Maestra en Gobierno y Asuntos Pblicos IX Promocin, 2008-2010.
Hacia el diseo de polticas pblicas de seguridad escolar con enfoque de derechos humanos. Anlisis del diseo de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura.
Tesis para obtener el grado de Maestro en Gobierno y Asuntos Pblicos, presenta:
Jazmn Snchez Estrada
Dr. Lus Daniel Vzquez Valencia Director
Dra. Teresa Bracho Mtra. Mara Eugenia Luna Elizarrars Lectoras
Seminario: Estado derecho en las democracias latinoamericanas
Mxico, D.F., agosto de 2010
Estudios e investigacin realizados con financiamiento del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) y la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco (UAM-A). 2
Dedicatorias
Al principal motor de mi vida, Dios, quien en su infinita grandeza me dio el enorme regalo y el ms grande reto, la responsabilidad de saber vivir.
A mi madre, con profundo agradecimiento y admiracin, por su apoyo incondicional y amor que han impulsado mi vida y mis logros profesionales.
A mis hermanas, Dulce y Alma, compaeras pacientes en interminables aventuras, por escucharme y apoyarme sin demandar nada ms que mi cario.
A Pedro G. Labariega Villanueva mentor, cmplice y amigo, por ensearme que los sueos son el comienzo de los grandes retos y logros.
A mis amigos, que an sin saberlo han sido la mejor de mis motivaciones con su apoyo incondicional.
3
Agradecimientos
Quiero expresar mi agradecimiento y profundo respeto al coordinador del Seminario Estado de derecho y democracias latinoamericanas y director de mi tesis, el Doctor Lus Daniel Vzquez Valencia por las horas de trabajo y compromiso dedicados, por compartir su amplia experiencia en el rea de los derechos humanos, pero sobretodo, por el entusiasmo con que siempre me gui en el arduo camino que signific este trabajo de investigacin.
Asimismo, reconocer el compromiso y profesionalismo de mis lectoras la Doctora Teresa Bracho y la Maestra Mara Eugenia Luna, por sus valiosos y edificantes comentarios y acertadas recomendaciones a mi tesis, quienes con disposicin y profesionalismo siempre estuvieron dispuestas a responder mis dudas.
Al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa por su apoyo para la realizacin de mis estudios de Maestra y la culminacin exitosa de la tesis de grado. Asimismo, mi gratitud a la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales por el acompaamiento profesional en mi formacin acadmica, a sus autoridades e investigadores por compartir con esmero y paciencia sus conocimientos.
A mi Casa de Estudios y espacio laboral, la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco, por su visin de futuro. En especial a sus autoridades por la confianza depositada en mi y la oportunidad de seguirme consolidando como profesional de la Ciencias Sociales.
Tambin agradezco a las Autoridades de la Secretara de Educacin Pblica, quienes a travs de la Subdireccin de Educacin Bsica, la Direccin General de Desarrollo de la Gestin e Innovacin Educativa y en particular la Coordinacin Nacional del Programa Escuela Segura, en la persona del Maestro Jos Aguirre Vzquez, recib el apoyo para conocer y adentrarme en la labor que se desarrolla en materia de seguridad escolar en Mxico. 4
Resumen
La perspectiva de derechos humanos representa hoy una oportunidad para mirar a la principal herramienta de gobierno, es decir, las polticas pblicas como el instrumento mediante el cual se ejercen derechos y se cumplen obligaciones por parte del Estado mexicano. Dicha afirmacin debe ser considerada como un argumento vlido, tanto cuando se hable de derechos en personas adultas, como cuando se est frente a los derechos de los nios y las nias y los y las adolescentes.
En ese sentido, la presente tesis aborda desde la perspectiva de los derechos humanos el tema de la seguridad escolar en el mbito de la educacin bsica en Mxico, todo ello con motivo del lanzamiento de la principal poltica pblica sobre ambientes escolares seguros, el Programa Escuela Segura a travs de sus versiones 2007 y 2009.
De este modo, a partir del anlisis de los documentos rectores del Programa Escuela Segura bajo el marco conceptual y jurdico del enfoque de derechos humanos, se exponen los elementos que toda poltica que reconoce en sus destinatarios sujetos de derechos debe atender.
Apuntalando como argumento central de la presente tesis la afirmacin de que las polticas pblicas con perspectiva de derechos humanos deben ser consideradas como la constante en la actuacin gubernamental y cada vez en menor grado la excepcin.
5 NDICE Pgina ndice Introduccin
Captulo 1. Acontecimientos clave, marco conceptual y legal de la perspectiva de los derechos humanos. 22 1.1 Acontecimientos clave para el sur gimiento y consolidacin de la perspectiva de los derechos humanos. 23 1.2 Marco legal. Fuentes, significado y alcance de las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos de las nias, nios y adolescentes. El Derecho Constitucional y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. 32 1.3 Elementos de anlisis de la poltica pblica con perspectiva de derechos humanos. Empoderamiento del actor, estndares y cumplimiento de las obligaciones a cargo del Estado y principios transversales. 35 1.3.1 El empoderamiento del actor. 37 1.3.2 Estndares y cumplimiento de las obligaciones-componentes a cargo del Estado. 39 1.3.2.1 Obligaciones-componentes en materia del derecho a la educacin. 39 1.3.2.2 Obligaciones en materia del derecho a la integridad personal. 43 1.3.3 Principios transversales. 50 1.4 El Programa Escuela Segura en el contexto de la Poltica Educativa en Mxico. 52 1.5 Cmo surge el Programa Escuela Segura?. 55 1.6 Contenido de las Bases y Reglas de Operacin del Programa Nacional Escuela Segura y el Programa Escuela Segura, respectivamente. 58 1.7 Conclusiones del captulo. 66 Captulo 2. Obligaciones en materia de derechos humanos de las nias, nios y adolescentes. Anlisis del diseo de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura frente al derecho a la educacin y la integridad personal de las nias, nios y adolescentes. 69 6 2.1 El derecho a la educacin. 73 2.1.1 Qu es el derecho a la educacin? 73 2.1.2 Componentes del derecho a la educacin. 77 2.2 Obligaciones consagradas en los estndares internacionales y la legislacin nacional en materia del derecho a la educacin y su nivel de cumplimiento en el Programa Escuela Segura. 79 2.2.1 Accesibilidad. 81 2.2.2 Aceptabilidad y Calidad. 85 2.3 El contenido del derecho a la integridad personal. 89 2.4 Obligaciones consagradas en los estndares internacionales y la legislacin nacional en materia del derecho a la integridad personal y su nivel de cumplimiento en el Programa Escuela Segura. 92 2.4.1 La obligacin de respetar. 94 2.4.2 La obligacin de garantizar. 97 2.5 Los componentes y las obligaciones de la educacin e integridad personal en el Programa Escuela Segura. 99 Captulo 3. Principios transversales propios de la perspectiva de derechos humanos. 103 3.1 Principio transversal de igualdad y no discriminacin. 106 3.1.1 Discriminacin y distincin. 107 3.1.2 Configuracin de un caso de discriminacin por criterios de elegibilidad de la poblacin objetivo en los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura? 110 3.1.3 Discriminacin presente en las Reglas de Operacin de 2009, por pertenecer a una escuela privada y no a una pblica? 112 3.2 El principio transversal de participacin. 114 3.2.1 Las polticas pblicas como va para el disfrute efectivo del derecho a la participacin. El diseo de polticas pblicas. 116 3.2.2 El nio como sujeto de derechos, requisito sine qua non para su efectiva participacin. Elementos para su construccin. 119 3.2.2.1 La igualdad. 120 3.2.2.2 De la libertad o la autonoma. 121 7 3.2.2.3 La dignidad. 123 3.2.3 Participacin activa de los nios segn el texto de las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura? 124 3.2.4 Estrategias y niveles de participacin presentes en el ciclo de vida de las polticas pblicas. Participacin de actores distintos a los nios. 132 3.2.5 Participacin activa de los padres, docentes y directivos segn el texto de las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura? 134 3.3 El principio de rendicin de cuentas. 138 3.3.1 Mecanismos de rendicin de cuentas presentes en el Programa Escuela Segura? 143 3.3.2 Conclusiones del captulo. 148
Consideraciones finales y recomendaciones 151
Fuentes de informacin
NDICE DE TABLAS Pgina 1. Construccin metodolgica. 15 2. Objetivos del Programa Sectorial de Educacin 2007-2012 y del Plan Nacional de Desarrollo. 53 3. Vinculacin entre los objetivos 6 y 4 del Programa Sectorial de Educacin 2007-2012 y el Programa Escuela Segura. 54 4. Comunidad Escolar. 59 5. Objetivos generales. 59 6. Cobertura. 60 7. Poblacin objetivo. 61 8. Recursos. 62 9. Destino de los recursos. 62 10. Ejecutores. 63 11. Metas de Educacin Para Todos Jomtien (1990) y Dakar (2000). 77 8 12. Obligaciones inherentes al derecho a la educacin. 80 13. El componente de accesibilidad en los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura. 82 14. El componente de aceptabilidad y calidad en los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura. 87 15. Obligaciones inherentes al derecho a la integridad personal. 93 16. La obligacin de respetar en los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura. 95 17. La obligacin de garantizar en los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura. 98 18. El derecho a la educacin e integridad personal en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura. 100 19. Diferencias entre distincin y trato desigual. 109 20. Escuelas beneficiadas. 113 21. Argumentos a favor y en contra de la participacin. 116 22. Participacin como correccin del Pathos de la democracia y como realizacin de derechos ciudadanos. 117 23. Necesidades bsicas del nio. 131 24. Tipo de capacidades y destrezas necesarias para incidir en el ciclo de vida de las polticas pblicas. 132 25. Niveles de participacin y el ciclo de vida de las polticas pblicas. 133 26. Capacidades y destrezas presentes en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura. 135 27. Niveles de participacin presentes en las Bases de Operacin del Programa Nacional Escuela Segura. 137 28. Niveles de participacin presentes en las Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura. 138 29. Mecanismos de rendicin de cuentas bajo una lgica de accountability horizontal. 143 30. Mecanismos de rendicin de cuentas en los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura. 147
9 Introduccin
Polticas pblicas y la perspectiva de derechos humanos. Seguridad y educacin de las nias, nios y adolescentes.
Durante varias dcadas Mxico ha sido uno de los estados miembro que ms ha signado y ratificado instrumentos jurdicos 1 en materia de derechos humanos e incluso ha insertado diversas obligaciones all pactadas en su marco jurdico interno.
Pese a lo anterior, dichas acciones slo representan el punto inicial vinculante entre el Estado mexicano y la comunidad internacional, siendo determinante que en lo sucesivo se diseen acciones concretas para el ejercicio efectivo de los derechos humanos. Dichas medidas deben ir en tres sentidos, aquellas que permitan respetar, proteger y garantizar la esfera jurdica de cada individuo.
Parte fundamental de las acciones encaminadas a la proteccin de los derechos humanos se encuentra en el diseo de polticas pblicas 2 , en cuyo contenido debe observarse el mnimo de estndares internacionales acordados para hacer efectivas cada uno de las garantas a que alude esta esfera de proteccin, lo que los estudiosos del Derecho Internacional han denominado la perspectiva de derechos humanos sumndole los elementos de empoderamiento del actor y atencin a los principios transversales.
1 Entre los instrumentos jurdicos en materia de proteccin a los derechos humanos de los que Mxico es parte contratante se encuentran: -Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas ; -Convencin sobre la imprescriptibilidad de los crmenes de guerra y de los crmenes de lesa humanidad; -Protocolo facultativo de la Convencin sobre los Derechos del Nio relativo a la participacin de nios en los conflictos armados; -Protocolo facultativo de la Convencin sobre los Derechos del Nio relativo a la venta de nios, la prostitucin infantil y la utilizacin de nios en la pornografa; -Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos; -Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer. 2 Segn el ciclo tradicional de polticas entendidas como el instrumento idneo para la intervencin de situaciones socialmente inaceptables que vulneran el ejercicio mismo de un derecho o lo limitan. En este sentido se han pronunciado distintos organismo internacionales, increpando a los estados latinoamericanos ha formular polticas pblicas con un enfoque de derechos humanos. Este fue el caso de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para la Proteccin de los Derechos Humanos en Mxico en lo relativo a sus recomendaciones respecto de nuestro pas en el ao 2003. 10 La perspectiva de derechos humanos se ha impulsado como mecanismo para persuadir a los pases a planear el desarrollo interno con base en el respeto de los derechos humanos y su pleno ejercicio. Tales visiones haban permanecido separadas debido a que el desarrollo humano se relacionaba con problemas sociales y colectivos vinculados con el desarrollo socioeconmico, mientras que el tema de los derechos humanos estaba muy ligado con los derechos civiles y polticos, con escasa proyeccin social, lo cual no permita establecer lazos de comunicacin e interdependencia econmico-sociales. (Jimnez, 2007).
De este modo, las polticas pblicas con perspectiva de derechos humanos son aquellas que se conciben como mecanismo a travs del cual se dar cumplimiento cabal a un derecho, es decir, a diferencia del ciclo tradicional de las polticas pblicas que conceptualiza a las mismas como respuesta a una situacin socialmente inaceptable, la perspectiva de derechos humanos las estima como medio idneo para el ejercicio efectivo de derechos; lo cual se alcanza a travs de la identificacin del ncleo de los mismos.
En el nimo de atender a esta visin, el problema pblico que se analiza en la presente investigacin atiende a las tensiones derivadas de los derechos humanos del nio y el adolescente y la principal poltica pblica sobre seguridad escolar 3 en nuestro pas, la cual en el peor de los escenarios puede configurar violaciones graves para su efectivo acceso y goce del derecho a la educacin e integridad personal.
Se pueden enumerar distintos derechos humanos que deben ser objeto de polticas pblicas cuyo cometido sea el respeto, la proteccin y la garanta de los mismos; sin embargo, y para fines de la investigacin, me centrar en el anlisis de los documentos constitutivos (Bases de Operacin, 2007 y Reglas de Operacin, 2009) del Programa Escuela Segura, cuya elaboracin a su vez se encuentra inserta en la etapa de diseo de dicha poltica, lo anterior en atencin al ciclo tradicional de vida de las polticas pblicas, poniendo especial atencin en el contenido y alcance de las disposiciones que se relaciona con el derecho a la
3 Que es simplemente la seguridad en el mbito de la escuela. Lo complejo es el significado del trmino seguridad. El mismo involucra no solamente la sensacin o el estado de tranquilidad, sino que tambin la prevencin y la forma de atender cualquier situacin de crisis. El verdadero secreto de la seguridad es la prevencin, la cual se obtiene a travs de la educacin y la formacin del criterio de la misma, es decir no menospreciando la posibilidad de que se sucedan situaciones de peligro. mm@seguridadydefensa.com www.SeguridadyDefensa.com (Marcelo Maciel). 11 educacin y a la integridad fsica, es decir, de los derechos que directa e indirectamente puede afectar la principal poltica pblica en materia de seguridad escolar en Mxico.
El presupuesto del que se parte, como ya se ha apuntado, es la tensin existente entre los tpicos de seguridad escolar y derechos humanos del nio 4 y la posible incidencia de la inseguridad como falla estructural en el pleno goce del derecho a la educacin, de tal forma que una de las aportaciones que el presente trabajo persigue es el establecimiento de mecanismos que permitan la construccin de un marco operacionalizado de los elementos mnimos que deben contener las polticas y programas en Mxico en materia de seguridad escolar para ser consideradas polticas con enfoque de derechos humanos y, por tanto garantes de los derechos humanos del nio y el adolescente, lo cual de por s ya es significativo; con el aadido de estar en posibilidad de avanzar en la adecuada definicin y diseo de estas polticas. De esta forma, dado que el Programa Escuela Segura atiende prioritariamente a una poblacin de nias, nios y adolescentes de educacin bsica, se conforman en su interior una serie de retos directamente vinculados con el logro de sus objetivos, en el entendido de que todos y cada uno de sus ejes de accin deben atender a principios elementales como el inters superior del nio y su dignidad como persona 5 , sin olvidar el derecho que tiene a accesar a una educacin de calidad.
4 Uno de los problemas ms serios con los que se enfrenta el sistema educativo de cualquier pas contemporneo es el agravamiento de la situaciones generadoras de violencia en las escuelas. Ese es el inmenso desafo que debe ser encarado por las polticas pblicas: preparar e influir en los jvenes que frecuentan el ambiente escolar (Abromovay, 2005: 59). 5 Es decir, considerar al nio como persona, ya que aunque parezca una obviedad no lo es; una persona con el mismo grado de respetabilidad y los mismo derechos que el adulto; lo cual no resulta sencillo cuando aparece como crtico de la conducta de los adultos. Artculo 28 1. Los Estados Partes reconocen el derecho del nio a la educacin y, a fin de que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades ese derecho, debern en particular: a) Implantar la enseanza primaria obligatoria y gratuita para todos; b) Fomentar el desarrollo, en sus distintas formas, de la enseanza secundaria, incluida la enseanza general y profesional, hacer que todos los nios dispongan de ella y tengan acceso a ella y adoptar medidas apropiadas tales como la implantacin de la enseanza gratuita y la concesin de asistencia financiera en caso de necesidad; c) Hacer la enseanza superior accesible a todos, sobre la base de la capacidad, por cuantos medios sean apropiados; d) Hacer que todos los nios dispongan de informacin y orientacin en cuestiones educacionales y profesionales y tengan acceso a ellas; e) Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas de desercin escolar. 12 En este sentido, la formulacin del artculo tercero de la Convencin sobre los Derechos del Nio 6 proyecta el inters superior del nio hacia las polticas pblicas y la prctica administrativa y judicial. Esto significa que la satisfaccin de los derechos del nio no puede quedar limitada ni desmedrada por ningn tipo de consideracin utilitarista sobre el inters colectivo (Cillero, s/f: 12). Al precisar la Convencin que el inters superior del nio ser un asunto de prioridad en el proceso de toma de decisiones que le interesen de manera directa o indirecta, est apuntando a que sus derechos no pueden bajo ninguna circunstancia asimilarse al inters colectivo, es decir, si bien precisa que los derechos del nio por alguna razn pueden estar en conflicto con el inters social o comunitario, es clara tambin al puntualizar que los derechos de la infancia siempre deben tener prioridad. (Cillero, s/f: 12). Por tanto una interpretacin adecuada de dicha disposicin nos lleva a comprender que en cualquier proceso de toma de decisiones el inters superior del nio o sus derechos- deben estar en un lugar prioritario respecto de los intereses de terceros que no tienen el nivel de derechos. Por ejemplo, el derecho a la educacin no puede ser desmedrado por intereses administrativos relativos a la organizacin y seguridad de la escuela, o a los intereses corporativos de algn grupo determinado (Cillero, s/f: 12).
2. Los Estados Partes adoptarn cuantas medidas sean adecuadas para velar por que la disciplina escolar se administre de modo compatible con la dignidad humana del nio y de conformidad con la presente Convencin. 3. Los Estados Partes fomentarn y alentarn la cooperacin internacional en cuestiones de educacin, en particular a fin de contribuir a eliminar la ignorancia y el analfabetismo en todo el mundo y de facilitar el acceso a los conocimientos tcnicos y a los mtodos modernos de enseanza. A este respecto, se tendrn especialmente en cuenta las necesidades de los pases en desarrollo. 6 Convencin sobre los Derechos del Nio Adoptada y abierta a la firma y ratificacin por la Asamblea General en su resolucin 44/25, de 20 de noviembre de 1989. Entrada en vigor: 2 de septiembre de 1990, de conformidad con el artculo 49 Artculo 3: 1. En todas las medidas concernientes a los nios que tomen las instituciones pblicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los rganos legislativos, una consideracin primordial a que se atender ser el inters superior del nio. 2. Los Estados Partes se comprometen a asegurar al nio la proteccin y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de l ante la ley y, con ese fin, tomarn todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas. 3. Los Estados Partes se asegurarn de que las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la proteccin de los nios cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, nmero y competencia de su personal, as como en relacin con la existencia de una supervisin adecuada.
13 Asimismo, el inters superior del nio supone la vigencia y satisfaccin simultnea de todos sus derechos, descontando el principio de progresividad incluido en el artculo cinco de la Convencin. El concepto de inters superior del nio alude, justamente, a esta proteccin integral y simultnea del desarrollo integral y la calidad o "nivel de vida adecuado" (artculo 27.1 de la Convencin) (Cillero, s/f: 12) a que tiene derecho todo menor de edad.
Pregunta de investigacin e hiptesis.
Frente a este contexto, la pregunta de investigacin que gua el desarrollo de la presente tesis es: El diseo de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura cumple con las caractersticas de una poltica pblica con enfoque de derechos humanos?, todo ello partiendo de la hiptesis de que el diseo de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura no atiende a la obligacin de empoderar a las nias, nios y adolescentes, ni cumplen con las obligaciones de accesibilidad, aceptabilidad y calidad de su derecho a la educacin y de respetar, proteger y garantizar su derecho a la integridad personal, de tal forma que no prev la participacin activa, libre y significativa de las nias, nios y adolescentes en todos y cada uno de los asuntos que derivan del Programa.
Objetivo general.
El objetivo general de la presente tesis est encaminado al anlisis del diseo de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura bajo el lente de los elementos esenciales de una poltica pblica con perspectiva de derechos humanos siendo necesario para ello la construccin terico-conceptual de lo que debe entenderse por una poltica con enfoque de derechos humanos.
Objetivos especficos.
i. Construccin terico-conceptual de los conceptos esenciales de la perspectiva de derechos humanos: empoderamiento del actor, cumplimiento de las obligaciones internacionales plasmadas en los estndares internacionales en materia de derechos humanos y la observacin de los principios transversales. 14 ii. Anlisis del diseo de los contenidos de las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura. iii. Determinacin del contenido del derecho a la educacin y la integridad personal iv. Determinacin de las obligaciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad y adaptabilidad en materia del derecho a la educacin. v. Anlisis de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura frente a la obligacin de accesibilidad, aceptabilidad y calidad en materia del derecho a la educacin. vi. Determinacin del contenido de las obligaciones de respetar, proteger y garantizar en materia del derecho a la integridad personal. vii. Anlisis de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura frente a la obligacin de respetar, proteger y garantizar en materia del derecho a la integridad personal. viii. Determinacin del contenido de principios transversales de igualdad y no discriminacin, participacin y rendicin de cuentas. ix. Anlisis de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura frente a los principios transversales de igualdad y no discriminacin, participacin y rendicin de cuentas.
Objetivos que no se persiguen en la presente investigacin.
i. No se elaborar un anlisis clsico de poltica pblica. ii. No se llevar acabo una evaluacin de la construccin del Programa Escuela Segura. iii. No se realizar un anlisis de la fase implementacin del Programa Escuela Segura, sino slo la proyeccin que sta pueda tener con motivo de lo dispuesto en las Bases y Reglas de Operacin.
Por tanto, es posible que lo aqu descrito pueda variar con lo que actualmente se lleva a cabo como acciones propias del programa.
15 Diseo metodolgico.
El diseo metodolgico bajo el que se construye la presente investigacin parte de la operacionalizacin de lo que sera la perspectiva de derechos humanos en el diseo de una poltica pblica sobre seguridad escolar, as como de las dimensiones a travs de las cuales se mide la presencia de dichas categoras analticas en los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura.
Las dimensiones que se incluyen en la perspectiva de derechos humanos son: empoderamiento del actor, estndares internacionales de proteccin al derecho a la educacin y la integridad fsica de nios, nias y adolescentes y principios transversales.
Cabe precisar que la operacionalizacin por la cual se opta en la presente investigacin obedece a los elementos que los tericos en materia de derechos humanos enuncian como los mnimos internacionales de proteccin a los mismos, de tal forma que en cada una de stas dimensiones se precisan los indicadores que permitirn validar la presencia de las caractersticas que integran el enfoque.
Fuente: Elaboracin propia con base en los elementos tericos de la perspectiva de derechos humanos.
TABLA1. CONSTRUCCINMETODOLGICA.
DIMENSIONES
INDICADORES
FUENTES 1.1 Empoderamiento del actor principal de la poltica pblica en cuestin. 1.1.1 Participacin activa, libre y significativa del sujeto de las mismas. 1.1.2 Consolidacin de derechos y no de clientelas. - Revisin bibliohemerografica y anlisis de las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura. - Trabajo de campocon la Coordinacin Nacional del Programa Escuela Segura. 1.2.1 Estndares internacionales de proteccin al derecho a la educacin de las nias, nios y adolescentes:
1.2.1.1 Disponibilidad 1.2.1.2 Accesibilidad 1.2.1.3 Aceptabilidad y Calidad 1.2.1.4Adaptabilidad - Revisin bibliohemerografica y del marco jurdico internacional, regional y nacional en materia del derecho a la educacin y anlisis de las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura. - Trabajo de campo con la Coordinacin Nacional del Programa Escuela Segura. 1.2.2 Estndares internacionales de proteccin a la integridad personal de las nias, nios y adolescentes: 1.2.2.1Obligacin de respetar 1.2.2.2 Obligacin de proteger 1.2.2.3 Obligacin de garantizar: 1.2.2.3.1 Promover 1.2.2.3.2 Investigar 1.2.2.3.3 Sancionar 1.2.2.3.4 Resarcir - Revisin bibliohemerografica y del marco jurdico internacional, regional y nacional en materia del derecho a la integridad personal y anlisis de las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura. - Trabajo de campo con la Coordinacin Nacional del Programa Escuela Segura.
1.3 Principios del enfoque de derechos.
1.3.1 Principio de igualdad y no discriminacin 1.3.2 Principio de participacin. 1.3.3 Principio de rendicin de cuentas.
- Revisin bibliohemerografica y anlisis de las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura. - Trabajo de campo con la Coordinacin Nacional del Programa Escuela Segura. 16
En este sentido, se trabaj con base en la construccin del contenido de las dimensiones empoderamiento del actor principal de la poltica pblica en cuestin, los estndares internacionales de proteccin al derecho a la educacin e integridad personal de las nias, nios y adolescentes y los principios transversales de igualdad y no discriminacin, participacin y rendicin de cuentas, a travs de la revisin bibliohemerografica y del marco jurdico internacional, regional y nacional en materia del derecho a la educacin y la integridad personal de las nias, nios y adolescentes y los datos obtenidos en el trabajo de campo realizado con los integrantes de la Coordinacin Nacional del Programa Escuela Segura.
Tras haber establecido el contenido y alcance de las dimensiones en cuestin se confrontaron con el contenido (Introduccin, Objetivos, Lineamientos, Operacin, Auditoria, control y seguimiento, Evaluacin, Transparencia y Quejas y denuncias) de las Bases de Operacin 2007 y Reglas de Operacin 2009 del Programa Escuela Segura con la finalidad de poder establecer en ltima instancia el nivel de presencia/cumplimiento de sus indicadores en el texto de ambos documentos constitutivos a la par que se iba construyendo el marco terico-jurdico de una poltica con perspectiva de derechos humanos.
De tal forma que la dimensin empoderamiento del actor principal slo poda estar presente en el diseo de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura si se atenda a los indicadores de participacin activa, libre y significativa de las nias, nios y adolescentes y su reconocimiento como sujetos de derechos y no como simples beneficiarios de las ddivas estatales, en tanto que en lo relativo a la dimensin de estndares internacionales de proteccin al derecho a la educacin de las nias, nios y adolescentes, debi mirarse porque se observasen los indicadores/obligaciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad y adaptabilidad.
Previ a este anlisis fue necesario determinar qu deba entenderse por derecho a la educacin, es decir la obligacin que el Estado tiene frente a sujetos de derechos para proporcionarles los insumos humanos y materiales que les permitan desarrollar capacidades para la vida en un entorno de paz y armona con su medio sociocultural; en 17 suma, algo ms que el acceso de nias, nios y adolescentes a las escuelas, con lo que se pudo conocer las categoras analticas de las cuatros As: asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad, las cuales, sumadas a la caracterstica de calidad sirvieron para conformar las categoras analticas con que se clasificaran las obligaciones internacionales en materia de educacin.
Sin embargo y dada la naturaleza que le subyace al Programa como poltica enfocada a la seguridad escolar, no era posible establecer como responsabilidad directa de dicho Programa las cuatro categoras, por lo cual slo se analiz la presencia/cumplimiento de las directamente vinculadas con el Programa Escuela Segura: accesibilidad, aceptabilidad y calidad.
Por lo que respecta a la dimensin estndares internacionales de proteccin a la integridad personal de las nias, nios y adolescentes, primero se procedi, como en el caso anterior a determinar que deba entenderse por derecho a la integridad personal y posteriormente se clasificaron de acuerdo a las obligaciones generales de respetar, proteger y garantizar los estndares mnimos de proteccin a esta garanta especificando cuales deban atenderse para el caso del Programa Escuela Segura.
Por derecho a la integridad personal deba entenderse la garanta que toda persona tiene a que se respete su dignidad humana y por tanto su persona en el mbito fsico, psquico y moral, lo que debe traducirse en el derecho a no ser vctima de cualquier acto que le provoque dolor o sufrimiento.
En suma, las dimensiones de respeto a estndares internacionales de proteccin al derecho a la educacin y la integridad personal de las nias, nios y adolescentes slo pueden estar presentes en los documentos constitutivos si se ha atendido a las indicadores/obligaciones de accesibilidad y aceptabilidad y calidad en cuanto al derecho a la educacin y de respeto y garanta, por cuanto hace al derecho a la integridad fsica de nias, nios y adolescentes.
Finalmente, respecto a la dimensin principios transversales, la construccin metodolgica fue replicada y se procedi a determinar el contenido del derecho a la integridad y no 18 discriminacin, participacin y rendicin de cuentas para estar en posibilidad de estudiar el nivel de cumplimiento que las Bases y Reglas de Operacin presentaban respecto de dichos principios, de tal forma que el indicador principio de igualdad y no discriminacin slo poda estar presente en dichos documentos si cada una de las acciones que se emprendieran con motivo del Programa atendan a las caractersticas de razonabilidad, objetividad, proporcionalidad y respeto absoluto a los derechos humanos, en tanto que el indicador principio de participacin deba estar reflejado a travs de acciones donde claramente se reconociera el derecho a la participacin de las nias, nios y adolescentes, todo ello acorde a su desarrollo natural y madurez por razn de su edad.
Respecto al ltimo de los indicadores: principio de rendicin de cuentas, su nivel de cumplimiento se estableci a travs del anlisis de los mecanismos disponibles para que los directamente interesados pudiesen dar seguimiento a las acciones que con motivo del PES se llevasen a cabo, poniendo especial atencin a la disponibilidad real de vas de solucin de conflictos entre los actores involucrados.
Desarrollo del texto.
El Captulo 1 se integra por seis subsecciones: primera, la descripcin de los acontecimientos clave de la perspectiva de los derechos humanos; segunda, su fundamento legal; tercera, su marco conceptual; cuarta, el Programa Escuela Segura en el contexto de la poltica educativa mexicana; quinta, las circunstancias que rodearon su surgimiento y sexta y ltima, la descripcin y comparacin del contenido de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura, en sus versiones 2007 y 2009.
En el Captulo 2 se realiza un anlisis crtico del nivel de cumplimiento de las obligaciones en materia de derechos humanos de las nias, nio y adolescentes teniendo como referencia el diseo de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura. La estructura del presente acpite se subdivide en dos partes, una dedicada al anlisis del nivel de cumplimiento del derecho a la educacin con respecto al diseo de los documentos rectores del Programa y, otro en iguales trminos, slo que en lo tocante al derecho a la integridad personal.
19 El orden general que siguen ambos apartados inicia con la delimitacin del contenido tanto del derecho a la educacin, como del derecho a la integridad personal, lo cual se logra a travs del estudio de diversos documentos tanto tericos como jurdicos que aluden al contenido de ambas garantas.
Derivado de ubicar a la violencia como una falla estructural para el efectivo ejercicio y goce del derecho a la educacin se establece que el cumplimiento o incumplimiento de un derecho respecto de otro implica la limitacin para el pleno ejercicio de la garanta en cuestin, es decir se enfatiza la importancia que revisten los principios de universalidad, indivisibilidad e interdependencia en el cumplimiento efectivo del derecho a la educacin e integridad personal.
En un segundo momento, se lleva acabo un recorrido por las obligaciones que implica el derecho tanto a la educacin como a la integridad fsica (lo cual se logro tras haber realizado una revisin pormenorizada del marco jurdico universal, regional y nacional, que de manera directa o indirecta hace referencia a tales derechos), con lo que se obtuvo una amplia lista de las obligaciones que el Estado mexicano ha adquirido con motivo de la firma y ratificacin, as como publicacin en el Diario Oficial de la Federacin del texto de dichos documentos.
De tal forma que el Captulo 2 de la presente tesis, se construye y desarrolla con el objetivo general de delimitar las obligaciones a que debe ceirse el diseo de los documentos rectores de la principal poltica pblica en materia de seguridad escolar, pero adems permiten determinar el nivel en que se estn cumpliendo a travs del texto de las bases y reglas de operacin del programa. Todo ello con el fin ltimo de evaluar en que medida la violencia en los entornos escolares est o no limitando el libre acceso a una educacin de calidad.
El Tercer Captulo tiene como objetivo establecer y desarrollar los principios transversales mnimos a que debe atender el diseo de los documentos constitutivos del Programa en cuestin, principio de igualdad y no discriminacin, el principio transversal de participacin y el principio de rendicin de cuentas y responsabilidad.
20 El captulo comienza explorando los antecedentes tericos-situacionales a travs de los cuales se consolid el principio de igualdad y el derecho a no ser discriminado, estableciendo los elementos que permiten delimitar la delgada lnea entre un acto de discriminacin y el trato desigual para continuar con una breve explicacin de lo que debe entenderse por discriminacin directa e indirecta estableciendo con ello los elementos que me permitieron realizar un anlisis del nivel en que se haba atendido a su contenido en los documentos constitutivos del programa.
En este orden de ideas, desarroll el contenido y alcances del principio de participacin destacando que su cabal observacin resulta crucial en el diseo de polticas pblicas; pero ms an elemental para el ejercicio efectivo de derechos de los directamente interesados y/o afectados de toda poltica pblica. En este contexto se expuso el tema del nio como sujeto de derechos y los elementos que deben considerarse para su construccin: igualdad, autonoma y dignidad. En suma, ello me permiti analizar si el derecho a la participacin de nios y adolescentes era debidamente considerado en el texto de los documentos del programa en cuestin.
Respecto a la participacin de padres, docentes y directivos atendiendo a la metodologa propuesta por Canto se construy un marco de anlisis que permiti establecer su nivel de cumplimiento, dicho marco se bas en las capacidades y destrezas que deben poseer los actores interesados para lograr incidir de manera efectiva en el ciclo tradicional a que atienden las polticas y programas sin perder de vista que su participacin puede manifestarse bajo distintas modalidades.
Dando cierre a la exposicin del captulo 3 con el desarrollo y similar anlisis de los elementos constitutivos del principio de rendicin de cuentas frente a los textos de las Bases y Reglas de Operacin del Programa Segura haciendo nfasis en su ubicacin como garanta institucional poltica y semipoltica con marcada tendencia hacia una lgica de accountability horizontal.
En resumen, a travs de estos tres captulos y sus subapartados, se pone bajo el lente de los elementos constitutivos de la perspectiva de los derechos humanos, s el diseo de las 21 Bases de Operacin, 2007 y las Reglas de Operacin 2009 atienden a la proteccin de los derechos humanos o no.
Finalmente, entre los hallazgos encontrados destacan los tpicos relativos a la participacin de las nias, nios y adolescentes en las polticas pblicas, sobretodo en lo relativo a su calidad de sujetos de derechos en plena posibilidad de ejercerlo y custodiarlos; asimismo, vale la pena resaltar que se superan las visiones que apunta a un acto de discriminacin en lo tocante a los criterios utilizados para elegir a la poblacin objetivo del Programa.
De este modo, se entrelazan tres grandes temas, de actual preocupacin social, la seguridad escolar, el derecho a la educacin y los derechos humanos, permitiendo ampliar la visin tradicional de las evaluaciones a las Reglas de Operacin de los programas sociales, pero sobre todo avanzar en el tema de los derechos del nio y su proteccin al momento de conceptualizar y disear polticas pblicas que de manera directa o indirecta les afectan.
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Captulo 1. Acontecimientos clave, marco conceptual y legal del la perspectiva de los derechos humanos. ______________________________________________________________________
23 Captulo 1. Acontecimientos clave, marco conceptual y legal de la perspectiva de derechos humanos.
la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrnseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana. Declaracin Universal de los Derechos Humanos.
1.1 Acontecimientos clave para el surgimiento y consolidacin de la perspectiva de los derechos humanos.
La Declaracin Universal de los Derechos Humanos aprobada el 10 de diciembre de 1948 piedra fundamental del derecho internacional del siglo XX 7 marc el punto de partida del proceso histrico de generalizacin de la proteccin internacional de los derechos de la persona humana propugnando por una concepcin necesariamente integral u holstica de todos los derechos humanos, pero sobretodo enfatizando el principio de que los derechos humanos se fundamentan en la "dignidad intrnseca" de todas las personas.
Trascendiendo las divisiones ideolgicas del mundo de su tiempo situ en el mismo plano todas las categoras de derechos (civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales), en un enfoque que fue retomado dos dcadas ms tarde por la I Conferencia Mundial de Derechos Humanos y seguido ms recientemente por la II Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Cancado, 2006:61-62).
Vale recordar que tanto la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos, as como sus respectivos protocolos facultativos integran la llamada Carta Internacional de los Derechos Humanos. Ambos pactos establecidos el 16 de diciembre de 1966 se tradujeron en obligatoriedad jurdica de los derechos proclamados por la Declaracin la cual careca del carcter vinculante de un tratado 8 .
7 Informacin obtenida del sitio web http://www.cinu.org.mx/onu/documentos/_ciddh.htm. 8 Informacin obtenida del sitio web http://www.cinu.org.mx/onu/documentos/_ciddh.htm 24 La aprobacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1966 9 marcado por el apogeo de la guerra fra, la separacin respecto de los derechos civiles y polticos apoyados por Occidente y los derechos econmicos y sociales defendidos por los estados comunistas tuvo dificultades para su desarrollo, ya que pese ha haber entrado en vigor el Pacto en 1976 -debido a la divisin Este-Oeste- tom otros diez aos el reconocimiento de la indivisibilidad e interdependencia de tales derechos.
El pacto est integrado por un prembulo y cinco partes con un total de 29 artculos. Entre los temas ms importantes tratados en el pacto se encuentran 10 :
v Libre determinacin de sus pueblos, v Alimentacin suficiente y vestuario, v Albergue adecuado y vivienda digna, v Seguridad social y asistencia a la familia, v Atencin de salud fsica y mental oportunas, v Educacin de calidad en todos los niveles, v Acceso a la instruccin y capacitacin en todo mbito, v Trabajo, salario justo y proteccin contra el desempleo, v Condiciones laborales adecuadas y seguridad e higiene, v Libertad sindical, huelga y participacin en la accin sindical, v Disfrute de las artes y del progreso cientfico, v Libertad en actividades cientficas y propiedad intelectual, v Participacin en la vida cultural, v Desarrollo econmico con proteccin del medio ambiente, y v Disfrute de un nivel de vida progresivamente mejor.
