin, Bases de Operacin de 2007, Comunidad Escolar. Se refiere a los actores
involucrados en la escuela: Directivos, docentes y sus representacin sindical, personal de
apoyo y asistencia, alumnos y exalumnos, padres de familia y sus organizaciones), los

99
1. Introduccin, Bases de Operacin de 2007, Comunidad Escolar. Se refiere a los actores involucrados en
la escuela: Directivos, docentes y sus representacin sindical, personal de apoyo y asistencia, alumnos y
exalumnos, padres de familia y sus organizaciones.
126
Consejos Escolares de Participacin Social
100
y los Consejos Estatales de Participacin
Social en Educacin, en ninguna de las dos versiones, aunque insertos en el caso de las
Comunidades Escolares, se considera a los nios como actores con capacidad para opinar y
deliberar respecto de aquellas decisiones y elaboracin de documentos que les interesan y
afectan de manera activa, libre y significativa.

Para el caso de las Bases de Operacin del 2007, desde la redaccin de los considerandos
se estableca como necesidad el incentivar la participacin comprometida de todos los
integrantes de la comunidad escolar reiterndolo por lo dispuesto en el punto 2.2.2 del 2.2
Especficos, en el sentido de fortalecer el tejido social de la comunidad escolar con la
participacin de maestros, padres de familia y alumnos.

Sin embargo, en los apartados 3.3 Beneficiarios, 3.3.1 Requisitos, inciso e) y 3.6
Participantes, 3.6.1 Ejecutores al delimitar quines sern los responsables de decidir la
participacin de la escuela en el Programa y de elaborar el Diagnstico de Seguridad
Escolar y el Plan de Seguridad Escolar, respectivamente; como decisin y documentos
clave para conocer la opinin de los directamente afectados por el tema de la inseguridad
escolar aparecen en escena los llamados Consejos Escolares de Participacin Social, los
cules segn los prrafos 1 y 2 del artculo 69 de la Ley General de Educacin deben
estar integrados por padres de familia y representantes de sus asociaciones, maestros y
representantes de su organizacin sindical, directivos de la escuela, exalumnos, lo cual de
manera evidente deja fuera a las nias, nios y adolescentes inscritos en el ao escolar
lectivo, quienes para el caso son los directamente afectados.

100
Cabe destacar que segn la Ley General de Educacin en la seccin 2. De los Consejos de participacin
social del Captulo VII intitulado DE LA PARTICIPACIN SOCIAL EN LA EDUCACIN, se debern
crear cuatro tipos de consejos escolares de participacin:
- en cada escuela pblica de educacin bsica un consejo escolar de participacin social (primer prrafo del
artculo 69),
- en cada municipio un consejo municipal de participacin social en la educacin (primer prrafo del
artculo 70),
- en cada entidad federativa un consejo estatal de participacin social en la educacin (primer prrafo del
artculo 71) y finalmente,
- a nivel nacional un Consejo Nacional de Participacin Social en la Educacin (primer prrafo del artculo
72).
Tales disposicin se reglamentan en el texto del Acuerdo nmero 260 por el que se establecen los
lineamientos para la constitucin y el funcionamiento del Consejo Nacional de Participacin Social en la
Educacin del 13 de agosto de 1999 y el Acuerdo nmero 280 por el que se establecen los lineamientos
Generales a los que se ajustarn la constitucin y el funcionamiento de los Consejos de Participacin Social
en la Educacin del 21 de julio del 2000.
127

En tanto que en la versin de las Reglas de Operacin del 2009, en el apartado
correspondiente a la Introduccin, ltimo prrafo se precisa lo fundamental que resulta
para el PES la promocin de la participacin y el involucramiento de los integrantes de la
comunidad escolar en los asuntos de inters colectivo y la resolucin de los problemas por
vas no violentas como el dilogo y la negociacin, en este sentido en la seccin de los
Acrnimos y Glosario se define de igual forma que en el 2007 a la Comunidad Escolar,
retomndolo en el punto 4 de la seccin 2.2 Especfico, al establecer que para consolidar
las escuelas pblicas de educacin bsica como espacios seguros, libres de violencia,
delincuencia y consumo de sustancias adictivas, propios para la formacin integral de los
alumnos, se debe fomentar la participacin de los maestros, padres de familia y alumnos.

Finalmente, y como ocurre en la primera versin del PES, son el Consejo Escolar de
Participacin Social y el Consejo Estatal de Participacin Social en la Educacin que en
ningn caso integran a los nios directamente afectados- quienes deciden la llamada
Agenda de Seguridad Escolar, documento que es formulado por cada escuela y que define
las acciones para atender los principales problemas identificados en la autoevaluacin que
forma parte del Programa Anual de Trabajo (PAT) o de la planeacin escolar anual.

Todo ello aunado a que en la construccin, diseo y planificacin del programa no
existieron mecanismos para la participacin activa de los nios en la toma de decisiones
que desembocaron en la puesta en marcha del PNES (Navarrete y Olmos, 04/sep/09),
como ya se ha explicado.

Lo que se puede entrever es una importante posibilidad de participacin de los padres de
familia, docentes y directivos a travs de los Consejos Escolares de Participacin Escolar
en tanto que la intervencin del nio queda casi nulificada, a lo que cabra aadir que el
derecho a la participacin que todo nio tiene no debe traducirse en la representacin que
sus padres o tutores hagan ante los rganos de decisin y consulta que las Bases y Reglas
de Operacin prevn, ya que sera desvirtuar el sentido y valor que la participacin
128
activa
101
, libre y significativa que todo nio debe ejercer en los asuntos de su inters
102
,
todo ello en estricta observancia a su madurez y desarrollo
103


En este sentido, el Programa Escuela Segura podra estar llevando acabo acciones de
discriminacin por razones de edad? Este tipo de discriminacin considera dos
posibilidades: la discriminacin entre nios y la discriminacin por ser nio. En el primer
caso se hace referencia a las diferencias que pueden establecerse entre los nios, para la
cual no se considera la caracterstica de menor de edad sino aquellas causas tradicionales
de discriminacin como el gnero, la raza, la religin o el nivel socioeconmico, etc.; en
tanto que en el segundo caso, la discriminacin tiene su causa y origen en la condicin de
menor de edad (Gonzlez, 2006: 420).

Las caractersticas que le subyacen a la discriminacin por ser nio tienen un perfil propio,
es comn a todos las personas (todo adulto ha sido nio), por lo que se cree que derivado
de haber estado en dicha condicin el adulto est en posibilidad de entender la forma y
conceptualizacin que el menor tiene del mundo, lo cual no es necesariamente cierto ya
que si bien en algn momento se estuvo en esa etapa de desarrollo al avanzar a la madurez
la perspectiva bajo la cual se mira las circunstancias de vida cambian resultado de un
proceso natural, otra caracterstica muy importante, es que la causa de discriminacin es
temporal ya que al pasar a la edad adulta el individuo se separa de la pertenencia al grupo
que la originaba, ello tiene una repercusin trascendente en materia de reivindicacin de
derechos de los nios ya que no se logra consolidar un grupo que trabaje en pro de sus
garantas, lo que permite a su vez que se difunda una sensacin generalizada de que dicha
discriminacin no es tan grave pues al llegar a la edad adulta el nio podr exigir un trato
adecuado. Aunado a lo anterior, no puede dejar de considerarse el conflicto de inters

101
Tal como se prev en artculo 3.3 de la Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos y Marco de
Accin para satisfacer las necesidades bsicas del aprendizaje.
102
El fundamento para tal afirmacin se encuentra en lo dispuesto en el prrafo primero del artculo 12 de la
Convencin sobre los Derechos del Nio y que ha sido reiterado en el punto 12 de la Observacin general no.
5, intitulada Medidas generales de aplicacin de la Convencin sobre los derechos del Nio, del Comit de
los Derechos del Nio e inserta en el marco jurdico nacional en la Ley para la Proteccin de los Derechos de
Nias, Nios y Adolescentes en los artculos 38-42, en el sentido de que debe respetarse el derecho de
participacin directa e informada que todo nio tiene respecto a los asuntos que son de sus inters. En este
sentido, la Convencin representa una oportunidad, ciertamente privilegiada, para desarrollar un nuevo
esquema de comprensin de la relacin del nio con el Estado y las polticas sociales, y un desafo
permanente para el logro de una verdadera insercin de los nios, y sus intereses, en las estructuras y
procedimientos de decisin de los as untos pblicos (Cillero, s/f: 5).
103
Existen experiencias positivas de prcticas respetuosas del derecho a la participacin de nias y nios en
pases como el Reino Unido, Suecia y Austria (Lansdown, 1998).
129
existente frente a los derechos que los padres o tutores tienen respecto del menor y las
garantas de que ste es poseedor. (Gonzlez, 2006: 421).

