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Trabajo de indicadores de desempeño en el Sector Público venezolano. Administración y Gerencia Pública

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REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA UNIVERSIDAD DEL ZULIA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS ESCUELA DE CIENCIA POLÍTICA ADMINISTRACIÓN Y GERENCIA

PÚBLICA PROFA. LUCRECIA MORALES

INDICADORES DE DESEMPEÑO DEL SECTOR PÚBLICO VENEZOLANO

AUTORES: Estrada B., Manuel Fernández M., Francis Medina A., Verónica Mujica L., Libia Romero A., Yelkarin

Maracaibo, Marzo 2011 ÍNDICE

Preámbulo
1. Concepto de indicadores de desempeño.

1.1. Finalidad de los indicadores de desempeño 1.2. Propiedades de los indicadores de desempeño
2. ¿Por qué necesitamos indicadores de desempeño en el Sector Público? 3. Dimensiones de los indicadores de desempeño (EECE)

3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5.

Eficacia Eficiencia Economía Calidad de servicio Ventajas de la tipología escogida

4. Indicadores de desempeño en el Sector Público Venezolano. 4.1. Indicadores de desempeño en el Sector de la Educación Universitaria

PREÁMBULO

La evaluación del desempeño de la gestión pública está en el centro de las preocupaciones tanto de los tomadores de decisiones de las instituciones gubernamentales, a todos los niveles de la gestión nacional, regional y local, como de la sociedad civil o pueblo en general. En el caso de las agencias gubernamentales, surge un interés por el tema debido al rápido crecimiento y alcance de las actividades y gastos del Estado. Este aumento fue acompañado, a su vez, de una falta de control, contabilidad y transparencia de los procesos del sector público. En lo concerniente a la ciudadanía o pueblo, la preocupación surge por la existente percepción, de que el Estado no cumple a cabalidad con sus funciones, y que la corrupción es lo que predomina en las altas esferas de poder. Por ello y ante la exigencia por optimizar los niveles de eficiencia y eficacia en el uso de los recursos, así como generar y fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas hacia los ciudadanos y los grupos de interés que rodean la acción pública, hace necesaria la creación de efectivos indicadores que permitan vislumbrar el rumbo que está llevando la administración pública del Estado, a fin de continuar con el rumbo trazado o, cambiar de estrategia para lograr un efectivo desenvolvimiento de la administración. Esto es lo que ha motivado a los gobiernos a impulsar el desarrollo de indicadores de desempeño en las instituciones públicas. Como vemos, la utilidad de contar con indicadores de desempeño para los gobiernos es indiscutible. Por ello, partiendo de indicadores como; eficiencia (uso de recursos para la generación de los productos), eficacia (capacidad de cumplir con la producción comprometida y de logro de objetivos), calidad (capacidad de lograr la producción de los bienes y servicios de acuerdo a los atributos esperados por los usuarios), y economía (cómo se organizaron los recursos económicos y presupuestarios para el logro de los resultados). El objetivo de este trabajo será responder la interrogante ¿Qué indicadores del desempeño pueden ser aplicados exitosamente, en el Sector Público Venezolano?, es decir, ¿cuáles de los indicadores anteriormente citados, son aplicables a la Administración Pública Venezolana y por qué? En este sentido, en una primera instancia se determinaran los esfuerzos del Estado venezolano por incorporar indicadores de desempeño en el sistema de evaluación de la Administración pública, y que en concordancia con las demandas y necesidades de transferencia y rendición de cuentas, comprende los indicadores que se estudiarán y que en consideración pueden ser aplicado en el Sector Público venezolano. De igual manera, se presentará la aplicación de los

indicadores contemplados en un área del sector público venezolano, como lo es el sector de educación superior, como criterios para la formulación de políticas, planificación, toma de decisiones y evaluación de la calidad de las instituciones de educación superior, así como la eficiencia con la cual operan los procesos académicos y administrativos de una institución de educación superior. Ante el planteamiento de expectativas esbozado, resulta pertinente formular las cuestiones siguientes: ¿Puede un sistema de indicadores contribuir al análisis y reformulación de la misión de la universidad, y por consiguiente a su transformación?, ¿De qué manera puede tal sistema propiciar cambios que afecten positivamente la estructura, funcionamiento, eficiencia y calidad de la institución? Para dar respuestas a estas preguntas, y en general, para dar cumplimiento con el objetivo de este trabajo, resulta necesario definir qué se entiende por indicar de desempeño, y cuál es la importancia de aplicación de éstos en el ámbito de gerencia, específicamente del sector público, lo cual se intenta a continuación.

DESARROLLO

1. CONCEPTO DE INDICADORES DE DESEMPEÑO El uso de los indicadores de desempeño está relacionado directamente con la evaluación de los resultados en varios ámbitos de acción de las intervenciones públicas. Un indicador es una medida cuantitativa o cualitativa asociada a la efectividad o eficiencia de una organización. Otra aproximación interesante al concepto de indicador es la que permite desagregar las funciones que cumple el indicador: “Un indicador es una unidad de medida que permite el seguimiento y evaluación periódica de las variables clave de una organización, mediante su comparación en el tiempo con los correspondientes referentes externos o internos” (Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas. AECA, 2002)1 Desde la perspectiva de las funciones que puede tener el indicador se pueden señalar dos: una primera función descriptiva que consiste en aportar información sobre el estado real de una actuación pública o programa, por ejemplo el número de estudiantes que reciben beca, y por otro lado una función valorativa que consiste en añadir a la información anterior un “juicio de valor” basado en antecedentes objetivos sobre si el desempeño en dicho programa o actuación pública es o no el adecuado, en este caso “número de becas entregadas con relación a los estudiantes carenciados”. Esta última expresión nos está dando información sobre el logro de la actuación del objetivo de “Aumentar el número de becas para estudiantes carenciados” (suponiendo que este es un objetivo intermedio). En lo concerniente al desempeño, puede decirse que es un concepto relativamente nuevo en la administración pública. Según la Real Academia Española el desempeño se refiere a “actuar, trabajar, dedicarse a una actividad”, lo cual nos proporciona una idea básica, pero que requiere una elaboración conceptual más amplia para el ámbito de la gestión pública. El concepto de desempeño en el ámbito gubernamental normalmente comprende tanto la eficiencia como la eficacia de una actividad de carácter recurrente o de un proyecto específico. Una definición general de indicador de desempeño sin entrar aún a especificar los ámbitos o niveles de su uso, es la siguiente;