En el plano universal otro acontecimiento relevante para el desarrollo y consolidacin de los derechos humanos fue la aprobacin del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos el cual contaba con 147 Estados partes al 31 de diciembre de 2000 y entr en vigor el 23 de marzo de 1976. Este Pacto se avoca a derechos tales como:
9 Adoptado y abierto a firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea General en su resolucin 2200 A (XXI), el 16 de diciembre. 10 Informacin obtenida del sitio web http://amnesty.cl/desc/?page_id=11 25 v La libertad de circulacin, v La igualdad ante la ley, v El derecho a un juicio imparcial y la presuncin de inocencia, v La libertad de pensamiento, conciencia, religin, expresin y opinin, v Derecho de reunin pacfica, libertad de asociacin y de participacin en la vida pblica, en las elecciones y la proteccin de los derechos de las minoras, v Prohibicin de la privacin arbitraria de la vida, las torturas y los tratos o penas crueles o degradantes, la esclavitud o el trabajo forzado, el arresto o detencin arbitraria y la injerencia arbitraria en la vida privada, la propaganda blica y la instigacin al odio racial o religioso. En este orden de ideas resulta importante destacar que fue en el contexto regional a travs de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) donde se aprob el primer documento internacional de derechos humanos con carcter general, en abril de 1948 en Bogot, Colombia; intitulado Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la cual consta de un Considerando, un Prembulo, dos captulos y 38 artculos 11 . A este organismo regional tambin se debe la aprobacin de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos que est en vigor desde el 18 de junio de 1978, la cual ha sido ratificada por Argentina, Barbados, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Repblica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Grenada, Guatemala, Hait, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela 12 .
Entre sus aportaciones destaca el hecho de definir de manera amplia los derechos humanos que los Estados firmantes estn obligados a respetar y garantizar; el que haya instrumentado como rganos competentes en materia de derechos humanos a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos creada en 1959 y la cual inici sus funciones en 1960 y la creacin de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 13 .
11 Informacin obtenida en el sitio web http://www.oas.org/es/ 12 Informacin obtenida en el sitio web http://www.oas.org/es/ 13 Informacin obtenida en el sitio web http://www.oas.org/es/ 26 Pese a ello, la Corte no pudo constituirse y organizarse hasta que entr en vigor la Convencin. El 22 de mayo de 1979 los Estados firmantes de la Convencin Americana eligieron, durante el Sptimo Perodo Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General de la OEA, a los juristas que seran los primeros jueces que formaran la Corte Interamericana. La primera reunin de la Corte se celebr el 29 y 30 de junio de 1979 en la sede de la OEA en Washington, D. C 14 . Aunque no debe olvidarse que su primer caso llego una dcada despus.
Aos despus, al celebrarse el vigsimo aniversario de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y el Ao Internacional de los Derechos Humanos se llev a cabo otro evento relevante para la conformacin de la perspectiva de los derechos humanos, la I Conferencia cuyos trabajos se desarrollaron en Tehern, Irn; en el ao de 1968. Cabe destacar que el resultado de dichos trabajos fue la Proclamacin de Tehern.
La II Conferencia sobre Derechos Humanos fue celebrada en Viena en el ao de 1993, los objetivos de esta Conferencia se centraron en la evaluacin del progreso en la identificacin y formas de superacin de las violaciones de los derechos humanos desde la adopcin en 1948 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos.
Las aportaciones ms destacables de la Conferencia antes sealada fueron: la reafirmacin de las caractersticas de universalidad y papel eje de los derechos humanos, cuyo fomento y proteccin estaban siendo vulnerados en muchas partes del mundo(Cancado, 2006:62), lo cual se tradujo en la aprobacin por consenso de 171 pases de la Declaracin y el Programa de Accin de Viena 15 , la cual estructuraba un plan de fortalecimiento de los derechos humanos, poniendo especial nfasis en la relacin entre democracia, desarrollo y promocin de los derechos humanos 16 .
Los tres imperativos de la II Conferencia Mundial pueden resumirse en: la universalidad (inherente a los derechos humanos y profundizada por el derecho al desarrollo como un derecho humano), la garanta (a las medidas de implementacin en el interior de los
14 Informacin obtenida en la pgina web http://www.corteidh.or.cr/historia.cfm 15 Para consulta del texto completo ir a la direccin electrnica: http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(Symbol)/A.CONF.157.23.Sp?Opendocument 16 Informacin tomada del sitio Web http://www.cinu.org.mx/temas/dh.htm, antecedentes de los derechos humanos. 27 Estados y en la comunidad de los mismos) y la democratizacin (inseparable de la proteccin de los derechos humanos y para ser asimilada por todas las culturas) (Cancado, 2006: 66-67).
Algunos estudiosos cons ideran que el enfoque de los derechos humanos logr su sntesis conceptual definitiva en la Declaracin de Viena en 1993 estableciendo que los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y estn relacionados entre s; que su tratamiento debe ser en pie de igualdad y que todos tienen el mismo peso; que se deben tener en cuenta las particularidades nacionales y regionales; y que es deber del Estado promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales (Cancado, 2006:69-71).
La Declaracin y Programa de Accin de Viena esta integrado por tres rubros:
I. El prembulo Declaracin y Programa de Accin de Viena, que consta de diecisis prrafos; II. La declaracin propiamente dicha, intitulada Aprueba solemnemente la Declaracin; y el Programa de Accin de Viena, con 39 artculos; y III. El Plan de Accin. A. Aumento de la coordinacin en la esfera de los derechos humanos dentro del sistema de las Naciones Unidas. Recursos. Centro de Derechos Humanos. B. Igualdad, dignidad y tolerancia. 1. Racismo, discriminacin racial, xenofobia y otras formas de intolerancia. 2. Personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas. Poblaciones indgenas Trabajadores migratorios 3. La igualdad de condicin y los derechos humanos de la mujer. 4. Los derechos del nio. 5. Derecho a no ser sometido a torturas. Desapariciones forzadas 6. Los derechos de las personas discapacitadas. 28 C. Cooperacin, desarrollo y fortalecimiento de los derechos humanos. D. Educacin en materia de derechos humanos. E. Aplicacin y mtodos de vigilancia. F. Actividades complementarias de la Conferencia Mundial.
Asimismo, marc importantes avances tales como 17 :
v Destacar la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los derechos civiles, culturales, econmicos, polticos y sociales; v Aceptar la legitimidad de la preocupacin de la comunidad internacional por proteger y promover los derechos humanos; v Reconocer la legitimidad del derecho al desarrollo; v Destacar los derechos humanos de los grupos particularmente vulnerables, tales como mujeres, poblaciones indgenas, nios, discapacitados, detenidos, vctimas de desapariciones forzosas, los trabajadores migrantes y sus familias; v Dar mayor nfasis a los derechos humanos de la mujer designando incluso un Relator especial sobre la violencia contra la mujer; v Sealar que la extrema pobreza y la exclusin social son una "violacin de la dignidad humana", por lo que se deben tomar medidas para combatir la extrema pobreza; v Formular recomendaciones concretas para el fortalecimiento y la armonizacin de los rganos de derechos humanos, as como para velar por la mejor coordinacin de programas de las Naciones Unidas y supervisar la puesta en marcha del "Programa de Accin".
Es a la II Conferencia Mundial que se debe el establecimiento por la Asamblea General de las Naciones Unidas, de un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos 18 y el exhorto a los pases miembro a que establecieran acciones concretas para
17 Informacin tomada del sitio web http://www.cinu.org.mx/temas/dh.htm, antecedentes de los derechos humanos. 18 Declaracin y Programa de Accin de Viena de 1993; El Plan de Accin; A. Aumento de la coordinacin en la esfera de los derechos humanos dentro del sistema de las Naciones Unidas; Centro de derechos humanos; Artculo 16 Adaptacin y fortalecimiento del mecanismo de las Naciones Unidas en la esfera de los derechos humanos, incluida la cuestin de la creacin de un cargo de Alto Comisario de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.. Negrillas de la autora. 29 la defensa de los derechos humanos con base en planes y programas de accin 19 , as como el reconocimiento del principio de los nios ante todo 20 y con ello el llamado a la ratificacin de la Convencin de los Derechos del Nio 21 como parte del impulso al acceso efectivo de los derechos humanos de la infancia, siendo destacable la inclusin de un apartado relativo a los derechos del nio 22 .
De tal forma que mientras la I Conferencia Mundial de Tehern, contribuy a aclarar las bases para el desarrollo subsiguiente de los mecanismos internacionales de proteccin a los derechos humanos, la II Conferencia Mundial busc dar un paso adelante al concentrar esfuerzos, por un lado, en el fomento de la creacin de la necesaria infraestructura nacional en el fortalecimiento de las instituciones nacionales para la vigencia de los derechos humanos y; por otro, en la movilizacin de todos los sectores de la Naciones Unidas en pro de la promocin de los derechos humanos, as como en el incremento de una mayor complementariedad entre los mecanismos globales y regionales de proteccin (Cancado, 2006:83).
En otro orden de ideas, con el fin de coordinar los programas de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos y promover su respeto universal, el 20 de diciembre de 1993, la Asamblea General decidi por votacin unnime crear el cargo de Alto Comisionado de Derechos Humanos.
19 Declaracin y Programa de Accin de Viena de 1993; El Plan de Accin; C. Cooperacin, desarrollo y fortalecimiento de los derechos humanos; Artculo 71 La Conferencia Mundial de Derechos Humanos recomienda que cada Estado considere la posibilidad de elaborar un plan de accin nacional en el que se determinen las medidas necesarias para que ese Estado mejore la promocin y proteccin de los derechos humanos.Las negrillas son de la autora. 20 Artculo 45 La Conferencia Mundial de los Derechos Humanos reitera el principio de "los nios ante todo" y, a este respecto, subraya la importancia de que se intensifiquen los esfuerzos nacionales e internacionales, especialmente los del Fondo de las Naciones Unidas para la infancia, con objeto de promover el respeto del derecho del nio a la supervivencia, la proteccin, el desarrollo y la participacin. 21 Aprueba solemnemente la Declaracin; y el Programa de Accin de Viena, Artculo 21 La Conferencia Mundial de los Derechos Humanos, acogiendo con beneplcito la pronta ratificacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio por un gran nmero de Estados 46. Deben adoptarse medidas a fin de lograr la ratificacin universal de la Convencin sobre los Derechos del Nio para 1995 y la firma universal de la Declaracin Mundial sobre la Supervivencia, la Proteccin y el Desarrollo del Nio y el Plan de Accin aprobadas en la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia, as como medidas para su eficaz aplicacin. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos insta a los Estados a que retiren las reservas a la Convencin sobre los Derechos del Nio que sean contrarias al objeto y la finalidad de la Convencin o incompatibles con el derecho internacional convencional. Las negrillas son de la autora. 22 Declaracin y Programa de Accin de Viena de 1993, El Plan de Accin; B. Igualdad, dignidad y tolerancia, 4. Derechos del nio, artculos 45 a 53. 30 Esta Oficina buscaba promover la cooperacin internacional, estimular y coordinar las actividades del Sistema de Naciones Unidas y ayudar al desarrollo de nuevas normas y la ratificacin de tratados, adems de responder a violaciones graves de derechos humanos y tomar medidas para prevenir violaciones.
En febrero del 2004 el Secretario General de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), Kofi Annan, nombr a la jurista Louise Arbour como Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos 23 . Es importante destacar que Louise Arbour fue el fiscal en los tribunales penales internacionales para la antigua Yugoslavia y Ruanda de 1996 a 1999 24 .
Por lo que respecta a nuestro pas, el 1 de julio de 2002, la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y el Estado mexicano suscribieron un acuerdo para el establecimiento de una Oficina en Mxico. Asimismo, se acord un marco de cooperacin mediante la instrumentalizacin de programas a largo plazo que incidieran en la proteccin de los derechos humanos. Con la firma del actual acuerdo (enero de 2008) se da continuidad a la labor que viene desempeando la Oficina en el pas y determina sus actividades, objetivos y funciones.
Tras haberse establecido la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas (OACNUDH) en territorio mexicano, se realiz un diagnstico 25 sobre la situacin de los derechos humanos derivado del Acuerdo de Cooperacin Tcnica que se firm entre el Gobierno Mexicano y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) en mayo de 2002. En este orden de ideas colabor con el Gobierno en la elaboracin de un nuevo Programa Nacional sobre Derechos Humanos basado en gran medida en los resultados del diagnstico 26 .
23 Cabe destacar que la Asamblea General de Naciones Unidas nombr el 28 de julio de 200 a Navanethem Pillay como Alta Comisionada de las Naciones para los Derechos Humanos sustituyendo a Louise Arbour. Informacin obtenida en el sitio webhttp://www.ohchr.org/SP/AboutUs/Pages/HighCommissioner.aspx 24 Informacin tomada del sitio web http://www.cinu.org.mx/temas/dh.htm, antecedentes de los derechos humanos. 25 Este documento es el primero en su tipo en el mundo en la medida en que su elaboracin consisti en un proceso altamente participativo, contando con la colaboracin de la sociedad civil, mltiples entidades de gobierno y cuatro consultores principales. 26 Cabe destacar que en la historia reciente de los derechos humanos en Mxico, se cuenta con tres programas nacionales de derechos humanos emitidos en los aos 1998, 2002 y 2008 respectivamente. 31 Por lo que el enfoque de los derechos humanos o la perspectiva de derechos como tambin suele llamarse, es el resultado de procesos polticos y sociales a nivel global y regional, que expresan la ms viva "lucha por el derecho", si cabe utilizar el trmino de Rudolph Von Ihering, jurista alemn del siglo XIX (Ihering citado por Jimnez, 2007: 32).
Adems de la formulacin de todos los documentos antes mencionados, que son el cuerpo de lo que ahora se conoce como Derecho Internacional de los Derechos Humanos, es importante tambin mencionar algunos acontecimientos mundiales y latinoamericanos que permiten el surgimiento del enfoque de derechos (Guendel citado por Jimnez, 2007: 33- 34):
La redemocratizacin de los pases suramericanos y los acuerdos de paz en Nicaragua, El Salvador y Guatemala que suscitaron una amplia discusin sobre las estrategias de construccin del orden social, el papel de la sociedad civil y el concepto mismo de democracia. Se dio un fortalecimiento de movimientos comunales o locales que reivindicaron el acceso a los servicios bsicos, a las oportunidades del mercado y al diseo de polticas pblicas sociales.
El resurgimiento de corrientes neoliberales (econmicamente) y neoconservadoras (polticamente) foment desde otra perspectiva la discusin sobre derechos humanos rescatando las tpicas preocupaciones centradas en el mercado como principio de organizacin social y el respeto de las libertades negativas.
Los imperativos por alcanzar equilibrios sociales (redemocratizacin), por lado y ajuste macroeconmico por el otro, hicieron que surgieran las preocupaciones neoinstitucionalistas relacionadas con el tema de la gobernabilidad.
La identificacin de nuevos problemas en el seno de la sociedad contempornea, ligados a una "violencia salvaje y annima", que no surgen de fuentes vinculadas con el sistema poltico y econmico formal, si no ms bien que: se encuentran vinculados con severas "disfuncionalidades" en instituciones claves para el proceso de integracin social como la paternidad, el matrimonio, la familia, la sexualidad cuyas causas trascienden la tradicional problemtica social asociada a la distribucin de la riqueza y se relaciona, ms bien, a la existencia de una cultura patriarcal, 32 adultocentrista y racista, que va ms all de los antagonismos tradicionales que distingue la sociedad capitalista" (Guendel, 2002: 3).
A escala mundial, el reconocimiento tico y a veces normativo de los derechos de las mujeres, de la niez, de la adolescencia y la juventud, de la poblacin indgena y de la tercera edad, permiti aunar esfuerzos orientados a operacionalizar los derechos humanos en polticas pblicas y a institucionalizar los movimientos sociales.
1.2 Marco legal. Fuentes, significado y alcance de las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos de las nias, nios y adolescentes. El Derecho Constitucional y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
La fuente de las obligaciones en materia de los derechos humanos de los nios tiene su origen y fundamento en el derecho interno e internacional. En el plano interno, segn lo dispuesto en el artculo 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos 27 , que a la letra dispone,
Esta constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Republica 28 , con aprobacin del senado 29 , sern la ley suprema de toda la unin. Los jueces de cada estado se arreglaran a dicha constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados.
De este modo, el artculo 133 determina cul ser el derecho positivo que regir en el territorio mexicano, sin que en ello medie como excusa por parte de los jueces locales la
27 Reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 18 de enero de 1934. 28 Artculo 89, fraccin X, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: (Reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de octubre de 1993); i. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unin, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia; (Modificado por la reimpresin de la constitucin, publicada en el diario Oficial de la Federacin el 6 de octubre de 1986). Informacin obtenida del sitio web info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed./9/90.htm?s= 29 Artculo 76, prrafo segundo, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Son facultades exclusivas del Senado:adems, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomticas que el Ejecutivo Federal suscriba, as como su decisin de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos; (Reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 12 de febrero de 2007). info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/90.htm?s= 33 existencia de disposicin en contrario para que se nieguen a aplicar los tratados internacionales en el territorio de las entidades federativas y del Distrito Federal.
En este sentido, se ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en dos ocasiones para determinar el rango que ocupan los tratados internacionales con respecto a las leyes federales. En su primera interpretacin, defini que las leyes federales y los tratados internacionales ocupan la misma jerarqua, los cuales, a su vez, estaban en posicin inmediatamente inferior a la Constitucin. En la segunda, resulto por unanimidad de 10 votos del amparo en revisin 1475/98, promovido por el Sindicato Nacional de Controladores de Trnsito Areo, por va de la ejecutoria dictada el 11 de mayo de 1999, la cual modific la determinacin anterior estableciendo que los tratados internacionales estn por encima de las leyes federales y por debajo de la Constitucin, dicho criterio que en principio fue una tesis aislada, ha sido confirmado por el pleno de la SCJN formando jurisprudencia siendo de esta forma obligatoria su aplicacin para la totalidad de los tribunales (Guerrero, 2008: 42).
Por lo que respecta al mbito internacional, antes de precisar su caracterstica vinculatoria con el marco jurdico nacional y las responsabilidades de los Estados debemos recordar cules son sus fuentes.
Segn se establece en el artculo 38 de la Corte Internacional de Justicia, en el prrafo 1, la Corte debe aplicar el Derecho Internacional; al explicitar qu debe entenderse por ste tambin ofrece un listado preciso de sus fuentes, entre las que se encuentran: las convenciones internacionales, la costumbre internacional, los principios generales de Derecho, las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas (Seara, 2009: 67-68). De modo que tanto los tratados 30 , como la costumbre 31 , los principios generales del derecho 32 y la jurisprudencia 33 gozan de plena obligatoriedad para los Estados o son
30 Por Tratado se entender acuerdos entre sujetos de derecho internacional, regidos por el DIP [Derecho Internacional Pblico]. Sobre este punto, La Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados (CV) define los tratados internacionales en su prrafo 1, artculo 2 que a la letra establece: Se entiende por tratado un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho Internacional Pblico, ya conste en un instrumento nico o en dos o ms instrumentos conexos y cualesquiera que sea su denominacin particular (Ortiz, 2004:12-13). 31 Los elementos fundamentales de la costumbre son: el elemento material, prctica constante y uniforme; el elemento espiritual, opinio iuris, conviccin de la obligatoriedad jurdica de la costumbre (Ortiz, 2004:50). 34 vinculantes de pleno derecho (Corcuera, 2002:54), en tanto que, las opiniones consultivas, las declaraciones, los mecanismos extraconvencionales y convencionales carecen de carcter vinculatorio, es decir, sin carcter de obligatorias en estricto sentido, aunque de gran valor e influencia para las autoridades locales, porque se trata de interpretaciones que realizan rganos jurisdiccionales en aplicacin directa de su funcin interpretadora de los tratados correspondientes (Corcuera, 2002: 61). De tal forma que a partir del marco jurdico interno e internacional se construye la conceptualizacin jurdico-filosfica de un sujeto de derechos cimentado a partir del reconocimiento del individuo para el caso que nos ocupa, del nio- como persona con capacidad de autodeterminacin, pero sobretodo dotada por el simple hecho de ser persona, de dignidad; fin ltimo del enfoque de los derechos humanos. Pero qu significado y alcance tiene la responsabilidad internacional para los Estados, en materia de los derechos humanos? El enfoque de derechos humanos (Naciones Unidas, 2004: 2) es explicito acerca de su marco normativo ya que en lo relativo a las disposiciones internacionales, la expresin responsabilidad internacional se actualiza de forma automtica al hablar de derechos humanos.
La responsabilidad internacional en un contexto general implica las relaciones jurdicas de reciente surgimiento en el marco jurdico internacional, de la conducta considerada ilcita internacionalmente. Dentro del derecho internacional existen dos condiciones necesarias para establecer la existencia de un hecho ilcito del Estado: que el acto u omisin sea atribuible al Estado de acuerdo con el derecho internacional y que el acto u omisin constituya una violacin internacional del Estado (Rodrguez, 2004: 52).
En este sentido, y abordando el tema de los derechos humanos todo Estado tiene el deber de respetar y hacer respetar el marco jurdico en la materia, plasmado en los instrumentos internacionales de que es parte firmante o en aquellas normas que se han asumido como
32 Los principios generales del derecho son principios comunes a los distintos Estados que ya alcanzaron una cierta objetivacin en el derecho interno (Ortiz, 2004:51). 33 Una sentencia nunca podr apoyarse nica y exclusivamente en un precedente jurisprudencial o en la doctrina. Slo podr utilizarse dichas fuentes como medios auxiliares, que apoyen los tratados, la costumbre o los principios generales de derecho (Ortiz, 2004:52). 35 derecho por va de la costumbre e incluso las que se han integrado al marco jurdico interno (Rodrguez, 2004: 68).
Dicha obligacin incluye, entre otros, el deber de:
- Adoptar medidas jurdicas y administrativas apropiadas para prevenir las violaciones; - Investigar las violaciones, y cuando proceda, adoptar medidas contra las violaciones de conformidad con el derecho interno o internacional; - Dar a las vctimas acceso imparcial y efectivo a las justicia con independencia de quien sea en definitiva el responsable de la violacin; - Poner recursos apropiados a disposicin de las vctimas, y - Proporcionar o facilitar reparacin a las vctimas (Rodrguez, 2004: 68).
Todos los Estados tienen obligaciones positivas y negativas en materia de derechos humanos derivado de los tratados que han suscrito. Las obligaciones negativas envuelven la inhibicin por parte del Estado en la ejecucin de algunas actividades y acciones, en tanto que es comn que las obligaciones positivas se asocien con la utilizacin de recursos para la realizacin de ciertos hechos, sin que necesariamente deban circunscribirse al ejercicio de un presupuesto (Rodrguez, 2004: 69).
Derivado de estas obligaciones, los Estados han contrado la obligacin internacional de respetar, proteger y garantizar los derechos consagrados en los instrumentos jurdicos internacionales de los que son parte, por lo que el menoscabo de dichos derechos, cuando es imputable al Estado en trminos del derecho internacional, bien por alguna omisin o accin atribuible al poder pblico, constituyen una violacin a los derechos humanos por parte del Estado y acarrea su responsabilidad internacional.
1.3 Elementos de anlisis de la poltica pblica con perspectiva de derechos humanos. Empoderamiento del actor, estndares y cumplimiento de las obligaciones a cargo del Estado y principios transversales.
La perspectiva de los derechos humanos, se ha entendido como una forma de ver y manera de hacer para lograr la concrecin de esos derechos, poniendo de relieve la dignidad humana como fin ltimo de las polticas pblicas con perspectiva de derechos humanos, 36 cualquiera que sea el tema al que se enfoquen (agricultura, genero, educacin, etc.) y la situacin socialmente inaceptable que se proponga intervenir.
Este enfoque plantea persuadir a los pases a planear el desarrollo interno con base en la perspectiva de los derechos humanos y su ejercicio pleno. Visin que haba permanecido separada debido a que el desarrollo humano se relacionaba con problemas sociales y colectivos vinculados con el desarrollo socioeconmico, mientras que el tema de los derechos humanos estaba muy ligado con los derechos civiles y polticos con escasa proyeccin social, lo cual no permita establecer lazos de comunicacin e interdependencia econmico-sociales. (Jimnez, 2007).
Por lo anterior, uno de los principales aportes de este enfoque es dotar a las estrategias de desarrollo de un marco conceptual explcito, del cual puedan inferirse elementos valiosos para reflexionar sobre los diversos componentes de esa estrategia: los mecanismos de responsabilidad, la igualdad y la no discriminacin, la participacin y el otorgamiento de poder a los sectores postergados y excluidos. Ese marco conceptual podra contribuir adems a definir con mayor precisin las obligaciones de los Estados frente a los principales derechos humanos involucrados en una estrategia de desarrollo, tanto econmicos, sociales y culturales como civiles y polticos (Abramovich, 2006: 36).
As, mientras que en el mbito de los derechos humanos las reflexiones sobre polticas pblicas han sido recurrentes, para el campo de estudio de las polticas pblicas el enfoque de derechos humanos es de reciente inters. Fueron principalmente las organizaciones civiles las que desarrollaron la discusin sobre la relacin existente entre estas dos temticas.
En este sentido, para que una poltica pblica pueda ser considerada dentro del marco de la perspectiva de los derechos humanos es indispensable que cumpla con tres caractersticas esenciales: empoderamiento del actor principal de la misma; atencin y concrecin de los estndares y obligaciones internacionales a cargo del Estado e inclusin de los principios transversales.
37 1.3.1. El empoderamiento del actor.
En el marco del desarrollo del enfoque de derechos humanos y las polticas pblicas tendientes a la instrumentalizacin de los mismos, la visin tradicional (Jimnez, 2007:35) de los derechos humanos entendidos como resultado-fin, es decir, como aspiracin (objetiva) y exigencia (subjetiva) a lograr u obtener el bien jurdicamente reconocido sostena una divisin que atenda a la naturaleza del contenido de cada derecho, a saber los derechos humanos de primera generacin: civiles; de segunda generacin: econmicos, sociales y culturales y los de tercera generacin: colectivos; acorde con una visin de obligaciones, en su mayora negativas 34 , por parte del Estado respecto de sus gobernados.
Es por ello que el tema de los derechos humanos slo se entenda como una serie de principiosdel derecho internacional (Jimnez, 2007), un cuerpo de disposiciones cuyo cumplimiento se dejaba a la buena voluntad de los gobiernos de los Estados firmantes, cuya mxima concrecin se reflejaba en su inclusin como parte del marco constitucional 35 nuevamente a travs de una serie de prrafos enunciativos- y sus principios fundamentales.
Esta conceptualizacin de los derechos humanos se circunscriba a las polticas pblicas como medio por el cual el Estado cubre una serie de necesidades a ciertos sectores vulnerables consideraba a las polticas pblicas como mecanismos de respuesta a las necesidades de sectores excluidos limitando las potencialidades de las mismas.
En contraparte, se encuentra el enfoque reciente de derechos, que da paso a la posibilidad de pensar a los programas como la accin gubernamental que busca la concrecin de los derechos establecidos en los principios de derecho internacional y nacional y que, desde el punto de vista de la norma jurdica se legitiman mediante directrices 36 entendiendo con ello que se est frente a personas titulares de derechos que obligan al Estado.
34 Bajo la conceptualizacin de las obligaciones negativas del Estado el concepto de derechos humanos nace como instrumento limitante a la actuacin estatal, como declogo de lo que los gobernantes no deberan hacer. 35 Para el caso de Mxico, texto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. 36 Se utiliza el trmino directriz como conjunto de instrucciones y normas generales para la ejecucin de alguna otra cosa. Diccionario de la Lengua Espaola. 38
En este sentido, el enfoque de derechos humanos (Abramovich y Pautassi, 2006: 20) apunta esencialmente al otorgamiento de poder por la va del reconocimiento de derechos. El reconocimiento de derechos es tambin el otorgamiento de un campo de poder para sus titulares y, por tanto, puede actuar como una forma de restablecer equilibrios en el marco de situaciones sociales marcadamente desiguales.
Respecto a esta caracterstica, es importante destacar que est ntimamente vinculada al reconocimiento de un sujeto de derechos, en el sentido de que el sujeto es el principio y fin del sistema poltico (Vzquez y Delaplace, 2009: 8), lo cual es fundamento del liberalismo poltico.
Por lo cual, las polticas pblicas debieran concebirse y ejecutarse bajo la visin expuesta por la filosofa poltica, la cual sostiene que los derechos no son ddivas que el Estado otorga a sus sbditos sino responsabilidades cuyo cumplimiento es condicionante sine qua non para su existencia.
En este orden de ideas, la historia poltica tambin ofrece importante evidencia sobre el reconocimiento de sujetos de derechos en contraposicin a la visin de sbditos- a travs de la Carta Magna de 1215, la Petition of Rights y la Bill of Rights producto de la revoluciones inglesas del siglo XVII, la Declaracin de Virginia de la guerra de independencia de EUA, la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y la Constitucin francesa de 1791.(Vzquez y Delaplace, 2009: 9).
As, el concepto de empoderamiento a travs de la construccin de un sujeto de derechos no se trata de un concepto exclusivamente jurdico sino de un concepto jurdico-poltico, es decir pasar de sbdito a ciudadano, constatado por la participacin activa del sujeto a quien va dirigida la poltica pblica. (Vzquez y Delaplace, 2009: 9).
Por tanto, el empoderamiento debe entenderse como el reconocimiento de sujeto de derechos que le subyace a todo individuo con su correlativa capacidad para hacer uso de los mecanismos para efectivizarlos.
39 Cabe destacar que durante mucho tiempo el reconocimiento de sujetos de derechos estuvo restringido a ciertos grupos como el hombre en tanto genero, los blancos, los propietarios, los catlicos, an recientemente los heterosexuales, frente a lo cual el resto de individuos, que no clasificaban en esas categoras, buscaban ejercer en igualdad de circunstancias los derechos que les eran negados generando una serie de posturas que inclusive negaban cualquier posibilidad de que tal reclamo fuese viable; en la actualidad, tal reclamo se traduce entre otros muchos grupos- en el reconocimiento de los nios como sujetos de derechos, es decir en cuestionar el efectivo ejercicio de las garantas de nias y nios a travs de las tradicionales figuras de la patria potestad y la tutela.
En este sentido, se abordar en el captulo tres el tema del empoderamiento de los menores de edad en tanto sujetos de derechos con la finalidad de poder construir argumentos validos entorno al reconocimiento del nio como titular de derechos.
1.3.2. Estndares y cumplimiento de las obligaciones-componentes a cargo del Estado.
Para el anlisis de los estndares internacionales y el cumplimiento de los componentes y obligaciones que stos consagran se tendrn como garantas de referencia el derecho a la educacin e integridad personal, lo anterior derivado de su vinculacin directa con el contenido de la Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura, por lo cual, no todas las obligaciones que implican tales derechos sern confrontadas con el texto de los documentos constitutivos del PES, como se haba apuntado en la introduccin.
1.3.2.1 Obligaciones-componentes en materia del derecho a la educacin.
Cabe destacar que para el caso del derecho a la educacin, la clasificacin de dicho listado de obligaciones se har de acuerdo a lo que la relatora especial sobre el derecho a la educacin, Katarina Tomasevski defini como los contenidos centrales del derecho a la educacin (Tomasevski, 2004: 77), bajo un esquema de las cuatro Aes 37 , asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad; propuestas en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en 1966 y que ms tarde fue retomado por el
37 Comisin de Derechos Humanos, Informe anual de la relatora especial sobre derecho a la educacin, Katarina Tomasevski, U.N. Doc. E/CN.4/1999/49, prrafos 51/74; E/CN.4/2001/52, prrafos 64/77, y E/CN.4/2002/60, prrafos 22/45. 40 Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Cultures, en el texto de su Observacin General 13, en 1999 (Torres, 2006: 14-16).
La disponibilidad entraa dos obligaciones gubernamentales, primera como derecho civil y poltico requiere que el gobierno no obstaculice el establecimiento de escuelas; segunda, como derecho econmico, social y cultural requiere que el gobierno garantice la educacin gratuita y obligatoria para todos los nios y nias en edad escolar (Tomasevski, 2004: 77).
La accesibilidad se define de manera dismil segn los niveles educativos a que se aluda y el pas de que se trate, en algunos casos existe la obligacin por parte del Estado de garantizar el acceso a la educacin primaria de las nias y nios en edad escolar obligatoria, pero no a la educacin secundara o superior, determinando asimismo que la educacin obligatoria deber ser gratuita en tanto que la subsecuente puede requerir de pagos (Tomasevski, 2004: 77). Sin embargo, no debe perderse de vista que aqu debe operar el principio de progresividad y no regresin. Si algn pas ha determinado que la educacin hasta bachillerato o profesional es parte de la educacin obligatoria, luego no puede echar marcha atrs por la prohibicin de regresin. El acceso, adems, implica la imposibilidad de que las personas puedan efectivamente ejercer el derecho a la educacin, eliminando las barreras fsicas, materiales, econmicas o cualquier otra que exista, por ejemplo, estableciendo escuelas cercanas a las comunidades ms alejadas para que loa nios tengan acceso fsico a las mismas.
La caracterstica de aceptabilidad en la educacin se ha generalizado gracias al desarrollo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, cabe destacar que gracias a ste se ha avanzado en la erradicacin de los castigos fsicos transformando as la disciplina escolar, la consideracin de los chicos y las chicas como sujetos de derechos a la educacin y de derechos en la educacin han extendido en gran medida los lmites de la aceptabilidad (Tomasevski, 2004: 78). Su razn de ser obedece a la forma y fondo de la educacin, atendiendo por ejemplo a las peculiaridades de cultura e idioma que cada comunidad presenta. Adems implica que haya un proceso de dilogo entre el Estado y el ciudadano para que este avale la forma en que se har efectivo el derecho.
Otro componente es el de adaptabilidad, el cual exige que las escuelas se adecuen a los nios y nias en estricto respeto al inters superior de los menores previsto en la 41 Convencin de los Derechos del Nio lo que se tradujo en la supresin de la costumbre de obligar a los nios a adaptarse a cualquier escuela que se les proporcione. Dada la caracterstica de indivisibilidad de los derechos humanos, el componente de adaptabilidad implica la proteccin de todos los derechos humanos dentro de la educacin, as como su mejora a travs de stos (Tomasevski, 2004: 78). La educacin ha de ser flexible, de tal modo que se adapte a las necesidades de alumnos que se encuentran en contextos sociales y culturales diversos.
Entre las obligaciones que implican tales componentes, destacan:
Disponibilidad: v En materia educativa debe darse la cooperacin internacional para combatir la ignorancia y el analfabetismo y facilitar el acceso a los conocimientos tcnicos y a mtodos modernos de enseanza.
Accesibilidad: v La educacin fundamental debe ser generalizada, obligatoria, gratuita; evitando la discriminacin de las nias y las adolescentes en materia de oportunidades educativas estableciendo los mecanismos que se requieran para contrarrestar las razones culturales, econmicas o de cualquier otra ndole, que propicien dicha discriminacin. v Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular y reducir las tasas de desercin escolar.
Aceptabilidad y calidad: v Las nias, nios y adolescentes tienen derecho a la educacin que respete su dignidad proporcionndoles la atencin educativa que por su edad, madurez y circunstancias especiales requirieran para su pleno desarrollo. v La educacin debe preparar al nio para asumir una vida responsable en una sociedad libre y democrtica, con espritu de comprensin, paz, tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos los pueblos, grupos tnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indgena. v La educacin deber ser clave para fortalecer: 42 - El desarrollo del potencial humano, propiciando la mejora de las facultades para adquir ir conocimientos, as como la capacidad de observacin, anlisis y reflexin crticos; - El pleno desarrollo de la personalidad y dignidad humana, - El fomento al respeto a los derechos humanos (en especial no discriminacin y la convivencia sin violencia) y las libertades fundamentales, el pluralismo ideolgico y la justicia. - La difusin de los derechos y deberes de nios, nias y adolescentes y las formas de proteccin con que cuentan para ejercerlos. v En el proceso educativo deber asegurarse la participacin activa del educando, estimulando su iniciativa y su sentido de responsabilidad social; como medio de formacin ciudadana v La disciplina escolar debe administrarse de modo compatible con la dignidad humana del nio, de tal forma que no atente contra su vida, o su integridad fsica o mental.
Adaptabilidad: v Que las nias, nios y adolescentes que posean cualidades intelectuales por encima de la media tengan derecho a una educacin acorde a sus capacidades, as como a contar con las condiciones adecuadas que les permita integrarse a la sociedad. v Diseo de planes y programas adecuados a las necesidades de los pueblos indgenas.
Dicho listado al someterse a un filtro bajo el criterio de cuales son las obligaciones que de manera directa deba atender al diseo de los documentos rectores de Programa Escuela Segura permiti establecer que las nicas obligaciones que corresponden a cada componente son:
Accesibilidad: Adopcin de medidas tendientes al fomento de la asistencia regular y la reduccin de tasas de desercin escolar.
Aceptabilidad y calidad: Educacin bajo estricto respeto a la dignidad de las nias, nios y adolescentes adecuada a su edad y madurez, como medio idneo para el desarrollo del potencial humano, tanto a nivel intelectual como fsico. 43 Difusin de los derechos de las nias, nios y adolescentes, as como de las vas con que cuentan para ejercerlos. Educacin bajo los principios de democracia, compresin, paz, tolerancia, igualdad, amistad entre todos los grupos tnicos, respeto a los derechos humanos y la justicia.
Cabe reiterar que las obligaciones que no fueron consideradas en esta segunda etapa obedecen a los estndares que de manera general debe atender la poltica educativa mexicana, pero que no se vinculaban con los objetivos que se ha planteado el Programa Escuela Segura de forma particular.
1.3.2.2 Obligaciones en materia del derecho a la integridad personal.
Respecto al establecimiento de estndares y cumplimiento de obligaciones a cargo del Estado, en lo relativo al derecho a la integridad personal, es importante destacar que obedecen al desarrollo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos; los cules se dividen en cuatro grandes rubros: respetar, proteger y garantizar y satisfacer o tomar medidas.
Por tanto qu implican las obligaciones de respetar, proteger y garantizar? La obligacin de respetar implica un deber general del Estado de no transgredir los derechos (Rodrguez, 2004: 68), en este sentido, establece un lmite al ejercicio del poder pblico, presupone esferas humanas que el Estado no puede vulnerar, o en las que slo puede penetrar limitadamente. Por lo tanto, en caso de que por un acto u omisin un funcionario del Estado lesione uno de los derechos humanos consagrados en los tratados internacionales vigentes para dicho Estado compromete la responsabilidad internacional del mismo, ya que implica la inobservancia del deber de respeto.
En tanto que la obligacin de proteger implica que el Estado debe tomar medidas necesarias para evitar que se violenten los derechos humanos por parte de terceros.
La obligacin de garantizar supone el deber del Estado de organizar todo el aparato gubernamental para asegurar el pleno y libre ejercicio de los derechos humanos. Como consecuencia de esta obligacin los Estados deben de prevenir, investigar y sancionar toda 44 violacin de los derechos reconocidos por el marco jurdico internacional y procurar, adems, el restablecimiento, del derecho conculcado y, en su caso, la reparacin de los daos producidos por la violacin de los derechos humanos (Rodrguez, 2004: 72).
Por su parte, las obligaciones de prevencin e investigacin son obligaciones de medio o comportamiento, y no de resultado, sin embargo deben de ser asumidas por el Estado como deber jurdico propio y no consideradas por ste cmo meras cuestiones formales o de trmite. Estas obligaciones retoman el deber de debida diligencia establecido por la responsabilidad internacional clsica (Rodrguez, 2004: 72).
Pero cules son las caractersticas y alcance de las obligaciones en las que se subdivide la obligacin general de garantizar?
a) Prevenir las violaciones a los derechos humanos:
Involucra una debida prontitud en los actos de prevencin del Estado, se est frente a una obligacin de medio yno de resultado, el Estado est obligado a comprobar que hizo todo lo que estaba a su disposicin para evitar el quebrantamiento del derecho para no incurrir con ello en responsabilidad internacional (Rodrguez, 2004: 72).
b) Investigar las violaciones ocurridas:
La investigacin deber llevarse a cabo bajo tres criterios fundamentales: diligencia, seriedad y evitando bajo cualquier circunstancia que se torne en una cuestin de trmite que tenga como consecuencia directa e indirecta el nulo alcance de resultados. En tal sentido, se ha pronunciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos 38 (caso Velzquez Rodrguez) (Rodrguez, 2004: 72).
