Agustin Gordillo - Tratado de Derecho Administrativo - Tomo 4 - El Procedimiento Administrativo PDF

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TRATADO DE DERECHO ADMI NI STRATI VO
TOMO 4
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO
AGUST N GORDI LLO
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PRLOGO DE JORGE A. SENZ
TOMO 4
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Octava edicin
FUNDACIN DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Buenos Aires
2004
Copyright by Agustn Gordillo y Fundacin de Derecho Administrativo
Viamonte 749, piso 10, of. 8, Buenos Aires (C1053ABO), Argentina
Hecho el depsito que marca la ley 11.723
Impreso en la Argentina
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I.S.B.N.: 950-9502-34-0
TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
TOMO 4
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1 edicin, Buenos Aires, lvarez, 1964
2 edicin, Buenos Aires, Macchi, 1971
3 edicin, Buenos Aires, Macchi, 1980
Reimpresiones varias
4 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 2000
1 edicin Colombiana, F.D.A. y Biblioteca Jurdica Dik, Medelln, 2001
1 edicin Venezolana, Caracas, FUNEDA, Fundacin de Estudios de Derecho
Administrativo y F.D.A., 2001
6 edicin y 1 edicin Peruana, Lima, ARA Editores y F.D.A., 2003
6 edicin y 1 edicin Brasilea, Belo Horizonte y San Pablo, Editora Del
Rey y F.D.A., 2003
7 edicin y 1 edicin Mexicana, Mxico, D.F., UNAM (IIJ), Editorial Porra
y F.D.A., 2004
INDICE
Prl ogo de JORGE A. SENZ ................................................................................................ 27
Agradeci mi entos en l a 8 ed. del tomo 4 ......................................................................... 37
Agradeci mi entos en ocasi n de l a edi ci n mexi cana de l os cuatro vol menes ............. 39
Prl ogo a l a sexta edi ci n del t. 4 .................................................................................... 45
Prl ogo a l a qui nta edi ci n del t. 4 .................................................................................. 47
Agradeci mi entos en ocasi n de l a 4 edi ci n del t. 4 ...................................................... 49
Cap tul o I
LAS PARTES
I . Capacidad para ser parte..............................................................................................I -1
1. Capaci dad ci vi l y capaci dad admi ni strati va ......................................................... I -1
2. La regl a general : personas f si cas o jur di cas, asoci aci ones, etc. .......................... I -3
3. El caso del menor adul to......................................................................................... I -3
3.1. Menor adul to funci onari o pbl i co ................................................................... I -4
3.2. Menor adul to que ejerce profesi n o i ndustri a ............................................ I -5
3.3. Menor adul to con t tul o profesi onal habi l i tante ............................................ I -5
3.4. Menor adul to que i ngresa a l a funci n pbl i ca .............................................. I -6
3.5. Menor emanci pado por matri moni o o habi l i taci n ........................................ I -6
3.6. Menor adul to como usuari o o admi ni strado .................................................. I -7
3.7. Concl usi ones .................................................................................................... I -7
4. Menor i mpber ........................................................................................................ I -9
5. El i nmi grante i rregul ar ......................................................................................... I -10
5.1. La asi stenci a jur di ca y l i ng sti ca gratui ta al i nmi grante i rregul ar ......... I -11
5.2. Rgi men de recursos y acci ones ..................................................................... I -11
6. Menores i nternados. ............................................................................................. I -11
7. Adul tos con capaci dad l i mi tada ........................................................................... I -12
7.1. Sordomudos .................................................................................................... I -12
7.2. Enfermedades mental es ................................................................................I -13
7.3. Otros casos de capaci dad l i mi tada ............................................................... I -13
8. Entes estatal es con personal i dad jur di ca .......................................................... I -14
8 EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO
9. rganos admi ni strati vos si n personal i dad jur di ca ...........................................I -16
9.1. rganos que defi enden atri buci ones del ente al que pertenecen. ................ I -17
9.2. rganos que i mpugnan actos de un superi or jerrqui co que ha ejerci do
control de l egi ti mi dad sobre el l os .................................................................I -17
9.3. Otros casos ......................................................................................................I -18
10. Funci onari os o empl eados pbl i cos ...................................................................I -19
11. Susti tuci n de partes: herederos ........................................................................ I -20
12. Terceros ...............................................................................................................I -20
I I . Representacin y patrocinio de las partes ..................................................................I -23
13. Representaci n ...................................................................................................I -23
13.1. Admi si bi l i dad ............................................................................................I -23
13.2. Qui nes pueden ser representantes ..........................................................I -24
13.3. Formas de l a representaci n ..................................................................... I -26
13.3.1. Poder notari al ................................................................................. I -26
13.3.2. Copi a si mpl e de poder, fi rmada por apoderado o l etrado ............ I -26
13.3.3. Otros supuestos de copi a si mpl e de poder .................................... I -27
13.3.4. Poder apud acta ..............................................................................I -28
13.3.5. Carta-poder autenti cada ............................................................... I -28
13.3.6. Carta-poder si mpl e ........................................................................I -28
13.3.7. Representaci n necesari a. Casos en que se requi ere probarl a .... I -29
13.3.8. Representaci n presunta. Gesti ones verbal es ..............................I -29
13.3.9. Mandato tci to ...............................................................................I -30
13.3.10. Gesti n de negoci os. Casos de urgenci a ....................................... I -31
13.4. I ntervenci n del representante y representado ........................................I -31
13.5. Exti nci n .....................................................................................................I -33
13.6. Representaci n uni fi cada y su revocaci n ................................................I -33
13.7. Separaci n admi ni strati va del mandatari o............................................. I -34
14. Patroci ni o ............................................................................................................ I -35
14.1. No exi gi bi l i dad ...........................................................................................I -35
14.2. Patroci ni o no l etrado ................................................................................. I -38
14.3. El patroci ni o l etrado como garant a consti tuci onal ................................. I -38
14.4. Conveni enci a de exi gi r el patroci ni o l etrado............................................. I -38
14.5. Patroci ni o y representaci n .......................................................................I -39
14.6. Patroci ni o l etrado obl i gatori o y costas .....................................................I -39
14.7. Patroci ni o l etrado en el procedi mi ento i mposi ti vo ..................................I -40
15. Asi stenci a jur di ca ..............................................................................................I -41
Cap tul o I I
EL ADMI NI STRADOR
I . I ntroduccin................................................................................................................. I I -1
1. Extensi n del concepto de admi ni strador. Su carcter de parte ........................ I I -1
I I . Facultades respecto al trmite.................................................................................... I I -3
2. Resol uci ones de mero trmi te .............................................................................. I I -3
3. Competenci a para deci di r l a procedenci a formal de l os recursos ....................... I I -3
4. Momento en el cual resol ver sobre l a admi si n formal del recurso ................... I I -5
5. Cri teri o para l a admi si n de l os recursos. El pri nci pi o pro actione.................... I I -5
6. El evaci n al superi or de l os recursos y denunci as ............................................... I I -5
7. El rechazo de escri tos por l a Mesa de Entradas .................................................. I I -6
9 I NDI CE
7.1. Expresi ones i njuri osas .................................................................................. I I -6
7.2. Escri tos i mprocedentes ................................................................................. I I -7
7.3. Comparaci n y concl usi ones. La admi ni straci n como acci n ..................... I I -8
8. La i mpul si n e i nstrucci n de ofi ci o ..................................................................... I I -9
9. I nvi taci n a l as partes a reuni ones .................................................................... I I -10
10. Caduci dad del procedi mi ento........................................................................... I I -11
11. Facul tades di sci pl i nari as ................................................................................. I I -13
11.1. Probl emas que presenta .......................................................................... I I -13
11.2. La norma l egal ......................................................................................... I I -14
11.3. Desti natari os de l a norma ...................................................................... I I -14
11.4. rgano competente para ejercerl as ........................................................ I I -16
11.5. Sanci ones apl i cabl es ............................................................................... I I -17
11.5.1. Graduaci n de su ejerci ci o............................................................ I I -17
11.5.2. Ll amado de atenci n o aperci bi mi ento ....................................... I I -17
11.5.3. Testado ......................................................................................... I I -18
11.5.4. Mul tas ........................................................................................... I I -18
11.5.5. Excl usi n de l as audi enci as ......................................................... I I -18
11.5.6. Separaci n de l os apoderados ...................................................... I I -19
I I I . Facultades respecto al fondo de los recursos............................................................ I I -19
12. Revocaci n de su propi o acto, i mpugnado jerrqui camente ........................... I I -19
12.1. L mi tes a l a facul tad de revocar ............................................................. I I -20
13. Revocaci n de l os actos de l os i nferi ores, i mpugnados jerrqui camente ....... I I -21
14. Revocaci n del propi o acto l uego de resuel to el recurso jerrqui co por el
superi or ............................................................................................................. I I -22
14.1. Admi si n del recurso ............................................................................... I I -22
14.2. Rechazo del recurso por razones formal es .............................................. I I -22
14.3. Rechazo de l a denunci a de i l egi ti mi dad ................................................. I I -22
14.4. Rechazo del recurso.................................................................................. I I -23
15. Deci si n del recurso. I nadmi si bi l i dad de l a reformatio in pejus ..................... I I -24
I V. Deberes del administrador ...................................................................... I I -27
16. Faci l i tar l a defensa del i nteresado .................................................................. I I -27
17. I mpul sar el trmi te .......................................................................................... I I -29
18. Requeri r y bri ndar di rectamente i nformes a otras reparti ci ones .................. I I -30
19. Produci r l a prueba ............................................................................................ I I -32
20. Deci di r expresamente todas l as peti ci ones ..................................................... I I -33
21. Caracteres y requi si tos que debe reuni r l a deci si n ....................................... I I -35
21.1. Requi si tos previ os de val i dez .................................................................. I I -35
21.1.1. Audi enci a ...................................................................................... I I -35
21.1.2. Procedi mi entos esenci al es ........................................................... I I -35
21.1.3. Di ctamen l etrado .......................................................................... I I -35
21.1.4. Causa ............................................................................................ I I -36
21.2. Requi si tos del acto a emi ti rse ................................................................ I I -36
21.2.1. Competenci a ................................................................................. I I -36
21.2.2. Moti vaci n de hecho y de derecho ................................................ I I -36
21.2.3. Deci di r todas l as cuesti ones propuestas ..................................... I I -37
21.2.4. Otros requi si tos de val i dez .......................................................... I I -37
22. Conti nuaci n: desi sti mi ento del recurrente y archi vo de l as actuaci ones ..... I I -37
22.1. Caso de desi sti mi ento ............................................................................. I I -37
22.2. Archi vo...................................................................................................... I I -38
V. Recusacin y excusacin........................................................................................... I I -39
23. Procedenci a de l a recusaci n ............................................................................ I I -39
24. Oportuni dad de pl antear l a recusaci n ........................................................... I I -39
24.1. Causal es preexi stentes ........................................................................... I I -39
24.2. Causal es sobrevi ni entes ......................................................................... I I -40
25. Efectos de l a i nterposi ci n de l a recusaci n .................................................... I I -41
26. Causal es comunes de recusaci n y excusaci n ................................................ I I -42
27. Otras causal es de recusaci n ........................................................................... I I -45
27.1 I ncompati bi l i dades y confl i cto de i ntereses ............................................ I I -45
27.2. El prejui ci o personal ................................................................................ I I -46
27.3. El prejuzgami ento como causal de recusaci n ........................................ I I -47
28. La recusaci n si n expresi n de causa .............................................................. I I -48
29. Personas que pueden ser recusadas ................................................................ I I -49
29.1. En general ................................................................................................. I I -49
29.2. I ndi vi dual i zaci n del o l os recusados ...................................................... I I -50
29.3. El caso del Presi dente, el Jefe de Gabi nete y l os mi ni stros ................... I I -50
30. Excusaci n. Causal es que l a hacen obl i gatori a o facul tati va ......................... I I -51
31. Trmi te ............................................................................................................. I I -52
VI . Responsabilidad del administrador ...................................................................... I I -53
32. Caracteres de l a responsabi l i dad ci vi l . Remi si n ........................................... I I -53
33. I mportanci a prcti ca de l a responsabi l i dad ci vi l del funci onari o .................. I I -54
Cap tul o I I I
LOS RECURSOS ADMI NI STRATI VOS
I . Concepto ..................................................................................................................... I I I -1
1. Concepto ampl i o .................................................................................................. I I I -1
1.1. Medi os de protecci n .................................................................................... I I I -1
1.2. Carga del admi ni strado y pri vi l egi o i ncausado de l a admi ni straci n. Va-
l l adar para el acceso a l a justi ci a ................................................................ I I I -2
2. Di ferenci as ........................................................................................................... I I I -4
2.1. Autori dad que l os deci de .............................................................................. I I I -5
2.2. Funci n que ejerce el que l os deci de ............................................................. I I I -5
2.3. Carcter en que acta qui en deci de ............................................................. I I I -5
2.4. Extensi n del control ejerci do y l egi ti maci n .............................................. I I I -6
2.5. Facul tades procedi mental es del rgano deci dente ..................................... I I I -7
2.6. Natural eza del acto que deci de el recurso ................................................... I I I -8
2.7. Estabi l i dad de l a deci si n ............................................................................ I I I -8
2.8. Recurri bi l i dad de l a deci si n ....................................................................... I I I -8
2.9. Uni dad de acci n, pl ural i dad de recursos .................................................... I I I -8
2.10. Onerosi dad o gratui dad ............................................................................ I I I -10
2.11. I ntervenci n profesi onal requeri da .......................................................... I I I -10
2.12. Di recci n del proceso y del procedi mi ento ............................................... I I I -11
2.13. Otras di ferenci as de procedi mi ento ......................................................... I I I -11
3. Recurso, recl amaci n y denunci a ....................................................................... I I I -12
3.1. En l a doctri na .............................................................................................. I I I -12
3.2. En l a prcti ca argenti na ............................................................................. I I I -13
4. El recurso como acto y como derecho ................................................................. I I I -16
4.1. El recurso es un derecho.............................................................................. I I I -16
11 I NDI CE
4.2. El recurso es un acto ................................................................................... I I I -17
4.3. El recurso es un medi o de defensa ............................................................. I I I -18
4.4. El recurso como medi o de conci l i aci n ....................................................... I I I -19
4.5. Concl usi ones ............................................................................................... I I I -19
I I . Requisitos formales ................................................................................................. I I I -20
5. Los requi si tos formal es del decreto 1.759/72 (t.o. 1991 por decr. 1883/91).... I I I -20
5.1. Requi si tos general es de cual qui er escri to ................................................. I I I -21
5.2. Requi si tos de l os escri tos que espec fi camente i ni ci an un trmi te ......... I I I -21
5.3. Requi si tos propi os del recurso ................................................................... I I I -21
6. Su exi gi bi l i dad en l a prcti ca ............................................................................ I I I -22
7. Requi si tos m ni mos exi gi bl es ........................................................................... I I I -23
8. El recurso debe ser escri to. La cuesti n de l a oral i dad. ................................... I I I -23
8.1. La hi ptesi s de oral i dad. ............................................................................ I I I -23
8.2. La regl a de escri tori edad ............................................................................ I I I -24
8.3. Papel ............................................................................................................ I I I -24
8.4. Escri tura ...................................................................................................... I I I -25
8.5. Fi rma ........................................................................................................... I I I -26
9. Presentaci n por tel egrama o carta documento ............................................... I I I -27
10. El recurso debe i ndi car el nombre, apel l i do y domi ci l i o del recurrente ......... I I I -29
I I I . Requisitos sustanciales .......................................................................................... I I I -30
11. La cl ara mani festaci n de vol untad ............................................................... I I I -30
12. Fundamentaci n del recurso ........................................................................... I I I -31
I V. Omisin de requisitos formales o sustanciales ...................................................... I I I -32
13. Cri teri o a segui r ............................................................................................... I I I -32
14. La compl ementaci n de un recurso con otro ................................................... I I I -34
V. Efectos de la interposicin del recurso..................................................................... I I I -34
15. La suspensi n o no del acto ............................................................................. I I I -34
16. I nterrumpe el trmi no ..................................................................................... I I I -35
17. No i nterrumpe l a prescri pci n de l a acci n .................................................... I I I -35
18. Suspende l a prescri pci n de l a acci n ............................................................. I I I -36
18.1. Suspensi n por un ao, una sol a vez ...................................................... I I I -36
18.2. Caduci dad de l a i nstanci a. Remi si n .................................................... I I I -37
18.3. El pl azo del art. 25: sus probl emas empi ezan en sede admi ni strati va .. I I I -37
19. No i mpl i ca trabar l a l i ti s en forma i nmutabl e .............................................. I I I -38
20. No afecta l as facul tades del i nferi or para revocar el acto i mpugnado .......... I I I -40
21. Efectos de l a i nterposi ci n conjunta de ms de un recurso ............................ I I I -40
21.1. Recursos i mprocedentes ......................................................................... I I I -40
21.2. Recursos en subsi di o .............................................................................. I I I -40
22. Haci a l a uni dad del recurso admi ni strati vo................................................... I I I -41
Cap tul o I V
VI STAS Y TRASLADOS
I . Caracteres que debe reunir el acceso a las actuaciones ............................. I V-1
1. Vi stas y trasl ados en derecho procesal y en derecho admi ni strati vo ............... I V-1
2. Cri teri o general : el l eal conoci mi ento de l as actuaci ones .................................. I V-4
3. Vi sta formal o i nformal ?.................................................................................... I V-6
3.1. Procedi mi ento correcto: vi sta automti ca ................................................... I V-6
3.2. Procedi mi entos defectuosos de vi sta ........................................................... I V-8
4. El trasl ado otorgado de ofi ci o y l a vi sta a pedi do de parte ................................ I V-9
4.1. Oportuni dad en que debe di sponerse el trasl ado........................................ I V-9
4.2. El caso de l os sumari os .............................................................................. I V-10
4.3. Los sumari os por monopol i o ...................................................................... I V-11
4.4. Los sumari os en l a funci n pbl i ca ............................................................ I V-12
5. La noti fi caci n de un acto i mpl i ca l a vi sta de l as actuaci ones ........................ I V-15
6. Acceso subsi gui ente ...........................................................................................I V-16
7. Formas de tomar vi sta ......................................................................................I V-17
7.1. El reti ro del expedi ente en prstamo ......................................................... I V-18
7.2. El derecho a obtener copi as del expedi ente ............................................... I V-19
8. Trmi nos para tomar l a vi sta ........................................................................... I V-20
8.1. Ausenci a de trmi nos ................................................................................. I V-20
8.2. Suspensi n de l os trmi nos ........................................................................ I V-21
8.3. Caso de denegaci n de l a vi sta .................................................................. I V-23
I I . Limitaciones a la vista ............................................................................................I V-23
9. Admi si bi l i dad de decl arar reservadas partes del expedi ente ......................... I V-23
10. rgano competente .......................................................................................... I V-24
11. I ndel egabi l i dad ................................................................................................ I V-25
12. Requi si tos del acto. El pedi do de l a reserva ................................................... I V-26
13. Reserva total o parci al .................................................................................... I V-27
14. Casos en que pueden reservarse partes del expedi ente ................................. I V-27
14.1. Pri nci pi o general .....................................................................................I V-27
14.2. I nformes, di ctmenes, peri ci as ............................................................... I V-29
14.3. Di ctmenes sobre un l i ti gi o actual ........................................................ I V-30
14.4. Otros ejempl os ........................................................................................ I V-31
15. El env o de expedi entes admi ni strati vos rel aci onados con un jui ci o actual . I V-31
16. Efectos de l a reserva ........................................................................................ I V-33
17. Pueden i nvocarse en l a deci si n l as pi ezas reservadas? .............................. I V-34
18. La i rregul ari dad en l as vi stas como causal de nul i dad ................................. I V-37
Cap tul o V
NOTI FI CACI N Y PUBLI CACI N
1. Acto general o parti cul ar, productor de efectos jur di cos i nmedi atos ................ V-1
2. La publ i ci dad del acto como presupuesto del recurso ......................................... V-2
3. Publ i caci n ............................................................................................................ V-3
4. La publ i caci n debe reproduci r ntegramente el acto ......................................... V-5
5. Noti fi caci n ........................................................................................................... V-5
6. Requi si tos y formas de l a noti fi caci n vl i da. El acto y sus ci rcunstanci as ...... V-6
6.1. Noti fi caci n personal ..................................................................................... V-7
6.2. Noti fi caci n espontnea ................................................................................ V-8
6.3. Noti fi caci n por cdul a .................................................................................. V-8
6.4. Noti fi caci n por tel egrama ............................................................................ V-8
6.5. Por carta, ofi ci o, etc., con avi so de recepci n ................................................. V-9
6.6. Noti fi caci n verbal ....................................................................................... V-11
6.7. Noti fi caci n por edi ctos, radi al , tel evi si va ................................................. V-11
6.8. La i nvi taci n a noti fi carse ........................................................................... V-12
13 I NDI CE
6.9. La noti fi caci n en zonas rural es ................................................................. V-13
6.10. Noti fi caci n por fax y por e-mail ............................................................... V-13
7. Fal ta de constanci a de l a noti fi caci n ................................................................ V-14
8. Noti fi caci n y publ i caci n. I mposi bi l i dad de i ntercambi arl as ......................... V-15
9. I mprocedenci a de recurri r un regl amento no publ i cado .................................... V-16
10. Val i dez de l a noti fi caci n ................................................................................. V-16
10.1. El acto y su moti vaci n deben noti fi carse ntegramente ....................... V-16
10.2. El deber de buena fe admi ni strati va de i nformar fi el e ntegramente re-
cursos y pl azos .......................................................................................... V-17
10.3. El caso espec fi co de l a noti fi caci n apta para cerrar l a v a judi ci al ..... V-19
11. Noti fi caci n espontnea por el parti cul ar ....................................................... V-20
12. Obl i gaci n de noti fi car ...................................................................................... V-21
Cap tul o VI
APERTURA A PRUEBA. MEDI OS DE PRUEBA
I . Apertura a prueba ...................................................................................................... VI -1
1. Oportuni dad de efectuar l a apertura a prueba .................................................. VI -1
2. Ejempl o de expedi ente mal l l evado por no real i zarse oportunamente l a aper-
tura a prueba ....................................................................................................... VI -2
3. Consecuenci as prcti cas de ese procedi mi ento defectuoso ................................ VI -3
4. Ejempl o de trami taci n correctamente efectuada ............................................. VI -3
5. Consecuenci as prcti cas de este procedi mi ento................................................. VI -5
6. Aceptaci n del cri teri o propuesto ........................................................................ VI -5
I I . Modalidad de la apertura a prueba .......................................................................... VI -7
7. Producci n i nformal de l a prueba ....................................................................... VI -7
8. Producci n de i nformes previ amente a l a eventual apertura a prueba ............ VI -8
9. Qui n di spone l a apertura a prueba ................................................................... VI -9
10. La apertura a prueba y l a fi jaci n de l os hechos a probarse ........................... VI -9
10.1. Apertura a prueba para probar determi nadas cuesti ones de hecho .... VI -11
11. La apertura a prueba, consti tuye una facul tad di screci onal ? ...................... VI -11
12. La decl araci n de puro derecho .......................................................................VI -12
13. I mpugnaci n de l a decl araci n de puro derecho ............................................. VI -12
14. La i ni ci aci n de un sumari o como caso especi al de apertura a prueba ......... VI -13
I I I . Medios de prueba ................................................................................................... VI -15
15. Objeto de l a prueba ..........................................................................................VI -15
16. Medi os de prueba admi si bl es .........................................................................VI -16
17. I nadmi si bi l i dad de l as pruebas i l eg ti mamente obteni das .......................... VI -17
18. I nadmi si bi l i dad de pruebas secretas, reservadas o confi denci al es ..... VI -19
19. Prueba de i nformes ..........................................................................................VI -20
19.1. I nformes de ofi ci nas admi ni strati vas .................................................... VI -20
19.2. I nformes de personas no estatal es ......................................................... VI -21
19.3. Conteni do de l os i nformes ...................................................................... VI -22
19.4. I nformaci n u opi ni n: i nformes y di ctmenes ......................................VI -23
20. I nformes y del egaci n de di l i genci as procesal es ............................................. VI -24
21. Comparaci n entre prueba de i nformes y prueba documental ...................... VI -24
22. Prueba testi moni al ..........................................................................................VI -25
22.1. Qui nes pueden ser testi gos: l egi sl aci n apl i cabl e ............................... VI -25
22.2. Ci taci n y audi enci a ...............................................................................VI -26
22.3. Caracteres que deben reuni r l as preguntas .......................................... VI -28
22.4. Caracteres que deben reuni r l as respuestas ......................................... VI -28
22.5. Repreguntas ............................................................................................VI -29
22.6. I ntrpretes ...............................................................................................VI -30
22.7. La oral i dad del testi moni o ..................................................................... VI -31
22.8. Prueba testi moni al produci da por escri to? .......................................... VI -31
23. Funci onari os que pueden decl arar por i nforme .............................................. VI -32
24. Las repreguntas en el testi moni o evacuado por i nforme ...............................VI -34
25. Prueba de posi ci ones .......................................................................................VI -34
26. Prueba peri ci al .................................................................................................VI -35
26.1. Admi si bi l i dad ......................................................................................... VI -35
26.2. Procedi mi ento formal o i nformal ........................................................... VI -35
26.3. Pruebas peri ci al es especi al es ................................................................ VI -37
27. Prueba documental .......................................................................................... VI -38
28. Otros medi os de prueba ................................................................................... VI -39
29. La fotograf a y fi rma di gi tal i zadas ................................................................. VI -40
Cap tul o VI I
PRODUCCI N Y VALORACI N DE LA PRUEBA
I . Carga de la prueba ................................................................................................... VI I -1
1. La carga de l a prueba recae sobre l a admi ni straci n ...................................... VI I -1
1.1. La real i dad .................................................................................................. VI I -1
1.2. El pri nci pi o jur di co .................................................................................... VI I -2
2. La carga de l a prueba y l a presunci n de l egi ti mi dad del acto admi ni strati vo . VI I -3
3. La carga de l a prueba en sede judi ci al y admi ni strati va ................................. VI I -3
4. Casos comunes a l as v as judi ci al y admi ni strati va ....................................... VI I -4
I I . Gobierno, produccin y control de la prueba ........................................................... VI I -5
5. Gobi erno de l a prueba ........................................................................................ VI I -5
6. El gobi erno de l a prueba no debe transformarse en un prejuzgami ento ......... VI I -6
7. Proposi ci n de l a prueba: oportuni dad de hacerl a ........................................... VI I -7
7.1. Durante el trmi no de l a prueba ................................................................ VI I -7
7.2. Durante el trmi no de vi sta para hacer descargo y ofrecer prueba en l os
sumar i os ...................................................................................................... VI I -7
7.3. No habi endo trmi no de prueba ................................................................. VI I -8
7.4.Cuando l a admi ni straci n i ntroduce posteri ormente hechos nuevos ....... VI I -9
8. Requi si tos materi al es de l a proposi ci n de l a prueba ..................................... VI I -9
9. Admi si n de l a prueba ..................................................................................... VI I -10
9.1. Funci onari os competentes ........................................................................ VI I -10
9.2. Cri teri o de admi si n. Admi si bi l i dad y efi caci a de l a prueba ................. VI I -11
10. Producci n concreta de l a prueba. Modal i dades .......................................... VI I -12
10.1. Producci n pri vada de l a prueba .......................................................... VI I -12
10.2. Producci n ofi ci al del egada de l a prueba ............................................. VI I -14
10.3. Producci n de prueba si n apertura a prueba ....................................... VI I -14
10.4. Producci n de prueba l uego de cerrado el per odo de prueba .............. VI I -14
10.5. Producci n judi ci al de l a prueba .......................................................... VI I -15
10.6. Producci n presumari al de prueba ...................................................... VI I -15
11. Control de l a prueba ...................................................................................... VI I -16
15 I NDI CE
12. Al egaci n sobre l a prueba ............................................................................. VI I -18
12.1. El derecho .............................................................................................. VI I -18
12.2. El ejerci ci o emp ri camente ti l del derecho de al egar ......................... VI I -19
I I I . Valoracin de la prueba ....................................................................................... VI I -20
13. I ntroducci n .................................................................................................... VI I -20
14. Val oraci n de l a prueba en sede admi ni strati va y judi ci al ......................... VI I -21
15. Cri teri o a segui rse en caso de duda .............................................................. VI I -22
16. La apreci aci n de l a prueba y l a presunci n de l egi ti mi dad del acto.......... VI I -23
17. Arbi trari edad en l a apreci aci n de l a prueba .............................................. VI I -23
18. La prueba testi moni al en sede admi ni strati va y judi ci al ........................... VI I -24
19. La prueba de confesi n del sumari ado ......................................................... VI I -25
19.1. Pri nci pi os general es .............................................................................. VI I -25
19.2. Val oraci n frente a otras pruebas ....................................................... VI I -26
20. Di spensa de prueba ....................................................................................... VI I -26
20.1. El conoci mi ento ofi ci al no es un hecho notori o ..................................... VI I -27
20.2. Hecho notori o y hecho evi dente ............................................................. VI I -28
20.3. Hechos l egi sl ati vos y adjudi cati vos ............................................... VI I -29
21. Los actos admi ni strati vos no son i nstrumentos pbl i cos. Remi si n .......... VI I -30
Cap tul o VI I I
EL TI EMPO EN EL PROCEDI MI ENTO
1. I ntroducci n ....................................................................................................... VI I I -1
1.1. La l enti tud del trmi te ............................................................................. VI I I -1
1.2 La i nexi stenci a de un responsabl e del procedi mi ento .............................. VI I I -3
1.3. La mutaci n normati va a travs del ti empo ............................................ VI I I -4
1.4. La rel ati vi dad de l os di ferentes trmi nos en el procedi mi ento............... VI I I -4
1.5. La apl i caci n de l os pl azos de prescri pci n .............................................. VI I I -7
1.6. La prdi da de todo derecho en qui nce d as ............................................... VI I I -8
2. Caracteres general es de l os pl azos o trmi nos ............................................... VI I I -9
2.1. I napl i cabi l i dad l i teral de l a di sti nci n procesal entre perentori edad e
i mprorrogabi l i dad ...................................................................................... VI I I -9
2.2. Prorrogabi l i dad de l os trmi nos de l os parti cul ares .............................. VI I I -10
2.3. No perentori edad ..................................................................................... VI I I -10
2.3.1. Pl azo para acudi r a l a i nstanci a judi ci al ...................................... VI I I -11
2.3.2. El caso del recurso fuera de trmi no ............................................. VI I I -11
2.3.3. Caduci dad de i nstanci a admi ni strati va .................................... VI I I -13
2.3.4. Al egato............................................................................................ VI I I -13
2.3.5. Defectos formal es del recurso ........................................................ VI I I -14
2.3.6. Concl usi ones ................................................................................... VI I I -14
2.4. Obl i gatori edad stricto sensu para l os i ndi vi duos?................................. VI I I -14
3. D as hbi l es .................................................................................................... VI I I -16
3.1. D as corri dos o hbi l es ............................................................................ VI I I -16
3.2. D as hbi l es en l a admi ni straci n y en l a justi ci a ................................. VI I I -16
4. Cmputo de l os trmi nos ................................................................................ VI I I -17
4.1. Escri tos presentados en l as ofi ci nas admi ni strati vas ........................... VI I I -17
4.2. Escri tos presentados por carta ............................................................... VI I I -18
4.3. Tel egramas .............................................................................................. VI I I -18
4.4. Escri bano pbl i co..................................................................................... VI I I -18
4.5. Pri meras horas del d a si gui ente ............................................................ VI I I -19
5. Apl i caci n anal gi ca de l os trmi nos ............................................................. VI I I -19
6. I napl i cabi l i dad de l os trmi nos ..................................................................... VI I I -20
6.1. No se computan respecto de l os actos nul os o i nexi stentes ....................... VI I I -20
6.2. No se computan respecto de l os regl amentos ......................................... VI I I -21
6.3. No se computa si no hay noti fi caci n vl i da .......................................... VI I I -21
7. Suspensi n, i nterrupci n, remi si n ............................................................... VI I I -21
8. Suspensi n de l os trmi nos por pedi do de vi sta de l as actuaci ones ............ VI I I -21
8.1. Efecto suspensi vo ex-lege en el orden naci onal ....................................... VI I I -21
8.2. Efecto no suspensi vo en al gunas provi nci as. Conveni enci a de i nterponer
el recurso.................................................................................................. VI I I -22
8.3. Efecto suspensi vo por i nterpretaci n ...................................................... VI I I -22
8.3.1. Pedi do superfl uo de vi sta ............................................................... VI I I -23
8.3.2. Vi sta i nformal denegada ............................................................... VI I I -23
8.3.3. Caso de reserva .............................................................................. VI I I -24
9. Otros casos de suspensi n .............................................................................. VI I I -24
9.1. Suspensi n espontnea de l os trmi nos por l a admi ni straci n ............ VI I I -24
9.2. Suspensi n por causa de fuerza mayor ................................................... VI I I -25
10. I nterrupci n de l os trmi nos ........................................................................ VI I I -25
10.1. Recurso presentado ante autori dad i ncompetente ............................ VI I I -25
10.2. La vol untad de recurri r como requi si to de l a i nterrupci n ................ VI I I -26
10.3. I nterrupci n por recurso o acci n judi ci al ........................................... VI I I -27
11. La remi si n de l os trmi nos ......................................................................... VI I I -28
11.1. En general ............................................................................................. VI I I -28
11.2. La remi si n en el caso de caduci dad de l as actuaci ones .................... VI I I -29
12. Caduci dad de l as actuaci ones ...................................................................... VI I I -30
12.1. Paral i zaci n del procedi mi ento por causa i mputabl e al parti cul ar?.. VI I I -30
12.2. Derecho comparado .............................................................................. VI I I -31
12.3. Legi sl aci n naci onal ............................................................................ VI I I -31
12.3.1. Procedi mi entos en que no se puede apl i car ............................. VI I I -31
12.3.2. Norma que establ ezca l a carga procesal . Pl azo de paral i zaci n VI I I -31
12.3.3. El acto previ o de i nti maci n ..................................................... VI I I -31
12.3.4. Nueva i nacti vi dad del parti cul ar ............................................. VI I I -32
12.3.5. El acto decl aratori o de l a caduci dad ........................................ VI I I -32
12.3.6. Efectos de l a caduci dad ............................................................ VI I I -32
12.3.7. Cr ti ca al si stema ..................................................................... VI I I -32
12.4. Legi sl aci n provi nci al .......................................................................... VI I I -33
13. Trmi nos de si l enci o ..................................................................................... VI I I -34
13.1. Pretensi ones que requi eran un pronunci ami ento concreto ................ VI I I -35
13.2. Recl amo admi ni strati vo previ o........................................................... VI I I -35
13.2.1 El si stema tradi ci onal ............................................................... VI I I -35
13.2.2 La l ey 25.344 ............................................................................. VI I I -35
13.3. Recurso de reconsi deraci n .................................................................. VI I I -36
13.4. Recurso jerrqui co ............................................................................... VI I I -37
13.5. El recurso de al zada ............................................................................. VI I I -37
13.6. Recursos que no ti enen pl azo de denegaci n tci ta ........................... VI I I -37
14. La concl usi n del procedi mi ento admi ni strati vo ........................................ VI I I -38
14.1 Pri mero, haber empezado..................................................................... VI I I -38
14.2 El premi o de l os que vi gi l an ................................................................. VI I I -38
17 I NDI CE
Cap tul o I X
LOS RECURSOS DE RECONSI DERACI N
1. I ntroducci n. Uni dad o pl ural i dad de recursos admi ni strati vos ....................... I X-1
2. Concepto y denomi naci n .................................................................................... I X-2
2.1. Concepto ........................................................................................................ I X-2
2.2. Denomi naci n ............................................................................................... I X-4
3. Aspectos general es ............................................................................................... I X-5
3.1. Fuente ........................................................................................................... I X-5
3.2. Trmi no para i nterponerl o ........................................................................... I X-5
3.3. Legi ti maci n ................................................................................................. I X-5
3.4. Moti vos de i mpugnaci n ............................................................................... I X-5
3.5. Ante qui n se presenta ................................................................................. I X-6
4. Carcter optati vo u obl i gatori o ........................................................................... I X-6
5. Contra qu actos procede ..................................................................................... I X-7
5.1. En razn del ti po de acto .............................................................................. I X-7
5.2. Supuestos de i mprocedenci a del recurso de reconsi deraci n ...................... I X-9
5.3. En razn del rgano del cual emana .......................................................... I X-10
6. rgano competente para resol verl o .................................................................. I X-10
7. Trmi no para resol verl o .................................................................................... I X-12
7.1. No habi endo producci n de prueba ............................................................ I X-12
7.2. Habi endo producci n de prueba ................................................................. I X-12
8. Denegaci n tci ta ............................................................................................... I X-13
9. Denegaci n expresa ............................................................................................ I X-13
9.1. Antes de l a denegaci n tci ta .................................................................... I X-13
9.2. Denegaci n expresa de un recurso de reconsi deraci n i nterpuesto fuera
de trmi no ................................................................................................... I X-14
10. La reconsi deraci n contra actos ya reconsi derados ....................................... I X-14
11. Otros supuestos de recurso de reconsi deraci n .............................................. I X-15
12. El potestati vo recurso de reconsi deraci n previ o al jerrqui co ..................... I X-15
13. El potestati vo recurso de reconsi deraci n previ o a l a acci n judi ci al ............ I X-16
13.1. La tesi s del precepti vo recurso de reconsi deraci n contra decretos di c-
tados de ofi ci o .......................................................................................... I X-17
13.2. Otros caracteres del recurso ................................................................... I X-19
14. El recurso de reconsi deraci n contra actos de l a Di recci n General I mposi ti -
va- A.F.I .P. ........................................................................................................ I X-20
15. El acceso a l a v a judi ci al si n reconsi deraci n ni i ntervenci n previ a del par-
ti cul ar ............................................................................................................... I X-21
15.1. No se requi ere acto fi rme ........................................................................ I X-22
15.2. No se requi ere i ntervenci n previ a del agente para que est agotada l a
v a admi ni strati va .................................................................................. I X-22
16. Reconsi deraci n y acl aratori a ......................................................................... I X-22
16.1. Denomi naci n .......................................................................................... I X-24
16.2. Fuente ...................................................................................................... I X-24
16.3. Trmi no para i nterponerl o ..................................................................... I X-24
16.4. Legi ti maci n ........................................................................................... I X-24
16.5. Moti vos de i mpugnaci n ......................................................................... I X-24
16.6. Ante qui n se presenta ........................................................................... I X-24
16.7. Contra qu actos procede ........................................................................ I X-24
16.8. rgano competente para resol verl o ....................................................... I X-25
16.9. Trmi no para resol verl o ......................................................................... I X-25
16.10. Denegaci n tci ta ................................................................................. I X-25
17. Reconsi deraci n y recti fi caci n ........................................................................ I X-25
17.1. Denomi naci n .......................................................................................... I X-26
17.2. Fuente ...................................................................................................... I X-26
17.4. Legi ti maci n ........................................................................................... I X-26
17.7.1. En razn del ti po de acto ............................................................. I X-26
17.7.2. En razn del rgano del cual emana ........................................... I X-26
17.9. Trmi no para resol verl o ......................................................................... I X-27
17.10. Denegaci n tci ta ................................................................................. I X-27
18. Reconsi deraci n y revi si n .............................................................................. I X-27
18.1. Denomi naci n .......................................................................................... I X-28
18.2. Fuente ...................................................................................................... I X-28
18.4. Legi ti maci n ........................................................................................... I X-29
18.9. Trmi no para resol verl o y denegaci n tci ta ......................................... I X-30
Cap tul o X
EL RECURSO J ERRQUI CO
1. Concepto y termi nol og a ....................................................................................... X-1
1.1. El rgi men anteri or ........................................................................................ X-1
1.2. El rgi men actual ........................................................................................... X-2
1.3. La tendenci a propuesta (o real ?) ................................................................. X-2
2. Uti l i zaci n ............................................................................................................. X-4
2.1. Recurso de reconsi deraci n y recurso jerrqui co .......................................... X-4
2.2. Denegaci n tci ta de l a reconsi deraci n ....................................................... X-5
2.3. Recurso jerrqui co con o si n reconsi deraci n previ a .................................... X-5
3. Uni dad o pl ural i dad de recursos en v a jerrqui ca ............................................. X-5
4. Ante qui n se i nterpone ........................................................................................ X-5
5. Contra qu actos procede ...................................................................................... X-6
5.1. En razn del rgano ....................................................................................... X-6
5.2. En razn de l a materi a .................................................................................. X-6
5.3. En razn del ti po de acto ............................................................................... X-7
5.3.1. Acto admi ni strati vo en senti do estri cto ............................................. X-7
5.3.2. Contratos admi ni strati vos .................................................................. X-7
5.3.3. Regl amentos ......................................................................................... X-8
6. Actos excl u dos del recurso ................................................................................. X-10
7. Por qu moti vos se puede recurri r ...................................................................... X-11
7.1. Moti vos de l egi ti mi dad ............................................................................... X-11
7.2. Moti vos de oportuni dad ............................................................................... X-12
8. Legi ti maci n ....................................................................................................... X-13
19 I NDI CE
8.1. Derecho subjeti vo......................................................................................... X-13
8.2. I nters l eg ti mo............................................................................................ X-13
8.3. Derechos de i nci denci a col ecti va ................................................................. X-13
8.4. I nters si mpl e .............................................................................................. X-14
9. Trmi no para i nterponer el recurso ................................................................... X-14
9.1. La regl a ........................................................................................................ X-14
9.2. Es una espada de Damocl es ........................................................................ X-15
10. Requi si tos del recurso ...................................................................................... X-16
11. El evaci n del recurso jerrqui co ....................................................................... X-16
11.1. En general ................................................................................................. X-16
11.2. Caso de denegaci n expresa de l a reconsi deraci n ................................ X-16
11.3. Caso de denegaci n tci ta ....................................................................... X-16
11.4. A qui n se l o el eva ................................................................................... X-17
12. Ante qui n se trami ta el recurso...................................................................... X-17
12.1. En general ................................................................................................. X-17
12.2. Cuando se i mpugnan actos del mi ni stro ................................................ X-19
12.3. La fi gura del Jefe de Gabi nete ................................................................ X-21
13. Prueba y al egato ............................................................................................... X-21
14. Di ctamen de l a Di recci n de Asuntos Jur di cos .............................................. X-22
15. Di ctamen de l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n ...................................... X-23
16. Casos en que se requi ere el di ctamen de l a Procuraci n del Tesoro de l a Na-
ci n ..................................................................................................................... X-27
16.1. Recurso contra un acto del mi ni stro ....................................................... X-27
16.2. Cuesti ones jur di cas compl ejas .............................................................. X-28
16.3. Juri sprudenci a admi ni strati va uni forme ............................................... X-28
16.4. Erari o pbl i co ........................................................................................... X-28
16.5. Conveni enci a ............................................................................................ X-29
17. Pl azo para l a deci si n y su cmputo ................................................................ X-29
18. Deci si n expresa ............................................................................................... X-30
19. Denegaci n tci ta .............................................................................................. X-30
Cap tul o XI
RECURSO DE ALZADA
1. Termi nol og a ........................................................................................................ XI -1
2. Competenci a ........................................................................................................ XI -2
2.1. No exi ste jerarqu a ....................................................................................... XI -2
2.2. Tendenci a haci a el decreci ente ni vel jerrqui co para resol ver l a al zada ..... XI -2
2.3. Tendenci a normati va a l a supresi n de l a al zada ...................................... XI -3
2.3.1. La evol uci n en materi a de Uni versi dades naci onal es ..................... XI -5
2.3.2. Casos en que l a Naci n no es parte .................................................... XI -6
2.3.3. Provi nci as y muni ci pi os ...................................................................... XI -6
2.4. Tendenci a a l a i nadmi si bi l i dad de l a al zada .............................................. XI -6
2.4.1. Entes i nterjuri sdi cci onal es ................................................................. XI -6
2.4.2. Personas no estatal es ......................................................................... XI -7
2.4.3. Otros casos .......................................................................................... XI -8
2.5. Derecho comparado....................................................................................... XI -8
2.6. El cambi o consti tuci onal de 1994 ................................................................ XI -9
2.7. Procedenci a en ausenci a de norma l egal expresa ........................................ XI -9
3. La restri cci n en cuanto al objeto ..................................................................... XI -10
3.1. I ntroducci n ................................................................................................. XI -10
3.2. Entes autrqui cos. Empresas o soci edades de propi edad total o mayori ta-
ri a del Estado............................................................................................. XI -10
3.3. La cuesti n en l a Ci udad de Buenos Ai res ................................................ XI -11
3.4. Entes regul adores ....................................................................................... XI -11
3.5. Entes tri butari os ........................................................................................ XI -13
3.6. rganos o entes con procedi mi entos especi al es seudo-juri sdi cci onal es en
sede admi ni strati va .................................................................................... XI -13
4. Pl azo. I nterposi ci n del recurso ......................................................................... XI -14
5. El ecci n de l a v a judi ci al o admi ni strati va ..................................................... XI -15
5.1. En general ................................................................................................... XI -15
5.2. El ecci n de l a v a judi ci al ........................................................................... XI -16
5.3. El ecci n de l a v a admi ni strati va .............................................................. XI -18
5.4. La cuesti n de l os pl azos ............................................................................ XI -18
6. Al cances de l a deci si n. Reforma y susti tuci n del acto .................................. XI -20
7. Concl usi n. El precedente de l os EE.UU. .......................................................... XI -21
Cap tul o XI I
EL RECLAMO ADMI NI STRATI VO PREVI O
1. Ori gen .................................................................................................................. XI I -1
2. El decreto-l ey 19.549/72 ..................................................................................... XI I -2
3. La reforma de 1977 ............................................................................................. XI I -2
4. El si stema actual ................................................................................................ XI I -3
5. Exi gi bi l i dad del recl amo. Al cances .................................................................... XI I -3
6. El recl amo frente a l os entes descentral i zados. Su i nexi gi bi l i dad. .................. XI I -5
7. El recl amo frente a l os actos de l a admi ni straci n central ............................... XI I -6
8. I nexi gi bi l i dad en l os hechos y v as de hecho ...................................................... XI I -7
9. I nexi gi bi l i dad en caso de si l enci o ....................................................................... XI I -8
10. Omi si ones .......................................................................................................... XI I -8
10.1. Pl anteami ento de l a cuesti n .................................................................. XI I -8
10.2. I nexi gi bi l i dad por texto expreso. Casos .................................................. XI I -9
10.3. I nexi gi bi l i dad por i nterpretaci n extensi va ......................................... XI I -10
10.3.1. Repeti ci n de ejecuci n. Reconvenci n. Jui ci o previ o................ XI I -10
10.3.2. Repeti ci n de gravmenes ......................................................... XI I -10
10.3.3. Recl amaci n de daos y perjui ci os al Estado ........................... XI I -10
10.3.4. Acci n de desal ojo contra el Estado........................................... XI I -12
10.3.5. Acci ones que no trami tan por l a v a ordi nari a .......................... XI I -12
10.3.6. Ri tual i smo i nti l ........................................................................ XI I -12
10.4. Concl usi ones respecto a l as omi si ones ................................................. XI I -14
10.4.1. Omi si ones de pagar sumas de di nero........................................ XI I -14
10.4.2. Omi si n de devol ver cosas ......................................................... XI I -15
10.4.3. Otras acci ones o prestaci ones omi ti das por el Estado ............. XI I -16
11. La regl a: i nexi gi bi l i dad o exi gi bi l i dad del recl amo admi ni strati vo previ o?XI I -17
12. El uso optati vo del recl amo ............................................................................ XI I -18
13. Contra qu actos procede ................................................................................ XI I -21
14. Legi ti maci n ................................................................................................... XI I -22
15. Moti vos de i mpugnaci n ................................................................................. XI I -23
16. Trmi no para i nterponerl o ............................................................................. XI I -24
17. Ante qui n se i nterpone .................................................................................. XI I -24
21 I NDI CE
18. Requeri mi ento de pronto despacho................................................................ XI I -25
18.1. El pronto despacho y l a apl i caci n del pl azo del art. 25 para i ni ci ar l a
demanda judi ci al .................................................................................... XI I -27
19. Suspensi n, i nterrupci n o remi si n de pl azos ............................................. XI I -27
20. Competenci a para resol verl o.......................................................................... XI I -28
21. Al cances de l a deci si n ................................................................................... XI I -29
22. Al ternati vas del proceso ................................................................................. XI I -29
22.1. Desi sti mi ento del proceso ..................................................................... XI I -29
22.2. Desi sti mi ento judi ci al del derecho........................................................ XI I -30
22.3. Caduci dad de i nstanci a ......................................................................... XI I -31
22.4. Transacci n o conci l i aci n judi ci al ........................................................ XI I -32
Cap tul o XI I I
QUEJ A Y AMPARO POR MORA
1. Comparaci n funci onal ...................................................................................... XI I I -1
2. Carcter no excl uyente ....................................................................................... XI I I -3
3. Semejanzas general es ....................................................................................... XI I I -4
3.1. I nacci n admi ni strati va: si l enci o, queja, amparo por mora ................... XI I I -4
3.2. Pl azos ........................................................................................................ XI I I -5
3.3. Efectos en el procedi mi ento ...................................................................... XI I I -5
3.4. I nnecesari edad de i nti maci n .................................................................. XI I I -5
3.5. Perjui ci o..................................................................................................... XI I I -6
4. Di ferenci as general es ......................................................................................... XI I I -6
4.1. rganos que l as resuel ven .......................................................................... XI I I -6
4.1.1. Queja .................................................................................................. XI I I -6
4.1.2. Amparo por mora .............................................................................. XI I I -6
4.2. Derecho adjeti vo apl i cabl e ......................................................................... XI I I -6
4.2.1. Queja .................................................................................................. XI I I -6
4.2.2. Amparo por mora .............................................................................. XI I I -6
5. Capaci dad para ser parte .................................................................................. XI I I -7
5.1. Queja ........................................................................................................... XI I I -7
5.2. Amparo por mora ........................................................................................ XI I I -8
5.2.1. Terceros ............................................................................................. XI I I -8
5.2.2. Personas con capaci dad l i mi tada ..................................................... XI I I -8
5.2.2.1. Menor adul to........................................................................ XI I I -8
5.2.2.2. Menor i mpber .................................................................... XI I I -9
5.2.2.3. Adul tos con capaci dad l i mi tada ....................................... XI I I -10
5.2.2.4. Entes estatal es con personal i dad jur di ca ....................... XI I I -10
5.2.2.5. rganos estatal es si n personal i dad jur di ca ................... XI I I -10
6. Legi ti maci n acti va ......................................................................................... XI I I -11
6.1. Queja ......................................................................................................... XI I I -11
6.2. Amparo por mora ...................................................................................... XI I I -11
7. Legi ti maci n pasi va. rganos y enti dades contra l os que proceden ............. XI I I -12
7.1. Queja ......................................................................................................... XI I I -12
7.2.1. El amparo por mora contra soci edades del Estado ....................... XI I I -13
8. Moti vos de i mpugnaci n. Contra qu demoras u omi si ones procede ............ XI I I -14
8.1. Queja ......................................................................................................... XI I I -14
8.1.1. Defectos de trami taci n .................................................................. XI I I -14
8.1.2. I ncumpl i mi ento de pl azos ............................................................... XI I I -14
8.2.1. Acto defi ni ti vo ........................................................................................ XI I I -15
8.2.2. Acto i nterl ocutori o o de mero trmi te ................................................... XI I I -16
8.2.3. Actos no productores de efectos jur di cos di rectos ............................... XI I I -16
8.2.4. Regl amento ............................................................................................ XI I I -16
9. Pl azo y trmi te de l a queja ............................................................................. XI I I -17
9.1. Pl azo de i nterposi ci n ............................................................................... XI I I -17
9.2. Trmi te ..................................................................................................... XI I I -18
10. Pl azo y trmi te del amparo por mora ........................................................... XI I I -18
10.1. Pl azo ...................................................................................................... XI I I -18
10.2. Procedenci a pri ma faci e de l a acci n y requeri mi ento de i nforme a l a
admi ni straci n. I napel abi l i dad ............................................................ XI I I -18
10.3. El i nforme admi ni strati vo .................................................................... XI I I -21
10.4. La uni l ateral i dad i ni ci al del proceso y l as costas ............................... XI I I -22
10.5. Orden de pronto despacho. Apel abi l i dad ............................................. XI I I -24
10.6. Cumpl i mi ento de l a sentenci a. Astreintes............................................ XI I I -25
10.7. El amparo por mora en el caso de vi sta de l as actuaci ones ................ XI I I -26
10.8. Efectos de l a sentenci a ......................................................................... XI I I -26
11. Concl usi ones .................................................................................................. XI I I -27
Anexo
Decreto 1172:Acceso a l a i nformaci n pbl i ca ............................................................. A-1
Anexo I . Regl amento general de audi enci as publ i cas para el poder ejecuti vo na-
ci onal . .................................................................................................................... A-4
Cap tul o I : Di spoci ci ones general es ..................................................................... A-4
Objeto ............................................................................................................. A-4
Ambi to de Apl i caci on ................................................................................... A-4
Descri pci n ..................................................................................................... A-4
Fi nal i dad ........................................................................................................ A-4
Pri nci pi os ........................................................................................................ A-4
Efectos ............................................................................................................ A-4
Autori dad convocante .................................................................................... A-4
Area de i mpl ementaci n ................................................................................ A-4
Organi smo coordi nador .................................................................................. A-5
Sol i ci tud de persona i nteresada .................................................................... A-5
Par ti ci pantes .................................................................................................. A-5
Lugar ............................................................................................................... A-5
Presupuesto .................................................................................................... A-5
Cap tul o I I : Etapa preparatori a ........................................................................... A-5
Requi si tos ...................................................................................................... A-5
Caracter pbl i co ............................................................................................. A-6
Convocatori a ................................................................................................... A-6
Expedi ente ...................................................................................................... A-6
Regi stro de parti ci pantes .............................................................................. A-6
Pl azo de i nscri pci n ....................................................................................... A-7
Orden de l as exposi ci ones .............................................................................. A-7
Ti empo de l as exposi ci ones ........................................................................... A-7
Uni fi caci on de exposi ci ones ........................................................................... A-7
Orden del d a .................................................................................................. A-7
23 I NDI CE
Espaci o F si co ................................................................................................. A-7
Regi str o .......................................................................................................... A-7
Cap tul o I I I : Desarrol l o ......................................................................................... A-7
Comi enzo del acto .......................................................................................... A-7
Facul tades del presi dente de l a audi enci a ................................................... A-8
Deberes del presi dente de l a audi enci a ........................................................ A-8
Par tes ............................................................................................................. A-8
Preguntas por escri to ..................................................................................... A-8
Entrega de documentos .................................................................................. A-8
Otras i ntervenci ones ...................................................................................... A-8
Desarrol l o de l a audi enci a ............................................................................. A-9
I rrecurri bi l i dad ............................................................................................... A-9
Cl ausur a ......................................................................................................... A-9
Cap tul o I V: Etapa fi nal ....................................................................................... A-9
I nforme fi nal ................................................................................................... A-9
Estudi os .......................................................................................................... A-9
Resol uci on fi nal ............................................................................................ A-10
Anexo I I . Formul ari o de i nscri pci n para audi enci as publ i cas del poder ejecuti vo
naci onal ............................................................................................................... A-10
Anexo I I I . Regl amento general para l a publ i ci dad de l a gesti n de i ntereses en el
mbi to del poder ejecuti vo naci onal .................................................................. A-11
Cap tul o I : Di sposi ci ones general es ................................................................... A-11
Objeto ........................................................................................................... A-11
Descri pci n ................................................................................................... A-11
Obl i gator i edad ............................................................................................. A-11
Sujetos obl i gados ......................................................................................... A-11
Regi str o ........................................................................................................ A-12
Conteni do ..................................................................................................... A-12
Publ i ci dad .................................................................................................... A-12
Excepci ones ................................................................................................... A-12
Legi ti maci n ................................................................................................. A-12
Sanci ones ...................................................................................................... A-12
Autori dad de apl i caci n ............................................................................... A-12
Denunci as ..................................................................................................... A-12
Anexo I V. Formul ari o de regi stro de audi enci as de gesti n de i ntereses ............ A-13
Anexo V. Regl amento general para l a el aboraci n parti ci pati va de normas ...... A-13
Objeto ........................................................................................................... A-13
mbi to de apl i caci n ................................................................................... A-13
Descri pci n ................................................................................................... A-13
Fi nal i dad ...................................................................................................... A-13
Pri nci pi os ...................................................................................................... A-13
Efectos .......................................................................................................... A-14
Autori dad responsabl e ................................................................................ A-14
Organi smo coordi nador ................................................................................ A-14
Par ti ci pantes ................................................................................................ A-14
Cap tul o I I : Etapa i ni ci al .................................................................................... A-14
I ni ci o del procedi mi ento ............................................................................... A-14
Sol i ci tud de persona i nteresada .................................................................. A-14
Conteni do del acto de apertura ................................................................... A-14
Publ i caci n ................................................................................................... A-14
Expedi ente .................................................................................................... A-15
Regi stro de opi ni ones y propuestas ............................................................. A-15
Pl azo para l as presentaci ones ..................................................................... A-15
Comentari os i nformal es .............................................................................. A-15
Convocatori a a estudi os y consul tas ........................................................... A-15
Cap tul o I I I : Etapa fi nal .................................................................................... A-15
Consi deraci n de l as presentaci ones .......................................................... A-15
Redacci n de l a norma ................................................................................. A-16
Publ i caci n de l a norma ............................................................................... A-16
Anexo VI . Formul ari o para l a presentaci n de opi ni ones y propuestas en el pro-
cedi mi ento de el aboraci n parti ci pati va de normas ......................................... A-16
Anexo VI I . Regl amento general del acceso a l a i nformaci n publ i ca para el poder
ejecuti vo naci onal ............................................................................................... A-17
Objeto ........................................................................................................... A-17
Descri pci n ................................................................................................... A-17
Fi nal i dad ...................................................................................................... A-17
Al cances ........................................................................................................ A-17
Sujetos .......................................................................................................... A-17
Pri nci pi os ...................................................................................................... A-18
Publ i ci dad .................................................................................................... A-18
Gratui dad ..................................................................................................... A-18
Accesi bi l i dad ................................................................................................ A-18
Cap tul o I I : Sol i ci tud de i nformaci n ................................................................. A-18
Requi si tos .................................................................................................... A-18
Respuesta ..................................................................................................... A-18
Denegatori a .................................................................................................. A-18
Si l enci o ......................................................................................................... A-18
Responsabi l i dades ....................................................................................... A-19
Excepci ones ................................................................................................... A-19
Autori dad de apl i caci n ............................................................................... A-20
Denunci as ..................................................................................................... A-20
Anexo VI I I . Regl amento general de reuni ones abi ertas de l os entes regul adores
de l os servi ci os pbl i cos ..................................................................................... A-20
Objeto ........................................................................................................... A-20
Descri pci n ................................................................................................... A-20
Fi nal i dad ...................................................................................................... A-20
Pri nci pi os ...................................................................................................... A-20
Publ i ci dad .................................................................................................... A-20
Par ti ci pantes ................................................................................................ A-21
Lugar ............................................................................................................. A-21
Cap tul o I I : Procedi mi ento ................................................................................. A-21
Requi si tos .................................................................................................... A-21
Carcter publ i co ........................................................................................... A-21
Convocatori a ................................................................................................. A-21
Reuni ones urgentes ...................................................................................... A-21
25 I NDI CE
Reuni ones secretas ...................................................................................... A-21
Reuni ones nul as ........................................................................................... A-22
Responsabi l i dades ....................................................................................... A-22
Actas ............................................................................................................. A-22
Legi ti maci n ................................................................................................. A-22
TRATADO DE DERECHO ADMI NI STRATI VO
PRL OGO
J ORGE A. SENZ
*
I
Qui si era que el pri vi l egi o que si gni fi ca prol ogar este Tratado se
transformara en una confi denci a comparti da con l os l ectores acer-
ca de su autor, sus val ores, sus objeti vos, sus conductas, su metodo-
l og a ci ent fi ca y l a i mportanci a de sus i deas para el desarrol l o de
l as i nsti tuci ones democrti cas y el progreso soci al en l a Argenti na.
Creo estar en condi ci ones para hacerl o. Soy un testi go pri vi l egi ado
de l a vi da, l a obr a y l a evol uci n del pensami ento de Agust n
Gordi l l o. Ms de cuatro dcadas de di l ogos y di scusi ones, de tarea
docente en comn en l os cl austros de l as uni versi dades pbl i cas de
Buenos Ai res y de La Pl ata, y hasta haber comparti do el no estar
en l a Uni versi dad, cuando ambos fui mos expul sados (t tul o honor -
fi co si l os hay) por l a l ti ma di ctadura mi l i tar de nuestros cargos de
profesores ti tul ares en l a Facul tad de Derecho de l a Uni versi dad de
Buenos Ai res, a l os cual es retornamos en 1985 concurso pbl i co
de antecedentes y oposi ci n medi ante son, creo, t tul os sufi ci entes
para opi nar.
Lo pri mero que qui ero deci rl es a l os l ectores es que Agust n
Gordi l l o es un ser humano ejempl ar, un gran ci ent fi co, un gran
* Este es el pr l ogo a l os cuatr o tomos del tr atado, que apar eci por pr i mer a vez en el
pr i mer vol umen de l a edi ci n mexi cana de 2004 (UNAM, PORRA, FDA). Como en esa edi ci n
se consi gna en todos l os vol menes l a exi stenci a del pr l ogo, no hemos quer i do al ter ar l a
pr esentaci n de l as edi ci ones si gui entes. En esta pr esentaci n de l a 8
a
edi ci n del tomo 4
r epr oduci mos el pr l ogo a todo el tr atado, por excepci n, pues en r eal i dad cor r esponde al
pr i mer vol umen, ni co l ugar donde apar ecer en futur as edi ci ones.
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO 28
profesor y un gran ci udadano. Tratar de expl i car con cl ari dad por
qu l o afi rmo tan enfti camente.
Antes que nada, Agust n Gordi l l o ha demostrado ser, a travs de
estos cuarenta aos, adems de un maestro reconoci do, un ser
humano ejemplar. Y esta condi ci n, que es l a pri mordi al , no vi e-
ne dada con l as dotes i ntel ectual es que por desi gni o natural o di vi -
no l o di sti nguen, si no que depende de el ecci ones de conducta que
no son fci l es en una hi stori a acadmi ca como l a nuestra, que no
ha estado exenta de venganzas, i njusti ci as y ego smo, muchas ve-
ces al entados por l os vi entos de fronda del sectari smo y l a mal a po-
l ti ca. La ejempl ari dad se veri fi ca, en el caso de un teri co bri l l ante
como Gordi l l o, cuando se puede constatar, a l o l argo de esos cuaren-
ta aos, una coherenci a entre l a doctri na y l a conducta. No hay
desvi aci ones en l a conducta pbl i ca o pri vada de Agust n Gordi l l o
que pueda hacer deci r a al gui en que en l os hechos haya desmenti -
do l o que predi c acerca de l a tol eranci a con l as i deas y l as perso-
nas, l a generosi dad que debe tenerse en el al i ento de l as vocaci ones
docentes y ci ent fi cas o que haya decl i nado l a defensa de l os dere-
chos humanos y el i mperi o de l a juri di ci dad.
Esta densi dad humana en l a cal i dad de Gordi l l o, que cel ebran y
de l a que estn orgul l osos sus ami gos, sus col egas, sus al umnos y
su fami l i a, se encuentra ahora potenci ada por l os i mpul sos, suge-
renci as e i deas que i ncansabl emente propone a l as generaci ones
ms jvenes, transmi ti ndol es con el ejempl o l a i mportanci a de pre-
ser var aquel l a uni dad entr e l as i deas y l as acti tudes, que es
i nval orabl e para su formaci n.
Tambi n, y no es l o menos i mportante, debo seal ar que ha tra-
bajado y actuado con humi l dad y con respeto por l os dems. Nunca
l e escuch a Agust n Gordi l l o en estos cuarenta aos referi rse des-
pecti vamente a al gn col ega o autor. Nunca l o observ en ni nguna
combi naci n esprea para ganar una posi ci n o para evi tar que
al guno l a l ograra. Las di screpanci as l as mantuvo en el pl ano de l as
i deas, y l as expuso con franqueza y con fundamentos. No recurri a
l a espi ral de si l enci o, frecuente en l a doctri na argenti na, donde
en l ugar de di scuti r con argumentos se supri me l a ci ta en l os l i bros
y art cul os o se pasa al di si dente a l a categor a de enemi go para
evi tar que al cance posi ci ones acadmi cas o profesi onal es, pbl i cas
o pri vadas. Esta nunca fue una caracter sti ca en l a actuaci n de
Gordi l l o, que por el contrari o, l o repi to, se ha comportado como un
ser humano ejempl ar uni endo su doctri na y su conducta, l o que me
pl ace testi moni ar aqu .
29 PRLOGO
Agust n Gordi l l o es adems un gran cientfico. Ha sabi do ex-
pl i car por qu se al ej del dogmati smo y de l as defi ni ci ones
esenci al i stas, tomando como herrami enta conceptual bsi ca el pri n-
ci pi o de que toda verdad es provi sori a, que toda afi rmaci n est
sujeta a di scusi n y refutaci n y que sl o ese proceso asegura el
progreso de l a ci enci a. Emprende en su obra una cruzada i ntel ec-
tual contra el dol o de l a certi dumbre, fundado en l as tesi s de Popper
y en l a teor a del l enguaje que domi na sl i damente, y esta estruc-
tura metodol gi ca, transformada en convi cci n ci ent fi ca, apl i cada
con ri gurosi dad, hace que su acti tud de tol eranci a, pas de l o que
pudo ser en pri nci pi o una el ecci n moral a fundarse, adems, en
una tesi s ci ent fi ca preci samente sobre l a ci enci a mi sma.
La asunci n de esta tesi s no es ajena, desde l uego, a l a perma-
nente acti tud de Gordi l l o contra el autori tari smo y el poder. No debe
perderse de vi sta, en este senti do, que el autori tari smo y el ejerci ci o
del poder en el pl ano de l a ci enci a se mani fi esta a tr avs del
dogmati smo, consi derando equi vocado (y a veces, como di je, hasta
enemi go) a qui en no pi ense como nosotros, desconoci endo que l a
refutaci n y el error tambi n i ntegran l a ci enci a porque i nevi tabl e-
mente forman parte del cami no de su progreso.
Esta categor a de gran ci ent fi co del derecho, que l o ubi ca defi ni -
ti vamente entr e l os gr andes jur i stas que ha pr oduci do Amr i ca
Lati na y l o di sti ngue como uno de l os mejores del mundo, porque su
obra es perfectamente equi parabl e a l a de l os autores europeos de
mayor renombre, no ha i mpedi do que Agust n sea, a l a vez, un gran
profesor. No encerr a sus l ectores y di sc pul os en una catedral
gti ca de ci tas y catl ogos de teor as e i nfor maci ones, a pesar de
contar con l a erudi ci n sufi ci ente para hacerl o. Creo que esto afor-
tunadamente pas porque Gordi l l o ha accedi do a l a categor a ma-
yor de profesor, que es l a de maestro. As como cuando somos ayudan-
tes deci mos ms de l o que sabemos ci tando de segunda mano a au-
tores y fal l os que no l e mos, y sl o cuando l l egamos a ser profesores
deci mos nada ms que l o que sabemos, ganndonos el der echo a
confesar l o que no sabemos, cuando se l l ega a maestro se di ce sl o l o
i ndi spensabl e y necesari o para l a ci rcunstanci a. Se l l ega a domi nar
en ese momento de l a madurez ci ent fi ca e i ntel ectual el arte de l a
si mpl i ci dad y s ntesi s conceptual , que presupone el conoci mi ento
compl eto de l a materi a de que se trate y del mtodo de el egi r l o i m-
presci ndi bl e para l a argumentaci n, despojndol o de l o superfl uo o
meramente decorati vo. Gordi l l o ha l l egado a esa etapa de su desarro-
l l o docente y as es reconoci do i nternaci onal mente.
Esta caracter sti ca de Agust n Gordi l l o es val orada fundamen-
tal mente por sus al umnos de pregrado y posgrado, que adqui eren
en sus cursos un si stema de aprendi zaje permanente, un i nters en
l as bases epi stemol gi cas de l a ci enci a a cuyo estudi o se apl i can,
una apti tud para ser cr ti cos en l a l ectura del materi al jur di co y un
entrenami ento en l a deci si n de casos donde, l uego de defi ni r l os
hechos rel evantes, deben apl i car no sl o un si stema normati vo si no
descubri r qu val ores y qu consecuenci as soci al es hay detrs de
cada sol uci n al ternati va. Acometer esta empresa educati va con
senci l l ez y efi caci a, sol o est di sponi bl e para un gran profesor, para
un maestro.
Lo que llevo dicho sera incompleto si no dijera que Agustn Gordillo
no sl o es un gran ser humano, un gran ci ent fi co y un gran profesor,
si no tambi n que es un gran ciudadano. Y l o es porque ha el abo-
rado una teor a jur di ca donde rescata l a funci n del i ntel ectual como
defensor de l as l i bertades pbl i cas y de l os derechos soci al es de l os
habi tantes, marcando a fuego a l as teor as jur di cas -y dentro del
derecho admi ni strati vo a vari as- que estn al servi ci o del poder o son
el aboradas excl usi vamente para justi fi carl o y consol i darl o, de cual -
qui er si gno que sea, mas al l de l a buena fe de sus autores.
Esta s ntesi s necesari amente breve de l a personal i dad de Gordi l l o,
que por esa cal i dad de testi go pri vi l egi ado de su trayectori a que
tengo, por el l argo cami no que recorri mos juntos, y en nombre de
l os acuerdos y desacuerdos que tuvi mos y de l as dudas y encruci ja-
das a l as que nos enfrentamos, cre que pod a y deb a comparti rl a
con ustedes, que estn por acometer l a aventura i ntel ectual de di s-
cuti r, acordar o di screpar con l os i nnumerabl es argumentos y enfo-
ques novedosos que el Tratado l es pondr por del ante.
I I
He di cho al go sobre l a cal i dad ci ent fi ca del trabajo de Gordi l l o.
Qui si era tomar un sol o ejempl o, de l os tantos que van a encontrar
en l as pgi nas de su obra: el tratami ento del concepto acerca de l a
funci n admi ni strati va. Gordi l l o se ocup en sus pri meros aportes
teri cos de del i mi tar metodol gi camente el objeto de su ci enci a, a
parti r de que l e hab a adjudi cado al Derecho Admi ni strati vo l a fi -
nal i dad de estudi ar el ejerci ci o de la funcin administrativa y
l a protecci n judi ci al exi stente contra sta. Lo que qui si era comen-
tar brevemente, a l os fi nes l i mi tados de esta i ntroducci n, son tres
aspectos de esa el aboraci n doctri nari a, en tanto defi nen rasgos t -
pi cos de su esti l o ci ent fi co: el pri mero se refi ere a l a perspecti va
31 PRLOGO
uti l i zada para estudi ar l a cuesti n, el segundo al procedi mi ento de
confrontaci n del resul tado de l a i nvesti gaci n teorti ca con l a rea-
l i dad pol ti ca naci onal , y el tercero l a vi ncul aci n de estos dos pasos
con un tercero, que conti ene sus propuestas sobre l a i nstauraci n
de prcti cas democrti cas en l a Argenti na, con di recta i nci denci a
sobre el ejerci ci o de l a funci n admi ni strati va.
Respecto de l a pri mera cuesti n, debo destacar que el proceso de
anl i si s sobre l a funci n admi ni strati va, si bi en est centrado en
una perspecti va normati va, no est l i mi tado a el l a. En sus obras
tempranas est cl aro que el probl ema de l as funci ones del Estado,
como emp ri ca e hi stri camente l as conoc a en ese momento, con
cometi dos prestaci onal es y protectores l egi ti mados por l a efi caci a,
consti tu an una real i dad ms compl eja que l a tratada por l a doctri -
na corri ente, l o que moti v, creo, que no l i mi tara su abordaje al de
l a perspecti va de l a pureza posi ti vi sta heredada de l os fruct feros
embates kanti anos y neokanti anos contra el cameral i smo y sus su-
cesores.
Por el contrari o, advi rti desde entonces, en una tendenci a que
se acentu en su obra posteri or, que el derecho es una ci enci a que
opera sobre un sector de l a real i dad y que no puede conocerse en
profundi dad ni pretenderse un cambi o de esa real i dad que si rva a
l a justi ci a, si l a refl exi n teri ca se l i mi ta al pl ano del anl i si s nor-
mati vo. Es notabl e cmo desde sus pri meros trabajos consi dera al
derecho como una di sci pl i na human sti ca que no separa si no que
i ntegra l as normas con l os hechos hi stri cos sobre l a que opera y
con l os jui ci os val orati vos que en l a i nteracci n de una y otra van
construyendo l a prcti ca soci al . Este permanente juego di al cti co
entre l os pl anos del ser, del deber ser y de l a cr ti ca axi ol gi ca, l o
l l eva a i nsi sti r en l a necesi dad de que l a formaci n del juri sta y su
propi a i nvesti gaci n ci ent fi ca estn apoyadas en el conoci mi ento
de l a econom a, l a fi l osof a, l a soci ol og a y l a hi stori a, que deben
i l umi nar i ndefecti bl emente l a tarea de apl i caci n e i nterpretaci n
del derecho a l as si tuaci ones concretas, y estar presentes para po-
der val orar en su conjunto tanto l a justi ci a de un orden jur di co
como l a justi ci a concreta de cada caso.
En esa l nea, real i z l a cr ti ca de l as tesi s que eran de reci bo en
ese momento, sobre si l a funci n admi ni strati va es una acti vi dad o
es l a organi zaci n que l a desempea o es un resi duo. Agust n se
al ej de esa di scusi n secul ar aunque no l a rehuy, pl anteando su
propi a posi ci n, que ha demostrado a travs del ti empo ser de una
gr an uti l i dad or denador a y a mi j ui ci o super i or a muchas
formul aci ones europeas cl si cas, donde l a di scusi n, l uego de mu-
chos aos se abandon, al reputarse i nvi abl e l a defi ni ci n objeti va
de admi ni straci n (el fi n de l a pol mi ca por agotami ento ha si do
certi fi cada nada menos que por el gran Gi anni ni ).
La defi ni ci n que propone, como l a vern desarrol l ada en el Tra-
tado, es, dentro de su cri teri o ci ent fi co que expl i ca previ amente,
ms bi en de ti po esti pul ati vo, es deci r no i ntenta ser una verdad
dogmti ca ni descri bi r l a esenci a de l a admi ni straci n. Es producto
de l a i nvesti gaci n acerca de qu grupo de hechos reci be un trato
sustanci al mente i gual por parte del derecho. De tal manera, l a de-
fi ni ci n resul ta mas n ti da, mas cl ara y mas ti l , ya que al parti r de
otro cri teri o que el subyacente en l as defi ni ci ones dogmti cas cl si -
cas de l a funci n admi ni strati va, nos col oca en una perspecti va di -
ferente y expl ci ta, y que, l a compartamos o no, nos permi te deci di r
cr ti camente, como l ectores, si l a l i sta de caracter sti cas que justi fi -
can que l a pal abra defi ni da pueda apl i carse a un sector de l a real i -
dad es ti l o conveni ente para el desarrol l o teri co de l a ci enci a.
El segundo aspecto que quer a destacar es que Gordi l l o no a sl a a
esta refl exi n teri ca dentro de un si stema conceptual abstracto.
Por el contrari o, l a confronta con l a real i dad, como es caracter sti ca
de toda su obra, que no l i mi ta sus aportes a l a consi deraci n de l a
l egi ti mi dad for mal de l as i nsti tuci ones, tomndol as sl o como
di stri bui doras de funci ones, si no que comprometi damente se expi -
de sobre l a l egi ti mi dad sustanti va del Estado, exami nando en qu
medi da ese Estado y esa admi ni straci n ponen en acto (o no), a tra-
vs del ejer ci ci o concr eto de l a funci n admi ni str ati va, antes
conceptual i zada, val ores, i deas y proyectos col ecti vos, para saber a
que ti po de prcti ca soci al si rven. No debe ol vi darse, an cuando no
desarrol l o por razones obvi as este aspecto con l a extensi n que me-
rece, l a i mportanci a que desde el punto de vi sta de l as l i bertades
pbl i cas ti ene l a i mpugnaci n l argamente argumentada que hi zo
Gordi l l o de l as pretendi das funci ones l egi sl ati vas o juri sdi cci onal es
de rganos perteneci entes a l a organi zaci n admi ni strati va.
En este orden de i deas, ubi c a l a funci n admi ni strati va, en l a
medi da que comprende a l a total i dad de l as acti vi dades del Poder
Ejecuti vo (adems, pero secundari amente, de l as de l os otros pode-
res que no sean materi al mente su funci n pri nci pal ) en una posi -
ci n subordi nada a l a l egi sl aci n y a l a juri sdi cci n, dentro del equi -
l i bri o teri co de l os poderes di seado por l a Consti tuci n. No obs-
tante, veri fi c en l a real i dad el desequi l i bri o real , consi stente en
que l os poderes l egi sl ati vo y judi ci al estn en l os hechos subordi na-
33 PRLOGO
dos al ejecuti vo. Hace ms de trei nta aos Gordi l l o expl i caba que
el l o se deb a a l a necesi dad pol ti ca de l os l egi sl adores de contar
con cargos pbl i cos para atender a su cl i entel a y sus corruptel as,
nombrami entos que sl o el Poder Ejecuti vo pod a proporci onar, ade-
ms de seal ar agudamente que el l i derazgo pol ti co del presi den-
te anul aba tambi n l a funci n de control del Poder Legi sl ati vo y
an l a del Poder Judi ci al , cuando apl i ca con excesi va benevol enci a
el self restraint y l os di versos cri teri os l i mi tati vos de su atri buci n
de juzgar l a acti vi dad de l os otros poderes.
Este aguerri do jui ci o de Gordi l l o no reci bi l a adecuada atenci n
en l a di scusi n acadmi ca, que prefi ri quedarse en el ni vel de l as
defi ni ci ones pretendi damente descri pti vas de un orden i nsti tuci onal
que no exi st a. La hi stori a subsi gui ente fue ci ertamente nefasta: de
l a di storsi n del si stema consti tuci onal se pas a su desconoci mi en-
to total con l a i nstal aci n de l as di ctaduras de 1966 y 1976. Y como
tampoco se tomaron en cuenta esas l ci das cr ti cas despus de 1983,
es que hoy vi vi mos bajo una si tuaci n de qui ebra di f ci l mente reme-
di abl e del si stema de di vi si n de poderes, que compromete seri amen-
te el futuro de l a democraci a representati va.
I ncl usi ve no puede sosl ayarse que l a rel ati vi zaci n i ntensi va del
someti mi ento de l a Admi ni straci n a l as rdenes judi ci al es, se vi n-
cul a en l a Argenti na a tal es vi ci si tudes, que jal onaron, a l o l argo de
vari as dcadas, l a l i qui daci n a favor del presi denci al i smo (y de l a
Admi ni straci n Pbl i ca) del pl ei to acerca de l a sede verdadera del
poder entre el Legi sl ati vo y el Ejecuti vo, que puede veri fi carse a
travs de l a val i daci n de l os decretos-l eyes (tesi s de l a conti nui -
dad), l a uti l i zaci n i ndi scri mi nada de l a del egaci n l egi sl ati va (con
l egi ti maci n por parte de l a justi ci a, rati fi caci n l egi sl ati va en bl o-
que posreforma consti tuci onal de 1994 y uso actual de su art cul o
76) y de l os decr etos de necesi dad y ur genci a (l egi ti mados ad
nauseam por l a Corte) y l a l i mi taci n de l a funci n del Congreso a
aprobar l os proyectos preparados y ori gi nados por el Poder Ejecuti -
vo, muchas veces bajo una presi n i nadmi si bl e y l a amenaza anti -
ci pada del ejerci ci o de l a facul tad de veto.
Y, por otro l ado, en l a constataci n del dato de que el desarrol l o
del Estado i mpl i c, adems, l a mul ti pl i caci n normati va de ori gen
admi ni strati vo, si gno externo del cambi o de su raci onal i dad i nter-
na. El resul tado fue que l a tajante di sti nci n entre l ey y acto de l a
admi ni straci n aparece como superada, no por l a teor a si no por
l a r eal i dad, con l a r esul tante de que el Ejecuti vo, como poder
tecni fi cado, pasa a ocupar el l ugar deci si vo, no sol o en l a funci n
de el aboraci n l egi sl ati va, si no en todo el proceso normati vo. Es,
como qued di cho, el programador de l a acti vi dad parl amentari a
y emi sor per se de normas general es en todos l os mbi tos. El l o de-
ri v en el cuasi monopol i o jur di co y en el prcti co monopol i o de
hecho que ti ene hoy l a Admi ni straci n Pbl i ca para defi ni r l o que
en cada caso y en cada etapa hi stri ca debe ser el i nters gene-
ral , frente a l o cual l a reserva de l os derechos del ci udadano que-
d en l a admi ni straci n de justi ci a, en l a que, segn l os cri teri os
admi ni strati vos, ha deveni do l a verdadera natural eza del Poder
Judi ci al de l a Consti tuci n. Este desequi l i bri o fl agrante de l a or-
gani zaci n consti tuci onal de l os poderes ha quebrantando de ma-
nera grave y di f ci l mente remedi abl e el si stema mi smo de l a de-
mocr aci a r epr esentati va, l o que vuel ve ms val i oso que nunca
atender a l as cr ti cas y propuestas de Gordi l l o para remedi arl o.
A el l o va di ri gi do el l ti mo aspecto que quer a destacar. La defi ni -
ci n de l a funci n admi ni str ati va y l a i nsi stenci a en su posi ci n
subordi nada respecto de l a l egi sl aci n y l a justi ci a, i ntegra una vi -
si n de l as condi ci ones de l o que se conoce como estado de derecho y
ms parti cul armente como estado soci al de derecho. Gordi l l o aten-
di vi gorosamente este probl ema destacando l a fal ta de contradi c-
ci n entre el estado de derecho cl si co, en tanto defensor de l os dere-
chos i ndi vi dual es, y el estado de bi enestar, como i nterventor acti vo
para l ograr l a l i bertad de l a necesi dad. Ahora bi en, pronunci arse
sobre si en l a Argenti na contamos con un estado soci al de derecho,
atendi endo a l a prcti ca soci al respecto de l a extensi n y modal i da-
des de ejerci ci o de l a funci n admi ni strati va, i mpl i ca l a adopci n de
cri teri os acerca de qu notas defi ni tori as se convenga en consi derar
rel evantes para defi ni rl o y el punto en que se acuerde dejar de ha-
cer di sti nci ones, sobr e todo despus que el estado, de ser el gr an
demi urgo de l a hi stori a, pas a ser el gran demoni o de l a hi stori a.
En trmi nos muy general es, a casi todas l as etapas hi stri cas del
Estado argenti no se l as ha cal i fi cado frecuentemente como de de-
recho recurri endo para el l o al expedi ente de defi ni r si n confrontar
con l a real i dad, con un enfoque formal i sta y tecnocrti co de l a es-
tructura de l os poderes pbl i cos, que afi rma l a vi genci a general del
pri nci pi o de l egal i dad, apareci endo sus vi ol aci ones como meras anor-
mal i dades conti ngentes que encontrarn su remedi o a travs de
l os recursos admi ni strati vos y judi ci al es, an con sus i mperfecci o-
nes. De tal manera, si entre l as i nstanci as de l a i dea del estado de
derecho y l a concreci n hi stri ca de ese ti po de estado, nos l i mi -
tamos a consi derar rel evante sl o a l a pri mera, el l o nos proporci o-
35 PRLOGO
nar necesari amente una versi n i ncompl eta y acaso engaosa de
l a cuesti n que se est exami nando, ya que esa perspecti va i mpi de
que se tomen en cuenta l os vi ci os estructural es que i mpi den el goce
efecti vo de l os derechos y l i bertades de l os ci udadanos, o sea l a ne-
gaci n de l os requi si tos m ni mos para que aquel ti po de estado se
confi gure.
Por tal razn cobra una i mportanci a deci si va en l a metodol og a
de nuestra materi a esta caracter sti ca de l a obra de Gordi l l o, con-
si stente en l a confrontaci n de l a refl exi n teri ca con l a real i dad,
que opera en defi ni ti va como procedi mi ento de val i daci n de l as
operaci ones de defi ni ci n, cl asi fi caci n e i ncl usi n, que no son i no-
centes desde el punto de vi sta de l a val oraci n, toda vez que debe
anal i zarse si son perti nentes l os rasgos que se sel ecci onan cuando
se agrupa un caso dentro de ci erta categor a. La di scusi n sobre
estos cri teri os de i ncl usi n reci be de Gordi l l o un i mpul so ms que
deci di do y nos i nvi ta a todos a parti ci par en el l a, al consi derar que
el Estado no es un dato dado si no una construcci n, el producto y l a
expresi n de una cul tura y sus contradi cci ones, si endo el papel del
i ntel ectual el aborar teor a acerca de su funci onami ento y de su
arti cul aci n con l a soci edad ci vi l , haci ndol o portador de proyectos
col ecti vos que aseguren y que garanti cen l a i ntegri dad y l a cohe-
si n soci al .
En este orden, qui ero destacar que Gordi l l o, veri fi cada l a magni -
tud de l os defectos de funci onami ento del estado argenti no (l ato
sensu), que probl emati zan su i ncl usi n en l a categor as de estado
de derecho y de rgi men pol ti co con democraci a representati va,
vol c buena parte de su esfuerzo teri co en exami nar l as nuevas
condi ci ones de ejerci ci o de l as funci ones estatal es, bsi camente l a
admi ni strati va, a travs de l a parti ci paci n de l os ci udadanos en el
espaci o pbl i co, como actores efi caces en l a formaci n de l a vol un-
tad general , col ocndose en l a l nea ms avanzada respecto de l a
concepci n de l a democraci a.
Desde este punto de vi sta, l a caracteri zaci n del estado argenti -
no como soci al de derecho y democrti co pas a ser condi ci onal en
el senti do que l a especi fi caci n de senti do que proporci ona esa afi r-
maci n est sujeta a determi nadas condi ci ones. Entre el l as qui ero
ci tar l a abundante producci n de Agust n acerca de l a parti ci pa-
ci n acti va de l a soci edad ci vi l como requi si to i ndi spensabl e de l a
democrati zaci n, el estado de bi enestar y su cri si s, l a exi genci a de
un pri nci pi o fuerte de i gual dad, l a l i bertad posi ti va, l os derechos
econmi cos y soci al es, l as precondi ci ones soci al es de l a l i bertad, l a
extensi n de l a l egi ti maci n procesal para acti var l as deci si ones
juri sdi cci onal es, l as reformas judi ci al es, l a descentral i zaci n, l a
i mperati vi dad de l as normas i nternaci onal es, l os medi os para com-
bati r l a corrupci n, l a rei vi ndi caci n del equi l i bri o consti tuci onal
de poderes, l a i mpugnaci n a l a del egaci n l egi sl ati va y a l os decre-
tos de necesi dad y urgenci a y el control estri cto sobre l as concesi o-
nes de servi ci os pbl i cos, entre otros. Lo que i mpl i ca vol ver de l a
real i dad a l as i deas para corregi r l a grav si ma di storsi n de su rea-
l i zaci n hi stri ca concreta. En especi al , y para termi nar, qui ero
recordar con gran reconoci mi ento sus trabajos desde hace trei nta
aos acerca de l a parti ci paci n de l os usuari os en l as empresas de
servi ci os pbl i cos, l a general i zaci n del procedi mi ento de audi en-
ci as pbl i cas y l a defensa de l os derechos de i nci denci a col ecti va,
aspectos que hoy estn en el centro de l a escena.
Los temas que he enumerado son tal vez l os central es del debate
actual acerca de l a reformul aci n del estado democrti co de dere-
cho. Gordi l l o l os i nserta, coordi na y rel aci ona con l os tpi cos cl si -
cos del Derecho Admi ni strati vo, cuyo tratami ento corri ente excede
l argamente, porque estamos en presenci a de un juri sta compl eto e
i ntegrador, que domi na el Derecho a secas, ms al l de especi al i za-
ci ones acotadas arti fi ci al mente, cada vez ms i nsosteni bl es. Es por
esta caracter sti ca del autor, preci samente, que ha podi do acome-
ter con tanta fortuna el desarrol l o de un Tratado compl eto sobre l a
materi a, que a parti r de ahora quedar a merced de vuestras i nte-
l i genci as cr ti cas. Podr a asegurar sl o una cosa: aunque no estn
de acuerdo con una sl a de l as refl exi ones teri cas de Gordi l l o, el
pasaje por l a di scusi n de sus argumentos no ser una operaci n
cul tural estri l , si no, por contrari o, extremadamente enri quecedo-
ra. As como en el teatro i sabel i no el prl ogo estaba a cargo del ac-
tor que adel antaba el tema del drama, qui se adverti rl es en estas
pgi nas previ as, l o i nevi tabl emente arduo que resul tar el trabajo
i ntel ectual de di al ogar con Gordi l l o, medi ante l a l ectura del Trata-
do, i nteracci n que, a travs de l os acuerdos y refutaci ones que sur-
jan, promover si n duda al guna el progreso de nuestra ci enci a.
A 4).)- +)564 81,-)
Que me ense Derecho
AGRADECI MI ENTOS
EN LA 8
a
ED. DEL TOMO 4.
Luego de l a ed. mexi cana de l os cuatro vol menes, numerosos col egas y ami gos
col aboraron en esta ed. del t. 4, con i deas, materi al es, sugerenci as y correcci ones.
En esta ed. tuvo una parti ci paci n especi al nuestra col aboradora di recta DANIELA
ALETTI, qui en al ent, organi z y coordi n l as ml ti pl es contri buci ones que se i ndi -
can a conti nuaci n, adems de aportar sus propi as, si empre val i osas, sugeren-
ci as. A todos el l os, mi ms especi al agradeci mi ento.
RAFAEL ACUA
MATAS J OS LVAREZ
SANTIAGO VILA
LETICIA CALLA
MARA DEL PILAR CELA
MARCELO ADRIN BRUNO DOS SANTOS
LISANDRO FASTMAN
AGUSTN A. M. GARCA SANZ
ARIANA LORENA GARRIDO
GERMN GONZLEZ CAMPAA
HUGO GONZLEZ ELAS
SANDRA IOSUE
MARA PAOLA IOVANNA
MARIANA AYHESA ITURRALDE
MIGUEL ALEJ ANDRO LPEZ OLVERA
SEBASTIN OSADO VIRUEL
ANA ELISA PASQUALINI
MARIO REJ TMAN FARAH
MARA RUZ
LEONARDO K. SAFI
GUILLERMO SCHEIBLER
HERNN SPINA
J UAN ANTONIO STUPENENGO
ENRIQUE LUIS SUREZ
CYNTHIA LVAREZ TAGLIABUE
LEONARDO MARCO TOIA
J UAN MARTN VOCOS CONESA
VALERIA ZAYAT
~..
AGRADECI MI ENTOS EN OCASI N DE LA
EDI CI ON MEXI CANA
DE LOS CUATRO VOLUMENES
Parti ci paron con aportes y sugerenci as en l a correcci n de l a presente edi ci n
mexi cana de l os cuatro vol menes:
DANIELA ALETTI
LILIANA PLUIS
MNICA SCOCCO
Y nos han ayudado tambi n, generosa e i ntensamente, sea en nuestra forma-
ci n personal , en l as anteri ores edi ci ones y en otras publ i caci ones y de ml ti pl es
otras maneras, o desde y para l as acti vi dades y l os objeti vos de l a Fundaci n de
Derecho Admi ni strati vo, entre otros:
ADILSON ABREU DALLARI
DAFNE SOLEDAD AHE
SEBASTIN D. ALANIS
J UAN J OS ALBORNOZ
CARLOS ALCHOURRN
CECILIA MARA ALLONA
MATAS J OS LVAREZ
LUIS FERNANDO LVAREZ LONDOO
CARLOS A. ANDREUCCI
PEDRO ENRIQUE ANDRIEU
GORDON ANTHONY
HCTOR AQUILES MAIRAL
LILIANA ARALDI
J OS ARAUJ O J UREZ
MARTA ARCE
LUIS FEDERICO ARIAS
IVN AROSTICA MALDONADO
GERALDO ATALIBA
MERCEDES AVELDAO
CARLOS AYALA
PATRICIO AYLWIN
MARA ISABEL AZARETTO
GUSTAVO BACACORZO
ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO
J ORGE BACQU
ANA BADILLOS
CARLOS F. BALBN
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO
OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO
MARIO BANDN
ANDRS BARBIERI
DAISY BAR
RUBN A. BARREIRO
MARA J ULIA BARRESE
EDUARDO BAUZ MERCRE
PHILIP H. M. BEAUREGARD
FELICIANO BENVENUTI
ROBERTO O. BERIZONCE
CLOVIS BEZNOS
OSVALDO HCTOR BEZZI
OSVALDO MXIMO BEZZI
ALBERTO B. BIANCHI
HOMERO BIBILONI
RAFAEL BIELSA
RAFAEL P. BIELSA
SERGIO BIONDO
DENISE BLOCH
MARTN BHMER
HERNN PREZ BOIANI
NICOLS BONINA
VANESA BORGOA
J ORGE TRISTN BOSCH
CARLOS A. BOTASSI
GUY BRAIBANT
CHARLES BREITEL
ALLAN-RANDOLPH BREWER CARAS
MARCELO BRICHETTO
MARIANO BRITO
MARCELO BRUNO DOS SANTOS
THOMAS BUERGENTHAL
LUCA BUJ N
EUGENIO BULYGIN
DANIEL ENRIQUE BUTLOW
FERNANDO BUZZO
ANA PAOLA CABEZAS CESCATO
MARA VIRGINIA CAFFERATA
PASCUAL CAIELLA
J UAN PABLO CAJ ARVILLE PELUFFO
LETICIA CALLA
MARCO CAMMELLI
FEDERICO CAMPOLIETI
ARMANDO CANOSA
ARIEL CAPLAN
CLAUDIA CAPUTI
LUIS ARMANDO CARELLO
J ORGE CARPIZO
ALEJ ANDRO CARRI
GENARO CARRI
CSAR CASAKIN
ROBERTO CASORLA YALET
HERNN CELORRIO
ROSAURA CERDEIRAS
PAOLA CABEZAS CESCATO
CARLOS CHACN
LUIS ENRIQUE CHASE PLATE
MARIO P. CHITI
NIDIA KARINA CICERO
RUBN M. CITARA
CARLOS PINTO COELHO MOTTA
J ULIO R. COMADIRA
ANALA CONDE
YOLANDA CONSUEGRA GMEZ
MARIANO LUCAS CORDEIRO
RAL CORONADO
ALBERTO BITTENCOURT COTRIM NETO
CHRISTIAN COURTIS
J ULIO CSAR CUETO RA
ANA CUEVAS REY
FERNANDO CUPO
ALICIA I. CURIEL
NLIDA MABEL DANIELE
J ORGE DANS ORDEZ
INS DARGENIO
MARA CLAUDIA DAVERIO
GAY DAVIS MILLER
DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO
CARMEN DE LA PAVA
FEDERICO DE LORENZO
SYLVIA DERISI DE MAC MAHON
FLORENCIA GARCA DE SALTERAIN
GUSTAVO J UAN DE SANTIS
ORLANDO R. DE SIMONE
BLANCA A. H. DE VILLAVICENCIO
RAL DE ZUVIRA ZAVALETA
CHARLES DEBBASCH
CARLOS DELPIAZZO
NICOLS DIANA
EDGARDO DAZ ARAUJ O
MANUEL MARA DIZ
41 PRLOGO
SELVA DIPASQUALE
ALMIRO DO COUTO E SILVA
MARTN DONDIZ
LIONEL ALAIN DUPUIS
AUGUSTO DURN MARTNEZ
RAFAEL ENTRENA CUESTA
RODOLFO PIZA ESCALANTE
J UAN CARLOS ESGUERRA
CAROLINA FAIRSTEIN
EDUARDO FALCN
OSCAR FAPPIANO
LUIS FARAS MATA
ISMAEL FARRANDO
J OS MARA FERNNDEZ
TOMS-RAMN FERNNDEZ RODRGUEZ
J ORGE FERNNDEZ RUIZ
MIGUEL NGEL FERRARA
SRGIO FERRAZ
MARCELO FERREIRA
BARTOLOM FIORINI
GREGORIO FLAX
ABEL FLEITAS ORTIZ DE ROZAS
SPYRIDON FLOGATIS
OSCAR FREIRE ROMERO
PATRIK FRYDMAN
PABLO ADRIN GARBARINO
MARIANO I. GARCA CUERVA
EDUARDO GARCA DE ENTERRA
FLORENCIA GARCA DE SALTERAIN
AGUSTN A. M. GARCA SANZ
HERNN GARGIULO
ARIANA GARRIDO
FERNANDO GARRIDO FALLA
YVES GAUDEMET
ADRIN J AVIER GAVEGLIO
MARA ANGLICA GELLI
YASH P. GHAI
CELIA GOLDMAN
SANTIAGO GMEZ
MARA CECILIA GMEZ MASA
DANIEL GMEZ SANCHS
ENRIQUE GOMEZ-REINO
RAFAEL GONZLEZ ARZAC
GERMN GONZLEZ CAMPAA
HUGO R. GONZLEZ ELAS
FLORENCIA GONZLEZ OLDEKOP
J ESS GONZLEZ PREZ
GASTN GORDILLO
GUILLERMO A. GORDO
M. CAROLINA GRACIARENA
EROS ROBERTO GRAU
IGNACIO GRIMBERG
IBER GRIMONI
ENRIQUE GROISMAN
OSVALDO CSAR GUGLIELMINO
RICARDO GUIBOURG
GRACIELA GIDI
J AVIER GUIRIDLIAN LAROSA
GERHARD GUNZ
J UAN CARLOS GUTIRREZ
PABLO GUTIRREZ COLANTUONO
HORTENSIA D.T. GUTIRREZ POSSE
LINN A. HAMMERGREN
ROY L. HEENAN
DIETER HELMUT SCHEUING
VCTOR R. HERNNDEZ MENDIBLE
CLAUDIO HOISTACHER
TOMS HUTCHINSON
SILVINA INDART
MIRIAM INSAUSTI
SANDRA M. IOSUE
MARA PAOLA IOVANNA
MIRIAM MABEL IVANEGA
MARA J EANNERET DE PREZ CORTS
MARCOS KAPLAN
ADA KEMELMAJ ER DE CARLUCCI
GUILLERMO WALTER KLEIN
RICARDO KOOLEN
PHILINE LACHMAN
PABLO FERNNDEZ LAMELA
CARLOS MARCELO LAMOGLIA
ELOY LARES MARTNEZ
MARA LAURA LEDE
HELGA LEVED
J EROME I. LEVINSON
J UAN FRANCISCO LINARES
CARLOS AUGUSTO LO TURCO
FERNANDO M. LODEIRO MARTNEZ
ANA CRISTINA LOGAR
ADELINA LOIANO
MARCELO LPEZ ALFONSN
MIGUEL ALEJ ANDRO LPEZ OLVERA
ENRIQUE G. MABROMATA
J UAN J OS MAC MAHON
MANOS MAGANARIS
HORACIO ENRIQUE MAIDANA
J ORGE LUIS MAIORANO
HCTOR A. MAIRAL
ELISENDA MALARET GARCA
CARLOS ENRIQUE MAMBERTI
PABLO MNTARAS
LUIGI MANZETTI
MIGUEL A. MARAFUSCHI
MIGUEL S. MARIENHOFF
J UAN J OS MARTIARENA
ANTONIO A. MARTINO
LORENZO MARTIN-RETORTILLO BAQUER
SEBASTIN MARTN-RETORTILLO BAQUER
DANIEL HUGO MARTINS
ISMAEL MATA
DIEGO MAY ZUVIRA
J OS HCTOR MEEHAN
EDUARDO MERTEHIKIAN
CLAUDIA A. M. MILANTA
MARA EVA MILJ IKER
J ONATHAN M. MILLER
MARA VALERIA MOGLIANI
J OS MARA MOLT DARNER
GUILLERMO MONCAYO
MARCO GERARDO MONROY
LUIS MONTAGNARO
LAURA MERCEDES MONTI
SANDRA MORELLI RICO
AUGUSTO MARIO MORELLO
J ORGE LEANDRO MORICET
NATALIA MORTIER
TOSHIO MUKAI
GUILLERMO ANDRS MUOZ
SANTIAGO MUOZ MACHADO
ALFONSO NAVA NEGRETE
MARA MARTA NEUMANN
ALEJ ANDRO NIETO GARCA
EVA NIETO GARRIDO
MAURICIO OBARRIO
MARCO ODELLO
MARA LILIA OLAGORTA
FLORENCIA OLDEKOP
MIGUEL OROZ
LUIS ORTEGA LVAREZ
RICARDO MIGUEL ORTIZ
EDUARDO ORTIZ ORTIZ
LUIS A. ORTIZ LVAREZ
MIGUEL NGEL ORTIZ PELLEGRINI
OSCAR OSZLAK
EDUARDO OTEIZA
BERNARD PACTEAU
EUGENIO LUIS PALAZZO
ANTONIO PANTELIS
ROLANDO PANTOJ A BAUZ
KATERINA PAPANIKOLAOU
LUCIANO PAREJ O ALFONSO
LUCIO PEGORARO
HERNN PREZ BOIANI
DARDO PREZ GILHOU
ALEJ ANDRO PREZ HUALDE
ENRIQUE PREZ OLIVARES
HUGO PREZ ROJ AS
MARA FERNANDA PREZ SOLLA
PABLO ESTEBAN PERRINO
EDUARDO A. PIGRETTI
ALESSANDRO PIZZORUSSO
ARISTIDE POLICE
PACUAL POLITI
J ULIN PRATO
DANIEL A. PRIERI BELMONTE
OSVALDO A. F. PRITZ
HUMBERTO QUIROGA LAVI
J ULIO RAFFO
LUIS MARTN REBOLLO
MANUEL REBOLLO PUIG
43 PRLOGO
J OS RAFAEL REGODESEBES
MARA GRACIELA REIRIZ
GUSTAVO ADOLFO REVIDATTI
CAMILO RICCI
INS E. ROCCA
VANESA FLAVIA RODRGUEZ
J AIME RODRGUEZ ARANA MUOZ
MARIANO RODRGUEZ FERRARIS
J ULIETA RODRGUEZ PRADO
LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ
RODOLFO ROQUEL
HENRY ROSON
ALEJ ANDRO ROSSI
DONALD C. ROWAT
EZEQUIEL RUBINSTEIN
J ORGE FERNNDEZ RUIZ
MARA RUIZ
ALBERTO RUIZ ELDREDGE
ALEJ ANDRO MARIO RUIZ SCHULZE
ROBERTO P. SABA
DANIEL ALBERTO SABSAY
ESTELA SACRISTN.
J ORGE A. SENZ
J UAN IGNACIO SENZ
HERNN SENZ J IMNEZ
VIVIANA SEVILLE SALAS
MARCELO SALINAS
J ORGE LUIS SALOMONI
ALBERTO M. SNCHEZ
FABIO FLIX SNCHEZ
MIGUEL SNCHEZ MORN
HORACIO SANGUINETTI
SILVANA MARISA SANTORO
ENRIQUE J . SARAVIA
DIEGO SARCIAT
CONSUELO SARRIA OLCOS
GUILLERMO M. SCHEIBLER
ULRICH SCHEUNER
LEOPOLDO SCHIFFRIN
HANS SCHNEIDER
ROLANDO SCHNEIDER
PETER H. SCHUCK
PABLO SEGURA
O. GABRIEL SENA BERTERRETCHE
EMILIO MARCELINO SENDIN
DOMINGO J UAN SESN
ENRIQUE SILVA CIMMA
MARA GRACIELA ALFANO
MARTN SILVA GARRETN
OSVALDO E. SISELES
MORTON H. SKLAR
NELSON SOCORRO
ROBERTO CARLOS SOL
MARA GABRIELA SORBELLO
DANIEL FERNANDO SORIA
MIRTHA SOTELO DE ANDREAU
GUSTAVO SPACAROTEL
EPAMINONDAS P. SPILIOTOPOULOS
PHILLIPOS SPYROPOULOS
ERICA STEIN
GABRIELA STORTONI
J UAN ANTONIO STUPENENGO
ENRIQUE LUIS SUREZ
CARLOS ARI SUNDFELD
LVARO TAFUR GALVIS
CARLOS E. TAMBUSSI
GUIDO SANTIAGO TAWIL
FRANCISCO TINAJ ERO VILLAMAR
LEONARDO MARCO TOIA
CHRISTIAN TOMUSCHAT
J OAQUN TORNOS
FLORENCIO TRAVIESO
J UAN ANTONIO TRAVIESO
CARLOS R. TRIBIO
ARTHUR B. TRUDEAU
J ULIO ALBERTO TULIN
CARLOS R. TURBIO
DANIELA UGOLINI
MARA EUGENIA URQUIJ O
ALEJ ANDRO USLENGHI
DIEGO VALADS
LCIA VALLE FIGUEIREDO
CARLOS A. VALLEFN
ESTELA VAN AKEN
LUCIANO VANDELLI
J ORGE REINALDO VANOSSI
SUSANA VEGA
AIXA VIDAL
J AIME VIDAL PERDOMO
J OS VILANOVA
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO
ALEJ ANDRA GARCA VILLASUR
MARA ALEJ ANDRA VILLASUR GARCA
BLANCA R. DE VILLAVICENCIO
H.W.R. WADE
PER WALSE
A todos el l os, nuestro ms si ncero y especi al agradeci mi ento.
~. .
LORIN S. WEISENFELD
RICHARD WERKSMAN
LUZIUS WILDHABER
GEOFFREY WILSON
J ORGE WITKER
ROBERTO CASORLA
EUGENIO R. ZAFFARONI
WEIDA ZANCANER
MARA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
EDUARDO A. ZANNONI
VALERIA E. ZAYAT
ALBERTO ZUPPI
PRLOGO A LA SEXTA EDI CI N DEL T. 4
Luego de l a pri mera edi ci n col ombi ana y pri mera edi ci n venezol ana del ao
2001, parti ci paron en l a correcci n de l as presentes nuevas edi ci ones peruana y
brasi l ea de l os cuatro vol menes:
J UAN J OS ALBORNOZ
DANIELA ALETTI
MATAS J OS ALVAREZ
LILIANA ARALDI
FERNANDO NICOLS BONINA
CARLOS ALFREDO BOTASSI
KARINA CICERO
LETICIA CALLA
MABEL DANIELE
HERNN GARGIULO
ARIANA GARRIDO
SANTIAGO GOMEZ
SANDRA IOSUE
MARA PAOLA IOVANNA
HORACIO ENRIQUE MAIDANA
MARA EVA MILJ IKER
RODOLFO PETER
GUILLERMO SCHEIBLER
LEONARDO MARCO TOIA
SUSANA VEGA
A el l os, nuestro ms si ncero agradeci mi ento.
~. .
PRLOGO A LA QUI NTA EDI CI N DEL T. 4
Antes de esta 5 ed. del t. 4 hemos hecho si empre revi si ones i ndi vi dual es de cada
vol umen para su nueva edi ci n. En este caso, en cambi o, l uego de l a pri mera
edi ci n col ombi ana y pri mera venezol ana del ao 2001 de l os cuatro vol menes,
hemos encarado l a tarea de actual i zar todos l os vol menes al mi smo ti empo para
una prxi ma edi ci n conjunta en Brasi l y otra en Per. En el nteri n el agota-
mi ento de l a cuarta edi ci n argenti na del presente tomo cuatro me obl i ga a pre-
sentar esta qui nta edi ci n en forma i ndependi ente, como l o he hecho hasta ahora
en el pa s. De todas maneras el esfuerzo se ha real i zado en forma si mul tnea con
l os otros tres vol menes l o que, como es obvi o, requi ere de i ndi spensabl e coopera-
ci n. Por el l o ahora, i ncl uso ms que antes, debemos destacar l a generosa ayuda
que en esta ocasi n, mul ti pl i cada por l as anteri ores, nos han bri ndado:
A todos el l os, nuestro ms si ncero agradeci mi ento.
~. .
J UAN J OS ALBORNOZ
DANIELA ALETTI
MATAS J OS ALVAREZ
LILIANA ARALDI
FERNANDO NICOLS BONINA
KARINA CICERO
LETICIA CALLA
MABEL DANIELE
AGRADECI MI ENTOS EN OCASI N
DE LA 4 EDI CI N DEL T. 4
Agradecemos a l os muy di sti ngui dos y apreci ados col egas del mundo acadmi -
co, l a judi catura y l a profesi n y en especi al l a Procuraci n del Tesoro de l a
Naci n que han teni do l a generosi dad y el afecto de bri ndarnos su ti empo, su
cr ti ca, su i nformaci n, su ayuda, de ml ti pl es maneras:
PEDRO ABERASTURY (H.)
MARA MARTA ARCE
MARA ISABEL AZARETTO
CLAUDIA CAPUTI
J ULIO RODOLFO COMADIRA
HCTOR J . GUERRERO
EDUARDO MERTEHIKIAN
EUGENIO LUIS PALAZZO
J ULIO RAFFO
ALEJ ANDRO ROSSI
ESTELA B. SACRISTN
J ORGE SALOMONI
ENRIQUE SARAVIA
MARA GABRIELA SORBELLO
J OS MANUEL UGARTE
En l a pri mera etapa, actual i zar vei nte aos de l o que fueron dos vol menes en
l a 3 edi ci n y que ahora requer a adems una poda sustanci al , nos ayudaron
especi al mente l as Dras. CLAUDI A CAPUTI y ESTELA SACRI STN, en un trabajo mprobo
de casi dos aos, que comparti mos constantemente y que reconocemos muy espe-
ci al mente.
