Anlisis

de polticas pblicas
(Primera parte)
Carlos Salazar Vargas

La poltica es ms peligrosa que la guerra,

porque en la guerra solo te matan una vez.
Wiston Churchill

Para Dunn, el anlisis de polticas pblicas es una metodologa para formular problemas
con la finalidad de buscar soluciones y que incorpora cinco
procedimientos generales: estructuracin de problemas,
pronstico,
recomendacin,
monitoreo y evaluacin. De
manera tal que la evaluacin
forma parte integral del proceso de anlisis de polticas pblicas. De ah que se considere
el anlisis de polticas pblicas
como un proceso cclico que
comprende la definicin del
problema, la eleccin de polti-

cas, el monitoreo o evaluacin

de los resultados de esas polticas y la redefinicin del problema.
A su vez, para elaborar una
poltica pblica, se recurre a un
anlisis de polticas pblicas
como parte del estudio necesario para su formulacin e implementacin, lo cual, representa ms un arte que una
ciencia propiamente dicha,
porque dentro de este concepto el mbito de la poltica
pblica es meramente prctica
y repetitiva.

43

Diferencias entre
evaluacin y anlisis
La evaluacin es indispensable
para el anlisis, por cuanto la
primera suministra informacin
de base, necesaria para el segundo. A veces tienden a confundirse estos dos conceptos
cuya diferencia fundamental estriba en que la evaluacin es
ms descriptiva que el anlisis,
ya que al demostrar qu fue lo
que sucedi, incluye necesariamente una visin retrospectiva.
El anlisis en cambio, va ms
all y a partir de la evaluacin intenta explicar porqu se dieron
los hechos en tal o cual sentido.
En trminos generales, es posible aseverar que se evala fundamentalmente para proceder
al anlisis.1 En consecuencia,
cuando se analiza una poltica
pblica adems de tener en
cuenta los distintos momentos
que saca a flote la evaluacin
es necesario, tambin, observar
cules son los principales y ms
destacados principios rectores,
aquellos factores directivos y los
elementos regentes ms importantes que inciden permanentemente sobre ella.
Al respecto, dice Thoenig
que el anlisis de polticas pblicas es una disciplina de las
ciencias sociales que utiliza
mltiples mtodos de investigacin y de argumentacin
para producir y transformar la
informacin pertinente de cierta poltica, informacin que
puede ser empleada dentro de
los contextos polticos a fin de

44

1
No es posible hacer anlisis de polticas si no se cuenta
con una evaluacin previa, que sirva para fundamentar las
afirmaciones. Se puede especular, lo cual tambin es vlido, pero la especulacin, de ninguna manera, es anlisis
de polticas.

resolver los problemas de la

poltica-accin (1981). Es comn, tambin, distinguir entre
el policy analysis y el policy design (anlisis y diseo de polticas pblicas). Este ltimo, es
una actividad en la cual el objetivo sera creativo por naturaleza: ya habiendo adoptado un
resultado social y poltico como
un efecto deseado, el experto
estructura e inventa a la luz de
su propia preferencia soluciones alternativas, o ms bien,
polticas pblicas alternativas,
a fin de determinar y de encontrar aquella que tenga la mayor
probabilidad de alcanzar este
fin.
El anlisis propiamente dicho, por su parte, busca otra
cosa: ste no cuenta con una
alternativa preferida conscientemente preestablecida, sino que
ensaya en orden a clarificar las

consecuencias de una o varias

opciones y observar ex ante o
ex post para predecir o describir la cadena de efectos producidos. Son como dos caras de
una misma moneda: el estudio
de las opciones polticamente
factibles en materia de accin
gubernamental y el estudio de
los procesos y de las estructuras para la consecucin de estas opciones y se deben considerar tanto la una como la otra.
Una definicin ms amplia, pero
asimismo ms suelta y menos
consistente, es que el anlisis
hoy en da es: la produccin
de informacin y de interpretaciones sobre y a partir de la
consideracin de las polticas
pblicas. De manera general,
se trata de una prctica, un estilo comn a un cierto nmero
de profesionales que analizan
fenmenos polticos particulares y diversos.