38 Caso Velazquez Rodrguez En ciertas circunstancias, puede resultar difcil la investigacin de hechos que atenten contra derechos de la persona. La de investigar, como la de prevenir, son obligaciones de medio o comportamiento que no son incumplidas por el slo hecho de que la investigacin no produzca un resultado satisfactorio. Sin embargo se debe de emprender con seriedad y no como una simple formalidad condenada de antemano a ser infructuosa. Debe de tener sentido y debe ser asumida por el Estado como un deber jurdico propio y no como una simple gestin de intereses particulares, que dependa de la iniciativa procesal de la vctima o de sus familiares o de la aportacin privada de elementos probatorios sin que la autoridad pblica busque efectivamente la verdad. Esta apreciacin es vlida cualquiera que sea el agente al cual pueda eventualmente atribuirse la violacin, an los particulares, pues, si sus hechos no son investigados con 45
c) Sancionar a los responsables:
Cuando el hecho que dio origen a la violacin de los derechos humanos deba ser perseguido y sancionado por la va penal, civil o administrativa, el Estado est obligado a aplicar las sanciones correspondientes conforme al derecho interno e internacional mirando porque sea una consecuencia directa del procedimiento que en su caso se haya instaurado contra el infractor. Lo cual tambin aplica en caso de la desaparicin de la vctima (Rodrguez, 2004: 72-73).
d) Reparar las consecuencias de la violacin:
Implica la desaparicin, en la medida de lo posible, del hecho ilcito. Conforme al Derecho Internacional consiste en la llamada plena restitucin o restitutio ad integrum. Es importante destacar que existen circunstancias bajo las cuales es imposible la plena restitucin, ya sea por que sta ltima sea insuficiente o inadecuada al hecho ilcito. En este sentido, debe considerarse que dicha indemnizacin o reparacin puede responder a un dao moral o material. La Corte Interamericana se ha pronunciado en este tenor definiendo tanto el dao material 39 (caso Neira Alegra y otros, 1996, Serie C, nm, 29, parr. 38) como el moral 40 considerando que ambos estn en posibilidad de ser resarcidos aunque bajo distintas vas.
De esta forma, la justa indemnizacin debe abarcar todas las medidas que sean necesarias para proporcionar a los individuos el pleno ejercicio de todos sus derechos (Rodrguez, 2004: 74). Este derecho ha sido reconocido por la Convencin Americana de los Derechos Humanos, artculo 25, el Convenio Europeo de Derechos Humanos y de las Libertades
seriedad, resultaran en cierto modo, auxiliados por el poder pblico, lo que comprometera la responsabilidad internacional del Estado (Rodrguez, 2004: 72-73). 39 Comprende tanto el dao emergente como el lucro cesanteEl dao emergente debe considerar los gastos en que incurrieron los familiares de las vctimas, as como los sobrevivientes, como consecuencia directa de los hechos.[] Con respecto al lucro cesante, se debe considerar el ingreso que las familias de las vctimas, as como las vctimas sobrevivientes, podran haber percibido durante la vida de la persona hoy muerta, as como los ingresos que las vctimas sobrevivientes dejaron de percibir con motivo de los hechos (Rodrguez, 2004: 73). 40 El dao moral se fundamenta en el dao causado tanto a las vctimas como a sus familiares, respecto del cual, el Estado tiene la obligacin de otorgar una satisfaccin, la cual, entre otras cosas, puede consistir, en el ofrecimiento de disculpas, o el pago de daos o perjuicios simblicos (Rodrguez, 2004: 74). 46 Fundamentales, artculo13 y la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, artculo 7 (Rodrguez, 2004: 74).
La adopcin de medidas concretas, segn el prrafo primero de la Observacin General nmero 3, del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, debe ser entendida como una de las obligaciones de los Estados Partes, en tanto obligaciones de comportamiento y de resultado.
Es en virtud del prrafo primero, artculo 2 del Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y su interpretacin por parte del Comit que se instituye que dicha adopcin de medidas deben ser deliberadas, concretas y orientadas lo ms claramente posible haca la satisfaccin de las obligaciones reconocidas en el Pacto (Comit DESC).
Aunque las medidas ms apropiadas son la de tipo jurisdiccional, tambin se deben considerar las legislativas, las que no agotan por s mismas las obligaciones de los Estados Partes (prrafo 4, Observacin General No. 3, Comit DESC), asimismo se consideran adecuadas aunque tampoco son exhaustivas, las de carcter administrativo, financiero, educacional y social.
Observando que la adopcin de tales medidas debe ser por todos los medios apropiados; si bien cada Estado decide cules son los medios ms apropiados, segn sus circunstancias y para el caso de cada derecho, la propiedad de los medios que ha elegido no siempre ser evidente, estando obligado en sus informes a indicar no slo las medidas que ha adoptado sino que tambin en las que se ha fundamentado para determinar que tales medidas son las ms adecuadas a la vista de las circunstancias que las rodean (prrafo 4, Observacin General No. 3, Comit DESC).
Asimismo, en lo relativo a resultados se plantea en el prrafo 1 del artculo 2, en la adopcin de medidas para lograr progresivamentela plana efectividad de los derechos reconocidos [en el Pacto] (prrafo 9, Observacin General No. 3, Comit DESC).
El concepto de progresividad efectiva debe entenderse como un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos econmicos, sociales y culturales [y por 47 tanto, la rendicin de cuentas] 41 en general no podr lograrse en un breve periodo de tiempo (prrafo 9, Observacin General No. 3, Comit DESC); lo que no se contrapone con la obligacin por parte del Estado de proceder lo ms expedita y eficazmente posible (prrafo 9, Observacin General No. 3, Comit DESC).
Finalmente, la va mediante la cual se ha de evaluar si un Estado ha dado cumplimiento a su obligacin mnima es demostrando fehacientemente que ha tomado las medidas necesarias hasta el mximo de los recursos de que disponga (prrafo 10, Observacin General No. 3, Comit DESC), todo en un esfuerzo por satisfacer de forma prioritaria sus obligaciones mnimas, es decir, que no haya lugar a duda respecto a que el Estado ha utilizado todos y cada uno de sus recursos de que dispone para dar cumplimiento a sus obligaciones, no importando que sean stos vastos o limitados.
Lista de obligaciones obtenidas de la revisin sucinta del marco universal, regional y nacional que norman el derecho a la integridad fsica, clasificadas con base en las obligaciones de respetar, proteger y garantizar:
Respetar: v Todo individuo tiene derecho a la vida, la libertad y la seguridad de su persona. v Toda persona tiene derecho a que se respete su integridad fsica, psquica y moral. Adminiculado con: v Nadie puede ser molestado en su persona, familia, bien, papeles o posesiones, sin que medie un mandato escrito de autoridad competente, que funde y motive la causa legal de dicho acto. v Todo nio tiene derecho, sin discriminacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, origen nacional o social, posicin econmica o nacimiento, a las medidas de proteccin que su condicin de menor requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad y del Estado. v Ningn nio puede ser sometido a torturas o tratos crueles e inhumanos o degradantes. v Derecho del nio contra toda forma de violencia o humillacin pblica.
41 Corchetes de la autora. 48 v Prohibicin del castigo corporal, inclusive los castigos fsicos excesivos impuestos como medida pedaggica o disciplinaria.
Proteger: v Proteccin del Estado contra todo acto de violencia o atentado contra la integridad personal cometido por funcionarios pblicos o por cualquier individuo, grupo o institucin. Adminiculado con: v Adopcin de medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas para proteger al nio contra toda forma de perjuicio o abuso fsico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotacin, mientras el nio se encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo. v Adopcin de medidas especiales de proteccin y asistencia en favor de todos los nios y adolescentes, sin discriminacin alguna por razn de filiacin o cualquier otra condicin. v Prevenir la violencia contra los nios cambiando las actitudes y la prctica, subrayando el derecho de los nios a gozar de igual proteccin y proporcionando una base inequvoca para la proteccin del nio y la promocin de formas de crianza positivas, no violentas y participativas. v Adopcin de medidas educativas y de concientizacin contra cualquier forma de violencia contra las nias, nios y adolescentes. v Adopcin de medidas educativas y de concientizacin contra cualquier forma de violencia contra las nias, nios y adolescentes.
Garantizar: v Obligacin a prevenir y a sancionar la tortura. v En las instituciones deberan ser obligatorios la notificacin y el examen de cualquier incidente de violencia. Prrafo 43 de la Observacin General No.8 Comit de los Derechos del Nio. v El responsable estar obligado a cubrir los gastos de asesora legal, mdicos, funerarios, de rehabilitacin o de cualquier otra ndole, en que hayan incurrido la vctima o sus familiares, como consecuencia del delito. Asimismo, estar obligado a reparar el dao y a indemnizar por los perjuicios causados a la vctima o a sus dependientes econmicos, en los siguientes casos: 49 I.- Prdida de la vida; II.- Alteracin de la salud; III.- Prdida de la libertad; IV.- Prdida de ingresos econmicos; V.- Incapacidad laboral; VI.- Prdida o el dao a la propiedad; VII.- Menoscabo de la reputacin. v Para fijar los montos correspondientes, el juez tomar en cuenta la magnitud del dao causado. El Estado estar obligado a la reparacin de los daos y perjuicios, en los trminos de los artculos 1927 y 1928 del Cdigo Civil. v Los Estados Parte adoptarn todas las medidas apropiadas para promover la recuperacin fsica y psicolgica y la reintegracin social de todo nio vctima de: cualquier forma de abandono, explotacin o abuso; tortura u otra forma de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; o conflictos armados. Esa recuperacin y reintegracin se llevarn a cabo en un ambiente que fomente la salud, el respeto de s mismo y la dignidad del nio.
Lista depurada de obligaciones en materia de integridad personal, que directamente se vinculan con el contenido de las Bases y Reglas del Programa Escuela Segura:
Respetar: Respeto de la integridad personal del nio.
Garantizar: Obligacin de investigar la violencia ejercida en contra de nios y nias. Obligacin de sancionar la violencia ejercida en contra de nios y nias. Adopcin de medidas pertinentes para que en caso de que un nio haya sido vctima de tratos degradantes se recupere tanto fsica como psicolgicamente
En este sentido, las obligaciones en que se centrar el anlisis de esta tesis son el llamado derecho a la educacin y sus caractersticas esenciales: accesibilidad, aceptabilidad y calidad, en tanto que en un segundo momento se abordar con base en las obligaciones aqu descritas el derecho a la integridad fsica, es decir, su grado de respeto y garanta, todo 50 ello como ya se ha apuntado con relacin al diseo del contenido de las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.
1.3.3. Principios transversales.
La transversalidad significa pensar y actuar en el sentido de que los derechos humanos son el fundamento tico- moral y el objeto mismo de la accin del Estado y prerrequisito para el bienestar de la sociedad (Bernales citado por Jimnez, 2007:35).
As los principios que se espera estn presentes en el enfoque de derechos humanos, se enuncian a continuacin (Jimnez, 2007:35):
A. El principio de igualdad y no discriminacin, la universalidad supone la incorporacin de los derechos de grupos sociales que haban estado excluidos del derecho positivo provocando un redimensionamiento del derecho como tal (perspectiva de gnero, infancia y juventud, perspectiva tnica, poltica social, etc.).
B. El principio de participacin, implica la participacin activa y documentada de todas las personas interesadas en la formulacin aplicacin y seguimiento de las polticas pblicas (Vzquez y Delaplace, 2009: 17). De forma tal que la participacin se extienda a la poltica misma, dando pautas para que se creen redes sociales autosostenibles (Jimnez, 2007: 43). En este sentido, ser determinante la funcin de vigilancia que ejerza la sociedad en trminos de rendicin de cuentas y de responsabilidad institucional.
C. El principio de coordinacin y articulacin, basado en el respeto a la autonoma y los principios de concurrencia, coordinacin y subsiedariedad de la accin pblica, teniendo presente que dicha coordinacin debe darse en un sentido horizontal (entre las distintas reas de gobierno) y vertical (entre los distintos niveles de gobierno, federal estatal y municipal), donde la desconcentracin y delegacin de funciones juegan un papel determinante. (Vzquez y Delaplace, 2009: 19).
D. El principio de la cultura de los derechos humanos, en el entendido de que es menester impulsar la educacin en materia de derechos humanos mediante campaas y 51 capacitacin a la sociedad en general. Se establece como obligacin para los Estados en el artculo 33 de la Declaracin y Programa de Accin de Viena de 1993 42 .
E. El principio de acceso a la informacin, transparencia y rendicin de cuentas, el cual se cristaliza con un mejor acceso y obtencin de la informacin relativa a la puesta en marcha de polticas pblicas donde las metas, actores y recursos estn plenamente identificados, de forma tal que el ciudadano puede evaluar si las metas se alcanzaron bajo una lgica de responsabilidad en la utilizacin de los recursos, pero adems identificando plenamente a los actores responsables de que ello suceda, en su calidad de sujetos de derechos.
F. El principio de acceso a mecanismos de exigibilidad, segn Vzquez y Delaplace (2009) existen cuatro categoras de mecanismos de exigibilidad de los derechos: judicial (como es el caso del anlisis de los actos y omisiones del poder ejecutivo), cuasi judicial (representado por los ombudsmen y dems rganos creados por los distintos tratados internacionales de derechos humanos, ya sea en el plano regional o internacional), administrativa (a travs de los procedimientos de revisin de las decisiones y de las contraloras ciudadanas) y poltica (como puede ser el caso de la revisin legislativa).
G. A los cuales se debe sumar, el principio de la democracia basado en la participacin activa, informada y protagnica en todos los niveles del proceso de toma de decisiones que afectan a la ciudadana. La responsabilidad compartida de todos los actores involucrados, distinguiendo "sujetos de derechos" de "sujetos de obligaciones" o "deberes" (Jimnez, 2007: 35). El predominio de la esfera pblica, la deliberacin democrtica y la resolucin pacfica de conflictos; sin embargo esto no significa abandonar
42 33. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos reitera el deber de los Estados, explicitado en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y en otros instrumentos internacionales de derechos humanos, de encauzar la educacin de manera que se fortalezca el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales. La Conferencia destaca la importancia de incorporar la cuestin de los derechos humanos en los programas de educacin y pide a los Estados que procedan en consecuencia. La educacin debe fomentar la comprensin, la tolerancia, la paz y las relaciones de amistad entre las naciones y entre los grupos raciales o religiosos y apoyar el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas encaminadas al logro de esos objetivos. En consecuencia, la educacin en materia de derechos humanos y la difusin de informacin adecuada, sea de carcter terico o prctico, desempean un papel importante en la promocin y el respeto de los derechos humanos de todas las personas sin distincin alguna por motivos de raza, sexo, idioma o religin y debe integrarse en las polticas educativas en los planos nacional e internacional. La Conferencia observa que la falta de recursos y las inadecuaciones institucionales pueden impedir el inmediato logro de estos objetivos. 52 el mbito privado sino ms bien publicitarlo, visibilizarlo poltica ysocialmente, hacerlo pblico: "los conceptos de lo pblico y de lo privado se modifican y se redefinen los tradicionales conceptos de paternidad, maternidad, matrimonio, familia, es decir, todas aquellas instituciones sustentadas en jerarquas de poder" (Guendel citado por Jimnez, 2007: 35).
Sin embargo, los principios transversales a que me evocar en este estudio son aquellos que directamente se vinculan con el propsito y contenido de los documentos rectores del Programa Escuela Segura, es decir, el principio de igualdad y no discriminacin, el de participacin y rendicin de cuentas.
Dichos principios sern analizados en el captulo tercero operando como base mnima y reglas orientadoras de la poltica en cuestin haciendo hincapi en los mecanismos que implican dichos principios y que sirven como medio para que se ejerzan y garanticen los derechos humanos de nias y nios.
1.4 El Programa Escuela Segura en el contexto de la Poltica Educativa en Mxico.
Es importante recordar que el estudio que nos ocupa obedece al anlisis de los documentos rectores de la principal poltica pblica en materia de seguridad de los nios en el mbito escolar. Por lo cual previo a la realizacin de este examen resulta oportuno describir su papel dentro de la poltica educativa nacional, la serie de eventos que marcan su inicio y el contenido de las disposiciones de sus documentos rectores.
La poltica educativa en Mxico ha sido objeto de diversas reformas enfocadas la mayora de stas a mejorar la calidad con que se imparte la educacin en sus distintos niveles (bsico, medio superior y superior); los temas son muchos y de diversa naturaleza, sin embargo nuestro recorrido se enfocar en el papel que intenta desempear el Programa Escuela Segura dentro del contexto de la Secretara de Educacin Pblica.
El marco legal que actualmente rige la poltica educativa en Mxico est basado fundamentalmente en el artculo 3 Constitucional, la Ley General de Educacin, el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Sectorial de Educacin, la Alianza por la Calidad de 53 la Educacin; documentos que de manera particular establecen las pautas bajo las cules deber funcionar el sistema educativo nacional, pero que adems enfatizan la necesidad de atender reas en las que la educacin an tiene severos rezagos. Entre tales temas destaca la funcin de la educacin como instrumento que prepare al menor para la vida en una sociedad democrtica, que provea al nio y al adolescente de herramientas que le permitan su adecuada insercin en la sociedad siendo consiente de sus derechos y de los derechos que poseen los individuos con los que interacta.
Al inicio del sexenio del Presidente Felipe Caldern Hinojosa se plante la necesidad de formular planes sectoriales tomando como punto de partida la Visin Mxico 2030 y el Plan Nacional de Desarrollo, y es precisamente con motivo de este proyecto que se elabor el llamado Programa Sectorial de Educacin 2007-2012 -cuyo responsable directo de su ejecucin sera la Secretara de Educacin Pblica-, donde se planteaba la urgencia de una profunda reforma educativa, la cual pretenda convertir a cada escuela en un espacio caracterizado por la calidad, la inclusin y la seguridad; donde se generen nuevas formas de gestin y se tomen en conjunto decisiones para hacer de cada plantel un modelo a escala de la educacin y de la sociedad que queremos (Mensaje de la Secretaria de Educacin Pblica, Programa Sectorial de Educacin, 2007-2012).
De esta forma, el Programa Sectorial propona 6 objetivos que se alineaban a su vez con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y con las metas de la visin 2030. Fuente: Programa Sectorial de Educacin 2007-2012. TABLA 2. OBJETIVOS DEL PROGRAMA SECTORIAL DE EDUCACIN2007-2012. OBJETIVOS DEL PLANNACIONAL DE DESARROLLO. Objetivo 1 Elevar la calidad de la educacin para que los estudiantes mejoren su nivel de logro educativo, cuenten con medios para tener acceso a un mayor bienestar y contribuyan al desarrollo nacional. Contribuye al cumplimiento de los objetivos 5 del Eje 2; 9 y 16 del Eje 3 del PND. Objetivo 2 Ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos sociales, cerrar brechas e impulsar la equidad. Contribuye al cumplimiento de los objetivos 13 del Eje 2; 10, 11,15, 16, 17 y 20 del Eje 3 del PND. Objetivo 3 Impulsar el desarrollo y utilizacin de tecnologas de la informacin y la comunicacin en el sistema educativopara apoyar el aprendizaje de los estudiantes, ampliar sus competencias para la vida y favorecer su insercin en la sociedad del conocimiento. Contribuye al cumplimiento de los objetivos 5 del Eje 2; 11 del Eje 3; del PND. Objetivo 4 Ofrecer una educacin integral que equilibre la formacin en valores ciudadanos, el desarrollo de competencias y la adquisicin de conocimientos, a travs de actividades regulares del aula, la prctica docente y el ambiente institucional, para fortalecer la convivencia democrtica e intercultural. Contribuye al cumplimiento de los objetivos 11, 12, 16 del Eje 1; 12 y 20 del Eje 3; 14 del Eje 4; 3 del Eje 5 del PND. Objetivo 5 Ofrecer servicios educativos de calidad para formar personas con alto sentido de responsabilidad social, que participen de manera productiva y competitiva en el mercado laboral. Contribuye al cumplimiento de los objetivos 5 del Eje 2; 1, 13 y 14 del Eje 3 del PND. Objetivo 6 Fomentar una gestin escolar e institucional que fortalezca la participacin de los centros escolares en la toma de decisiones, corresponsabilice a los diferentes actores sociales y educativos, y promueva la seguridad de alumnos y profesores, la transparencia y la rendicin de cuentas. Contribuye al cumplimiento de los objetivos 10, 13 y 14 del Eje 3; 5 del Eje 5 del PND. El programa contribuye tambin al logro de las metas de cobertura educativa, calidad educativa, desarrollo tecnolgico, prosperidad, equidad entre regiones, competitividad y transparencia de la Visin 2030. 54 Fuente: Elaboracin propia con base en el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012.
Y es precisamente con motivo del objetivo nmero 6 donde se establece el vnculo con el Programa que nos ocupa, ya que se inserta como uno de sus cinco indicadores escuelas primarias y secundarias pblicas incorporadas al Programa Escuela Segura teniendo como unidad de medida escuelas primarias y secundarias pblicas incorporadas, cuya situacin en 2006 era nuevo programa ya que el Programa recin haba dado inicio, en febrero de 2007-, meta 2012 36,648 (30%) escuelas primarias y secundarias pblicas incorporadas (Programa Sectorial de Educacin, 2007-2012).
Como parte de las estrategias y lneas de accin del objetivo 6 se plantea en el mbito de la Educacin Bsica, 6.1 Reactivar la participacin social en el mbito de la educacin bsica, 6.2 Promover la participacin de la comunidad educativa y autoridades competentes para garantizar la seguridad de estudiantes y profesores, 6.3 Verificar que el aula, la escuela y el maestro cuenten con las condiciones para la operacin adecuada de los servicios y establecer estndares de normalidad mnima (Programa Sectorial de Educacin, 2007-2012).
Parte importante del logro de esta meta se relacionaba directamente con el objetivo 4, el cual estableca como uno de sus indicadores, materiales educativos para la formacin cvica y la convivencia democrticas e intercultural para primaria y secundara, unidad de medida material educativo, situacin en 2006 37 materiales, meta 2012 58 materiales (Programa Sectorial, 2007-2012). Entre las estrategias y lneas de accin que TABLA 3. VINCULACINENTRE LOS OBJ ETIVOS 6Y 4DEL PROGRAMA SECTORIAL DE EDUCACIN2007-2012Y EL PROGRAMA ESCUELA SEGURA. Objetivo 6 Nombredel indicador Unidad de medida Situacin en 2006 Meta2012 ESTRATEGIAS Y LINEAS DE ACCIN Escuelas primarias y secundarias pblicas incorporadas al Programa Escuela Segura. Escuelas primarias y secundarias incorporadas. Nuevo programa 36,648 (30%) escuelas primarias y secundarias pblicas incorporadas. 6.1 Reactivar la participacin social en el mbito de la educacin. 6.2 Promover la participacin de la comunidad educativa y autoridades competentes para garantizar la seguridad de estudiantes y profesores. 6.3 Verificar que el aula, la escuela, y el maestro cuenten con las condiciones para la operacin adecuada de los servicios y establecer estndares de normalidad mnima. Objetivo 4 Nombre del indicador Unidad de medida Situacin en 2006 Meta2012 ESTRATEGIAS Y LINEAS DE ACCIN Materiales educativos para la formacin cvica y la convivencia democrtica e intercultural para primaria y secundara. Material educativo 37 materiales 58 materiales 4.1 Articular en la formacin ciudadana los temas emergentes que apoyen la reflexin y actuacin de los estudiantes: derechos humanos, medio ambiente, interculturalidad, equidad de gnero, cuidado individual y colectivo de la salud y la seguridad, aprecio y desarrollo del patrimonio cultural y natural, la rendicin de cuentas, entre los principales. 55 consideraba dicho objetivo destacaba lo relativo a 4.1 Articular en la formacin ciudadana los temas emergentes que apoyen la reflexin y actuacin de los estudiantes: derechos humanos, medio ambiente, interculturalidad, equidad de gnero, cuidado individual y colectivo de la salud y la seguridad, aprecio y desarrollo del patrimonio cultural y natural, la rendicin de cuentas, entre los principales (Programa Sectorial de Educacin, 2007- 2012), todo en una accin transversal a la educacin bsica.
Cabe destacar que el trabajo en materia de formacin cvica y tica dentro del currculo de la educacin bsica tiene antecedentes ms remotos que la puesta en marcha del Programa Nacional Escuela Segura, ya que como asignatura dentro del Plan de Estudios de primaria y secundara ha sido objeto de diversas reformas, de manera que el Programa Sectorial de Educacin retoma este aspecto del currculo de la educacin bsica y lo vincula con el Objetivo 6 en un intento por fortalecer el contenido de las acciones que en ese momento se emprendan a travs del PNES, lo cual comienza a tomar sentido hasta la versin del 2009 de dicho Programa.
1.5 Cmo surge el Programa Escuela Segura?.
El Programa se enmarca en la poltica gubernamental que el actual presidente de la Repblica Felipe Caldern Hinojosa denomin Limpiemos Mxico. Puesto en marcha el 2 de julio de 2007, el cual fue presentado en Monterrey como el Programa Limpiemos Mxico-Zona en Recuperacin, como parte de la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica, con un componente de seguridad pblica y un componente social, el cual consta de 4 pilares:
- Rescate de Espacios Pblicos (SEDESOL), - Escuela Segura (SEP), - Atencin a Adicciones (SS), y - Comunidades Seguras (SSP) 43 .
Dichos pilares deban coincidr entorno a cuatro ejes temticos:
43 Reduccin de la Demanda de drogas en Limpiemos Mxico y su vinculacin con Iniciativa Mrida, Dr. Carlos Rodrguez Ajenjo, Secretario Tcnico del Consejo Nacional Contra las Adicciones. http://www.iniciativamerida.gob.mx/pdf/reduccion_demanda_drogas_Limpiemos_Mexico.pdf 56
1 Organizacin social y comunitaria, 2 Fomento al deporte, arte y cultura como mecanismos de prevencin de conductas antisociales, 3 Seguridad comunitaria y prevencin situacional, y 4 Prevencin de conductas de riesgo, violencia y promocin de la equidad 44
Su objetivo general era limpiar las calles de la delincuencia mediante la accin decidida de las autoridades de los tres rdenes de gobierno y, al mismo tiempo, establecer medidas para recuperar escuelas, espacios pblicos y asegurar que la niez y juventud del pas no cayeran vctimas de la delincuencia y de la droga. La Secretara de Seguridad Pblica se sum a este esfuerzo con otras Dependencias del Ejecutivo Federal para dar cumplimiento a la instruccin Presidencial en aras de un beneficio tangible, mediante acciones concretas para la poblacin 45 .
De las tres polticas pblicas que derivarn de la estrategia, el Ejecutivo Federal puso especial nfasis en una: El Programa Nacional Escuela Segura (Pastrana, 2008:15).
En el marco de las lneas de accin de los primeros cien das de su gobierno, el Programa Nacional Escuela Segura (PNES) denominacin que tuvo durante la vigencia de las Bases de Operacin de 2007-, a pesar de que ya se vena implementando, reaparece con informacin actualizada en febrero de 2007 (sitio web oficial Programa Escuela Segura). En este sentido, vale recordar que el PNES en sus inicios haba estado adscrito a la Procuradura General de la Republica (PGR), con aplicacin en algunas delegaciones del Distrito federal como Coyoacn, donde se llevo a cabo un seguimiento por parte de investigadores de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico en el sexenio de Vicente Fox Quesada (Furlan y Pasillas, 2007: 9), sin lograr consolidarse como poltica pblica.
44 Reduccin de la Demanda de drogas en Limpiemo s Mxico y su vinculacin con Iniciativa Mrida, Dr. Carlos Rodrguez Ajenjo, Secretario Tcnico del Consejo Nacional Contra las Adicciones. http://www.iniciativamerida.gob.mx/pdf/reduccion_demanda_drogas_Limpiemos_Mexico.pdf 45 Informacin obtenida de la pgina web http://www.ssp.gob.mx/CEVAVI/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/386198//archivo
57 El Presidente Felipe Caldern Hinojosa present el Programa Escuela Segura en una secundaria del Municipio de Tlaquepaque en el Estado de Jalisco, el 6 de febrero de 2007, el objetivo para el que se conceptualizaba esta poltica se enfocaba bsicamente en tres situaciones que en los ltimos aos inquietaban a la sociedad mexicana; primera, la violencia; segunda, la delincuencia y tercera, las adicciones en el entorno escolar (Nambo de los Santos y Arredondo Lpez, 2009: 2).
Dicho Programa en sus inicios tiene un enfoque territorial, la implementacin en fases y un andamiaje interinstitucional con la coordinacin entre la Secretara de Salud con el Programa Nacional "Salud slo sin drogas", la Secretara de Seguridad Pblica y su Programa "Comunidades Seguras", la Secretara de Desarrollo Social con el Programa "Recuperacin de Espacios Pblicos", el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, las autoridades estatales y locales y las Organizaciones de la Sociedad Civil.
La implementacin en fases comprenda la etapa de implementacin y evaluacin del perodo que ira de febrero a junio de 2007 en las escuelas en zonas crticas de 11 municipios, comprendiendo 923 primarias y 255 secundarias. La fase de ampliacin de cobertura en el periodo que ira de septiembre de 2007 a junio de 2008, en las escuelas en zonas crticas de 45 municipios, con 6,090 primarias y 1,547 secundarias.
La fase de generalizacin y medicin de impacto del periodo 2008-2012, en escuelas en zonas crticas de todo el pas (aprox. 19% del total). Y la poltica transversal: libro de texto gratuito de Educacin Cvica y tica para primaria y de Orientacin y Tutora en secundaria, en 19,609 primarias y 6,402 secundarias (Nambo de los Santos y Arredondo Lpez, 2009: 2).
El objetivo general inicial en el que descansaba el Programa es la bsqueda de espacios escolares seguros, sobre todo protegidos del trfico de drogas, de las organizaciones criminales y la prevencin de las adiciones (sitio web oficial Programa Escuela Segura), con lo que se hizo inevitable la participacin policaca.
Actualmente el Programa est a cargo de la Coordinacin Nacional integrada por cinco Coordinaciones Regionales (Sur-Sureste, Noroeste, Centro-Occidente, Noroeste y Centro- 58 Sur) y administrado a nivel estatal por las llamadas Coordinaciones Estatales correspondientes a cada una de las entidades federativas y el Distrito Federal.
Cabe destacar que a la fecha el Programa cuenta con tres versiones de documentos rectores; primero, Bases de Operacin del Programa Nacional Escuela Segura 2007; segundo, Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura 2009 y, tercero, Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura 2010. Sin embargo para este estudio slo me remitir a los textos del 2007 y 2009, lo anterior en razn de que mi inters acadmico se centra en el anlisis del contenido de dichos documentos con relacin a la observacin de los postulados de la perspectiva de derechos humanos y considerando adems que la presente tesis comenz a escribirse a finales del ao 2008 y comienzos del 2009, ao en que se public el segundo documento rector que gua este anlisis.
1.6 Contenido de las Bases y Reglas de Operacin del Programa Nacional Escuela Segura y el Programa Escuela Segura, respectivamente.
La estructura general de las Bases y las Reglas de Operacin del Programa contempla ocho rubros: primero, Introduccin; segundo, Objetivos; tercero, Lineamientos; cuarto, Operacin; quinto, Auditoria, control y seguimiento; sexto, Evaluacin; sptimo, Transparencia y, octavo, Quejas y denuncias.
Introduccin.
En el texto de la introduccin para ambas versiones se reconoce de manera fehaciente la necesidad de ejecutar acciones que permitan la conformacin de ambientes propicios (Bases de Operacin, 2007) o ambientes seguros (Reglas de Operacin, 2009), favoreciendo el ambiente escolar al mismo tiempo que los procesos formativos de los alumnos, lo que redundar a su vez en la mejora de la calidad educativa (Bases de Operacin, 2007) y como una condicin indispensable para garantizar el aprovechamiento escolar en nios y adolescentes (Reglas de Operacin, 2009).
Poniendo especial nfasis en el involucramiento y participacin de los interesados, as como en lo crucial que resulta la cultura de la prevencin del riesgo escolar, lo que da paso 59 a la formacin de ciudadanos responsables, todo ello a travs del currculo escolar, la gestin escolar y la participacin social.
TABLA4. Comunidadescolar Bases deOperacin2007 Reglas deOperacin2009 Comunidad Escolar. Se refiere a los actores involucrados en la escuela: Directivos, docentes y su representacin sindical, personal de apoyo y asistencia, alumnos, exalumnos, padres de familia y sus organizaciones. Comunidad Escolar. Se refiere a los actores involucrados en la escuela: directivos, docentes, personal de apoyo y asistencia, alumnos y padres de familia.
En la versin de 2009 no se hace mencin de la representacin sindical de los docentes, ni de los exalumnos y menos an de las organizaciones de los padres de familia. Fuente: Elaboracin propia con base en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.
En ambos documentos se reserva un apartado para un Glosario, cuyo objetivo es facilitar al lector la interpretacin de las distintas abreviaturas y acrnimos. Cabe destacar la importancia que reviste el que se defina a la Comunidad Escolar con base en los actores involucrados en la escuela, entre los cuales estn los directivos, docentes, personal de apoyo y asistencia, alumnos y padres de familia; dejando fuera de la versin 2009, la representacin sindical de los docentes, los exalumnos y las organizaciones de los padres de familia a que se aluda en las Bases del 2007.
Objetivo general y especfico.
TABLA 5. Objetivos Generales Bases deOperacin2007 Reglas deOperacin2009 Que las escuelas pblicas de educacin bsica del pas se constituyan en espacios libres de violencia, adicciones y delincuencia, fortaleciendo el desarrollo integral de los alumnos en la promocin de actitudes y valores en la cultura de la prevencin y en la seguridad escolar, con la participacin activa de la comunidad escolar, las autoridades educativas, las instituciones pblicas y privadas, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin as como la sociedad civil organizada.
Contribuir a mejorar la calidad educativa que se ofrece a los alumnos de las escuelas pblicas de educacin bsica mediante la gestin de ambientes escolares seguros.
Mientras que en la versin de 2007 se da prioridad a la cultura del autocuidado y la prevencin en las Reglas de Operacin de 2009 se prioriza la calidad educativa. Fuente: Elaboracin propia con base en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.
Respecto a los objetivos generales, las diferencias son sustanciales entre ambas versiones, ya que mientras en las Bases de Operacin del 2007 se ve como prioridad el fortalecimiento del desarrollo integral de los alumnos en la cultura de la prevencin y la seguridad escolar para constituir como espacios libres de violencia, adicciones y delincuencia a las escuelas pblicas de educacin bsica, en el texto de las Reglas de Operacin 2009 se alude a la gestin de ambientes escolares seguros como mecanismo para mejorar la calidad educativa sin considerar el papel determinante que deben desempear los alumnos.
60 En este sentido, la redaccin de los objetivos especficos es ms pertinente ya que considera como accin fundamental del programa, el desarrollo y fortalecimiento en los alumnos de educacin bsica de competencias para la vida (Bases de Operacin, 2007) y el pleno ejercicio de los derechos humanos como una va para fortalecer la cultura de la prevencin en las escuelas pblicas (Reglas de Operacin, 2009).
Lineamientos. Cobertura, poblacin objetivo, caractersticas de los apoyos, derechos y obligaciones, participantes/ejecutores y coordinacin institucional.
En la seccin relativa a los lineamientos se engloban temas relacionados con la cobertura, la poblacin objetivo, los beneficiarios, las caractersticas de los apoyos (tipo y monto), derechos y obligaciones de las escuelas beneficiadas, los participantes, los ejecutores, la instancia normativa y la coordinacin institucional.
Cobertura.
TABLA6. Cobertura Bases deOperacin2007 Reglas deOperacin2009 El Programa de Escuela Segura es de carcter nacional y su implementacin se realizar en tres fases, teniendo como punto de partida que la participacin de las entidades federativas es voluntaria. Primera Fase, Implementacin, febrero a julio del 2007. Participan 9 entidades federativas del norte, centro y sur del pas con 8 municipios y 3 delegaciones polticas del Distrito Federal. Segunda Fase, ampliacin de cobertura del Programa a realizarse durante el ciclo escolar 2007 2008, podrn participar 72 municipios mas los 8 de la primera etapa que darn un total de 80 municipios para lo cual se tomar como base los fundamentos de seleccin de la primera fase. Tercera Fase, Generalizacin (2008 al 2012), se pretende llegar a todas las escuelas de educacin bsica del pas ubicadas en zonas donde el proceso educativo pudiera verse alterado por la presencia de la delincuencia la violencia y las adicciones. El Programa es de carcter nacional y se operar con pleno respeto al federalismo educativo. Se instrumentar a travs de la formalizacin de la firma de Convenios de Coordinacin con los gobiernos de los estados a travs de las Secretaras de Educacin Estatales o equivalentes. Por lo que respecta al Distrito Federal, se llevar a cabo en el marco de los lineamientos internos de coordinacin.
Cobertura nacional tanto en el caso de la Bases como las Reglas de Operacin, con la salvedad de una propuesta de implementacin por etapas en el caso de las Bases de Operacin. Fuente: Elaboracin propia con base en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.
La cobertura para ambas versiones es nacional, con la modalidad de implementacin por etapas para el caso de las Bases de Operacin del 2007 primera etapa: 9 entidades federativas, 8 municipios y tres delegaciones polticas del Distrito federal; segunda etapa: 80 municipios y 12 delegaciones polticas y, tercera etapa: todas las escuelas de educacin bsica del pas ubicadas en zonas donde el proceso educativo pudiera estar en riesgo-, a travs de la firma de Convenios de Coordinacin con los gobierno estatales, va las Secretaras de Educacin Estatales o su equivalente, para el caso de las Reglas de Operacin. Cabe destacar que para ambas versiones la participacin es voluntaria. 61
Poblacin Objetivo.
TABLA 7. Poblacin Objetivo Bases deOperacin 2007 Reglas deOperacin 2009 El PNESest dirigido a las escuelas de educacin bsica, ubicadas en zonas con presencia de violencia, delincuencia y adicciones. Tambin podrn participar las escuelas pblicas que no estn ubicadas en las zonas urbanas con mayores ndices delictivos, o que su entidad federativa no hay concurrido a la primera fase del PNES y las escuelas particulares, con los dems apoyos, excepto los financieros.
El PES est dirigido prioritariamente a las escuelas pblicas de educacin bsica ubicadas en los 150 municipios de mayor incidencia delictiva de las 32 entidades federativas. Dichos municipios fueron identificados por la Secretara de Seguridad Pblica y publicados en el Diario Oficial de la Federacin el 15 de enero de 2008. La relacin de municipios por entidad federativa puede consultarse en el Anexo 1 de estas Reglas. Tambin pueden participar las escuelas pblicas ubicadas en otros municipios que reconozcan la existencia de condiciones que afectan la seguridad y la convivencia solidaria y respetuosa en la comunidad escolar y deseen impulsar medidas para prevenir la inseguridad y la violencia, las cuales se beneficiarn con apoyos tales como capacitacin, asesoras y materiales educativos. El financiamiento a las escuelas slo podr aplicarse en las Escuelas Pblicas de Educacin Bsica ubicadas en los municipios de mayor incidencia delictiva mencionados en el Anexo 1. Cabe sealar que el apoyo financiero otorgado a estas escuelas ser por nica ocasin y no es regularizable.
La poblacin objetivo en ambos casos son las escuelas de educacin bsica ubicadas en zonas con presencia de delincuencia, pero dirigido prioritariamente en el caso de la versin del 2009 a las escuelas pblicas de educacin bsica ubicadas en los 150 municipios de mayor incidencia delictiva de las 32 entidades federativas. Con apertura para las escuelas pblicas en ambas versiones y privadas slo en la versin de 2007, con la salvedad de que en este caso slo tendrn acceso al resto de los apoyos exceptuando el financiero. Fuente: Elaboracin propia con base en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.