Luego de esa pri mera versi n actual i zada nos ayudaron much si mo todos l os
dems excel entes ami gos y presti gi osos col egas menci onados, en l a nueva l ectura,
cr ti ca, correcci n, i nformaci n adi ci onal , nuevas o mayores refl exi ones, etc.
Queri dos ami gos que todos el l os son, no han podi do si no darnos excel entes con-
sejos. Podemos no haberl os segui do si empre o en todo detal l e, eso no es responsa-
bi l i dad de el l os, pero s profunda deuda de grati tud nuestra, pues sus consejos y
sus cr ti cas, materi al es, antecedentes, etc., nos han ayudado deci si vamente a
repensar y en suma recrear esta nueva edi ci n, cuando tanto ha cambi ado en el
nteri n.
A todos el l os muchas, much si mas graci as. Y un renovado y especi al agradeci -
mi ento a l as Dr as. CAPUTI y SACRI STN, que hi ci eron una revi si n fi nal
1
antes de
entregar el l i bro a l a i mprenta.
2
~,::.- --.::-
N. B.: Al gunos temas que se encontr aban en este vol umen en anter i or es edi ci ones de
Procedimiento y recursos administrativos han si do r eor denados en l as actual es edi ci ones del
Tratado. As , l o que se r efi er e al concepto de pr oceso y pr ocedi mi ento admi ni str ati vo y a sus
pr i nci pi os gener al es (tomo 2, cap. I X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, Concepto y pr i nci pi os
gener al es ), l a di fer enci a entr e der echo subjeti vo e i nter s l eg ti mo, conceptos tr adi ci onal es
ahor a compr endi dos en gr an medi da por l a ampl i a l egi ti maci n que pr opor ci onan l os der echos
de i nci denci a col ecti va (t. 2, cap. I I , Der echo de i nci denci a col ecti va, cap. I I I , El der echo
subjeti vo en el der echo de i nci denci a col ecti va y cap. I V, El i nter s l eg ti mo), l os aspectos
pr cti cos del pr ocedi mi ento (t. 2, cap. X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en l a pr cti ca).
Al gn mater i al poster i or que se vi ncul a con el tema tambi n fue i ncor por ado en el tomo 2,
como por ejempl o el cap tul o XI , El pr ocedi mi ento de audi enci a pbl i ca y el XI I , La l i ci taci n
pbl i ca.
Esos si ete cap tul os del tomo 2 son conceptual mente par te i ntegr ante de este vol umen, que
pr esupone su l ectur a o consul ta y manejo.
1
Obvi amente, l as ci tas a sus r especti vos tr abajos l as ha hecho el autor .
2
En l a cor r ecci n ti pogr fi ca, contr ol de ci tas de l egi sl aci n y jur i spr udenci a, contr ol de
r emi si ones, etc., agr adecemos l a col abor aci n de l a Dr a. M. PAOLA I OVANNA.
Captulo I
)5 2)46-5
I. Capacidad para ser parte

1. Capacidad civil y capacidad administrativa
Todos l os sujetos de derecho (sean personas f si cas o jur di cas: asoci aci ones, coope-
rati vas, federaci ones, fundaci ones, corporaci ones, etc.) con capaci dad ci vi l pueden
ser partes en el procedi mi ento admi ni strati vo.
2
En cual qui er caso, l a capaci dad
1.1
Ver tambi n GONZLEZ PREZ, JESS, Manual de Procedimiento Administrativo, Madr i d,
Ci vi tas, 2000, 1 ed. y 2002, 2 ed.; Manual de prctica forense administrativa, Madr i d, Ci vi tas,
2001, 6 ed.; Los recursos administrativos, Madr i d, 1969, 2 ed.; El procedimiento administra-
tivo, Madr i d, Abel l a, 1964; BOSCH, JORGE TRI STN, El procedimiento administrativo en los Esta-
dos Unidos de Amrica, Montevi deo, 1953; HUTCHI NSON, TOMS, Ley nacional de procedimiento
administrativo. Ley 19.549, t. I , Buenos Ai r es, Astr ea, 1985; t. I I , Buenos Ai r es, Astr ea, 1988;
Rgi men de procedi mi entos admi ni strati vos, Buenos Ai r es, Astr ea, 1991; COMADI RA, JULI O
RODOLFO, MONTI , LAURA (col abor ador a), Procedimientos Administrativos. Ley Nacional de Proce-
dimientos Administrativos, Anotada y Comentada, t. 1, Buenos Ai r es, La Ley, 2002; LI NARES,
JUAN FRANCI SCO, Sistema de recursos y reclamos en el procedimiento administrativo, Buenos
Ai r es, Astr ea, 1974; ABERASTURY (H.) PEDRO y CI LURZO, MAR A ROSA, Curso de procedimiento admi-
nistrativo, Buenos Ai r es, Abel edoPer r ot, 1998; CANOSA, ARMANDO, Los recursos administrati-
vos, Buenos Ai r es, baco, 1996; REVI DATTI , GUSTAVO A. y SASSN, JOS, Procedimiento administra-
tivo en la Provincia de Corrientes. Ley 3460 comentada, Cor r i entes, Ci cer o Edi ci ones, 1987;
REVI DATTI , GUSTAVO A., Las par tes en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, en DI EZ y otr os, Acto y
procedimiento administrativo, Buenos Ai r es, Pl us Ul tr a, 1975, p. 100; DROMI , ROBERTO, El pro-
cedimiento administrativo, Buenos Ai r es, Ci udad Ar genti na, 1996; BEZZI , OSVALDO M., Ley de
procedimiento administrativo, anotada y comentada, La Pl ata, 1971; BOTASSI , CARLOS, Procedi-
miento administrativo de la Provincia de Buenos Aires, La Pl ata, Pl atense, 1988; UNI VERSI DAD
AUSTRAL, Procedimiento administrativo, Buenos Ai r es, Ci enci as de l a Admi ni str aci n, 1998;
BREWER CAR AS, ALLAN RANDOLPH, Principios del procedimiento administrativo, Madr i d, Ci vi tas,
1990; BACACORZO, GUSTAVO, Ley de procedimientos administrativos, Li ma, Gaceta Jur di ca Edi to-
r es,1996, 11 ed.; QUI RS CORONADO, ROBERTO, Ley general de la administracin pblica, San
Jos, 1996, pp. 137 y 148; CRDOBA ORTEGA, JORGE, Ley general de la administracin pblica, San
Jos, I JSA, 1998; ARAUJO JUREZ, JOS, Tratado de derecho administrativo formal, Val enci a,
Venezuel a, Vadel l , 1998, 3 ed.
1.2
Conf. GONZLEZ PREZ, Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed., p. 155 y 2 ed., p. 157;
nuestr o Pr oyecto de Cdi go Admi ni str ati vo de 1964, ar t. 269, publ i cado en I ntroduccin al
derecho administrativo, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1966, 2 ed., p. 266.
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO I-2
admi ni strati va
3
es no ya sol amente i gual
4
si no mayor que l a capaci dad ci vi l ,
5
l o
que se apreci a en di versas hi ptesi s referi das a l os menores de edad
6
y otros casos
que ver emos.
7
No i nteresa su gnero, naci onal i dad ni domi ci l i o, aunque en este
l ti mo caso puede requeri rse l a consti tuci n de un domi ci l i o l egal al efecto del
procedi mi ento.
No es del todo exacto, entonces, afi rmar que l a capaci dad admi ni strati va se
ri ge por el derecho ci vi l , como hace l a l egi sl aci n espaol a,
8
ni tampoco es cuesti n
de razonar al revs, a parti r de una supuesta autonom a del derecho admi ni s-
trati vo respecto al derecho ci vi l .
9
La cuesti n es si mpl e: se trata de i r anal i zando
1.3
No vemos necesar i o di sti ngui r entr e capaci dad jur di ca pr ocesal (capaci dad par a ser
par te) y capaci dad de obr ar pr ocesal mente (capaci dad pr ocesal ), como GONZLEZ NAVARRO,
FRANCI SCO, El procedimiento administrativo espaol en la doctrina cientfica, Madr i d, Pr esi -
denci a del Gobi er no, Secr etar a Gener al Tcni ca, 1972, pp. 270-4; l ey al emana de pr ocedi mi en-
to admi ni str ati vo de 1976, ar ts. 11 y 12. La l ey al emana r econoce l a capaci dad par a ser par te y
par a obr ar pr ocesal mente a l as autor i dades u r ganos admi ni str ati vos [ar ts. 11, i nc. 3) y 12,
i nc. 4)], no obstante que el l o ocur r e as a pesar de su car enci a de per sonal i dad jur di ca
genr i ca: MEYER, HANS y BORGS-MACI EJEWSKI , HERMANN, Verwaltungsverfahrensgesetz, Fr ankfur t
am Mai n, Metzner , 1976, p. 82; WOLFF, HANS J. y BACHOF, OTTO, Verwaltungsrecht, I I I , Muni ch,
Beck, 1978, 4 ed., p. 326 y ss. Seal a MARTENS, JOACHI M, Die Praxis des Verwaltungsprozesses,
Muni ch, C.H. Beck, 1975, p. 39, que l a cuesti n de l a capaci dad par a ser par te no es muy
tr anspar ente, aunque s es i ndubi tabl emente ms ampl i a en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo.
1.4
En el cl si co r egl amento de pr ocedi mi ento admi ni str ati vo per uano, p. ej., se r econoc a
capaci dad admi ni str ati va a qui enes l a ti enen ci vi l : BACACORZO, op. cit., ar ts. 4 y 22. Per o con el
nuevo r gi men se l o susti tuy por el D.L. 25.035: BACACORZO, El procedimiento administrativo
en el Per, en AA.VV., Derecho administrativo. Libro de homenaje al profesor Dr. Miguel S.
Marienhoff, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1998, p. 566. Se tr ata de l a sol uci n ms tr adi ci onal
que entr e nosotr os si gue La Pampa, ar t. 5. En cambi o l a tendenci a pr edomi nante y a nuestr o
jui ci o cor r ecta es r econocer mayor capaci dad admi ni str ati va que ci vi l . La Ley Gener al de l a
Admi ni str aci n Pbl i ca de Costa Ri ca (1978) si gue l a sol uci n tr adi ci onal en su ar t. 282, i nc. 1;
a l a i nver sa, l a Sal a Consti tuci onal de ese pa s ha admi ti do capaci dad par a i nter poner un
ampar o a un menor i mpber . El ar t. 30, t t. I I I de l a l ey de pr ocedi mi entos admi ni str ati vos
espaol a (l ey 30/1992, de 26 de novi embr e) establ ece que Tendr n capaci dad de obr ar ante l as
Admi ni str aci ones Pbl i cas, adems de l as per sonas que l a ostenten con ar r egl o a l as nor mas
ci vi l es, l os menor es de edad par a el ejer ci ci o y defensa de aquel l os de sus der echos e i nter eses
cuya actuaci n est per mi ti da por el or denami ento jur di co-admi ni str ati vo si n l a asi stenci a de
l a per sona que ejer za l a patr i a potestad, tutel a o cur atel a. Se excepta el supuesto de l os
menor es i ncapaci tados, cuando l a extensi n de l a i ncapaci taci n afecte el ejer ci ci o y defensa de
l os der echos de que se tr ate. Tambi n en el der echo espaol , l a capaci dad par a actuar en el
pr ocedi mi ento admi ni str ati vo es ms ampl i a que l a capaci dad ci vi l or di nar i a.
1.5
Y no podr a ser menor por que entonces estar a afectando pr i nci pi os de l a l egi sl aci n
naci onal en mater i a sustanti va. Ver REVI DATTI , Las par tes..., op. cit., p. 100. Di cen SARMI ENTO
GARC A y PETRA RECABARREN, op. cit., que puede habl ar se de una ver dader a capaci dad espec fi ca
de der echo pbl i co, mayor que l a ci vi l . En i gual senti do l a l ey al emana de pr ocedi mi ento
admi ni str ati vo de 1976, ar t. 12, i nc. 1, ap. 2 in fine; MEYER y BORGS-MACI EJEWSKI , op. cit., p. 84,
expl i can al gunos casos de capaci dad de menor es de ms de si ete aos, cuando pueden actuar
con efectos jur di cos en deter mi nados al cances.
1.6
Que anal i zamos a par ti r del 3, El caso del menor adul to.
1.7
A par ti r del 6, Adul tos con capaci dad l i mi tada.
1.8
Conf. GONZLEZ PREZ, Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed., p. 155 y 2 ed., p. 157.
1.9
Abuso ste que ya cr i ti camos en teor a gener al a par ti r del cap. I , El mtodo en der echo,
del t. 1 y que desar r ol l amos en el cap. VI I I , Rel aci ones del der echo admi ni str ati vo del mi smo
t. 1, 2, Rel aci ones con el der echo pr i vado.
LAS PARTES I-3
di versos supuestos concretos a l a l uz del derecho vi gente y ver si de al l resul tan o
no concl usi ones suscepti bl es de ser expuestas con al gn rasgo de general i dad.
Cabe destacar que aun cuesti onndose a un presentante que i nvoca l a cal i dad de
parte en el procedi mi ento admi ni strati vo su apti tud l egal a l os fi nes de su preten-
si n de fondo, debe con todo admi t rsel e en cal i dad de parte a l os efectos de di ri mi r
l a cuesti n controverti da respecto a l a forma, hasta que sta se resuel va defi ni ti -
vamente.
10
Su apti tud procesal es condi ci onal .
11
2. La regla general: personas fsicas o jurdicas, asociaciones, etc.
La regl a general es ampl i a y reconoce apti tud para ser parte a toda persona f si ca
o jur di ca.
1
En el caso de l as asoci aci ones y de categor as ampl i as de personas
(usuari o actual o potenci al ;
2
afectado actual o potenci al ; veci no, jubi l ado, poten-
ci al oferente, ci udadano, etc.) l a cuesti n se vi ncul a tambi n a l a l egi ti maci n. Ya
vi mos todo l o referente a estas nuevas categor as consti tuci onal es y a el l as nos
remi ti mos.
3
Nos referi remos a conti nuaci n a al gunos casos especi al es de apti tud
para ser parte en el procedi mi ento.
3. El caso del menor adulto
Anti guamente l as normas autori zaban a l os menores adul tos sl o con l i mi taci o-
nes el carcter de parte en el procedi mi ento admi ni strati vo.
1
Hoy el pri nci pi o es
categri co: Los menores adul tos tendrn plena capaci dad para i nterveni r di recta-
mente en procedi mi entos admi ni strati vos como parte i nteresada en l a defensa de
sus propi os derechos subjeti vos o i ntereses l eg ti mos.
2
No se exi ge en ni ngn
caso, pues, l a autori zaci n paterna o en su defecto l a di spensa admi ni strati va que
anti guamente se requer a. Por supuesto, el l o no al tera el derecho de fondo y si el
1.10
MARTENS, op. cit., p. 39, par te 2, cap. 4, 3.
1.11
BLOMEYER, ci tado por MARTENS, op. loc. cit.
2.1
Esta sol uci n es obvi amente uni ver sal ; l a encontr amos p. ej., en nuestr o Pr oyecto de
1964, ar t. 269; Bol i vi a, 11 i nc. I ); Br asi l , 9 i nc. I ); Per , 52.
2.2
Ver CAPLN, ARI EL, La par ti ci paci n de l os usuar i os en mater i a de ser vi ci os pbl i cos, en
MI LJI KER, MAR A EVA (coor d.), El derecho administrativo de la emergencia, I , Buenos Ai r es, FDA,
2002, pp. 171-5.
2.3
Supra, t. 2, cap. I I , Der echos de i nci denci a col ecti va, cap. I I I , El der echo subjeti vo en el
der echo de i nci denci a col ecti va, y cap. I V, El i nter s l eg ti mo.
3.1
Expl i camos di cho r gi men en Procedimiento y recursos administrativos, Buenos Ai r es,
1971, 2 ed., p. 124 y ss.
3.2
Ar t. 3, segunda par te, del r egl amento de pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, decr eto 1759/72
(t.o. 1991) que r egl amenta el decr eto-l ey 19.549/72. Respecto de l a ter mi nol og a que i mpi de
l l amar l ey a un decr eto-l ey de l os gobi er nos de facto, ver supra, t. 1, cap. I , 5, Las Leyes
que no son l eyes.
En i gual senti do Sal ta, decr eto-l ey 5348/78, ar t. 115. Comp. Entr e R os, ar t. 4, pr r . 5: Los
menor es adul tos pueden actuar di r ectamente, si n necesi dad de autor i zaci n del padr e o tutor ,
cuando el tr mi te admi ni str ati vo r esul ta de una r el aci n jur di ca que vi ncul a di r ectamente a l a
admi ni str aci n y al menor . Par a el or den naci onal ver HUTCHI NSON, Ley nacional..., op. cit., p.
41; CANOSA, op. cit., p. 85; ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 64 y ss.
menor no est emanci pado no puede p. ej. sal i r del pa s si n autori zaci n de sus
padres: el l o es cuesti n ci vi l , no admi ni strati va.
3
Si n embargo, no todas l as l egi sl aci ones provi nci al es, aun l as posteri ores a di -
cha norma naci onal , conti enen i gual ampl i o mecani smo de reconoci mi ento de
capaci dad al menor adul to
4
para actuar como parte en el procedi mi ento admi ni s-
trati vo; el l o obl i ga a di sti ngui r al gunos supuestos:
3.1. Menor adulto funcionario pblico
En el caso de un menor adul to que se desempee en una funci n pbl i ca, parece
l gi co reconocerl e para toda cuesti n referente a su ejerci ci o el derecho de
i nterveni r por s , si n previ a autori zaci n paterna, en todo el procedi mi ento respec-
ti vo.
5
Cual qui er si tuaci n referi da a sus derechos y deberes como funci onari o p-
bl i co, sean que se pl anteen en l a propi a dependenci a donde revi sta o en otra, se
ri ge por l a mi sma regl a.
Di cha sol uci n se hal l a reforzada por el art. 283 del Cdi go Ci vi l : Se presume
que l os menores adul tos, si ejerci eren al gn empl eo, profesi n o i ndustri a, estn
autori zados por sus padres para todos l os actos y contratos concerni entes al em-
pl eo, profesi n o i ndustri a, si n perjui ci o a l o di spuesto en el art cul o 131. Las
obl i gaci ones que de estos actos naci eren recaern ni camente sobre l os bi enes
cuya admi ni straci n y usufructo, o sl o el usufructo, no tuvi eren l os padres. Si
bi en l a l ey 23.264, al reformar as l a norma, supri mi l a referenci a al empl eo
pbl i co, no parece que pueda i nterpretrsel a restri cti vamente: es una sol uci n
apl i cabl e al empl eo pbl i co. Por el l o, el peti ci onar a sus superi ores o cuesti onar
l as di sposi ci ones admi ni strati vas general es o parti cul ares que l o afecten cae en el
mbi to de l a norma. El menor adul to puede actuar por s , si n necesi dad de autori -
zaci n paterna ni de expl i caci n de por qu no l a ti ene, ya que el l a se presume en
vi rtud del art. 283 del Cdi go Ci vi l .
6
I gual sol uci n esti mamos apl i cabl e, por ex-
tensi n, a l os menores adul tos que estn someti dos a cargas pbl i cas personal es,
tal es como el servi ci o mi l i tar obl i gatori o cuando exi st a. Si bi en l a di sti nci n entre
3.3
ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit, p. 65, nota 24 in fine; PTN, Dictmenes, 132: 92; 201: 159.
3.4
Son menor es i mpber es l os que an no tuvi er en l a edad de cator ce aos cumpl i dos y
adul tos l os que fuer en de esta edad hasta l os vei nti n aos cumpl i dos (ar t. 127 del Cdi go
Ci vi l ). Car ecen de una nor ma si mi l ar a l a naci onal l as pr ovi nci as de Buenos Ai r es, Cor r i entes,
Chaco, La Pampa, Mendoza, etc.
3.5
Conf. REVI DATTI , op. cit., p. 100; GONZLEZ PREZ, Los recursos..., op. cit., p. 57; VI LLAR y
ROMERO, JOS M., Derecho procesal administrativo, Madr i d, 1944, 1 ed., p. 46; Rev. Der . Pr i v.,
s.d., 2 ed.; ZANOBI NI , GUI DO, Corso di diritto amministrativo, t. I I , Mi l n, Gi uffr , 1958, p. 60;
MARI ENHOFF, MI GUEL S., Tratado de derecho administrativo, t. I , Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot,
1965, p. 686; Buenos Ai r es, 1995, 5 ed., p. 798; comp. BI ELSA, RAFAEL, Derecho administrativo,
t. V, Buenos Ai r es, La Ley, 1957, p. 156.
3.6
Conf. GONZLEZ PREZ, Manual de procedimiento..., op. cit. p. 159. Entr e R os, ar t. 4, pr r .
5: Los menor es adul tos pueden actuar di r ectamente, si n necesi dad de autor i zaci n del padr e
o tutor , cuando el tr mi te admi ni str ati vo r esul ta de una r el aci n jur di ca que vi ncul a di r ecta-
mente a l a admi ni str aci n y al menor .
LAS PARTES I-5
funci n pbl i ca y carga pbl i ca se suel e establ ecer en el senti do de que en el
pri mer caso el i ndi vi duo i ngresa vol untari amente a l os cuadros de l a admi ni stra-
ci n y en el segundo su v ncul o es obl i gatori o o l egal , de todos modos en ambas
hi ptesi s se trata de un rgano del Estado, con una dobl e si tuaci n jur di ca: en
cuanto rgano y en cuanto persona.
7
Trtese de una persona i ngresada a l a admi -
ni straci n por su vol untad o por di sposi ci n de l a l ey, l a si tuaci n nos parece
sustanci al mente i gual en cuanto a l a necesari a capaci dad de esa persona para
todos l os actos referentes a su empl eo o funci n.
3.2. Menor adulto que ejerce profesin o industria
Por l o dems, en otra hi ptesi s contempl ada por el art. 283 del Cdi go Ci vi l , l a
sol uci n debi era en pri nci pi o ser l a mi sma. En efecto, si se presume que el menor
adul to que ti ene una profesi n o i ndustri a (p. ej., un tal l er) est autori zado para
todos l os actos y contratos, concerni entes a sta, resul ta l gi co consi derar que si
un acto admi ni strati vo l o afecta en esa profesi n o i ndustri a (p. ej., una orden de
cl ausura del tal l er, o una mul ta por mal as i nstal aci ones) y el menor desea i mpug-
narl o en sede admi ni strati va, ese acto de i mpugnaci n estar comprendi do dentro
de todos l os actos concerni entes al ejerci ci o de su i ndustri a y por l o tanto l
estar autori zado a efectuarl o si n necesi dad de especi al y expresa autori zaci n
paterna.
8
3.3. Menor adulto con ttulo profesional habilitante
De acuerdo con l a reforma al art. 128 del Cdi go Ci vi l . El menor que hubi ere
obteni do t tul o habi l i tante para el ejerci ci o de una profesi n podr ejercerl a por
cuenta propi a si n necesi dad de previ a autori zaci n. Esta norma consagra para el
menor profesional capaci dad l egal para el ejerci ci o de su profesi n, separndol o
as del menor industrial, al cual el art. 283 l e presume autori zaci n paterna, pero
no l e confi ere l egal mente capaci dad propi a. La capaci dad l egal del menor puede
emerger tanto de un t tul o profesi onal estatal como no estatal .
9
En consecuenci a,
l os menores con t tul o profesi onal habi l i tante, con l as di sti nci ones efectuadas,
ti enen pl ena capaci dad para el ejerci ci o de su profesi n y pueden por tanto actuar
ante l a admi ni straci n a esos efectos si n necesi dad de autori zaci n paterna o mi -
ni steri al . La expresi n t tul o habi l i tante para el ejerci ci o de una profesi n ti ene
una cl ara connotaci n en el senti do de t tul o obteni do despus de cursos o estudi os
superi ores de ci erto ni vel terci ari o; esto si gni fi ca a nuestro jui ci o que debe tratar-
3.7
Ver supra, t.1, cap. I X, Las funci ones del poder , 3, Di sti ntos cr i ter i os par a conceptuar
l a funci n admi ni str ati va. Cr ti ca.
3.8
Comp. MARI ENHOFF, op. cit., p. 686; 5 ed., p. 798.
3.9
Actual mente, estn equi par adas tanto l as i nsti tuci ones uni ver si tar i as como l as i nsti tu-
ci ones de educaci n super i or no uni ver si tar i as estatal es o pr i vadas r econoci das, que cumpl en
l os r equi si tos establ eci dos par a el l o que no di sti nguen entr e i nsti tutos estatal es o no estatal es
(l ey 24.521, ar ts. 1, 24 y 40 a 43).
se de una carrera como m ni mo de cuatro aos, por el momento. En l as dems
profesi ones para carreras de menor duraci n, por el l o, resul tar a nuevamente de
apl i caci n el art. 283, que sol amente l os presume autori zados para el ejerci ci o de
su profesi n o i ndustri a y admi te por ende prueba en contrari o. En el caso de l os
profesi onal es stricto sensu, l a habi l i taci n es legal.
3.4. Menor adulto que ingresa a la funcin pblica
Los menores adul tos de ms de di eci ocho aos ti enen capaci dad ci vi l para cel e-
brar contrato de trabajo en acti vi dad honesta si n consenti mi ento ni autori zaci n
de su representante,
10
l o que si n duda comprende el i ngreso a l a funci n pbl i ca,
pasant as, etc. En consecuenci a, el i ndi vi duo de ms de di eci ocho aos que se
presenta a un concurso para i ngresar a l a funci n pbl i ca, est ejerci endo el acto
de oferta de contrato de trabajo,
11
encontrndose pl enamente capaci tado para el l o.
Se si gue de al l que tambi n ti ene capaci dad ci vi l para i mpugnar todos l os actos
que sean par te del r efer i do concur so.
12
Si , en cambi o, se tratara de un menor
adul to de menos de di eci ocho aos, necesi tar a autori zaci n paterna para i ngresar
a l a funci n pbl i ca. Pero como m ni mo y por extensi n del art. 283 del Cdi go
Ci vi l , si se ha presentado al concurso si n di cha autori zaci n y si n serl e el l a reca-
bada previ amente, podr a tenrsel o por presuntamente autori zado para segui r
i ntervi ni endo en el trmi te admi ni strati vo como parte, si n perjui ci o de que l a
perfecci n del v ncul o requi ri era di cha autori zaci n. Destacamos, no obstante,
que l a nota a este art. ya di ce que l a i ncapaci dad de l os menores est l i mi tada al
derecho pri vado y no se exti ende al derecho pbl i co. Por l o tanto, no es termi nante
l a sol uci n de entender que el menor de menos de di eci ocho aos requi ere autori -
zaci n de sus padres para cel ebrar el contrato de empl eo pblico, sal vo norma
expresa en senti do contrari o en l os reg menes de i ngreso a l a funci n pbl i ca.
3.5. Menor emancipado por matrimonio o habilitacin
Segn el art. 131 del Cdi go Ci vi l , l os menores de ambos sexos adqui eren l a eman-
ci paci n en caso de matri moni o, si n necesi dad de formal i dad adi ci onal al guna y
cual qui era fuese l a edad en que se hubi eren casado. Esta emanci paci n es i rrevo-
cabl e
13
y sal vo al gunas l i mi taci ones especi al es,
14
confi ere capaci dad pl ena al me-
3.10
Ar t. 128 del Cdi go Ci vi l , que agr ega: quedando a sal vo al r especto l as nor mas del
Der echo l abor al .
3.11
Se tr ata, en efecto, de l a mi sma si tuaci n jur di ca de l os ofer entes en una l i ci taci n
pbl i ca: supra, t. 2, cap. XI I , La l i ci taci n pbl i ca.
3.12
Conf. HUTCHI NSON, op. cit., p. 41; ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 65, nota 24.
3.13
Ar t. 133, pr i mer a par te: La emanci paci n por matr i moni o es i r r evocabl e y pr oduce el
efecto de habi l i tar a l os casados par a todos l os actos de l a vi da ci vi l , sal vo l o di spuesto en l os
ar t cul os 134 y 135, aunque el matr i moni o se di suel va en su menor edad, tengan o no hi jos.
3.14
Ar ts. 134 y 135. Al gunas l i mi taci ones exi stentes anter i or mente, v.gr. par a estar en
jui ci o en pl ei to ci vi l , han si do supr i mi das con l a r efor ma de 1968.
LAS PARTES I-7
nor. Lo habi l i ta enteramente para actuar en el procedi mi ento admi ni strati vo, si n
necesi dad de autori zaci n de ni nguna especi e. Si bi en es requi si to de l a emanci pa-
ci n vl i da que el l a se haya produci do con l a necesari a autori zaci n, si el matri -
moni o fuese anul ado, l a emanci paci n ser de ni ngn efecto desde el d a en que l a
sentenci a de nul i dad pase en autori dad de cosa juzgada.
15
O sea, i ncl uso en caso
de nul i dad del matri moni o, l os actos del emanci pado manti enen su val i dez y l a
decl araci n de nul i dad no l os al canza retroacti vamente. Por l o dems, en el caso
del matri moni o putati vo subsi sti r l a emanci paci n respecto del cnyuge de bue-
na fe.
16
El prr. 3 del art. 131 agrega que l a emanci paci n tambi n puede
adqui ri rse por habi l i taci n de edad con su consenti mi ento y medi ante deci si n de
qui enes ejerzan sobre el l os l a autori dad de l os padres, tratndose de menores que
tengan di eci ocho aos cumpl i dos. La habi l i taci n se i nscri be en el Regi stro de
Estado Ci vi l y Capaci dad de l as Personas,
17
y l a copi a del acta de i nscri pci n
acredi tar l a capaci dad para actuar ante l a admi ni straci n pbl i ca, como para
todos l os dems actos de l a vi da ci vi l para l os cual es el menor se hal l a habi l i tado.
Esta habi l i taci n, a di ferenci a de l a emanci paci n por matri moni o, es revocabl e
cuando l os actos del menor demuestren su i nconveni enci a.
3.6. Menor adulto como usuario o administrado
Todo menor adul to que se encuentra como usuari o de un servi ci o pbl i co tendr
tambi n, en consecuenci a, capaci dad admi ni strati va para di scuti r y defender sus
derechos frente al concesi onari o o a l a admi ni straci n prestadora del servi ci o.
18
El l o ya as para el menor i mpber, como se expl i ca ms abajo,
19
por l o que con
mayor razn aun cabe reconocer su capaci dad en tal es si tuaci ones si endo menor
adulto.
20
3.7. Conclusiones
Resul ta en defi ni ti va que aun en ausenci a de normas categri cas como l a del art.
3 del regl amento naci onal , l a regl a es que l os menores adul tos pueden actuar por
s , si n necesi dad de autori zaci n paterna. Dado que La i ncapaci dad de l os me-
3.15
Ar t. 132, 1 pr r .
3.16
Ar t. 132, in fine (pr r . agr egado por el ar t. 1 i nc. 18 del decr eto-l ey 17.711/68).
3.17
Ar t. 131, pr r . 3.
3.18
No hace fal ta, al efecto, r ecur r i r a noci ones tal es como l as de r el aci ones de especi al
sujeci n del par ti cul ar con l a admi ni str aci n. Ver tambi n nuestr o ar t. Las facul tades nor -
mati vas de l os entes r egul ador es, RAP, 212: 120 (Buenos Ai r es, Ci enci as de l a Admi ni str a-
ci n, 1996). Ver , desde ngul os opuestos, PAREJO ALFONSO, LUCI ANO, La categor a de l as r el aci o-
nes especi al es de sujeci n, en MUOZ, GUI LLERMO A. y SALOMONI , JORGE L. (di r .), Problemtica de
la Administracin contempornea, Buenos Ai r es, Ad-Hoc y Uni ver si dad Notar i al Ar genti na,
1997, p. 131 y ss. y SALOMONI , La cuesti n de l as r el aci ones de sujeci n especi al en el Der echo
pbl i co ar genti no, dem, p. 151 y ss.
3.19
Ver infra, 4, Menor i mpber .
3.20
Entendemos que l a mi sma sol uci n se apl i ca, mutatis mutandis, cuando l a l egi sl aci n
admi ni str ati va sl o ti ene una pr evi si n genr i ca r especto a l a capaci dad admi ni str ati va.
nores es l i mi tada al derecho pri vado y no se exti ende al derecho pbl i co,
21
no
exi ste ni ngn fundamento legal para crear i ncapaci dades en el procedi mi ento
admi ni strati vo y el cri teri o de i nterpretaci n de l a capaci dad debe entonces ser
ampl i o.
22
Todo menor adul to debe ser consi derado con capaci dad para i nterveni r
en el procedi mi ento admi ni strati vo, por apl i caci n anal gi ca, en pri mer l ugar, de
l a edad l egal mente requeri da para votar.
23
El derecho pbl i co a l a ci udadan a, en
efecto, que permi te al i ndi vi duo i nteresarse y deci di r en l os asuntos pbl i cos,
comprende a nuestro jui ci o necesari amente el derecho y l a capaci dad para i nter-
veni r en l os asuntos y procedi mi entos admi ni strati vos, que no son si no parte de
aqul l os.
24
Lo mi smo cabe deci r del derecho a l a parti ci paci n pol ti ca que l es
corresponde a todos l os habi tantes, sean o no ci udadanos. Es tambi n apl i cabl e
anal gi camente l a regl a de l os di eci ocho aos, por l a mayor capaci dad ci vi l que
actual mente confi ere el Cdi go de l a materi a y l o di cho en l a nota al art. 128. En
l os ordenami entos parti cul ares para un grupo de i ndi vi duos entre l os cual es hay o
puede haber menores, tal es como l os establ eci mi entos educati vos medi os y supe-
ri ores, debe admi ti rse l a capaci dad admi ni strati va de tal es menores, a todos l os
efectos propi os del rgi men de que se trata. (Especi al mente en cuanto a l a i nterpo-
si ci n de recursos contra l os actos que puedan afectar sus derechos o i ntereses).
25
La mi sma regl a se apl i ca en l o que al gunos autores denomi nan reg menes de
sujeci n especi al ,
26
como l os i nternados en I nsti tutos de Menores. Sl o en l os
casos restantes, cuando no hay un ordenami ento especi al del cual puede resul tar
una capaci dad ad-hoc
27
y tratndose no ya de un menor adul to si no de un menor
i mpber, reaparece l a excepci n de l a i ncapaci dad admi ni strati va sal vo autori za-
ci n paterna o di spensa admi ni strati va.
3.21
Nota al ar t. 128 del Cdi go Ci vi l .
3.22
Comp. PEARSON, MARCELO MARI O, Del recurso jerrquico, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot,
1954, p. 29; MARI ENHOFF, op. cit., p. 687; 5 ed., p. 799.
3.23
Que es por otr a par te el ejempl o, tomado del der echo r omano, que da el mi smo VLEZ
SARSFI ELD en su nota al ar t. 128 par a demostr ar cmo no pueden apl i car se al der echo pbl i co l as
l i mi taci ones pr i vadas a l a capaci dad. Esa es tambi n l a sol uci n del der echo al emn; MEYER y
BORGS-MACI EJEWSKI , op. cit., p. 84.
3.24
Si se pi ensa bi en, es i r r aci onal admi ti r que una per sona ti ene el der echo y el deber de
deci di r l os asuntos del pa s, que si n duda son ms tr ascendentes que l os suyos pr opi os, per o no
ti ene der echo a deci di r l os excl usi vamente suyos. Dado que un menor puede ser funci onar i o
pbl i co y deci di r en nombre del Estado, no puede pr etender se i mponer l e l i mi taci ones a su
actuaci n en nombre propio ante ese Estado.
3.25
En senti do si mi l ar PUCHETTI , ANTONI O CORRADO, I l ricorso gerarchico, Padua, CEDAM, 1938,
pp. 226-227, expr esa que l a capaci dad de actuar est dada por l a exi stenci a de una r el aci n
actual y di r ecta entr e el i ndi vi duo y l a Admi ni str aci n Pbl i ca (p. 226), l o que hace que el
menor sea admi ti do ipso jure al pr ocedi mi ento (p. 227). GONZLEZ PREZ, El procedimiento..., op.
cit., p. 260, admi te de antao l a capaci dad del menor par a uti l i zar l os ser vi ci os pbl i cos y por
ende, agr egamos nosotr os, par a cuesti onar l os o per ci bi r l os benefi ci os de l a acci n de fomen-
to, etc. En senti do anl ogo su Manual de procedimiento..., op. cit., pp. 155-6.
3.26
Ver supra, nota 3.18.
3.27
Segn l a expresi n de ANDREOZZI , MANUEL, La materia contencioso-administrativa, Tucumn,
1947, p. 153.
LAS PARTES I-9
En suma: a) Tomando l as regl as ci vi l es de l a capaci dad (no de l a i ncapaci dad),
resul ta l a pl ena capaci dad admi ni strati va de l os menores en l os supuestos ya
enumerados.
28
b) Cuando el menor adul to no ti ene capaci dad de acuerdo con l a
l egi sl aci n ci vi l , a nuestro entender corresponde, por anal og a, apl i car l as di sposi -
ci ones sobre l a capaci dad para votar y debe reconocrsel e de pl eno derecho capaci -
dad admi ni strati va en todos l os casos, i ncl usi ve si n norma expresa que l o di spon-
ga en el derecho procedi mental l ocal . Lo mi smo para tener otro ti po de parti ci pa-
ci n pol ti ca como habi tantes.
29
(Del egados estudi anti l es a l os Consejos Uni versi -
tari os, etc.) c) Exi sti endo reg menes especi al es de derechos y deberes para perso-
nas entre l as que se encuentran menores, cabe reconocerl es una capaci dad ad-
hoc, i gual mente si n autori zaci n paterna o admi ni strati va.
4. Menor impber
Exi ste en el mundo una tendenci a a aumentar l a capaci dad jur di ca de l os meno-
res y reduci r l a edad para adqui ri r una u otra capaci dad ci vi l .
1
En el der echo
al emn, en el caso de l os ni os de si ete aos cumpl i dos, no se habl a de i ncapaci dad
ci vi l , si no de capaci dad l i mi tada. Los ni os i mpberes de ms de si ete aos ti enen
capaci dad para actuar en el pl ano del derecho pri vado y del derecho pbl i co, den-
tro de determi nados l mi tes.
2
As es como se construyen para el menor i mpber
supuestos si mi l ares a l os ya anal i zados para el menor adul to en ordenami entos
ms tradi ci onal es. P. ej., el menor i mpber est autori zado expresa o tci tamente
por sus padres y el ordenami ento jur di co para actuar en determi nadas ci rcuns-
tanci as: uti l i zaci n y contrataci n de servi ci os pbl i cos en carcter de usuari o
(transporte pbl i co y pri vado, tel fonos, correo, ahorro, etc.), reg menes i ntegra-
l es tal es como escol ari dad, al gunos supuestos de rel aci ones de trabajo cuando
el l as pueden ser admi si bl es, etc. En estos casos ya va si endo regl a l a admi si n de
capaci dad admi ni strati va para l os supuestos deri vados de l a rel aci n jur di ca para
l a cual se l e reconoce, l i mi tadamente, capaci dad jur di ca ci vi l .
3
Por l o dems, el
jui ci o de val or que emerge de l a Convenci n I nterameri cana de Derechos del Ni o
es procl i ve a ese reconoci mi ento.
4
3.28
Supra, 3.1, Menor adul to funci onar i o pbl i co, 3.2, Menor adul to que ejer ce pr ofe-
si n o i ndustr i a, 3.3, Menor adul to con t tul o pr ofesi onal habi l i tante, 3.4, Menor adul to
que i ngr esa a l a funci n pbl i ca, 3.5, Menor emanci pado por matr i moni o o habi l i taci n.
3.29
Ver supra, t. 1, cap. I I , Pasado, pr esente y futur o del der echo admi ni str ati vo, 4.2.2.3,
La par ti ci paci n admi ni str ati va y sus r efer enci as.
4.1
En nuestr o pa s l a mayor a de edad comi enza a l os 21 aos; en otr os a l os 18. Al go par eci do
ocur r e con l os menor es i mpber es: 14 aos entr e nosotr os, hasta l a mi tad en otr os pa ses.
4.2
MEYER y BORGS-MACI EJEWSKI , op. cit., p. 84.
4.3
MEYER y BORGS-MACI EJEWSKI , op. cit., p. 84. Comp. GMEZ SANCH S, DANI EL, Pr i nci pi os, sujetos
y actos del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, en I SMAEL FARRANDO (H.) y PATRI CI A R. MART NEZ (Di r ec-
tor es), Manual de derecho administrativo, Buenos Ai r es, Depal ma, 1996, pp. 591-630, 608.
4.4
No desoi gamos l os di ctados axi ol gi cos de una convenci n i nter naci onal , como ocur r i en
E., F.E., en GORDI LLO y otr os, Derechos Humanos, Buenos Ai r es, FDA, 1999, 4 ed., cap. I V,
Fi l osof as y tcni cas de i nter pr etaci n, pp. 1-16.
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO I -10
Creemos que cabe admi ti r al menor i mpber l a capaci dad (que obvi amente
ti enen y practi can habi tual mente) de sol i ci tar el uso de l os servi ci os i ndi cados, u
otras prestaci ones normal es de l a admi ni straci n. En supuestos que excedan l a
normal i dad de l a rel aci n admi ni strati va puede ser admi si bl e que medi ando auto-
ri zaci n paterna, o en su defecto di spensa admi ni strati va cuando l as ci rcunstan-
ci as del caso l o justi fi quen, el menor pueda actuar con el seal ado al cance en el
procedi mi ento admi ni strati vo.
5. El inmigrante irregular
1
La l ey 25.871 de mi graci ones establ ece una pl ena capaci dad, l i mi tada sl o por el
objeto, a l os i nmi grantes i rregul ares, o sea aquel l os que no han sati sfecho l as
condi ci ones establ eci das para su i ngreso y permanenci a.
2
El l os ti enen pl ena capa-
ci dad en todos aquel l os procedi mi entos admi ni strati vos y judi ci al es rel ati vos a su
si tuaci n mi gratori a, pero tambi n para el acceso al derecho a l a sal ud, l a asi s-
tenci a soci al o atenci n sani tari a.
3
I gual mente son capaces para su admi si n
como al umnos,
4
y por ende l os dems derechos i nherentes a l a cal i dad de tal es, en
cual qui er establ eci mi ento educati vo, pbl i co o pri vado; naci onal , provi nci al o
muni ci pal ; pri mari o, secundari o, terci ari o o uni versi tari o (l o cual i ncl uye enton-
ces doctorado, especi al i zaci n, post-doctorado, etc.) El l o i mpl i ca que, a di ferenci a
de otros pa ses en que ci ertos derechos del ordenami ento i nterno se adqui eren
reci n sati sfechos l os requi si tos mi gratori os, en el nuestro qui n no cumpl i l a
admi si n regul ar o excedi el pl azo y condi ci n de permanenci a (t pi camente, el
que i ngresa con vi sa de turi sta por ti empo determi nado y no egresa del pa s ni
pi de prrroga o permanenci a al cumpl i rse el trmi no otorgado), ti ene no obstante
el ejerci ci o de l os derechos enunci ados precedentemente. Puede concedrsel es resi -
denci a precari a por hasta 180 d as corri dos, renovabl es hasta l a resol uci n de l a
admi si n,
5
con pl eno ejerci ci o de derechos, entre el l os a l a reuni fi caci n fami l i ar
con sus padres, cnyuges, hi jos sol teros menores o hi jos mayores con capaci dades
di ferentes;
6
a l a no di scri mi naci n en el empl eo.
7
Por todo el l o su capaci dad para
ser parte frente a l a admi ni straci n pbl i ca puede deci rse que exi ste con total
i ndependenci a del trmi te que l l eve su proceso de admi si n o i nadmi si n defi ni ti -
va al pa s. Ms an, l a demora en el trmi te admi ni strati vo no autori za a que
tengan i nconveni entes deri vados de tal demora,
8
l o cual i mpl i ca de hecho un
reconoci mi ento de capaci dad pl ena para todos l os trmi tes admi ni strati vos.
5.1
Ampl i ar en nuestr o ar t. El i nmi gr ante i r r egul ar en l a l ey 25.871. Otr a modi fi caci n
tr ansver sal al der echo ar genti no, LL, 4-I I -2004, pp. 1-4.
5.2
Ar t. 5.
5.3
Ar t. 8, 1 par te.
5.4
Ar t. 7.
5.5
Ar t. 20.
5.6
Ar t. 10.
5.7
Sal vo l a r esponsabi l i dad de sus empl eador es, conf. ar t. 16.
5.8
Ar t. 26, 2 pr r . in fine.
LAS PARTES I -11
5.1. La asistencia jurdica y lingstica gratuita al inmigrante irregular
Adems de l a l ey 25.871, l a Convenci n de Vi ena sobre Rel aci ones Consul ares de
1963, requi ere que l as autori dades del Estado receptor i nformen si n di l aci n a
todo detenido extranjero de los derechos que este instrumento le brinda (art. 36.1.b).
Como l a noti fi caci n ati ende al propsi to de que el i nmi grante di sponga de una
defensa efi caz, el l a debe ser oportuna, en el momento procesal adecuado para el
objeti vo, v.gr. en materi a penal , debe ser previ a al momento de pri var de l a l i ber-
tad al i ncul pado y en todo caso antes de que ste ri nda su pri mera decl araci n
ante l a autori dad.
9
El art. 14 del Pacto I nternaci onal de Derechos Ci vi l es y Pol ti cos establ ece que
todas l as personas (i nmi grantes o no, regul ares o i ndocumentados) son i gual es
ante l os tri bunal es, teni endo el derecho de i nformaci n, de defensa l egal y a ser
asi sti das gratui tamente por un i ntrprete, si no comprenden o no habl an el i di o-
ma empl eado por el tri bunal . As tambi n l os derechos menci onados en el art. 8.2
de l a CADH, apl i cabl es a todos l os procedi mi entos admi ni strati vos.
10
5.2. Rgimen de recursos y acciones
La Corte I DH ha resuel to que l os Estados deben asegurar, en su ordenami ento
jur di co i nterno, que toda persona tenga acceso, si n restri cci n al guna, a un re-
curso senci l l o y efecti vo que l a ampare en l a determi naci n de sus derechos, i nde-
pendi entemente de su estatus mi gratori o.
11
El pri nci pi o de l a i gual dad y no di s-
cri mi naci n al canza a todos l os Estados: pertenece al jus cogens, por l o que esta
obl i gaci n general de respetar y garanti zar el ejerci ci o de l os derechos ti ene un
carcter erga omnes, que se i mpone a l os Estados, en benefi ci o de l os seres huma-
nos bajo sus respecti vas juri sdi cci ones, e i ndependi entemente del estatus mi gra-
tori o de l as personas protegi das.
12
6. Menores internados.
La Sal a Consti tuci onal de l a Corte Suprema de Costa Ri ca ha reconoci do l egi ti ma-
ci n y ha dado l ugar como recurso de amparo a l a presentaci n de un ni o i nter-
5.9
Cor te I DH, El derecho a la informacin sobre la asistencia consular en el marco de las
garantas del debido proceso legal, OC-16/99, del 1 de octubr e de 1999, pr r . 106.
5.10
Los der echos y gar ant as que enumer a el pr r afo segundo del ar t. 8 del Pacto de Costa
Ri ca r esul tan apl i cabl es a todo ti po de pr ocedi mi entos, sea ci vi l , admi ni str ati vo, fi scal , y no sl o
a l os de natur al eza penal : Cor te I DH, Caso del Tribunal Constitucional (Aguirre Roca, Rey
Terry y Revorero Marsano c/ Per), sentenci a del 31 de ener o de 2001, Ser i e C: No. 71, pr r .
70; Baena Ricardo y otros (270 trabajadores c/ Panam), del 2 de febr er o de 2001, Ser i e C: No.
72, pr r . 125; I vcher Bronstein c/ Per, sentenci a del 6 de febr er o de 2001, Ser i e C: No. 74,
pr r . 103. Esta postur a ya hab a si do anti ci pada di ez aos antes en l a Opi ni n consul ti va sobr e
Excepciones al agotamiento de los recursos internos, OC-11/90, Ser i e A: No. 11, pr r . 28.
5.11
Cor te I DH, Condicin jurdica y derechos de los inmigrantes indocumentados, OC-18/
03, del 17 de septi embr e de 2003, pr r . 107.
5.12
I dem ant., pr r . 109.
nado en un establ eci mi ento asi stenci al que escri bi al tri bunal preguntando en
una hoja de cuaderno por qu no pod a ver a su padre. El tri bunal abri l a
causa, i nvesti g l os hechos y concl uy en que el ni o estaba i nternado si n causa
fcti ca sufi ci ente, ya que su padre no presentaba i nhabi l i dad al guna para ser
pri vado de l a tenenci a. Los datos del i nsti tuto si mpl emente eran errneos o fal sos.
Hi zo bi en el tri bunal ? Por supuesto que s .
1
7. Adultos con capacidad limitada
1
7.1. Sordomudos
El sordomudo ti ene pl ena capaci dad ci vi l en tanto puede darse a entender por
escri to;
2
si no pudi era darse a entender por escri to puede ser decl arado i ncapaz
para l os actos de l a vi da ci vi l .
3
Darse a entender por escri to comprende cual qui er
otra manera equi val ente de expresi n. I ncl uye por ende todos l os procedi mi entos
tcni cos exi stentes: manuscri tos, con mqui na de escri bi r, etc. Por extensi n,
abarca i gual mente a l os ms modernos medi os de comuni caci n: traductoras el ec-
trni cas de bol si l l o en l as cual es con un pequeo tecl ado se puede mostrar en el
display o ventani l l a cual qui er pal abra del l enguaje y en consecuenci a tambi n
poner de mani fi esto por escri to, cual qui er comuni caci n que l a persona qui era
efectuar. Lo mi smo ocurre con l as mqui nas si nteti zadoras de voz a parti r de
i nformaci n di gi tal que l a persona carga en l a mqui na. Tratndose de una l i mi -
taci n a su capaci dad de comuni caci n y no a sus apti tudes mental es,
4
l a admi ni s-
traci n debe admi ti rl e con pl ena capaci dad en tanto exi sta medi o apto para su
comuni caci n.
5
Por el l o, un sordomudo puede dar poder para que otra persona l o
represente en sede admi ni strati va y el representante, que no tendr di fi cul tades
de comuni caci n, actuar en nombre de una persona admi ni strati vamente capaz.
Ser a ste un caso en que podr a di sti ngui rse, a semejanza del derecho al emn,
entre capaci dad para ser parte y capaci dad para obrar como parte en el procedi -
mi ento:
6
el sordomudo puede ser parte, pero si no se puede comuni car no ti ene
capaci dad para actuar l mi smo en el procedi mi ento, si no que debe hacerl o por
medi o de un mandatari o.
6.1
Ver PI ZA ESCALANTE, RODOLFO E. y otr os, La Sala Constitucional. Homenaje en su X Aniver-
sario, San Jos, Costa Ri ca, Uni ver si dad Autnoma de Centr o Amr i ca, 1999, esp. ARMI JO
SNCHEZ, GI LBERT, Tutel a de l os menor es en el mbi to consti tuci onal , p. 127 y ss.
7.1
Nuestr o cdi go habl a de i ncapaci dad o i nhabi l i dad, per o es ms cor r ecto el concepto de
capaci dad l i mi tada del der echo al emn: MEYER y BORGS-MACI EJEWSKI , op. loc. cit.
7.2
Cdi go Ci vi l , ar t. 153.
7.3
Cdi go Ci vi l , ar t. 153.
7.4
Pues no se cometer ci er tamente el vi ejo er r or de suponer que por que no se comuni ca
del mi smo modo que l as per sonas que habl an y escuchan, ti ene di smi nui das sus facul tades
mental es. Como di ce el actual ar t. 155 del CC, el sor domudo puede o no tener al guna i ncapa-
ci dad mental , cosa que deter mi nar n l os mdi cos que l o exami nen en caso de duda al r especto.
7.5
Coi nci de con esta apr eci aci n CANOSA, op. cit., p. 85.
7.6
Supra, nota 1.1 y sus r emi si ones.
LAS PARTES I -13
Otra forma de resol ver l a mi sma cuesti n es prever l a desi gnaci n de un i ntr-
prete, como hace l a l ey hngara.
7
7.2. Enfermedades mentales
Conforme al art. 143 del Cdi go Ci vi l corresponde di sti ngui r entre demencia, como
carenci a de apti tud para di ri gi r su persona o admi ni strar sus bi enes (art. 141) y
mana, que podr ser total o parci al (art. 143). La reforma de 1968 modi fi ca el art.
141 referente a l a demenci a, que antes no admi t a gradaci ones
8
y hoy en d a s , a
travs de l a decl araci n de capaci dad l i mi tada que prev el art. 152 bis i nc. 2). Se
si gue de al l que puede decl ararse l a i ncapaci dad de una persona sol amente para
al gunos aspectos de su vi da de rel aci n, pero no necesari amente para todos: ser a
el caso de l a l l amada por el codi fi cador man a parci al . En tal es casos correspon-
der estar a l os al cances de l a sentenci a. La i ncapaci dad admi ni strati va no se
presume si no que debe surgi r del auto decl arati vo.
9
De cual qui er modo, en tanto el
demente o man aco no deba estar i nternado, entra en l as mi smas rel aci ones con
l a admi ni straci n que l os menores i mpberes, en parti cul ar en l o referente a l a
uti l i zaci n de l os servi ci os asi stenci al es, hospi tal ari os, de transporte, tel fonos,
correos, etc., todo l o cual reafi rma su capaci dad limitada, pero exi stente,
10
p. ej.
para recl amar ante l as autori dades admi ni strati vas de contral or de l os servi ci os
pri vati zados. Va tambi n de suyo que si qui en se presenta como parte en el proce-
di mi ento admi ni strati vo no ha si do judi ci al mente decl arado demente, ser a ab-
surdo que l a admi ni straci n pretendi era cuesti onarl e su capaci dad admi ni strati -
va con di cha argumentaci n, ni si qui era pi di endo el l a mi sma l a decl araci n judi -
ci al de demenci a.
11
Puesto que l a capaci dad se presume, el parti cul ar supuesta-
mente enfermo debe ser teni do como parte, en tanto aquel l a cal i fi caci n judi ci al
no se produzca.
7.3. Otros casos de capacidad limitada
En el caso de qui enes padecen de embri aguez habi tual , son prdi gos decl arados
judi ci al mente, o se encuentran di smi nui dos en sus facul tades mental es si n l l egar
a l a i ncapaci dad por demenci a, el art. 152 bis del Cdi go Ci vi l prev que se l es
7.7
Ampl i ar infra, cap. VI , Aper tur a a pr ueba. Medi os de pr ueba, 22.6, I ntr pr etes.
7.8
Este ar t. dec a: Se decl ar an dementes l os i ndi vi duos de uno y otr o sexo que se hal l en en
estado habi tual de man a, demenci a o i mbeci l i dad, aunque tengan intervalos lcidos, o la
mana sea parcial.
7.9
Comp. CANOSA, op. cit., p. 85.
7.10
La cuesti n ti ene a veces i mpor tanci a pr cti ca, cuando l os hospi tal es de enfer mos men-
tal es se l i mi tan a l a atenci n de l os casos gr aves, dejando con tr atami ento ambul ator i o a l os
que no r esul tan pel i gr osos. Si endo esto una fal enci a de l a admi ni str aci n a tr avs de su r ama
hospi tal ar i a, mal puede el l a negar l e capaci dad de actuar admi ni str ati vamente, que vi ene de
hecho si endo r econoci da por l a no i nter naci n del enfer mo mental .
7.11
Sal i da fci l que al gunos han quer i do encontr ar en el caso de denunci antes especi al men-
te mol estos o per si stentes.
nombre un curador, si n cuya conformi dad no podrn di sponer de sus bi enes por
acto entre vi vos. Con esta excepci n tal es personas pueden real i zar por s sl os
actos de admi ni straci n, sal vo l os que l es sean l i mi tados por sentenci a judi ci al .
Mi entras l a sentenci a no contenga expresas l i mi taci ones ha de i nterpretarse que
l a persona ti ene pl ena capaci dad admi ni strati va, excepto para di sponer de sus
bi enes frente a l a admi ni straci n. No cabe admi ti r i ntervenci n del curador en
tanto l a persona acte dentro de l os l mi tes de su capaci dad,
12
ni tampoco descono-
cerl e su capaci dad admi ni strati va.
8. Entes estatales con personalidad jurdica
1
Nos parece i mportante que en el Estado de Derecho se promueva el debate jur di co
e i nsti tuci onal en el propi o seno de l as admi ni straci ones pbl i cas. Por el l o pensa-
mos que deben apoyarse aquel l as sol uci ones que l o favorezcan, p. ej., que l os entes
estatal es puedan cuesti onar actos admi ni strati vos.
2
Si n embargo, nuestro tradi -
ci onal tendenci a a no favorecer el debate tambi n se mani fi esta en este punto. Es
as como en el orden naci onal i mpera l a tesi s segn l a cual cabe excl ui r l a posi bi -
l i dad, para l os rganos estatal es, tengan o no personal i dad jur di ca propi a, de
i nterponer recursos contra actos admi ni strati vos o regl amentari os que afectan
sus derechos o i ntereses. Se l es permi te en cambi o envi ar notas con peti ci ones y
probl emas al superi or que sern as meramente graci abl es; nada i mpi de tampoco
l as comuni caci ones o peti ci ones hori zontal es. En tal senti do, el art. 74, 2 parte,
del regl amento naci onal establ ece que Los organi smos admi ni strati vos subordi -
nados por rel aci n jerrqui ca no podrn recurri r l os actos del superi or; l os agen-
tes de l a admi ni straci n podrn hacerl o en defensa de un derecho propi o. Los
entes autrqui cos no podrn recurri r actos admi ni strati vos de otros de i gual ca-
rcter ni de l a admi ni straci n central , si n perjui ci o de procurar al respecto un
pronunci ami ento del mi ni steri o en cuya esfera comn acten o del Poder Ejecuti -
vo naci onal , segn el caso.
7.12
MEYER y BORGS-MACI EJEWSKI , op. loc. cit.
8.1
Ver MAI ORANO, JORGE LUI S, Anal og a y confl i ctos i nter admi ni str ati vos, LL, 1989-D, 324,
nota a fal l o de l a CNFed. CA, Sal a I I I , Yacimientos Petrolferos Fiscales c. Estado Nacional
(Secretara de Agricultura y Ganadera), que si gue el pl enar i o Yacimientos Petrolferos Fisca-
les c. Administracin Nac. de Aduanas, LL, 1988-A, 264; CSJN, Fallos, 269: 410; 272: 299 (LL,
133: 219). Admi ten l a contr over si a judi ci al , CSJN, Fallos, 242: 489; 275: 279; 295: 651; ampl i ar
en MAI ORANO, op. loc. cit.
8.2
PUCHETTI , I l ricorso gerachico, op. cit., p. 228; Costa Ri ca, ar t. 43 i nc. 1. GARC A TREVI JANO
Fos, J.A., Tratado de derecho administrativo, t. I I , p. 198 y ss., expr esa que el i ntegr ante del
cuer po col egi ado puede atacar el acto i l egal , en cuanto i ndi vi duo; podr a admi ti r se que no como
admi ni str ado si no como funci onar i o, ti ene i nter s l eg ti mo en l a i nval i daci n del acto. For mul a
l a i mpugnaci n no como r gano del Estado ni como par ti cul ar , si no como agente del Estado.
En Per se admi te l a cal i dad de par te aduci endo el i nter s de l a comuni dad, a l as enti dades
de der echo pbl i co i nter no, i ncl uyendo estatal es y no estatal es: BACACORZO, op. cit., comentar i o
al ar t. 7. La sol uci n seal ada en el texto es l a que pr opi ci amos desde 1964 en el ar t. 269 del
Pr oyecto de Cdi go Admi ni str ati vo, en I ntroduccin al derecho administrativo, op. cit. p. 266.
LAS PARTES I -15
Si bi en l a norma referi da a l a supuesta i mposi bi l i dad de recurri r actos admi -
ni strati vos, al ude sol amente a l os rganos de l a admi ni straci n central y entes
autrqui cos, el l a ha teni do una i nterpretaci n i mpropi amente extensi va: se ha
di cho as que ti ene apl i caci n tambi n para l os entes descentral i zados en general ,
3
ni nguno de l os cual es podr a entonces, en esa i nterpretaci n, i nterponer recursos
admi ni strati vos no obstante tener desde l uego personal i dad jur di ca propi a.
La dubi tabl e sol uci n expuesta no podr a en cambi o apl i carse, en caso al guno,
a l as autori dades admi ni strati vas i ndependi entes;
4
en el supuesto de exi sti r enti -
dades estatal es regi das por el derecho pri vado tampoco deber a serl es apl i cabl es.
5
Esta l i mi taci n se fundaba i nadecuadamente en l a rel aci n jerrqui ca entre l a
Admi ni straci n Central y un ente autrqui co
6
o, ms propi amente, en l a comn
fi nal i dad que ti enen l os rganos estatal es, tengan o no personal i dad jur di ca pro-
pi a, que excl uye el pl anteo de recursos entre el l os y l a necesi dad de preservar l a
uni dad de acci n admi ni strati va.
7
Pero el l o tampoco parece una fundamentaci n
sufi ci ente para excl ui r el debate y l a sana cr ti ca en el de l os rganos del estado, el
decreto establ ece as una sol uci n que excede, i nconsti tuci onal mente, l o prescri pto
en el decreto-l ey 19.983/72. ste ri ge l as controversi as de carcter patri moni al
que se produzcan entre entes estatal es o entre estos y l a admi ni straci n central ,
sustrayndol as de l a competenci a judi ci al y someti ndol as a resol uci n defi ni ti va,
segn su monto, de l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n o del Poder Ejecuti vo
naci onal previ o di ctamen de aqul l a. Pero si el decreto-l ey pudo excl ui r vl i da-
mente l os recl amos pecuni ari os de estos entes, no puede un si mpl e decreto vi ol ar
l a regl a de autonom a y cercenar al ente estatal el derecho a cuesti onar actos
i l egal es. Al no apl i carse l a excepci n, reencuentra su vi gor l a norma general .
8
Exi sten normas especi al es que han admi ti do l a facul tad recursi va de entes estata-
l es, como sucede con l a que asi ste a l as Empresas del Estado respecto de actos de
observaci n (vetos) que el s ndi co destacado por el Poder Ejecuti vo en el l a haya
8.3
HUTCHI NSON, Ley, op. cit., t. I I , p. 324; CANOSA, Los recursos, op. cit.; PTN, Dictmenes,
220: 143; 216: 1 y 51; 210: 156; 201: 184; entr e muchos otr os.
8.4
Supra, t. 1, cap. XI I , Los r ganos del estado, 14, Autor i dades admi ni str ati vas i ndepen-
di entes.
8.5
Si n embar go esta nor ma ha si do consi der ada por l a PTN como apl i cabl e a soci edades
anni mas cuyas acci ones se encontr aban en poder del Estado y a obr as soci al es consti tui das
como entes autr qui cos (Dictmenes, 210 2 Par te: 155; 166: 39; 159: 150; 168: 369; 199: 97;
207 1 Par te: 222, entr e otr os). CSJN, Elma, ED, 74: 245 (1977); BARRA, RODOLFO C., Confl i ctos
i nter admi ni str ati vos, competenci a del Poder Judi ci al y natur al eza jur di ca de l as soci edades
estatal es, ED, 79: 324. Por l o expuesto en el texto no nos par ece una sol uci n enter amente
r ecomendabl e.
8.6
PTN, Dictmenes, 127: 5. Por ci er to, no hay r el aci n jer r qui ca. Ampl i ar supra, t. 1, cap.
XI I , 12, La jer ar qu a.
8.7
CANOSA, op. cit., p. 82.
8.8
El pr i nci pi o gener al en Cor r i entes es el ar t. 243, cual qui er per sona f si ca, pbl i ca o
pr i vada y como acl ar an REVI DATTI y SASSN, op. cit., p. 249, estatal , ti ene capaci dad par a ser
par te; sal vo, por excepci n, l a r ecl amaci n pecuni ar i a, ar t. 281; REVI DATTI y SASSN, op. cit., p.
277.
efectuado a sus actos. En este caso, de acuerdo con el decreto regl amentari o, el
recurso puede i nterponerl o el di rectori o o l a autori dad equi val ente de l a empresa
(art. 6), si endo evi dente que l o hace en representaci n de l a propi a empresa, o
sea, qui en recurre es l a empresa del Estado mi sma.
Las normas de procedi mi ento suel en reconocer el carcter de parte i nteresada
a cual qui er persona f si ca o jur di ca, pbl i ca o pri vada, l o cual i ncl uye expl ci ta-
mente a todos l os entes estatal es dotados de personal i dad jur di ca y con mayor
razn a l os entes pbl i cos no estatal es. Estos l ti mos, desde l uego, no estn some-
ti dos al rgi men del decreto-l ey 19.983/72.
9
9. rganos administrativos sin personalidad jurdica
Cabe anal i zar si l os rganos de una enti dad admi ni strati va (sea sta l a admi ni s-
traci n central o un ente descentral i zado) pueden i nterponer, en cuanto meros
rganos, recursos admi ni strati vos contra actos del superi or jerrqui co, o de otras
autori dades del ente a que pertenecen.
1
As como hay confl i ctos i nteradmi ni strati vos e i nterorgni cos, en tal si tuaci n
nada i mpi de que otros rganos del mi smo ente se opongan al progreso del recurso,
defendi endo l a l egi ti mi dad del acto i mpugnado. La l egi sl aci n admi ni strati va ar-
genti na provi nci al omi te pronunci arse en forma expresa al respecto;
2
l a regl a-
mentaci n naci onal toma parti do por l a negati va,
3
pero se trata de una si tuaci n
di sval i osa. Esa regl a ti ene excepci ones que se deri van de otras normas jur di cas,
como es el caso del Defensor del Puebl o de l a Naci n,
4
o el de l a Ci udad en su
mbi to. La l egi sl aci n extranjera a veces l o admi te con carcter general .
5
Dejando
de l ado l a hi ptesi s del Defensor del Puebl o que acabamos de mentar, cabe di sti n-
gui r vari as hi ptesi s.
8.9
En i gual senti do ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 76, aunque nos atr i buyen l a opi ni n
contr ar i a en l a nota 68. Ms al l de una eventual i mpr eci si n en l a p. I -20 de l a anter i or
edi ci n, nuestr a opi ni n ha si do si empr e l a expuesta en el texto. No exi ste pues di ver genci a en
el punto.
9.1
Lo ni ega PUCHETTI , op. cit., pp. 228-9, fundndose en l a fal ta de per sonal i dad jur di ca y en
un cr i ter i o de or gani zaci n admi ni str ati va. Tambi n GMEZ SANCH S, op. cit., p. 604, ni ega
car cter de par te a l a autor i dad pues el l o i mpl i car a r econocer l e i gual dad pr ocedi mental . En el
der echo fr ancs se l o admi te, e i ncl uso un mi ni str o puede r ecur r i r el acto de otr o: DE LAUBADRE,
ANDR; VENEZI A, JEAN-CLAUDE y GAUDEMET, YVES, Trai t de droi t admi ni strati f, t.I , Droi t
administratif gnral, Par s, L.G.D.J., 1999, 15 ed., 692, p. 562.
9.2
Chaco, ar t. 12, admi te el car cter de par te a cual qui er per sona f si ca o enti dad pbl i ca o
pr i vada, con personer a jur di ca o no (obvi amente debi haber di cho per sonal i dad y no
per soner a). En contr a, La Pampa, ar t. 85 del r egl amento, que tr anscr i be el ar t. 74 naci onal .
9.3
Regl amento naci onal , ar t. 74; Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 92; REVI DATTI , Las par tes...,
op. cit., pp. 100-1.
9.4
Lo desar r ol l an ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., pp. 78-9, qui enes tambi n r ecuer dan l a
i njusti fi cada r estr i cci n que l a jur i spr udenci a l e ha i mpuesto par a actuar judi ci al mente.
9.5
Ley al emana, ar t. 11 i nc. 3 y ar t. 12 i nc. 4. Compar ar WOLFF y BACHOF, op. cit., pp. 326-
7. En Costa Ri ca un mi embr o del r gano col egi ado puede i nter poner r ecur so de r evi si n
contr a un acto del r gano (ar t. 55, i nc. 1), i ncl uso si ste es el Consejo de Gobi er no (ar t. 43,
i nc. 1). Ver QUI RS CORONADO, op. cit., pp. 137-48; CRDOBA ORTEGA, op. loc. cit.
LAS PARTES I -17
9.1. rganos que defienden atribuciones del ente al que pertenecen.
Hemos vi sto
6
que en base a l os derechos consti tuci onal es de i nci denci a col ecti va,
ti enen l egi ti maci n judi ci al para i mpugnar l a acci n u omi si n admi ni strati va, el
usuari o actual o potenci al de l os servi ci os, el veci no actual o potenci al mente afec-
tado, el jubi l ado, el ci udadano argenti no, etc. Esa ampl i a categor a i ncl uye por
supuesto al funci onari o o agente pbl i co, sea en su cal i dad de tal , o como ci udada-
no afectado, veci no, etc.
No vemos ni nguna razn de orden teri co o prcti co que permi ta fundar en el
derecho actual l a negati va a reconocer i gual l egi ti maci n a l os rganos admi ni s-
trati vos, aun carentes de personal i dad jur di ca. Sea el l o as o no, menos razn
puede haber para negarl es l egi ti maci n en el procedi mi ento admi ni strati vo, en el
cual i ncl uso no exi ste condena en costas. Entendemos pues que l os rganos admi -
ni strati vos de una enti dad determi nada, aunque no revi stan el carcter de repre-
sentantes l egal es de sta, pueden no obstante i nterponer recursos admi ni strati -
vos ante l a admi ni straci n central contra l os actos que afecten al ente al que
pertenecen. P. ej., l os mi embros de l os cuerpos col egi ados pueden atacar admi ni s-
trati vamente actos que esti men atentatori os a sus prerrogati vas,
7
l as autori dades
de un ente i nterveni do pueden cuesti onar el acto de i ntervenci n, etc. En este
caso, aunque el rgano no ejerza una representaci n del ente, puede de hecho
consi derarse que acta por l mi smo y admi ti rse entonces, para el procedi mi ento
admi ni strati vo, l a posi bi l i dad de que sea parte en l a controversi a.
9.2. rganos que impugnan actos de un superior jerrquico que ha ejercido
control de legitimidad sobre ellos
Si un superi or jerrqui co ti ene por atri buci n espec fi ca revi sar l a l egi ti mi dad
de l os actos del i nferi or y esa atri buci n es susci tada por un parti cul ar medi ante
l a i nterposi ci n de un recurso admi ni strati vo contra un acto del i nferi or, parece
l gi co consi derar que una vez deci di do el recurso por el superi or, el i nferi or carece
de facul tades para i mpugnarl o a su vez ante un nuevo superi or jerrqui co.
8
El
fundamento de esta sol uci n no es en ri gor l a i mposi bi l i dad de trabar rel aci ones o
9.6
Supra, t. 2, caps. I I , Der echos de i nci denci a col ecti va, I I I , El der echo subjeti vo en el
der echo de i nci denci a col ecti va, y I V, El i nter s l eg ti mo.
9.7
Conf. GABOLDE, CHRI STI AN, Trait pratique de la procdure administrative contentieuse,
Par s, Dal l oz, 1960, p. 148; DEBBASCH, CHARLES, Procdure administrative contentieuse et procdure
civile, t. 2, Ai x-en-Pr ovence, 1960, p. 287. La sol uci n fr ancesa es todav a ms ampl i a: admi te
el r ecur so tambi n cuando el acto que afecta al cuer po col egi ado pr ovi ene de l a mi sma admi -
ni str aci n a l a que el cuer po per tenece (op. loc. cit.), sol uci n que compar ti mos por l as r azones
que a conti nuaci n se exponen en el texto.
9.8
Conf. ZANOBI NI , GUI DO, Corso di diritto amministrativo, t. I I , Mi l n, Gi uffr , 1958, pp. 62-
3 nota; desde l uego, si el i nfer i or r esul ta l esi onado en sus der echos o i nter eses como agente del
Estado por el acto del super i or , puede r ecur r i r l o: per o en tal caso a t tul o per sonal y no como
r gano del Estado; DE LAUBADRE, VENEZI A y GAUDEMET, op. cit., 15 ed., 691, pp. 560-2; PEARSON,
op. cit., pp. 47-8; r egl amento naci onal , ar t. 74; Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 92.
recursos admi ni strati vos entre rganos i nternos de un mi smo ente. Ocurre que es
si mpl emente i rrazonabl e admi ti r que un procedi mi ento formal de revi si n por v a
de recurso jerrqui co pueda ser i mpugnado por el propi o rgano cuyo acto fue
objeto de revi si n. Cabe i nterpretar pues que cuando exi ste una v a formal de
revi si n y sta ha si do ejerci da por medi o de recurso, el orden jur di co no autori za
l a i mpugnaci n de l a revi si n a i nstanci as del rgano autor del acto ori gi nari a-
mente atacado.
9.3. Otros casos
En el resto de l os casos podr a pensarse en pri nci pi o y a t tul o general , que dado
que un rgano admi ni strati vo carece de personal i dad jur di ca, mal puede ejercer
a t tul o propi o un derecho determi nado. Adems ser a i nadmi si bl e l a exi stenci a,
dentro de un mi smo sujeto de derecho, de vol untades contrapuestas; como supone
preci samente l a i nterposi ci n de un recurso por parte de un rgano admi ni strati -
vo contra el acto de otro rgano admi ni strati vo.
A nuestro jui ci o, si n embargo, ambos argumentos son i nsufi ci entes para fun-
damentar l a sol uci n i ndi cada. El pri mero, porque si bi en es ci erto que cada rga-
no carece por s de personal i dad jur di ca, el l o es pri nci pal mente en referenci a a
otros sujetos de derecho, pero no qui ta que pueda reconocrsel e una ci erta perso-
nal i dad admi ni strati va para sus rel aci ones con l os dems rganos del mi smo ente.
A este respecto es de recordar que parte domi nante de l a doctri na reconoce que l as
rel aci ones entre rganos admi ni strati vos, si bi en no son jur di cas respecto al
ordenami ento general del Estado, s l o son dentro del ordenami ento i nterno a que
pertenecen l os respecti vos rganos.
9
En l o que hace al segundo argumento, puede
recordarse que En ejerci ci o de sus atri buci ones, l os di versos rganos establ ecen
entre s v ncul os de di verso conteni do, que pueden ser de cooperaci n y aun de
col i si n. El ente, en cuanto ejerci ta una funci n, se puede contraponer a s mi smo
en cuanto ejerci ta una funci n di sti nta: puede hal l arse en contraste consi go mi s-
mo por el ejerci ci o de acti vi dades di versas.
10
En esa forma, l os actos de vol untad
de cada uno de l os rganos, cual qui era sea su conteni do no pueden dejrsel e de
i mputar al ente al que pertenecen.
11
Por el l o, si bi en en l a actual i dad todav a no
se reconoce a un rgano, como regl a general , l a posi bi l i dad de acci onar o recurri r
judicialmente contra el ente al que pertenece, sal vo excepci ones tal es como l a
9.9
Conf. SAYAGUS LASO, ENRI QUE, Tratado de derecho administrativo, t. I , Montevi deo, 1953,
p. 183 y sus r efer enci as; MARI ENHOFF, Acti vi dad i nter or gni ca. Rel aci ones i nter admi ni str ati vas,
J A, 1962-I I I , 77; SI LVESTRI , ENZO, Lattivit interna della pubblica Amministrazione, Mi l n,
1950, pp. 15-23; SANDULLI , ALDO, I l procedimento amministrativo, Mi l n, 1959, pp. 107-9.
9.10
MARI ENHOFF, op. cit., p. 78, SI LVESTRI , op. cit., pp. 17-8.
9.11
MARI ENHOFF, op. cit., p. 79; SI LVESTRI , op. cit., p. 18. Cabe r ecor dar en i gual senti do, en el
mbi to judi ci al , l a hi ptesi s que r ecor damos en El r gano i nsti tuci n y no l a per sona Estado
como par te demandada en el ampar o por mor a, r epr oduci do en nuestr o opscul o Cien notas
de Agustn, Buenos Ai r es, FDA, 1999, 74, p. 163.
LAS PARTES I -19
exi stenci a de una norma l egal expresa en tal senti do,
12
pareci era en cambi o facti -
bl e admi ti r l a posi bi l i dad, dentro del procedi mi ento admi ni strati vo, de que el si m-
pl e rgano pueda ser teni do como parte. La concl usi n se refuerza apl i cando l os
pr i nci pi os or i entador es de l os i ncs. a) y c) del art. 2 de l a l ey de ti ca pbl i ca
25.188.
Otras hi ptesi s en que puede ser de apl i caci n el cri teri o i ndi cado ser an: a) que
un i nterventor desi gnado en una reparti ci n central i zada adoptara deci si ones res-
pecto a l a ofi ci na y que l os rganos afectados recurran de esas medi das en v a
jerrqui ca; b) que un rgano se arrogue competenci a que pertenece a otro y ste
i mpugne ese avasal l ami ento de su competenci a, ante un superi or jerrqui co co-
mn; c) que un superi or jerrqui co carente de facul tades para revi sar de ofi ci o l os
actos de al gn i nferi or, pueda si n embargo i mpugnar sus actos ante el rgano
admi ni strati vo competente en l as escal as jerrqui cas superi ores.
10. Funcionarios o empleados pblicos
En todos l os casos reseados nos hemos referi do a l a hi ptesi s de que el rgano en
cuanto tal defi enda o controvi erta, al sl o efecto admi ni strati vo y en su carcter
de rgano pbl i co, l a l egi ti mi dad del acto de que se trate. Pero puede suceder
tambi n que el funci onari o respecti vo que desempea el rgano,
1
se consi der e
afectado en sus derechos o deberes de empl eado pbl i co, caso en el cual l puede
desde l uego ser parte en el procedi mi ento, pero a t tul o personal y no como rgano
estatal . En tal caso podr i nterponer todos l os recursos admi ni strati vos que sean
del caso y tambi n l os judi ci al es: l se encuentra afectado como sujeto de derecho
y no como rgano.
2
Tambi n puede actuar a t tul o de ci udadano o habi tante co-
mn, pues ni nguna i nhabi l i dad o prohi bi ci n l e i mpone el ordenami ento.
3
Ms
aun, cabe seal arl e especi al mente deberes y por ende l egi ti maci n para cumpl i r-
l os, a tenor del ci tado art. 2 de l a l ey de ti ca pbl i ca 25.188, i ncs. a) o c).
4
9.12
As ocur r a con l a D.G.I . r especto a l a facul tad de r ecur r i r ante l a Cmar a Feder al contr a
l as deci si ones del Tr i bunal Fi scal , cuando ambos er an or gani smos admi ni str ati vos si n per sona-
l i dad jur di ca pr opi a. La D.G.I . o A.F.I .P. goza de autar qu a desde l a l ey 23.495 de 1987. Ver l ey
11.683, ar t. 174; GI ULI ANI FONROUGE, CARLOS M. y NAVARRI NE, SUSANA C., Procedimiento tributario,
Buenos Ai r es, Depal ma, 1979, pp. 582-88; Buenos Ai r es, Depal ma, 1995, 6 ed., pp. 758-62;
I BEZ FROCHAM, MANUEL, La jurisdiccin, Buenos Ai r es, Astr ea, 1972, p. 187.
10.1
Nos r emi ti mos al efecto a l a di sti nci n expl i cada supra, t. 1, cap. XI I , 1, Concepto de
r gano, y 3, El r gano y el funci onar i o y sus r emi si ones.
10.2
Regl amento naci onal , ar t. 74; Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 92; PEARSON, op. cit., pp. 47-8.
10.3
Ley 25.164, ar t. 24.
10.4
Si n ol vi dar , desde l uego, l o establ eci do al mi smo efecto en l os tr atados i nter naci onal es
vi gentes: l a Convenci n Par a Combati r el Sobor no de Funci onar i os Extr anjer os en Tr ansac-
ci ones Comer ci al es I nter naci onal es, o ms si mpl emente Convenci n I nter naci onal Contr a l a
Cor r upci n (Ley 25.319, B.O. 18-X-2000) y l a Convenci n I nter amer i cana contr a l a Cor r up-
ci n (Ley 24.759, B.O. 17-I -1997); ver tambi n CAPUTI , MAR A CLAUDI A, La tica pblica, Buenos
Ai r es, Depal ma, 2000; ampl i ar supra, t. 1, cap. XI I I , Agentes pbl i cos; ver nuestr o ar t. Un
cor te tr ansver sal al der echo admi ni str ati vo: l a Convenci n I nter amer i cana Contr a l a Cor r up-
ci n, LL, 1997-E, 1091.
11. Sustitucin de partes: herederos
Los herederos pueden conti nuar el trmi te de l a peti ci n del causante. El l o se
i l ustra en el si gui ente di ctamen de l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n: Du-
rante el trmi te del recurso jerrqui co que moti va l as actuaci ones, fal l eci el
i nter esado Doctor [...] y en tal si tuaci n, su esposa Doa [...] y su hi jo Don [...]
presentronse ante V.E., a fs. [...] i nvocando el carcter de herederos de su esposo
y padre respecti vamente, que acredi tan a fs. [...] con el testi moni o judi ci al de l a
decl aratori a expedi do en el jui ci o sucesori o del doctor [...] y toman i ntervenci n en
este recurso como sucesores de aqul . Atento pues, el ci tado testi moni o judi ci al
y l o prescri pto por l os art cul os 3279, 3417 y concordantes del Cdi go Ci vi l , l a
esposa e hi jo nombrados ti enen derecho a i nterveni r en estas actuaci ones, por l o
que en l a pri mera provi denci a de V.E. deber di sponerse tenerl os por parte en el
carcter que i nvocan y entenderse con el l os en el ul teri or trmi te del recurso.
1
A
pesar de l o expuesto, en al gunos casos en que el acervo heredi tari o era m ni mo,
por excepci n se reconoci carcter de parte y efectu pagos al heredero, aun si n
decl aratori a judi ci al .
2
Parece una sol uci n emp ri camente razonabl e en si tuaci o-
nes de hecho como l as i nvocadas.
Hasta tanto se produzca l a susti tuci n, al gunas l egi sl aci ones prevn l a suspen-
si n del procedi mi ento si el l o es necesari o.
3
12. Terceros
En el procedi mi ento admi ni strati vo l a noci n de tercero es sumamente ampl i a y
se refi ere a una si tuaci n di nmi ca, de personas actual o potenci al mente afecta-
das por l as actuaci ones admi ni strati vas que aun no han si do l l amadas a tomar
parti ci paci n en el l as, o no l a han pedi do todav a.
1
El tercero, en este senti do, deja
de serl o una vez que se presenta en l as actuaci ones, sea como coadyuvante o
coi nteresado de l a pretensi n del i ndi vi duo ya i ntervi ni ente, sea como contrai nte-
resado. Una vez i ncorporado al procedi mi ento, adqui ere pl enamente el carcter de
parte a todos sus efectos, perdi endo en consecuenci a el carcter transi tori o de
tercero que antes ten a.
2
Se ha di cho que son terceros en el procedi mi ento admi ni strati vo l os sujetos
que aparezcan como ti tul ares de una si tuaci n jur di ca actual o eventual afectada
11.1
PTN, Dictmenes, 51: 19.
11.2
Decr . 6773/67, B.O. 26-X-67, p. 5.
11.3
Tucumn di spone en su ar t. 10 l a suspensi n del pr ocedi mi ento en caso de fal l eci mi ento
o i ncapaci dad sobr evi vi ente del pr esentante, cuando su i nter venci n fuer a necesar i a par a l a
r egul ar pr osecuci n del mi smo; Buenos Ai r es pr ev l a suspensi n en i gual caso, ar t. 12.
12.1
Conf. ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 67. El pr i mer pr ecedente de l o expuesto
pr ovi ene de nuestr o Pr oyecto de 1966, ar t. 272; en senti do si mi l ar , desde 1972, el ar t. 3 del
r egl amento naci onal .
12.2
En i gual senti do GMEZ SANCH S, op. cit., p. 611; ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 67;
CANOSA, Los r ecur sos, op. cit., p. 99 y ss.
LAS PARTES I -21
(jur di camente) por el conteni do de otra di sti nta,
3
aunque puede tambi n tratar-
se de l a mi sma rel aci n jur di ca que afecta de di versa o i gual manera a ms
personas que l as i nvol ucradas en el trmi te del expedi ente. Por eso l a defi ni ci n
procesal de tercero como persona ajena a una rel aci n o a una controversi a sus-
ci tada entre partes,
4
no es sufi ci ente en el procedi mi ento admi ni strati vo. En l se
debaten tanto l os cl si cos derechos subjeti vos
5
e i ntereses l eg ti mos
6
como l os nue-
vos derechos consti tuci onal es l l amados de i nci denci a col ecti va;
7
todos confi eren
carcter de parte i nteresada a sus ti tul ares. As , una rel aci n que suponga dere-
chos subjeti vos de un parti cul ar y l a admi ni straci n, p. ej. l a ejecuci n de un
contrato de obra pbl i ca, afecta i ntereses l eg ti mos o derechos de i nci denci a col ec-
ti va de l os desti natari os de l a obra. Estos ser an terceros en un procedi mi ento ci vi l
en cuanto extraos a l a rel aci n jur di ca subjeti va, aunque ya vi mos l a fuerza
expansi va de l a l egi ti maci n por derechos subjeti vos y derechos de i nci denci a co-
l ecti va.
8
En el procedi mi ento admi ni strati vo pueden estar al canzados por una
rel aci n jur di ca objeti va, en l a cual son parte ti tul ar de tal es derechos. En conce-
si ones o l i cenci as, l a cal i dad actual o potenci al
9
de usuari os l es da l egi ti maci n
judi ci al y admi ni strati va.
Por el l o el concepto de tercero en l ti mo anl i si s se di l uye en el concepto de
parte i nteresada que todav a no parti ci pa en el procedi mi ento como tal .
10
En el
12.3
MOSTAF PAOLI NI , HADEL JOS, I nteresados y terceros en el mbito administrativo, Car acas,
EJV, 1973, p. 83: l o cual hace sur gi r en el l os l a cual i dad sufi ci ente par a oponer se a su efecti va
vi genci a en cuanto r el aci n deci di da, o l os i nvi ste con der echo a ser o dos o a i nter veni r en l os
pr ocesos en l os cual es mantengan v ncul os de pendenci a con el objeto de l os mi smos.
12.4
PODETTI , RAMI RO, Derecho procesal civil, comercial y laboral. Tratado de las terceras,
Buenos Ai r es, 1949, p. 32 y ss.
12.5
Ver supra, t. 2, cap. I I I , El der echo subjeti vo en el der echo de i nci denci a col ecti va.
12.6
Ver supra, t.2, cap. I V, El i nter s l eg ti mo.
12.7
Ver supra, t. 2, cap. I I , Der echos de i nci denci a col ecti va.
12.8
Ampl i ar supra, t. 2, caps. I I y I I I .
12.9
Supra, t. 2, caps. I I , Der echos de i nci denci a col ecti va, I I I , El der echo subjeti vo en el
der echo de i nci denci a col ecti va, y I V, El i nter s l eg ti mo. En Espaa se suel e di sti ngui r
entr e el i nter s di r ecto e i ndi r ecto: GONZLEZ PREZ, Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed.,
p. 152 y 2 ed., p. 154; di sti nci n que no consi der amos apl i cabl e en el der echo ar genti no. Ver
tambi n, en el der echo espaol , NI ETO, ALEJANDRO, La di scuti bl e super vi venci a del i nter s
di r ecto, REDA, 12 (Madr i d, Ci vi tas); JI MNEZ MEZA, MANRI QUE, La legitimacin administrativa
para la defensa de los intereses legtimos y los derechos subjetivos, San Jos, LI L, 1998, 2 ed.
12.10
MASTROPASQUA, ci tado por MOSTAF PAOLI NI , op. cit., pp. 64-8, concl uye en senti do si mi l ar
que son ter cer os en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo todos l os sujetos que pueden tener un
i nter s jur di co, o l o que es l o mi smo, que pueden l l egar a asumi r l a cual i dad de ti tul ar es de un
i nter s jur di co fr ente al negoci o en cuesti n; todos aquel l os sujetos a l os cual es el acto no se
di r i ge; per o que si n embar go, pueden estar r especto de l i nter esados, pueden hal l ar se fr ente
a l en una r el aci n jur di ca de i nter s. Sl o cuando nos encontr amos en pr esenci a de sujetos
que si n ser par tes de un negoci o jur di co ni desti natar i os de sus efectos se hal l en en condi ci o-
nes de poder actuar o vi r tual mente asumi r un i nter s jur di co fr ente al negoci o, se podr
habl ar de ter cer o en el senti do ms objeti vo y jur di co deseabl e. Par a una compl eta r evi si n de
l os di sti ntos conceptos de ter cer os en el pr oceso or di nar i o y admi ni str ati vo, ampl i ar en MOSTAF
PAOLI NI , op. cit., pp. 1-79; FERRAZ, SRGI O, Assistnsia litisconsorcial no direito processual civil,
San Pabl o, Revi sta dos Tr i bunai s, 1979, p. 20 y ss., p. 43 y ss., p. 51 y ss.
proceso ci vi l o comerci al , en que l as partes normal mente di scuten derechos subje-
ti vos, es l gi co que merezca cui dadoso anl i si s que otra persona ajena a esa rel a-
ci n jur di ca pueda tambi n tener derecho a parti ci par en l a controversi a. En el
procedi mi ento admi ni strati vo en cambi o, que confi ere carcter de parte procesal
tanto al ti tul ar de derechos subjeti vos como i ntereses l eg ti mos o derechos de
i nci denci a col ecti va, toda rel aci n entre un parti cul ar y l a admi ni straci n ti ene
si empre al gn posi bl e al cance sobre cuanto menos i ntereses l eg ti mos o derechos
de i nci denci a col ecti va de otros sujetos de derecho ajenos aparentemente a l a cues-
ti n debati da. Esa afectaci n de i ntereses l eg ti mos de otras personas transforma
a stas no en terceros si no en partes.
La cuesti n de si han o no de parti ci par no es materi a de deci si n di screci onal
de l a admi ni straci n,
11
si no que el l a est obl i gada a admi ti rl a. El pri nci pi o de
contradi cci n, que es uno de l os pri nci pi os formati vosdel proceso as l o i mpone,
tanto en el orden judi ci al como el admi ni strati vo. No requi ere especi al fundamen-
taci n este aserto, pues no hace si no traduci r un pri nci pi o de vi genci a uni versal
[...] En nuestro si stema l a apl i caci n del mi smo pri nci pi o no ha podi do ser menos
que reconoci da [...] pues l o contrari o i mpl i car a hol l ar l as garant as consti tuci o-
nal es de l a i nvi ol abi l i dad de l a defensa de l a persona y de l os derechos y de l a
i gual dad ante l a l ey (arts. 16 y 18 de l a Consti tuci n Naci onal ). Debe, pues, en l os
casos en que exi stan terceros i nteresados, darse tambi n vi sta a l os mi smos en el
tr mi te de l os r ecur sos jer r qui cos. Y si esto no se ha hecho, a fortiori, debe
reconocerse a di chos terceros el derecho a i mpugnar l as deci si ones di ctadas si n su
i ntervenci n.
12
Los derechos que corresponden al tercero en su i ntervenci n en el
procedi mi ento segui do por otro parti cul ar, son en un todo l os mi smos que l os del
i nteresado ori gi nal .
13
El tercero asume, pues, el carcter de parte i nteresada, con
l a ni ca l i mi taci n de que su i ntervenci n no retrotrae el procedi mi ento,
14
a me-
nos que l a autori dad admi ni strati va l o di sponga.
15
La ci taci n de l os terceros con-
trai nteresados es, segn di ji mos, una obligacin de l a admi ni straci n
16
para man-
12.11
PTN, Dictmenes, 57: 264; en el mi smo senti do, 172: 220; 210: 57; uni for me.
12.12
PTN, Dictmenes, 57: 264. Es sol uci n hoy en d a pac fi ca. En senti do si mi l ar LOPES
MEI RELLES, HELY, Direito administrativo brasileiro, San Pabl o, Revi sta dos Tr i bunai s, 1966, 2
ed., p. 88; l ey al emana, ar t. 13, i nc. 2), MEYER y BORGS-MACI EJEWSKI , op. cit., p. 90; l ey ur uguaya,
ar t. 10: Si de l a peti ci n r esul tar a que l a deci si n puede afectar der echos o i nter eses de otr as
per sonas, se les notificar l o actuado, a efecto de que i nter vengan en el pr ocedi mi ento r ecl a-
mando l o que l es cor r esponde; BACACORZO, Ley..., op. cit., comentar i o al ar t. 24.
12.13
VI LLAR Y ROMERO, op. cit., p. 50; l ey al emana, ar t. 13, i nc. 2); MARTI NS, DANI EL HUGO, La
r egul aci n jur di ca del tr mi te admi ni str ati vo, en el l i br o de PRAT, MARTI NS, BRI TO, FRUGONE
SCHI AVONE y CAJARVI LLE PELUFFO, Procedimiento administrativo, Montevi deo, ACALI , 1977, p. 71.
Si n per jui ci o de el l o, el ter cer o tambi n podr deduci r pr etensi ones pr opi as a condi ci n de que
sean acumul abl es, como di ce l a l ey de Costa Ri ca, ar t. 280, i nc. 3.
12.14
As l o di sponen al gunos or denami entos: Pr ov. de Buenos Ai r es, ar t. 23; Cor r i entes, 244;
Mendoza, 118; Sal ta, 114; Tucumn, 20.
12.15
Cr doba, ar t. 24 (t. o. en 1981 por decr eto-l ey 6658).
12.16
Conf. art. 3 del RLNPA; Corri entes, 244; Uruguay 10; HUTCHI NSON, op. cit., p. 46; ABERASTURY
(H.) y CI LURZO, op. cit., pp. 68-9; MEYER y BORGS-MACI EJEWSKI , op. cit., p. 90.
LAS PARTES I -23
tener l a i gual dad en el procedi mi ento; pero tambi n consti tuye un deber de buena
fe
17
y l eal tad procesal del i nteresado, que a nuestro jui ci o debe, bajo pena de nul i -
dad, denunci ar el contrai nteresado para que l a admi ni straci n l o ci te y en ausen-
ci a de el l o noti fi carl o l mi smo en forma pri vada, p. ej. por carta documento, copi a
de l a cual deber agregar al expedi ente. Tambi n por apl i caci n del pri nci pi o de
contradi cci n,
18
es i gual mente un derecho del tercero potenci al mente afectado,
qui en de otro modo ver a l esi onada su garant a consti tuci onal del debi do proceso
al ser col ocado en si tuaci n de i ndefensi n.
19
Es por el l o una obl i gaci n de l eal tad
procesal del i nteresado, no ocul tar l a exi stenci a de terceros contrai nteresados.
20
Por todo l o expuesto, pensamos que su i ntervenci n debe permi ti rl e real i zar todas
aquel l as gesti ones probatori as o recursi vas si n l as cual es quedar a en desi gual dad
e i ndefensi n, l o cual corresponder meri tuar en l os casos concretos y en su caso
retrotraer a ese sol o efecto el procedi mi ento.
21
La obl i gaci n de ci tar a l os terceros
exi ste sea cual fuere el ti po de derechos eventual mente afectados, pbl i cos o pri va-
dos.
22
El desi sti mi ento de l a parte promotora, exi sti endo terceros i nteresados, no
obl i ga a estos ni i mpl i ca l a cesaci n de su i ntervenci n.
II. Representacin y patrocinio de las partes
13. Representacin
13.1. Admisibilidad
Los i nteresados en un procedi mi ento admi ni strati vo pueden actuar personal men-
te o por medi o de representantes y as l o admi ten todas l as l eyes de procedi mi en-
12.17
La buena fe es pr i nci pi o expr eso en Br asi l , ar t. 4; Per , ar t. I V, 1.7 y 1.8, ar t. 42;
Ur uguay, ar t. 6; Venezuel a, ar ts. 9 a 20. Ha sor pr endi do su omi si n en l a r eci ente l ey chi l ena,
ya que es de l os [pr i nci pi os] que con ms gener al i dad r ecogen l as l eyes hi spanoamer i canas:
GONZLEZ PREZ, JESS, Pr i nci pi os del Pr ocedi mi ento Admi ni str ati vo en l a Legi sl aci n Hi spano-
Amer i cana, Revista I beroamericana de Derecho Pblico y Administrativo, 3/3: 39, I I I .3, p. 47
y nota 28 (San Jos, 2003); La l ey chi l ena de pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, Revi sta de
Administracin Pblica (espaol a), 162: (2004), I V.1 y nota 25.
12.18
El pr i nci pi o de contr adi cci n se da en el i nter s de l a admi ni str aci n pbl i ca. Ampl i ar
supra, t. 2, cap. I X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Concepto y pr i nci pi os gener al es, 12,
Pr i nci pi o de contr adi cci n y 12.1, Conteni do y al cance del pr i nci pi o de contr adi cci n. Esto
ti ene tambi n que ver con el concepto de i nter s pbl i co, que por ci er to no es el i nter s de l a
admi ni str aci n pbl i ca: ampl i ar en el mi smo vol ., cap. VI , Ser vi ci os pbl i cos, 5.1 a 5.4.
12.19
Supra, t. 2, cap. I X, 10, Pr i mer pr i nci pi o: debi do pr oceso (gar ant a de l a defensa). Ver
ENTRENA CUESTA, RAFAEL, Curso de derecho administrativos t. I , Madr i d, Tecnos, 1979, 6 ed., p.
291, nota 9: La fal ta de audi enci a de l os ter cer os i nter esados en l a tr ami taci n de un r ecur so
admi ni str ati vo deter mi na l a i ndefensi n de aquel l os y compor ta l a nul i dad de l as actuaci ones
aunque l a r esol uci n de di cho r ecur so fuer e desesti mator i a.
12.20
En Cor r i entes, ar t. 244, si l a no ci taci n del ter cer o se debi er a a dol o del i nter esado o de
l a admi ni str aci n, se anul ar todo l o actuado, par a i ni ci ar de nuevo el pr ocedi mi ento.
12.21
El fundamento consti tuci onal que seal amos, pr i ma sobr e eventual es nor mas r egl a-
mentar i as adver sas.
12.22
MEYER y BORGS-MACI EJEWSKI , op. cit., p. 90.
to.
1
Hay qui en sostuvo en doctri na, apartndose de tal cri teri o general , que cuan-
do se trate de derechos y si tuaci ones de carcter personal si mo, como ocurre, por
regl a general , en l os procedi mi entos di sci pl i nari os contra l os funci onari os pbl i -
cos, no habr a posi bi l i dad de actuar por medi o de representantes.
2
Pero esti ma-
mos que esta tesi s es i nfundada.
3
El carcter personal si mo de una cuesti n es
al go que, por l o que a l a admi ni straci n respecta, queda sal vado con l a obl i gaci n
del i nteresado de presentarse a deponer cuando sea i nterrogado. Si l qui ere ac-
tuar por medi o de representantes, fuera de esas hi ptesi s, no hay razn al guna
val edera para i mped rsel o. Ser a por otra parte absurdo di scuti r l a representaci n
cuando el procedi mi ento es, como entre nosotros, emi nentemente escri to; pues es
obvi o que da exactamente l o mi smo que l os escri tos sean fi rmados por el i nteresa-
do o por su representante.
4
Por l o dems, si se obl i ga al funci onari o a fi rmar l mi smo todos sus escri tos, es
obvi o que se l e coarta sensi bl emente su defensa, ya que l a conti nuaci n de l a
rel aci n jerrqui ca que l o vi ncul a a l a admi ni straci n hace que no tenga pl ena
l i bertad para recl amar o recurri r, argumentar, i nterponer quejas, etc.
Se han dado casos en que al gn superi or ha pretendi do sanci onar al subordi na-
do por haber ste recurri do jerrqui camente de un acto suyo. Tal es sanci ones son
i mprocedentes y as ha si do decl arado por l a Procuraci n del Tesoro. El recurso
del funci onari o no est i nterpuesto por l como rgano del Estado, por tanto su-
bordi nado jerrqui camente, si no en su cal i dad de sujeto de derecho l esi onado.
Ni nguna rel aci n funci onal o jerrqui ca l o l i ga con l a admi ni straci n en el acto
mi smo del recurso y en el procedi mi ento a que di cho recurso d l ugar. Una i nter-
pretaci n di versa pondr a al funci onari o en un pi e de desi gual dad frente a l os
dems parti cul ares, que pueden recurri r de todo acto de l a admi ni straci n, si n
que sta tenga, como es obvi o, ni nguna potestad di sci pl i nari a respecto de el l os con
l a cual casti garl os por haber ejerci do su derecho.
5
13.2. Quines pueden ser representantes
Hay en este punto una i mportante di ferenci a respecto del proceso ci vi l , comerci al ,
etc. en el que sl o pueden ser representantes qui enes ti enen el t tul o de procura-
dor o abogado y estn i nscri ptos en l a matr cul a respecti va, demuestren el pago
del bono respecti vo, etc. En el procedi mi ento admi ni strati vo, en cambi o, l a regl a
13.1
Regl amento naci onal , ar ts. 31 y ss.; Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 51; Pr ov. de Buenos
Ai r es, 13 y ss.; Cor r i entes, 245 y ss.; Chaco, 14 y ss.; Mendoza, 119 y ss.; Sal ta, 115 y ss.; Ti er r a
del Fuego, 15 y ss.
13.2
VI LLAR y ROMERO, op. cit., p. 50.
13.3
Lo expuesto es r epr oducci n textual de l o que veni mos sosteni endo desde l a 2 ed.,
Buenos Ai r es, Macchi , 1971, p. 143, I I , 9 a).
13.4
Todo esto l o veni mos di ci endo desde l a 1 ed., 1964, op. cit., p. 43, 9.2 a). Poster i or mente
otr os autor es han expr esado l a mi sma opi ni n, que puede ya consi der ar se gener al i zada.
13.5
Ver supra, 9, Funci onar i os o empl eados pbl i cos.
LAS PARTES I -25
general es que puede ser representante cual qui er sujeto de derecho con capaci dad
para ser parte.
6
No es necesari o que sea un profesi onal del derecho
7
y puede ser
cual qui er persona f si ca o jur di ca,
8
profesi onal o no. Como excepci n, en el Tri bu-
nal Fi scal de l a Naci n, a pesar de no exi gi rse patrocinio l etrado l a representa-
cin debe ser ejerci da por personas autori zadas para actuar en causas judi ci al es
y por profesi onal es en ci enci as econmi cas.
9
La sol uci n en el derecho posi ti vo
argenti no, en el orden naci onal , ha si do l a de i ntentar pri vi l egi ar l a actuaci n del
abogado, como apoderado y no ya sol amente como patroci nante, cuando se di scu-
ten cuesti ones jur di cas. Si n embargo, pensamos que si bi en puede razonabl emen-
te exi gi rse en tal es supuestos patroci ni o l etrado, resul ta en cambi o absurdo l a
exigencia de representaci n l etrada. En todo caso y como regl a general bi en se ha
resuel to, en el derecho comparado, que no es el caso de establ ecer un monopol i o o
pri vi l egi o profesi onal a favor de l os abogados en el procedi mi ento admi ni strati vo,
como s se l o hace en el derecho procesal admi ni strati vo. El l o es congruente, aun-
que no necesari amente pac fi co, con l as dems sol uci ones adoptadas a fi nes del
si gl o XX en materi a de desmonopol i zaci n de acti vi dades y promoci n de l a l i bre
competenci a. Por todo el l o, puede tratarse de un pari ente,
10
una empresa, un
gestor de negoci os, un gestor admi ni strati vo
11
y en defi ni ti va, repeti mos, cual -
qui er persona que a su vez tenga capaci dad para ser parte.
12
La expuesta es l a
sol uci n general , apl i cabl e en l a mayor a de l os ordenami entos provi nci al es; en el
orden naci onal , en cambi o, podr a i nterpretarse a contrario sensu el i nc. f, ap. 1)
in fine del art. 1 del decreto-l ey 19.549/72, como que ste permi te l a representa-
13.6
GARC A DE ENTERR A, EDUARDO y FERNNDEZ, TOMS RAMN, Curso de derecho administrativo, t.
I I , Madr i d, Ci vi tas, 1999, 6 ed., cap. XXI I , V-3, p. 474; SARMI ENTO GARC A y PETRA RECABARREN, op.
cit., p. 180; GMEZ SANCH S, op. cit., p. 609. A su vez, l a capaci dad de ser par te exi ste par a el
pr ocedi mi ento admi ni str ati vo; no es l a capaci dad comn. En cambi o Costa Ri ca r emi te enter a-
mente al der echo comn, ar t. 282.
13.7
Conf. GONZLEZ PREZ, Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed., p. 164 y 2 ed., p. 167;
GMEZ SANCH S, op. loc. cit.
13.8
Conf. ARAUJO JUREZ, op. cit., p. 235. Es l a sol uci n mayor i tar i a. Por excepci n, en Austr i a,
al gunos pr ecedentes ni egan capaci dad par a ser r epr esentante a l as per sonas j ur di cas:
HELLBLI NG, ERNST C., Kommentar zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen, t. I , Vi ena, Manzsche,
1953, p. 139; per o el l o no r esi ste l a cr ti ca, ya que ambas par ti ci pan de l a mi sma car acter sti ca
de ser sujetos de der echo y pueden actuar en nombr e pr opi o o en r epr esentaci n. La l ey
al emana de 1976, ar t. 17, i nc. 1, in fine si gue en al gunos casos especi al es l a sol uci n austr aca:
MEYER y BORGS-MACI EJEWSKI , op. cit., p. 106; con todo, no es l a r egl a: ar t. 12, i nc. 3).
13.9
Ley 11.683, t.o. 1998, ar t. 161; GI ULI ANI FONROUGE y NAVARRI NE, op. cit., pp. 501 y 505; 6 ed.,
pp. 665 y 674; 7 pp. 678-81.
13.10
El caso ms t pi co y fr ecuente es el de l os cnyuges entr e s y el de l os ascendi entes y
descendi entes en for ma r ec pr oca. Del mi smo modo, nada i mpedi r a acor dar a l os dems
par i entes par a gesti ones de tr mi tes. As , un menor de edad puede i ncl uso hacer gesti ones de
mer o tr mi te par a sus padr es, en l a pr cti ca, exhi bi endo el documento pater no o mater no.
13.11
A favor de l os cual es ser a i nvl i do tanto cr ear monopol i os (GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ,
op. loc. cit.) como pr ohi bi ci ones absol utas. Ver tambi n GONZLEZ PREZ, La r epr esentaci n de
l os i nter esados en l a l ey de pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, en RAP, 52: 19-21 (Madr i d, 1967);
Comentarios a la ley de procedimiento administrativo, Madr i d, 1977, p. 193 y ss.
1.12
Doctr i na uni for me.
ci n por qui enes no sean abogados o procuradores sl o cuando una norma expresa,
l egal o regl amentari a, l o autori ce.
13
Pero en todo caso l a menci n a una norma
regl amentari a no se refi ere necesari amente al Poder Ejecuti vo, pudi endo ema-
nar de l a reparti ci n. En el derecho comparado preval ece l a opi ni n de que no se
justi fi ca crear un monopol i o a favor de l a profesi n de abogado para l a i nterven-
ci n ante l a admi ni straci n pbl i ca, ni prohi bi r o l i mi tar l a i ntervenci n de gesto-
res l egos. En nuestro pa s, cuando se producen reacci ones contra l a i ntervenci n
de gestores, se pretende en al gunas reparti ci ones exi gi r l a actuaci n personal.
El l o es i l egal , pues no se puede negar al i nteresado el derecho a actuar por repre-
sentante; a l o sumo se podr especi fi car qu ti po de representante es admi si bl e, o
exi gi r di rectamente representaci n l etrada necesari a, o patroci ni o l etrado obl i ga-
tori o.
14
13.3. Formas de la representacin
La representaci n puede otorgarse y acredi tarse de muy di versas maneras:
13.3.1. Poder notarial
Poder especi al formal mente otorgado en escri tura pbl i ca, acompaando copi a
autnti ca de sta. Es una formal i dad que sol amente se exi ge en al gunas l i ci taci ones
pbl i cas.
13.3.2. Copia simple de poder, firmada por apoderado o letrado
Si se trata de un poder general o de un poder especi al otorgado para vari os actos,
es de apl i caci n el art. 32 del regl amento naci onal y si mi l ares normas provi nci a-
l es, en el senti do que cuando se i nv oque un poder general o especi al para vari os
actos,
15
se l o acredi tar con l a agregaci n de una copi a ntegra fi rmada por el
13.13
Cuando una nor ma expr esa per mi ta que l a r epr esentaci n en sede admi ni str ati va se
ejer za por qui enes no sean pr ofesi onal es del der echo, el patr oci ni o l etr ado ser obl i gator i o en
l os casos en que se pl anteen o debatan cuesti ones jur di cas. El decr eto-l ey 951/79 de l a Pr ov.
de La Pampa tr anscr i be l a mi sma fr mul a en su ar t. 12 i nc a), in fine.