Componentes esenciales
del anlisis de polticas
pblicas
Toda poltica pblica involucra
tres sistemas: el poltico, el administrativo y el social. El
social,2 porque de alguna manera pretende ser una respuesta del Estado/Gobierno a
problemas, demandas o necesidades de la sociedad. El sistema poltico, porque fundamentalmente es en el mbito
de lo poltico donde se toman
las decisiones. Y finalmente el
sistema administrativo, porque
es el que va a ejecutarla, a poner en marcha esas posibles
soluciones que impactan en el
subsistema social que es el
que recibe los beneficios o los
perjuicios de la accin del Estado/Gobierno.
En este orden de ideas,
cuando se habla de anlisis de
polticas pblicas es necesario
mirar el proceso global y dentro
de l, la forma singular y caracterstica como se involucran
estos tres sistemas, con el fin
de intentar dar explicacin a lo
que sucede con la accin del
Estado/Gobierno y derivar elementos que permitan contribuir
a mejorar la gestin. De ah que
el anlisis de polticas no solamente tenga un carcter explicativo y acadmico sino que
contribuya tambin, un intento
2
Los trminos sociedad y sistema social son usados
libremente, incluso por los expertos en ciencias sociales.
Sin embargo, en general se pretende que la palabra social
tenga una cierta extensin: las relaciones administrativas y
polticas son tipos especficos de relaciones sociales. Aunque sistema social es un trmino al cual se da un sentido
ms especfico, tambin es un concepto amplio. Talcott
Parsons en la pg. 55 de Toward a general throry of actino
define el sistema social por tres caractersticas: 1) dos o
ms personas actan entre s, 2) en sus acciones tienen
en consideracin como es probable que las otras acten y
3) a veces actan conjuntamente para conseguir objetivos
comunes.

por contribuir a que la gestin

sea cada vez mejor.
Al respeto asegura Thoenig,
que es por medio del anlisis
de polticas pblicas, como se
logra entender aquello de que el
trabajo cientfico puede ser
como una caja de herramientas,
en el sentido de que existe un
conjunto de modos de razonamiento, de maneras de saber
hacer las cosas, de formas de
operar -las idas y venidas- entre
los conceptos involucrados, con
las tcnicas y los datos. Esta
caja de herramientas contendra
la prctica, la investigacin, la
consejera, la formacin y la reunin de expertos, por lo cual,
las divergencias tericas y epistemolgicas pueden ser considerables y a menudo explcitas en la presentacin de ciertos trabajos que son reconocidos como muy iluminadores.
Como de una gran utilidad
para lo anterior, se puede caracterizar a la observacin analtica
que tiene los politlogos y los
socilogos polticos mediante
los siguientes rasgos:
En su calidad de ser ella
misma, una poltica pblica
es un problema. Para la investigacin, cumple la funcin de ser especfica; y,
para la gestin, constituye
una estrategia particular de
gobierno;
El anlisis se apega a dos
aspectos de las polticas
pblicas, proporcionalmente separados y combinados
a la vez: su contenido y el
proceso de trabajo que recubre (Van Dyke, 1968). El

contenido aporta, a travs

del sentido que el anlisis le
imprime un conjunto social y
poltico, de manera que todo
aquello que se encuentra en
juego especialmente las
relaciones y los valores se
ven afectados. La racionalidad se da, pues, en las situaciones y en las estructuras de los funcionamientos,
pero nunca en los objetivos
ni en los criterios abstractos
(por ejemplo la eficacia).
Las polticas pblicas son
un factor pertinente de la
constitucin y transformacin de un espacio pblico
(polity) y de un conjunto social. Al asignar recursos, el
gobierno hace mucho ms
que simplemente suministrar bienes y servicios;
Dentro del campo que se
considera, el analista cuenta
con el hecho de que los fenmenos se desarrollan a
varios niveles individual,
grupal, organizacional, de
las clases sociales de maneras que no son necesariamente, idnticas;
El analista considera prioritariamente las dimensiones
del campo en el cual ocurre
la accin, antes que recurrir
a las dimensiones fuera del
alcance del campo social y
poltico que l toma en cuenta. Su actitud es, pues, estratgica.
De acuerdo con lo visto, el
anlisis de polticas pblicas no
es, ni mucho menos, una creacin enteramente original, nacida de la simple evolucin de la
disciplina. Numerosas tcnicas

45

y aproximaciones son comunes a todas las ciencias sociales y los modos de razonamiento de los cuales ste se nutre,
son grandemente impulsados
dentro del legado de las ciencias polticas y de la sociologa.
En cambio, es el ensamblaje
de diversos elementos, en el
abanico de los modos de razonamiento y en su articulacin,
los cuales dejando de lado el
problema del contenido de las
polticas pblicas como fenmeno poltico forman el carcter bastante particular que
se revela en cada trabajo de los
especialistas (Elkin, 1974).
Tipologas para el anlisis
de las polticas pblicas
Al igual que en la evaluacin en
el campo del anlisis de polticas pblicas existen diferentes
clasificaciones y tipologas que,
a menudo, se entretejen unas
con otras. stas pueden variar
en funcin del paradigma con
que se trabaje, el campo de
accin al que se dirija, en funcin de la perspectiva temporal, en razn de los contenidos,
as como otras muchas combinaciones de las anteriores. A
continuacin y simplemente a
manera de informacin una
relacin de la muchas clasificaciones encontradas.