En ambos casos el Programa ubica como poblacin objetivo a las escuelas de educacin bsica ubicadas en zonas con presencia de violencia, delincuencia y adicciones (Bases de Operacin 2007), dirigido prioritariamente a las escuelas pblicas de educacin bsica ubicadas en los 150 municipios de mayor incidencia delictiva de las 32 entidades federativas (Reglas de Operacin 2009). Tales municipios fueron detectados por la Secretara de Seguridad Pblica y publicados en el Diario Oficial de la Federacin el 15 de enero de 2008. En este ltimo caso, se deja abierta la posibilidad de que participen escuelas pblicas ubicadas en municipios distintos a los detectados que hayan detectado circunstancias de riesgo para la comunidad escolar, beneficindose con apoyos como capacitacin, asesoras y materiales educativos.
Para el caso del 2007 tambin se prev que participen escuelas que no estn ubicadas en las zonas urbanas con mayores ndices delictivos, o aquellas que su entidad federativa no hubiese concurrido en la primera fase del PNES y escuelas particulares, sin la posibilidad de que dicha participacin sea con los apoyos financieros sino solo con el resto de los insumos.
62 Caractersticas de los apoyos (tipo e importe y destino).
TABLA 8. Recursos Bases deOperacin 2007 Reglas deOperacin 2009 La Autoridad Educativa Estatal autoriza la transferencia de hasta 21,258.50 (veintin mil doscientos cincuenta y ocho pesos 50/100 M.N.) a cada escuela pblica beneficiada por programa.
El financiamiento a las escuelas slo podr aplicarse en las Escuelas Pblicas de Educacin Bsica ubicadas en los municipios de mayor incidencia delictiva mencionados en el Anexo 1. Cabe sealar que el apoyo financiero otorgado a estas escuelas ser por nica ocasin y no es regularizable.
Los recursos del Programa slo estn destinados a las escuelas pblicas ubicadas en zonas de alta criminalidad siendo regularizable en el caso de la primera versin del Programa y por nica ocasin para la versin de 2009. Fuente: Elaboracin propia con base en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.
Asimismo, queda establecido en ambos documentos normativos que los recursos que el Programa proporciona a las escuelas beneficiadas sern adicionales y complementarios a los que proporcionan otras instancias. El apoyo financiero segn las Bases y Reglas de Operacin, slo poda otorgarse a las escuelas pblicas ubicadas en las zonas reportadas con ms alto ndice delictivo segn la Secretara de Seguridad Pblica.
En tanto que en las Reglas de Operacin del 2009, se establece que se har entrega de los apoyos financieros por nica ocasin no siendo susceptible de regularizarse. Para la entrega de dichos apoyos tendrn prioridad las instituciones que funcionen como Escuelas Abiertas a la Comunidad 46 .
TABLA 9. Destino de los recursos Bases deOperacin 2007 Reglas deOperacin 2009 Los componentes en que pueden ser utilizados los recursos financieros son: chapas, puertas, vidrios, alarmas, sistemas de cmaras de seguridad; equipamiento (chalecos, lmparas sordas, banderines, distintivos de seguridad, sealamientos); capacitacin y material didctico, siendo esta lista enunciativa mas no limitativa y siempre y cuando no se duplique con otros programas y se atienda principalmente la promocin de la cultura de la prevencin y la seguridad escolar.
Por las caractersticas del PES, los apoyos econmicos podrn destinarse para promover acciones de difusin, capacitacin y enseanza relacionadas con la prevencin y la seguridad escolar; de manera complementaria se podrn utilizar para la compra de insumos de seguridad, siempre y cuando las acciones no se dupliquen con las de otros programas y se atienda la promocin de una cultura de la prevencin y la seguridad escolar.
Prioridad a escuelas seguras en la versin de 2007 y mayor propensin a nios seguros en la versin 2009, segn el destino de los recursos. Fuente: Elaboracin propia con base en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura
En cuanto al destino de los recursos mientras en las Bases de Operacin del 2007 se prioriza su aplicacin en la adquisicin de componentes de seguridad (chapas, puertas, vidrios, alarmas, sistemas de cmaras de seguridad, chalecos, lmparas sordas, banderines, distintivos de seguridad, sealamientos, etctera), en la versin del 2009 se hace hincapi
46 Centro escolar que contribuye a la educacin de la comunidad, desarrollando actividades educativas, culturales, deportivas y recreativas para los estudiantes, los padres de familia y la sociedad en general Acrnimos y glosario, texto de las Reglas de Operacin 2009. 63 a la promocin de acciones de difusin, capacitacin y enseanza relacionadas con la prevencin y la seguridad escolar; prevaleciendo como una medida complementara el utilizarlos para la compra de insumos de seguridad.
Las autoridades responsables del manejo de los recursos financieros a nivel estatal sern la Autoridad Educativa Estatal (AEE) para el caso de la versin 2007 y la denominada Autoridad Educativa Local (AEL) en el caso del texto de las Reglas de Operacin del 2009.
Derechos y obligaciones.
En lo relativo a los derechos, obligaciones y sanciones (dividido en dos apartados uno para las escuelas y otro para las autoridades estatales), para la versin del 2007 se hace hincapi a la transparencia en el manejo de los recursos de que disponen las escuelas a travs de las autoridades estatales tocando el tema de la gestin de ambientes escolares seguros muy limitadamente.
En tanto que para la versin de las Reglas de Operacin del 2009 nicamente se defini un apartado para los derechos y obligaciones de las escuelas beneficiadas poniendo especial atencin en las actividades relativas a la gestin de ambientes escolares seguros, consolidando la conformacin y funcionamiento de los Consejos Escolares de Participacin Social y lo relativo a la suscripcin de la Carta Compromiso para participar en el PES, as como de aquellas actividades que garantizarn su permanencia en el mismo.
Participantes y ejecutores.
TABLA 10. Ejecutores Bases deOperacin 2007 Reglas deOperacin 2009 Se enuncian de manera precisa las funciones que competen a cada uno de los ejecutores /participantes. Slo se enuncian lasfunciones de los tomadores de decisiones(Secretara de Educacin Pblica, las Coordinaciones Estatales del Programa Escuela Segura, la Autoridad Educativa Local y la Administracin Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal) sin considerar a los actores principales del Programa (directivos, docentes, alumnos y padres de familia.
Mayor definicin de las funciones y nivel de participacin de los actores principales del Programa Escuela Segura en la versin 2007 que en el texto de las Reglas de Operacin de 2009. Fuente: Elaboracin propia con base en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura
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Los actores que se designan como ejecutores en las Bases de Operacin son:
I. Subsecretara de Educacin Bsica/Direccin General de Desarrollo de la Gestin e Innovacin Educativa/Coordinacin Nacional de Programa. II. Autoridad Educativa Estatal/Responsables Estatales de Educacin Bsica. III. Responsable Estatal del PNES. IV. Consejo Tcnico de Seguimiento (Estatal). V. Consejo Estatal de Participacin Social.
En las Reglas de Operacin:
I. Secretara de Educacin Pblica. II. Coordinacin Estatal del Programa Escuela Segura. III. Coordinacin Nacional del Programa Escuela Segura. IV. Autoridad Educativa Local. V. Administracin Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal.
Con la salvedad que para el caso de las Bases de Operacin 2007, la determinacin de las competencias de cada uno de los ejecutores es ms puntual que en el caso de las Reglas de Operacin 2009, ya que se establecen de forma precisa cuales sern las responsabilidades de cada actor.
Instancia Normativa.
Para ambas versiones: Secretara de Educacin Pblica a travs de la Subsecretara de Educacin Bsica y la Direccin General de Desarrollo de la Gestin e Innovacin Educativa, mediante la Coordinacin Nacional del Programa Escuela Segura, como instancia que interpretar y definir cualquier aspecto financiero u operativo no previsto en las Bases y Reglas de Operacin.
65 Coordinacin institucional.
Por otra parte, para la mejor consecucin de los fines que persigue el Programa Escuela Segura se establece como requisito previo la coordinacin intra e interinstitucional (Bases y Reglas de Operacin).
Operacin.
Respecto a la operacin del Programa en ambos documentos rectores del programa se regulan actividades como el avance fsico y financiero de todas y cada una de las obras que se pongan en marcha con motivo del PNES o PES, as como de sus respectivas actas de entrega-recepcin, el cierre de ejercicio y el manejo de recursos no devengados.
Auditoria, control y seguimiento.
Dado que los recursos que son asignados al PNES y al PES no pierden su carcter federal, se prev que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretara de la Funcin Pblica y la Auditora Superior de la Federacin Contralora para el caso de la versin 2009- y dems rganos supervisores podrn llevar a cabo actividades de auditoria, control y seguimiento respecto de los mismos.
Evaluacin.
En este orden de ideas, se prev que existan evaluaciones internas y externas; respecto a las evaluaciones internas vale precisar que a la fecha no se cuenta con la totalidad de los elementos de la matriz de Indicadores de Resultados (MIR). Las evaluaciones externas, segn lo previsto en las Reglas de Operacin debern realizarse por alguna institucin de reconocido prestigio de educacin superior, centro de investigacin u organismos especializado de carcter nacional o internacional.
66 Transparencia y rendicin de cuentas.
El tema de la transparencia y rendicin de cuentas en los documentos que sustentan el Programa se traduce en su difusin y el funcionamiento de la Contralora Social. Con motivo de la vigencia de las Bases de Operacin del Programa, se dispona que las acciones que tuviesen vnculo con dicha instancia estuvieran a cargo de la comunidad escolar, incluidos los integrantes del o los Comits y dems asociaciones de beneficiarios; as como la Coordinacin Nacional del Programa Escuela Segura y las Coordinaciones Estatales del Programa.
Para la versin del 2009, el funcionamiento de la Contralora Social se regula a travs del Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos para la promocin y operacin de la Contralora Social en los programas federales de desarrollo social, cuya publicacin se dio el 11 de abril de 2008 en el Diario Oficial de la Federacin.
Quejas y Denuncias.
Finalmente, en el apartado de quejas o denuncias entendidas como las manifestaciones realizadas por los beneficiarios de los programas federales de desarrollo social o un tercero, sobre la aplicacin y ejecucin de los programas o sobre hechos relacionados con dichos programas que puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades administrativas, civiles o penales de servidores pblicos (Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos para la promocin y operacin de la Contralora Social en los programas federales de desarrollo social, 2008), se prevn como medios para su canalizacin la va telefnica, el Internet a travs del sitio oficial del rgano Interno de Control de la Secretara de Educacin Pblica y del Programa, as como va correos electrnicos.
1.7 Conclusiones del captulo.
En un recorrido por lo antes expuesto, es importante recordar que el objetivo que el presente captulo se propone es ubicar al lector en los acontecimientos que han incidido en la consolidacin de la perspectiva de derechos humanos, as como presentar y desarrollar 67 el contenido de la misma, es decir, el empoderamiento del actor, los estndares internacionales y las obligaciones que derivan de stos y los principios transversales; requisitos sine qua non para poder estimar que una poltica pblica o programa ha sido respetuoso de la perspectiva de derechos humanos y con ello ha dejado de ser un simple mecanismo utilizado para resolver problemas y se ha constituido en una va para efectivizar derechos.
Lo anterior vinculado a la razones en que se fundamenta la responsabilidad del Estado Mexicano, ante la inobservancia de dichos principios, lo que de manera alentadora representa un fuerte argumento contra aqullos que colocan al Derecho Internacional de los Derechos Humanos como un cmulo de buenas intenciones que no trascienden las declaraciones en papel.
Todo ello como soporte terico-conceptual y jurdico del objeto de estudio que ocupa la presente investigacin, el Programa Escuela Segura, al cual se han dedicado las ltimas tres secciones de este apartado con la finalidad de identificar y describir el papel que desempea en el marco de la poltica educativa mexicana, las circunstancias que dieron origen a su vigencia y las caractersticas que diferencian a las Bases respecto de las Reglas de Operacin del mismo, lo que en suma nos va ha permitir desarrollar el anlisis de los documentos rectores del Programa Escuela Segura frente a los estndares internacionales en materia de derecho a la educacin e integridad personal.
En este sentido, en el siguiente captulo se abordar el contenido y regulacin internacional y nacional es decir el estndar internacional- de los derechos en que el Programa Escuela Segura debiera fundamentarse, el derecho a la educacin y la integridad personal; as como de sus correlativas obligaciones-componentes a cargo del Estado mexicano.
En un primer momento se desarrollar el contenido normativo del derecho en cuestin - derecho a la educacin y la integridad personal-, as como el tratamiento legislativo que se ha dado a nivel internacional (en el Sistema Universal e Interamericano de Proteccin a los Derechos Humanos) y nacional, en su caso.
68 En tanto que en una segunda instancia se analizar el cumplimiento de los componentes de accesibilidad, aceptabilidad y calidad. Examinando asimismo, la cabal observacin de las obligaciones de respetar y garantizar por parte del Estado Mexicano en cuanto al derecho a la integridad personal de las nias, nios y adolescentes. Todo ello con referencia a lo establecido en las normas de carcter nacional e internacional previamente analizadas y confrontadas con lo sealado en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.
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Captulo 2. Obligaciones en materia de derechos humanos de las nias, nios y adolescentes. Anlisis del diseo de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura frente al derecho a la educacin y la integridad personal de las nias, nios y adolescentes.
70 Captulo 2. Obligaciones en materia de derechos humanos de las nias, nios y adolescentes. Anlisis del diseo de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura frente al derecho a la educacin y la integridad personal de las nias, nios y adolescentes.
El objeto de la educacin es formar seres aptos para gobernarse a s mismos, y no para ser gobernados por los dems. Spencer
Previo a proceder al anlisis de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura frente al ncleo de garantas que como mnimo dicha poltica debe proteger, se hace necesario precisar algunos puntos.
Primero, derivado de la naturaleza universal de los derechos humanos, categora a la que pertenecen el derecho a la educacin e integridad personal, tales derechos deben ser reconocidos y garantizados con independencia de las particularidades polticas, econmicas, sociales, culturales y religiosas (Blanc, 2001: 13) en cualquier lugar del mundo incluido el territorio mexicano llevando implcito su reconocimiento respecto a toda la especie humana.
Ms all de cualquier diferencia entre los individuos, la universalidad tiene su fundamento y razn de ser en la dignidad humana, la que se ha convertido en un principio general del Derecho Internacional contemporneo, lo cual representa para los Estados una obligacin de garantizar el respeto de los derechos humanos, en tanto stos representan la cristalizacin ms evidente de la dignidad humana (Blanc, 2001: 17).
Adems, tanto los derechos econmicos, sociales y culturales (derecho a la educacin) como los derechos civiles y polticos (derecho a la integridad personal), deben concebirse como una totalidad indisociable y exenta de jerarquas (Blanc, 2001: 13, 34). Pero sobre todo, interdependientes en tanto todos ellos se interrelacionan y mantienen una dependencia reciproca.
71 Por tanto, en definitiva puede afirmarse, que los derechos humanos son indivisibles porque son indispensables para el respeto de la dignidad humana y para el desarrollo integral de la persona, lo que refuerza la unicidad de los mismos frente a la jerarquizacin, y al mismo tiempo, son interdependientes porque se relacionan necesariamente entre s y por que la existencia real de cada uno de los derechos humanos, slo puede ser garantizada por el reconocimiento integral de todos ellos (Blanc, 2001: 31).
Lo que necesariamente implica que el pleno goce del derecho a la educacin slo puede ser garantizado si, y slo si, el derecho a la integridad personal se protege, y viceversa. Esto se debe a que una de las causas por las cuales los alumnos dejan sus estudios radica en la violencia que se gesta al interior y exterior de los centros escolares (Medellin, 29/jul/05, El Universal, Martnez, 15/oct/07, El Universal), de esta forma, la obstaculizacin al derecho a la integridad de los estudiantes tiene como consecuencia la violacin del derecho a la educacin. Los principios de indivisibilidad e interdependencia tambin implican que bajo ningn argumento es vlido garantizar el goce de un derecho violando u obstaculizando el disfrute del otro.
Segundo, tanto el derecho a la educacin como el derecho a la integridad fsica han sido reconocidos en distintos documentos internacionales 47 como componentes de la esfera de proteccin prioritaria constituyendo con ello, normas imperativas en tanto no admiten derogacin ni suspensin bajo ninguna condicin o circunstancia. Por tanto, el respeto de estos derechos debe considerarse una obligacin erga omnes (Brotons citado por Blanc, 2001: 30).
Tercero, el reconocimiento de derechos a grupos especficos como los nios no representa un catalogo cuya titularidad slo afecta a dicho grupo, sino que derivado de su
47 Cabe destacar que tal situacin se da bajo tres supuestos: - Instrumentos internacionales de derechos humanos que no contemplan expresamente la suspensin de derechos que han proclamado. Carta Africana de Derechos Humanos y los Pueblos y Convenio contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. - Instrumentos internacionales de derechos humanos que an considerando la suspensin de derechos dicha medida esta sometida a ciertos requisitos de forma y fondo. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, Convencin Europea de Derechos Humanos, Convencin Americana de Derechos Humanos. - Instrumentos internacionales de derechos humanos que an considerando la suspensin de derechos existen garantas para las cuales no es aplicable. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, Convencin Europea de Derechos Humanos, Convencin Americana de Derechos Humanos.
72 vulnerabilidad o estado de indefensin se ha hecho necesario adoptar instrumentos especficos de proteccin a sus derechos con la finalidad de reforzar la proteccin que se hace de stos en un marco general, lo que no se contrapone con la universalidad de los derechos humanos en su conjunto.
Cuarto, para los fines de la presente investigacin se entender por nio todo ser humano menor de dieciocho aos (artculo 1 de la Convencin sobre los Derechos del Nio) considerando que los documentos constitutivos centro de anlisis de la presente tesis, se enfoca a los nios en educacin bsica y que sta a su vez comprende segn lo establecido en el artculo 37 de la Ley General de Educacin, los niveles de preescolar, primaria y secundara, de tal forma que el rango de edad de la poblacin objetivo se centrar entre los 3 y los 15 aos.
Quinto, que el inters superior del nio debe observarse en todas y cada una de las acciones que tengan vinculo con los nios, de tal forma que se entienda como la satisfaccin de todos y cada uno de sus derechos, los cuales bajo ninguna circunstancia pueden ser asimilables al inters colectivo (Cillero, s/f: 12).
Sexto, el inters superior del nio tiene dos finalidades: 1) como principio que permite resolver los conflictos en los que se vean inmiscuidos los derechos de los nios, primando los de estos ltimos por sobre cualquier otro inters que no tenga el rango de derecho y, 2) como garanta de proteccin de los derechos de los menores, todo ello en el marco de polticas pblicas que reconozcan como objetivo socialmente valioso los derechos de los nios y promueva su proteccin efectiva, a travs del conjunto de mecanismos que conforman las polticas jurdicas y sociales (Cillero, s/f: 6, prrafo primero del artculo 3 de la Convencin sobre los Derechos del Nio).
Sptimo, la diferencia que se establezca entre nio seguro y escuela segura ser sustancial y determinante en tanto que por nio seguro se entender aquella calidad que hace poseedor a todo menor de edad de los elementos necesarios para mirar por su autocuidado ante cualquier entorno hostil que pueda vulnerar sus derechos, mientras que escuela segura har referencia a las caractersticas de infraestructura que permiten colocar a la escuela como espacio fsico seguro y que tiene su fundamento y sentido en la 73 colocacin de un nmero cada vez mayor de elementos de seguridad como candados, chapas, mallas electrificadas, cmaras de video, alarmas, etc.
Octavo, la perspectiva de derechos humanos permite estructurar desde un enfoque distinto las polticas pblicas destinadas a la infancia y la participacin de los nios en stas (Cillero, s/f: 5).
2.1 El derecho a la educacin. 2.1.1 Qu es el derecho a la educacin?
El derecho a la educacin debe ser entendido como algo ms que el acceso de nias, nios y adolescentes a la escuela (Torres, 2006), es decir, como la posibilidad del desarrollo de las capacidades y potencialidades humanas en toda su plenitud, como vehiculo idneo para hacer efectivos los derechos fundamentales y futura ciudadana.
Ante lo cual debe tenerse presente que el reconocimiento de la educacin como derecho lleva implcita la responsabilidad gubernamental de asumir a la educacin como bien pblico y a la escolarizacin como un servicio pblico (Tomasevski, 2004: 18).
Instrumento mediante el cual los nios desarrollan las habilidades necesarias para relacionarse con los dems con sus iguales y adultos-, mirando porque sea en un entorno de respeto y equidad; por lo cual, algunos autores lo han denominado derecho a la socializacin (Gutman citado por Gonzlez, 2008: 449). As mismo, la educacin formal cumple con una funcin determinante en la transmisin de valores.
Mas an, no debe perderse de vista que la educacin es vehculo satisfactor de los intereses presentes del nio, es decir, la necesidad bsica de relacionarse con el otro, jugar, participar informalmente, de ejercer su autonoma con dignidad humana, en otras palabras con su valor como tal en el momento actual (Gonzlez, 2009: 450). Nada ms errneo que concebir a la niez y su educacin como capital para el futuro.
Por ello, bajo la perspectiva de los derechos humanos, la educacin debe ser vista como un derecho y bien pblico, que se respeta, protege y garantiza; por lo tanto no puede ser ni 74 una mercanca ni un servicio; ya que en calidad de mercanca se tendra que aceptar que est al arbitrio de las leyes de la oferta y la demanda; en tanto que como servicio, creara capital humano que se compra o se vende y para el cual existira un mercado. (Informe Anual sobre la situacin de los DESCA en Mxico, 2007-2008). La gente no es capital humano 48 , ya que la aceptacin de dicho adjetivo supone un valor de mercado, en el sentido de que el individuo debe estar al servicio de las fuerzas de la economa y no al revs, lo que convertira a la persona en medio y no en fin del desarrollo (Tomasevski, 2004:39, 53-54).
La caracterstica de la educacin como derecho y bien pblico ha quedado establecida en la Declaracin Universal de Derechos Humanos 49 en su artculo 26; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales 50 , artculos 13 y 14; la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre 51 , artculo XII Derecho a la educacin y XXXI Deberes de instruccin; la Convencin Americana sobre Derechos Humanos 52 , artculo 12, 4; el Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador 53 , artculo 13 y la Convencin sobre los Derechos del Nio 54 , artculos 28 y 29, entre otros instrumentos internacionales.
Pero entonces qu debemos entender por derecho a la educacin? Establecido en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (en lo sucesivo tambin Pacto DESC) de la Organizacin de las Naciones Unidas: Artculo 13. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educacin.
48 Definido ste como la suma de los atributos econmicamente relevantes (conocimiento, habilidades, competencias) en la poblacin econmicamente activa (Tomasevski, 2004: 53). 49 Adoptada y proclamada por la Asamblea General en su resolucin 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948. 50 Adoptado y abierto a la firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea General en su resolucin 2200, de 16 de diciembre de 1966. 51 Aprobada en la Novena Conferencia Internacional America Bogot, Colombia 1948. 52 Suscrita en San Jos de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969; en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos. 53 Adoptado en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988, en el decimoctavo periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General. 54 Adoptada y abierta a la firma y ratificacin por la Asamblea General en su resolucin 44/25, de 20 de noviembre de 1989. 75 Teniendo como propsitos y objetivos segn la Observacin General 55 nmero 13 emitida por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas (en lo sucesivo tambin Comit DESC), el desarrollo del sentido de dignidad de la personalidad humana, la capacitacin de todas las personas para su participacin en una sociedad libre y el favorecimiento de la comprensin entre todos los grupos tnicos, y entre las naciones y los grupos raciales y religiosos, a los cuales se puede aadir lo establecido por otros instrumentos internacionales: la igualdad entre los sexos y el respeto al medio ambiente.
Siendo igualmente destacables los procesos que se llevan al interior del aula y las escuelas en general desde el respeto del calendario y la jornada escolares, hasta el cumplimiento del programa, pasando por la preparacin de clases y su desarrollo; la atencin individual de las y los alumnos; el trabajo en equipo de las y los docentes; el liderazgo de la direccin, la participacin de las y los padres de familia; un clima escolar de disciplina y libre de violencia, que favorezca el aprendizaje (Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2009: 232); con la presencia del personal directivo y docente con la capacitacin adecuada, con actitudes de responsabilidad y compromiso, propiciando el desarrollo de las actividades conforme a lo planeado bajo el principio del mximo aprovechamiento de los recursos.
Asimismo, la Observacin general nmero 13, considera en lo relativo a Temas especiales de amplia aplicacin dos tpicos que estaran intrnsecamente relacionados con el contenido del Programa Escuela Segura, la no discriminacin e igualdad de trato 56 y la disciplina en las escuelas 57 .
55 Considerando que las observaciones generales de los rganos creados en virtud de tratados de derechos humanos, pueden proporcionar una orientacin ms detallada sobre lo que significan las normas internacionales de derechos humanos (OACNUDH, 2006:23). 56 31. La prohibicin de la discriminacin, consagrada en el prrafo 2 del artculo 2 del Pacto, no est supeditada ni a una implantacin gradual ni a la disponibilidad de recursos; se aplica plena e inmediatamente a todos los aspectos de la educacin y abarca todos los motivos de discriminacin rechazados internacionalmente. El Comit interpreta el prrafo 2 del artculo 2 y el artculo 3 a la luz de la Convencin de la UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseanza y de las disposiciones pertinentes de la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer, la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial, la Convencin sobre los Derechos del Nio y el Convenio de la OIT sobre poblaciones indgenas y tribales (Convenio N 169) y desea recalcar las cuestiones que a continuacin se exponen. 34. El Comit toma nota del artculo 2 de la Convencin sobre los Derechos del Nio, y del apartado (e) del artculo 3 de la Convencin de la UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseanza y confirma que el principio de la no discriminacin se aplica a todas las personas en edad escolar que residan en el territorio de un Estado Parte, comprendidos los no nacionales y con independencia de su situacin jurdica. 76 Por otro lado, cabe destacar que fue en la Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos (Jomtien, 1990), donde emerge la visin ampliada de la educacin bsica definida como una educacin capaz de satisfacer necesidades bsicas de las personas, nios, jvenes y adultos, dentro y fuera del sistema escolar, desde de la primera infancia hasta la edad adulta (Torres, 2006:3). La conferencia de Jomtien adopt el trmino educacin bsica sin ceirla a la educacin escolarizada ni a la etapa de desarrollo correspondiente a la infancia.
Tal visin inclua: desarrollo infantil y educacin inicial; educacin primaria; alfabetizacin; educacin bsica y capacitacin de jvenes y adultos excluidos del sistema escolar; mejoramiento de los resultados de aprendizaje; y difusin pblica de informacin relevante para el mejoramiento de la vida de las personas (Torres, 2006: 6).
La Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos, fue organizada por la UNESCO, UNICEF, el PNUD y el Banco Mundial (Jomtien, Tailandia, 1990) adopt seis metas que en principio se cumpliran en el ao 2000 y que posteriormente se postergaron para el ao 2015.
Fue en el marco del Foro Mundial de Educacin (Dakar, 2000) donde se evaluaron los logros de la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos y se opt por ampliar el plazo a quince aos ms, las seis metas que se propusieron en el marco del Foro Mundial modificaron a su vez las metas propuestas en Jomtien.
35. Las agudas disparidades de las polticas de gastos que tengan como resultado que la calidad de la educacin sea distinta para las personas que residen en diferentes lugares pueden constituir una discriminacin con arreglo al Pacto. 37. Los Estados Partes deben supervisar cuidadosamente la enseanza, comprendidas las correspondientes polticas, instituciones, programas, pautas de gastos y dems prcticas, a fin de poner de manifiesto cualquier discriminacin de hecho y adoptar las medidas para subsanarla. Los datos relativos a la educacin deben desglosarse segn los motivos de discriminacin prohibidos. 57 41. En opinin del Comit, los castigos fsicos son incompatibles con el principio rector esencial de la legislacin internacional en materia de derechos humanos, consagrado en los Prembulos de la Declaracin Universal de Derechos Humanos y de ambos Pactos: la dignidad humana, por ejemplo la humillacin pblica. Tampoco es admisible que ningn tipo de disciplina infrinja los derechos consagrados por el Pacto, por ejemplo, el derecho a la alimentacin. Los Estados Partes han de adoptar las medidas necesarias para que en ninguna institucin de enseanza, pblica o privada, en el mbito de su jurisdiccin, se apliquen formas de disciplina incompatibles con el Pacto. El Comit acoge con satisfaccin las iniciativas emprendidas por algunos Estados Partes que alientan activamente a las escuelas a introducir mtodos "positivos", no violentos, de disciplina escolar. 77 TABLA 11. Metas deEducacin paraTodos en Jomtien (1990) y en Dakar (2000) Jomtien: 1990-2000 Dakar: 2000-2015 1. Expansin de la asistencia y las actividades de desarrollo de la primera infancia, incluidas las intervenciones de la familia y la comunidad, especialmente para los nios pobres, desasistidos e impedidos. 1. Expandir y mejorar el cuidado infantil y la educacin inicial integrales, especialmente para los nios y nias ms vulnerables y en desventaja. 2. Acceso universal a la educacin primaria (o a cualquier nivel ms alto considerado "bsico") y terminacin de la misma, para el ao 2000. 2. Asegurar que, para el ao 2015, todos los nios, y especialmente las nias y los nios en circunstancias difciles, tengan acceso y completen una educacin primaria gratuita, obligatoria y de buena calidad. 3. Mejoramiento de los resultados del aprendizaje de modo que un porcentaje convenido de una muestra de edad determinada (por ejemplo, 80%de los mayores de 14 aos) alcance o sobrepase un nivel dado de logros de aprendizaje considerados necesarios. 3. Asegurar la satisfaccin de las necesidades de aprendizaje de jvenes y adultos a travs del acceso equitativo a programas apropiados de aprendizaje de habilidades para la vida y para la ciudadana. 4. Reduccin de la tasa de analfabetismo adulto a la mitad del nivel de 1990 para el ao 2000. El grupo de edad adecuado debe determinarse en cada pas y debe hacerse suficiente hincapi en la alfabetizacin femenina a fin de modificar la desigualdad frecuente entre ndices de alfabetizacin de los hombres y de las mujeres. 4. Mejorar en un 50 por ciento los niveles de alfabetizacin de adultos para el ao 2015, especialmente entre las mujeres, y lograr el acceso equitativo a l a educacin bsica y permanente para todas las personas adultas. 5. Ampliacin de los servicios de educacin bsica y de capacitacin a otras competencias esenciales necesarias para los jvenes y los adultos, evaluando la eficacia de los programas en funcin de la modificacin de la conducta y del impacto en la salud, el empleo y la productividad. 5. Eliminar las disparidades de gnero en la educacin primaria y secundaria para el ao 2005, y lograr la equidad de gneros para el 2015, en particular asegurando a las nias acceso a una educacin bsica de buena calidad y rendimientos plenos e igualitarios. 6. Aumento de la adquisicin por parte de los individuos y las familias de los conocimientos, capacidades y valores necesarios para vivir mejor y conseguir un desarrollo racional y sostenido por medio de todos los canales de la educacin -incluidos los medios de informacin modernos, otras formas de comunicacin tradicionales y modernas, y la accin social evalundosela eficacia de estas intervenciones en funcin de la modificacin de la conducta. 6. Mejorar todos los aspectos de la calidad de la educacin y asegurar la excelencia de todos, de modo que todos logren resultados de aprendizaje reconocido y medible, especialmente en torno a la alfabetizacin, el clculo y las habilidades esenciales para la vida. Elaboracin y traducciones: R.M.Torres Fuente: UNESCO, Educacin para Todos http://www.unesco.org/education/efa/index.shtml
En Jomtien se determin como meta 3 el aprendizaje y la necesidad de mejorarlo y evaluarlo, tratando de determinar ciertos parmetros cuantitativos para evaluar los avances en el campo, en tanto que en Dakar, el tema del aprendizaje se desdibujo en la simple satisfaccin de necesidades bsica de aprendizaje, con lo que desapareci todo intento por evaluar los avances en el tema.
Finalmente, fue en Dakar donde se elimin la meta 6 de Jomtien, referida a la utilizacin de los medios tradicionales y modernos de informacin y comunicacin para fines de educacin pblica (Torres, 2006: 7-6), tema relevante para la calidad de la educacin en nuestros das.
2.1.2 Componentes del derecho a la educacin.
En este sentido, el Comit DESC (1999) tambin establece que la educacin en todas sus formas y en todos los niveles debe cumplir con cuatro caractersticas: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad (Comit DESC, Observacin General nmero 13). Lo que ms tarde fue retomado por la relatora especial sobre el derecho a la 78 educacin Katarina Tomasevski en lo que llamo el esquema de las cuatro As 58 : asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad.
Determinando que el componente de disponibilidad comprendera el establecimiento del nmero suficiente de instituciones y programas de enseanza en el territorio del Estado Parte. Considerando que debe velarse porque dichas instalaciones cuenten con condiciones satisfactorias de funcionamiento, todo ello adecuado al contexto en que se ubiquen.
En materia de accesibilidad se enfatiza el respeto al principio de igualdad y no discriminacin, desglosando tal caracterstica en tres dimensiones; no discriminacin en tanto accesible a todos pero sobretodo a los grupos mas vulnerables de hecho y de derecho (Comit DESC, Observacin General nmero 13), asequible materialmente ya sea por su ubicacin fsica cercana al educando o por la utilizacin de los programas de educacin a distancia que la lleven hasta donde se encuentre, accesible econmicamente en tanto condicionada por lo previsto en el prrafo segundo del artculo 13 del Pacto DESC respecto a la gratuidad de la enseanza primaria y la posible modificacin en este sentido de la educacin secundara y superior.
La aceptabilidad se define con relacin a la observacin juiciosa de la forma y fondo de la educacin, abarcando tanto los programas de estudio como los mtodos pedaggicos utilizados, los cuales debern cumplir con las caractersticas de pertinencia y buena calidad, para los estudiantes e inclusive los padres, quedando sujeto a lo establecido en el prrafo primero del artculo 13 del Pacto DESC.
Respecto a la caracterstica de adaptabilidad se hace hincapi a la capacidad de flexibilidad que la educacin debe tener frente a sociedades que se transforman continuamente; todo ello como respuesta a necesidades de alumnos insertos en contextos culturales y sociales diversos.
58 Comisin de Derechos Humanos, Informe anual de la relatora especial sobre derecho a la educacin, Katarina Tomasevski, U.N. Doc. E/CN.4/1999/49, prrafos 51/74; E/CN.4/2001/52, prrafos 64/77, y E/CN.4/2002/60, prrafos 22/45.
79 Complementariamente a estas caractersticas, para el caso de la educacin primaria, deben considerarse los elementos de obligatoriedad y gratuidad, establecidos en el artculo 14 del Pacto DESC de 1966, y que posteriormente fueron ampliados por el Comit DESC en su Observacin general nmero 11. Entendiendo que la obligatoriedad sirve para destacar que ni los padres o tutores y menos an el Estado pueden decidir de forma discrecional si el nio tendr acceso a la enseanza primaria y reforzando lo establecido en los artculos 2 y 3 del Pacto, respecto a la no discriminacin por causa de sexo.
En tanto que gratuidad en lo relativo a la disponibilidad de la enseanza primaria para el nio, los padres o tutores, los elementos que se enuncian como peligro para su realizacin y posible regresividad son los derechos de matrcula y otros costos directos impuestos por el gobierno, las autoridades locales o la propia escuela; los cuales deben ser eliminados, cuestin imperativa en los planes de accin de los pases para hacer efectivo este derecho.
En aos recientes se ha estimado oportuno incluir el componente de calidad de forma independiente; segn la Observacin General nmero 13 del Comit DESC, implica un adecuado establecimiento de objetivos y contenidos de los planes y programas de estudio, que responda a las necesidades nacionales, y que tenga en cuenta las circunstancias del estudiantado (Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2009: 232). Que cuente con recursos materiales, en cantidad suficiente y adecuada incluyendo aulas, equipamiento esencial como computadoras y acceso a Internet; material didctico, biblioteca, mapas, laminas, modelos tridimensionales (Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2009: 232), etctera.
2.2 Obligaciones consagradas en los estndares internacionales y la legislacin nacional en materia del derecho a la educacin y su nivel de cumplimiento en el Programa Escuela Segura.
Habiendo definido la naturaleza que le subyace al derecho a la educacin a travs de su contenido y proceso de definicin proceder a establecer cules son las obligaciones a que est comprometido el Estado mexicano y que se consagran en los estndares internacionales o marco jurdico internacional y las leyes nacionales en lo concerniente al 80 derecho a la educacin y su nivel de cumplimiento en el Programa Escuela Segura. Todo ello con base en el anlisis de los documentos rectores de dicha poltica pblica.
La metodologa en que descansar este anlisis se construye a partir de los cuatro componentes de la Observacin General nmero 13, disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad adems del elemento de calidad- y adaptabilidad, antes descritas; es decir se realizar una clasificacin de los estndares internacionales, con base en las caractersticas mencionadas.
Cabe destacar que en primera instancia se presenta una matriz de obligaciones que de manera general implica el derecho a la educacin de los nios, nias y adolescentes, sin embargo el total de dichas obligaciones no tienen un vinculo directo con los objetivos que persigue el Programa Escuela Segura, por ello en segunda instancia se proceder a depurar dicha matriz y considerar slo aquellas obligaciones que en efecto tendran que haber sido observadas por las Bases y Reglas de Operacin del Programa. Fuente: Elaboracin propia con base en las obligaciones previstas en los estndares internacionales y nacionales en materia de derecho a la educacin.
TABLA 12. OBLIGACIONES INHERENTES AL DERECHOALA EDUCACIN. DISPONIBILIDAD ACCESIBILIDAD ACEPTABILIDADY CALIDAD ADAPTABILIDAD En materia educativa debe darse la cooperacin internacional para combatir la ignorancia y el analfabetismo y facilitar el acceso a los conocimientos tcnicos y a mtodos modernos de enseanza. La educacin fundamental debe ser generalizada, obligatoria, gratuita; evitando la discriminacin de las nias y las adolescentes en materia de oportunidades educativas estableciendo los mecanismos que se requieran para contrarrestar las razones culturales, econmicas o de cualquier otra ndole, que propicien dicha discriminacin. Las nias, nios y adolescentes tienen derecho a la educacin que respete su dignidad proporcionndoles la atencin educativa que por su edad, madurez y circunstancias especiales requirieran para su pleno desarrollo. Las nias, nios y adolescentes que posean cualidades intelectuales por encima de la media, tengan derecho a una educacin acorde a sus capacidades, as como a contar con las condiciones adecuadas que les permita integrarse a la sociedad.
Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular y reducir las tasas de desercin escolar.
La educacin debe preparar al nio para asumir una vida responsable en una sociedad libre y democrtica, con espritu de comprensin, paz, tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos los pueblos, grupos tnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indgena. Diseo de planes y programas adecuados a las necesidades de los pueblos indgenas. La educacin es clave para fortalecer: - El desarrollo del potencial humano, propiciando la mejora de las facultades para adquirir conocimientos, as como la capacidad de observacin, anlisis y reflexin crticos; - El pleno desarrollo de la personalidad y dignidad humana, - El fomento al respeto a los derechos humanos (en especial no discriminacin y la convivencia sin violencia) y las libertades fundamentales, el pluralismo ideolgico y la justicia. - La difusin de los derechos y deberes de nios, nias y adolescentes y las formas de proteccin con que cuentan para ejercitarlos.
En el proceso educativo deber asegurarse la participacin activa del educando, estimulando su iniciativa y su sentido de responsabilidad social; como medio de formacin ciudadana
La disciplina escolar debe administrarse de modo compatible con la dignidad humana del nio, de tal forma que no atente contra su vida, o su integridad fsica o mental.
81 2.2.1 Accesibilidad.