1 Bonnefoy y Armijo. (2005). Indicadores de Desempeño en el Sector Público.

“Son instrumentos de la gerencia que permiten medir, en términos cuantitativos y cualitativos, la gestión de una organización, así como los niveles de eficacia y eficiencia con los cuales se han logrado o lograran las metas. De ahí que los indicadores se estructuren en función de las variables de medición que son finalmente, los elementos que permiten expresar cuantitativamente los valores necesarios para diagnosticar y evaluar los recursos empleados o previstos, en función de las metas y objetivos, así como medir el grado de efectividad de los resultados alcanzados.” (Briceño, 2011, pag.17)2 Se observa entonces que, los indicadores de desempeño se constituyen mediante una relación entre dos o más datos significativos, que tienen un nexo lógico entre ellos, y que proporcionan información sobre aspectos críticos o de importancia vital para la conducción de la organización. En consecuencia, las organizaciones del ámbito público además de programar sus metas físicas y financieras, definen también los instrumentos que le permitirán medir los resultados de su gestión (eficacia y eficiencia), respondiendo así a la cuestión sobre cómo saber cuándo una determinada meta ha tenido éxito y cuando no. En este sentido de ideas, la evaluación del desempeño busca responder interrogantes claves sobre cómo se ha realizado la intervención del Estado, si se han cumplido los objetivos (concretamente, la medida en que éstos han sido cumplidos), el nivel de satisfacción de la población objetivo, entre otras. En suma, se busca evaluar cuán bien o cuán aceptable ha sido el desempeño de determinado organismo público con el objetivo de tomar las acciones necesarias para perfeccionar la gestión.

1.1.

FINALIDAD DE LOS INDICADORES DE DESEMPEÑO

La información del desempeño no es un fin en sí mismo, de nada sirve medir, si el balance obtenido de esa medición no tiene una finalidad ulterior. Por ello se dice que los indicadores de desempeño, pueden ser utilizados para: Medir el avance hacia el logro de objetivos y metas organizacionales: El Gobierno bien sea Nacional, Regional o Municipal, puede utilizar Indicadores de desempeño para monitorear el logro de objetivos institucionales. Los indicadores deben permitir realizar seguimientos al logro

2 Briceño, José. (2011) Plan y Presupuesto en el Sector Público Descentralizado Venezolano. Edit. SIGEST. Caracas.

de objetivos estratégicos, pero también orientarse al logro de objetivos operativos, y mejorar la gestión de actividades cotidianas. Promover la confiabilidad de nuestros servicios: La ciudadanía y los políticos pueden usar los Indicadores de desempeño para medir la confiabilidad de nuestra organización. La publicación de nuestros indicadores puede incrementar el conocimiento de nuestros usuarios y la ciudadanía sobre el nivel de los servicios que reciben, y si el Gobierno, a cualquiera de sus niveles está cumpliendo con sus metas. Comparar nuestro desempeño para identificar oportunidades de mejora: Los indicadores de desempeño pueden utilizarse para identificar oportunidades de mejora a través de comparaciones con el desempeño de nuestra propia organización a través del tiempo, o entre diferentes unidades u organizaciones. En los años recientes, se han incrementado las actividades de Benchmarking en el sector público. El Benchmarking busca compartir el entendimiento de cómo se desempeñan las organizaciones, identificar aquellos procesos que explican las diferencias en el desempeño, y dónde y cómo se pueden hacer mejoras. Los indicadores de desempeño se pueden utilizar en este proceso para identificar áreas con buenos desempeños y áreas con desempeños pobres, y para medir los efectos de las acciones. Promover la mejora de servicio al publicar los indicadores de desempeño: Los indicadores se pueden utilizar para alentar la mejora del servicio al utilizar información comparativa que permita identificar si las organizaciones se están desempeñando bien o pobremente.

1.2.

PROPIEDADES DE LOS INDICADORES DE DESEMPEÑO

El diseño de Indicadores de desempeño debe sujetarse a los siguientes principios y cumplir, según el Dr. Ever Uzcátegui, con las siguientes propiedades: Pertinencia: No todo lo que puede ser medido, debe serlo. Tiene que ver con evaluar lo correcto, de tal forma que antes de definir los indicadores se debe conocer el proceso de producción que se mide. Independencia: Se debe evitar usar indicadores que puedan estar condicionados en sus resultados por factores externos, o la actividad conexa de terceros, sean estos públicos o privados. Costo Razonable: La información para su elaboración debe ser recolectada a un costo razonable dentro de la confiabilidad necesaria. Públicos: Deben ser conocidos y accesibles a todos los niveles de la institución, así como al público usuario y a la Administración Pública en general. Carácter Participativo: Que involucre en el proceso de preparación a todos los actores relevantes como una forma de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con las metas e