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a. En funcin del paradigma:

Anlisis clsico, racionalista,
positivista, experimentalista
centrado en los objetivos,
Anlisis pluralista, participativo, constructivista...
b. En funcin del campo al que
dirija su accin: Anlisis estratgico y Anlisis operativo

c. En funcin del mtodo de

investigacin: Anlisis descriptivo, Anlisis analtico,
Anlisis integral
d. En funcin del propsito:
Anlisis formativo, Anlisis
recapitulativo, conclusivo o
de resultados
e. En funcin de la perspectiva
temporal: Anlisis ex ante,
Anlisis intermedio, Anlisis
ex post
f. En cuanto a los analistas:
Anlisis interno, Anlisis externo, Anlisis mixto,
g. En funcin de los Contenidos: Anlisis de necesidades, Anlisis de conceptualizacin o diseo de la poltica pblica, Anlisis de implementacin, Anlisis de
resultados, Anlisis de Impacto, Anlisis econmico.
Como se pude observar con
lo anteriormente expuesto,
existe mucha interrelacin y
hasta confusin entre lo que se
entiende por Evaluacin y
aquello que se entiende por
Anlisis, hasta el punto de que
algunos autores los consideran
como irremediablemente complementarios y que siempre
deben ir ligados. Sin embargo,
la tendencia es irlos separando
cada vez ms, pues aunque
parezca ilgico sobre todo,
para fines eminentemente didcticos, es posible hacer evaluacin sin anlisis, en forma
independiente de l, en periodos distintos y con mtodos
diferentes. As, mientras que la
primera nos dice qu fue lo que
sucedi, el segundo nos aclara
por qu y cules fueron las razones y las causas para que

eso que previamente explicit

la evaluacin sucediera. De
ah que los mtodos aqu presentados, sean tambin complementarios entre s e intercambiables ente estos dos
procesos, lo mismo que las herramientas que a continuacin
se presentan.
Supuestos bsicos del
anlisis de polticas
pblicas
El anlisis de polticas pblicas
se fundamenta en cuatro premisas. La primera, rompe con
la visin tradicional de una administracin pblica absolutamente dependiente del poder
poltico. Plantea que el sistema
administrativo es un actor importante y fundamental, es decir, que tiene autonoma, no es
absolutamente dependiente y
tampoco es jerrquico ni piramidal. Lo que existe en su interior es una estructura polirquica, con muchos polos de poder3 que dependen de sus relaciones con el sistema poltico y
con la sociedad.
Cuestiona as, la concepcin tradicional de la administracin pblica en varios campos. De un lado, las teoras liberales clsicas del Estado
aquellas que predican que el
Estado debe servir al inters
general muestran a la administracin pblica como un intermediario entre el Estado y la
sociedad, en la medida que la
administracin pblica es la
que presta servicios, mantiene
3
Robert Dahl, tiene un interesante estudio respecto a los
mltiples y variados centros de poder dentro de organizaciones gubernamentales estadounidenses, en Polyarchyparticipation and opposition.

el orden, hace que la ley funcione, etc. Dichas teoras sealan a la Administracin Pblica
es una estructura de poder,
eminentemente jerrquica, dependiente del poder poltico.
De acuerdo con este enfoque,
es un ente que depende del
poder poltico y que simplemente ejecuta rdenes. De otro
lado, la concepcin marxista
plantea que el Estado es fundamentalmente un instrumento
de dominacin social y que la
administracin pblica es un
medio, ya no de intermediacin, sino de dominacin de
una clase sobre otra. En este
sentido, la administracin pblica tambin depende por
completo del poder poltico, lo
cual coincide con el enfoque liberal, al considerar que su estructura se pliega a un orden
jerrquico.
A pesar de las grandes
contribuciones de Max Weber
al desarrollo de la administracin pblica, del aporte organizacional y funcional y de que
ahora sea vista como algo particular y diferente, con una legislacin particular4 la administracin pblica y a pesar
del aporte organizacional y
funcional se considera todava como una estructura esttica, jerrquica y dependiente
del poder poltico. Frente a estas visiones estructurales y rgidas, el anlisis de polticas
pblicas hace una real contribucin: propone mirar la administracin pblica desde una
perspectiva dinmica, con un
Distinta a la organizacin privada: se financia con presupuesto, no con el producto del mercado; tiene la complejidad de grandes organizaciones sociales, etctera.
4