El componente de accesibilidad bsicamente comprende los estndares de no discriminacin de hecho y de derecho; la asequibilidad material en tanto localizacin geogrfica de acceso razonable o por medio de programas de educacin a distancia y finalmente de gratuidad respecto a la educacin primaria y gradualidad de esta caracterstica para la secundaria y superior.
En este sentido debe velarse porque la educacin que se imparta sea acorde a los estndares internacionales, es decir que sea generalizada 59 obligatoria y gratuita evitando por todos los medios la discriminacin.
Dichas obligaciones se establecen en el prrafo 1 artculo 26 60 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos; fraccin V, inciso e, artculo 5 61 de la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial 62 ; Inciso a), prrafo 2 del artculo 13 y artculo 14 63 del Pacto DESC; inciso a) del artculo 28 64 de la Convencin
59 Generalizada significa segn la Observacin General nmero 13, del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, En primer lugar, que la enseanzano depende de la aptitud o idoneidad aparentes de un alumno y en segundo lugar, que se impartir en todo el Estado de forma tal que todos puedan acceder a ella en igualdad de condiciones. 60 Artculo 26 1. Toda persona tiene derecho a la educacin. La educacin debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instruccin elemental y fundamental. La instruccin elemental ser obligatoria. La instruccin tcnica y profesional habr de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores ser igual para todos, en funcin de los mritos respectivos. 61 Artculo 5 En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artculo 2 de la presente Convencin, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminacin racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distincin de raza, color y origen nacional o tnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes: e) Los derechos econmicos, sociales y culturales, en particular: v) El derecho a la educacin y la formacin profesional; 62 Adoptada y abierta a la firma y ratificacin por la Asamblea General en su resolucin 2106 A (XX), de 21 de diciembre de 1965). 63 Artculo 13 2. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho: a) La enseanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; Artculo 14 Todo Estado Parte en el presente Pacto que, en el momento de hacerse parte en l, an no haya podido instituir en su territorio metropolitano o en otros territorios sometidos a su jurisdiccin la obligatoriedad y la gratuidad de la enseanza primaria, se compromete a elaborar y adoptar, dentro de un plazo de dos aos, un plan detallado de accin para la aplicacin progresiva, dentro de un nmero razonable de aos fijado en el plan, del principio de la enseanza obligatoria y gratuita para todos. 64 Artculo 28 82 sobre los Derechos del Nio; artculo XII 65 de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; inciso a prrafo 3 del artculo 13 66 del Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador y el artculo 3 67 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Un punto a destacar para el cabal cumplimiento del componente de accesibilidad es el fortalecimiento de los mecanismos que inhiban la desercin escolar y la inasistencia, ambos obstculos recurrentes en el logro del acceso efectivo a la educacin por parte de nias, nios y adolescentes, tal como lo establece el inciso e prrafo 1 del artculo 28 68 la Convencin sobre los Derechos del Nio.
En lo que concierne a los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura los derechos que se esperara observar son:
TABLA 13. DERECHO A LA EDUCACIN.
COMPONENTE
OBLIGACIN
IDENTIFICADAS ADECUADAMENTE?
ACCESIBILIDAD Adopcin de medidas tendientes al fomento dela asistencia regular y la reduccin de tasas de desercin escolar. Incumplida por contradicciones en el texto de las Bases de Operacin de 2007 y las Reglas de Operacin del 2009. Fuente: Elaboracin propia con base en las obligaciones previstas en los estndares internacionales, regionales y nacionales en materia de derecho a la educacin y su confrontacin con las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.
1. Los Estados Partes reconocen el derecho del nio a la educacin y, a fin de que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades ese derecho, debern en particular: a) Implantar la enseanza primaria obligatoria y gratuita para todos; 65 Artculo XII. Derecho a la educacin Toda persona tiene derecho a recibir gratuitamente la educacin primaria, por lo menos. 66 Artculo 13 Derecho a la Educacin. 3. Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio del derecho a la educacin: a. la enseanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; 67 ARTCULO 3.- Todo individuo tiene derecho a recibir educacin. El Estado -Federacin, Estados, Distrito Federal y Municipios-, impartir educacin preescolar, primaria y secundaria. La educacin preescolar, primaria y la secundaria conforman la educacin bsica obligatoria. VIII. El Congreso de la Unin, con el fin de unificar y coordinar la educacin en toda la Repblica, expedir las leyes necesarias, destinadas a distribuir la funcin social educativa entre la Federacin, los Estados y los Municipios, a fijar las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico y a sealar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan. 68 Artculo 28 1. Los Estados Partes reconocen el derecho del nio a la educacin y, a fin de que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades ese derecho, debern en particular: e) Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas de desercin escolar.
83 La desercin escolar se define como fenmeno que incide en el rezago educativo de la poblacin, est presente en todos los niveles que componen el Sistema Educativo Mexicano (Navarro, 2001: 44) e implica la puesta en marcha de medidas que desincentiven aquellos factores que llevan a los nios y adolescentes a abandonar la escuela o asistir de forma irregular a ella.
Entre las circunstancias que pueden causar dicho abandono se encuentran los factores personales, econmicos y escolares, en el caso del Programa Escuela Segura y dada la naturaleza que le subyace como poltica en materia de seguridad escolar, debi hacerse nfasis a los factores escolares de inseguridad sea esta interna o externa, es decir preveer elementos que permitiesen al nio generar elementos de autocuidado que le hicieran salir avante de cualquier situacin de riesgo tanto dentro como fuera de la escuela.
Pese a que dicha obligacin se inserta en ambas versiones del Programa a travs de las acciones previstas en el aparatado objetivos generales y especficos e incluso al prever el destino de los recursos para rubros tales como capacitacin, adquisicin de material didctico y enseanza relacionada con la prevencin y la seguridad encuentra serias contradicciones en la versin del 2007 al dejar de manifiesto que los recursos financieros que se obtengan con motivo de la adhesin al Programa podrn ser utilizados para la compra de insumos de seguridad para las instalaciones de las escuelas beneficiadas con prohibicin expresa de que pudiesen ser destinados a la adquisicin de otro tipo de recursos, lo que tambin est previsto en el texto de las Reglas de Operacin, aunque de forma complementara. Esto revela criterios errneos que priorizan la escuela segura por encima del nio seguro, ya que este ltimo enfoque requerira, en principio, insumos financieros y humanos destinados a dotar de habilidades de autocuidado al nio primando as el inters superior del menor a travs de la proteccin integral de sus derechos lejos de apostar por mayores niveles de seguridad para las instalaciones escolares.
Si bien est investigacin tiene como principal objetivo el anlisis del diseo a partir de los principales documentos del programa, cabe mencionar que se han presentado conductas cuestionables entorno a la seguridad del menor como son: la revisin de mochilas (Altamirano, 04/ene/08, El Universal, Carrera, 21/feb./10, El Heraldo de Tabasco; Yez, 16/feb./10, La Crnica de Hoy; Snchez, 28/feb./10, Diario de Xalapa) , la aplicacin de 84 antidumping 69 y la puesta en marcha de operativos policacos (Furlan y Pasillas, 2007: 8-9) que criminalizan a los que en realidad son vctimas, ejecutando acciones sancionadoras en lugar de mecanismos preventivos de autocuidado.
Tanto el objetivo de los recursos en las primeras bases de operacin como las medidas especficas que se aplicaron se explican por el perfil de aquellas personas que participaron en los inicios de la construccin y diseo del Programa en el 2007 agentes de seguridad pblica-, bajo los parmetros de la Secretara de Seguridad Pblica en el marco de la estrategia Limpiemos Mxico (Furlan y Pasillas, 2007, Luna, 09/ene/09).
Todo ello en contra del inters superior de las nias, nios y adolescentes, ya que pese argumentarse que la finalidad ltima de estas acciones es justamente eliminar aqullos obstculos que impiden al menor acceder a la educacin, no es slida tal aseveracin dadas las caractersticas de indivisibilidad e interdependencia inherentes a todos los derechos humanos, es decir no puede protegerse o garantizarse el derecho a acceder a la educacin violentando el ncleo del derecho a su integridad e intimidad personal.
Por tanto se puede concluir que las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura no atienden adecuadamente a la obligacin de adoptar medidas tendientes al fomento de la asistencia regular y la reduccin de las tasas de desercin escolar, lo anterior debido a que si bien se establece de manera indirecta dicha obligacin en los objetivos generales y especficos de tales documentos tal disposicin se contrapone con lo relativo al destino que debe drsele a los recursos sobretodo en caso de as Bases de Operacin del 2007 que prioriza la adquisicin de insumos para la seguridad de la escuela y no de los nios, y que nuevamente se encuentra aunque como medida complementaria en las Reglas de Operacin de 2009.
69 Palabras de la Secretaria de Educacin Pblica, Josefina Vzquez Mota, durante la inauguracin del Taller Nacional para Fortalecer la Seguridad de la Cultura de la Legalidad en los Centros Escolares, organizado por la SEP Jueves 30 de octubre de 2008. Sitio web http://sep.gob.mx/work/sites/sep1/resources/LocalContent/103122/2/VersionMSP301008.pdf. 85 2.2.2 Aceptabilidad y Calidad.
Para que se considere que la educacin es aceptable y de calidad los programas de estudio y mtodos pedaggicos respecto de su forma y fondo deben atender a los principios de respeto a la dignidad del individuo nia o nio-, ser adecuada a su edad y de calidad, tendiente a la preparacin del nio para asumir una vida responsable en una sociedad libre y democrtica, con espritu de comprensin, paz, tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos los pueblos, grupos tnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indgena, fortaleciendo el desarrollo de su potencial humano, tanto fsico como mental, propiciando la mejora en su capacidad de observacin, anlisis y reflexin crticos fomentando el respeto por los derechos humanos (en especial la no discriminacin y la convivencia sin violencia), las libertades fundamentales y la justicia.
Dichos estndares han sido establecidos en el prrafo segundo artculo 26 70 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos; prrafo 1 del artculo 13 71 del Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, incisos a), b) y d) prrafo 1 del artculo 29 72 de la Convencin sobre los Derechos del Nio; prrafo 2, artculo 13 73 del Protocolo Adicional a la Convencin 8Americana sobre Derechos
70 Artculo 26 2. La educacin tendr por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecer la comprensin, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos tnicos o religiosos; y promover el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz. 71 Articulo 13 Convienen en que la educacin debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Convienen asimismo en que la educacin debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensin, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, tnicos o religiosos, y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz. 72 Artculo 29 1. Los Estados Partes convienen en que la educacin del nio deber estar encaminada a: a) Desarrollar la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y fsica del nio hasta el mximo de sus posibilidades; b) Inculcar al nio el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y de los principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas; ...d) Preparar al nio para asumir una vida responsable en una sociedad libre, con espritu de comprensin, paz, tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos los pueblos, grupos tnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indgena; 73 Artculo 13 Derecho a la educacin. 2. Los Estados partes en el presente Protocolo convienen en que la educacin deber orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad y deber fortalecer el respeto por los derechos humanos, el pluralismo ideolgico, las libertades fundamentales, la justicia y la paz. Convienen, asimismo, en que la educacin debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una 86 Humanos en Materia de Derechos Econmicos, sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador; Incisos A y D, artculo 32 74 de la Ley para la Proteccin de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescente, as como la difusin de los derechos de nios, nias y adolescentes y las formas de proteccin con que cuentan para ejercitarlos; fraccin XV, artculo 7 75 de la Ley General de Educacin.
Adems debe asegurarse que existan mecanismos para la participacin activa y directa de los educandos estimulando su sentido de participacin social con miras a formar ciudadanos responsables y comprometidos (inciso E, artculo 32 76 de la Ley para la Proteccin de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes) observando que la disciplina que se imparta en las instituciones educativas sea compatible con la dignidad humana del nio, de tal forma que no atente contra su integridad fsica o mental, segn el prrafo 2, artculo 28 77 de la Convencin sobre los Derechos del Nio e Incisos F y G, artculo 32 78 de la Ley para la Proteccin de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes. En suma, la forma y fondo de la enseanza que se imparta debe velar por el
sociedad democrtica y pluralista, lograr una subsistencia digna, favorecer la comprensin, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos raciales, tnicos o religiosos y promover las actividades en favor del mantenimiento de la paz. 74 Captulo Dcimo Del Derecho a la Educacin Artculo 32. Nias, nios y adolescentes tienen derecho a una educacin que respete su dignidad y les prepare para la vida en un espritu de comprensin, paz y tolerancia en los trminos del artculo 3o. de la Constitucin. Las leyes promovern las medidas necesarias para que: A. Se les proporcione la atencin educativa que por su edad, madurez y circunstancias especiales requirieran para su pleno desarrollo. D. Se impulse la enseanza y respeto de los derechos humanos. En especial la no discriminacin y de la convivencia sin violencia. 75 Artculo 7o.- La educacin que impartan el Estado, sus organismos des centralizados y los particulares con autorizacin o con reconocimiento de validez oficial de estudios tendr, adems de los fines establecidos en el segundo prrafo del artculo 3 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, los siguientes: Prrafo reformado DOF 17-04-2009, 17-04-2009 XV. Difundir los derechos y deberes de nios, nias y adolescentes y las formas de proteccin con que cuentan para ejercitarlos. 76 Artculo 32 E. Se prevean mecanismos de participacin democrtica en todas las actividades escolares como medio de formacin ciudadana. 77 Artculo 28 2. Los Estados Partes adoptarn cuantas medidas sean adecuadas para velar por que la disciplina escolar se administre de modo compatible con la dignidad humana del nio y de conformidad con la presente Convencin. 78 Artculo 32 F. Se impida en las instituciones educativas la imposicin de medidas de disciplina que no estn previamente establecidas, sean contrarias a su dignidad, atenten contra su vida, o su integridad fsica o mental. G. Se favorezcan en las instituciones educativas, mecanismos para la solucin de conflictos, que contengan claramente las conductas que impliquen faltas a la disciplina y los procedimientos para su aplicacin.
87 mejoramiento de las aptitudes y actitudes para la vida de cada nia y nio, proveyndoles de los instrumentos necesarios para su adecuado desarrollo y convivencia pacfica con el resto de los individuos.
En este sentido, qu obligaciones de los estndares antes mencionados se esperara que atendieran las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura?
TABLA 14. DERECHO A LA EDUCACIN.
COMPONENTE
OBLIGACIN
IDENTIFICADAS ADECUADAMENTE?
ACEPTABILIDAD Y CALIDAD. Educacin bajo estricto respeto a la dignidad de las nias, nios y adolescentes adecuada asu edad y madurez, como medio idneo para el desarrollo del potencial humano, tanto a nivel intelectual como fsico. Incumplida por contradicciones en el texto de las Bases y Reglas de Operacin, ya que mientras se prev como parte de los objetivos especficos del Programa, en otra parte de ambos documentos se prevn disposiciones que van en detrimento de su realizacin. Difusin de los derechos de las nias, nios y adolescentes, as como de las vas con que cuentan para ejercerlos. Incumplida por contradicciones en el texto de las Bases y Reglas de Operacin, ya que mientras se prev como parte de los objetivos especficos del Programa, en otra parte de ambos documentos se prevn disposiciones que van en detrimento de su realizacin. Educacin bajo los principios de democracia, compresin, paz, tolerancia, igualdad, amistad entre todos los grupos tnicos, respeto a los derechos humanos y la justicia. Incumplida por contradicciones en el texto de las Bases y Reglas de Operacin, ya que mientras se prevcomo parte de los objetivos especficos del Programa, en otra parte de ambos documentos se prevn disposiciones que van en detrimento de su realizacin. Fuente: Elaboracin propia con base en las obligaciones previstas en los estndares internacionales, regionales y nacionales en materia de derecho a la educacin y su confrontacin con las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.
La educacin bajo estricto respeto a la dignidad de las nias y nios implica necesariamente su reconocimiento como sujetos de derechos, libres y autodeterminados para decidir respecto de aquellos temas que les afectan e interesan, lo cual tiene como elemento determinante una educacin acorde a su edad y madurez, ya que en la medida que se les provean herramientas para desarrollarse tanto intelectual como fsicamente estarn en posibilidad de ejercer de forma plena sus derechos, lo que se ver condicionado por dos circunstancias: el conocimiento que tenga de sus derechos y la disposicin real de mecanismos para su ejercicio.
Aunado a lo anterior, es importante formar a las nias y nios en un entorno de respeto por los principios de democracia, compresin, tolerancia, igualdad y justicia, ya que en la medida en que el menor haga suyos dichos valores comprender que en tanto l es poseedor de derechos tambin lo son el resto de los individuos con los que convive logrando con ello establecer un ambiente de respeto mutuo cuya realizacin trascienda los 88 limites temporales y espaciales del mbito escolar y permita la formacin de ciudadanos con aptitudes y actitudes para una vida democrtica.
As la forma y fondo de la educacin est enfocada a la realizacin de derechos y no slo al desarrollo del curriculum estrictamente acadmico, es decir que se prepare a la niez para su convivencia presente y futura bajo una perspectiva donde la educacin sea el medio y el nio el fin, ya que si la educacin se convierte en fin en s misma las posibilidades de respeto a la dignidad de nias y nios quedaran nulificadas al proveerles de una serie de conocimientos no significativos para su vida.
Respecto a los elementos que implica la obligacin de respeto a la dignidad de los nios y adolescentes, aunque insertos en el texto de las Bases y Reglas de Operacin del PES, punto 2.2 de los objetivos especficos, y a travs de la realizacin de talleres y elaboracin de materiales cuyo contenido se rige por dichos principios, an existen serias tensiones entre la pretendida educacin en valores y aptitudes para la vida y los mecanismos que priorizan escuelas seguras por encima de nios seguros.
En este sentido, pese a que en el texto de los documentos constitutivos del Programa se prevn medidas con la finalidad de que el nio conozca sus derechos y las vas para hacerlos efectivos, a travs de la insercin en el currculo de preescolar, primara y secundara de la materia Formacin Cvica y tica 79 ( de forma expresa en el punto 2.2, 8 de las Reglas de Operacin 2009,) y el reparto de materiales elaborados en la Coordinacin Nacional del Programa Escuela Segura 80 ; en el mbito de las decisiones
79 Dicha asignatura promueve el desarrollo gradual y sistemtico de ocho competencias cvicas y ticas: 1. Conocimiento y cuidado de s mismo; 2. Autorregulacin y ejercicio razonable de la libertad; 3. Respeto y aprecio de la diversidad; 4. Sentido de pertenencia a la comunidad, la nacin y la humanidad; 5. Manejo y resolucin de conflictos; 6. Participacin social y poltica; 7. Apego a la legalidad y sentido de justicia; y 8. Comprensin y aprecio por la democracia. Para mayor informacin de los contenidos de la asignatura Formacin Cvica y t ica visitar el sitio web www.basica.sep.gob.mx. 80 Entre los materiales que son elaborados o dictaminados por la Coordinacin destacan: 1. Escuela y prevencin de las adicciones. Antologa. Fanny feldman fine. 2. Orientacin para la prevencin de adicciones en las escuelas de educacin bsica. Gua de capacitacin para profesores de secundara. 89 trascendentales no se le permite gozar de sus derechos y menos an se disponen mecanismos para que los ejerza, lo que se ve claramente en el proceso de elaboracin del Diagnstico de Seguridad Escolar (documento que revela el entorno escolar de seguridad o inseguridad que pueda estar presentando la escuela participante) y el Plan de Seguridad Escolar de las Bases de Operacin 2007 (documento con base en el cual se guan las acciones que necesita realizar la escuela en materia de prevencin) y la Agenda de Seguridad Escolar prevista en las Reglas de Operacin 2009 (documento que define las acciones para atender los principales problemas identificados en la autoevaluacin), al no considerar la participacin de los nios inscritos en el ao lectivo debido a que es funcin exclusiva de los consejos escolares de participacin social cuya estructura no los inserta.
De tal forma que mientras se prev en los objetivos especficos de las Bases y Reglas de Operacin, la educacin del nio como individuo respetuoso de s mismo y del otro capaz de tomar decisiones respecto a lo que le rodea e interesa y de ejercer su autocuidado en un entorno de respeto por los principios democrticos, de forma paralela se establecen mecanismos que obstaculizan su ejercicio de facto.
2.3 El contenido del derecho a la integridad personal.
El derecho a la integridad personal conlleva el reconocimiento de la dignidad humana y, en consecuencia la preservacin fsica, psquica y moral de toda persona; lo cual debe
3. Orientaciones para la prevencin de adicciones en escuelas de educacin bsica. Manual para profesores de secundara. 4. Violencia familiar y adicciones. Recomendaciones preventivas. Centros de integracin juvenil a. C. 5. Cmo proteger a tus hijos contra las drogas. Centros de integracin juvenil a. C. 6. Habilidades para la vida. Gua para educar con valores. Centros de integracin juvenil a. C. 7. Curso de mediacin de conflictos y prevencin de la violencia y las adicciones en las escuelas de educacin bsica. Presentacin. Cuadernillo 1. Identificacin y resignificacin de conflictos. Cuadernillo 2. Naturaleza y caractersticas del conflicto escolar. Cuadernillo 3. Prevencin de la violencia y las adicciones: el papel de los valores y las emociones. Cuadernillo 4. Mediacin de conflictos en el mbito escolar. 8. ah, que la cancin! Msica mexicana en la escuela. 9. Curso bsico de direccin coral, repertorio. 10. Serie kipattla, para tratarnos igual. Consejo nacional para prevenir la discriminacin. Francisco con f defuego. Pedro y la mora. Los tenos de Carlos. El secreto de Cristina. Matas en el salto mortal.
90 traducirse en el derecho a no ser vctima de ningn dolor o sufrimiento fsico, psicolgico o moral (Diagnstico Derechos Humanos del Distrito Federal, 2008). La prctica ms comn aunque no la nica- que atenta contra el derecho a la integridad personal es la tortura, as como los tratos crueles y denigrantes en personas que se encuentran bajo la custodia del Estado, ya sea detenidos como presuntos delincuentes ante un ministerio pblico o un juez, las personas consideradas no aptas de sus facultades mentales y, por ende, retenidos en un centro hospitalario, o personas cuya guarda o custodia queda a cargo del Estado por lapsos especficos, como los nios y nias en los centros escolares.
As la integridad fsica consiste en la plenitud corporal de la persona, por tanto todo individuo tiene derecho a ser protegido contra agresiones que puedan afectar o lesionar su cuerpo, sea destruyndolo o causndole dolor fsico o dao a su salud (Afanador, 2002: 93). La integridad psquica y moral, por su parte hace referencia a la plenitud de las facultades morales, intelectuales y emocionales; la inviolabilidad de la integridad psquica se relaciona con el derecho a no ser obligado, constreido o manipulado mentalmente contra su voluntad (Afanador, 2002: 93). De forma puntual la integridad moral se refiere al derecho que tiene cada ser humano para desarrollarse de acuerdo a sus propias creencias (Guzmn, 2007: 1).
As el derecho a la integridad fsica no admite limitacin alguna segn el prrafo tercero de la Observacin General nmero 20 del Comit de Derechos Humanos.
3. El texto del artculo 7 no admite limitacin alguna. El Comit reafirm asimismo que, incluso en situaciones excepcionales como las mencionadas en el artculo 4 del Pacto, nada autoriza la suspensin de la clusula del artculo 7, y las disposiciones de dicho artculo deben permanecer en vigor. Anlogamente, el Comit observa que no se puede invocar justificacin o circunstancia atenuante alguna como pretexto para violar el artculo 7 por cualesquiera razones, en particular las basadas en una orden recibida de un superior jerrquico o de una autoridad pblica.
Lo cual se reitera en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en su artculo 27 81 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos artculo 4 82 al establecer que
81 Artculo 27. Suspensin de Garantas 91 ni en caso de guerra, de peligro pblico o de cualquier otra emergencia que ponga en riesgo la vida de la nacin o amenace la independencia o seguridad del Estado, es justificable la adopcin de medidas que suspendan las obligaciones que implican el derecho a la integridad personal (Diagnstico de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2008).
Es importante destacar el carcter de jus cogens del derecho a la integridad personal, segn lo previsto en el artculo 53 83 de la Convencin de Viena sobre Derecho de los tratados convirtindola en una norma imperativa de derecho internacional general, es decir una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de los Estados en su conjunto que no admite acuerdo en contrario y que slo puede ser modificada por una
1. En caso de guerra, de peligro pblico o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, ste podr adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas en virtud de esta Convencin, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las dems obligaciones que les impone el derecho internacional y no entraen discriminacin alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religin u origen social. 2. La disposicin precedente no autoriza la suspensin de los derechos determinados en los siguientes artculos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurdica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibicin de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religin); 17 (Proteccin a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Nio); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Polticos), ni de las garantas judiciales indispensables para la proteccin de tales derechos. 3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensin deber informar inmediatamente a los dems Estados partes en la presente Convencin, por conducto del Secretario General de la Organizacin de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensin y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensin. 82 Artculo 4 1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nacin y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrn adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las dems obligaciones que les impone el derecho internacional y no entraen discriminacin alguna fundada nicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religin u origen social. 2. La disposicin precedente no autoriza suspensin alguna de los artculos 6, 7, 8 (prrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18. 3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensin deber informar inmediatamente a los dems Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensin. Se har una nueva comunicacin por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensin. 83 Artculo 53. Tratados que estn en oposicin con una norma imperativa de derecho internacional general (ius cogens). Es nulo todo tratado que, en el momento de su celebracin, est en oposicin con una norma imperativa de derecho internacional general. Para los efectos de la presente Convencin una norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como no admite acuerdo en contrario y que slo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carcter. 92 norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carcter (Diagnstico de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2008:432).
Finalmente, no debe perderse de vista que la proteccin del derecho a la integridad fsica no slo es valiosa por la preservacin de la vida en si misma, sino porque de ello dependen en gran medida el disfrute efectivo del resto de sus derechos; por ejemplo y para el caso que nos ocupa, es difcil imaginar que un nio pueda disfrutar plenamente de su derecho a la educacin en un ambiente, que si bien no pone en peligro su vida, s hostiliza y algunas ocasiones obstaculiza su acceso a la misma.
Todo ello traducido en una alta incidencia de desercin escolar teniendo como uno de los motivos principales la violencia existente tanto dentro como fuera de su entorno escolar, porque si bien no es la nica causa por la cual los nios deciden abandonar la escuela s resulta ser una de las ms graves y difciles de detectar, porque en ocasiones es un problema que se minimiza o mantiene oculto a la vista de quines debieran corregirlo 84 .
2.4 Obligaciones consagradas en los estndares internacionales y la legislacin nacional en materia del derecho a la integridad personal y su nivel de cumplimiento en el Programa Escuela Segura.
Al igual que para el caso del derecho que precede, se recurrir a una metodologa basada en la clasificacin de las obligaciones contenidas en los estndares internacionales respecto a la integridad personal.
Resultado del desarrollo del Derecho Internacional de los derechos humanos sobretodo con respecto a los derechos civiles y polticos- se establecen tres obligaciones: respetar, proteger y garantizar; a partir de las cuales se clasificarn las obligaciones estatales del derecho a la integridad personal vinculadas en primera instancia con las nias, nios y
84 La violencia en las escuelas es otro factor de desercin escolar. Segn la Consulta Infantil y Juvenil del 2003, 16% de los nios de entre 6 y 9 aos dijeron que son tratados con violencia en sus escuelas. En 2007, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) atendi alrededor de 46 casos de maltrato a nios menores de 18 aos por da, siendo las nias ligeramente ms afectadas que los nios, y sealando que dos de cada tres casos registrados de maltrato (62.3%) son de violencia fsica y emocional. http://www.unicef.org/mexico/spanish/ninos_6876.htm
93 adolescentes en su mbito escolar en general y en segunda instancia y previo a depurar dicha matriz, con los contenidos de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura en su versin 2007 y 2009.
Fuente: Elaboracin propia con base en las obligaciones previstas en los estndares internacionales, regionales y nacionales en materia de derecho a la integridad fsica.
TABLA 15. OBLIGACIONES INHERENTES AL DERECHOA LAINTEGRIDADPERSONAL. OBLIGACINDE RESPETAR OBLIGACINDE PROTEGER OBLIGACINDE GARANTIZAR Todo individuo tiene derecho a la vida, la libertad y la seguridad de su persona. Proteccin del Estado contra todo acto de violencia o atentado contra la integridad personal cometido por funcionarios pblicos o por cualquier individuo, grupo o institucin.
Adminiculado con:
Adopcin de medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas para proteger al nio contra toda forma de perjuicio o abuso fsico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotacin, mientras el nio se encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo.
Adopcin de medidas especiales de proteccin y asistencia en favor de todos los nios y adolescentes, sin discriminacin alguna por razn de filiacin o cualquier otra condicin.
Obligacin a prevenir y a sancionar la tortura.
Toda persona tiene derecho a que se respete su integridad fsica, psquica y moral.
Adminiculado con:
Nadie puede ser molestado en su persona, familia, bien, papeles o posesiones, sin que medie un mandato escrito de autoridad competente, que funde y motive la causa legal de dicho acto.
Todo nio tiene derecho, sin discriminacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, origen nacional o social, posicin econmica o nacimiento, a las medidas de proteccin que su condicin de menor requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad y del Estado.
Ningun nio puede ser sometido a torturas o tratos crueles e inhumanos o degradantes.
Prevenir la violencia contra los nios cambiando las actitudes y la prctica, subrayando el derecho de los nios a gozar de igual proteccin y proporcionando una base inequvoca para la proteccin del nio y la promocin de formas de crianza positivas, no violentas y participativas. En las instituciones deberan ser obligatorios la notificacin y el examen de cualquier incidente de violencia. Derecho del nio contra toda forma de violencia o humillacin pblica. Adopcin de medidas educativas y de concientizacin contra cualquier forma de violencia contra las nias, nios y adolescentes. El responsable estar obligado a cubrir los gastos de asesora legal, mdicos, funerarios, de rehabilitacin o de cualquier otra ndole, en que hayan incurrido la vctima o sus familiares, como consecuencia del delito. Asimismo, estar obligado a reparar el dao y a indemnizar por los perjuicios causados a la vctima o a sus dependientes econmicos, en los siguientes casos: I.- Prdida de la vida; II.- Alteracin de la salud; III.- Prdida de la libertad; IV.- Prdida de ingresos econmicos; V.- Incapacidad laboral; VI.- Prdida o el dao a la propiedad; VII.- Menoscabo de la reputacin. Para fijar los montos correspondientes, el juez tomar en cuenta la magnitud del dao causado. El Estado estar obligado a la reparacin de los daos y perjuicios, en los trminos de los artculos 1927 y 1928 del Cdigo Civil. Prohibicin del castigo corporal, inclusive los castigos fsicos excesivos impuestos como medida pedaggica o disciplinaria. Los Estados Partes adoptarn todas las medidas apropiadas para promover la recuperacin fsica y psicolgica y la reintegracin social de todo nio vctima de: cualquier forma de abandono, explotacin o abuso; tortura u otra forma de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; o conflictos armados. Esa recuperacin y reintegracin se llevarn a cabo en un ambiente que fomente la salud, el respeto de s mismo y la dignidad del nio. 94 2.4.1 La obligacin de respetar.
La obligacin de respetar implica un deber extenso por parte del Estado de no menoscabar la esfera jurdica al tiempo que le impone lmites en el ejercicio del poder pblico. Se basa en el postulado de esferas de la naturaleza humana que el Estado no puede afectar o en las que slo puede interferir de forma restringida.
En trminos de los estndares internacionales se traslada en el deber amplio del aparato gubernamental de respeto al derecho de todo individuo a conservar su vida, su libertad y la seguridad de su persona, artculo 3 de la Convencin Internacional de los Derechos Humanos; prrafo 1, artculo 9 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos y articulo I de la Convencin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
De forma particular, este deber implica la conservacin de la integridad fsica, psquica y moral de las personas, prrafo 1 artculo 5 de la Convencin Americana Sobre Derechos Humanos. Auxilindose por lo dispuesto en la legislacin mexicana, la cual prev el limite que el Estado debe tener en cuenta para todo proceso que implique su intromisin en la persona, la familia, bienes, documentos o posesiones; en cuyo caso no podr llevarse a cabo diligencia alguna sin que medie un mandato escrito de autoridad facultada para ello, que funde el origen legal que le subyace a dicho acto, prrafo primero del artculo 14 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
En un esfuerzo por caracterizar la proteccin de tal derecho de forma cercana a las realidades de los distintos grupos de poblacin, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos increpa a las naciones a traducir la obligacin de respetar para el caso de los derechos de la infancia, en el derecho que todo nio tiene -sin que en ello interfieran conductas discriminatorias por raza, color, sexo, idioma, religin, origen nacional o social, posicin econmica o nacimiento- a las medidas de proteccin que su calidad de menor necesita, por parte de su familia, la sociedad y para el caso que nos ocupa del Estado, artculo 19 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos; artculo 16 del Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador y prrafo 1 y 95 artculo 5 de la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial.
As mismo, este deber trasciende al enunciar las conductas que configuran una violacin por parte del Estado y determinar que ningn nio puede ser sometido a torturas o tratos crueles e inhumanos o degradantes, inciso a) artculo 37, Convencin sobre los Derechos del Nio.
El prrafo 13 de la Observacin General nmero 8 del Comit de los Derechos del Nio, es clarificador en tanto que a lo largo del desarrollo de su contenido manifiesta de forma determinante la obligacin del Estado respecto a la prohibicin de toda forma de violencia o humillacin pblica hacia los nios.
A continuacin se explora el punto de vinculacin con la obligacin de respetar que el Programa Escuela Segura presenta y el estado en que se puede ubicar el cumplimiento del mismo en la redaccin de sus documentos constitutivos. Es importante destacar que si bien el contenido del derecho implica cuestiones relativas a la intervencin de distintos actores gubernamentales, para el presente estudio me centrar en lo concerniente a directivos y profesores.
Fuente: Elaboracin propia con base en las obligaciones previstas en los estndares internacionales, regionales y nacionales en materia de derecho a la integridad fsica y su confrontacin con las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.
La obligacin de respeto a la integridad personal de nias y adolescentes implica el resguardo de su mbito moral, psquico y fsico, de todas aquellas acciones provenientes de funcionarios pblicos que pueda vulnerar cualquiera de los mbitos que comprende tal garanta. Lo anterior, en consideracin a que tanto los directivos como los profesores actan en su calidad de funcionarios pblicos estatales durante el lapso en que el menor esta bajo su cuidado.
En este sentido, la obligacin de respetar aunque presente en los objetivos especficos de ambas versiones del Programa, al considerar el cambio de actitudes y prcticas a travs de TABLA 16. DERECHO A LA INTEGRIDADPERSONAL. OBLIGACIN ESTNDAR SE IDENTIFICANADECUADAMENTE? RESPETAR Respeto a la integridad personal del nio No, debido a que existen serias contradicciones tanto en las Bases como en las Reglas deOperacin. 96 la capacitacin del personal directivo y docente en materia de respeto a los derechos del nio (Vzquez, 14/Ago/09 y Conde, 14/Ago/09) enfrenta an una dura prueba de aplicacin cuando se permite o avala de forma velada acciones como las antes mencionadas- que suponen a priori la culpabilidad del nio (Navarrete y Olmos, 4/sep/2009).
Por otro lado, como ya se ha apuntado, las Bases de Operacin de 2007 disponen que el destino de los recursos que reciban las escuelas adscritas al PNES sea la adquisicin de chapas, puertas, vidrios, alarmas, sistemas de cmaras de seguridad; equipamiento (chalecos, lmparas sordas, banderines, distintivos de seguridad, sealamientos), elementos todos ellos tendientes a la seguridad de la escuela y no del nio
Nadie puede negar que sobretodo en la segunda etapa del Programa se han hecho esfuerzos relevantes en materia de adopcin de medidas que han propiciado cambios incrementales en la conducta de directivos, maestros y personal docente en general, pero stas no han atendido a lo dispuesto en el prrafo 8 de la Observacin General nmero 3 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, en el sentido de hacer uso de todos los medios apropiados, de manera progresiva y hasta el mximo de los recursos de que se disponga, ya que se preserva el vicio de la versin de 2007 de la Bases de Operacin al prever como destino complementario de los recursos econmicos que reciben las escuelas beneficiadas la adquisicin de insumos que ponderan la seguridad de la escuela por encima del autocuidado del nio.
Por tanto, se puede inferir que aunque en principio las Bases y las Reglas de Operacin atienden a la obligacin de proteger la integridad personal de nias y nios al disponer en el texto de sus objetivos especficos mecanismos tales como:
- impulsar y fortalecer una cultura de la prevencin en las escuelas, - fomentar la colaboracin de las autoridades municipales, organizaciones de la sociedad civil, maestros y padres de familia en la prevencin de las adicciones, la violencia y la delincuencia, - impulsar acciones preventivas para generar un clima de seguridad en la comunidad escolar que pueda reflejarse en el entorno y desarrollar y fortalecer en los alumnos de 97 educacin bsica competencias para la vida y para la prevencin que les permitan poner lmites, negociar, solucionar conflictos de manera pacfica y tomar decisiones acordes a un plan de vida encaminado a una cultura de la prevencin, - promover en cada escuela beneficiada la participacin del CEPS o similar, en el diseo e implementacin de acciones preventivas de la violencia, la delincuencia y las adicciones, - Promover el desarrollo de competencias para la convivencia democrtica y el pleno ejercicio de los derechos humanos como una va para fortalecer la cultura de la prevencin en las escuelas pblicas que imparten educacin preescolar, primaria y secundaria y, - Potenciar la formacin ciudadana que se brinda a los alumnos a travs del currculo de educacin bsica en las asignaturas de Formacin Cvica y tica, Cultura de la Legalidad y otras materias que contemplan aspectos del cuidado de la salud, la prevencin del consumo de sustancias adictivas, prevencin de la violencia hacia las mujeres, la negociacin y el dilogo para resolver conflictos, la toma de decisiones y el desarrollo de un plan de vida identificado con el mejoramiento de la convivencia social.
En el caso de las Bases de 2007 existe una clara contradiccin con dichos objetivos al establecer que el destino de los recursos que cada escuela beneficiada reciba del PES se destinen a garantizar una escuela segura ms que nios seguros, en tanto que el texto de la Reglas de 2009 no se logra desvincular de tal enfoque al prever de manera complementaria el mismo destino para los recursos, por tanto no se atiende de forma debida a dicha obligacin de respetar.
2.4.2 La obligacin de garantizar.
Cuando se trata del cumplimiento de la obligacin de garantizar el derecho a la integridad personal resulta necesario prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a tal derecho. Acciones que implican a diversos responsables directa e indirectamente, para lo cual necesariamente se requiere la organizacin del aparato gubernamental para asegurar el pleno y libre ejercicio del derecho a la integridad personal, artculo 1 Convencin Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura y Ley Federal para la Prevenir y Sancionar la Tortura.
98 Entre las acciones que debe implementar el aparato gubernamental destaca por su vala para la aplicacin de sanciones, la notificacin y examen de cualquier incidente de violencia, sin embargo y dado que dichas conductas no son obligatorias en muchos pases existen serias limitantes en el tema (Prrafo 43 de la Observacin General No.8 Comit de los Derechos del Nio).
El deber de garanta cierra un crculo virtuoso cuando va ms all de prevenir e investigar y vela por la cabal proteccin de la esfera jurdica del afectado y prev mecanismos de reparacin del dao moral o material va la indemnizacin claramente establecida en el artculo 10 de la Ley Federal para la Prevenir y Sancionar la Tortura.
Como uno de los elementos centrales de la reparacin de los daos ocasionados a las vctimas, se reconoce el derecho que tiene todo nio a que se adopten las medidas pertinentes para promover su recuperacin fsica y psicolgica y la reintegracin al medio social, tras haber sido vctima de cualquier forma de abandono, explotacin o abuso; tortura u otra forma de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; o conflictos armados.
Tal recuperacin y reintegracin debe desarrollarse en un ambiente que propicie la salud, el respeto de s mismo y la dignidad del nio, artculo 39 Convencin sobre los Derechos del Nio.
