Unidad 2 / Escenario 4

Lectura fundamental

Introducción al estudio de las políticas

públicas

Contenido

1 El análisis de políticas públicas

2 Qué es una política pública

3 Las políticas y las leyes

4 Tipologías de políticas públicas

5 El ciclo de las políticas públicas

6 Las políticas como producto de interacciones contextualizadas entre actores

7 Problemas públicos y agendas de gobierno

Palabras clave: política pública, agenda de gobierno, problemas públicos.

El concepto de políticas públicas ha evolucionado a lo largo del tiempo; pasó de ser un instrumento
dependiente de la actividad política (politics), en los años cincuenta y sesenta, a ser en los años
setenta, el estudio de la acción pública (policy); es decir, el medio a través del cual Estado y sociedad
plasman los propósitos colectivos, de acuerdo con el interés colectivo legítimo.

En este sentido, con base en el análisis de políticas públicas, Parsons (2007) afirma que “lo
público abarca la dimensión de la actividad humana que requiere de una regulación o intervención
gubernamental o social, o por lo menos una acción en común” (p. 60). Por lo tanto, la atención
de los asuntos públicos no es responsabilidad del Estado únicamente, requiere la cooperación del
Gobierno y la sociedad para resolver problemas. Dicha participación es importante para garantizar la
transparencia en el desarrollo de los procesos para la articulación de una política pública y el manejo
de sus recursos.

Es así como la definición de política pública se aparta de ser puramente estatal, teniendo en cuenta
que la influencia de actores pertenecientes a colectivos, ya sea nacionales, internacionales o
supranacionales, como de los procesos de descentralización e integración regional y la introducción
de mecanismos de mercado, como las alianzas público - privadas, son factores que complejizan el
concepto de política pública.

Por lo tanto, la acción pública es fundamental para tener una comprensión de las políticas públicas,
debido a que en ella se enmarca el proceso colectivo en el que participa el Estado y la sociedad, para
fines comunes, como relaciones de mando, influencia o cooperación.

Esta Lectura fundamental proporciona un análisis de conceptos básicos sobre políticas públicas, sus
tipologías, su ciclo de vida, la importancia de especificar y definir un problema público y finaliza con la
descripción de las políticas como producto de interacciones contextualizadas entre actores.

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1. El análisis de políticas públicas
El análisis de políticas públicas se originó a partir del deseo de los investigadores de la ciencia política
de conocer el qué y cómo hacer del Estado lo que, en palabras de Roth (2018), se define como el
Estado en acción, mediante el análisis de la actividad concreta de las autoridades públicas (p. 15).

Por consiguiente, en los años sesenta, el estudio de las políticas públicas se resumió a la investigación
de la decisión gubernamental y la forma de implementarla. Más adelante, en los años setenta y
ochenta, dicho enfoque pragmático evolucionó, para configurar nuevas problemáticas alrededor del
análisis de nuevos actores y su influencia en la agenda gubernamental, lo que se complementó en
los años noventa con el estudio de la eficiencia del Estado, por el cual se incrementó el interés por la
evaluación de las políticas públicas, a partir de la influencia de la Nueva Gestión Pública.

Fue así como el análisis de políticas públicas responde a un conjunto de modos de razonamiento,
conceptos involucrados, técnicas, métodos de acción y datos que se caracteriza por:

»» Buscar las interrelaciones entre el sistema político, el administrativo y la sociedad.

»» Su análisis se realiza con base en un componente cronológico.

»» Busca explicaciones alrededor de problemas públicos, mediante la conceptualización de los

procesos y la introducción de metodologías para generar y comprobar hipótesis causales.

»» El estudio de las políticas públicas tiene una influencia política democrática y técnica.

En este sentido, el análisis de las políticas públicas evita caer en errores comunes en la gestión
pública como:

»» El afirmar que las acciones del Estado se basan únicamente en el componente político.

»» La implementación incorrecta de herramientas que permiten la comprensión y el

fortalecimiento de la acción pública.

»» Uso de herramientas técnicas para analizar problemas de origen político.

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2. ¿Qué es una política pública?
La definición en castellano de política pública ha tenido dificultades en su comprensión debido a la
confusión de los términos policy (la acción pública en la política), polítics (la actividad política como
competencia del poder) y polity (la esfera política o gubernamental diferente a la sociedad civil)
(Ordóñez, 2014, p. 27). En consecuencia, el concepto ha tenido diferentes significados que abordan
distintos aspectos, tales como la acción sectorial o territorial, la resolución de problemas a través de
una secuencia de etapas, la participación de actores privados o públicos, entre otros factores.