La clave para las posturas que defienden al nio como titular de derechos est en que la
voluntad de nio debe ser irrelevante en el ejercicio de sus derechos y por esta razn [en
principio] se justifica la imposicin de derechos-obligatorios a los que no puede renunciar
(Gonzlez, 2006: 422). Y es que si se considera que por razones de su condicin fsica y de
autonoma, a los nios deben cubrrseles necesidades bsicas, en razn de que s stas no
son atendidas puede peligrar su vida, la respuesta parece tomar sentido. Lo anterior debe
ser analizado a la luz de sus condiciones reales y no de las capacidades y atributos
construidos socialmente (Gonzlez, 2006: 422).

Sin embargo como ya se ha expuesto no todo trato diferenciado constituye per se un acto
de discriminacin, pero entonces la pregunta relevante que debemos plantearnos es en el
caso de los nios poblacin objetivo del PES, cundo podramos estar frente a un acto
discriminatorio y cundo frente una diferenciacin necesaria para salvaguardar sus
derechos? La solucin parece ofrecerla la definicin dada por Norberto Bobbio que sita a
las diferencias como causa de discriminacin cuando tales distinciones se establecen con
caractersticas de superioridad de un grupo respecto de otro, para el caso, de los adultos
con relacin a los nios (Gonzlez, 2006: 424).

As la idea de autonoma y su vinculacin con una incapacidad fctica y normativa por
parte de las y los nios permite avanzar a lo que podra aceptarse como una diferenciacin
por causa de las necesidades bsicas del individuo y que no se traducira en un acto de
discriminacin. Si asumimos que la capacidad es la caracterstica humana que nos permite
hacer frente racionalmente o con una alta probabilidad de xito a los desafos o problemas
con los que [nos] enfrenta [mos] (Garzn citado por Gonzlez: 2006: 426).

En este orden de ideas, se reconoce que el nio est en una posicin de desigualdad, en
tanto que se considera que su situacin de incompetencia bsica -debido a que no puede
vislumbrar las consecuencias de muchas de sus acciones ni puede satisfacer sus
necesidades elementales- requiere de la proteccin del Estado, el cual haba asumido hasta
aos recientes que la va para ejercer dicha proteccin era la patria potestad cambiando
130
dicha postura por la atribucin de los llamados derechos- obligatorios (o polticas
pblicas) los cuales le permiten al adulto responsable del menor satisfacer sus necesidades
bsicas entendiendo que ello no le faculta para ejercer sobre el nio conductas impositivas
ya que debe asumirse que dicha incapacidad no es la misma en la edad temprana que en la
vida adolescente
104
, es decir la madurez del menor evoluciona y conforme avanza su
desarrollo le posibilita para ser ms activo en las decisiones que le interesan y afectan, por
lo que se debe asumir con cautela la interpretacin que se d al enfoque de derechos-
obligatorios (Gonzlez, 2006: 427).

De esta manera podemos entender que segn lo expuesto por estudiosos de la psicologa
evolutiva, la autonoma y por tanto la competencia- siempre est presente en el individuo
y va evolucionando, por lo que desde el jardn de nios y an con mayor evidencia en la
primaria y secundara, se debe proporcionar a las y los nios los medios para que estn en
posibilidad de desarrollar tal autonoma y competencia a travs de su participacin
teniendo presente que cualquier conducta en un sentido distinto configura un acto de
discriminacin, ya que de manera implcita se estara considerando que el adulto esta en
mejor condicin de decidir respeto a lo ms conviene para el menor que l mismo.

Finalmente, el concepto que nos ayuda a establecer cundo se est frente a un acto de
discriminacin por causa de la edad o ante el ejercicio valido de la intervencin estatal y
paternal es el de dignidad humana.

Cuando se entiende que a la dignidad humana como el valor intrnseco del individuo que
impide que se le impongan sacrificios que no rediten en su beneficio contrara a una
visin utilitarista-, es decir el individuo en s mismo es el fin y nunca el medio (Gonzlez,
2006: 429). Pero qu debemos entender por sacrificio y beneficio para el caso de los
nios, poblacin objetivo del PES? Parece que las necesidades bsicas resultan cruciales en
esta respuesta, pues como ya se haba expuesto siempre que el sacrificio redunde en
beneficio del nio ser vlido, para lo cual se establecen dos necesidades bsicas
universales: la salud fsica y la autonoma (Ochata y Espinosa citadas por Gonzlez, 2006:
30-31) directamente vinculadas con sus derechos humanos.

104
Sin embargo para la ley ambas etapas estn consideradas dentro de la categora de menor de edad, con
todas las consecuencias nocivas que pueden resultar.
131

TABLA 23. NECESIDADES BSICAS DEL NIO.
Salud Fsica Autonoma
- Alimentacin adecuada - Participacin activa y normas estables
- Vivienda Adecuada - Vinculacin Afectiva primaria
- Vestido e higiene adecuados - Interaccin con adultos
- Atencin sanitaria - Interaccin con iguales
- Sueo y descanso - Educacin formal
- Espacio exterior adecuado Educacin no formal
- Ejercicio fsico - Juego y tiempo de ocio
- Proteccin deriesgos fsicos - Proteccin de riesgos psicolgicos.
- Necesidades sexuales
Fuente: Ochata y Espinosa citadas por Gonzlez, 2006: 31.

Por ejemplo ser valido obligarlo a acudir a la escuela lo cual le ayudar a desarrollarse
intelectual y socialmente de mejor forma, an y cuando para l represente un sacrificio,
pero bajo ningn sentido dicho argumento puede ser utilizado para negar la participacin
activa del nio -relacionada directamente con la necesidad de autonoma- la cual supone
la libertad para expresar sus opiniones y que stas sean tomadas en cuenta y sobretodo la
facultad para ir tomando las decisiones de las que sea capaz en cada etapa de desarrollo
(Gonzlez, 2006: 431).

Lo que de manera evidente sucede al interior del PES ya que en ninguna de las estructuras
de los rganos encargados de la elaboracin de los documentos clave de la poltica que nos
ocupa, se ha considerado a los nios para que participen y menos an para que sus
opiniones tengan un impacto real (consejos escolares de participacin social), todo ello en
contraposicin clara a lo que dispone el segundo elemento de las polticas pblicas con
perspectiva de derechos humanos, empoderamiento del actor principal del plan o programa
que se pretenda aplicar.

En este sentido, es importante destacar que el derecho a la participacin de los nios ha
sido reconocido como una garanta fundamental en el prrafo 1 del articulo 12 de la
Convencin sobre los derechos del nios traducindose en obligacin apremiante para los
estados firmantes de la misma
105
, y que adems ha sido retomado por la Ley para la

105
Es importante precisar que Mxico ratifico la Convencin el 21 de septiembre de 1990 y se publico en el
Diario Oficial de la Federacin el 25 de enero de 1991, derivado de lo cual Mxico est obligado a cumplir
con las disposiciones contenidas en dicho instrumento.
132
Proteccin de los derechos de las Nias, Nios y adolescentes en su captulo Dcimo
Tercero intitulado Del Derecho a Participar, sin que para el caso pueda ser justificado la
limitacin de tal derecho en beneficio de ambientes escolares seguros.

3.2.4 Estrategias y niveles de participacin presentes en el ciclo de vida de las
polticas pblicas. Participacin de actores distintos a los nios.

Para incidir en cada una de las etapas del ciclo de vida de las polticas pblicas las
organizaciones de la sociedad civil requieren destrezas diversas. Entre el posible conjunto
de stas se encuentran la capacidad organizacional, las destrezas tcnicas, las destrezas
pblicas y el arraigo social (Canto, 2002: 266).

TABLA 24.
fase/estrategia

CAPACIDAD
ORGANIZATIVA

DESTREZAS
TCNICAS

DESTREZAS
POLTICAS

ARRAIGO
SOCIAL
Construccin y
diseo



Implementacin


Evaluacin


Fuente: Elaboracin propia con base el cuadro presentado Canto, 2002: 12.

Capacidades organizacionales, tienen que ver con el funcionamiento sostenible de
la organizacin, entendido ste como ...un ordenamiento slido y estable con
capacidad de financiamiento necesario para obtener certidumbre econmica... un
modelo de funcionamiento eficaz ...(y) un ejercicio permanente de evaluacin y
aprendizaje;
Destrezas tcnicas, que ...les permite elaborar propuestas viables, factibles y
replicables, ejecutar las acciones, darles seguimiento y evaluarlas.;
Destrezas polticas ...se refieren al establecimiento de relaciones junto a otros
actores afectados y/o interesados frente a alguna figura de autoridad, de manera
corresponsable e institucional, tambin implican el conocimiento del gobierno de tal
suerte que ...aprovechan las coyunturas... y logran insertarse en la arena de decisiones;
133
Arraigo social, a travs del cual las organizaciones ...se articulan con los
diferentes actores de la comunidad o territorio... para el diseo e implementacin de la
propuesta o proyecto(CAM citado por Canto, s/f: 9).