poder propio y variado del orden polirquico, en continua

interaccin con los sistemas
poltico y social. Es entonces
cogestora del proceso.
El segundo elemento, rompe con la ptica que analiza
aisladamente el sistema poltico, el sistema administrativo y
el sistema social, tratados
como compartimientos estticos independientes y separados. La realidad no es as, la
discusin entre poltica y administracin -entre tcnicos y polticos- es sin duda un tema de
gran debate, pero desde el
punto de vista del anlisis de
polticas pblicas no tiene ningn sentido apreciarlos en forma separada, porque en la
prctica todos los elementos
de la realidad, condicionan y
estn interrelacionados mutuamente: la sociedad con la administracin y con el sistema
poltico y stos a su vez con
ella. Lo que hay que analizar

son los procesos complejos

que se forman en esta arena
comn.
En tercer lugar, el anlisis de
polticas no se queda en la
perspectiva de la eficiencia
econmica. Esta sin duda, es
una dimensin bien importante, pero va ms all porque alrededor de la ejecucin de una
poltica estn las presiones de
la sociedad y las presiones polticas, que necesariamente
trascienden la dimensin de la
eficiencia econmica. Por consiguiente, las polticas pblicas
no se pueden mirar como el
simple trnsito a travs de una
instancia administrativa que
funciona con la misma lgica
de la administracin privada.5
Ese es precisamente una
parte importante del debate
actual de la reforma del Estado
y de la administracin pblica.
5
De ah el debate contemporneo de si los criterios de efectividad (eficiencia y eficacia) de la administracin privada,
son vlidos y aplicables tambin para el funcionamiento de
la administracin pblica.

47

Por ltimo y como cuarta

premisa, es importante resaltar que en el anlisis de polticas pblicas la legitimidad de
la administracin pblica que
se plantea al menos en dos
formas. Una, derivada del sistema poltico la propia de los
procesos electorales que
constituye una forma de legitimacin como parte del aparato estatal: es lo que algunos
autores llaman la legitimacin
de onda larga. La otra, la legitimacin producto de los servicios que presta la administracin pblica a la sociedad,
o sea, su relacin permanente
con sus clientelas sociales y
que se pude entender como la
onda corta para significar el
diario proceso de legitimacin que se produce. Dependiendo de si esas clientelas6
consideran que esa parte especfica de la administracin
pblica est prestando buen
servicio, sta recibe un componente de legitimacin. En
caso contrario, no se legitima.
De nuevo aparece la relacin
administracin-sociedad como
vnculo estrecho y cercano.
Caractersticas del anlisis
de polticas pblicas
Para cualquier buen anlisis de
polticas pblicas, es bien importante tener siempre presente y sobre todo hacer frecuente alusin, a por lo menos
cinco caractersticas:
La primera, toma la poltica
pblica como unidad de anlisis: su unidad de anlisis es la
48

6
Clientelas en trminos de personas que reciben determinados servicios que presta la administracin.

poltica pblica considerada

como un todo, vista en su proceso global, es decir, sin hacer
un retrato de la realidad o seccionarla en un momento dado.
Desde esta perspectiva se
mira en conjunto lo que pasa
desde que se inicia esa poltica hasta el momento en que
se analiza.
El segundo lugar, el anlisis
de la poltica tiene una ambicin explicativa. Pretende decir qu fue lo que pas y porqu pas, no simplemente
contar lo que sucedi. El anlisis de poltica es como la
puesta a prueba de una hiptesis, en el sentido de que si
se realiza un determinado tipo
de accin, probablemente se
producirn determinados tipos
de efectos. Lo que en realidad
hace el analista recurriendo a
los instrumentos de las ciencias sociales y econmicas
es mirar si esa hiptesis es vlida o no. Debe tambin sacar
a flote cules fueron los verdaderos objetivos de la accin
estatal, porque no siempre lo
que dice el discurso de la poltica es lo que efectivamente se
realiza.7 el analista de la poltica no se puede contentar con
lo que es para consumo pblico, tiene que escudriar y mirar qu es lo que efectivamente se propone una poltica, qu
es lo que realmente persigue
como efecto.
La tercera caracterstica es
que el anlisis de poltica ape7
Algunos formuladores de polticas recomiendan que lo que
es de consumo masivo, no siempre debe ser todo lo que
dice la poltica. Proponen especficamente, la necesidad de
tener dos tipos de informacin: una abierta y otra informacin ms reservada.