A continuación, se presentan algunas definiciones de política pública con las cuales se trabajará en las
siguientes unidades:

Entiendo por política pública el conjunto de decisiones, acuerdos y acciones realizadas por un conjunto
de autoridades públicas, con o sin la participación de los particulares, encaminadas a solucionar o evitar
un problema definido como relevante, y a seleccionar, diseñar e implementar los instrumentos que
permitan cumplir sus objetivos. (Velásquez, 2007, p. 9).

Para Canto (2002), las políticas públicas son las respuestas a los problemas públicos de índole social,
económica y política, por parte de las relaciones de poder que buscan la eficiencia en los recursos
públicos invertidos en la toma de decisiones mediante los mecanismos de participación (p. 12).

Bajo esta misma línea, Aguilar (1993) afirma que las políticas públicas son las decisiones de los
Gobiernos, en las cuales la participación ciudadana, la corresponsabilidad de la inversión público-
privada son esenciales para su implementación (p. 22).

Para Tamayo (1997), las políticas públicas se refieren a la relación entre objetivos, decisiones y
acciones que los Gobiernos realizan para solucionar las necesidades de la ciudadanía y que ellos
consideran prioritarios (pp. 15, 36).

Por lo tanto, las políticas públicas son acciones gubernamentales debidamente planificadas,
concertadas con las sociedades civiles y ejecutadas para mejorar las condiciones de vida de una
población determinada. Para lograr el cumplimiento y el impacto de los objetivos planteados, las
políticas públicas se caracterizan por tener los siguientes elementos.

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 2.1. Elementos comunes a la definición de política pública

2.1.1. Una política pública expresa ciertos principios sobre la conducción de los asuntos
públicos

Las políticas públicas definen la acción pública, reconociendo los asuntos públicos que intervienen en
ella, tales como las responsabilidades de los diferentes actores, el tipo de relaciones que existen entre
ellos, los procedimientos democráticos que serán previstos para la participación ciudadana y la forma
de su implementación o evaluación.

2.1.2. Las políticas públicas pueden identificarse en función de sus objetivos, que expresan en
la práctica la visión política de los Gobiernos

El propósito de una política pública puede introducir cambios en las condiciones de la sociedad o,
por el contrario, mantener un cierto statu quo en su desarrollo. Los objetivos pueden referirse a la
dimensión productiva de bienes o servicios materiales o, por el contrario, tener un carácter simbólico.
Recordemos que el término de statu quo en este elemento hace referencia a no generar cambios en
situaciones específicas que afectan directa o indirectamente a la sociedad civil.

2.1.3. Una política está constituida por un conjunto de medidas concretas e instrumentos que
constituyen su sustancia visible

La materialización de las políticas públicas es el marco de decisiones y acciones implementadas en

planes, programas y proyectos, en los cuales se involucran los intereses de actores evidenciados en
discursos, declaraciones y documentos, para justificar los cursos de acción adoptados en una política
pública; los ejercicios analíticos, de acuerdo con el conocimiento la voluntad política y los recursos
disponibles, para el logro de los objetivos sociales (Ordóñez, 2014, p. 32).

De lo anterior se observa que en las políticas públicas se definen los instrumentos de gobierno o
los instrumentos de la acción pública, tales como recursos financieros, normas legales, campañas
de comunicación, contratos, subsidios, etcétera. Del estudio de su diseño y uso se pueden extraer
resultados importantes para fortalecer la acción gubernamental y social en los asuntos públicos.

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Uno de los principales instrumentos de las políticas públicas es el “referencial de una política” el cual
es el “conjunto de normas —formales e informales— […] que limitan o posibilitan el funcionamiento
del sistema y régimen político” (Cuervo, 2007, p. 78). Un ejemplo de ello se encuentra en el proceso
de construcción de políticas públicas en Colombia, en el que se requiere estudiar, entre otras
fuentes, la Constitución, los planes de desarrollo del Gobierno implicado, los documentos del Conpes
(Consejo Nacional de Política Económica y Social), leyes y decretos, artículos de prensa, discursos,
funciones de instituciones estatales y no estatales —como ONG, empresas privadas, etcétera—,
ejecuciones presupuestales, la dinámica administrativa frente a las estructuras, los procesos y los
procedimientos, como también la jurisprudencia.