13.14
Ver y compar ar VI LLAR Y ROMERO, op. cit., p. 48; VI VANCOS, EDUARDO, Comentarios a la ley de
procedimiento administrativo, Bar cel ona, 1959, pp. 74-5; SARMI ENTO GARC A y PETRA RECABARREN,
op. cit., p. 180. Respecto del debate y sol uci n l egal en el der echo estadouni dense ver BOSCH,
op. cit., pp. 134-136; F. TROWBRI DGE VON BAUR, Repr esentati on befor e Admi ni str ati ve Agenci es,
New York University Law Review, vol . 30, 7, Nueva Yor k, 1955, p. 1927 y ss.; SCHWARTZ,
BERNARD, Administrative Law, Boston, 1991, 3 ed., p. 316; Administrative Law. A Casebook,
Boston, 1994, p. 523; DAVI S, KENNETH CULP, Administrative Law Text, St. Paul , 1972, 3 ed., p.
204 y ss.; DAVI S, KENNETH CULP y PI ERCE JR., RI CHARD J., Administrative Law Text, I , Boston, Li ttl e,
Br own & Co., 1994, 3 ed., p. 379. Di ce l a l ey feder al nor teamer i cana de pr ocedi mi ento admi -
ni str ati vo (APA), 5 U.S.C. 555 (b): Una per sona que deba compar ecer ante una agenci a [...]
ti ene der echo a ser acompaada, r epr esentada y asesor ada por un abogado o, si l a agenci a l o
per mi ti er e, por otr o r epr esentante cal i fi cado.
13.15
Pr osi gue l a nor ma: o un contr ato de soci edad ci vi l o comer ci al otor gado en i nstr umento
pbl i co o i nscr i pto en el Regi str o Pbl i co de Comer ci o.
LAS PARTES I -27
l etrado patroci nante o por el apoderado. De ofi ci o o a peti ci n de parte i nteresada,
podr i nti marse l a presentaci n del testi moni o ori gi nal .
Esta norma, tomada del procedi mi ento judi ci al , si mpl i fi ca en el orden naci onal
el si stema anteri or, en el cual se exi g a en el proceso ordi nari o l a decl araci n
jurada del l etrado patroci nante sobre su fi del i dad y vi genci a. Tambi n l a norma
actual supri me l a responsabi l i dad que se asi gnaba al l etrado por cual qui er fal sedad
o i nexacti tud de l a copi a.
16
Con todo, nos parece obvi o que l a responsabi l i dad del
representante exi ste si empre. En l a medi da que i nvoca un poder del cual acompaa
copi a, parece cl aro, al menos en pri nci pi o, que l y no otro debe responsabi l i zarse
ante l a admi ni straci n al menos por l a fi del i dad de l a transcri pci n.
17
En cual qui er
caso, cabe tener presente que, como l o ha puesto de mani fi esto l a Procuraci n del
Tesoro de l a Naci n,
18
el poder, ya sea general o especi al , que habi l i te para
representar en sede judi ci al , no es apto para actuar a nombre del i nteresado ante
la administracin. Nos parece una solucin excesivamente rigorista. Si el apoderado
se hal l a habi l i tado para demandar, transar, cobrar, etc., parece exagerado negarl e
l a facul tad de recurri r en sede admi ni strati va. Con frecuenci a, en l a prcti ca
admi ni strati va se admi te correctamente, si n cuesti onami entos, el poder general
para jui ci os. Esti mamos que es l a sol uci n acertada, no sl o emp ri ca si no tambi n
teri camente.
19
13.3.3. Otros supuestos de copia simple de poder
Cuando tratndose tambi n de copi a si mpl e de un poder general vi gente, qui en da
fe de su vi genci a y fi del i dad no es apoderado ni fi gura como l etrado patroci nante
p. ej., por no haber patroci nante l a cuesti n es ms dudosa, pero se ha admi -
ti do no obstante su procedenci a, si l a personer a del recurrente se hal l a i ndi recta-
mente acredi tada en actuaci ones si mi l ares.
20
Es deci r, cuando hay prueba i ndi -
car a que corrobora di cha personer a, o que expresa o i mpl ci tamente se l o haya
teni do por parte en otro expedi ente agregado o paral el o a l as actuaci ones en que se
consi dera el recurso, puede tambi n ser sufi ci ente l a copi a si mpl e respal dada por
13.16
Dec a l a di sposi ci n cor r espondi ente que cuando se i nvoque un poder gener al vi gente,
se l o acr edi tar sufi ci entemente con l a agr egaci n de una copi a ntegr a fi r mada por el l etr ado
patr oci nante, con decl ar aci n jur ada de ste sobr e su fi del i dad. El l etr ado ser l egal mente
r esponsabl e de cual qui er fal sedad o i nexacti tud (ar t. 14 de l a l ey 14.237). Sobr e el r gi men
bonaer ense ver BOTASSI , Procedimiento administrativo..., op. cit., p. 96.
13.17
La admi ni str aci n puede, en efecto, si consi der a que su conducta es mal i ci osa y per tur -
bador a del pr ocedi mi ento, r ecur r i r al mecani smo sanci onator i o que se encuentr a pr evi sto en
el ar t. 6, i nc. e) de l a r egl amentaci n naci onal y en el ar t. 1, i nc. b) del decr eto-l ey 19.549/72.
Si n embar go, nos par ece una facul tad cuyo ejer ci ci o es ms pr opi o del mbi to for ense que del
admi ni str ati vo.
13.18
PTN, Dictmenes, 226: 156; 210: 57; 199: 130.
13.19
Pues l a facul tad de estar en jui ci o como actor o demandado es cl ar amente de mucha
mayor enti dad que l a de ser par te en un tr mi te admi ni str ati vo en el que ni si qui er a exi ste
posi bi l i dad de i ncur r i r en er ogaci ones por tasa de justi ci a, costas de l a contr ar i a, etc.
13.20
l a fi rma de l etrado que no sea apoderado ni patroci nante en el recurso. Es una
regl a senci l l a que se apl i ca en l a prcti ca si n ni ngn probl ema. Esta sol uci n,
previ a a l a sanci n del regl amento naci onal , a nuestro jui ci o puede ser manteni da
por l a ampl i tud de ste en l a materi a.
13.3.4. Poder apud acta
No exi sti endo poder otorgado ante escri bano pbl i co, se admi te el mandato en acta
l evantada en l a mesa de entradas de l a reparti ci n, previ a acredi taci n de l a
i denti dad.
21
No es muy frecuente, por l a reti cenci a de l os empl eados y jefes de
mesas de entradas a enfrentar este ti po de l abor, y por el l o se ha dado en l a
prcti ca mayor admi si bi l i dad a l a carta-poder, en l as vari antes que comentamos
en l os prrafos si gui entes.
13.3.5. Carta-poder autenticada
Se admi te tambi n acredi tar l a representaci n por carta poder cuya fi rma est
autenti cada por escri bano pbl i co, juez de paz, comi sari o de pol i c a u otra autori -
dad pol i ci al .
22
En l os l ti mos aos ha apareci do tambi n una forma sumamente
prcti ca de acredi tar l a autenti ci dad de l a fi rma medi ante l a certi fi caci n de enti -
dad bancari a. Es l o que hacen l os bancos ofi ci al es y pri vados respecto a sus cl i en-
tes de cuenta corri ente y tambi n de cajas de ahorro y otras operaci ones banca-
ri as. Este si stema es qui z el ms cmodo de todos, porque es senci l l o y econmi -
co, confi ere efecti va seguri dad a l a admi ni straci n de l a autenti ci dad de l a fi rma y
es tambi n de mayor conveni enci a para una buena parte de l os posi bl es recurren-
tes, teni endo l a ventaja adi ci onal de gratui dad.
23
13.3.6. Carta-poder simple
I ncl uso se admi te con frecuenci a en l a prcti ca l a carta poder si mpl e, si n ni nguna
cl ase de autenti caci n externa de fi rmas.
24
Esta forma es admi si bl e cada vez que
13.21
RN, ar t. 33; Ci udad de Buenos Ai r es, 53; Pr ovi nci a de Buenos Ai r es, 15; Cr doba, 16; La
Pampa, 33 del r egl amento; La Ri oja, 117; Mendoza, 121; Sal ta, 117; Tucumn, 13.
13.22
RN, ar t. 32: car ta-poder con fi r ma autenti cada por autor i dad pol i ci al o judi ci al , o por
escr i bano pbl i co. La autenti caci n puede ser l o por una comi sar a, destacamento, del egaci n
pol i ci al , etc., PTN, Dictmenes, 78: 116. Al gunas pr ovi nci as sl o admi ten car ta-poder con
fi r ma autenti cada por l a justi ci a de paz, o por escr i bano pbl i co: ar t. 14 de Buenos Ai r es; 15 de
Chaco; 120 de Mendoza; 11 de Tucumn; Sal ta, 116; Cor r i entes, 246, que agr ega o por el
funci onar i o a car go del pr ocedi mi ento; sobr e esto l ti mo ver infra, cap. VI I I , 1.2, La i nexi s-
tenci a de un r esponsabl e del pr ocedi mi ento. Costa Ri ca admi te l a autenti caci n por un
abogado que podr ser el mi smo apoder ado (ar t. 283).
13.23
Esta for ma de cer ti fi car l a fi r ma apar ece en l a l ey de Cr doba, pues sl o exi ge car ta-
poder con fi r ma autenti cada (ar t. 16) si n exi gi r una for ma deter mi nada. El RN no l o contem-
pl a, per o en l a pr cti ca se l o acepta. DOCOBO, JORGE JOS, La actuaci n admi ni str ati va, J A, 1975:
519, 526, seal a esta omi si n del r egl amento naci onal .
13.24
Lo admi te por l o dems el Cdi go Ci vi l , al aceptar el mandato expr eso tanto por i nstr u-
mento pbl i co o pr i vado, por car tas (ar t. 1873).
LAS PARTES I -29
l a autenti ci dad de l a carta-poder sea pl ausi bl e y no haya razones especi al es que
hagan dudar de el l a. Di cha pl ausi bi l i dad se suel e control ar en l a prcti ca con l a
comparaci n de fi rmas por l os propi os empl eados de l a reparti ci n con l a fi rma
que fi gura en sus regi stros y l a exhi bi ci n de un documento de i denti dad del
mandante por el mandatari o. Cl aro est que nadi e puede ser obl i gado a despren-
derse de su documento, pero l a prcti ca no parece haber produci do probl emas
hasta ahora, porque el documento se entrega en defi ni ti va a una persona de nues-
tra confi anza, qui en a su vez l o exhi be si n entregarl o.
13.3.7. Representacin necesaria. Casos en que se requiere probarla
Los padres que se presenten en nombre de sus hi jos, o el cnyuge mari do o
mujer que l o haga en nombre del otro, no necesi tan acredi tar su personer a
acompaando o exhi bi endo copi a de l as parti das de naci mi ento o casami ento, a
menos que fundadamente l e fueren requeri das.
25
El senti do de l a norma sugi ere
una necesari a fe pbl i ca de l a sol a i nvocaci n del carcter de cnyuge o padre,
i mpl i cando el requeri mi ento de prueba documental de l a rel aci n i nvocada una
suerte de menoscabo a el l a, moti vo por el cual di cho requeri mi ento no puede ser
i nformal ni casual , si no que debe ser expresa y razonabl emente fundado.
26
En
otros casos de representaci n necesari a (tutel a, curatel a) se exi ge, con razn, acre-
di tar l a representaci n con l os i nstrumentos correspondi entes.
13.3.8. Representacin presunta. Gestiones verbales
Usual mente son requeri das gesti ones ml ti pl es de l os i nteresados ante di versas
reparti ci ones pbl i cas por cuesti ones no si empre trascendentes. Se trata de l as
sol i ci tudes, trmi tes o recl amos ante l os entes regul adores por l os servi ci os pbl i -
cos pri vati zados, sean tel efni cos, de el ectri ci dad, agua, gas, correos, transporte
ferrovi ari o, aeropuertos, etc. Se trata de l as denunci as y recl amos contra l a defec-
tuosa prestaci n o no prestaci n del servi ci o, errores de facturaci n o sobre factu-
raci n, etc. El l o, ms l a usual di stri buci n de l as cargas l aboral es en cual qui er
fami l i a, hace i ndi spensabl e avanzar ms. La prcti ca admi ni strati va ha progre-
sado en l os l ti mos aos, admi ti endo l a representaci n de otros fami l i ares (her-
13.25
Regl amento naci onal , ar t. 31; encontr amos si mi l ar es nor mas en l a Ci udad de Buenos
Ai r es, ar t. 51; Pr ov. de Buenos Ai r es, 13; Cr doba, 15; Cor r i entes, 246; La Pampa, 34 del
decr eto r egl amentar i o; Mendoza, ar t. 119; Neuqun, 117; R o Negr o, 27 i nc. f); Sal ta, 115. Este
di sti ngo a favor de l os padr es y cnyuges en sede admi ni str ati va se cor r espond a con l a nor ma
si mi l ar que conten a l a anter i or r edacci n del ar t. 46 del CPCCN, el cual ha si do modi fi cado por
l a l ey 25.624, manteni endo actual mente l a fal ta de obl i gaci n de pr esentar l as par ti das cor r es-
pondi entes, sol amente en favor de l os padr es que compar ezcan en r epr esentaci n de sus
hi jos, quedando excl ui dos del al cance de di cha di sposi ci n, en sede judicial, l os cnyuges que
se pr esenten en nombr e del otr o. Esa desconfi anza haci a l a r epr esentaci n l egal del cnyuge,
sea o no r azonabl e en sede judi ci al , no par ece ser l o en sede admi ni str ati va.
13.26
En contr a DOCOBO, JORGE JOS, La actuaci n admi ni str ati va, J A, 1975: 519, 526, par a
qui en basta al egar que en l a actuaci n no est acr edi tado el v ncul o.
manos, hi jos adul tos en l ugar de sus padres y vi ceversa, etc.), con el sl o requi si to
de l a coi nci denci a de l os apel l i dos en el documento de i denti dad y l a credi bi l i dad
prima facie de l a rel aci n, o de una expl i caci n razonabl e de otro v ncul o fami l i ar
y l a exhi bi ci n del documento de i denti dad del representado. Cabe reafi rmar esa
prcti ca y presumi r l a representaci n de cual qui er persona para l as gesti ones de
mero trmi te,
27
o de cual qui er mi embro de l a fami l i a, o dependi ente del i nteresa-
do.
28
Es l a hi ptesi s de l as gesti ones verbal es que tan convi ncentemente expusi e-
ra, a otros efectos, l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n.
29
Mutatis mutandis, l a
consi deramos pl enamente apl i cabl e tambi n aqu .
13.3.9. Mandato tcito
La rel aci n mandante-mandatari o es de derecho ci vi l , por l o que l e es apl i cabl e l a
l egi sl aci n comn, que admi te el mandato verbal y el tci to.
30
Autori za a l as
representaci ones por personas dependi entes, como l os hi jos de fami l i a en rel aci n
a sus padres, el si rvi ente en rel aci n a su patrn, el aprendi z en rel aci n a su
maestro [...] (i ncl uso) [...] cuando no supusi esen necesari amente un contrato en-
tre el representante y el representado.
31
No requi ere documentaci n al guna.
32
Apl i cando l a l egi sl aci n ci vi l , resul ta en consecuenci a que si no estamos en pre-
senci a de una de l as hi ptesi s en que se requi ere poder especi al
33
y se trata tan sl o
de gesti ones de mero trmi te, debe ser perfectamente admi si bl e l a presentaci n
ante l a admi ni straci n de una persona, sea bajo l a regl a del mandato tci to, sea
bajo l a regl a de l a gesti n hecha por personas dependi entes.
34
En buen nmero de
casos l a prcti ca ha tendi do a aceptar este ti po de representaci n en el procedi -
mi ento admi ni strati vo, si n justi fi caci n de personer a, sobre todo para trmi tes
comunes. La cuesti n no ha si do objeto de pronunci ami ento al guno expreso que
conozcamos, ya que por ci erto l a persona a qui en no l e permi ten actuar en ci erto
caso i nformal mente, el i ge entonces el cami no ms fci l de formal i zar l a represen-
taci n, antes que di scuti r el punto a travs de todo un procedi mi ento tendi ente a
que se admi ta su representaci n i nformal . Pero debi era al menos denunci ar el
13.27
Ley espaol a, ar t. 24; VI VANCOS, op. cit., pp. 71-2; GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, op. loc.
cit.; l ey al emana, ar t. 14, i nc. 1.
13.28
Ley austr aca, ar t. 10, i nc. 4.
13.29
PTN, di ctamen 11/99, que r esume, aunque no compar te, SEI JAS, GRACI ELA, El ar t. 26 de
l a l ey n 24.447 y l a posi bi l i dad de i mpul sar l os pr ocedi mi entos admi ni str ati vos medi ante actos
ver bal es de l os admi ni str ados, en RAP, 249: 37 (Buenos Ai r es, Ci enci as de l a Admi ni str aci n,
1999).
13.30
El ar t. 1873 pr escr i be: El mandato puede ser expr eso o tci to y el ar t. 1874: El
mandato tci to r esul ta no sl o de l os hechos posi ti vos del mandante, si no tambi n de su
i nacci n o si l enci o.
13.31
Ar t. 1870 del Cdi go Ci vi l .
13.32
Al i gual que en el supuesto expl i cado supra, 12.3.8, Repr esentaci n pr esunta. Gesti o-
nes ver bal es.
13.33
Ar t. 1881 del Cdi go Ci vi l .
13.34
Ver ar t. 1870 del Cdi go Ci vi l .
LAS PARTES I -31
hecho al Defensor del Puebl o. En al gunas mesas de entradas a veces i mpera l a
prcti ca de l a exi genci a de mandato expreso con fi rma autenti cada, o i ncl uso de
actuar personal mente. No si empre, pues, se ti ene l a seguri dad de ser admi ti do
para una gesti n de trmi te de manera i nformal en nombre de un tercero.
13.3.10. Gestin de negocios. Casos de urgencia
En forma si mi l ar y por apl i caci n de l a fi gura ci vi l de l a gesti n de negoci os,
Mendoza admi te que medi ando urgenci a y bajo l a responsabi l i dad del represen-
tante, podr autori zarse a que i ntervengan a qui enes i nvocan una representa-
ci n, l a que debern acredi tar en el pl azo de di ez d as de hecha l a presentaci n,
bajo aperci bi mi ento de desgl ose del expedi ente y su devol uci n;
35
Tucumn ti ene
si mi l ar norma en su art. 12, agregando que La urgenci a deber resul tar de l a
mi sma peti ci n o de l as constanci as del expedi ente. A nuestro jui ci o, tambi n en
l os ordenami entos admi ni strati vos que carecen de esta previ si n expresa, debe
admi ti rse l a apl i caci n supl etori a de l a si mi l ar norma usual en l os cdi gos proce-
sal es ci vi l es: En casos urgentes podr admi ti rse l a comparecenci a en jui ci o si n
l os i nstrumentos que acredi ten l a personal i dad, pero si no fueren presentados o no
se rati fi case l a gesti n dentro del pl azo de cuarenta d as, ser nul o todo l o actuado
por el gestor: art. 48 del CPCCN.
36
En el procedi mi ento admi ni strati vo l a nul i dad
de l o actuado por el gestor que no acredi te su personer a en el trmi no l egal no es
absol uta y el i ndi vi duo a cuyo nombre se ha hecho l a gesti n puede confi rmarl a
i ncl uso despus de venci do el pl azo l egal , con efecto retroacti vo.
37
13.4. I ntervencin del representante y representado
La representaci n convenci onal puede ser dejada si n efecto por l a parte con una
si mpl e presentaci n admi ni strati va haci endo mani festaci n expresa en tal senti -
do, pero tambi n es admi si bl e que acte personal mente si n revocar el mandato;
38
13.35
Buenos Ai r es, 14; Cor r i entes, 246; Sal ta, 116. Comp. GMEZ SANCH S, Pr i nci pi os, sujetos
y actos del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, op. cit., p. 610. Ha de r ecor dar se que el mandante
debe r ati fi car l a gesti n, per o se ha i nter pr etado que no es sufi ci ente l a pr esentaci n ul ter i or
del gestor acompaando poder : CNFed. CA, Sal a I , Platamar S.A., LL, 1999-E, 228 (1998), l o
que nos par ece excesi vamente r i gur oso.
13.36
Ver poster i or mente DOCOBO, La actuaci n admi ni str ati va, op. cit., p. 526; en contr a
BEZZI , op. cit., p. 43. En el pr ocedi mi ento i mposi ti vo, an en ausenci a de nor ma espec fi ca
expr esa, se l o ha admi ti do: GI ULI ANI FONROUGE y NAVARRI NE, op. cit., p. 503; 6 ed., p. 673, caso
Coelho de 1974 y poster i or es.
13.37
Conf. ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 69, nota 38. En cambi o no se ha admi ti do, a
nuestr o jui ci o con excesi vo r i gor for mal , que esa r ati fi caci n pueda hacer l o el mi smo pr esentante
acompaando poder de su i nsti tuyente. Ver nota 13.34, in fine.
13.38
Ley austr aca, ar t. 10, i nc. 6, ADAMOVI CH, LUDWI G, Handbuch des sterrei chi schen
Verwaltungsrechts, t. I , Vi ena, Spr i nger , 1954, 5 ed., p. 221. RN, ar t. 34, i nc. a): La i nter ven-
ci n del i nter esado en el pr ocedi mi ento no i mpor tar r evocaci n si al tomar l a no l o decl ar a
expr esamente; CABA, 54; Buenos Ai r es, 15, i nc. 1; La Pampa, 37, i nc. a) del r egl amento; La
Ri oja, 118, i nc. a); Mendoza, 122, i nc. a); Sal ta, 118, i nc. a); Tucumn, 14, i nc. a).
acl arndol o as expresamente o no. En tal senti do el i nc. a) del art. 34 del regl a-
mento naci onal establ ece que l a i ntervenci n del i nteresado en el procedi mi ento
no i mportar revocaci n si al tomarl a no l o decl ara expresamente.
La necesi dad de acl arar expresamente en su presentaci n que no se revoca el
mandato otorgado al representante, surgi del art. 1972 del Cdi go Ci vi l , segn el
cual I ntervi ni endo el mandante di rectamente en el negoci o encomendado al man-
datari o, y poni ndose en rel aci n con l os terceros, queda revocado el mandato, si l
expresamente no mani festase que su i ntenci n no es revocar el mandato. Si n
embargo, entendi mos en su momento
39
que esta di sposi ci n no es apl i cabl e al
presente caso, por ser de necesari a apl i caci n supl etori a el Cdi go Procesal Ci vi l y
Comerci al de l a Naci n, cuyo art. 53, i nc. 1 in fine di spone que La sol a presen-
taci n del mandante no revoca el poder,
40
l o que i mpl i ca que el poder sl o se
revoca expresamente y no en forma tci ta como pretend a l a l ey ci vi l .
La sol uci n de referenci a, consagrada l egal mente para el proceso ci vi l y apl i ca-
bl e segn exponemos al procedi mi ento admi ni strati vo, se compadece por otra par-
te mucho ms adecuadamente con el carcter i nformal de este l ti mo, en el cual
cabe entonces admi ti r tambi n l a actuaci n promi scua del representante y del
i nteresado. As l o han aceptado expresamente l a Naci n y vari as Provi nci as.
41
Con todo, cabe recordar que en al gn caso ha i mperado en el pasado l a norma
contrari a, por expresa di sposi ci n l egal ;
42
queda de cual qui er manera di cho que
esti mamos ms adecuada l a regl a establ eci da en el Cdi go Procesal Ci vi l y Co-
merci al de l a Naci n y en l as nuevas l egi sl aci ones ci tadas, en l o que hace al
procedi mi ento admi ni strati vo. Admi ti da (como l o hace l a norma admi ni strati va y
procesal naci onal ) l a i ntervenci n del mandante si n revocar poder expresa o tci -
tamente, o i ncl uso, como en el Cdi go Ci vi l , con l a acl araci n expresa de que no se
revoca el poder, es necesari o resol ver a qu atenerse en caso de contradi cci n o
i ncongruenci a entre l as peti ci ones y afi rmaci ones del representante y el represen-
tado. No sol uci ona l a cuesti n recordar que l os actos del apoderado obl i gan al
mandante como si personal mente l os hubi ere practi cado,
43
si de todos modos apa-
recen escri tos contradi ctori os, sea sucesi va o i ncl uso si mul tneamente. En estas
si tuaci ones, l as posi bl es contradi cci ones entre l as afi rmaci ones de l a parte y su
representante, deben ser resuel tas dando pri ori dad a l as pri meras;
44
pero desde
13.39
Procedimiento y recursos administrativos, Buenos Ai r es, Macchi , 1971, 2 ed., p. 150.
13.40
Esta nor ma r epr esenta el cr i ter i o contempor neo de l a mayor i nfor mal i dad posi bl e no
sl o en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo si no tambi n en el judi ci al y r efuer za l a cr ti ca que
acabamos de expr esar nota 13.35 in fine y 13.37.
13.41
Cuyas nor mas ci tamos supra, nota 13.38.
13.42
En Mi si ones l a l ey 2970/92 (ADLA, LVI I -A, 1243) di spone en su ar t. 55 i nc. a): Cesar l a
r epr esentaci n en l as actuaci ones: a) Por r evocaci n del poder . La i nter venci n del i nter esado
en el pr ocedi mi ento no i mpor tar r evocaci n, si al tomar l a no l a decl ar ar a expr esamente.
13.43
Regl amento naci onal , ar t. 35, que r ecoge i gual cr i ter i o del ar t. 49 del CPCCN; Ci udad de
Buenos Ai r es, ar t. 55; Pr ov. de Buenos Ai r es, ar t. 17; Cr doba, 19.
13.44
HELLBLI NG, op. cit., p. 141.
LAS PARTES I -33
l uego si l a representaci n es legal, no convenci onal , estas regl as son i napl i cabl es,
45
por l o que el i nteresado no puede actuar di rectamente ni sus afi rmaci ones pri mar
sobre l as de su representante l egal .
13.5. Extincin
Las dems formas de exti nci n son l as general mente establ eci das.
46
13.6. Representacin unificada y su revocacin
Cuando vari as personas formul an un peti tori o del que no resul tan i ntereses con-
trapuestos, pueden uni fi car per se l a personer a en su pri mera presentaci n, o
hacerl o o pedi rl o l uego durante el trmi te. Tambi n puede l a admi ni straci n exi -
gi r l a uni fi caci n de l a representaci n, bajo aperci bi mi ento de desi gnar un apode-
rado comn entre l os peti ci onantes,
47
o sus respecti vos apoderados. Consi dera-
mos que l a uni fi caci n del mandato es excepci onal , de apl i caci n restri cti va y
cuando no exi ste otra sal i da para que el procedi mi ento pueda conti nuar su normal
trmi te.
48
Una vez desi gnado el mandatari o comn, su revocaci n en al gunas l egi sl aci o-
nes requi ere unani mi dad de l os poderdantes o deci si n admi ni strati va que admi ta
si exi sten moti vos fundados l a peti ci n de uno sl o de el l os de revocar el man-
dato uni fi cado.
49
Buenos Ai res y Crdoba, con mejor cri teri o, admi ten en cambi o
que cual qui era de l as partes podr por s sol a y en cual qui er estado del trmi te
revocar el mandato uni fi cado, cesando para l l a representaci n comn.
50
Cree-
mos preferi bl e este pri nci pi o, que evi ta entrar en el anl i si s de l as causal es de
revocaci n del mandato comn, trami tar l a sol i ci tud, di ctami narl a, resol verl a,
noti fi carl a, etc., con l a consi gui ente econom a procesal , adems se aproxi ma ms
a l a l i bre determi naci n de l a vol untad de l as partes y a un ms efecti vo respeto a
l a garant a de defensa de cada i ndi vi duo.
13.45
HELLBLI NG, op. loc. cit.
13.46
RN, ar t. 34 (r evocaci n, r enunci a, muer te o i ncapaci dad del poder dante o del mandata-
r i o); Cor r i entes, ar t. 249, se r emi te ms l gi camente en for ma di r ecta al cdi go pr ocesal . En
cambi o r egl an l as causal es en for ma si mi l ar , Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 54; Pr ov. de Buenos
Ai r es, ar t. 16; Cr doba, 18; La Pampa, 37 del r egl amento; Mendoza, 122; Sal ta, 118.
13.47
Regl amento naci onal , ar t. 36; Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 56; Pr ov. de Buenos Ai r es, l 9;
Cr doba, 20; Cor r i entes, 250; La Pampa, 38; La Ri oja, 119; Mendoza, ar t. 123; Sal ta, 119;
Tucumn, 17.
13.48
Confor me con l o expr esado par a el pr oceso judi ci al , por DE GREGORI O LAVI , JULI O A.,
Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, t.1, Buenos Ai r es, Edi ar , 1985, p. 154. Comp.
ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 72. En caso que l a uni fi caci n afecte el der echo de defensa,
es cuesti n a debati r si cabe i mpugnar l a por l a acci n de ampar o o pr ocede di r ectamente el
r ecur so extr aor di nar i o como par ece despr ender se de l a obr a ci tada, p. 72 y nota 48.
13.49
Regl amento naci onal , ar t. 37; Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 57; Cor r i entes, 251; La
Pampa, 39; La Ri oja, 120; Mendoza, ar t. 124; Neuqun, 122; Sal ta, 120.
13.50
Ar t. 21 de Cr doba; Pr ov. de Buenos Ai r es, ar t. 20. Comp. DOCOBO, La actuaci n admi ni s-
tr ati va, op. cit., p. 528 y sus r efer enci as.
13.7. Separacin administrativa del mandatario
Al gunas normas autori zan a l a admi ni straci n a separar al mandatari o del
trmi te, cuando a jui ci o de el l a entorpeci era el procedi mi ento, actuando i rregu-
l ar o i ncorrectamente.
51
En tal supuesto el admi ni strador suspende el trmi te e
i nti ma al mandante para que desi gne nuevo apoderado o acte personal mente,
bajo aperci bi mi ento de conti nuar el procedi mi ento si n su i ntervenci n.
52
Otras
provi nci as no ti enen esta previ si n, a nuestro jui ci o i nti l y confl i cti va:
a) I nti l , porque si endo el procedi mi ento escrito, el ni co resul tado prcti co de
apl i car esta sanci n, ser que aparecer una fi rma di sti nta al pi e de l os escri tos,
y l a conducci n del asunto que haya di sgustado al funci onari o no se ver afectada
por el cambi o de fi rmante.
b) Superfl ua, porque si exi ste comportami ento i rregul ar del apoderado no l etra-
do, ms conveni ente es exi gi r entonces patroci ni o l etrado, pues respecto del profe-
si onal exi sten otros medi os di sci pl i nari os ms i dneos y cabe sumarl es el propi o
control de l os respecti vos col egi os profesi onal es.
c) Es tambi n confl i cti va si n uti l i dad al guna, pues i mpl i ca un i njusti fi cado
desgaste admi ni strati vo de i nformes, di ctmenes, vi sta para defensa y prueba,
deci si n fundada, eventual es recursos contra l a deci si n, etc.
d) Es adems un i ntento de l a admi ni straci n de pretender l i mi tar l a defensa
del admi ni strado, confesando su i ncapaci dad de gobernar el procedi mi ento.
En efecto, no exi ste duda a nuestro jui ci o de que si l as sol i ci tudes son i mproce-
dentes, se rechazarn; si son i nti l es, repeti ti vas o numerosas, se agregarn al
expedi ente y se di spondr l o perti nente. Si tergi versan hechos, el l o se acl arar con
l a prueba produci da de ofi ci o y por el pri nci pi o de i nstrucci n y de verdad mate-
ri al , con l o cual l a verdad admi ni strati va quedar escl areci da; si son agravi antes,
sus trmi nos l esi vos sern testados, etc. Admi ti r l a separaci n del apoderado por
i nconducta, pues, no es ms que parti r de l a suposi ci n de que el admi ni strador
no ser apto para manejar el procedi mi ento. Adems, una medi da de esas carac-
ter sti cas agravi a, puede entorpecer el trmi te y ser cuesti onada por vi ol atori a de
l a garant a del debi do proceso o defensa de l a parte y del ejerci ci o profesi onal del
mandatari o. Por el l o sugeri mos l a derogaci n de tal es normas o al menos su no
apl i caci n. Esto l ti mo es perfectamente posi bl e, puesto que l a apl i caci n de tal
sanci n es potestati va para l a admi ni straci n.
53
De hecho en l a prcti ca no se
hace apl i caci n de esta tan dubi tabl e como i l egal facul tad de l os funci onari os que
en cada caso ti enen a su cargo el trmi te del cual se trata.

En rel aci n a l o expues-
13.51
Regl amento naci onal , ar t. 6, i nc. e); l ey de pr ocedi mi ento admi ni str ati vo de l a Ci udad
Autnoma de Buenos Ai r es, ar t. 27, i nc. e); Pr ovi nci a de Buenos Ai r es, ar t. 18; Cr doba, ar t. 11;
La Pampa, ar t. 11, i nc. e) del r egl amento; Tucumn, ar t. 16.
13.52
I gual r efer enci a. Ver DOCOBO, Facul tades di sci pl i nar i as en el pr ocedi mi ento admi ni str a-
ti vo, J A, Doctr i na, 1974: 280, 282, qui en acl ar a que es sl o el apoder ado, no el l etr ado
patr oci nante, el que puede ser separ ado del pr ocedi mi ento por esta di sposi ci n.
13.53
Comp. DOCOBO, op. loc. cit.
LAS PARTES I -35
to cabe tambi n tener presente, en efecto, que en el procedi mi ento admi ni strati vo,
a di ferenci a del judi ci al , no hay un sl o rgano que se ocupe de i nstrui r el procedi -
mi ento en cada i nstanci a. A todo el l o cabe agregar que l a rel aci n de mandato
entre l a parte y su representante es de derecho pri vado y no puede una regl amen-
taci n pretender i nterferi r en l a esfera contractual pri vada.
54
Un contrato entre
parti cul ares no puede ser exti ngui do si no en sede judi ci al y con base l egal formal ,
no con mero sustento admi ni strati vo. La exti nci n de un contrato entre terceros
di spuesta por l a admi ni straci n, sol amente con fundamento regl amentari o, es
pel i grosa para el si stema de di vi si n de poderes y si enta un precedente que vi ol en-
tar a todo el si stema l egal exi stente.
55
Exi ste un evi dente exceso regl amentari o en
el decr. 1759/72 respecto del decreto-l ey 19.549/72. Cuando este l ti mo facul ta al
Poder Ejecuti vo a regul ar el rgi men di sci pl i nari o, se ocupa de prever expresa-
mente l a potestad de apl i car mul tas, i ncl uso de fi jar su monto; no hay al l ni ngu-
na di screci onal i dad para l a admi ni straci n. Si l a fi jaci n de una mul ta de natura-
l eza di sci pl i nari a ha segui do l a regl a consti tuci onal de contar con sustento l egal
sufi ci ente,
56
una sanci n mayor carece de fundamento normati vo sufi ci ente, en
ausenci a de previ si n expresa en el decreto-l ey. Por el l o a nuestro jui ci o el i nc. e)
del art. 6 del regl amento es i nvl i do en esto.
14. Patrocinio
1
14.1. No exigibilidad
En el procedi mi ento admi ni strati vo no se requi ere patroci ni o l etrado para recu-
rri r o i nterveni r en un expedi ente; es una apl i caci n ms del pri nci pi o del i nfor-
13.54
Por eso no podr an l as Pr ovi nci as i ncor por ar nor mas de esa ndol e, ni si qui er a con base
l egal for mal . Es i nconsti tuci onal el ar t. 18 de l a l ey de l a Pr ovi nci a de Buenos Ai r es. En i gual
senti do, BOTASSI , Procedimiento administrativo..., op. cit., p. 105.
15.55
Ese pr ecedente se ha expandi do tan ver ti gi nosa como destr ucti vamente par a todo el
si stema econmi co y fi nanci er o, adems de jur di co, del pa s. Ver nuestr os ar ts. Cor r al i to,
Justi ci a Feder al de Pr i mer a I nstanci a y contenci n soci al en estado de emer genci a, LL, 2002-
C, 1217; Justi ci a feder al y emer genci a econmi ca, en Uni ver si dad Austr al , Control de la
administracin pblica, Buenos Ai r es, Edi ci ones RAP, 2003, pp. 117-22; El estado de necesi -
dad i ndi vi dual , contr acar a de l a emer genci a pbl i ca, LL, 2002-A, 981.
13.56
Nos r efer i mos a l a mul ta que el decr eto-l ey autor i za i mponer y que comentamos infra,
cap. I I , 11, Facul tades di sci pl i nar i as. La necesi dad de nor ma l egal expr esa ya fue seal ada
por l a CSJN en el caso Mouviel, Fallos, 237: 654, 656, ao 1957: La confi gur aci n de un del i to
por l eve que sea, as como su r epr esi n, es mater i a que hace a l a esenci a del poder l egi sl ati vo
y escapa de l a r bi ta de l as facul tades ejecuti vas. Nadi e est obl i gado a hacer l o que l a l ey no
manda ni pr i vado de l o que el l a no pr ohi be (ar t. 19 de l a Consti tuci n.) De ah l a necesi dad de
que haya una l ey que mande o pr ohi ba una cosa, par a que una per sona pueda i ncur r i r en fal ta
por haber obr ado u omi ti do obr ar en deter mi nado senti do. Y es necesar i o que haya, al mi smo
ti empo, una sanci n l egal que r epr i ma l a contr avenci n par a que esa per sona deba ser conde-
nada por tal hecho (ar t. 18). Ver tambi n supra, t. 1, cap. VI I , Fuentes naci onal es del der echo
admi ni str ati vo, 13.1, El pr i nci pi o tr adi ci onal , y ss.
14.1
GONZLEZ PREZ, Los recursos..., op. cit., p. 64; Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed.,
p. 164 y 2 ed., pp. 167-8; ADAMOVI CH, op. cit., p. 222; uni for me. Comp. BACACORZO, op. ult. cit., ar t.
64; CREO BAY, El abogado en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, J A, 1977-I I , 794, I I I .
mal i smo a favor del admi ni strado.
2
Por supuesto, el derecho del i nteresado a ha-
cerl o, si l o desea, es absoluto e insusceptible de limitacin alguna, sea que acte
por representante o personal mente.
3
I ncl uso en aquel l os casos excepci onal es en
que puede vl i damente exi gi rse por norma expresa, con debi do sustento fcti co, l a
actuaci n personal del i nteresado, l ti ene derecho a hacerse patroci nar por l etra-
do en su presentaci n.
4
Este pri nci pi o, con todo, ha sufri do confusi n en el decreto-l ey naci onal 19.549/
72, ar t. 1, i nc. f), ap. 1. Esta norma, en ocasi n de reconocer el i ndi scuti do
derecho del parti cul ar de hacerse patroci nar y representar profesi onal mente,
agrega un prrafo poco fel i z: Cuando una norma expresa permi ta que l a repre-
sentaci n en sede admi ni strati va se ejerza por qui enes no sean profesi onal es del
derecho, el patroci ni o l etrado ser obl i gatori o.
5
Qu se ha queri do si gni fi car pri n-
ci pal mente? a) Que es obl i gatori o el patrocinio l etrado en l os casos en que el
apoderado no sea abogado
6
o b) que como pri nci pi o est prohibido ser representa-
do por no abogado o procurador sal vo norma regl amentari a expresa y que, como
excepci n, cuando ocurre esa permi si n, es con cargo de tener patroci ni o l etra-
14.2
Supra, t. 2, cap. I X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Concepto y pr i nci pi os gener al es,
11, Pr i nci pi o del i nfor mal i smo en favor del usuar i o y del admi ni str ado. La CSJN in re
Lewkowicz, Fallos, 315-2: 2762 (1992), pr efi r i un ms modesto for mal i smo moder ado; conf.
COMADI RA, Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentar i o al ar t. 1, 2.4, p. 58; Derecho
Admi ni strati vo. Acto Admi ni strati vo. Procedi mi ento Admi ni strati vo. Otros Estudi os, Bue-
nos Ai r es, Lexi sNexi s, 2003, 2 ed. actual i zada y ampl i ada, cap. V, 3.4, p. 138, nota 427. Es una
cuesti n de fi l osof a del der echo, como sur ge del l i br o coor di nado por TANZI , ARI STI DE, L'
antiformalismo giuridico, Mi l n, Cor ti na, 1999.
14.3
CSJN, Maulhardt, 1993 y De Soto, Fallos, 316-2: 1133 y ED, 154: 238. En Salgn (Fallos,
312-2: 1998 (1989); con nota de BI DART CAMPOS,La cor te noti fi ca sanci ones penal es i mpuestas
en sede admi ni str ati va y debi do a l a i ndefensi n absuel ve a l os pr ocesados, ED, 136: 531), se
decl ar l a i nval i dez del pr ocedi mi ento, por que no se l e hi zo saber a l os sumar i ados su der echo
a contar con asi stenci a l etr ada, que una nor ma especi al i mpon a. Conf. Gimnez, CNFed. CA,
Sal a I V, ED, 140: 577 (cons. 6). La CSJN en Lewkowicz, Fallos, 315-2: 2762 (1992), di jo que
en nuestr o si stema no exi sten estr uctur as sacr amental es par a l os r ecl amos efectuados por l a
v a admi ni str ati va si no que, por el contr ar i o, se admi te el pr i nci pi o del for mal i smo moder ado
en que el par ti cul ar puede actuar si n patr oci ni o l etr ado, de tal modo que el pr opi o or denami en-
to jur di co es el que ofr ece mecani smos de pr otecci n par a gar anti zar l a defensa en jui ci o y el
debi do pr oceso.
14.4
El der echo al patr oci ni o l etr ado es par te fundamental de l a defensa en jui ci o, pr evi sta en
el ar t. 18 de l a Consti tuci n naci onal y exi ste pese a toda pr ohi bi ci n que pudi er a establ ecer se.
As , l a Pr ocur aci n del Tesor o se pr onunci en el senti do que di cho der echo deb a ser r espeta-
do por l as r egl amentaci ones i nter nas de una fuer za de segur i dad, no pudi endo ser consi der ada
una pr ohi bi ci n que l o desconoci er a, debi endo todo or denami ento jur di co, i ncl uso el mi l i tar ,
estar subor di nado en este aspecto a l a Consti tuci n. Dictmenes, 212: 90. Doctr i na uni for me:
ver entr e otr os ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 51 y ss.
14.5
Sl o en l os casos en que se pl anteen o debatan cuesti ones jur di cas.
14.6
Una i nter pr etaci n par eci da en CNFed. CA, Sal a I I : La obl i gaci n de r ecur r i r al patr o-
ci ni o l etr ado l a l ey l o i mpone cuando el admi ni str ado opta, por su excl usi va vol untad, por
actuar ante l a Admi ni str aci n por i nter medi o de un r epr esentante en l ugar de hacer l o di r ec-
tamente. Sl o ante ese supuesto y cuando se pl anteen o debatan cuesti ones j ur di cas, es
obl i gator i o el patr oci ni o l etr ado, per o si el i nter esado acta per sonal mente en el pr ocedi mi ento
puede hacer l o si n necesi dad de asi stenci a jur di ca al guna: Vialco S.A., 1980, J A, 1981-I I , 292.
LAS PARTES I -37
do. Puede i nterpretarse esta norma razonabl emente como prohi bi endo por i mpl i -
canci a l a representaci n por un no profesi onal del derecho en toda cuesti n que
si gni fi que debati r derechos o i ntereses de l as partes? Pensamos que, aun a t tul o
de i nterpretaci n de l a norma, no estar amos en esa tesi tura ante una razonabl e
deducci n del contexto del i nci so, que trata de garanti zar tutela al i ndi vi duo antes
que i mponerl e restri cci ones. A su vez, una norma prohi bi ti va de esa ndol e, de
exi sti r cl aramente, ser a i nconsti tuci onal por arbi trari a.
Son muchas l as mi nscul as cuesti ones di ari as que un padre o madre de fami -
l i a ti ene que tratar con l a admi ni straci n, por l os servi ci os que el Estado presta,
l os recaudos admi ni strati vos que debe cumpl i r para cada acti vi dad, l as vari adas
cuesti ones previ si onal es, tri butari as, de trnsi to, muni ci pal es, de sani dad, etc.,
que debe atender.
7
En todas hay de por medi o el ejerci ci o de un derecho o el cum-
pl i mi ento de un deber y por l o tanto un potenci al o actual debate o pl anteami ento
de cuesti n jur di ca. Si i nterpretramos l a norma como que en todos esos casos,
aun de reduci do monto patri moni al , prohi be al i ndi vi duo hacerse representar por
no abogado, o que si se l o permi te es a condi ci n de obtener patroci ni o l etrado, l e
i mpedi mos de hecho defenderse. Le convendr ms no pl antear debate o cuesti n
jur di ca al guna, no di scuti r ni defender l o que crea su derecho, que asumi r l a
pesada carga de profesi onal es del derecho que l a l ey en tal caso l e estar a i mpo-
ni endo, en desproporci n a sus i ntereses patri moni al es en juego. Esa l ey as en-
tendi da ser a i nconsti tuci onal ; y como el texto gl osado no es categri co, i nterpre-
tamos como potestativo para el i ndi vi duo hacerse representar por abogado o no.
Sl o excepci onal mente puede caber l a exi genci a de obl i gatori edad de patroci ni o
l etr ado.
8
La prcti ca ha hecho caso omi so de l a norma, y jams se exige al par ti -
cul ar contar con patroci ni o l etrado cuando acta por i ntermedi o de un represen-
tante no l etrado. I ncl uso, a l a i nversa, a veces se obstaculiza l a i ntervenci n del
abogado.
9
Una vari ante de encarar el probl ema es exi gi r el patroci ni o sl o en
cuesti ones que superen determi nado monto y crear mecani smos no estatal es ade-
cuados para el asesorami ento y defensa de l os parti cul ares y de l a soci edad mi sma
en l as ml ti pl es cuesti ones di ari as de poco monto econmi co pero si gni fi cati va
trascendenci a soci al .
10
14.7
Y no se cr ea tampoco que l a gesti n per sonal es tan fci l . Pues puede acudi r l a mujer
acr edi tando el v ncul o y en l os ser vi ci os pbl i cos l e exi gen que sea el ti tul ar per sonal mente,
o una car ta poder de l autor i zando a su esposa, ms l a exhi bi ci n del documento de i denti dad
del ti tul ar ... En un caso se exi gi a l a esposa dotada de poder for mal , que adems l l evar a una
car ta-poder y l a cdul a del ti tul ar . Todo esto ocur r e por cul pa de l os r ganos de contr ol que
nunca se ponen fi r mes con l a admi ni str aci n y sus funci onar i os o concesi onar i os.
14.8
Conf. GMEZ SANCH S, op. cit., pp. 610-1; ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 52. Comp. CREO
BAY, op. cit., I I I ; DOCOBO, La actuaci n, op. loc. cit.; HUTCHI NSON, Ley Nacional..., op. cit., p.
126. Ver tambi n GONZLEZ PREZ, Comentarios a la ley de procedimiento administrativo, Ma-
dr i d, Ci vi tas, 1977, pp. 19-25; Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed., p. 164 y 2 ed., p. 167.
14.9
CREO BAY, op. cit., I I I . Uno de l os tantos ejempl os es negar l es el acceso a l as actuaci ones,
como en el caso Sibura, fal l ado cor r ectamente por l a Sal a I I , en 1992, ED, 152: 264, con nota.
14.10
I nfra, 14.4, Conveni enci a de exi gi r el patr oci ni o l etr ado.
14.2. Patrocinio no letrado
As como hay derecho a hacerse patroci nar por l etrado, tambi n l o hay a tener el
patroci ni o de cual qui er otro ti po de profesi onal : p. ej. contador, i ngeni ero, etc.,
11
e
i ncl uso personas no profesi onal es; o tener ms de un patroci nante o asesor con-
juntamente, p. ej., un abogado y un i ngeni ero, etc.
14.3. El patrocinio letrado como garanta constitucional
En l o que hace al derecho a hacerse patroci nar por l etrado, es ms ri gurosa l a
obl i gaci n admi ni strati va de respetarl o, porque afecta en forma esenci al a l a de-
fensa del admi ni strado, por l o que toda l i mi taci n a di cho derecho debe consi de-
rarse i nconsti tuci onal .
12
La acci n de amparo es l a v a apta para hacer val er el
derecho a hacerse patroci nar o representar por l etrado ante l a admi ni straci n,
13
ya que aqu se vi ol a tanto l a garant a consti tuci onal de defensa del patroci nado,
como l a garant a del ejerci ci o de su profesi n por el patroci nante o l etrado apode-
rado, ambas cosas de modo cl aro y mani fi esto; el l o, si n perjui ci o de l a procedenci a
en sede admi ni strati va de l a queja.
14
14.4. Conveniencia de exigir el patrocinio letrado
En l a actual i dad es necesari o exigir el patroci ni o l etrado en el procedi mi ento ad-
mi ni strati vo, en todo asunto que supere una suma determi nada, como as tam-
bi n crear organi smos dedi cados a l a asesor a jur di ca y defensa en sede admi ni s-
trati va de l os derechos de l os parti cul ares que no tengan medi os.
15
No i gnoramos que l a experi enci a de l os profesi onal es que actan ante l a admi -
ni straci n no asegura aquel l os derechos, por muchas razones.
16
Pero es mejor l a
i ntervenci n del profesi onal que ti ene otras armas psi col gi cas y l egal es a em-
14.11
En senti do si mi l ar VI LLAR y ROMERO, op. cit., p. 47.
14.12
Conf. PADI LLA VELASCO, REN, Documento de Tr abajo, n 14, Semi nar i o de l a UN en
Buenos Ai r es, p. 2; MORELLO, AUGUSTO M. y BI DART CAMPOS, GERMN J., La defensa en sede
admi ni str ati va, ED, 142: 705, nota al caso Calzada, CSJN, ED, 142: 707 (1991).
14.13
Supra, t. 2, cap. XI I I , La tutel a judi ci al , 8, El ampar o. Ver tambi n nuestr o ar t. Un
d a en l a justi ci a: l os ampar os de l os ar t cul os 43 y 75 i nci so 22 de l a Consti tuci n naci onal , LL,
1995-E, 988, r epr oduci do en ABREG, MART N, y COURTI S, CHRI STI AN (Compi l ador es), La aplicacin
de l os tratados sobre derechos humanos por l os tri bunal es l ocal es, Buenos Ai r es, CELS,
Edi tor es del Puer to S.R.L., 1997, p. 201 y ss.; tambi n en Derechos Humanos, op. cit., cap. XI I .
14.14
Regl amento naci onal , ar t. 71; Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 89.
14.15
CREO BAY, op. loc. cit. El antecedente en Estados Uni dos de l as Public Law Firms o Public
I nterest Law Offices podr a ser ti l : estudi os jur di cos pr i vados o pbl i cos no estatal es dedi ca-
dos a l a defensa jur di ca de sector es o per sonas subr epr esentadas. Ver GARC A TORRES, TRI STN,
La cr eaci n de ser vi ci os jur di cos gr atui tos, LL, 1985-B, 771 y l a novel a de GRI SHAM, The Street
Lawyer. Par a el si stema bonaer ense ver BOTASSI , Procedimiento..., op. cit., pp. 21-2, nota 27.
14.16
Una, l a fal ta de efecti vo cumpl i mi ento por l a admi ni str aci n a l as nor mas del pr ocedi -
mi ento, l o que favor ece l a ar bi tr ar i edad; otr a, que l a i mpul si n del pr ocedi mi ento y todo el
contr ol del pr ocedi mi ento l o hace l a admi ni str aci n, si n que el abogado tenga l as facul tades
pr ocesal es que ti ene en su actuaci n ante l os tr i bunal es; que no si empr e son sufi ci entemente
conoci dos por todos l os abogados l os pr i nci pi os del der echo admi ni str ati vo, etc.
LAS PARTES I -39
pl ear
17
que l a pura y si mpl e i ndefensi n del parti cul ar. En el presente se avanza
haci a exmenes de habi l i taci n profesi onal para ci ertas carreras, l o que l uego
habr de extenderse a l a rehabi l i taci n. En efecto, tambi n debe mejorarse en
forma permanente l a capaci taci n profesi onal para l o cual es necesari o otorgar
carcter provi si onal a l a habi l i taci n profesi onal , como hace ti empo propi ci amos
para todas l as profesi ones bajo el control de l os col egi os profesi onal es o de rganos
mi xtos con di versa representaci n. (Magi strados, profesores, col egi os profesi ona-
l es, etc.) La supuesta habi l i taci n actual ad vitam ha deveni do total mente i rrazo-
nabl e. El di pl oma de nuestras uni versi dades no certi fi ca real mente i donei dad pro-
fesi onal a l a fecha de su emi si n.
18
14.5. Patrocinio y representacin
El patroci nante no requi ere ser al mi smo ti empo representante del i nteresado;
19
en tal es casos, cuando se trata de si mpl e patroci ni o y asesorami ento, no se requi e-
re mandato expreso.
20
Si el l etrado acta sl o como patroci nante, sus afi rmaci ones
no obl i gan a l a parte.
21
En suma el i nteresado:
a) puede actuar por s , con patroci ni o l etrado;
b) por representante, y ste a su vez con o si n patroci ni o l etrado;
c) por representante que sea a l a vez patroci nante l etrado;
d) por s , si n representaci n ni patroci ni o;
e) por s , con patroci ni o no l etrado;
f) por representante no l etrado, que en el procedi mi ento i mposi ti vo tambi n
puede ser patroci nante.
22
14.6. Patrocinio letrado obligatorio y costas
En aquel l os casos en que en vi rtud de norma expresa se obl i ga al parti cul ar a
actuar con patroci ni o l etrado, como admi te el decreto-l ey naci onal que se puede
hacer,
23
parece razonabl e concl ui r que deja de ser de apl i caci n l a regl a conforme
14.17
Ver supra, t. 2, cap. X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en l a pr cti ca, 6, La i mpul -
si n per sonal de l as actuaci ones.
14.18
Como bi en l o seal ar a GENARO CARRI en Funci ones de l as Facul tades de Der echo en l a
Repbl i ca Ar genti na, Discrepancias, FACA, 1: 7 (1983), qui en r ecuer da en i gual senti do a
COSSI O y ORTEGA Y GASSET. Ver tambi n nuestr o l i br o El mtodo en derecho, Madr i d, Ci vi tas,
1988, 4 r ei mpr esi n 2001, pp. 68-9.
14.19
HELLBLI NG, op. cit., p. 141; CREO BAY, op. loc. cit.
14.20
14.21
HELLBLI NG, op. loc. cit.
14.22
Ley 11.683, t. o. 1998 y modi fi caci ones, ar t. 161; GI ULI ANI FONROUGE y NAVARRI NE, op. cit., p.
505; p. 674 de l a 6 ed.; ampl i ar infra, 14.7.
14.23
Decr eto-l ey naci onal , ar t. 1, i nc. f), ap. 1; en i gual senti do Ci udad de Buenos Ai r es, ar t.
22 i nc. f) ap. 1, La Pampa, ar t. 12, i nc. a) del decr eto-l ey 951.
a l a cual el admi ni strado no puede pedi r condena en costas en caso de tri unfar en
el recurso. Si l a admi ni straci n i mpone al parti cul ar este costo especi al del ejerci -
ci o de su derecho de defensa, es l gi co que sea el l a qui en cargue con l as costas
cuando fi nal mente se resuel ve, en sede admi ni strati va o judi ci al , que l e asi st a
razn al parti cul ar y no a el l a en el probl ema debati do. Por el l o no comparti mos l a
tesi s segn l a cual l as costas no ser an regul abl es en l os l l amados recursos di rec-
tos.
24
A l a i nversa, si el admi ni strado ha optado l i bremente por hacerse patroci nar
por l etrado, o representar y patroci nar por l etrado cuando ni nguna norma l o obl i -
gaba expresamente, entonces se manti ene en pi e l a regl a de que no procede pre-
tender l a condena en costas de l a admi ni straci n aun cuando el recurso sea re-
suel to favorabl emente a sus pretensi ones en cuanto al fondo.
25
14.7. Patrocinio letrado en el procedimiento impositivo
En el procedi mi ento i mposi ti vo en al gunos casos queda expedi ta di rectamente l a
v a judi ci al
26
y en otros puede ocurri rse previ amente al Tri bunal Fi scal de l a
Naci n, quedando l uego abi erto un recurso de apel aci n ante l a Cmara Naci onal
en l o Contenci osoadmi ni strati vo federal .
27
En aquel l a parte que se trami ta ante el Tri bunal Fi scal , l a l ey 11.683 exi ge
patroci ni o profesi onal , como regl a, pero tanto de profesi onal es del derecho como de
ci enci as econmi cas, i mponi ndose adems costas al venci do.
28
Si bi en l a actuaci n de profesi onal es no l etrados parece ser admi si bl e en punto
a representaci n de l os contri buyentes, resul ta si n embargo l i geramente anacr-
ni co y asi stemti co no exi gi r si mul tneamente patroci ni o l etrado, sobre todo con-
si derando que susti tuti va
29
o posteri ormente
30
de di cha actuaci n ante el Tri bunal
Fi scal , puede produci rse l a excl usi va i ntervenci n de l os profesi onal es del dere-
cho. Otra vari ante, l a de admi ti r l a actuaci n de l os profesi onal es de ci enci as
econmi cas ante l a justi ci a en asuntos tri butari os, ha si do rechazada por l a juri s-
prudenci a en el estado actual de l a l egi sl aci n.
31
14.24
CNFed. CA, Sal a I , Banco de Ultramar S.A. c. Resolucin 24/ 85 del BCRA, ED, 121: 661
(1985), que cr i ti can, a nuestr o jui ci o con r azn, ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 53, nota 33.
14.25
En tal senti do CNFed. CA, Sal a I I , Vialco S.A., J A, 1981-I I , 292 (1980), con nota de YMAZ
COSSI O, ESTEBAN RAMN, Costas en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo.
14.26
Segn el ar t. 74 del D. 1397/79, si el contr i buyente i nter pone r ecur so de r econsi der aci n
ante el Di r ector Gener al , con el l o agota l a v a admi ni str ati va y queda expedi ta solamente l a v a
judi ci al ; no cabe por tanto en tal es casos ocur r i r poster i or mente ante el Tr i bunal Fi scal .
14.27
Ley 11.683, t. o. 1998, ar ts. 86 y concor dantes. Ampl i ar en GI ULI ANI FONROUGE y NAVARRI NE,
op. cit., p. 587 y ss.; 6 ed., p. 758.
14.28
Ley 11.683, t. o. 1998 y modi fi cs., ar ts. 161 y 184 in fine. Las costas se r egul an confor me
el ar ancel pr ofesi onal de abogados y pr ocur ador es, an tr atndose de no pr ofesi onal es del
der echo. Ver GI ULI ANI FONROUGE y NAVARRI NE, op. cit., p. 570; 6 ed., p. 741.
14.29
El caso del ar t. 74 del decr . 1397/79.
14.30
En el r ecur so de apel aci n ante l a CNFed, ar t. 86 y ss. de l a l ey 11.683, t. o. 1998.
14.31
CSJN, Fallos, 271: 200, S.R.L. Bertolo, 1968; GI ULI ANI FONROUGE y NAVARRI NE, op. cit., p.
505; 6 ed., p. 676.
LAS PARTES I -41
15. Asistencia jurdica
En el estado de bi enestar,
1
mxi me en estado de emergenci a
2
crece l a i mportanci a
de l a asi stenci a ofi ci al de l as personas carentes de recursos
3
en materi a jur di ca.
En el caso del i nmi grante i rregul ar,
4
l a l ey l e reconoce el derecho a reci bi r ori en-
taci n y asesorami ento respecto de l os trmi tes correspondi entes a l os efectos de
subsanar l a i rregul ari dad mi gratori a
5
Tambi n ti ene derecho a ser asi sti do por
empl eadores, si ndi catos u otros rganos o i nsti tuci ones
6
y por ende l a admi ni s-
traci n pbl i ca, respecto a Los requi si tos establ eci dos para su admi si n, perma-
nenci a y egreso
7
y Cual qui er otra cuesti n que l e permi ta o faci l i te cumpl i r
formal i dades admi ni strati vas o de otra ndol e en l a Repbl i ca Argenti na.
8
Qui e-
nes carezcan de medi os econmi cos, tendrn derecho a asi stenci a jur di ca gratui -
ta en aquel l os procedi mi entos admi ni strati vos y judi ci al es que puedan l l evar a l a
denegaci n de su entrada, al retorno a su pa s de ori gen

o a l a expul si n del terri -
tori o argenti no. Adems tendrn derecho a l a asi stenci a de i ntrprete/s si no com-
prenden o habl an el i di oma ofi ci al .
9
15.1
Ampl i ar supra, t. 1, cap. I I I , Bases pol ti cas, supr aconsti tuci onal es y soci al es del der echo
admi ni str ati vo, secci n I I I , Bases soci al es del der echo admi ni str ati vo. Estado de der echo y
estado de bi enestar .
15.2
Ver nuestr o ar t. El Estado de Der echo en estado de emer genci a, LL, 2001-F, 1050,
r epr oduci do en LORENZETTI , RI CARDO LUI S (di r .), Emergencia pblica y reforma del rgimen mone-
tario, Buenos Ai r es, La Ley, 2002, pp. 53-64; Cor r al i to, Justi ci a Feder al de Pr i mer a I nstan-
ci a y contenci n soci al en estado de emer genci a, LL, 2002-C, 1217; AHE, DAFNE SOLEDAD, El
desampar o del ampar o, LL, 2002-C, 1226; La r eal i dad del fuer o en l o contenci oso admi ni str a-
ti vo feder al : El desampar o del ampar o, en MI LJI KER (coor d.), El derecho administrativo de la
emergencia, I , op. cit., pp. 41-51, r epr oduci do en RAP, 288: 191.
15.3
Ver t. 1, cap. I I I , 24, La l i ber tad en el Estado de Bi enestar , nota 24.11.
15.4
Cuyo r gi men anal i zamos en El i nmi gr ante i r r egul ar en l a l ey 25.871. Otr a modi fi ca-
ci n tr ansver sal al der echo ar genti no, op. cit., pp. 1-4.
15.5
Ar t. 8, in fine.
15.6
Ar t. 9, in fine.
15.7
Ar t. 9, i nc. b).
15.8
Ar t. 9, i nc. c).
15.9
Ar t. 86.
Captulo I I
EL A0HINI8TPA0DP
I. Introduccin
1. Extensin del concepto de administrador.
Su carcter de parte
Admi ni strador en el senti do del procedi mi ento admi ni strati vo
1
no son sl o l os
rganos admi ni strati vos stricto sensu de l a admi ni straci n central , si no tambi n
de l os entes descentral i zados: entes autrqui cos, empresas del Estado, soci edades
del Estado en tanto emi tan actos admi ni strati vos.
2
Haci a el fi nal de l a dcada de
reforma del Estado se afi rm el cri teri o de l a no apl i caci n de l as normas espec fi -
cas del procedi mi ento admi ni strati vo a l as soci edades del Estado, soci edades an-
ni mas de capi tal estatal y soci edades anni mas con parti ci paci n estatal mayori -
tari a,
3
excepci n hecha de sus actos admi ni strati vos. Tampoco a l as enti dades bi
o supranaci onal es.
4
1.1
O sea, l os que en for ma secuenci al e i mpr edeci bl e r esuel ven al go en el pr ocedi mi ento,
pues cabe r ecor dar La i nexi stenci a de un r esponsabl e del pr ocedi mi ento: infra, cap. VI I I ,
1.2.
1.2
D. 1883/91, ar t. 4; supra, t. 3, cap. I , 12.4, Soci edades del Estado; infra, cap. XI ,
Recur so de al zada, 3.2, Entes autr qui cos. Empr esas o soci edades de pr opi edad total o
mayor i tar i a del Estado y ss. Ver GMEZ SANCH S, Pr i nci pi os, sujetos y actos del pr ocedi mi ento
admi ni str ati vo, en I SMAEL FARRANDO (H.) y PATRI CI A R. MART NEZ, Di r ector es, Manual de derecho
administrativo, Buenos Ai r es, Depal ma, 1996, p. 604. Si bi en l a cuesti n es hoy en d a abstr ac-
ta, l a Pr ocur aci n del Tesor o Naci onal sostuvo que l a al zada no pr oced a contr a l os actos
excl usi vamente i nher entes a su acti vi dad pr i vada(?); per o cal i fi c de pbl i cos l os actos emi ti -
dos por estas soci edades en pr ocedi mi entos de contr ataci n, Dictmenes, 211: 287; Ver CSJN,
Coifin, Fallos, 312-2: 2050 (1989). En todo caso, el ar t. 2 del D. 9101/72 fue der ogado por el ar t.
6 del D. 1883/91.
1.3
CSJN, Mavizaq SRL c/ Gas del Estado Sociedad del Estado, Fallos, 322-2: 2091 (1999);
Coifin c. SEGBA, Fallos, 312-2: 2050 y si mi l ar es pr onunci ami entos del Super i or Tr i bunal de
Santa Fe (Organizacin Metalrgica Argentina S.R.L., 1992) y de Santa Cr uz (Sevilla, 1985;
Sapeza, 1996).
1.4
CSJN, I ngeco S.A. Viluco S.A., Fallos, 319-1: 826 (1996); se tr ataba de Yacyr et.
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO I I -2
Tambi n pueden serl o rganos de personas pbl i cas no estatal es
5
y hasta per-
sonas pri vadas, en cuanto el orden jur di co l es del egue potestades de ndol e pbl i -
ca que den l ugar a l a emi si n de actos admi ni strati vos.
6
Podr ser cuesti n de debate en estos casos si se apl i car o no di rectamente el
decreto-l ey de procedi mi entos admi ni strati vos,
7
pero no hay duda al menos que
sus pri nci pi os son de i nevi tabl e apl i caci n en tal es supuestos.
8
Hemos vi sto en el
cap tul o anteri or que no exi ste duda al guna acerca del carcter de parte que pue-
den asumi r en el procedi mi ento admi ni strati vo l os entes estatal es con personal i -
dad jur di ca
9
y hemos anal i zado l a cuesti n de si l os rganos si n personal i dad
jur di ca pueden, a su vez, ser consi derados partes respecto de otros rganos.
10
Al margen de tal di scusi n, pensamos que no cabe duda que frente al parti cu-
l ar i nteresado el rgano ti ene carcter de parte. De no ser por s mi smo, al menos
como rgano de l a admi ni straci n. No se di scute, en efecto, que l a admi ni straci n
no acta en el procedi mi ento admi ni strati vo como juez (tercero ajeno a l a conti en-
da, i mparci al , y adems i ndependi ente, no sujeto a rdenes), si no como parte.
11
Desde l uego, este carcter de parte que ti ene el admi ni strador en el procedi mi ento
no es en un todo i gual al de l os parti cul ares u otras enti dades que impugnan o
solicitan al go. El admi ni strador que resuelve, i ncl uso como parte, se encuentra
as en una si tuaci n di ferente, pues ti ene facultades frente a su contraparte de l as
que sta carece. Esto ori gi na tanto derechos como deberes del admi ni strador que
es necesari o anal i zar.
12
1.5
Supra, t. 3, cap. I , El acto admi ni str ati vo como par te de l a funci n admi ni str ati va, 11,
El acto admi ni str ati vo y no l os contr atos admi ni str ati vos de entes no estatal es y ss.;
infra, cap. XI , Recur so de al zada, 3.11, Per sonas no estatal es y 3.12, Otr os casos.
1.6
Sobr e l os al cances de este concepto ver l a r emi si n de l a nota anter i or .
1.7
Como ha si do r esuel to en Espaa: GARC A DE ENTERR A, EDUARDO y FERNNDEZ, TOMS RAMN,
Curso de derecho administrativo, t. I I , Madr i d, Ci vi tas, 1999, 6 ed., cap. XXI I , I I I -2-C, p. 451.
1.8
GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, op. cit., pp. 451-2: se apl i can di r ectamente l os pr i nci pi os
i nspi r ador es de l a r egul aci n l egal del pr ocedi mi ento como tal es pr i nci pi os gener al es si n hacer
r efer enci a al guna al pr ecepto concr eto en el que apar ecen posi ti vados. En nuestr o pa s se
hace apl i caci n di r ecta de tal es pr i nci pi os i ncl uso par a decl ar ar l a i nconsti tuci onal i dad de l as
nor mas l egal es que se l e opongan: CSJN, Fundacin Universidad de Belgrano, Fallos, 300-2:
1070 (1978) y ED, 80: 630, con nota de BI DART CAMPOS, GERMN J., Ri tual i smo exager ado ver sus
sol uci n justa; Galin, Fallos, 300-2: 1292 (1978).
1.9
Supra, cap. I , 7, Entes estatal es con per sonal i dad jur di ca.
1.10
Supra, cap. I , 8, r ganos admi ni str ati vos si n per sonal i dad jur di ca.
1.11
Conf. CAMMEO, FEDERI CO, Corso di diritto amministrativo, Padua, 1960, p. 664; BREWER-
CAR AS, ALLANRANDOLPH, J urisprudencia de la Corte Suprema 1930-1974 y estudios de derecho
administrativo, t. V, La jurisdiccin contencioso-administrativa, vol . 2, Car acas, 1978, pp.
468-9; Costa Ri ca, ar ts. 275 y ss. Comp. WOLFF y BACHOF, Verwaltungsrecht I I I , 4
a
ed., op. cit., pp.
326-7. Exi sten tambi n pr ecedentes judi ci al es en que l a cal i dad de par te en el pr oceso l e es
r econoci da a un r gano admi ni str ati vo: CNFed. CA, Sal a V, Fernndez Vidal, LL, 1997-F, 288;
Masily S.A., LL, 1998-D, 208 (1997). Di chos fal l os ti enen aposti l l a en nuestr a obr a Cien notas
de Agust n, Buenos Ai r es, FDA, 1999, p. 163, 74 y p. 184, 87, r especti vamente.
1.12
Por el l o hemos di cho que l a Admi ni str aci n no es i mpar ci al ni i ndependi ente al r eal i zar
acti vi dad semejante, mater i al mente, a l a acti vi dad jur i sdi cci onal : ver supra, t. 1, cap. I X, 7,
Concepto or gni co-mater i al de funci n jur i sdi cci onal .
EL ADMI NI STRADOR
I I -3
II. Facultades respecto al trmite
2. Resoluciones de mero trmite
Las facul tades de l os funci onari os pbl i cos y por ende de l os di sti ntos rganos
admi ni strati vos, en cuanto al procedi mi ento, no estn si empre cl aramente de-
ter mi nadas. Como regl a general , puede afi rmarse que l as resol uci ones de mero
trmi te (trasl ados, vi stas, noti fi caci ones) y l as que hacen al desenvol vi mi ento del
procedi mi ento (pedi dos de i nformes, de di ctmenes; apertura a prueba, recepci n
de l a prueba)
1
pueden ser di spuestas por funci onari os de menor jerarqu a que
aquel l os a l os que corresponde deci di r en l a i nstanci a respecti va. En l a prcti ca, al
menos, el l o ocurre as en muchos casos, si bi en es bastante comn tambi n que el
mi smo funci onari o que en defi ni ti va debe deci di r l a cuesti n de fondo en l a i nstan-
ci a de que se trate, sea qui en adopte l as deci si ones de trmi te y de procedi mi ento.
Por el l o hubi era si do deseabl e que el si stema normati vo consagrara ms cate-
gri camente l as atri buci ones de l os funci onari os de menor jerarqu a para todos
l os actos normal es de procedi mi ento, ya que ante l a fal ta de una sol uci n regl a-
mentari a expresa, puede pri mar l a tendenci a burocrti ca a l a i nacci n y a di feri r
todas l as cuesti ones a l a superi ori dad, que es el cri teri o conforme al cual el
agente enti ende habr de tener menos probl emas en su trabajo.
En este pri mer punto i mportante de procedi mi ento en l a prcti ca,
2
el decreto-
l ey 19.549/72 nada ha establ eci do y por ende nada ha modi fi cado. Queda por el l o
en pi e l a afi rmaci n hecha por VI DAL PERDOMO para el derecho col ombi ano, de que
Al gunas veces se exageran l as formal i dades, se mul ti pl i can si n objeto l as i nter-
venci ones de di sti ntos funci onari os, se hace tan compl i cada l a trami taci n de una
gesti n admi ni strati va, que l os parti cul ares renunci an en ocasi ones a su derecho,
con tal de no tener que habrsel as con esa medusa de mi l cabezas.
3
Parte de l a
sensaci n de medusa l a produce el hecho de encontrar por doqui er funci onari os
que al egan no ser competentes ni para l os actos ms ni mi os de procedi mi ento.
4
3. Competencia para decidir la procedencia formal de los recursos
Si bi en como hemos expl i cado l os funci onari os i nferi ores pueden y deben tomar el
ti po de deci si ones de trmi te i ndi cado precedentemente, no estn facul tados, en
cambi o, para deci di r l a procedenci a formal de l os recursos ante sus superi ores.
2.1
Al r especto ver supra, t. 3, cap. I I , 3.3, Actos i nter l ocutor i os y defi ni ti vos y 3.4, Actos
o medi das pr epar ator i as y actos i nter l ocutor i os o de mer o tr mi te.
2.2
Ver supr a, t. 2, cap. X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en l a pr cti ca.
2.3
VI DAL PERDOMO, JAI ME, Derecho administrativo, Bogot, 1975, 4 ed., p. 438; 1977, 5 ed., p.
400; Temi s, 1997, 11 ed. p. 345. Ver tambi n, supra, t. 1, cap. VI I , 10.3, La exacer baci n
r egl amentar i a; t. 3, cap. I X 4.6, Otr os vi ci os de pr ocedi mi ento.
2.4
Esto atenta contr a el pr i nci pi o de cel er i dad: ar t. 1, i nc. b) del decr eto-l ey 19.549/72;
Bol i vi a, ar t. 4, i ncs. k) y j); Col ombi a, ar t. 3; Costa Ri ca, ar ts. 225 y 269; Chi l e, ar ts. 7 y 9; Per ,
ar t. I V y 148).
Hay as una notabl e di ferenci a entre l as facul tades del admi ni strador cuyo acto
es i mpugnado por un parti cul ar y del juez cuya sentenci a es apel ada por l as par-
tes. En efecto, el recurso de apel aci n se caracteri za porque hace fal ta que sea
concedi do por el Juez a quo o, en su defecto, se deduzca recurso de hecho, para que
el tri bunal de al zada pueda conocer del mi smo. En cambi o, el recurso jerrqui co
se i nterpone di rectamente ante
1
l a autori dad superi or que es l a que resuel ve o no
darl e curso y se pronunci a sobre el fondo, careci endo, como consecuenci a del v n-
cul o de supremac a jerrqui ca, l a autori dad jerrqui camente subordi nada de com-
petenci a para l i mi tar l as atri buci ones del superi or, v.gr., denegando el recurso.
2
Estas consi deraci ones, hechas con respecto al recurso jerrqui co, son apl i cabl es a
todos l os recursos admi ni strati vos; en el l os, l a procedenci a o i mprocedenci a for-
mal debe ser deci di da por el mi smo funci onari o o autori dad a que toca deci di r
sobre el fondo de l a cuesti n.
3
La i mportanci a prcti ca de este pri nci pi o es muy
grande, pues de l o que se trata es de evi tar que en l a prcti ca se frustren l os
derechos del recurrente por i ntempesti vas decl araci ones de i mprocedenci a de l os
recursos i ntentados, que sean formul adas por cual qui er funci onari o pbl i co
i ntervi ni ente en el trmi te. El rechazo del recurso, si corresponde, sl o habr de
ser l l evado a cabo por l a autori dad competente para deci di r en cuanto al fondo.
El pri nci pi o es el mi smo tanto si exi sten pocos recursos regl ados como si se
presenta l a si tuaci n del derecho argenti no o mexi cano, en que en verdad y al
deci r de FI X-ZAMUDI O, La si tuaci n afl i cti va del admi ni strado [] no radi ca tanto
en l a carenci a de medi os jur di cos de defensa, si no en l a mul ti pl i ci dad e i mpreci -
si n de l os mi smos.
4
Ha de evi tarse conferi r a cual qui er agente pbl i co el arma l etal para el procedi -
mi ento de defensa de l os derechos de l os parti cul ares, de que cual qui era en l a
admi ni straci n pueda senti rse facul tado para rechazar recursos o recl amos de l os
parti cul ares. Todo cuanto pueda deci rse en este senti do es poco para l a efi caci a del
fi n l ti mo del procedi mi ento.
5
Comparando l as atri buci ones procedi mental es del
3.1
Hoy en d a el r ecur so se pr esenta ante el i nfer i or para ante el super i or , per o sal vo esto l o
dems es l o mi smo.
3.2
PTN, Dictmenes, 37: 140; 64: 208. Doctr i na admi ni str ati va uni for me. En Venezuel a
encontr amos l a sol uci n contr ar i a en BREWER CAR AS, Las i nsti tuci ones fundamental es del
derecho administrativo y la jurisprudencia venezolana, Car acas, UCV, 1964, p. 253.
3.3
La mi sma sol uci n en el der echo ur uguayo: CAJARVI LLE PELUFFO, JUAN P., Recur sos admi -
ni strati vos, en el l i bro Procedimiento administrativo, de PRAT, MARTI NS, BRI TO, FRUGONE SCHI AVONE,
CAJARVI LLE PELUFFO, Montevi deo, ACALI , 1977, p. 83, nota 9.
3.4
FI X-ZAMUDI O, HCTOR, I ntr oducci n al estudi o de l os r ecur sos admi ni str ati vos, en el l i br o
de Homenaje a GABI NO FRAGA, Estudios de derecho pblico contemporneo, Mxi co, 1972, p. 60
y ss., pp. 62 y 78. Ampl i ar infra, cap. I I I , 2.9, Uni dad de acci n, pl ur al i dad de r ecur sos.
3.5
Agr ega FI X-ZAMUDI O, Desafor tunadamente nuestr as autor i dades admi ni str ati vas no han
compr endi do este fundamento de l os r ecur sos admi ni str ati vos y l os consi der an como un tr -
mi te ms [...] se consi der an obl i gados a defender l a admi ni str aci n a que per tenecen en for ma
i ndi scr i mi nada, a tr avs de un cr i ter i o de l eal tad muy mal entendi do, si se toma en cuenta que
l a pr opi a admi ni str aci n no consti tuye una enti dad tr ansper sonal y que el fi n l ti mo de todas
l as di sposi ci ones jur di cas se di r i ge o debe di r i gi r se a l a per sona humana (op. cit., p. 78.)
EL ADMI NI STRADOR
I I -5
admi ni str ador en ausenci a de nor ma expr esa, concl ui mos en que deben
reconocrsel e aquel l as facul tades que contri buyan al progreso del procedi mi ento
tendi ente a l a veri fi caci n de l a l egi ti mi dad del acto admi ni strati vo cuesti onado y
negrsel e en cambi o aquel l as eventual es potestades que frustren esa fi nal i dad, de
l as cual es l a ms t pi ca es l a de cercenar el procedi mi ento procedi endo p. ej. a
desechar el recurso. No se trata de un prejui ci o i ndi vi dual i sta: l as deci si ones
fi nal es de l a Admi ni straci n, tomadas bajo el apremi o de i ntereses pbl i cos
impostergables, si bien gozan del beneficio de acatamiento previo [...] estn signadas
por l a provi sori edad, propi a de l o ci rcunstanci al y rel ati vo y sujetas al examen [...]
ul teri or.
6
Para que el admi ni strador tenga presente el carcter provi sori o de sus
actos y el examen de el l os que compl ementa l as prerrogati vas del poder pbl i co, es
necesari o puntual i zar cl aramente cul es l a extensi n y el si gni fi cado de sus atri -
buci ones al efecto. Ha de contri bui r as a evi tar que si ga si endo real i dad que El
dbi l admi ni strado debe enfrentar a cada momento [...] no sl o al consuetudi nari o
autori tari smo del poder pol ti co, si no tambi n al nuevo despoti smo burocrti co.
7
4. Momento en el cual resolver sobre la admisin formal del recurso
Por l o dems, es de seal ar que no hace fal ta que el superi or di cte pri mero un acto
decl arando formal mente procedente el recurso y l uego otro acto para deci di r sobre
el fondo del asunto; razones de econom a procesal aconsejan que ambos puntos
sean resuel tos en un mi smo acto.
1
5. Criterio para la admisin de los recursos. El principio pro acti one
La doctri na destaca el pri nci pi o pro actione que postul a en favor de l a mayor
garant a y de l a i nterpretaci n ms favorabl e al ejerci ci o del derecho de acci n y,
por l o tanto, en el senti do de asegurar, en l o posi bl e, ms al l de l as di fi cul tades de
ndol e formal , una deci si n sobre el fondo de l a cuesti n objeto del procedi mi ento.
1
6. Elevacin al superior de los recursos y denuncias
De l o anteri or se si gue, entonces, que todo recurso presentado a un funci onari o
determi nado contra un acto suyo o de un i nferi or, que corresponda deci di r a otro
funci onari o superi or a l , no puede ser consi derado en su val i dez procesal por l
3.6
REAL, ALBERTO RAMN, Los pr i nci pi os del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en el Ur uguay, en
AA.VV., Anuario de Derecho Administrativo, Santi ago de Chi l e, 1976, p. 269 y ss., p. 273.
3.7
REAL, op. cit., p. 274.
4.1
PTN, Dictmenes, 75: 14; GONZLEZ PREZ, JESS, Los recursos administrativos, Madr i d,
1969, 2ed., p. 51; GOLDSCHMI DT, WERNER, I ntroduccin al derecho, Buenos Ai r es, Depal ma, 1967,
3 ed., p. 533. I gual cr i ter i o cor r esponde segui r en l a denunci a de i l egi ti mi dad, sal vo que se
deni egue expr esamente l a v a, como seal a REJTMAN FARAH, MARI O, La impugnacin judicial de
la actividad administrativa, Buenos Ai r es, La Ley, 2000, p. 104.
5.1
GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, t. 2, op. cit., cap. XXI I , I V-3, p. 457; ar t. 5, i nc. d) del RN.
BREWER-CARI AS, Principios del Procedimiento Administrativo en Amrica Latina, Bogot, Legi s,
2003, p. 62, agr ega Costa Ri ca, 224; Col ombi a, 11; Hondur as, 115; Per , 125/126; Venezuel a, 45.
mi smo. l ti ene el deber de el evar el recurso para su ul teri or trami taci n, o efec-
tuar l mi smo su trami taci n en el caso excepci onal en que as corresponda. El
cri teri o expuesto fue en su momento consagrado por el decreto 1.759/72, que
pri mi geni amente di spuso que cuando el parti cul ar i nterpon a un recurso jerr-
qui co l a autori dad que di ct el acto i mpugnado deber a proceder a el evarl o de
i nmedi ato y de ofi ci o al Mi ni steri o (art. 90; redacci n hoy cambi ada por un di s-
creto pl azo de 5 d as hbi l es admi ni strati vos.) En el caso del recurso jerrqui co
i nterpuesto en subsi di o de uno de reconsi deraci n, a su vez, el art. 88 tambi n
di spuso en 1972 que l a el evaci n se har a de i nmedi ato, a pedi do de parte. En
este supuesto se requer a el i mpul so procesal del parti cul ar, pero l a norma no
reconoc a a l a autori dad emi sora del acto i mpugnado i ntervenci n deci sori a al gu-
na en cuanto a l a parte procedi mental del recurso jerrqui co, si no que establ ec a
taxati vamente que el l a deb a l i mi tarse a el evar el recurso de i nmedi ato al supe-
r i or .
1
Pero el ti empo l e l l ev sabi dur a y opt por escri bi r de nuevo l a norma,
dndose l os mentados ci nco d as. Estos pri nci pi os funci onan razonabl emente bi en
en l a prcti ca, aunque por supuesto l a el evaci n no es usual mente tan i nmedi a-
ta ni tan de ofi ci o y a veces ni si qui era en l os ci nco d as. Al guna acti vi dad del
parti cul ar suel e ser requeri da en l a mayor parte de l os casos y l a autori dad i nfe-
ri or raramente resi ste l a tentaci n de produci r un i nforme o di ctamen acerca del
fondo de l a cuesti n pl anteada por el parti cul ar en su recurso. Ms aun, se pi ensa
que debe hacerl o. Con senti do ms general , si l a autori dad superi or de un rgano
admi ni strati vo [...] reci be un recurso con otra denomi naci n, pero de cuyos trmi -
nos fl uye sustanci a del jerrqui co, debe encauzarl o, con l os antecedentes respecti -
vos, haci a el Poder Ejecuti vo, por l a v a mi ni steri al correspondi ente.
2
Esta doctri -
na es tambi n apl i cabl e en el caso de l as denunci as de i l egi ti mi dad, que consi dera-
mos teri camente di ri gi das al Poder Ejecuti vo, en su carcter de jefe superi or y
responsabl e de toda l a admi ni straci n. Un funci onari o de jerarqu a i nferi or, al no
ser responsabl e por l a marcha de toda l a admi ni straci n, no puede desechar por s
l a denunci a, si no que est obl i gado a el evarl a a conoci mi ento del Poder Ejecuti vo
o del mi ni stro
3
para que ste adopte en defi ni ti va l a deci si n que consi dere oportu-
na. El derecho del denunci ante a que su denunci a sea resuel ta en cuanto al fondo
est reconoci do en el decreto 229/00 (art. 3, i nc. i).
7. El rechazo de escritos por la Mesa de Entradas
7.1. Expresiones injuriosas
Queda con l o expuesto di cho que en modo al guno pueden l os escri tos presentados
por terceros ser rechazados por una mesa de entradas de l a reparti ci n, o por l a
6.1
PTN, Dictmenes, 66: 235; 70: 159; 71: 89.
6.2
PTN, Dictmenes, 66: 235, 70: 159, 71: 89.
6.3
Comp. ar t. 1, i nc. e), ap. 6 del decr eto-l ey 19.549/72.
EL ADMI NI STRADOR
I I -7
ofi ci na a l a cual sean presentados. El rechazo de l os escri tos, en cuanto no admi -
si bi l i dad f si ca o materi al de su presentaci n, es total mente i naceptabl e en el
trmi te admi ni strati vo.
1
Corresponde pues reci bi rl os, trami tarl os y resol verl os
segn su conteni do.
Lo di cho es apl i cabl e i ncl uso aunque l os escri tos tengan expresi ones l esi vas a
l a di gni dad de l os funci onari os, pues en tal es casos, ya se ha resuel to, no corres-
ponde si no que l a autori dad competente para deci di r sobre el fondo ordene testar
l as expresi ones perti nentes.
2
En efecto, el art. 6 i nc. a) del decreto 1759/72, en
concordanci a con el art. 5, establ ece que corresponde al rgano competente tes-
tar toda frase i njuri osa o redactada en trmi nos ofensi vos o i ndecorosos. Puesto
que est determi nado en forma expresa que corresponde a l a autori dad com-
petente, que no l o es al efecto l a Mesa de Entradas testar toda frase i ndecorosa
y ofensi va, va de suyo que no puede en cambi o devol verse ni rechazarse un es-
cri to por esa causal .
3
Estamos en suma en presenci a de una facul tad regl ada de
l a admi ni straci n, al haberse predetermi nado cul es l a conducta que puede se-
gui r l a autori dad competente en caso de encontrarse con un escri to que conten-
ga tal es frases.
4
7.2. Escritos improcedentes
El ci tado pri nci pi o de que l os escri tos no pueden rechazarse por Mesa de Entra-
das, tambi n se apl i ca aunque el escri to sea mani fi estamente i mprocedente. a)
La deci si n de si un recurso es o no mani fi estamente i mprocedente seguramen-
te no l a puede tomar por s un jefe de mesa de entradas. Se trata si empre de
una deci si n sobre l a procedenci a formal del recurso o recl amo y debe por tanto
ser efectuada por l a mi sma autori dad competente para hacerl o sobre el fondo.
5
b) En caso de corresponder efecti vamente su no consi deraci n y l a admi ni stra-
ci n enti enda que no debe adentrarse al estudi o del asunto (casos de recursos de
reconsi deraci n contra actos ya reconsi derados, cuando se trata de l a mi sma per-
sona i mpugnando el mi smo acto ante el mi smo funci onari o), l o que el l a puede
7.1
Es, una vez ms, apl i caci n del pr i nci pi o gener al del i nfor mal i smo a favor del admi ni str a-
do que expl i camos, supra, t. 2, cap. I X, 11, Pr i nci pi o del i nfor mal i smo en favor del usuar i o y
del admi ni str ado; es l o que GONZLEZ PREZ, Manual de Procedimiento Administrativo, Madr i d,
Ci vi tas, 2000, 1 ed., p. 85 y 2002, 2 ed., p. 88, l l ama pr i nci pi o anti for mal i sta.
7.2
PTN, Dictmenes, 96: 299, 310 vta., in fine, en que se adopt as l a tesi s que ya pr opugn-
r amos en Procedimiento y recursos administrativos, Buenos Ai r es, 1964, 1
a
ed., p. 232; CREO
BAY, HORACI O D., Rechazo de escr i tos en sede admi ni str ati va, J A, 1977-I I I , 646, I I I .
7.3
Repecto al esti l o admi ni str ati vo nos r emi ti mos a l o expl i cado supra, t. 2, cap. X, 13,
Esti l o admi ni str ati vo y esti l o for ense y ss.
7.4
Ver supra, t. 1, cap. X, secc. I I , Facul tades r egl adas y di scr eci onal es de l a admi ni str aci on,
10, I ntr oducci n y ss.
7.5
Ver l a jur i spr udenci a ci tada en GORDI LLO (di r .), Procedimiento Administrativo. Decreto ley
19.549/ 1972 y normas reglamentarias - Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires. Comentados y concordados, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s-Depal ma,
2003, comentar i o al ar t. 25 del r egl amento naci onal , secc. I , 2, p. 369, nota 33.
hacer
6
y de hecho hace, es archi var l as actuaci ones di ctando al efecto el acto
perti nente.
7
No podr a ci ertamente destrui r el expedi ente, ni mandar devol ver el
escri to; tampoco puede entonces rechazar f si camente su i nterposi ci n. c) Cabe
agregar una razn prcti ca. De nada si rve i ntentar rechazar l a presentaci n
materi al de un escri to por l a mesa de entradas, si el escri to segn vi mos tam-
bin puede mandarse por carta, por telegrama, etc. En tal es casos ci er tamente
que el funci onari o no rechazar tambi n el tel egrama. d) Por fi n, un rechazo de
tal ndol e es una grave i rregul ari dad de parte del agente que as procede, contra
l a cual es procedente l a queja y l os dems medi os i nformal es de defensa que el
admi ni strado ti ene a su di sposi ci n.
8
7.3. Comparacin y conclusiones. La administracin como accin
Hemos expuesto l a necesi dad de que l os funci onari os i ntermedi os o i nferi ores se
abstengan de pretender anal i zar l os escri tos para veri fi car su procedenci a o esti l o.
Una pri mera comparaci n con el proceso judi ci al favorece a ste en desmedro de l a
efi caci a requeri da al procedi mi ento admi ni strati vo. A ni ngn empl eado de juzga-
do se l e ocurri r a control ar en l a mesa de entradas l a procedenci a formal de l a
presentaci n del l etrado: l a agrega al expedi ente, eso es todo. En el procedi mi ento
admi ni strati vo como vemos, es i ndi spensabl e acl arar en doctri na l o que no parecen
acl arar l os funci onari os superi ores: que l os i nferi ores no pueden rechazar escri tos
por l a mesa de entradas. Esta di ferenci a se expl i ca por l a resi stenci a de l a admi ni s-
traci n a reci bi r recl amos o denunci as, pero es adems una negaci n expl ci ta a otro
de los caracteres que la doctrina postula para el procedimiento administrativo y para
l a admi ni straci n mi sma: tambi n admi ni strar es acci n, es el Tat de LABAND, que
adems de lo expuesto exige eficacia, economa y fundamentalmente celeridad;
9
por
el l o l a recepci n normal de escri tos si n pretendi das censuras, responde a l os expre-
sados cri teri os de econom a, cel eri dad y efi caci a. stas enfati zan el concepto de que
l a admi ni straci n es acci n. Si bi en en al gn caso conspi ran contra l as garant as
en favor del admi ni strado,
10
el l o ci ertamente no ocurre en este caso y para este
efecto. Efi caci a, cel eri dad y garant a, todos l l evan a l a mi sma sol uci n.
Estas i deas gener al es si r ven exactamente par a mostr ar el confl i cto de
autocontradi cci n que se presenta a aquel l as sol uci ones de procedi mi ento que cons-
7.6
Cl ar o est, cuando l o peti ci onado ya ha si do r esuel to expr esamente en uno u otr o senti do
(VI VANCOS, EDUARDO, Comentarios a la ley de procedimiento administrativo, Bar cel ona, 1959, p.
136), l o que ocur r e en el ejempl o menci onado en el texto.
7.7
VI VANCOS, op. loc. cit. Si n embar go se ha admi ti do en l a pr cti ca que una deci si n de
ar chi vo de l as actuaci ones ti ene adems el si gni fi cado tci to de acto denegator i o sobr e el fondo
de l a cuesti n: PTN, Dictmenes, 88: 129. Es l o que, con otr as pal abr as, expr esa el ar t. 84 del
decr eto 1759/72 al r efer i r se al acto que si n ser defi ni ti vo i mpi da total mente l a tr ami taci n del
r ecl amo o pr etensi n del admi ni str ado.
7.8
Ampl i ar en CREO BAY, op. loc. cit.; supra, cap. X del t. 2.
7.9
PRAT, JULI O A., Derecho administrativo, t. 3, vol . 2, Montevi deo, 1978, p. 120.
7.10
PRAT, op. cit., p. 124.
EL ADMI NI STRADOR
I I -9
pi ran a la vez contra l as garant as del admi ni strado y contra l a cel eri dad, efi caci a
y econom a: el Tat admi ni strati vo, el obrar, l a acci n pueden a veces no ejempl i fi -
car cel eri dad, senci l l ez, econom a, efi caci a. Son muchos l os casos en que l a acci n
pura y si mpl e es i nefi caci a, l enti tud por compl eji dad y repeti ci n. La acci n es
posi ti va sl o cuando si rve a un fi n ti l ; l a mera acci n no ori entada en l os pri nci -
pi os bi en puede ser y a menudo es, tambi n contraproducente a l os fi nes fcti cos
de rapi dez, econom a, etc.
Por el l o convi ene recordar que acti vi dad no si gni fi ca necesari amente real i za-
ci ones ti l es;
11
como expresbamos en otra obra al referi rnos a l a necesi dad de l a
pl ani fi caci n en contraposi ci n a l as urgenci as de l a admi ni straci n, La urgen-
ci a si n pl ani fi caci n es el arrebato si n medi taci n: es el hacer al go, pero hacerl o
mal .
12
Debe entonces garanti zarse l a efi caci a del procedi mi ento, creando l os pri n-
ci pi os y mecani smos para evi tar l as acci ones i nefi caces, asegurar l a uni dad y
cel er i dad,
13
pr ocur ando evi tar l as acci ones obstacul i zantes, par al i zantes,
deteri orantes, i nnecesari as o superfl uas.
Un ejempl o de l o que no debe hacerse en materi a de cel eri dad y acci n, pues, l o
encontramos en el rechazo de escri tos por l a mesa de entradas de l as ofi ci nas
admi ni strati vas, sea cual fuere el posi bl e defecto formal de l a presentaci n.
8. La impulsin e instruccin de oficio
Todas l as facul tades seal adas, y l as dems razonabl emente i mpl ci tas (sal vo,
repeti mos, l a concesi n o denegatori a del recurso mi smo) pueden ser ejerci das de
ofi ci o por cual qui er funci onari o i nferi or en l as escal as jerrqui cas.
En el procedi mi ento admi ni strati vo son pri nci pi os fundamental es el de l a i m-
pul si n e i nstrucci n de ofi ci o, adems del de l a verdad materi al .
1
En consecuen-
7.11
TERRY, GEORGES R., Principios de administracin, Mxi co, 1962, p. 160.
7.12
Ver nuestr o l i br o Planificacin, participacin y libertad en el proceso de cambio, Bue-
nos Ai r es-Mxi co, 1973, p. 48; r ei ter ado en l a 3 ed. bajo el t tul o I ntroduccin al derecho de la
planificacin, Car acas, EJV, 1981. La pr i mer a edi ci n apar eci en Bogot, 1966, bajo el t tul o
Derecho administrativo de la planificacin.
7.13
Supra, nota 1.1; infra, cap. VI I I , El ti empo en el pr ocedi mi ento, 1.2, La i nexi stenci a
de un r esponsabl e del pr ocedi mi ento.
8.1
Pr i nci pi o que pr ocl amamos desde nuestr o Pr oyecto de 1964 (ar t. 245). Actual mente se
encuentr a consagr ado en el der echo ar genti no en el ar t. 1 del decr eto-l ey 19.549/72, como
expl i camos en este Tratado de derecho administrativo, t. 2, cap. I X, El pr ocedi mi ento admi -
ni str ati vo. Concepto y pr i nci pi os gener al es. Ver tambi n COMADI RA, JULI O RODOLFO, MONTI , LAURA
(col abor ador a), Procedi mi entos Admi ni strati vos. Ley Naci onal de Procedi mi entos admi ni s-
trativos, anotada y comentada, t. 1, Buenos Ai r es, La Ley, 2002, comentar i o al ar t. 1, 2.2 y
2.3, pp. 53-7; Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Procedimiento Administrativo.
Otros Estudios, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s, 2003, 2 ed. actual i zada y ampl i ada, cap. V, 3.2 y
3.3, pp. 134-8. I gual es pr i nci pi os encontr amos en el der echo ur uguayo, como expl i ca REAL, op.
loc. cit.; FRUGONE, HCTOR, Pr i nci pi os fundamental es del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, en
PRAT, Procedimiento administrativo, op. cit., p. 29 y ss.; PRAT, op. loc. cit. I gual sol uci n en el
der echo venezol ano: RONDN DE SANSO, HI LDEGARD, El procedimiento administrativo, Car acas,
Edi tor i al Jur di ca Venezol ana, 1976, pp. 98-9; per uano: ar t. 1 i ncs. 6) y 11); bol i vi ano: 4 i ncs.
d) y n). La sol uci n, como se advi er te, es uni for me.
ci a, el funci onari o a qui en toca deci di r sobre el trmi te del recurso puede y debe
adoptar l as medi das que sean necesari as para l a adecuada i mpul si n del procedi -
mi ento
2
y para l a averi guaci n de l os hechos real es. Debe tambi n, entonces, deci -
di r l a apertura a prueba del expedi ente en l os casos en que el l o sea oportuno; por
i gual es razones debe pedi r l os i nformes y di ctmenes que sean conveni entes para
l a resol uci n del caso.
9. I nvitacin a las partes a reuniones
El art. 5 i nc. e) del regl amento naci onal facul ta al rgano competente (no acl a-
ra cul es) procurar di sponer l a comparecenci a personal de l as partes, sus
representantes o apoderados con el objeto de acl arar cuesti ones, tratar de di ri mi r
di ferenci as o reduci r di screpanci as de hecho o de derecho. Si bi en l a norma no
menci ona a l os patroci nantes, jams se ha obstacul i zado su actuaci n, l o cual es
obvio.
La norma i ndi ca que debe formul arse ci taci n formal haci endo constar el obje-
to de l a i nvi taci n y que se ha de l abrar acta de l a reuni n. Ni nguno de estos
requi si tos suel e cumpl i rse en l a prcti ca, pues es obvi o que l a bsqueda de arre-
gl os o tr ansacci ones supone negoci aci ones que evol uci onan, se estancan,
i nvol uci onan, etc., si n que sea normal mente ti l a ni nguno de l os i nteresados
dejar constanci a escri ta de l as posi ci ones expuestas o arregl os propuestos en tanto
no se est prxi mo a una efecti va transacci n.
En otro aspecto, corresponde destacar que l a norma desde su redacci n ori gi nal
de 1972 habl a de di sponer l a comparecenci a personal , no ti ene desde l uego el
admi ni strador atri buci ones para hacerl o comparecer por l a fuerza pbl i ca si l no
accede a presentarse vol untari amente. Por el l o no se trata de di sponer l a compa-
recenci a si no de i nvi tar a una reuni n. En cual qui er caso, el pri nci pi o jur di co
de l a no obl i gaci n de concurrenci a personal es de rai gambre consti tuci onal .
1
Est
as cl aramente consagrado en el derecho peruano, que por l o expuesto tambi n
consi deramos vi gente entre nosotros. Di ce as el art. 28: Nadi e est obl i gado a
comparecer personal mente a una reparti ci n pbl i ca, sal vo que tal obl i gaci n
emane de l a l ey. En l a ci taci n se har constar el objeto de l a comparecenci a.
Cabe adverti r, por l o dems, que en el caso del regl amento argenti no no esta-
mos en presenci a de una norma l egal stricto sensu, por l o que no tendr a funda-
mento jur di co sufi ci ente l a pretendi da l i mi taci n a l a l i bertad personal que supo-
ne el obl i gatori o apersonami ento a una determi nada reparti ci n en el l ugar y hora
8.2
Debe con todo di sti ngui r se cui dadosamente el pr i nci pi o ter i co y l a pr cti ca admi ni str ati -
va, que expl i camos supra, t. 2, cap. X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en l a pr cti ca, 6, La
i mpul si n per sonal de l as actuaci ones. Como di ce GONZLEZ PREZ, Manual de prctica forense
administrativa, Madr i d, Ci vi tas, 2001, 6 ed. p. 130, El panor ama, pues, no es nada al entador
cuando l a Admi ni str aci n o mejor , al guno de sus agentes se obsti na en no tr ami tar un
pr ocedi mi ento.
9.1
BACACORZO, op. cit., comentar i o al ar t. 28, 1.
EL ADMI NI STRADOR
I I -11
de el ecci n de sta. I ncl uso en el derecho espaol , en que una di sposi ci n si mi l ar
est consagrada por l a ley, l a doctri na advi erte que el ejerci ci o de esta facul tad
puede l l egar a confi gurar un delito,
2
abri endo por l o dems l as v a juri sdi cci onal es
de tutel a de l a l i bertad personal ,
3
o sea el hbeas corpus, y si n per jui ci o de l a
responsabi l i dad patri moni al perti nente.
4
Todo i ndi ca l a conveni enci a de el i mi nar normas tal es que conl l evan un carc-
ter omi noso. Asi mi smo y como di ce VI VANCOS, El admi ni str ado es un sujeto de
derechos y obl i gaci ones frente al Estado; y por respeto a l a Ley y a s mi smo, debe
negarse, cuando sea procedente, a una comparecenci a personal i l egal mente acor-
dada. La contempl aci n del sbdi to manso, sumi so y obedi ente frente a todo des-
afuero y frente a toda arbi trari edad es l a de una i magen del feudal i smo y del
absol uti smo que repugna el pensami ento jur di co y que no hay forma de conci l i ar
con l a i dea que el hombre ti ene del estado de Derecho.
5
La objeci n central est
en l os trmi nos empl eados por l a norma, en cuanto otorga al rgano i ntervi ni ente
l a facul tad de Disponer en cualquier momento la comparecencia personal esta-
bl eci endo una i nadmi si bl e especi al mente por v a regl amentari a obl i gaci n de
comparecenci a de l as partes, cuando debi facul tar al rgano para I nvitar a las
partes a comparecer.
6
I ncl uso puede sostenerse que una supuesta obl i gatori a
comparecenci a personal ordenada a un parti cul ar por el funci onari o pbl i co en el
procedi mi ento admi ni strati vo es rri ta y no puede dar l ugar a consecuenci a al gu-
na en caso de i nasi stenci a del i nvi tado a l a reuni n. De otro modo consti tui r a una
i l eg ti ma restri cci n a l a l i bertad de l ocomoci n que hasta podr a dar l ugar a una
acci n de hbeas corpus.
10. Caducidad del procedimiento
Si bi en el pri nci pi o l egal que ri ge el procedi mi ento es l a i mpul si n de ofi ci o,
1
exi s-
ten excepci ones en que el i mpul so l e corresponde a l a parte
2
y en tal es casos puede
anal i zarse l a apl i caci n del ap. 9 del i nc. e) del art. 1 del decreto-l ey 19.549/72.
3
9.2
GONZLEZ PREZ, Comentarios a la ley de procedimiento administrativo, Madr i d, 1977, p.
218.
9.3
GONZLEZ PREZ, Comentarios..., op. cit.
9.4
GONZLEZ PREZ, Comentarios..., op. cit.
9.5
VI VANCOS, op. cit., p. 78.
9.6
VI VANCOS, op. cit., p. 78. Conf. HUTCHI NSON, TOMS, Ley nacional de procedimiento adminis-
trativo, t. I I , Buenos Ai r es, Astr ea, 1988, p. 56, qui en seal a que el ap. d) del ar t. 5 del
r egl amento Se r efi er e al pedi do de expl i caci ones que el r gano esti me necesar i as al objeto de
l as peti ci ones. Tambi n compr ende l a facul tad conci l i ador a r educi r l as di scr epanci as. Usa-
das con di scer ni mi ento estas facul tades, segn l a natur al eza de l as cuesti ones debati das y l as
condi ci ones de l as par tes, puede dar pti mos fr utos.
10.1
Ver t. 2, cap. I X, 15, Pr i nci pi o de l a ofi ci al i dad y supra, nota 8.1.
10.2
Ver t. 2, cap. I X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Concepto y pr i nci pi os gener al es,
15.2, Excepci ones al pr i nci pi o de l a i mpul si n de ofi ci o.
10.3
El tema l o tr atar emos con ms extensi n en infra, cap. VI I I , El ti empo en el pr ocedi -
mi ento, 11.2, La r emi si n en el caso de caduci dad de l as actuaci ones y 12, Caduci dad de l as
actuaci ones.
Esta norma prev que cuando un trmi te se paral i ce 60 d as hbi l es admi ni stra-
ti vos por causa l egal mente i mputabl e al admi ni strado, o sea, causa que impida l a
prosecuci n del trmi te y no sea subsanable por actividad instructora o impul-
sin administrativa de oficio
4
podr i nti mrsel e a real i zar l a acti vi dad procesal
que ti ene paral i zado el trmi te.
Si transcurri dos 30 d as desde l a i nti maci n el parti cul ar no acti va el procedi -
mi ento, se puede di sponer el archi vo de l as actuaci ones;
5
pero el i nteresado puede
l uego de todos modos vol ver a ejercer sus pretensi ones en un nuevo expedi ente,
en el que podr hacer val er l as pruebas ya produci das. Se puede desarchi var
6
y
reacti var el mi smo nmero de expedi ente, ya que l a expresi n nuevo expedi ente
no puede entenderse como presentaci n con nuevo nmero y cartul a, si no mera-
mente nueva presentaci n ul teri or.
El transcurso del pl azo de 60 d as previ sto en el art. 1, i nc. e), ap. 9 del
decreto-l ey 19.549/72 en que un trmi te se paral i ce por causa i mputabl e al parti -
cul ar (o i ncl uso el transcurso de un pl azo mayor que el i ndi cado), no puede deter-
mi nar l a caduci dad del procedi mi ento, si previ amente no ha si do practi cada al
parti cul ar l a i nti maci n previ sta en el apartado i ndi cado, con l a correl ati va conce-
si n del pl azo de trei nta d as al l previ sto. En tal tesi tura, l a Procuraci n del
Tesoro ha seal ado que, adems de l a paral i zaci n del procedi mi ento, el transcur-
so del pl azo de sesenta d as y l a i mputabi l i dad al parti cul ar de l a demora, l a
apl i caci n de l a caduci dad necesi ta si empre del requeri mi ento previ o al i nteresa-
do, con l o cual se aumentan l as garant as del parti cul ar y se l e bri nda un trato
anl ogo al que reci be l a admi ni straci n en l a apl i caci n del i nsti tuto del si l enci o
admi ni strati vo.
7
Cabe recordar a este respecto l a di ferenci a seal ada por HUTCHI NSON
8
en rel a-
ci n al proceso ci vi l . En ste, l a mera paral i zaci n de l as actuaci ones si n actos que
confi guren i mpul so procesal , determi na l a caduci dad, que puede y debe ser decl a-
10.4
Seal an en este senti do GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, op. cit., p. 497, cap. XXI I , VI -3-
D, que l a pasi vi dad se tr aduce en l a pr di da de un tr mi te y sl o por excepci n en l a caduci dad
del pr ocedi mi ento; debe tr atar se de pasi vi dades especi al mente cual i fi cadas, que deter mi nan
l a par al i zaci n del pr ocedi mi ento por i mposi bi l i dad mater i al de conti nuar l o. Cual qui er otr a
omi si n o i nacti vi dad justi fi ca sl o l a pr di da del tr mi te en cada caso confer i do o, i ncl uso, l a
r esol uci n negati va del pr ocedi mi ento mi smo, per o no su caduci dad pr opi amente di cha, ya
que, en l a medi da en que sea posi bl e l a pr osecuci n de l a tr ami taci n, l a Administracin est
expresamente obligada a impulsarla hasta su normal desenlace. La bastar di l l a es nuestr a.
10.5
Pues, como seal a COMADI RA, Derecho administrativo, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot,
1996, p. 185 texto y nota 51, l a caduci dad no oper a de pl eno der echo; tambi n en Derecho
Administrativo. Acto..., op. cit., cap. VI I , 3.2, p. 195 texto y nota 572; Procedimientos Admi-
nistrativos..., op. cit., comentar i o al ar t. 1, 4.4, p. 103.
10.6
Seal a con todo, con aci er to, COMADI RA, Derecho administrativo, op. cit., p. 187, que no
debe confundi r se l a caduci dad con el ar chi vo de l as actuaci ones; Derecho Admi ni strati vo.