la al anlisis diacrnico, es decir, al anlisis histrico. Una

poltica sin duda, tiene que ser
considerada dentro de un
contexto histrico. Al analizar
por ejemplo, la poltica de vivienda social en un pas cualquiera, no se pueden mirar
simplemente los resultados;
hay que considerar porqu se
lleg a formular esa determinada poltica, cules fueron
los antecedentes, en qu consisti el discurso de la poltica,
cmo se ejecut, cules fueron los recursos que se le
asignaron, qu pas en el proceso de implementacin y finalmente, qu resultados tuvo.
Con base en toda esa informacin, se intenta -considerando el proceso en su conjunto- formular tesis o hiptesis explicativas.
En cuarto lugar, el anlisis
de polticas hace saltar, por as
decirlo, las barreras entre el
sistema poltico, el sistema administrativo y el sistema social.
Se puede entender como un
corte trasversal que pone en
relacin estos tres sistemas y
por lo tanto, establece una novedosa forma de abordar la relacin Estado-sociedad, priorizando lo que podramos denominar el momento estatal administrativo.
Por ltimo, la quinta caracterstica demuestra que el
anlisis de polticas pblicas
trabaja con un supuesto terico-metodolgico muy importante: considera al Estado
como una organizacin social

compleja,8 al interior de la cual

hay conflictos.9 No es una entidad sin fisuras que funciona en
forma monoltica, unificada y
armnica; por el contrario, alberga en su interior los mismos
conflictos de la sociedad, las
mismas contradicciones que
se observan en el conglomerado social, las dismiles y muchas veces contradictorias
fuerzas y la diversidad de intereses presentes en todo sistema social, lo cual inevitablemente incide en los procesos
de ejecucin de las polticas
pblicas. En este sentido se
podra decir que el proceso de
ejecucin de la poltica pblica
es el reflejo y la sntesis de: los
intereses del sistema poltico (o
rgimen poltico) que se expresaron en su formulacin; los
intereses del sistema administrativo que tambin entran a
8
Esta caracterstica, precisamente, rompe con esquemas
tradicionales tanto del marxismo como de las teoras liberales, para analizar en forma ms acorde con la realidad- el
aparato estatal.
9
Algunas veces el conflicto se considera como anormal
o patolgico. Sin embargo, esta perspectiva de anlisis lo
entiende como algo perfectamente normal, inherente al
concepto mismo de la sociedad. El problema se puede presentar cuando no existen las reglas institucionales claras,
los canales apropiados a las instancias determinadas para
que los conflictos se puedan tramitar y resolver sin grandes
traumatismos.

jugar en la implementacin
haciendo que sta, por momento, se desve en uno u otro
sentido, y tambin, por supuesto, los intereses de las fuerzas
sociales donde estn al final
de cuentas las personas que
reciben las acciones concretas
y pueden reaccionar a favor o
en contra de ellas.10 Y es que
cuando se hace referencia a
los intereses del sistema administrativo, hay que tener presente que los distintos sectores
10
Vale la pena recordar a este respecto, que con el nombre
de contrapeso o balanza de los poderes se reconoce la
teora preconizada por Aristteles y Locke y enunciada por
Montesquieu en su obra Del espritu de las leyes. Con ella
se pretenda contrarrestar casi mecnicamente los excesos que pueden cometer en sus funciones aquellos que
dirigen los destinos del Estado. Para justificar esa teora,
Montesquieu parte de la base de que dichos abusos se
originan en el hecho de hallarse concentradas en una sola
persona, las facultades de hacer las leyes y de aplicarlas
(tirana y absolutismo) y que para corregirlos, basta dividir o
desmembrar el poder supremo en tres poderes diferenciados, autnomos e independientes entre s, estructurndolos
de modo que la accin de uno no interfiera con la de otro
y que todos juntos por un juego en que los intereses y
conveniencias de cada cual, considerados a la luz de las
respectivas facultades cumplan la misin de dispensar el
bien y la justicia. Estos tres poderes son:
El Legislativo, que corresponde a las Cmaras (Baja y
Alta en algunos pases o de representantes y senadores
en otros) y queda encargado de elaborar o modificar las
leyes segn las aspiraciones de inters pblico.
El Judicial, encargado de administrar justicia, castigar crmenes, interpretar las leyes (tribunales) en los casos de
conflicto y en los otros que deban aplicarse, y
El Ejecutivo, dedicado a aplicar las leyes gobierno) por
medio de los organismos que lo secundan.
Algunos tratadistas sitan entre estos tres poderes un cuarto
(armnico y moderador) que corresponde al jefe de Estado
propiamente y que trata de armonizar los roces y conflictos
que en el ejercicio de aquellos puedan producirse.