2.1.4. Las políticas públicas son el resultado de un proceso colectivo que involucra actores de
diverso tipo

La heterogeneidad de la acción pública se evidencia en la multiplicidad de actores que intervienen, y la

dificultad de conocer y armonizar sus intereses y percepciones, que a menudo son conflictivos. Como
se había mencionado, en las políticas públicas no solo intervienen actores estatales, pueden participar
actores no estatales, tales como gremios, sindicatos, organizaciones comunitarias, organizaciones no
gubernamentales (ONG), universidades, centros de investigación, etcétera.

Por lo tanto, en el análisis de las políticas públicas se requiere establecer la importancia y la influencia
de la participación de los actores que puede variar de un espacio a otro o de un contexto a otro. Estos
factores pueden depender de la capacidad de un grupo para constituirse como actor colectivo y su
movilización, o de la estructura gubernamental que interviene en la política pública.

2.1.5. Una política pública contiene, al menos parcialmente, elementos de decisión de

naturaleza autoritaria

El proceso de construcción de las políticas públicas se realiza de forma colectiva, no obstante,

debe contener, al menos, en última instancia, la decisión de autoridades políticas y administrativas
competentes, como un elemento fundamental en la definición weberiana de Estado.

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 2.1.6. Las políticas públicas son objeto de un amplio debate acerca de sus beneficios o
perjuicios

En los procesos democráticos, la construcción de las políticas públicas conlleva a que sean debatidas en
nombre del interés del pueblo o del interés general, puesto que las decisiones políticas conllevan a costos
y beneficios para diferentes grupos sociales. Se busca, con la realización del debate público, llegar a
puntos de encuentro entre el conocimiento técnico disponible y el balance de fuerzas políticas.

2.1.7. ¿Una política pública puede ser una no-decisión?

La no decisión sobre un asunto público puede tener efectos políticos y sociales, que de acuerdo con
Muller y Surel (1998), se pueden presentar en:

»» La no decisión intencional, como una abstención voluntaria de las autoridades, para no decidir
sobre un asunto público particular.

»» La no decisión controversial, en la cual existe una fuerte controversia pública, que impide tomar
una decisión legítima.

»» La no implementación, donde la política pública depende de decisiones que no se toman en

niveles posteriores, responsables de la implementación.

2.1.8. No es necesario que las políticas públicas sean innovadoras

El ideal de las políticas públicas que se estén ejecutando de manera correcta, y respondan a las
responsabilidades de los gobernantes, es que exista continuidad en su implementación, puesto que
constituyen la acción cotidiana de los Gobiernos.

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3. Las políticas públicas y las leyes
La ley no es una política pública, lo cual es un error en el que se suele incurrir, ya que se confunde la
expedición de la ley —que puede contener lineamientos de las políticas públicas— (Cuervo, 2007, p.
32), con la construcción de una política pública. La relación entre estos dos se observa que, por medio
de las normas legales, el Estado legitima sus acciones y sus decisiones; asimismo, la estructuración
de las políticas públicas está sujeta al ordenamiento legal vigente y, finalmente, las leyes pueden ser
instrumentos de las políticas.

Para la definición de las políticas públicas es necesario realizar una clasificación que permita establecer
el marco jurídico y el espacio temporal y geográfico en el que se implementará; a continuación, se
identifica esta clasificación.

4. Tipologías de políticas
Las tipologías de las políticas públicas varían de acuerdo con las definiciones planteadas por los
autores; así, por ejemplo, para Lowi (1992) y Salisbury (1975), su clasificación está dada de acuerdo
con el grado de dominación que la acción estatal ejerce sobre los ciudadanos. Desde un enfoque
politológico las divide en cuatro:

»» Políticas regulatorias. En este tipo de políticas se adoptan decisiones que afectan directamente
el comportamiento de los ciudadanos, limitando sus libertades individuales, como leyes de
protección ambiental o la expedición de un código de tránsito. Asimismo, pueden existir políticas
autorreglamentarias, que pueden incrementar los privilegios del público al que se dirigen.

»» Políticas distributivas. Este tipo de políticas benefician a grupos u organizaciones con una
situación particular. Un ejemplo puede ser la construcción de un parque o una vía en un lugar
determinado.

»» Políticas redistributivas. Benefician al público en general. Un ejemplo podrían ser los programas
alimentarios o el acceso a la seguridad social.

»» Políticas constitutivas o institucionales. Definen reglas sobre la estructura organizacional de las

instituciones públicas.