En suma, para alcanzar una participacin que incida de manera efectiva en la definicin de
las polticas pblicas, debe seguirse un conjunto de estrategias de largo plazo que
consideren la intervencin en los espacios de toma de decisiones en los distintos niveles de
gobierno, a travs del seguimiento y evaluacin de planes y programas que faciliten la
formulacin de propuestas de mejoramiento y reconduccin e inclusive el diseo de
algunas alternativas.

La participacin generadora de iniciativas de las organizaciones civiles en las polticas
pblicas, ha sido una ilusin que requiere mecanismos efectivos entre el actor
gubernamental y la ciudadana organizada (INSIDE Social, 2007: 51).

Para cada una de las fases del ciclo de polticas pblicas la participacin presenta distintos
niveles y tipologas. En Mxico, la participacin en la fase de ejecucin es la que ms
presencia ha tenido de la ciudadana, en segundo lugar estara la fase de construccin y
diseo, con importantes xitos. Lamentablemente, la fase de evaluacin es la que hasta hoy
tiene menores niveles de participacin ciudadana, la cual durante varias dcadas ha sido
reservada a las instituciones acadmicas y de investigacin. Peor an es el diagnstico
respecto a la incidencia de la ciudadana en la fase de anlisis y definicin de alternativas,
lo que quiz obedece al amplio margen de autoridad -y por ende responsabilidad-, que el
gobierno ostenta en lo relativo a la toma de decisiones (INSIDE Social, 2007: 53-54).

Por otro lado, aunque no existe un diseo nico para la participacin en las polticas
pblicas, a continuacin se exponen algunos niveles que pueden darse segn algunos
organismos multilaterales (Canto, 2002: 262).
Fuente: Elaboracin propia con modificaciones al modelo presentado en Canto, s/f: 8.
TABLA 25.

FASE/NIVEL DE PARTICIPACIN

INFORMACIN

CONSULTA

DECISIN

DELEGACIN

ASOCIACIN

CONTROL
Diseo y construccin X X X X X X
Implementacin X X X X X X
Evaluacin X X X X X X
134
a) Informacin. Consiste en el conocimiento de las actividades que realiza el gobierno,
sobretodo en lo tocante al manejo de la cuenta pblica (Canto, s/f: 8).

b) Consulta. Se concreta cuando el actor gubernamental se interesa por lo que prefiere el
ciudadano (Canto, s/f: 8).

c) Decisin. Trasciende el mero inters por las preferencias de los ciudadanos y crea
mecanismos para que sus opiniones incidan en la toma de decisiones a travs de figuras
como el referndum y el plebiscito (Canto, s/f: 8).

d) Delegacin. El gobierno encomienda la ejecucin de las polticas pblicas al ciudadano
(Canto, s/f: 8).

e) Asociacin. Tipologa que se distingue por l a consolidacin de la sociedad civil en
organizaciones claramente concebidas con la finalidad de incidir en las polticas pblicas
(Canto, s/f: 8).

f) Control. Vinculada a la capacidad por parte de la ciudadana de evaluar el desempeo
del gobierno el cual puede incluso resultar en una revocacin de mandato (Canto, s/f: 8).

Es pertinente precisar que el orden de la tipologa que se presenta obedece a una
disposicin ascendente de los niveles de participacin que pueden configurarse en las
distintas fases de las polticas pblicas siendo el ltimo de los incisos el contexto ideal o
deseado de participacin ciudadana. Debe recordarse en ltima instancia que no todos los
niveles de participacin aparecern en todas y cada una de las fases de poltica pblica.

3.2.5 Participacin activa de los padres, docentes y directivos segn el texto de las
Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura?

Ahora bien, para el caso de la participacin de los padres de familia, docentes y directivos
es importante precisar que el texto de las Bases de Operacin de 2007 les da mayor rango
de accin. S se plantea en trminos de las habilidades que permiten la incidencia de los
directamente interesados antes expuestas- y tomando como indicadores las funciones que
135
se establecen en el punto 3.6 Participantes, 3.6.1 Ejecutores, Participantes: Consejo Escolar
de Participacin Social (CEPS), quedara como sigue:

Fuente: Elaboracin propia con base en Canto 2002:12 y las Bases de Operacin del PNES versin 2007, 2002:12.

El cuadro muestra que la proyeccin prevista en el texto de las Bases de Operacin se
centra bsicamente en la participacin de los padres, maestros y directivos en la etapa de
implementacin previendo la incidencia ciudadana a travs de la utilizacin de
capacidades organizativas traducidas en el establecimiento de contacto con el REPES
(Responsable Estatal del Programa Escuela Segura) para reportar los avances del
programa en su escuela y la celebracin de reuniones regulares como consejos para dar
seguimiento a la realizacin de las acciones que se contemplaron en el PSE (Plan de
Seguridad Escolar), como evaluacin permanente de la experiencia que representa el
Programa.

Respecto a las destrezas tcnicas, la participacin del Consejo Escolar de Participacin
Social (CEPS) se cristaliza con la elaboracin del Diagnstico de Seguridad Escolar (DSE)
TABLA 26.

fase/estrategia

CAPACIDAD
ORGANIZATIVA

DESTREZAS
TCNICAS

DESTREZAS
POLTICAS

ARRAIGO
SOCIAL
Construccin y
diseo


-------------------

-------------------

---------------------

---------------------

Implementacin
- Establecer
contacto con el
REPES para
reportar los
avances del
programa en su
escuela.
- Tener reuniones
regulares como
consejo para dar
seguimiento a la
realizacin de las
acciones que se
contemplaron en el
PSE.

- Elaborar el
Diagnstico de
Seguridad Escolar
con base a la
revisin del entorno
y del ambiente
escolar de la escuela
participante.
- Elaborar el Plan de
Seguridad Escolar
para determinar las
acciones que
necesita realizar la
escuela en materia
de prevencin.
- Tener reuniones
regulares como
consejo para dar
seguimiento a la
realizacin de las
acciones que se
contemplaron en el
PSE.

Gestionar ante las
autoridades
correspondientes la
satisfaccin de las
necesidades identificadas
en la escuela en materia
de seguridad y
prevencin.
- Promover la participacin
de toda la comunidad
escolar en las acciones del
PSE.
- Impulsar acciones
extracurriculares en la
escuela para promover la
cultura de la prevencin.

Evaluacin

------------------- ------------------- --------------------- ---------------------
136
con base a la revisin del entorno y del ambiente escolar de la escuela participante, la
elaboracin del Plan de Seguridad Escolar (PSE) para determinar las acciones que necesita
realizar la escuela en materia de prevencin y finalmente con el seguimiento a la
realizacin de las acciones que se contemplaron en el PSE (lo que en algn momento
implicar la construccin de indicadores y criterios de monitoreo), por lo que se pudiese
aseverar que proporciona mayor certidumbre respecto a las tareas y funciones que deben
realizar los actores involucrados.

En tanto que en lo relativo al ejercicio de destrezas polticas, el Consejo Estatal de
Participacin Escolar (CEPS) debe gestionar ante las autoridades correspondientes la
satisfaccin de las necesidades identificadas en la escuela en materia de seguridad y
prevencin, es decir deben ir ms all de la mera utilizacin de destrezas tcnicas para
detectar necesidades estableciendo una corresponsabilidad de colaboracin e
institucionalizacin con las autoridades responsables.

Y arraigo social traducido en la actividad de promocin que el Consejo Estatal de
Participacin Social (CEPS) debe hacer para incentivar la participacin de toda la
comunidad escolar en las acciones del PSE e impulsar acciones extracurriculares en la
escuela para incentivar la cultura de la prevencin.

Por otro lado, las Reglas de Operacin emitidas en 2009, se presentan ms limitadas
respecto a la participacin de los padres, maestros y directores, ya que al no existir un
punto como en el caso de la versin 2007- que indique de manera puntual cules sern sus
facultades sino que remite nicamente al artculo 69 de la Ley General de Educacin, cuyo
prrafo segundo enumera los asuntos de que conocern los Consejos Escolares de
Participacin Social, siendo idneo para los objetivos que se plantea el Programa, slo lo
relativo a contribuirn a reducir las condiciones sociales adversas que influyan en la
Educacin, sin especificarse cules sern los mecanismos que se utilizarn para lograrlo.