de la administracin pblica
en la media en que ganan autonoma imponen sus intereses por encima de los intereses
de la poltica pblica. Lo mismo
puede suceder con los intereses del sistema social, pues
muchas veces es la misma ciudadana que en la mediad que
gana autonoma, impone sus
interesa por encima de aquellos de la Poltica Pblica. Como
resultado de lo anterior, el aparato estatal es una arena perfectamente empapada de conflictos sociales y polticos como
elemento normal y forma de
ser, funcionar y decidir. Lo contrario sera imaginar una sociedad homognea, en la que todos pensaran igual, lo cual
aparte de ser a todas luces,
una perfecta utopa sera una
situacin bastante tediosa y
muy aburrida.
nfasis en el anlisis de
polticas pblicas
Dos grandes corrientes han venido haciendo carrera entre los
analistas de polticas pblicas,
en relacin tanto con los papeles que desempean quienes
integran cada grupo, como con
el nfasis de cada uno de ellos
en las particularidades del proceso.
Una primera categora es la
de los asesores de quienes toman decisiones polticas. Para
ellos por lo general la poltica
pblica es bsicamente un
conjunto de decisiones y, por
consiguiente, la etapa o momento fundamental es la formulacin. Su preocupacin
central es el que la poltica se

49

formule de la mejor manera posible, que tenga el mayor nivel

de coherencia.11 Su nfasis se
concentra en el problema de la
decisin y la previsin. Su preocupacin primordial radica en
la forma como los distintos problemas de la incertidumbre
presentes en toda decisin
estn manejados y en la manera de llegar a la mejor decisin
posible. En principio, no les
preocupa mucho, lo dems.
Una segunda corriente o
tendencia es la de los analistas
independientes es decir, que
no son funcionarios del Estado, quienes consideran que
la poltica pblica no son slo
buenas intenciones. Les importa lo que efectivamente el
Estado hace y por consiguiente aseguran que el momento
ms importante de la poltica
es la ejecucin. As, ponen en
la etapa de implementacin
todo su nfasis y empeo.
Para esta clase de analistas, la
poltica pblica es lo que el Estado hace y por consiguiente
aseguran que el momento ms
importante de la poltica es la
ejecucin. Ponen en la etapa
de implementacin todo su nfasis y empeo. Para esta clase de analistas, la poltica pblica no es como para los anteriores, un conjunto de intenciones, sino un conjunto de
acciones.12

50

deben asumirse en su conjunto

porque la poltica pblica es
tanto lo que el Estado dice
como lo que el Estado hace:
tanto las formulaciones como
las acciones mismas que desarrolla el Estado. Lo anterior, implica que cuando se analice
una poltica pblica, sea necesario indagar y estudiar qu
pas en su origen, cmo, cundo y porqu se incluy en la
agenda gubernamental, cmo
se formul, cmo se implement y hacer los ejercicios de evaluacin correspondientes. Es lo
que proponemos llamar el proceso integral de las polticas
pblicas.

Estas dos posiciones, antes

de verse como excluyentes,

Por eso, tambin para el

anlisis -y en relacin con el
origen de cualquier poltica- es
muy importante determinar
cmo se da el trnsito de un
problema cualquiera (que ya
existe en la sociedad) a un problema considerado por esa
misma sociedad, como importante y por ello, socialmente
relevante. Es decir, es necesario averiguar Qu fue lo que
pas?, Cuntos, quines y
cmo intervinieron? Cules
otros actores se involucraron y
podran en el futuro hacerlo?
Quines se opusieron? y tambin, con qu recursos de poder contaron? etc. Este paso
del llamado proceso integral,
entre la generacin y la etapa
de formulacin, puede desagregarse a su vez, en las siguientes seis subetapas13:

11
Entiendo por coherencia, la ausencia de contradicciones
lgicas.
12
Algunos autores, entre otros el francs Paulo Rocoeur en
El discurso de la accin y el argentino Eliseo Vern en Construir el acontecimiento: los medios de comunicacin masiva
y el accidentalismo, consideran el discurso como accin.

13
No existe todava un consenso generalizado en torno al
nmero, orden y secuencia, ni con respecto a las caractersticas, actores, condiciones, causas y efectos de cada
una de ellas.