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 REGULATORIAS DISTRIBUTIVAS

INSTITUCIONALES REDISTRIBUTIVAS

Figura 1. Clasificación de las políticas públicas, enfoque politológico

Fuente: elaboración propia

Desde el enfoque de las ciencias sociales, las políticas públicas se categorizan desde la perspectiva de
su naturaleza así:

»» Políticas sociales: son las estrategias encaminadas a resolver las problemáticas y las necesidades
de los ciudadanos.

»» Políticas económicas: acciones encaminadas al control de la ejecución de los recursos

provenientes de hacienda pública y de las finanzas del Estado.

»» Políticas de gestión: son las políticas orientadas a resolver las problemáticas generadas
organizacionales y acciones burocráticas; desde los años noventa, a nivel mundial a estas
estrategias se les conoce como la nueva gestión pública y para los países de América Latina se
les conoce como la modernización de los Estados.

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 ENFOQUE
POLÍTICAS POLÍTICAS POLÍTICAS
CIENCIAS
SOCIALES ECONÓMICAS DE GESTIÓN
SOCIALES

Figura 2. Clasificación de las políticas públicas enfoque ciencias naturales

Fuente: elaboración propia

Finalmente, realizando una revisión de la relación de las políticas públicas con las normas, estas se
clasifican en:

»» Políticas de Estado: son las políticas encaminadas a orientar las funciones del Estado, más allá de
los Gobiernos de turno.

»» Políticas de gobierno: son las políticas que hacen parte de los Gobiernos de turno y de los
programas de gobierno de estos.

»» Políticas locales: son las políticas formuladas para propender al desarrollo político, económico y
social de las entidades territoriales.

POLÍTICAS POLÍTICAS DE POLÍTICAS ENFOQUE

DE ESTADO GOBIERNO LOCALES NORMATIVO

Figura 3. Clasificación de las políticas públicas desde el enfoque normativo

Fuente: elaboración propia

La clasificación y la descripción del ciclo de vida de las políticas públicas varía de acuerdo con el
enfoque que las esté analizando, pero los especialistas coinciden en definir seis etapas de este
proceso. A continuación, se describe cada una de las etapas.

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5. El ciclo de las políticas públicas
El principal marco de análisis de políticas públicas es el ciclo de políticas que divide el proceso de su
construcción en etapas o fases secuenciales (Roth, 2018, p. 82). Dicho modelo fue desarrollado por
Jones en 1970 y se describe a continuación:

»» La Identificación del problema: se refiere a la visibilización de la percepción de los eventos y su

definición en términos de problema público y su posicionamiento en la agenda pública.

»» La formulación de alternativas: a través del análisis del problema y los diferentes estudios
técnicos, se realiza la formulación colectiva de las posibles alternativas de solución.

»» La decisión: se trata de la selección de una de las alternativas analizadas frente al tratamiento del
problema, de acuerdo con los recursos y medios para su realización.

»» La implementación se refiere a la aplicación de las decisiones políticas en acciones concretas;

implica disposición de medios y esfuerzos en el terreno.

»» La evaluación: mediante la cual se conoce los resultados y el impacto de la acción

gubernamental materializada en la política pública.

»» La terminación: supone el abandono de la política analizada y, por lo tanto, la iniciación de una

nueva acción.

IDENTIFICACIÓN

SELECCIÓN DE
TERMINACIÓN ALTERNATIVAS

EVALUACIÓN DECISIÓN

IMPLEMENTACIÓN

Figura 4. Ciclo de vida de una política publica

Fuente: elaboración propia

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 5.1. Aportes y límites del ciclo de políticas decisión

El ciclo de políticas ofrece el conocimiento de forma simplificada del proceso de la construcción

de las políticas públicas, lo que permite organizar, temporal y analíticamente, mediante etapas
fragmentadas para facilitar el trabajo del analista. Asimismo, Jones, permite vincular en cada una de
las fases un conjunto específico de actores —no solo gubernamentales—, marcos institucionales y
escenarios diferentes. De igual forma, dicho modelo permite realizar análisis comparativos, a través
de la subdivisión de las diferentes etapas, lo que permite profundizar el análisis e identificar, dentro de
cada una, procesos complejos.

No obstante, según Parsons (2007) “se han realizado fuertes críticas al ciclo de políticas públicas, ya
que, como señala Lindblom, la idea de fases voluntariamente bien ordenadas […] no son un retrato fiel
de cómo se desarrolla una política pública. La hechura de las políticas públicas corresponde, más bien,
a un complejo proceso de interacción sin principio ni fin” (p. 71).