Finalmente, respecto al nivel de participacin en que tal incidencia encuadra, el texto de
Bases de Operacin del 2007:


137
Fuente: Elaboracin propia con base en las Bases de Operacin del PNES versin 2007 y modificaciones al modelo presentado en
Canto, 2009:23.

Lo que nos lleva a concluir que la participacin se encontraba en los niveles de decisin, al
tener como premisa bsica la adscripcin voluntaria al programa, lo que deba ser decidido
en el seno del Consejo Escolar de Participacin Social (CEPS) de cada una de las escuelas
pblicas de educacin bsica, en un nivel de delegacin al designar a los Consejos como
responsables directos de la elaboracin de tareas medulares para el Programa Nacional
Escuela Segura, como el Diagnstico de Seguridad Escolar (DSE), el Plan de Seguridad
Escolar (PSE), la celebracin de reuniones, como Consejo; con la finalidad de dar
seguimiento a las tareas del Programa, la organizacin de la participacin de la comunidad
escolar, contacto con REPES con la finalidad de informarle de los avances del programa en
su escuela, la promocin de una cultura de prevencin y finalmente la gestin de los
insumos que permitan cubrir las necesidades detectadas en materia de seguridad y
prevencin.

En cambio, en la versin de las Reglas de Operacin de 2009:



TABLA 27.
FASE/NIVEL DE
PARTICIPACIN

INFORMACIN

CONSULTA

DECISIN

DELEGACIN

ASOCIACIN

CONTROL
Diseo y
construccin

______________

_____________

___________

______________________

_____________

__________

Implementacin

______________

_____________

La comunidad
escolar deber
expresar por
escrito la decisin
de participar en el
Programa y de
cumplir con sus
compromisos, a
travs de la
emisin de una
carta de
aceptacin
firmada por el
CEPS o similar.

- Elaborar el Diagnstico de
Seguridad Escolar con base a la
revisin del entorno y del
ambiente escolar de la escuela
participante.
- Elaborar el Plan de Seguridad
Escolar para determinar las
acciones que necesita realizar la
escuela en materia de prevencin.
-Tener reuniones regulares como
consejo para dar seguimiento a la
realizacin de las acciones que se
contemplaron en el PSE.
-Promover la participacin de toda
la comunidad escolar en las
acciones del PSE.
- Establecer contacto con el
REPES para reportar los avances
del programa en su escuela.
-Impulsar acciones
extracurriculares en la escuela
para promover la cultura de la
prevencin.
- Gestionar ante las autoridades
correspondientes la satisfaccin
de las necesidades identificadas
en la escuela en materia de
seguridad y prevencin.

Conformacin de
Consejos Estatales
y Escolares de
Participacin Social.

__________
Evaluacin ______________ ________________ ______________ ____________________________ _____________ ___________

138

Fuente: Elaboracin propia con base en las Reglas de Operacin del PES versin 2009 y modificaciones al modelo presentado en
Canto, 2009:23.

Slo permanecen los niveles de decisin y asociacin, estando indeterminados los
mecanismos que ayudarn a concretar lo dispuesto en el artculo 69 de la Ley General de
Educacin, nico antecedente de las posibles facultades de los Consejos Escolares de
Participacin Social (CEPS).

3.3 El principio transversal de rendicin de cuentas.

La teora sobre los mecanismos de proteccin de los derechos humanos ha clasificado en
dos vas la defensa de estas garantas: la va institucional y extra- institucional atribuyendo
cuatro subclases a las garantas institucionales: polticas, semi-polticas (subclases en las
que se inserta el principio de rendicin de cuentas), jurisdiccionales y semi-
jurisdiccionales.

I. La proteccin de derechos humanos desde un enfoque de los sujetos a quines se
encomienda el resguardo de los derechos, puede clasificarse de la siguiente manera
(Pisarello, 2007: 113):

1. Garantas institucionales o instrumentos de proteccin de los derechos que son
responsabilidad de las instituciones (Pisarello, 2007: 113). Las que a su vez se subdividen
en:

TABLA 28.

FASE/NIVEL DE
PARTICIPACIN

INFORMACIN

CONSULTA

DECISIN

DELEGACIN

ASOCIACIN

CONTROL
Diseo y
construccin

______________

__________

________________

______________

___________

__________

Implementacin

______________

__________

Todas las escuelas
se incorporan
mediante la
expedicin de una
Carta Compromiso,
donde expresan su
voluntad de
participar en el
Programa.


Incierta.

Conformacin
de Consejos
Estatales y
Escolares de
Participacin
Social.

__________
Evaluacin ______________ __________ ________________ ______________ ___________ ____________

139
a) Garantas polticas, responsabilidad de los rganos legislativos y ejecutivos.

b) Garantas semi-polticas fiadas a rganos independientes de los poderes legislativo
y ejecutivo; cuyas facultades se centran en el control poltico.

c) Garantas jurisdiccionales, potestad de tribunales autnomos de los rganos
polticos con facultades para recibir denuncias y aplicar sanciones en algunos casos.

d) Garantas semi- jurisdiccionales, otorgadas a rganos que actan como si fuesen
tribunales sin serlo en sentido estricto, pero sin capacidad de coaccin jurdica.

2. Extra-institucionales o garantas sociales que se distinguen porque la responsabilidad de
proteccin recae en sus propios titulares (Pisarello, 2007: 113).

Radica en usar la legitimidad y la fuerza poltica de la legislacin de derechos humanos
para apelar a las obligaciones del Estado respecto de stos, para exigir que se respeten,
protejan, garanticen y cumplan sus estrategias, el cabildeo en el proceso legislativo y
con el ejecutivo local y federal; participacin ciudadana en el diseo, implementacin y
evaluacin de polticas pblicas; movilizacin masiva; actividades de accin directa
como plantones y envo de acciones urgentes(Estvez, s/f: 1).

Se rinde cuentas a titulares de derechos, que exigen resultados sobre las acciones llevadas a
cabo por la clase poltica tendientes a ejercer el contenido de sus derechos. De tal forma, la
participacin social conforma un requisito esencial para evitar los enfoques limitados de la
rendicin de cuentas donde las polticas pblicas se convierten en espacios de corrupcin y
desviacin por parte de los funcionarios pblicos. (Pisarello, 2007: 123).

II. Respecto al alcance que tienen los medios de proteccin (Pisarello, 2007: 114):

1. Garantas primarias o aqullas que establecen los lmites del contenido de los derechos,
imponiendo obligaciones a los poderes pblicos y a particulares. A cargo de los rganos
polticos.
140
2. Garantas secundarias o mecanismos de proteccin que prevn controles y reparacin en
caso de insuficiencia de las garantas primarias. Responsabilidad de rganos
jurisdiccionales.

III. Finalmente, de conformidad a las escalas en que operan estas garantas (Pisarello,
2007: 114):

1. Garantas estatales o del gobierno central.

2. Garantas infraestatales o del mbito municipal.

3. Garantas supraestatales o a nivel regional o internacional.

La va poltica de rendicin de cuentas implica el deber de polticos y funcionarios de
informar sobres sus decisiones y de justificarlas en pblico (answerability) (Schedler,
2008: 12). Esta va se diferencia de la jurdica, ya que aqu los derechos se litigan en la
escena poltica (Estvez, s/f: 1).

Esta va est plenamente representada a travs de prcticas como la transparencia y el
acceso a la informacin, instrument os para solicitar a los funcionarios pblicos que
informen o expliquen sobre las medidas que se han tomado respecto de una situacin en
concreto y cuestionarles por hechos acaecidos (dimensin informativa de la rendicin de
cuentas) o por sus causas (dimensin argumentativa de la rendicin de cuentas) o en otras
palabras se rinden cuentas dando informacin y se transparentan razones permitiendo el
acceso a sta, transparencia de hechos y de razones. (Schedler, 2008: 15).

La rendicin de cuentas debe verse no como una solicitud de informacin, sino como un
derecho al cuestionamiento del poder pblico, implica la apertura de un vnculo de
comunicacin permanente, institucional sin excusas entre el ciudadano y los
funcionarios pblicos (Schedler, 2008: 7).

Los orgenes de lo que hoy se conoce en Mxico como rendicin de cuentas se encuentran
en el idioma ingls, donde se le ubica como accountability, el cual a veces es traducido
141
como control o responsabilidad siendo la traduccin ms aproximada la rendicin de
cuentas o la rendicin obligatoria y por derecho de cuentas (Schedler, 2008: 11).

En el idioma ingls se le ubica como enforcement que describe un conjunto de actividades
orientadas hacia la observancia de la ley. Quiere decir en esencia: hacer valer la ley, si es
necesario incluso por la fuerza (Schedler, 2008: 16).