Derivado de lo cual el Programa que nos ocupa tendra como mnimo la obligacin de:
TABLA 17. DERECHO A LA INTEGRIDADPERSONAL OBLIGACIN ESTNDAR SE IDENTIFICAN ADECUADAMENTE? GARANTIZAR Obligacin de investigar la violencia ejercida en contra de nios y nias. Ausente en las Bases y Reglas de Operacin. Obligacin de sancionar la violencia ejercida en contra de nios y nias. Ausente en las Bases y Reglas de Operacin. Adopcin de medidas pertinentes para que en caso de que un nio haya sido vctima de tratos degradantes se recupere tanto fsica como psicolgicamente Ausente en las Bases y Reglas de Operacin. Fuente: Elaboracin propia con base en las obligaciones previstas en los estndares internacionales, regionales y nacionales en materia de derecho a la integridad fsica y su confrontacin con las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.
99 Vinculado directamente con la conducta de permisibilidad respecto de acciones intimidatorias que se llevan a cabo en algunas escuelas que estn en el padrn del Programa, la posibilidad de investigacin, sancin y por tanto reparacin e indemnizacin se encuentra ausente tanto en las Bases de Operacin del 2007 como en las Reglas de Operacin de 2009; es decir, si no se reconocen como conductas violatorias de la intimidad del menor y su esfera de integridad personal difcilmente se podra avanzar en los mecanismos de reparacin e indemnizacin.
Al respecto, cabe destacar que aunque de forma directa no compete al Programa preveer mecanismos para retribuir a la vctima de cualquier delito que atente contra su persona o bienes, s es responsabilidad de ste establecer mecanismos que le indemnicen ante un dao causado directamente por la aplicacin de la poltica en marcha.
2.5 Los componentes y las obligaciones de la educacin e integridad personal en el Programa Escuela Segura.
Finalmente, es importante precisar que el objetivo general del presente captulo estuvo enfocado en dos cuestiones: identificar y estructurar, a partir del marco jurdico internacional, regional y nacional, las obligaciones que como mnimo deben atenderse cuando se est frente al derecho a la educacin y la integridad personal de nias y nios; y vincular de manera prctica y directa cuales de esas obligaciones, por la naturaleza que le subyace al Programa Escuela Segura, debieran ser atendidas por ste a travs de sus documentos constitutivos teniendo presente la delicada tarea que representa el trabajo para y con nios en las polticas pblicas sobre seguridad escolar.
Se recurri a categoras analticas que facilitaron la clasificacin de tales obligaciones tanto para el caso del derecho a la educacin como de la integridad fsica de nias, nios y adolescentes, pero sobretodo que permitieron dilucidar el contenido jurdico de cada uno de estos derechos, lo cual viene a representar una aportacin valiosa ya que si bien el contenido tanto terico como jurdico de estos derechos ha sido motivo de diversos documentos, la presente tesis representa una recopilacin importante de ambos enfoques. Por otro lado, ha permitido establecer cules de todas esas obligaciones internacionalmente 100 reconocidas son en efecto responsabilidad del Programa Escuela Segura en tanto poltica pblica de seguridad escolar, en este sentido vale la pena resaltar algunos puntos.
El derecho a la educacin guarda una relacin de interdependencia e indivisibilidad con el resto de los derechos humanos, derivado de lo cual pueden expresarse serias preocupaciones entorno a la obstaculizacin del derecho a la educacin con motivo de la vulneracin del derecho a la integridad fsica de nios a travs de algunas conductas permisivas de la Coordinacin Nacional del Programa y contradicciones u omisiones en el texto de las Bases y Reglas de Operacin, ya que es importante recordar que la violencia es considerada por la UNICEF 85 una de las causas por las cuales se da la desercin escolar en nuestro pas.
Fuente: Elaboracin propia con base en el anlisis de las obligaciones internacionales y nacionales en materia del derecho a la educacin e integridad personal de nias y nios y su confrontacin con el Programa Escuela Segura.
En este orden de ideas, respecto al anlisis de las obligaciones que debiera atender el Programa Escuela Segura en materia del derecho a la educacin:
85 http://www.unicef.org/mexico/spanish/ninos_6876.htm TABLA18. DERECHO A LA EDUCACIN ESTNDAR OBLIGACIN SE CUMPLE NO SE CUMPLE POR CONTRADICCIONES NO SE CUMPLE POR OMISIN ACCESIBILIDAD Adopcin de medidas tendientes al fomento de la asistencia regular y la reduccin de tasas de desercin escolar.
X
ACEPTABILIDAD Y CALIDAD Educacin bajo estricto respeto a la dignidad de las nias, nios y adolescentes adecuada a su edad y madurez, como medio idneo para el desarrollo del potencial humano, tanto a nivel intelectual como fsico. X
Difusin de los derechos de las nias, nios y adolescentes, as como de las vas con que cuentan para ejercerlos. X
Educacin bajo los principios de democracia, compresin, paz, tolerancia, igualdad, amistad entre todos los grupos tnicos, respeto a los derechos humanos y la justicia. X DERECHOA LA INTEGRIDADPERSONAL ESTNDAR OBLIGACIN SE CUMPLE NO SE CUMPLE POR CONTRADICCIONES NO SE CUMPLE POR OMISIN RESPETAR Respeto a la integridad personal del nio
X GARANTIZAR Obligacin de investigar la violencia ejercida en contra de nios y nias. X Obligacin de sancionar la violencia ejercida en contra de nios y nias. X
Adopcin de medidas pertinentes para que en caso de que un nio haya sido vctima de tratos degradantes se recupere tanto fsica como psicolgicamente X 101
- Adopcin de medidas tendientes al fomento de la asistencia regular y la reduccin de tasas de desercin escolar. - Educacin bajo estricto respeto a la dignidad de las nias, nios y adolescentes adecuada a su edad y madurez, como medio idneo para el desarrollo del potencial humano, tanto a nivel intelectual como fsico. - Difusin de los derechos de las nias, nios y adolescentes, as como de las vas con que cuentan para ejercerlos. - Educacin bajo los principios de democracia, compresin, paz, tolerancia, igualdad, amistad entre todos los grupos tnicos, respeto a los derechos humanos y la justicia.
Destaca el hecho de su incumplimiento a causa de contradicciones en la redaccin del texto de las Bases y Reglas de Operacin, es decir pese a que en primera instancia se pudiese aseverar que se prev su observacin al estar insertos en los objetivos especficos de ambas versiones del Programa al remitirse al punto donde se define el destino de los recursos que el programa otorga a la escuelas beneficiadas la perspectiva cambia y lleva a la conclusin de un incumplimiento por contradicciones de tales obligaciones.
En tanto que, en lo relativo a la obligacin de garantizar su incumplimiento se debe a que ni las Bases ni Reglas de Operacin refiere elemento alguno del que pueda vislumbrarse que los estndares de prevencin, investigacin e indemnizacin se cumplen.
Por lo anterior, se puede concluir que el diseo de las Bases y Reglas de Operacin est incurriendo en incumplimiento de los componentes y obligaciones del derecho a la educacin y la integridad personal de las nias y los nios, poblacin objetivo del PES, por contradicciones y omisiones en el texto de ambas versiones.
En este contexto, cerrara el captulo haciendo hincapi en lo trascendental e imperioso que resulta la observacin de los estndares internacionales en las polticas pblicas en general, pero sobretodo en la riqueza conceptual que ello representa cuando se est frente acciones que pueden lesionar la esfera jurdica de los nios. Por lo que resulta crucial conocer las obligaciones a las que nuestro Estado se ha comprometido al ser parte firmante de distintos instrumentos internacionales siendo crucial el que se cristalicen a travs de las distintas 102 acciones que se llevan a cabo en planes y programas nacionales, para lo cual resulta determinante el enriquecimiento del contenido de los distintos conceptos a que se alude en dichos estndares, en el entendido de que slo se puede hacer efectivos los derechos humanos cuando se comprende el significado y alcance de sus distintos conceptos clave.
Habiendo expuestos estas ideas, a continuacin proceder a desarrollar en un tercer captulo lo que para la perspectiva de los derechos humanos representa el tercer elemento de toda poltica pblica que se desee atienda al marco terico-conceptual y jurdico de dicho enfoque, para el caso los principios transversales.
103
Captulo 3. Principios transversales propios de la perspectiva de derechos humanos. ___________________________________
104 Captulo 3. Principios transversales propios de la perspectiva de derechos humanos.
Los nios no son el futuro, son presente-futuro y futuro-presente, son los dos tiempos a la vez" Abel Prez Rojas (1970-). Educador mexicano.
Para el enfoque de los derechos humanos tres son los elementos esenciales que toda poltica pblica debe cumplir: el primero, empoderamiento del actor; el segundo, cumplimiento de las obligaciones vertidas en los instrumentos jurdicos internacionales universales y regionales- adoptado y plasmado en los textos de la legislacin nacional; tercero, ciertos principios transversales.
Como ya se expuso en el captulo que antecede, el Programa Escuela Segura es la principal poltica pblica en materia de seguridad escolar que si bien est sujeta a cumplir con las caractersticas de empoderamiento y cumplimiento de los estndares internacionales, su consolidacin como poltica pblica con perspectiva de derechos humanos estara incompleta si no mirase por la integracin de los principios medulares que dicha perspectiva implica, entre los que destacan igualdad y no discriminacin, participacin, coordinacin y articulacin, cultura de los derechos humanos, acceso a la informacin, transparencia y rendicin de cuentas.
La funcin principal de la perspectiva de derechos humanos es dotar de un marco conceptual a las polticas pblicas, de tal forma que debe entenderse como la contribucin de elementos que permiten nutrir de sentido a la actuacin de los Estados en su labor como responsables directos del efectivo disfrute de una serie de derechos, cuyos titulares demandan determinadas conductas y prestaciones de sus gobiernos (Abramovich, 2006: 35).
En este sentido y derivado de la temtica a la cual se enfoca el PES debiera incluir como mnimo- los principios transversales de igualdad y no discriminacin, de participacin y rendicin de cuentas, traducido en un proceso conciente e intencionado de la ciudadana para influir, persuadir o afectar decisiones de lites institucionales (Canto, 2002: 3). 105 En este tenor los principios que no se analizan como el de coordinacin y articulacin y cultura de los derechos humanos, aunque tiles, no responden al inters metodolgico aqu expuesto. Sin embargo, vale la pena establecer cual es su contenido lo cual ayudar a entender de mejor forma por qu rebasa los limites de esta investigacin.
El principio de coordinacin y articulacin se basa en una de las caractersticas esenciales de los derechos humanos, su indivisibilidad e interdependencia derivado de lo cual su ejecucin implica una serie de acciones coherentes, concertadas y coordinadas a travs de todos los rganos y niveles del gobierno.
De tal manera que las polticas pblicas con perspectiva de derechos humanos deben mirar porque toda accin que se lleve a cabo cumpla con los requisitos de coordinacin horizontal o intersecretarial bajo los supuestos de desconcentracin, delegacin y descentralizacin con un nivel importante de compromiso social y poltico y coordinacin vertical o entre los mbitos municipal, estatal y federal de gobierno atendiendo a las premisas de concurrencia, coordinacin y subsiedariedad, es decir, los planes, programas y/o presupuestos que utilice el Estado para efectivizar los derechos que deben atender a estos criterios administrativos y territoriales (Delaplace y Vzquez, 2009: 19).
Por tanto, si consideramos que la presente poltica pblica slo representa uno de los cuatro pilares de la poltica gubernamental Limpiemos Mxico (Escuela Segura), el contenido y por ende los propsitos de la misma quedan cortos para un estudio de tal envergadura, el cual como se ha puntualizado rebasa el inters metodolgico de esta tesis.
El principio de la cultura de los derechos humanos consiste en la capacitacin terico- prctica de lo que esta postura representa, tanto a nivel de los particulares como de los funcionarios pblicos, en el entendido de que ello permite el reconocimiento de nuestros derechos pero tambin de los derechos del otro, con el fin de garantizar y consolidar el respeto de los derechos humanos. El anlisis de esta estrategia transversal trasciende esta investigacin debido a que no se analizan las interacciones cotidianas que se dan al interior de los recintos escolares en trminos de las prcticas que se asocian a una cultura de respeto a los derechos humanos.
106 3.1 Principio transversal de igualdad y no discriminacin.
La igualdad y no discriminacin son principios estrechamente vinculados y que han sido previstos en diversos ordenamientos jurdicos 86 , los cuales disponen que toda persona en su calidad de poseedora de una igualdad intrnseca sea igual ante la ley 87 .
Este postulado se reafirma en el anlisis de los estndares internacionales de los cuales se deriva que todo ser humano por el simple hecho de existir est en condicin de disfrutar de sus derechos humanos sin que exista discriminacin por causa de raza, color, sexo, idioma, religin, edad, pertenencia a determinado grupo tnico, inclinacin poltica, entre otros.
En la historia de los Estados Unidos se le conoci como el derecho a la no discriminacin cambiando una situacin realmente grave en la segunda mitad del siglo XX derivado de la recuperacin en los aos 50s de los pases que haban participado en las Segunda Guerra Mundial y la introduccin del tema de los derechos humanos en el plano internacional, al establecerse por primera vez en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos que determinadas distinciones deben estar prohibidas por el Derecho (Santiago, 2009: 20).
Fue a partir de la sentencia Brown v. Board of education 347 U.S. 483 (1954) donde por primera vez se cuestiona la doctrina de separados pero iguales establecida en la sentencia Plessy v. Ferguson. Oliver Brown 163 U.S. 537 (1896) al demandarse una reparacin por la va legal de los perjuicios provocados a Linda, una nia de siete aos de edad a la cual se haba negado su inscripcin a una escuela primaria reservada para los blancos que vivan en la Ciudad de Topeka, Kansas (Santiago, 2009: 21). Sin embargo, ello no fue suficiente para consolidar el llamado derecho a la no discriminacin en los Estados Unidos. Fue hasta 1964 que se promulga la Ley de Derechos Civiles que prohbe la discriminacin no slo en los mbitos privados sino tambin en lugares abiertos al pblico, como hoteles, restaurantes y bares de grandes almacenes, cines y locales deportivos, confirmando la
86 Artculos 1 y 2 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, artculo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y artculo 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. 87 En este sentido, la Opinin Consultiva sobre la Propuesta de modificacin a la Constitucin Poltica de Costa Rica relacionada con la naturalizacin (OC-4/84), este aspecto se retom de la Opinin Consultiva OC-18/03 Condicin jurdica y derechos humanos de los migrantes indocumentados de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. (CEJIL, 2005, No. 25). 107 Corte las penas impuestas a los intentos de intimidar a los negros impidindoles el pleno ejercicio y acceso a sus derechos (Santiago, 2009: 22). De tal forma que el principio de igualdad se transforma en derecho a no ser discriminado resultando trascendental para la prctica legislativa en muchos otros pases incluido Mxico.
En el caso mexicano las cosas han sido distintas, aunque no mejores, la discriminacin ha estado presente a travs del abandono haca determinados sectores de nuestra sociedad resultando en su marginacin, ya que pese a estar considerado el principio de no discriminacin en nuestra Carta Magna, prrafo tercero, artculo 1 y haberse promulgado como ley reglamentara del mismo la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la discriminacin (2003), la igualdad de oportunidades para algunos grupos vulnerables an esta lejos de ser una realidad (Santiago, 2009: 30-31).
El antecedente de la definicin de discriminacin en un instrumento internacional se remonta a 1958 en el marco del Convenio nmero 111 de la Organizacin Internacional del Trabajo, en materia de empleo y ocupacin; en su artculo 1 se establece que la discriminacin es cualquier distincin, exclusin o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religin, opinin poltica, ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupacin, de tal definicin se pueden establecer tres elementos esenciales para que se configure la discriminacin; primero, un acto u omisin que distingue, excluye o da un trato diferente a una persona o grupo de personas; segundo, que dichas acciones se basan en una caracterstica o condicin especfica de la persona o grupo como la raza, su origen social, su religin, etc.; y tercero, que como consecuencia de dicho acto u omisin la persona o grupo reciba un trato diferente o se nulifiquen sus oportunidades en igualdad de circunstancias para acceder a ellos (Santiago, 2007: 3).
3.1.1 Discriminacin y distincin.
En una primera aproximacin, la discriminacin se traduce en un acto por el cual se distingue a una persona de otra con una connotacin moral efectivizada a travs de un claro trato desigual que deja en evidente desventaja a esa persona o grupo de personas respecto del resto (De la Torre, 2006b: 5). Es importante destacar que esta acepcin de 108 discriminacin se construy en el marco de la lucha por la reivindicacin de los derechos civiles y polticos de las minoras raciales y tnicas en los Estados Unidos y el movimiento feminista que se gestaba en casi todo el mundo (De la Torre, 2006b: 6).
As resulta crucial destacar que no todo trato desigual implica un acto de discriminacin, el acto de discriminacin se configura justamente derivado de las causas que lo propician, de tal manera que si la causa que origina el trato desigual se puede avalar con argumentos racionalmente justificables la discriminacin no existe, en tanto que si ello no sucede, se estara frente un claro acto de discriminacin. Una definicin reveladora del contenido y alcances del concepto de discriminacin es un acto u omisin por el cual, sin un motivo o causa que sea racionalmente justificable, una persona recibe un trato desigual en relacin con otras personas que estn en las mismas circunstancias (De la Torre, 2006b: 7), que lesiona sus derechos humanos. Mientras que un trato desigual -que no configura una accin de discriminacin- deber ser razonable, objetivo existiendo una proporcin entre los medios que emplea y los fines que persigue y por tanto no lesionar derechos humanos.
Para la determinacin de los elementos constitutivos del trato diferencial result trascendental la opinin consultiva OC-18/03, la cual se deriv de la solicitud que el gobierno mexicano hiciese a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) con motivo de las situacin jurdica de los migrantes indocumentados. La consulta planteada giraba entorno a qu tan racionalmente justificable o no era que se otorgar un trato diferente a los inmigrantes indocumentados, con base exclusivamente en su condicin jurdica en relacin a sus derechos laborales respecto de otros trabajadores documentados o nacionales del Estado receptor (De la torre, 2006: 115-116).
Y es precisamente de los argumentos esgrimidos con motivo de dicha consulta - coincidentes con el criterio establecido por la Corte Europea de Derechos Humanos- que se pueden extraer algunos criterios jurisprudenciales que clarifican la delgada lnea entre trato diferencial y discriminacin, concluyendo que no toda distincin que establece la norma es discriminatoria, mientras que toda discriminacin lleva implcita una violacin de derechos haca la persona que la sufre. Y que por tanto, para que un trato preferencial sea considerado no discriminatorio debe ser, razonable, justo, objetivo y proporcional (De la Torre, 2006: 116-117). 109
Fuente: Elaboracin propia con base en Carbonell, De la Torre, Rodrguez, Santiago y Opinin Consultiva OC-18/03 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Un punto relevante para avanzar en el tema de la discriminacin nos lleva a diferenciar cundo nos encontramos frente a una distincin, exclusin o restriccin que, basada en el origen tnico o nacional, sexo, edad, discapacidad, condicin social o econmica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religin, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquier otra que tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad real de oportunidades de las personas( Prrafo 1 del artculo 4 de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin 88 ) o discriminacin flagrante y cundo frente a una distincin razonable, objetiva, proporcional que no lesiona los derechos humanos (CEJIL Gaceta, 2005: 4).
Por razonable se entiende conforme a la justicia y lo legtimo, en tanto no persigue fines arbitrarios, caprichosos o que de cualquier forma eliminen la dignidad de las personas. Que sea objetiva implica no estar basada en el modo de pensar o sentir del individuo que la aplica, sino en argumentos objetivos y claros (Comisin Interamericana de Derechos Humanos 89 ). Si dicha distincin es razonable y objetiva servir a intereses legtimos y emplear medios que son proporcionales al fin que pretende alcanzar, es decir existir una conexin entre las diferencias que se establecen y los objetivos que la norma persigue (Comisin Interamericana de Derechos Humanos 90 ).
88 Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de junio de 2003. TEXTO VIGENTE. ltima reforma publicada DOF 27-11-2007. 89 Informacin obtenida en la pgina http://cidh.oas.org/annualrep/99span/capitulo6a.htm. 90 Informacin obtenida en la pgina http://cidh.oas.org/annualrep/99span/capitulo6a.htm.
TABLA 19. DISCRIMINACIN TRATO DESIGUAL 1. Actitud discriminatoria; 1. Basado en un argumento razonable; 2. Sin una causa razonable; 2. Objetivo; 3. Haca una persona u grupo; 3. Proporcional; 4. Que lesiona sus derechos humanos. 4. No lesiona los derechos humanos. 110 3.1.2 Configuracin de un caso de discriminacin por criterios de elegibilidad de la poblacin objetivo en los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura?
Entre las diversas criticas que se han esgrimido en torno al Programa Escuela Segura destacan aquellas que apuntan hacia una discriminacin por causa de los criterios de elegibilidad de la poblacin objetivo, sostienen que al elegir va parmetros de seguridad pblica a las escuelas ubicadas en las zonas de mayor incidencia delictiva criminaliza y etiqueta a los nios que asisten a ellas, lo anterior dado que en la mayora de los casos tales zonas o municipios renen las caractersticas de alta incidencia delictiva y marcada pobreza 91
En este sentido, el tema de posibles acciones de discriminacin haca los sujetos directamente interesados y/o afectados por el Programa Escuela Segura se centra en el grupo ms vulnerable, las y los nios en edad escolar que asisten a las escuelas de educacin bsica, ubicadas en zonas con presencia de violencia, delincuencia y adicciones, segn las Bases de Operacin del 2007; y las escuelas pblicas de educacin bsica ubicadas en los 150 municipios de mayor incidencia delictiva de las 32 entidades federativas, con base en lo establecido en las Reglas de Operacin del 2009.
El punto 3.2 intitulado de la Poblacin Objetivo de las Bases del Programa Nacional Escuela Segura del ao 2007, dispona que se dirigiera a las escuelas de educacin bsica, situadas en las zonas con presencia de violencia, delincuencia y adicciones.
Dicho procedimiento de identificacin de la poblacin objetivo consideraba cuatro fases: primera, elaboracin de un listado por la Autoridad Educativa Estatal (AEE) atendiendo al registro emitido por la Secretara de Educacin Pblica (SEP) con base en las zonas reportadas con un alto ndice delictivo segn la Secretara de Seguridad Pblica (SSP) y vinculndolo a los indicadores educativos emitidos por el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (INEE), dando un margen de accin a las entidades federativas al permitirles complementar dicho listado con los criterios que ellas considerarn pertinentes; segunda, validacin de dicha lista por parte de la Coordinacin Nacional del
91 Pronunciamiento sobre el Programa Escuela Segura, Red por los Derechos de la Infancia en Mxico y el Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria, 28 de febrero de 2007. http://www.derechoshumanos.org.mx/modules.php?name=News&file=article&sid=682 111 Programa Escuela Segura (CNPES); tercero, la AEE lo hara del conocimiento de las escuelas seleccionadas y finalmente, cuarta, la integracin del listado nacional a cargo del CNPES con la informacin aprobada por los estados.
As tenemos que se reafirma lo sealado en el punto 3.3 Beneficiarios, 3.3.1 Requisitos, b), c) y d), al establecer como requisitos de participacin por parte de las escuelas que voluntariamente se quisiesen integrar al Programa, en primera instancia su ubicacin en alguno de los municipios o delegaciones seleccionados -con base en los criterios ya sealados-; y que se encontrasen en una zona de alto riesgo determinada por las instituciones responsables de la seguridad pblica en nuestro pas
Por su parte, el punto 3.2 Poblacin Objetivo de las Reglas de Operacin del 2009, dispone que el PES esta dirigido prioritariamente a las escuelas pblicas de educacin bsica, ubicadas en los 150 municipios de mayor incidencia delictiva de las 32 entidades federativas; dicha identificacin nuevamente fue realizada por la Secretara de Seguridad Pblica con el fin de asignar los recursos del subsidio para la Seguridad Pblica Municipal.
Vale recordar que como se apunt en el captulo 1, el documento en el que se detecta a los 150 municipios de las 32 entidades federativas con mayor incidencia delictiva fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 15 de enero de 2008.
Disposiciones que nos llevan a plantear la posibilidad de si efectivamente se est frente a un acto de discriminacin o un trato razonable, objetivo y proporcional que no lesiona los derechos humanos.
Para que lo previsto en las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura configurasen un acto de discriminacin debe presumirse una actitud discriminatoria, sin una causa razonable, concentrada en una persona o grupo de personas, pero sobretodo que dichas acciones vulneren derechos humanos siendo esta ltima la caracterstica fundamental de distincin entre el acto de discriminacin y el trato desigual, es decir que las consecuencias en el primer caso es vulnerar derechos mientras que en un trato diferente es protegerlos. 112 Pero entonces los criterios de elegibilidad de la poblacin objetivo del PES efectivamente son discriminatorios de las nias y nios que asisten a las escuelas ubicadas en las zonas y municipios con altos ndices delictivos? No, la respuesta se respalda por el argumento que sostiene que dichos criterios no redundan en el perjuicio de los derechos humanos de las nias y nios, ya que lejos de generarles una violacin a sus derechos humanos, pretenden incidir positivamente en su acceso a una educacin de calidad, es decir la focalizacin del PES haca las escuelas ubicadas en zonas que ponen en riesgo la integridad de los menores en tanto medida justa y legtima que no daa su dignidad, basada en argumentos objetivos y claros que sirve a su inters legitimo de preservar la vida y acceder a una educacin libre de elementos que la hostilicen, pero que adems no lesiona sus derechos humanos sino los protege.
3.1.3 Discriminacin presente en las Reglas de Operacin de 2009, por pertenecer a una escuela privada y no a una pblica?
Segn la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer 92 existe discriminacin directa o intencional cuando existiendo dos personas en situaciones anlogas o comparables un trato desigual a una de ellas lleva por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, el goce o ejercicio de sus derechos 93 . As la discriminacin directa supone dos elementos; primero, una situacin comparable; segundo, trato menos favorable (Aguilera, 2007: 3-6). De tal forma que ante igualdad de circunstancias se favorece a una respecto de la otra daando la esfera jurdica de sta ltima.
En tanto que la discriminacin indirecta o involuntaria se configura cuando una disposicin, criterio o prctica en apariencia equitativos provocan una desventaja particular a unas personas respecto de otras.
92 Adoptada y abierta a la firma y ratificacin, o adhesin, por la Asamblea General en su resolucin 34/180, de 18 de diciembre de 1979. Entrada en vigor: 3 de septiembre de 1981, de conformidad con el artculo 27. 93 Aunque la Convencin se refiere a los derechos de las mujeres considero oportuno aplicar dicho criterio de manera ms amplia.
113
TABLA20. Escuelas beneficiadas Reglas deOperacin de2007 Bases deOperacin de2009 El PNES est dirigido a las escuelas de educacin bsica, ubicadas en zonas con presencia de violencia, delincuencia y adicciones. Las escuelas pblicas que no estn ubicadas en las zonas urbanas con mayores ndices delictivos, o que su entidad federativa no concurra en la primera fase del PNES; as como las escuelas particulares, podrn participar en el Programa, con los dems apoyos, excepto los financieros.
El PES est dirigido prioritariamente a las escuelas pblicas de educacin bsicaubicadas en los 150 municipios de mayor incidencia delictiva de las 32 entidades f ederativas. Dichos municipios fueron identificados por la Secretara de Seguridad Pblica y publicados en el Diario Oficial de la Federacin el 15 de enero de 2008. La relacin de municipios por entidad federativa puede consultarse en el Anexo 1 de estas Reglas. Tambin pueden participar las escuelas pblicas ubicadas en otros municipios que reconozcan la existencia de condiciones que afectan la seguridad y la convivencia solidaria y respetuosa en la comunidad escolar y deseen impulsar medidas para prevenir la inseguridad y la violencia, las cuales se beneficiarn con apoyos tales como capacitacin, asesoras y materiales educativos.
Fuente: Elaboracin propia con base en el texto de la Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura.
Respecto de estas disposiciones pueden vislumbrarse acciones que configuran un acto de discriminacin, ya que si bien el Programa Escuela Segura es de adscripcin voluntaria y para el caso de la segunda versin abre la posibilidad para que se beneficien del acompaamiento y recursos que dicho programa provee a todas las escuelas pblicas de educacin bsica, las Reglas de Operacin 2009 no consideran como beneficiarias a las escuelas privadas de educacin bsica y auque las Bases de Operacin del 2007 si las incluyen, slo lo hacen en lo relativo al acompaamiento que no implique recursos econmicos.
Por tanto, la pregunta que inmediatamente puede formularse es razonable, objetivo y proporcional un criterio que se basa en el sector a que pertenecen las instituciones de educacin bsica para beneficiar a la poblacin que asiste a unas y no considerar a otras, an y cuando ambas se encuentran ubicadas en zonas de alta criminalidad y pueden ver obstaculizado en igual medida su derecho a la educacin? No. Y la respuesta parece reforzarse con lo desarrollado en el captulo 2 de la presente investigacin en cuanto a la universalidad de los derechos humanos, es decir todo nio tiene derecho a disfrutar de la totalidad de sus derechos incluidos el derecho a la educacin e integridad personal sean cual fuese sus caractersticas individuales o colectivas.
Con lo que puede argumentarse que las nias y nios que asisten a las escuelas privadas de educacin bsica tambin tienen derecho a que se proteja de cualquier elemento que pudiese obstaculizar o limitar su derecho a la educacin en igualdad de circunstancias que los nios que asisten a escuelas pblicas. 114
Por lo cual, se puede concluir que se est frente a una discriminacin directa que sin una causa razonablemente justificada proporciona un trato desigual a unos individuos o grupo de stos (nios que asisten a escuelas privadas de educacin bsica ubicadas en zonas de alta criminalidad) frente a otros que estn en idnticas circunstancias (nios que asisten a escuelas pblicas de educacin bsica ubicadas en zonas de alta criminalidad) lesionando sus derechos humanos (ante los mismos riesgos no se les provee proteccin alguna y ello puede derivar en un perjuicio a su derecho a la integridad fsica y por tanto representar un obstculo a su derecho a la educacin) .
3.2 El principio transversal de participacin.
El principio de participacin 94 debe ser entendido como determinante para detectar los problemas que aquejan a la poblacin objetivo (Abramovich, 2006; Jimnez, 2007) con las caractersticas de activa, libre y significativa (OACNUDH, 2006:26). Activa, en tanto presente en todos y cada uno de los momentos que implican la conformacin de la toma de decisiones, libre porque no media coaccin o persona alguna entre el individuo y la posicin expresada respecto del asunto en cuestin y significativa porque incide de manera clara en la decisin final que se asume, es decir no es una mera expresin de su sentir que no trasciende.
ntimamente vinculado con el elemento de empoderamiento del actor, el principio de participacin es crucial para el reconocimiento de un sujeto de derechos y exigibilidad de las garantas que le amparan y sobretodo para el pleno ejercicio de todos y cada uno de los derechos que conforman dicha esfera. Asimismo, es un elemento revelador del compromiso real del Estado por considerar a los directamente interesados como parte de sus acciones, lo que resulta clave para reconocer y ubicar las necesidades a nivel local. (OACNUDH, 2006: 26).
Este principio, de igual forma se encuentra relacionado con el ejercicio efectivo de los derechos civiles y polticos, los que deben trascender la vieja conceptualizacin de
94 Artculo 21 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, artculo 25 de Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el artculo 13.1 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales 115 participacin poltica a travs de elecciones peridicas y transparentes; velando porque los derechos relativos a la asociacin y reunin, la libertad sindical, la libertad de expresin y el derecho a acceder a la informacin se disfruten de manera efectiva (Abramovich, 2006: 45).
La participacin debe ser un medio y el objetivo final de toda poltica pblica, lo que no debe traducirse en la consulta o agregado tcnico de la misma, sino en el reflejo de una sociedad que es consiente de sus derechos y por tanto de la forma de efectivizarlos, que se cristaliza con una participacin amplia y consulta de las personas afectadas por un problema pero adems convirtiendo a la poltica misma en un espacio donde las redes sociales sean autosostenibles y se propicie su fortalecimiento (Jimnez, 2007: 43), lo que estar condicionado por el contexto institucional que permita la instauracin de vas de participacin efectiva de las organizaciones civiles, sociales, programas y acciones garantizando condiciones propicias de consulta e informacin oportuna, accesible y comprensible (Vzquez y Delaplace, 2008:17).
La participacin es considerada elemento fundamental para el desarrollo y la democracia por el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y la Comisin Econmica para America Latina convirtindose en tema central al reconocer que ni el Estado ni el mercado son capaces por s solos de organizar la vida pblica (Canto, s/f: 1).
As a lo largo y ancho de America Latina se han presentado cambios legislativos, en Brasil 1988, se introdujo en la Constitucin la participacin como un mecanismos reconocido; en Colombia, en 1991, se insert en la Constitucin la participacin en los distintos niveles de gobierno; en Bolivia, en 1994, se aprob la Ley de Participacin Popular; y Mxico, en 2003, se aprobaron las leyes de fomento a las Actividades de las Organizaciones Civiles y de Desarrollo Social, transformaciones que dieron pauta para institucionalizar principios, mecanismos de concertacin y deliberacin e instrumentos de vinculacin sociedad- gobierno (Canto, s/f: 1).
Pese a ello, existen dudas entorno a si la participacin incide de manera real sobre las polticas pblicas y en caso de hacerlo cual es el nivel de impacto de las mismas. En este 116 sentido los argumentos que se han presentado a favor y en contra de la participacin son los siguientes:
TABLA 21. Argumentos afavor delaparticipacin: Argumentos en contra dela participacin: - Proporciona informacin sobre el ambiente en que se ejecutarn las actividades de desarrollo; - Propicia la formacin de lites participativas que sesgan la participacin; - Revela de manera ms eficiente las preferencias de los usuarios; - Genera persistencia en la exclusin de los menos organizados para gestionar sus demandas; - Genera aprendizajes sociales einnovacin; - Se vuelve ocasin de captura de recursos e instituciones redistributivas por parte de lites locales; - Fortalece a las instituciones locales; - Sesga las preferencias del universo de los usuarios haca las de los participantes; - Generamayor legitimidad sobre las evaluaciones; - Propicia la informalizacin de la poltica al abrir canales alternos a los de representacin institucionalizada; - Contribuye a mejorar la eficiencia de las instituciones locales; - Limita la racionalizacin de las acciones gubernamentales dada la dispersin de las demandas. - Genera formacin de capital social; - Fortalece la competitividad sistmica de la regin o localidad; - Contribuye a la formacin y/o fortalecimiento de identidad local o regional.
Fuente: Elaboracin propia con base en Araujo, BID, Campero y Gray, Cavalcanti y Maia, Navarro C. Verdesoto citados por Canto, s/f: 2.
Pero qu debemos entender por participacin? La participacin social se refiere a los diversos mecanismos e instancias que posee la sociedad para incidir en las estructuras estatales y en las polticas pblicas. Por lo tanto, el estudio de la participacin social es el de las mediaciones entre Estado y sociedad (Restrepo citado por Canto, s/f: 2). Por participacin se entiende el proceso a travs del cual distintos sujetos sociales y colectivos, en funcin de sus respectivos intereses y de la lectura que hacen de su entorno intervienen en la marcha de los asuntos colectivos con el fin de mantener, reformar o transformar el orden social y poltico (Velsquez y Gonzlez, 2004: 2). Otra acepcin es el Conjunto de prcticas (jurdicas, econmicas, polticas y culturales) que colocan a una persona como miembro competente de una sociedad y que tienen su fuente de legalidad y legitimidad en la titularidad de derechos (Cardarelli y Rosenfeld, 98: 123).
3.2.1 Las polticas pblicas como va para el disfrute efectivo del derecho a la participacin. El diseo de polticas pblicas.
En este contexto se pueden ubicar dos enfoques de elaboracin de polticas, desde arriba denotando un origen institucional de la accin gubernamental orientada a problemas pblicos, privilegiando el trabajo de los expertos en la materia y los decisores, la cual tendr un claro origen en las habilidades burocrticas (tcnicas, legales y administrativas, que ser un producto de consumo para una sociedad inactiva y paciente) (Canto, s/f: 8). O 117 Desde abajo caracterizadas por tener su origen en las demandas sociales y/o el conflicto de intereses entre diversos actores. La actuacin de los actores gubernamentales obedece a las presiones sociales en un intercambio de suma positiva procesando sus demandas a travs de las polticas pblicas, lo que implica una serie de destrezas por parte de los ciudadanos.
La participacin en las polticas pblicas es vista como la va con que cuenta el ciudadano, ya sea de manera individual o colectiva para incidir en la toma de decisiones dejando atrs los enfoques que la centran exclusivamente en la democracia representativa, como un mecanismo para limitar el monopolio de las decisiones que encabezan las instituciones representativas convirtindola en un elemento del buen gobierno (Canto, s/f: 4).
Otro enfoque, es aquel que ve a la participacin ciudadana como consecuencia directa del dficit de recursos (sobretodo econmicos) y de legitimidad por parte de los actores gubernamentales, por lo que necesariamente el gobierno debe recurrir a actores no convencionales (sociedad civil y sector privado) para poner en marcha los mecanismos de actuacin gubernamental por excelencia, las polticas pblicas (Porras, 2010).
En este sentido, la participacin puede ser: Fuente: Canto, s/f: 5.
As, a travs de la participacin se pretende establecer un proceso consciente e intencionado de la ciudadana para influir, persuadir o afectar decisiones de lites institucionales (en donde necesariamente aparece el gobierno) que genere un cambio o transformacin en los <<cursos de accin tendientes a la solucin de problemas pblicos acotados>> (Canto citado por Canto, 2002: 265-266).
TABLA 22. Participacin como correcciones del Pathos de la Democracia Participacin como realizacin de derechosciudadanos nfasis en acotar el poder del Estado nfasis en orientacin de polticas nfasis en derechos civiles y polticos nfasis en derechos econmicos y sociales nfasis en rendicin de cuentas y en transparencia de la gestin pblica nfasis en definicin del problema y decisin en funcin de necesidades sociales. nfasis en participacin individual nfasis en la participacin colectiva 118 El diseo de las polticas pblicas.
La etapa de diseo de las polticas pblicas se caracteriza por la introduccin en la agenda pblica de una situacin socialmente inaceptable, la cual a su vez interesa y afecta de manera directa o indirecta a quines presionan al poder pblico para tomarla e incluirla en sus prioridades. "Se puede llamar propiamente formacin de la agenda gubernativa al proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la poblacin y el gobierno, se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atencin seria de las autoridades pblicas (Aguilar, 1993: 25). El proceso de diseo de las polticas segn el Banco Interamericano de Desarrollo envuelve una proceso de intercambios entre actores polticos que interactan en escenarios formales e informales (BID, 2006).
As mismo, es la etapa donde se forma y enmarcan los problemas y en la cual se decide si se convierten o no en temas que integren la agenda pblica. Qu se considera un problema y desde qu enfoque se abordar depender de la ptica de los actores participantes, de tal forma que se construya un lenguaje comn al interior del grupo decisor. Un punto relevante que se debe tener presente en esta etapa es que los problemas que se abordan en polticas pblicas por naturaleza son de definicin imprecisa (Parsons, 2007: 17,19).
La construccin y diseo de las polticas pblicas implica construir a partir de un problema una posible solucin al mismo, lo cual por origen es complejo, diverso y disperso, ya que este proceso no slo envuelve la decisin respecto a la mejor solucin sino la presencia de distintos actores con variados puntos de vista respecto a lo que se analiza inmiscuyendo valores y preferencias que la mayor de las veces se contraponen.