De igual forma, se observa que los productos, los resultados y los efectos de las políticas no se
terminan con la expiración de su vigencia temporal, puesto que las reglamentaciones adoptadas, las
estructuras organizativas creadas o los presupuestos mantienen su vigencia, más allá de la expiración
formal de la política pública. Es importante señalar que las políticas públicas no resuelven los
problemas; más bien reducen su impacto sobre la sociedad o los mantienen en un nivel controlable.

Como se afirmó anteriormente, para llevar a cabo el ciclo de vida de las políticas públicas se requiere
un trabajo mancomunado de diferentes actores público-privados, actores que permitan el logro de
cada una de las actividades propuestas en la política; ahora veremos la clasificación de los actores
público-privados que participan en el ciclo de vida de las políticas públicas de acuerdo con el grado,
funcionalidad e intereses de estos.

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6. Las políticas como producto de interacciones contextualizadas
entre actores
Para Grossman (2004), los actores en las políticas públicas participan como el que decide y el que
tiene influencia en esa decisión. Los actores pueden ser definidos como “aquel que actúa, en tanto
actor individual o colectivo, en el proceso de toma de decisión” (p. 23). Al respecto, señala que el
accionar de estos depende de sus preferencias e intereses:

De influir, condicionar, bloquear o activar las decisiones públicas utilizando todo tipo de recursos. En
algunos casos usan medios económicos (publicidad, financiación más o menos oculta, “amenazas” de
no invertir o de deslocalizar, etc.), en otros casos utilizan recursos políticos (movilizaciones, campañas,
manifestaciones, boicots, etc.), y en otros, recursos cognitivos (informes, dictámenes, artículos de
expertos). Todos se pueden utilizar de forma aislada o simultánea (Subirats, 2001, p. 264).

Entonces, los actores pueden clasificarse en individuales, cuando actúan por sí mismos por un interés
particular o por su cargo (el presidente, un empresario, un vecino, etcétera); o en colectivos, cuyo
accionar es más complejo, ya que están conformados por una serie de individuos que conforman una
organización formal o informal.

Otra forma de clasificar los actores es, si son formales o informales, de acuerdo con sus roles
desempeñados dentro del proceso de toma de decisiones. Las funciones de los actores formales en la
formulación de políticas están definidas por la Constitución y las leyes (partidos políticos, presidentes,
ministros, legisladores, jueces, etcétera); las funciones de los actores informales, en cambio, no están
asignadas formalmente por las instituciones públicas, pero no por esto dejan de tener importancia e
influencia en el proceso de construcción de políticas públicas (movimientos, sindicatos, empresarios,
medios de comunicación, ONG, etc.).

De acuerdo con Cabrera (2008), los actores (agentes críticos) que participan directa e
indirectamente en el ciclo de vida de las políticas públicas se clasifican en:

»» Patrocinadores, formuladores de políticas y responsables políticos.

»» Directores de programas, gestores y profesionales.

»» Destinatarios directos e indirectos.

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 »» Otros que actúan como referentes: científicos sociales y expertos, profesionales y responsables
de políticas similares.

»» Las instituciones internacionales y transnacionales que intervienen en el diseño y aplicación de

políticas nacionales (p. 5).

6.1. La acción pública como construcción colectiva de actores en interacción

Los actores deben ser analizados con diferentes herramientas para comprender su participación,
su acción estratégica y su impacto sobre el Gobierno y las políticas públicas, como también las
formas de legitimación de estas nuevas formas de acción. Lo anterior, teniendo en cuenta que
el proceso de formulación de políticas es dinámico por la interacción entre actores, en lo que
podrían llamarse escenarios. Los escenarios institucionales limitan las libertades de los actores.
Sin embargo, dichos agentes pueden desarrollar estrategias para superar esas limitaciones con el
fin de alcanzar sus objetivos.

6.2. Los medios de comunicación como actores en políticas públicas

En procesos democráticos, las decisiones dependen del consenso, como un resultado de la

construcción del apoyo de las mayorías. “De ahí la gran importancia de los medios de comunicación
en la conformación de esa opinión pública, de esa mayoría de consenso que busca el político para
mantener su posición de hegemonía” (Subirats, 2001).