indicadores resultantes. Homogeneidad: Para su preparativo se debe usar el mismo parámetro o unidad de medida: asesorías legales, inspecciones, etc. Confiabilidad: Se debe contar con datos suficientes y demostrables, lo cual implica generar indicadores que provienen de registros, estadísticas, y sistemas de información disponibles. Específicos y sensibles: Significa que los indicadores deben evidenciar los cambios que se desean medir. 2. ¿POR QUÉ NECESITAMOS INDICADORES DE DESEMPEÑO EN EL SECTOR PÚBLICO? En el caso de las organizaciones gubernamentales, surge un trascendental interés por el desarrollo de sistemas de indicadores de desempeño, ante el rápido crecimiento y alcance de las actividades y gastos del Estado, en muchos casos acompañado de una falta de control, contabilidad y transparencia de los procesos del sector público; necesidades todas que debe tomar en cuenta y debe satisfacer el sistema de indicadores de desempeño. En consonancia con lo anterior, Schacter (2002) encuentra que “la principal utilidad en el marco de la justificación de la acción pública, tiene que ver finalmente con que a partir de datos fiables sobre los resultados se abre la posibilidad de informar y rendir cuenta a los ciudadanos sobre el uso de los recursos y el grado de obtención de los objetivos propuestos. Otra perspectiva sobre la importancia de los indicadores de gestión es que éstos hacen posible la rendición de cuentas, la cual está en el centro del corazón del sistema de gobernabilidad política”3. En el ámbito público el tema de la evaluación de desempeño cobra una importancia mayor en la medida que fortalece la transparencia en la gestión pública a través de instrumentos de medición cualitativos y cuantitativos del desempeño. El resultado de la medición es un valor que representa el nivel de desempeño efectivamente alcanzado por la organización que, al compararlos con las metas establecidas, permite determinar el grado de cumplimiento de las mismas, facilitando de esta forma la rendición de cuentas de los resultados de la gestión en el marco de la ley y de la ética de gobierno. En efecto, la aplicación de indicadores de desempeño genera obligación de todos los administradores gubernamentales proceder a rendir cuentas de los resultados de la gestión llevada a cabo con los recursos financieros públicos surgidos del cumplimiento de las obligaciones impositivas de la ciudadanía. Un sistema de indicadores de desempeño, entre otros instrumentos, permite a los administradores públicos fundamentar los resultados obtenidos de su gestión
3 Schacter, Mark (2002) “Not a “Tool Kit”. Practitioner`s Guide to Measuring the Performance of Public Programs. Institute On Governance. Ottawa. Canadá. http://www.iog.ca/publications/guide.pdf. Citado por “Indicadores de desempeño en el sector público” CEPAL.

utilizando los recursos públicos asignados. Todo ello permite a la ciudadanía tomar contacto con los resultados obtenidos y evaluar el desempeño de los administradores públicos en particular, y de la administración, en general. De allí que el desempeño institucional es importante para una mayor transparencia y eficiencia de los recursos públicos, con el objeto de que los gobiernos mejoren día a día su forma de administrar. La medición de desempeño, a través de los indicadores de gestión, no sólo es esencial para la instalación y desarrollo de una administración por resultados, sino también para fortalecer el proceso de mejora continua de los servicios a la ciudadanía, en concordancia, los indicadores de desempeño en el sector público, permiten mejorar los servicios a la ciudadanía. Consecuentemente, resulta necesario que los administradores gubernamentales inviertan tiempo en el desarrollo de los indicadores de desempeño como elemento de la administración estratégica y operativa de la organización a la que pertenecen, También, deben desarrollar sus propios indicadores de desempeño y efectuar comparaciones con indicadores similares a nivel nacional y con los de organizaciones extranjeras exitosas en la gestión pública. La utilización de indicadores permite que las organizaciones y cada una de sus unidades componentes, hagan una “mirada hacia adentro” acerca de qué cosas se están haciendo y cómo se están haciendo para cumplir con los objetivos y las metas que le han sido asignadas. Esta actividad continua permite mejorar el proceso productivo de bienes y servicios que debe prestar la organización; asimismo, al definir indicadores de desempeño y analizar su comportamiento se podrán hacer comparaciones con otras organizaciones, tanto nacionales como extranjeras, que presten similar servicio a la población. De esta forma, la organización se obliga a atender exclusivamente a sus objetivos y prioridades, y generar la capacidad interna de objetar el funcionamiento de aquéllas áreas cuyo desempeño no es el adecuado acorde a los objetivos y resultados preestablecidos. Por tanto, en el ámbito del sector público los indicadores de desempeño permiten mejorar la capacidad de responder por la responsabilidad asignada. Los administradores gubernamentales tienen responsabilidades asignadas y éstas están definidas por: la estructura orgánica, (define la función que debe cumplir dentro de la organización, su responsabilidad primaria y acciones), los recursos que se le asignan para cumplir con dicha función, y por los objetivos y metas que le han sido asignados. Todos ellos constituyen la responsabilidad propia del administrador gubernamental y deberá responder por esa responsabilidad a través de la rendición de cuentas de los resultados de su gestión en procura de cumplimentar los objetivos y metas que le fueron asignados.

Todos los administradores gubernamentales son gerentes públicos y, como tales, deben planificar, administrar y controlar; en este sentido, los indicadores de desempeño sirven para que el administrador gubernamental pueda medir, y de esa forma, ejercer el control sobre las acciones emprendidas para dar cumplimiento a los objetivos y resultados predeterminados. Constituyen una herramienta de auto control que deben utilizar y es parte integrante del concepto de control integrado a la gestión. De esta forma, la utilización de indicadores de gestión constituye un componente importante de la rendición de cuentas de los resultados de la gestión, permitiendo fundamentarla. En la medida que los indicadores de gestión se publiquen por distintos medios, se facilita la rendición de cuentas ante la ciudadanía dado que, como resultado de la medición, se podrá comparar los productos y resultados previstos, acorde a la responsabilidad asignada, con los logrados constituyendo un fuerte impacto en el comportamiento de las organizaciones frente a la ciudadanía receptora de los servicios públicos. 3. DIMENSIONES DE LOS INDICADORES DE DESEMPEÑO. La evaluación del desempeño se asocia al juicio que se realiza una vez culminada la acción o la intervención. Busca responder interrogantes claves sobre cómo se ha realizado la intervención, si se han cumplido los objetivos (concretamente, la medida en que éstos han sido cumplidos), el nivel de satisfacción de la población objetivo, entre otras. En suma, se busca evaluar cuán bien o cuán aceptable ha sido el desempeño de determinado organismo público con el objetivo de tomar las acciones necesarias para perfeccionar la gestión. Actualmente, es casi consensual que en la evaluación del desempeño de la ejecución del gasto público, los criterios de análisis sean los de economía, eficiencia, calidad y eficacia (EECE). En la evaluación del desempeño, debe tenerse en cuenta, el cumplimiento (o no) de los objetivos en términos de insumo, producto, resultado e impacto, puesto que ello proporciona una idea clara del “costo” del logro de objetivos y de la eficacia de la programación. Es decir, si se han cumplido los objetivos generales y específicos de la intervención: qué involucró (el cumplimiento de dichos objetivos) en términos de insumos (o factores productivos), es decir, si se generó ahorro en el uso de los mismos (economía) y si se usó una combinación apropiada de estos (eficiencia), y qué nivel de producto se logró (cuán productivo fue el uso de los factores), y en el caso de la eficacia, si se cumplieron o no, y en qué grado los objetivos generales y específicos (valuados en términos de resultados e impacto). Asimismo, también deberá tenerse en cuenta la eficacia en el cumplimiento de los valores a alcanzar propuestos en términos de economía, eficiencia y calidad (si es que se establecieron ex -ante).