Entre las sanciones mas frecuentes se encuentran la exhibicin pblica y la destitucin del
cargo ya que la imposicin de medidas administrativas, civiles o penales son formas
excepcionales de castigo que pocas veces ocurren (Schedler, 2008:18).

Todo ello, a partir de un lgica de titulares de derechos requisito sine qua non de la
perspectiva de derechos humanos- que ven cristalizadas las garantas que le subyacen a
este enfoque, para lo cual es indispensable la disponibilidad de mecanismos que faciliten
su exigibilidad (Abramovich, 2006: 47) y que coadyuven a la inspeccin del cumplimiento
de las obligaciones de los directamente responsables, traducido en la adopcin de medidas
concretas para su prctica y uso.

Una poltica pblica que atiende al principio de rendicin de cuentas prev vas para el
ejercicio efectivo de tal garanta, es decir, trasciende el establecimiento formal de
mecanismos para la rendicin de resultados previendo que los directamente interesados en
su calidad de sujetos de derechos estn en capacidad de utilizarlos y exigir mecanismos
cada vez ms accesibles, transparentes y efectivos (OACNUDH, 2006: 24).

Existen diversos contextos tanto en el mbito pblico como privado donde se rinden
cuentas; sin embargo el presente anlisis se centra en aquel que tiene que ver con los
actores gubernamentales, el escenario poltico, como mecanismo permanente de limitacin
al poder (Schedler, 2007: 30).

Segn lo expuesto por ODonell hay dos tipos de rendicin de cuentas, rendicin de
cuentas horizontal y rendicin de cuentas vertical; la primera supone que se est frente a
una relacin entre iguales, quien exige cuentas est en el mismo nivel de quien las
presenta, sin embargo valga precisar que en la realidad nunca se est frente a relaciones
142
perfectas de igualdad o asimetra de poder, por lo que sera conveniente mirar a las
relaciones que se tejen al interior del proceso de rendicin de cuentas con los trminos de
diagonales u oblicuas. (Schedler, 2007: 33-36) y la segunda, que encuadra en una
relacin entre desiguales, teniendo como expresiones los controles electorales y los
sociales (Schedler, 2007: 34).

Es difcil pensar que existan derechos sin deberes, o polticos obligados sin ciudadanos
capaces de pedir cuentas, por ello todo mecanismo de rendicin de cuentas resulta vaco si
no hay las condiciones y un inters real por parte de la ciudadana para exigir sus derechos
(Pisarello, 2007: 123-122). Es decir, si no se da el binomio de ciudadanos que exijan
cuentas y funcionarios pblicos que estn obligados a entregarlas, la rendicin de cuentas
pierde sentido.

Finalmente, se deben tener presentes los diversos criterios bajo los cuales se puede llamar a
rendir cuentas a los servidores pblicos, criterios polticos, administrativos, financieros,
legales, constitucionales y morales. (Schedler, 2007: 31-32).

Los criterios polticos se basan en la evaluacin de los procesos de toma de decisiones y
los resultados esenciales de las polticas pblicas y la calidad y capacidad de los polticos y
funcionarios (Schedler, 2007:21). En tanto que, con base en los criterios administrativos, se
analiza si el funcionario pblico se apeg a los procedimientos preestablecidos, si se
obtuvo el resultado esperado y s en su desempeo fue eficaz (Schedler, 2007:21).

Respecto a la rendicin de cuentas vinculada al uso del dinero o bajo criterios financieros,
resulta de primordial importancia que dichos recursos se hayan utilizado con transparencia,
austeridad y eficiencia. Bajo los criterios legales se busca verificar que se haya dado
cumplimiento a lo establecido por la ley, vinculado de manera directa con el criterio
constitucional que busca analizar si la actuacin de los rganos legislativos estuvo en
consonancia con el marco constitucional.

De esta forma, al plantear la necesidad de contar con mecanismos de rendicin de cuentas
se pretende establecer si para el caso de las dos primeras versiones del Programa Escuela
Segura, dicho principio transversal encontr espacios de aplicacin.
143

3.3.1 Mecanismos de rendicin de cuentas presentes en el Programa Escuela
Segura?

TABLA29.
MECANISMOS DE RENDICINDE CUENTAS BAJO UNA LGICA DE ACCOUNTABILITY HORIZONTAL
Bases deOperacin 2007 Reglas deOperacin 2009
Mecanismos Answerability Mecanismos Answerability


Enforcement Dimensin
Informativa
Dimensin
Argumentativa


Enforcement Dimensin
Informativa
Dimensin
Argumentativa
1. Auditora, control
y seguimiento de los
recursos federales
asignados al
Programa.
X
1. Auditora, control
y seguimiento de los
recursos federales
asignados al
Programa.
X
2. Transparencia y
acceso a la
informacin.
X X
2. Transparencia y
acceso a la
informacin.
X X
3. Quejas y
denuncias.
X X X
3. Quejas y
denuncias.
X X X
Fuente: Elaboracin propia con base en los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura.


Resultado del anlisis realizado a las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela
Segura, se han podido identificar tres clases de mecanismos de rendicin de cuentas:
auditora, control y seguimiento de los recursos federales asignados al Programa,
transparencia y acceso a la informacin y quejas y denuncias, los tres pertenecientes a la
rendicin de cuentas de tipo horizontal, es decir, inscritos bajo la lgica de pesos y
contrapesos, lo anterior en razn de que los actores que rinden y piden cuentas se
encuentran en el mismo nivel de mando, por lo menos en trminos formales.

El mecanismo de rendicin de cuentas asociado a la auditora, control y seguimiento en
ambas versiones entraa criterios evidentemente financieros, aunque tambin
administrativos, legales y polticos e incluso morales, ante los cuales las autoridades
administrativas pueden hacerse acreedoras de medidas civiles, administrativas o polticas si
llagasen a incumplir con la obligacin general de administrarlos con suma eficacia,
eficiencia y transparencia.

En tanto que el mecanismo de transparencia y acceso a la informacin lleva implcitas las
dimensiones informativa y argumentativa, la primera porque es responsabilidad de las
autoridades encargadas del Programa publicitar la informacin que entorno al PES se
144
genere pero adems de argumentar las acciones a que haya dado lugar su desempeo como
funcionarios pblicos.

Las quejas y denuncias por su parte, pueden desembocar en cualquiera de las dos vas para
obligar a los funcionarios a cumplir con sus obligaciones (enforcement o answerability), es
decir debido a que la denuncia o queja del ciudadano slo es un requisito previo para la
intervencin del rgano de Control Interno de la Secretara de Educacin Pblica o la
Secretara de la Funcin Pblica, los funcionarios pueden hacerse acreedores a medidas de
tipo civil, administrativo o poltico.

Las Bases del Programa Nacional Escuela Segura de 2007, rubro 3.4 Caractersticas de
los apoyos incisos A) y B) determinan los recursos federales destinados al PNES para el
ao 2007, los cuales sern transferidos por la SEP a travs de la Autoridad Educativa
Estatal (AEE) a las escuelas beneficiadas, estableciendo el limite de recursos que
corresponden a cada una de las nueve entidades federativas participantes en la primera
etapa. A su vez la AEE realizar la transferencia a cada escuela pblica beneficiada por el
programa, especificando que las escuelas pblicas que no estn ubicadas en las zonas
urbanas con mayores ndices delictivos, o que su entidad federativa no incurra en la
primera fase del PNES; as como las escuelas particulares, podrn participar en el
Programa con todos los apoyos excepto los financieros.

Con base en lo anterior, se establecen una serie de lineamientos de auditora, control y
seguimiento de los recursos federales asignados al Programa, los cuales en primera
instancia son responsabilidad de la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretaria
de la Funcin Pblica, la Auditora Superior de la Federacin y dems rganos
supervisores, as como de la Autoridad Educativa Estatal, previendo como accin
complementara que las entidades federativas promuevan la participacin comunitaria.
Adems, los interesados y la poblacin en general pueden recurrir a la Secretara de la
Funcin Pblica Federal, a las Contraloras Estatales o equivalentes o a las Oficinas de
Servicios Federales de Apoyo a la Educacin en los Estados (OSFAE), a presentar sus
quejas, denuncias, sugerencias o reconocimientos respecto a la operacin del Programa, es
decir se abre la posibilidad a otros criterios no necesariamente financieros. (Punto 5.
Auditora, Control y Seguimiento de las Bases del Programa Escuela Segura, 2007).
145

Respecto a la transparencia, el acceso a la informacin y la publicidad del Programa, se
establece que conforme lo instituye la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental se promovern la implementacin de mecanismos que contribuyan
a la difusin de los resultados del Programa a la sociedad, as como mecanismos de
consulta e informacin para impulsar la transparencia y la rendicin de cuentas, sin que de
forma explicita se aluda a dispositivos concretos y la manera en que esto beneficiara a los
involucrados en el Programa y la poblacin en general. (Punto 6. Transparencia de las
Bases del Programa Escuela Segura, 2007).