La bsqueda del asunto o

cuestin (issue search)
La filtracin de la cuestin (issue filtration)
La definicin de la cuestin
(issue definition)
El pronstico (forecasting).
El establecimiento de objetivos y prioridades, y
El anlisis de opciones.
Cada uno de estos pasos
que se supone recorre todo
Estado para responder a las necesidades y deseos de sus ciudadanos son todo un rico campo, muy abonado que es necesario investigar, estudiar y sobre
todo, analizar, teniendo en cuenta entre otras cosas que las
circunstancias de modo, tiempo
y lugar como los actores intervienen y los recursos con que
cuentan, nunca son los mismos.
Este panorama se complica si
se tiene en cuenta la inevitable
particularidad de proceder cada
gobierno (su estilo propio). Es
importante plantear hiptesis y
respuestas alternativas de cmo
por ejemplo los gobiernos han
incluido consejeros presidenciales, asesores de cabecera, altos
comisionados, delegado con
poderes plenos y muchos otros
ms cargos de diferentes y variada ndole, con el fin de proceder a incluir un determinado
asunto en la agenda, bien sea la
ministerial, la de los mismos
asesores o la presidencial. Es
necesario, pues, determinar los
inevitables cambios tanto en el
proceso de formulacin, como
en el de implementacin y en
anlisis de polticas pblicas
para un determinado pas, con
cada gobierno en general y en

cada regin en particular. Y es

que en cada uno de los diferentes territorios que conforman
nuestra particular y muy peculiar
idiosincrasia latina, los procesos
que se relacionan con el anlisis
integral de las polticas pblicas,
son afortunadamente propios,
diferentes y muy particulares los
unos de otros. Ah es donde radica la riqueza del anlisis comparativo: en la diversidad y variedad de actores, procesos, leyes,
entornos y culturas. Realmente,
nada es igual.
Herramientas bsicas para
el anlisis
En todo campo, rea, disciplina, o perspectiva, es necesario
establecer las herramientas bsicas necesarias para acometer su estudio. El campo de las
polticas pblicas no es la excepcin a esta regla, sobre
todo, cuando para la etapa de
anlisis se trata. De acuerdo
con lo anterior, se presentan a
continuacin algunas de las
herramientas bsicas, que se
han considerado como las ms
recomendadas y mnimas necesarias, como apoyo para incursionar con paso firme y
decidido en esta rea de estudio, investigacin y accin. Estas son: (1) La parcialidad del
diagnostico unipersonal, (2) El
asunto o cuestin (issue), (3) El
surgimiento de ese asunto o
cuestin, (4) La toma de posicin por parte del gobierno, (5)
Flujo y contra-flujo de toda poltica pblica (6) La toma de posicin por parte de otros actores sociales, (7) La agenda gubernamental y (8) El proceso
de la Agenda Gubernamental.

La parcialidad del
diagnstico unipersonal
Algo que de por s puede invalidar la percepcin de la realidad de una situacin cualquiera y por ende el anlisis de una
poltica pblica, es el diagnstico que de ella se haga. El
diagnstico es el punto de
partida de todo un proceso de
evaluacin. Sin embargo, es
slo una visin de la realidad,
la visin de quien lo elabora;
por ello dependiendo de la posicin y ubicacin que ocupe
cada uno de los diferentes actores, pueden dar lugar a distintas versiones de la realidad.14 De all la importancia de
que exista siempre la alternativa de discutir, de cambiar, de
corregir, todo diagnstico de
la realidad. Da a da se cuenta
con mejores herramientas para
aproximarse a la realidad pero
se trata simplemente de ello:
aproximaciones. Por lo anterior, se plantea, en primer lugar, el proceso de abordaje
interdisciplinario (multidimensional) como base para la
construccin de todo el andamiaje que conlleva al anlisis
de una poltica pblica. En segundo lugar, se propone la
planeacin estratgica situacional (PES) y su concepcin
de momento como herramienta ms real y por qu
no? ms adaptada a nuestro
medio latinoamericano.15

14
La verdad es un asunto que merece un tratamiento fisiolgico. Aunque algunas ciencias (religin, teologa, comunicacin, etc.) lo proponen como algo objetivo, sin embargo,
el aspecto de subjetividad est estrechamente con ella.
15
Mas adelante en este documento se presenta una breve descripcin de la PES, y se compara con la planeacin
tradicional. Esta presentacin se ha estructurado, desde el
punto de vista de los supuestos tericos de cada uno de los
planteamientos.