Acto..., op. cit., cap. VI I , 3.2, p. 196; Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentar i o al
ar t. 1, 4.7, p. 104.
10.7
10.8
HUTCHI NSON, op. cit., t. I , p. 57.
EL ADMI NI STRADOR
I I -13
rada por el tri bunal de ofi ci o o a pedi do de parte. En cambi o en el procedi mi ento
admi ni strati vo se requi ere si empre l a i nti maci n previ a, que permi te entonces l a
i ntervenci n saneadora del i nteresado, di spuesta para aumentar l as garant as del
parti cul ar. No se produce de pl eno derecho.
9
Por otra parte, l as di sposi ci ones rel a-
ti vas a l a caduci dad en el procedi mi ento admi ni strati vo deben apl i carse con cri te-
ri o restri cti vo.
10
Como establ ece el segundo prrafo del seal ado ap. 9, l a apl i ca-
ci n de l a caduci dad est total mente excl ui da tanto en l os trmi tes rel ati vos a
previ si n soci al como, con un caracter ms general , cuando l a admi ni straci n
consi derare que deben conti nuar por sus parti cul ares ci rcunstanci as o por estar
comprometi do el i nters pbl i co.
11
Conforme ha opi nado l a Procuraci n del Teso-
ro, esta l ti ma ci rcunstanci a se confi gura en l os casos de nul i dad de un acto
admi ni strati vo.
12
De al l se advi erte, una vez ms, que el concepto de i nters
pbl i co, en el caso, coi nci de con el pri nci pi o de l egal i dad objeti va y con el de l egi ti -
mi dad de l a conducta estatal . El ti empo transcurri do durante l a trami taci n has-
ta que quede fi rme el acto que decl ara l a caduci dad, es suspensi vo de l a prescri p-
ci n y dems pl azos l egal es y regl amentari os que se remi ten con l a caduci dad.
13
El
pl azo m ni mo exi stente para recurri r, desde l uego, qued interrumpido y no sus-
pendi do
14
si el parti cul ar i nterpuso un recurso admi ni strati vo en el procedi mi en-
to cuya caduci dad se decreta. La obl i gaci n admi ni strati va de resol ver el recurso
a nuestro jui ci o se manti ene i ntacta a pesar de l a caduci dad, aunque reconocemos
que el l o puede ser materi a opi nabl e.
11. Facultades disciplinarias
11.1. Problemas que presenta
En el derecho naci onal , antes de 1972, el tema de supuestas atri buci ones di sci pl i -
nari as del admi ni strador hab a si do omi ti do, por esti marse i nnecesari as y pel i -
grosas tal es potestades. Se hab a i nterpretado, como qued di cho, que l e cab a a l a
admi ni straci n l a facul tad de testar frases i njuri osas o agravi antes en l os escri -
tos, y no se hab an presentado en l a prcti ca probl emas que requi ri eran de ms
normas o previ si ones l egal es.
En efecto, si endo el procedi mi ento escri to, es poco l o que cual qui era de l as par-
tes puede hacer atentatori o contra el orden del proceso, sobre todo consi derando
que l a i mpul si n e i nstrucci n son de ofi ci o. La propi a Admi ni straci n puede y
10.9
COMADI RA, Derecho administrativo, op. cit., p. 185 texto y nota 51, ver tambi n p. 196;
Derecho Administrativo. Acto..., op. cit., cap. VI I , 3.2, p. 195 texto y nota 572, p. 196; Proce-
dimientos Administrativos..., op. cit., comentar i o al ar t. 1, 4.4, p. 103.
10.10
10.11
La necesi dad de r eal i zar esta ponder aci n confi r ma, como l o adel anta COMADI RA, Derecho
administrativo, op. loc. cit., que l a caduci dad no se pr oduce nunca de pl eno der echo.
10.12
10.13
I nfra, cap. VI I I , El ti empo en el pr ocedi mi ento, 12, Caduci dad de l as actuaci ones.
10.14
Ver infra, cap. VI I I , 7, Suspensi n, i nter r upci n, r emi si n.
debe encauzar ese orden adoptando l as medi das de trmi te y de fondo necesari as.
1
En el derecho comparado puede recordarse p. ej. que en Costa Ri ca el art. 220 de
l a Ley General de l a Admi ni straci n Pbl i ca, di spone que El derecho de defensa
deber ser ejerci do por el admi ni strado en forma razonabl e. La Admi ni straci n
podr excepcionalmente l i mi tar su i ntervenci n a l o prudentemente necesari o y,
en caso extremo exi gi rl e el patroci ni o o representaci n de un abogado, si n l l egar a
l a supresi n de l os derechos de audi enci a y defensa antes consagrados: l o que se
contempl a como extremo sanci onatori o es nada ms que exi gi rl e l a i ntervenci n
de un profesi onal . Tampoco el regl amento uruguayo o el peruano han consi derado
necesari o crear facul tades di sci pl i nari as al funci onari o respecto de l as partes. En
el derecho espaol , en que l a l ey se l i mi ta a prever l a comparecenci a de l os admi -
ni strados a l as ofi ci nas pbl i cas sl o cuando as est previ sto en una di sposi ci n
l egal o regl amentari a, tal di sposi ci n l e mereci oportunamente a VI VANCOS el
si gui ente comentari o bsi co: La exagerada i dea que frecuentemente ti ene el fun-
ci onari o de su propi a autori dad sl o se supera por l a ms exagerada aun que suel e
tener el ci udadano de l a autori dad del funci onari o. El resul tado de este juego de
exageraci ones es funesto en cual qui er parte, porque cada una de estas acti vi dades
si rve de provocaci n al desarrol l o de l a otra; cuanto ms se acobarde el admi ni s-
trado mayor ser en el funci onari o l a tentadora i ncl i naci n a l a soberbi a y vi ce-
versa.
2
Dentro de ese contexto de derecho y doctri na comparada es cl aro que no
correspond a en absol uto crear un rgi men di sci pl i nari o dentro del procedi mi en-
to admi ni strati vo argenti no.
11.2. La norma legal
No obstante, el decreto-l ey 19.549/72 i ntroduce l a cuesti n dentro del procedi -
mi ento admi ni strati vo naci onal y l o hace a gui sa de proteger l a cel eri dad, econo-
m a, senci l l ez y efi caci a en l os trmi tes; en efecto, el art. 1, i nc. b) efecta una
del egaci n al Poder Ejecuti vo para regul ar el rgi men di sci pl i nari o que asegure
el decoro y el orden procesal , al tratar del pri nci pi o antes enunci ado. Esa del ega-
ci n i ncl uye adems en forma expresa l a potestad de apl i car mul tas hasta un
monto mxi mo que l a l ey determi na y cuya actual i zaci n autori za.
11.3. Destinatarios de la norma
Como l a l ey no acl ara a qui nes es apl i cabl e, cabe concl ui r que l o es a todos l os
sujetos de derecho y rganos i ntervi ni entes en el procedi mi ento: tanto a l os parti -
cul ares como a l os funci onari os pbl i cos
3
y rganos estatal es.
11.1
Comp. DOCOBO, JORGE JOS, Facul tades di sci pl i nar i as en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo,
J A, 1974: 280, qui en a l a i nver sa consi der a esta potestad di sci pl i nar i a l a consecuenci a l gi ca
de sus atr i buci ones par a di r i gi r el pr ocedi mi ento.
11.2
11.3
Cor r i entes, 241, facul ta al par ti cul ar a r equer i r judi ci al mente l a apl i caci n de estas
sanci ones al funci onar i o. En i gual senti do Jujuy, 7; Santi ago del Ester o, 5 y 6.
EL ADMI NI STRADOR
I I -15
La regl amentaci n, al anunci ar l as concretas sanci ones apl i cabl es, tampoco
formul a di sti nci n al guna, excepto en l a sanci n de separaci n de l os apoderados,
que hace i napl i cabl e a l os agentes pbl i cos, remi ti ndose a su rgi men di sci pl i na-
ri o funci onal .
4
Val en para tal es normas l as cr ti cas que hemos estado desarrol l an-
do. Desde l uego, l a i napl i cabi l i dad de esta sanci n a l os funci onari os pbl i cos se
refi ere a l os casos en que el l os actan en el procedi mi ento en su cal i dad de tal es.
5
Cuando el funci onari o no acta en esa cal i dad, entonces es un parti cul ar ms y l e
son apl i cabl es i gual es regl as que a l os dems. Tambi n cuando el funci onari o
di scute con l a admi ni straci n actos que se refi eren a su condi ci n personal de
funci onari o (derechos, deberes, responsabi l i dad, etc. ), pues en tal es casos l no
acta en ejerci ci o de l a funci n
6
si no de sus derechos como persona f si ca. La
i napl i cabi l i dad de esta sanci n a l os funci onari os pbl i cos en ejerci ci o de su fun-
ci n hace que l os mandatari os de l os entes descentral i zados que acten en el
procedi mi ento no puedan ser separados de su mandato por qui en l o i nstruye. El l o
sl o pueden resol verl o sus mandantes. Ahora bi en, si se postul ara una i nterpreta-
ci n di versa y se sostuvi era p. ej. que en real i dad el esp ri tu de l a norma l egal y
regl amentari a es que l a potestad di sci pl i nari a procedi mental exi ste sl o sobre l os
parti cul ares pero no sobre l os agentes pbl i cos que i ntervi enen en el procedi mi en-
to,
7
entonces cabr a repl i car que esto consti tui r a una equi vocada percepci n de l a
real i dad del trmi te, en el cual l o ms frecuente es que l as transgresi ones al
pri nci pi o de cel eri dad, econom a, senci l l ez y efi caci a y al orden procesal , pro-
vengan no ya de l os parti cul ares en procura de justi ci a, si no de l os mi smos funci o-
nari os pbl i cos i ntervi ni entes y del propi o desorden del aparato burocrti co. Si a
al gui en cabe di sci pl i nar para el orden procesal , no ha de ser preci samente a l os
parti cul ares necesi tados de defender sus derechos, si no a l os funci onari os cuando
entorpecen, di fi cul tan o demoran el ejerci ci o de tal garant a consti tuci onal de
defensa.
8
11.4
Ar t. 6, i nc. e) in fine del r egl amento naci onal ; Buenos Ai r es, ar ts. 7 y 8; Catamar ca, ar t.
52; Cr doba, ar t. 10; Mendoza, ar t. 114 y Neuqun, ar t. 111.
11.5
Como acl ar a DOCOBO, op. cit., V, ap. b).
11.6
Supra, t. 1, cap. XI I , 3, El r gano y el funci onar i o y cap. XI I I , Agentes pbl i cos.
11.7
Esta tesi s est p. ej. expr esamente consagr ada en l os ar ts. 8 de l a Pr ov. de Buenos Ai r es;
11 de La Pampa; 114 de Mendoza; 4 de Tucumn.
11.8
La sol uci n no var a haci endo r efer enci a al concepto de par te. Sea que se di fer enci e
entr e i nter esados y ter cer os (MOSTAF PAOLI NI , HADEL JOS, I nteresados y terceros en el mbito
admi ni strati vo, Car acas, EJV, 1973), o i ncl uso que se l i mi te el car cter de par te sl o a
per sonas f si cas o jur di cas, negndol o a l os r ganos admi ni str ati vos (sol uci n er r ada, pues
como di ce CAMMEO, op. cit., p. 664, La admi ni str aci n [...] es parte, no juez). Las facul tades
di sci pl i nar i as, en efecto, van di r i gi das no contr a el ti tul ar del der echo que se di l uci da en el
pr ocedi mi ento, si no contr a l a per sona f si ca que i nter vi ene en l : contr a el l etr ado de l a par te,
contr a l a par te mi sma si el l a compar ece por s , contr a el funci onar i o pbl i co que en defensa de
l os i nter eses de l a admi ni str aci n per tur be el pr ocedi mi ento. Tr atndose de facul tades di sci pl i -
nar i as sobr e l as per sonas f si cas que i nter vi enen y no estr i ctamente sobr e l as per sonas jur di -
cas cuyos der echos son di scuti dos, se justi fi ca cl ar amente sanci onar a tal es per sonas aunque
no r evi stan car cter de par te, como ocur r e con l os l etr ados y l os agentes pbl i cos.
Cuando el funci onari o en ejerci ci o de l a funci n acta en el procedi mi ento ad-
mi ni strati vo como parte estatal frente a un parti cul ar, l debe tambi n actuar en
correcto cumpl i mi ento de l as normas procedi mental es establ eci das tanto para l os
funci onari os como para l os admi ni strados. En consecuenci a, de transgredi r di -
chas normas y pri nci pi os, corresponde que l e sean apl i cadas estas di sposi ci ones
di sci pl i nari as espec fi cas para el procedi mi ento, si n recurri r necesari amente al
si stema ms compl ejo de l as sanci ones de l a l ey 25.164
9
sobre empl eo pbl i co
10
y l a
l ey 25.188 de ti ca pbl i ca. En otras pal abras, el agente est someti do en general
a l as normas di sci pl i nari as del Estado y en parti cul ar a l as normas di sci pl i nari as
del procedi mi ento en cuanto pueda transgredi rl as. La regl a non bis in idem i mpi -
de, por ci erto, sanci onarl o dos veces por el mi smo hecho, si n perjui ci o de que el
rei terado i ncumpl i mi ento de l as normas procedi mental es y l a consecuente apl i ca-
ci n de sanci ones di sci pl i nari as admi ni strati vas de procedi mi ento, pueda l uego
ser teni do en cuenta en el l egajo del funci onari o a l os efectos del carcter progresi -
vo de al gunas sanci ones. Otra i nterpretaci n i mpl i car a ver l a real i dad al revs y
l l evar a a i ncorporar al procedi mi ento un i nstrumento grave de presi n sobre l os
ci udadanos, en detri mento del objeti vo que todo el procedi mi ento debe cumpl i r en
atenci n a l os pri nci pi os de l egal i dad objeti va, garant a de defensa, i nformal i smo,
i mpul si n e i nstrucci n de ofi ci o, etc.
11
Sostenemos por el l o que esas facul tades
di sci pl i nari as al canzan tanto a l os parti cul ares como a l os funci onari os pbl i cos y
que l a l i mi taci n i ndi cada al fi nal del i nci so debe i nterpretarse apl i cabl e sl o a l a
sanci n de di cho i nci so e). La i nterpretaci n que aqu adoptamos podr encontrar
contri ncantes. Habr qui enes prefi eran atenerse a l a i ntenci n presunta de l os
autores del regl amento y sostener entonces que estas potestades sanci onatori as
son preci sa y excl usi vamente para l os parti cul ares que vengan en el curso de sus
recl amos a perturbar l a efi caci a del aparato admi ni strati vo. Pero esto l l eva al
exceso si al gui en no guarda todo el protocol ar trato y pl ei tes a que al gn desubi cado
qui era exi gi r haci a s mi smo. Convi ene derogarl o o al menos i napl i carl o. Debemos
rescatar, una vez ms, el fi n l ti mo del orden jur di co y en especi al el fi n espec fi -
co del procedi mi ento y l os recursos admi ni strati vos, que no es otro que l a necesi -
dad de establ ecer medi os enrgi cos para i mpedi r que di chas autori dades se extra-
l i mi ten en sus atri buci ones cada vez ms ampl i as y vi gorosas, de tal forma que
pueda reforzarse l a endebl e posi ci n del admi ni strado.
12
11.4. rgano competente para ejercerlas
El decreto 1759/72 preci sa que el objeti vo de esta facul tad es mantener el orden y
decoro de l as actuaci ones, a cuyo efecto facul ta al rgano competente (arts. 5 y
11.9
Regl amentada por decr . 1421/02.
11.10
Par a una expl i caci n del r gi men del empl eo pbl i co ver supra, t. 1, cap. XI I I .
11.11
Supra, t. 2, cap. I X, 15, Pr i nci pi o de l a ofi ci al i dad y supra, r efer enci as de l a nota 8.1.
11.12
FI X-ZAMUDI O, op. cit., p. 60.
EL ADMI NI STRADOR
I I -17
6) a apl i car sanci ones. Por ser una facul tad di sci pl i nar i a cabe apl i car
anal gi camente el art. 38 del regl amento, que decl ara autori dad competente para
di sponer l a reserva de l as actuaci ones al subsecretari o del mi ni steri o, o al ti tul ar
del ente descentral i zado de que se trate. El art. 2 del decreto apunta a si mi l ar
sol uci n, al facul tar a l os mi ni stros y a l os rganos di recti vos de l os entes descen-
tral i zados a di ri gi r el procedi mi ento;
13
no nos parece admi si bl e del egarl a.
14
11.5. Sanciones aplicables
11.5.1. Graduacin de su ejercicio
Debe exi sti r un orden en l as sanci ones di sci pl i nari as: no podr a di sponerse un
aperci bi mi ento si n antes haber efectuado uno o ms l l amados de atenci n, ni
apl i car una mul ta si n el procedi mi ento de aperci bi mi ento previ o. La excl usi n de
l as audi enci as, l a sanci n de mayor gravedad, no podr a as normal mente apl i car-
se si antes no se ha sanci onado del modo i ndi cado a l as partes. La sanci n de
separaci n del mandatari o, de mxi mo ri gor, ha de consi derarse tambi n en este
orden de i deas, si n perjui ci o de que a nuestro modo de ver y segn ya hemos
expl i cado es en s mi sma i nvl i da.
15
Las di versas sanci ones deben i nterpretarse
restri cti vamente. Su enumeraci n es taxati va.
16
11.5.2. Llamado de atencin o apercibimiento
La juri sprudenci a ha di sti ngui do entre el l l amado de atenci n y el aperci bi mi en-
to, seal ando que el pri mero, ms que una sanci n stricto sensu, es ms bi en una
advertenci a di ri gi da a evi tar l a presumi bl e comi si n i nmi nente de una i ncorrec-
ci n futura, o l a rei teraci n de una i rregul ari dad anteri or que se deci de no puni r
di rectamente: es entonces de carcter preventi vo antes que represi vo; del aperci -
bi mi ento se di ce que consti tuye l i sa y l l anamente una sanci n di sci pl i nari a.
17
En
el supuesto de que el aperci bi mi ento o l l amado de atenci n sea a uno de l os funci o-
nari os pbl i cos i ntervi ni entes, va de suyo que no se trata de l as sanci ones de
si mi l ar nombre que ti enen l os reg menes di sci pl i nari os por fal tas en el servi ci o,
18
11.13
DOCOBO, op. cit., con di sti ntos ar gumentos.
11.14
En contr a DOCOBO, op. cit., p. 283. En cambi o l a tesi s tr adi ci onal de l a PTN, Dictmenes,
96: 299, es que al r esol ver el fondo del r ecur so l a autor i dad competente ha de deci di r tambi n
l o per ti nente en mater i a de sanci ones di sci pl i nar i as, si n desdobl ar el tr mi te en un acto i nter -
medi o de apl i caci n de estas sanci ones.
11.15
Cor r i entes, ar t. 242, pr ev sol amente l as tr es pr i mer as sanci ones: l l amado de atenci n,
aper ci bi mi ento, mul ta. Cor r ectamente, no contempl a l as sanci ones de excl usi n de l as audi en-
ci as ni l a separ aci n de l os mandatar i os. Son si tuaci ones de demasi ada excepci onal i dad como
par a que val ga l a pena contempl ar l as nor mati vamente.
11.16
DOCOBO, op. ult. cit., p. 285.
11.17
Ver l a jur i spr udenci a y doctr i na que ci ta DOCOBO, op. cit., p. 282, notas 17 y 19, especi al -
mente CSJN, Fallos, 242: 179, Carrizo, 1958, publ i cado con nota de PRCULO en LL, 96: 501.
11.18
Ver supra, t. 1, cap. XI I I , Agentes pbl i cos, 11, La r esponsabi l i dad.
si no que se tratar a sl o, en pri nci pi o, de una sanci n de estri cto al cance procedi -
mental . El funci onari o actua en tal caso en defensa de sus derechos personal es y
no en ejerci ci o de su funci n, por l o que no est actuando como agente pbl i co ni
por ende bajo ese ti po de subordi naci n di sci pl i nari a.
11.5.3. Testado
La facul tad del i nc. a) para testar toda frase i njuri osa o redactada en trmi nos
ofensi vos o i ndecorosos, desde l uego, requi ere deci si n expresa y previ a audi enci a
del i nteresado (art. 1, i nc. f), ap. 1 del decreto-l ey), pues se trata de una deci si n,
por l o tanto un acto admi ni strati vo y no meramente de una acti vi dad material de
obl i teraci n o destrucci n parci al de escri tos presentados por l os i nteresados. Esto
l ti mo, por supuesto, consti tui r una grave i rregul ari dad admi ni strati va y, ade-
ms, una adul teraci n de i nstrumento pbl i co, puni bl e penal mente, por ser el
escri to parte del expedi ente admi ni strati vo en su materi al i dad ori gi nari a.
19
11.5.4. Multas
Conforme al i nc. d) del mi smo art. ci tado tambi n se podrn apl i car l as mul tas
autori zadas por el decreto-l ey, l as que una vez fi rmes y si han si do di ctadas de
acuerdo a l os recaudos del art. 7
20
y dems normas concordantes del decreto-l ey,
podrn ser ejecutadas por l os representantes judi ci al es del Estado, por el procedi -
mi ento de apremi o.
21
11.5.5. Exclusin de las audiencias
Esta facul tad establ eci da en el i nc. b), del mi smo art., que autori za al funci ona-
ri o a excl ui r de l as audi enci as a qui enes l as perturben es a nuestro jui ci o de
l as ms graves en el procedi mi ento admi ni strati vo. Se trata de l as audi enci as
de testi gos o de otras di l i genci as probatori as real i zadas con l a necesari a i nter-
venci n y control de l as partes, en l as cual es l os l etrados o l as partes presentes
pueden como en el proceso judi ci al hacer mani festaci ones que atentan contra el
buen orden de l a audi enci a. Va de suyo que formul ar observaci ones, repreguntas
o preguntas que no sean del agrado del funci onari o no es perturbar el acto, pues
l a otra parte puede oponerse a l a pregunta y el funci onari o hacer l ugar a l a opo-
si ci n. No habi endo partes contrapuestas, el propi o funci onari o puede deci di r,
l uego de dejar constanci a escri ta en el acta de l a pregunta u observaci n formu-
l ada por el l etrado o l a parte, que di cha pregunta sea o no contestada por el tes-
ti go o i mputado, o que l a observaci n no sea atendi da. Si se torna i ndi spensabl e
excl ui r de l a audi enci a a l a parte o al l etrado, corresponde suspenderl a para
11.19
Ver supra, t. 3, cap. VI I , Los actos admi ni str ati vos como i nstr umentos pbl i cos.
11.20
Competenci a, causa (o sea, sustento fcti co sufi ci ente), di ctamen jur di co, audi enci a
pr evi a, moti vaci n sufi ci ente, r azonabi l i dad y pr opor ci onal i dad; entr e otr os.
11.21
Ar t. 6, i nc. d) de l a r egl amentaci n; ar ts. 604 y 605 del CPCCN.
EL ADMI NI STRADOR
I I -19
que l a excl usi n no cree i ndefensi n y l l eve a l a nul i dad.
22
No conocemos de ca-
sos en que se l a haya apl i cado.
11.5.6. Separacin de los apoderados
El i nci so e) pretende conferi r a l a admi ni straci n l a facul tad de exi gi r a l a parte
que presci nda de su apoderado e i ntervenga di rectamente o por nuevo apoderado,
bajo aperci bi mi ento de suspender l os procedi mi entos o conti nuarl os si n su i nter-
venci n.
23
Cabe destacar que l a norma autori za a separar sol amente a l os apode-
rados o mandatari os, no as a l os profesi onal es que actan en el sol o carcter de
patroci nantes.
24
Esta norma, por l o dems, es i napl i cabl e a l os rganos o funci ona-
ri os pbl i cos, tal como este i nc. e) del art. 6 del regl amento acl ara expresamente
en su parte fi nal . Ll ama ci ertamente l a atenci n que l os autores de l a norma se
hayan vi sto i nspi rados a crear una sanci n di sci pl i nari a que no exi ste en el orden
procesal comn.
25
Ya hemos seal ado que a nuestro jui ci o se trata de una di sposi -
ci n rri ta. En todo caso y en honor al buen ti no de l a admi ni straci n acti va, ya
que no a su acti vi dad regl amentari a en l os gobi ernos de facto, cabe reconocer que
no se conocen casos de apl i caci n de l a norma. El l a ha ca do en desuetudo por su
mani fi esta vi ol aci n al debi do proceso l egal .
III. Facultades respecto al fondo de los recursos
12. Revocacin de su propio acto, impugnado jerrquicamente
Segn di jramos al habl ar de l os efectos de l a i nterposi ci n del recurso, di cha
i nterposi ci n no l i mi ta l as facul tades del i nferi or para revocar por contrari o i mpe-
ri o su propi o acto. El l o ha si do fundado, con aci erto, en el carcter admi ni strati vo
y no juri sdi cci onal de l as facul tades del rgano que di ct el acto recurri do. Ha
di cho l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n que Si l a acti vi dad despl egada fuera
una actividad administrativa, y por ende, su consecuenci a, l a emanaci n de ac-
tos administrativos, l a recti fi caci n ser a posi bl e, sal vo normas expresas en con-
trari o, por apl i caci n del pri nci pi o doctri nal de l a revocabi l i dad de l os actos admi -
ni strati vos. Tan es as que, tratndose de actos admi ni strati vos recurri dos por
11.22
Comp. HUTCHI NSON, op. cit., t. I I , p. 58, qui en seal a que si l os separ ados fuer an l os
i nter esados o l etr ados patr oci nantes, per o no l os mandatar i os, l a audi enci a ti ene que segui r su
cur so si n su pr esenci a. Si n embar go, l a nor ma no facul ta si no a l a separ aci n del mandatar i o,
no el i nter esado di r ecto ni sus l etr ados patr oci nantes.
11.23
Cabe suponer que el senti do de l a nor ma es que en caso que el par ti cul ar no se
pr esente, por s o por nuevo apoder ado, l a admi ni str aci n conti nuar inaudita parte con el
pr ocedi mi ento? El l o, desde l uego, ser a otr o ar gumento ms par a consi der ar l a i nconsti tuci o-
nal . Ampl i ar en este vol ., supra, cap. I , Las par tes, 12.7, Separ aci n admi ni str ati va del
mandatar i o.
11.24
DOCOBO, op. cit., p. 282.
11.25
Supra, cap. I , Las par tes, 12.7, Separ aci n admi ni str ati va del mandatar i o. Comp.
DOCOBO, op. cit., pp. 282-3, qui en no seal a objeci ones.
v a jerrqui ca, l a doctri na admi te que l a autori dad de qui en l os actos emanaron
pueda revocarl os o modi fi carl os, por ejempl o, si hubi ese i ncurri do en error.
1
Hay
qui en sosti ene, si n embargo, que l a i nterposi ci n del recurso de al zada deja mo-
mentneamente en suspenso l a facul tad que sta pudi era tener para modi fi car o
revocar el acto i mpugnado.
2
Es de i ndi car, por otra parte, que VI LLAR Y ROMERO
sosti ene ya en l a segunda edi ci n de su obra que l a i nterposi ci n del recurso no
i mpi de tampoco que l a autori dad que ha adoptado l a deci si n revoque el acto recu-
rri do.
3
As funci ona por otra parte en l a prcti ca y no es muy extrao que un
di rector naci onal cuyo acto es recurri do jerrqui camente revoque por contrari o
i mperi o su acto de gravamen si al gn di ctamen posteri or es contrari o a su tesi s,
si n esperar as l a resol uci n mi ni steri al en tal senti do. De esa manera, con l a
todav a oportuna revocaci n del acto l esi vo por l a autori dad que l o di ct, se aho-
rran trmi tes i nnecesari os. Desde l uego, no es admi si bl e el empeorami ento del
gravamen, o reformatio in pejus.
4
12.1. Lmites a la facultad de revocar
Dado que tal cri teri o i mpl i ca un mayor benefi ci o para el parti cul ar (pues su dere-
cho es reconoci do ms rpi damente) y que en defi ni ti va si gni fi ca una acel eraci n
y econom a admi ni strati va, nos parece conveni ente mantenerl o. Va de suyo, por
supuesto, que tal es facul tades del i nferi or para modi fi car su acto i mpugnado,
exi sten sl o en tanto y en cuanto hagan l ugar a l o peti ci onado por el i nteresado; es
obvi o que su competenci a ha quedado i mpl ci tamente suspendi da en l o que se
refi ere a l a posi bi l i dad de hacer ms gravoso aun el acto i mpugnado. Ser a nul o,
por l o tanto, el acto del i nferi or jerrqui co que pretendi era resol ver en cuanto al
fondo del recurso, rechazndol o.
5
En concl usi n, l as facul tades del funci onari o que
ha di ctado un acto que es l uego i mpugnado por el i nteresado, se l i mi tan a l a
posi bi l i dad de hacer l ugar, total o parci al mente, a l o sol i ci tado por el peti ci onante;
no ti ene pues facul tades para rechazar l o sol i ci tado ni para de otra forma modi fi -
car de manera ms gravosa el acto. Por el l o l as ni cas facul tades admi si bl es que
ti ene respecto de su acto son aquel l as cuyo ejerci ci o resul te en benefi ci o del recu-
rrente. De produci rse l a total aceptaci n de l o peti ci onado por el recurrente, esa
12.1
RAGNI SCO, L., I ri corsi ammi ni strati vi , 1937, pp. 127-8; AL E SSI , RE NATO, Di ri tto
amministrativo, t. I , Mi l n, Gi uffr , 1949, p. 101.
12.2
VI LLAR y ROMERO, op. cit., p. 168; PTN, Dictmenes, 53: 275, 280 y otr os. Par a el car cter
admi ni str ati vo y no jur i sdi cci onal de l a acti vi dad que r eal i za l a admi ni str aci n, ver DE LA RA,
FERNANDO, J urisdiccin y administracin, Buenos Ai r es, Ler ner , 1979 y sus r emi si ones; supra,
t. 1, cap. I X, 7 y ss.; I BAEZ FROCHAM, MANUEL, La jurisdiccin, Buenos Ai r es, 1972, p. 135 y ss.
12.3
VI LLAR Y ROMERO, op. cit., 2 ed. p. 130; FLEI NER, FRI TZ, Les principes gnraux du droit
administratif allmand, Par s, 1933, p. 148.
12.4
Conf. ENTRENA CUESTA, RAFAEL, Curso de derecho administrativo, vol . I /1, Madr i d, Tecnos,
1998, 12 ed., p. 278 y sus r efer enci as de l a nota 11. Ver infra, notas 12.5, 15.4, 15.11 y 15.13.
12.5
Se tr ata de un caso de i ncompetenci a en r azn del gr ado. Ampl i ar supra, t. 3, cap. VI I I ,
Objeto y competenci a del acto admi ni str ati vo, 11, Competenci a en r azn del gr ado.
EL ADMI NI STRADOR
I I -21
deci si n hace caer el recurso jerrqui co, apel aci n, al zada, etc., por cuanto dejar a
de exi sti r i nters actual del i ndi vi duo; si l a deci si n se l i mi ta a revocar parci al -
mente el acto o hacer l ugar parci al mente a l o sol i ci tado, el l a debe ser noti fi cada al
parti cul ar y ste deci di r en esa oportuni dad si manti ene el recurso por l os puntos
o aspectos no comprendi dos en l a deci si n, o si en cambi o desi ste del mi smo con
ese al cance.
A su vez, si el acto no se encuentra fi rme porque adems del recurso del i ntere-
sado di recto hay tambi n un recurso opuesto de un contrai nteresado, entonces no
se apl i can estas l i mi taci ones y l a admi ni straci n se encuentra facul tada para
deci di r ex novo. Es el resul tado de l a apl i caci n del pri nci pi o de contradi cci n.
6
13. Revocacin de los actos de los inferiores, impugnados jerrquicamente
Como corol ari o de l o anteri or, se si gue que un funci onari o de jerarqu a i ntermedi a
entre aqul que di ct el acto i mpugnado y aqul a qui en toque resol verl o en defi ni -
ti va, ti ene tambi n facul tades de revocaci n o modi fi caci n sobre el acto del i nfe-
ri or,
1
manteni ndose desde l uego l a vi genci a del pri nci pi o de l a prohi bi ci n de l a
reformatio in pejus. As entonces si un acto de un di rector naci onal es i mpugnado
ante el mi ni stro medi ante recursos jerrqui cos, el secretari o de Estado, autori dad
i ntermedi a en l a escal a jerrqui ca, ti ene facul tades para hacer l ugar a l o sol i ci ta-
do por el recurrente, pero no para rechazarl o. Todo l o que estamos exponi endo,
desde l uego, se refi ere sol amente al caso en que hay un i nteresado en l a revocaci n
del acto y no exi sten contra i nteresados a qui enes el acto i mpugnado benefi ci e.
El fundamento de esta sol uci n i ntermedi a resi de en que l as facul tades del
funci onari o (i nferi or o i ntermedi o) para revocar el acto se deri van del control de
l egi ti mi dad que ti ene sobre sus propi os actos o l os de sus i nferi ores. Este pri nci pi o
se apl i ca sl o en l os casos en que hay rel aci n de jerarqu a entre el funci onari o
i ntermedi o y el autor del acto i mpugnado; de l o contrari o tal control de l egi ti mi -
dad no exi ste. As p. ej., l as deci si ones de enti dades autrqui cas y otros entes
descentral i zados i mpugnadas por recursos de al zada ante el mi ni stro del ramo, no
pueden ser revocadas por razones de i l egi ti mi dad por un secretari o de Estado o
di rector naci onal , pues estos carecen de supremac a sobre aqul l as.
2
12.6
Conf. GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, op. cit., cap. XXI I , I V, p. 453 y ss. El car cter
contr adi ctor i o del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo y XXI I , I I , 3-6, p. 526, que tr anscr i bi mos
infra, nota 15.12 in fine, r especto a l a reformatio in pejus; Br asi l , ar t. 2. Ver infra, nota 15.14
y cap. I I I , 1.2, Car go del admi ni str ado y pr i vi l egi o i ncausado de l a admi ni str aci n. Val l adar
par a el acceso a l a justi ci a y r efer enci as contr ar i as de l a nota 1.11 en l a p. 2; supra, t. 2, cap. I X,
9, Enumer aci n de l os pr i nci pi os, 9.2, Los gr andes pr i nci pi os for mador es: debi do pr oceso,
i nfor mal i smo, contr adi cci n, i mpar ci al i dad y 12, Pr i nci pi os de contr adi cci n.
13.1
CAMMEO, op. cit., p. 667; CAJARVI LLE PELUFFO, op. cit., p. 97.
13.2
PTN, Di ctmenes, 75: 294 y otr os, sol uci n anter i or a 1972 que est en pr ogr esi vo
decai mi ento, segn expl i camos infra, cap. XI , en cuanto a l a pr ocedenci a mi sma del contr ol
centr al y no judi ci al di r ecto. Esto es todav a un r ezago del autor i tar i smo de nuestr os pa ses.
Respecto a esto l ti mo aunque en mater i a di ver sa ver BANDEI RA DE MELLO, CELSO ANTNI O, Ele-
mentos de direito administrativo, San Pabl o, 1999, 11 ed., p. 28, nota 4.
La posi bl e revocaci n del acto i mpugnado por qui en no ti ene competenci a para
resol ver el recurso stricto sensu, pero s supremac a jerrqui ca sobre el autor del
acto dentro de l a admi ni straci n central , se funda en di cha jerarqu a pero no en el
recurso mi smo. Formal mente, no i mpl i ca deci si n del recurso; por eso, no puede
rechazar l a peti ci n. Rechazar el recl amo i mpl i car a deci di r el recurso; revocar el
acto no l o es necesari amente, ya que puede tambi n suponer mero control de
l egi ti mi dad.
14. Revocacin del propio acto luego de resuelto el recurso jerrquico por el
superior
14.1. Admisin del recurso
Si el superi or jerrqui co del funci onari o que di ct el acto i mpugnado resuel ve
hacer l ugar al recurso y modi fi ca, susti tuye o exti ngue de cual qui er manera el
acto recurri do, no podr a l uego el i nferi or revocar su acto o adoptar una deci si n
que i mportara un apartami ento o modi fi caci n de l o ya resuel to por el superi or.
En otras pal abras, el i nferi or carece ya de competenci a para deci di r nuevamente
l a cuesti n por i gual es moti vos.
1
Se sosti ene en cambi o que s podr a hacerl o por
moti vos di versos de l os teni dos en cuenta por el superi or,
2
pero nos parece que esto
es l i mi tar en demas a el efecto de l a deci si n del recurso, ya que no habr a seguri -
dad para el recurrente de l as resol uci ones adoptadas en l os recursos por l i nter-
puestos.
14.2. Rechazo del recurso por razones formales
Si el superi or resuel ve no hacer l ugar al recurso por razones si mpl emente forma-
l es, tal es como haber si do presentado fuera de trmi no, no tratarse de un acto
i mpugnabl e, etc., entendemos que el i nferi or jerrqui co manti ene si n duda su
competenci a para deci di r sobre l a cuesti n y puede por ende revocar el acto si em-
pre que no se al tere l a estabi l i dad del acto admi ni strati vo; es deci r, si empre que l a
revocaci n total o parci al benefi ci e al i nteresado.
3
14.3. Rechazo de la denuncia de ilegitimidad
En el caso anteri or, si el superi or jerrqui co rechaza el recurso formal mente i m-
procedente pero l o consi dera como denunci a de i l egi ti mi dad l o que en pri nci pi o es
su obl i gaci n y resuel ve rechazarl a, pensamos que l a sol uci n no var a. En efecto,
de hecho el juzgami ento de l a i l egi ti mi dad del acto recurri do nunca ser tan ex-
hausti vo en el rechazo del superi or como puede serl o el del i nferi or en l a admi si n
14.1
FLEI NER, op. cit., p. 148; ALESSI , op. cit., t. I , p. 93; ZANOBI NI , GUI DO, Corso di diritto
amministrativo, t. I I , Mi l n, Gi uffr , 1958, p. 74.
14.2
CAMMEO, op. cit., p. 668 y l os autor es ci tados en l a nota pr ecedente.
14.3
Ver ar ts. 17 y 18 del decr eto-l ey 19.549/72, que expl i camos supra, t. 3, cap. VI .
EL ADMI NI STRADOR
I I -23
tard a. El mero rechazo de una denunci a de i l egi ti mi dad no ti ene l a mi sma pro-
fundi dad de anl i si s que si gni fi ca una dobl e deci si n del i nferi or. La pri mera,
resol vi endo en determi nado senti do y l a segunda, modi fi cando ese cri teri o l uego de
fracasada l a i mpugnaci n jerrqui ca contra l a pri mera resol uci n. Lo excepci onal
de tal si tuaci n raras veces un funci onari o estar di spuesto a asumi r una acti -
tud de esta ndol e hace desaparecer cual qui er temor a una vi ol aci n del pri nci -
pi o de l a jerarqu a o de l a uni dad admi ni strati va. Por l ti mo, si real mente se
encuentra un vi ci o en el acto, p. ej. un vi ci o que determi na su nul i dad y l a revi -
si n del acto i mpl i ca hacer l ugar a l o peti ci onado, l a sol uci n i ndi cada hace resta-
bl ecer el orden jurdico vi ol ado, l o que nos parece un val or superi or al de un
posi bl e orden jerrqui co transgredi do al as proceder.
14.4. Rechazo del recurso
Por l ti mo cul habr de ser el cri teri o a apl i car frente a un recurso jerrqui co,
de apel aci n o de al zada, que es admi ti do formal mente pero rechazado en cuanto
al fondo? Manti ene en tal caso el i nferi or l a facul tad de revocar su propi o acto no
obstante l a deci si n del superi or? La doctri na resuel ve l a cuesti n en senti do afi r-
mati vo
4
y si bi en es qui z un caso ms dudoso que l os dos anteri ores que acaba-
mos de expl i car, esti mamos que l as mi smas razones son apl i cabl es para resol ver-
l o de i gual manera. Se ha expresado en tal senti do que en real i dad el acto que
rechaza el recurso no es una confi rmaci n del acto i mpugnado, si no si mpl emente
una desesti maci n del recurso, en el senti do que l a autori dad deci dente del recur-
so decl ara que l os moti vos por l os cual es el acto hab a si do i mpugnado no son
fundados, pero no (es) ya una confi rmaci n de que el acto i mpugnado es l eg ti mo y
oportuno [...] l a deci si n desesti matori a del recurso, es pura y si mpl emente una
deci si n desesti matori a del recurso, es deci r no es una confi rmaci n del acto ad-
mi ni strati vo.
5
No ti ene senti do ponerse a defender l a jerarqu a admi ni strati va,
como si sta estuvi era en pel i gro. El defecto por el que peca l a admi ni straci n
pbl i ca no es que l os subordi nados se apresuren y entrometan a tomar deci si ones
y asuman responsabi l i dades que podr an dejar a sus superi ores, si no preci samen-
te al contrari o. Todo l o qui eren remi ti r a l a superi ori dad. Un ente metaf si co
omi ni sci ente protector que parece fl otar en el ai re y no es un ser humano.
6
No es
14.4
FLEI NER, op. cit., p. 148, ALESSI , op. cit., pp. 92-3; BODDA, PI ETRO, Giustizia amministrativa,
Tur n, 1963, p. 47; GI ANNI NI , MASSI MO SEVERO, La giustizia amministrativa, Roma, Jandi Sapi
Edi tor i , 1966, pp. 55-7.
14.5
GI ANNI NI , op. cit., p. 55. La consecuenci a pr cti ca de esta opi ni n es [...] que l a autor i dad
admi ni str ati va conser va el poder de anul ar el acto admi ni str ati vo que haya si do i mpugnado
con r ecur so jer r qui co [...] aun por moti vos que hubi er an si do deduci dos en el r ecur so r echa-
zado (op. l oc. ci t.); GI ANNI NI no habl a de acto admi ni str ati vo si no de pr ovvedi mento
ammi ni str ati vo, al que di sti ngue del atto ammi ni str ati vo, como una de sus especi es (pp. 14-
5). Ver GI ANNI NI , Diritto amministrativo, t. I , Mi l n, Gi uffr , 1970, p. 543 y ss. y t. I I , p. 813 y ss.
14.6
I nfor me del Comi t sobr e Pr ocedi mi ento Admi ni str ati vo del Attorney General, EE. UU.,
1941, p. 45. Ver SCHWARTZ, BERNARD, Administrative Law, Boston, 1976, 1 ed., p. 378.
necesari o, por el l o, proteger un orden jerrqui co supuestamente l esi onado por
funci onari os i nferi ores que conti nuamente contrari ar an supuestas deci si ones de
sus super i or es.
7
Si bi en se pi ensa, sol amente cuando l a gravedad del vi ci o se l e
haga al autor del acto muy mani fi esta (o cuando l as ci rcunstanci as de hecho
var en de forma compl etamente cl ara), consi derar oportuno modi fi car su acto a
pesar del rechazo del recurso i nterpuesto por el parti cul ar. Por el l o consi deramos
acertado el pri nci pi o afi rmati vo de l a competenci a del i nferi or para revocar su
propi o acto a pesar del rechazo del recurso por el superi or, tal como l o enunci a l a
doctri na;
8
se deja a sal vo, cl aro est, l o expresado respecto al caso en que el supe-
ri or modi fi ca, susti tuye, etc., el acto admi ni strati vo.
9
15. Decisin del recurso. I nadmisibilidad de la reformati o i n pejus
La deci si n del recurso es ante todo un deber del funci onari o y como tal l o vol ve-
mos a tratar.
1
Ahora nos referi remos a di cha deci si n con especi al referenci a a l a
ampl i tud de l as facultades con que cuenta el funci onari o que va a di ctarl a. El
funci onari o con competenci a para deci di r el recurso ti ene facul tades para corregi r
l os fundamentos de derecho dados por l as partes y para darl es l a correcta cal i fi ca-
ci n que corresponda a l os recursos; tambi n para deci di r cuestiones no propues-
tas por l as partes, pero que surgen del expedi ente. En este senti do no es apl i cabl e
el cri teri o judi ci al que prohi be deci di r ultra petitum.
2
Puede tambi n revocarl o,
modi fi carl o o susti tui rl o a favor del recurrente.
3
Si n embargo, no puede modi fi car l a parte o aspectos no i mpugnados del acto, en
l a medi da en que tal es aspectos del mi smo hayan concedi do derechos al recurren-
te o a terceros y haya estabi l i dad del acto admi ni strati vo,
4
pues tal es partes del
acto estn fi rmes y son as i rrevi sabl es de ofi ci o y al no cuesti onarl os el parti cul ar,
no pueden tampoco dar l ugar a l a revi si n en base al recurso.
5
Esta sol uci n de
14.7
Hay una dobl e debi l i dad: del par ti cul ar fr ente al funci onar i o y de ste fr ente a sus
super i or es: REAL, op. cit., p. 274; BI ELSA, La funcin pblica, Buenos Ai r es, Depal ma, 1960, p. 1.
14.8
Ver l as r efer enci as de l a nota 14.5.
14.9
Ver supra, 14.1, Admi si n del r ecur so.
15.1
Ver infra, 20, Deci di r expr esamente todas l as peti ci ones.
15.2
GONZLEZ PREZ, Los recursos..., op. cit., p. 150-2; Manual de Procedimiento..., op. cit., 1
ed., p. 545 y 2 ed., pp. 569-70; VI VANCOS, op. cit., p. 154. El acto debe r esol ver todas l as
peti ci ones for mul adas, per o puede i nvol ucr ar otr as no pr opuestas, pr evi a audi enci a del i nter e-
sado y si empr e que el l o no afecte der echos adqui r i dos: ar t. 7, i nc. c) del decr eto-l ey.
15.3
Regl amento naci onal , ar t. 82; decr eto-l ey 19.549/72, ar ts. 17 y ss.
15.4
GONZLEZ PREZ, Los recursos..., op. cit., p. 12; Manual..., op. cit., 1 ed., p. 545; 2 ed., p.
570.
15.5
Ver GI ANNI NI , op. cit., p. 47. Entr e nosotr os, l a autor i dad admi ni str ati va est obl i gada a
consi der ar todos l os posi bl es vi ci os del acto, hayan si do o no aduci dos por el r ecur r ente; con l a
l i mi taci n de l a cosa juzgada admi ni str ati va y de l a i nadmi si bi l i dad de l a reformatio in pejus,
segn ya vi mos. En esto se asemeja al der echo espaol : GONZLEZ PREZ, Los recursos..., op. cit.,
p. 152; Manual de Procedimiento..., op. loc. cit. Ver tambi n ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit.,
p. 146. Comp. COMADI RA, Procedimiento administrativo y denuncia de ilegitimidad, Buenos
Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1996, p. 33; HUTCHI NSON, op. cit., p. 352.
EL ADMI NI STRADOR
I I -25
nuestro derecho es si mi l ar a l a dada por el derecho i tal i ano frente al probl ema de
si el rgano que debe deci di r el recurso encuentra vi ci os de i l egi ti mi dad que no
han si do aduci dos por el recurrente: se di ce que en cuanto deci si n del recurso,
sl o puede tomar en cuenta l os moti vos en l aduci dos pero que por control de
ofi ci o puede tambi n, si qui ere, exti ngui r el acto por moti vos no seal ados en el
recurso. La di ferenci a radi car a, en el derecho i tal i ano, en que el rgano est
obl i gado a exti ngui r el acto si l resul ta i l eg ti mo en vi rtud de l as i mpugnaci ones,
pero que en cambi o es di screci onal tomar en cuenta o no otros vi ci os que pueda
encontrar l a admi ni straci n en el acto i mpugnado. De cual qui er manera es apl i -
cabl e l a prohi bi ci n de reformatio in pejus.
6
Esta fue i ni ci al mente l a posi ci n de
l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n con rel aci n a l a apl i caci n de mul tas
admi ni strati vas de natural eza penal , por apl i caci n de pri nci pi os deri vados del
derecho penal y l a corri ente doctri nari a que veda l a admi si bi l i dad de l a reformatio
in pejus en toda cl ase de procedi mi entos admi ni strati vos.
7
Posteri ormente
8
l a extendi a l a materi a di sci pl i nari a. Con todo, es de seal ar
que exi sten opi ni ones en contrari o.
9
Tampoco el derecho comparado es uni forme.
10
15.6
GONZLEZ PREZ, Los recursos..., op. cit., p. 152; Manual..., op. loc. cit.; MARI ENHOFF, op. cit.,
p. 729. La i nadmi si bi l i dad de l a reformatio in pejus r esul ta de su vi ol aci n al ar t. 18 de l a
Consti tuci n. Ver CLARI OLMEDO, Tratado de derecho procesal penal, t. V, p. 467, nota 123;
PTN, Dictmenes, 143: 362; 151: 120; 175: 37; 175: 68. La l egi sl aci n per uana pr oh be en l os
pr ocesos admi ni str ati vos i ni ci ados a peti ci n de par te, que l a r esol uci n pueda agr avar l a
si tuaci n i ni ci al del i nter esado (ar t. 187.2); Costa Ri ca, en cambi o, pr escr i be que el r ecur so
puede ser r esuel to an en per jui ci o del r ecur r ente cuando se tr ate de nul i dad absol uta (ar t.
351.2): ampl i ar en BREWER-CAR AS, Principios..., op. cit., novena par te, secc. I I I , 2, pp. 279-81.
15.7
PTN, Dictmenes, 143: 362; 151: 120.
15.8
15.9
HUTCHI NSON, Ley nacional..., op. cit., t. I I , pp. 350-9, excepto l as sanci ones admi ni str ati vas
o en el caso de l as i nfr acci ones, atendiendo a la naturaleza penal de estas cuestiones. La
ar gumentaci n de HUTCHI NSON a este r especto que no compar ti mos se basa en l a obl i gaci n
i mpuesta al r gano admi ni str ati vo de deci di r todas l as peti ci ones for mul adas (ar t. 7, i nc. c),
decr eto-l ey 19.549/72); y, r especto del acto nul o, l a facul tad de r evocaci n o susti tuci n por
r azones de i l egi ti mi dad en sede admi ni str ati va (ar t. 17 del decr eto-l ey), postul ando una equi -
par aci n entr e l as facul tades r evocator i as de l a admi ni str aci n del acto nul o de ofi ci o y l as que
posee el r gano que debe r esol ver un r ecur so admi ni str ati vo, de col abor ador de l a admi ni str a-
ci n y de par t ci pe con el l a en l a defensa del i nter s pbl i co. COMADI RA, por su par te, justi fi ca l a
admi si n de l a reformatio in pejus, en l a posi bi l i dad de i ncl ui r como objeto del acto admi ni str a-
ti vo a cuesti ones no pr opuestas por l os i nter esados en tanto der i vaci n de l a jur i di ci dad como
pr i nci pi o or denador del acci onar admi ni str ati vo y de l a ver dad jur di ca objeti va como tl esi s
i nspi r ador a de l a acti vi dad i nstr uctor i a: Procedimientos..., op. cit., comentar i o al ar t. 1,
2.2, p. 53; Derecho administrativo. Acto..., op. cit., cap. V, 3.2, p. 134.
15.10
A l a i nver sa del der echo ar genti no y compar ado, par te de l a doctr i na en el der echo
ur uguayo admi te l a modi fi caci n del acto por r azones de i l egi ti mi dad, con l a mi sma extensi n
de facul tades con l as cual es se l o pudo di ctar , como sosti ene CAJARVI LLE PELUFFO, op. cit., p. 102
y ss., qui en acl ar a que r i ge en cambi o el pr i nci pi o de l a no reformatio in pejus si se tr ata de
modi fi caci n por mr i to, pp. 107-8 y notas 63 a 66. Por su par te BRI TO, MARI ANO, Rgi men
di sci pl i nar i o, en el mi smo l i br o r eci n ci tado, p. 148, ni ega l a posi bi l i dad de modi fi car el acto en
per jui ci o del sumar i ado, par a dar l e p. ej. una sanci n ms sever a, por el pr i nci pi o non bis in
idem: el r azonami ento ha de ser por ci er to apl i cabl e tanto al par ti cul ar como al agente pbl i co.
Ver en cambi o l as r efer enci as opuestas de l a nota 15.12, a que nos r emi ti mos.
De tal modo, l a deci si n del recurso no podr a reconocer menos al recurrente que
l o que l e reconoc a el acto i mpugnado cuando l tuvi era estabi l i dad o cosa juzgada
admi ni strati va, pues l as facul tades de l a admi ni straci n para vol ver sobre esos
actos sl o exi ste en l a medi da en que con el l o se benefi ci a el parti cul ar,
11
sal vo
casos de nul i dad absol uta.
12
Tambi n cabe seal ar que l a posi bi l i dad de que se
produzca l a reformatio in pejus en un procedi mi ento admi ni strati vo es pel i grosa,
porque puede ser usada como un medi o de coacci onar i ndi rectamente a l os admi -
ni strados para no i nterponer recursos contra sus actos. Hay as , en efecto una
amenaza actual o vi rtual de empeorar aun mas l a si tuaci n jur di ca en que se l os
ha col ocado en vi rtud del acto anteri or. Por el l o l a doctri na l l ama i nstrumento de
coacci n a una facul tad de tal ndol e que pudi era querer reconocrsel e a l a admi -
ni straci n.
13
Un arma tan formi dabl e frente al admi ni strado se vuel ca tambi n
contra el i nters pbl i co de que l a admi ni straci n no di cte ni mantenga actos
admi ni strati vos i l eg ti mos. El propi o i nters pbl i co en un Estado de Derecho,
refl ejado en el carcter objeti vo del procedi mi ento admi ni strati vo, exi ge faci l i tar
l as v as de recurso y no crear l as condi ci ones para que el l as no sean i ntentadas
por temor de l os i nteresados a sufri r consecuenci as perjudi ci al es, que pueden re-
vesti r l a natural eza de un casti go o hasta de una persecuci n por el sl o hecho de
haber recurri do. Por tal es razones rei teramos que es i nadmi si bl e l a reformatio in
pejus en materi a de recursos admi ni strati vos,
14
respecto del propi o recurrente. En
cambi o, habi endo un contrai nteresado
15
benefi ci ado por el acto que se i mpugna, l a
deci si n del recurso puede perjudi carl o, sol uci n l gi ca ya que si no se pudi era
15.11
As l a CSJN en el caso Redrado, J A, 1954-I I , 417; comp. dictum del mi smo tr i bunal en
G.U., J .S., suc. c. I nstituto Nacional de Previsin Social, ED, 2: 10 (1959); y l a vi eja jur i spr u-
denci a de Fal l os, 194: 125, Sabatto y 194: 254, Vi vanco (ambos de 1942). En cuanto a l a
jur i spr udenci a y l egi sl aci n posterior y dems car acter es y r equi si tos de l a estabi l i dad del acto
admi ni str ati vo, ver supra, t. 3, cap. VI , Estabi l i dad e i mpugnabi l i dad, 5.3, Funci ona a favor ,
no en contr a, del admi ni str ado.
15.12
Ar t. 17 del decr eto-l ey 19.549/72, que expl i camos supra, t. 3, cap. VI , 7, Que sea
r egul ar .
15.13
GARRI DO FALLA, Tratado de derecho administrativo, vol . I I I , Madr i d, 1963, p. 122. En el
mi smo senti do seal an GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, t.I I , op. cit., cap. XXI I , I I , 3-C, p. 524, p.
526, que La reformatio in pejus queda as for mal mente pr oscr i pta, si n otr a excepci n posi bl e
que l a exi stenci a de r ecur sos cr uzados o i nter esados con pr etensi ones di fer entes.
15.14
En senti do si mi l ar MARI ENHOFF, op. cit., p. 729; GONZLEZ PREZ, Los recursos..., op. loc. cit.;
Manual de Procedimiento..., op. loc. cit.; GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, op. loc. cit.; GARRI DO
FALLA, op. loc. cit.; DI EZ, MANUEL MAR A, Derecho administrativo, t. V, Buenos Ai r es, Pl us Ul tr a,
1971, p. 399; COZZI , ADALBERTO, comentar i o en r evi sta J US, La Pl ata, 1971, p. 166; PTN, Dictme-
nes, 143: 362; DI EZ y HUTCHI NSON, TOMS, Manual de derecho administrativo, t. 2, Buenos Ai r es,
Pl us Ul tr a, 1980, pp. 529-30. Ver tambi n, en i gual senti do, ENTRENA CUESTA, op. cit., p. 291;
SANTAMAR A PASTOR, JUAN ALFONSO, Cr i si s defi ni ti va de l a reformatio in pejus?, RAP, 72: 129
(Madr i d, 1973); SAI NZ MORENO, F., La el i mi naci n de l a reformatio in pejus en l os r ecur sos
admi ni str ati vos, R.E.D.A., 6 (Madr i d).
15.15
Ver supr a, t. 2, cap. I X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Concepto y pr i nci pi os gener a-
l es, 12, Pr i nci pi o de contr adi cci n; FERRAZ, SRGI O, Assistnsia litisconsorcial no direito
processual civil, San Pabl o, 1979, p. 20 y ss., p. 43 y ss., p. 51 y ss.
EL ADMI NI STRADOR
I I -27
revocar el acto, el recurso carecer a de senti do.
16
Ms compl eja es l a si tuaci n en
caso de haber un cointeresado que no tenga un i nters exactamente coi nci dente.
En este caso es necesari o recurri r al concepto de parte pri nci pal y parte secunda-
ri a y reconocer l a i nadmi si bi l i dad de l a reformatio in pejus a l a parte pri nci pal ;
sol amente ceder a este pri nci pi o frente a una parte exactamente opuesta, pero no
frente a l o que en el proceso pudi era ser consi derado asi stente, l i ti sconsorte secun-
dari o, adherente, etc., aun no si endo su i nters el mi smo de l a parte pri nci pal .
IV. Deberes del administrador
16. Facilitar la defensa del interesado
Uno de l os deberes del admi ni strador es el respeto a l a defensa de l os admi ni stra-
dos. Este respeto no ha de ser sl o negati vo, si no tambi n posi ti vo. Se requi ere as
que el funci onari o faci l i te al parti cul ar l o conducente a su adecuada defensa:
16.1. Un l eal conoci mi ento de l as actuaci ones. No se debe ni puede restri ngi r u
obstacul i zar el derecho a tomar vi sta y copi a de l as actuaci ones, en cual qui er
estado de stas, sal vo di sposi ci n expresa de autori dad competente y si empre an-
tes de que se adopte decisin alguna sobre el fondo.
1
A pesar de l a expresa exi gen-
ci a l egal , l a admi ni straci n no si empre l o cumpl e y l a justi ci a nunca l a sanci ona.
No es as el derecho europeo.
2
16.2. La presentaci n de escri tos al egando sobre sus derechos, en cual qui er
etapa del procedi mi ento: antes de i ni ci arse el procedi mi ento,
3
o durante el mi smo,
en ocasi n de di ctmenes, i nformes, etc., o l uego de su deci si n.
4
El funci onari o no
15.16
Conf. BREWER-CAR AS, op. cit., p. 240; GARC A DE ENTERR A Y FERNNDEZ, op. cit., p. 437: En
este caso, si n embar go, no hay reformatio in pejus pr opi amente di cha, si no esti maci n pur a y
si mpl e del r ecur so i nter puesto por l os ter cer os, a qui enes no afecta, por supuesto, el aqui eta-
mi ento total o par ci al del desti natar i o del acto i mpugnado. Comp., supra, t. 3, cap. VI , Estabi -
l i dad e i mpugnabi l i dad, 10.2, La excepci n cuando hay una l ey que autor i ce l a r evocaci n...
16.1
Ar t. 1, i nc. f) del DL y ar t. 38 del RN. Es tambi n una obl i gaci n que l e i mpone el ar t. 2
i nc. e) in fine de l a l ey 25.188. Ver tambi n infra, cap. I V, Vi stas y tr asl ados.
16.2
As l os casos Transocean Marine Paint Association (1974) y Hauptzollamt Mnchen-
Mitte (1999): CHI TI , MARI O P., Diritto Amministrativo Europeo, Mi l n, Gi uffr , 1999, p. 317.
16.3
Ar t. 1, i nc. f), ap. 1: Der echo a ser o do. De exponer l as r azones de sus pr etensi ones y
defensas antes de l a emi si n de actos que se r efi er an a sus der echos subjeti vos o i nter eses
l eg ti mos, i nter poner r ecur sos y hacer se patr oci nar y r epr esentar pr ofesi onal mente.
16.4
Comp. HUTCHI NSON, Ley nacional..., op. cit., t. I I , p. 338, pp. 438-9. Este autor consi der a
l i mi tada l a vi genci a del pr i nci pi o gener al establ eci do en el ar t. 77 en el senti do de facul tar al
par ti cul ar a ampl i ar l a fundamentaci n de l os r ecur sos deduci dos en tr mi nos, en cual qui er
momento antes de l a r esol uci n, a aquel l os supuestos di ver sos a l a posi bi l i dad otor gada a qui en
i nter pone r ecur so de r eposi ci n contr a acto admi ni str ati vo defi ni ti vo o asi mi l abl e a defi ni ti vo
que fuer a objeto de r echazo, de mejor ar o ampl i ar l os fundamentos de su r ecur so par a el
tr atami ento del jer r qui co i mpl ci to (ar t. 88, r egl amento) caso en que el par ti cul ar sl o conta-
r a con esta opor tuni dad par a al egar sobr e sus der echos y al supuesto de haber se pr oduci do
pr ueba, en el que l a l ti ma opor tuni dad estar a r epr esentada por el al egato (ar t. 61, r egl amen-
to). Entendemos por nuestr a par te que esta i nter pr etaci n es excesi vamente r i gur osa y des-
vi r ta si n sufi ci ente fundamento el pr i nci pi o gener al establ eci do en el ar t. 77.
puede bajo ni nguna ci rcunstanci a di fi cul tar al admi ni strado el ejerci ci o de dere-
chos que requi eran una mani festaci n de vol untad: efectuar l a reserva de i ntere-
ses que prescri be el art. 624 del CC, en el mi smo certi fi cado por que se l e paga; o
reservas de cual qui er otro ti po en l os certi fi cados, reci bos o conformes que se l e
sol i ci ta fi rmar. Al reci bi r un veh cul o que fuera reti rado de l a v a pbl i ca, no
puede l i mi trsel e el derecho a efectuar reservas en el texto del reci bo, etc.
16.3. El ofreci mi ento de l a prueba que consi dere necesari a y su producci n.

Art.
1, i nc. f), ap. 2: Derecho a ofrecer y produci r pruebas. De ofrecer prueba y que
el l a se produzca, si fuere perti nente, dentro del pl azo que l a admi ni straci n fi je en
cada caso, atendi endo a l a compl eji dad del asunto y a l a ndol e de l a que debe
produci rse, debiendo la administracin requerir y producir los informes y dict-
menes necesarios para el escl areci mi ento de l os hechos y de l a verdad jur di ca
objeti va; todo con el contral or de l os i nteresados y sus profesi onal es, qui enes po-
drn presentar al egatos y descargos una vez concl ui do el per odo probatori o.
El funci onari o debe tambi n permi ti r y faci l i tar al admi ni strado el control de l a
prueba real i zada por l a admi ni straci n (peri ci as, medi ci ones, etc.), estando ste
presente por s o con tcni cos, y haci endo l as observaci ones y reservas que consi -
dere perti nentes; en el caso de testi gos haci endo l as preguntas y repreguntas que
fueran necesari as.
16.4. Otro de l os deberes del admi ni strador que l as l egi sl aci ones modernas
seal an con frecuenci a expresamente, es el de proveer copi as de l as actuaci ones a
l os que l o sol i ci ten, a su costa. En tal senti do l a l ey de Costa Ri ca en su art. 272
di spone que Las partes y sus representantes, y cual qui er abogado, tendrn dere-
cho en cual qui er fase del procedi mi ento a exami nar, l eer y copi ar cual qui er pi eza
del expedi ente, as como a pedi r certi fi caci n de l a mi sma [...] El costo de l as
copi as y certi fi caci ones ser de cuenta del peti ci onante; en i gual cri teri o l a l ey
peruana seal a que Los admi ni strados, sus representantes o su abogado, ti enen
derecho de acceso al expedi ente en cual qui er momento de su trmi te, as como a
sus documentos, antecedentes, estudi os, i nformes y di ctmenes, obtener certi fi ca-
ci ones de su estado y recabar copi as de l as pi ezas que conti ene [...] El pedi do de
acceso podr hacerse verbal mente y se concede de i nmedi ato, si n necesi dad de
resol uci n expresa, en l a ofi ci na en que se encuentre el expedi ente, aunque no sea
l a uni dad de recepci n documental .
5
En l a prcti ca admi ni strati va argenti na,
con buen cri teri o y a fal ta de norma expresa, suel e entregarse sin cargo copi a de
l as actuaci ones a l os i nteresados; sol o cuando el materi al es rel ati vamente vol u-
mi noso se efecta el si stema, ms compl i cado, de comi si onar a un ordenanza para
que l l eve el expedi ente en mano y acompae al i nteresado a una casa de fotocopi as
16.5
Ar t. 160, i ncs. 1 y 2, que con el ar t. 51 y 55 i nc. 3 confor man un si stema i ntegr al de
pr otecci n; Pr oyecto de 1964, ar ts. 255 y 335. El mi smo deber sur ge del ar t. 2 i nc. e) in fine de
l a l ey 25.188 de ti ca pbl i ca. Ver tambi n infra, cap. I V, Vi stas y tr asl ados, 7.2, El der echo
a obtener copi as del expedi ente.
EL ADMI NI STRADOR
I I -29
donde el agente pbl i co hace sacar l as fotocopi as y el parti cul ar abona el i mporte
y l as reti ra; de ese modo el expedi ente no sal e en ni ngn momento de l a custodi a
admi ni strati va.
6
El pri nci pi o de l a necesari a entrega de copi as de l o actuado, con
o si n cargo, ti ene tambi n apl i caci n en el caso de un testi go: l ti ene derecho, al
fi rmar l a decl araci n que formul a, a reti rar copi a de aquel l o que suscri be.
17. I mpulsar el trmite
Otros de l os deberes del funci onari o, a que nos hemos referi do por razones de
comodi dad al habl ar de l as facul tades procedi mental es del admi ni strador, es el de
el evar a l a superi ori dad l os recursos que ante l se i nterpongan, i ncl uso cuando
adol ezcan de fal l as formal es o l sea i ncompetente para resol ver. Y tambi n, desde
l uego, est obl i gado a i mpul sar de ofi ci o el procedi mi ento.
1
Adems, el art. 5 de l a regl amentaci n l e i mpone al gunas modal i dades para el
desempeo de esas funci ones:
El rgano competente di ri gi r el procedi mi ento procurando:
a) Trami tar l os expedi entes segn su orden y deci di rl os a medi da que vayan
quedando en estado de resol ver. La al teraci n del orden de trami taci n y deci si n
sl o podr di sponerse medi ante resol uci n fundada;
b) proveer en una sol a resol uci n todos l os trmi tes que, por su natural eza,
admi tan su i mpul si n si mul tnea y concentrar en un mi smo acto o audi enci a
todas l as di l i genci as y medi das de prueba perti nentes;
c) seal ar, antes de dar trmi te a cual qui er peti ci n, l os defectos de que adol ez-
ca, ordenando que se subsanen de ofi ci o o por el i nteresado dentro del pl azo razo-
nabl e que fi je, di sponi endo de l a mi sma manera l as di l i genci as que fueren necesa-
ri as para evi tar nul i dades.
Estas normas y otras que surgen del si stema i nstaurado confi rman el pri nci pi o
que es uni versal en todo procedi mi ento admi ni strati vo: que el admi ni strador ti e-
ne el deber de asegurar ms al l de l as di fi cul tades de ndol e formal , una deci si n
sobre el fondo de l a cuesti n objeto del procedi mi ento,
2
de modo tal que el agente
16.6
Ampl i ar infra, cap. I V, Vi stas y tr asl ados, 7.1, El r eti r o del expedi ente en pr stamo.
El ar t. 30 del r egl amento pr ev si n car go l a cer ti fi caci n de l a documentaci n por el i nter esado,
per o nada di ce de l a gratuidad de l as fotocopi as que debe dar . Las Pr ovi nci as en que se per mi te
el pr stamo del expedi ente (p. ej. Cor r i entes, 271), desde l uego ti enen tambi n i mpl ci ta l a
mi sma sol uci n del texto. Bol i vi a ar t. 4, i nc. o) y Br asi l ar t. 2, i nc XI ) establ ecen l a
gr atui dad entr e l os pr i nci pi os gener al es e i ncl uyen el der echo de l as per sonas a acceder a l os
ar chi vos, r egi str os pbl i cos y documentos que obr en en poder de l a admi ni str aci n y a obtener
cer ti fi cados y copi as l egal i zadas Br asi l , ar t. 3, i nc. 2) y ar t. 46); Bol i vi a, ar ts. 16, i nc. k) y 18.
En cual qui er caso, el der echo admi ni str ati vo eur opeo ti ene cor r ectamente acl ar ado en
Transocean Mari ne Pai nt Associ ati on (1974) que l os pr i nci pi os del due process of l aw no
r equi er en de consagr aci n l egi sl ati va par a ser exi gi bl es: CHI TI , op. cit., p. 317, que tr anscr i be l a
opi ni n del Abogado Gener al .
17.1
GONZLEZ PREZ, Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed., p. 298 y ss.; 2 ed., p. 306 y ss.
17.2
GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, t. I I , op. cit., cap. XXI I , I V, 3, p. 457.
pbl i co i ntervi ni ente col abore al progreso y concl usi n del procedi mi ento y no a l a
i nversa, pues El procedi mi ento admi ni strati vo no ha si do ci ertamente concebi do
por el l egi sl ador como una carrera de obstcul os cuya superaci n sea requi si to
necesari o para l a adopci n de l a resol uci n fi nal .
3
El admi ni strador es as el
guardi n y responsabl e del cumpl i mi ento del pri nci pi o pro actione, confor me al
cual debe asegurarse, por razones de i nters pbl i co, el ejerci ci o del derecho de
acci onar y recurri r de l os i ndi vi duos.
4
18. Requerir y brindar directamente informes a otras reparticiones
Por apl i caci n del pri nci pi o de l a verdad materi al , de l a i mpul si n e i nstrucci n de
ofi ci o y de l a cel eri dad en l os trmi tes (art. 1, i ncs. a) y b) del decreto-l ey),
1
el art.
14 de l a regl amentaci n naci onal establ ece una obl i gaci n fundamental para todo
rgano admi ni strati vo: Si para sustanci ar l as actuaci ones se necesi taren datos o
i nformes de terceros o de otros rganos admi ni strati vos, se l os deber
2
sol i ci tar
di rectamente o medi ante ofi ci o, de l o que se dejar constanci a en el expedi ente. A
tal es efectos, l as dependenci as de l a Admi ni straci n, cual qui era sea su si tuaci n
jerrqui ca, quedan obl i gadas a prestar su col aboraci n permanente y rec proca.
Los pri nci pi os que emanan de estas normas son l os si gui entes:
18.1. Exi ste l a obl i gaci n, no sol amente l a facul tad, de pedi r l os i nformes: el l o,
por apl i caci n del i nci so a), art. 1 del decreto-l ey, que desde l uego ti ene pri mac a
por sobre l a i mpreci si n regl amentari a.
18.2. Exi ste i gual mente l a obl i gaci n, muy categri ca en l a regl amentaci n, de
contestar el i nforme sol i ci tado, real i zando l as averi guaci ones necesari as al efecto
con l a di l i genci a del caso.
18.3. Esta obl i gaci n al canza a todo funci onari o pbl i co, cual qui era sea l a esca-
l a jerrqui ca del sol i ci tante y del requeri do y si n i mportar el grado ni l a reparti -
ci n de que se trate; ri ge tanto para l as dependenci as de distintos mi ni steri os o
secretar as de Estado, entes autrqui cos, empresas del Estado y dems enti dades
descentral i zadas del Estado naci onal , si no tambi n como obl i gaci n de l a admi -
ni straci n naci onal frente a si mi l ares requeri mi entos de l as admi ni straci ones
provi nci al es o muni ci pal es.
18.4. No se requi ere por l o tanto segui r l a escal a jerrqui ca, en l a cual y como
l o seal a VI VANCOS cada ofi ci na i ntervi ene al sl o efecto de escri bi r un papel , agre-
gando papel es tras papel es con total desgaste admi ni strati vo y grave perjui ci o al
admi ni strado, bajo el fal so argumento de querer respetar l as jerarqu as o no
17.3
GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, op. loc. cit.
17.4
Tr i bunal Supr emo espaol , 16-XI -1970; GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, op. loc. cit.
18.1
Ver supra, t. 2, cap. I X, 15, Pr i nci pi o de l a ofi ci al i dad.
18.2
En su pr i mer a r edacci n dec a podr . El cambi o coi nci de con el pr i nci pi o de i nstr ucci n
que gu a el pr ocedi mi ento y hab amos suger i do en l a anter i or edi ci n. Ver supra, t. 2, cap. I X,
15, Pr i nci pi o de l a ofi ci al i dad.
EL ADMI NI STRADOR
I I -31
puentear a nadi e.
3
La obl i gaci n es cl ara, en cuanto a que se debe requeri r el
i nforme en forma directa, el funci onari o que l o sol i ci ta al funci onari o que l o puede
proporci onar, si n i nti l es y vi rtual es gestores o i ntermedi ari os de l a propi a
admi ni straci n para segui r l a v a jerrqui ca superi or. La i ntermedi aci n, tan
cri ti cada a veces en el pl ano pri vado, debe as tambi n quedar el i mi nada de l as
prcti cas burocrti cas por i mperi o de esta norma.
4
18.5. No se requi ere sol i ci tud escrita: a) puede hacrsel o en forma verbal y
personal , b) telefnicamente, con constanci a en el expedi ente. La norma expresa,
en efecto, que el requeri mi ento deber hacerse directamente o medi ante ofi ci o.
18.6. En caso de requeri rse el i nforme por v a escri ta, no se requi ere di ctar un
acto expreso de carcter formal . Basta el env o de un ofi ci o, carta, tel egrama,
nota, memo, tel ex, etc.
5
La pal abra ofi ci o que l a regl amentaci n empl ea debe
entenderse nada ms que como un tri buto al formal i smo verbal de que a veces
adol ece l a admi ni straci n o l a profesi n de l os abogados. Pero de un si mpl e desl i z
de l enguaje o i nocente y superfl uo tri buto verbal a l os usos y costumbres del
l enguaje forense, ser a i mpropi o a nuestro jui ci o sacar l a concl usi n de que el
pedi do de i nformes debe reuni r formal i dad determi nada, como p. ej. l a de un ofi ci o
judicial. Una si mpl e nota es ms que sufi ci ente al efecto: se trata entonces de un
ofi ci o administrativo.
18.7. El i nformal i smo,
6
en cuanto al medi o por el cual se requi ere el i nforme, no
si gni fi ca que no se deba expl i ci tar al desti natari o del requeri mi ento, al menos con
referenci a a qu expedi ente y qu asunto se pi de l a i nformaci n, ms l o obvi o de
fechar y fi rmar l a nota, i ndi car qui n l a pi de y de qu organi smo se trata, etc.
18.8. Es fundamental , por fi n, destacar especi al mente que el pedi do de i nfor-
mes, averi guaci ones, etc., a otras reparti ci ones, debe hacerse sin remitir el expe-
diente. El expedi ente debe mantenerse en l a reparti ci n en que se est trami tan-
do, desde donde se conti nuar l a di recci n del procedi mi ento, se i nsi sti r en su
caso en el pedi do (dejando nueva constanci a en el expedi ente) y si as correspondi ere
se presci ndi r fi nal mente del i nforme si ste no es contestado. O, por fi n, se pon-
dr el hecho en conoci mi ento de l a superi ori dad a fi n de que sta recabe por l a v a
18.3
El mi smo pr i nci pi o, comn en el moder no der echo admi ni str ati vo, se hal l a tambi n
cl ar amente expr esado en l a l ey de Per , ar t. 28, i ncs. 1-4. O sea, que no se manda el expedi ente
or i gi nal , como es l a pr cti ca bur ocr ti ca, si no copia; por l o dems, esta nor ma tambi n se
apl i ca a l as comuni caci ones con otr as enti dades estatal es o pr i vadas, como seal a BACACORZO,
op. cit., comentar i o al ar t. 79, pp. 142-3.
18.4
GONZLEZ PREZ, Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed., p. 301 y 2 ed., p. 309.
18.5
Es fundamental r ecor dar , en todos l os supuestos, l os pr i nci pi os gener al es del pr ocedi -
mi ento admi ni str ati vo (t. 2, cap. I X), l os cual es son par te del si stema gener al del der echo. Par a
el caso del e-mail ver infra, cap. I I I , Los r ecur sos admi ni str ati vos, 9, Pr esentaci n por
tel egr ama o car ta documento y supra, t. 3, cap. X, For mal i dades, 8.6, El cor r eo el ectr ni -
co si n fi r ma.
18.6
Ver supra, t. 2, cap. I X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Concepto y pr i nci pi os gener a-
l es.
jerrqui ca formal , al funci onari o remi so en cumpl i r con su obl i gaci n, el cumpl i -
mi ento de su deber bajo el aperci bi mi ento i mpl ci to de apl i carl e sanci ones di sci pl i -
nari as en caso de persi sti r en el i ncumpl i mi ento de su deber. Este pri nci pi o de
econom a, de no remi ti r el expedi ente para sustanci ar pedi dos de i nformes a otras
reparti ci ones, estuvo en su momento reafi rmado por l a l ti ma parte del art. 14
del regl amento, en esa parte hoy derogado: El expedi ente sl o podr remi ti rse a
otros organi smos admi ni strati vos, si empre que l es corresponda di ctami nar. No
obstante, ri ge de todas maneras el pri nci pi o l egal de l a econom a y si mpl i ci dad del
trmi te, por l o que el expedi ente no puede por ni ngn moti vo envi arse si no a l as
asesor as l etradas de l as reparti ci ones y a l a Procuraci n del Tesoro. Esta norma
tambi n agregaba o l o requi era indispensablemente el procedi mi ento, l o que
marcaba el carcter excepci onal del env o del expedi ente. Ahora l a frase ha si do
supri mi da, l o que enfati za ms l a sol uci n. Remi ti r el expedi ente a qui en no co-
rresponda consti tui r entonces un i rregul ar cumpl i mi ento de l as funci ones. Los
daos que esto suel e produci r a l os parti cul ares, por l as demoras que ocasi ona y l a
posi bl e prdi da del expedi ente que puede as acaecer, no deben tampoco dejar de
apreci arse al respecto,
7
conjuntamente con l a l esi n al pri nci pi o de l os i nci sos a) y
b), especi al mente este l ti mo, del art. 1 del decreto-l ey 19.549/72.
8
19. Producir la prueba
Esta obl i gaci n es una consecuenci a natural del pri nci pi o de l a i mpul si n de ofi ci o
e i nstrucci n y no se desl i ga l a admi ni straci n de su responsabi l i dad porque el
18.7
Por l a r esponsabi l i dad del agente fr ente al par ti cul ar : ver infra, 32, Car acter es de l a
r esponsabi l i dad ci vi l . Remi si n, y 33, I mpor tanci a pr cti ca de l a r esponsabi l i dad ci vi l del
funci onar i o, y t. 2, caps. XI X y XX; CNFed. CA, Sal a I I I , Tarnopolsky, LL, 1996-C, 439, con
nota I n memor i an, r epr oduci da en Cien notas de Agustn, op. cit., 35, p. 100. Es una
cuesti n de r esponsabi l i dad i nter naci onal del Estado: ver nuestr o ar t. Responsabi l i dad del
Estado en el der echo i nter naci onal , en AA.VV., Responsabilidad del Estado y del funciona-
rio pblico, Buenos Ai r es, ECA, 2001, p. 361 y ss., r epr oduci do como cap. I X de I ntroduccin
al Derecho, Bu en os Ai r es , FDA, 2001, pu bl i cado como e-book de l i br e acces o en
www.gordillo.com y www.gordillo.com.ar
18.8
En el senti do i ndi cado, deben ser eval uados posi ti vamente, al menos en el pl ano de l os
pr opsi tos, l os ar ts. 17 y 18 del decr eto 1883/91. El pr i mer o de el l os, a) al pr ohi bi r l a for maci n
de l os denomi nados cor r espondes pr cti ca admi ni str ati va consi stente en l a agr egaci n de
una car tul a a escr i tos que ci r cul aban i ndependi entemente del pr i nci pal , vi ncul ndol os a
aqul , per o que fr ecuentemente no er an teni dos en cuenta al r esol ver , al no hal l ar se agr ega-
dos al expedi ente, b) al r equer i r l a estr i cta obser vanci a del t tul o I I De l os expedi entes del
r egl amento y c) establ ecer par a el supuesto de i nobser vanci a de l o di spuesto en l , l a apl i caci n
de sanci ones, de acuer do a l o pr evi sto antes en el decr eto-l ey 22.140/80, hoy der ogado por l a
l ey 25.164, ver supra, t. 1, cap. XI I I , 3.4. El segundo, al pr ohi bi r expr esamente el pase de l as
actuaci ones y r equer i r l a emi si n de opi ni n de otr as r epar ti ci ones o jur i sdi cci ones por nota,
excepci n hecha de l os di ctmenes jur di cos, ti enden a dester r ar vi ejas y per judi ci al es costum-
br es admi ni str ati vas. Aunque ci er tamente l as nor mas pr eexi stentes al decr eto en cuesti n ya
excl u an tal es pr cti cas, estas enfti cas di sposi ci ones no han podi do menos que ser teni das en
cuenta por l os empl eados y funci onar i os de l a Admi ni str aci n, necesi tados ci er tamente de un
l enguaje enr gi co y par a nada el pti co, par a dester r ar estos vi ejos hbi tos.
EL ADMI NI STRADOR
I I -33
parti cul ar haya si do renuente en aportar l a prueba que hace a su derecho. Para-
l el amente, el admi ni strador debe tambi n atender al gobi erno de l a prueba, y
real i zar l as medi das probatori as con l a perti nente ci taci n previ a y control conco-
mi tante del recurrente y dems i nteresados.
1
Expresan en estos aspectos GARC A
DE ENTERR A y FERNNDEZ que el rgano admi ni strati vo est espec fi camente obl i -
gado a desarrol l ar, i ncl uso de ofi ci o, es deci r, si n que medi e peti ci n al respecto de
l os i nteresados, todos l os actos de i nstrucci n (y, por consi gui ente, todas l as acti -
vi dades probatori as) que se consi deren adecuados.
2
En efecto, en modo al guno ha
de ser el admi ni strador un si mpl e espectador de l a acti vi dad procesal de l as
partes,
3
como puede serl o el juez, si no que debe ser parte acti va en l a di l uci daci n
de l a verdad materi al y su adecuada acredi taci n en el expedi ente.
4
A i gual con-
cl usi n l l eva el pri nci pi o de l a i nstrucci n.
5
20. Decidir expresamente todas
1
las peticiones
En el moderno Estado de Derecho es un pri nci pi o fundamental que se deci dan
expresamente todas l as peti ci ones (recursos, recl amaci ones, denunci as, si mpl es
peti ci ones) de l os admi ni strados;
2
no hace fal ta mayor fundamento para seal ar
que esto es tambi n parte de l a garant a de defensa y as l o reconoce expl ci tamen-
te el decreto-l ey de procedi mi ento admi ni strati vo.
3
La obl i gaci n exi ste aunque l a
l ey haya previ sto l a denegaci n tci ta,
4
o no haya norma. Su i ncumpl i mi ento l e
19.1
GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, t. I I , op. cit., cap. XXI I , I V-1, p. 453 y ss., destacan l a
necesar i a par ti ci paci n acti va del i nter esado en l a pr cti ca de l as pr uebas pr oduci das, como
consecuenci a necesar i a del car cter contr adi ctor i o que es de esenci a al pr ocedi mi ento.
19.2
GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, t. I I , op. cit., 1980, 2 ed., cap. XXI I , pp. 401 y 459 de l a
actual , con modi fi caci ones (cap. XXI I , I V-4). Hemos pr efer i do l a r edacci n anter i or , cuyo
esp r i tu no se debi l i ta si no que se for tal ece en l a edi ci n actual .
19.3
GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, t. I I , op. cit., p. 401. Agr egan que l a admi ni str aci n,
gestor a del i nter s pbl i co, est obl i gada a despl egar por s mi sma, ex oficio, toda l a acti vi dad
que sea necesar i a par a dar adecuada sati sfacci n a ese i nter s, sea cual sea l a acti tud, acti va o
pasi va, que puedan adoptar l os par ti cul ar es que hayan compar eci do en el pr ocedi mi ento (op.
cit., t. I I , 6 ed., cap. XXI I , I V-14, p. 460, in fine.)
12.4
Ver supra, t. 2, cap. I X, 15.6, Pr i nci pi o de l a ver dad mater i al .
19.5
Sobr e tal es temas nos r emi ti mos a l o expuesto ms adel ante en l os caps. VI , Aper tur a a
pr ueba. Medi os de pr ueba y VI I , Pr oducci n y val or aci n de l a pr ueba.
20.1
Decr eto-l ey 19.549/72, ar t. 7, i nc. c); Col ombi a, ar t. 35; Costa Ri ca, ar t. 227.1; Hondur as,
ar t. 3.XVI y Venezuel a, ar t. 62.
20.2
La i nter pr etaci n es en esto uni for me. Ver GONZLEZ PREZ, Los recursos..., op. cit., pp. 22-
3; Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed., 545 y 2 ed., p. 569; BREWER-CAR AS, op. cit., p. 243
y ss.; GI ESE, FRI EDRI CH, Allgemeines Verwaltungsrecht, Tbi ngen, 1952, p. 111; REAL, op. ult. cit.,
p. 285; COMADI RA, Procedimientos..., op. cit., comentar i o a l os ar ts. 7 y 8, 6.1.3.2, p. 199.
20.3
Ar t. 1, i nc. f) ap. 3: Der echo a una deci si n fundada. Que el acto deci sor i o haga expr esa
consi der aci n de l os pr i nci pal es ar gumentos y de l as cuesti ones pr opuestas, en tanto fuer en
conducentes a l a sol uci n del caso.
20.4
GONZLEZ PREZ, Los recursos..., op. cit., p. 120; VI VANCOS, op. cit., p. 155 y ss.; BREWER-CAR AS,
op. cit., p. 245; GARRI DO FALLA, op. cit., p. 135; MARI ENHOFF, t. 1, op. cit., 1965, 1 ed., p. 695, nota
411; 1995, 5 ed., p. 753, nota 411; PRAT, t. I I I , vol . I I , op. cit., p. 129, Esta obl i gaci n es exi gi bl e
aun cuando el expedi ente se ha par al i zado por causas i mputabl es al i nter esado.
ori gi na responsabi l i dad ci vi l
5
respecto al admi ni strado. El parti cul ar ti ene pues el
cl ar o derecho a la decisin del recurso o pretensin,
6
cual qui era sea el conteni do
que di cha deci si n deba tener. Lo mi smo ocurre con l as denunci as, a parti r del
decreto 229/00.
7
Esta responsabi l i dad no sol uci ona el probl ema. En el mejor de l os
casos otorgar una ci erta reparaci n pecuni ari a por l os perjui ci os que l a omi si n
l e causare y tal es perjui ci os no sern si empre fci l mente demostrabl es en jui ci o.
Una al ternati va encomi abl e, que uti l i zan tanto magi strados federal es
8
como pro-
vi nci al es en materi a procesal admi ni strati va, es i mponer mul tas di ari as persona-
les al funci onari o que omi te cumpl i r con esta u otra obl i gaci n que l a l ey l e i mpon-
ga. Esta vari ante de l as astreintes es absol utamente l a mas efi caz, en tanto fi je
montos que no sean desproporci onados a l os i ngresos del funci onari o renuente.

En
l a actual i dad se apl i can mul tas personal es, que han quedado fi rmes, del orden de
l os 50 pesos di ari os.
9
Esto ha bastado para que l os funci onari os cumpl an de i nme-
di ato con su obl i gaci n. En todo caso, en el supuesto de i ncumpl i mi ento del funci o-
nari o a su deber de deci di r l os recursos, el parti cul ar puede asi mi smo i nterponer
judi ci al mente un amparo por mora de l a admi ni straci n;
10
el l o en forma i ndepen-
di entes a l as astreintes que se hubi eren fi jado o se fi jaren en el futuro en su caso.
Al darse trasl ado de l a demanda, general mente l a admi ni straci n contesta el am-
paro adjuntando copi a antedatada de l a deci si n.
11
Tambi n puede el parti cul ar,
ante el conti nuado si l enci o,
12
l uego de i nti mar a resol ver, consi derar denegado el
recurso con l a consi gui ente facul tad de ejerci tar l os recursos ul teri ores.
13
La cues-
ti n se hal l a encarada por el amparo por mora creado en el art. 28 del decreto-l ey.
20.5
Adems de l a r esponsabi l i dad penal y di sci pl i nar i a: CAMMEO, op. cit., p. 663. Par a l a
r esponsabi l i dad ci vi l ver supra, t. 2, sec. V, La r esponsabi l i dad por l a vi ol aci n de l os der e-
chos, cap. XI X, La r esponsabi l i dad ci vi l de l os funci onar i os.
20.6
CAMMEO, op. cit., p. 662. Expl i ca REAL, op. cit., p. 285, que como cor ol ar i o no pueden l os
agentes i nvocar su pr opi a omi si n par a al egar caduci dades de pl azos a par ti r de l a deci si n
fi cta (por el si l enci o) negndose a r esol ver y oponi endo a su vez l a caduci dad del pl azo par a
i nter poner l a acci n de nul i dad.
20.7
El cual di ce en su ar t. 3, i nc. i): DERECHO a que l a Admi ni str aci n di cte r esol uci n
expr esa ante sus peti ci ones, sol i ci tudes o denunci as.
20.8
El pr r afo ter cer o del ar t. 195 del CPCCN es mani fi estamente i nconsti tuci onal , tal como
l o ha r esuel to con toda cl ar i dad el Juez Dr . OSVALDO GUGLI ELMI NO con fecha 24-I V-2003, in re
D'Ormea. Ver , del mi smo autor , Medi das cautel ar es contr a l a admi ni str aci n, Actualidad en
el Derecho Pblico, 13: 78-105, Buenos Ai r es, Ad Hoc, 2000.
20.9
Esta es l a pr cti ca de al gunos de l os nuevos juzgados de pr i mer a i nstanci a en l o conten-
ci oso admi ni str ati vo de l a pr ovi nci a de Buenos Ai r es; as por ejempl o el Juzgado de Pr i mer a
I nstanci a en l o Contenci oso Admi ni str ati vo pr ovi nci al n 1 a car go del Dr . LUI S FEDERI CO ARI AS.
20.10
Ver infra, cap. XI I I , Queja y ampar o por mor a.
20.11
Cien, op. cit., 57, Antedatar si n costas, p. 135, Bonfiglio, LL, 1997-B, 405 (1996).
20.12
Ver supra, t. 3, cap. I I I , La di sti nci n entr e acto y hecho admi ni str ati vo, 3, Objeci o-
nes a l a di sti nci n entr e actos y hechos. El si l enci o de l a admi ni str aci n: i ntr oducci n.
20.13
CAMMEO, op. cit., p. 662. Esta sol uci n de l a vi eja jur i spr udenci a del Consejo de Estado
i tal i ano fue l uego r ecogi da en l a l ey de 1934, que establ eci que l uego de 120 d as de i nter pues-
to el r ecur so jer r qui co puede pedi r se al r gano jur i sdi cci onal l a fi jaci n de un tr mi no adi ci o-
nal , de no menos de 60 d as, tr anscur r i do el cual el r ecur so se consi der a denegado: GI ANNI NI , La
giustizia amministrativa, op. cit., p. 50; Diritto amministrativo, op. cit., t. I I , p. 1065.
EL ADMI NI STRADOR
I I -35
21. Caracteres y requisitos que debe reunir la decisin
21.1. Requisitos previos de validez
El procedi mi ento ti ene una seri e de recaudos l egal es que l uego se transforman en
requi si tos de val i dez de l a deci si n que se adopte.
1
21.1.1. Audiencia
2
Entre tal es recaudos son fundamental es l os referi dos a l a audi enci a y prueba del
i nteresado, que estan detal l ados en l os aps. 1), 2) y 3) del i nc. f) del ar t. 1 del
decreto-l ey, en el art. 38 de l a regl amentaci n y dems normas compl ementari as,
46 y ss. Un ejempl o de esto l ti mo es l a l ey 104 de i nformaci n pbl i ca de l a
Ci udad de Buenos Ai res.
21.1.2. Procedimientos esenciales
Como l o di ce el i nc. d) del art. 7 del decreto-l ey, Antes de su emi si n deben
cumpl i rse l os procedi mi entos esenci al es y sustanci al es previ stos y l os que resul -
ten i mpl ci tos. Entre el l os se encuentran l os requi si tos de i nformes y otras averi -
guaci ones que haga el funci onari o por s o por el procedi mi ento previ sto en el art.
14 de l a regl amentaci n.
3
Cabe recordar que l a remi si n sl o es necesari a cuando
sea a un rgano que deba di ctami nar el expedi ente.
21.1.3. Dictamen letrado
4
El ya menci onado i nc. d) del art. 7 acl ara por l o dems que Si n perjui ci o de l o que
establ ezcan otras normas especi al es, consi drase tambi n esenci al el di ctamen
proveni ente de l os servi ci os permanentes de asesorami ento jur di co cuando el acto
pudi era afectar derechos subjeti vos o i ntereses l eg ti mos, o sea, cuando el acto
pudi era ser perjudi ci al o adverso a l as pretensi ones del recurrente o de otros i nte-
21.1
Ver supra, t. 3, caps. VI I I , Objeto y competenci a del acto admi ni str ati vo a XI , Si stema
de nul i dades del acto admi ni str ati vo.
21.2
Un aspecto que debe seal ar se, y que sol o est r egul ado en l a Ley de Hondur as (ar t. 75),
es l a necesi dad de que concl ui do el pr ocedi mi ento, antes de que se adopte for mal mente l a
deci si n, debe entr egr sel e al par ti cul ar el pr oyecto de deci si n en una audi enci a fi nal , par a
gar anti zar el der echo a l a par ti ci paci n, y el der echo a l a defensa. Lamentabl emente esto no
est r egul ado, en gener al , en Amr i ca Lati na, y nor mal mente el pr oyecto de deci si n per ma-
nece bi en guar dado y secr eto antes de que se publ i que, de maner a que si empr e es una sor pr e-
sa par a el i nter esado. Por tanto, l a audi enci a del i nter esado que, en al gunos pa ses, es al i ni ci o
del pr ocedi mi ento, deber a ocur r i r al fi nal del mi smo, de maner a que se pueda, en el l a, di scuti r
sobr e todo l o que ya est en el expedi ente o sobr e l o que est como pr oyecto de deci si n, antes
de que l a Admi ni str aci n l a adopte fi nal mente: BREWER-CAR AS, Principios del Procedimiento...,
op. cit., sexta par te, secc. V, p. 170.
21.3
Ver supra, 18, Requer i r y br i ndar di r ectamente i nfor mes a otr as r epar ti ci ones.
21.4
Ver tambi n supra, t. 3, I ntr oducci n, nota 6.1; cap, I X, 4.5, Opi ni n, di ctamen o
i nfor me sustanci al , 4.5.1, En gener al , 4.5.2, La i nexpl i cabl e excepci n del di ctamen
jur di co pr evi o y cap. X, 18, El efecto si nr gi co de l os vi ci os de for ma y otr os.
resados.
5
No se trata de cual qui er di ctamen jur di co, por i l ustre que sea, para dar
por cumpl i do con este recaudo. La norma se refi ere sol amente a l os servi ci os
jur di cos permanentes que i ntegran el Cuerpo de Abogados del Estado. Este es el
senti do en que correctamente se i nterpreta y apl i ca l a norma que propusi ramos
en nuestro proyecto de 1964
6
y fuera recogi do por l as normas vi gentes desde 1972.
21.1.4. Causa
La causa del acto, segn l a termi nol og a uti l i zada por el decreto-l ey, no es otra
cosa que l os antecedentes, pri nci pal mente de hecho, que justi fi can razonabl emen-
te l a emi si n del acto (i nc. b) del art. 7). A menos que se trate de hechos pbl i cos
y notori os, a que nos referi mos posteri ormente al tratar de l as regl as de l a prueba,
di chos antecedentes de hecho que han de servi r de causa fcti ca y jur di ca del
acto, deben hal l arse ya acreditados en el expedi ente a travs de l a prueba rendi da
en todo el procedi mi ento previ o a l a emi si n del acto, con l a necesari a i ntervenci n
y control del parti cul ar afectado.
21.2. Requisitos del acto a emitirse
Cumpl i dos l os recaudos antedi chos, el propi o acto debe tambi n sati sfacer l os si -
gui entes requi si tos de val i dez.
21.2.1. Competencia
Est previ sta en el i nc. a) del art. 7 y puede emerger de norma consti tuci onal ,
l egal o regl amentari a (art. 3), sea por descentral i zaci n, desconcentraci n, del e-
gaci n, avocaci n.
7
21.2.2. Motivacin de hecho y de derecho
El acto debe estar razonabl emente fundado, o sea, debe expl i car l os moti vos y l os
razonami entos por l os cual es arri ba a l a deci si n que adopta. Esa expl i caci n debe
21.5
Comp. COMADI RA, Procedimiento..., op. cit., comentar i o a l os ar ts. 7 y 8, 6.1.4, pp. 200-
1: si el di ctamen jur di co pr evi o se conci be como un modo de contr ol de l egal i dad l deber a ser
r equer i do no sl o como medi o de pr otecci n de l os der echos par ti cul ar es, si no, en gener al ,
como r ecaudo esenci al pr evi o al di ctado de todo acto admi ni str ati vo, i ncl uso cuando ste sea
favor abl e par a l os i nter eses i ndi vi dual es [...] se deber a exi gi r especi al mente en r el aci n con
l os actos que puedan i nci di r en l a haci enda pbl i ca, esp. ver nota 719. En el l ti mo aspecto el
autor si gue l o pr opuesto por nosotr os en 1964, ver l a nota si gui ente in fine.
21.6
Ar t. 91: Antes de di ctar se el acto admi ni str ati vo deben cumpl i r se todos l os tr mi tes
sustanci al es pr evi stos expr esa o i mpl ci tamente por el or denami ento jur di co. Si n per jui ci o de
l os que establ ezcan otr as nor mas, consi dr ase tr mi te sustanci al l a emi si n de di ctamen jur -
di co, pr oveni ente de or gani smos per manentes de asesor ami ento l etr ado, cuando el acto afecte
l os der echos de ter cer os, ver vi gr aci a si establ ece sanci ones, r esuel ve r ecur sos, etc. y cuando
i mpl i que l a di sposi ci n de fondos de l a haci enda pbl i ca.
21.7
Ar t. 3 del decr eto-l ey 19.549/72 y 2 de l a r egl amentaci n. Ampl i ar supra, t. 1, cap. XI I ;
t. 3, cap. VI I I , 10-14.
EL ADMI NI STRADOR
I I -37
serl o tanto de l os hechos y antecedentes del caso, como del derecho en vi rtud del
cual se consi dera ajustada a derecho l a deci si n
8
y no pueden desconocer se l as
pruebas exi stentes ni l os hechos objeti vamente ci ertos.
21.2.3. Decidir todas las cuestiones propuestas
El acto debe resol ver todas l as peti ci ones formul adas (i nc. c) del art. 7 del decre-
to-l ey), o sea, todas l as cuesti ones pl anteadas. En esto l as l egi sl aci ones y l a doctri -
na son uni formes.
9
Tambi n puede deci di r otras cuesti ones no propuestas por l as
partes, pero previ a audi enci a del i nteresado y si empre que el l o no afecte derechos
adqui ri dos (i gual norma). Debe tenerse tambi n en cuenta l a i nadmi si bi l i dad de
l a reformatio in pejus,
10
sal vo que haya terceros recurrentes en base a derechos o
i ntereses contrapuestos.
21.2.4. Otros requisitos de validez
Desde l uego, exi sten otros requi si tos de val i dez del acto.
11
22. Continuacin: desistimiento del recurrente
y archivo de las actuaciones
22.1. Caso de desistimiento
La menci onada obl i gaci n exi ste aunque l os recursos sean desi sti dos por el parti -
cul ar. Por l o tanto, di cho desi sti mi ento no puede excusar l a responsabi l i dad del
funci onari o que omi te i nvesti gar y deci di r un recl amo o recurso con vi sos de vera-
ci dad y que ataque una i rregul ari dad admi ni strati va de medi ana i mportanci a.
1
Ese pri nci pi o que enunci amos se encuentra receptado en el art. 70 de l a regl amen-
taci n de l a l ey naci onal , que expresa que Si l a cuesti n pl anteada pudi ere l l egar
a afectar de al gn modo el i nters admi ni strati vo o general , el desi sti mi ento del
procedi mi ento o del derecho no i mpl i car l a cl ausura de l os trmi tes, l o que as se
decl arar por resol uci n fundada, prosi gui endo l as actuaci ones hasta que recai ga
l a deci si n perti nente. Esta podr benefi ci ar i ncl uso a qui enes hubi esen desi sti -
do. Como fci l mente se advi erte, que l a cuesti n pl anteada pudi era l l egar a
21.8
Ampl i ar supra, t. 3, cap. X, 6.4, Requi si tos de una fundamentaci n sufi ci ente. En
i gual senti do el Tr i bunal Eur opeo de Justi ci a, en el caso Hauptzollamt Mnchen-Mitte (1991),
ci tado en CHI TI , op. cit., p. 317.
21.9
En Espaa di ce el ar t. 93, i nc. 1: La r esol uci n deci di r todas l as cuesti ones pl anteadas
por l os i nter esados; GONZLEZ PREZ, Los recursos..., op. cit., pp. 112 y 152; Manual de Procedi-
miento..., op. cit., 1 ed., p. 545 y 2 ed., p. 569; tambi n en I tal i a: I l Consiglio di Stato, ao XI I I ,
6-7: 1271 (1962); Comp. GI ANNI NI , La giustizia amministrativa, op. cit., p. 53.
21.10
Ver supra, 15, Deci si n del r ecur so. I nadmi si bi l i dad de l a reformatio in pejus.
21.11
Supra, t. 3, caps. VI I I a X, donde desar r ol l amos l os r equi si tos si mul tneamente con l os
posi bl es vi ci os de un acto admi ni str ati vo.
22.1
Comp. l ey espaol a, ar t. 98, i nc. 2; VI VANCOS, op. cit., pp. 101-2; GONZLEZ PREZ, Los
recursos..., op. cit., 1ed., p. 105 y 2ed., p. 127.
afectar de al gn modo el i nters admi ni strati vo o general , es al go tan ampl i o que
no ha de encontrar demasi adas excepci ones en l a prcti ca. En toda i mpugnaci n
por un parti cul ar de un acto admi ni strati vo est presente el i nters pbl i co
2
de
escl arecer l a l egi ti mi dad o i l egi ti mi dad del acto i mpugnado, resol vi endo el fondo
de l a i mpugnaci n en uno u otro senti do, por apl i caci n del pri nci pi o de l a l egal i -
dad objeti va.
3
Hay casos en que podr a hacerse excepci n a esta di sposi ci n y tornar apl i ca-
bl es l os arts. 66 a 69 (desi sti mi ento del procedi mi ento o del derecho), si n que el
i nters pbl i co haga apl i cabl e el art. 70 (obl i gaci n de resol ver de todos modos a
pesar del desi sti mi ento). Es cuando el desi sti mi ento es producto de una transac-
ci n o conveni o al cual tanto l a admi ni straci n como el parti cul ar arri ban.
4
En
efecto, es bastante frecuente que ante l a i mpugnaci n por el parti cul ar, l a admi -
ni straci n y el propi o recurrente busquen frmul as transacci onal es en l as cual es
se confi ere al gn reconoci mi ento o al gn derecho al parti cul ar, pero condi ci onado
a que como parte de di cho conveni o l desi sta del recurso i nterpuesto. Normal -
mente no se fi rman conveni os formal es de transacci n, si no que se entrecruzan
cartas o resol uci ones (l a admi ni straci n reconoci endo al go, que i ncl uso puede ser
ajeno a l a cuesti n debati da en el procedi mi ento; el parti cul ar desi sti endo del
recurso.) Por el l o ha de anal i zarse l a cuesti n de hecho en el expedi ente a fi n de
poder determi nar si el desi sti mi ento puede consi derarse vl i do, por ser producto
de una transacci n, y si por i gual moti vo l a admi ni straci n no ha debi do resol ver
el fondo de l a i mpugnaci n no obstante el desi sti mi ento. En caso de ser efecti va-
mente una transacci n con desi sti mi entos parci al es del i nteresado en mi ras a
asegurar su derecho, o l a percepci n de su crdi to, el l a es vl i da y debe cumpl i rse.
22.2. Archivo
Como consecuenci a de l o anteri or, no puede procederse al archi vo de l as actuaci o-
nes si n haber resuel to expresamente.
5
Cuando el archi vo debe ser decretado por
otras causas debe di ctarse un acto expreso que habr de ser noti fi cado al i nteresa-
do,
6
ya que estamos ante un acto l esi vo al parti cul ar.

No sl o por l a demora, si no
por l a eventual prdi da a resul tas del env o al archi vo, cuando ste se encuentra
en acusado grado de deteri oro. Por el l o el prudente admi ni strado har bi en en
22.2
Debe evi tar se confundi r i nter s pbl i co con i nter s de l a admi ni str aci n pbl i ca, tal
como expl i camos supra, t. 2, cap. VI , Ser vi ci os pbl i cos, 5.2, El i nter s pbl i co no es el
i nter s de l a admi ni str aci n pbl i ca, p. 31 y ss.
22.3
Ampl i ar supra, t. 2, cap. I X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Concepto y pr i nci pi os
gener al es, 14, Pr i nci pi o de l a l egal i dad objeti va, p. 34 y ss.; infra, cap. VI I I , El ti empo en el
pr ocedi mi ento, 12.1, Par al i zaci n del pr ocedi mi ento por causa i mputabl e al par ti cul ar ?
22.4
GONZLEZ PREZ, Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed., p. 350 y ss.; 2 ed., p. 362 y ss.
22.5
VI VANCOS, op. cit., p. 136, qui en excepta el desi sti mi ento, p. 162. El ar chi vo es un acto
tci to de r echazo del r ecur so: PTN, Dictmenes, 88: 129, 271; un r ecur so judi ci al di r ecto que el
or gani smo ante el que se l o i nter puso hab a r emi ti do al ar chi vo (PTN, Dictmenes, 130: 178).
22.6
VI VANCOS, op. loc. cit.
EL ADMI NI STRADOR
I I -39
guardar si empre copi as de todas l as fojas del expedi ente y actual i zarl o cada vez
que pueda.
7
V. Recusacin y excusacin
23. Procedencia de la recusacin
La recusaci n es procedente de acuerdo con l o di spuesto por el art. 6 del decreto-
l ey: Los funci onari os y empl eados pueden ser recusados por l as causal es y en l as
oportuni dades previ stas en l os arts. 17 y 18 del Cdi go Procesal Ci vi l y Comerci al
de l a Naci n.
1
Conforme a esta remi si n l egal , sl o es admi si bl e l a recusaci n con
expresi n de causa, no as l a regl ada en l os arts. 14 a 16 del Cdi go Procesal , o sea
l a recusaci n si n expresi n de causa. La recusaci n es tambi n admi ti da en el
derecho comparado,
2
pues el requi si to del debi do proceso l egal es de vi genci a uni -
versal , e i ncl uye el derecho a una deci si n i mparci al .
3
24. Oportunidad de plantear la recusacin
24.1. Causales preexistentes
El art. 6 del decreto-l ey remi te a l os arts. 17 y 18 del Cdi go Procesal Ci vi l y
Comerci al de l a Naci n, en cuanto a l a oportuni dad de pl antear l a recusaci n; el
art. 18 de este cuerpo l egal a su vez env a, cuando l a causal exi sti era con anteri o-
ri dad, al art. 14 referente a l a recusaci n si n expresi n de causa.
22.7
Ver supra, t. 2, cap. X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en l a pr cti ca, 5, La pr ecau-
ci n de guar dar copi a de l os escr i tos y documentos. El afor i smo pr i vado Nada se pi er de, todo
se tr aspapel a no es tal vez apl i cabl e a l a admi ni str aci n pbl i ca, donde r egi r a el afor i smo de
que si a un funci onar i o l e or denan destr ui r un expedi ente va a contestar De acuer do, per o
pr i mer o hago una copi a. Per o el pr obl ema es si empr e el mi smo: cmo y donde encontr ar l a
copi a.
23.1
En su momento par te de l a doctr i na entendi que Si pudi er a r ecusar se al funci onar i o
admi ni str ati vo como a un juez se i nter r umpi r a a cada momento l a conti nui dad de l a acci n
admi ni str ati va y se par al i zar a l a ejecuci n de un acto por cual qui er adver sar i o pol ti co o por
qui en temi er a l a r ecti tud y el di nami smo del funci onar i o; de ese modo podr an cr ear se cuesti o-
nes di l ator i as. Por otr a par te, admi ti endo el r gi men de l a r ecusaci n, de l no se podr a
exceptuar a l os ms al tos funci onar i os como el pr esi dente de l a Naci n y sus mi ni str os, l o que
ser a absur do: BI ELSA, Derecho administrativo, t. I I I , Buenos Ai r es, La Ley, 1955, 5 ed., p. 20;
1964, 6 ed., p. 23. El decr eto-l ey ha zanjado l a cuesti n admi ti endo su pr ocedenci a. Mendoza
si gue el cri teri o tradi ci onal , art. 116: ver SARMI ENTO GARC A, JORGE H. y PETRA RECABARREN, GUI LLERMO
M., Ley de procedimiento administrativo de Mendoza, Mendoza, 1973, p. 168 y ss.; Ci udad de
Buenos Ai r es, ar t. 6; Pr ov. de Buenos Ai r es, 6; Cr doba, 6; Cor r i entes, 65; Entr e R os, 48;
Jujuy, 6; La Pampa, 23.