En forma gráfica, en el siguiente cuadro, se puede examinar las interrelaciones existentes entre los indicadores en una lógica de la perspectiva del proceso productivo, integrando además los niveles de servicio provistos y dimensiones relativas a la utilización y satisfacción de los usuarios.

Para los efectos de este trabajo se tomarán analizarán los indicadores de desempeño que comúnmente se conocen como las “3 E”: Eficiencia, Economía, Eficacia, agregando el indicador de calidad de forma separada del indicador de “eficacia”, que en muchos trabajos se considera un atributo de esta categoría. Esto no quiere ni mucho menos decir que sean los únicos indicadores existentes, solo que hemos considerado los aquí presentados como de alta pertinencia y aplicabilidad para los objetivos trazados. Estos indicadores pueden observarse en la tabla 1: EFICACIA Cuál es el grado de Cuál EFICIENCIA es ECONOMÍA la Cuán adecuadamente Cuán CALIDAD oportunos a y los

cumplimiento de los productividad de los son administrados los accesibles objetivos, a cuántos recursos utilizados, es recursos usuarios beneficiarios se públicos se o decir cuántos recursos para la producción de y utilizan los bienes y servicios. un entregados. producir

utilizados usuarios son los bienes servicios

entregan los bienes o para

servicios, porcentaje

qué determinado servicio.

bien

o

corresponde del total de usuarios. TABLA N°1 A continuación se desarrolla conceptualmente las dimensiones de la evaluación antes descritas: 2.1. EFICACIA

Se refiere al logro de los objetivos trazados al inicio de la intervención. Evalúa el grado de cumplimiento de los objetivos planteados (independientemente de los recursos asignados para tal fin). Si bien la referencia para la evaluación de la eficacia lo constituyen los objetivos planteados al inicio de las acciones, éste por sí mismo no necesariamente reflejaría un buen desempeño puesto que estos niveles programados y alcanzados podrían estar alejados de estándares adecuados. Por esta razón, una evaluación completa del nivel de eficacia alcanzado, debe efectuarse tomando como referencia un nivel estándar o benchmark establecido previo a la intervención y hacia el cual debería tender el valor a alcanzar originalmente programado. Las medidas clásicas de eficacia corresponden a las áreas que cubren las metas u objetivos de una institución: cobertura, focalización, capacidad de cubrir la demanda y el resultado final. Cobertura La cobertura es la expresión numérica del grado en que las actividades que realiza, o los servicios que ofrece, una institución pública son capaces de cubrir o satisfacer la demanda total que por ellos existe. El porcentaje de cobertura de los servicios, actividades o prestaciones, es siempre una comparación de la situación actual respecto al máximo potencial que se puede entregar. Focalización Este concepto se relaciona con el nivel de precisión con que las prestaciones y servicios están llegando a la población objetivo previamente establecida. Un primer paso en la construcción de este tipo de indicadores consiste en verificar si los usuarios reales a los que hoy estamos llegando coinciden con nuestra población objetivo, las llamadas filtraciones en la demanda. Estas filtraciones pueden deberse a la fuga de beneficios del programa a los usuarios no elegibles (error de inclusión), o bien en la cantidad de usuarios elegibles que no acceden a los beneficios del programa (error de exclusión). Una segunda manera

de construir indicadores de focalización es el análisis de cobertura, en que se mide qué porcentaje de esa población objetivo está recibiendo los bienes o servicios públicos. Capacidad para cubrir la demanda actual Este tipo de medidas de eficacia dice relación con la capacidad que tiene una institución pública para absorber de manera adecuada los niveles de demanda que tienen sus servicios. Este tipo de mediciones son más restringidas que las de cobertura y focalización, debido a que independientemente de cuál sea nuestra "demanda potencial", sólo nos dicen que parte de la demanda real que enfrentamos, somos capaces de satisfacer en las condiciones de tiempo y calidad apropiadas. Resultado Final El resultado final es otra de las dimensiones del indicador de eficacia y al igual que en la evaluación de programas públicos lo que se busca es medir la contribución del conjunto de la intervención de la entidad pública (no así de un “programa específico”). Como resultado final se entenderá el efecto “final” o impacto que las acciones de una entidad tienen sobre la realidad que se está interviniendo. La eficacia puede ser considerada tanto del punto de vista tradicional como la comparación de los resultados obtenidos con los esperados, sino también, como una comparación entre los resultados obtenidos y un óptimo factible, de forma tal que este concepto coincida con la propia evaluación de programas. 2.2. EFICIENCIA

El concepto de eficiencia describe la relación entre dos magnitudes físicas: la producción física de un bien o servicio y los insumos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de producto. La eficiencia puede ser conceptualizada como “producir la mayor cantidad de servicios o prestaciones posibles dado el nivel de recursos de los que se dispone” o, bien “alcanzar un nivel determinado de servicios utilizando la menor cantidad de recursos posible”. Un indicador clásico de eficiencia es el costo unitario de producción o costo promedio, el cual relaciona la productividad física y el costo de los factores e insumos utilizados en la generación de un bien o servicio. En el ámbito de las instituciones públicas existen muchas aproximaciones a este concepto. En general, se pueden obtener mediciones de productividad física, relacionando nivel de actividad, expresado por ejemplo como número de subsidios entregados, cantidad de usuarios atendidos, inspecciones realizadas, etc., y nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y servicios, dotación de personal, horas extraordinarias, etc.).