Cabe destacar que sta es la etapa que mayor inters tiene para nuestra investigacin debido a que es en la que se disean los documentos rectores de todas y cada una de las polticas pblicas que se ejecutarn (o por lo menos es lo que idealmente se esperara), lo que se ve fuertemente determinado por la visin que tenga cada uno de los actores involucrados respecto al problema que se pretende intervenir, en este sentido las bases o reglas de operacin de un programa deben ser elaboradas o existir posibilidad de que contribuyan para ello, los directamente afectados por la situacin socialmente inaceptable con la finalidad de que exista la mejor solucin para dichas circunstancias, pero adems 119 para que se atienda al requisito de reconocimiento de sujetos de derechos y no beneficiarios.
Dicho principio resulta oportuno en razn de la problemtica que el Programa Escuela Segura pretende intervenir. Cuando se plantea la posibilidad de dar presencia activa a los nios en la construccin y diseo de polticas pblicas que les afectarn de manera directa invariablemente se manifiesta la duda sobre si pueden participar en su calidad de menores de edad en la toma de decisiones y ms an si esta participacin debe ser decisiva para la toma de decisiones y extenderse a la posibilidad de exigir resultados a los directamente responsables.
En este sentido, el hecho mismo de cuestionar su intervencin plantea de por s dudas razonables sobre si para el efecto no se incurre en una forma de discriminacin por cuestiones inherentes a su edad y por ende madurez intelectual, pero sobretodo si no se les est limitando en una garanta esencial para el ejercicio de sus derechos civiles y polticos: la participacin en los asuntos que le interesan y afectan.
Ms all de estas interrogantes, se pone en la mesa de anlisis la posible existencia de espacios para el nio y sus padres que les permitan llevar al plano de la exigibilidad sus derechos y con ello cerrar un crculo virtuoso para la consolidacin del sujeto de derechos tan ampliamente descrito en el presente documento.
3.2.2 El nio como sujeto de derechos, requisito sine qua non para su efectiva participacin. Elementos para su construccin.
A lo largo de la historia del hombre como especie, se ha visto al nio como proyecto de adulto, esperanza del futuro, aludiendo con estos trminos a que la atencin que se pueda enfocar en l slo tiene su fundamento y origen en la perspectiva de futuro que implica su desarrollo como adulto.
Esta sintomatologa se puede observar y constatar desde las antiguas civilizaciones griega y romana, pasando por la Edad Media, el renacimiento, el siglo XIX e inclusive la mitad del siglo XX, que aunque comienza a mostrar seales de una postura mucho ms 120 respetuosa del nio como sujeto de derechos, sigue anclado en muchos aspectos a la tendencia del no reconocimiento de un goce pleno de los mismos, todo ello justificado bajo la aparente limitacin que implica su relativa autonoma (Gonzlez, 2008).
Pero esto qu alcances y significacin tiene para los derechos del nio, as como para el reconocimiento pleno de su dignidad como persona? En razn de este cuestionamiento se hace necesario abordar una serie de principios que le han dado estructura y sentido a la construccin del nio como sujeto de derechos; la igualdad, la libertad o autodeterminacin y la dignidad como persona.
3.2.2.1 La igualdad.
En un primer momento, se puede coincidir con la idea de Dahl quien atribua una especie de igualdad intrnseca, la cual consista en que todos los hombres [todas las personas, por lo cual podemos incluir a los nios] 95 son igualmente importantes, o as debieran ser considerados (Dahl, 2002:105).
Pero qu implica la igualdad?, una respuesta viable se encuentra en el sent ido de la definicin aportada por Bobbio, el atributo de la igualdad se refiere no a una cualidad del hombre [o nio] 96 en cuanto tal, como es o pudo ser en ciertos contextos la libertad, sino a un cierto tipo de relacin entre los entes que forman parte de la categora abstracta de <<humanidad>> (1993: 54-55).
De tal forma que no hay mejor confirmacin del hecho de que la libertad es la cualidad de un ente, y la igualdad un modo de establecer un determinado tipo de relacin entre los entes de una totalidad, a pesar de que la nica caracterstica comn de estos entes sea el hecho de ser libres (Bobbio, 1993: 54-55).
En este sentido, la igualdad consiste solamente en una relacin: lo que da a esta relacin un valor, es decir, lo que hace de ella una lnea humanamente deseable, es el ser justauna relacin de
95 Los corchetes son de la autora. 96 Los corchetes son de la autora. 121 igualdad es un fin deseable en la medida en que es considerado justo, donde por <<justo>> se entienda que tal relacin tiene de algn modo que ver con un orden que hay que instituir o restituir (una vez turbado), con un ideal de armona de las partes del todo, porque, adems, slo un todo ordenado tiene la posibilidad de subsistir en cuanto tal (Bobbio, 1993: 58).
Esta claro que por cuestiones biolgicas, sociales, culturales e incluso psicolgicas, los nios no son iguales que los adultos y por tanto no debe drseles igual tratamiento; pero entonces cmo fundamentar el enfoque que sostiene que los nios son sujetos de derechos al mismo tiempo que se acepta que no debe tratrseles igual?, la respuesta parece estar dada por los dos niveles que integran el principio de igualdad. Primer nivel, determinado por el principio de no discriminacin, que establece la igualdad genrica que deriva del reconocimiento del mismo valor moral para todos los seres humanos, es decir, todos los hombres deben ser tratados como iguales. (Gonzlez, 2008: 305). El segundo nivel, que permite determinar cundo se justifica establecer diferencias, es decir la validez en determinadas circunstancias para distinguir entre determinadas clases de sujetos. (Gonzlez, 2008: 305). Es precisamente bajo este segundo nivel que se puede justificar el hecho de la igualdad diferenciada de los nios respecto a los adultos pudiendo drseles trato diferenciado por causa de su edad, lo cual bajo ningn argumento puede confundirse con discriminarlos, hecho que se actualiza en aquellas posturas que niegan los derechos a la infancia por causa de su aparente limitacin de autonoma.
La igualdad como diferenciacin se invoca como instrumento que hace posible la igualdad ante a ley. As, debe vigilarse que se d trato igual en sentido formal -como generalizacin, seguridad procesal o de procedimiento y de trato formal-; y material proveyendo igualdad de oportunidades a la infancia. (Gonzlez, 2008: 308-309).
3.2.2.2 De la libertad o la autonoma.
Bajo el rgimen democrtico en que se desarrollan estos conceptos, existe un segundo elemento que se encuentra vinculado casi de forma inexorable a la igualdad: la libertad. La libertad para autodefinirse, autogobernarse, obedecer leyes elegidas por uno mismo, gozar de autodeterminacin, es una finalidad deseable (Dahl, 2002:110).
122 En este punto, es oportuno destacar que el principio de autonoma puede ser aplicable a los nios, es decir, que el individuo an antes de alcanzar la madurez tiene la capacidad para definir sus planes aunque no con las perspectivas de largo plazo que las plantea el adulto.
El nio desde temprana edad es capaz de trazarse planes e ir adecuando su comportamiento a stos, de igual manera es capaz de diferenciar lo que le es permitido de aquello que puede acarrearle consecuencias negativas. An cuando su actualizacin plena est sujeta al paso del tiempo. O en palabras de Dahl, LA PRESUNCIN DE LA AUTONOMA PERSONAL: En ausencia de una prueba concluyente que lo contradice, debe considerarse a cada individuo 97 el mejor juez de sus propios bienes e intereses. (Dahl, 2002: 124).
As en palabras de Kant,
un gobierno basado en el principio de la benevolencia hacia el pueblo, como el gobierno de un padre sobre los hijos, es decir, un gobierno paternalista (imperium paternale), en el que los sbditos, como hijos menores de edad que no pueden distinguir lo que les es til o daoso, son constreidos a comportarse tan slo pasivamente, para esperar que el Jefe de Estado juzgue la manera en que ellos deben ser felices, y a esperar que por su bondad l lo quiera, es el peor despotismo que pueda esperarse (Bobbio, 2005: 24).
Por ello, se est en condiciones de argumentar bajo la misma lgica, que los nios en su calidad de personas ostentan y les debe ser respetada su libertad entendida como autodeterminacin, porque en contrario sensu cmo se aspirara a tener adultos con dignidad y libertad de autodeterminarse si se forman individuos dependientes de forma perpetua? Debe destacarse que la libertad es una cualidad del individuo necesaria para establecer una relacin de igualdad, de tal forma que en la medida que el individuo nio o adulto- sea capaz de autodeterminarse individualmente podr establecer a nivel colectivo relaciones de equivalencia 98 .
97 Lo cual nos permite aseverar que dentro de tal categora se puede conceptualizar al nio. 98 En este sentido, se ha trabajado a travs del currculo de las primarias y secundarias al establecerse la materia de Formacin Cvica y tica articulando tres ejes formativos: formacin para la vida, formacin ciudadana y formacin tica. Programas de Estudio 2006. Formacin Cvica y tica.
123 3.2.2.3 La dignidad.
Es importante destacar que aunado al principio de igualdad y autonoma, existe un tercer principio que refuerza la fundamentacin de los nios como sujetos de derecho, la dignidad humana, es decir el individuo como fin en s mismo y nunca como medio.
El principio de dignidad determina el contenido de los derechos al establecer los bienes que son objeto de stos, establece la funcin de los derechos de limitar las posibilidades de compensaciones interpersonales de esos bienes (Gonzlez, 2008: 314-315).
Siendo valiosa la humanidad en la propia persona o en la persona de cualquier otro, no debe imponrsele contra su voluntad sacrificios o privaciones que no redunden en su propio beneficio (Vzquez citado por Gonzlez, 2008: 316), bajo la lgica general (a partir de los principios de integralidad e interdependencia) de que el cumplimiento de un derecho o la aplicacin del principio del inters superior del menor no deben vulnerar otros derechos del nio, es decir, no se puede aludir a sacrificios o privaciones respecto del disfrute de un derecho en beneficio de otro.
Todo lo anterior no tendra sentido sino no se concibe cul es el fin ltimo de un individuo incluido el infante- libre, autodeterminado, igual en derechos y ante la ley, con goce de igualdad jurdica; la dignidad humana, base y columna vertebral del enfoque de los derechos humanos.
Si bien la dignidad humana es un constructo filosfico, tiene mucho que ver con lo que representa el ser humano en el mundo (Caballero et. al., 2009:24), con lo que representamos todos, ya que en la medida en que reconocemos la dignidad del otro, reconocemos el derecho a la dignidad propia.
Es as como bajo estos principios igualdad, libertad como autodeterminacin y dignidad- podemos asegurar que el nio, en su calidad de persona goza de los mismas libertades e igualdad que los adultos, teniendo el derecho a que se suplan sus necesidades, siendo una de las ms importantes la autodeterminacin.
124 Ms an, se puede afirmar que son personas con capacidad para adaptar su vida a ciertos valores o ideales, para tener sensaciones placenteras o dolorosas, para ser consiente de s mismo como un centro de imputacin de intereses que es independiente de otros e irrepetible, y para adoptar decisiones que implican consentir diversas consecuencias normativas (Nino citado por Gonzlez, 2008: 322). Por ello, son contrarias al reconocimiento del nio como persona, aquellas posturas que se basan en la afirmacin de sus derechos fundndose exclusivamente en las capacidades que desarrollar con el transcurso natural del tiempo, ignorando sus cualidades y caractersticas presentes y obstaculizando la participacin del nio en aquellos asuntos que le interesan.
Por tanto, resulta crucial reconocer que un elemento determinante para la construccin de un sujeto de derechos fin ltimo de la perspectiva de los derechos humanos-, es la participacin e involucramiento de los nios como sujetos activos de los proyectos de poltica pblica que los afecten, de tal forma que para que la poltica educativa mexicana en general y el Programa Nacional Escuela Segura en particular pudiese calificarse en principio, como poltica pblica con perspectiva de derechos humanos debiera considerar la intervencin activa del nio en la definicin de los objetivos del programa y el desarrollo de las actividades nodales del mismo, siendo parte del todo.
3.2.3 Participacin activa de los nios segn el texto de las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura?
Para abordar la posible presencia u ausencia del principio transversal de la participacin entorno al Programa Escuela Segura resulta importante precisar l os lmites a que ste atender. El primero, referente a las etapas del ciclo de vida de las polticas pblicas a que se dar prioridad considerando los objetivos que desde un primer momento se plante esta tesis, el anlisis de la fase de formulacin del Programa Escuela Segura a travs del diseo de las Bases y Reglas de Operacin, a la luz de los elementos constitutivos de la perspectiva de derechos humanos. Por lo que respecta al segundo, atiende a los limites derivados de centrar el anlisis slo en los principales actores participantes o aqullos que debieron serlo, para el caso, los y las nias, sus padres, maestros y directivos escolares.
125 En la fase de diseo del Programa Escuela Segura se encuentra desdibujada la participacin de los tres principales actores (los y las nias, nios y adolescentes, profesores y directivos), todo ello derivado de que el Programa es configurado y colocado en la agenda gubernamental teniendo como actor principal al gobierno federal, a travs de la Secretara de Seguridad Pblica Federal, como se plante en el captulo 1, el problema no se coloca en la agenda derivado de las destrezas polticas de los directamente afectados, menos an resultado de un vinculo con el arraigo social entre las autoridades y el resto de los actores, sino como prioridad gubernamental.
Al ser pensada como una poltica pblica parte de la poltica gubernamental Limpiemos Mxico y estar ntimamente vinculado al tema de la inseguridad y el narcotrfico, fue en las cpulas del gobierno federal en donde se gestion y dise el programa, asimismo se pens que al ser un tema responsabilidad del Ejecutivo Federal deban ser dependencias de la Administracin Pblica Centralizada las encargadas de dar forma y contenido a un enfoque que se sostena a travs de criterios sobre seguridad pblica designando como responsable directa a la Secretara de la materia (Luna, 09/ene/09).
Nuevamente salta a la vista como una de las debilidades de fondo del Programa, el hecho de que no slo no se recurri a los directamente responsables para la colocar en la agenda pblica el tema de la inseguridad en torno a las escuelas sino que habiendo tomado las riendas de la conceptualizacin del problema las instancias federales ignoraron uno de los principios bsicos de la formulacin de polticas pblicas al no incluir a los directamente interesados proveyndoles de mecanismos que les permitiese una incidencia real.
De manera que estos factores toman una dimensin concreta en los textos de las Bases y Reglas que aunque prevn vas para la participacin de los directamente interesados en ambas versiones del Programa, a travs de la llamada Comunidad Escolar 99 (1. Introduccin, Bases de Operacin de 2007, Comunidad Escolar. Se refiere a los actores involucrados en la escuela: Directivos, docentes y sus representacin sindical, personal de apoyo y asistencia, alumnos y exalumnos, padres de familia y sus organizaciones), los
99 1. Introduccin, Bases de Operacin de 2007, Comunidad Escolar. Se refiere a los actores involucrados en la escuela: Directivos, docentes y sus representacin sindical, personal de apoyo y asistencia, alumnos y exalumnos, padres de familia y sus organizaciones. 126 Consejos Escolares de Participacin Social 100 y los Consejos Estatales de Participacin Social en Educacin, en ninguna de las dos versiones, aunque insertos en el caso de las Comunidades Escolares, se considera a los nios como actores con capacidad para opinar y deliberar respecto de aquellas decisiones y elaboracin de documentos que les interesan y afectan de manera activa, libre y significativa.
Para el caso de las Bases de Operacin del 2007, desde la redaccin de los considerandos se estableca como necesidad el incentivar la participacin comprometida de todos los integrantes de la comunidad escolar reiterndolo por lo dispuesto en el punto 2.2.2 del 2.2 Especficos, en el sentido de fortalecer el tejido social de la comunidad escolar con la participacin de maestros, padres de familia y alumnos.
Sin embargo, en los apartados 3.3 Beneficiarios, 3.3.1 Requisitos, inciso e) y 3.6 Participantes, 3.6.1 Ejecutores al delimitar quines sern los responsables de decidir la participacin de la escuela en el Programa y de elaborar el Diagnstico de Seguridad Escolar y el Plan de Seguridad Escolar, respectivamente; como decisin y documentos clave para conocer la opinin de los directamente afectados por el tema de la inseguridad escolar aparecen en escena los llamados Consejos Escolares de Participacin Social, los cules segn los prrafos 1 y 2 del artculo 69 de la Ley General de Educacin deben estar integrados por padres de familia y representantes de sus asociaciones, maestros y representantes de su organizacin sindical, directivos de la escuela, exalumnos, lo cual de manera evidente deja fuera a las nias, nios y adolescentes inscritos en el ao escolar lectivo, quienes para el caso son los directamente afectados.
100 Cabe destacar que segn la Ley General de Educacin en la seccin 2. De los Consejos de participacin social del Captulo VII intitulado DE LA PARTICIPACIN SOCIAL EN LA EDUCACIN, se debern crear cuatro tipos de consejos escolares de participacin: - en cada escuela pblica de educacin bsica un consejo escolar de participacin social (primer prrafo del artculo 69), - en cada municipio un consejo municipal de participacin social en la educacin (primer prrafo del artculo 70), - en cada entidad federativa un consejo estatal de participacin social en la educacin (primer prrafo del artculo 71) y finalmente, - a nivel nacional un Consejo Nacional de Participacin Social en la Educacin (primer prrafo del artculo 72). Tales disposicin se reglamentan en el texto del Acuerdo nmero 260 por el que se establecen los lineamientos para la constitucin y el funcionamiento del Consejo Nacional de Participacin Social en la Educacin del 13 de agosto de 1999 y el Acuerdo nmero 280 por el que se establecen los lineamientos Generales a los que se ajustarn la constitucin y el funcionamiento de los Consejos de Participacin Social en la Educacin del 21 de julio del 2000. 127
En tanto que en la versin de las Reglas de Operacin del 2009, en el apartado correspondiente a la Introduccin, ltimo prrafo se precisa lo fundamental que resulta para el PES la promocin de la participacin y el involucramiento de los integrantes de la comunidad escolar en los asuntos de inters colectivo y la resolucin de los problemas por vas no violentas como el dilogo y la negociacin, en este sentido en la seccin de los Acrnimos y Glosario se define de igual forma que en el 2007 a la Comunidad Escolar, retomndolo en el punto 4 de la seccin 2.2 Especfico, al establecer que para consolidar las escuelas pblicas de educacin bsica como espacios seguros, libres de violencia, delincuencia y consumo de sustancias adictivas, propios para la formacin integral de los alumnos, se debe fomentar la participacin de los maestros, padres de familia y alumnos.
Finalmente, y como ocurre en la primera versin del PES, son el Consejo Escolar de Participacin Social y el Consejo Estatal de Participacin Social en la Educacin que en ningn caso integran a los nios directamente afectados- quienes deciden la llamada Agenda de Seguridad Escolar, documento que es formulado por cada escuela y que define las acciones para atender los principales problemas identificados en la autoevaluacin que forma parte del Programa Anual de Trabajo (PAT) o de la planeacin escolar anual.
Todo ello aunado a que en la construccin, diseo y planificacin del programa no existieron mecanismos para la participacin activa de los nios en la toma de decisiones que desembocaron en la puesta en marcha del PNES (Navarrete y Olmos, 04/sep/09), como ya se ha explicado.
Lo que se puede entrever es una importante posibilidad de participacin de los padres de familia, docentes y directivos a travs de los Consejos Escolares de Participacin Escolar en tanto que la intervencin del nio queda casi nulificada, a lo que cabra aadir que el derecho a la participacin que todo nio tiene no debe traducirse en la representacin que sus padres o tutores hagan ante los rganos de decisin y consulta que las Bases y Reglas de Operacin prevn, ya que sera desvirtuar el sentido y valor que la participacin 128 activa 101 , libre y significativa que todo nio debe ejercer en los asuntos de su inters 102 , todo ello en estricta observancia a su madurez y desarrollo 103
En este sentido, el Programa Escuela Segura podra estar llevando acabo acciones de discriminacin por razones de edad? Este tipo de discriminacin considera dos posibilidades: la discriminacin entre nios y la discriminacin por ser nio. En el primer caso se hace referencia a las diferencias que pueden establecerse entre los nios, para la cual no se considera la caracterstica de menor de edad sino aquellas causas tradicionales de discriminacin como el gnero, la raza, la religin o el nivel socioeconmico, etc.; en tanto que en el segundo caso, la discriminacin tiene su causa y origen en la condicin de menor de edad (Gonzlez, 2006: 420).
Las caractersticas que le subyacen a la discriminacin por ser nio tienen un perfil propio, es comn a todos las personas (todo adulto ha sido nio), por lo que se cree que derivado de haber estado en dicha condicin el adulto est en posibilidad de entender la forma y conceptualizacin que el menor tiene del mundo, lo cual no es necesariamente cierto ya que si bien en algn momento se estuvo en esa etapa de desarrollo al avanzar a la madurez la perspectiva bajo la cual se mira las circunstancias de vida cambian resultado de un proceso natural, otra caracterstica muy importante, es que la causa de discriminacin es temporal ya que al pasar a la edad adulta el individuo se separa de la pertenencia al grupo que la originaba, ello tiene una repercusin trascendente en materia de reivindicacin de derechos de los nios ya que no se logra consolidar un grupo que trabaje en pro de sus garantas, lo que permite a su vez que se difunda una sensacin generalizada de que dicha discriminacin no es tan grave pues al llegar a la edad adulta el nio podr exigir un trato adecuado. Aunado a lo anterior, no puede dejar de considerarse el conflicto de inters
101 Tal como se prev en artculo 3.3 de la Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos y Marco de Accin para satisfacer las necesidades bsicas del aprendizaje. 102 El fundamento para tal afirmacin se encuentra en lo dispuesto en el prrafo primero del artculo 12 de la Convencin sobre los Derechos del Nio y que ha sido reiterado en el punto 12 de la Observacin general no. 5, intitulada Medidas generales de aplicacin de la Convencin sobre los derechos del Nio, del Comit de los Derechos del Nio e inserta en el marco jurdico nacional en la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes en los artculos 38-42, en el sentido de que debe respetarse el derecho de participacin directa e informada que todo nio tiene respecto a los asuntos que son de sus inters. En este sentido, la Convencin representa una oportunidad, ciertamente privilegiada, para desarrollar un nuevo esquema de comprensin de la relacin del nio con el Estado y las polticas sociales, y un desafo permanente para el logro de una verdadera insercin de los nios, y sus intereses, en las estructuras y procedimientos de decisin de los as untos pblicos (Cillero, s/f: 5). 103 Existen experiencias positivas de prcticas respetuosas del derecho a la participacin de nias y nios en pases como el Reino Unido, Suecia y Austria (Lansdown, 1998). 129 existente frente a los derechos que los padres o tutores tienen respecto del menor y las garantas de que ste es poseedor. (Gonzlez, 2006: 421).
La clave para las posturas que defienden al nio como titular de derechos est en que la voluntad de nio debe ser irrelevante en el ejercicio de sus derechos y por esta razn [en principio] se justifica la imposicin de derechos-obligatorios a los que no puede renunciar (Gonzlez, 2006: 422). Y es que si se considera que por razones de su condicin fsica y de autonoma, a los nios deben cubrrseles necesidades bsicas, en razn de que s stas no son atendidas puede peligrar su vida, la respuesta parece tomar sentido. Lo anterior debe ser analizado a la luz de sus condiciones reales y no de las capacidades y atributos construidos socialmente (Gonzlez, 2006: 422).
Sin embargo como ya se ha expuesto no todo trato diferenciado constituye per se un acto de discriminacin, pero entonces la pregunta relevante que debemos plantearnos es en el caso de los nios poblacin objetivo del PES, cundo podramos estar frente a un acto discriminatorio y cundo frente una diferenciacin necesaria para salvaguardar sus derechos? La solucin parece ofrecerla la definicin dada por Norberto Bobbio que sita a las diferencias como causa de discriminacin cuando tales distinciones se establecen con caractersticas de superioridad de un grupo respecto de otro, para el caso, de los adultos con relacin a los nios (Gonzlez, 2006: 424).
As la idea de autonoma y su vinculacin con una incapacidad fctica y normativa por parte de las y los nios permite avanzar a lo que podra aceptarse como una diferenciacin por causa de las necesidades bsicas del individuo y que no se traducira en un acto de discriminacin. Si asumimos que la capacidad es la caracterstica humana que nos permite hacer frente racionalmente o con una alta probabilidad de xito a los desafos o problemas con los que [nos] enfrenta [mos] (Garzn citado por Gonzlez: 2006: 426).
En este orden de ideas, se reconoce que el nio est en una posicin de desigualdad, en tanto que se considera que su situacin de incompetencia bsica -debido a que no puede vislumbrar las consecuencias de muchas de sus acciones ni puede satisfacer sus necesidades elementales- requiere de la proteccin del Estado, el cual haba asumido hasta aos recientes que la va para ejercer dicha proteccin era la patria potestad cambiando 130 dicha postura por la atribucin de los llamados derechos- obligatorios (o polticas pblicas) los cuales le permiten al adulto responsable del menor satisfacer sus necesidades bsicas entendiendo que ello no le faculta para ejercer sobre el nio conductas impositivas ya que debe asumirse que dicha incapacidad no es la misma en la edad temprana que en la vida adolescente 104 , es decir la madurez del menor evoluciona y conforme avanza su desarrollo le posibilita para ser ms activo en las decisiones que le interesan y afectan, por lo que se debe asumir con cautela la interpretacin que se d al enfoque de derechos- obligatorios (Gonzlez, 2006: 427).
De esta manera podemos entender que segn lo expuesto por estudiosos de la psicologa evolutiva, la autonoma y por tanto la competencia- siempre est presente en el individuo y va evolucionando, por lo que desde el jardn de nios y an con mayor evidencia en la primaria y secundara, se debe proporcionar a las y los nios los medios para que estn en posibilidad de desarrollar tal autonoma y competencia a travs de su participacin teniendo presente que cualquier conducta en un sentido distinto configura un acto de discriminacin, ya que de manera implcita se estara considerando que el adulto esta en mejor condicin de decidir respeto a lo ms conviene para el menor que l mismo.
Finalmente, el concepto que nos ayuda a establecer cundo se est frente a un acto de discriminacin por causa de la edad o ante el ejercicio valido de la intervencin estatal y paternal es el de dignidad humana.
Cuando se entiende que a la dignidad humana como el valor intrnseco del individuo que impide que se le impongan sacrificios que no rediten en su beneficio contrara a una visin utilitarista-, es decir el individuo en s mismo es el fin y nunca el medio (Gonzlez, 2006: 429). Pero qu debemos entender por sacrificio y beneficio para el caso de los nios, poblacin objetivo del PES? Parece que las necesidades bsicas resultan cruciales en esta respuesta, pues como ya se haba expuesto siempre que el sacrificio redunde en beneficio del nio ser vlido, para lo cual se establecen dos necesidades bsicas universales: la salud fsica y la autonoma (Ochata y Espinosa citadas por Gonzlez, 2006: 30-31) directamente vinculadas con sus derechos humanos.
104 Sin embargo para la ley ambas etapas estn consideradas dentro de la categora de menor de edad, con todas las consecuencias nocivas que pueden resultar. 131
TABLA 23. NECESIDADES BSICAS DEL NIO. Salud Fsica Autonoma - Alimentacin adecuada - Participacin activa y normas estables - Vivienda Adecuada - Vinculacin Afectiva primaria - Vestido e higiene adecuados - Interaccin con adultos - Atencin sanitaria - Interaccin con iguales - Sueo y descanso - Educacin formal - Espacio exterior adecuado Educacin no formal - Ejercicio fsico - Juego y tiempo de ocio - Proteccin deriesgos fsicos - Proteccin de riesgos psicolgicos. - Necesidades sexuales Fuente: Ochata y Espinosa citadas por Gonzlez, 2006: 31.
Por ejemplo ser valido obligarlo a acudir a la escuela lo cual le ayudar a desarrollarse intelectual y socialmente de mejor forma, an y cuando para l represente un sacrificio, pero bajo ningn sentido dicho argumento puede ser utilizado para negar la participacin activa del nio -relacionada directamente con la necesidad de autonoma- la cual supone la libertad para expresar sus opiniones y que stas sean tomadas en cuenta y sobretodo la facultad para ir tomando las decisiones de las que sea capaz en cada etapa de desarrollo (Gonzlez, 2006: 431).
Lo que de manera evidente sucede al interior del PES ya que en ninguna de las estructuras de los rganos encargados de la elaboracin de los documentos clave de la poltica que nos ocupa, se ha considerado a los nios para que participen y menos an para que sus opiniones tengan un impacto real (consejos escolares de participacin social), todo ello en contraposicin clara a lo que dispone el segundo elemento de las polticas pblicas con perspectiva de derechos humanos, empoderamiento del actor principal del plan o programa que se pretenda aplicar.
En este sentido, es importante destacar que el derecho a la participacin de los nios ha sido reconocido como una garanta fundamental en el prrafo 1 del articulo 12 de la Convencin sobre los derechos del nios traducindose en obligacin apremiante para los estados firmantes de la misma 105 , y que adems ha sido retomado por la Ley para la
105 Es importante precisar que Mxico ratifico la Convencin el 21 de septiembre de 1990 y se publico en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de enero de 1991, derivado de lo cual Mxico est obligado a cumplir con las disposiciones contenidas en dicho instrumento. 132 Proteccin de los derechos de las Nias, Nios y adolescentes en su captulo Dcimo Tercero intitulado Del Derecho a Participar, sin que para el caso pueda ser justificado la limitacin de tal derecho en beneficio de ambientes escolares seguros.
3.2.4 Estrategias y niveles de participacin presentes en el ciclo de vida de las polticas pblicas. Participacin de actores distintos a los nios.
Para incidir en cada una de las etapas del ciclo de vida de las polticas pblicas las organizaciones de la sociedad civil requieren destrezas diversas. Entre el posible conjunto de stas se encuentran la capacidad organizacional, las destrezas tcnicas, las destrezas pblicas y el arraigo social (Canto, 2002: 266).
TABLA 24. fase/estrategia
CAPACIDAD ORGANIZATIVA
DESTREZAS TCNICAS
DESTREZAS POLTICAS
ARRAIGO SOCIAL Construccin y diseo
Implementacin
Evaluacin
Fuente: Elaboracin propia con base el cuadro presentado Canto, 2002: 12.
Capacidades organizacionales, tienen que ver con el funcionamiento sostenible de la organizacin, entendido ste como ...un ordenamiento slido y estable con capacidad de financiamiento necesario para obtener certidumbre econmica... un modelo de funcionamiento eficaz ...(y) un ejercicio permanente de evaluacin y aprendizaje; Destrezas tcnicas, que ...les permite elaborar propuestas viables, factibles y replicables, ejecutar las acciones, darles seguimiento y evaluarlas.; Destrezas polticas ...se refieren al establecimiento de relaciones junto a otros actores afectados y/o interesados frente a alguna figura de autoridad, de manera corresponsable e institucional, tambin implican el conocimiento del gobierno de tal suerte que ...aprovechan las coyunturas... y logran insertarse en la arena de decisiones; 133 Arraigo social, a travs del cual las organizaciones ...se articulan con los diferentes actores de la comunidad o territorio... para el diseo e implementacin de la propuesta o proyecto(CAM citado por Canto, s/f: 9).
En suma, para alcanzar una participacin que incida de manera efectiva en la definicin de las polticas pblicas, debe seguirse un conjunto de estrategias de largo plazo que consideren la intervencin en los espacios de toma de decisiones en los distintos niveles de gobierno, a travs del seguimiento y evaluacin de planes y programas que faciliten la formulacin de propuestas de mejoramiento y reconduccin e inclusive el diseo de algunas alternativas.
La participacin generadora de iniciativas de las organizaciones civiles en las polticas pblicas, ha sido una ilusin que requiere mecanismos efectivos entre el actor gubernamental y la ciudadana organizada (INSIDE Social, 2007: 51).
Para cada una de las fases del ciclo de polticas pblicas la participacin presenta distintos niveles y tipologas. En Mxico, la participacin en la fase de ejecucin es la que ms presencia ha tenido de la ciudadana, en segundo lugar estara la fase de construccin y diseo, con importantes xitos. Lamentablemente, la fase de evaluacin es la que hasta hoy tiene menores niveles de participacin ciudadana, la cual durante varias dcadas ha sido reservada a las instituciones acadmicas y de investigacin. Peor an es el diagnstico respecto a la incidencia de la ciudadana en la fase de anlisis y definicin de alternativas, lo que quiz obedece al amplio margen de autoridad -y por ende responsabilidad-, que el gobierno ostenta en lo relativo a la toma de decisiones (INSIDE Social, 2007: 53-54).
Por otro lado, aunque no existe un diseo nico para la participacin en las polticas pblicas, a continuacin se exponen algunos niveles que pueden darse segn algunos organismos multilaterales (Canto, 2002: 262). Fuente: Elaboracin propia con modificaciones al modelo presentado en Canto, s/f: 8. TABLA 25.
FASE/NIVEL DE PARTICIPACIN
INFORMACIN
CONSULTA
DECISIN
DELEGACIN
ASOCIACIN
CONTROL Diseo y construccin X X X X X X Implementacin X X X X X X Evaluacin X X X X X X 134 a) Informacin. Consiste en el conocimiento de las actividades que realiza el gobierno, sobretodo en lo tocante al manejo de la cuenta pblica (Canto, s/f: 8).
b) Consulta. Se concreta cuando el actor gubernamental se interesa por lo que prefiere el ciudadano (Canto, s/f: 8).
c) Decisin. Trasciende el mero inters por las preferencias de los ciudadanos y crea mecanismos para que sus opiniones incidan en la toma de decisiones a travs de figuras como el referndum y el plebiscito (Canto, s/f: 8).
d) Delegacin. El gobierno encomienda la ejecucin de las polticas pblicas al ciudadano (Canto, s/f: 8).
e) Asociacin. Tipologa que se distingue por l a consolidacin de la sociedad civil en organizaciones claramente concebidas con la finalidad de incidir en las polticas pblicas (Canto, s/f: 8).
f) Control. Vinculada a la capacidad por parte de la ciudadana de evaluar el desempeo del gobierno el cual puede incluso resultar en una revocacin de mandato (Canto, s/f: 8).
Es pertinente precisar que el orden de la tipologa que se presenta obedece a una disposicin ascendente de los niveles de participacin que pueden configurarse en las distintas fases de las polticas pblicas siendo el ltimo de los incisos el contexto ideal o deseado de participacin ciudadana. Debe recordarse en ltima instancia que no todos los niveles de participacin aparecern en todas y cada una de las fases de poltica pblica.
3.2.5 Participacin activa de los padres, docentes y directivos segn el texto de las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura?
Ahora bien, para el caso de la participacin de los padres de familia, docentes y directivos es importante precisar que el texto de las Bases de Operacin de 2007 les da mayor rango de accin. S se plantea en trminos de las habilidades que permiten la incidencia de los directamente interesados antes expuestas- y tomando como indicadores las funciones que 135 se establecen en el punto 3.6 Participantes, 3.6.1 Ejecutores, Participantes: Consejo Escolar de Participacin Social (CEPS), quedara como sigue:
Fuente: Elaboracin propia con base en Canto 2002:12 y las Bases de Operacin del PNES versin 2007, 2002:12.
El cuadro muestra que la proyeccin prevista en el texto de las Bases de Operacin se centra bsicamente en la participacin de los padres, maestros y directivos en la etapa de implementacin previendo la incidencia ciudadana a travs de la utilizacin de capacidades organizativas traducidas en el establecimiento de contacto con el REPES (Responsable Estatal del Programa Escuela Segura) para reportar los avances del programa en su escuela y la celebracin de reuniones regulares como consejos para dar seguimiento a la realizacin de las acciones que se contemplaron en el PSE (Plan de Seguridad Escolar), como evaluacin permanente de la experiencia que representa el Programa.
Respecto a las destrezas tcnicas, la participacin del Consejo Escolar de Participacin Social (CEPS) se cristaliza con la elaboracin del Diagnstico de Seguridad Escolar (DSE) TABLA 26.
fase/estrategia
CAPACIDAD ORGANIZATIVA
DESTREZAS TCNICAS
DESTREZAS POLTICAS
ARRAIGO SOCIAL Construccin y diseo
-------------------
-------------------
---------------------
---------------------
Implementacin - Establecer contacto con el REPES para reportar los avances del programa en su escuela. - Tener reuniones regulares como consejo para dar seguimiento a la realizacin de las acciones que se contemplaron en el PSE.
- Elaborar el Diagnstico de Seguridad Escolar con base a la revisin del entorno y del ambiente escolar de la escuela participante. - Elaborar el Plan de Seguridad Escolar para determinar las acciones que necesita realizar la escuela en materia de prevencin. - Tener reuniones regulares como consejo para dar seguimiento a la realizacin de las acciones que se contemplaron en el PSE.
Gestionar ante las autoridades correspondientes la satisfaccin de las necesidades identificadas en la escuela en materia de seguridad y prevencin. - Promover la participacin de toda la comunidad escolar en las acciones del PSE. - Impulsar acciones extracurriculares en la escuela para promover la cultura de la prevencin.
Evaluacin
------------------- ------------------- --------------------- --------------------- 136 con base a la revisin del entorno y del ambiente escolar de la escuela participante, la elaboracin del Plan de Seguridad Escolar (PSE) para determinar las acciones que necesita realizar la escuela en materia de prevencin y finalmente con el seguimiento a la realizacin de las acciones que se contemplaron en el PSE (lo que en algn momento implicar la construccin de indicadores y criterios de monitoreo), por lo que se pudiese aseverar que proporciona mayor certidumbre respecto a las tareas y funciones que deben realizar los actores involucrados.
En tanto que en lo relativo al ejercicio de destrezas polticas, el Consejo Estatal de Participacin Escolar (CEPS) debe gestionar ante las autoridades correspondientes la satisfaccin de las necesidades identificadas en la escuela en materia de seguridad y prevencin, es decir deben ir ms all de la mera utilizacin de destrezas tcnicas para detectar necesidades estableciendo una corresponsabilidad de colaboracin e institucionalizacin con las autoridades responsables.
Y arraigo social traducido en la actividad de promocin que el Consejo Estatal de Participacin Social (CEPS) debe hacer para incentivar la participacin de toda la comunidad escolar en las acciones del PSE e impulsar acciones extracurriculares en la escuela para incentivar la cultura de la prevencin.
Por otro lado, las Reglas de Operacin emitidas en 2009, se presentan ms limitadas respecto a la participacin de los padres, maestros y directores, ya que al no existir un punto como en el caso de la versin 2007- que indique de manera puntual cules sern sus facultades sino que remite nicamente al artculo 69 de la Ley General de Educacin, cuyo prrafo segundo enumera los asuntos de que conocern los Consejos Escolares de Participacin Social, siendo idneo para los objetivos que se plantea el Programa, slo lo relativo a contribuirn a reducir las condiciones sociales adversas que influyan en la Educacin, sin especificarse cules sern los mecanismos que se utilizarn para lograrlo.
Finalmente, respecto al nivel de participacin en que tal incidencia encuadra, el texto de Bases de Operacin del 2007:
137 Fuente: Elaboracin propia con base en las Bases de Operacin del PNES versin 2007 y modificaciones al modelo presentado en Canto, 2009:23.
Lo que nos lleva a concluir que la participacin se encontraba en los niveles de decisin, al tener como premisa bsica la adscripcin voluntaria al programa, lo que deba ser decidido en el seno del Consejo Escolar de Participacin Social (CEPS) de cada una de las escuelas pblicas de educacin bsica, en un nivel de delegacin al designar a los Consejos como responsables directos de la elaboracin de tareas medulares para el Programa Nacional Escuela Segura, como el Diagnstico de Seguridad Escolar (DSE), el Plan de Seguridad Escolar (PSE), la celebracin de reuniones, como Consejo; con la finalidad de dar seguimiento a las tareas del Programa, la organizacin de la participacin de la comunidad escolar, contacto con REPES con la finalidad de informarle de los avances del programa en su escuela, la promocin de una cultura de prevencin y finalmente la gestin de los insumos que permitan cubrir las necesidades detectadas en materia de seguridad y prevencin.