No obstante, los medios masivos de comunicación se constituyen como policy-makers (actores en

política pública), ya que no son un instrumento neutro, sino que su acción radica en la construcción,
el uso y la recepción de la información. Algunos medios tienen un sesgo político que puede resultar
de una vinculación directa con partidos políticos, el Gobierno o los grupos de interés. Asimismo,
como actores, pueden impulsar ciertos temas de acuerdo con sus propias lógicas de funcionamiento
o, pueden inhibir la emergencia de ciertas causas o problemas, ligada a fenómenos que tienen menos
espectacularidad.

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 6.3. Analizar los actores en políticas públicas: recursos, representaciones e intereses

Otra forma de analizar los actores en políticas públicas es bajo el estudio de cuatro dimensiones:

»» La tipología de actor: individuales o colectivos, formales e informales, como hemos visto

previamente.

»» Las creencias que orientan su acción: sus principios, su percepción de la realidad y los
razonamientos y argumentaciones que dan legitimidad a su accionar.

»» Los intereses: definen la motivación de su acción, que pueden ser materiales (bienes
económicos cuantificables) u otros tipos de interés de acuerdo con el tipo de actor y de política.

»» Los recursos y las estrategias: definidos como

[…] las características que confieren a los actores una capacidad de actuar, o más específicamente, que
les aseguran la posibilidad de influir sobre los comportamientos de los demás actores o sobre procesos
colectivos como la toma de decisiones en política pública. (Muller, 1998).

Estos pueden ser jurídicos, materiales, de conocimiento, políticos, temporales, referidos al tiempo que
un actor puede dedicarle a un proceso.

Las estrategias de un actor pueden ser el lobby, o cabildeo, ante instancias de toma de decisión; las
movilizaciones colectivas o marchas; aportes de dinero para campañas políticas; informes académicos
producidos por centros de investigación; la información de medios masivos de comunicación;
obtención de cargos de representación política; utilización de repertorios de acción colectiva que
tiene, entre otros propósitos, ampliar el público interesado por una reivindicación particular.

6.4. El análisis de los factores que limitan a los actores

Las instituciones son consideradas como uno de los factores que limitan el comportamiento de
los actores público-privados en el ciclo de vida de las políticas públicas; es decir, el análisis de las
instituciones debe tener en cuenta el tejido más o menos antiguo y estructurado de reglas y prácticas
enraizadas que pesan sobre el comportamiento de actores públicos y privados (Surel, 1998).

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Conviene decir que las instituciones se pueden definir como

[…] las configuraciones legales, procedimientos, convenciones, normas y estructuras organizativas que dan
forma a la interacción humana [...] que consisten en relaciones de autoridad que definen cuál actividad es o
no permisible y especifican a quiénes se aplican y en qué situaciones. (Noogard, 5(10), 2001).

De acuerdo con lo anterior, la clasificación de las instituciones puede ser formales e informales. Las
instituciones formales responden al llamado viejo institucionalismo y suelen incluirse las estructuras
políticas, las normas legales y, en general, los procesos políticos formalizados. Por otro lado, las
informales son prácticas y normas sociales, discurso político e, incluso, la cultura.

Recordemos que el institucionalismo es una de las corrientes propuestas por el enfoque neoliberal, el
cual limita el accionar de los actores. Para Goodin (2003), su limitación se clasifica en:

»» Los agentes individuales y los grupos persiguen sus respectivos proyectos en un contexto que se
encuentra colectivamente restringido.

»» Las restricciones toman la forma de instituciones como patrones organizados de normas y

papeles socialmente construidos, como también conductas socialmente prescritas.

»» Las instituciones, son elementos externos al conjunto de los agentes que crearon, formularon e
implementaron las políticas públicas.

»» Las restricciones (instituciones) tienen raíces históricas, de las acciones y elecciones del pasado.

»» Las instituciones condicionan a los actores para que actúen de una forma determinada
(constriñen su voluntad).

»» Cada una de las instituciones tienen diverso grado de influencia en el proceso de construcción
de las políticas públicas.

»» La contextualización de la acción.

El contexto de una política pública puede analizarse en siete dimensiones, descritas a continuación:

»» Contexto socio demográfico: se refiere a datos poblacionales como, por ejemplo, la pirámide
poblacional.

»» Contexto científico y técnico: son conocimientos disponibles y accesibles, como también sus
instrumentos sobre un problema dado.

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 »» Contexto estatal: reglas formales e informaciones de las instituciones políticas y administrativas.

»» Contexto económico: indicadores sobre el desempeño de la economía.

»» Contexto político: partidos políticos, composición de los Gobiernos, relaciones legislativo-

ejecutivo, opinión pública.