En el punto 8. Quejas y denuncias se prevn cuatro mecanismos para la captacin de
cualquier irregularidad, queja, denuncia, sugerencia o reconocimiento de la ciudadana en
general, el primero a travs del rgano Interno de Control en la SEP; el segundo, a travs
de la Secretara de la Funcin Pblica, el tercero, a travs del telfono de la SEP TELSEP;
y finalmente, va internet. Con la salvedad de que se limita la posibilidad de la denuncia
para aquellas personas que tiene acceso al telfono e internet y no se consideran otras
posibilidades para quienes no cuentan con dichos servicios.

El financiamiento en el caso de la segunda versin del PES, segn el numeral 3.4
Caractersticas de los Apoyos (tipo y monto), ser por nica ocasin y no es regularizable,
se establece que sern asignados por la SEP y ejercidos por las Autoridades Educativas
Estatales (AEL) y por la Administracin de Servicios Educativos en el Distrito Federal
(AFSEDF) para el caso del Distrito Federal, sin perder su carcter federal y debern ser
utilizados nicamente para la operacin del PES de conformidad con los criterios
establecidos en las presentes Reglas de Operacin, as como en los Convenios de
Coordinacin o en los Lineamientos Internos de Coordinacin respectivos.

Al igual que en las bases del 2007, se prev que las autoridades responsables para la
administracin de dichos recursos sern la Coordinacin Estatal del Programa Escuela
Segura (CEPES), para el Distrito Federal, Coordinacin del Programa Escuela Segura del
Distrito Federal (CPESDF); quienes elaboran un proyecto anual de asignacin de recursos,
el cual ser revisado por la Coordinacin Nacional del Programa Escuela Segura (CNPES)
adscrita a la Direccin General de Desarrollo de la Gestin e Innovacin Educativa de la
146
Subsecretara de Educacin Bsica de la Secretara de Educacin Pblica del Gobierno
Federal, el cual ser aprobado por el Comit Tcnico Estatal o por el del Distrito Federal.
Finalmente, la AEL ser la responsable de dotar de los apoyos financieros a las Escuelas
Beneficiadas.

Se duplica la posibilidad de mecanismos de control no financiero al establecer que los
interesados y la poblacin en general podrn recurrir a la SFP, a las Contraloras Estatales
o equivalentes a presentar sus quejas, denuncias, sugerencias o reconocimientos respecto a
la operacin del PES (Punto 5. Auditora, Control y Seguimiento, Reglas de Operacin,
2009).

En este sentido, se replica lo establecido en las Bases de Operacin de 2007 y nuevamente
se establecen mecanismos de auditora, control y seguimiento de los recursos federales
asignados al PES a cargo de la SHCP, la SFP, la Contralora Superior de la Federacin y
dems rganos supervisores. Haciendo hincapi a la lgica gerencialista en el sentido de
que el seguimiento, auditoria y otras tareas de supervisin y monitoreo deben facilitar la
obtencin de indicadores que permitan constatar la eficiencia, eficacia, calidad y economa
del PES (Punto 5. Auditora, Control y Seguimiento, Reglas de Operacin, 2009).

Para el caso del acceso a la informacin y la transparencia, las disposiciones son idnticas
a las Bases del 2007, con la salvedad de que se precisa la obligacin respecto a la
publicacin en su sitio oficial en internet de la informacin relativa al PES, consistente en
sus reglas, procedimientos, criterios y evaluaciones, adems de los indicadores y otros
datos de inters conforme lo establecen los Lineamientos Generales para la Evaluacin de
los Programas de la Administracin Pblica Federal; lo que pese a establecerse de forma
explicita no se cumple a cabalidad ya que si bien en la pgina web del programa aparecen
las Reglas de Operacin con las caractersticas generales del mismo, hasta hoy no se
cuenta con informacin relevante (p.j. evaluaciones de desempeo) que permitan conocer
de forma concreta los resultados del mismo, lo que ha puesto en duda el cumplimiento
efectivo de sus objetivos (Roldn, 18/feb./2010, Milenio).

Por cuanto hace a los mecanismos de quejas y denuncias, las crticas se instalan en el
mismo sentido, ya que prevalecen las posibles causas de exclusin al considerar como
147
medios de canalizacin de las mismas el telfono y el internet (Punto 8. Quejas y
Denuncias, Reglas de Operacin, 2009).

Finalmente, la pregunta que cabra hacerse es si dichos mecanismos de rendicin de
cuentas se retoman de manera adecuada en las Bases y Reglas de Operacin?

TABLA30.
MECANISMO DE RENDICINDE CUENTAS DE DE
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL

SE IDENTIFICA ADECUADAMENTE?
1. Auditora, control y seguimiento de los recursos federales asignados
al Programa.
No, demasiado nfasis en el control financiero ignorando el enfoque de
ejercicio efectivo de derechos en ambas versiones
2. Transparencia y acceso a la informacin. No, ya que en la versin de 2007 son imprecisas las vas para ejercer tal
mecanismo, en tanto que en la versin de 2009 se cumple parcialmente,
ya que pese a establecer como obligatoriala publicacin de informacin
relevante en el sitio oficial en internet del Programa, la informacin all
publicada es escasay poco significativa.
3. Quejas y denuncias. No, ya que los medios que se proponen para acceder a stos
mecanismos se centran demasiado en recursos a los que la mayora de
la poblacin no tiene acceso (telfono einternet).
Fuente: Elaboracin propia con base en el anlisis de la Bases y Reglas de Operacin frente al principio transversal de rendicin de
cuentas.

Debido a que la rendicin de cuentas en los procesos de polticas pblicas se ha asociado
nicamente al criterio de fiscalizacin de los recursos que se asignan a las coordinaciones
de los distintos programas que se disean y luego implementan para finalmente evaluarse,
el Programa Escuela Segura no logra desvincularse de dicho enfoque, lo que puede mirarse
con mayor nfasis dada la modalidad del apoyo financiero que se brinda a las escuelas que
se afilian al mismo, en una modalidad regular para el caso de la versin de 2007 y por
nica ocasin en las Reglas de 2009.

Ello en detrimento claro de los alcances que en realidad debe tener el principio transversal
de rendicin de cuentas bajo la perspectiva de derechos humanos que aqu se propone, es
decir en la medida que se reconoce que el diseo y ejecucin de polticas pblicas obedece
no a la solucin de necesidades que generan problemticas sino al reconocimiento de
sujetos de derechos, cuyas garantas deben ser protegidas y garantizadas por el Estado, y
que por tanto, la rendicin de cuentas no slo abarca lo tocante a la transparencia en el uso
de los recursos que le son asignados a los programas sino va ms all y vela por la
capacidad que la poltica pblica misma ha tenido para alcanzar el fin para el cual fue
creada y en ese sentido si se ha traducido en resultados concretos para los directamente
interesados y si stos a su vez estn en condiciones de exigirlos, no como venia sino como
derecho.
148

En lo relativo a la transparencia y acceso a la informacin en las Bases de Operacin de
2007 su insercin es vaga ya que se alude a Ley de Transparencia y acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental y mecanismos de informacin y consulta sin que de
manera exacta se establezca cules sern stos y quines sern los responsables y en qu
trminos se debern cumplir, en tanto que en las Reglas de Operacin de 2009 pese a ser
muy similares a las de 2007 en la redaccin de este punto, se agrega la obligacin de
publicar en el sitio oficial en internet del Programa: sus reglas, procedimientos, criterios y
evaluaciones siendo las Reglas de Operacin el nico documento que atiende a dicha
obligacin y que para el caso tienen limitaciones en cuanto a informacin que
proporcionan sobre el PES.

Finalmente, en lo que respecta a las quejas y denuncias como mecanismos generador de la
actuacin del rgano Interno de Control de la SEP y la Secretara de la Funcin Pblica,
tampoco se retoma adecuadamente en el texto de las Bases y Reglas de Operacin, lo
anterior debido a que se obstaculiza el acceso a tales mecanismo a aquellas personas que
no cuentan con telfono e internet, ya que incluso en algunas ocasiones tampoco se puede
recurrir a la renta de tales servicios sea por que no estn disponibles a no se tienen los
recursos para hacerlo.

3.3.2 Conclusiones del captulo.

De este modo el presente captulo aborda el anlisis de los documentos constitutivos del
Programa Escuela Segura frente a los principios transversales de igualdad y no
discriminacin, participacin y rendicin de cuentas, lo anterior con la finalidad de
establecer en que medida el diseo de dichos documentos se apega al tercer elemento de la
perspectiva de derechos humanos.