En cambio, en la versin de las Reglas de Operacin de 2009:
TABLA 27. FASE/NIVEL DE PARTICIPACIN
INFORMACIN
CONSULTA
DECISIN
DELEGACIN
ASOCIACIN
CONTROL Diseo y construccin
______________
_____________
___________
______________________
_____________
__________
Implementacin
______________
_____________
La comunidad escolar deber expresar por escrito la decisin de participar en el Programa y de cumplir con sus compromisos, a travs de la emisin de una carta de aceptacin firmada por el CEPS o similar.
- Elaborar el Diagnstico de Seguridad Escolar con base a la revisin del entorno y del ambiente escolar de la escuela participante. - Elaborar el Plan de Seguridad Escolar para determinar las acciones que necesita realizar la escuela en materia de prevencin. -Tener reuniones regulares como consejo para dar seguimiento a la realizacin de las acciones que se contemplaron en el PSE. -Promover la participacin de toda la comunidad escolar en las acciones del PSE. - Establecer contacto con el REPES para reportar los avances del programa en su escuela. -Impulsar acciones extracurriculares en la escuela para promover la cultura de la prevencin. - Gestionar ante las autoridades correspondientes la satisfaccin de las necesidades identificadas en la escuela en materia de seguridad y prevencin.
Conformacin de Consejos Estatales y Escolares de Participacin Social.
Fuente: Elaboracin propia con base en las Reglas de Operacin del PES versin 2009 y modificaciones al modelo presentado en Canto, 2009:23.
Slo permanecen los niveles de decisin y asociacin, estando indeterminados los mecanismos que ayudarn a concretar lo dispuesto en el artculo 69 de la Ley General de Educacin, nico antecedente de las posibles facultades de los Consejos Escolares de Participacin Social (CEPS).
3.3 El principio transversal de rendicin de cuentas.
La teora sobre los mecanismos de proteccin de los derechos humanos ha clasificado en dos vas la defensa de estas garantas: la va institucional y extra- institucional atribuyendo cuatro subclases a las garantas institucionales: polticas, semi-polticas (subclases en las que se inserta el principio de rendicin de cuentas), jurisdiccionales y semi- jurisdiccionales.
I. La proteccin de derechos humanos desde un enfoque de los sujetos a quines se encomienda el resguardo de los derechos, puede clasificarse de la siguiente manera (Pisarello, 2007: 113):
1. Garantas institucionales o instrumentos de proteccin de los derechos que son responsabilidad de las instituciones (Pisarello, 2007: 113). Las que a su vez se subdividen en:
TABLA 28.
FASE/NIVEL DE PARTICIPACIN
INFORMACIN
CONSULTA
DECISIN
DELEGACIN
ASOCIACIN
CONTROL Diseo y construccin
______________
__________
________________
______________
___________
__________
Implementacin
______________
__________
Todas las escuelas se incorporan mediante la expedicin de una Carta Compromiso, donde expresan su voluntad de participar en el Programa.
Incierta.
Conformacin de Consejos Estatales y Escolares de Participacin Social.
139 a) Garantas polticas, responsabilidad de los rganos legislativos y ejecutivos.
b) Garantas semi-polticas fiadas a rganos independientes de los poderes legislativo y ejecutivo; cuyas facultades se centran en el control poltico.
c) Garantas jurisdiccionales, potestad de tribunales autnomos de los rganos polticos con facultades para recibir denuncias y aplicar sanciones en algunos casos.
d) Garantas semi- jurisdiccionales, otorgadas a rganos que actan como si fuesen tribunales sin serlo en sentido estricto, pero sin capacidad de coaccin jurdica.
2. Extra-institucionales o garantas sociales que se distinguen porque la responsabilidad de proteccin recae en sus propios titulares (Pisarello, 2007: 113).
Radica en usar la legitimidad y la fuerza poltica de la legislacin de derechos humanos para apelar a las obligaciones del Estado respecto de stos, para exigir que se respeten, protejan, garanticen y cumplan sus estrategias, el cabildeo en el proceso legislativo y con el ejecutivo local y federal; participacin ciudadana en el diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas; movilizacin masiva; actividades de accin directa como plantones y envo de acciones urgentes(Estvez, s/f: 1).
Se rinde cuentas a titulares de derechos, que exigen resultados sobre las acciones llevadas a cabo por la clase poltica tendientes a ejercer el contenido de sus derechos. De tal forma, la participacin social conforma un requisito esencial para evitar los enfoques limitados de la rendicin de cuentas donde las polticas pblicas se convierten en espacios de corrupcin y desviacin por parte de los funcionarios pblicos. (Pisarello, 2007: 123).
II. Respecto al alcance que tienen los medios de proteccin (Pisarello, 2007: 114):
1. Garantas primarias o aqullas que establecen los lmites del contenido de los derechos, imponiendo obligaciones a los poderes pblicos y a particulares. A cargo de los rganos polticos. 140 2. Garantas secundarias o mecanismos de proteccin que prevn controles y reparacin en caso de insuficiencia de las garantas primarias. Responsabilidad de rganos jurisdiccionales.
III. Finalmente, de conformidad a las escalas en que operan estas garantas (Pisarello, 2007: 114):
1. Garantas estatales o del gobierno central.
2. Garantas infraestatales o del mbito municipal.
3. Garantas supraestatales o a nivel regional o internacional.
La va poltica de rendicin de cuentas implica el deber de polticos y funcionarios de informar sobres sus decisiones y de justificarlas en pblico (answerability) (Schedler, 2008: 12). Esta va se diferencia de la jurdica, ya que aqu los derechos se litigan en la escena poltica (Estvez, s/f: 1).
Esta va est plenamente representada a travs de prcticas como la transparencia y el acceso a la informacin, instrument os para solicitar a los funcionarios pblicos que informen o expliquen sobre las medidas que se han tomado respecto de una situacin en concreto y cuestionarles por hechos acaecidos (dimensin informativa de la rendicin de cuentas) o por sus causas (dimensin argumentativa de la rendicin de cuentas) o en otras palabras se rinden cuentas dando informacin y se transparentan razones permitiendo el acceso a sta, transparencia de hechos y de razones. (Schedler, 2008: 15).
La rendicin de cuentas debe verse no como una solicitud de informacin, sino como un derecho al cuestionamiento del poder pblico, implica la apertura de un vnculo de comunicacin permanente, institucional sin excusas entre el ciudadano y los funcionarios pblicos (Schedler, 2008: 7).
Los orgenes de lo que hoy se conoce en Mxico como rendicin de cuentas se encuentran en el idioma ingls, donde se le ubica como accountability, el cual a veces es traducido 141 como control o responsabilidad siendo la traduccin ms aproximada la rendicin de cuentas o la rendicin obligatoria y por derecho de cuentas (Schedler, 2008: 11).
En el idioma ingls se le ubica como enforcement que describe un conjunto de actividades orientadas hacia la observancia de la ley. Quiere decir en esencia: hacer valer la ley, si es necesario incluso por la fuerza (Schedler, 2008: 16).
Entre las sanciones mas frecuentes se encuentran la exhibicin pblica y la destitucin del cargo ya que la imposicin de medidas administrativas, civiles o penales son formas excepcionales de castigo que pocas veces ocurren (Schedler, 2008:18).
Todo ello, a partir de un lgica de titulares de derechos requisito sine qua non de la perspectiva de derechos humanos- que ven cristalizadas las garantas que le subyacen a este enfoque, para lo cual es indispensable la disponibilidad de mecanismos que faciliten su exigibilidad (Abramovich, 2006: 47) y que coadyuven a la inspeccin del cumplimiento de las obligaciones de los directamente responsables, traducido en la adopcin de medidas concretas para su prctica y uso.
Una poltica pblica que atiende al principio de rendicin de cuentas prev vas para el ejercicio efectivo de tal garanta, es decir, trasciende el establecimiento formal de mecanismos para la rendicin de resultados previendo que los directamente interesados en su calidad de sujetos de derechos estn en capacidad de utilizarlos y exigir mecanismos cada vez ms accesibles, transparentes y efectivos (OACNUDH, 2006: 24).
Existen diversos contextos tanto en el mbito pblico como privado donde se rinden cuentas; sin embargo el presente anlisis se centra en aquel que tiene que ver con los actores gubernamentales, el escenario poltico, como mecanismo permanente de limitacin al poder (Schedler, 2007: 30).
Segn lo expuesto por ODonell hay dos tipos de rendicin de cuentas, rendicin de cuentas horizontal y rendicin de cuentas vertical; la primera supone que se est frente a una relacin entre iguales, quien exige cuentas est en el mismo nivel de quien las presenta, sin embargo valga precisar que en la realidad nunca se est frente a relaciones 142 perfectas de igualdad o asimetra de poder, por lo que sera conveniente mirar a las relaciones que se tejen al interior del proceso de rendicin de cuentas con los trminos de diagonales u oblicuas. (Schedler, 2007: 33-36) y la segunda, que encuadra en una relacin entre desiguales, teniendo como expresiones los controles electorales y los sociales (Schedler, 2007: 34).
Es difcil pensar que existan derechos sin deberes, o polticos obligados sin ciudadanos capaces de pedir cuentas, por ello todo mecanismo de rendicin de cuentas resulta vaco si no hay las condiciones y un inters real por parte de la ciudadana para exigir sus derechos (Pisarello, 2007: 123-122). Es decir, si no se da el binomio de ciudadanos que exijan cuentas y funcionarios pblicos que estn obligados a entregarlas, la rendicin de cuentas pierde sentido.
Finalmente, se deben tener presentes los diversos criterios bajo los cuales se puede llamar a rendir cuentas a los servidores pblicos, criterios polticos, administrativos, financieros, legales, constitucionales y morales. (Schedler, 2007: 31-32).
Los criterios polticos se basan en la evaluacin de los procesos de toma de decisiones y los resultados esenciales de las polticas pblicas y la calidad y capacidad de los polticos y funcionarios (Schedler, 2007:21). En tanto que, con base en los criterios administrativos, se analiza si el funcionario pblico se apeg a los procedimientos preestablecidos, si se obtuvo el resultado esperado y s en su desempeo fue eficaz (Schedler, 2007:21).
Respecto a la rendicin de cuentas vinculada al uso del dinero o bajo criterios financieros, resulta de primordial importancia que dichos recursos se hayan utilizado con transparencia, austeridad y eficiencia. Bajo los criterios legales se busca verificar que se haya dado cumplimiento a lo establecido por la ley, vinculado de manera directa con el criterio constitucional que busca analizar si la actuacin de los rganos legislativos estuvo en consonancia con el marco constitucional.
De esta forma, al plantear la necesidad de contar con mecanismos de rendicin de cuentas se pretende establecer si para el caso de las dos primeras versiones del Programa Escuela Segura, dicho principio transversal encontr espacios de aplicacin. 143
3.3.1 Mecanismos de rendicin de cuentas presentes en el Programa Escuela Segura?
TABLA29. MECANISMOS DE RENDICINDE CUENTAS BAJO UNA LGICA DE ACCOUNTABILITY HORIZONTAL Bases deOperacin 2007 Reglas deOperacin 2009 Mecanismos Answerability Mecanismos Answerability
Enforcement Dimensin Informativa Dimensin Argumentativa 1. Auditora, control y seguimiento de los recursos federales asignados al Programa. X 1. Auditora, control y seguimiento de los recursos federales asignados al Programa. X 2. Transparencia y acceso a la informacin. X X 2. Transparencia y acceso a la informacin. X X 3. Quejas y denuncias. X X X 3. Quejas y denuncias. X X X Fuente: Elaboracin propia con base en los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura.
Resultado del anlisis realizado a las Bases y Reglas de Operacin del Programa Escuela Segura, se han podido identificar tres clases de mecanismos de rendicin de cuentas: auditora, control y seguimiento de los recursos federales asignados al Programa, transparencia y acceso a la informacin y quejas y denuncias, los tres pertenecientes a la rendicin de cuentas de tipo horizontal, es decir, inscritos bajo la lgica de pesos y contrapesos, lo anterior en razn de que los actores que rinden y piden cuentas se encuentran en el mismo nivel de mando, por lo menos en trminos formales.
El mecanismo de rendicin de cuentas asociado a la auditora, control y seguimiento en ambas versiones entraa criterios evidentemente financieros, aunque tambin administrativos, legales y polticos e incluso morales, ante los cuales las autoridades administrativas pueden hacerse acreedoras de medidas civiles, administrativas o polticas si llagasen a incumplir con la obligacin general de administrarlos con suma eficacia, eficiencia y transparencia.
En tanto que el mecanismo de transparencia y acceso a la informacin lleva implcitas las dimensiones informativa y argumentativa, la primera porque es responsabilidad de las autoridades encargadas del Programa publicitar la informacin que entorno al PES se 144 genere pero adems de argumentar las acciones a que haya dado lugar su desempeo como funcionarios pblicos.
Las quejas y denuncias por su parte, pueden desembocar en cualquiera de las dos vas para obligar a los funcionarios a cumplir con sus obligaciones (enforcement o answerability), es decir debido a que la denuncia o queja del ciudadano slo es un requisito previo para la intervencin del rgano de Control Interno de la Secretara de Educacin Pblica o la Secretara de la Funcin Pblica, los funcionarios pueden hacerse acreedores a medidas de tipo civil, administrativo o poltico.
Las Bases del Programa Nacional Escuela Segura de 2007, rubro 3.4 Caractersticas de los apoyos incisos A) y B) determinan los recursos federales destinados al PNES para el ao 2007, los cuales sern transferidos por la SEP a travs de la Autoridad Educativa Estatal (AEE) a las escuelas beneficiadas, estableciendo el limite de recursos que corresponden a cada una de las nueve entidades federativas participantes en la primera etapa. A su vez la AEE realizar la transferencia a cada escuela pblica beneficiada por el programa, especificando que las escuelas pblicas que no estn ubicadas en las zonas urbanas con mayores ndices delictivos, o que su entidad federativa no incurra en la primera fase del PNES; as como las escuelas particulares, podrn participar en el Programa con todos los apoyos excepto los financieros.
Con base en lo anterior, se establecen una serie de lineamientos de auditora, control y seguimiento de los recursos federales asignados al Programa, los cuales en primera instancia son responsabilidad de la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretaria de la Funcin Pblica, la Auditora Superior de la Federacin y dems rganos supervisores, as como de la Autoridad Educativa Estatal, previendo como accin complementara que las entidades federativas promuevan la participacin comunitaria. Adems, los interesados y la poblacin en general pueden recurrir a la Secretara de la Funcin Pblica Federal, a las Contraloras Estatales o equivalentes o a las Oficinas de Servicios Federales de Apoyo a la Educacin en los Estados (OSFAE), a presentar sus quejas, denuncias, sugerencias o reconocimientos respecto a la operacin del Programa, es decir se abre la posibilidad a otros criterios no necesariamente financieros. (Punto 5. Auditora, Control y Seguimiento de las Bases del Programa Escuela Segura, 2007). 145
Respecto a la transparencia, el acceso a la informacin y la publicidad del Programa, se establece que conforme lo instituye la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental se promovern la implementacin de mecanismos que contribuyan a la difusin de los resultados del Programa a la sociedad, as como mecanismos de consulta e informacin para impulsar la transparencia y la rendicin de cuentas, sin que de forma explicita se aluda a dispositivos concretos y la manera en que esto beneficiara a los involucrados en el Programa y la poblacin en general. (Punto 6. Transparencia de las Bases del Programa Escuela Segura, 2007).
En el punto 8. Quejas y denuncias se prevn cuatro mecanismos para la captacin de cualquier irregularidad, queja, denuncia, sugerencia o reconocimiento de la ciudadana en general, el primero a travs del rgano Interno de Control en la SEP; el segundo, a travs de la Secretara de la Funcin Pblica, el tercero, a travs del telfono de la SEP TELSEP; y finalmente, va internet. Con la salvedad de que se limita la posibilidad de la denuncia para aquellas personas que tiene acceso al telfono e internet y no se consideran otras posibilidades para quienes no cuentan con dichos servicios.
El financiamiento en el caso de la segunda versin del PES, segn el numeral 3.4 Caractersticas de los Apoyos (tipo y monto), ser por nica ocasin y no es regularizable, se establece que sern asignados por la SEP y ejercidos por las Autoridades Educativas Estatales (AEL) y por la Administracin de Servicios Educativos en el Distrito Federal (AFSEDF) para el caso del Distrito Federal, sin perder su carcter federal y debern ser utilizados nicamente para la operacin del PES de conformidad con los criterios establecidos en las presentes Reglas de Operacin, as como en los Convenios de Coordinacin o en los Lineamientos Internos de Coordinacin respectivos.
Al igual que en las bases del 2007, se prev que las autoridades responsables para la administracin de dichos recursos sern la Coordinacin Estatal del Programa Escuela Segura (CEPES), para el Distrito Federal, Coordinacin del Programa Escuela Segura del Distrito Federal (CPESDF); quienes elaboran un proyecto anual de asignacin de recursos, el cual ser revisado por la Coordinacin Nacional del Programa Escuela Segura (CNPES) adscrita a la Direccin General de Desarrollo de la Gestin e Innovacin Educativa de la 146 Subsecretara de Educacin Bsica de la Secretara de Educacin Pblica del Gobierno Federal, el cual ser aprobado por el Comit Tcnico Estatal o por el del Distrito Federal. Finalmente, la AEL ser la responsable de dotar de los apoyos financieros a las Escuelas Beneficiadas.
Se duplica la posibilidad de mecanismos de control no financiero al establecer que los interesados y la poblacin en general podrn recurrir a la SFP, a las Contraloras Estatales o equivalentes a presentar sus quejas, denuncias, sugerencias o reconocimientos respecto a la operacin del PES (Punto 5. Auditora, Control y Seguimiento, Reglas de Operacin, 2009).
En este sentido, se replica lo establecido en las Bases de Operacin de 2007 y nuevamente se establecen mecanismos de auditora, control y seguimiento de los recursos federales asignados al PES a cargo de la SHCP, la SFP, la Contralora Superior de la Federacin y dems rganos supervisores. Haciendo hincapi a la lgica gerencialista en el sentido de que el seguimiento, auditoria y otras tareas de supervisin y monitoreo deben facilitar la obtencin de indicadores que permitan constatar la eficiencia, eficacia, calidad y economa del PES (Punto 5. Auditora, Control y Seguimiento, Reglas de Operacin, 2009).
Para el caso del acceso a la informacin y la transparencia, las disposiciones son idnticas a las Bases del 2007, con la salvedad de que se precisa la obligacin respecto a la publicacin en su sitio oficial en internet de la informacin relativa al PES, consistente en sus reglas, procedimientos, criterios y evaluaciones, adems de los indicadores y otros datos de inters conforme lo establecen los Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas de la Administracin Pblica Federal; lo que pese a establecerse de forma explicita no se cumple a cabalidad ya que si bien en la pgina web del programa aparecen las Reglas de Operacin con las caractersticas generales del mismo, hasta hoy no se cuenta con informacin relevante (p.j. evaluaciones de desempeo) que permitan conocer de forma concreta los resultados del mismo, lo que ha puesto en duda el cumplimiento efectivo de sus objetivos (Roldn, 18/feb./2010, Milenio).
Por cuanto hace a los mecanismos de quejas y denuncias, las crticas se instalan en el mismo sentido, ya que prevalecen las posibles causas de exclusin al considerar como 147 medios de canalizacin de las mismas el telfono y el internet (Punto 8. Quejas y Denuncias, Reglas de Operacin, 2009).
Finalmente, la pregunta que cabra hacerse es si dichos mecanismos de rendicin de cuentas se retoman de manera adecuada en las Bases y Reglas de Operacin?
TABLA30. MECANISMO DE RENDICINDE CUENTAS DE DE ACCOUNTABILITY HORIZONTAL
SE IDENTIFICA ADECUADAMENTE? 1. Auditora, control y seguimiento de los recursos federales asignados al Programa. No, demasiado nfasis en el control financiero ignorando el enfoque de ejercicio efectivo de derechos en ambas versiones 2. Transparencia y acceso a la informacin. No, ya que en la versin de 2007 son imprecisas las vas para ejercer tal mecanismo, en tanto que en la versin de 2009 se cumple parcialmente, ya que pese a establecer como obligatoriala publicacin de informacin relevante en el sitio oficial en internet del Programa, la informacin all publicada es escasay poco significativa. 3. Quejas y denuncias. No, ya que los medios que se proponen para acceder a stos mecanismos se centran demasiado en recursos a los que la mayora de la poblacin no tiene acceso (telfono einternet). Fuente: Elaboracin propia con base en el anlisis de la Bases y Reglas de Operacin frente al principio transversal de rendicin de cuentas.
Debido a que la rendicin de cuentas en los procesos de polticas pblicas se ha asociado nicamente al criterio de fiscalizacin de los recursos que se asignan a las coordinaciones de los distintos programas que se disean y luego implementan para finalmente evaluarse, el Programa Escuela Segura no logra desvincularse de dicho enfoque, lo que puede mirarse con mayor nfasis dada la modalidad del apoyo financiero que se brinda a las escuelas que se afilian al mismo, en una modalidad regular para el caso de la versin de 2007 y por nica ocasin en las Reglas de 2009.
Ello en detrimento claro de los alcances que en realidad debe tener el principio transversal de rendicin de cuentas bajo la perspectiva de derechos humanos que aqu se propone, es decir en la medida que se reconoce que el diseo y ejecucin de polticas pblicas obedece no a la solucin de necesidades que generan problemticas sino al reconocimiento de sujetos de derechos, cuyas garantas deben ser protegidas y garantizadas por el Estado, y que por tanto, la rendicin de cuentas no slo abarca lo tocante a la transparencia en el uso de los recursos que le son asignados a los programas sino va ms all y vela por la capacidad que la poltica pblica misma ha tenido para alcanzar el fin para el cual fue creada y en ese sentido si se ha traducido en resultados concretos para los directamente interesados y si stos a su vez estn en condiciones de exigirlos, no como venia sino como derecho. 148
En lo relativo a la transparencia y acceso a la informacin en las Bases de Operacin de 2007 su insercin es vaga ya que se alude a Ley de Transparencia y acceso a la Informacin Pblica Gubernamental y mecanismos de informacin y consulta sin que de manera exacta se establezca cules sern stos y quines sern los responsables y en qu trminos se debern cumplir, en tanto que en las Reglas de Operacin de 2009 pese a ser muy similares a las de 2007 en la redaccin de este punto, se agrega la obligacin de publicar en el sitio oficial en internet del Programa: sus reglas, procedimientos, criterios y evaluaciones siendo las Reglas de Operacin el nico documento que atiende a dicha obligacin y que para el caso tienen limitaciones en cuanto a informacin que proporcionan sobre el PES.
Finalmente, en lo que respecta a las quejas y denuncias como mecanismos generador de la actuacin del rgano Interno de Control de la SEP y la Secretara de la Funcin Pblica, tampoco se retoma adecuadamente en el texto de las Bases y Reglas de Operacin, lo anterior debido a que se obstaculiza el acceso a tales mecanismo a aquellas personas que no cuentan con telfono e internet, ya que incluso en algunas ocasiones tampoco se puede recurrir a la renta de tales servicios sea por que no estn disponibles a no se tienen los recursos para hacerlo.
3.3.2 Conclusiones del captulo.
De este modo el presente captulo aborda el anlisis de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura frente a los principios transversales de igualdad y no discriminacin, participacin y rendicin de cuentas, lo anterior con la finalidad de establecer en que medida el diseo de dichos documentos se apega al tercer elemento de la perspectiva de derechos humanos.
Para llevar a acabo dicho estudio fue necesario en primera instancia establecer el contenido de cada principio a la par que se clarificaban algunos conceptos como discriminacin y tratamiento diferente, discriminacin directa e indirecta, el nio como sujeto de derechos y su utilidad para el derecho a la participacin de nias y nios, discriminacin por causas de edad, la incidencia en las polticas pblicas y las destrezas con que deben contar actores 149 distintos a los nios para que su participacin en las polticas pblicas sea significativa, los mecanismos de proteccin de los derechos humanos y la rendicin de cuentas.
Cabe destacar que respecto al principio de igualdad y no discriminacin es determinante la distincin que se establece entre una accin de discriminacin y un trato diferente, esto debido a que nos permiti colocar en su estricta dimensin algunas de las acciones que a primera vista podan y han sido calificadas de discriminacin cuando en realidad se est frente a tratamientos diferenciados que justamente se distinguen de la discriminacin porque sus consecuencias se traducen en equiparacin de circunstancias y proteccin de derechos para aquellos individuos o grupos a quienes se las aplica, caso concreto de los nios que asisten a las escuelas ubicadas en los municipios de mayor incidencia delictiva a nivel nacional.
En tanto que en lo concerniente al derecho a la participacin se construyeron argumentos vlidos para sostener porque los nios deben ser reconocidos como titulares de tal derecho y superar las posturas que consideran innecesaria o satisfecha dicha garanta por el simple hecho de que sus padres o tutores les representen en los rganos deliberatorios que con motivo de los temas que les afectan se han creado, caso concreto los consejos escolares de participacin social. Lo cual tambin se ajusta a los supuestos en que se pretende que los alumnos sean representados por exalumnos, los cuales si bien pueden tener experiencias respecto de la realidad en las escuelas, no estaran siendo directamente afectados por la aplicacin del Programa, aunado a que dicha figura es poco clara y por tanto cualquier perfil inclusive el de aquel individuo que no est en edad escolar pueda calificar para participa en los consejos.
Lo anterior con reconocimiento de que dado el rango de edades de los nios a los que se aplica el programa su participacin necesariamente tendra que darse acorde a las capacidades y habilidades que su desarrollo le permitan, es decir la forma y mecanismos que se deben disponer para que un nio de preescolar participe en ningn sentido pueden ser comparables con aquellas que se deben establecer para la participacin de un adolescente que cursa la educacin secundara en sus distintos niveles, circunstancias que no deben representar una excusa para que el nio de 3 a 5 aos o el adolescente de 12 a 15 aos ejerzan de manera efectiva su derecho a la participacin activa, libre, significativa y 150 directa, en el sentido de que sea un nio matriculado en el ao escolar lectivo el que represente a los alumnos ante los consejos escolares de participacin social.
Finalmente, y en lo correspondiente al principio de rendicin de cuentas se apunta sobre lo proclive que resultan los mecanismos de control haca la fiscalizacin de recursos ignorando el sentido amplio de tal principio como garante de derechos lo que se agrava ante la poca idoneidad de las vas que se ponen a disposicin de los beneficiarios en caso de que requieran interponer alguna queja o denuncia con motivo de la aplicacin del PES.
151
Consideraciones finales y recomendaciones. _________________________________
152 Consideraciones finales y recomendaciones.
Las polticas pblicas con perspectiva de derechos humanos y el Programa Escuela Segura.
Durante varias dcadas las polticas pblicas como herramienta por excelencia de la accin gubernamental, fueron conceptualizadas como solucin a los problemas que aquejaban a la sociedad llevando implcita la nocin de beneficiarios de la buena voluntad estatal, lo que ha sido cuestionado recientemente por el surgimiento de la perspectiva de los derechos humanos, que centra sus argumentos en el reconocimiento de sujetos de derechos que ven en la puesta en marcha de planes y programas estatales, la realizacin efectiva de sus derechos, es decir, ya no como una ddiva del Estado sino como cumplimiento de las obligaciones de que ste es responsable transformando a las polticas en medio idneo para el ejercicio de derechos.
La perspectiva de derechos humanos ha permeado en la formulacin de polticas pblicas a partir de tres pilares: la construccin de sujetos de derechos, el cumplimiento de las obligaciones a cargo del Estado consagradas en los estndares internacionales en materia de derechos humanos y la insercin, segn lo amerite el plan o programa de los principios transversales, lo cual en suma genera las llamadas polticas pblicas con perspectiva de derechos humanos.
La formulacin de polticas pblicas a travs del marco terico-conceptual de la perspectiva de derechos humanos resulta ser un ejercicio enriquecedor para ambas posturas, con ello se precisa que en la presente investigacin no se sostiene la supremaca de un enfoque respecto del otro, sino lo beneficioso y trascendental que resulta el considerar los elementos esenciales de ambos para la atencin de los problemas que aquejan a nuestra sociedad.
El estudio realizado en la presente tesis ha atendido a la propuesta de los tericos de derechos humanos en el sentido de formular polticas pblicas con base en los elementos que propone la perspectiva de derechos humanos, con la salvedad de que para el caso se ha 153 tomado como referente una poltica que recin se puso en marcha: el Programa Nacional Escuela Segura, para la versin de 2007 y el Programa Escuela Segura para el ao 2009.
Por qu el Programa Escuela Segura?
Dicha poltica pblica fue particularmente interesante debido a dos circunstancias: que su poblacin objetivo eran nios y nias en edad escolar, es decir individuos cuyo reconocimiento como sujetos de derechos llevaba implcito diversas discusiones y, que existan diversos cuestionamientos sobre la posible configuracin de acciones contrarias al respeto de los derechos humanos de la niez en los documentos constitutivos del Programa
En este sentido, la pregunta e hiptesis de investigacin que se plantearon fueron las siguientes:
El diseo de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura cumple con las caractersticas de una poltica pblica con enfoque de derechos humanos?,
Hiptesis: el diseo de los documentos constitutivos del Programa Escuela Segura no atiende a la obligacin de empoderar a las nias, nios y adolescentes, ni cumplen con las obligaciones de accesibilidad, aceptabilidad y calidad de su derecho a la educacin y de respetar, proteger y garantizar su derecho a la integridad personal, de tal forma que no prev la participacin activa, libre y significativa de las nias, nios y adolescentes en todos y cada uno de los asuntos que derivan del Programa.
Respuesta a la pregunta de investigacin y posible comprobacin o no de la hiptesis propuesta.
Ahora bien, debido a que la respuesta a la pregunta de investigacin y comprobacin de la hiptesis requiere de varias precisiones, propongo dar respuesta a stas a travs de las siguientes interrogantes:
1. El texto de las Bases y Reglas de Operacin atiende a las obligaciones de accesibilidad y aceptabilidad y calidad del derecho a la educacin y de respetar y garantizar del derecho 154 a la integridad personal de nias y nios, como derechos humanos que trastocan el fondo del Programa Escuela Segura?
2. El texto de las Bases y Reglas de Operacin prev acciones que puedan ser consideradas como discriminatorias?
3. En el texto de las Bases y Reglas de Operacin se prev la participacin, activa libre y significativa de las nias y nios?
5. En el texto de las Bases y Reglas de Operacin se identifican adecuadamente los mecanismos de rendicin de cuentas?
Respecto al cumplimiento de las obligaciones derivadas del derecho a la educacin y a la integridad personal de los nios, se puede concluir que en ambos casos existe un incumplimiento tanto de los componentes de accesibilidad como aceptabilidad y calidad, as como de la obligacin de respetar, detectando que dicho incumplimiento se debe a dos causas: contradicciones entre lo previsto en las Bases y Reglas de Operacin respecto a los objetivos especficos del Programa y las restricciones que el mismo texto prev para los recursos de que se hacen acreedoras las escuelas beneficiadas, as como omisiones en torno a la obligacin de garantizar.
Vale resaltar que como resultado de tales cont radicciones y omisiones existen indicios que fortalecen el argumento de que la violencia puede ser un factor que funja como obstculo al derecho a la educacin, es decir, en la medida en que ambas versiones del Programa Escuela Segura dan prioridad una expresa y otra implcitamente- al concepto de escuelas seguras por encima de nios seguros, los factores que hostilizan los ambientes escolares pueden jugar un papel que inhiba la asistencia regular de nias y nios a la escuela, o QUE bien asistiendo sea un factor que impida que se ejerza en plena libertad su derecho no slo a accesar a la educacin sino de aprender en un ambiente de respeto por su integridad personal.
La segunda interrogante y preocupacin reiterada de las organizaciones que se avocan a la defensa de los derechos humanos tiene hallazgos que no respaldan las criticas de 155 discriminacin en la parte relativa a los criterios establecidos para la eleccin de la poblacin objetivo, lo anterior en razn de que dicha medida lejos de vulnerar los derechos de las nias y nios, intenta establecer un trato diferente basado en argumentos razonables, objetivos y proporcionales que pretende equiparar circunstancias y con ello proteger el derecho a la educacin e integridad personal de los nios que asisten a las escuelas ubicadas en las zonas con presencia de violencia, delincuencia y adicciones (Bases de Operacin, versin 2007) o escuelas pblicas de educacin bsica ubicadas en los 150 municipios de mayor incidencia delictiva de las 32 entidades federativas (Reglas de Operacin 2009). En todo caso, el trato discriminatorio puede provenir del contenido de la poltica pblica que criminaliza a los nios y nias de estas zonas a travs de ciertas prcticas (como la revisin de mochilas, los detectores de metales o poner policas a la entrada y salida de las clases) que si bien no se encuentran en el diseo de los documentos constitutivos del programa, se han convertido en prcticas cotidianas toleradas (Altamirano, 04/ene/08, El Universal).
Sin embargo, en lo relativo a la restriccin que se establece en las Bases de Operacin respecto a las escuelas privadas para ser beneficiarias de todos los apoyos excepto los financieros y las Reglas de Operacin en el sentido de prever slo la participacin de las escuelas pblicas de educacin bsica, se configura una discriminacin directa, dado que existe la sospecha fundada de que las circunstancias de violencia, delincuencia, drogas y alta incidencia delictiva obstaculizan en igual medida el acceso efectivo del derecho a la educacin de los nios que asisten a las instituciones de educacin bsica sean stas pblicas o privadas.
El principio transversal de participacin presenta dos tendencias, una que limita ampliamente la participacin de los sujetos directamente afectados y otra que restringe su intervencin a la proyeccin de la etapa de implementacin. La participacin de las nias y nios ha sido objeto de discriminacin por causas de la edad, ya que pese a considerar su integracin en la llamada Comunidad Escolar, son los consejos de participacin social que no consideran la integracin de los nios inscritos al ao lectivo- los que intervienen y deciden sobre la adscripcin al Programa, as como sobre la elaboracin de los documentos a partir de los cules se establecen las condiciones y las medidas que se tomarn en materia de la seguridad escolar, tema central del programa en estudio. 156 La tendencia que restringe la participacin de los directamente afectados a la proyeccin de la etapa de implementacin se enfoca a los padres de familia, los profesores y directivos, como actores que integran los Consejos Escolares de Participacin Social con la diferencia que para el caso de las Bases de Operacin del 2007 las facultades de tales rganos se ubican en un nivel de participacin a travs de las modalidades de decisin, delegacin y asociacin en tanto que en el caso de las Reglas de Operacin de 2009, la referencia a sus atribuciones es slo para los niveles de decisin y asociacin.
Con lo que en trminos generales se puede concluir que no se cumple a cabalidad con el principio transversal de participacin activa, libre y significativa de las nias y nios y si bien existe la posibilidad de intervencin de los padres, profesores y directivos es an para los niveles intermedios en el caso de las Bases de Operacin e indefinida en el nivel de delegacin en el texto de las Reglas de Operacin.
En materia de rendicin de cuentas, pese a establecerse tres mecanismos para el ejercicio de tal principio, en ninguno de los tres casos se identifican adecuadamente las obligaciones que stos llevan implcitas, lo anterior porque se pone demasiado nfasis en el control financiero, es incierta o cumplida parcialmente la obligacin tendiente al establecimiento de vas para la transparencia y acceso a la informacin o se prevn recursos para poner en marcha tales mecanismos a los que la poblacin en general no tiene acceso, como el telfono o el internet.
Con base en lo anterior, se puede dar respuesta a la pregunta de investigacin en el sentido de que las Bases de Operacin de 2007 y Reglas de Operacin slo cumplen de forma parcial con las caractersticas de una poltica pblica con enfoque de derechos humanos, y por tanto aseverar que no se actualiza la hiptesis propuesta porque el incumplimiento es parcial. Por cuanto hace al empoderamiento de nios y adolescentes en su calidad de actores principales del Programa, persiste la postura que niega la relevancia de su participacin directa en los asuntos que le afectan e interesan, en tanto que el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los estndares internacionales enfrenta severos obstculos, entre una lgica que pugna por el ejercicio efectivo y sin obstculos del derecho a la educacin y sus componentes de accesibilidad y aceptabilidad y calidad y del derecho a la integridad personal y sus correlativas obligaciones de respeto y garanta y otra 157 que encamina todos los esfuerzos hacia el establecimiento de escuelas seguras sin importar que los nios y adolescentes que asisten a ellas cuenten con elementos que les permitan el ejercicio real de sus derechos.
Y finalmente, llevando a cabo prcticas que a todas luces configuran acciones de discriminacin directa centrada en el tipo de sector (pblico o privado) a las que pertenecen las escuelas de educacin bsica; incumpliendo con el derecho a la participacin libre, significativa y directa que posee todo nio en estricto respeto al inters superior que protege su esfera jurdica e identificando inadecuadamente los mecanismos de rendicin de cuentas.
Recomendaciones.
En suma, el diseo de los documentos constitutivos no slo requiere que se inserten los elementos esenciales de la perspectiva de los derechos humanos sino que dicha inscripcin sea hecha de forma adecuada y en estricto respeto a la naturaleza que le subyace a cada elemento, porque de lo contrario seguirn presentes las contradicciones que se traducen en obstculos e inclusive violaciones a los derechos de nios y adolescentes.
Lo anterior supone que se atienda a lo dispuesto en la Convencin sobre los Derechos del nio, la cual postula como principio fundamental de todas aqullas acciones que vayan dirigidas a los nios, el inters superior o la traduccin real de sus derechos, estudiando sistemticamente cmo los derechos y los intereses del nio se ven o se vern afectados por las decisiones y las medidas que se adopten (Observacin general No. 5 del Comit sobre los Derechos del Nio). En efecto, con el reconocimiento de la funcin del nio como participante activo en la promocin, proteccin y vigilancia de sus derechos se dar paso a la apertura de los procesos de toma de decisiones a la niez, porque es necesario que exista una apertura no slo a los documentos sino a los procesos de su creacin.
Ahora bien, debe tenerse precaucin de no incurrir en acciones de simulacin viendo en la participacin de los nios un fin en si mismo, ya que se ignorara el sentido real que debe darse a su intervencin como va mediante la cual el Programa Escuela Segura facilitara el ejercicio efectivo de los derechos de las nias y nios. 158
Las acciones que se prevean en el texto de las Reglas de Operacin debern ser sistemticas y permanentes y de acceso directo a los nios, es decir debe preverse mecanismos que permitan s la representacin de los nios pero a travs de sus pares y bajo la conciencia de que las estructuras mentales y lgica del nio son distintas y que no es desde la perspectiva adulta que deben ser interpretadas estas manifestaciones, sino intentando comprender cual es la percepcin y la expresin de la necesidad desde este sistema en concreto (Gonzlez, 2008: 501).
Lo anterior no representa una observacin menor, ya que la perspectiva de derechos humanos tiene como columna vertebral de sus argumentos precisamente el reconocimiento de los actores principales de toda poltica pblico como sujetos de derechos.
Finalmente, debe tenerse precaucin de no estar definiendo de manera incorrecta el problema de la inseguridad dentro y fuera de los recintos educativos, ya que con la puesta en marcha en el febrero de 2007 del Programa Nacional Escuela Segura, bajo altas implicaciones entre la conducta delictiva y las polticas de prevencin de violencia en la escuela.
Al parecer, el tema se ha abordado desde la poltica educativa con una perspectiva de la violencia en tanto delito asociado con conductas que entran en el terreno de la ilegalidad (Muoz, 2008:2) siendo importante destacar que en los estudios que se han llevado acabo alrededor del mundo (Departamento de justicia de Canad, 2003; Francia e Israel, entre otros) el tema se ha abordado ms como producto de las relaciones que se establecen entre los actores escolares, en especial los alumnos en diversos entornos de la escuela, que como asociacin con conductas ilegales identificndolo como bullying o acoso escolar siendo este ltimo el enfoque que predomina el conocimiento de que se dispone entorno a la violencia escolar (Muoz, 2008:1996).
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