As, la fase de diagnstico

entendida como una investigacin de carcter interdisciplinario, que integra procesos de
captacin de datos, hasta su
anlisis e interpretacin que
viene avanzando dentro del camino del proceso evaluativo, el
cual a su vez hace posible la
elaboracin de polticas pblicas ms eficaces y de mayor
alcance se propone que sea
reemplazada por el concepto
de momento entendido como
instancia, circunstancia o coyuntura por la que atraviesa un
proceso que no tiene comienzo
ni trmino definido.
El asunto o cuestin
Los asuntos o cuestiones corresponden al subconjunto de
los problemas sociales, aquellos que han dado el trnsito a
problemas objetivos, que por
su misma naturaleza podemos
llamar problemas polticos, es
decir, que han sido problematizados debido a la intervencin
de agentes activos. En torno
de ellos, se encuentran, se integran o se separan, el Estado
por un lado y del otro los varios
intereses de los distintos sectores de la sociedad. Este conjunto de actores dentro de los
cuales el Estado es un actor
ms interacta conjuntamente en el seguimiento, desarrollo
y resolucin del mismo.
Los comportamientos o acciones involucradas en estos
asuntos que bsicamente
pueden ser actitudes a favor o
en contra del asunto transforman necesariamente el mbito
social existente. Para el anlisis

51

del tema en cuestin, se tendrn en cuenta slo aquellos

asuntos que sobrepasen el
mbito puramente civil y que
requieran, entonces, de la atencin estatal.
Asimismo existe la respuesta (o en otras palabras una
toma de posicin) por parte del
Estado con respecto a un
asunto o cuestin determinado. Dentro de este panorama,
es bien importante, estudiar el
momento cuando esta respuesta (o toma de posicin) se
topa y se encuentra cara a
cara, con el problema que intenta, pretende o ha decidido
ya solucionar.

52

El surgimiento de un asunto
o cuestin
De los distintos, variados e innumerable problemas que existen en toda sociedad, slo algunos de ellos son enfrentados
o encarados por parte del gobierno. El resto inevitablemente son omitidos y muchos lamentablemente casi olvidados
o dejados en un segundo plano. Es posible que se pretenda,
por ejemplo, dejar pasar en forma desapercibida algunos de
estos problemas, con el fin de
evitar as, el hecho de enfrentarlos y comprometerse con su
solucin. Obviamente, ese proceder acarrea toda una serie
de circunstancias graves algunas, leves otras, prximas
stas o remotas aquellas pero
de todas formas, llenas de
oportunidades y amenazas con
la incertidumbre que es necesario sortear y ojal en lo posible lograr manejar.

Con respecto a aquellos

problemas que el gobierno enfrenta porque considera socialmente relevantes, se debe
en primer lugar proceder a
determinar, concretar y especificar cul es realmente el
asunto, cuestin, el issue y
cmo surgi.
Suele afirmarse que existen
asuntos problematizados, que
se encuentran en un callejn
sin salida, es decir, que son
cuestiones catalogadas como
insolubles. Sin embargo, el rezago de estos asuntos o la
manera como se sumergen
entre otros ms oportunos,
apropiados, de mayor envergadura, etctera obedece a
la respuesta que proporcionan
los actores involucrados directa o indirectamente en el proceso. A muchos, el gobierno
les da la espalda (en otras palabras, el gobierno les voltea
la cara) es decir, no los enfrenta. Otras veces, se intenta
plantearlos pero no es posible
lograrlo, puede ser porque algunos actores intentan presionar y lo consiguen de tal forma que los opacan, ahogando
as los intentos del Estado o
de otros actores, por convertirlos en problemas socialmente relevantes.
Con estos antecedentes, lo
esencial para el anlisis es encontrar la estructura bsica y el
engranaje primigenio que sirve
(o que sirvi) como base para
la gestacin del embrin correspondiente a ese issue, a
ese problema que se convertir
en asunto o cuestin. Para lo-

grar lo anterior, es necesario

conocer, entonces, el proceso
que dio lugar a ese surgimiento, las causas que lo originaron,
las circunstancias dentro de las
cuales se form, las fuerzas
que lo engendraron, los medios
que lo han motivando, haciendo cada vez ms notorio, acrecentando su dinamismo o concrecin, hasta convertirlo en
una cuestin de inters para el
gobierno.
Es necesario adems, inferir
cules han sido las bases para
su desarrollo, en qu grupos se
identifican, las principales amenazas, sus expectativas prioritarias, cules actores estn a
favor, cules en contra, qu razones esgrimen, cules y cuntos recursos de poder exhiben,
etctera.
De esta forma, es posible
identificar los diferentes orgenes que se utilizaron y las distintas vas que se considerarn
necesarias para concluir su
posterior proceso de resolucin. Al estudiar esta estructura
es muy recomendable enmarcar esta informacin dentro del
modelo DOFA,16 FODA o
SWOT.

16
Laureano Ladrn de Guevara presenta esta concepcin
instrumentalista de diagnstico, fundamentando su utilidad
para las posteriores fases o etapas del proceso integral, en
Estado, administracin pblica y desarrollo, pg. 111.