Para llevar a acabo dicho estudio fue necesario en primera instancia establecer el contenido
de cada principio a la par que se clarificaban algunos conceptos como discriminacin y
tratamiento diferente, discriminacin directa e indirecta, el nio como sujeto de derechos y
su utilidad para el derecho a la participacin de nias y nios, discriminacin por causas de
edad, la incidencia en las polticas pblicas y las destrezas con que deben contar actores
149
distintos a los nios para que su participacin en las polticas pblicas sea significativa, los
mecanismos de proteccin de los derechos humanos y la rendicin de cuentas.

Cabe destacar que respecto al principio de igualdad y no discriminacin es determinante la
distincin que se establece entre una accin de discriminacin y un trato diferente, esto
debido a que nos permiti colocar en su estricta dimensin algunas de las acciones que a
primera vista podan y han sido calificadas de discriminacin cuando en realidad se est
frente a tratamientos diferenciados que justamente se distinguen de la discriminacin
porque sus consecuencias se traducen en equiparacin de circunstancias y proteccin de
derechos para aquellos individuos o grupos a quienes se las aplica, caso concreto de los
nios que asisten a las escuelas ubicadas en los municipios de mayor incidencia delictiva a
nivel nacional.

En tanto que en lo concerniente al derecho a la participacin se construyeron argumentos
vlidos para sostener porque los nios deben ser reconocidos como titulares de tal derecho
y superar las posturas que consideran innecesaria o satisfecha dicha garanta por el simple
hecho de que sus padres o tutores les representen en los rganos deliberatorios que con
motivo de los temas que les afectan se han creado, caso concreto los consejos escolares de
participacin social. Lo cual tambin se ajusta a los supuestos en que se pretende que los
alumnos sean representados por exalumnos, los cuales si bien pueden tener experiencias
respecto de la realidad en las escuelas, no estaran siendo directamente afectados por la
aplicacin del Programa, aunado a que dicha figura es poco clara y por tanto cualquier
perfil inclusive el de aquel individuo que no est en edad escolar pueda calificar para
participa en los consejos.

Lo anterior con reconocimiento de que dado el rango de edades de los nios a los que se
aplica el programa su participacin necesariamente tendra que darse acorde a las
capacidades y habilidades que su desarrollo le permitan, es decir la forma y mecanismos
que se deben disponer para que un nio de preescolar participe en ningn sentido pueden
ser comparables con aquellas que se deben establecer para la participacin de un
adolescente que cursa la educacin secundara en sus distintos niveles, circunstancias que
no deben representar una excusa para que el nio de 3 a 5 aos o el adolescente de 12 a 15
aos ejerzan de manera efectiva su derecho a la participacin activa, libre, significativa y
150
directa, en el sentido de que sea un nio matriculado en el ao escolar lectivo el que
represente a los alumnos ante los consejos escolares de participacin social.

Finalmente, y en lo correspondiente al principio de rendicin de cuentas se apunta sobre lo
proclive que resultan los mecanismos de control haca la fiscalizacin de recursos
ignorando el sentido amplio de tal principio como garante de derechos lo que se agrava
ante la poca idoneidad de las vas que se ponen a disposicin de los beneficiarios en caso
de que requieran interponer alguna queja o denuncia con motivo de la aplicacin del PES.




































151








Consideraciones finales y recomendaciones.
_________________________________















152
Consideraciones finales y recomendaciones.

Las polticas pblicas con perspectiva de derechos humanos y el Programa Escuela
Segura.

Durante varias dcadas las polticas pblicas como herramienta por excelencia de la accin
gubernamental, fueron conceptualizadas como solucin a los problemas que aquejaban a la
sociedad llevando implcita la nocin de beneficiarios de la buena voluntad estatal, lo que
ha sido cuestionado recientemente por el surgimiento de la perspectiva de los derechos
humanos, que centra sus argumentos en el reconocimiento de sujetos de derechos que ven
en la puesta en marcha de planes y programas estatales, la realizacin efectiva de sus
derechos, es decir, ya no como una ddiva del Estado sino como cumplimiento de las
obligaciones de que ste es responsable transformando a las polticas en medio idneo para
el ejercicio de derechos.

La perspectiva de derechos humanos ha permeado en la formulacin de polticas pblicas a
partir de tres pilares: la construccin de sujetos de derechos, el cumplimiento de las
obligaciones a cargo del Estado consagradas en los estndares internacionales en materia
de derechos humanos y la insercin, segn lo amerite el plan o programa de los principios
transversales, lo cual en suma genera las llamadas polticas pblicas con perspectiva de
derechos humanos.

La formulacin de polticas pblicas a travs del marco terico-conceptual de la
perspectiva de derechos humanos resulta ser un ejercicio enriquecedor para ambas
posturas, con ello se precisa que en la presente investigacin no se sostiene la supremaca
de un enfoque respecto del otro, sino lo beneficioso y trascendental que resulta el
considerar los elementos esenciales de ambos para la atencin de los problemas que
aquejan a nuestra sociedad.

El estudio realizado en la presente tesis ha atendido a la propuesta de los tericos de
derechos humanos en el sentido de formular polticas pblicas con base en los elementos
que propone la perspectiva de derechos humanos, con la salvedad de que para el caso se ha
153
tomado como referente una poltica que recin se puso en marcha: el Programa Nacional
Escuela Segura, para la versin de 2007 y el Programa Escuela Segura para el ao 2009.

Por qu el Programa Escuela Segura?

Dicha poltica pblica fue particularmente interesante debido a dos circunstancias: que su
poblacin objetivo eran nios y nias en edad escolar, es decir individuos cuyo
reconocimiento como sujetos de derechos llevaba implcito diversas discusiones y, que
existan diversos cuestionamientos sobre la posible configuracin de acciones contrarias al
respeto de los derechos humanos de la niez en los documentos constitutivos del Programa

En este sentido, la pregunta e hiptesis de investigacin que se plantearon fueron las
siguientes:

El diseo de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura cumple con las
caractersticas de una poltica pblica con enfoque de derechos humanos?,

Hiptesis: el diseo de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura no
atiende a la obligacin de empoderar a las nias, nios y adolescentes, ni cumplen con
las obligaciones de accesibilidad, aceptabilidad y calidad de su derecho a la educacin y
de respetar, proteger y garantizar su derecho a la integridad personal, de tal forma que no
prev la participacin activa, libre y significativa de las nias, nios y adolescentes en
todos y cada uno de los asuntos que derivan del Programa.

Respuesta a la pregunta de investigacin y posible comprobacin o no de la hiptesis
propuesta.

Ahora bien, debido a que la respuesta a la pregunta de investigacin y comprobacin de la
hiptesis requiere de varias precisiones, propongo dar respuesta a stas a travs de las
siguientes interrogantes:

1. El texto de las Bases y Reglas de Operacin atiende a las obligaciones de accesibilidad
y aceptabilidad y calidad del derecho a la educacin y de respetar y garantizar del derecho
154
a la integridad personal de nias y nios, como derechos humanos que trastocan el fondo
del Programa Escuela Segura?

2. El texto de las Bases y Reglas de Operacin prev acciones que puedan ser
consideradas como discriminatorias?

3. En el texto de las Bases y Reglas de Operacin se prev la participacin, activa libre y
significativa de las nias y nios?

5. En el texto de las Bases y Reglas de Operacin se identifican adecuadamente los
mecanismos de rendicin de cuentas?

Respecto al cumplimiento de las obligaciones derivadas del derecho a la educacin y a la
integridad personal de los nios, se puede concluir que en ambos casos existe un
incumplimiento tanto de los componentes de accesibilidad como aceptabilidad y calidad,
as como de la obligacin de respetar, detectando que dicho incumplimiento se debe a dos
causas: contradicciones entre lo previsto en las Bases y Reglas de Operacin respecto a los
objetivos especficos del Programa y las restricciones que el mismo texto prev para los
recursos de que se hacen acreedoras las escuelas beneficiadas, as como omisiones en torno
a la obligacin de garantizar.

Vale resaltar que como resultado de tales cont radicciones y omisiones existen indicios que
fortalecen el argumento de que la violencia puede ser un factor que funja como obstculo
al derecho a la educacin, es decir, en la medida en que ambas versiones del Programa
Escuela Segura dan prioridad una expresa y otra implcitamente- al concepto de escuelas
seguras por encima de nios seguros, los factores que hostilizan los ambientes escolares
pueden jugar un papel que inhiba la asistencia regular de nias y nios a la escuela, o QUE
bien asistiendo sea un factor que impida que se ejerza en plena libertad su derecho no slo
a accesar a la educacin sino de aprender en un ambiente de respeto por su integridad
personal.