»» Otras políticas públicas.

»» Contexto internacional.

6.5. Actores con poder de veto (veto players)

Los actores de veto son aquellos que tienen la capacidad de rechazar un curso de acción o una política,
por el lugar que ocupan. Su autoridad se manifiesta en que cualquier decisión requiere su aprobación
para que pueda ser puesta en marcha. Existen dos tipos de actores de veto: políticos o institucionales.

6.5.1. Redes

El enfoque de las políticas públicas, centrado en redes de actores, se basa en “las interacciones
entre actores que estructuran y moldean los procesos de decisión” (Ordóñez, 2014). Lo anterior se
evidencia en las relaciones estrechas que tienen ciertos grupos con los decisores, las organizaciones
y los individuos dentro del aparato político-administrativo. El análisis de las redes permite identificar
asuntos públicos que han sido tratados a partir de este tipo de interacciones (issue networks). Las
redes no son estables, puesto que los actores se encuentran en constante cambio y nadie tiene
control sobre la red, por lo que no se identifican fácilmente los actores dominantes.

6.5.2. La valoración positiva de las redes

Las nuevas relaciones Estado/sociedad se constituyen a partir de un poder compartido por todas
las organizaciones existentes (Vargas, 2007). Involucrar a actores no gubernamentales en tareas
públicas puede incrementar la capacidad para la acción pública, ampliando los recursos para realizar
acciones estatales y la capacidad productiva de la que el Estado carece; lo anterior facilita el acceso a
la información, cuando es imposible o muy costoso para el Gobierno la obtención de esta, necesaria
para sus objetivos y fortaleciendo la legitimidad de ciertas acciones gubernamentales mediante la
participación ciudadana.

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 6.5.3. Riesgos del involucramiento privado en la acción pública

La participación privada en los procesos de construcción de políticas públicas puede generar

potenciales problemas, llamados costos de agencia, que se relacionan con el accionar del Gobierno.
Sin embargo, la relación entre actores públicos y privados puede crear este y otro tipo de costos
descritos a continuación:

»» Disminución del control por parte del Estado.

»» Incremento de los gastos, debido a cálculos erróneos sobre la productividad de los actores
privados, o porque actores privados buscan extraer recursos del Gobierno para su propio beneficio.

»» Vulneración de la reputación gubernamental, por actores privados que incumplen la norma y

afectan la legitimidad del Estado.

»» Pérdida de la visibilidad de los procesos, lo que puede llevar a crear una dificultad en la
participación ciudadana.

»» Disminución de la capacidad gubernamental, en la creación de dependencia de recursos privados.

7. Problemas públicos y agendas de gobierno

De acuerdo con Padioleau (s. f.), el concepto de agenda puede ser entendido como el conjunto de
problemas que en un tiempo determinado apelan a un debate público para la intervención de uno o
más actores públicos. Dicho instrumento define el conjunto de problemas objeto de controversias
para incluir. Existen dos tipos de agendas: la agenda institucional, la cual reúne los problemas que son
competencia de la autoridad pública, mientras que la agenda coyuntural o sistemática se constituye
por problemas que no son habituales de la autoridad pública (Muller, 1998).

Por otro lado, los problemas públicos pueden ser definidos como fenómenos sociales que ingresan en
las prioridades de la acción gubernamental. Para abordar la discusión sobre problemas y agendas se
requiere reconocer dos procesos ideales: la problematización de fenómenos sociales visibilizados y la
inscripción formal en la agenda de gobierno.

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 7.1. La problematización de fenómenos sociales

La construcción de problemas es un proceso de persuasión y argumentación política, con el propósito

de visibilizar el fenómeno mediante la generación de emociones, evidencia del contexto en pro de
buscar apoyos para el agendamiento gubernamental de determinados problemas. En otras palabras,
la problematización es el resultado de luchas sociales entre actores sociales, políticos, administrativos,
cuyo objetivo es imponer sus intereses particulares en la definición del problema.

Por lo anterior, en el análisis de los problemas públicos se debe no solo tener en cuenta sus
características intrínsecas, sino además otros factores como el rol que desempeñan los actores con
influencia en su calificación y el contexto en el que se realiza el proceso. A continuación, se exponen
cada uno de los factores mencionados con más detalle:

»» La evolución de indicadores.

»» El efecto de ciclos económicos.

»» Cambios tecnológicos.

»» Los resultados y los efectos de políticas públicas anteriores.