Otro grupo importante de indicadores de eficiencia son los orientados a medir la productividad media de los factores: cuantas unidades de producto se obtienen en promedio por cada unidad de factor. Una vez determinado el valor del indicador de eficiencia, ya sea de producto medio o costo medio, es necesario aplicar un análisis respecto de los resultados logrados. La idea es detectar cuáles son los factores ineficientes que pueden estar generando un valor de indicador que escape a la media de los estándares comparativos, o de las metas que estime razonables de ser obtenidas. Estos factores generadores de ineficiencias pueden ser el personal en la tarea no idóneo, o sin capacitación suficiente que retarda el tiempo de respuesta de un proceso, o la dotación excesiva de personal en la tarea que hace por ejemplo que el promedio de inspecciones por inspector sea más baja que los estándares aconsejados. 2.3. ECONOMÍA

Este concepto se puede definir como la capacidad de una institución para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos del cumplimiento de sus objetivos. También puede decirse que, está referido al desarrollo de las acciones con un mínimo uso de recursos y se genera a partir de la comparación entre los indicadores de insumo programados con respecto a los ejecutados. Todo organismo que administre fondos, especialmente cuando éstos son públicos, es responsable del manejo eficiente de sus recursos de caja, de ejecución de su presupuesto y de la administración adecuada de su patrimonio. Indicadores típicos de economía son la capacidad de autofinanciamiento (cuando la institución tiene atribuciones legales para generar ingresos propios), la ejecución de su presupuesto de acuerdo a lo programado y su capacidad para recuperar préstamos y otros pasivos. Otro tipo importante de indicadores de economía son aquellos que relacionan el nivel de recursos financieros utilizados en la provisión de prestaciones y servicios con los gastos administrativos incurridos por la institución. 2.4. CALIDAD DEL SERVICIO

La calidad del servicio es una dimensión específica del desempeño que se refiere a la capacidad de la institución para responder en forma rápida y directa a las necesidades de sus usuarios. Son extensiones de la calidad factores tales como: oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega de los servicios, comodidad y cortesía en la atención.

La calidad de servicio se puede mejorar por la vía de mejorar los atributos o características de los servicios que se entregan a los usuarios. Entre los medios disponibles para sistematizar la medición y evaluación de estos conceptos se cuentan la realización de sondeos de opinión y encuestas periódicas a los usuarios, la implementación de libros de reclamos o de buzones para recoger sugerencias o quejas.

2.5.

VENTAJAS DE LA TIPOLOGÍA ESCOGIDA

Esta clasificación de indicadores se ha utilizado en varios gobiernos de la región y en la mayor parte de los gobiernos de países de la OCDE. Su elección se basa en una serie de ventajas frente a otras tipologías que son más complejas, éstas se pueden resumir en las siguientes: • La tipología se centra en los aspectos básicos y necesarios para entender el desempeño de la intervención pública. • Permite comprender la interrelación entre el proceso productivo de bienes y servicios y las dimensiones del desempeño. • Es la tipología que por su simplicidad y concreción ha probado ser útil para los usuarios en los países en que se ha implantado (la mayor parte de los países de la OCDE, Chile, Uruguay, Costa Rica, etc.).

4. Indicadores de desempeño en el Sector Público Venezolano. La administración pública requiere hoy en día mayores y mejores respuestas ante las nuevas necesidades y demandas, exigiendo una administración pública moderna y eficiente, donde impere el modelo de gestión, que incluyan sistemas administrativos acordes al dinamismo y complejidad actuales. En el sistema público venezolano existen en la actualidad importantes esfuerzos para crear indicadores de gestión en los diversos órganos y entes de la Administración Pública, que se evidencia en las transformaciones administrativas que han tenido lugar en el sector público venezolano producto de la integración de los postulados de “gerencia empresarial eficiente” que se promovieron y aplicaron. Para ello, se han gestionado cambios importantes en la legislación

de las entidades públicas, incorporando indicadores para evaluar la gestión de organizaciones, programas y políticas públicas. La consagración de la dimensiones de los indicadores desempeño desde la eficacia de la Administración Pública, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, así como la consagración de mecanismos de rendimiento de cuentas dentro de cada nivel, desde un nivel hacia los otros y desde el Estado hacia la sociedad civil; representan todos ellos indicadores de desempeño que, en primer lugar, aseguran la conformidad de las actuaciones con la legislación, encontrando su sustento en la “Ley Orgánica de la Administración Pública”4, y por otro lado, de ser útil a la gestión de la entidad determinada, cumpliendo para ello las funciones destinadas. De conformidad a lo anterior, se puede observar que el régimen legislativo permiten dar un avance del futuro para el logro de una administración pública, planificada y controlada, y desde luego eficiente y eficaz, en el devenir de la gestión pública de Venezuela; contemplando principios y prácticas que rigen la actividad de la Administración Pública garantes de un desempeño eficaz, eficiente, económico y de calidad de este sector. “Principio de control de gestión, artículo 18. El funcionamiento de los órganos y entes de la Administración Pública se sujetará a las políticas, estrategias, metas y objetivos que se establezcan en los respectivos planes estratégicos, compromisos de gestión y lineamientos dictados conforme a la planificación centralizada. Igualmente, comprenderá el seguimiento de las actividades, así como la evaluación y control del desempeño institucional y de los resultados alcanzados.”5 Maria Elena León agrega al respecto, que nuestro ordenamiento jurídico tiene “…una clara disposición de insertar el modelo administrativo venezolano, a reglas de carácter gerencial de amplia acogida, se presenta en la LOAP un contenido definitivamente orientado a lo que se conoce como gestión por resultados”.6 Observamos entonces que en función de ello, se desarrollan principios de aplicación inmediata para la administración pública nacional, estadal y municipal, y de forma supletoria para los demás poderes públicos, así como rasgos característicos de dicha tendencia: planes de gestión, impactos cuantificables, plazos de ejecución y contratos o acuerdos, que deberán atender la evaluación del desempeño institucional mediante indicadores

4 Poder Constituido, Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela.”Decreto con rango, valor y fuerza
de Ley Orgánica de la Administración Pública”, Gaceta oficial N° 5.890 Extraordinaria, 31 de julio de 2008.