La segunda interrogante y preocupacin reiterada de las organizaciones que se avocan a la
defensa de los derechos humanos tiene hallazgos que no respaldan las criticas de
155
discriminacin en la parte relativa a los criterios establecidos para la eleccin de la
poblacin objetivo, lo anterior en razn de que dicha medida lejos de vulnerar los derechos
de las nias y nios, intenta establecer un trato diferente basado en argumentos razonables,
objetivos y proporcionales que pretende equiparar circunstancias y con ello proteger el
derecho a la educacin e integridad personal de los nios que asisten a las escuelas
ubicadas en las zonas con presencia de violencia, delincuencia y adicciones (Bases de
Operacin, versin 2007) o escuelas pblicas de educacin bsica ubicadas en los 150
municipios de mayor incidencia delictiva de las 32 entidades federativas (Reglas de
Operacin 2009). En todo caso, el trato discriminatorio puede provenir del contenido de la
poltica pblica que criminaliza a los nios y nias de estas zonas a travs de ciertas
prcticas (como la revisin de mochilas, los detectores de metales o poner policas a la
entrada y salida de las clases) que si bien no se encuentran en el diseo de los documentos
constitutivos del programa, se han convertido en prcticas cotidianas toleradas
(Altamirano, 04/ene/08, El Universal).

Sin embargo, en lo relativo a la restriccin que se establece en las Bases de Operacin
respecto a las escuelas privadas para ser beneficiarias de todos los apoyos excepto los
financieros y las Reglas de Operacin en el sentido de prever slo la participacin de las
escuelas pblicas de educacin bsica, se configura una discriminacin directa, dado que
existe la sospecha fundada de que las circunstancias de violencia, delincuencia, drogas y
alta incidencia delictiva obstaculizan en igual medida el acceso efectivo del derecho a la
educacin de los nios que asisten a las instituciones de educacin bsica sean stas
pblicas o privadas.

El principio transversal de participacin presenta dos tendencias, una que limita
ampliamente la participacin de los sujetos directamente afectados y otra que restringe su
intervencin a la proyeccin de la etapa de implementacin. La participacin de las nias y
nios ha sido objeto de discriminacin por causas de la edad, ya que pese a considerar su
integracin en la llamada Comunidad Escolar, son los consejos de participacin social
que no consideran la integracin de los nios inscritos al ao lectivo- los que intervienen y
deciden sobre la adscripcin al Programa, as como sobre la elaboracin de los documentos
a partir de los cules se establecen las condiciones y las medidas que se tomarn en materia
de la seguridad escolar, tema central del programa en estudio.
156
La tendencia que restringe la participacin de los directamente afectados a la proyeccin
de la etapa de implementacin se enfoca a los padres de familia, los profesores y
directivos, como actores que integran los Consejos Escolares de Participacin Social con la
diferencia que para el caso de las Bases de Operacin del 2007 las facultades de tales
rganos se ubican en un nivel de participacin a travs de las modalidades de decisin,
delegacin y asociacin en tanto que en el caso de las Reglas de Operacin de 2009, la
referencia a sus atribuciones es slo para los niveles de decisin y asociacin.

Con lo que en trminos generales se puede concluir que no se cumple a cabalidad con el
principio transversal de participacin activa, libre y significativa de las nias y nios y si
bien existe la posibilidad de intervencin de los padres, profesores y directivos es an para
los niveles intermedios en el caso de las Bases de Operacin e indefinida en el nivel de
delegacin en el texto de las Reglas de Operacin.

En materia de rendicin de cuentas, pese a establecerse tres mecanismos para el ejercicio
de tal principio, en ninguno de los tres casos se identifican adecuadamente las obligaciones
que stos llevan implcitas, lo anterior porque se pone demasiado nfasis en el control
financiero, es incierta o cumplida parcialmente la obligacin tendiente al establecimiento
de vas para la transparencia y acceso a la informacin o se prevn recursos para poner en
marcha tales mecanismos a los que la poblacin en general no tiene acceso, como el
telfono o el internet.

Con base en lo anterior, se puede dar respuesta a la pregunta de investigacin en el sentido
de que las Bases de Operacin de 2007 y Reglas de Operacin slo cumplen de forma
parcial con las caractersticas de una poltica pblica con enfoque de derechos humanos,
y por tanto aseverar que no se actualiza la hiptesis propuesta porque el incumplimiento es
parcial. Por cuanto hace al empoderamiento de nios y adolescentes en su calidad de
actores principales del Programa, persiste la postura que niega la relevancia de su
participacin directa en los asuntos que le afectan e interesan, en tanto que el cumplimiento
de las obligaciones establecidas en los estndares internacionales enfrenta severos
obstculos, entre una lgica que pugna por el ejercicio efectivo y sin obstculos del
derecho a la educacin y sus componentes de accesibilidad y aceptabilidad y calidad y del
derecho a la integridad personal y sus correlativas obligaciones de respeto y garanta y otra
157
que encamina todos los esfuerzos hacia el establecimiento de escuelas seguras sin importar
que los nios y adolescentes que asisten a ellas cuenten con elementos que les permitan el
ejercicio real de sus derechos.

Y finalmente, llevando a cabo prcticas que a todas luces configuran acciones de
discriminacin directa centrada en el tipo de sector (pblico o privado) a las que
pertenecen las escuelas de educacin bsica; incumpliendo con el derecho a la
participacin libre, significativa y directa que posee todo nio en estricto respeto al inters
superior que protege su esfera jurdica e identificando inadecuadamente los mecanismos de
rendicin de cuentas.

Recomendaciones.

En suma, el diseo de los documentos constitutivos no slo requiere que se inserten los
elementos esenciales de la perspectiva de los derechos humanos sino que dicha inscripcin
sea hecha de forma adecuada y en estricto respeto a la naturaleza que le subyace a cada
elemento, porque de lo contrario seguirn presentes las contradicciones que se traducen en
obstculos e inclusive violaciones a los derechos de nios y adolescentes.

Lo anterior supone que se atienda a lo dispuesto en la Convencin sobre los Derechos del
nio, la cual postula como principio fundamental de todas aqullas acciones que vayan
dirigidas a los nios, el inters superior o la traduccin real de sus derechos, estudiando
sistemticamente cmo los derechos y los intereses del nio se ven o se vern afectados
por las decisiones y las medidas que se adopten (Observacin general No. 5 del Comit
sobre los Derechos del Nio). En efecto, con el reconocimiento de la funcin del nio
como participante activo en la promocin, proteccin y vigilancia de sus derechos se dar
paso a la apertura de los procesos de toma de decisiones a la niez, porque es necesario
que exista una apertura no slo a los documentos sino a los procesos de su creacin.

Ahora bien, debe tenerse precaucin de no incurrir en acciones de simulacin viendo en la
participacin de los nios un fin en si mismo, ya que se ignorara el sentido real que debe
darse a su intervencin como va mediante la cual el Programa Escuela Segura facilitara
el ejercicio efectivo de los derechos de las nias y nios.
158

Las acciones que se prevean en el texto de las Reglas de Operacin debern ser
sistemticas y permanentes y de acceso directo a los nios, es decir debe preverse
mecanismos que permitan s la representacin de los nios pero a travs de sus pares y
bajo la conciencia de que las estructuras mentales y lgica del nio son distintas y que no
es desde la perspectiva adulta que deben ser interpretadas estas manifestaciones, sino
intentando comprender cual es la percepcin y la expresin de la necesidad desde este
sistema en concreto (Gonzlez, 2008: 501).

Lo anterior no representa una observacin menor, ya que la perspectiva de derechos
humanos tiene como columna vertebral de sus argumentos precisamente el reconocimiento
de los actores principales de toda poltica pblico como sujetos de derechos.

Finalmente, debe tenerse precaucin de no estar definiendo de manera incorrecta el
problema de la inseguridad dentro y fuera de los recintos educativos, ya que con la puesta
en marcha en el febrero de 2007 del Programa Nacional Escuela Segura, bajo altas
implicaciones entre la conducta delictiva y las polticas de prevencin de violencia en la
escuela.

Al parecer, el tema se ha abordado desde la poltica educativa con una perspectiva de la
violencia en tanto delito asociado con conductas que entran en el terreno de la ilegalidad
(Muoz, 2008:2) siendo importante destacar que en los estudios que se han llevado acabo
alrededor del mundo (Departamento de justicia de Canad, 2003; Francia e Israel, entre
otros) el tema se ha abordado ms como producto de las relaciones que se establecen entre
los actores escolares, en especial los alumnos en diversos entornos de la escuela, que como
asociacin con conductas ilegales identificndolo como bullying o acoso escolar siendo
este ltimo el enfoque que predomina el conocimiento de que se dispone entorno a la
violencia escolar (Muoz, 2008:1996).






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