»» Crisis no anticipadas como guerras externas o catástrofes naturales.

Ahora bien, ¿qué significa que un problema sea público? Para Sheppard (2004, p. 27) existen ciertos
elementos para considerar un problema como público:

»» En el sentido de que implica la movilización de diversos públicos.

»» Se convierte en público cuando penetra en la escena pública y es objeto de un debate público, lo

que implica, entre otras cosas, considerar el rol que juegan los medios masivos de comunicación
y la existencia de una agenda mediática.

Entonces, el problema es público si es asumido por autoridades políticas o administrativas o si se hace

un llamamiento a su resolución por parte de estas autoridades.

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 7.2. La inscripción en la agenda

La inscripción de un problema en la agenda dependerá de varios factores, entre ellos los recursos, las
movilizaciones, las coaliciones y las relaciones de fuerza. Puede no desarrollarse bajo equidad entre
sus actores, ya que el nivel de influencia puede variar entre ellos mismos. No existe perpetuidad de
los problemas en la agenda, los problemas y sus definiciones pueden entrar o salir de la agenda en un
contexto particular. Asimismo, los actores gubernamentales cuentan con el poder de evadir, aplazar o
aceptar dar tratamiento al problema, por el control que tienen sobre su agenda.

Otro concepto por tener en cuenta tiene que ver con lo que John Kingdon llamó policy window
(ventanas de oportunidad), que se definen como la manera en que los diferentes actores utilizan las
oportunidades políticas para inscribir los problemas en la agenda gubernamental. Sin embargo, estas
ventanas de oportunidad se pueden desaprovechar si los actores no logran pasar a la acción o si el
problema dejó de tener actualidad.

Existen varios modelos de ingreso en la agenda de gobierno que, en la práctica suelen combinarse;
según Garraud (2001), los modelos se clasifican en:

»» Modelo de movilización externa: los grupos organizados visibilizan un fenómeno en un asunto

de interés público, constituyendo una coalición y coaccionando a la autoridad pública para
inscribirlo en la agenda de gobierno y tomar decisiones al respecto.

»» Modelo de anticipación, iniciado por las autoridades políticas y administrativas introduciendo el

problema en la agenda gubernamental, antes de que este ingrese en la agenda sistémica.

»» El modelo de movilización interna, mediante la capacidad de ciertos actores individuales o

colectivos externos al Estado para influir directamente sobre la composición de la agenda
gubernamental.

»» Los medios de comunicación en la definición, mediante la legitimación y el ingreso en agenda de

los problemas públicos.

En definitiva, para el ingreso de los problemas en la agenda de gobierno se requiere una definición
del problema que equilibre los apoyos políticos y la eficacia; la institucionalización del problema,
adaptándolo a las normas que definen el funcionamiento del aparato político-administrativo; la
capacidad de influencia de los actores sobre el ingreso de un problema en la agenda; la conformidad
de la visión del problema con los valores sociales predominantes.

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Ahora bien, ¿qué factores inciden en el cambio de las políticas en Colombia? Entre los escasos
trabajos que analizan estos fenómenos en el caso colombiano, Roth (2018) propone que existen
varios factores que inciden en el cambio de las políticas en Colombia; descritos a continuación:

»» El tema sea inscrito en la agenda de instancias internacionales y, particularmente, en las que

otorgan financiamiento.

»» La situación interna sea lo suficientemente crítica como para que el Gobierno tenga la voluntad
y la capacidad de realizar el cambio.

»» El Gobierno sea capaz de imponer el cambio constitucional que legitime los nuevos valores en
los cuales se apoya el cambio.

»» Un nuevo modelo institucional alternativo de gestión existente, es decir, que exista una solución
institucional al problema.

»» Que las anteriores condiciones estén presentes, es decir, que la posibilidad de que se efectúe un
cambio aumenta cuando hay concomitancia con las otras condiciones ya mencionadas (p. 82).

POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO 21
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Bruguera.

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 INFORMACIÓN TÉCNICA

Módulo: Administración y Gestión Pública

Unidad 2: La acción del Estado a través de las políticas
públicas
Escenario 4: Introducción al estudio de las Políticas Públicas

Autor: Ofir Aurora Chaparro

Asesor Pedagógico: Yovani Andrés Restrepo Giraldo

Diseñador Gráfico: Yinet Rodríguez López
Asistente: Julieth Sthefhany Ortiz Munevar

Este material pertenece al Politécnico Grancolombiano.

Prohibida su reproducción total o parcial.

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