23.2
As p. ej. REAL, op. cit., p. 288; SCHWARTZ, Administrative Law, op. cit., p. 303 y ss.; WADE, H.
W. R., Derecho administrativo, Madr i d, 1971, p. 256 y ss.; Administrative Law, Oxfor d, Oxfor d
Uni ver si ty Pr ess, 1971, 3 ed., p. 175 y ss.; GONZLEZ PREZ, Comentarios..., op. cit., p. 169 y ss.
Ver infra, nota 26.12. Respecto del r gi men bonaer ense ver BOTASSI , CARLOS, Procedimiento
administrativo de la Provincia de Buenos Aires, La Pl ata, Pl atense, 1988, p. 63.
23.3
Hauptzollamt Mnchen-Mitte, 1991, en CHI TI , op. cit., p. 317.
Cuando l a causal no fuere sobrevi ni ente, l a apl i caci n del art. 14 del Cdi go
obl i ga a formul ar l a recusaci n al i nterponer el recurso, recl amo, denunci a o
peti ci n, si se trata del i nteresado pri nci pal ; si se trata de un tercero que se pre-
senta asumi endo el carcter de parte, en su pri mera presentaci n.
1
Desde l uego,
como en el procedi mi ento admi ni strati vo a di ferenci a del judi ci al no se sabe de
antemano si no en muy pocos casos qui n es el funci onari o que ha de i nterveni r,
ha de i nterpretarse que l a recusaci n reci n puede formul arse una vez conoci do
qui n es el funci onari o i ntervi ni ente.
Entonces, l a pri mera presentaci n ante el funcionario eventual mente recusa-
do, debe ya contener l a recusaci n por causal es preexi stentes. Las presentaci ones
hechas ante otros funci onari os, o ante l a admi ni straci n lato sensu, mal pueden
ya contener recusaci n a funci onari o al guno. Enterado entonces el parti cul ar de
l a i ntervenci n concreta y efecti va de determi nado agente, reci n entonces puede,
en su prxi ma pri mera presentaci n, formul ar su recusaci n. La regl a es as que
l a recusaci n debe deduci rse en l a pri mera presentaci n que haga el i nteresado
ante el funci onari o a recusar, perdi endo el derecho de efectuarl a en el futuro,
sal vo que l a causa fuere sobrevi ni ente.
2
En tal senti do, se ha i nterpretado que l a
i nterposi ci n del recurso de reconsi deraci n ante el funci onari o actuante i mpl i ca
consenti r su i ntervenci n.
3
24.2. Causales sobrevinientes
En este caso el art. 18 del Cdi go Procesal Ci vi l y Comerci al de l a Naci n i ndi ca
que l a causal podr hacerse val er dentro del qui nto d a de haber l l egado a conoci -
mi ento del recusante.
La norma agrega y antes de quedar el expedi ente en estado de sentenci a,
di sposi ci n que esti mamos i napl i cabl e, por cuanto una vez di ctado el perti nente
di ctamen jur di co un expedi ente puede si empre teri camente ser resuel to. Enten-
demos que esta l i mi taci n temporal debe i nterpretarse en el senti do de que l a
recusaci n debe en tal caso i nterponerse antes de l a resol uci n del asunto por el
funci onari o recusado.
4
I nterpuesta despus, puede en todo caso val er como i mpug-
naci n de l a val i dez del acto por desvi aci n de poder y fal ta de i mparci al i dad, pero
no ya stricto sensu como recusaci n. Opera al respecto l a i nevi tabl e precl usi n
procesal .
24.1
En efecto, di cen l os pr r afos segundo y ter cer o del ar t. 14 del Cdi go: El actor podr
ejer cer esta facul tad al entabl ar l a demanda o en su pr i mer a pr esentaci n; el demandado, en
su pr i mer a pr esentaci n, antes o al ti empo de contestar l a, o de oponer excepci ones en el jui ci o
ejecuti vo, o de compar ecer a l a audi enci a seal ada como pr i mer acto pr ocesal . Si el deman-
dado no cumpl i er e esos actos, no podr ej er cer en adel ante l a facul tad que confi er e este
ar t cul o. (t. o. por l ey 25.488).
24.2
PTN, Dictmenes, 143: 416; 126: 225.
24.3
24.4
Es l a sol uci n de l a l ey espaol a, ar t. 21; conf. VI VANCOS, op. cit., p. 66 y ss.; GONZLEZ PREZ,
Comentarios..., op. cit., p. 21; Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed., p. 149 y 2 ed., p. 151.
EL ADMI NI STRADOR
I I -41
25. Efectos de la interposicin de la recusacin
El art. 6 del decreto-l ey di spone que el funci onari o debe dar i ntervenci n al
superi or i nmedi ato dentro de l os dos d as, l o cual ha de i nterpretarse que debe
hacerl o acompaando su i nforme sobre l as causas al egadas, como di spone el art.
26 del Cdi go Procesal .
1
Cobra as senti do l o que conti na di ci endo el art. 6: Si el
recusado admi ti ere l a causal y sta fuere procedente, aqul l e desi gnar reempl a-
zante. Caso contrari o, resol ver dentro de l os ci nco d as; si se esti mare necesari o
produci r prueba, ese pl azo podr extenderse otro tanto.
Lo que esta norma no acl ara expresamente es si el recusado el eva al superi or
i nmedi ato sl o l a recusaci n y su i nforme, o todo el expedi ente en que est i ntervi -
ni endo: a su vez, si debe prosegui r actuando en el expedi ente o en cambi o debe dar
i ntervenci n a otro rgano.
En el si stema del CPCCN, el recusado forma un i nci dente con l a recusaci n y
su i nforme y l o el eva a l a Cmara para su resol uci n y el expedi ente pri nci pal l o
remi te al juez que si gue en orden del turno para que conti ne su sustanci aci n. Si
l a recusaci n es l uego rechazada, l os autos vuel ven al juez recusado para que
prosi ga su trmi te. Si es admi ti da, el expedi ente queda radi cado y conti na su
trmi te con el juez subrogante que i ntervi no con moti vo de l a recusaci n. En el
procedi mi ento admi ni strati vo no exi ste si empre l a posi bi l i dad de que el expedi ente
pase automti camente a otro funci onari o equi val ente, pues no en todos l os casos
l o hay (s en l os casos de Presi dente y vi cepresi dente, en muchos organi smos,
Di rector y Subdi rector, etc.); pero a su vez l a parte fi nal del art. 6 i ndi ca que se
debe formar un i nci dente con l a recusaci n,
2
y el buen senti do, ms l os pri nci pi os
que fl uyen del Cdi go Procesal , i ndi can l a i nconveni enci a de que si ga i ntervi ni en-
do el funci onari o recusado si no hay qui en l o pueda supl i r mi entras est
pendi ente el trmi te de l a recusaci n. En funci n de l o expuesto pensamos que el
recusado debe a) formar i nci dente con el escri to de recusaci n y su i nforme, y
el evarl o dentro del segundo d a al i nmedi ato superi or; b) el evar tambi n el expe-
di ente pri nci pal al superi or conjuntamente con el i nci dente, a fi n de que el supe-
ri or por avocaci n adopte l as medi das de trmi te que corresponden al expedi ente
pri nci pal mi entras est pendi ente de resol uci n l a recusaci n. En su defecto, ha-
br de di sponer qui n debe i nterveni r hasta que se di cte resol uci n sobre el i nci -
dente.
3
25.1
Di ce el ar t. 26 del Cdi go Pr ocesal : Cuando el r ecusado fuer e un juez de pr i mer a
i nstanci a, r emi ti r a l a cmar a de apel aci ones, dentr o de l os ci nco d as, el escr i to de r ecusaci n
con un i nfor me sobr e l as causas al egadas, y pasar el expedi ente al juez que si gue en el or den
del tur no par a que conti ne su sustanci aci n. I gual pr ocedi mi ento se obser var en caso de
nuevas r ecusaci ones.
25.2
Las r esol uci ones que se di cten con moti vo de l os i nci dentes de r ecusaci n o excusaci n
y l as que l os r esuel van, ser n i r r ecur r i bl es.
25.3
Cor r i entes, ar t. 65, i nc. f). Es sta l a sol uci n que fl uye de l a l ey espaol a, cuyo ar t. 55 in
fine otor ga expr esamente efecto suspensi vo al i nci dente de r ecusaci n; GONZLEZ PREZ, Co-
mentarios..., op. cit., p. 363; Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed., p. 150 y 2 ed., p. 152.
26. Causales comunes de recusacin y excusacin
Conforme l a remi si n l egal ci tada son causal es comunes tanto de recusaci n como
de excusaci n de l os agentes pbl i cos, l as si gui entes:
26.1. El parentesco por consagui ni dad dentro del cuarto grado y segundo de
afi ni dad con al guna de l as partes, sus mandatari os o l etrados.
1
26.2. Tener el funci onari o o empl eado pbl i co, o sus consangu neos o afi nes
dentro del grado expresado en el caso anteri or, i nters en el asunto que debe
deci di r, di ctami nar o i nformar, o en otro semejante; o soci edad o comuni dad con
al guna de l as partes o terceros i nteresados, sus representantes o l etrados, sal vo
que l a soci edad fuera anni ma. El i nc. 2 del art. 17, al cual corresponde l a i nter-
pretaci n que hacemos, di ce as : Tener el juez o sus consangu neos o afi nes den-
tro del grado expresado en el i nci so anteri or, i nters en el pl ei to o en otro semejan-
te, o soci edad o comuni dad con al gunos de l os l i ti gantes, procuradores o abogados,
sal vo que l a soci edad fuese anni ma.
26.3. Tener el funci onari o pl ei to pendi ente con el recusante,
2
o confl i cto admi -
ni strati vo en que sean partes contrapuestas.
3
26.4. Ser acreedor, deudor o fi ador de al guna de l as partes, con excepci n de l os
bancos ofi ci al es.
4
26.5. Ser o haber si do denunci ante o acusador del recusante o denunci ado o
acusado con anteri ori dad a l a i ni ci aci n del expedi ente. El i nc. 5 del art. 17 del
Cdi go Procesal establ ece que esta causal de recusaci n se apl i ca cuando el juez
haya si do denunci ante o denunci ado ante l os tri bunal es pero entendemos que al
apl i carl a al procedi mi ento admi ni strati vo debe natural mente comprender tam-
bi n el caso en que uno u otro haya si do denunci ante o denunci ado ante l a propi a
admi ni straci n pbl i ca o autori dades i ndependi entes (Fi scal a Naci onal de I nves-
ti gaci ones Admi ni strati vas, Defensor del Puebl o de l a Naci n, Ofi ci na Anti co-
rrupci n.)
5
26.6. La causal del i nc. 6 del art. 17 del Cdi go Procesal se refi ere a l a hi pte-
si s de que el recusante haya denunci ado anteri ormente al juez conforme a l a l ey
26.1
Es sta l a tr anscr i pci n textual del i nc. 1 del ar t. 17 del CPCCN. Cabe seal ar que en
al gunas l egi sl aci ones moder nas, p. ej. l a l ey al emana, se i ncl uye dentr o del concepto de fami -
l i ar o al l egado al novi o o novi a (Verlobte, ar t. 20, i nc. 5, ap. 1); en nuestr a l egi sl aci n este
supuesto cor r esponde i ncl ui r l o dentr o del caso contempl ado en el i nc. 9, que comentamos
infra, 26.10.
26.2
Es, sal vo el cambi o de juez por funci onar i o, l a tr anscr i pci n del i nc. 3.
26.3
For mul amos esta hi ptesi s par a r eal i zar l a necesar i a tr asl aci n al campo admi ni str ati vo
del cr i ter i o de pl ei to pendi ente en el mbi to judi ci al .
26.4
La mi sma acl ar aci n de l a nota 26.2.
26.5
A pesar de l a di ver si dad de r ganos de contr ol , el manejo de l a deuda exter na ha escapa-
do a todos, como expl i camos en El Estado de Der echo en estado de emer genci a, LL, 2001-F,
1050, r epr oduci do en LORENZETTI , RI CARDO LUI S (di r .), Emergencia pblica y reforma del rgimen
monetario, Buenos Ai r es, La Ley, 2002, pp. 53-64.
EL ADMI NI STRADOR
I I -43
de enjui ci ami ento de magi strados y si empre que el rgano competente haya di s-
puesto dar curso a l a denunci a. Trasl adando este pri nci pi o al procedi mi ento admi -
ni strati vo, es entonces causal de recusaci n que el recusante haya denunci ado
anteri ormente al funci onari o de que se trate p. ej. ante l a Fi scal a Naci onal de
I nvesti gaci ones Admi ni strati vas o l a Ofi ci na Anti corrupci n.
6
26.7. Que el funci onari o haya si do defensor de al guna de l as partes.
7
Esta vi eja
causal del CPCCN para l os jueces, debe ahora ser extendi da a l os funci onari os
pbl i cos: no ya a l a sol a profesi n de abogado ni a l a excl usi va funci n de defensor
penal . Este grupo de causal es es apl i cabl e si ha si do asesor de cual qui er natura-
l eza: fi nanci ero, i mposi ti vo, contabl e, de i nversi ones, etc. de al guna de l as par-
tes, con o si n rel aci n de dependenci a, o lato sensu ha real i zado anteri ormente
trabajos profesi onal es para una de l as partes como patroci nante, representante,
di rector, gerente, etc. Por supuesto, ha de tratarse de funci ones de di recci n, pues
l a frase l egal de cual qui er otra forma [...] prestar servi ci os no puede entenderse
l i teral mente, para cual qui er tarea y a cual qui er ni vel . Leerl o de ese modo l a pri -
var a de todo senti do. Esta i nterpretaci n, que es as ms ampl i a en cuanto a l as
causales de excusaci n y por ende de recusaci n surge de l as l l amadas
i nhabi l i dades o i ncompati bi l i dades del art. 13 de l a l ey 25.188 de ti ca en l a fun-
ci n pbl i ca,
8
pero en cambi o resul ta ms l i mi tada en razn del tiempo. En efecto,
l a l ey 25.188 computa esas causal es puntual mente en rel aci n al trabajo profesi o-
nal real i zado por el funci onari o durante el ao anterior a su desi gnaci n, confor-
me al art. 15.
9
Estas i nhabi l i dades o i ncompati bi l i dades, que conl l evan l a nul i dad
absol uta del acto di ctado en contravenci n a el l as,
10
pueden tambi n fundar l a
excusaci n o recusaci n, en su caso.
26.6
U otr os r ganos con funci ones de contr ol de l a admi ni str aci n pbl i ca, en caso de exi sti r ,
p. ej. el Defensor del Puebl o de l a Naci n. Al r especto ampl i ar supra, t. 1, cap. XI I , Los r ganos
del Estado, 14.1, El Defensor del Puebl o.
26.7
Es l a pr i mer a causal del i nc. 7, haber si do el juez defensor de al guno de l os l i ti gantes.
26.8
Ar t. 13: Es i ncompati bl e con el ejer ci ci o de l a funci n pbl i ca: a) di r i gi r , admi ni str ar ,
r epr esentar , patr oci nar , asesor ar , o, de cual qui er otr a for ma, pr estar ser vi ci os a qui en gesti o-
ne o tenga una concesi n o sea pr oveedor del Estado, o r eal i ce acti vi dades r egul adas por ste,
si empr e que el car go pbl i co desempeado tenga competenci a funci onal di r ecta, r especto de l a
contr ataci n, obtenci n, gesti n o contr ol de tal es concesi ones, benefi ci os o acti vi dades; b) ser
pr oveedor por s o por ter cer os de todo or gani smo del Estado en donde desempee sus funci o-
nes.
26.9
Ar t. 15: Las i nhabi l i dades o i ncompati bi l i dades establ eci das en l os ar t cul os pr ecedentes
r egi r n, a todos sus efectos, aunque sus causas pr ecedan o sobr evengan al i ngr eso o egr eso del
funci onar i o pbl i co, dur ante el ao i nmedi atamente anter i or o poster i or , r especti vamente.
26.10
Segn el ar t. 17 de l ey 25.188, en efecto, Cuando l os actos emi ti dos por l os sujetos del
ar t. 1 estn al canzados por l os supuestos de l os ar ts. 13, 14 y 15, ser n nul os de nul i dad
absol uta, si n per jui ci o de l os der echos de ter cer os de buena fe. Si se tr atar e del di ctado de un
acto admi ni str ati vo, ste se encontr ar vi ci ado de nul i dad absol uta en l os tr mi nos del ar t. 14
de l a l ey 19.549. Las fi r mas contr atantes o concesi onar i as ser n sol i dar i amente r esponsabl es
por l a r epar aci n de l os daos y per jui ci os que por esos actos l e ocasi onen al Estado. Ver
FRANDSEN, I GNACI O CARLOS, Las i ncompati bi l i dades de l a l ey de ti ca de l a funci n pbl i ca y l a
nul i dad de l os actos admi ni str ati vos, ED, Serie especial DA, 28-VI -2000.
26.8. La segunda parte del i nc. 7 establ ece como causal de recusaci n que el
juez haya emi ti do opi ni n o di ctamen o dado recomendaci ones acerca del pl ei to,
antes o despus de comenzado. Al respecto el art. 6 del decreto-l ey 19.549/72
agrega que La i ntervenci n anteri or del funci onari o o empl eado en el expedi ente
no se consi derar causal de recusaci n.
11
O sea que no puede recusarse al funci o-
nari o por mani festaci ones que hubi ere verti do respecto del asunto, sl o cuando
el l as se hubi eren produci do en el mi smo expediente en que l a cuesti n se venti l a;
l as emi ti das fuera de l pueden dar l ugar a l a recusaci n si anti ci pan opi ni n. Por
l o dems cabe entender que l a i ntervenci n anteri or del funci onari o en el expe-
di ente no ser causal de recusaci n en cuanto actuaci n desprovi sta de notas de
prejui ci o o parci al i dad: pues si resul ta de l os hechos del caso que esta anteri or
i ntervenci n denota parci al i dad o anti ci pa prejuzgami ento, entonces puede de to-
dos modos proceder l a recusaci n.
12
Del mi smo modo, no es causal de recusaci n l a anteri or i ntervenci n en el
expedi ente en la misma funcin, pero s l o es si ha i nterveni do previ amente en un
carcter que es i ncompati bl e con l a funci n que actual mente est l l amado a des-
empear: as p. ej. ni ngn funci onari o con facul tades o funci ones i nstructori as o
de i nvesti gaci n puede l uego parti ci par en l a deci si n;
13
un mi embro de l a comi -
si n de preadjudi caci ones no puede si es desi gnado en el cargo deci sori o, tomar
l uego l a resol uci n de adjudi car en el mi smo asunto; un profesor que emi ta di cta-
men como mi embro de un jurado, si l uego es desi gnado Decano o Rector no puede
tomar deci si ones en el mi smo asunto en que di ctami n; un Di rector de Asuntos
Jur di cos que l uego asume el cargo ejecuti vo no puede resol ver l os mi smos asun-
tos que di ctami n anteri ormente, etc. Sobre el l o vol veremos ms adel ante.
14
26.9 Haber reci bi do benefi ci os de i mportanci a de al guna de l as partes.
15
Si bi en
al agente pbl i co l e est vedado reci bi r toda cl ase de ddi vas u obsequi os con
moti vo de sus funci ones,
16
sl o cuando el l as sean de i mportanci a dan l ugar a l a
recusaci n; a l a i nversa, si son de i mportanci a, l a recusaci n procede aunque el l os
hayan si do l egal mente aceptados, por ser anteri ores a l a funci n.
26.11
Cor r i entes, ar t. 65, i nc. b), establ ece l a mi sma r egl a, per o hace una sal vedad que guar da
al guna anal og a con l a que l uego nosotr os efectuamos: Si n embar go no podr n i nter veni r en
un mi smo asunto, ejer ci tando funci n admi ni str ati va, l egi sl ati va o judi ci al , qui enes antes
hubi esen ejer ci do otr a de el l as en el mi smo asunto.
26.12
La i mpar ci al i dad, en efecto, es un pr i nci pi o car di nal del pr ocedi mi ento. Ver ALLEGRETTI ,
UMBERTO, Limparzialit amministrativa, Padua, 1965; en este senti do di ce tambi n REAL, Los
pr i nci pi os del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en el Ur uguay, op. cit., p. 269 y ss., pp. 287-8, que
l a par ci al i dad y el pr ejui ci o demostr ado por el funci onar i o i nter vi ni ente son causal es de
r ecusaci n. Desde l uego, es i l eg ti ma l a deci si n tomada en condi ci ones de par ci al i dad; CHI TI ,
op. loc. cit.
26.13
SCHWARTZ y WADE, Legal Control of Government, Gr an Br etaa, Oxfor d, 1972, p. 111.
26.14
Ver infra, 27, Otr as causal es de r ecusaci n.
26.15
Sal vo el cambi o de el juez por el funci onar i o, es l a tr anscr i pci n del i nc. 8.
26.16
Ar t. 24, i nc. f), de l a l ey 25.164. Ver tambi n CAPUTI , MAR A CLAUDI A, La tica pblica,
Buenos Ai r es, Depal ma, 2000.
EL ADMI NI STRADOR
I I -45
26.10. Tener con al guna de l as partes ami stad que se mani fi este por gran
fami l i ari dad o frecuenci a de trato.
17
26.11. Tener contra el recusante enemi stad, odi o o resenti mi ento, que se mani -
fi este por hechos conoci dos. Obvi amente no procede l a recusaci n por ataques u
ofensas i nferi das al funci onari o despus que hubi ere comenzado a conocer del
asunto.
18
26.12. El CPCC, al tratar de l as causal es de recusaci n, no contempl a supues-
tos que son ajenos a l a funci n judi ci al , como tener rel aci n de dependenci a en
otra funci n con una de l as partes. En el procedi mi ento admi ni strati vo en cambi o,
puede ser posi bl e que un funci onari o tenga una acti vi dad pri vada en rel aci n de
dependenci a con una de l as partes, l o cual hace mani fi estamente i mpropi o que
i ntervenga en l a cuesti n. Es ste un ejempl o de que l as causal es de recusaci n no
pueden i nterpretarse l i teral mente ni tampoco restri cti vamente: debe ser el pri n-
ci pi o de l a necesari a i mparci al i dad el que debe gui ar el funci onami ento y apl i ca-
ci n del i nsti tuto de l a recusaci n. Por el l o desarrol l amos a conti nuaci n el pri n-
ci pi o expresado.
27. Otras causales de recusacin
27.1 I ncompatibilidades y conflicto de intereses
Un funci onari o puede ser recusado cuando se encuentra comprendi do en al guna
causal de i ncompati bi l i dad y no se ha excusado an de i nterveni r. A l as causal es
general es propi as de l a funci n pbl i ca cabe agregar l as previ stas por l a l ey 25.188
1
de ti ca pbl i ca. El art. 13 establ ece que Es i ncompati bl e con el ejerci ci o de l a
funci n pbl i ca: a) di ri gi r, admi ni strar, representar, patroci nar, asesorar, o, de
cual qui er otra forma,
2
prestar servi ci os
3
a qui en gesti one o tenga una concesi n o
sea proveedor del Estado, o real i ce acti vi dades regul adas por ste, si empre que el
cargo pbl i co desempeado tenga competenci a funci onal di recta, respecto de l a
contrataci n, obtenci n, gesti n o control de tal es concesi ones, benefi ci os o acti vi -
dades; b) ser proveedor por s o por terceros de todo organi smo del Estado en donde
26.17
Hemos omi ti do el juez y cambi ado l os l i ti gantes por l as par tes r especto de l a r edac-
ci n del i nc. 9 del ar t. 17.
26.18
Hemos cambi ado juez por funci onar i o; en l o dems es l a mi sma r edacci n del i nc. 10
del ar t. 17 del Cdi go Pr ocesal . La par ci al i dad o pr ejui ci o debe fundar se sobr e hechos anter i o-
r es al jui ci o, no l os que ocur r en dur ante el mi smo como r ecuer da BOSCH, JORGE TRI STN, El
procedimiento administrativo en los Estados Unidos de Amrica, Montevi deo, 1953, p. 108.
27.1
Par a su anl i si s puede ver se CAPUTI , La tica pblica, op. cit.
27.2
En este ar t. l a fr ase es i nobjetabl e; per o no l a r emi si n del ar t. 15 en cuanto i nhabi l i dad
o i ncompati bi l i dad par a acceder a l a funci n por tar eas pr evi as en el mbi to pr i vado. Lo
expl i camos supra, cap. I I , 26.7.
27.3
No i ncl uye funci ones i ndependi entes como r bi tr o ar bi tr ador o ami gabl e componedor ;
funci ones pbl i cas de contr ol ; per i to; consul tor i ndependi ente; etc.
desempee sus funci ones.
4
Adems Aquel l os funci onari os que hayan teni do i n-
tervenci n deci sori a en l a pl ani fi caci n, desarrol l o y concreci n de pri vati zaci ones
o concesi ones de empresas o servi ci os pbl i cos, tendrn vedada su actuaci n en
l os entes o comi si ones regul adoras de esas empresas o servi ci os.
5
Estas i nhabi l i dades e i ncompati bi l i dades regi rn a todos sus efectos, aunque
sus causas precedan o sobrevengan al i ngreso o egreso del funci onari o pbl i co,
durante el ao inmediatamente anterior o posterior, respectivamente.
6
Como qued
di cho ms arri ba, estas i ncompati bi l i dades se apl i can si n perjui ci o de l as que
estn determi nadas en el rgi men espec fi co de cada funci n.
7
27.2. El prejuicio personal
Conforme l o hemos adel antado, no son l as del art. 17, a nuestro modo de ver, l as
ni cas causal es de recusaci n admi si bl es:
8
si gui endo aqu el cri teri o angl onorte-
ameri cano, entendemos que el prejui ci o personal (personal bias)
9
debe ser cau-
sal de recusaci n en l os casos en que l a ndol e de l a cuesti n as l o requi era.
10
No
comparti mos, por l o tanto, l a afi rmaci n de que l as causal es de recusaci n se
i nter pr etan con cr i ter i o estr i cto.
11
En efecto, l a regl a contra el prejui ci o (rule
against bias) no es un mero aspecto de trmi te que pueda exi sti r o no segn que
al gn regl amento l a reconozca: consti tuye un pri nci pi o esenci al de justi ci a natu-
ral
12
apl i cabl e desde l uego al procedi mi ento admi ni strati vo y cuya fi nal i dad esen-
ci al es asegurar l a i mparci al i dad de ste,
13
pudi ndose por el l o subsumi rl a dentro
de l a garant a de l a defensa.
14
Por l o dems, cabe di sti ngui r dos hi ptesi s fundamental es de prejui ci o perso-
nal : a) l puede ser i mpersonal , cuando l a tendenci a del pensami ento del funci o-
27.4
En este punto es i nobjetabl e l a r emi si n que hace el ar t. 15 en r el aci n a l as acti vi dades
pr i vadas previas al desempeo del car go.
27.5
Ar t. 14.
27.6
Ar t. 15. Par a un desar r ol l o del tema supra, cap. I I , 26.7.
27.7
Ar t. 16.
27.8
PTN, Dictmenes, 93: 264, ampl i ar en GORDI LLO (di r .), Procedimiento Administrativo...,
op. cit., comentar i o al ar t. 6 del decr eto-l ey 19.549/72, secc. V, p. 79.
27.9
Ver BOSCH, op. cit., p. 105 y ss.; REAL, op. cit., p. 288.
27.10
Conf. GMEZ SANCH S, op. cit., p. 607.
27.11
PTN, Dictmenes, 143: 416. Respecto al personal bias ver BOSCH, op. cit., p. 105 y ss.
Conf. COMMI TTEE ON MI NI STERSPOWERS, Report, Londr es, 1936, p. 78. De i gual modo, cabe consi de-
r ar l os supuestos pr evi stos por l a l ey de ti ca pbl i ca en mater i a de confl i ctos de i nter eses, que
expl i camos supra, 27.1; conf. REJTMAN FARAH, MARI O, El pr i nci pi o de tr anspar enci a en el
pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, en AA.VV., J ornadas de procedimiento y proceso administra-
tivo, en pr ensa.
27.12
WADE, Administrative Law, op. cit., p. 130 y ss; REAL, op. loc. cit.; BOSCH, op. cit., p. 105.
27.13
27.14
CSJN, Fallos, 198: 78, Prov. de Santiago del Estero v. Enrique Compagno, 1944, exi ge
que el caso sea consi der ado, por funci onar i os i mpar ci al es, como r equi si to i ntegr ante de l a
gar ant a de l a defensa. WADE menci ona separ adamente l a defensa y l a r egl a contr a el
pr ejui ci o (op. cit.)
EL ADMI NI STRADOR
I I -47
nari o est en forma muy marcada ori entada en determi nada di recci n, que pueda
perjudi car l a objeti vi dad de l a deci si n; b) l a parci al i dad personal , o sea acti tud
mani fi esta en favor o en contra de una de l as partes en l i ti gi o.
15
En el pri mer
caso, es fundamental evitar, como se ha dicho con agudeza, a los fundamentalistas,
16
a l os fanti cos y l os cruzados.
17
Con todo, aqu ocurre l o mi smo que con l a desvi a-
ci n de poder:
18
una cosa es establ ecer el pri nci pi o y otra muy di sti nta l ograr
aportar el ementos de prueba sufi ci entes como para generar l a fuerza de convi c-
ci n en qui en ha de resol ver, en el senti do de que el vi ci o efecti vamente exi ste.
Tratndose de una acti tud subjeti va del agente, ser necesari o encontrar sus
mani festaci ones objeti vas: antecedentes, acti tudes asumi das ante otros hechos o
ci rcunstanci as, expresi ones parci al es verti das respecto de l a persona del i nteresa-
do en l as actuaci ones, o de categor as de personas en l as cual es el i nteresado
encuadra di rectamente.
19
Todos l os medi os de prueba son admi si bl es, i ncl uso l a
i ndi ci ari a,
20
para acredi tar l a exi stenci a del prejui ci o personal del agente a l os
efectos de su recusaci n.
27.3. El prejuzgamiento como causal de recusacin
Fi nal mente, cuando el procedi mi ento es de ti po fundamental mente contradi cto-
ri o, p. ej. cuando hay dos o ms parti cul ares en pugna por l a obtenci n de un
pri vi l egi o (v. gr. i mposi ti vo) o de una autori zaci n (p. ej. para radi caci n de i ndus-
tri as extranjeras al amparo de un rgi men de promoci n); o cuando di versos par-
ti cul ares se di sputan una l i ci taci n o un concurso, l os funci onari os i ntervi ni entes
deben, obvi o es seal arl o, guardar total y objeti va i mparci al i dad en l a trami ta-
ci n. La fal ta de tal i mparci al i dad, mani festada en el prejuzgami ento, es una
causal i nel udi bl e de recusaci n.
21
Lo mi smo es apl i cabl e a l os sumari os admi ni strati vos, en l os cual es el ofi ci al
i nstructor o sumari ante, qui en ti ene por funci n averi guar l os hechos sobre l os
cual es puede versar una ul teri or sanci n, debe tambi n guardar i mparci al i dad y
evi tar el prejuzgami ento. Esto hab a si do as expresamente reconoci do por l a
Procuraci n del Tesoro de l a Naci n, aun en ausenci a de normas l egal es o regl a-
27.15
BOSCH, op. cit., p. 106, di sti ngue cuatr o for mas de par ci al i dad o pr ejui ci o.
27.16
Es l o que, con cr i ter i o ms gener al , objeta POPPER, a l os seudo poseedor es de ver dades
absol utas en cuesti ones ter r enal es, tal como l o expl i camos en el cap. I , Par te gener al del t. 1.
27.17
En pal abr as de DAVI S, KENNETH CULP, Bi as of Admi ni str ati ve Offi cer s, t. 32, Minnesota
Law Review, 1948, p. 208, ci tado por BOSCH, op. cit., p. 107; DAVI S, Administrative Law Text, St.
Paul , West, 1972, 3 ed., p. 247.
27.18
Ampl i ar supra, t. 3, cap. I X, Vi ci os de l a vol untad, 7, Ar bi tr ar i edad.
27.19
Cl ar o ejempl o de esto son l as expr esi ones peyor ati vas en mater i a r aci al , r el i gi osa, etc.,
cuando asumen gr ados muy acusados de sectar i smo. Tambi n, deci si ones pal mar i amente
di fer entes a l as del mundo ci vi l i zado occi dental .
27.20
I gual que en l a desvi aci n de poder : t. 3, cap. I X, 6, Desvi aci n de poder .
27.21
Como destaca HUTCHI NSON, t. 1., op. cit., p. 129, apar tar a un funci onar i o por opi ni ones
ver ti das en otr os pr ocedi mi entos, en l a ctedr a o en el l i br o es contr ar i o a l os fi nes de l a nor ma
que establ ece l a r ecusaci n. No es una causal par a ser uti l i zada con excesi va l ati tud.
mentari as expresas, y l a sol uci n es correcta si se ti ene en cuenta que el l a devi ene
natural mente de l a regl a consti tuci onal del debi do proceso en senti do sustanci al ,
uno de cuyos pri meros requi si tos es el ser tratado por l a autori dad con objeti vi dad
e i mparci al i dad, esto es, entre otras cosas, si n prejuzgami ento. En verdad, el
prejuzgami ento es un grado ms agudo y objetabl e de parci al i dad que el prejui ci o
personal ; es, si se qui ere, el grado mxi mo de parci al i dad que puede encontrarse
en un funci onari o, previ o a l a deci si n mi sma. Ha di cho as aquel organi smo que:
Es exacto que l a causal de prejuzgami ento no se encuentra previ sta en l a
regl amentaci n del art. 41, punto XI I del decreto-l ey N 6.666/57
22
y tambi n l o es
que esta materi a de recusaci n, por su propi a ndol e, resul ta de i nterpretaci n
restri cti va, como l o ti enen deci di do en forma rei terada tanto el fuero penal como el
ci vi l ,
23
pero tambi n l o es, segn con aci erto se expresa a fs. 42, que, si bi en el
i nstructor no juzga y en consecuenci a no prejuzga, emi te en cambi o opi ni n res-
pecto del caso y rene l os el ementos de jui ci o sobre l os cual es ha de basarse en
defi ni ti va el veredi cto de l a Admi ni straci n. Ci rcunstanci as todas el l as que obl i -
gan al sumari ante a guardar i mparci al i dad en el ejerci ci o de tan fundamental es
tareas. La i mparci al i dad exi gi da a l as personas ofi ci al es del proceso, cual qui era
sea su cometi do, se encuentra nsi ta en l a natural eza de l a i nvesti gaci n, porque
hace a l a esenci a mi sma de l a funci n juri sdi cci onal . De modo tal que, si se advi r-
ti era en el sumari ante una parci al i dad mani fi esta o tan sl o una forma en exceso
subjeti va o poco ecuni me de reci bi r l as probanzas perti nentes, deber a a mi jui ci o
ser separado del proceso admi ni strati vo por sospechoso de parci al i dad aun cuando
l a causa de recusaci n no estuvi era taxati vamente previ sta en l a norma regl a-
mentari a.
24
28. La recusacin sin expresin de causa
El decreto-l ey no admi te este modo de recusar; si n embargo, no es tan convi ncente
l a excl usi n de l a recusaci n si n causa en el procedi mi ento admi ni strati vo, mxi -
me si se ti ene en cuenta que sta sl o puede uti l i zarse una vez, que al produci r l a
automti ca separaci n del funci onari o recusado no requi ere trami taci n al guna y
por l o tanto no demora en absol uto el trmi te ni requi ere prueba, etc.
A el l o cabe sumar que por l o general ms que una recusaci n sin causa se
trata en verdad de una recusaci n si n expresar l a causa:
1
si empre es desagrada-
27.22
En sta como en muchas otr as mater i as de der echo admi ni str ati vo, es fr ecuente que el
cr i ter i o uti l i zado par a i nter pr etar una nor ma pueda ser manteni do en el ti empo, aun despus
de haber l ar gamente cesado l a vi genci a de aqul l a. Es l o que ocur r e en el pr esente caso, en que
el decr eto-l ey 6.666/57 fue der ogado por el decr eto-l ey 22.140/80, que a su vez fuer a der ogado
por l a l ey 25.164. Ver supra t. 1 cap. XI I I , Agentes pbl i cos.
27.23
Fallos, 4: 746 y 1: 525; LL, 110: 936 y 112: 790. ODERI GO, Derecho Procesal Penal, t. 1, p.
149, y COLOMBO, Cdigo de Procedimientos Civiles, t. 2, p. 669.
27.24
28.1
Como acer tadamente expr esa el ar t. 14 del Cdi go Pr ocesal Ci vi l y Comer ci al de l a
Naci n.
EL ADMI NI STRADOR
I I -49
28.2
Conf. HUTCHI NSON, t. 1, op. cit., p. 135. Este autor r ecuer da que l a r ecusaci n si n causa
der i va de l a r ecusaci n por causa que puede r eser var se, jur ando no pr oceder con mal i ci a, que
conten a l a anti gua l egi sl aci n espaol a (Par ti das 3 y 9); y que suel e entender se r especto de
este i nsti tuto que consti tuye un i nsti tuto uti l i zado por el l i ti gante par a el egi r al agente que va
a r esol ver el asunto, cuando, en r eal i dad r esul ta necesar i o par a el par ti cul ar par a obtener l a
separ aci n del pr ocedi mi ento del agente subjeti vamente i ncompetente, por i mpedi mento o
sospecha; consti tuyendo una gar ant a de buena justi ci a que debi er a aceptar se en el pr ocedi -
mi ento admi ni str ati vo, dado que el agente que ha si do i nfl ui do r eal mente por el i nter s, el odi o
o l a ami stad, pudi er a no abstener se de conocer en el asunto y tendr amos as el mayor de l os
mal es, que es l a i njusti ci a consci ente y mal i ci osa.
29.1
Expl i cada ya en el t. 1, cap. XI I I , 1, La di sti nci n doctr i nar i a entr e funci onar i o y
empl eado pbl i co, 2, Cr ti ca conceptual y 3, Conti nuaci n. Cr ti ca l egal .
bl e recusar por parci al i dad mani fi esta o enemi stad personal , p. ej. y el i nsti tuto de
l a recusaci n si n expresi n de causa vi ene a sol uci onar esa di fi cul tad en forma
aceptabl e para el parti cul ar y l a admi ni straci n.
Por otra parte, de admi ti rse como aqu postul amos l a recusaci n si n expresar
l a causa, el l a no podr a en pri nci pi o ser uti l i zada como mani obra di l atori a, preci -
samente porque no requi ere trami taci n al guna de prueba o al egaci n y puede ser
deci di da de i nmedi ato; todo el l o nos l l eva a l a concl usi n que debi era admi t rsel a.
2
29. Personas que pueden ser recusadas
29.1. En general
La regl a es que todo funci onari o o empl eado puede ser recusado, en l a medi da que
su parti ci paci n sea trascendente en el procedi mi ento: no sl o por l o tanto el fun-
ci onari o que debe tomar l a deci si n fi nal , si no tambi n aquel l os que toman l as
deci si ones de trmi te tal es como apertura a prueba, gobi erno, producci n y con-
trol de l a prueba, etc. Por l a mi sma razn, es i mportante l a recusaci n de l os
funci onari os que emi tan pareceres tcni cos o i nformes sobre cuya base se el abora-
r l uego l a deci si n fi nal . Un caso t pi co es el de l os jurados, que si bi en no deci den
formal mente, l o ci erto es que emi ten opi ni n fundada sobre l a cual l uego se toma-
r l a resol uci n en el concurso. Lo mi smo cabe deci r de l as Juntas de Di sci pl i na y
de l os organi smos tcni cos de i nformaci n o asesorami ento l etrado o de otra ndo-
l e. Este cri teri o ampl i o es de antao el receptado por l as normas, p. ej. el art. 6
del decreto-l ey, que di ce en forma general que Los funcionarios y empleados
pueden ser recusados; i ncl uso l a el ecci n termi nol gi ca evi denci a l a i ntenci n
normati va de dar ampl i tud al i nsti tuto de l a recusaci n. Advi rtase que no es sta
si no una ms de l a total i dad de normas que establ ecen l a si noni mi a entre funci o-
nari o y empl eado.
1
En l a l ey naci onal de empl eo pbl i co 25.164 y en general en l as
dems normas provi nci al es tambi n se empl ean l as expresi ones empl eo pbl i co,
agente pbl i co, servi ci o ci vi l y personal , que son omni comprensi vas. Aun
ms, el decreto-l ey de procedi mi ento admi ni strati vo, al referi rse a funci onari os y
empl eados no sl o ha queri do comprender a l os agentes i ncorporados al entonces
l l amado Estatuto (hoy l ey 25.164, l ey marco de regul aci n de empl eo pbl i co
29.2
Esto l l eva a un i nter r ogante que ya hi ci er a MESSI NEO, sobr e l os al cances de l a abr ogaci n
de una nor ma abr ogator i a. Ver nuestr o ar t. La justi ci a admi ni str ati va en l a Pr ovi nci a de
Buenos Ai r es (Una contr ar r efor ma i nconsti tuci onal ), ED, 30-XI -01.
29.3
Ley 25.164, ar ts. 1 a 3. Comp. SARMI ENTO GARC A y PETRA RECABARREN, op. cit., p. 170.
29.4
La Pr ocur aci n del Tesor o de l a Naci n ha decl ar ado expr esamente que el asesor
jur di co a cuyo car go se encuentr a l a emi si n de un di ctamen pr evi o a un acto admi ni str ati vo
es un funci onar i o suscepti bl e de r ecusaci n, en l os tr mi nos del ar t. 6 de l a l ey n 19.549
(Dictmenes, 214: 166).
29.5
PTN, Dictmenes, 130: 103, que agr ega a r engl n segui do, mxi me si con el l o se pr eten-
di er a un efecto sine die y con r el aci n a cual qui er ti po de pl anteami ento que for mul ar e el
r ecusante. Por otr a par te, di cho or gani smo asesor ha decl ar ado que el i nsti tuto de l a excusa-
ci n es per sonal , no or gni co, y si n descontar que, en una mi sma causa, pueden estar
i nvol ucr ados en concr eto ms de un agente, no r esul tan vi abl es l as r ecusaci ones o excusaci ones
i ndi scr i mi nadas r especto de todos l os i ntegr antes de un r ea o sector de un or gani smo o
r especto de l a dependenci a toda (PTN, Dictmenes, 195: 191; 198: 34). No es pr ocedente l a
r ecusaci n genr i ca (PTN, Dictmenes, 193: 192; 200: 68; 210: 156; 214: 166).
29.6
PTN, Dictmenes, 130: 103; 121: 43; 126: 225; 210: 156; 214: 166.
29.7
BI ELSA, Derecho administrativo, op. cit., p. 20; 1964, 6 ed., p. 23. En l os casos ocur r entes
se han excusado expr esamente de i nter veni r o han omi ti do i nter veni r .
naci onal ),
2
si no tambi n a l os agentes pbl i cos excl ui dos de l pero que actan en
l a admi ni straci n pbl i ca: asesores de gabi nete, secretari os de Estado, mi ni stros,
etc.
3
En consecuenci a de l o expuesto, ni ngn agente de l a admi ni straci n pbl i ca,
cual qui era fuera l a denomi naci n de su cargo o funci n, est excl u do de l a regl a
de i mparci al i dad que obl i ga a su necesari a separaci n del asunto cuando se da
al guna de l as causal es de recusaci n previ stas en l a l ey o en l os pri nci pi os de
justi ci a natural que deben regi r el probl ema.
4
29.2. I ndividualizacin del o los recusados
La recusaci n es desde l uego a personas determi nadas, si endo en su consecuenci a
total mente i nadmi si bl es l as recusaci ones i ndi scri mi nadas contra todos l os i nte-
grantes de un determi nado organi smo.
5
Por el l o, si se recusan vari as personas,
l as causal es deben ser al egadas i ndi vi dual mente y debi damente acredi tadas en
cada caso con rel aci n a cada una de l as personas a que concretamente vaya
di ri gi da l a recusaci n.
6
29.3. El caso del Presidente, el J efe de Gabinete y los ministros
Por fi n, en l o referente al Presi dente de l a Naci n, Jefe de Gabi nete de Mi ni stros
y l os dems mi ni stros y secretari os de Estado, no nos parece absurda
7
l a posi bi -
l i dad de que el l os se excusen o sean recusados cuando ti enen que deci di r cuesti o-
nes en l as cual es estn personal mente i nteresados. Esta cuesti n ha si do resuel ta
por el decreto-l ey en forma favorabl e a l a recusaci n. En efecto, si un candi dato a
Presi dente ti ene un jui ci o contra l a Naci n, parecer a que hay i ncompati bi l i dad
moral en que, el ecto Presi dente, di ctara un decreto desi sti endo del jui ci o por parte
de l a Naci n. Del mi smo modo, si un empresari o est i nteresado en una contro-
EL ADMI NI STRADOR
I I -51
versi a admi ni strati va y l uego resul ta nombrado mi ni stro del ramo, parecer a tam-
bi n que exi ste cl ara i ncompati bi l i dad en que resuel va como mi ni stro su propi a
controversi a parti cul ar. Por el l o es que cuando hay causal de i ncompati bi l i dad en
que el Presi dente o un mi ni stro deci dan una cuesti n, es tan obl i gatori a l a
excusaci n como procede a su vez l a recusaci n de estos. Y en tal es casos el proce-
di mi ento a segui r es que se resuel va por Decreto del P.E. cul es el mi ni stro que
debe i nterveni r i nteri na o susti tuti vamente en l a cuesti n,
8
o que el Presi dente
del egue el mando a ese sl o efecto en el Vi cepresi dente de l a Naci n; en otra va-
ri ante, si el acto i mpugnado no es del propi o Jefe de Gabi nete de Mi ni stros, ser a
tambi n concebi bl e que l a potestad de deci si n del recurso del que se trate sea
del egada,
9
i gual mente, por decreto del P.E., en el Jefe de Gabi nete de Mi ni stros.
Si empre sern mejores estos procedi mi entos excepci onal es, que permi ti r que
un funci onari o deci da desde l a funci n pbl i ca una controversi a o cuesti n en l a
que est personal y pri vadamente i nteresado. Es ms correcto y moral l o pri mero
que l o segundo y dado que, en defi ni ti va, nuestro rgi men de gobi erno es el repu-
bl i cano (art. 1 de l a Consti tuci n), creemos que l a sol uci n jur di ca debe i ncl i nar-
se haci a esa correcci n y moral i dad y no a l o contrari o.
10
30. Excusacin. Causales que la hacen obligatoria o facultativa
El art. 6 del decreto-l ey remi te al art. 30 del Cdi go Procesal : todo funci onari o
que se hal l are comprendi do en al guna de l as causas de recusaci n menci onadas
en el art cul o 17 deber excusarse. Asi mi smo podr hacerl o cuando exi stan otras
causas que l e i mpongan abstenerse de conocer [...], fundadas en moti vos graves de
decoro o del i cadeza. En consecuenci a de el l o, el funci onari o ti ene l a obligacin
l egal de excusarse en l os supuestos del art. 17, que ya hemos anal i zado;
1
fuera de
tal es supuestos, en parti cul ar en l as hi ptesi s de moti vos graves de decoro o del i -
cadeza, el funci onari o tendr a segn el art. 30 del Cdi go Procesal l a facul tad pero
no l a obl i gaci n de excusarse.
Ahora bi en, estas di sposi ci ones respecto al procedi mi ento admi ni strati vo no
pueden consi derarse derogatori as de l as dems normas que ri gen el comporta-
29.8
El decr . del 11-I -1963, B.O. del 16-I -1963, admi ti l a excusaci n, en un r ecur so jer r qui -
co, del mi ni str o de Econom a Ar t. 2: El r ecur so de r efer enci a ser tr ami tado por i nter medi o
del Mi ni ster i o de Educaci n y Justi ci a; en l ugar de cambi ar el funci onar i o, cambi a el mi ni ste-
r i o de tr ami taci n: el l o, desde el punto de vi sta pr cti co, r esuel ve l a cuesti n. En l os casos de
excusaci n o r ecusaci n de un mi ni str o el r ecur so se tr ami tar actual mente en l a Jefatu-
r a de Gobi er no. Si l a excusaci n o r ecusaci n l o fuer a de ste, cor r esponder a que se tr ami tar a
en pr esi denci a.
29.9
Como di ce el i nc. 4 in fine del ar t. 100 de l a Consti tuci n naci onal : Ejer cer l as funci ones
y atr i buci ones que l e del egue el pr esi dente de l a naci n. Ver tambi en supra, t. 1, cap. XI I , Los
r ganos del Estado, 9, Del egaci n y 10, Admi si bi l i dad y car acter es de l a del egaci n.
29.10
Conf. r especto a l a admi si bi l i dad de r ecusar l os mi embr os del gabi nete mi ni ster i al , WADE,
Administrative Law, op. cit., pp. 140-1. En Costa Ri ca se admi te l a r ecusaci n de l os mi ni str os
per o no del Pr esi dente de l a Repbl i ca: ar t. 236, i nc. 5.
30.1
Ver supra, 26, Causal es comunes de r ecusaci n y excusaci n.
mi ento de l os agentes pbl i cos, si no que deben i ntegrarse a el l as. Por l o tanto y
confor me al i nci so k) del art. 23 del rgi men de l a funci n pbl i ca, l ey 25.164, el
agente ti ene tambi n el deber de excusarse de i nterveni r en toda actuaci n que
pueda ori gi nar i nterpretaci ones de parci al i dad. La causal de i mparci al i dad ya l a
hemos comentado,
2
al l nos remi ti mos: es vl i do entonces a nuestro cri teri o tanto
para l a recusaci n como para l a excusaci n. En consecuenci a de tal es normas, el
agente ti ene l a obl i gaci n de excusarse en l os supuestos en que l a recusaci n es
procedente; tambi n en l os supuestos en que su actuaci n pueda ori gi nar i nter-
pretaci ones de parci al i dad. Y puede asi mi smo excusarse al egando moti vos gra-
ves de decoro o del i cadeza. En cambi o y a estar a l a parte fi nal del art. 30 del
Cdi go Procesal , No ser nunca moti vo de excusaci n el parentesco con otros
funci onari os que i ntervengan en cumpl i mi ento de sus deberes. Si el funci onari o
no cumpl e con su deber de excusarse i ncurre en una fal ta admi ni strati va que
ori gi na su responsabi l i dad di sci pl i nari a y ci vi l ;
3
si n perjui ci o de que su actuaci n
puede tambi n i nval i dar el acto.
4
En cuanto a qui nes estn obl i gados a excusarse, l a norma del art. 6 no hace
excl usi n al guna. Otras l egi sl aci ones han l i mi tado l a obl i gaci n de excusarse a
qui enes tengan facul tad de deci si n o que sea su mi si n di ctami nar o asesorar,
5
l o que no parece pl enamente justi fi cabl e, a menos que se enti enda facul tades de
deci si n en senti do omni comprensi vo de deci si ones de mero trmi te. De todos
modos, pareci era que qui en debe produci r un i nforme, di l i genci ar una prueba,
etc., tambi n ti ene que estar raci onal mente comprendi do en l a obl i gaci n.
6
El rgi men del personal , por l o dems, establ ece l a obl i gaci n de excusarse
para todos l os agentes si n excepci n al guna.
31. Trmite
Una vez que el agente formul a su excusaci n, debe el evarl a de i nmedi ato a cono-
ci mi ento del superi or jerrqui co, qui en resol ver si n sustanci aci n dentro de l os
ci nco d as: no parece necesari o formar i nci dente por separado. Por l o dems l a
norma habl a de que si el superi or desesti mare l a excusaci n devol ver las actua-
ciones al i nferi or para que prosi ga i ntervi ni endo en el trmi te, l o cual sugi ere
que ha si do el expedi ente pri nci pal el que se el ev a su conoci mi ento.
30.2
Ver supra, 27, Otr as causal es de r ecusaci n.
30.3
En este senti do l a l ey espaol a en su ar t. 20, i nc. 2, ap. 5), acl ar a expr esamente que La
no abstenci n en l os casos en que pr oceda dar l ugar a r esponsabi l i dad. En cambi o, l a l ey
25.188 de ti ca pbl i ca contempl a en su ar t. 17 l a nul i dad del acto en l os supuestos que der i van
de l os ar ts. 13 a 15. Ver FRANDSEN, op. loc. cit.
30.4
Cl ar o est que, como di ce GONZLEZ PREZ, Comentarios a la ley de procedimiento admi-
nistrativo, op. cit., p. 168, l a i nval i dez no se pr oduce necesariamente, per o puede pr oduci r se
en l os casos en que el moti vo de abstenci n tenga i nfl uenci a deci si va en l a for maci n de l a
vol untad del r gano.
30.5
As Pr ov. de Buenos Ai r es, 6; Cr doba, 60; Mendoza, ar t. 116.
30.6
Comp. SARMI ENTO GARC A y PETRA RECABARREN, op. cit., p. 170.
EL ADMI NI STRADOR
I I -53
Si bi en esto puede provocar una breve i nterrupci n del trmi te normal del
expedi ente, pensamos que es una demora i ntrascendente, y que no justi fi ca for-
mar i nci dente por separado.
1
En cambi o, provoca al guna preocupaci n que l as
partes y l os terceros parti ci pantes en el procedi mi ento, que estn i nvol ucrados en
gran nmero de l as posi bl es causal es de excusaci n y recusaci n, sean manteni -
dos al margen de esta di scusi n. As como cuando el parti cul ar recusa al funci o-
nari o ste ti ene oportuni dad de i ncorporar su i nforme al expedi ente, pronunci n-
dose sobre l as causal es al egadas, as tambi n cuando es el funci onari o el que se
excusa deber a darse trasl ado al parti cul ar afectado por l a excusaci n para que
tome parte en el debate. La omi si n puede confi gurar una l esi n al pri nci pi o de l a
garant a de defensa del parti cul ar y a una razonabl e i gual dad de l as partes en el
procedi mi ento, mxi me cuando l a parte fi nal del art. 6 establ ece que Las resol u-
ci ones que se di cten con moti vo de l os i nci dentes de recusaci n o excusaci n y l as
que l os resuel van sern i rrecurri bl es.
Dada l a transgresi n consti tuci onal que as se produci r a y el vi ci o adi ci onal de
desvi aci n de poder que en su consecuenci a puede acarrear al acto, esti mamos
que es ms acorde a derecho dar trasl ado a l as partes, antes de di ctar resol uci n,
sobre todo si sta ha de ser desesti matori a de l a excusaci n.
VI. Responsabilidad del administrador
32. Caracteres de la responsabilidad civil. Remisin
La vi ol aci n o el i rregul ar cumpl i mi ento de l os deberes y facul tades del admi ni s-
trador, hace al mi smo responsabl e no sl o admi ni strati va y penal mente, si no
tambi n ci vi l mente. Es de recordar en este l ti mo aspecto que el art. 1112 del
Cdi go Ci vi l establ ece: Los hechos y l as omi si ones de l os funci onari os pbl i cos en
el ejerci ci o de sus funci ones, por no cumpl i r si no de una manera i rregul ar l as
obl i gaci ones l egal es que l es estn i mpuestas, son comprendi dos en l as di sposi ci o-
nes de este T tul o.
El l o si gni fi ca segn expl i cbamos ya en otra parte, que el funci onari o es res-
ponsabl e por l os hechos y omi si ones que i mpl i quen un i rregul ar cumpl i mi ento de
l a funci n, si n que sea necesari o que ese acto o hecho real i zado u omi ti do estuvi e-
ra expresamente contempl ado en al guna norma l egal o regl amentari a.
1
Adems
l as di sposi ci ones consti tuci onal es en parti cul ar obl i gan al funci onari o, como as
tambi n l o hacen l as supranaci onal es
2
y su omi si n de respetar l os derechos i ndi -
vi dual es de l os habi tantes l o hace responsabl e ante el damni fi cado. La responsabi -
31.1
El l o, no obstante l o di spuesto en l a l ti ma par te del ar t. 6, que habl a de l os i nci dentes
de r ecusaci n y excusaci n.
32.1
Ampl i ar supra, t. 2, cap. XI X, La r esponsabi l i dad ci vi l de l os funci onar i os.
32.2
Esto es der i vaci n r azonada del fal l o Arce, CSJN, LL, 1997-F, 697, con nota Los der echos
humanos no son par a, si no contr a el Estado, LL, 1997-F, 696, r epr oduci da en nuestr a obr a
Cien notas..., op. cit., 76, p. 165.
l i dad es en pri mer l ugar por el dao pecuni ari amente apreci abl e causado; as p.
ej. si el obstacul i zar a un parti cul ar hacer una reserva de cobrar i ntereses (o
formul ar reserva de recl amar i ndemni zaci ones por el dao ocasi onado a un veh -
cul o, etc.) i mpl i ca el decai mi ento del derecho del parti cul ar, entonces el funci ona-
ri o ser personal mente responsabl e frente a l por esa prdi da de su derecho, y
deber en tal caso i ndemni zarl e el monto del dao que el mi smo perdi de recl a-
mar por su hecho i rregul ar. Pero es de recordar tambi n que el funci onari o es
i gual mente responsabl e por el dao moral que ocasi one al tercero.
33. I mportancia prctica de la responsabilidad civil del funcionario
Esa responsabi l i dad del funci onari o va en ci ertos casos l i gada a l a responsabi l i dad
del Estado y en tal es hi ptesi s, en vi rtud de l a conjunci n de ambas responsabi l i -
dades, ser necesari o que el damni fi cado demande conjuntamente al funci onari o
y al Estado.
1
La demanda contra el funci onari o por daos y perjui ci os, adems de
su si gni fi cado concr eto como acci n de r esar ci mi ento, ti ene tambi n una
transcendenci a ms uni versal y permanente por su conteni do puni ti vo sobre el
funci onari o negl i gente; no debe por el l o ser dejada de l ado en el total de l os medi os
de defensa de que di spone el parti cul ar contra el Estado.
2
Por el l o cabe otra vez aqu recordar a HAURI OU: No hay apenas materi as de
derecho pbl i co ms i mportantes que stas de l a responsabi l i dad pecuni ari a de
l as admi ni straci ones pbl i cas y de l os funci onari os. El l as no ti enen sol amente un
i nters de orden consti tuci onal . Ni se trata sol amente de saber si l a v cti ma de un
dao ser i ndemni zada ms o menos seguramente; hay tambi n y sobre todo, una
cuesti n de garant a consti tuci onal de l a l i bertad; si , desde un punto de vi sta
admi ni strati vo, puede parecer ventajoso que l a v cti ma del dao sea i nci tada a
persegui r a l a admi ni straci n ms bi en que al funci onari o, desde un punto de
vi sta consti tuci onal , se debe desear que l as costumbres de persegui r personal -
mente a l os funci onari os ante l os tri bunal es judi ci al es no sea compl etamente aban-
donada, porque la eventualidad de la responsabilidad pecuniaria es todava el
mejor remedio que se ha encontrado para impedir las prevaricaciones de los
funcionarios.
3
33.1
Como l o hi zo con her o smo y esp r i tu ejempl i fi cador Tarnopolsky en el patti co caso que
l e toc vi vi r : LL, 1996-C, 439. Per di da l a vi da de padr es y her manos, ya l o menos que se puede
hacer es ar r i esgar l a pr opi a en, al menos, el casti go ci vi l de sus r esponsabl es. La CSJN r echaz
l os r ecur sos extr aor di nar i os, i mponi endo a l os demandados el 90% de l as costas, LL, 1999-E,
778.
33.2
Supra, t.2, cap. XVI I I y XI X de l a 3 ed., XI X y XX de l a pr esente ed.
33.3
HAURI OU, La jurisprudence administrative de 1892 1929, t. I , Par s, 1928, p. 649. La
bastar di l l a es nuestr a. Hemos tr anscr i pto nuevamente aqu l a ci ta de HAURI OU ya i ncl ui da en el
t. 2, cap. XI X, Responsabi l i dad ci vi l de l os funci onar i os y XX, Responsabi l i dad de concesi ona-
r i os y estado, par a destacar l a i mpor tanci a del tema; con todo, es obvi o que el pr obl ema de
fondo no se sol uci ona sl o con l a r esponsabi l i dad ci vi l del funci onar i o. Par a otr as medi das que
podr an encar ar se ver supra, cap. I , Las par tes de este vol ., nota 13.13.
EL ADMI NI STRADOR
I I -55
La l ey 25.188 de ti ca pbl i ca
4
permi te obtener reparaci ones ci vi l es en sede
penal , sea del propi o Estado (art. 26) o de l as v cti mas o terceros (art. 27 i nc. 2),
agregando el decomi so y mul tas (arts. 26, 30, 38) ms l as costas (arts. 27 y 28). Es
un gran paso en l a buena di recci n, al menos normati vamente. Resta ver qu
ocurre en l a real i dad.
33.4
CAPUTI , La tica..., op. cit., p. 41 y nota 119, qui en seal a l a conexi n entr e r esponsabi l i -
dad y cor r upci n. Por su par te PREZ HUALDE, ALEJANDRO, Constitucin y economa, Buenos
Ai r es, Depal ma, 2000, pp. 79-82, r ecuer da que es una for ma de desvi aci n de poder . El tema,
que i ntr oduji mos desde l a cuar ta edi ci n del t.1 (cap. XVI ; r ei mpr esi n de l a 5 ed., 2000), se ha
i do abr i endo cami no en el der echo admi ni str ati vo.
Captulo I I I
LD8 PE0uP8D8 A0HINI8TPATIVD8
I. Concepto
1. Concepto amplio
1.1. Medios de proteccin
Recursos admi ni strati vos, en senti do ampl i o,
1
ser an l os r emedi os o medi os de
protecci n del i ndi vi duo para i mpugnar l os actos lato sensu y hechos admi -
ni strati vos que l o afectan y defender sus derechos frente a l a admi ni straci n.
2
Pero l a tendenci a se i ncl i na a desenfati zar este medi o y habl ar, ms en general ,
de una peti ci n,
3
r emedi o,
4
etc. Es el mi smo cri teri o que ya expl i camos para el
derecho procesal admi ni strati vo: pri vi l egi ar l a pretensi n procesal y no l a acci n
que l a arti cul a.
Por de pronto, cabe di sti ngui r l os recursos en el procedi mi ento admi ni strati vo
y en el proceso judi ci al . Los recursos exi stentes contra l a acti vi dad admi ni strati -
va se di vi den pues en a) admi ni strati vos y b) judi ci al es (que a su vez cabe di sti n-
gui r segn sean acci ones o recursos di rectos
5
y que pueden ser ms o menos
1.1
Ver CANOSA, ARMANDO N., Los recursos administrativos, Buenos Ai r es, baco, 1996, p. 59 y
ss.; El concepto de r ecur so admi ni str ati vo, en AA.VV., Derecho admi ni strati vo, Buenos
Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1998, p. 584 y ss.; Los r ecur sos, en UNI VERSI DAD AUSTRAL, Procedimiento
administrativo, Buenos Ai r es, Ci enci as de l a Admi ni str aci n, 1998, p. 97 y ss.; BOTASSI , CARLOS,
Procedimiento administrativo de la Provincia de Buenos Aires, La Pl ata, Pl atense, 1988, p.
289.
1.2
Ver CANOSA, Los recursos administrativos, op. cit., p. 66; BI ANCHI , ALBERTO B., Ti ene
fundamentos consti tuci onal es el agotami ento de l a i nstanci a admi ni str ati va?, LL, 1995-A, 397
y nota 62; GARC A DE ENTERR A, EDUARDO y FERNNDEZ, TOMS RAMN, Curso de derecho administra-
tivo, t. I I , Madr i d, Ci vi tas, 1999, 6 ed., cap. XXXI I I , I , 1, p. 503; 2000, 7 ed., p. 509.
1.3
Tal es el senti do que l e damos a GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, op. cit., 6 ed., cap. XXI I ,
VI -1-A, p. 476 y ss; 7 ed., op. cit., p. 480, aunque tambi n es posi bl e dudar de nuestr a l ectur a.
1.4
ABERASTURY (H.), PEDRO y CI LURZO, MAR A ROSA, Curso de procedimiento administrativo,
Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1998, p. 137.
1.5
Ver supra, t. 1, cap. I X, Las funci ones del poder , 13, Recur soo acci njudi ci al y
facul tades jur i sdi cci onal es de l a admi ni str aci n.
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO I I I -2
ampl i os segn l os di sti ntos cdi gos procesal admi ni strati vos o contenci osoadmi -
ni strati vos.)
6
Los pri meros se trami tan ante l as autori dades admi ni strati vas (o autori dades
no admi ni strati vas pero que ejerzan funci n admi ni strati va);
7
l os segundos son
l os que se trami tan ante un tri bunal de justi ci a, i mparci al e i ndependi ente segn
el si stema consti tuci onal argenti no.
8
Exi sten desde l uego muchas si mi l i tudes en-
tre proceso y procedi mi ento y sus respecti vos recursos.
9
1.2. Carga del administrado y privilegio incausado de la administracin.
Valladar para el acceso a la justicia
10
Pero hay una parti cul ari dad en di versos pa ses, entre el l os el nuestro, que contri -
buye a darl e al recurso admi ni strati vo otro aspecto menos hal ageo: el de un
autnti co pri vi l egi o de l a Admi ni straci n y, correl ati vamente el de una carga
efecti va del admi ni strado
11
para acceder a l a tutel a judi ci al . Hasta puede ser un
ri esgo y un pel i gro si se admi te, como en teor a se l o hace entre nosotros, la
1.6
Son notabl es a veces l as mar chas y contr amar chas que se pr oducen. A veces es l a mano
destr ucti va del l egi sl ador como seal a PERRI NO, PABLO E., Si l enci o admi ni str ati vo y tutel a
judi ci al efecti va en BOTASSI , CARLOS A. (di r ), Temas de Derecho Administrativo. En honor al
Prof. Doctor Agustn A. Gordillo, La Pl ata, LEP Li br er a Edi tor a Pl atense, 2003, p. 482. Otr as
veces es l a mano de l a SCJPBA o de l a CSJN.
1.7
Ver supra, t. 1, cap. I X, 6, Concepto or gni co-mater i al de funci n l egi sl ati va a 8, El
pr obl ema de l a jur i sdi cci n admi ni str ati va, 19, Concl usi n sobr e l a funci n jur i sdi cci onal
de l a admi ni str aci n, a 21, Resumen de l as funci ones del Estado y 22.2, Funci ones de
autor i dades admi ni str ati vas i ndependi entes y t. 3, El acto administrativo, cap. I , 11, El acto
admi ni str ati vo y no l os contr atos admi ni str ati vosde entes no estatal es a 13, Cl ub de
campo y bar r i os cer r ados, donde expl i camos l a cuesti n de l os actos admi ni str ati vos de per so-
nas no estatal es. Ver tambi n infra, cap. XI , Recur so de al zada.
1.8
Ver supra, t 1, cap. VI I , Fuentes naci onal es del der echo admi ni str ati vo, 7, mbi to de
l a l ey fr ente a l a admi ni str aci n a 19, La costumbr e. Concepto y admi si bi l i dad en gener al .
1.9
Ver tambi n MORELLO, AUGUSTO MARI O, Exper i enci as del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo que
pueden contr i bui r al mejor ami ento del pr oceso ci vi l , LL, 1987-A, 1097; ver supra, t. 2, La
defensa del usuario y del administrado, cap. I X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Concepto y
pr i nci pi os gener al es, 1, El pr oceso: concepto ampl i o y ss.
1.10
Ampl i ar infra, 18.3, El pl azo del ar t. 25: sus pr obl emas empi ezan en sede admi ni str a-
ti va, de este cap.; cap. VI I I , 1.3, 1.5, 2.3.2, 2.3.6 y notas 2.15, 2.20, 14.1, 14.2. Tambi n cap. I X,
13, El potestati vo r ecur so de r econsi der aci n pr evi o a l a acci n judi ci al , nota 13.4; cap. X,
1.3, La tendenci a pr opuesta (o r eal ?) y 9.2, Es una espada de Damocl es; cap. XI , 5.2,
El ecci n de l a v a judi ci al .
1.11
GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, op. cit., 6 ed., cap. XXI I I , I , p. 503; 7 ed., p. 509. En i gual
senti do DI EZ SNCHEZ, JUAN JOS, El procedimiento administrativo comn y la doctrina consti-
tucional, Madr i d, Ci vi tas, 1992, p. 239 y sus r efer enci as de p. 241. La per cepci n cl si ca er a que
el autocontr ol de l a admi ni str aci n, por l os r ecur sos de l os par ti cul ar es, es tanto un der echo
como un deber de el l a: GMEZ SANCH S, DANI EL, La i mpugnaci n de l a deci si n en sede admi ni s-
tr ati va, en Manual de derecho administrativo, FARRANDO (H.), I SMAEL y MART NEZ, PATRI CI A R.,
Di r ector es, Buenos Ai r es, Depal ma, 1996, p. 631. Esa per cepci n cambi a con l a nueva jur i spr u-
denci a que i ndi camos infra, nota 16.1; MI LANTA, CLAUDI A A. M., Pr oyecci n de l a tutel a judi ci al
en mater i a admi ni str ati va. La fuer za nor mati va de l a Consti tuci n en l a jur i spr udenci a de l a
Supr ema Cor te de l a Pr ovi nci a de Buenos Ai r es del ao 2002/2003, en BOTASSI (di r ), Temas...,
op. cit., pp. 451-79.
LOS RECURSOS ADMI NI STRATI VOS I I I -3
reformatio in pejus;
12
en Espaa, en cambi o, unni memente se l a rechaza.
13
Cuando
l a tutel a judi ci al es efecti va, el recurso admi ni strati vo es un trmi te mol esto que
se desear a poder evi tar. Cuando el control judi ci al no funci ona, el recurso admi -
ni strati vo se transforma en el ni co remedi o di sponi bl e. En cual qui er caso, es el
preci o que el ci udadano debe pagar para tener acceso a l a v a judi ci al , unas horcas
caudi nas i ncompati bl es con l a garant a de pronto acceso a l a i nstanci a judi ci al .
Por el l o l a respuesta provi sori a que l a doctri na contempornea postul a es que
resul ta una i rrazonabl e restri cci n del acceso a l a justi ci a.
14
El l o, por ser i nnece-
sari os para l a admi ni straci n, que de ruti na no l os resuel ve; por transformar l os
fugas si mos pl azos de i nterposi ci n de l os recursos en pl azos de prescri pci n
15
de
l os derechos sustanti vos;
16
por ser una carga i njusti fi cabl e, demorar el acceso a
l a justi ci a y de hecho desani mar di cho acceso, etc.
Por l o dems, hemos segui do y profundi zado l o que en Espaa se denomi n l a
desvi rtuaci n de l a verti ente garant sti ca de l os recursos; l a desfi guraci n de l os
recursos como medi o de garant a.
17
Y no hemos podi do armar ni mantener un
si stema i ntel i gi bl e y coherente para el ci udadano medi o, l o cual conduce derecha-
mente a l a uni fi caci n del si stema, pues l a experi enci a pasada ha si do, se cuenta,
el conti nuado fracaso de l as pretensi ones de uni fi caci n.
18
En suma y como di ce
SARMI ENTO ACOSTA, l os recursos admi ni strati vos se han defi ni do si empre como
una carga para el parti cul ar, con l a que ha teni do y ti ene que apechar para i nter-
poner posteri ormente el recurso juri sdi cci onal ante el rgano judi ci al competen-
te; ese carcter vi ene tambi n dado por un defi ci ente rgi men jur di co, que ha
contri bui do a l a acentuaci n de una posi ci n pri vi l egi ada de l a admi ni straci n.
1.12
ESCOLA, HCTOR JORGE, Tratado general del procedimiento administrativo, Buenos Ai r es,
Depal ma, 1967, pp. 319-20; 1996, p. 230 y ss.; COMADI RA, JULI O RODOLFO, Modos anor mal es de
ter mi naci n del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, r epr oduci do en Derecho Administrativo. Acto
Admi ni strati vo. Procedi mi ento Admi ni strati vo. Otros Estudi os, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s,
2003, 2 ed. actual i zada y ampl i ada, cap. VI I , p. 177 y ss., esp. 183, texto y nota 539, ver tambi n
p. 134; Procedimiento administrativo y denuncia de ilegitimidad, Buenos Ai r es, 1996, p. 23,
nota 45; Procedimientos Administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos,
Anotada y Comentada, t. 1, Buenos Ai r es, La Ley, 2002, comentar i o al ar t. 1, 2.2, p. 53;
HUTCHI NSON, TOMS, Ley nacional de procedimientos administrativos. Reglamento de la ley
19.549, t. I I , Buenos Ai r es, Astr ea, 1988, p. 351; FI ORI NI , BARTOLOM, Teora jurdica del acto
administrativo, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1969, p. 236; VI LLARRUEL, MAR A SUSANA, Una
apr oxi maci n a l a reformatio in peius en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, ED, 185: 1238; en
el der echo compar ado, TREVI JANO FOS, JOS A., Tratado de derecho administrativo, t. I I , vol . 1,
Madr i d, 1971, p. 436. Ver supra, cap. I I , El admi ni str ador , notas 12.4, 15.6, 15.13 y 15.14.
1.13
Ley 30/1992, ar t. 119; GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, op. cit., 7 ed., cap. XXI I I , p. 531.
1.14
DI EZ SNCHEZ, op. cit., pp. 232, 237, 239, 241 y ss.; BOTASSI , Procedimiento, op. cit., p. 294,
nota 352. Ver en especi al l as l ci das r efl exi ones de CANOSA, Los recursos..., op. cit., p. 102.
1.15
Par a peor , entr e nosotr os se pr etende que sea de caduci dad.
1.16
DI EZ SNCHEZ, op. cit., p. 241, qui en r ecuer da en si mi l ar senti do a GARC A DE ENTERR A y
FERNNDEZ, SANTAMAR A PASTOR, PAREJO ALFONSO, PARADA VZQUEZ y FERNNDEZ PASTRANA.
1.17
SARMI ENTO ACOSTA, MANUEL J., Los recursos administrativos en el marco de la justicia
administrativa, Madr i d, Ci vi tas, 1996, p. 404.
1.18
SARMI ENTO ACOSTA, op. loc. cit.
Todo i ndi ca y l l eva a que l os recursos no se hayan defi ni do como una garant a. Si
a el l o se l e aade el excesi vo ri gor que en determi nadas etapas ha observado l a
juri sprudenci a, es fci l deduci r que el i nsti tuto que anal i zamos se haya converti -
do en una asi gnatura pendi ente del derecho.
19
Hoy en d a se ha afi anzado un
control judi ci al ms i ndependi ente y por el l o habr mayor uso de l a posi bi l i dad
que bri nda el decr. 977/95, de consi derar agotada l a v a admi ni strati va por l a
mera deci si n de cual qui er rgano de rango menor, acudi endo en forma di recta a
l a v a judi ci al y haci endo caso omi so de est pl tora de remedi os.
20
En tal senti do,
el art. 15 del decr. 977/95 hace optati vo el recurso jerrqui co contra l os actos
defi ni ti vos emanados de l os mi ni stros, que anteri ormente exi g a el art. 90 l ti mo
prrafo del regl amento como requi si to para agotar l a v a admi ni strati va (salvo el
derecho del particular). Puede as , a su el ecci n, i nterponer el recurso admi ni s-
trati vo u ocurri r a l a v a judi ci al .
21
En l os procedi mi entos especi al es en que hay un
rgano que acta con i mparci al i dad e i ndependenci a en l a emi si n del pri mer acto
admi ni strati vo,
22
no resul ta apropi ado admi ti r l a revi si n admi ni strati va y cabe
excl usi vamente acudi r en forma di recta a l a v a judi ci al . Es el si stema de l os
tri bunal es admi ni strati vos que emi ten el pri mer acto admi ni strati vo en di versos
pa ses, frmul a que esti mamos l a ms avanzada.
23
2. Diferencias
Ambos recursos di fi eren entonces por l os caracteres que expl i caremos a conti nua-
ci n, auque l a tendenci a es haci a l a uni fi caci n:
1
1.19
SARMI ENTO ACOSTA, op. cit., p. 407.
1.20
Que hasta per mi te hacer cuadr os si npti cos. Ver y compar ar GMEZ SANCH S, op. cit., p.
645, qui en ampl a el cuadr o que hi ci r amos en l a 3 ed., 1980, cap. I I I , p. 8; MI LANTA, Pr oyecci n
de l a tutel a judi ci al ..., en BOTASSI (di r ), Temas..., op. cit.
1.21
As l o hace Mxi co, ar t. 83, establ eci endo el ejer ci ci o de r ecur sos admi ni str ati vos como
una opci n del i nter esado y no como una obl i gaci n: BREWER-CARI AS, Principios del Procedi-
miento Administrativo en Amrica Latina, Bogot, Legi s, 2003, novena par te, secc. I V, 2, p.
287. Asi mi smo, el acto emanado de l a mxi ma autor i dad, ya sea di ctado de ofi ci o o como
r esul tado de l a r esol uci n de un r ecur so admi ni str ati vo, es apto par a agotar l a i nstanci a a fi n
de acceder a l a v a judi ci al , ya que l a i nter posi ci n del r ecur so de r econsi der aci n es optati va
par a el i nter esado, ver FLAX, GREGORI O A., La r azonabi l i dad de l os r ecaudos extr nsecos de l a
acci n admi ni str ati vay su i nci denci a sobr e el der echo a l a jur i sdi cci n: el caso Ramsayy el
agotami ento de l a v a admi ni str ati va, J A, 2003-I I I , supl emento del fasc cul o n 5, p. 54 y ss. Ver
tambi n MI LANTA, Pr oyecci n de l a tutel a judi ci al ..., en BOTASSI (di r ), Temas..., op. cit.
1.22
El l o ocur r e en nuestr o pa s, p. ej., en mater i a de tutel a admi ni str ati va del der echo del
consumi dor , en que l as r esol uci ones di ctadas por l a autor i dad de apl i caci n son deci si ones
l ti mas, no suscepti bl es de ser r evi sadas por una autor i dad super i or y sl o atacabl es en sede
judi ci al , descar tndose por ende l os r ecur sos jer r qui co y de al zada conteni dos en l a L.P.A.:
BERSTEN, HORACI O LUI S, Derecho Procesal del Consumidor, Buenos Ai r es, La Ley, 2004, p. 50.
1.23
Ver nuestr o tr abajo Si mpl i fi cati on of Admi ni str ati ve Pr ocedur e: The Exper i ence of the
Amer i cas, European Public Law Review, en pr ensa.
2.1
GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, op. cit., 7 ed., p. 511, seal an que exi ste una tendenci a
haci a l a pr ocesal i zaci n del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo y que ser a pr ofundamente equ -
voco tr atar de i denti fi car ambas funci ones.
2.1. Autoridad que los decide
En el caso del r ecur so jur i sdi cci onal , l a autor i dad que r esuel ve es un juez
uni personal o un tri bunal col egi ado, pero si empre i mparci al e i ndependi ente, un
tercero desi nteresado del proceso. En el recurso admi ni strati vo, qui en resuel ve es
en pri nci pi o un funci onari o admi ni strati vo, aunque esto admi te excepci n en el
caso de l as acti vi dades admi ni strati vas de l a Justi ci a y del Congreso.
2
Los procedi mi entos admi ni strati vos dentro del Poder Judi ci al son resuel tos
dentro de su mbi to, di scuti ndose pri nci pal mente si l as potestades del control
admi ni strati vo l e corresponden en forma excl usi va al respecti vo tri bunal superi or
de cada juri sdi cci n, o si se trata de una facul tad concurrente con otros rganos
judi ci al es. Las acti vi dades admi ni strati vas del Congreso son deci di das por un
l egi sl ador (el Secretari o o el Presi dente de cada Cmara.) Lo mi smo ocurre con l os
nuevos rganos consti tuci onal es extrapoderes, como el Consejo de l a Magi stra-
tura,
3
el Defensor del Puebl o de l a Naci n, l a Audi tor a General de l a Naci n y el
Mi ni steri o Pbl i co.
Es obvi o que contra l os actos no procede otro recurso admi ni strati vo que el
i nterno dentro de el l os. Tambi n puede tratarse, segn hemos expl i cado en su
l ugar,
4
de un rgano de una persona no estatal , que no ser por l o tanto agente
pbl i co.
2.2. Funcin que ejerce el que los decide
En el recurso o acci n juri sdi cci onal , el tri bunal ejerce funci n juri sdi cci onal . En
el admi ni strati vo, su resol uci n i mpl i ca ejerci ci o de funci n admi ni strati va, sea
admi ni strador, juez o l egi sl ador qui en deci de.
2.3. Carcter en que acta quien decide
En un caso es tercero i mparci al , ajeno a l a conti enda; en el otro, sea funci onari o,
l egi sl ador o juez qui en resuel ve el recurso de su empl eado, l acta como parte.
Una di ferenci a tambi n fundamental , pero que no se da en todos l os casos, hace al
2.2
SAYAGUS LASO, ENRI QUE, Tratado de derecho administrativo, t. I , Montevi deo, 1953, p. 471;
3 ed. actual i zada por DANI EL MARTI NS, Montevi deo, 1974, p. 464 y sus r efer enci as; FI ORI NI ,
BARTOLOM A., Recurso jerrquico, Buenos Ai r es, 1963, p. 18; CANOSA, Los recursos administra-
tivos, op. cit., p. 64. Acer ca del concepto de funci n admi ni str ati va ver supra, t. 1, cap. I X; ver
tambi n BARRA, RODOLFO C., Principios de Derecho Administrativo, Buenos Ai r es, baco, 1980,
p. 141 y ss. Respecto de l a funci n admi ni str ati va de l os otr os poder es, supra, t. 1, cap. I X. Ver
asi mi smo l a jur i spr udenci a y bi bl i ogr af a ci tadas en el t. 3, cap. I , 7, Cr ti ca del concepto
or gni co o subjeti vo, nota 7.3 y 8, Conti nuaci n, notas 8.1 a 8.3; a l as que cabe agr egar
SORI A, DANI EL FERNANDO, Contr ol judi ci al de l os actos admi ni str ati vos del r gano l egi sl ati vo, LL,
1988-B, 580.
2.3
La CSJN l o consi der a par te del Poder Judi ci al . Per o es una cuesti n semnti ca, ya que en
todo caso el Consejo no depende de l a CSJN.
2.4
Supra, t. 3, cap. I , El acto admi ni str ati vo como par te de l a funci n admi ni str ati va, 12,
Di sti ntos ejempl os de actos admi ni str ati vos de per sonas no estatal es.
grado de autonom a que ti ene qui en deci de. El rgano judi ci al acta si empre por
defi ni ci n con i ndependenci a, no estando sujeto a rdenes o i nstrucci ones. En
cambi o, en l os recursos admi ni strati vos, el rgano puede actuar con mayor o
menor autonom a y en l a mayor a de l os casos poca i ndependenci a, puesto que
est estructurado jerrqui camente.
5
No es tampoco un tercero desi nteresado del
proceso, cual i dad fundamental del juez.
6
2.4. Extensin del control ejercido y legitimacin
En un caso, el control es de l egi ti mi dad
7
y consi dera objeti vamente l a conformi dad
a todo el orden jur di co, i ncl uso cuando no afecta l os derechos del i ndi vi duo o ste
no l os ha recl amado.
8
Es tambi n control de oportuni dad.
9
En el otro el control es
sl o de l egi ti mi dad y tradi ci onal mente est desti nado a restabl ecer el ordenami en-
to jur di co vi ol ado en cuanto i nfri nge l os derechos del i ndi vi duo afectado y ste l os
ha recl amado; pero debe tenerse presente que esto se encuentra en v as de cam-
bi o.
10
De todos modos, cabe tener presente que no se admi te que l a admi ni straci n
decl are l a i nconsti tuci onal i dad de una l ey, aunque s puede hacerl o respecto de un
2.5
Ver DE LA RA, op. cit., p. 143; supra, t. 1, cap. VI I , 7, mbi to de l a l ey fr ente a l a
admi ni str aci n, y ss. Di ce DI EZ, op. cit., p. 322, que Se enti ende que en el caso del r ecur so
admi ni str ati vo no se acude ante un r gano i mpar ci al e i ndependi ente del que di cta el acto
i mpugnado. Es l a di fer enci a ms notor i a entr e l os r ecur sos admi ni str ati vos y l as acci ones
judi ci al es; HAUTMANN, LUI GI , Del ricorso gerarchico, Fl or enci a, 1911, p. 86 y ss. Exi sten, no
obstante, or gani smos dotados de facul tades cuasi jur i sdi cci onal es, que poseen di sti ntos gr a-
dos de autonom a e i ndependenci a, como el Tr i bunal Fi scal de l a Naci n. Entr e casos como ste
y el cl si co r gano admi ni str ati vo subor di nado o supr aor di nado jer r qui camente, que r esuel -
ve un r ecur so admi ni str ati vo cor r espondi ente al pr ocedi mi ento admi ni str ati vo or di nar i o, exi s-
te una ampl i a gama car acter i zada por di fer entes gr ados de autonom a e i ndependenci a que, no
obstante, en ni ngn caso al canzan l os que car acter i zan al r gano judi ci al .
2.6
Ver nuestr a I ntroducci n al derecho, en www.gordillo.com; Une I ntroducti on au
Droit, pr l ogo de SPI RI DON FLOGA TI S, Londr es, Esper i a Publ i cati ons Ltd., 2003; An I ntroduction
to Law, pr l ogo de SPI RI DON FLOGA TI S, Londr es, Esper i a Publ i cati ons Ltd., 2003; NI ETO, ALEJANDRO/
GORDI LLO, AGUST N, Las limitaciones del conocimiento jurdico, Madr i d, Tr otta, 2003.
2.7
Ver supra, t. 1, cap. X, Cl asi fi caci n jur di ca de l a funci n admi ni str ati va, 16, Compa-
r aci n entr e l egi ti mi dad y opor tuni dad y acti vi dad r egl ada y di scr eci onal .
2.8
O sea, l a l egi ti mi dad o i l egi ti mi dad del acto es i ndependi ente de l a l egi ti maci n par a
i mpugnar l o.
2.9
Vase CANOSA, op. ult. cit., p. 65. Cabe apuntar que al gunos autor es pr opugnan l a ampl i a-
ci n del contr ol de l egi ti mi dad, i ncl uyendo l a opor tuni dad. As SOTO KLOSS, EDUARDO, La toma de
r azn y el poder nor mati vo de l a Contr al or a Gener al de l a Repbl i ca, en La Contralora
General de la Repblica, Santi ago, Uni ver si dad de Chi l e, 1977, pp. 165 y 182: si el r gano
admi ni str ati vo acta en el ejer ci ci o de potestades pbl i cas uti l i zando sus poder es en deci si ones
i nconveni entes o i nopor tunas, par ece i gual mente i nsensato afi r mar que tal es deci si ones, si
bi en i nopor tunas son l egal es; La opor tuni dad, pues, no es un agr egado a l a l egal i dad [...]
opor tuni dad, conveni enci a, mr i to, son el ementos que i ntegr an l a potestad jur di ca mi sma que
el l egi sl ador ha confer i do al admi ni str ador .
2.10
Ver CNFed. CA, Sal a I I , Gambier, LL, 1999-E, 624 y supra, t. 2, cap. I I I , 6.6, El caso del
ci udadano Gambier. El der echo a l a vi genci a del pr i nci pi o de l egal i dad. Otr os der echos col ecti -
vos; CAPUTI , MAR A CLAUDI A, La l egi ti maci n de l os ci udadanos par a acci onar judi ci al mente en
defensa de l os i nter eses gener al es Una per specti va del model o nor teamer i cano y su r el aci n
con el ar genti no, ED, 185: 805.
regl amento.
11
Lo mi smo se apl i ca al orden jur di co supranaci onal e i nternaci onal .
La di ferenci a se esfuma con l as acci ones de cl ase y l a tutel a de l os derechos de
i nci denci a col ecti va en sede judi ci al .
12
El pri nci pi o cl si co en materi a de l egi ti maci n era que en el pri mer caso se
tutel aban sol amente derechos subjeti vos; en el otro, tanto derechos subjeti vos
como i ntereses l eg ti mos.
13
Si n embargo, tal di ferenci a tradi ci onal di sta mucho de
estar vi gente, sobre todo en el mbi to naci onal .
14
En todo caso y como m ni mo
corresponde i ntroduci r al gunas cual i fi caci ones. La pri mera es que muchas pro-
vi nci as ti enen l a tutel a judi ci al del i nters l eg ti mo. La segunda nace con l a i rrup-
ci n de l os derechos de i nci denci a col ecti va a parti r de 1994. El l os obl i gan a que el
control judi ci al deba dar mayor tutel a de derechos.
15
2.5. Facultades procedimentales del rgano decidente
El tri bunal judi ci al no acta usual mente de ofi ci o, aunque muchos jueces y tri bu-
nal es de al zada han aumentado su acti vi dad i nstructori a. Real i zan cada vez ms
acti vi dades probatori as de ofi ci o que l es permi ten l l egar a l a verdad materi al y
hacer mejor justi ci a. La admi ni straci n, por su l ado, debe ser di l i gente y paci en-
temente i nstada por el recurrente, pues l a acti vi dad i nstructori a no se da en l a
prcti ca.
La i mpul si n del proceso cl si camente pertenece a l as partes, pero hay casos de
actuaci n de ofi ci o, como l a apl i caci n de ofi ci o del venci mi ento del pl azo de cadu-
ci dad para i mpugnar el acto admi ni strati vo.
16
Preval ece adems el pri nci pi o de l a
verdad formal . En el trmi te de l os recursos admi ni strati vos el admi ni strador
ti ene i ndubi tabl es facul tades para actuar de ofi ci o,
17
i mpul sar el procedi mi ento e
2.11
Ver supra, t. 1, cap. VI I , 8, La admi ni str aci n fr ente a l a l ey i nconsti tuci onal .
2.12
CARELLO, LUI S ARMANDO, La Convenci n I nter amer i cana contr a l a Cor r upci n y el der e-
cho a l a no cor r upci n, en DEFENSOR A DEL PUEBLO, 50 aos de Derechos Humanos, Santa Fe,
1998, p. 25 y ss.; ver tambi n nuestr os ar ts. Los gr andes fal l os de l a actual i dad, en Despus
de l a reforma del Estado, Buenos Ai r es, FDA, 1998, 2 ed., cap. XI ; La l egi ti maci n, en
UNI VERSI DAD AUSTRAL, Procedimiento administrativo, Buenos Ai r es, Ci enci as de l a Admi ni str a-
ci n, 1998, pp. 441-7; Un cor te tr ansver sal al der echo admi ni str ati vo: l a Convenci n I nter a-
mer i cana Contr a l a Cor r upci n, LL, 1997-E, 1091; supra, t. 2, caps. I I a I V.
2.13
Como es el caso de l a Ci udad de Buenos Ai r es, Pr ovi nci a de Buenos Ai r es, Cr doba,
Cor r i entes, For mosa, Mendoza, Santa Fe, etc. Ampl i ar en DROMI , JOS ROBERTO, Proceso admi-
nistrativo provincial, Mendoza, 1977, pp. 117-20; BARRA, Principios..., op. cit., p. 259 y ss., esp.
p. 273, donde cr i ti ca l a di sti nci n entr e der echo subjeti vo e i nter s l eg ti mo. Todos l os pr oyec-
tos actual es i ncl uyen el i nter s l eg ti mo y por l a Consti tuci n Feder al deben tutel ar l os der e-
chos de i nci denci a col ecti va de sus ar ts. 36 a 43 y l os que nacen de l os tr atados tal es como l os
del ar t. 75 i nc. 22 y otr os (v.gr., l a Convenci n I nter amer i cana Contr a l a Cor r upci n). Ver l a
r emi si n a CARELLO, supra, nota 2.12.
2.14
Ver supra, notas 2.8 y 2.10.
2.15
Ver supra, t. 2, caps. I I a I V.
2.16
As l o r esol vi l a CSJN in re Gorordo, LL, 1999-E, 186.
2.17
Comp. COMADI RA, Procedimiento administrativo y denuncia..., op. cit., pp. 16, 25 y ss.;
Procedimientos Administrativos. Ley Nacional..., op. cit., comentar i o al ar t. 1, 2.3, pp. 55-7;
Derecho Administrativo. Acto..., op. cit., cap. V, 3.3, pp. 136-8.
i nstrui r l a prueba
18
y preval ece el pri nci pi o de l a verdad materi al .
19
Estas di sti n-
ci ones teri cas no si empre son ci ertas en l a prcti ca, pero con frecuenci a es l a
justi ci a l a que supl e en el efi caz amparo por mora l a morosi dad e i nacti vi dad
admi ni strati va.
2.6. Naturaleza del acto que decide el recurso
En un caso se trata de una sentenci a; en el otro de un acto admi ni strati vo.
20
2.7. Estabilidad de la decisin
En el pri mer caso l a sentenci a es vi ncul ante para el juez y se torna i nmutabl e; en
el segundo l a admi ni straci n sl o est parci al mente l i mi tada
21
y puede en ci ertos
casos pedi r judi ci al mente su anul aci n en l a acci n de l esi vi dad.
2.8. Recurribilidad de la decisin
La deci si n del recurso admi ni strati vo, que como di ji mos consti tuye un acto ad-
mi ni strati vo, es a su vez i mpugnabl e por nuevos recursos admi ni strati vos y ac-
ci ones juri sdi cci onal es.
22
La deci si n de l a acci n judi ci al , en cambi o, sl o es sus-
cepti bl e de ser i mpugnada por otros recursos judi ci al es en el orden i nterno y l uego
por l os remedi os i nternaci onal es (Comi si n I DH y Corte I DH).
2.9. Unidad de accin, pluralidad de recursos
En el proceso admi ni strati vo argenti no exi sten di ferentes supuestos a consi derar:
a) sl o una acci n, en pri nci pi o para l a defensa del derecho subjeti vo; es l a si tua-
2.18
LANDI S, JAMES, The Admi ni str ati ve Pr ocess, en SCHUCK, PETER, Foundati ons of
Administrative Law, Nueva Yor k y Oxfor d, Oxfor d Uni ver si ty Pr ess, 1994, p. 16: Las facul ta-
des de l a agenci a par a i ni ci ar actuaci ones exi sten por que sati sfacen una anti gua necesi dad
senti da en nuestr o der echo [...] Otr a di sti nci n si gni fi cati va entr e pr ocedi mi ento admi ni str a-
ti vo y judi ci al es el poder de i nvesti gaci n i ndependi enteque posee aqul l a [...] I gual mente
mer ece menci n l a facul tad de l a admi ni str aci n de l l evar a cabo i nvesti gaci ones i ndependi en-
tes como pr el udi o [...] a l a i mpl ementaci n de pol ti cas, por v a de l a r esol uci n de casos.
2.19
COMADI RA, Procedimiento administrativo y denuncia..., op. cit., p. 23; Procedimientos
Administrativos, op. cit., 2.2, pp. 53-5; Derecho Administrativo, cap. V, 3.2, pp. 134-6.
2.20
SAYAGUS LASO, op. cit., 1 ed., p. 471; p. 220 nota 3; 3 ed., p. 464; ULE, CARL HERMANN,
Verwaltungsprozessrecht, Muni ch y Ber l n, 1961, 2 ed., p. 14; CAMMEO, FEDERI CO, Corso di
diritto amministrativo, Padua, 1960, p. 669; BREWER CAR AS, Las instituciones fundamentales
del derecho administrativo y la jurisprudencia venezolana, Car acas, UCV, 1964, pp. 238-9.
2.21
Entr e nosotr os, por l a l l amada cosa juzgada admi ni str ati va o estabi l i dad del acto admi -
ni str ati vo. Ver supra, t. 3, cap. VI .
2.22
SAYAGUS LASO, op. cit., 1 ed., p. 471; 3 ed. por DANI EL MARTI NS, p. 464; ZANOBI NI , GUI DO, Corso
di diritto amministrativo, t. I I , Mi l n, Gi uffr , 1958, p. 74. Si l a l ey per mi te l a el ecci n al ter na-
ti va de l a v a judi ci al o admi ni str ati va y deter mi na expr esamente que l a el ecci n de una i mpl i ca
l a pr di da de l a otr a, entonces cuando el r ecur r ente el i ge l a v a admi ni str ati va debe entender -
se que no habr r ecur so judi ci al contr a l a deci si n admi ni str ati va, sal vo el r ecur so extr aor di -
nar i o. Ver CSJN, Fallos, 194:187, Stocker y Cia; Cmar a Feder al de l a Capi tal , J A, 37: 918
(1932), Aduana de la Capital v. Agente y Capitn del Vapor San Francisco.
ci n cl si ca en el orden naci onal , a l a que corresponde hoy agregar l os derechos de
i nci denci a col ecti va;
23
b) dos o ms acci ones, defensa tanto del derecho subjeti vo
como del i nters l eg ti mo; es l a si tuaci n de l os cdi gos de l a mayor parte de l as
provi nci as, a l os que cabe agregar l os derechos col ecti vos de l a Consti tuci n de
1994;
24
c) una sol a acci n para l a defensa tanto del derecho subjeti vo como del
i nters l eg ti mo; es l a si tuaci n en Formosa, Mendoza
25
y tanto en l a Provi nci a
como l a Ci udad de Buenos Ai res.
26
Esta l ti ma tendenci a del derecho procesal
admi ni strati vo se denomi na uni dad de acci n, pl ural i dad de pretensi ones y pa-
rece l a ori entaci n correcta. Cabe, como en l os otros casos, agregar l os derechos
col ecti vos.
En el procedi mi ento admi ni strati vo si empre se ha permi ti do l a defensa del
derecho subjeti vo y del i nters l eg ti mo, pero en cambi o se ha pecado por un exceso
en l os medi os de i mpugnaci n di sponi bl es. El l o puede adverti rse en l os cuadros
si npti cos que real i za GMEZ SANCH S al efecto.
27
No obstante, es preci so adverti r que l a reforma del regl amento de procedi mi en-
tos admi ni strati vos real i zada por el decr. 1883/91 ha supri mi do l os recursos deno-
mi nados de apel aci n menor y mayor, que contempl aba el art. 87 del texto previ o
a l a reforma. Estos recursos, aunque hab an si do objeto de cr ti ca por l a doctri na
28
e i ncrementaban l a compl eji dad del procedi mi ento, contaban a su favor con su
carcter vol untari o; empero, el l o en defi ni ti va no se traduc a en un i ncremento de
l as posi bi l i dades real es de defensa del parti cul ar.
29
En cual qui er caso, l a reforma
ha si mpl i fi cado el procedi mi ento, quedando como ni cos recursos, en senti do es-
tri cto, l os de reconsi deraci n, jerrqui co, al zada
30
y revi si n.
2.23
Que expl i camos supra, t. 2, caps. I I , Der echos de i nci denci a col ecti va y I I I , El der echo
subjeti vo en el der echo de i nci denci a col ecti va.
2.24
Comp. BERAI TZ, MI GUEL NGEL, Pr oceso y pr ocedi mi ento contenci osoadmi ni str ati vo, en
RAP, 44: 121 (Madr i d, 1964), especi al mente pp. 138-9; DROMI , Proceso..., op. cit., p. 116 y ss.
2.25
Esta sol uci n de l a uni dad de acci n y pl ur al i dad de pr etensi ones se encuentr a esbozada
en nuestr o pa s pr i mer o en el Cdi go de Santi ago del Ester o, como adel anta BERAI TZ, op. cit.,
p. 139 y l uego ms cl ar amente for mul ada en l os cdi gos de l a Pr ovi nci a de Buenos Ai r es,
For mosa, Mendoza y otr os.
2.26
En l a pr i mer a l o anti ci p HUTCHI NSON, Procedimiento administrativo de la provincia de
Buenos Aires, Buenos Ai r es, Astr ea, 1995, p. 76 y ss., esp. p. 80 y l o confi r m l a SCBA en
Rusconi, LL, 1996-C, 20 (1995) con nota de BOTASSI , CARLOS A., El pr oceso admi ni str ati vo
bonaer ense con base en el i nter s l eg ti mo. El paso fi nal l o di el Cdi go actual . Ver el ar t. 10
del decr eto-l ey 7647/70. Lo mi smo val e, mutatis mutandis, par a el Cdi go de Santi ago del
Ester o, ar t. 1.
2.27
GOMZ SANCH S, op. cit., pp. 657-8.
2.28
HUTCHI NSON, t. I I , op. cit., pp. 410 y 422, LI NARES, Derecho Administrativo, Buenos Ai r es,
Astr ea, 1986, pp. 373-5. Comp. nuestr o anl i si s pr evi o de tal es r ecur sos, en l a 3 ed., 1980, cap.
XI I I , 10 a 13, pp. 17-26.
2.29
En contr a, HUTCHI NSON, op. cit., p. 423; Rgimen de Procedimientos Administrativos Ley
19.549, Buenos Ai r es, Astr ea, 1998, 4 ed., p. 191, en que l amenta, con r el aci n a l a supr esi n
de estos r ecur sos vol untar i os, que Los r efor mador es conti nuar on con una costumbr e que l a
soci edad ya ha abandonado: que el Estado deci da qu es l o que l e convi ene o no al par ti cul ar .
2.30
Con sensi bl es l i mi taci ones y excl usi ones, como ver emos mas abajo en el cap. XI , Recur -
so de al zada.
2.10. Onerosidad o gratuidad
En el orden judi ci al i mpera el pri nci pi o de l as costas al venci do, con pocas excep-
ci ones,
31
mi entras que el procedi mi ento admi ni strati vo es gratui to.
32
No exi ste
sel l ado, ni i mpuesto de actuaci n, ni condena admi ni strati va en costas.
33
Hacer
un recurso admi ni strati vo puede no costar nada; i nterponer una demanda gene-
ral mente no resul tar gratui to.
34
Si l a cuesti n ti ene monto determi nabl e el 3% de
tasa de justi ci a es i mpl acabl e;
35
a l o que hay que agregarl e l as costas ajenas y l as
propi as en caso de perder.
2.11. I ntervencin profesional requerida
En l as acci ones judi ci al es se exi ge el patroci ni o l etrado; en l os recursos admi ni s-
trati vos no es necesari o
36
ni habi tual .
37
Es que exi ste una percepci n general i zada
de que l a i ntervenci n l etrada puede predi sponer mal a l os funci onari os;
38
el l o no
excl uye que el escri to tenga todo el desarrol l o jur di co que desee. Lo que qui zs sea
2.31
En For mosa no se apl i can costas al venci do en l a pr etensi n de anul aci n (ar t. 72), par a
tr atar de r ever ti r l a tr adi ci n ar genti na de no i mpugnar judi ci al mente l os actos admi ni str ati -
vos. En l a Pr ov. de Buenos Ai r es, ar t. 51, l as costas son en pr i nci pi o a car go de l a par te
venci da.
2.32
Bol i vi a, ar t. 4, i nc. o); Br asi l , ar t. 2, i nc. XI ); Costa Ri ca, ar t. 328; Chi l e, ar t. 6 y Per , ar t.
47.2.
2.33
Sal vo el der echo a demandar l o judi ci al mente: CNFed. CA, Sal a I , Copani, LL, 1997-D,
694.
2.34
POSNER, RI CHARD, Economic Analysis of the Law, Boston, Li ttl e, Br own & Co., 1992, 4 ed.,
p. 581, compar a l os efectos de l i mi tar el acceso a una deci si n judi ci al a tr avs de dos si stemas,
el de l a l egi ti maci n (standing) y el de l a oner osi dad pr opor ci onada al ser vi ci o que se obti e-
ne, segn el menci onado autor , o compensator i a del pr oceso judi ci al : Las costas pl ena-
mente compensator i as posi bi l i tar an l a el i mi naci n de l a exi genci a de l a l egi ti maci n acti va [...]
Si l os l i ti gantes tuvi er an que sufr agar todos l os costos de empl eo del si stema judi ci al [...] l a
justi ci a no tendr a ya que pr eocupar se por el i nter s, en el caso, de l os l i ti gantes. El l i ti gante
compar ar a el benefi ci o de demandar , con l os pl enos costos soci al es de demandar y si el pr i me-
r o fuer e super i or a l os segundos, demandar a [...] As , l as [actual es]r egl as de l egi ti maci n se
asemejan a l os r equi si tos de monto m ni mo par a demandar ; desde un punto de vi sta econmi -
co ambas son i nfer i or es con r especto a l as costas r eal i stas como medi o par a r aci onar el acceso
a l os tr i bunal es.
2.35
Ver nuestr a obr a Cien notas de Agustn, Buenos Ai r es, FDA, 1999, 16, La i mpl acabl e
tasa de justi ci a, p. 63; 63, Hasta tanto una docente jubi l ada mejor e su for tuna, p. 143.
Li mi tar l a posi bi l i dad de demandar al Estado al pago pr evi o de una tasa de justi ci a r esul ta, en
l a pr cti ca, vi ol ator i o de l a gar ant a naci onal y supr anaci onal del l i br e y pl eno acceso a l a
justi ci a.
2.36
ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 39, l o der i van del pr i nci pi o de l a i gual dad de l as car gas
pbl i cas. La CSJN, en Lewkowicz, LL, 1993-B, 185 sostuvo que en nuestr o si stema no exi sten
estr uctur as sacr amental es par a l os r ecl amos efectuados por l a v a admi ni str ati va si no que, por
el contr ar i o, se admi te el pr i nci pi o del for mal i smo moder ado en que el par ti cul ar puede actuar
si n patr oci ni o l etr ado, de tal modo que el pr opi o or denami ento jur di co es el que ofr ece meca-
ni smos de pr otecci n par a gar anti zar l a defensa en jui ci o y el debi do pr oceso (cons. 4); Fallos:
315-2: 2762.
2.37
Es sta una r egl a consuetudi nar i a de l a cual es muy di f ci l l ogr ar una expl i caci n r aci o-
nal .
2.38
CANOSA, Los r ecur sos, op. cit., pp. 101-2.
ms i mportante, en l a justi ci a, l a di recci n del proceso est en manos de aboga-
dos,
39
en tanto que en l a admi ni straci n l a di recci n del procedi mi ento no est en
manos l etradas. La frecuente y hasta constante consul ta a l os departamentos
l egal es de cada reparti ci n no al tera esta di ferenci a fundamental en el poder de
deci si n respecto de cada acto y etapa procedi mental .
40
El trmi te previ si bl e de un
recurso admi ni strati vo y de una acci n son as sensi bl emente di ferentes.
2.12. Direccin del proceso y del procedimiento
No obstante que uno de l os datos teri camente caracteri zadores de l a acti vi dad
admi ni strati va es l a jerarqu a, l o cual supondr a una gran uni dad de acci n
41
y
una al menos cl ara di recci n del procedi mi ento, el l o no ocurre as en l a real i dad.
Nadi e en verdad di ri ge central i zadamente el procedi mi ento, sal vo qui zs al gunos
pocos procedi mi entos especi al es y se pl antea con el l o uno de l os grandes probl emas
de l a organi zaci n admi ni strati va: l a fal ta de coordi naci n, de di recci n.
42
En cambi o, dado que el proceso est si empre en manos de autori dades judi ci a-
l es autnomas que l o di ri gen y no se renuevan con l a peri odi ci dad de l a admi ni s-
traci n, exi ste una apreci abl e uni dad en l a conducci n del proceso, i ncl uso cuando
pri ma ms agudamente el pri nci pi o de l a i mpul si n o i nstrucci n por l as partes y
no por el juez. Los profesi onal es que trami tan jui ci os en tri bunal es ti enen gene-
ral mente en cl aro a qui n corresponde pedi r cada cosa y qui n debe deci di rl a. El l o
no si empre es as en el procedi mi ento admi ni strati vo, donde el probl ema es encon-
trar el funci onari o adecuado que asuma l a responsabi l i dad de adoptar tal o cual
deci si n procedi mental . Esto i nfl uye en el recurrente al recurri r, en modo di feren-
te de como l o hace el l i ti gante al acci onar.
43
2.13. Otras diferencias de procedimiento
A l as di ferenci as antedi chas cabe agregar todas l as dems rel ati vas a l a di sti nta
regul aci n y di ferentes pri nci pi os del procedi mi ento admi ni strati vo en que se des-
envuel ven l os recursos admi ni strati vos y del proceso en que se desarrol l an l as
2.39
Compar ar el pr ocedi mi ento ante l os tr i bunal es admi ni str ati vos nor teamer i canos, que
ti ene mayor i nter venci n de abogados y el pr ocedi mi ento i ngl s, con menor i nter venci n, en
SCHWARTZ y WADE, Legal Control of Government, Oxfor d (UK), 1972, pp. 108 y ss., 134 y ss.
POLLARD, ROBERT, Administrative Tribunals at Work, Londr es, 1950, p. 6, compar a el compor ta-
mi ento de l os pr ofesi onal es ante l a admi ni str aci n y l a justi ci a. Un l ci do anl i si s de l a actua-
ci n de l egos y l etr ados en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en BOSCH, JORGE TRI STN, El procedi-
miento administrativo en los Estados Unidos de Amrica, Montevi deo, 1953, pp. 134-6.
2.40
SCHWARTZ y WADE, op. cit., pp. 108-34.
2.41
HAUTMANN, op. cit., p. 85, 44.
2.42
BLANCO DE TELLA, LUI S y GONZLEZ NAVARRO, FRANCI SCO, Organizacin y procedimiento admi-
nistrativo, Madr i d, 1975; BREWER CAR AS, ALLAN RANDOLPH, I ntroduccin al estudio de la organi-
zacin administrativa venezolana, Car acas, 1978, p. 123 y ss.