5 En este artículo de la “Ley Orgánica de la Administración Pública” se observa el control y evaluación de desempeño en el sector público.

6 León, Maria Elena (2002). “La evaluación del desempeño institucional en la Ley Orgánica de la Administración

Pública de Venezuela: descripción y análisis”. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal.

de gestión que establezcan previamente los órganos y entes de la Administración Pública Nacional, bajo el espíritu de la ley. “…la utilización de indicadores es de radical importancia, si se concibe a los mismos como criterios de referencia “para vigilar, controlar, darle seguimiento y evaluar las acciones que desarrollan las dependencias o entidades de la administración pública, a través de los programas que ejecutan.”7 Por tanto, principios de funcionamiento planificado y control de la gestión y de los resultados, funcionamiento de la administración pública sujeto a los planes estratégicos y a los compromisos de gestión, el seguimiento de las actividades, su evaluación, y el control del desempeño institucional y de los resultados alcanzados, son meros caracteres que anuncian, o dan cabida, a un sistema legal de indicadores de desempeño contemplados en nuestra legislación. Es así que la “Ley Orgánica de la Administración Pública” expone los cuatro (4) indicadores de desempeño estudiados, que a nuestra consideración pueden ser aplicados efectivamente en el sector público venezolano. En este sentido, en primera dimensión encontramos la eficacia contemplada en el artículo 19 de la LOAP, que en consonancia con lo establecido en el apartado anterior, refiere al cumplimiento de los objetivos de la administración pública: “Principio de eficacia, artículo 19. La actividad de los órganos y entes de la Administración Pública perseguirá el cumplimiento eficaz de los objetivos y metas fijados en las normas, planes y compromisos de gestión, bajo la orientación de las políticas y estrategias establecidas por la Presidenta o Presidente de la República, la Comisión Central de Planificación, la Gobernadora o Gobernador, la Alcaldesa o Alcalde, según fuere el caso. La actividad de las unidades administrativas sustantivas de los órganos y entes de la Administración Pública se corresponderá y ajustará a su misión, y la actividad desarrollada por las unidades administrativas de apoyo técnico y logístico se adaptará a la de aquellas”.

De igual forma, el artículo siguiente de la misma ley establece el alcance de otros de los indicadores de desempeño contemplados en el control de la evaluación de la gestión en relación de los recursos utilizados para la consecución de sus fines:

7 Guía para la Definición de Indicadores. Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo. UDAJO 1997, citada
por Roberto Ávalos Aguilar en “Propuesta de Creación de un Sistema de Evaluación de la Gestión Pública por medio de Indicadores”. Ponencia presentada en el VI Congreso Internacional del CLAD. Buenos Aires. 2001. Citado por María Elena León Álvarez

“Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, artículo 20. La asignación de recursos a los órganos, entes de la Administración Pública y demás formas de organización que utilicen recursos públicos, se ajustará estrictamente a los requerimientos de su organización y funcionamiento para el logro de sus metas y objetivos, con uso racional de los recursos humanos, materiales y financieros. En los casos en que las actividades de los órganos y entes de la Administración Pública, en ejercicio de potestades públicas que por su naturaleza lo permitan, fueren más económicas y eficientes mediante la gestión de los Consejos Comunales y demás formas de organización comunitaria o del sector privado, dichas actividades podrán ser transferidas a éstos, de conformidad con la ley, reservándose la Administración Pública la supervisión, evaluación y control del desempeño y de los resultados de la gestión transferida. Los órganos y entes de la Administración Pública procurarán que sus unidades de apoyo administrativo no consuman un porcentaje del presupuesto destinado al sector correspondiente mayor que el estrictamente necesario. A tales fines, los titulares de la potestad organizativa de los órganos y entes de la Administración Pública, previo estudio económico y con base en los índices que fueren más eficaces de acuerdo al sector correspondiente, determinarán los porcentajes máximos de gasto permitido en unidades de apoyo administrativo” Otro de los principios que contempla el sector público venezolano es aquel que refiere a la capacidad de autofinanciamiento de las organizaciones, o lo que es lo mismo la economía, fundamentado en nuestra legislación en la LOAP en su artículo 17: “Principio de Responsabilidad Fiscal, artículo 17. No podrán crearse nuevos órganos o entes en la Administración Pública que impliquen un aumento en el gasto recurrente de la República, los estados, los distritos metropolitanos o de los municipios, sin que se creen o prevean fuentes de ingresos ordinarios de igual o mayor magnitud a las necesarias para permitir su funcionamiento.” Por su parte, la calidad del servicio en respuesta a las necesidades de los usuarios y la accesibilidad al mismo, son dimensiones o índices que la ley cita pretender imprimir a la actividad del sector público:

“Principio de simplicidad, transparencia y cercanía organizativa a las personas, artículo 22. La organización de la Administración Pública procurará la simplicidad institucional y la transparencia en su estructura organizativa, asignación de competencias, adscripciones administrativas y relaciones interorgánicas. La estructura organizativa preverá la comprensión, acceso, cercanía y participación de las personas de manera que les permitan resolver sus asuntos, ser auxiliados y recibir la información que requieran por cualquier medio” Ahora bien, ¿Por qué el sector público procura una administración pública eficaz, eficiente y suficiente? La respuesta es contundente, los servicios que presta el Estado a los administrados deben de ser efectivos, logrando el propósito del servicio con prontitud, empleando los medios

idóneos para servir de manera adecuada cubriendo las necesidades de los administrados; logrando asimismo, mecanismos de comunicación e información que hagan de la Administración Pública una estructura transparente donde el secreto sea la excepción y no la regla, y estimular estrategias orientadas hacia una mayor participación ciudadana en los procesos decisorios de la administración. Y todo ello mediante la creación en las diferentes dependencias unidades de evaluación estratégica, encargadas del seguimiento y evaluación de las políticas de su área y rescatar la misión estratégica del organismo central de planificación. Sin embargo, sin menoscabo de lo planteado anteriormente, no quiere significar que nuestro ordenamiento goce de un sistema de índices de desempeño que permita la evaluación institucional y cumpla con la necesidad del gobierno venezolano de “medir” para tener informaciones para la evaluación de las políticas, seguimiento de la ejecución financiera, definición de responsabilidades y controles. Todo lo contrario, la falta de regulación específica acerca de los de los criterios para la definición y registro de los indicadores de evaluación del desempeño institucional, no permite una verdadera aplicación de estos indicadores, lo que promueve dudas acerca de las posibilidades de realización de la normativa señalada; considerando siempre que esto no quiere significar que en el sector público no se apliquen efectivamente en todas sus áreas los indicadores tratados, pero que de igual manera son potencialmente aplicables al control de gestión y desempeño de nuestro sector público venezolano, tal como lo podremos observar en la aplicación práctica de los índices de desempeño que se presentará a continuación referida al sector de la educación universitaria. 4.1. Sistema de indicadores del Sector de Educación Universitaria: Es más que obvia la necesidad de analizar periódicamente el espacio que llamamos educación superior, entendida ésta, como el complejo mundo académico que se traduce en comportamientos de sus diversos actores: estudiantes, profesores, empleados, obreros y que es, al mismo tiempo, un importante mercado económico, porque la educación superior genera actividades económicas y financieras inherentes a la sociedad. Ello supone que la educación superior venezolana satisface diversas funciones, tanto las típicamente académicas, como aquellas de índole económica, pues en este sentido es un aparato, en donde interviene el sector público a través de los subsidios que el Estado otorga al sector de la educación superior y el sector privado. En todas las situaciones, las instituciones de educación superior son un elemento instrumental, en unos vale para acceder al poder académico, en otros al poder en la sociedad abierta, en unos más para lucrar y por ello ocurren casos de corrupción administrativa y académica.

En todo caso cabe señalar, que aunque la educación superior es una actividad académica, es también una parte importante del área económica de los servicios, un espacio interesante para la actividad política e ideológica, un conjunto de instituciones que a veces son manejadas en forma personal e inconsulta, caso en el cual, como señalábamos, ocurren numerosos casos de corrupción administrativa, algunos de ellos debidamente registrados por los organismos competentes de la administración pública. A pesar de que en la realidad se presenten ciertas irregularidades dentro de las nuestras instituciones universitarias, legalmente el sistema de educación universitaria en su generalidad, tiene como principal objetivo de su organización y funcionamiento el cumplimiento de los principios, valores y normas consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que permiten una mejora en la administración de sus unidades, bajo los principios de legalidad, servicio a los particulares, rendición de cuentas, publicidad normativa, responsabilidad patrimonial y fiscal, funcionamiento planificado, asignación y utilización de los recursos públicos, suficiencia, racionalidad, adecuación, simplicidad, transparencia, cercanía organizativa a los particulares, coordinación y cooperación. De lo anterior se deduce que, la evaluación y la autoevaluación institucional son procesos que deben formar parte de la gestión de toda organización de Educación Superior, tanto en el orden académico como en el administrativo. Desde el punto de vista académico, la evaluación debe ser incorporada a fin de elevar la calidad de la Institución y desde la óptica administrativa está relacionada con el uso eficiente de los recursos. Naturalmente, un análisis acerca de la educación superior no acepta sugerir que un modelo académico es mejor o más ventajoso que otro, excepto en la medida en que cada modelo, independientemente de su diseño institucional, acoja los principios básicos elementales y esenciales de lo que es una institución de educación superior, cuyos objetivos descansan en las necesidades de la sociedad, esto es, entrenar recursos humanos, prestar servicios a la comunidad y buscar nuevo saber, nuevo conocimiento, a través de la investigación científica, tecnológica y humanística. Para un análisis acerca de la Educación Superior, son muchos los aspectos que según Sizer (1991) pueden ser tratados por medio de los indicadores: • • • • • Disponibilidad de recursos Conocimiento por parte de los usuarios de lo existente Accesibilidad de los servicios por parte de los usuarios Alcance en el uso de los servicios Adecuación de los servicios ofrecidos a las expectativas o demandas

• Eficiencia en el uso de los recursos • Eficacia en el cumplimiento de los objetivos • Beneficios sociales o económicos obtenidos • Aceptabilidad de los resultados por parte de los usuarios Para apreciar y estimar con cierta precisión objetiva el mapa actual de la educación superior venezolana, cabe establecer como principio técnico que habida cuenta de la relativa ausencia de datos es improbable arribar a conclusiones relativamente ciertas, en la materia. Para ensayar una aproximación objetiva cabría elaborar ciertas tablas con índices variados, tales como los siguientes: INDICADORES DE CALIDAD DE LAS INSTITUCIONES • • • • • • • • • • • • Índice/escala de producción/productividad académica Índice/escala de producción académica en términos de horas/aula/año Índice/escala relativo a la planta física, medido en área de terreno disponible, área de construcción, equipamiento para actividades deportivas Índice/escala de equipos bibliotecarios y recursos técnicos para el acceso a información. Número de computadoras personales e institucionales (per capita) Índice/escala de movilidad social vertical Índice/escala de utilidad social, extensión compromisos con la comunidad Índice/escala de formas de gobierno y principios de la gobernabilidad académica institucional Índice/escala de prestigio/reputación Índice/escala de empleabilidad Índice/escala de "conflictividad" -política, social e ideológica Índice/escala de libertad académica Índice/escala de publicaciones (libros, revistas, videos, películas, periódicos) Fuente: Albornoz, Orlando (s.f)8

Además de estos indicadores propuestos expresamente para el contexto venezolano, de igual manera sería útil vislumbrar otro tipo de indicadores que han sido sugeridos para el Sistema de Educación Superior Español9, considerando que podrían llegar a ser de oportuna aplicación en nuestras instituciones universitarias y, servir de complemento para los anteriormente expuestos. Estos indicadores serían: 1. Oferta universitaria 2. Recursos humanos (p.d.i. y p.a.s.) 3. Demanda universitaria
8 Albornoz, Orlando. (s.f) ALGUNAS NOTAS SOBRE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN VENEZUELA. Disponible en: http://www.anuies.mx/servicios/p_anuies/publicaciones/revsup/res106/txt82.htm#0 Consultado: 18 de Marzo 2011. 9 (S.A) (2000). INDICADORES DE RENDIMIENTO PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR. España.