2.43
Ver l o que deci mos r especto a l a del egaci n en sede judi ci al y en otr os mbi tos del poder
en NI ETO/GORDI LLO, Las limitaciones del conocimiento jurdico, op. cit., comentar i o n 17, El
si stema, l a vi da, l os tr i bunal es, pp. 86-91.
acci ones judi ci al es.
44
Ese di ferente contexto gl obal , teri co y prcti co, se trasl ada
enteramente al medi o de i mpugnaci n o defensa anal i zado.
45
3. Recurso, reclamacin y denuncia
Adems de ese empl eo ampl i o del trmi no recurso admi ni strati vo, en cuanto
medi o jur di co del admi ni strado para defender sus derechos ante l a mi sma admi -
ni straci n pbl i ca, exi ste un concepto ms restri ngi do. En este senti do restri ngi -
do corresponde di sti ngui r entre l os di sti ntos remedi os admi ni strati vos para l a
defensa del admi ni strado ante l a admi ni straci n, l os recursos stricto sensu i m-
pugnaci n de actos, l as recl amaci ones y l as denunci as (todos en l a actual i dad
i ncl uyen tambi n l os derechos de i nci denci a col ecti va).
1
No obstante l a di sti nci n
i ndi cada, que a conti nuaci n anal i zaremos, no nos parece necesari o supri mi r el
empl eo genri co del trmi no tan cmodo y expresi vo y por el l o habl aremos
i ndi sti ntamente de recurso en el senti do de remedi o admi ni strati vo o en el
ms espec fi co que l a pal abra ti ene en doctri na, como medi o de i mpugnaci n de
actos o i mpugnaci n espec fi ca y concreta de al guno de el l os.
2
No parece todav a
posi bl e uti l i zarl o semnti camente en el senti do de carga del parti cul ar o pri vi l egi o
de l a admi ni straci n, si n perjui ci o de que suel en serl o.
3.1. En la doctrina
La di sti nci n conceptual doctri nari a entre recurso, recl amaci n y denunci a estri -
ba en que:
3.1.1. En pri mer l ugar, con el recurso se atacan sl o actos admi ni strati vos,
3
mi entras que con l a recl amaci n y l a denunci a pueden i mpugnarse tanto actos
como hechos u omi si ones admi ni strati vas;
2.44
A su vez, par a ubi car se en nuestr a vi si n del contexto pr cti co del pr ocedi mi ento y del
pr oceso, nos r emi ti mos al t. 2, caps. X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en l a pr cti ca, XI I , La
l i ci taci n pbl i ca, XI I I , La tutel a j udi ci al , XI V, Pr obl emas del acceso a l a j usti ci a y
XV,Compar aci n del contr ol admi ni str ati vo y judi ci al ; ver tambi n COMADI RA, Procedimiento
administrativo y denuncia..., op. cit., p. 13 y ss.
2.45
P. ej., l a tensi n publ i ci dad-secr eto que anal i zan GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, op. cit.,
p. 385 y ss.; 4 ed., p. 456; 6 ed., p. 466; 7 ed., p. 470.
3.1
Supra, t. 2, caps. I I , Der echos de i nci denci a col ecti va y I I I ,El der echo subjeti vo en el
der echo de i nci denci a col ecti va.
3.2
BI ELSA, RAFAEL, Conceptos jurdicos y su terminologa, Buenos Ai r es, Depal ma, 1987, 3
ed., pp. 58 y 60.
3.3
GONZLEZ PREZ, JESS, Manual de Procedimiento Administrativo, Madr i d, Ci vi tas, 2000, 1
ed., p. 535 y 2002, 2 ed., p. 559; Los recursos administrativos, op. cit., p. 36; GONZLEZ PREZ,
JESS y GONZLEZ NAVARRO, FRANCI SCO, Comentarios a la Ley de Rgimen J urdico de las Adminis-
traciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn (Ley 30/ 1992, de 26 de noviem-
bre), t. I I , Madr i d, Ci vi tas, 1997, pp. 1694 y ss. y 1705 y ss.; VI LLAR Y ROMERO, Derecho procesal
administrativo, Madr i d, 1948, 2 ed., p. 124 y ss.; GARRI DO FALLA, FERNANDO, Rgimen de impug-
nacin de los actos administrativos, Madr i d, 1956, p. 288; REAL, ALBERTO RAMN, Recur sos
admi ni str ati vos, en Revista del Colegio de Abogados del Uruguay, t. 3, n 1/4, p. 19 (1962);
LANDI , GUI DO y POTENZA, GI USEPPE, Manuale di diritto amministrativo, Mi l n, 1978, 6 ed., p. 648.
3.1.2. En segundo l ugar, con el recurso y l a recl amaci n pueden defenderse
derechos subjeti vos o i ntereses l eg ti mos, mi entras que con l a denunci a pueden
defenderse i ntereses si mpl es;
3.1.3. Por l ti mo, si bi en hay obl i gaci n de trami tar y resol ver l os recursos, no
l a hay al menos en pri nci pi o para l a si mpl e denunci a.
4
3.1.4. Cabe recordar como una nota di ferenci al entre l os recursos y l as recl a-
maci ones que mi entras l os pri meros ti enen pl azos de i nterposi ci n sal vo l a de-
nunci a de i l egi ti mi dad,
5
l as segundas carecen de pl azos y pueden ser deduci das
en cual qui er momento, con l a ni ca sal vedad de l a prescri pci n.
3.2. En la prctica argentina
Si n embargo, no toda esa formul aci n teri ca se adecua exactamente al actual
estado del derecho y l a prcti ca argenti na.
Segn di ji mos ha i mperado en el l a, desde hace muchos aos, una fuerte ten-
denci a a l a si mpl i fi caci n del procedi mi ento, qui tndol e un eventual carcter ex-
cesi vamente formal . El l o ha contri bui do a que se desdi bujen parci al mente l as
di ferenci as conceptual es entre unos y otros medi os de defensa de l os derechos del
parti cul ar.
3.2.1. En l o que hace a l a pri mera caracteri zaci n, no ti ene vari ante en l a
prcti ca admi ni strati va. En cuanto a l a queja, procede tambi n contra l os hechos
i rregul ares cometi dos por l a admi ni straci n en l a trami taci n del procedi mi ento.
6
Se ha segui do as l a ori entaci n del derecho espaol , que no l o l l ama ya recurso
de queja, si no si mpl emente queja, asi mi l ndol o a l as recl amaci ones y excl uyn-
dol o de l os recursos (en cuanto a l a denomi naci n).
7
Otra doctri na consi dera a l a
queja como una recl amaci n
8
y seal a que a di ferenci a de l os recursos, que proce-
3.4
ZANOBI NI , op. cit., p. 71; FRGOLA, UMBERTO, Manuale di diritto amministrativo, Npol es,
1948, p. 242; GUI CCI ARDI , ENRI CO, La giustiza amministrativa, r ei mpr esi n, Padua, 1957, pp. 96-
7; LANDI y POTENZA, op. cit., p. 638; COMADI RA, Procedimiento administrativo..., op. cit., p. 55;
Procedimientos Administrativos. Ley Nacional..., op. cit., comentar i o al ar t. 1, 3.2.2.1, p. 70;
Derecho Administrativo. Acto..., op. cit., cap. VI I I , 1, p. 200. La admi ni str aci n ti ene l a
obl i gaci n de tr ami tar y r esol ver l a denunci a si empr e que exi sta una base r aci onal par a
admi ti r l a ver aci dad de l a mi sma, como di ce GONZLEZ PREZ, Manual de Procedimiento..., op.
cit., 1 ed., pp. 284-5 y 2 ed., pp. 292-3.
3.5
Al gunos autor es l o l l aman r ecl amaci n y no r ecur so: HUTCHI NSON, t. I I , op. cit., p. 295 y ss.
3.6
Nuestr o ar t. 71 expr esa: Queja por defectos de tramitacin e incumplimiento de plazos
ajenos al trmite de los recursos. Podr ocur r i r se en queja ante el i nmedi ato super i or jer r qui -
co contr a l os defectos de tr ami taci n e i ncumpl i mi ento de l os pl azos l egal es o r egl amentar i os
en que se i ncur r i er e dur ante el pr ocedi mi ento y si empr e que tal es pl azos no se r efi er an a l os
fi jados par a l a r esol uci n de r ecur sos. Como se advi er te, l a nor ma evi ta l a denomi naci n de
r ecur so o l a de r ecl amo y empl ea el tr mi no genr i co ocur r i r .
3.7
GONZLEZ PREZ, Los recursos..., op. cit., p. 36; VI VANCOS, EDUARDO, Comentarios a la ley de
procedimiento administrativo, Bar cel ona, 1959, pp. 128-83; BOQUERA OLI VER, JOS MAR A, Del
r ecur so de queja a l a queja, en Revista de Administracin Pblica, 27: 181 (Madr i d).
3.8
HUTCHI NSON, t. I I , op. cit., pp. 295-8.
den sol amente contra actos admi ni strati vos, l a queja procede contra defectos de
trami taci n e i ncumpl i mi ento de pl azos, es deci r, contra actos, hechos u omi si o-
nes. Otros l a denomi nan recl amaci n en queja
9
o sosti enen que l a queja, ms
que un recurso, es una v a que da i dea de cami no, que l o es, para l ograr l a
modi fi caci n de una conducta admi ni strati va.
10
Tambi n l a Procuraci n del Te-
soro de l a Naci n ha sosteni do este cri teri o.
11
3.2.2. En l o ati nente a qu derechos o i ntereses cabe proteger medi ante l as
defensas consi deradas, exi sten i ncontabl es vai venes en cuanto hace al derecho de
l os parti cul ares a que se resuel van en cuanto al fondo l os recursos que hubi ere
i nterpuesto tard amente.
La admi ni straci n ha reconoci do desde antao un ti po especi al de denunci a, l a
denuncia de ilegitimidad, medi ante l a cual es posi bl e i mpugnar actos admi ni s-
trati vos que afectan derechos subjeti vos o i ntereses l eg ti mos; v.gr., cuando el
trmi no para recurri r ha expi rado.
12
Con senti do ms restri cti vo, en cambi o, se
susti tuye di cho cri teri o ampl i o por una norma expresa. El art. 1, i nc. e), ap. 6,
del decreto-l ey 19.549/72 di ce I nterposicin de recursos fuera de plazos. Una vez
venci dos l os pl azos establ eci dos para i nterponer recursos admi ni strati vos se per-
der el derecho para arti cul arl os; el l o no obstar a que se consi dere l a peti ci n
como denunci a de i l egi ti mi dad por el rgano que hubi era debi do resol ver el recur-
so, sal vo que ste di spusi ere l o contrari o por moti vos de seguri dad jur di ca o que,
por estar excedi das razonabl es pautas temporal es, se enti enda que medi abando-
no vol untari o del derecho. Al guna doctri na y juri sprudenci a han i ntentado, a
contrapel o de l a hi stori a, tornar i nti l l a denunci a de l egi ti mi dad. Se ha di scuti do
tambi n l a cal i fi caci n que l e corresponder a a l a denuncia de ilegitimidad, sea
como un recurso admi ni strati vo autnomo,
13
un saneami ento jur di co que benefi -
3.9
DI EZ, Derecho..., op. cit., p. 497; DROMI , El Procedimiento Administrativo, Buenos Ai r es,
Ci udad Ar genti na, 1996, p. 281.
3.10
PEARSON, MARCELO M., Manual de Procedimientos Administrativos, Buenos Ai r es, Abel edo-
Per r ot, 1976, p. 145.
3.11
3.12
Esto ya l o admi t a l a doctr i na (v. gr., GUI CCI ARDI , op. cit., p. 97), per o l o i mpor tante es que
entr e nosotr os se l a ha i nsti tuci onal i zado, tr ansfor mndosel a en un medi o jur di co de defensa
del admi ni str ado. Al gunos autor es han r eacci onado contr a esta i nnovaci n l i ber tar i a, br egan-
do por su supr esi n. En al gn caso l a jur i spr udenci a l es ha acompaado.
3.13
FI ORI NI , BARTOLOM A., Los r ecur sos en l a l ey de pr ocedi mi entos admi ni str ati vos de l a
Naci n, LL, 147: 1278; ABAD HERNANDO, JESS LUI S, La denunci a de i l egi ti mi dad en el der echo
admi ni str ati vo ar genti no, DJ , 1979-14, 3; DROMI , op. cit., p. 290, qui en seal a que se tr ata de
un r ecur so for mal mente i mpr ocedente en su or i gen, el que, por i mper ati vo l egal , se tr ansfor -
ma en r ecur so pr ocedente. Er a el anti guo cr i ter i o el abor ado pr etor i anamente por l a Pr ocur aci n
del Tesor o de l a Naci n, que expl i cr amos desde l a 1 ed., en 1964, de este tomo. En cambi o,
sosti ene COMADI RA, Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentar i o al ar t. 1, 3.2.2.6.2,
p. 86: l a denunci a de i l egi ti mi dad es [...] un r ecur so impropio, pues si bi en par ti ci pa de al guna
de l as notas de l os r ecur sos car ece, pese a el l o, de i donei dad par a agotar l a v a admi ni str ati va
y, por tanto, par a habi l i tar el acceso a l a Justi ci a. No es, por eso, un medi o autnomo de
i mpugnaci n equi val ente al r ecur so.
ci a a l os recursos presentados fuera de trmi no,
14
o un i nstrumento i nti l , despro-
vi sto de si gni fi cado,
15
o i ncl uso noci vo.
16
La justi ci a en dos cuesti onabl es pronunci ami entos ha resuel to que el parti cu-
l ar pi erde i ncl uso l a v a judi ci al si no i nterpone en trmi no el recurso admi ni stra-
ti vo. Lejos estn l os buenos ti empos, previ os al gobi erno de facto que di ct el
decreto-l ey 19.549/72, en que l a Procuraci n del Tesoro l o cre pretori anamente
como obl i gaci n admi ni strati va emergente de su obl i gaci n de vel ar por l a l egal i -
dad objeti va.
Adems, exi sten procedi mi entos especi al es, v. gr. el aduanero, que establ ecen
un ti po especi al de denunci a que ori gi na un derecho del denunci ante a segui r el
procedi mi ento.
17
3.2.3. En i gual senti do, tampoco se manti ene con sus caracteres conceptual es
l a di ferenci aci n en l o que respecta a l a obl i gaci n de trami tar y resol ver el recur-
so. En efecto, l a obl i gaci n de trami tar el recurso se ha hecho extensi va al recl amo
admi ni strati vo i nsti tui do por el decreto-l ey 19.549/72 en su art. 30 y l o mi smo
puede deci rse de l as meras recl amaci ones y de l a menci onada denunci a de i l egi -
ti mi dad.
La Procuraci n del Tesoro ha sosteni do que l a admi ni straci n est obl i gada a
trami tar l as denunci as de i l egi ti mi dad, sal vo que se di eran l os supuestos de ex-
cepci n contempl ados en el art. 1, i nc. e) ap. 6 del decreto-l ey 19.549/72, modi fi -
cado por su si mi l ar 21.686.
18
Aun en l os supuestos de excepci n i ndi cados, ha
pri mado en general un cri teri o ampl i o en cuanto a l a trami taci n de l as denun-
ci as de i l egi ti mi dad, sosteni ndose as , que pese a que pudi era entenderse confi gu-
rado abandono del derecho por haberse excedi do razonabl es pautas temporal es
ms de ci nco aos si l a cuesti n exced a el mbi to de l os i ntereses patri moni al es
3.14
ABAD HERNANDO, op. loc. cit.; HUTCHI NSON, t. I , op. cit., p. 45. Asi mi smo, se ha entendi do que
l a tr ami taci n y deci si n de una denunci a de i l egi ti mi dad pr esupone l a pr e-exi stenci a de
r ecur sos no deduci bl es en for ma o ti empo pr opi os: SCBA, Boldt I mpresores S. A. c./ Provincia
de Buenos Aires, LL, 1980-D, 600.
3.15
Se puede i nfer i r de l o expuesto por MUOZ, GUI LLERMO ANDRS, Los pl azos, en UNI VERSI DAD
AUSTRAL, Procedimiento administrativo, op. cit., pp. 41 y ss. y 44.
3.16
Es sta nuestr a i nter pr etaci n del pr obl ema, aunque var a l a per cepci n acer ca de cmo
mejor se tutel a el i nter s pbl i co: supra, nota 1.11.
3.17
Anter i or mente l a l ey de aduanas r econoc a al denunci ante una par ti ci paci n en l a mul ta
que se apl i car a al i nfr actor ; exi sten di ver sas nor mas r egul ando l as for mas y el pr ocedi mi ento
de l as denunci as aduaner as (ar ts. 41 y ss. de l a l ey), e i ncl uso se contempl a l a r eser va de l a
per sona del denunci ante (ar t. 23), l o cual ha si do justamente cr i ti cado: DI FI ORI , JORGE L., Ley de
aduana y sus normas complementarias, Buenos Ai r es, 1977, p. 104; FERNNDEZ LALANNE, PEDRO,
Derecho aduanero, t. I I , Buenos Ai r es, 1966, p. 1078 y ss.; Rgimen procesal aduanero, Buenos
Ai r es, 1960, pp. 33-5; Procedimientos penales aduaneros, Buenos Ai r es, 1976, p. 127 y ss. La
par ti ci paci n de l os denunci antes fue supr i mi da en 1969, decr eto-l ey 18.221/69, per o ya a
par ti r del decr eto-l ey 6.692/63 se establ eci que el denunci ante no pod a i nter poner r ecur sos
en el pr ocedi mi ento a que daba l ugar l a denunci a. La tendenci a actual es a no consi der ar l os
par tes, si no mer os auxi l i ar es: FERNNDEZ LALANNE, Procedimientos penales..., op. cit., p. 131.
3.18
PTN, Dictmenes, 176: 155; 202: 151.
del presentante por estar en juego una cal i fi caci n de su conducta que i nci d a en
su esfera personal , l a admi ni straci n deb a reexami nar l a cuesti n en vi rtud del
pri nci pi o de l egal i dad objeti va que l a ri ge y l a obl i gaci n que pesa sobre el l a de
revocar sus actos i rregul ares.
19
La sol uci n actual del derecho argenti no es que l a admi ni straci n ti ene el de-
ber jur di co de trami tar y resol ver tanto l os recursos como l os recl amos y denun-
ci as. Este deber se asegura por cuatro mecani smos:
a) l a responsabi l i dad personal del funci onari o, tanto admi ni strati va como ci vi l
o patri moni al y tambi n penal . Con todo ya vi mos que esta responsabi l i dad del
agente di sta de ser una real i dad del derecho argenti no vi vi ente. Si de hecho no es
responsabl e por desobedecer una sentenci a judi ci al , qu se puede esperar de esta
obl i gaci n...
20
b) En segundo l ugar el efecto normati vo de poder consi derar produci da una
resol uci n denegatori a tci ta, a opci n del i nteresado, permi ti ndol e entonces se-
gui r con otras etapas admi ni strati vas o judi ci al es de i mpugnaci n ul teri or de l a
conducta l esi va a sus i ntereses.
c) A el l o cabe agregar l a posi bi l i dad de i nstar el procedi mi ento medi ante el
amparo por mora de l a admi ni straci n, en sede judi ci al , regl ado por el art. 28 del
decreto-l ey 19.549/72, modi fi cado por el decreto-l ey 21.686/77; su efi caci a y fl exi bi -
l i dad han si do comprobadas en todo momento.
21
d) Fi nal mente, es de tener presente l a eventual responsabi l i dad patri moni al de
l a admi ni straci n, no ya del funci onari o, por el perjui ci o ocasi onado.
22
4. El recurso como acto y como derecho
4.1. El recurso es un derecho
Nos referi remos ahora a determi nados usos l i ng sti cos acerca de cmo cal i fi car a
l os recursos, l o que para al gunos autores se encuadra como l a l l amada natural e-
za jur di ca
1
del recurso (en senti do l ato: recurso, recl amaci n o denunci a). Al
3.19
3.20
Supra, t. 2, cap. XI X, La r esponsabi l i dad ci vi l de l os funci onar i os.
3.21
Ver GONZLEZ, FLORENCI A, Ampar o por mor a, en DI EZ y otr os, Acto y procedimiento
administrativo, Buenos Ai r es, Pl us Ul tr a, 1975, p. 190 y ss.; BARRA, El ampar o por mor a de l a
Admi ni str aci n, en AA.VV., Estudios de derecho administrativo, Buenos Ai r es, Cooper ador a
de Der echo y Ci enci as Soci al es, 1975, p. 9 y ss.; CREO BAY, HORACI O, La r efor ma i ntr oduci da al
ampar o por mor a de l a Admi ni str aci n. Necesi dad de una r egul aci n i ntegr al , LL, 1978-D,
1202; PEARSON, Es apel abl e o i napel abl e l a sentenci a fi nal del ampar o por mor a de l a Admi ni s-
tr aci n Pbl i ca Naci onal ?, LL, 1979-B, 487; El ampar o por mor a de l a Admi ni str aci n Pbl i ca
Naci onal , LL, 1975-B, 423.
3.22
Ampl i ar supra, t. 2, cap. XX, La r esponsabi l i dad del Estado y de sus concesi onar i os y
l i cenci atar i os.
4.1
No exi sten esenci as o natur al ezas i nmanentes y per manentes de l os objetos (supra, t.
1, cap. I , El mtodo en der echo ) De l o ni co que tr atar emos bajo este acpi te es de l as
denominaciones con l as cual es se puede quer er cal i fi car a un r ecur so, a modo de expl i caci n o
de contr i buci n ter mi nol gi ca a su defi ni ci n.
respecto es de hacer notar que exi sten tres formas di sti ntas de enfocar el probl e-
ma, todas i gual mente vl i das, porque se refi eren a di sti ntas si tuaci ones.
2
En un pri mer senti do se di ce que l os i ndi vi duos ti enen tal es y cual es recursos a
su di sposi ci n y en tal caso cabe habl ar de remedi os o protecci ones procesal es a
di sposi ci n del par ti cul ar , es deci r , de derechos que el i ndi vi duo ti ene y puede
ejercer.
3
En este modo de expresi n, pues, el recurso es un derecho de l os i ndi vi -
duos, que i ntegra su garant a consti tuci onal de l a defensa.
4
Este enfoque no es en
absol uto desdeabl e, pues del derecho del parti cul ar a recurri r se si gue su derecho
a obtener una deci si n al respecto.
5
4.2. El recurso es un acto
En un segundo senti do se habl a de recurso refi ri ndose al ejerci ci o efecti vo y con-
creto del derecho a recurri r: o sea, a l a presentaci n de un escri to i nterponi endo el
remedi o procesal perti nente.
En tal si tuaci n cabe entonces habl ar de acto, que es por l o dems el pri nci pal
y ms frecuente uso de l a pal abra. Normal mente, pues, con el trmi no recurso
denotamos l a i mpugnaci n arti cul ada por al gui en contra un acto de l a admi ni s-
traci n.
As l o seal a GONZLEZ PREZ,
6
aunque cri ti ca a ROYO VI LLANOVA por conceptuar
al recurso como derecho. A nuestro parecer ambas noci ones no son anti tti cas y
todo depende del senti do con que se empl ea el trmi no.
En di ferentes senti dos, es correcto deci r que el recurso es un derecho (como
i nsti tuci n o remedi o procesal que se ti ene el derecho de ejerci tar) o un acto (en
cuanto i nterposi ci n del remedi o procesal , ejerci ci o del derecho preci tado).
Es necesari o, adems, destacar que l a i nterposi ci n del recurso no es en absol u-
to un hecho,
7
ya que, en cuanto mani festaci n de vol untad de un parti cul ar desti -
4.2
Conf. ARAUJO JUREZ, JOS, Tratado de derecho administrativo formal, Val enci a, Venezue-
l a, Vadel l , 1998, 3 ed., pp. 398-400.
4.3
ROYO VI LLANOVA, A. y S. Elementos de derecho administrativo, t. I I , Val l adol i d, 1955, p. 888;
BREWER CAR AS, op. cit., pp. 231-2 y jur i spr udenci a venezol ana que ci ta.
4.4
Supra, t. 2, cap. I X, 10, Pr i mer pr i nci pi o: debi do pr oceso (gar ant a de l a defensa).
4.5
Supra, cap. I I , 20, Deci di r expr esamente todas l as peti ci ones. Sosti ene BARRA, Princi-
pios..., op. cit., pp. 163-4: es i mpor tante destacar el der echo de l os admi ni str ados a i mpugnar
el acto o r egl amento admi ni str ati vo en l a pr opi a sede admi ni str ati va, con l a gar ant a de obte-
ner una deci si n acor de a der echo [...] Se tr ata [...] de un der echo mucho ms r i gur oso que
hace a l a obl i gaci n de l a Admi ni str aci n Pbl i ca a r eci bi r l a i mpugnaci n del admi ni str ado,
tr ami tar l a [...] y r esol ver confor me a der echo.
4.6
GONZLEZ PREZ, Los recursos..., op. cit., p. 35; Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed.,
p. 535 y 2 ed., p. 559; ENTRENA CUESTA, Curso..., op. cit., 1965, p. 608; 1979, 6 ed., p. 284 del t. I ;
t. I /1, Madr i d, Tecnos, 1998, 12 ed., p. 271. En i gual senti do, con poster i or i dad a l a sanci n de
l a l ey espaol a del r gi men jur di co de l as admi ni str aci ones pbl i cas y pr ocedi mi ento admi ni s-
tr ati vo comn n 30/1992, GONZLEZ PREZ y GONZLEZ NAVARRO, Comentarios a la ley de Rgimen
J urdico, op. cit., p. 1694.
4.7
Como se sosti ene en l a obr a di r i gi da por CAPI TANT, HENRI , Vocabulario jurdico, Buenos
Ai r es, 1961, p. 466, voz r ecur so y p. 463, voz r ecl amaci n.
nada a produci r una modi fi caci n, etc. de derechos, confi gura estri cta y necesa-
ri amente un acto jurdico.
8
A su vez, el acto de i nterposi ci n del recurso i mpl i ca
un recl amo,
9
o una pretensi n
10
o sol i ci tud, etc., pero el l o no si gni fi ca si no que el
recl amo o l a pretensi n son el contenido del acto de recurri r.
11
4.3. El recurso es un medio de defensa
Por l ti mo cabe rei terar el tercer empl eo posi bl e del trmi no, como i nsti tuci n del
procedi mi ento, de remedi o procesal consi derado objeti vamente. Es un uso i mpor-
tante, para destacar l a necesi dad de i nsi sti r en l a l ucha contra el poder.
12
El
recurso es as un medi o
13
de defensa de l os derechos del i ndi vi duo ante l as autori -
dades pbl i cas.
14
Seal a MARI ENHOFF que l os recursos admi ni strati vos se dan pri n-
ci pal mente a favor de l os admi ni strados. Del mi smo modo que l as garant as y
derechos consagrados por l a Consti tuci n no se han establ eci do en favor de l a
Admi ni straci n Pbl i ca, si no pri nci pal mente en benefi ci o de l os admi ni strados,
as tambi n l os benefi ci os de l a autol i mi taci n de potestades real i zada por el Poder
Ejecuti vo a travs de l as normas que i nsti tuyen y regul an recursosen el proce-
di mi ento o trmi te admi ni strati vo, resul tan establ eci das pri nci pal mente en favor
de l os admi ni strados y no preci samente en favor de l a propi a Admi ni straci n.
Todo esto consti tuye un corol ari o l gi co del Estado de Derecho.
15
4.8
Cdi go Ci vi l , ar t. 944. Ver DI EZ, El acto administrativo, Buenos Ai r es, TEA, 1961, 2 ed.,
p. 95; Derecho administrativo, op. cit., p. 324. Comp. FI X-ZAMUNDI O, HCTOR, I ntr oducci n al
estudi o de l os r ecur sos admi ni str ati vos, en el l i br o de Homenaje a GABI NO FRAGA, Estudios de
derecho pblico contemporneo, Mxi co, D.F., FCE, 1972, p. 60 y ss.
4.9
As REDENTI , ENRI CO, Diritto processuale civile, t. I I , Mi l n, 1953, p. 308.
4.10
As GUASP, JAI ME, Comentarios a la ley de enjuiciamiento civil, t. I , Madr i d, 1943, p. 1043.
4.11
Comp. I BEZ FROCHAM, MANUEL, Tratado de los recursos en el proceso civil, Buenos Ai r es,
1963, 3 ed.; 1970, 4 ed., p. 95. En i gual senti do GARRI DO FALLA, Tratado de derecho administra-
tivo, t. I I I , Madr i d, 1963, p. 23, al compar ar el der echo de r ecur r i r con el der echo por el cual se
r ecur r e, di ce: ha de afi r mar se que se tr ata de un der echo subjeti vo pbl i co y, desde l uego,
di sti nto del der echo sustanti vo o mater i al cuya pr otecci n se i ntenta.
4.12
Di ce POUND, ROSCOE, Admi ni str ati ve Pr ocedur e Legi sl ati on - For the Mi nor i ty Repor t,
American Bar Association J ournal, XXVI , 1941, p. 664, ci tado en HAYEK, FRI ERI CH A., The
Constitution of Liberty, Chi cago, The Uni ver si ty of Chi cago Pr ess, 1960, p. 247: l a mayor a se
est despl azando en l a l nea del absol uti smo admi ni str ati vo [...], subor di nando l os i nter eses del
i ndi vi duo a l os del funci onar i o pbl i co y per mi ti endo al l ti mo i denti fi car un l ado de l a contr o-
ver si a con el i nter s pbl i co y as dar l e un mayor val or e i gnor ar l os otr os [...] una teor a acer ca
de que el der echo es l o que se hace ofi ci al mente.
4.13
ALSI NA, HUGO, Tratado terico prctico de derecho procesal civil y comercial, t. I V, Bue-
nos Ai r es, 1961, p. 184; PODETTI , RAMI RO J., Tratado de los recursos, Buenos Ai r es, 1958, p. 11;
CALAMANDREI , PI ERO, Estudios sobre el proceso civil, Buenos Ai r es, 1945, p. 439; SAYAGUS LASO,
op. cit., p. 471; AMORTH, ANTONI O, Ri cor so ger ar chi co, Nuovo Digesto I taliano, t. XI , Tur n,
1939, p. 669: medi o de tutel a; ALESSI , Principi..., op. cit., p. 811: medi o de r eacci n; FI ORI NI ,
BARTOLOM, Teora jurdica del acto administrativo, op. cit., pp. 176-8: v as de defensa; BERAI TZ,
MI GUEL ANGEL, Procedimiento administrativo municipal, Buenos Ai r es, 1946, p. 13.
4.14
BREWER CAR AS, op. cit., p. 229: es un medi o de i mpugnaci n [...] una v a abi er ta al
admi ni str ado par a atacar .
4.15
MARI ENHOFF, MI GUEL S., Tratado de derecho administrativo, t. I , Buenos Ai r es, Abel edo-
Per r ot, 1965, pp. 598 y 645; 5 ed., pp. 649 y 699.
El autor ci tado hace as referenci a al pri nci pi o establ eci do por l a CSJN en cuan-
to que Las di sposi ci ones consti tuci onal es establ eci das en garant a de l a vi da, l a
l i bertad y l a propi edad de l os habi tantes del pa s, consti tuyen restri cci ones esta-
bl eci das pri nci pal mente contra l as extral i mi taci ones de l os poderes pbl i cos.
16
En i gual senti do ya hab a di cho PUCHETTI del recurso jerrqui co que es un i nsti -
tuto jur di co queri do y di spuesto para asegurar un remedi o, sui generis, a favor
del ci udadano contra l os actos admi ni strati vos.
17
4.4. El recurso como medio de conciliacin
CANOSA anal i za el recurso admi ni strati vo en un contexto de conci l i aci n.
18
Si bi en
habi tual mente l a admi ni straci n no va a apl i car el art. 5 del regl amento para
tratar de acercar posi ci ones,
19
queda a l a i nversa l i brado a l a i ni ci ati va y a l a
habi l i dad negoci adora del parti cul ar, el encontrar con el funci onari o puntos i nter-
medi os de eventual acuerdo transacci onal .
20
El recurso puede tanto resul tar agre-
si vo como mol esto al funci onari o, eso est en l a natural eza humana.
21
Pero preci -
samente por esto no es i nfrecuente que el recurso sea una prenda de cambi o que se
renunci a a cambi o de al go.
4.5. Conclusiones
En sta como en tantas otras cuesti ones termi nol gi cas,
22
l a el ecci n no resuel ve
fundamental es probl emas: como mucho, ordena l a manera en que se empl earn
l os conceptos. Exi ste uso convenci onal del trmi no recurso en l os tres senti dos
i ndi cados y tal es si gni fi cados no son opuestos entre s ; cada una de l as defi ni ci ones
menci onadas se r efi er e a un distinto momento en l a i mpugnaci n de l os actos
4.16
CSJN, Fallos, 137: 252, Salazar de Campo, 1922. Ver tambi n CSJN, Arce, LL, 1997-F,
697, comentado en Cien notas..., op. cit., 76, Los der echos humanos no son par a, si no contr a
el Estado, p. 165.
4.17
PUCHETTI , ANTONI O CORRADO, I l ricorso gerarchico, Padua, 1938, p. 170. Este autor agr ega
que por su par te l a admi ni str aci n ti ene otr os medi os, or di nar i os de su or gani zaci n, par a
contr ol ar l a acti vi dad de l os pr opi os r ganos (op. ci t., p. 170, nota 1). Con todo, no debe
ol vi dar se que el si stema de r ecur sos pr opor ci ona a l os super i or es jer r qui cos una i nfor maci n
val i osa sobr e el desempl eo de sus subor di nados, i nfor maci n que, por sur gi r de un pr oceso
di nmi co y confl i cti vo, puede ser ms efi caz a veces que l os medi os or di nar i os de autocontr ol
admi ni str ati vo.
4.18
CANOSA, Los r ecur sos, op. cit., pp. 102-3.
4.19
4.20
Es l a mi sma cuesti n que hemos expl i cado en su l ugar r especto a l a di sti nci n entr e que
el pr ocedi mi ento en teor a se i mpul sa de ofi ci o, per o ue en l a pr cti ca debe i mpul sar l o el
par ti cul ar : supra, t. 2, cap. X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en l a pr cti ca, 6, La i mpul -
si n per sonal de l as actuaci ones. Aqu tambi n el par ti cul ar debe constantemente expl or ar
al ter nati vas de posi bl es sol uci ones conci l i ador as. A l a admi ni str aci n l e i nter esa si empr e en-
contr ar v as al ter nati vas par a l a sol uci n de l os di fer endos que l e pl antean l os par ti cul ar es en
l os r ecur sos admi ni str ati vos.
4.21
En senti do anl ogo CANOSA, op. loc. cit.
4.22
Ver al r especto l o di cho supra, t. 1, cap. I , El mtodo en der echo.
admi ni strati vos, o sea, cada una apunta a si tuaci ones de hecho di sti ntas de l as
otras. Cuando el profesor expl i ca a sus al umnos qu es un recurso, l es est mos-
trando uno de l os medi os de defensa que l os parti cul ares ti enen contra el Estado.
Si un cl i ente l e pregunta a su abogado qu recurso ti ene, qui ere saber qu derecho
l e asi ste procedi mental mente para defender su derecho de fondo y si ti ene derecho
a i nterponer un recurso jerrqui co o debe en cambi o i nterponer pri mero el recurso
de reconsi deraci n. Cuando el abogado prepara el escri to del recurso jerrqui co, l o
fi rma y presenta, al l se est haci endo una mani festaci n de vol untad pri vada
23
en
el senti do de obtener un nuevo pronunci ami ento de l a admi ni straci n y estamos,
en consecuenci a, frente a un acto jur di co. Si el i nteresado qui ere demandar a l a
admi ni straci n, el recurso previ o es un obstcul o, una carga.
24
Tambi n su breve
pl azo es un pel i gro, pues el parti cul ar puede perder su derecho si no reacci ona con
sufi ci ente vel oci dad, en trmi no.
25
En suma, en di sti ntas si tuaci ones de hecho y
por l o tanto en di sti ntos senti dos, el recurso es tanto un medi o de defensa (reme-
di o en traducci n l i teral del i ngl s),
26
como un derecho de l os i ndi vi duos, como un
acto jur di co de i mpugnaci n de un acto admi ni strati vo;
27
tambi n, fuerza es ad-
mi ti rl o, una carga y un pel i gro para el i nteresado.
28
II. Requisitos formales
5. Los requisitos formales del decreto 1.759/ 72 (t.o. 1991 por decr. 1883/ 91)
Dentro de l os requi si tos formal es exi gi dos por l os arts. 15 y si gui entes de l a regl a-
mentaci n naci onal , podemos di sti ngui r: a) l os que deben reuni r todos l os escri tos
4.23
DI EZ, El acto..., op. cit., p. 95, habl a de l os actos de der echo pbl i co de l os par ti cul ar es,
entr e l os cual es se encontr ar an l os r ecur sos, que estar an as al canzados en ci er ta medi da por
el der echo pbl i co a pesar de ser i ni ci al mente actos jur di cos pr i vados. Esto no debe confundi r -
se con el pr obl ema de si per sonas no estatal es pueden di ctar actos admi ni str ati vos, l o que
consti tuye una cuesti n di sti nta; al r especto ver supra, t. 3, cap. I , 10, El acto admi ni str ati vo
como mani festaci n del ejer ci ci o de l a funci n admi ni str ati va y ss.
4.24
GONZLEZ PREZ, Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed., p. 536 y 2 ed., p. 560: l a
confi gur aci n del r ecur so admi ni str ati vo como pr esupuesto pr ocesal car ece de senti do. Bi en
est que se admi ta l a posi bi l i dad de acudi r al r ecur so admi ni str ati vo cuando exi sta al guna
esper anza de que, a tr avs de l , l as Admi ni str aci ones pbl i cas abandonen su ter quedad
tr adi ci onal ; per o no obl i gar en todo caso l a i nter posi ci n; Manual de Derecho Procesal Admi-
nistrativo, Madr i d, Ci vi tas, 2001, 3 ed., p. 242. Ver supra, nota 1.20.
4.25
Otr o pel i gr o l o r ecor damos infra, nota 4.28.
4.26
La l engua i ngl esa, en efecto, usa l a pal abr a r emedi os par a l as defensas del par ti cul ar .
El Blacks Law Dictionary, p. 1294, defi ne a un remedy en un senti do ampl i o, como medi o
empl eado par a hacer val er un der echo o r epar ar un dao (Chelentis v. Luckenbach S. S. Co.,
247 U.S. 372; Daniels v. U.S., C.A. Cal ., 372 F2nd 407, 414).
4.27
Al gunos autor es acumul an l os tr es usos ms tr adi ci onal es en una sol a defi ni ci n: DELPI AZZO,
CARLOS E., Los r ecur sos admi ni str ati vos. Enfoque r egi onal , Revista de administracin pbli-
ca uruguaya, 27: 99 (Montevi deo, 1999). Per o son tr es si gni fi cantes y objetos di sti ntos.
4.28
El concepto de car ga o pel i gr o no debi er a exi sti r : supra, cap. I I , El admi ni str ador , notas
12.4, 15.4, 15.12, 15.13 e infra, nota 18.6. Per o basta que se al ce una voz anunci ando l o que
r ecor damos supra, nota 1.10, par a que l a i ntr anqui l i dad se i nstal e nuevamente en el esp r i tu.
presentados ante l a admi ni straci n (art. 15); b) l os que deben reuni r l os escri tos a
travs de l os cual es se promueva l a i ni ci aci n de una gesti n ante l a admi ni stra-
ci n pbl i ca naci onal (art. 16) y c) l os espec fi cos de l os recursos admi ni strati vos
(art. 77).
5.1. Requisitos generales de cualquier escrito
a) Son requi si tos que deben reuni r en general l os escri tos presentados ante l a
admi ni straci n, (art. 15): a) Estar escri tos a mqui na o manuscri tos en ti nta en
forma l egi bl e,
1
sal vndose toda testadura, enmi enda o pal abras i nterl i neadas;
b) estar redactados en i di oma naci onal ; c) l l evar en su parte superi or un resumen
de l o que se peti ci ona; d) i ndi car en el encabezami ento el nmero de expedi ente a
que corresponda, sal vo que se i ni ci e un expediente; e) si acta en representaci n,
efectuar una i ndi caci n preci sa de l a mi sma y, en su caso, acredi tarl a; f) l a
fi rma de l os i nteresados, sus representantes l egal es o apoderados.
Esos escri tos pueden presentarse en l a mesa de entradas, en l a ofi ci na donde se
encuentra el expedi ente, envi ados por correo, etc. En tal senti do tambi n se admi -
te el empl eo del medi o tel egrfi co para i nterponer recursos, as como tambi n
para contestar vi stas o trasl ados.
5.2. Requisitos de los escritos que especficamente inician un trmite
b) Por su parte, el art. 16 prev l os requi si tos que deben reuni r l os escri tos por l os
cual es se promueva l a i ni ci aci n de una gesti n ante l a admi ni straci n pbl i ca,
apl i cabl es a l os recursos. El l os son:
5.2.1. I ndi caci n de nombre, apel l i do, documento de i denti dad,
2
domi ci l i o real y
domi ci l i o consti tui do del i nteresado (respecto del domi ci l i o cabe consi derar l o di s-
puesto en l os arts. 19 a 22 y concordantes del regl amento);
5.2.2. Rel aci n de l os hechos. No se exi ge como requi si to formal l a sustentaci n
en der echo (ar t. 16, i nc. b, in fine).
5.2.3. Ofreci mi ento y/o acompaami ento de prueba.
5.3. Requisitos propios del recurso
c) El art. 77 i ncl uye un requi si to espec fi co para l os recursos: el de i ndi car, de
manera concreta, la conducta o el acto que el recurrente estimare como legtima
para sus derechos o intereses. Parece evi dente, pese a l a al go confusa redacci n
del art., que de l o que se trata es de poner de mani fi esto l a contradi cci n entre el
5.1
En di ver sos pr ocedi mi entos l a admi ni str aci n exige sopor te magnti co ms un for mul a-
r i o, como di spone l a r es. 788/00 de l a AFI P, B.O. 29-I I -2000, p. 4, con l a obl i gaci n de usar el
software (apl i caci n) de l a r epar ti ci n, que se tr ansfi er e de www.afip.gov.ar, uti l i zndose
l a pr opi a conexi n a I nter neto, en su caso, l a que posean l os l ocutor i os, tel ecentr os y cabi nas
pbl i cas de tel efon a (3.1, ar t. 3). Se advi er te el car cter ar gumentati vo del l ti mo pr r afo.
5.2
Documento naci onal de i denti dad, Li br eta de Enr ol ami ento, cdul a de i denti dad, etc.
acto que se recurre y el ordenami ento jur di co o al menos l a vol untad de obtener
un nuevo pr onunci ami ento de l a admi ni str aci n, como antao sostuvo l a
Procuraci n del Tesoro de l a Naci n. No se trata de un requi si to i ndi spensabl e,
i nel udi bl e; una si mpl e noti fi caci n en di sconformi dad ha si do consi derada sufi -
ci ente para que el rgano que debe resol ver advi erta cul es l a conducta o acto
contra l a cual se di ri ge el parti cul ar y esti me vl i damente i nterpuesto el recurso.
6. Su exigibilidad en la prctica
Esta enumeraci n no funci ona en l a prcti ca con un cri teri o estri cto en l o
formal . Es deseabl e que as sea, por l as razones ya expuestas al tratar del i nfor-
mal i smo.
1
Se ha consi derado as en di sti ntos casos, expresa o i mpl ci tamente, que
l a ausenci a de l a menci n del nmero de documento de i denti dad, o l a fal ta de
al guno de l os domi ci l i os requeri dos (el real o el l egal ) no afectaban l a val i dez for-
mal del recurso.
2
La sol uci n es l gi ca, si se ati ende a l a nfi ma o ni nguna i mpor-
tanci a de esos requi si tos.
3
Se ha consi derado asi mi smo que l a fal ta de cal i fi caci n del recurso, o su cal i fi -
caci n errnea, no afectan tampoco su val i dez
4
y que tampoco l a afecta el que se
haya omi ti do menci onar, o se haya errado, respecto a cul funci onari o u organi s-
mo se di ri ge el recurso;
5
que en defi ni ti va, no es necesari o el cumpl i mi ento estri c-
to de formal i dades para mani festar esa vol untad.
6
Tampoco se requi ere l a funda-
mentaci n en derecho del recurso.
7
En suma, ri ge el pri nci pi o legal del i nformal i s-
mo, conforme al cual corresponde excusar l a i nobservanci a por l os i nteresados de
exi genci as formal es no esenci al es y que puedan ser cumpl i das posteri ormente.
8
6.1
Supra, t. 2, cap. I X, 11, Pr i nci pi o del i nfor mal i smo en favor del usuar i o y del admi ni s-
tr ado.
6.2
El ar t. 20 del r egl amento naci onal , el 25 de l a Pr ovi nci a de Buenos Ai r es, el 126 de
Mendoza, etc., pr evn que en caso de omi si n de consti tui r l o adecuadamente, se i nti mar a l a
par te i nter esada en su domi ci l i o r eal par a que se consti tuya domi ci l i o en debi da for ma, o sea
que es un defecto subsanabl e.
6.3
Compar ar al r especto el cr i ter i o de apr eci aci n de l as nul i dades del acto admi ni str ati vo,
supra, t. 3, cap. XI , 15, La pr etendi da sol uci n del decr eto-l ey, a 17, Cr ti ca de l a val or aci n
usual de l os vi ci os del acto admi ni str ati vo.
6.4
Di ce el ar t. 81 del r egl amento naci onal : Despacho y decisin de los recursos. Los r ecur -
sos deber n pr oveer se y r esol ver se cual qui er a sea l a denomi naci n que el i nter esado l es d,
cuando r esul te i ndudabl e l a i mpugnaci n del acto admi ni str ati vo. Ci udad de Buenos Ai r es,
ar t. 100; Cr doba, 76; Tucumn, 40 y 62; PTN, Dictmenes, 59: 156; 60: 112; 67: 95; 73: 86; 83:
72, 238: 503.
6.5
PTN, Dictmenes, 60: 34; 66: 210; 64: 176; 73: 69; etc. Estos di ctmenes, anter i or es a l a
actual r egl amentaci n, manti enen toda su vi genci a ter i ca y pr cti ca.
6.6
PTN, Dictmenes, 64: 208; 64: 176, etc. Estos pr ecedentes si guen vi gentes con l a actual
r egl amentaci n, pues el decr eto-l ey y l a jur i spr udenci a ya han consagr ado el i nfor mal i smo
como un pr i nci pi o i nter pr etati vo bsi co del pr ocedi mi ento.
6.7
I nfra, 11, La cl ar a mani festaci n de vol untad.
6.8
Ar t. 1, i nc. c) del decr eto-l ey 19.549/72; ar t. 22 i nc. c) de l a Ci udad de Buenos Ai r es; ar t.
3, i nc. b) de Tucumn; ar t. 4 i nc. l , Bol i vi a; ar t. 2 i nc. I X, Br asi l ; ar t. I V i nc. 1 ap. 6, Per . El
pr ecedente es nuestr o Pr oyecto de 1964 (ar ts. 246 a 249).
Esta sol uci n del derecho naci onal ha si do i gual mente consagrada en el derecho
admi ni strati vo provi nci al , en si mi l ares trmi nos.
9
7. Requisitos mnimos exigibles
Se puede concl ui r que l os recaudos formal es exi gi bl es para l os di versos recursos y
medi os de defensa en el procedi mi ento admi ni strati vo son: 1) que el recurso est
por escri to y, desde l uego, fi rmado; 2) que se i ndi que el nombre, apel l i do y domi -
ci l i o del recurrente; 3) que est presentado en trmi no, para poder acceder l uego
a l a v a judi ci al .
8. El recurso debe ser escrito. La cuestin de la oralidad.
8.1. La hiptesis de oralidad.
El recurso, en pri nci pi o, debe ser escri to.
1
Pero cabe consi gnar que tambi n pue-
de, en determi nadas ci rcunstanci as, ser oral : en l a rel aci n de funci n pbl i ca, en
cursos de enseanza y aprendi zaje, etc. Al l nada i mpi de, a t tul o excepci onal , que
el recurso y l a deci si n sean oral es. En cual qui er caso, tambi n en otras
hi ptesi s excepci onal es (p. ej., i mposi bi l i dad materi al ), se podr a admi ti r un re-
curso verbal i nterpuesto por s
2
o por ter cer o.
3
En l os pr ocedi mi entos or al es el
i nteresado puede expresarse en su propi a l engua, asi sti do por i ntrprete en su
caso.
4
En nuestro derecho, en l as actuaci ones verbal es, no vemos i nconveni ente
6.9
Chaco, ar t. 60; Chubut, 99 i nc. f) y 26 i nc. 12; La Pampa, 8 y 9; Sal ta, 143.
8.1
BI ELSA, RAFAEL, El recurso jerrquico, 1958, p. 114; GARRI DO FALLA, op. cit., p. 293. La
escr i tur a es l a r egl a, podemos ci tar a modo de ejempl o: Ar genti na, ar ts. 15 y 77 del r egl amento
naci onal ; Col ombi a, ar t. 52; Per , ar t. 211; Ur uguay, ar t. 154; Venezuel a, ar t. 86.
8.2
Ver VI LLAR y ROMERO, op. cit., p. 128, nota 3; HELLBLI NG, ERNST C., Kommentar zu den
Verwaltungsverfahrenssgesetzen, t. I , Vi ena, 1953, p. 384; ADAMOVI CH, LUDWI G, Handbuch des
sterreichischen Verwaltungsrechts, t. I , Vi ena, 1954, 5 ed., p. 223; en esos casos queda bajo
l a r esponsabi l i dad admi ni str ati va r egi str ar l o en for ma actuada, en el mi smo acto si es posi bl e,
o si no poster i or mente. En Espaa, un r egl amento de 1924 admi t a que el r ecur so de r eposi -
ci n se i nter pusi er a en for ma ver bal , de l o cual se dejaba constanci a escr i ta: GARRI DO FALLA,
Tratado..., t. I I I , op. cit., p. 124, nota I . Respecto a pr esentaci ones ver bal es, por tl ex o tel ef-
ni cas, ver infra, notas 9.9 a 9.11.
8.3
Ver infra, nota 9.10: ampar o ver bal i nter puesto por ter cer os. Si l a for ma ver bal puede ser
sufi ci ente en el mbi to judi ci al , cunto ms habr de ser l o, necesar i amente, en el pr ocedi -
mi ento admi ni str ati vo. Sobr e l a l egi ti maci n de ter cer os si n poder , l o que exponemos en el
texto es tambi n l a r egl a que ya admi te desde antao l a Comi si n I nter amer i cana de Der echos
Humanos, como expl i camos supra, t. 1, Parte general, cap. VI , Fuentes supr anaci onal es del
der echo admi ni str ati vo, nota 1.5. El r azonami ento del der echo supr anaci onal se r epi te con
mayor fuer za en el mbi to del der echo l ocal : si puede obr ar se del modo expuesto en el pr oce-
di mi ento supr anaci onal , par ece absur do pr etender denegar l o en el der echo i nter no.
8.4
GONZLEZ NAVARRO, en ENAP, Procedimientos administrativos especiales, Madr i d, 1969,
pp. 66-7. I gual sol uci n en el der echo yugosl avo, ar t. 157 de l a Consti tuci n y 14 de l a l ey:
STJEPANOVI C, NI KOLA, Pr i nci pi fondamental i del l a pr ocedur a ammi ni str ati va i n Jugosl avi a, en el
LI BRO DE HOMENAJE A ENRI QUE SAYAGUS LASO, Perspectivas del Derecho Pblico en la Segunda
Mitad del Siglo XX, t. V, Madr i d, 1969, pp. 621 y ss., 636-7.
al guno en que el extranjero se mani fi este en su propi a l engua asi sti do por un
i ntrprete. Los i nd genas, por razonabl e deri vaci n del nuevo derecho consti tuci o-
nal , tendr an el derecho a expresarse en su l engua, v. gr. con el al cance expresado
por l a Consti tuci n peruana.
5
El art. 12 de l a l ey hngara di ce que La fal ta de conoci mi ento de l a l engua
hngara no podr perjudi car a nadi e en l as actuaci ones admi ni strati vas del Esta-
do. En el curso de l as actuaci ones, todo el mundo podr servi rse, sea por escri to,
sea de vi va voz, de su l engua materna.
6
Desde l uego, en caso de uti l i zarse una
l engua extranjera y a menos que el funci onari o encargado del procedi mi ento l a
comprenda, corresponder l a desi gnaci n de un i ntrprete ofi ci al .
8.2. La regla de escritoriedad
Respecto a este requi si to no hay en el procedi mi ento admi ni strati vo normas que
exi jan, como en l a justi ci a, el empl eo de ti nta de determi nado col or, ni papel de
determi nado ti po; ni cabe exi gi r, en ausenci a de norma expresa, formal i smo al gu-
no en tal senti do.
Como regl a general , pues, es l i bre l a el ecci n de l os medi os f si cos de i nterposi -
ci n escri ta del recurso, si empre que se respete, a nuestro cri teri o, un requi si to
fundamental : el medi o el egi do debe reuni r condi ci ones el emental es de seri edad.
El l o deber apreci arse de acuerdo con l as condi ci ones personal es del recurren-
te, segn que el l as (posi bi l i dades materi al es e i ntel ectual es) hagan o no razonabl e,
en su caso, el medi o empl eado. Con ese cri teri o, l as pri nci pal es hi ptesi s son l as
que si guen.
8.3. Papel
Cual qui er ti po de papel es admi si bl e para l a presentaci n del recurso,
7
e i ncl uso
cual qui er col or de papel ; tambi n es admi si bl e el empl eo de papel con membrete.
No habr a tampoco objeci n contra el empl eo de materi al es si mi l ares, sujeto a que
el medi o el egi do rena condi ci ones de seri edad, de acuerdo con l a persona del
recurrente.
As p.ej, el empl eo de un pedazo roto de papel , o demasi ado pequeo (una hoja de
agenda de bol si l l o); o de un papel de nfi ma cal i dad (p.ej, papel de empaquetar, o el
ti po comn de papel de di ari o); o mani fi estamente i napropi ado para l a fi nal i dad
8.5
La Consti tuci n del Per de 1979, en su ar t. 233 i nc. 15, gar anti zaba El der echo de toda
per sona par a hacer uso de su pr opi o i di oma. Si es necesar i o el Juez o Tr i bunal asegur ar l a
pr esenci a de i ntr pr ete; l a l ey per uana del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo gener al 27.444 no
conti ene pr evi si n expr esa al r especto, l o cual no es bi ce a l a apl i caci n di r ecta del pr i nci pi o
super i or . Chubut, ar t. 26 i nc. 11.
8.6
GONZLEZ NAVARRO, op. loc. cit.
8.7
En Ur uguay se exi ge for mato ofi ci o que no podr contener ms de 27 l neas por pgi na
y no ms de 55 l etr as en cada l nea (ar t. 152), l o que no par ece adecuado al i nfor mal i smo del
pr ocedi mi ento.
que se l o empl ea (papel acartonado, papel de cal car, cel ofn, etc.), ser a en pri nci -
pi o i mprocedente y sl o podr a l l egar a ser aceptado en caso de que l as condi ci ones
personal es del recurrente y de l a i nterposi ci n del recurso puedan ofrecer al guna
justi fi caci n pl ausi bl e para tal hecho. De no haber tal especi al y pl ausi bl e justi fi -
caci n, tal es medi os carecer an de seri edad y ser an i nadmi si bl es.
8.4. Escritura
El recurso debe ser redactado en i di oma naci onal
8
y puede presentarse tanto a
mqui na como manuscri to en ti nta en forma l egi bl e.
9
El col or de l a ci nta de mqui na, o de l a ti nta, puede ser cual qui era; en cuanto
a l a escri tura a mano, si bi en l a norma se refi ere como gi ro de l enguaje al empl eo
de ti nta, pensamos que el l o es una formal i dad total mente presci ndi bl e: entende-
mos que ha de i nterpretarse, por el pri nci pi o de i nformal i smo consagrado en el
art. 1 del decreto-l ey, que puede empl earse tambi n cual qui er medi o ms o me-
nos normal de escri tura: l api cera, bol grafo, marcador fi no, etc. El empl eo de otros
materi al es de escri tura (l pi z, carboni l l a, etc.) har a ya perder seri edad al escri to
y entendemos que sal vo casos excepci onal es en que l as ci rcunstanci as l o justi fi -
quen (urgenci a, estado de necesi dad, guerra, catstrofe, etc.) el recurso ser a i m-
procedente. Cabe aqu reproduci r l as consi deraci ones hechas respecto al papel , en
el senti do de admi ti r mayor fl exi bi l i dad a menor cul tura o educaci n del recurren-
te. Cuando el escri to consta de ms de una pgi na, es sufi ci ente con fi rmar l a
l ti ma, no exi gi ndose uni n especi al entre l as di ferentes fojas ni tampoco i denti -
fi caci n especi al : al i gual que en el proceso, l a fol i aci n que acto segui do procede a
efectuar l a admi ni straci n es sufi ci ente garant a para el l a de que el escri to pre-
sentado es efecti vamente se.
En materi a de raspaduras, enmi endas, i nterl neas, testaci ones, etc., debe
adoptarse un cri teri o razonabl e, conforme a l a prcti ca coti di ana; l as meras co-
rrecci ones de errores de mqui na, por ejempl o, no requi eren por supuesto ser
sal vadas; tampoco l as correcci ones efectuadas uti l i zando materi al es que i mpl i can
tapar con pi ntura bl anca el texto ori gi nal y escri bi r enci ma un texto nuevo, a
menos que se trate de una parte sustanci al del escri to. El mi smo cri teri o ha de
apl i carse para l as i nterl neas, ni cas en verdad que pueden requeri r sal vedad,
sobre todo cuando son efectuadas en di sti nta mqui na y modi fi can de manera
i mportante el texto de l o escri to ori gi nal mente. Esto se refi ere a l a acti tud que el
propi o recurrente puede adoptar en l a preparaci n de su escri to, si n perjui ci o de
que el funci onari o que l o reci be puede, si l o desea y l as ci rcunstanci as del caso l o
8.8
Ar t. 15 del r egl amento naci onal . En Espaa el i di oma del escr i to puede ser tanto el
castel l ano como, en su caso, otr a l engua que se haya establ eci do como ofi ci al de l a Comuni dad
de que se tr ate: GONZLEZ PREZ, JESS, Manual de prctica forense administrativa, Madr i d,
Ci vi tas, 2001, 6 ed, p. 98.
8.9
Ar t. 29 de l a Pr ov. de Buenos Ai r es; 128 de Mendoza; Tucumn, 26.
justi fi can, requeri r al presentante que sal ve l as correcci ones al pi e del escri to: es
en tal senti do que cabe i nterpretar l a di sposi ci n del art. 15.
La custodi a del expedi ente por el Estado es garant a de que su conteni do no ha
si do adul terado. Esta norma general , puede dejarse de l ado en el caso del preci o en
una oferta presentada a una l i ci taci n pbl i ca: pero en tal hi ptesi s no estamos
ya, obvi amente, habl ando de recursos admi ni strati vos.
8.5. Firma
La fi rma es un el emento natural en el recurso ya que si n el l a no habr a en verdad
mani festaci n de vol untad del i nteresado. En l os escri tos presentados por carta o
personal mente l a fi rma va consi gnada en el propi o papel presentado y no requi ere
autenti caci n al guna a menos que se trate de un poder, como di ji mos ya al tratar
de l a representaci n en el procedi mi ento.
10
La i nterposi ci n mi sma del recurso,
pues, no necesi ta de certi fi caci n de l a fi rma del i nteresado. En caso de duda
sobre l a autenti ci dad de una fi rma, podr l a autori dad admi ni strati va l l amar al
i nteresado para que en su presenci a y previ a justi fi caci n de su i denti dad, rati fi -
que l a fi rma o el conteni do del escri to. Si el ci tado negare l a fi rma o el escri to, se
rehusare a contestar o no compareci ere, se tendr al escri to por no presentado.
11
Si el i nteresado no sabe o no puede fi rmar, se admi te l a fi rma a ruego
12
y demas
vari antes y modal i dades del caso.
Tambi n, por apl i caci n del pri nci pi o del i nformal i smo a favor del parti cul ar,
13
l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n se pronunci en el senti do de l a proceden-
ci a formal de una presentaci n efectuada medi ante una fotocopi a del escri to ori gi -
nal , hal l ndose fi rmado ni camente el otros , pese a l a exi genci a que i mpon a el
art. 6 del decr. 7520/44, de que tal es presentaci ones fueran suscri ptas por el
recurrente. Se entendi que i nterpretar l i teral mente l a al udi da exi genci a, en el
caso, i mpl i car a requeri r el cumpl i mi ento de un ri to que ser a capri choso en
vi rtud del exceso de formal i smo.
14
Segn el Tri bunal Supremo espaol , en caso que se encuentre una omi si n
i nvol untari a de fi rmar el escri to, el l o no determi na l a i mprocedenci a del recurso
8.10
Supra, cap. I , Las par tes, 12.1, Admi si bi l i dad, 12.2, Qui nes pueden ser r epr e-
sentantes y 12.3, For mas de l a r epr esentaci n.
8.11
Regl amento naci onal , ar t. 18; Ci udad de Buenos Ai r es, 38; Cr doba, 27; Mendoza, 131.
Costa Ri ca, 286.
8.12
Ar t. 17 del r egl amento: Cuando un escr i to fuer e suscr i pto a r uego por no poder o no
saber hacer l o el i nter esado, l a autor i dad admi ni str ati va l o har constar , as como el nombr e del
fi r mante y tambi n que fue autor i zado en su pr esenci a o se r ati fi c ante l l a autor i zaci n,
exi gi ndol e l a acr edi taci n de l a i denti dad per sonal de l os que i nter vi ni er en. Si no hubi er e
qui en pueda fi r mar a r uego del i nter esado, el funci onar i o pr oceder a dar l e l ectur a y cer ti fi ca-
r que ste conoce el texto del escr i to y ha estampado l a i mpr esi n di gi tal en su pr esenci a. En
i gual senti do Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 37; Mendoza, 130; Tucumn, 28.
8.13
l es, 11, Pr i nci pi o del i nfor mal i smo en favor del usuar i o y del admi ni str ado.
8.14
PTN, Dictmenes, 121:116.
en el procedi mi ento admi ni strati vo, si l a personal i dad del recurrente se desprende
de otras actuaci ones.
15
La sol uci n espaol a es correcta pues suel e ser ol vi do fre-
cuente, deri vado de mecani smos i nconsci entes.
16
Tambi n es i nteresante el derecho costarri cence, donde encontramos que l a
posi bi l i dad de requeri r l a rati fi caci n de l a fi rma se refi ere tan sl o a l os escri tos
no presentados personal mente; el i nc. 2 del art. 286 de l a l ey del rgi men jur di co
de l a admi ni straci n pbl i ca expresa: Se tendrn por autnti cas l as presentaci o-
nes hechas personal mente. A mayor abundami ento, el i nc. 1 del mi smo art.
seal a asi mi smo que: La peti ci n ser vl i da si n autenti caci ones aunque no l a
presente l a parte, sal vo l a facul tad de l a Admi ni straci n de exi gi r l a veri fi caci n
de l a autenti ci dad por l os medi os que esti me perti nentes.
17
La acl araci n de l a
fi rma no es necesari a si del escri to surge qui n l o suscri be (t pi camente, del exor-
dio).
18
9. Presentacin por telegrama o carta documento
Las consi deraci ones precedentes son apl i cabl es a l os medi os de presentaci n escri -
ta del recurso, pero cabe seal ar que el l os no son l os ni cos admi si bl es.
En efecto, l as posi bi l i dades corri entes son:
9.1. presentaci n personal del escri to, si es el que i ni ci a el trmi te o i nterpone
un recurso, en l a mesa de entradas u ofi ci na o funci onari o equi val ente;
1
9.2. si es un escri to posteri or, puede presentarse o remi ti rse i gual mente a l a
ofi ci na en que se encuentra el expedi ente;
2
9.3. env o del escri to por carta (si mpl e, certi fi cada, etc.)
3
i gual mente a l a mesa
de entradas o a l a ofi ci na en que se encuentra el expedi ente, si no es el escri to
i ni ci al .
8.15
En este senti do GARRI DO FALLA, t. I I I , op. cit., p. 125.
8.16
Que fuer on, por l o dems, expl i cados y demostr ados por FREUD en su Psicopatologa de la
vida cotidiana, o WI LLAM JAMES en su Psychology del si gl o XI X, l i br os que no por anti guos y
super ados son menos exactos y ti l es en este ti po de cuesti n.
8.17
Costa Ri ca, ar t. 286.2.
8.18
Ur uguay, ar t. 154. La acl ar aci n de l a fi r ma puede efectuar se por cual qui er modo i dneo
al efecto: DELPI AZZO, CARLOS E. y GUARI GLI A, CARLOS, Los recusos administrativos y el acto institu-
cional n 8, Montevi deo, 1979, p. 46.
9.1
Ar t. 25 del r egl amento naci onal ; Ci udad de Buenos Ai r es, 45; Pr ovi nci a de Buenos Ai r es,
34; Cr doba, 28.
9.2
Ar t. 25 del r egl amento naci onal ; Ci udad de Buenos Ai r es, 45, Pr ovi nci a de Buenos Ai r es,
34; Cr doba, 28; Mendoza, 132; Tucumn, 31.
9.3
Di ce el ar t. 25, en sus pr r afos ter cer o a qui nto: Los escr i tos r eci bi dos por cor r eo se
consi der ar n pr esentados en l a fecha de su i mposi ci n en l a ofi ci na de cor r eos, a cuyo efecto
se agr egar el sobr e si n destr ui r el sel l o fechador ; o bi en en l a que conste en el mi sm o escr i to
y que sur ja del sel l o fechador i mpr eso por el agente postal habi l i tado a qui en se hubi er a
exhi bi do el escr i to en sobr e abi er to en el momento de ser despachado por expr eso o cer ti fi cado.
A pedi do del i nter esado el r efer i do agente postal deber sel l ar l e una copi a par a su constanci a.
En caso de duda deber estar se a l a fecha enunci ada en el escr i to y en su defecto, se consi de-
r ar que l a pr esentaci n se hi zo en tr mi no. Si mi l ar di sposi ci n en l a CABA, ar t. 45; Pr ov. de
Buenos Ai r es, 34; Mendoza 132; Tucumn, 31; Costa Ri ca, 288.
9.4. env o de tel egrama (si mpl e, con o si n copi a, col aci onado, recomendado, con
o si n avi so de entrada, todo el l o i ndi sti ntamente) o carta-documento. Al gunos
fallos en sede civil niegan valor probatorio a las cartas documento de licenciatarios
de l a ex Encotel (p.ej, OCA), admi ti ndol o sl o del correo ofi ci al argenti no, i ncl usi -
ve dado en concesi n.
4
Pero di sti ngui r entre el concesi onari o y l os l i cenci atari os
parece hi l ar demasi ado fi no a estos efectos. Mxi me cuando parte de l a doctri na
sosti ene que no debi era exi sti r di ferenci a entre ambas fi guras. El tel egrama ha
si do admi ti do en l a prcti ca admi ni strati va
5
y en l as normas;
6
y parece razonabl e
hacer i gual extensi n a l a carta-documento. Por extensi n, tambi n el fax, cabl e-
grama, tl ex y formas si mi l ares que el ti empo pueda ori gi nar, si empre que haya
certeza en cuanto a l a i denti dad del recurrente. El creci mi ento y constante trans-
formaci n de I nternet en aspectos que requi eren tanta certeza como l a compra a
di stanci a uti l i zando tarjetas de crdi to; l a apari ci n de certi fi cados o fi rmas
electrnicas,
7
el desarrollo adquirido por el correo electrnico e-mail como medio
de comuni caci n, todo el l o permi te prever el empl eo creci ente de estas v as para l a
presentaci n de recursos y real i zaci n de trmi tes.
8
Ya hemos di cho que en al gu-
nas hi ptesi s cabe admi ti r un recurso verbal ,
9
como ha ocurri do en en materi a
9.4
Comp. GONZLEZ PREZ, Manual de prctica..., op. cit., p. 116; Manual de Procedimientos...,
op. cit., 1 ed., pp. 276-7 y 2 ed., pp. 284-5.
9.5
PTN, Dictmenes, 68: 257; en i gual senti do l ey austr aca, ar t. 63, i nc. 5; HELLBLI NG, op. cit.,
p. 367 y ss.; ADAMOVI CH, op. cit., p. 222. Entr e R os pi de que el tel egr ama sea col aci onado (ar t.
80), l o que es una exi genci a i nnecesar i a tanto desde el punto de vi sta de l a admi ni str aci n
como del r ecur r ente. Una copi a si mpl e de un tel egr ama comn, autenti cada por l a ofi ci na
expedi dor a, es ms que sufi ci ente par a acr edi tar el env o del tel egr ama.
9.6
As l o admi te el penl ti mo pr r afo del ar t. 25 que di ce: Cuando se empl ear e el medi o
tel egr fi co par a contestar tr asl ados o vi stas o i nter poner r ecur sos, se entender pr esentando
en l a fecha de su i mposi ci n en l a ofi ci na postal . En i gual senti do el ar t. 45 in fine de l a Ci udad
de Buenos Ai r es; 26 de Cr doba; 29 in fine de Mendoza; 26 de Tucumn; 288 i nc. 2 de Costa
Ri ca.
9.7
Nuestr o pa s ha di ctado l a Ley de fi r ma di gi tal (l ey 25.506, B.O., 14-XI I -01), establ eci en-
do en su ar t. 2 que Se enti ende por fi r ma di gi tal al r esul tado de apl i car a un documento di gi tal
un pr ocedi mi ento matemti co que r equi er e i nfor maci n de excl usi vo conoci mi ento del fi r -
mante, encontr ndose sta en su absol uto contr ol . La fi r ma di gi tal debe ser suscepti bl e de
ver i fi caci n por ter cer as par tes, tal que di cha ver i fi caci n si mul tneamente per mi ta i denti fi -
car al fi r mante y detectar cual qui er al ter aci n del documento di gi tal poster i or a su fi r ma.
Expl i camos somer amente el tema en el t. 3, cap. VI I , Los actos admi ni str ati vos como i nstr u-
mentos pbl i cos, 9, Los i nstr umentos pbl i cos en l a er a di gi tal y cap. X, For mal i dades,
8, La fi r ma del acto.
9.8
Menci onamos al gunos supuestos en que se ha admi ti do l a uti l i zaci n del facs mi l , cor r eo
el ectr ni co e I nter net, en GORDI LLO (di r .), Procedimiento Administrativo. Decreto ley 19.549/
1972 y normas reglamentarias - Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autno-
ma de Buenos Aires. Comentados y concordados, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s-Depal ma, 2003,
comentar i o al ar t. 15 del r egl amento naci onal , secc. I I I , p. 359, nota 26.
9.9
En Fr anci a el r ecur so admi ni str ati vo puede ser i nter puesto bajo for ma ver bal : AUBY,
JEAN MARI E y FROMONT, MI CHEL, Les rcours contre les actes administratifs dans les pays de la
Communaut Economique Europenne, Par s, 1971, p. 217. Ver tambi n GUAI TA, AURELI O, Evo-
l uci n del pr ocedi mi ento econmi co-admi ni str ati vo en Espaa, en Revista de Derecho Finan-
ciero y de la Hacienda Pblica, vol . XXVI I , n 128, p. 599 y ss., 616 (Madr i d, 1977); supra, notas
8.2 y 8.3.
judi ci al .
10
Con el perfecci onami ento y standari zaci n de l os medi os tecnol gi cos,
puede ser admi si bl e un recurso i nterpuesto tel efni camente.
11
En el caso del re-
curso i nterpuesto por e-mail, el emi sor puede uti l i zar un procedi mi ento de recono-
ci mi ento de voz por l a computadora.
En l o que respecta a l a fi rma, el l a exi ste tambi n en el caso de l os tel egramas y
cabl egramas, sl o que queda acredi tada en el formul ari o presentado ante l a ofi ci -
na de correos respecti va, o ante l a agenci a de tel ecomuni caci ones. Desde l uego, el
tel egrama o cabl e no conti ene ya fi rma, pero a pesar de el l o consti tuye, por l a
ci rcunstanci a i ndi cada, vl i da i nterposi ci n del recurso.
12
10. El recurso debe indicar el nombre, apellido y domicilio del recurrente
En l o que hace a l os requi si tos de nombre y domi ci l i o, su exi genci a es l gi ca, al
efecto de i denti fi car debi damente al recurrente. Pero cabe tener presente que su
fi nal i dad ni ca es esa, i denti fi car el recurrente a l os efectos del recurso, por l o que
si exi sten defectos formal es en su enunci aci n, el l os afectarn al recurso sl o en l a
medi da en que i mpi dan di cha i denti fi caci n.
Entonces, si el domi ci l i o del recurrente no ha si do especi fi cado, pero l a admi ni s-
traci n l o ti ene en sus regi stros por al guna ci rcunstanci a rel aci onada o no con l a
cuesti n que moti va el recurso, mal puede esa omi si n afectar al recurso ya que l a
admi ni straci n puede supl i r esa defi ci enci a haci endo l as averi guaci ones perti nen-
tes. As ocurre en el caso de l os agentes pbl i cos que recurran con moti vo de su
funci n; de l os contrati stas y proveedores del Estado, que fi guran en regi stros
especi al es, por cual qui er cuesti n referente a sus contrataci ones con el Estado; de
l os usuari os de ci ertos servi ci os pbl i cos, que estn regi strados y fi chados por l as
respecti vas admi ni straci ones (gas, el ectri ci dad, tel fono, etc.), por todo l o referen-
te a tal es servi ci os, etc. En l ti ma i nstanci a, el padrn el ectoral provee el domi ci -
l i o de l os ci udadanos, l o que cubre una parte apreci abl e de l os admi ni strados.
Tambi n puede ocurri rse al Regi stro Naci onal de l as Personas y l a Pol i c a Fede-
9.10
En el caso del ampar o ver bal expuesto por el enfer mo en su cama hospi tal ar i a y tr asmi -
ti do cor r ectamente por l os mdi cos al Juez par a evi tar un jui ci o de mala praxis, ni si qui er a se
da esta cual i dad de pr esentaci n per sonal per o l a sol uci n fue cr eati va, justa, sabi a. Ver
nuestr o l i br o Despus de la Reforma del Estado, Buenos Ai r es, FDA, 1998, 2 ed, cap. XI , Los
gr andes fal l os de l a actual i dad.
9.11
HELLBLI NG, op. cit., p. 384; FORSTHOFF, Tratado de derecho administrativo, Madr i d, I nsti tu-
to de Estudi os Pol ti cos, 1958, p. 707, admi ten el tel egr ama encar gado por tel fono. El l o
encuentr a expl i caci n en l a ci r cunstanci a de que el nmer o tel efni co del abonado per mi te por
l o gener al constatar l a i denti dad de l a per sona que i nter pone el r ecur so, con l o cual se supl e
entonces el r equi si to de l a fi r ma. Lo mi smo ocur r e con el tl ex y con el e-mail, cuando admi ni s-
tr aci n y admi ni str ado hayan establ eci do ese v ncul o. Si exi ste un voice-mail , nada i mpi de
admi ti r el r ecur so gr abado tel efni camente.
9.12
Ver l a nota pr ecedente, r especto a l a fi r ma de l os tel egr amas i nter puestos por tel fono:
dado que l a empr esa tel efni ca al admi ti r el tel efonogr ama efecta el contr ol de que el mi smo
sea i mpuesto desde l a l nea tel efni ca r egi str ada a nombr e del emi sor , consi der amos que
cor r esponde admi ti r l o como mani festaci n vl i da de l a vol untad de r ecur r i r . Lo mi smo es
apl i cabl e al tl ex.
ral Argenti na, cuyos regi stros son bi en ampl i os. De todas maneras, si l a admi ni s-
traci n qui ere formal i zar l a consti tuci n del domi ci l i o especi al con mayor ri gori s-
mo, puede i nti mar al presentante al efecto, como l a autori za en tal senti do el art.
20.
1
Pero no parece sensato ni con sustento fcti co ya que no l o noti fi carn por
cdul a.
III. Requisitos sustanciales
11. La clara manifestacin de voluntad
En cuanto a l os requi si tos sustanci al es, de acuerdo con una rei terada doctri na y
prcti ca admi ni strati va, el l os se reducen a que exi sta una clara manifestacin de
voluntad del i nteresado de obtener un nuevo pronunciamiento de l a admi ni stra-
ci n,
1
en el caso de que se i mpugne un acto admi ni strati vo preexi stente, o una
expresi n concreta de l o que se sol i ci ta, no habi endo i mpugnaci n de acto: l a
peti ci n concreta en trmi nos cl aros y preci sos.
2
Si n embargo, como seal a con aci erto FORSTHOFF, no se podr exi gi r una cl ari -
dad absol uta, si n l ugar a duda al guna, en l a expresi n de vol untad del autor, si n
si tuar en una condi ci n de i nferi ori dad sensi bl e a ci udadanos que no escri ban con
sol tura o que no estn acostumbrados al trato con l as autori dades. Ti ene que
bastar, pues, que el recurrente exprese que no est conforme con el acto admi ni s-
trati vo y que i nsi ste en su derecho.
3
La mani festaci n de vol untad puede ser expresa o razonabl emente i mpl ci ta;
pero parece exagerado deci r que No es necesari o que el recurso sea pl anteado por
el admi ni strado. La admi ni straci n acti va, por s mi sma, puede, de ofi ci o darl o
por pl anteado y modi fi car l as resol uci ones de sus organi smos dependi entes.
4
El l o
10.1
El cual di spone: Si no se consti tuyer e domi ci l i o, no se l o hi ci er e de acuer do a l o di spuesto
por el ar t cul o anter i or , o si el que se consti tuyer e no exi sti er a o desapar eci er a el l ocal o edi fi ci o
el egi do o l a numer aci n i ndi cada, se i nti mar a l a par te i nter esada en su domi ci l i o r eal par a
que se consti tuya domi ci l i o en debi da for ma, bajo aper ci bi mi ento de conti nuar el tr mi te si n
i nter venci n suya o de un apoder ado o r epr esentante l egal , o di sponer l a caduci dad[...], segn
cor r esponda. I gual nor ma encontr amos en el ar t. 40 de Ci udad de Buenos Ai r es; Pr ovi nci a de
Buenos Ai r es, ar t. 26; 126 de Mendoza; 23 de Tucumn.
11.1
PTN, Dictmenes, op. cit., 39: 115; 62: 112; 64: 208; 66: 225; 68: 22; 70: 210 y otr os.
11.2
Regl amento naci onal , ar t. 16, i nc. c); Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 36, i nc. c); ar t. 33, i nc.
d), Pr ov. de Buenos Ai r es; 25, i nc. d), Cr doba; 129, i nc. d), Mendoza. Si un escr i to conti ene en
for ma cl ar a l a pr etensi n ms al l del er r or al cal i fi car l o l a admi ni str aci n debe dar
r espuesta a di cha peti ci n i ncl uso si sta fuer a i mpr ocedente. CNFed. CA, Sal a I I , Rodrguez
Fuchs, Carl os A. c/ I nsti tuto de Servi ci os Soci al es Bancari os, LL, 1997-A, 81 (1996), con
nuestr a nota I nfor mal i smo y ampar o por mor a, r epr oduci do en Cien notas..., op. cit., 49, p.
129.
11.3
FORSTHOFF, op. cit., p. 708.
11.4
ANDREOZZI , MANUEL, La materia contenciosoadministrativa, Tucumn, 1947, p. 153. Di sti n-
to es el caso del r ecur so l l amado ex officio, en que el funci onar i o est obl i gado a r ecur r i r contr a
un acto, en deter mi nadas si tuaci ones que i ndi ca l a l ey, como ocur r e en Br asi l : CRETELLA JNI OR,
Tratado de direito administrativo, t. I V, pp. 142-3; LOPES MEI RELLES, Direito administrativo
brasileiro, San Pabl o, 1966, 2 ed., p. 81.
confunde el control de ofi ci o con el recurso: en esa hi ptesi s, hay control de ofi ci o
pero no recurso. No exi sten frmul as sacramental es para i nterponer el recurso,
5
si endo sufi ci ente una noti fi caci n en di sconformi dad,
6
o un escri to en el cual se
i nsi ste en su derecho l uego de emi ti do el acto.
7
12. Fundamentacin del recurso
No se requi ere que el recurso est fundado en derecho
1
ni que tenga una funda-
mentaci n de hecho, si empre que el l o no atente contra l a cl ari dad de l a preten-
si n: tendr que tener, entonces, sol amente una descri pci n o rel aci n de l os
hechos.
2
Una vez i mpugnado el acto por una moti vaci n, se puede ampl i ar poste-
ri ormente l a moti vaci n o l os moti vos de i mpugnaci n.
3
As , p.ej, un escri to pi -
di endo el pago del suel do o l a jubi l aci n parecer a no requeri r acl araci n al guna
ya que est i mpl ci to que se trata del suel do o l a jubi l aci n del recurrente y que l e
sea adeudado; en cambi o, un recl amo por daos y perjui ci os produci dos por un
acci dente, exi ge preci sar de qu acci dente se trata. Lo ni co exi gi bl e es l a cl ari dad
y concreci n de l a peti ci n formul ada. Por excepci n, en al gunos ordenami entos
se exi ge l a fundamentaci n,
4
l o que tambi n puede i nterpretarse razonabl emen-
te del modo ya expuesto; es deci r, que basta con que permi ta preci sar l a preten-
si n.
11.5
HUTCHI NSON, Ley..., t. I I , op. cit., p. 264, sosti ene que: Hay que er r adi car el dogma de l a
r egl a for mal del der echo por el de l a conducta debi da. Este pr i nci pi o pr i ma en l a apl i caci n de
l as nor mas de l os di sti ntos r ecur sos y r ecl amos admi ni str ati vos; una tesi s contr ar i a, o sea
l i mi tati va, pr ovocar a desaci er tos fr ustr ator i os en desmedr o de l a di scusi n de l a cuesti n de
fondo.
11.6
Tal como fue r esuel to por Decr . 7523/68, B. O. 27-I I -69 haci endo l ugar a un r ecur so
jer r qui co i nter puesto por tal medi o: PTN, di ctamen del 5-I X-68. Conf. HUTCHI NSON, Rgimen...,
op. cit., p. 337. La doctr i na de l a Pr ocur aci n del Tesor o de l a Naci n es, como expl i camos a su
l ugar , obl i gator i a par a todos l os abogados de l a admi ni str aci n. Pr opi ci a en cambi o una i nter -
pr etaci n r i gur osa de l a nor ma r egl amenter i a, contr avi ni endo l os pr i nci pi os gener al es del
decr eto-l ey TORRES, I SMAEL F., La fi r ma en di sconfor mi dad en el mbi to de l a Ley N 19.549 y su
r egl amentaci n, i mpor ta l a i nter posi ci n de un r ecur so?, RAP, 266: 17 (Buenos Ai r es, 2000).
Si n embar go y como ha di cho l a mi sma Pr ocur aci n del Tesor o de l a Naci n, no cabe descono-
cer l as ml ti pl es y fi r mes r egl as her menuti cas super ador as de l a l i ter al i dad (RAP: 266: 66-67,
esp. p. 65). Ver supra, t. 2, cap. I X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Concepto y pr i nci pi os
gener al es, 11.4, Apl i caci n del pr i nci pi o en mater i a de denomi naci n de l os r ecur sos y
11.5, Otr as apl i caci ones del pr i nci pi o. En el mi smo senti do, el ar t. 348 de l a l ey de Costa Ri ca
expr esa que Los r ecur sos no r equi er en una r edacci n ni una pr etensi n especi al es y bastar
par a su cor r ecta for mul aci n que de su texto se i nfi er a cl ar amente l a peti ci n de r evi si n.
11.7
Como seal a FORSTHOFF, op. loc. cit.
12.1
Ar t. 16, i nc. b) del r egl amento naci onal ; Ci udad de Buenos Ai r es, ar ts. 96 y 36, i nc. b); ar t.
33, i nc. c) de l a Pr ov. de Buenos Ai r es; 25, i nc. c), Cr doba; 129 i nc. b) de Mendoza.
12.2
Ar t. 16, i nc. b) del r egl amento naci onal ; Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 36, i nc. b); 33, i nc.
c) de l a Pr ov. de Buenos Ai r es; 25, i nc. c) de Cr doba; 129, i nc. b) de Mendoza.
12.3
CNFed. CA, Sal a I I I , Edesur S.A., LL, 1999-E, 233.
12.4
Pr ovi nci a de Buenos Ai r es, ar ts. 89 y 90, par a l a r evocator i a y 92 par a el jer r qui co;
Cr doba, ar ts. 77 y 79 par a l a r econsi der aci n y jer r qui co. En Costa Ri ca, ar t. 285, i nc. 1, ap.
d), se r equi er en Los moti vos o fundamentos de hecho, per o su omi si n no es un vi ci o for mal
(i nc. 2, a contrario sensu).
IV. Omisin de requisitos formales o sustanciales
13. Criterio a seguir
La omi si n de cumpl i r con al guno de l os requi si tos formal es o sustanci al es i ndi ca-
dos no i mpl i ca que deba rechazarse el recurso. Hay un pri nci pi o bsi co de sanea-
mi ento i nstructori o del recurso, como carga procesal de l a admi ni straci n.
1
A
nuestro jui ci o, si empre que surja en forma cl ara l a vol untad de recurri r o recl a-
mar, debe consi derarse i nterrumpi do el trmi no e i nti marse al recurrente a sub-
sanar l os defectos encontrados. El pri nci pi o del saneami ento, que ya se ha exten-
di do en l os reg menes de todos l os tri bunal es admi ni strati vos i nternaci onal es,
2
debe a nuestro jui ci o, con mayor razn, ser parte esenci al del tratami ento de l as
presentaci ones de cual qui er ndol e en sede admi ni strati va. De i gual manera, si l a
oscuri dad del escri to ofrece dudas respecto a qu es l o que recl ama o recurre el
i nteresado (pero no hay controversi a acerca de que su vol untad es recl amar o
recurri r), l a sol uci n perti nente no es que l a admi ni straci n pueda dar cual qui er
i nterpretaci n al escri to, si no que debe tambi n pedi r al recurrente l a acl araci n
de su vol untad.
3
Otro cri teri o, ms ri guroso que el de consi derar i nterrumpi do el trmi no, es el
de i nti mar al peti ci onari o a subsanar el defecto en un trmi no perentori o, bajo
aperci bi mi ento de darl e por deca do el derecho;
4
pero no l o creemos aconsejabl e ni
admi si bl e en ausenci a de norma expresa. En el derecho posi ti vo argenti no actual
es frecuente encontrar normas que facul tan, en caso de fal enci as formal es o sus-
tanci al es del escri to, a i nti mar al presentante a subsanarl as bajo aperci bi mi ento
de archivar l as actuaci ones.
5
Esto no es l o mi smo que dar por deca do el derecho ni
13.1
Ar t. 5, i nc. d) del r egl amento naci onal ; Col ombi a, ar t. 11; Hondur as, ar t. 115; Per , ar ts.
125 y 126; Venezuel a, ar t. 45.
13.2
A l os que nos r efer i mos en el t. 2, cap. XVI , La justi ci a admi ni str ati va i nter naci onal .
13.3
ADAMOVI CH, op. cit., p. 223. En senti do si mi l ar , tambi n puede r esol ver se dar al r ecur so l a
tr ami taci n que cor r esponda si empr e que el l o se deduzca del escr i to no obstante l os eventua-
l es er r or es que hubi er e i ncur r i do r especto a l a cal i fi caci n: Per , ar t. 213: Er r or en l a
cal i fi caci n. El er r or en l a cal i fi caci n del r ecur so por par te del r ecur r ente no ser obstcul o
par a su tr ami taci n si empr e que del escr i to se deduzca su ver dader o car cter ; Bol i vi a, ar t. 42:
El r gano admi ni str ati vo cal i fi car y deter mi nar el pr ocedi mi ento que cor r esponda a l a
natur al eza de l a cuesti n pl anteada, si l as par tes i ncur r i er an en er r or en su apl i caci n o
desi gnaci n; menos enfti ca es l a sol uci n r ecogi da por Br asi l , ar t. 63.
13.4
ADAMOVI CH, op. cit., p. 223.
13.5
Regl amento naci onal , ar t. 20, r especto al domi ci l i o; ar t. 40, Ci udad de Buenos Ai r es; ar t.
26, Pr ovi nci a de Buenos Ai r es; 126 de Mendoza; 23 de Tucumn; ar t. 43, Bol i vi a: l a Admi ni s-
tr aci n Pbl i ca r equer i r al i nter esado par a que en un pl azo de ci nco d as subsane l a defi ci en-
ci a o acompae l os documentos necesar i os, con i ndi caci n de que, si as no l o hi ci er a, se di ctar
r esol uci n teni endo por desi sti da su sol i ci tud; en l a mi sma or i entaci n, Br asi l , ar t. 6 in fine;
Per , ar t. 125 i ncs. 1 y 2. La fal ta de pr esentaci n a r ati fi car l a fi r ma, en cambi o, cuando
hubi er e duda sobr e su autenti ci dad y se l o haya i nti mado fehaci entemente al efecto, hace que
el escr i to se tenga por no pr esentado: ar t. 18 del r egl amento naci onal ; 38 de l a Ci udad de
Buenos Ai r es; 32 de l a Pr ovi nci a de Buenos Ai r es; 259 de Cor r i entes; 25 de La Pampa; 431 de
Mendoza.
el recurso, si no que es si mpl emente paralizar su trmi te hasta que el i mpul so
procesal de l a parte supl a l as defi ci enci as de su escri to y l ogre sacar del archi vo
l as actuaci ones. El ri esgo, cl aro est, es que una no muy efi ci ente organi zaci n del
archi vo pueda l uego di fi cul tar o i mposi bi l i tar su recuperaci n en ti empo ti l .
Por l o expuesto, que se refuerza sustanci al mente con el pri nci pi o de l a i mpul -
si n e i nstrucci n de ofi ci o, no somos parti dari os de este ti po de procedi mi ento.
Tampoco parece adecuado l o previ sto en Mendoza en su art. 126,
6
de que el aper-
ci bi mi ento puede serl o de conti nuar el trmi te si n su i ntervenci n. Nada perju-
di ca a l a admi ni straci n hacer l as comuni caci ones postal es al i nteresado en su
domi ci l i o real si no l o consti tuy l egal en el radi o urbano exi gi do. En l a prcti ca l a
admi ni straci n naci onal efecta l as noti fi caci ones en cualquier domi ci l i o que el
i nteresado i ndi que, sea ste real o l egal , dentro o fuera del radi o urbano, etc. En
verdad, exi sti endo un si stema real de noti fi caci ones por correo y no por cdul a,
este comportami ento es el ms ajustado a l os pri nci pi os del procedi mi ento admi -
ni strati vo. La exi genci a del domi ci l i o l egal en el radi o urbano sl o ti ene senti do
cuando se trata de noti fi caci ones por cdul a: exi sti endo en cambi o servi ci o de
correos
7
y si endo admi si bl e l a noti fi caci n postal , es obvi o que cual qui er domi ci l i o
es exactamente i gual a l os dems a estos efectos. La ni ca excepci n que podr a
concebi rse a este cri teri o ser a en aquel l os supuestos excepci onal es en que se trata
de una comuni dad a l a cual no l l ega el servi ci o de correos. Pero i ncl uso en tal es
casos un sano pri nci pi o de i gual dad ante l a l ey e i nstrucci n de ofi ci o, justi fi ca que
se practi que l a noti fi caci n por cdul a por i ntermedi o de l a pol i c a l ocal . En tal
senti do Crdoba di spone en su art. 53 in fine que Cuando en l a l ocal i dad donde se
domi ci l i a l a persona a noti fi carse no hubi era ofi ci na de correos, l a di l i genci a res-
pecti va se encomendar a l a autori dad pol i ci al que corresponda. Es l a sol uci n
que esti mamos correcta. En suma, el requeri mi ento normati vo de consti tui r do-
mi ci l i o en el radi o urbano de l a autori dad sl o ti ene razn de ser en el mbi to
judi ci al y no deber a haber si do trasl adado desde al l al procedi mi ento admi ni stra-
ti vo. Ya hemos mentado
8
que en tal es urbani zaci ones el correo no l l ega habi tual -
mente hasta el domi ci l i o mi smo del i nteresado, si no que es dejado en l a guardi a,
l a cual efecta su entrega f si ca a l a persona. Tambi n l as noti fi caci ones i nternas
de deci si ones de l a admi ni straci n respecto de l os copropi etari os suel en noti fi carse
del mi smo modo. Como se advi erte faci l mente, es i gual a l a sol uci n apl i cada a
veces en el radi o urbano, en que l os tri bunal es ci vi l es toman por vl i da l a entrega
de l a pi eza a noti fi car en l a porter a del edi fi ci o y no en el pi so y departamento que
13.6
En i gual senti do el r egl amento naci onal , ar t. 20.
13.7
Respecto de l as noti fi caci ones efectuadas a tr avs de l as per mi si onar i as de l a ex Empr esa
Naci onal de Cor r eos y Tel gr afos, ver HALPERI N, DAVI D ANDRS y GAMBI ER, BELTRN, La notifica-
cin en el procedimiento administrativo, Buenos Ai r es, Depal ma, 1989, p. 34. FARRANDO (H.),
I SMAEL, La noti fi caci n admi ni str ati va i r r egul ar , en Revista del Foro de Cuyo, 2: 33-47 (Mendoza,
Di k, 1991).
13.8
En el t. 3, cap. I , 13, Cl ubes de campo y bar r i os cer r ados.
corresponda. A nuestro jui ci o l a sol uci n es errnea en radi os urbanos, pero admi -
si bl e en zonas rural es, barri os cerrados, cl ubes de campo, etc.
La noti fi caci n por correo el ectrni co e-mail
9
ya i mpl ementada con carc-
ter vol untari o en al gn organi smo pbl i co y que hemos uti l i zado para el procedi -
mi ento de audi enci a pbl i ca
10
y uti l i zamos en l os cursos de post-grado,
11
pl antea
l a necesi dad de l a consti tuci n de un domicilio electrnico, en una casi l l a de
correo vi rtual . La exi stenci a actual de ml ti pl es webmail gratui tos y l a creci ente
di fusi n de al ternati vas gratui tas o accesori as a otros servi ci os de I nternet, as
como l a di fusi n en l a admi ni straci n pbl i ca y en l as empresas de computa-
ci n con acceso a I nternet, etc., han cambi ado el contexto fcti co del probl ema.
Bsi camente, este modo de noti fi caci n est cada vez al al cance de un mayor
nmero de personas, presentando por su rapi dez y econom a enormes ventajas
respecto de otros procedi mi entos. Su creci ente uti l i zaci n por l a admi ni straci n y
l os admi ni strados es un hecho posi ti vo que el derecho debe apoyar.
14. La complementacin de un recurso con otro
Como caso parti cul ar puede tambi n recordarse el escri to que no l l ene por s mi s-
mo l os requi si tos de un recurso vl i do, pero cuyas defi ci enci as pueden ser sal va-
das apreci ando como compl emento de ste a otro escri to que tampoco i ndependi en-
temente fuera vl i do.
En tal si tuaci n se ha resuel to, acertadamente, que puede no obstante consi de-
rarse al conjunto de l os dos como un recurso formal mente vl i do.
Ha di cho as l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n que Aunque l a sol i ci tud de
fs. [...] no l l ena l os requi si tos de un recurso jerrqui co i ndependi ente, ni tampoco
l a de fs. [...] representa un recurso jerrqui co vl i do, ambas en conjunto forman
un sol o cuerpo de recurso conforme a l os requi si tos l egal es. Procede, por l o tanto,
entrar al examen del fondo de l a causa.
1
Parece una sol uci n justa, correcta y
prcti ca. En parti cul ar, es creati va en cuanto toma di sti ntos el ementos para i n-
terpretar, en funci n del pri nci pi o pro actione, que el recurso ha si do vl i damente
i nterpuesto.
V. Efectos de la interposicin del recurso
15. La suspensin o no del acto
Hemos tratado in extenso en otro l ugar l o rel ati vo a si l a i nterposi ci n del recurso
admi ni strati vo suspende o no l a ejecuci n del acto i mpugnado.
1
13.9
Ver infra, cap. V, Noti fi ci n y publ i caci n, 6.10, Noti fi caci n por fax y por e-mail.
13.10
Ver supra, t. 2, cap. XI , El pr ocedi mi ento de audi enci a pbl i ca.
13.11
Ver supra, t. 3, cap. X, For mal i dades, 8.6, El cor r eo el ectr ni co si n fi r ma.
14.1
PTN, Dictmenes, 56: 69, 73; 70: 210.
15.1
Ver supra, t. 3, cap. V, Pr esunci n de l egi ti mi dad, exi gi bi l i dad y ejecutor i edad.
16. I nterrumpe el trmino
La i nterrupci n del trmi no
1
es el pri mer efecto de l a i nterposi ci n oportuna del
recurso, aunque debe recordarse que l a prescripcin se ri ge por otros pri nci pi os
que l uego veremos. A pesar de l os defectos que el recurso tenga, el l os pueden ser
sal vados con posteri ori dad y que no afectan l a posi bi l i dad de conti nuar l a contro-
versi a admi ni strati va.
2
Pero si el recurso no se present en trmi no, aun como
m ni ma noti fi caci n en di sconformi dad o expresi n de vol untad de obtener un
nuevo pronunci ami ento, todo puede estar perdi do si l os tri bunal es desoyen el decr.
229/00 y persi sten en el absurdo de Gorordo y Romero.
3
De i gual modo, puede
posteri ormente ampl i arse l a fundamentaci n de hecho o de derecho del recurso,
l os moti vos de i mpugnaci n, l os aspectos objetados del acto, etc.
4
17. No interrumpe la prescripcin de la accin
En l as acci ones judi ci al es su i nterposi ci n i nterrumpe l a prescri pci n de l a ac-
ci n,
1
pero en materi a de recursos admi ni strati vos l a sol uci n no ha si do si empre
i gual mente cl ara. La juri sprudenci a de l a CSJN, p. ej., se neg tradi ci onal mente
a reconocer carcter i nterrupti vo de l a prescri pci n a l as trami taci ones admi ni s-
trati vas i ni ci adas por el parti cul ar, i ncl uso l a recl amaci n admi ni strati va pre-
vi a, cuya presentaci n era un requi si to para poder l uego acudi r a l a i nstanci a
judi ci al .
2
La sol uci n era cri ti cabl e y obl i gaba al i nteresado a presentar l a deman-
16.1
I nfra, cap. VI I I , 10, I nter r upci n de l os tr mi nos. En Tucumn, ar t. 40: l a i nter posi -
ci n de r ecur sos admi ni str ati vos i nter r umpi r el cur so de l os pl azos, aunque aquel l os hubi er en
si do mal cal i fi cados, adol eci er en de defectos for mal es i nsustanci al es o fuer en deduci dos ante
r ganos i ncompetentes; Buenos Ai r es, 75; Mendoza, 186, i nc. a). Si n embar go, l os r ecur sos
admi ni str ati vos extempor neos no si empr e ti enen efecto i nter r upti vo: CSJN, Gorordo, LL,
1999-E, 186; COMADI RA, JULI O RODOLFO, El caso Gorordo: nueva jur i spr udenci a de l a Cor te
Supr ema en mater i a de habi l i taci n de l a i nstanci a y r evi si n judi ci al de l a denunci a de i l egi ti -
mi dad, en Derecho Administrativo. Acto..., op. cit., cap. XVI I I , p. 469 y ss. ; JEANNERET DE PREZ
CORTS, MAR A , La habi l i taci n de l a i nstanci a judi ci al en l a doctr i na de l a Cor te Supr ema de
Justi ci a de l a Naci n [...], RDA, 27-9: 73, 1998; REJTMAN FARAH, MARI O, Un i mpor tante gi r o
jur i spr udenci al en l a r evi si n de ofi ci o de l a l l amada Habi l i taci n de l a i nstanci a, LL, 1999-
E, 185; TORANZO, ALEJO, Decl ar aci n de ofi ci ode l a caduci dad de l a acci n contenci osoadmi ni s-
tr ati va. La Cor te Supr ema se apar ta de sus pr ecedentes menguando su autor i dad ver ti cal , LL,
1999-E, 757; MNTARAS, PABLO, Cor r esponde ver i fi car de ofi ci o l a habi l i taci n de i nstanci a en el
pr oceso contenci osoadmi ni str ati vo?, LL, 2000-C, 131, VI -3, nota 16 y texto.
16.2
Ampl i ar en GONZLEZ PREZ, Comentarios a la ley de procedimiento administrativo, Ma-
dr i d, Ci vi tas, 1991, 4 ed., pp. 1024, 1041; CAZORLA PRI ETO, LUI S M. y ALCUBI LLA, ENRI QUE A., Temas
de Derecho Constitucional y Administrativo, Madr i d, Mar ci al Pons, 1988, p. 858, agr egan que
una vez i ni ci ado el pr ocedi mi ento, sur gen par a el i nter esado l os der echos par a par ti ci par
acti vamente en su tr ami taci n y desar r ol l o y par a el r gano competente el deber de i mpul sar l o
hasta l l egar hasta su r esol uci n; GONZLEZ PREZ y GONZLEZ NAVARRO, op. cit., p. 1744 y ss.
16.3
16.4
Ampl i ar infra, 17, supra, 12, Fundamentos del r ecur so y nota 12.3.
17.1
BODDA, PI ETRO, Giustizia amministrativa, Tur n, 1963, p. 87; Cdi go Ci vi l , ar t. 3986.
17.2
CSJN, Fallos, 103: 155, Banco Constructor de La Plata, 1905; 111: 65; 113: 194; 115: 395
y otr os. Ver BI ANCHI , op. loc. cit. en nota 1.2.
da al sl o efecto de i nterrumpi r l a prescri pci n, para conti nuar entonces con l a
trami taci n admi ni strati va hasta su termi naci n o hasta el transcurso del trmi -
no de denegaci n tci ta, para reci n entonces conti nuar con l a acci n judi ci al .
El probl ema ha quedado sal vado de dos maneras: pri mero, con l a modi fi caci n
al art. 3986 del Cdi go Ci vi l , que admi te desde 1968 l a suspensi n de l a prescri p-
ci n; segundo, con el decreto-l ey 19.549/72 en el orden naci onal , que consagra
expresamente la remisin de l a prescri pci n.
3
Si n embargo, esta norma ha si do i nterpretada restri cti vamente por l a CSJN,
que exi ge que l a presentaci n se haya real i zado espec fi camente ante el rgano
competente,
4
l o cual puede obl i gar a presentarl o por l as dudas a di versas posi bl es
autori dades, para no quedar someti do a eventual es nuevas i nterpretaci ones acer-
ca de dnde deber a haberse presentado el escri to. Una vez ms, es preferi bl e
pecar por exceso que por omi si n. As como el buen conductor debe adi vi nar qu
harn l os otros conductores al vol ante, el buen abogado debe adi vi nar en qu
al gn prxi mo fal l o futuro empeorar su si tuaci n jur di ca actual , con carcter
retroacti vo.
5
18. Suspende la prescripcin de la accin
18.1. Suspensin por un ao, una sola vez
El art. 3986 del Cdi go Ci vi l di ce que La prescri pci n l i beratori a se suspende, por
una sol a vez, por l a consti tuci n en mora del deudor, efectuada en forma autnti -
ca. Esta suspensi n sl o tendr efecto durante un ao o el menor trmi no que
pudi ere corresponder a l a prescri pci n de l a acci n.
En vi rtud de esta norma, un recurso o recl amaci n que sol i ci te concretamente
un derecho sujeto a prescri pci n l i beratori a, o que i mpugne un acto que l o denega-
ra, produce el efecto de suspender el curso de l a prescri pci n durante un ao. No
se requi ere formal i dad al guna expresa ya que l a consti tuci n en mora del deu-
dor resul ta tci ta e i nequ vocamente de l a recl amaci n o recurso. En cuanto al
requi si to de que el l a se efecte en forma autnti ca, es sufi ci ente autenti ci dad su
17.3
Con r especto al efecto i nter r upti vo de l os r ecur sos admi ni str ati vos sobr e el pl azo del ar t.
25 del decr eto-l ey 19.549/72, l a Sal a I I sostuvo que, si de l os actos i mpugnati vos se i nfi er e l a
vol untad del actor de pr osegui r l a causa, el Estado no puede i nvocar bi ces for mal es a l a
pr ocedenci a de l a v a judi ci al dado que no se ha confi gur ado i nacti vi dad del i nter esado (Daz,
Norberto c/ Estado Nacional, LL, 1995-E, 525).
17.4
CSJN, Compana Azucarera Concepcin S.A. c. Estado Nacional, LL, 1999-E, 216, aun-
que el caso ten a par ti cul ar i dades de hecho en que l a sol uci n se justi fi caba por l a doctr i na de
l os actos pr opi os: el pr opi o peti ci onante r econoce en sus escr i tos que l a pr esentaci n l a hi zo, a
sabi endas, ante r gano i ncompetente (cons. 20-22).
17.5
Uno de tantos ejempl os fue CSJN, Horvath, LL, 1995-D, 721, con nuestr a nota Ni nguna
cl ase de hombr es, LL, 1995-D, 718 r epr oduci da en Cien notas... , op. cit., 11, pp. 51-6. Ver
tambi n nuestr os comentar i os en el l i br o de NI ETO/GORDI LLO, Las limitaciones del conocimiento
jurdico, op. cit., comentar i o n 9: Mejor abogado, mejor der echo, p. 81.
recepci n admi ni strati va, a l os fi nes de esta norma;
1
a l os efectos probatori os ser
sufi ci ente acompaar copi a del escri to, fi rmada o sel l ada por l a ofi ci na respecti va,
o el expedi ente admi ni strati vo mi smo en el cual el escri to est i ncl ui do, o copi a
certi fi cada del tel egrama envi ado.
Cl aro est, l a i nti maci n efectuada medi ante escri bano pbl i co rene si empre
l as mxi mas garant as de certeza en cuanto a l a prueba y sufi ci enci a de l a sus-
pensi n as produci da. A l a admi ni straci n no l e proporci ona parti cul ar entusi as-
mo este procedi mi ento, por temor a l o desconoci do, pero el i mpacto y l as conse-
cuenci as no deseadas son menores si se l o hace por ante l a Mesa de Entradas.
18.2. Caducidad de la instancia. Remisin
Otro efecto i mportante que produce l a i nterposi ci n de un recurso admi ni strati vo
es que Las actuaci ones practi cadas con i ntervenci n de rgano competente pro-
duci rn l a suspensi n de pl azos l egal es [...] i ncl usi ve l os rel ati vos a l a prescri p-
ci n, en tanto el procedi mi ento no sea decl arado en caduci dad i mputabl e al recu-
rrente y en todo caso por l o menos hasta l a fecha en que quede fi rme el acto
admi ni strati vo que decl are tal caduci dad.
2
La di ferenci a entre esta norma y l a reci n expl i cada
3
resi de en el mbi to de
apl i caci n: el decretol ey de procedi mi ento admi ni strati vo naci onal permi te tener
por suspendi dos, de l a manera i ndi cada, l os pl azos de prescri pci n contra l a Na-
ci n y entes descentral i zados naci onal es. En l as Provi nci as, a fal ta de normas
si mi l ares, sl o cabe tener presente l a suspensi n por un ao que autori za el art.
3986 del Cdi go Ci vi l y el l o si empre que no haya, l o que es frecuente, al gn pl azo
de caduci dad ms breve para l a i ni ci aci n de acci ones procesal es admi ni strati vas.
Veremos ms adel ante al expl i car l os trmi nos en el procedi mi ento, que se ha
i nterpretado i ncl uso que l os trmi nos quedan remi ti dos por vi rtud de esta norma
y que en caso de produci rse l a caduci dad de l a i nstanci a no si gue corri endo el
trmi no ya empezado, si no que empi eza a correr de nuevo.
4
18.3. El plazo del art. 25: sus problemas empiezan en sede administrativa
5
Haci a el fi n del mi l eni o se torn i nevi tabl e vol ver sobre l os efectos y l a i nterpreta-
ci n de l o resuel to por l a CSJN in re Gorordo.
6
En di cha oportuni dad l a Corte
Suprema de l a Justi ci a de l a Naci n modi fi c su posi ci n de Construcciones Taddia
18.1
Sobr e el car acter de i ntr umento pbl i co del expedi entes admi ni str ati vos: t. 3, cap. VI I ,
Los actos admi ni str ati vos como i nstr umentos pbl i cos.
18.2
Decr eto-l ey 19.549/72, ar t. 1, i nc. e), ap. 9.
18.3
Supra, 18.1, Suspensi n por un ao, una sol a vez.
18.4
I nfra, cap. VI I I , El ti empo en el pr ocedi mi ento, 11, La r emi si n de l os tr mi nos.
18.5
Ver JEANNERET DE PREZ CORTS, COMADI RA, REJTMAN FARAH, TORANZO Y MNTARAS, supra, nota
16.1; tambi n COMADI RA, Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentar i o al ar t. 25, 7,
p. 473 y ss.
18.6
CSJN, LL, 1999-E, 186; en i gual senti do, CNFed. CA en pl eno, LL, 1999-E, 140, Romero.
S.A.
7
y Cohen.