4. 5. 6. 7. 8.

Recursos financieros Recursos físicos Proceso Resultados Información de contexto

OFERTA UNIVERSITARIA 1º. Distribución interna de la oferta de titulaciones 2º. Distribución global de la oferta de titulaciones 3º. Relación de la oferta de titulaciones en el entorno DEMANDA UNIVERSITARIA 1º. 2º. 3º. 4º. 5º. 6º. Alumnos preinscritos en 1ª Opción sobre la oferta de plazas. Alumnos de nuevo ingreso en 1ª Opción sobre el total de nuevo ingreso. Nota media de acceso del primer quintil. Nota media de acceso. Porcentaje de alumnos que provienen de otras CC.AA. Porcentaje de alumnos extranjeros.

RECURSOS HUMANOS (P.D.I. Y P.A.S.) 1º. 2º. 3º. 4º. 5º. Porcentaje de P.D.I. a tiempo completo. Porcentaje de P.D.I. Doctores Porcentaje de P.D.I. Permanentes Proporción P.A.S./P.D.I. Proporción P.A.S./P.D.I. a tiempo completo.

RECURSOS FINANCIEROS 1º. Transferencias corrientes de las administraciones públicas sobre el total de ingresos corrientes 2º. Precios públicos de enseñanzas de grado sobre el total de ingresos corrientes 3º. Ingresos generados por prestación de servicios sobre el total de ingresos corrientes 4º. Ingresos generados por la actividad investigadora sobre el total de ingresos no financieros. 5º. Gastos de personal sobre el total de gastos corrientes. 6º. Gastos de mantenimiento y conservación sobre el total de gastos corrientes. 7º. Gasto corriente por alumno matriculado. 8º. Gasto corriente por alumno matriculado corregido por la experimentalidad. RECURSOS FÍSICOS 1º. 2º. 3º. 4º. Disponibilidad Disponibilidad Disponibilidad Disponibilidad de de de de puestos puestos puestos puestos escolares escolares escolares escolares en aulas. en laboratorios. en bibliotecas. en aulas de informática.

PROCESO

1º. 2º. 3º. 4º. 5º. 6º. 7º. 8º.

Tiempo de dedicación lectiva del alumnado. Oferta práctica de la titulación. Oferta optativa de la titulación. Prácticas en empresa del plan de estudios. Proporción de grupos grandes en la titulación Proporción de grupos pequeños en la titulación. Dedicación del P.D.I. Doctor permanente al primer curso del primer ciclo. Proporción de estudiantes por P.D.I.

Estos indicadores de desempeño aquí expuestos tienen gran relevancia si quiere lograrse un efectivo control dentro del sector público educativo, por ello, es necesario conocer la importancia de contar con indicadores de desempeño dentro del sistema de educación universitaria. Así entonces, los indicadores son importantes porque: • El objetivo es definir y proponer unos indicadores comunes para todo el sistema universitario venezolano, que sean capaces de proporcionar información cuantitativa sobre las Universidades que sea útil tanto a los gestores de las propias instituciones como a sus usuarios, ya sean estos estudiantes o empleados administrativos y obreros. • • Lo que se buscaría con los indicadores propuestos es la creación de un catálogo nacional de efectivos indicadores, del que las instituciones o personas que lo deseen puedan hacer uso. No se trata específicamente de “indicadores de calidad”. Los indicadores son una información útil pero parcial. No se deben utilizar para elaborar de manera generalizada rankings de calidad. Por el contrario, es lógico que cada usuario de los indicadores establezca, de forma intuitiva o matemática y para cada toma de decisión que necesite realizar, su ponderación individual. Pero, ocurre que a veces a pesar de contar con indicadores efectivos, no es posible levantar este tipo de información, habida cuenta de la ausencia de datos confiables. Pero en todo caso, es necesario establecer que la calidad del sector público universitario no es una variable abstracta, sino relacionada con la práctica cotidiana de las instituciones. En este sentido, en cualquier país de América Latina y el Caribe, entre ellos Venezuela claro está, una institución, al interno de un país, o un país en relación con los otros, se hallará en una u otra posición en cada uno de los indicadores a medir arriba plasmados. En otro orden de ideas, cabe señalar que a pesar de los esfuerzos efectuados la educación superior venezolana continúa desarrollando, en su generalidad, una tecnología educativa del aula, con la investigación y las otras actividades propias de estas instituciones como cuestiones de orden marginal. Existe escasa investigación empírica en este sector de la educación y de hecho ni siquiera estadísticas confiables. Probablemente, es un tema interesante, la educación

superior venezolana no es una actividad intelectual y académica, sino una actividad de orden burocrático y no solamente hay una baja productividad académica, sino un bajo consumo de los bienes de la cosa intelectual. Ante estas disyuntivas y para abordar y corregir estos problemas, es que se han venido implantando en nuestro país diversas políticas, entre las cuales se incluye la ya mencionada, medición de los indicadores de desempeño. Confiamos en que, con la utilización de efectivos indicadores de desempeño puedan detectarse los problemas existentes en el Sistema de Educación Universitaria de Venezuela, y claro, que lo que se ha medido no quede en el aire porque, ¿De qué sirve medir si no se va a controlar?

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