8
En esta ocasi n sostuvo l a facul tad del juez de exami nar
l i mi narmente y de ofi ci o a) el cumpl i mi ento de l os presupuestos procesal es para
que el rgano judi ci al pueda exami nar l a pretensi n en cuanto al fondo y b) el no
venci mi ento del pl azo del art. 25, c) no tratarse de l a i mpugnaci n de una resol u-
ci n desesti matori a de una denunci a de i l egi ti mi dad. Esto l ti mo pretende echar
por ti erra con l a denunci a de i l egi ti mi dad. La doctri na naci onal que se l evant en
otras pocas contra este medi o de vi genci a del pri nci pi o de l egal i dad en l a admi -
ni straci n, ri ndi as una vez ms sus frutos.
9
El decr. 229/00 resuel ve l o contra-
ri o, pero qui n puede confi ar en una sol uci n justa en este marasmo?
Aquel l a tesi tura juri sprudenci al del si gl o XX fue l i mi tada en un fal l o posteri or,
Tajes.
10
Al l , l a Corte revoc un fal l o de Cmara que hab a revocado otro que a)
desesti maba l as excepci ones de caduci dad y prescri pci n pl anteadas por el Estado
y b) habi l i taba l a i nstanci a judi ci al . La 2 i nstanci a di como fundamento el tra-
tarse de l a i mpugnaci n de un acto desesti matori o de una denunci a de i l egi ti mi -
dad aspecto no pl anteado por l a demandada y haber transcurri do el pl azo del
ar t. 25, todo el l o confor me a Gorordo de l a CSJN. Pero no habr a de ser as : l a
Corte resol vi conforme l o deci di do en el anteri or caso Cohen de cuya doctri na
se hab a apartado en Gorordo en el senti do que el pronunci ami ento judi ci al que
desconoce o acuerda derechos no debati dos en l a causa es i ncompati bl e con l as
garant as consti tuci onal es. As , l a CSJN resol vi no admi ti r que l a Cmara cons-
tatara de ofi ci o preci samente l a i nexi stenci a de uno de l os presupuestos procesa-
les seal ados en Gorordo. En l os votos mi nor i tar i os de Tajes se expl i c l a mani -
fi esta i nconsecuenci a del voto mayori tari o, sosteni ndose que el examen de l os
presupuestos en cuesti n sl o pod a ser efectuado por el juez de pri mera i nstanci a,
en una etapa prel i mi nar al trasl ado de l a demanda. Es sta pues una poca de
transi ci n harto pel i grosa, en l a cual l os derechos de l os parti cul ares quedan sa-
cri fi cados a l os vai venes de l a juri sprudenci a. Toca a l os admi ni strados estar muy
atentos a l a defensa de sus derechos, tanto frente a l a admi ni straci n como l a
justi ci a. Y en todo caso debern recurri r a l os remedi os supranaci onal es para
termi nar con esta absurda y contradi ctori a
11
denegaci n permanente de justi ci a.
19. No implica trabar la litis en forma inmutable
En el procedi mi ento admi ni strati vo no se apl i ca el pri nci pi o procesal que i mpi de a
l as par tes modi fi car l os tr mi nos de una conti enda una vez tr abada l a
18.7
CSJN, Fallos, 315-3: 2217 (1992).
18.8
CSJN, Fallos, 313-1: 228 (1990).
18.9
Ver t. 3, I ntr oducci n, 2, El model o autor i tar i o de acto admi ni str ati vo, nota 2.3.
18.10
CSJN, 31 de mar zo de 1999, Fallos, 322-1: 551. Par a otr a postur a ver COMADI RA, Procedi-
mientos Administrativos..., op. cit., t tul o I V, 3.4, pp. 417-8: no exi ste di scor danci a entr e l o
fal l ado por l a Cor te en Gor or do, pr i mer o, y Tajes, despus.
18.11
Estos per manente voltefaces no i nspi r an pr eci samente otr o de l os pr i nci pi os que enun-
ci a l a Cor te y que expusi er a COVI ELLO, PEDRO J. J., La confi anza l eg ti ma, ED, 177: 894.
litiscontestatio;
1
por el l o, con posteri ori dad a l a presentaci n del recurso puede
ampl i arse l a peti ci n efectuada. Este pri nci pi o se encontraba ya reconoci do en el
art. 8 del decr. 7520/44, donde se di spon a que l uego de sustanci ado el recurso y
antes de deci di r, se di era vi sta de l o actuado al recurrente y a l a autori dad admi -
ni strati va i nteresada para que presenten memori al y aduzcan nuevos moti vos.
El l o fue entendi do en el senti do de que pod an aduci rse no sl o nuevas razones en
sustento del recurso, si no tambi n nuevos y di sti ntos moti vos o puntos de recl a-
maci n,
2
l o que consti tuye una i mportante di ferenci aci n con l a acci n ci vi l . El l o
se expl i ca por el carcter objeti vo de estos recursos, que persi guen l a defensa de l a
l egal i dad de l a marcha admi ni strati va. Tambi n por l a vi genci a en el procedi -
mi ento admi ni strati vo del pri nci pi o de l a i nstrucci n de ofi ci o y de l a verdad ma-
teri al , de acuerdo con l os cual es l a admi ni straci n no est l i gada excl usi vamente
a l os hechos aduci dos por l as partes. El l a debe i nvesti gar, i ndependi entemente, l a
verdad real de l a si tuaci n de hecho en que debe deci di r.
3
Tambi n contri buye a fundar esta sol uci n el hecho de que l a ampl i aci n del
recurso no hace si no susci tar el poder general que ti ene el superi or para control ar
l a l egi ti mi dad de l os actos i mpugnados
4
y que l a admi ni straci n puede de todos
modos deci di r puntos no pr opuestos por l as par tes,
5
todo l o cual i ndi ca que l a
al teraci n de l os trmi nos ori gi nal es en que se pl anteara el recurso, no atenta
contra l os pri nci pi os bsi cos del procedi mi ento admi ni strati vo si no que por el con-
trari o l os compl ementa.
6
19.1
GONZLEZ PREZ, Los recursos..., op. cit., p. 129. Con poster i or i dad a l a r efor ma de 1992 ver
GONZLEZ PREZ y GONZLEZ NAVARRO, op. cit., pp. 1740-1: Los i nter esados podr n for mul ar al ega-
ci ones en cual qui er momento, en apl i caci n del ar t. 79, LRJPA; i gual sol uci n en nuestr o pa s.
19.2
Doctr i na naci onal y extr anjer a uni for me.
19.3
l es, 15.6, Pr i nci pi o de l a ver dad mater i al .
19.4
FLEI NER, op. cit., p. 147.
19.5
Ver supra, cap. I I , 15, Deci si n del r ecur so. I nadmi si bi l i dad de l a reformatio in pejus.
Di ce PUCHETTI , op. cit., pp. 188-189, una vez pr esentado el r ecur so jer r qui co, el acto admi ni s-
tr ati vo al cual se r efi er e, est i mpugnado en toda su extensi n, por l o que no podr a admi ti r se
par a l os moti vos no aduci dos y adjuntados dentr o del tr mi no, una pr esunci n absol uta de
l egi ti mi dad. Estos fundamentos acer ca del al cance de l a potestad admi ni str ati va par a deci di r
y de l a consecuente ampl i tud de posi bi l i dad del r ecur r ente de extender o modi fi car el r ecur so,
ti enen si empr e como l mi tes gener al es el pr i nci pi o de l a estabi l i dad de l os actos admi ni str ati vos
(supra, t. 3, cap. VI , 4, Acto admi ni str ati vo y ss.) y el de l a i nadmi si bi l i dad de l a reformatio
in pejus (supra, cap. I I , 15, notas 12.4, 15.4, 15.12, 15.13; GONZLEZ PREZ y GONZLEZ NAVARRO,
op. cit., p. 1744: ar t. 113, i nc. 3: el r gano que r esuel va el r ecur so deci di r cuantas cuesti ones
[...] pl antee el pr ocedi mi ento, hayan si do o no al egadas por l os i nter esados.) Ver nota 1.10.
19.6
Seal a SCHWARTZ el der echo a que se r esuel van l os r ecur sos con un esp r i tu judi ci al , de
acuer do con l os pr i nci pi os de l a justi ci a sustanti va (SCHWARTZ, BERNARD, Lions Over the Throne
The J udicial Revolution in English Administrative Law, Nueva Yor k, New Yor k Uni ver si ty
Pr ess, 1987, p. 13). Per o el l o sol o puede hacer l o una agenci a i ndependi ente de l a admi ni str a-
ci n, par a r esol ver confl i ctos de l os que sea un ter cer o desi nter esado de l a contr over si a, con
contr ol judi ci al . Si es l a admi ni str aci n mi sma, si empr e fal tar un el emento deci si vo[...]: l a
neutr al i dad e i ndependenci a del r gano l l amado a deci di r l a contr over si a, como di cen GARC A
DE ENTERR A y FERNNDEZ, t. I I , op. cit., 1999, 6 ed., p. 505, cap. XXI I I , I , 1; 2000, 7 ed., p. 511.
Es que el i ndi vi duo ti ene un derecho al recurso, que no puede l i mi trsel e ni
concul crsel e. No puede negarse al recurrente l a posi bi l i dad de aduci r nuevos
moti vos, mi entras el recurso no haya si do resuel to.
7
El art. 77 del regl amento
naci onal di ce por el l o expresamente que Podr ampl i arse l a fundamentaci n de
l os recursos [...] en cual qui er momento antes de l a resol uci n.
Con mayor cl ari dad aun, el art. 290 de l a l ey de Costa Ri ca determi na que La
parte promotora podr cambi ar o susti tui r l a peti ci n en el curso del procedi mi en-
to si n necesi dad de i nstaurar otro, si empre que l o haga i nvocando l a mi sma cau-
sa, por l a que se entender el i nters l eg ti mo o el derecho subjeti vo y l os hechos
i nvocados. Es l a sol uci n correcta, que debemos tambi n adoptar extendi ndol a a
l os derechos de i nci denci a col ecti va.
20. No afecta las facultades del inferior para revocar el acto impugnado
Si bi en l a cuesti n no es resuel ta uni formemente por l a doctri na, l a ori entaci n
admi ni strati va argenti na
1
se ha i ncl i nado por consi derar que i nterpuesto un re-
curso jerrqui co y mi entras se hal l a pendi ente de deci si n, l no suspende, res-
tri nge ni l i mi ta, l as atri buci ones ordi nari as del rgano que ha emanado el acto
admi ni strati vo i mpugnado, para revocarl o o reformarl o de l a mi sma manera que
podr a hacerl o con rel aci n a un acto admi ni strati vo no recurri do.
2
21. Efectos de la interposicin conjunta de ms de un recurso
21.1. Recursos improcedentes
Cuando en un mi smo escri to se pl antea ms de un recurso, debe tomarse en
cuenta sl o el que resul te ser el pri nci pal procedente, dejando de l ado l os i mproce-
dentes y acl arndose que el i nterponer recursos i nnecesari os, previ a o conjunta-
mente con el pri nci pal y procedente, no afecta el normal ejerci ci o de ste.
1
21.2. Recursos en subsidio
En l a prcti ca naci onal se hab a rechazado anti guamente l a posi bi l i dad de i n-
terponer un recurso p. ej, el jerrqui co, en subsi di o de otro para el caso de que
l o denegaran. La i nterpretaci n se basaba en que no habr a un i nters actual
para recurri r.
2
La l egi sl aci n actual permi te expresamente i nterponer recursos
en subsi di o de otros
3
y l os consi dera como norma general interpuestos de pleno
19.7
GI ANNI NI , op. cit., p. 53.
20.1
En esta sol uci n PTN, Dictmenes, op. cit., 36:317, 53:257, 280 y otr os.
20.2
Ver supra, cap. I I , El admi ni str ador , 12, Revocaci n de su pr opi o acto, i mpugnado
jer r qui camente y ss.
21.1
PTN, Dictmenes, 71: 89; sol uci n uni for me.
21.2
Par a una cr ti ca del punto, ver supra, t. 2, caps. I I a I V.
21.3
RN, ar t. 88; Ci udad de Buenos Ai r es, 107; Pr ov. de Buenos Ai r es, 91; Cr doba, 79.
derecho, si n necesi dad de mani festaci n expresa en tal senti do.
4
Si bi en no se d el
caso, que recordamos ms arri ba, de que un recurso pudi era ser i nterpuesto de
ofi ci o por l a admi ni straci n, s tenemos de este modo recursos i nterpuestos ex
lege. Con esta sol uci n, basta l a presentaci n por el parti cul ar de un escri to en el
cual recurre de determi nado acto, para que el orden jur di co esti me que est sufi -
ci entemente mani festada su vol untad de i mpugnar admi ni strati vamente el acto
por l as subsi gui entes v as de recurso.
22. Hacia la unidad del recurso administrativo
1
De l o expuesto precedentemente se si gue que estn dadas l as condi ci ones para
avanzar un paso en l a regul aci n y prcti ca del procedi mi ento admi ni strati vo,
tendi ndose a l a uni dad del recurso admi ni strati vo. La si tuaci n actual no apare-
ce como excesi vamente l ejana de este objeti vo. En efecto, l a aparente compl eji dad
del rgi men establ eci do en el regl amento no i mpi de adverti r, en un pri mer cri te-
ri o, que es posible agotar la va administrativa con un slo recurso, el jerrquico
ya sea ste deduci do contra un acto admi ni strati vo defi ni ti vo o asi mi l abl e a tal de
un rgano de l a admi ni straci n central (arts. 89 y 90 del regl amento) o bi en,
segn sea el caso, de un rgano i nferi or de un ente descentral i zado (art. 93 del
regl amento). Es posi bl e hacer un segundo anl i si s, de i gual resul tado, con otro
recurso. En efecto, l a asi gnaci n al recurso de reconsi deraci n del carcter de
recurso jerrqui co i mpl ci to en subsi di o, que efecta el art. 88 del regl amento,
cabe ser uni da a otro punto. Es l a extensi n que efecta el art. 93, sal vo norma
expresa en contrari o (no exi stente), de l a apl i caci n de l as di sposi ci ones general es
rel ati vas a l os recursos jerrqui cos. Ambos aspectos, tomados conjuntamente,
2
i mpl i can que es posi bl e agotar l a v a con un recurso de reconsi deraci n, si n carga
al guna adi ci onal y con l a facul tad de mejorar o ampl i ar l os fundamentos del re-
curso en l a oportuni dad establ eci da en l a l ti ma parte del art. 88.
3
Cl aro que para
esto hay que reacci onar en di ez d as hbi l es, dos semanas en total .
En defi ni ti va, o se presenta dentro de l os di ez d as un recurso de reconsi dera-
ci n, o dentro de l os qui nce un recurso jerrqui co en su caso y con el l o se sati sfa-
21.4
RN, ar t. 88: El r ecur so de r econsi der aci n contr a actos defi ni ti vos o asi mi l abl es a el l os,
l l eva i mpl ci to el r ecur so jer r qui co en subsi di o. Pr ov. Buenos Ai r es, 91; Tucumn, 65 in fine.
22.1
Es ste un punto en que l a doctr i na y l egi sl aci n espaol as vi enen avanzando, el de l a
uni fi caci n de l os r ecur sos or di nar i os, como r ecuer da ENTRENA CUESTA, Curso..., op. cit., p.
273. Adems es i mpr esci ndi bl e par a r esol ver al gunos enr edos nor mati vos: ver nuestr o ar t. El
i nmi gr ante i r r egul ar en l a l ey 25.871. Otr a modi fi caci n tr ansver sal al der echo ar genti no, LL,
4-I I -2004, 7, p. 4.
22.2
Sea a l os r ecur sos jer r qui cos (jer r qui co menor ) deduci dos en el mbi to de l os entes
autr qui cos por extensi n, a l os entes descentr al i zados HUTCHI NSON, Rgimen..., op. cit., p.
355.
22.3
La supr esi n de l os r ecur sos de apel aci n menor y mayor por par te del decr . n 1883/91
ha contr i bui do a si mpl i fi car el tr mi te. Aunque di chos r ecur sos ten an car cter facul tati vo, su
desapar i ci n no ha si gni fi cado r estar posi bi l i dades r eal es al par ti cul ar . Comp. HUTCHI NSON,
Rgimen..., op. cit., p. 191.
cen l as di fi cul tades de Gorordo. A l os efectos expuestos y sal vo l a absurda di feren-
ci a de pl azos, da l o mi smo l a reconsi deraci n que el jerrqui co cuando es necesari o
agotar l a v a. Cabe entonces preguntarse cul es el senti do de di ferenci arl os.
4
Despus habr ti empo de ampl i arl o y mejorarl o, si empre que al gn i nnovador pro
administratione
5
no tenga xi to en resuci tar l a feneci da reformatio in pejus,
6
l uego de haber heri do a l a denunci a de i l egi ti mi dad.
7
Presentar el recurso admi -
ni strati vo en trmi no, se ha transformado ahora anmal amente en cuesti n
de vi da o muerte de l os derechos, si l os tri bunal es persi sten en aquel l a tesi tura
pese al decr. 229/00, l o que est por verse. Todas l as garant as consti tuci onal es
pi erden tutel a judi ci al en di ez o qui nce d as hbi l es, el ti empo de unas vacaci ones
de verano como observaron hace ti empo GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ.
8
De todos modos, podr a avanzarse en el cami no haci a l a si mpl i fi caci n de l os
procedi mi entos y asegurar al parti cul ar adecuadas oportuni dades de defensa:
a) Establ eci endo que el recurso admi ni strati vo, ni co e i nnomi nado, puede l l e-
var tambi n i mpl ci to l os recursos que preve an l os apartados a) y b) del texto del
art. 87 anteri or a l a reforma efectuada por decr. 1883/91, por si mpl e mani festa-
ci n en tal senti do del parti cul ar, que podr efectuarse en el mi smo recurso o en
cual qui er momento previ o a l a el evaci n de l as actuaci ones para l a resol uci n del
jerrqui co i mpl ci to. O sea, puede di ri gi rse a l a autori dad que el recurrente qui e-
ra, en l a l i nea jerrqui ca.
b) Establ eci endo que ese ni co recurso l l eva tambi n i mpl ci to, de pl eno dere-
cho, l os vol untari os posteri ores a aquel l os requeri dos para el agotami ento de l a v a
admi ni strati va v. gr., art. 100 del regl amento sal vo mani festaci n expresa en
contrari o, que podr efectuarse en cual qui er momento anteri or al tratami ento de
l os expresados recursos. Ms l a posi bi l i dad de desi sti rl o en cual qui er momento.
c) El i mi naci n l i sa y l l ana del recurso de al zada.
d) Establ ecer que l a i mpugnaci n admi ni strati va, bi en o mal hecha pero den-
tro del plazo para acceder a la justicia, i nterrumpe defi ni ti vamente di cho pl azo,
si n que pueda ya ponerse obstcul o a l a apertura de l a i nstanci a judi ci al para l os
actos expresos que rechacen l a pretensi n, o si n otro pl azo que el de l a prescri p-
ci n en caso de si l enci o de l a admi ni straci n.
22.4
Le asi ste pues pl ena r azn a RAMN MART N MATEO, Manual de derecho administrativo,
Madr i d, Tr i vi um, 1999, 20 ed., p. 364, cuando pr opone supr i mi r sus equi val entes espaol es,
al zada y r eposi ci n, susti tui dos por el or di nar i o, ni co i nstr umento uti l i zabl e antes de pr oce-
der a demandar l a tutel a judi ci al .
22.5
Aunque l os defensor es del poder se han fr actur ado en dos campos: pro administratione
y pro privilegium. O sea l os defensor es del poder pol ti co y l os defensor es del poder econmi co;
sus i nter eses a veces di ver gen y a veces coi nci den, per o si empr e suel en estar opuestos a l os del
i ndi vi duo, el admi ni str ado o l a par te ms dbi l de l a r el aci n jur di ca.
22.6
Supra, nota 18.7 y 1.10; cap. I I , El admi ni str ador , notas 12.4, 15.4, 15.12, 15.13.
22.7
Que, casi como el ave Fni x, agi ta tadav a sus al as en el decr . 229/00, ar t. 3.
22.8
La r efor ma espaol a ha mejor ado per o no r esuel to l as cosas, por l o que l a cr ti ca doctr i nar i a
se ve al l al go apenas atemper ada: ver GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, Curso..., op. cit.; t. I ,
1999, 9 ed., cap. XI , I I I , 1, p. 627; t. I I , 1999, 6 ed., cap. XXI I I , I , 2, p. 507.
22.9
ENTRENA CUESTA, op. cit., p. 274, nota 3.
22.10
Seal a ENTRENA CUESTA, op. cit., p. 243, que l os pl azos di sti ntos si n apar ente justi fi caci n
denotan una autnti ca balcanizacin del pr ocedi mi ento.
22.11
En este senti do, al go se ha avanzado en l a r efor ma del r egl amento por el decr . n 1883/
91, uni fi cando l os tr mi nos de r esol uci n de l os r ecur sos de r econsi der aci n y jer r qui co,
aunque tambi n puede ar gumentar se que di f ci l mente se advi er ta en l a pr cti ca admi ni str ati -
va el caso de un r ecur so jer r qui co r esuel to en el pl azo cor r espondi ente de tr ei nta d as.
22.12
La Consti tuci n de 1994 ha r esuel to este punto y l a jur i spr udenci a de gr ado l o ha
admi ti do, como expl i camos en l os caps. I I y I I I del t. 2.
En tal senti do cabe destacar l a coherenci a de l as i deas en boga en Espaa,
donde se conceb a posi bl e otorgar un mes para l a reposi ci n, transcurri do el cual
ni camente podr i nterponerse recurso contenci osoadmi ni strati vo.
9
Nuestra
juri sprudenci a resuel ve l a prdi da de l a v a judi ci al por no haber recurri do en
trmi no a l a admi ni straci n; al l pueden concebi r que perdi do el pl azo del recurso
admi ni strati vo quede, de al l en ms, expedi ta l a v a judi ci al . La uni dad del si ste-
ma recursi vo no habr a de consi sti r sl o en l a admi si n del efecto subsi di ari o de
toda i mpugnaci n, si no tambi n en l a uni fi caci n de l os trmi nos:
10
i mpugnaci n,
ti po de actos i mpugnabl es, pl azo para su resol uci n,
11
l egi ti maci n que se requi ere
en cada caso, etc.
12
Teri camente, podr a l l egarse a una si tuaci n en l a cual sl o
cupi era di sti ngui r qu autori dad resuel ve en cada i nstanci a y nada ms. Ci erta-
mente, podrn hacerse di sti ngos segn el ni vel jerrqui co ante qui en se recurra,
pero el l o no al terar el recurso mi smo. De poder obtenerse el progreso del orden
jur di co admi ni strati vo en el senti do i ndi cado se l o aproxi mar a tambi n a l os
pri nci pi os modernos en materi a de uni dad de l a acci n procesal admi ni strati va y
pl ural i dad de pretensi ones.
Es posi bl e avanzar a parti r del estado actual del derecho vi vi ente. Su actual
i nterpretaci n es i nconsti tuci onal . Ti ene, el que l o i nterprete y apl i que, l a sal i da
decorosa de i nvocar el decr. 229/00.
Captulo I V
8156)5 ; 64)5),5
I. Caracteres que debe reunir el acceso a las actuaciones
1. Vistas y traslados en derecho procesal y en derecho administrativo
En el derecho procesal el conoci mi ento de l as actuaci ones judi ci al es y el acceso
i rrestri cto de l as partes y l etrados a el l as es el emental , como as tambi n l a entre-
ga de copi as para trasl ado de l os escri tos presentados, e i ncl uso el acceso i ndi scri -
mi nado de cual qui er profesi onal a l as actuaci ones;
1
el prstamo del expedi ente es
tambi n una ruti na. Los del i tos que ocasi onal mente se cometen, como sustrac-
ci n de expedi entes, jams han l l evado a pensar en l a posi bi l i dad de restri ngi r con
carcter general el acceso a l os actuados. Desde esta perspecti va, no exi ste en el
derecho procesal i nsti tuci n al guna pareci da a l a vi sta admi ni strati va de l as
actuaci ones, preci samente porque el acceso es i rrestri cto. Sl o se di sti ngue en l a
prcti ca procesal si el expedi ente est a despacho o est en cambi o en l os casi l l e-
ros y sl o cuando est adentro, a despacho, encuentra una l i mi taci n temporal
el acceso vi sual a l os actuados. Lo que en derecho procesal se conoce y anal i za es
el trasl ado, esto es, una forma especi al de noti fi caci n a l as partes de l os actos
procesal es del juzgado y de aqul l as.
2
1.1
Ver CANOSA, ARMANDO NORBERTO, La vi sta en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, ED, 134:
899, 900. La admi si bi l i dad de estos pr i nci pi os fl uye de nor mas y antecedentes que vi mos en el
t. 2, cap. I X, 10, Pr i mer pr i nci pi o: debi do pr oceso (gar ant a de l a defensa) y 11, Pr i nci pi o del
i nfor mal i smo en favor del usuar i o y del admi ni str ado y encuadr a en enunci ados ms gener a-
l es, como CSJN, Fallos, 253: 101, Empresas Rodrguez, 1962.
1.2
Aun cuando en el der echo pr ocesal se uti l i za el tr mi no vi sta, l no ti ene el senti do del
der echo admi ni str ati vo, si no el de tr asl ado, o de un ti po de tr asl ado: una for ma espec fi ca de
l l evar deter mi nado acto pr ocesal a conoci mi ento de l a otr a par te. El tr asl ado y l a vi sta pr ocesa-
l es nada ti enen que ver , pues, con el acceso de l as par tes al expedi ente. As p. ej. MORELLO,
AUGUSTO M. y otr os, Cdigos procesales en lo civil y comercial de la Provincia de Buenos Aires
y de la Nacin, comentados y anotados, t. I , Buenos Ai r es, 1970, di ce que l os tr asl ados o vistas
de l as di sti ntas peti ci ones for mul adas por l os justi ci abl es en el cur so del pr oceso, tienen virtua-
lidad a travs de las notificaciones, p. 641.
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO IV-2
Es deci r que si n perjui ci o del derecho i rrestri cto que ti enen l os i nteresados a
acceder a l a l ectura y copi a por cual qui er medi o de l as actuaci ones admi ni strati -
vas, si n ni ngn ti po de recaudo, l i bremente y en todo momento, se agregan noti -
fi caci ones especi al es de determi nados actos a fi n de hacerl es correr trmi nos a l as
partes para mani festarse al respecto. En derecho admi ni strati vo l a expresi n tras-
l ado no es usual ,
3
uti l i zndose en su l ugar el concepto de noti fi caci n del o l os
actos del procedi mi ento;
4
en el derecho admi ni strati vo ms tradi ci onal exi st a l a
i nsti tuci n de l a vi sta de l as actuaci ones, como supuesta ci rcunstanci a no nor-
mal y permanente o constante, i ni nterrumpi da, del procedi mi ento. La i dea que
parec a estar en el trasfondo del funci onami ento prcti co de l a i nsti tuci n era
como si el procedi mi ento fuera de ordi nari o reservado o secreto y sl o en l os casos
que excepcionalmente correspondiere
5
poda la administracin levantar fugazmente
el vel o de esa suerte de regl a ordi nari a de comportami ento, permi ti endo entonces,
de modo transi tori o y casi si empre breve, el acceso de l os i nteresados al expedi en-
te. Esa i mpresi n que el tema daba al observador casual o al burcrata temeroso
o i gnorante hab a si do, por ci erto, objeto de coherentes y expresas refutaci ones
doctri nari as, con cl aro sustento consti tuci onal . I ncl uso puede afi rmarse que ni n-
gn autor sostuvo seri amente noci ones como l as que acabamos de expresar. Pero
l a prcti ca admi ni strati va, en cambi o, s parec a responder a veces a razonami en-
tos de esa ndol e. Desde 1972 el derecho posi ti vo argenti no tampoco admi te duda
al guna en el punto porque l o construi do por l a doctri na antes de entonces fue
taxati vamente establ eci do en el art. 38 del regl amento y en el art. 1, i nc. f), aps.
1 a 3, del decreto-l ey 19.549/72. Si n embargo y como era de prever, el cumpl i -
mi ento de l a norma no ha si do tan compl eto como pudi era haberse deseado y se
observan en l a prcti ca muchas supervi venci as del anteri or preconcepto burocr-
ti co. Podemos entonces adverti r que en l a actual i dad nos encontramos en nuestro
derecho a mi tad de cami no en un proceso cl aramente evol uti vo: desde l a vel ada
restri cci n de antao, si n razonabl e sustento conceptual ,
6
haci a l a creci ente aper-
1.3
Ver , con todo, infra, nota 1.8.
1.4
As , p. ej., Fallos, 198: 78, Prov. de Santiago del Estero v. Enrique N. Compagno, 1944,
cons. 5 in fine: De maner a que en tal es supuestos ni nguna per sona sea objeto de sanci n si n
que su caso haya si do consi der ado por funci onar i os i mpar ci al es; si haber si do noti fi cada de l a
exi stenci a del pr ocedi mi ento que se l e si gue o ha segui do y si n que adems se l e de opor tuni dad
de ser o da.
1.5
Pr evi a sol i ci tud del i nter esado, di ctamen l egal favor abl e y r esol uci n for mal al efecto.
1.6
En l a causa La Buenos Aires Compaa de Seguros c/ Petroqumica Baha Blanca S.A. s/
amparo, Fallos, 311: 750 (con nota de BI ANCHI , ALBERTO, Anotaci ones sobr e l os Conceptos de
Admi ni str aci n Pbl i ca y Funci n Admi ni str ati va), ED, 129: 266, ao 1988, l a CSJN r echaz
el ar gumento de l a demandada, qui en par a negar el der echo a vi sta en un pr ocedi mi ento
l i ci tator i o i nvoc el ar t. 59 del Cdi go de Comer ci o consi der ando a di chas actuaci ones pape-
l es pr i vados de comer ci o y por ende pr otegi dos por l a i nvi ol abi l i dad pr evi sta por el ar t. 18 de l a
Consti tuci n naci onal . El tr i bunal l uego de justi fi car l a pl ena apl i caci n del decr eto-l ey
19.549 por i ntegr ar l a demandada l a admi ni str aci n descentr al i zada sostuvo, con i nvocaci n
del ar t. 38 del r egl amento del decr eto-l ey, que l a negati va a otor gar vi sta de l as actuaci ones
[...] consti tuye un acto i l eg ti mo, que vul ner a der echos de r ai gambr e consti tuci onal .
IV-3 VI STAS Y TRASLADOS
tura contempornea,
7
con categri ca fundamentaci n no ya sl o consti tuci onal y
conceptual si no tambi n l egal y r egl amentar i a. En al gunas nor mas y
ordenami entos subsi sten a veces resabi os del pasado y quedan tambi n todav a
muchas prcti cas por abandonar.
8
Por el l o es que el tema ti ene aun i mportanci a
prcti ca y se hace todav a necesari o expl i car al gunas i deas bsi cas y si mpl es, que
tal vez con el correr del ti empo pueden amontonarse en el trasto de l as cosas
superfl uas por harto conoci das y cumpl i das.
I ncl uso podr a afi rmarse que, de tomarse al pi e de l a l etra l o establ eci do en l as
normas vi gentes, en tanto el acceso al expedi ente est consagrado como i rrestri cto
sal vo di sposi ci n expresa en contrari o
9
(al i gual que en el proceso judi ci al ), no
exi ste en derecho admi ni strati vo, hoy en d a, una i nsti tuci n que pueda denomi -
narse l a vi sta.
10
Ms bi en deber a habl arse de l os casos en que es forzoso dar
trasl ado o noti fi car determi nada actuaci n admi ni strati va, dando por supuesto
que estas especi al es noti fi caci ones en nada i nci den ni var an l a regl a general . En
este senti do, al gunas l egi sl aci ones admi ni strati vas se refi eren en forma i ndi sti n-
ta a l as vi stas y/o trasl ados, en un senti do si mi l ar al del derecho procesal .
11
En
tal caso estamos consi derando un pl azo que se l e concede a l a parte para que
1.7
Ley 25.188 de ti ca pbl i ca, ar t. 2, i nc. e); decr . 1172/03; l ey 104 de l a CABA. Ampl i ar
sobr e esta l ti ma en GORDI LLO (di r .), Procedimiento Administrativo. Decreto ley 19.549/ 1972 y
normas reglamentarias - Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires. Comentados y concordados, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s-Depal ma, 2003, comen-
tar i o al ar t. 38 del r egl amento naci onal , secc. VI I , 1, pp. 415-6. Ver tambi n CAPUTI , M. CLAUDI A,
La tica pblica, Buenos Ai r es, Depal ma, 2000, 3.3 y 3.3.1, p. 124 y ss.; CREO BAY, HORACI O D.,
La vi sta de l as actuaci ones ante el Defensor del Puebl o, en LL, 1996-D, 75, comentar i o a
Edesur S.A. c/ Defensor del Pueblo de la Nacin, CNFed. CA, Sal a I V (1995), en el cual se
sostuvo que son pr i nci pi os esenci al es e i nsosl ayabl es, en nuestr o si stema r epubl i cano, el de l a
publ i ci dad de l os actos de gobi er no.
1.8
sta es en ver dad l a batal l a ms di f ci l , tal como l o demuestr a toda l a hi stor i a ar genti na.
Nos r emi ti mos a nuestr os l i br os La administracin paralela. El parasistema jurdico admi-
nistrativo, Madr i d, Ci vi tas, 1982, ter cer a r ei mpr esi n 2001; ver si n i tal i ana bajo el t tul o
Lamministrazione parallela. I l parasistema giuridico-amministrativo, i ntr oducci n de FELI -
CI ANO BENVENUTI , Mi l n, Gi uffr , 1987; The Future of Latin America: Can the EU Help?, pr l ogo
de SPYRI DON FLOGA TI S, Londr es, Esper i a, 2003.
1.9
As Neuqun consagr a el der echo a conocer en cual qui er momento el estado de l a tr ami -
taci n, pudi endo tomar vi sta si n necesi dad de una r esol uci n expr esa al efecto (ar ts. 108, i nc.
g), 141, i nc. a) y 143). Ver tambi n: Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 58; Mendoza, ar ts. 144 a 146
y Mi si ones, ar ts. 78, i nc. a), 80 y 81.
1.10
A menos que se l a qui er a acer car a l a expr esi n del der echo pr ocesal , en que vi stas y
tr asl ados son casi si nni mos. En este senti do expr esan SARMI ENTO GARC A, JORGE H. y PETRA
RECABARREN, GUI LLERMO M., Ley de procedimiento administrativo de Mendoza, Mendoza, 1973,
p. 196, que el der echo a tener acceso al expedi ente admi ni str ati vo se compl ementa con l a vi sta
admi ni str ati va. El pr i mer o es r egl ado en or den al tr mi te y desar r ol l o nor mal de l a acti vi dad
admi ni str ati va y nunca podr ser negado o prohibido; l a segunda r egul a el pr ocedi mi ento de
descar go y defensa, pudi endo tener fases pr ocesal es secr etas. Segn CANOSA, Los recursos
administrativos, Buenos Ai r es, baco, 1996, p. 139, La vi sta si gni fi ca tener acceso i r r estr i cto
al expedi ente admi ni str ati vo, a di fer enci a del tr asl ado que r epr esenta un acto de comuni caci n
de actuaci ones dentr o del expedi ente, par a que l a par te dentr o de un pl azo mani fi este l o que
cor r esponde. La vi sta debe otor gar se haya o no que contestar al go en pl azo al guno.
1.11
Usan as l a expr esi n Chaco, ar ts. 38 a 41; Mendoza, ar t. 146.
mani fi este l o que haga a su derecho dentro del l apso asi gnado respecto del acto
procesal moti vo del trasl ado.
En cambi o, de l o que se trata en este otro tema de l a vi sta admi ni strati va es
de cmo se real i za el acceso de l a parte al expedi ente, i ndependi entemente de si
ti ene o no que contestar en al gn pl azo al go. Por ci erto, cuando se otorga o di spone
un trasl ado, ste subsume el necesari o acceso de l a parte al expedi ente. En ese
caso el trasl ado o vi sta en senti do procesal i ncl uye tambi n l a cuesti n de l a vi sta
en materi a admi ni strati va o acceso al expedi ente, obtenci n de fotocopi as, etc.
2. Criterio general: el leal conocimiento de las actuaciones
De acuerdo con l o expuesto en su l ugar,
1
toda persona ti ene derecho a defenderse
con ampl i tud en sede admi ni strati va
2
y este derecho comprende como pri mer el e-
mento i nsusti tui bl e su conoci mi ento de l as actuaci ones que l a afectan,
3
es deci r,
l a vi sta de l as actuaci ones.
4
Ha di cho l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n que
forma parte de l a garant a consti tuci onal de l a defensa en sede admi ni strati va, el
tener acceso a l as actuaci ones en l as cual es se ha di ctado el acto que afecta l os
derechos del recurrente
5
y que es una obl i gaci n consti tuci onal de l a Admi ni s-
2.1
Ver , supra, t. 2, cap. I X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Concepto y pr i nci pi os gener a-
l es, 10, Pr i mer pr i nci pi o: debi do pr oceso (gar ant a de l a defensa).
2.2
Pues como di ce el ar t. 1) i nc. f), del decr eto-l ey 19.542/72, Der echo de l os i nter esados al
debi do pr oceso adjeti vo, que compr ende l a posi bi l i dad:
1) De exponer l as r azones de sus pr etensi ones y defensas antes de l a emi si n de actos que
se r efi er an a sus der echos subjeti vos o i nter eses l eg ti mos, i nter poner r ecur sos y hacer se
patr oci nar y r epr esentar pr ofesi onal mente. Cuando una nor ma expr esa per mi ta que l a r epr e-
sentaci n en sede admi ni str ati va se ejer za por qui enes no sean pr ofesi onal es del der echo, el
patr oci ni o l etr ado ser obl i gator i o en l os casos en que se pl anteen o debatan cuesti ones jur di -
cas;
2) De ofr ecer pr ueba y que el l a se pr oduzca, si fuer e per ti nente, dentr o del pl azo que l a
admi ni str aci n fi je en cada caso, atendi endo a l a compl eji dad del asunto y a l a ndol e de l a que
deba pr oduci r se, debi endo l a admi ni str aci n r equer i r y pr oduci r l os i nfor mes y di ctmenes
necesar i os par a el escl ar eci mi ento de l os hechos y de l a ver dad jur di ca objeti va; todo con el
contr al or de l os i nter esados y sus pr ofesi onal es, qui enes podr n pr esentar al egatos y descar -
gos una vez concl ui do el per odo pr obator i o;
3) Que el acto deci sor i o haga expr esa consi der aci n de l os pr i nci pal es ar gumentos y de l as
cuesti ones pr opuestas, en tanto fuer en conducentes a l a sol uci n del caso.
2.3
Como expl i ca BREWER-CAR AS, ALLAN R., Principios del Procedimiento Administrativo en
Amrica Latina, Bogot, Legi s, 2003, octava par te, secc. I I I , 3, p. 268, es r egul aci n constante
en Amer i ca Lati na: Col ombi a, ar t. 29; Comuni dad Andi na, ar t. 19; Costa Ri ca, ar ts. 217, 272-
274; Mxi co, ar ts. 33 y 34; Ur uguay, ar ts. 12 y 79; Venezuel a, ar t. 59.
2.4
Es sal udabl e l a tendenci a de l a C.A.B.A. en este aspecto. Ampl i ar en AMMI RATO, AURELI O;
SCHEI BLER, GUI LLERMO Y TR POLI , PABLO, Ley 104 de acceso a l a i nfor maci n de l a Ci udad Autno-
ma de Buenos Ai r es, LL, SJ DA, 29-I X-2003, esp. I X. Ver tambi n ALANI S, SEBASTI N DI ONI SI O,
El acceso a l a i nfor maci n pbl i ca como el emento de tr ansfor maci n en l a emer genci a, en
AHE, DAFNE SOLEDAD (coor d.), El derecho administrativo de la emergencia, I I , Buenos Ai r es,
FDA, 2002, pp. 69-82.
2.5
PTN, Dictmenes, 101: 195; 197: 11; 198: 11. Ver l a jur i spr udenci a ci tada en GORDI LLO
(di r .), Procedimiento Administrativo..., op. cit., comentar i o al ar t. 1 del decr eto-l ey 19.549/72,
secc. VI , 4 in fine, pp. 47-8 y nota 99.
traci n el otorgar vi sta de l as actuaci ones que afectan a un admi ni strado.
6
Se ha
di cho tambi n en i gual senti do, que debe darse vi sta de l as actuaci ones a fi n de
que por razones el emental es de justi ci a y consi deraci ones patentes de conveni en-
ci a prcti ca, atendi bl es todas el l as en l a esfera admi ni strati va no menos que en l a
justi ci a [...], pueda or gani zar su defensa.
7
El l o abar ca, como bi en seal an
ABERASTURY (H.) y CI LURZO, al peti ci onante de una denunci a.
8
Es i mportante recor-
dar que l o que l a garant a consti tuci onal tutel a no es l a mera formal i dad de l a
ci taci n,
9
si no l a l eal i nformaci n del mi smo,
10
a fi n de que pueda tener una
efecti va parti ci paci n ti l
11
en el expedi ente. Esta efecti va parti ci paci n ti l y
este l eal conoci mi ento pueden vari ar de acuerdo con l as ci rcunstanci as y el l o
consti tuye una si tuaci n de hecho a apreci ar en cada caso, pero al gunos pri nci pi os
bsi cos pueden con todo sentarse en esta materi a.
El punto de parti da para el probl ema est hoy en d a resuel to de manera bas-
tante uni forme en l os ordenami entos.
12
Segn el art. 38 del regl amento naci onal :
La parte i nteresada, su apoderado o l etrado patroci nante podrn tomar vi sta del
expedi ente durante todo su trmi te, con excepci n de aquel l as actuaci ones, di l i -
genci as, i nformes o di ctmenes que, a pedi do del rgano competente y previ o ase-
sorami ento del servi ci o correspondi ente, fueren decl arados reservados o secretos
medi ante deci si n fundada del respecti vo subsecretari o del mi ni steri o o del ti tul ar
del ente descentral i zado de que se trate.
El pedi do de vi sta podr hacerse verbal mente y se conceder, si n necesi dad de
resol uci n expresa al efecto, en l a ofi ci na en que se encuentre el expedi ente, aun-
que no sea l a mesa de entradas o receptor a. Si el peti ci onante sol i ci tare l a
fi jaci n de un pl azo para tomar l a vi sta, aqul se di spondr por escri to ri gi endo a
su r especto l o establ eci do por el ar t. 1, i nci so e), apartados 4 y 5 de l a l ey de
2.6
PTN, Dictmenes, 101: 117, 119.
2.7
PTN, Dictmenes, 68: 92, 96 vta.
2.8
ABERASTURY (H.) PEDRO y CI LURZO, MAR A ROSA, Curso de procedimiento administrativo, Bue-
nos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1998, pp. 82-3.
2.9
CSJN, Fallos, 215: 357, Luis Csar Rojo, 1949.
2.10
CSJN, op. loc. cit.
2.11
CSJN, op. loc. cit. El TCE consi der que l a Comi si n vi ol el der echo de defensa de una
empr esa, al ocul tar l e documentos ti l es par a su defensa; tal vi ol aci n er a objeti va, no subjeti -
va y no depend a de l a buena o mal a fe (Solvay v/ Comisin, T-30/91, Rec. Jur ., 1995-5/6, I I -
1775).
2.12
Que han segui do bastante de cer ca l os ar ts. 254 y 255 de nuestr o pr oyecto de 1964.
Dec an l as nor mas por nosotr os pr oyectadas: Art. 254: Las par tes en un pr ocedi mi ento admi -
ni str ati vo y sus r epr esentantes o l etr ados, tendr n der echo a conocer en cual qui er momento
el estado de su tr ami taci n y a tomar vi sta de l as actuaci ones, si n necesi dad de una r esol uci n
expr esa al efecto. Art. 255: La vi sta de l as actuaci ones se har en todos l os casos i nfor mal -
mente, ante l a si mpl e sol i ci tud ver bal del i nter esado, en l as ofi ci nas en que se encuentr e el
expedi ente al momento de ser r equer i da; no cor r esponder envi ar l as actuaci ones a l a Mesa de
Entr adas par a el l o. El funci onar i o i nter vi ni ente podr pedi r l e l a acr edi taci n de su i denti dad,
cuando sta no l e constar e y deber faci l i tar l e el expedi ente par a su r evi saci n. Vase tam-
bi n AGERO, NLI DA RAQUEL, La vi sta de l as actuaci ones en l a l ey 19.549 y el Decr eto 1759/72,
RADA, 4: 81 (Buenos Ai r es, 1972).
procedi mi entos admi ni strati vos. El d a de vi sta se consi dera que abarca, si n
l mi tes, el horari o de funci onami ento de l a ofi ci na en l a cual se encuentra el expe-
di ente. A pedi do del i nteresado y a su cargo, se faci l i tarn fotocopi as de l as
pi ezas que sol i ci tare. Este l ti mo derecho ha si do por l o dems rei terado en el
decr. 229/00. La mi sma sol uci n han adoptado l a Ci udad de Buenos Ai res,
13
Co-
rri entes, Mendoza, Sal ta. En el derecho comparado Costa Ri ca,
14
Espaa,
15
Uru-
guay.
16
Es tambi n l a sol uci n tradi ci onal mente adoptada por Per, que se man-
ti ene en l a actual l ey 27.444 del ao 2001.
17
3. Vista formal o informal?
3.1. Procedimiento correcto: vista automtica
Por de pronto, es de preguntarse de qu manera se efectuar el acceso del i ntere-
sado a l as actuaci ones que l o afectan o pueden afectar: puede sol i ci tar el conoci -
mi ento de l as actuaci ones en forma verbal y serl e permi ti da l a l ectura de stas en
el mi smo momento y l ugar en que se encuentran, o debe sol i ci tarl o por escri to y
serl e otorgado el derecho de l a mi sma manera y tener acceso a l as actuaci ones en
otro momento o i ncl uso en otra ofi ci na? Debe concederse l a vi sta i nformal (p.ej.,
verbal mente) o formal mente (por escri to presentado, prove do, trami tado, di cta-
2.13
Ar t. 58 del decr . 1510/97; al cual adems l a l ey 104, ar t. 11, agr eg un l ti mo pr r afo: El
pr esente tr mi te de vi sta es apl i cabl e a l as par tes en funci n pr ocesal y no obsta al der echo a
l a i nfor maci n de toda per sona, confor me l o establ ece l a l ey.
2.14
Ar t. 272.
2.15
Ver, en Espaa, GONZLEZ PREZ, JESS y GONZLEZ NAVARRO, FRANCI SCO, Comentarios a la Ley
de Rgimen J urdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Co-
mn (Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre), Madr i d, Ci vi tas, 1997, comentar i o al ar t. 35 i nc. a); t.
I I , p. 1456 y ss., comentar i o al ar t. 84; GARRI DO FALLA, FERNANDO y FERNNDEZ PASTRANA, JOS MAR A,
Rgimen J urdico y Procedimiento de las Administraciones Pblicas (Un estudio de la Ley
30/ 1992), Madr i d, Ci vi tas, 1995, 2 ed., pp. 293-5.
2.16
La exhi bi ci n de l os expedi entes admi ni str ati vos a l os fi nes de su consul ta [...] se l l evar
a cabo en l as r especti vas Ofi ci nas de r adi caci n de l os mi smos, bastando par a el l o l a si mpl e
sol i ci tud ver bal de l a par te i nter esada, de su apoder ado consti tui do en for ma o de su abogado
patr oci nante, ar t. 41. Ver REAL, Los pr i nci pi os del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en el Ur u-
guay, Anuario de derecho administrativo, Santi ago, 1976, p. 285.
2.17
Ley 27.444, ar t 160.1: Los admi ni str ados, sus r epr esentantes o su abogado, ti enen
der echo de acceso al expedi ente en cual qui er momento de su tr mi te, as como a sus documen-
tos, antecedentes, estudi os, i nfor mes y di ctmenes, obtener cer ti fi caci ones de su estado y
r ecabar copi as de l as pi ezas que conti ene, pr evi o pago del costo de l as mi smas. Sl o se excep-
tan aquel l as actuaci ones, di l i genci as, i nfor mes o di ctmenes que conti enen i nfor maci n cuyo
conoci mi ento pueda afectar su der echo a l a i nti mi dad per sonal o fami l i ar y l as que expr esa-
mente se excl uyan por l ey o por r azones de segur i dad naci onal de acuer do a l o establ eci do en
el i nci so 5) del ar t. 20 de l a Consti tuci n Pol ti ca. Adi ci onal mente se exceptan l as mater i as
pr otegi das por el secr eto bancar i o, tr i butar i o, comer ci al e i ndustr i al , as como todos aquel l os
documentos que i mpl i quen un pr onunci ami ento pr evi o por par te de l a autor i dad competente;
160.2: El pedi do de acceso podr hacer se ver bal mente y se concede de i nmedi ato, si n necesi -
dad de r esol uci n expr esa, en l a ofi ci na en que se encuentr e el expedi ente, aunque no sea l a
uni dad de r ecepci n documental .
mi nado y resuel to)? El art. 38 es categri co en excl ui r todo trmi te formal , pues
seal a que El pedi do de vi sta podr hacerse verbal mente y se conceder, si n
necesi dad de resol uci n expresa al efecto, en l a ofi ci na en que se encuentre el
expedi ente, aunque no sea l a Mesa de Entradas. La vi sta debe sol i ci tarse y darse
en el acto,
1
si n constanci a escri ta al guna. Cual qui er empl eado admi ni strati vo de
l a reparti ci n debe conceder i nformal mente el acceso al expedi ente as ordenado
por l a di sposi ci n vi gente.
2
La norma no da margen a l a di screci onal i dad del funci onari o: no se trata de
que ste deba resol ver si concede o no vi sta; l a di sposi ci n es categri ca en que l a
vi sta se conceder, si n necesi dad de resol uci n expresa al efecto.
3
La vi sta est
otorgada de pl eno derecho por l a norma, es automti ca. Consi deramos que con
esto l a regl a ha quedado i gual ada, mutatis mutandis, al derecho procesal . Pero l a
cuesti n en l a prcti ca del procedi mi ento admi ni strati vo, l amentabl emente, no
funci ona si empre como l as normas l o i ndi can.
4
Hay toda una tradi ci n admi ni strati va opuesta a esta senci l l ez del trmi te,
como asi mi smo aspectos de psi col og a admi ni strati va i ndi vi dual e i nsti tuci onal
que parecen i mpedi r desproveerse de un muy i mportante ropaje de mi steri o y de
vel o m ti co o mi sti fi cador.
Tambi n se ol vi da o desconoce con frecuenci a que en esto juegan conceptos de
raci onal i zaci n y de efi ci enci a admi ni strati va, adems de pri nci pi os de justi ci a y
equi dad. Con todo, ha de adverti rse que no exi ste en l a prcti ca admi ni strati va
ni nguna tendenci a fi rme en un senti do o en el otro, encontrndose con i gual fre-
cuenci a una y otra acti tud de parte de l os funci onari os i ntervi ni entes, no obstante
encontrarse l a cuesti n expresamente resuel ta a ni vel normati vo, tal como ya l o
hemos expuesto rei teradamente. En nuestra prcti ca admi ni strati va, se presen-
tan a veces ambas experi enci as en forma sucesi va. El parti cul ar o su l etrado o
representante se presenta a l a ofi ci na en que est el expedi ente y sol i ci ta verbal -
3.1
Vase CANOSA, Los recursos administrativos, op. cit., p. 139.
3.2
Como enfati zan SARMI ENTO GARC A y PETRA RECABARREN, op. cit., pp. 197-8, el acceso al
expedi ente puede hacer se: a) en todo momento, b) si empr e i nfor mal mente, ante l a si mpl e
peti ci n ver bal , cual qui er a sea el empl eado que l o ati enda, el que en ni ngn caso puede
negr sel o o i mpedi r l e que l o vea; c) puede manejar l o, fotocopi ar l o, etc. Conf. nuestr o Pr oyec-
to de 1964, ar t. 255 y 335; Bol i vi a, ar t. 18; Br asi l , ar t. 3 i nc. I I ) y ar t. 46; Costa Ri ca, 272; Per ,
160.2; Ur uguay, ar ts. 41 a 43.
3.3
El ar t. 35 de l a Ley de Rgi men Jur di co de l as Admi ni str aci ones Pbl i cas y Pr ocedi mi ento
Admi ni str ati vo Comn de Espaa, di ce: Los ci udadanos, en sus r el aci ones con l as Admi ni str a-
ci ones Pbl i cas, ti enen l os si gui entes der echos: a) A conocer , en cual qui er momento, el estado
de tr ami taci n de l os pr ocedi mi entos en l os que tengan l a condi ci n de i nter esados y obtener
copi as de documentos conteni dos en el l os, comentado por GONZLEZ PREZ y GONZLEZ NAVARRO,
op. cit., t. I , p. 623 y ss.
3.4
Lo hemos expuesto supra, t. 2, cap. X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en l a pr cti ca.
Ampl i ar en nuestr o l i br o La administracin..., op. cit.; en senti do si mi l ar NI ETO, ALEJANDRO, La
organizacin del desgobierno, Madr i d, Ar i el , 1984. Ver tambi n CARULLO, ANTONI O, La prassi
amministrativa, Padua, Cedam, 1979; BOTASSI , CARLOS, Procedimiento administrativo de la
Provincia de Buenos Aires, La Pl ata, Pl atense, 1988, p. 85.
mente al empl eado que l o ati ende, que l e permi ta ver l as actuaci ones. Si aqul
obra en concordanci a, el i nteresado toma conoci mi ento de stas y se reti ra poco
despus, con fotocopi as compl etas de todo el expedi ente: al l termi na en este caso
el trmi te para l a vi sta.
3.2. Procedimientos defectuosos de vista
Si el empl eado en cambi o deni ega al i nteresado su pedi do,
5
ste se ve obl i gado a
reti rarse a su domi ci l i o, confecci onar un escri to sol i ci tando vi sta del expedi ente y
presentarl o l uego en esa ofi ci na o en l a mesa de entradas de l a reparti ci n.
6
El
escri to presentado es prove do en aqul l a con un Agrguese al expte. N y es
envi ado a l a ofi ci na que col abora di rectamente con l a autori dad superi or a efectos
de que prepare l a resol uci n respecti va. Al l se confecci ona el proyecto de acto por
el que se resuel ve favorabl emente el pedi do, no si n antes, en al gunos casos, pedi r
opi ni n al asesor l etrado de l a reparti ci n para saber si puede o no otorgarse l a
vi sta sol i ci tada, a l o que di cho asesor contestar i nvari abl emente, como no puede
ser de otro modo, que puede y debe otorgarse l a vi sta requeri da. Con di cho di cta-
men o si n l y previ a i ntervenci n eventual de al gn jefe de despacho que est
parti ci pando en l a trami taci n, se pasa todo a resol uci n de l a Superi ori dad.
Fi nal mente se fi rmar el acto respecti vo, concedi endo l a vi sta sol i ci tada; vol ver
a mesa de entradas con un Noti f quese; se noti fi car por fi n al i nteresado y ste
podr, ahora s , consul tar el expedi ente; pero en mesa de entradas y durante un
per odo de, p. ej., di ez d as.
Al l termi na en este caso el trmi te para l a vi sta. Como promedi o aproxi mado,
puede afi rmarse que este proceso i nsume cuarenta d as; en l os cual es el expedien-
te no se ha movido pr oduci ndose una total paralizacin en lo que respecta a su
tramitacin normal. El l o ti ene evi dentemente un nombre, tanto en l a ci enci a de
l a admi ni straci n como en el l enguaje popul ar. Evi tmosl o aqu por obvi o y gasta-
do ya que no por i nadecuado. Es necesari o pues que l a l ectura del expedi ente sea
autori zada i nformal mente, en l a mi sma ofi ci na en que se encuentra;
7
de otr a
manera se requeri rn cuarenta d as para hacer l o mi smo que puede efectuarse en
3.5
No obstante que ste se haya pr ovi sto de un ejempl ar del Regl amento y l e exhi ba el ar t.
38.
3.6
Di ce DOCOBO, JORGE JOS, Efectos de l a vi sta sobr e l os tr mi nos en el pr ocedi mi ento admi -
ni str ati vo, J A, 1977-I I , 705, A veces no se acepta el escr i to si no por v a de l a Mesa de Entr a-
das, con ol vi do de l a opci n conteni da en el ar t. 25 del r egl amento y pasan d as y a veces
semanas hasta que l a vi sta es concedi da; CREO BAY, HORACI O D., Rechazo de escr i tos en sede
admi ni str ati va, J A, 1977-I I I , 646. Hay que i nsti tui r l i br os de quejas; sanci onar a l os empl eados
desapr ensi vos que actan tan i mpunemente en contr avenci n a l as pr opi as nor mas de l as ms
al tas autor i dades admi ni str ati vas. Es cur i oso que un empl eado que no se atr ever a a desobe-
decer a su jefe i nmedi ato, se cr ee en cambi o con sufi ci ente poder como par a desobedecer al
Poder Ejecuti vo; l o que ocur r e es que al abusar se de un par ti cul ar , sabe que no encontr ar
demasi adas r epr i mendas de sus super i or es, mi entr as que qui zs s puede tener l as por actuar
como debe, en auxi l i o y ayuda de l os i ndi vi duos.
3.7
As l o establ ece en for ma expr esa Ur uguay, ar t. 41.
cuarenta mi nutos.
8
Ms aun, es necesari o que se establ ezca, medi ante medi os
i nformti cos, un si stema gi l de l ocal i zaci n de l os expedi entes y que este si stema
se encuentre a di sposi ci n de l os i nteresados en forma i nmedi ata. En efecto, mu-
chas veces l as di fi cul tades aparecen al i ntentar saber dnde est el expedi ente.
4. El traslado otorgado de oficio y la vista a pedido de parte
4.1. Oportunidad en que debe disponerse el traslado
Una cuesti n de ci erto i nters es determi nar cundo debe darse trasl ado del expe-
di ente al i nteresado, si el i nteresado aun no l o ha sol i ci tado.
En real i dad, parece que sl o l a negl i genci a o i gnoranci a admi ni strati va l l eva a
que el parti cul ar necesi te sol i ci tar expresamente y por escri to l a vi sta de l as ac-
tuaci ones. Una di l i gente di recci n del trmi te admi ni strati vo deber a prestar aten-
ci n a l os casos en que l os actos a produci r
1
son suscepti bl es de l esi onar derechos
o i ntereses de terceros y otorgar di rectamente, de ofi ci o, trasl ado del expedi ente,
si n hacer necesari a l a sol i ci tud formal o i nformal de vi sta del i ndi vi duo afectado.
Si el i nteresado l o sol i ci ta, debe drsel e acceso al expedi ente desde esa mi sma
oportuni dad procesal e i nformal mente, segn vi mos, al comi enzo mi smo de l a
trami taci n del expedi ente.
Si el i nteresado aun no ha si do noti fi cado de l a exi stenci a de un procedi mi ento
que puede afectar sus der echos o i nter eses, debe tambin notificrsele y drsele
traslado desde la primera etapa del procedimiento.
2
Como regl a general , pues, el
acceso al expedi ente debe si empre otorgarse, sea de ofi ci o o a peti ci n de parte,
desde el comi enzo de l as actuaci ones, si n perjui ci o del posteri or acceso del i ntere-
sado a stas.
I gual cri teri o debe adoptarse cuando exi ste ms de un i nteresado en l as actua-
ci ones, trtese de coi nteresados o contrai nteresados. Ya vi mos
3
que para que el
procedi mi ento sea vl i do debe noti fi crsel es de l a exi stenci a del procedi mi ento que
afecta o puede afectar sus derechos, en vi rtud del carcter pl enamente contradi c-
tori o que en tal caso ha de asumi r el procedi mi ento. Esta ci taci n puede hacerl a
tanto l a propi a admi ni straci n como el mi smo recurrente. Va de suyo que l a ad-
mi ni straci n no podr a deci di r el recurso antes de l a expi raci n del pl azo que haya
otorgado a l os contrai nteresados para presentar al egaci ones.
3.8
Y no se di ga que no podr a otor gar se y efectuar se l a vi sta en cual qui er ofi ci na en que el
expedi ente se encuentr e en el momento en que el l a sea sol i ci tada, por l a fal ta de comodi dad,
etc., pues exactamente l o mi smo ocur r e en cual qui er mesa de entr adas, en que el i nter esado
no tendr otr a posi bi l i dad que l a de consul tar el expedi ente de pi e... Ver tambi n infra, 8,
Tr mi nos par a tomar l a vi sta, 8.1, Ausenci a de tr mi nos.
4.1
Confor me el cr i ter i o tempor al de dar audi enci a antes del acto segn l o exi ge el ar t. 1, i nc.
f), ap. 1 del decr eto-l ey 19.549/72.
4.2
Ar t. 1, i nc. f), ap. 1, ci tado.
4.3
10, Pr i mer pr i nci pi o: debi do pr oceso (gar ant a de l a defensa).
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO I V-10
4.2. El caso de los sumarios
Un caso parci al mente di sti nto es aquel en que l a admi ni straci n, de ofi ci o o por
denunci a, i ni ci a actuaci ones tendi entes a determi nar si se ha cometi do o no una
i nfracci n a di sposi ci ones admi ni strati vas que pueden dar l ugar a l a apl i caci n de
sanci ones a un admi ni strado (mul ta, decomi so, cl ausura, etc.) o a un agente p-
bl i co regi do por l a l ey 25.164
4
del ao 1999 o a un i nfractor de l a l ey 25.156 de
defensa de l a competenci a, etc. Si se hace un procedi mi ento secreto y apl i ca
i nopi nadamente l a sanci n, se i ncurre en un patente desconoci mi ento de l os pri n-
ci pi os l egal es y consti tuci onal es i mperantes. Si , a l a i nversa, se da al parti cul ar y
supuesto i nfractor oportuni dad de conocer el expedi ente cuando reci n se estn
reuni endo l as constanci as de l a i nfracci n o cuando aun no han si do obteni das,
podr a argumentarse que di cho supuesto i nfractor tendr a oportuni dad de des-
trui r o al terar l as pruebas exi stentes.
En tal es si tuaci ones, l a sol uci n tradi ci onal es que l a actuaci n sea reservada
hasta tanto se renan todas l as constanci as y pruebas que ofi ci al mente se consi -
deren sufi ci entes para conti nuar con el sumari o con el fi n de di ctar l a sanci n que
fuera procedente. Pero en buenos pri nci pi os es i mpresci ndi bl e otorgar trasl ado
antes de produci r l a prueba de cargo.
5
El pri nci pi o de que debe darse oportuni dad de hacer o r sus razones y produci r
prueba con control del i nteresado, o r al egatos y tener di ctamen jur di co antes de
emi ti rse el acto l esi vo, est expresamente consagrado en el art. 1, i nc. f), ap. 1,
del decreto-l ey 19.549/72, en cuanto expresa que l os i nteresados ti enen derecho a
exponer l as razones de sus pretensi ones y defensas antes de la emisin de actos
que se refi eran a sus derechos subjeti vos o i ntereses l eg ti mos y por el l o agrega
que ti enen tambi n derecho a que el acto deci sori o que despus se di cte haga
expresa consi deraci n de l os pri nci pal es argumentos (ap. 3 del i nc. f) expuestos
por el parti cul ar anteri ormente. Y por ci erto, para poder hacer su defensa antes
del acto, es entonces i ndi spensabl e que tambi n antes tenga conoci mi ento de l a
cuesti n que l o puede afectar y pueda as tomar efecti va parti ci paci n ti l en el
procedi mi ento.
6
4.4
Regl amentada por decr . 1421/02.
4.5
CSJN, Fallos, 236: 271, Frigofide.
4.6
BONFI ELD, ARTHUR EARL y ASI MOW, MI CHAEL, State and Federal Administrative Law, St. Paul ,
Mi nn., West Publ i shi ng Co., 1989, caps. 2 y 3, p. 106 y ss.; en el r gi men estadouni dense l a
r egl a es l a audi enci a pr evi a. En contr a, AMAN, ALFRED y MAYTON, WI LLI AM T., Administrative Law,
St. Paul , Mi nn., West Publ i shi ng Co., 1993, p. 273 y ss., qui enes expl i can l as summary actions,
en l as que el Estado acta pr i mer o y hace l as pr eguntas despus. Se toma en este caso por
sentado que, si l a admi ni str aci n apl i car a el r equi si to de l a audi enci a pr evi a, se oper ar a el
gr avamen que se i ntenta evi tar . Los casos que se enunci an hacen a r azones de sal ubr i dad,
comer ci o, al i mentos, i nsol venci a de bancos, entr e otr os Northamerican Cold Storage v. Chicago,
211 U.S. 306 (1908); Miller v. Schoene, 276 U.S. 272 (1911); Driscoll v. Edison Light & Power
Co., 307 U.S. (1939). Al go hemos di cho al r especto en nuestr o ar t. Legal i dad y ur genci a en el
der echo admi ni str ati vo, en Despus de la reforma del Estado, 1998, 2 ed., cap. VI .
I V-11 VI STAS Y TRASLADOS
Este procedi mi ento es ms razonabl e y efi ci ente que el de apl i car sanci ones o
preparar el sumari o y luego abri r l a controversi a, pues en el se hace necesari o
ya ocupar a l a i nstanci a superi or, mi entras que en el pri mero es l a mi sma autori -
dad a qui en compete di ctar el acto, l a que anal i zar y val orar l as argumentaci o-
nes del parti cul ar. Es di f ci l a todo ser humano que ha estudi ado una cuesti n y l a
ha resuel to de una manera cambi ar a rengl n segui do en vi rtud de un recurso o
un recargo. As bi en l o prueban l os casos en que un acto es revocado por el supe-
ri or o anul ado, por l a apl i caci n de l os mi smos argumentos que ya hi ci era el
parti cul ar ante el rgano que di ct el pri mer acto. Esas argumentaci ones deben
poder hacerse antes de que l a admi ni straci n di cte el acto ori gi nari o o avance en
un sumari o secreto. Es di scuti do si el l o debe ocurri r despus de que haya reuni -
do l as pruebas que por su parte consi dere sufi ci entes para apl i car l a sanci n co-
rrespondi ente. Si el parti cul ar, al obtener vi sta de aquel l as pruebas, ofrece otras,
el l as tambi n deben ser produci das antes de adoptarse deci si n al guna al respec-
to. Como di ce LI NARES,
7
Todo parece justi fi car que, en el procedi mi ento que se
trami ta ante un rgano admi ni strati vo, l os i nteresados [...] deben tener ocasi n
de ser o dos y de produci r pruebas antes de que se di cte resol uci n. El l o aun en l os
casos en que, contra esa resol uci n, quepan recursos admi ni strati vos o recursos o
acci ones judi ci al es. En i gual senti do ha di cho l a Procuraci n del Tesoro de l a
Naci n que una vez concl ui do el sumari o, debi darse vi sta a l os i mputados en l a
forma y por el trmi no previ sto en el prrafo XI V del mi smo art., l a que no puede
supl i rse con l a otorgada por esa Secretar a de Estado a fs.[...], toda vez que es
posteri or a l a deci si n, l o que i mpl i ca l a pri vaci n de una i nstanci a establ eci da.
8
De vez en cuando l a admi ni straci n trami ta todo el sumari o si n i ntervenci n del
admi ni strado y ste reci n se entera de l a cuesti n cuando l e noti fi can de l a san-
ci n. Pero esto debe reputarse una vi ol aci n mani fi esta de l a garant a consti tuci o-
nal de l a defensa, que torna i nsanabl emente nul o el acto. Si mi l ares pri nci pi os
fundamentan l a previ a audi enci a pblica.
9
4.3. Los sumarios por monopolio
En el caso de l os sumari os por i nfracci n a l a vi eja l ey de represi n del monopol i o,
el l a i nsti tu a un procedi mi ento admi ni strati vo previ o a l a denunci a o querel l a que
4.7
LI NARES, JUAN FRANCI SCO, Gar ant a de defensa ante r ganos admi ni str ati vos y l a Cor te
Supr ema, LL, 87: 875; GONZLEZ PREZ, JESS, El procedimiento administrativo, Madr i d, Abel l a,
1964, 1 ed., p. 469; Manual de Procedimiento Administrativo, Madr i d, Ci vi tas, 2000, 1 ed., p.
319 y ss.; 2002, 2 ed., p. 327 y ss.; Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativos,
Madr i d, Ci vi tas, 1991, 4 ed., p. 655: l a peti ci n de que se abr a el per odo de pr ueba puede
deduci r se por l os i nter esados al evacuar el tr mi te de audi enci a y vi sta, una vez exami nado el
expedi ente i nstr ui do, per o, en este supuesto, pr acti cada l a pr ueba debe dar se opor tuni dad al
i nter esado de deduci r nuevas al egaci ones, ya que el tr mi te de audi enci a y vi sta ha de conce-
der se[...] antes de l a pr opuesta de r esol uci n.
4.8
PTN, Dictmenes, 97: 308 vta.
4.9
Supra, t. 2, cap. XI , El pr ocedi mi ento de audi enci a pbl i ca.
se envi ar a al juez competente.
10
La regl amentaci n de l a ci tada l ey establ ec a que
el procedi mi ento admi ni strati vo en l as i nvesti gaci ones prel i mi nares y sumari os
por i nfracci n a l a derogada l ey 12.906, se har a en forma reservada, si n perjui -
ci o de que l as personas i nvesti gadas pod an proponer medi das de prueba en cuan-
to fueren perti nentes, l as que pod an ser denegadas por el rgano sumari al , si n
recurso al guno.
11
La admi ni straci n entend a que el trmi te admi ni strati vo era una etapa pre-
vi a del secreto del proceso judi ci al , al cual se l e hac a entonces extensi va esa
caracter sti ca.
12
La sol uci n pudo tener al gn dejo de sustento, en cuanto l a admi ni straci n no
apl i caba de cual qui er manera sanci n al guna en el procedi mi ento, si no que se
l i mi taba a una i nvesti gaci n prel i mi nar que en defi ni ti va deb a ser envi ada a
l a justi ci a, en caso de proceder, para l a i ni ci aci n formal del proceso que pudi ere
haber correspondi do.
Si n embargo ya sostuvi mos durante l a vi genci a de l a l ey 12.906 que era
preferi bl e, por razones de efi ci enci a admi ni strati va y debi do proceso l egal , l a sol u-
ci n opuesta. Esto es, permi ti r l a defensa del i nteresado bajo control de l a admi -
ni straci n, ya que el mayor aporte de datos y el ementos de jui ci o si empre contri -
bui r a a una mejor y ms compl eta deci si n sobre l a cuesti n debati da, cual qui era
que esa determi naci n hubi ere de ser.
Tal rgi men fue derogado por el decreto-l ey 22.262/80, de mayor ampl i tud, que
a su vez fue susti tui do por l a l ey 25.156 de defensa de l a competenci a. La l ey
25.156 vi gente ti ene di versos supuestos sumari al es, todos l os cual es contempl an
correctamente asegurar el derecho de defensa (art. 20, remoci n de l os mi embros
del Tri bunal de l a Competenci a; art. 29, denunci as y sumari os de ofi ci o a posi bl es
i nfractores a l a l ey; art. 50, sumari os a qui enes obstacul i cen l a i nvesti gaci n).
Sal vo que l a regl amentaci n di spusi era l o contrari o en vi ol aci n a l a l etra y el
esp ri tu de estas normas, el sumari o no deber a ser secreto en etapa al guna. Aqu
como en tantos otros puntos de nuestro derecho pbl i co, resta ver como ser l a
experi enci a.
4.4. Los sumarios en la funcin pblica
Otro caso es aquel en que l a admi ni straci n i ni ci a de ofi ci o actuaci ones tendi entes
a determi nar si un funcionario o empleado
13
ha cometi do o no un i rregul ar cum-
4.10
Ley 12.906, ar ts. 9, 10, 11 y 14; der ogada por el decr eto-l ey 22.262/80.
4.11
Decr eto 5428/49, ar ts. 20 y 25.
4.12
PTN, Dictmenes, 87: 39 y 40. Se tr atar a entonces de una suer te de antesal a de l a
instruccin, del pr oceso cr i mi nal , por el posi bl e delito de r efer enci a.
4.13
Tr mi nos i ndi sti ntos en l a l ey de empl eo pbl i co naci onal 25.164, como en l as dems
nor mas l egal es y consti tuci onal es, segn expl i camos en el t. 1, cap. XI I I , 1, La di sti nci n
doctr i nar i a entr e funci onar i o y empl eado pbl i co a 3, Conti nuaci n. Cr ti ca l egal . . Lo mi smo
ocur r e en l a l ey de ti ca pbl i ca 25.188.
pl i mi ento de l a funci n o una vi ol aci n a l as normas l egal es de ti ca pbl i ca, que
pueda dar l ugar a l a apl i caci n de sanci ones admi ni strati vas. El art. 37 in fine del
rgi men jur di co bsi co de l a funci n pbl i ca (decreto-l ey 22.140/80) di spon a, al
i gual que el art. 41 del decretol ey 6666/57, que: El sumari o ser secreto hasta
que el sumari ante d por termi nada l a prueba de cargo.
La l ey 25.164 de empl eo pbl i co remi te en su art. 29 al cumpl i mi ento previo del
debi do proceso adjeti vo conforme al decreto l ey 19.549/72. Lo propi o hace l a l ey
25.188 de ti ca pbl i ca en su art. 20, segunda parte. El l o i mpl i ca l a derogaci n de
l a norma antes referi da, a su vez repeti da en el art. 46 del dec. 467/99, anteri or
regl amento de i nvesti gaci ones admi ni strati vas. El secreto del sumari o es i ncom-
pati bl e con el derecho de defensa.
La mayor parte de l as pruebas sobre l a base de l as cual es se hacen l os sumari os
son decl araci ones testi moni al es. Si el i ncul pado no puede estar presente cuando se
toman estas decl araci ones, no puede tampoco evi tar que se hagan preguntas ten-
denci osas (leading questions), ni control ar que se regi stren fi el e ntegramente
l as respuestas, ni hacer repreguntas en el mismo acto, no puede afi rmarse que se
ha respetado su garant a consti tuci onal de defensa. Aunque l uego l a admi ni stra-
ci n admi ta que se l l ame nuevamente a l os testi gos a decl arar cosa sta ya al go
difcil es improbable que se desdigan de lo que hayan declarado antes, sin contralor
al guno de l a parte i nteresada.
Las decl araci ones prestadas ante l a admi ni straci n no revi sten el carcter de
testi moni os, pues el l o sl o ocurre cuando son dadas ante autori dad judi ci al stricto
sensu. La i mposi bi l i dad de hacer condenar por fal so testi moni o a una persona que
decl ara fal samente en un sumari o admi ni strati vo, entonces, deja i nerme a l a
persona afectada por esas decl araci ones, si no ha podi do estar presente para con-
trol arl as cuando el l as se hi ci eron y si no puede l uego efecti vamente repreguntarl as,
hacerl as i ncurri r en contradi cci n, o demostrar de otro modo l a fal sedad de sus
di chos. La ni ca sol uci n real para este probl ema es l a parti ci paci n del sumari ado,
sus representantes o l etrados, durante l as decl araci ones, a fi n de control ar ade-
cuadamente su producci n y regi stro. Resul ta apl i cabl e l a doctri na sentada por l a
Corte Suprema de Justi ci a en otro ti po de sumari os, l os deri vados de i nfracci ones
a l a l ey de vi nos 12.372. Al l se consi der que hab a agravi o a l a garant a consti tu-
ci onal de l a defensa si cuando se l e confi ri vi sta, l a prueba ya estaba produci -
da,
14
pues el procedi mi ento probatori o no pod a ser rei terado. Lo mi smo ocurre
aqu . El procedi mi ento probatori o en l o que se refi ere a decl araci ones testi moni a-
l es no puede ser rei terado efi cazmente para l a defensa del i nteresado. El l o es as ,
a) por l a si tuaci n del decl arante general mente funci onari o pbl i co, someti do
entonces a l as presi ones o i nsi nuaci ones que pueda hacer l a admi ni straci n; b)
por l a ci rcunstanci a de no i ncurri r en fal so testi moni o a pesar de decl arar fal sa-
mente l o que l e otorga i mpuni dad en su decl araci n, ms aun si el l a no es
4.14
CSJN, Fallos, 247: 724, Dubois, 1960.
control ada por el i nteresado; c) por l a mi sma di fi cul tad en hacerl o concurri r a
prestar decl araci n, l o que si bi en consti tuye una obl i gaci n del cargo cuando l o
l l ama l a propi a admi ni straci n, puede no serl e exi gi do con i gual cel o cuando sea
necesari o que concurra nuevamente, esta vez a pedi do del sumari ado; d) por l o
dems, l as personas ajenas a l a admi ni straci n, ci tadas como testi gos, no estn
obl i gadas a comparecer ni pueden ser obl i gadas compul si vamente.
15
Resul ta obvi o
que si el l as concurri eron por su vol untad l a pri mera vez que l as l l am l a admi ni s-
traci n durante el secreto del sumari o, se mostrarn seguramente renuentes a
concur r i r nuevamente, cuando se l as ci te por segunda vez a i nstanci as del
sumari ado; e) Fi nal mente cabe recordar, en rel aci n a l o i l usori o y vano de ofrecer
como pal i ati vo probatori o l a rei teraci n del procedi mi ento, una vez l evantado el
secreto del sumari o, que ha quedado cl aro en l a juri sprudenci a estadouni dense
sobre l a producci n de pruebas testi moni al es, que el dao de una pregunta ten-
denci osa resi de en el mero hecho de hacerl a, i mpl antando as sugerenci as en l as
respuestas del testi go. Si ste no puede ser control ado y corregi do i ni ci al mente, de
nada val e l l amarl o l uego nuevamente a prestar decl araci n.
En consecuenci a, corresponde que el i nteresado pl antee en l os casos ocurren-
tes, ante l a admi ni straci n pri mero y l a justi ci a despus, el desconoci mi ento de su
garant a consti tuci onal . La cuesti n consti tuci onal debe ser i ntroduci da en el re-
curso previ sto en el art. 39, presentado en l a admi ni straci n para ante l a Cmara
Federal de Apelaciones.
16
Conviene, para evitar todo posible tecnicismo procesalista,
pl antearl a ya en l a pri mera oportuni dad admi ni strati va,
17
al reci bi r l a vi sta de l a
prueba de cargo o al ser l l amado a decl arar. Ser a educati vo que el Tri bunal
anul ara todo l o actuado y ordenara a l a admi ni straci n hacer una nueva produc-
cin de la prueba respetando la garanta constitucional del debido proceso y el
4.15
4.16
Ahor a el ar t. 39 de l a l ey 25.164 ofr ece si empr e el r ecur so di r ecto, con o si n agotami ento
de l a v a admi ni str ati va. No es pues de apl i caci n l a vi eja di sti nci n que confer a el r ecur so sl o
contr a l os actos expul si vos. En l os dems, si no er a de apl i caci n l a apel aci n di r ecta no por el l o
quedaba excl ui da l a v a judi ci al ; er a una cuesti n suscepti bl e de r evi si n judi ci al por l as v as de
l a acci n: PTN, Dictmenes, 96: 235. En i gual senti do CNFed. CA, DJ , 1965: 1667. Ver l os
dems fal l os y antecedentes que ci tamos en el t. 1, cap. I X, 13, Recur soo acci njudi ci al
y facul tades jur i sdi cci onal es de l a admi ni str aci n y 14, Al cance jur di co-pol ti co, texto y
notas 13.1 a 13.7, entr e otr os.
4.17
As l o i ndi car on cr i ti cabl es pr ecedentes: CSJN, Fallos, 269: 384, Garca de Gmez, 1967;
268: 415; 262: 391; 255: 216. Ver REVI DATTI , GUSTAVO ADOLFO, La r evi si n medi ante apel aci n
ante r gano judi ci al , de sanci ones di sci pl i nar i as admi ni str ati vas, en Revista de la Facultad de
Derecho (Cor r i entes, UNN) 1964/5, 6-7: 129; PEARSON, MARCELO MARI O, I mpugnaci n judi ci al de
l a cesant a o exoner aci n del agente de l a Admi ni str aci n Pbl i ca, LL, 1977-B, 96; GROI SMAN,
ENRI QUE, Cesant a y exoner aci n i l eg ti mas en l a r el aci n de empl eo pbl i co y der echo a l as
r emuner aci ones venci das, Derecho laboral, ao XX, 5-6: 129 (1978). Ampl i ar en t. 1, cap. I X,
Las funci ones del poder , 13, Recur soo acci njudi ci al y facul tades jur i sdi cci onal es de l a
admi ni str aci n, acer ca de l a natur al eza de estos r ecur sos. La Sal a V de l a CNFed. CA admi te
l a aper tur a a pr ueba nor mal de estos r ecur sos, Banco Regional del Norte Argentino c. Banco
Central de la Repblica Argentina, LL, 1997-D, 667, con nota de CASSAGNE, JUAN CARLOS, La
aper tur a a pr ueba en l os l l amados r ecur sos judi ci al es di r ectos.
derecho de defensa de los habitantes. Los antecedentes judi ci al es no son si n em-
bargo al entadores.
De cual qui er manera, es cl aro que el anti guo aunque hoy l egal mente i nexi s-
tente carcter secreto del sumari o desaparece en el momento en que el i mpu-
tado toma vi sta de l as actuaci ones respecti vas.
18
Por el l o, a parti r de ese momento
ser ya i ndubi tabl emente i l eg ti ma toda restri cci n que pretenda hacerse a l a
i ntervenci n del sumari ado, sus representantes o l etrados.
De todos modos, l a juri sprudenci a que reconoce efecto saneador de l a i ndefen-
si n admi ni strati va a l a ul teri or revi si n judi ci al , ha comenzado, en buena hora,
a resquebrajarse. As , p. ej., no se hace extensi vo ese perni ci oso pri vi l egi o de l a
admi ni straci n a sus l i cenci atari os o concesi onari os.
19
5. La notificacin de un acto implica la vista de las actuaciones
Hasta ahora se han consi derado l os di sti ntos casos en que l a admi ni straci n debe
dar trasl ado y vi sta de l as actuaci ones antes de di ctar un acto que afecte l os
derechos de una persona. En l os casos reseados, el sumari o ti ende a l a averi gua-
ci n de ci ertos hechos y a l a parti ci paci n del i nteresado en su di scusi n y apreci a-
ci n para que l a admi ni straci n pbl i ca pueda l uego deci di r si corresponde o no
apl i car al guna sanci n. Esta l ti ma, en el caso de l os sumari os a parti cul ares,
ser el acto l esi vo al parti cul ar que abri r l as v as de recurso, en l as cual es conti -
na en pl ena vi genci a el derecho que l e asi ste de conocer y segui r conoci endo
i ntegral mente y en todo momento de l as actuaci ones que l e afectan, con fotocopi a
a su cargo de todos l os actuados. En el caso de un sumari o admi ni strati vo a un
agente pbl i co, l as v as recursi vas se abren i gual mente contra l a apl i caci n de
al guna sanci n; a), aperci bi mi ento; b), suspensi n de hasta trei nta d as en un
ao, contados a parti r de l a pri mera suspensi n; c), cesant a; d), exoneraci n.
1
Di cho de otra manera, a parti r del momento en que l a admi ni straci n se apres-
ta a di ctar un acto admi ni strati vo en senti do estri cto sobre el fondo de l a cuesti n,
que l esi ona o puede l esi onar l os derechos subjeti vos o de i nci denci a col ecti va, o l os
i ntereses l eg ti mos de un tercero, al l resul ta tambi n i ndi spensabl e que el i ntere-
sado tenga renovado acceso a l as actuaci ones. Puede di scuti rse el grado de i nter-
venci n y de vi sta que l e corresponde a una persona antes que se pr oduzca l a
prueba de cargo, aunque el art. 1 del decretol ey 19.549/72 es categri co en el
empl eo de l a pal abra antes. La juri sprudenci a ha cumpl i do demasi adas veces
un rol cohonestador de l a i l egal i dad admi ni strati va, sal vando en sede judi ci al ,
segn el l a l o resuel ve, l os vi ci os i nsanabl es del acto o del comportami ento admi -
ni strati vo. Pero al menos al gunas excepci ones han comenzado a formul arse. No
4.18
Ver l os consi der andos del decr eto 9527/67, B. O., 8/XI /67; PTN, Dictmenes, 96: 235.
4.19
Frade c. Metrogas, CNFed CA, Sal a I I I , LL, 1998-F, 337, con nota La fal ta de audi enci a
por el concesi onar i o o l i cenci atar i o, r epr oduci do en Cien notas de Agustn, Buenos Ai r es,
FDA, 1999, 98, p. 200.
5.1
Ley 25.164, ar t. 30.
cabe en cambi o di scuti r acerca de l a procedenci a ampl i a de esa i ntervenci n y
vi sta despus del di ctado de tal acto, pero nuevamente l os vi ci os de procedi mi ento
de l a admi ni straci n pbl i ca encuentran ocasi onal cobi jo al cal or de al gn al a
protectora judi ci al . Se producen frecuentes errores de procedi mi ento en l a prcti -
ca admi ni strati va, tanto de l os funci onari os o agentes parte de l a admi ni straci n
como de l os admi ni strados. La admi ni straci n, segn ya vi mos, a veces no permi -
te al i nteresado que acude a noti fi carse de un acto, el conocer l as actuaci ones que
l o preceden. El admi ni strado, por su parte no si empre consci ente de su derecho
a conocer automti camente l as actuaci ones no i nsi ste a veces l o sufi ci ente en l a
defensa de su derecho con l os medi os l ci tos que l a experi enci a proporci ona
2
y
asi ente al trmi te que l e es sugeri do. Presentar una nota sol i ci tando vi sta y espe-
rar su resol uci n en senti do favorabl e (o a veces, l o que es tambi n posi bl e, desfa-
vorabl e). Rei teramos que esto es una grave i rregul ari dad del procedi mi ento con-
tra l a que debe l ucharse permanentemente.
3
6. Acceso subsiguiente
Adems, debe tenerse presente que cuando en el expedi ente se ha resuel to una
vez, expresa o tci tamente, otorgar vi sta de l as actuaci ones, el l o debe consi derar-
se como resol uci n defi ni ti va en el senti do de que el procedi mi ento no es secreto o
reservado.
1
Queda por l o tanto abi erta al parti cul ar o i nteresado l a posi bi l i dad de
consul tar el expedi ente en el futuro, tantas veces como l e sea conveni ente u opor-
tuno, si n necesi dad de resol uci ones que l e otorguen l a vi sta, ni de nuevas sol i ci tu-
des por escri to. De otro modo y ante l a necesi dad de que parti ci pe en l as di sti ntas
etapas posteri ores: recurso, apertura a prueba, di scusi n, ofreci mi ento y denega-
ci n de pruebas, al egatos,
2
di ctmenes, etc..., se har a necesari o mul ti pl i car al
5.2
Ver supra, t. 2, cap. X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en l a pr cti ca.
5.3
Hemos o do de casos en que un empl eado pr etend a que el par ti cul ar se noti fi car a fi r man-
do al pi e de una r esol uci n que no le permita ver, tapndosel a al efecto con un papel . Casos en
que l os jefes de despacho pr epar aban l a fr mul a con l a que a su jui ci o el par ti cul ar deba
notificarse, l a que entonces r ezaba que el i ndi vi duo se noti fi caba en un todo de confor mi dad
y si n tener que mani festar obser vaci n al guna...!; en que se hac a fi r mar l a noti fi caci n y vi sta
del expedi ente, antes de per mi ti r l e su conoci mi ento. Va de suyo que esto no debe ser admi ti do
y que una per sona no debe noti fi car se ni fi r mar como que toma vi sta si esto no ocur r e
r eal mente antes. Y si l a admi ni str aci n se ni ega a otor gar l a vi sta en debi da for ma, el i nter e-
sado debe negar se a tomar l a vi sta que se l e ofr ece e i mpugnar de nul i dad el pr ocedi mi ento.
El cami no a segui r , en l os dems casos, es var i ado: a) i nsi sti r ante el funci onar i o, haci ndol e
notar su er r or y tr atando de que l o r ecti fi que, per sonal mente o a tr avs de sus super i or es
i nmedi atos; b) fal l ando l o anter i or , noti fi car se de cual qui er maner a en l a for ma que se pi de
en el caso de l as noti fi caci ones confor me per o pr esentar en el mi smo d a un escr i to haci en-
do constar l a ci r cunstanci a de que se l e for z a noti fi car se de tal maner a, i mpi di ndol e hacer
r eser va de sus der echos, por l o que i mpugna de nul i dad di cha noti fi caci n; adems, denunci ar
expr esamente el hecho como una gr ave vi ol aci n de l os deber es del funci onar i o pbl i co,
sol i ci tando se l e i ncoe un sumar i o di sci pl i nar i o.
6.1
Conf. ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 86, nota 22.
6.2
Que, di cho sea de paso, es una de l as acti vi dades pr ofesi onal es que ms cuesta apr ehen-
der a l os cur santes, i ncl uso en post-gr ado.
i nfi ni to l os trmi tes de vi sta, con l o cual todo expedi ente l l evar a ms de l a mi tad
dedi cado a estos menesteres burocrti cos. Con todo, es obvi o que una vez produci -
da l a prueba y antes de adoptarse una deci si n sobre su base, l a admi ni straci n
debe si empre, de ofi ci o, dar un nuevo trasl ado al parti cul ar para que al egue sobre
l a prueba.
3
As l o di spone el art. 60 del regl amento, aunque no si empre se cum-
pl e.
4
Como di ce ESCOLA,
5
si gui endo nuestros pri mi geni os l i bros, No basta una si m-
pl e vi sta concedi da en cual qui er momento del procedi mi ento de control y el l o se
expl i ca porque si el i nteresado debe tener un total conoci mi ento de l o actuado, no
se puede admi ti r que, con posteri ori dad a l a vi sta, se cumpl an otras actuaci ones o
se agreguen nuevas pruebas, pues en tal caso l as al egaci ones del recurrente no
estar an fundadas en el compl eto conoci mi ento de l os antecedentes y constanci as
acumul adas en l a trami taci n del recurso. Se trata, pues, de una parti ci paci n
constante del i nteresado y de un acceso permanente e i nformal a l as actuaci ones:
desde el pri mer momento hasta l a real i zaci n de l a l ti ma di l i genci a probatori a;
no de otro modo podr efecti vamente defenderse con el al cance que DYROFF di era
acertadamente al pri nci pi o: el derecho de ser o do con ataque y defensa y de o r l o
que al egan l os adversari os.
6
Ha di cho as el Superi or Tri bunal espaol , No basta para consi derar cumpl i do
el trmi te de dar audi enci a a l os i nteresados el real i zarl o en cual qui er momento
de l a trami taci n,
7
ya que l o i mportante es conocer l as actuaci ones no sl o desde
su comi enzo, si no tambi n al estar l i stas para l a deci si n, cuando se han reuni do
l os el ementos que se tendr en cuenta para adoptar su resol uci n.
8
Por el l o, ese
trmi te fi nal de audi enci a no puede ser susti tui do por el escri to que [...] presente
si n conoci mi ento de l as actuaci ones admi ni strati vas.
9
7. Formas de tomar vista
Tomar vi sta es l a l eal , compl eta, fi dedi gna i nformaci n del i nteresado de l as
actuaci ones que l o afectan. No ha de i nterpretarse que el tomar vi sta de l as
6.3
Ver l a nota pr ecedente.
6.4
Ar t. 60: Sustanci adas l as actuaci ones, se dar vi sta de ofi ci o y por 10 d as a l a par te
i nter esada par a que, si l o cr eyer e conveni ente, pr esente un escr i to acer ca de l o actuado y en
su caso, par a que al egue tambi n sobr e l a pr ueba que se hubi er a pr oduci do. GONZLEZ PREZ, El
procedimiento..., op. cit., p. 469; Manual..., op. cit.; Comentarios, op. cit., p. 700.
6.5
Tratado terico prctico de los recursos administrativos, Buenos Ai r es, Depal ma, 1967,
p. 309.
6.6
Ci tado por FORSTHOFF, ERNST, Tratado de derecho administrativo, Madr i d, I nsti tuto de
Estudi os Pol ti cos, 1958, p. 326.
6.7
Super i or Tr i bunal , 25-VI -1948; GONZLEZ PREZ, El procedimiento administrativo, op. cit.,
p. 482; Manual de Procedimiento..., op. cit.; Comentarios, op. cit., p. 712.
6.8
GONZLEZ PREZ, El procedimiento..., op. cit., p. 482; Manual..., op. cit.; Comentarios, op.
ci t., p. 712 y j ur i spr udenci a espaol a; Cor te Supr ema de EE. UU.: GEL L HORN, Federal
Administrative Proceedings, Bal ti mor e, 1950, p. 85. GELLHORN, ERNEST; ROBI NSON, GLEN y BRUFF,
HAROLD, The Administrative Process, St. Paul , Mi nn., West Publ i shi ng Co., 1993, 4 ed., p. 667.
6.9
Super i or Tr i bunal espaol , ci tado en GONZLEZ PREZ, El procedimiento..., op. cit., p. 482;
Manual de Procedimiento..., op. cit.; Comentarios, op. cit., p. 713.
actuaci ones si gni fi ca que sl o se puede leer el expedi ente, pero no revi sarl o, mane-
jarl o, copi arl o, fotocopi arl o, fotografi arl o, etc. El derecho a tomar vi sta de l as ac-
tuaci ones comprende consul tar el expedi ente con l as propi as manos y l os propi os
ojos; copi ar todas sus partes, sea por medi os manual es o mecni cos: fotocopi as de
cual qui er ti po, fotograf a, mi crofi l maci n, grabaci n en ci nta magnetofni ca,
vi deofi l maci n, escaneado, etc.
1
Si en el expedi ente hay agregados objetos determi -
nados como prueba, podr tambi n obtenerse facs mi l es o copi as de el l os, si empre
que no al tere su estado. P. ej., se pueden sacar copi as en cera yeso, arci l l a, cal cos,
frottage, etc., segn de qu el ementos se trate. En el caso del l etrado patroci nante,
es sufi ci ente con que conste su fi rma en al gn escri to para que esto l o habi l i te en
tal cal i dad para acceder a l as actuaci ones, si n que quepa exi gi r otra autori zaci n
expresa de l a parte y menos aun l a presenci a f si ca de sta.
2
En ri gor, el verdadero
pri nci pi o procesal debi era ser permi ti r el acceso de todo l etrado a cual qui er actua-
ci n, dejando constanci a de su toma de razn en caso de no ser apoderado o
patroci nante de l a parte, para desl i ndar eventual es responsabi l i dades en que pue-
da i ncurri r. Cuando el abogado es patroci nante o apoderado del recurrente no
hace fal ta constanci a al guna de haber tomado vi sta.
7.1. El retiro del expediente en prstamo
Con todo, no est tan adel antado el procedi mi ento admi ni strati vo naci onal como
el judi ci al en cuanto a l as comodi dades materi al es de l as que se di spone para
consul ta y manejo del expedi ente. En parti cul ar, en l a admi ni straci n naci onal
l os l etrados no pueden l l evarse bajo su responsabi l i dad l os expedi entes, como es de
prcti ca en el proceso judi ci al . Pero esto se mori gera grandemente con l a faci l i dad
actual de obtener fotocopi as compl etas del expedi ente, a veces si n cargo y otras
con cargo al i nteresado. No creemos pues que exi sta as di fi cul tad para l a defensa,
en este aspecto.
En l os reg menes provi nci al es al guna vez i mperaron expresas normas prohi bi -
ti vas.
3
Pero debe esperanzadamente seal arse una tendenci a creci ente en el sen-
7.1
Ar t. 42 de Ur uguay: El der echo acor dado a l os i nter esados o sus patr oci nantes, compr en-
de no sl o l a facul tad de r evi sar y l eer l as actuaci ones, si no tambi n l a de copi ar o r epr oduci r
por cual qui er medi o, todo o par te de el l as. CANOSA, op. cit, p. 140: La vi sta no sol o i mpl i ca l eer
el expedi ente si no tambi n copi ar l o, gr abar l o o fotocopi ar l o. Esto l ti mo fue r ecogi do por l a
r efor ma del decr . 1883/91, al deter mi nar se que a pedi do del i nter esado se faci l i tar n, a su
costa, fotocopi as de l as pi ezas que i ndi vi dual i ce (ar t. 38, RPA).
7.2
Ur uguay, ar t. 61, acl ar a que este acceso puede hacer se si n su pr esenci a, (de l a par te).
7.3
Ese er a el caso de Mi si ones, en tanto di spon a: Los tr asl ados y vi stas se cor r er n si n
entr egar se a l as par tes el expedi ente or i gi nal ; debi endo el mi smo ser consul tado en el l ocal de
l a ofi ci na. Dur ante el tr mi no de l a vi sta o tr asl ado, el expedi ente deber estar a di sposi ci n del
i nter esado. Si as no fuer e, ste tendr der echo a pedi r se suspenda el tr mi no hasta que el
expedi ente est en Mesa de Entr adas (ar t. 42, ADLA, XXI -B, 1855). La r egul aci n de pr ocedi -
mi ento admi ni str ati vo n 2970 de di cha pr ovi nci a (ADLA, LVI I -A, 1243) supr i mi tal es r estr i c-
ci ones, per mi ti endo al i nter esado l a obtenci n de fotocopi as del expedi ente (ar t. 72). El l o tor na
i nnecesar i o, aunque no i mpr ocedente, el pr stamo.
ti do opuesto; as en Entre R os
4
y Santa Fe,
5
se facul ta ya desde hace ti empo a l os
i nteresados a reti rar l os expedi entes cuando se trata de trasl ados. Esta sol uci n se
fue i ncorporando progresi vamente en muchas de l as l egi sl aci ones provi nci al es
ms modernas y sensatas: Corri entes,
6
Sal ta,
7
Mendoza,
8
Chaco,
9
La Ri oja.
10
Lo mi smo ocurre en otros pa ses, p. ej. en l a Repbl i ca Ori ental del Uruguay.
11
7.2. El derecho a obtener copias del expediente
En todo caso, es obvi o que el conoci mi ento ci erto y efecti vo de l as actuaci ones se
materi al i za reci n con l a obtenci n de copias del expedi ente,
12
sea medi ante su
reti ro en prstamo o no. La l ectura de pi e de un expedi ente admi ni strati vo, gra-
bando, tomando notas o i ncl uso escaneando, es demasi ado pri mi ti va.
Exi sti endo ya en todas partes ml ti pl es fotocopi adoras de fci l y econmi co
acceso, si l a admi ni straci n no entrega en prstamo el expedi ente debe al menos
proveer copi as. Es en verdad abusi vo pretender que el parti cul ar deba copi ar a
mano o a mqui na, o i ncl uso grabar, fotografi ar, etc., aquel l o de l o que ti ene
derecho a tomar conoci mi ento o noti ci a adecuada. Ese conoci mi ento sl o es cabal
cuando el i ndi vi duo puede estudi ar con deteni mi ento l a reproducci n vi sual exac-
ta y no meramente aproxi mada, de aquel l o de l o cual ha tomado vi sta y puede
hacerl o, l y su l etrado, en l a comodi dad de su respecti vo estudi o o domi ci l i o. La
7.4
En Entr e R os tanto l as vi stas como l os tr asl ados se otor gan con entr ega del expedi ente.
Di ce as el ar t. 29 de l a l ey 7060: Las par tes i nter esadas podr n sol i ci tar y r eti r ar bajo su
r esponsabi l i dad, l os expedi entes en que i nter vengan, dentr o de l os tr mi nos de l as vi stas o
tr asl ados que se l es cor r an, otor gando r eci bo con constanci a del nmer o de fojas y dems
detal l es que puedan exi gi r se. Los pl azos o tr mi nos podr n ser ampl i ados por l a autor i dad
pr oveyente, a pedi do de par te, cuando as l o esti me de equi dad o conveni enci a par a l a mejor
r esol uci n del asunto.
7.5
En Santa Fe el ar t. 34 del decr eto 10.204/58, establ ece: Los tr asl ados se cor r er n con
entr ega de l as actuaci ones a l a par te i nter esada, bajo r eci bo, por el tr mi no que se fi je y
deber n cor r er se, i ndefecti bl emente, si as se sol i ci tar e, en todos l os r ecur sos a fi n de expr esar
agr avi os y a sol i ci tud de par te cuando el Jefe de l a Repar ti ci n l o esti me pr ocedente.
7.6
Cor r i entes, ar ts. 271 y 98 i nc. d).
7.7
Sal ta, ar t. 137.
7.8
Mendoza, ar t. 141; SARMI ENTO GARC A y PETRA RECABARREN, op. cit., p. 198.
7.9
Chaco, ar t. 32.
7.10
La Ri oja, decr eto-l ey 4044/81, ar t. 137.
7.11
Ar t. 45: Tambi n podr el i nter esado r eti r ar el expedi ente de l a ofi ci na par a su estudi o
[...] bajo l a r esponsabi l i dad del abogado patr oci nante. El mi smo ar t. l egi sl a sobr e l as modal i da-
des y excepci ones de este pr i nci pi o, en for ma si mi l ar al der echo pr ocesal . Seal a MARTI NS,
DANI EL HUGO, La r egul aci n jur di ca del tr mi te admi ni str ati vo, en el l i br o Procedimiento
administrativo, de PRAT, MARTI NS, BRI TO, FRUGONE SCHI AVONE, CAJARVI LLE PELUFFO, Montevi deo,
Acal i , 1977, p. 72, que esta nor ma es una conqui sta tanto par a l os admi ni str ados como par a l a
pr ofesi n de abogado.
7.12
Es l a sol uci n que pr opi ci amos desde 1964 en nuestr o Pr oyecto de cdi go admi ni str ati vo,
ar t. 256: El der echo a tomar vi sta de l as actuaci ones compr ende no sl o l a facul tad de r evi sar -
l as y l eer l as por s , si no y tambi n l a de copi ar cual qui er par te de el l as, I ntroduccin al derecho
administrativo, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1966, p. 205 y ss. Conf.: Ci udad de Buenos
Ai r es, ar t. 58; La Ri oja, ar t. 140; Mi si ones, ar t. 81; Neuqun, ar t. 144; R o Negr o, ar t. 60 y Sal ta,
ar t. 140.
tendenci a domi nante de l a l egi sl aci n moderna es admi ti r el reti ro en prstamo
del expedi ente y durante mucho ti empo fue l a Naci n l a que se encontraba rel ati -
vamente ms atrasada en el tema. En efecto, dado que no facul ta a l os i nteresados
a reti rar por s el expedi ente, si tampoco entregaba fotocopi as l a si tuaci n para el
i nteresado deven a absurda. La consul ta, copi a, etc. se efectuaba en condi ci ones a
menudo materi al mente i nadecuadas, casi pri mi ti vas, obl i gando a l l evar fotgra-
fo, scanner portti l , hasta fotocopi adora portabl e. Era ri d cul o. Fel i zmente, me-
di ante el decreto 1883/91 se vi no a susti tui r el texto del art. 38 del regl amento
naci onal , que actual mente permi te a l os i nteresados obtener fotocopi as de l as pi e-
zas que sol i ci ta, l as que estarn a su cargo.
13
En el derecho venezol ano este derecho se expl i ci ta como el derecho a obtener
copi a de l as actuaci ones,
14
como parte esenci al del derecho de defensa.
15
Si mi l ar
sol uci n encontramos en el resto del derecho comparado.
16
8. Trminos para tomar la vista
8.1. Ausencia de trminos
En pri mer l ugar, hemos seal ado que es absurdo desde el punto de vi sta de l a
efi ci enci a admi ni strati va paral i zar todo el expedi ente a fi n de real i zar un si mpl e
trmi te de vi sta y que el i nteresado debe obtener acceso i nformal a l as actuaci ones
en todo momento y en cual qui er ofi ci na en que se encuentren. Ya referi mos que l a
i ncomodi dad que el l o puede causar al admi ni strado no ser mayor que l a que l e
ocasi onar hacerl o formal mente en l a mesa de entradas de l a reparti ci n.
1
Tam-
bi n comentamos que ser a absurdo pensar que al gn funci onari o tendr en sus
7.13
Al gunas r epar ti ci ones ya faci l i taban este tr mi te entr egando fotocopi as gr atui tas si se
tr ataba de pocas fojas, o pr oveyendo un or denanza par a que con l a custodi a mater i al del
expedi ente acompaase al i nter esado a una casa comer ci al de fotocopi as a fi n de r epr oduci r l o.
En otr as, i ncl usi ve, se hab a l l egado al si stema de pr oveer fotocopi as con car go, l o que en su
momen to con s i der amos l o ms s en ci l l o y j u s to y qu e en defi n i ti v a fu e l o pl as mado
nor mati vamente.
7.14
Ver BREWER-CAR AS, ALLAN RANDOLPH, J urisprudencia de la Corte Suprema 1930-74 y
Estudios de Derecho Administrativo, t. I I I , La actividad administrativa, Vol . 1, Reglamento,
procedimiento y actos administrativos, Car acas, 1976, pp. 158-9, sentenci a de l a Cor te Supr e-
ma de Justi ci a, Sal a Pol ti co-Admi ni str ati va, 18-2-70. Ver tambi n, de BREWER-CAR AS, La car ga
de l a pr ueba en el der echo admi ni str ati vo, Revista Argentina de Derecho Administrativo, 11:
15, 23, nota 25 (Buenos Ai r es, Pl us Ul tr a, 1976).
7.15
Di ce l a Cor te Supr ema venezol ana en el fal l o menci onado en l a nota pr ecedente que el
der echo de peti ci n ser a l etr a muer ta, no obstante el r ango consti tuci onal que ti ene l a nor ma
que l o consagr a en nuestr a l egi sl aci n, si l os r ganos o agentes de l a admi ni str aci n pbl i ca
pudi er an negar se a or denar l a expedi ci n de copi as cer ti fi cadas, ci tado en BREWER CAR AS,
J urisprudencia..., op. cit., t. I I I , vol . 1, p. 159.
7.16
Espaa, ar t. 35 i nc. a); Bol i vi a, ar t. 16 i ncs. d) y j); Br asi l , ar t. 3 i nc. I I ) y ar t. 46; Costa
Ri ca, ar t. 272 que tr anscr i bi mos supra, cap. I I , El admi ni str ador , 16, Faci l i tar l a defensa del
i nter esado; Per , ar t. 160.
8.1
En l a que tambi n deber consul tar l o de pi e, per o esta vez con l a i ncomodi dad adi ci onal
de hacer l o entr e i nnumer abl es per sonas que concur r en a r eal i zar sus r especti vos tr mi tes.
manos un sol o expedi ente para estudi ar y deci di r, de manera tal que si se l o pi den
para revi sarl o y efectuar l a vi sta durante un l apso de medi a hora, deba di cho
funci onari o verse forzado a cruzarse de brazos durante ese ti empo, por fal ta de
otro expedi ente de qu ocuparse...
Si endo todo el l o as , es vi si bl e l o errado que ser a dar vi sta al i nteresado por un
procedi mi ento ri tual i sta y formal como el que ms, en total contradi cci n con el
pri nci pi o del i nformal i smo del procedi mi ento. No ti ene senti do, entonces, otorgar
trmi nos para l a vi sta y paral i zar durante ese ti empo el trmi te, si no que debe
darse vi sta si n trmi no y si n suspender el trmi te de l as actuaci ones, en el mejor
i nters de l a admi ni straci n y del admi ni strado.
8.2. Suspensin de los trminos
Lo di cho anteri ormente ti ene parti cul ar apl i caci n en aquel l os casos en que el
procedi mi ento ha si do si empre pbl i co, con normal acceso de l as partes al expe-
di ente. Si n embargo, el art. 76 del regl amento
2
contempl a una hi ptesi s que supo-
ne, no muy erradamente, que el parti cul ar pueda en verdad haber estado ajeno al
trmi te de l as actuaci ones que l o afectan o pueden afectar. Esa di sposi ci n esta-
bl ece que cuando el parti cul ar presenta un escri to pi di endo vi sta, esta mera pre-
sentaci n suspende de pl eno derecho el curso de l os pl azos que estuvi eren corri en-
do, i ncl ui dos l os pl azos para recurri r. Esta suspensi n ti ene efecto desde el mi smo
d a en que el parti cul ar sol i ci ta l a vi sta,
3
de pl eno derecho; se apl i ca tambi n al
pl azo para i ni ci ar l a acci n judi ci al .
4
A su vez, cuando el otorgami ento de l a vi sta
es a l os efectos de arti cul ar un recurso admi ni strati vo y l ha si do sol i ci tado ex-
presamente por el i nteresado, corresponde que sea dado por un per odo determi na-
do durante el cual el pl azo para recurri r quedar tambi n suspendi do.
5
Esta nor-
ma contempl a dos suspensi ones: una, l a que se produce por el sol o hecho de pedi r
l a vi sta y otra, que corre por todo el ti empo que se ha concedi do l a vi sta. Uno y
8.2
Ar t. 76: Si a l os efectos de ar ti cul ar un r ecur so admi ni str ati vo l a par te i nter esada
necesi tar e tomar vi sta de l as actuaci ones, quedar suspendi do el pl azo par a r ecur r i r dur ante
el ti empo que se l e conceda al efecto, en base a l o di spuesto por el ar t. 1, i nc. e), apar tados 4
y 5, de l a l ey. La mer a pr esentaci n de un pedi do de vi sta, suspende el cur so de l os pl azos, si n
per jui ci o de l a suspensi n que cause el otor gami ento de l a vi sta. En i gual for ma a l o esti pul ado
en el pr r afo anter i or se suspender n l os pl azos pr evi stos en el ar t. 25 de l a l ey de pr ocedi -
mi entos admi ni str ati vos (texto segn l a modi fi caci n establ eci da por el decr eto 1883/91, que
i ncor por l a l ti ma or aci n.)
8.3
DOCOBO, Comentarios, op. cit., p. 705: no desde que se concede o se toma efecti vamen-
te. Ms aun, el efecto suspensi vo i gual oper a aunque l a admi ni str aci n r esuel va denegar l a
vi sta: ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 87.
8.4
ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 88. Esta potenci al i dad suspensi va, que tambi n ti ene
el r ecur so admi ni str ati vo pr ocedente i nter puesto en tr mi no (per o no l a denunci a de i l egi ti mi -
dad) demuestr a que el pl azo par a acudi r a l a justi ci a no es de caduci dad, pus esta no puede
i nter r umpi r se. En este l ti mo senti do ver CONI L PAZ, ALBERTO AUGUSTO, Caduci dad o pr escr i p-
ci n, ED, 186: 28; pues l a caduci dad es una sanci n (LLAMB AS, Tratado de derecho civil. Parte
General, t. I I , p. 562).
8.5
Ar t. 76, segundo pr r afo.
otro efecto suspensi vo corren yuxtapuestos, o sea que l a suspensi n opera i ni nte-
rrumpi damente desde que se l a pi de hasta que expi ra el trmi no otorgado para
tomar l a vi sta a l os efectos de i nterponer el recurso. Por apl i caci n del pri nci pi o
del art. 1, i nc. e), ap. 9, de que l os trmi nos se rei ni ci an al cesar l a suspensi n
con moti vo de l a caduci dad de l as actuaci ones,
6
consi deramos que el trmi no para
recurri r no conti na corri endo contando el ti empo ya transcurri do antes del pedi -
do de vi sta, si no que empi eza a correr de nuevo, ntegramente, a parti r del mo-
mento en que concl uye el trmi no concedi do para l a vi sta conforme a estas di spo-
si ci ones: es l a forma ms armni ca de i nterpretar esta norma.
7
Desde l uego, tam-
bi n es procedente mani festar l a formal vol untad de obtener un nuevo pronunci a-
mi ento al pedi r l a vi sta y en consecuenci a tener ya i nterpuesto el recurso, dejando
para l uego de obteni da l a vi sta el aportar l a fundamentaci n perti nente. El l o per-
mi ti r obvi ar toda di scusi n y asi mi smo toda preocupaci n por pl azos que pueden
ser demasi ado breves. En cuanto al ti empo durante el cual l a admi ni straci n debe
conceder el pl azo, el art. 38 del regl amento remi te al art.1, i nc. e), aps. 4 y 5: el
pl azo ser en consecuenci a de di ez d as hbi l es admi ni strati vos
8
y el i nteresado
puede tambi n pedi r ampl i aci n del trmi no antes de su venci mi ento. La norma
establ ece que en caso de denegatori a sta debe serl e noti fi cada por l o menos con
dos d as de antel aci n al venci mi ento del pl azo cuya prrroga se hubi ere sol i ci ta-
do, l o cual hace que el parti cul ar a su vez deba pedi r l a prrroga al menos tres d as
antes de di cho venci mi ento. La fal ta de respuesta en el trmi no i ndi cado en el ap.
5 del i nc. e) del art. 1 prorroga a nuestro jui ci o automti camente el pl azo de que
se trate. Si l a noti fi caci n de l a denegatori a l l egara posteri ormente al pl azo fi jado
en esa di sposi ci n, deber entonces entenderse que de todos modos el parti cul ar
ti ene a parti r de l a noti fi caci n l os dos d as m ni mos que di cho i nci so l e garanti za
de pl eno derecho. Por l o dems, sea cual fuere el trmi no, es cl aro que exi sti endo
l no puede pretenderse que el i nteresado tome vi sta en una sol a oportuni dad, o en
un sol o d a; por el contrari o, l puede tomar conoci mi ento de l as actuaci ones en
una o vari as sesi ones,
9
dentro del trmi no fi jado y si n perjui ci o de su derecho a
segui r conoci endo de l as actuaci ones en su ul teri or desarrol l o, como ya l o hemos
destacado. Empero, el trmi no es renunci abl e y el parti cul ar puede mani festar, si
as l o desea, que da por fi nal i zada l a suspensi n de l os pl azos anti ci padamente.
10
8.6
PTN, Dictmenes, 132: 184; HALPER N, DAVI D ANDRS y CATTANI , HORACI O R., Pr ocedi mi ento
admi ni str ati vo, en RAP, 6: 12, 17 (Buenos Ai r es, 1979); segn estos autor es, una i nter pr eta-
ci n l i ter al y r estr i cti va del menci onado apar tado 9 debe ser desechada por sus consecuenci as
i r r azonabl es y por tr ansgr edi r no sl o el pr i nci pi o de pr escr i pti bi l i dad de l as acci ones si no l os
que consagr a l a pr opi a LNPA.
8.7
CANOSA, op. cit., p. 142. En contr a DOCOBO, op. cit., p. 705. Ver PTN, Dictmenes, 159: 533.
8.8
DOCOBO, Comentarios..., op. cit., p. 705.
8.9
VI VANCOS, op. cit., p. 150; DOCOBO, op. cit., p. 706: nada autor i za a l a Admi ni str aci n a
consi der ar fi nal i zado el tr mi no de l a vi sta antes de tr anscur r i dos l os di ez d as de r i gor .
8.10
Puede r enunci ar a l a suspensi n de l os pl azos, per o no al der echo a segui r tomando l a
vi sta, que es de ndol e consti tuci onal . Comp. DOCOBO, op. loc. cit.
8.3. Caso de denegacin de la vista
Si l a vi sta es parci al mente denegada, p. ej. con fundamento en que determi nadas
partes del expedi ente estaban decl aradas reservadas por deci si n fundada de auto-
ri dad competente, el efecto suspensi vo se ha produci do de todos modos,
11
pues l
nace del pedido de vi sta y no de su otorgami ento o denegaci n. En tal caso el pl azo
renace
12
a parti r del d a si gui ente a l a noti fi caci n de l a denegaci n, si empre que
el acto denegatori o no sea nul o.
13
Si el acto fuere nul o no produce efectos jur di cos
14
y en consecuenci a l a suspensi n conti na vi gente hasta que se d efecti vamente
l a vi sta.
15
Por l o expuesto no aceptamos que l a admi ni straci n, si pensara que el
pedi do de vi sta se rei tera con efectos di l atori os, pueda desecharl o o hasta sanci o-
nar al parti cul ar.
16
En todo caso debe mani festar que el parti cul ar ten a, ti ene y
tendr acceso i rrestri cto al expedi ente y que por el l o l e manti ene l a vi sta concedi -
da de pl eno derecho por l a norma, pero no l e asi gna en cambi o al pedi do rei tera-
ti vo y obstacul i zante efecto suspensi vo de todos l os trmi nos procesal es, si no
sl o de l os trmi nos para recurri r.
17
El l o, como es sabi do, no ti ene por ahora efec-
tos suspensi vos del acto a i mpugnarse
18
y no afecta por l o tanto su ejecutori edad y
obl i gatori edad. Si se procede de otro modo, o sea denegando tambi n l a vi sta y no
sol amente el efecto suspensi vo, se corre el ri esgo de cometer fal l as procedi mental es
i rreparabl es, que pueden l l evar a l a nul i dad por i ndefensi n de todo l o actuado.
II. Limitaciones a la vista
9. Admisibilidad de declarar reservadas partes del expediente
Di ji mos ya que no puede negarse que, en pri nci pi o al menos, l a admi ni straci n
ti ene facul tades para decl arar que al gunas partes de l as actuaci ones sean de ca-
8.11
DOCOBO, op. loc. cit.
8.12
Segn vi mos supra, 8.2, Suspensi n de l os tr mi nos; en contr a, DOCOBO, op. loc. cit.
8.13
Lo cual ocur r i r si el acto decl ar ando r eser vadas l as actuaci ones no exi ste, o no exi ste de
antes, o no ha emanado de l a autor i dad competente que pr escr i be el ar t. 38, o si ni egan todo el
expedi ente y no sl o par tes de l , etc.
8.14
Ver supra, t. 3, cap. V, Pr esunci n de l egi ti mi dad, exi gi bi l i dad y ejecutor i edad.
8.15
Conf. ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. loc. cit.
8.16
DOCOBO, op. cit., p. 706.
8.17
I gual sol uci n en ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 88. AGERO, op. cit., p. 86, nota 13,
expr esa: Del anl i si s de l as nor mas ci tadas se despr ende que l o que se suspende es el tr mi no
del par ti cul ar par a r ecur r i r , per o no l a tr ami taci n nor mal del expedi ente por l a admi ni str a-
ci n; l o contr ar i o ser a otor gar al pedi do de ampl i aci n de pl azo un car cter par al i zante del
pr ocedi mi ento y eventual mente di l ator i o esto ser a tan cr i ti cabl e como l a pr cti ca actual de
mandar el Expedi ente a Mesa de Entr adas par a que el par ti cul ar tome vi sta. El tr mi te puede
segui r segn su estado i ncl uso pasando de una a otr a ofi ci na (sal vo que r esul te de l os hechos
del caso que esto, a su vez, se hace como mani obr a di l ator i a o per secutor i a, p. ej. mandando el
expedi ente a otr a ci udad o a un punto l ejano de l a mi sma ci udad, o cambi ndol o de ofi ci na con
excesi va fr ecuenci a, etc.).
8.18
DL 19.549/72, ar t. 12; supra, t. 3, cap. V, Pr esunci n de l egi ti mi dad, exi gi bi l i dad y
ejecutor i edad.
rcter reservado y que cuando el l o sea as deci di do, no puede el parti cul ar tomar
vi sta de l as pi ezas que fueren del caso. Pero debe evi tarse que esta atri buci n
pueda converti rse en una corruptel a y que se use abusi vamente l a facul tad de
decl arar reservada una actuaci n,
1
o parte de el l a, pues el pri nci pi o en l a materi a
es que l a Admi ni straci n no podr, por tanto, l i mi tar l a audi enci a a determi na-
das actuaci ones, si no que deber poner de mani fi esto el expedi ente ntegro.
2
Por el l o, toda deci si n que decl ara reservada una actuaci n debe acl arar expre-
sa y espec fi camente cul es pi ezas del expedi ente son l as que se decl aran reserva-
das evi tando l a cal i fi caci n genri ca y fundando en cada caso l a determi na-
ci n adoptada, en forma correcta y razonada; adems, esa deci si n debe emanar
de rgano competente, pues como es l gi co no cual qui er empl eado o jefe de mesa de
entradas ti ene atri buci ones para hacerl o. Como di cen ABERASTURY (H.) y CI LURZO, es
una facul tad regl ada de l a admi ni straci n.
3
10. rgano competente
La regl a teri ca que parece ms aceptabl e es aquel l a que i ndi ca que sea l a mi sma
autori dad competente para resol ver el fondo de l os recursos ms i mportantes, l a
que pueda pronunci arse en al go tan grave como decretar reservadas determi na-
das partes de l as actuaci ones.
1
El Semi nari o de l as Naci ones Uni das cel ebrado en
Cei l n en 1959 entendi que sl o un Mi ni stro o un Juez pod a decl arar que un
documento determi nado no pod a ser exhi bi do.
2
El regl amento naci onal del decre-
to-l ey de procedi mi ento admi ni strati vo, por su parte, se ha i ncl i nado por conferi r
competenci a en esta materi a al respecti vo subsecretari o del mi ni steri o o en su
caso al ti tul ar del ente descentral i zado de que se trate. En el pri mer aspecto, si
bi en l a deci si n de l os recursos por l o general corresponder a l os mi ni stros y l os
secretari os de Estado son l os que i ntervi enen en l a tramitacin de estos, no parece
demasi ado cuesti onabl e que se haya atri bui do competenci a a l os subsecretari os
para decl arar reservadas determi nadas partes de l as actuaci ones, dado que l a
jerarqu a es bastante si mi l ar y se manti ene el poder de deci si n en un pareci do
ni vel mi ni steri al . Si n embargo, nos parece bastante objetabl e que se haya dejado
a l os di rectori os de entes descentral i zados l a mi sma atri buci n. En l a admi ni stra-
ci n central , qui zs por su mayor di versi dad de asuntos y mayor exposi ci n a l a
9.1
CSJN, Fal l os, 311-1: 751, La Buenos Aires Cia. de Seg. S.A. c/ Petroqumica Baha
Blanca S.A., 1998, supra, nota 1.6.
9.2
GONZLEZ PREZ, El procedimiento..., op. cit., p. 483; Manual de Procedimiento..., op. cit., 1
ed., p. 324 y 2 ed., p. 332; Comentarios, op.cit., p. 714. GONZLEZ PREZ y GONZLEZ NAVARRO, t. I ,
op. cit., p. 686 y ss.
9.3
ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 86.
10.1
GONZLEZ PREZ, El procedimiento..., op. cit., p. 484; Manual..., op. cit.; Comentarios..., op.
cit., p. 714.
10.2
NACI ONES UNI DAS, Documento de Tr abajo N 3, pr esentado al Seminario sobre los recursos
judi ci al es o de otra ndol e, contra el ejerci ci o i l egal o abusi vo del poder admi ni strati vo,
Buenos Ai r es, Mi meo, 1959, p. 12, 33.
opi ni n y cr ti ca pbl i ca, no suel e haber habi tual mente equi vocados y exagerados
cel os de reserva admi ni strati va acerca de l os expedi entes en que trami tan recur-
sos de l os parti cul ares.
En muchos entes descentral i zados, en cambi o, l a mi sma i ndi vi dual i dad que l a
enti dad ti ene crea a veces senti mi entos de cuerpo e i denti dad excesi vos, que l l evan
a sus funci onari os a abusar en al gunos casos de l as facul tades del procedi mi ento.
sta es una de el l as.
3
Por eso esti mamos que en el caso de l os entes descentral i za-
dos debe consi derarse con mucho ms ri gor l a admi si bi l i dad del ejerci ci o de esta
facul tad y anul ar retroacti vamente todos l os actos que supongan su ejerci ci o i l e-
gal o abusi vo. Lo di cho para el caso de determi naci ones adoptadas por di rectori os
de entes descentral i zados debe enfati zarse en mayor grado aun cuando l a di rec-
ci n del ente es uni personal , por di sposi ci n estatutari a o por i ntervenci n admi -
ni strati va. Es obvi o que l a col egi al i dad es en s una garant a de di scusi n y con-
troversi a y una oportuni dad de que se debata serenamente l a deci si n a adoptar.
A l a i nversa, l a uni personal i dad, si bi en ti ene ventajas como l a eventual mayor
rapi dez de deci si n del funci onari o, ti ene tambi n, en este caso, el perjui ci o de que
puede favorecer deci si ones qui zs no sufi ci entemente refl exi vas o di rectamente
arbi trari as.
4
La reserva de determi nadas actuaci ones decretada a ni vel de un
ente descentral i zado, que por supuesto no al canza a l as actuaci ones posteri ores
que se real i cen en el trmi te del recurso de al zada, deja de todos modos de tener
vi rtual i dad jur di ca al el evarse el expedi ente al mi ni steri o para l a trami taci n de
l a al zada. La competenci a del di rectori o del ente descentral i zado debe i nterpretarse
restri cti vamente, sl o en tanto y en cuanto l os actuados se desenvuel van en el
seno del mi smo ente y por el l o mal puede tener efecto al guno cuando el expedi ente
trami ta en una i nstanci a jerrqui ca superi or, que ti ene tambi n competenci a
espec fi ca para decl arar l a reserva de parte de l os actuados si as l o esti ma perti -
nente. En ausenci a de una nueva y expresa cal i fi caci n de reserva de parte de l as
actuaciones por el subsecretario, el expediente debe considerarse en su integralidad,
nuevamente, bajo el pri nci pi o genri co consti tuci onal y l egal de l a publ i ci dad.
11. I ndelegabilidad
Consi deramos que l a expresa atri buci n de competenci a que resul ta de l as nor-
mas comentadas excl uye l a posi bi l i dad de que pueda del egarse a funci onari os de
menor jerarqu a l a adopci n de deci si ones sobre el carcter de reservado de una o
10.3
Pr ueba de el l o es que estas decl ar aci ones de r eser va de par te de l as actuaci ones son
ms fr ecuentes en l os entes descentr al i zados que en l a admi ni str aci n centr al . Es que l a
decl ar aci n de r eser va es una fuer te tentaci n par a el funci onar i o que no ti ene ar gumentos
ser i os con l os cual es contestar un r ecur so o fundar un compor tami ento. Tender un vel o de
si l enci o e i gnor anci a es, si n duda, r ecur so de l os dbi l es y de qui enes car ecen de r azn. La
admi ni str aci n no puede estar ayudada por el i ntr pr ete a autocol ocar se en ni nguna de tal es
si tuaci ones y por el l o consi der amos que debe r estr i ngi r se el al cance de esta di sposi ci n que
cr i ti camos, en cuanto a l a competenci a par a decr etar l a r eser va.
10.4
Ver , mutatis mutandis, l o di cho en el t. 1, cap. I X, Las funci ones del poder nota 13.2.
vari as partes determi nadas de un expedi ente. La garant a de l a publ i ci dad del
procedi mi ento y de l a defensa del parti cul ar exi ge que se trate de una deci si n
adoptada a un ni vel de deci si n equi val ente por l o menos al de l os pri nci pal es
recursos admi ni strati vos, como qued di cho ms arri ba.
12. Requisitos del acto. El pedido de la reserva
El art. 38 de l a regl amentaci n se ha ocupado de i nsi sti r en que el acto de reserva
debe sati sfacer l os requi si tos m ni mos de val i dez del acto admi ni strati vo y en tal
senti do rei tera en forma expresa que se requi ere deci si n fundada
1
y previ o
asesorami ento del servi ci o [jur di co] correspondi ente. Dado que ambos requi si tos
ya estn exi gi dos por el art. 7 del decreto-l ey,
2
su rei teraci n debe i nterpretarse
como un especi al nfasi s en el ri gor con el cual cabe consi derar l a val i dez del acto
y su estri cto cumpl i mi ento de todos y cada uno de l os requi si tos seal ados por el
art. 7. La di sposi ci n ci tada agrega un el emento adi ci onal a l os contempl ados por
di cha norma y es que l a reserva sl o podr di sponerse a pedido del rgano com-
petente y no, en consecuenci a, di rectamente de ofi ci o.
Es ste cl aramente un procedi mi ento esenci al exi gi do expresamente por el
orden jur di co, tal como l o contempl a el i nc. d) del art. 7 y, por l o tanto, su
omi si n determi na l a nul i dad del acto. Su exi gi bi l i dad equi val e a l a del di ctamen
de l a junta de di sci pl i na en l os sumari os, l a l i ci taci n en l os contratos o el concur-
so en l as desi gnaci ones.
3
El senti do de l a di sposi ci n es que no se decreten reser-
vas por sugerenci as y propuestas de autores desconoci dos dentro de l a admi ni s-
traci n: se qui ere que un funci onari o determi nado se responsabi l i ce de proponer
que l a reserva sea decretada y desde l uego fundamente l a propuesta. A su vez, no
cual qui er agente pbl i co puede di sponer l a reserva, si no que debe serl o el compe-
tente, o sea el funci onari o competente para l a di recci n del procedi mi ento: en el
orden naci onal , debe tratarse por l o menos de un di rector naci onal ; en un ente
descentral i zado, ha de ser el secretari o general o gerente general de l a i nsti tuci n
qui en formul e l a propuesta al di rectori o. Si n el cumpl i mi ento de este procedi mi en-
to esenci al , establ eci do como control y garant a de l a publ i ci dad del procedi mi en-
to, sal vo supuestos de excepci n no ha de admi ti rse l a val i dez de l as decl araci ones
de reserva efectuadas. Y por supuesto tampoco ha de admi ti rse su val i dez si no
son emanadas stas de l as autori dades taxati vamente consi deradas por l a norma,
o no son sufi ci entemente fundadas, o no ti enen di ctamen jur di co previ o, o no
cumpl en con l os dems recaudos del art. 7.
12.1
Par a poder decl ar ar actuaci ones r eser vadas, confi denci al es o secr etas, l a r esol uci n
debe contener una moti vaci n sufi ci ente, dado que el uso abusi vo de esa facul tad vi ol a i nduda-
bl emente l a gar ant a del debi do pr oceso: PTN, Dictmenes, 114: 77 y 166 y expte. n 434.528/
89, I NTA c/ Exptes. Nros. 2.104/ 89 y 2.245/ 89, 12-I -1990.
12.2
Ver supra, t. 3, cap. VI I I , Objeto y competenci a del acto admi ni str ati vo, 1, El ementos
del acto admi ni str ati vo.
12.3
Ampl i ar supra, t. 3, I X, 4, Vi ci os de l a vol untad, pr evi os a l a emi si n del acto.
13. Reserva total o parcial
Nunca una cuesti n podr ser tan secreta como para que todo el expedi ente nece-
si te mantenerse ocul to a l as partes.
1
Son sl o pi ezas, fojas o documentos determi -
nados l os que podrn encontrarse en tal si tuaci n: as l o establ ece el art. 38 al
establ ecer concretamente que son actuaci ones espec fi cas, di l i genci as, i nfor-
mes o di ctmenes i ndi vi dual i zados, l os que podrn ser decl arados reservados o
secretos. Consi deramos por el l o que si l a admi ni straci n di spone l a reserva de
todo un expedi ente o asunto, genri camente, di cha cal i fi caci n es nul a e i nefi caz.
Para poder aceptar l a val i dez de l a reserva es necesari o que sta se refi era a piezas
concretas e individualizadas del expediente, l as cual es entonces no podrn ser
conoci das por l os i nteresados si n perjui ci o de su acceso al resto de l os actuados. En
cual qui er caso, va de suyo que aquel l o cuyo conoci mi ento se ni ega al i nteresado no
puede ser i nvocado, di recta o i ndi rectamente, como fundamento de l a deci si n
adoptada.
14. Casos en que pueden reservarse partes del expediente
En qu casos puede admi ti rse que un subsecretari o naci onal o el di rectori o de un
ente descentral i zado decl aren reservadas partes de un expedi ente por acto admi -
ni strati vo expreso y fundado, previ o di ctamen jur di co?
14.1. Principio general
Las si tuaci ones var an mucho; pero convi ene tener si empre presente que en todos
l os casos se tratar de una excepci n que debe en consecuenci a i nterpretarse
restri cti vamente y que en l a duda debe anul arse l a decl araci n de reservado
hecha para todo o parte del expedi ente.
Como pri nci pi o general , debe tenerse en cuenta que en un rgi men republ i ca-
no, en vi rtud del cri teri o de l a publ i ci dad de l os actos y procedi mi entos estatal es,
es i nadmi si bl e concebi r al guno i ntr nsecamente, por su natural eza secreto y
que a l a sumo puede consi derarse que l as ci rcunstanci as que l o rodean pueden en
al gunos casos aconsejar su fal ta de publ i ci dad.
1
Un hombre de di sti nta i deol og a, senti r o sensi bi l i dad pol ti ca, podr en cambi o
pensar que es posi bl e concebi r un catl ogo de casos y asuntos que por su natura-
l eza podrn si empre ser decl arados reservados, con presci ndenci a de l as ci rcuns-
tanci as del caso; bstenos rei terar aqu que no es se, pol ti ca y jur di camente,
nuestro si stema consti tuci onal .
2
As ha di cho l a Procuraci n del Tesoro que ri ge el
13.1
CANOSA, op cit., p. 141; La vi sta en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, ED, 134: 899.
14.1
ARNDT, ADOLF, Das Staatsgehei mni s al s Rechtsbegr i ff und al s Bewei sfr age, en Neue
J uristische Wochenschrift, Muni ch-Ber l n-Fr ankfur t a. M., 1963, 11: 465, seal a cmo i ncl uso
pl anes mi l i tar es han si do consi der ados pbl i cos en l a entonces Repbl i ca Feder al Al emana.
14.2
Ver supra, t. 1, caps. I I y I I I . El mi smo pr i nci pi o consagr an l a Convenci n I nter amer i cana
contr a l a Cor r upci n, l a l ey de ti ca pbl i ca y el decr eto 229/00.
pri nci pi o general de l a publ i ci dad de l os actos de gobi erno, que es esenci al al
si stema republ i cano que nos ri ge.
3
Adems, l a cal i fi caci n como secreto de Esta-
do es una cuesti n jur di ca, no una cuesti n de hecho y mucho menos una cues-
ti n pol ti ca, de modo tal que l a deci si n de qu es secreto de Estado no puede ser
hal l ada por una i nstanci a pol ti ca desde puntos de vi sta pol ti cos.
4
No debe en esto pecarse de i ngenui dad, ya que l a i nvocaci n del secreto de
Estado suel e hacerse en casos en que l a di vul gaci n de un hecho es perjudi ci al
para el partido gobernante o para l os funcionarios del gobi erno, antes que para el
Estado mi smo. El secreto de Estado debe ser sol amente un secreto a favor del
Estado,
5
no a favor de l os funci onari os; l os hechos que afectan o perjudi can a estos
personal mente, no consti tuyen de ni nguna manera secreto de Estado.
6
El pri nci -
pi o del carcter pblico del expedi ente para todas l as partes i nteresadas (sea en
vi rtud de un derecho subjeti vo o de un i nters l eg ti mo) es i ndi scuti bl e en un
Estado de Derecho, pero debe adverti rse que no es sufi ci ente.
La tendenci a moderna en una soci edad abi erta y democrti ca es haci a el di cta-
do de l eyes que garanti cen l a l i bertad de i nformaci n a cualquier persona. Un
buen ejempl o es l a l ey de l i bertad de i nformaci n (Freedom of I nformation Act,
EE. UU., 1966), con sl o expresas y l i mi tadas excepci ones tendi entes a preservar
l a pri vaci dad personal de l os i ndi vi duos.
7
El pri nci pi o de BRANDEI S, de que l a publ i ci dad es un remedi o para muchas
enfermedades soci al es, es especi al mente apl i cabl e para l a mayor parte de l os vi -
ci os y cor r upci ones pbl i cas; par a el l os, La l uz del sol [...] es el mejor de l os
desi nfectantes; l a l uz el ctri ca el mejor pol i c a.
8
Por el l o debe apl i carse y ampl i arse
ms al l de l as partes i nteresadas.
9
14.3
PTN, Dictmenes, 94: 265; MARI ENHOFF, MI GUEL S., Tratado de derecho administrativo, t.
I , Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1965, p. 674: Las actuaci ones cor r espondi entes a l os r ecur -
sos, como a toda otr a actuaci n admi ni str ati va, por principio son pbl i cas. Debe asi gnr sel es
el mi smo car cter que a l as actuaci ones judi ci al es. Excepci onal mente dejar n de ser pbl i cas,
es deci r se conver ti r n en secr etas, cuando moti vos especi al es as l o r equi er an. La tesi s que
pr opugnase el secr eto si stemti co de l as actuaci ones admi ni str ati vas chocar a con l os postul a-
dos del Estado de Der echo. El mi smo pr i nci pi o est r ecogi do en el decr eto 229/00 y en l a l ey de
ti ca pbl i ca. Respecto a esta l ti ma ver CAPUTI , La tica pblica, op. cit.
14.4
ARNDT, op. cit., p. 466.
14.5
ARNDT, op. cit., p. 470 y nota 30.
14.6
ARNDT, op. cit., p. 467.
14.7
Ver DAVI S, KENNETH CULP, Administrative Law Text, St. Paul , 1972, 3 ed., cap. 3A, p. 68 y
ss.; DAVI S, KENNETH CULP y PI ERCE, RI CHARD, Administrative Law Treatise, t. I I , Boston, Li ttl e,
Br own & Co., 1994, p. 185 y ss.; SCHWARTZ, BERNARD, Administrative Law, Boston, 1976, 1 ed., p.
127 y ss.; 1991, 3 ed., p. 146 y ss. El tema se vi ncul a, como en espejos, con nuestr o habeas data
(l ey 25.326), supra, t. 2, cap. I I I , 6.5: El caso de l os bancos de datos y l a pr i vaci dad; CONGRESO
NACI ONAL DE DERECHO PROCESAL, Ponencias, San Mar t n de l os Andes, 1999, DEL VALLE AVI LA,
Habeas data, p. 288 y ss.; PRI ETO DE SLI MO y BOURGUI GNON, i dem, p. 300; LEGUI SAMN, p. 318 y ss.;
RI VAS, Habeas data, p. 336 y ss.; OTEI ZA, I nfor maci n pr i vada y habeas data, p. 349 y ss.
14.8
BRANDEI S, ci tado por SCHWARTZ, Administrative Law, op. cit., 3 ed., p. 127; p. 146; ROWAT,
DONALD C., Administrative Secrecy in Developed Countries, Londr es y Nueva Yor k, 1979.
14.9
14.2. I nformes, dictmenes, pericias
A nuestro cri teri o debe desecharse termi nantemente l a posi bi l i dad de decl arar
reservados l os i nformes, peri ci as o di ctmenes en que se basa o no l a deci si n fi nal
adoptada.
10
Al respecto es educati vo recordar l os consi derandos de l a seera resol uci n 734/
56 del Mi ni steri o de Obras Pbl i cas redactada por qui en fuera durante l argos
aos su muy di sti ngui do Di rector de Asuntos Jur di cos, DR. FERRER MOYANO. No
i mporta el ao ni el ni vel normati vo del acto. Son sustanci al es sus argumentos.
Que el hecho de que el i nforme o di ctamen de una dependenci a o de una repar-
ti ci n tenga ori entaci n di sti nta de l o resuel to, no es razn para sustraerl o al
conoci mi ento del i nteresado so pretexto de que sus argumentos podr an darl e base
para un pedi do de revi si n o de reconsi deraci n;
Que l os i nformes produci dos por l as ofi ci nas i ntervi ni entes, muchas veces vi n-
cul ados con aspectos parci al es o especi al es de l os probl emas, deban ser confronta-
dos y ponderados por l a autori dad encargada de deci di r, por cuya ci rcunstanci a es
l gi co pensar que l a resol uci n atendi endo a l os argumentos de ms peso deje de
l ado l os que ti enen menos val or;
Que, en consecuenci a, un pedi do fundado en l os argumentos desechados no
podr prosperar si l a ponderaci n ha si do justamente real i zada o por el contrari o,
arrojando nueva l uz sobre l a cuesti n probar que ha habi do error de apreci aci n
y bri ndar a l a admi ni straci n l a oportuni dad de recti fi car una deci si n equi voca-
da.
El derecho uruguayo tambi n seal a que El mero hecho de que l os i nformes
sean favorabl es o adversos a l os i nteresados, no habi l i ta a darl es carcter de reser-
vados,
11
pri nci pi o que puede consi derarse de val i dez general aun a fal ta de consa-
graci n normati va expresa. Es poco l o que se pueda i nsi sti r en este aspecto, pues
en al guna oportuni dad se han encontrado casos en que l a admi ni straci n, mal i -
ci osamente o no, desgl osa todos l os i nformes y di ctmenes de val or antes de otor-
gar l a vi sta sol i ci tada, con l o cual el expedi ente a que ti ene fi nal mente acceso el
i nteresado se reduce a un conjunto de pases y fojas si n trascendenci a al guna.
Cuando el recurrente toma vi sta de un expedi ente preparado en estas condi ci o-
nes, debe l evantar un acta notari al , de l as fojas fal tantes, refol i aturas real i zadas,
etc., para as demostrar l a i rregul ari dad cometi da y pedi r l as sanci ones perti nen-
tes. Es un l eal conoci mi ento de l as actuaci ones l o que exi ge l a juri sprudenci a de
l a Cor te Supr ema. Un conoci mi ento cabal y compl eto, si n r eti cenci a ni
ocul tami entos de ni nguna natural eza.
14.10
Ver nuestr o Pr oyecto de 1964: Ar t. 257: Las vi stas y tr asl ados se otor gar n si n l i mi ta-
ci n de par te al guna del expedi ente, y se i ncl ui r n tambi n l os i nfor mes tcni cos y di ctmenes
fi scal es o l etr ados que se hayan pr oduci do; ar t. 260 in fine: El mer o hecho de que l os i nfor -
mes o di ctmenes sean favor abl es o adver sos al i nter esado no justi fi ca el dar l e car cter de
r eser vado.
14.11
Ar t. 43.
14.3. Dictmenes sobre un litigio actual
Cuando exi ste un jui ci o actual entre l a admi ni straci n y un parti cul ar y al gn
di ctamen jur di co-admi ni strati vo se refi ere a l a conducta procesal que el Estado
debe adoptar en tal jui ci o, i mpropi amente no se otorga vi sta de ese di ctamen: esa
es l a doctri na ofi ci al y l a prcti ca concreta de l a admi ni straci n pbl i ca naci onal ,
en base al cri teri o de l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n. Se ha sosteni do
i njustamente como supuesto fundamento de di cha tesi tura que cuando l os di ct-
menes adel antan opi ni ones sobre l a conducta que cabe segui r en l a trami taci n
del pl ei to en que aquel l os estn i nteresados, no debe permi ti rse su conoci mi ento
por parte de l os l i ti gantes.
12
El argumento i ndi cado en favor de tal cri teri o es que
de otro modo se col oca al Estado en si tuaci n de desventaja con rel aci n a l a parte
contrari a, que cuenta al respecto con l a garant a del secreto profesi onal de sus
propi os asesores. Adems, tal es opi ni ones no consti tuyen actos admi ni strati vos
ni i nformes sobre hechos.
13
Esto consti tuye sl o una excepci n a l a r egl a, que debe i nter pr etar se
restri cti vamente como se desprende de l os antecedentes gl osados. Por otra parte
l a vi sta corresponder a de todos modos si l os di ctmenes, en l ugar de l i mi tarse a
adel antar l a conducta procesal que el Estado habr de segui r en el jui ci o de que se
trata, contuvi eran i nformes sobre hechos, o se l i mi taran a expresar opi ni n
sobre el fondo del asunto, pero si n eval uar ni i ndi car un determi nado comporta-
mi ento procesal ; pues es conveni ente rei terar, como bi en l o expresara l a resol u-
ci n n 734/56 del Mi ni steri o de Obras Pbl i cas, Que el hecho de que el i nforme
o di ctamen de una dependenci a o de una reparti ci n tenga ori entaci n di sti nta de
l o resuel to, no es razn para sustraerl o al conoci mi ento del i nteresado so pretexto
de que sus argumentos podr an darl e base para un pedi do de revi si n o de recon-
si deraci n.
Por l ti mo, es de adverti r que l a posi bi l i dad de reservar di ctmenes como l os
i ndi cados es apl i cabl e sl o si se trata de jui ci os ordi nari os contra el Estado, o
acci ones de pl ena juri sdi cci n si exi ste un cdi go contenci oso-admi ni strati vo, es
deci r, a controversi as judi ci al es en que tanto l a admi ni straci n como el admi ni s-
trado asumen el carcter de partes en el proceso. Si se trata en cambi o de recursos
de anul aci n, cuando exi sten, o de al gn otro proceso en que el tri bunal acta ms
de ofi ci o y l a admi ni straci n no ti ene carcter de parte, entonces ni nguna razn
puede justi fi car el decl arar reservados l os di ctmenes admi ni strati vos que se re-
fi eren a di chos recursos o procesos.
14.12
PTN, Dictmenes, op. cit., 74: 46; 93: 105; 99: 331.
14.13
PTN, Dictmenes, op. loc. cit. ESCOLA cr i ti ca esta l i mi taci n seal ando que Este cr i ter i o
no r espeta el pr i nci pi o tantas veces expuesto de que en l os r ecur sos admi ni str ati vos no
debe i nter esar l e a l a admi ni str aci n mantener sus pr opi as deci si ones o hacer abor tar l as
pr etensi ones del peti ci onante, si no al canzar con l a concur r enci a del r ecur r ente una adecuada
r evi si n de sus pr opi os actos, a fi n de l ogr ar su efecti va jur i di ci dad (op. cit., p. 311). La
exi stenci a de un l i ti gi o puede exacer bar el cel o de l os funci onar i os.
14.4. Otros ejemplos
El decreto 1.666/78 sobre di l i genci ami ento de documentaci n admi ni strati va con-
templ aba al gunos casos en l os cual es pod a corresponder asi gnar l a cal i fi caci n de
secretos o reservados a determi nados proyectos de decretos: operati vos mi l i ta-
res y/o de l as fuerzas de seguri dad, adqui si ci n, fabri caci n o venta de materi al
bl i co, estructuras orgni cas de l os servi ci os de i ntel i genci a del Estado, desi gna-
ci n de personal mi l i tar o de seguri dad para desempear funci ones en l a admi ni s-
traci n, etc. Como se advi erte, el secreto o l a reserva era una atri buci n refe-
ri da a asuntos mi l i tares o de seguri dad, en el mbi to castrense o del Poder Ejecu-
ti vo y nada ti ene que ver con l os expedi entes en l os cual es trami tan recl amos o
recursos de parti cul ares, o audi enci as pbl i cas en l as cual es se consi deren posi -
bl es aumentos de tari fas ante l as estructuras de costo
14
aportadas por l os conce-
si onari os, datos estos a todos l os cual es di f ci l mente se podr vl i damente cal i fi car
de reservados o secretos.
15
Este pri nci pi o vi ene de antao, en especi al del decreto
34.023/44, que se refi ere a l os hechos rel ati vos a l a defensa del pa s y a l a seguri -
dad naci onal .
16
En senti do si mi l ar l a consti tuci n espaol a de 1978 que consagra,
al i gual que l as consti tuci ones democrti cas modernas, el pri nci pi o de publ i ci dad
de l os archi vos y regi stros admi ni strati vos y gubernamental es para el pbl i co en
general , establ ece l a posi bi l i dad de l i mi tar el acceso de l os ci udadanos en aquel l os
aspectos en que el l o afecte l a seguri dad y defensa del Estado.
17
15. El envo de expedientes administrativos relacionados con un juicio actual
Otra cuesti n que se pl antea con ci erta frecuenci a pone a prueba l a autori dad
consti tuci onal del Poder Judi ci al sobre l a admi ni straci n. Se trata de l a facul tad
14.14
Aunque par ezca i ncr e bl e, en agosto de 2002 l as empr esas concesi onar i as sol i ci tar on, en
ocasi n de l a audi enci a pbl i ca par a l a r enegoci aci n de l os aumentos de tar i fas que su i nfor -
maci n pudi er a ser consi der ada confi denci al y en consecuenci a se pr oceda a su r eser va: esto
es l o que ms i ncr e bl emente aun, pr etende deci di r l a r esol uci n ME. 317/2002, B.O. 27-8-
2002, p. 4.
14.15
P. ej., l a mer a decl ar aci n de que el caso es de segur i dad naci onal no basta. El Estado
debe pr obar l a exi stenci a de r azones de segur i dad, sobr e l a base de hechos concr etos y no
mer as afi r maci ones dogmti cas. As SUPPERSTONE, MI CHAEL y GOUDI E, JAMES, J udicial Review,
Londr es, Butter wor ths, 1992, p. 179, con ci ta del Council of Civil Service Unions v. Minister
for the Civil Service, del ao 1985.
14.16
Di cho decr eto fue consi der ado vi gente por l a Pr ocur aci n del Tesor o de l a Naci n en
1978, Dictmenes, 145: 382 y se ha esti mado apl i cabl e par a mantener en secr eto, en l a especi e,
un i nfor me de l os ser vi ci os de i ntel i genci a. La esfer a de l o secr eto se exacer ba en l os gobi er nos
y jueces que pr i vi l egi an l a autor i dad y se mor i ger a en l os r eg menes y soci edades abi er tas y
pl ur al i stas. Saber cmo funci ona esta mater i a es un buen test de l egi ti maci n democr ti ca.
14.17
El ar t. 105, i nc. b) agr ega como l i mi taci n del acceso a l os r egi str os guber namental es, el
caso en que el l o afecte l a aver i guaci n de del i tos y l a i nti mi dad de l as per sonas. Esto se
r efi er e al acceso de ter cer os: el acceso de l as par tes debe ser ms ampl i o y sl o en casos
excepci onal es cabe admi ti r su r estr i cci n. Ver tambi n BI RKI NSHAW, PATRI CK, Government and
I nformation The Law Relating to Access, Disclosure and Regulation, Butter wor ths, 1990, p.
303.
de traer a l a vi sta todo expedi ente que tenga rel aci n con el pl ei to. Tal facul tad,
como di ce CARAVANTES,
1
autori zada por l a anti gua juri sprudenci a, ti ene por objeto
permi ti r que el juez adqui era l os datos necesari os para deci di r el pl ei to con arregl o
a justi ci a, por l os que arrojan otros autos que versen sobre l a cuesti n rel aci onada
con el mi smo, si endo evi dente que si el juez puede traer al jui ci o l os documentos
que crea conveni entes para escl arecer el derecho de l os l i ti gantes; para l o cual l o
facul ta expresamente l a l ey federal 50, art. 16 puede tambi n traer a l a vi sta l os
autos rel aci onados con el l i ti gi o, puesto que conti enen documentos y l o son el l os
mi smos.
2
Esta facul tad genri ca de l os jueces para mandar traer todo expedi ente que
tenga rel aci n con el pl ei to, en l a expresi n de l a CSJN que acabamos de trans-
cri bi r, no se ejerci ta si empre fci l mente, si n embargo, cuando se trata de expe-
di entes admi ni strati vos. Si bi en di cha facul tad judi ci al comprende l as actuaci o-
nes admi ni strati vas como l o estatuye el art. 396 del CPCCN,
3
puede sufri r excep-
ci ones. As La obl i gaci n que ti enen l as reparti ci ones pbl i cas de cooperar al
cumpl i mi ento de l a funci n juri sdi cci onal medi ante l a remi si n de documentos,
datos estad sti cos, actuaci ones, constanci as de sus archi vos e i nformes requeri dos
por mandato judi ci al , no ti ene otras l i mi taci ones que l as que pudi eran emanar de
su propi a competenci a funci onal , de di sposi ci ones l egal es expresas en contrari o o
de consi deraci ones fundadas en razones de orden pbl i co o de seguri dad del Esta-
do
4
y Queda bi en establ eci do, conforme a l o expuesto, que el tri bunal no esti ma
aceptabl e que el Estado o sus reparti ci ones ni eguen l a exhi bi ci n o env o de ante-
cedentes admi ni strati vos, sal vo que l a denegatori a se funde en l os menci onados
moti vos de excepci n.
5
A veces l a admi ni straci n, requeri da judi ci al mente a en-
vi ar un expedi ente se ni ega a hacerl o, i nvocando que es reservado o, i ncl uso, que
no exi ste bajo ese nmero.
6
Corresponde a l a justi ci a deci di r acerca de l a
razonabi l i dad de l os moti vos esgri mi dos: Cl aro est que l a apreci aci n de esta
l ti ma ci rcunstanci a, sl o i ncumbe al magi strado por resul tar i nherente a sus
15.1
Tratado, t. I I , p. 280.
15.2
CSJN, Besana, J A, 65: 18, ao 1938; Fallos, 182: 502. Si bi en l a l ey 50 est der ogada, el
pr i nci pi o est r eceptado en el Cdi go Pr ocesal .
15.3
Asi mi smo, podr r equer i r se a l as ofi ci nas publ i cas l a r emi si n de expedi entes [...] r el a-
ci onados con el jui ci o. Esto l o r efuer za el ar t. 387: Las par tes y l os ter cer os en cuyo poder se
encuentr en documentos esenci al es par a l a sol uci n del l i ti gi o, estar n obl i gados a exhi bi r l os o
a desi gnar el pr otocol o o ar chi vo en que se hal l an l os or i gi nal es. El juez or denar l a exhi bi ci n
de l os documentos, sin sustanciacin alguna, dentr o del plazo que seale.
15.4
CNac. Ci v., Sal a C., LL, 97: 305, Nieto, 1959. Ampl i ar infra, nota 15.8.
15.5
Op. loc. cit. Ver SPOTA, ALBERTO GASPAR, El deber pr ocesal de pr esentar documentos en
poder de una de l as par tes y ofr eci dos como pr ueba por l a otr a, en J A, 1953-I I , 367; WADE, H.
W. R., Towards Administrative J ustice, Ann Ar bor , 1963, p. 4: El Estado no debe r etener
pr uebas que al gui en necesi te par a hacer val er sus der echos. Ver tambi n supra, nota 15.3.
15.6
Este ti po de r espuesta es a veces de mal a fe, por que l a actuaci n ha r eci bi do un n
di sti nto, que l a admi ni str aci n no di vul ga. Convi ene adel antar se pi di endo el nmer o de expe-
di ente y todas l as dems actuaci ones que se r efi er an a l a cuesti n, detal l ando en el ofi ci o
judi ci al cul es el asunto sobr e el cual se r equi er e el env o de l as actuaci ones.
poderes excl usi vos de di recci n del proceso y nunca al funcionario administra-
tivo requerido para el diligenciamiento de esa medida. Ni ngn juez podr a, pues,
del egar esa facul tad si n menoscabo de su i nvesti dur a.
7
El juez deci de su
admi si bi l i dad.
8
En este aspecto podr tenerse en cuenta, como el emento favorabl e
a l a acti tud de l a admi ni straci n, el que el l a ofrezca sati sfacer de otro modo el
requeri mi ento judi ci al . As p. ej. en una causa en que se expres que No habr
i nconveni entes en exhi bi r el respecti vo expedi ente a l a persona que ese juzgado
desi gne a fi n de que extrai ga copi a o cuantos datos esti me necesari os que sean de
i nters en l a causa [...], l as que debi damente i ndi vi dual i zadas sern autenti cadas
por esta reparti ci n.
9
No dndose esta ci rcunstanci a y no resul tando fundada l a negati va a envi ar
l as actuaci ones, cabe al Poder Judi ci al , en ejerci ci o de sus atri buci ones l egal es
para l a di recci n del proceso, adoptar l as medi das que fueren necesari as para dar
cumpl i mi ento a sus deci si ones: secuestro de l as actuaci ones, al l anami ento, medi -
das autosati sfacti vas, cautel ares autnomas, etc.
10
En otra vari ante, el juez puede
ordenar l a comparecenci a personal del funci onari o de que se trate con el expedien-
te, de modo tal que el juez pueda compul sarl o y resol ver, con l as constanci as a l a
vi sta, l o que esti me perti nente sobre l a al egada reserva de l as actuaci ones.
16. Efectos de la reserva
Como es natural , decl arada l a reserva de determi nadas pi ezas de l as actuaci ones,
el i nteresado no tendr acceso a el l as. No comparti mos por el l o l a afi rmaci n de
15.7
Canal M. c/ Della Marico, Luis, LL, 84: 454, 1956, con nota de SANTI AGO SENT S MELENDO,
Revocaci n de ofi ci o de r esol uci ones fi r mes, CNac. Ci v., Nieto, Sal a C, 1959 (LL, 97: 305,
308).
15.8
El ar t. 397 del CPCCN expr esa que l a r emi si n del expedi ente sl o podr ser negado si
exi sti er e justa causa de r eser va o de secr eto, ci r cunstanci a que deber poner se en conoci mi en-
to del juzgado dentr o de qui nto d a de r eci bi do el ofi ci o. O sea, a) Debe haber justa causa: y el l o
a su vez debe ser expuesto fundadamente al juez, qui en deci di r en l ti ma i nstanci a si l a causa
al egada exi ste o no y si justi fi ca o no l a no r emi si n de l as actuaci ones; b) Debe ser expuesta
dentr o del qui nto d a: si l a admi ni str aci n no l o pone en conoci mi ento del juzgado dentr o del
tr mi no l egal , debe i nter pr etar se que no exi ste causal que l a exi ma de envi ar l as actuaci ones,
al i gual que segn el ar t. 407 l a no contestaci n en tr mi no del pl i ego de posi ci ones hace que
sean teni dos por ci er tos l os hechos al l enunci ados. Es si gni fi cati vo que l a l ey haya dado un
tr mi no muy br eve par a que l a admi ni str aci n di ga si hay o no justa causa de r eser va y en
cambi o un tr mi no ms ampl i o par a l a contestaci n del i nfor me en cuanto al fondo, o par a l a
r emi si n de l as actuaci ones, l o cual i ndi ca que su fi nal i dad es que sl o en casos en que l a
r eser va sea cl ar a, pueda hacer se uso de esta facul tad de pedi r al juez que exi ma a l a ofi ci na de
que se tr ata de envi ar l as actuaci ones.
15.9
As ocur r i en l a causa Nieto, que fi gur a en LL, 97: 305, 308.
15.10
Ver l as consi der aci ones conteni das en el fal l o de 1a i nstanci a publ i cado en LL, 97: 306 y
l o expr esado por l a Cmar a sobr e el punto. En i gual senti do el ar t. 399 del Cdi go Pr ocesal Ci vi l
y Comer ci al establ ece que el juez, si n per jui ci o de l as otr as medi das a que hubi er a l ugar
(secuestr o de l os expedi entes, etc.), pondr el hecho en conoci mi ento del Mi ni ster i o de Justi -
ci a, a l os efectos que cor r esponda (p.ej., par a apl i car l as medi das di sci pl i nar i as pr ocedentes en
sede admi ni str ati va).
16.1
ESCOLA, op. cit., p. 310.
16.2
Cuyo fundamento l egal por otr a par te no exi ste.
16.3
Es deci r , di vul gado el hecho r eser vado, no si empr e ser a posi bl e pr obar que efecti vamen-
te ha si do el par ti cul ar qui en l o ha dado a conocer .
16.4
En este senti do ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 86.
17.1
ESCOLA, op. ult. cit., pp. 310-1; SARMI ENTO GARC A y PETRA RECABARREN, op. cit., p. 200.
17.2
Ci tado por GELLHORN, Federal Administrative Proceedings, op. cit., p. 86. Se tr ata del caso
Abilene and Southern Railway, 1924. Ver tambi n WADE, Towards Administrative J ustice, op.
cit., pp. 118-26. Par a l a evol uci n poster i or , especi al mente l os cuatr o casos Morgan, ver SCHWARTZ,
BERNARD, Administrative Law, op. cit., pp. 369-94; 1991, 3 ed., p. 420 y ss.
que cuando l a admi ni straci n ha hecho uso de su potestad de decl arar reservadas
ci ertas actuaci ones, el l o sl o dar l ugar a que el l as se exhi ban al recurrente den-
tro de determi nadas condi ci ones de restri cci n, como ser bajo previ a cauci n, o
con l a prohi bi ci n, bajo sanci ones que pueden ser i ncl uso de ti po penal , de su
di fusi n fuera del expedi ente del recurso, etc. Pero l a exhi bi ci n de esas pi ezas o
partes de l as actuaci ones si empre debe tener l ugar, porque de otro modo [...] el
derecho de defensa del recurrente estar a vul nerado y l i mi tado el al cance mi smo
de su arti cul aci n.
1
A ese respecto puede coi nci di rse en que toda reserva de l as actuaci ones es un
avance sobre l a garant a de defensa del i nteresado, que ha de ser consi derada
restri cti vamente y admi ti da sl o por excepci n cuando razones verdaderamente
trascendentes l a justi fi quen; pero no parece en cambi o l gi co sostener que, admi -
ti da en un caso concreto l a reserva, pueda i gual mente el i nteresado conocer l as
pi ezas reservadas: el l o si gni fi ca de hecho l evantar l a reserva i mpuesta. Por l o
dems, parece de di f ci l real i zaci n prcti ca el establ eci mi ento de recaudos como
l os que se proponen, como tambi n el control y l a eventual apl i caci n de sanci o-
nes
2
ante una di fusi n no autori zada, que no si empre podr a rastrearse hasta el
mi smo i nteresado.
3
Creemos por el l o que si bi en debe ejerci tarse l a mxi ma pru-
denci a para admi ti r l a reserva de l as actuaci ones, el l a ha de tener por efecto,
preci samente, su ocul tami ento al i nteresado. De todas maneras, sea que se trate
de un acto defi ni ti vo o i nterl ocutori o, como tal es si empre i mpugnabl e y debe por
ende ser noti fi cado a l a parte.
4
17. Pueden invocarse en la decisin las piezas reservadas?
Se sosti ene tambi n que l a admi ni straci n, En caso extremo de que el l o (el cono-
ci mi ento de l as pi ezas secretas) no se crea posi bl e, l o correcto ser a que l a admi -
ni straci n no tuvi era en cuenta esas pi ezas secretas, no exhi bi das, para fundar en
el l as de manera di recta, l a resol uci n del recurso.
1
Efecti vamente esto ha de ser
as , con fundamento en el pri nci pi o de l a razonabi l i dad de l os actos admi ni strati -
vos, l o que como ya vi mos comprende el que stos no se funden en hechos o prue-
bas i nexi stentes. Como ya l o seal l a Corte Suprema de l os Estados Uni dos:
nada puede ser consi derado como prueba si no es i ntroduci do como tal ;
2
por el l o,
no puede l a admi ni straci n i nvocar como fundamento de su deci si n pruebas
17.3
Ver infra, notas 17.11, 17.16 y texto.
17.4
JAFFE, LOUI S y NATHANSON, NATHANI EL L., Administrative Law, Boston, 1961, p. 578.
17.5
Greene v. Mc. Elroy, 360 U. S. 474 (1959), ci tado por JAFFE Y NATHANSON, op. cit., p. 578.
17.6
Fallos, 268: 393, ao 1967.
17.7
P. 405, in fine.
17.8
P. 405, l a bastar di l l a es nuestr a.
que no pone en conoci mi ento de l as partes afectadas y cuya exi stenci a, en defi ni ti -
va y por l o tanto, no l e consta a l os admi ni strados ni a l a justi ci a. Una deci si n
fundada en pi ezas reservadas, pues, es una deci si n fundada en hechos o prue-
bas i nexi stentes jur di camente y, por ende, debe reputarse arbi trari a si no apare-
ce sustentada fcti camente de otro modo: es i ndi spensabl e que exi sta una razn
de hecho que justi fi que ese acto, pues de l o contrari o se estar a ante el mero
capri cho de un funci onari o. Admi ti r una sol uci n contrari a, a ms de vi ol ar l a
garant a consti tuci onal de razonabi l i dad, dejar a abi erta una fci l v a a l a admi -
ni straci n que con l a mera i nvocaci n de supuestas pruebas que sl o el l a conoce
pero que no di vul ga, podr a a su arbi tri o tener por fundadas todas y cuantas
deci si ones qui si era, si n posi bl e revi si n admi ni strati va o judi ci al . Semejante con-
cl usi n, repugnante a todo senti do de justi ci a, es total mente i nadmi si bl e sal vo en
supuestos verdaderamente aberrantes como l os que rel ata l a hi stori a reci ente,
ajena y propi a.
3
En i gual cri teri o l a Corte Suprema de l os Estados Uni dos ti ene
deci di do que l os actos admi ni strati vos basados en i nformes confi denci al es son
i nvl i dos, al no darse oportuni dad de confrontar y repreguntar a l os testi gos de
cargo,
4
expresando que cuando l a razonabi l i dad de l a acci n depende de ci rcuns-
tanci as de hecho, l a prueba usada debe ser expuesta al i ndi vi duo para que tenga
oportuni dad de mostrar que no es verdadera. Mi entras que esto es i mportante en
el caso de prueba documental , es aun ms i mportante cuando l a prueba consi ste
en el testi moni o de i ndi vi duos cuya memori a puede ser defectuosa o que, de hecho,
pueden ser perjuros o personas moti vadas por mal i ci a, venganza, i ntol eranci a,
prejui ci o o envi di a. Hemos formal i zado estas protecci ones en l os requeri mi entos
de confrontaci n y repregunta.
5
La Corte Suprema de Justi ci a de l a Naci n, en nuestro pa s, tambi n ha recha-
zado categri camente ese ti po de prueba en el caso Argello:
6
esa deci si n admi -
ni strati va aparece como gravemente i l eg ti ma al estar fundada en meras afi rma-
ci ones conteni das en dos i nformes que no revi sten l as condi ci ones necesari as para
servi r de base a medi da de tanta gravedad;
7
Para contrarrestar l a prueba favo-
rabl e que surge de l os hechos del i nteresado durante su resi denci a no bastan l as
presunci ones emanadas de l os datos poco concretos que menci onan l os dos i nfor-
mes en que se funda l a negati va, si esos datos no aparecen confirmados por
prueba cierta y estn en cambi o desvi rtuados por otra posteri or y por l as presun-
ci ones favorabl es al recurrente que resul tan de aquel l os hechos concretos de su
vi da.
8
Los i nformes de l os organi smos de seguri dad, que pueden l eerse en el con-
si derando segundo del fal l o Argello, caracter sti camente l acni cos y deri vados
17.9
P. 403.
17.10
Segn es uni for memente aceptado, es i nvl i da l a decl ar aci n testi moni al hecha sobr e l a
base de cosas o das deci r , per o no pr esenci adas, o sea, el hear say.
17.11
Ver JAFFE y NATHANSON, op. cit., pp. 484-5. El der echo actual es ms ter mi nante, como
sur ge de l os pr i nci pi os de l a FOI A, Fr eedom of I nfor mati on Act o Ley de Li ber tad de I nfor ma-
ci n, 5 U.S.C. 552 (1988), que establ ece que cual qui er per sona ti ene der echo a acceder a l os
expedi entes de l as agenci as feder al es, sal vo cuando tal es expedi entes estn pr otegi dos en todo
o en par te por al guna de l as nueve excepci ones de l as tr es excl usi ones que esa l ey establ ece. Es
l a tendenci a gl obal contempor nea. En nuestr o medi o cabe r ecor dar l a l ey n 104 de l a Ci udad
de Buenos Ai r es, de acceso a l a i nfor maci n; tambi n Chubut y R o Negr o. El l o se vi ncul a a
otr o gr an tema: CAPUTI , La tica pblica, op. cit., pp. 124-6 y sus r efer enci as. Tambi n se
pr ogr esa con el hbeas data consti tuci onal . Ver supra, t. 2, cap. I I I , El der echo subjeti vo en el
der echo de i nci denci a col ecti va, 6.5, El caso de l os bancos de datos y l a pr i vaci dad.
17.12
Fallos, 268: 393, ao 1967.
17.13
CORVALN, V CTOR R., El i nfor mante anni mo: col abor ador pol i ci al per o i nefi caz como
pr ueba de car go. Un caso que nunca debi l l egar a jui ci o y que muestr a el fr acaso de l a
per secuci n penal , LL, 2000-A, 258.
17.14
Shaughnessy US ex re Knauff, 338 U.S. 537 (1950), ci tado por SCHWARTZ, BERNARD,
Administrative Law. A Casebook, Boston, Li ttl e, Br own & Co., 1994, 4 ed, p. 411.
17.15
Ver supra, t. 2, cap. I , La pr ueba de l os der echos, nota 3.11; CORVALN, El i nfor man-
te, op. loc. cit.
de fuentes que no se expresan, tampoco fueron dados a conocer al afectado: como
di ce tambi n l a Corte, Es de seal ar que de ese i nforme no se di o vi sta al i ntere-
sado en l as actuaci ones admi ni strati vas; que sl o l o conoci en l a i nstanci a judi -
ci al y que l a pri mera oportuni dad que tuvo para refutarl o fue al presentar su
memori al .
9
La justi fi caci n de este cri teri o es bi en cl ara, ya que justamente es
t pi co de l os i nformes confi denci al es que el l os sean el aborados sobre base de di chos
de otras personas, antes que basados en el conoci mi ento di recto del i nformante,
con l o cual l a prueba pi erde total mente su carcter de tal .
10
La experi enci a de
otros pa ses es si gni fi cati va en este senti do, p. ej. el caso Knauff
11
en l os Estados
Uni dos. La admi ni straci n hab a denegado a una persona entrada al pa s, sobre
el pretendi do (fundamento) de i nformaci n confi denci al y el acto es i nval i dado por
l a Corte; se reabre el procedi mi ento admi ni strati vo y al control arse y repreguntarse
a l os testi gos i nformantes se advi erte l a superfi ci al i dad de sus di chos, l a fal ta de
conoci mi ento di recto, etc., con l o cual l a propia administracin resuel ve admi ti r
l a entrada. Es l o mi smo que se resuel ve correctamente entre nosotros en el fal l o
de l a Corte Suprema de Justi ci a de l a Naci n, in re Argello.
12
Cl aro est que en
l os posteri ores per odos de facto hubo testi gos y procedi mi entos secretos, ejecuci o-
nes si n forma al guna de jui ci o, etc., cuyas funestas consecuenci as todav a se ha-
cen senti r. Pero en el proceso penal actual se ha retomado el pri nci pi o correcto.
13
Vol vemos al derecho que expuso l a Corte Suprema de l os Estados Uni dos in re
Knauff. Si no se hubi era control ado de tal modo l a prueba y se hubi era admi ti do l a
val i dez de l a prueba de i nformes confi denci al es, se habr a tol erado un acto que
carec a de fundamentaci n fcti ca razonabl e.
14
No es l o mi smo que una persona
pueda anni mamente
15
efectuar cargos, si n responsabi l i dad de ni nguna natural e-
za sal vo su conci enci a, a que deba efectuarl os pbl i camente.
17.16
MEI LI CKE, JEI NZ, Der vom Staatsgehei mni s ver hl l te V-Mann-Bel astungszeuge?, en
Neue J uristische Wochenschrift, 10: 425, Muni ch-Ber l n-Fr ankfur t a. M, 1963.
17.17
MEI LLCKE, op. cit., p. 426, qui en ci ta y compar a al gunos fal l os del Tr i bunal de Guer r a del
Rei ch en l os que se r ecur r i a este ti po de pr ueba. Es posi bl e que l a compar aci n sea exager ada
por i mpl i canci a, per o debe ser vi r par a l l amar l a atenci n acer ca del hecho de que no puede un
Estado l i ber al asi mi l ar se si qui er a sea en par te a l os pr ocedi mi entos que han car acter i zado a l os
Estados total i tar i os. La mi sma obser vaci n pr ocede par a l os Estados as l l amados soci al i stas:
denomi nador comn de estos si stemas autor i tar i os sea de i zqui er da o de der echa, ha si do el
empl eo de medi os como l os que aqu se condenan y no puede desapr ensi vamente r ecur r i r se a
sus mi smos mtodos si no se qui er e caer en su mi sma val or aci n.
17.18
Ver nuestr o ar t cul o Si mpl i fi cati on of Admi ni str ati ve Pr ocedur e: The Exper i ence of the
Amer i cas,European Public Law Review, en pr ensa.
18.1
PTN, Dictmenes, 198: 11; 220: 89.
18.2
PTN, Dictmenes, 221: 124. Comp. l a cal i fi caci n en Dictmenes, 213: 248, donde se
afi r ma que l a nul i dad r esul tante ser absol uta.
En senti do si mi l ar puede seal arse con MEI LI CKE, que consti tuye una ruptura
de l os pri nci pi os del Estado de Derecho pretender i nvocar como prueba de cargo
l as decl araci ones prestadas p. ej. por un agente secreto cubi erto ofi ci al mente por
una decl araci n de secreto de Estado.
16
Para este autor, l a posi bi l i dad mi sma de
querer i ntroduci r como prueba decl araci ones secretas se compara desfavora-
bl emente con l os procedi mi entos uti l i zados por l a S.S. del Tercer Rei ch.
17
Si se
pi ensa bi en, vi ene a ser t pi co de todos l os estados pol i ci al es justamente el
i nsti tuci onal i zar l a del aci n, l a condena si n prueba y l o que es l o mi smo l a
prueba secreta. Todas estas consi deraci ones, ms l as deri vadas de nuestra ju-
ri sprudenci a sobre arbi trari edad de l os actos admi ni strati vos, nos i ncl i nan ms
al l de toda duda por l a sol uci n i ndi cada. La admi ni straci n podr en ci ertos
casos decl arar reservadas o secretas partes de l as actuaci ones, pero bajo l a condi -
ci n i nevi tabl e de no poder uti l i zar di chas pi ezas del expedi ente como fundamento
di recto o i ndi recto de sus deci si ones.
De todas maneras, es cl aro que resul ta necesari o repensar l a estructura ad-
mi ni strati va mi sma para hacerl a mas apta, por su propi a organi zaci n, para
manejar tal es i ntri ncados probl emas. Destacamos que l a sol uci n mas avanzada
en este senti do es l a creaci n de tri bunal es admi ni strati vos i ndependi entes, suje-
tos a control judi ci al pl eno, que emi tan el pri mer y ni co acto admi ni strati vo,
dejando ya expedi ta l a revi si n judi ci al sufi ci ente y adecuada.
18
18. La irregularidad en las vistas como causal de nulidad
Es di f ci l deter mi nar a priori el al cance que ha de tener l a negati va, omi si n o
i rregul ari dad en el otorgami ento de l as vi stas (o reservas decl aradas por rgano
i ncompetente, o si n l as formas exi gi das por el texto, o di spuestas en forma genri -
ca, etc.) sobre l a val i dez de l as actuaci ones de que se trate y de l os actos di ctados
en el l as. Por de pronto, una total omi si n de vi sta, en el senti do de no haber
permi ti do al i nteresado tener acceso a l as actuaci ones, es si n duda causal de nul i -
dad
1
i nsanabl e y as corresponder decl ararl o.
2
Al efecto debe recordarse que l a vi sta es el requi si to previ o e i nel udi bl e para que
el i nteresado pueda hacer o r sus razones o produci r l a prueba que hace a su
derecho: si no conoce concretamente l as actuaci ones en l as cual es se l e hacen
i mputaci ones y cargos, es total mente i mposi bl e que pueda hacer al egato al guno
en su defensa, o produci r pruebas que real mente sustenten su posi ci n; si n l a
vi sta de l as actuaci ones, toda otra defensa que se l e otorgue no ser si no permi ti r-
l e dar gol pes de ci ego, si n saber a que ataca, ni si real mente l o est atacando o no.
3
Una noti fi caci n defectuosa es i nvl i da;
4
tambi n l o es, en un Estado de Dere-
cho contempor neo, l a noti fi caci n que no acompaa copi a compl eta de l as
actuaci ones.No habi endo conoci mi ento de l as actuaci ones, pues, puede concl ui rse
que no ha habi do defensa al guna sustanci al , por ms que el i nteresado haya teni -
do oportuni dades procesal es de otro ti po para defenderse; l a sol uci n, en tal es
casos, es si n duda al guna l a decl araci n de l a nul i dad de todas l as actuaci ones.
Di sti nto es, en cambi o, el caso en que ha habi do al gn ti po de conoci mi ento y de
parti ci paci n del i nteresado en el procedi mi ento, pues entonces se tratar de esta-
bl ecer si ha habi do real mente una efecti va parti ci paci n ti l , en el senti do de l a
Corte Suprema, o tan sl o una formal i dad de ci taci n y vi sta. La admi ni stra-
ci n, antes de proceder a decl arar una nul i dad por omi si n o i nsufi ci enci a de
vi sta, general mente i ndaga especi al mente acerca del real perjui ci o que el no otor-
gami ento de l a nueva vi sta
5
haya podi do causar, es deci r, de l a manera en que
l a defi ci enci a en el acceso a l as actuaci ones ha i nfl ui do en l a defensa del i nteresa-
do, a fi n de evi tar l o que parece ser su pri nci pal preocupaci n: no di ctar una
nul i dad por l a nul i dad mi sma y no en el l eg ti mo i nters de l a parte.
6
Toda vez
que el i nteresado haya vi sto di fi cul tado su acceso a l as actuaci ones y no haya
podi do corregi r este vi ci o oportunamente, deber mostrar, en ocasi n de hacer
val er su i ndefensi n, en qu consi ste concretamente el perjui ci o procesal que l a
omi si n l e ha causado: qu pruebas no pudo aportar, qu argumentos o di l i gen-
18.3
En i gual senti do ESCOLA, op. cit., pp. 308-9; GONZLEZ PREZ, Los recursos administrativos,
Madr i d, 1969, 2 ed., p. 87; Comentarios, op. cit., p. 701, sosti ene que el tr mi te ha si do
car acter i zado por l a jur i spr udenci a como sustanci al (Ss. del 18/1, 20/5 y 11/7/1947), funda-
mental (Ss. del 12/2 y 20/3/1952), esenci al si mo (S. del 20/5/1935) y sagr ado (S. del 15/6/
1934). En senti do si mi l ar expr esan SARMI ENTO GARC A y PETRA RECABARREN, op. cit., p. 195, que esto
ya l o di ce el senti do comn, desde que cual qui er mor tal sabe que par a defender se de al go es
el emental que pr i mer o sepa de qu se va a defender y el l o l e i ndi car al mi smo ti empo l os
medi os a uti l i zar en su defensa; es una i nmutabl e y uni ver sal enseanza del der echo natur al .
Un caso par adi gmti co en l a mater i a r esuel to favor abl emente en sede judi ci al se di o ante
l a negati va de l a admi ni str aci n de faci l i tar el acceso a l as actuaci ones al r epr esentante de l os
usuar i os desi gnado par a i ntegr ar l a comi si n de r enegoci aci n de l os contr atos de ser vi ci os
pbl i cos: JNFed. CA. N 8, Caplan, Ariel R. c. Ministerio de Economa, 16-V-2003, con nota de
RODR GUEZ PRADO, JULI ETA y ZAYAT, VALERI A E., El der echo de l a i nfor maci n: her r ami enta i mpr es-
ci ndi bl e par a una efecti va par ti ci paci n de l os usuar i os, LL, SJ DA, 29-I X-2003.
18.4
Ver FARRANDO (H.), I SMAEL, La noti fi caci n admi ni str ati va i r r egul ar , Revista del Foro de
Cuyo, t. 2, pp. 33-47 (Mendoza, Di k, 1991).
18.5
18.6
Op. loc. cit.
ci as procesal es no hi zo por no conocer en su total i dad l as pi ezas del expedi ente,
qu actos probatori os de l a admi ni straci n no pudo control ar debi damente, qu
defi ci enci as pudi eron produci rse por su fal ta de i ntervenci n, etc. No se trata de
que estos requi si tos deban ser exi gi dos jur di camente, si no de que su cumpl i mi en-
to evi tar una posi bi l i dad de que se desoi ga su recl amo por una supuesta fal ta de
agravi o real a su defensa.
Captulo V
NDTIFI0A0IDN Y Fu8LI0A0IDN
1. Acto general o particular, productor de efectos jurdicos inmediatos
Hemos seal ado ya que mi entras que en l as recl amaci ones y denunci as se pueden
i mpugnar tanto actos como hechos admi ni strati vos, l os recursos estn l i mi tados
a l a i mpugnaci n de actos. Desde l uego, esto es una mera convenci n semnti ca,
sucepti bl e de modi fi caci n. Condi ci n necesari a, pues, para l a procedenci a de un
recurso, es l a exi stenci a de un acto productor de efectos jurdicos inmediatos,
sean estos general es (regl amento) o i ndi vi dual es (acto admi ni strati vo en senti do
restri ngi do). Lo i mportante es que el acto sea de suyo apto para produci r efectos
jur di cos i nmedi atos; que l os efectos jur di cos surjan del acto mi smo de que se
trata, en forma di recta.
1
De al l que l os di ctmenes de l os organi smos tcni cos o
jur di cos y en general todos l os actos preparatori os de deci si ones admi ni strati vas,
no puedan ser normal mente
2
atacados medi ante recursos admi ni strati vos (aun-
*
Ampl i ar infra, cap. VI I I , El ti empo en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Ver tambi n
HUTCHI NSON, TOMS, Las noti fi caci ones admi ni str ati vas en el or den naci onal , LL, 1987-E, 1062;
Las noti fi caci ones en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, en AA.VV, Procedimiento adminis-
trativo, La Pl ata, AADA, 1971; MERTEHI KI AN, EDUARDO, Val i dez y efi caci a del acto admi ni str ati -
vo, nota a Frvega, RAP, 210: 165; SEVI LLE SALAS, VI VI ANA, Las noti fi caci ones en el pr ocedi mi en-
to admi ni str ati vo, en UNI VERSI DAD AUSTRAL, Procedimiento administrativo, Buenos Ai r es, Ci en-
ci as de l a Admi ni str aci n, 1998, pp. 342-50; GAMBI ER, BELTRN, Las noti fi caci ones en el pr ocedi -
mi ento admi ni str ati vo, en UNI VERSI DAD AUSTRAL, Procedimiento administrativo, op. cit., pp.
321-6; HALPER N, DAVI D ANDRS y GAMBI ER, BELTRN, La notificacin en el procedimiento adminis-
trativo, Buenos Ai r es, Depal ma, 1989; BEZZI , ANA MAR A, Las noti fi caci ones admi ni str ati vas
[], ED, 138: 649-63; TAWI L, GUI DO, La r esol uci n gener al CNV y l as noti fi caci ones por fax en
el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo ar genti no, RDA, 15/16: 281.
1.1
Supra t. 3, cap. I I , 2, Debe tr atar se de efectos jur di cos di r ectos, no de cual qui er efecto
jur di co y l as r efer enci as de l a nota 2.16 en di cho cap.; infra, nota 12.3. CNFed. CA, Von der
Becke, 16-I X-93: El objeti vo, el fi n, l a i ntegr aci n del acto se l ogr a, se concr eta y se pr oduce
desde el momento en que el i nter esado a qui en va di r i gi do el acto admi ni str ati vo toma conoci -
mi ento, que es el fi n de l a noti fi caci n.
1.2.
Una de l as excepci ones l a expl i camos infra, t. 2, op. cit, cap. XI I , La l i ci taci n pbl i ca,
3.1.4, I mpugnaci n de l os pl i egos. MAI RAL, HCTOR, Control judicial de la administracin
pblica, t. I , Buenos Ai r es, Depal ma, 1984, 179, pp. 282-3.
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO V-2
que l a demora en su producci n puede i nstarse judi ci al mente por el amparo por
mora de l a admi ni straci n.) Si n perjui ci o de el l o, exi sten di versos supuestos en l os
cual es un acto en pri nci pi o preparatori o de otro, pero no verdaderamente consul -
ti vo, puede ser objeto de i mpugnaci n tanto admi ni strati va como judi ci al : tal es
el caso de l os pl i egos de l i ci taci ones pbl i cas que conti enen cl usul as di scri mi na-
tori as.
3
El l o no i mpi de que el parti cul ar presente escri tos rebati endo argumentos
y haci endo o ampl i ando su defensa; pero tal es escri tos no consti tuyen si no un acto
ms de procedi mi ento a ser resuel to por otras v as: el recurso stricto sensu deber
ser presentado una vez que el acto productor de efectos jur di cos i nmedi atos sea
di ctado. Ahora bi en, dado que ni ngn acto produce sus efectos jur di cos en forma
i nmedi ata mi entras no ha si do dado a publ i ci dad, medi ante publ i caci n o noti fi ca-
ci n segn corresponda, sta consti tuye un aspecto fundamental a consi derar
respecto del procedi mi ento de i mpugnaci n. A el l a nos referi mos a conti nuaci n.
2. La publicidad del acto como presupuesto del recurso
Dado que el acto sl o produce sus efectos jur di cos una vez que ha si do dado a
publ i ci dad, sta se transforma tambi n en presupuesto l gi co del recurso.
1
La
publ i ci dad ti ene di ferentes regl as segn se refi era a actos regl amentari os o i ndi vi -
dual es; en el pri mer caso reci be el nombre de publ i caci n y en el segundo de
noti fi caci n. Adel antamos que a nuestro jui ci o l os trmi nos para l a i nterposi -
ci n de l os recursos admi ni strati vos corren sol amente para l os actos de ti po parti -
cul ar o concreto, no as para l os actos regl amentari os, de carcter general , que
pueden ser i mpugnados si n di cha l i mi taci n temporal .
2
El fundamento de esta
sol uci n es que no puede reputarse consenti do por el transcurso de un determi -
nado l apso un acto que no afecta en forma i nmedi ata y di recta a persona determi -
nada. Su ndol e es general y usual mente permanente, en el senti do de que su
cumpl i mi ento no se agota en una sl a vez si no que es tambi n de apl i caci n futu-
ra.
3
Puede as resul tar que una persona que no estaba al canzada por sus di sposi -
ci ones en el momento de su emi si n o publ i caci n, s resul ta afectada l uego, al
1.3
Los actos pr epar ator i os de deci si ones poster i or es no causan per jui ci o di r ecto al admi ni s-
tr ado, el que, por l o tanto, car ece de un i nter s di r ecto de i mpugnaci n actual , r equi si to ste
que es pr evi o a todo r ecur so (PTN, Dictmenes, 64: 100; 71: 151; 214: 183); en i gual senti do
HALPER N y GAMBI ER, op. cit., pp. 19-20.
2.1
Di ce as l a Pr ocur aci n del Tesor o de l a Naci n que el acto que no ha si do noti fi cado
r egul ar mente no pr oduce efectos jur di cos; car ece de ejecuti vi dad y no est sujeto a l os tr mi -
nos par a r ecur r i r l o, pudi endo ser r evocado en cual qui er momento (Dictmenes, 212: 414).
2.2
El ar t. 83 y concor dantes del r egl amento no acl ar an expr esamente esta cuesti n, per o a
nuestr o jui ci o admi ten l a sol uci n expuesta. Di ce el ar t. 83: Los actos admi ni str ati vos de
al cance gener al podr n ser der ogados, total o par ci al mente y r eempl azados por otr os, de ofi ci o
o a peti ci n de par te y aun medi ante r ecur so en l os casos en que ste fuer e pr ocedente. Todo
el l o si n per jui ci o de l os der echos adqui r i dos al ampar o de l as nor mas anter i or es y con i ndem-
ni zaci n de l os daos efecti vamente sufr i dos por l os admi ni str ados.
2.3
Sobr e esto ver el t. 3, cap. I V, Actos, r egl amentos y contr atos admi ni str ati vos, 7, La
di sti nci n entr e el r egl amento y el acto admi ni str ati vo gener al .
V-3
vari ar su propi a si tuaci n de hecho. Resul ta entonces encuadrada en l a norma
general , con ul teri ori dad a su publ i caci n. En tal es casos no puede denegarse l a
posi bi l i dad de i mpugnaci n, ni pedi rse que di cha i mpugnaci n se haga en ocasi n
de l os actos concretos de apl i caci n, pues esto l ti mo i mpl i car a que el acto gene-
ral en s mi smo no se puede i mpugnar di rectamente, sol uci n que no es congruen-
te con l a posi bi l i dad contrari a exi stente en el procedi mi ento admi ni strati vo como
regl a.
4
Estos pri nci pi os son de apl i caci n si empre que no exi stan normas expresas
que otorguen un trmi no tambi n para i mpugnar l os actos regl amentari os: en tal
caso l a sol uci n apl i cabl e ser l a de que venci do el trmi no perti nente, l a i mpug-
naci n del regl amento sol amente podr hacerse cuando sea apl i cado a travs de
un acto parti cul ar.
5
El decreto-l ey 19.549/72 no excl uye l a i mpugnaci n judi ci al
di recta de un acto de al cance general , pero contempl a de todos modos tanto el
supuesto de un acto de apl i caci n,
6
como el del recl amo i mpropi o en el cual el
parti cul ar recl ama admi ni strati vamente contra el acto general y l e resuel ven en
forma adversa a su peti ci n o se produce el si l enci o por denegaci n tci ta, en el
caso del i nc. a).
3. Publicacin
La publ i caci n es pues l a especi e de publ i ci dad apl i cabl e a l os regl amentos, e
i mpl i ca di vul garl os en forma apta para su conoci mi ento por el pbl i co;
1
puede
efectuarse medi ante l a i nserci n en un bol et n ofi ci al
2
o su col ocaci n en l ugar
vi si bl e y accesi bl e al pbl i co.
2.4.
Ampl i ar supra, t. 3, cap. I V, 5.12.1, Casos de i mpugnaci n.
2.5
Como pr ev el ar t. 24 del decr eto-l ey 19.549/72 par a l a i mpugnaci n judi ci al . Al r especto
ampl i ar en HUTCHI NSON, TOMAS, La i mpugnaci n judi ci al de l os r egl amentos, en RADA, 9: 31;
GRECCO, CARLOS MANUEL, I mpugnacin de disposiciones reglamentarias, Buenos Ai r es, Abel edo-
Per r ot, 1988; CASSAGNE, JUAN CARLOS Sobr e l a i mpugnaci n de r egl amentos y dems actos de
al cance gener al , ED, 131: 911; GI DI , GRACI ELA, I mpugnaci n de r egl amentos, en DI EZ y otr os,
Acto y procedimiento Administrativo, Buenos Ai r es, Pl us Ul tr a, 1975, p. 124 y ss. y r efer enci as
del t. 3, cap. I V, notas 5.22 y 5.24, cap. VI , Estabi l i dad e i mpugnabi l i dad.
2.6.
Ar t. 24, i nc. b).
3.1
Supra, t. 3, cap. X, For mal i dades, 10, For mas de publ i ci dad; CSJN, Fallos, 251: 404,
S.R.L. Signo Publicaciones, ao 1961; Lorenzo Amaya, 252: 19, ao 1962; DE LAUBADRE, ANDR;
VENEZI A, JEAN-CLAUDE y GAUDEMET, YVES, Droit administratif gnral, Par s, L.G.D.J., 1999, 15
ed., 953, p. 740; ZANOBI NI , GUI DO, Corso di diritto amministrativo, t. I I , Mi l n, 1958, p. 69; REAL,
Recur sos admi ni str ati vos, en Revista del Colegio de Abogados del Uruguay, 3: 1/4: 28 (1962).
3.2
El RN, ar t. 103, exi ge l a publ i caci n ofi ci al de l as di sposi ci ones r egl amentar i as, aunque
si n acl ar ar al l cul es son l os medi os de publ i caci n admi si bl es. La PTN, Dictmenes, 145: 23, ha
acl ar ado que el l o no si gni fi ca publ i caci n en el Bol et n Ofi ci al de l a Naci n, pudi endo en
consecuenci a efectuar se en el pr opi o bol et n de l a r epar ti ci n; desde l uego, cabr en l os casos
ocur r entes val or ar l a ver dader a publ i ci dad, ser i edad y posi bi l i dad r eal de que l os par ti cul ar es
l o consul ten, par a tener por sufi ci entemente publ i cado el r egl amento. Ver COMADI RA, JULI O
RODOLFO, MONTI , LAURA (col abor ador a), Procedimientos Administrativos. Ley Nacional de Proce-
dimientos Administrativos, Anotada y Comentada, t. 1, Buenos Ai r es, La Ley, 2002, comenta-
r i o al ar t. 11, 1, p. 225, nota 819: entr e l os di r ectamente afectados por una medi da admi ni s-
tr ati va, como sucede con l os bol eti nes i nter nos de l as Fuer zas Ar madas [...] cor r esponde
asi gnar a aqul l a [publ i ci dad] l a mi sma vi r tual i dad que si hubi er a si do efectuado en el B.O.
La regl a engl oba casos tal es como l a fi jaci n de cartel es, mural es, tabl ones de
anunci os, etc. y tambi n bandos,
3
i mpresi n y reparto o ci rcul aci n,
4
etc. En el
derecho argenti no, tanto l as l eyes como l os decretos general es y muchos de l os
parti cul ares se publ i can en el Boletn Oficial; l o mi smo ocurre con l as di sposi ci o-
nes de al gunas reparti ci ones de l a admi ni straci n naci onal . Si n embargo, han
l l egado a prol i ferar l os bol eti nes de l as di versas reparti ci ones, con l a consecuenci a
de que el ordenami ento posi ti vo de l a admi ni straci n pbl i ca naci onal no se en-
cuentra ntegramente en el Boletn Oficial.
5
Esto es parti cul armente cri ti cabl e,
mxi me cuando este l ti mo dedi ca numerosas pgi nas a asuntos de mucha me-
nor trascendenci a para el pbl i co en general (estatutos de soci edades anni mas y
otras, edi ctos judi ci al es, avi sos de remates judi ci al es, avi sos de l i ci taci ones, con-
cursos, etc.) y omi te con el l o l o fundamental que es el rgi men jur di co exi stente.
Ya que l as reformas regl amentari as son tan frecuentes y numerosas, es i ndi spen-
sabl e que su publ i caci n sea efecti vamente central i zada a fi n de proporci onar al
pbl i co una fuente ordenada y si stemti ca de normas. Si a el l o se agregan di fi cul -
tades que se han produci do en el pasado con moti vo de l a publ i caci n tard a de
al gunas l eyes o decretos-l eyes,
6
bi en se advi erte l a necesi dad de i ntroduci r una
reforma al Boletn Oficial, haci ndol o ti tul ar necesari o de l a publ i caci n de toda
norma general emanada de cual qui er rgano de l a admi ni straci n naci onal cen-
tral i zada o descentral i zada. El costo de esta uni fi caci n de publ i caci n segura-
mente ha de ser menor que el costo que paga el pbl i co por desconoci mi ento de l as
normas admi ni strati vas y el costo de l os numerosos bol eti nes, ci rcul ares, etc., con
l os cual es cada reparti ci n dupl i ca l a tarea i ndi cada. Pero eso no es todo. Mucho
ms trascendentes son l os actos i nternaci onal es emi ti dos por l os rganos de i nte-
graci n previ stos en el art. 75 i nc. 24 de l a Consti tuci n naci onal . Al gunos de el l os
se reproducen y publ i can como normas i nternas, v. gr. l as modi fi caci ones al Cdi -
go Al i mentari o Argenti no. Pero fal ta una uni fi caci n de l a publ i ci dad de tal es
normas. Por l o dems, no es admi si bl e l a publ i caci n excl usi va por medi o de
peri di cos pri vados,
7
sal vo casos de emergenci a. En esta hi ptesi s, con todo, tam-
3.3
Ver SERRANO GUI RADO, ENRI QUE, voz Bandos, separ ata de l a Nueva Enciclopedia J urdica,
Bar cel ona, Sei x, 1959, t. I I I , pp. 275-85.
3.4
BOQUERA OLI VER, JOS MAR A, La publ i caci n de di sposi ci ones gener al es, Revista de Admi-
nistracin Pblica, 31: 57, 80 (Madr i d).
3.5
La publ i caci n ofi ci al cuya obl i gator i edad se i mpone en l as di sposi ci ones de l a l ey 19.549
y su decr eto r egl amentar i o no es otr a que l a publ i caci n en el Bol et n Ofi ci al confor me l as
pr evi si ones conteni das en el decr eto 659/47. Por el l o, l a publ i caci n en el bol et n i nfor mati vo
mi ni ster i al no posee el al cance de una publ i caci n gener al que per mi ta pr esumi r el conoci -
mi ento de l os actos por todos l os habi tantes del pa s: CNFed. CA, Sal a I V, Martima Heinlein
SD.A. c/ Ministerio de Salud y Accin Social, 27-VI I I -98.
3.6
Ver La pr omul gaci n y publ i caci n de l as l eyes, en Derecho del Trabajo, 10: 592 (1969).
3.7
El ar t. 103 del r egl amento habl a de publ i caci n oficial. Conf. GABOLDE, CHRI STI AN, Trait
pratique de la procdure contentieuse administrative, Par s, Dal l oz, 1960, p. 96. La Cor te de
Justi ci a eur opea consi der a i nsufi ci entes l as publ i caci ones ofi ci al es de excesi va compl eji dad:
Geoffre de la Pradelle c. France, 1993, ci tado por DEBBASCH, CHARLES y RI CCI , JEAN-CLAUDE,
Contentieux administratif, Par s, Dal l oz, 1994, 6 ed., p. 292.
V-5
bi n puede admi ti rse excepci onal mente l a publ i caci n radi al o tel evi si va. Desde
l uego, es vl i da l a publ i caci n adi ci onal a l a ofi ci al en el B.O., hecha en peri di cos
pri vados. No es admi si bl e, a nuestro jui ci o, l a publ i caci n en un bol et n i nterno de
l a reparti ci n, si el acto est desti nado a terceros.
8
4. La publicacin debe reproducir ntegramente el acto
La publ i caci n debe reproduci r ntegramente el acto de que se trate; son i nvl i das
l as publ i caci ones que contengan meramente un extracto o una versi n i nformal
del acto.
1
En l a prcti ca admi ni strati va argenti na general mente se cumpl a co-
rrectamente con este pri nci pi o, en materi a de di sposi ci ones regl amentari as. El
B.O., por ejempl o, si empre l as publ i caba en su texto compl eto. Pero ha avanzado
l a costumbre de no i ncl ui r l os anexos, l o cual es parti cul armente grave cuando se
tr ata de concesi ones, l i cenci as, etc.
2
Dado el carcter general de l a norma, se l a
puede i mpugnar en cual qui er momento despus de l a publ i caci n.
5. Notificacin
1
En l os actos admi ni strati vos en senti do estri cto, l a forma de publ i ci dad apl i cabl e
es l a noti fi caci n,
2
que i mporta un conoci mi ento cierto del acto por el desti nata-
ri o,
3
a di ferenci a de l a publ i caci n que supone un conoci mi ento fi cto por l os afecta-
dos. La noti fi caci n
4
debe transcri bi r ntegramente el acto,
5
i ncl uyendo parte re-
3.8
GABOLDE, op. cit., p. 97.
4.1
GABOLDE, op. cit., p. 95. Compr ese con l o di spuesto por l a l ey espaol a.
4.2
V. gr., B.O. del 14-VI -2000.
5.1
Ver supra, t. 3, cap. X, For mal i dades. Ampl i ar y compar ar en MERTEHI KI AN, op. loc. cit.;
GAMBI ER, Las noti fi caci ones en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, UNI VERSI DAD AUSTRAL, Procedi-
miento..., op. cit., p. 321 y ss.; STORTONI , GABRI ELA, Sobr e l a vi abi l i dad de uti l i zar tcni cas
tel emti cas par a l a noti fi caci n de actos admi ni str ati vos, en l a mi sma obr a, p. 327 y ss.; SEVI LLE
SALAS, i gual obr a, op. cit., p. 342 y ss.
5.2
HALPER N y GAMBI ER, op. cit., p. 19 y ss., expr esan que necesar i amente deben ser noti fi ca-
dos [...] y todo acto [...] que qui er a en el futur o ser l e oponi bl e al par ti cul ar . En senti do si mi l ar ,
es el cr i ter i o de l a noti fi caci n per sonal y di r ecta de cualquier acto a l os i nter esados, cuando
l a Admi ni str aci n conozca o est en condi ci ones de conocer a l as per sonas afectadas, que
enunci a DI EZ SNCHEZ, JUAN JOS, El procedimiento administrativo comn y la doctrina consti-
tucional, Madr i d, Ci vi tas, 1992, p. 223 y nota 116.
5.3
La noti fi caci n consti tuye un efecti vo y ci er to conoci mi ento del acto, como seal a l a
jur i spr udenci a espaol a: DI EZ SNCHEZ, op. cit., p. 223, nota 115. Comp. CASSAGNE, Derecho
administrativo, t. I I , Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1998, 6 ed., p. 144; HALPER N y GAMBI ER, op.
cit., p. 55.
5.4
Seal an ABERASTURY, PEDRO (H.) y CI LURZO, MAR A ROSA, Curso de procedimiento administra-
tivo, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1998, p. 115, que si endo l a noti fi caci n un acto, tambi n
puede desar r ol l ar se l a v a i mpugnator i a contr a una noti fi caci n defectuosa.
5.5
PTN, Dictmenes, 201: 144; HALPER N y GAMBI ER, op. cit., p. 35; CASSAGNE, op. cit., p. 145,
entr e otr os, postul an el cr i ter i o de l a doctr i na y jur i spr udenci a que nosotr os expusi r amos.
Ver tambi n GORDI LLO (di r .), Procedimiento Administrativo. Decreto ley 19.549/ 1972 y normas
reglamentarias - Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires. Comentados y concordados, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s-Depal ma, 2003, comentar i o al
ar t. 41 del r egl amento naci onal , secc. I V, p. 426, nota 137.
sol uti va y moti vaci n
6
y l a enunci aci n compl eta y fi el de l os medi os de i mpugna-
ci n. Cabe a su vez di sti ngui r l a noti fi caci n de actos admi ni strati vos en general
y l a de aquel l os que ci erran l a v a admi ni strati va y dejan abi erta l a judi ci al . En el
segundo caso, l a noti fi caci n debe i ndi car que est corri endo el pl azo perentori o de
90 d as para acudi r a l a justi ci a.
7
No ti ene senti do hacer una enumeraci n de l os actos admi ni strati vos que de-
ben noti fi carse, pues l a regl a es si mpl e: deben noti fi carse todos l os actos que estn
desti nados a produci r efectos respecto de una persona f si ca o jur di ca.
8
El regl a-
mento establ ece, en el medi o de una aparente enunci aci n puntual , una frmul a
compl etamente general , que parece correcta. Deben ser noti fi cados, en esa nor-
ma, todos l os actos que en al guna medi da afecten derechos subjeti vos o i ntereses
l eg ti mos.
9
Todo agregado es repeti ti vo y oci oso.
El pl azo se cuenta, segn l a doctri na y juri sprudenci a mayori tari a, desde el
pri mer d a si gui ente hbi l
10
a l a noti fi caci n real i zada a su vez en d a hbi l . En
consecuenci a, se di ce, si l a admi ni straci n noti fi ca en d a i nhbi l , se toma como
d a de noti fi caci n el si gui ente hbi l y como naci mi ento del pl azo el subsi gui ente
i gual mente hbi l . El fundamento fcti co es que no se supone que uno concurre a
sus ofi ci nas o ti ene que estar en su domi ci l i o real en d a i nhbi l , por l o que l a
noti fi caci n practi cada ese d a produce efectos reci n al si gui ente d a hbi l . El
argumento es sl i do, pero despus de haber observado cmo cambi a l a juri spru-
denci a en materi a de pl azos, no apostar amos un pl azo nuestro, de ser posi bl e, a
este cmputo. Nuestra regl a emp ri ca es contar un pl azo de l a peor manera posi -
bl e y si podemos atenernos a el l a, hacerl o.
6. Requisitos y formas de la notificacin vlida. El acto y sus circunstancias
Es necesari o compati bi l i zar muchos reg menes que admi ten di versas formas de
noti fi caci n, pero exi gen que l a noti fi caci n vl i da i nforme al i nteresado de l os
recursos exi stentes y sus pl azos. En trmi nos ortegui anos o egol gi cos, ser an l as
ci rcunstanci as del acto, que aqu normati vamente l o i ntegran i nseparabl emente.
Esto se ha tornado angusti oso ante l as tesi turas que pretenden dar por perdi do
todo derecho al i nteresado, i ncl uso l a v a judi ci al , si no i mpugna en trmi no el
5.6
RN, 43; CABA, 63; Pr ov. de Buenos Ai r es, 62; Cr doba, 54; La Pampa, 49 del r egl amento;
Sal ta, 148. Si l a moti vaci n se encuentr a en di ctmenes o i nfor mes que el acto i nvoca, debe
acompaar se copi a ntegr a de el l os. Conf. ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 120.
5.7
Ar t. 40, 1 pr r . del r egl amento naci onal .
5.8
En i gual senti do ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 115; HALPER N y GAMBI ER, op. cit., pp.
17-20, despus de optar por l a tesi s enunci ada, concl uyen que el l o i ncl uye el gner o: y todo
acto de tal car cter que qui er a en el futur o ser l e oponi bl e al par ti cul ar (p. 20); es l a i dea
al emana que entr e otr os expl i ca FORSTHOFF, ERNST, Tratado de derecho administrativo, Madr i d,
I nsti tuto de Estudi os Pol ti cos, 1958, p. 304. Obvi amente di cho concepto se contr apone a l a
di sti nci n entr e val i dez y efi caci a que par te de l a doctr i na pr opone.
5.9
Ar t. 39, i nc. b) in fine.
5.10
Ver tambi n decr eto-l ey 19549/72, ar t. 1, i nc. f), aps. 2 y 3.
V-7
acto en sede admi ni strati va. Obvi amente, para determi nar si el recurso admi ni s-
trati vo ha si do i nterpuesto, debe computrsel o a parti r de una noti fi caci n vl i da
y sta sl o l o es si i nfor ma pr eci samente l os r ecur sos pr ocedentes y sus pl azos;
ms, hoy en d a, l a i ndi spensabl e advertenci a de buena fe y l eal tad procesal , de
que perder tambi n el acceso a l a v a judi ci al si no recurre en el trmi no admi -
ni strati vo que se l e i ndi ca en l a noti fi caci n. La regl a, para REVI DATTI y SASSN, es
que En ni ngn caso se admi te l a noti fi caci n fi cta respecto de l os recursos di spo-
ni bl es, ni tampoco se supone conoci da l a l ey que l os prev,
1
ni menos l a juri spru-
denci a que l os del i mi ta. sta es, pensamos, l a sol uci n que debi era preval ecer en
tutel a del pri nci pi o de l egal i dad y debi do proceso l egal . Pero como no tenemos
mucha esperanza, a tenor de l a juri sprudenci a en Gorordo y Romero,
2
expl i ca-
mos a conti nuaci n l as dems formas de noti fi caci n i ncompl etas.
6.1. Notificacin personal
Si el i nteresado toma vi sta del expedi ente y se l e hace noti fi car en forma expresa
de determi nado acto que en l obra, entregndol e copi a, quedar a en esta tesi tura
regul armente noti fi cado de di cho acto; l o mi smo ocurri r a si se l e entrega una
copi a del acto en forma personal ,
3
aunque no sea si mul tneo el acceso al expedi en-
te.
4
En Uruguay se da preferenci a a l a noti fi caci n personal y sl o si no se pudi ese
practi carl a se autori za, previ a constanci a de el l o, a noti fi car el acto por tel egrama
o carta certi fi cada con avi so de retorno.
5
Pero, desde l uego, nada di ce nuestra
norma respecto de que por ser noti fi caci n personal pudi era emi ti rse l a constan-
ci a de haberse i nformado de l os recursos, pl azos, etc., a menos que el propi o acto
i nforme de el l o. Sl o entonces ser a pl enamente vl i da. La noti fi caci n es personal
en tanto y en cuanto sea el propi o desti natari o del acto qui en es i nformado en
forma di recta, sea por entrega de copi a de l a resol uci n si n tener el expedi ente a l a
vi sta, o por acceso di recto al expedi ente con si mul tnea entrega de copi a. El regl a-
mento naci onal
6
prev l a entrega en este acto de copi a certificada, si fuere recl a-
mada; el regl amento de La Pampa
7
agrega que esta sol i ci tud puede efectuarse
6.1
REVI DATTI , GUSTAVO A. y SASSN, JOS, Procedimiento administrativo en la Provincia de
Corrientes. Ley 3460 comentada, Cor r i entes, Ci cer o Edi ci ones, 1987, p. 143.
6.2
Aunque el ar t. 3 del decr . 229/00, al establ ecer el der echo del i nter esado a que l e r esuel -
van expr esamente sus denunci as, estatuye l a sol uci n contr ar i a. Fal ta sl o que l a admi ni str a-
ci n y l a justi ci a l o cumpl an.
6.3
RN, 41, i nc. a); CABA, 61, i nc. a); Cr doba, 55; Cor r i entes, 128; Per , 21.
6.4
En tal caso debe pedi r vi sta de l as actuaci ones par a suspender el pl azo par a r ecur r i r .
Respecto a si suspende o i nter r umpe el pl azo, ver tambi n supra, cap. I V, 8.2, Suspensi n de
l os tr mi nos e infra, cap. VI I I , 8, Suspensi n de l os tr mi nos por pedi do de vi sta de l as
actuaci ones.
6.5
Ar t. 51, MARTI NS, DANI EL HUGO, La r egul aci n jur di ca del tr mi te admi ni str ati vo, en el
l i bro de PRAT, MARTI NS, BRI TO, FRUGONE SCHI AVONE y CAJARVI LLE PELUFFO, Procedimiento administra-
tivo, Montevi deo, ACALI , 1977, pp. 67-8.
6.6.
Ar t. 41, i nc. a).
6.7.
Ar t. 6, i nc. a).
de vi va voz. Como ya expl i camos,
8
deber a establ ecerse l a obl i gaci n de entregar
de ofi ci o, si n necesi dad de requeri mi ento de parte, copia de todas las actuaciones
(ms l a i nformaci n sobre recursos, pl azos, etc.) y no sol amente del acto que se
noti fi ca. Ser a una buena prcti ca pol ti ca, de i magen, de col aboraci n al cui dadano,
transparenci a, buen gobi erno, rel aci ones pbl i cas. En l a prcti ca no se presentan
mayores probl emas para obtenerl a, al menos en nuestra experi enci a. Pero no
si empre es el l o as : puede requeri r l a i nsi stenci a que ya expl i camos.
9
6.2. Notificacin espontnea
Si el i nteresado se presenta y mani fi esta en forma expresa estar en conoci mi ento
fehaci ente del acto, esto tambi n val e como noti fi caci n.
10
Pero debe tratarse de
una mani festaci n expresa e i nequ voca, l a que ha de i nterpretarse de buena fe y
dentro del pri nci pi o pro actione. Ese conoci mi ento debe entonces i ncl ui r cul es
son l os recursos exi stentes, sus pl azos y efectos en sede admi ni strati va y judi ci al .
No deben exi sti r dudas acerca de l a vol untad i nformada del parti cul ar de darse
por noti fi cado y conocer l os pl enos efectos de el l o en cuanto a pl azos, efecto sobre el
acceso a l a justi ci a, etc. No podr tomarse cual qui er mani festaci n del i nteresado
como noti fi caci n espontnea y compl eta (recursos, pl azos, efectos admi ni strati -
vos y judi ci al es, for mal es y sustanci al es), si esa vol untad no sur ge cl ar a e
i ndubi tabl emente de su presentaci n. No se trata, pues, de una suerte de noti fi ca-
ci n i mpl ci ta, ni hay, como se ha di cho, noti fi caci n fi cta de cul es son l os recur-
sos exi stentes.
11
6.3. Notificacin por cdula
En este caso, en el orden naci onal se prev su di l i genci ami ento en forma si mi l ar a
l a establ eci da en el CPCCN.
12
En cambi o, son vari as l as provi nci as en que se
regul a en l a propi a l ey o decretol ey de procedi mi ento, el modo de hacer el
di l i genci ami ento de l a cdul a.
13
Debe recordarse el necesari o cumpl i mi ento de l a
entrega de copi a compl eta del acto y l a i nformaci n expresa de recursos, pl azos y
efectos en sede admi ni strati va y judi ci al de su no i nterposi ci n.
6.4. Notificacin por telegrama
Si empre que el tel egrama reproduzca el texto ntegro del acto e i nforme de l o
dems antes expuesto, no hay obstcul o a su noti fi caci n tel egrfi ca, sea por tel e-
6.8.
Supra, cap. I V, Vi stas y tr asl ados, 7.2, El der echo a obtener copi as del expedi ente.
6.9.
Supra, t. 2, cap. X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en l a pr cti ca.
6.10
Naci n, 41, i nc. b) y 44; Ci udad de Buenos Ai r es, 61 i nc. b) y 64; Pr ov. de Buenos Ai r es,
67; Cor r i entes, 134; La Pampa, 46, i nc. b); Mendoza, 153; Sal ta, 15.
6.11
REVI DATTI y SASSN, op. loc. cit.
6.12
Ar t. 41, i nc. c); Ci udad de Buenos Ai r es, 61, i nc. c); Cor r i entes, 129; La Pampa, 46, i nc. c).
6.13
Pr ov. de Buenos Ai r es, ar t. 65; Cr doba, 57; Chaco, 47; Mendoza, 151; Sal ta, 149.
V-9
grama col aci onado,
14
copi ado o certi fi cado con avi so de entrega.
15
Al gunas regl a-
mentaci ones, como l a naci onal , sl o admi ten el l ti mo en materi a de tel egra-
mas,
16
pero con transcri pci n ntegra del acto. El regl amento naci onal trata del
conteni do de l as noti fi caci ones en su art. 43,
17
el cual es categri co en exi gi r que se
transcri ban ntegramente l os fundamentos y l a parte di sposi ti va, en todas l as
formas de noti fi caci n. Esta norma general recepta en su pri mera parte l a regl a
que propi ci ramos en l a anteri or edi ci n, cuando el art. 43 entonces vi gente pre-
ve a, para l a noti fi caci n por tel egrama, sl o l a transcri pci n de l a parte di sposi ti va
del acto.
18
6.5. Por carta, oficio, etc., con aviso de recepcin
En este supuesto el regl amento naci onal exi ge que l a carta l e sea exhi bi da al agen-
te de correos, el cual sel l ar el ori gi nal y l as copi as, antes de cerrar el sobre.
19
Esta
constanci a, junto con el avi so de recepci n remi ti do de vuel ta por el correo, acredi -
tan l a noti fi caci n. Ci ertamente si gue si endo apl i cabl e l a regl a general que exi ge
transcri pci n ntegra del acto y descri pci n de l os recursos exi stentes, sus pl azos
y efectos anmal os actual es de su no i nterposi ci n (prdi da de l a v a judi ci al ). En
el caso de l as cartas y l os tel egramas al gunos fal l os han di cho, en rel aci ones de
derecho pri vado entre parti cul ares, que para tener por no hecha l a noti fi caci n es
el presunto noti fi cado qui en debe demostrar que no reci bi l a carta, o que el porte-
ro l a retuvo y no se l a entreg, etc.
20
El l o es i rrazonabl e, pri mero por pretender l a
prueba de un hecho negati vo, por ende i mposi bl e;
21
segundo porque es pbl i co y
notori o que no si empre l a correspondenci a postal o tel egrfi ca l l ega a su desti nata-
ri o y adems consti tuye l a t pi ca prueba i mposi bl e: probar que al go no ocurri.
6.14
6.15
Regl amento naci onal , ar t. 41, i nc. d); Ci udad de Buenos Ai r es, 61, i nc. d); r egl amento de
La Pampa, ar t. 46, i nc. d). Es i gual mente ampl i o, si n ser enunci ati vo, Sal ta, ar t. 149 in fine.
6.16
Ar t. 14, i nc d).
6.17
RN, ar t. 43; Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 63; r egl amento de La Pampa, ar t. 46, i nc. d) y
ar t. 49. Sal ta admi te el tel egr ama en el ar t. 149 y l e apl i ca l a r egl a gener al del ar t. 148 de
noti fi caci n ntegr a de todo el texto del acto. En i gual senti do Mendoza, ar ts. 149, 150 y 151.
6.18
De todas maner as el i nc. g) abr e l a posi bi l i dad de nuevas modal i dades que i mpl emente en
el futur o l a autor i dad postal o en su caso el Poder Ejecuti vo. Ver al r especto infra, 6.10,
Noti fi caci n por fax y por e-mail in fine par a el e-mail.
6.19
Ar t. 41, i nc. e) del RN: en este caso el ofi ci o y l os documentos anexos deber n exhi bi r se
en sobr e abi er to al agente postal habi l i tado, antes del despacho, qui en l os sel l ar juntamente
con l as copi as que se agr egar n al expedi ente; Sal ta, ar t. 149, in fine: ser vi r de sufi ci ente
constanci a el r eci bo de entr ega de l a ofi ci na tel egr fi ca o postal , que deber agr egar se al
expedi ente. La jur i spr udenci a ti ene admi ti da l a val i dez de este ti po de noti fi caci ones, si empr e
que una nor ma expr esa l a establ ezca: CSJN, Fallos, 198: 226; 199: 29; 220-1: 125; CNCi v, Sal a
E, Lpez, 1959, LL, 98: 665; Sal a B, Gil Navarro de Rodrguez, 1960, LL, 100: 410.
6.20
Cmar a Naci onal Ci vi l , Sal a B, Gil Navarro de Rodrguez, 1960, LL, 100: 410, 413.
6.21
Por el l o l a pr ueba negati va es denomi nada pr ueba di abl i ca. Ahor a bi en, qu har l a
justi ci a? Pues errare humanum est, sed perseverare autem diabolicum. Ver jur i spr udenci a
ci tada en GORDI LLO (di r .), Procedimiento Administrativo..., op. cit., comentar i o al ar t. 41 del
r egl amento naci onal , secc. VI , p. 428, nota 142.
En el caso del derecho admi ni strati vo, parece i ndudabl e que es l a admi ni stra-
ci n qui en debe acredi tar el hecho posi ti vo de que s notific y noti fi c bi en, i nfor-
mando de l o perti nente al debi do proceso l egal . No se puede postul ar un pri nci pi o
supuestamente categri co de que l a noti fi caci n est probada por el sl o env o de
l a pi eza postal o tel egrfi ca. En todo caso, l a norma naci onal postul a el avi so de
entrega para el tel egrama (i nc. d), l o que resul ta equi val ente a l a carta documen-
to (i nc. f) y al ofi ci o i mpuesto como certi fi cado expreso con avi so de recepci n
(i nc. e). En efecto, ha de tenerse si empre en cl aro que el fi n l egal de l a noti fi caci n
es l l evar el acto y sus ci rcunstanci as (recursos, pl azos) a conoci mi ento cierto y no
presunto del desti natari o.
22
Debe tambi n tenerse presente que si una persona consti tuye domi ci l i o en de-
termi nado piso y departamento de un edi fi ci o, es ese pi so y departamento el l ugar
en que deben practi carse l as noti fi caci ones y no en l a porter a del edi fi ci o, que se
transforma de esta suerte en una especi e de estrado del juzgado.
23
En materi a de
noti fi caci ones por cdul a, l a prcti ca de l a ofi ci na de noti fi caci ones de l a Corte
Suprema de Justi ci a de l a Naci n es correctamente noti fi car en el piso y departa-
mento de que se trate.
En cambi o, al gunas ofi ci nas de tr i bunal es menor es ya han comenzado
i mpropi amente a pretender dejar cdul as de noti fi caci n en l a portera del edi fi -
ci o, l o cual reputamos i nsufi ci ente noti fi caci n si el parti cul ar no consti tuy domi -
ci l i o preci samente en la portera del edi fi ci o.
24
Lo contrari o es dejar el derecho en
manos de l os empl eados de tri bunal es y l os porteros y personal de l os edi fi ci os de
departamentos u ofi ci nas, hermanados por l a l ey del menor esfuerzo l os pri meros
y de l a mxi ma i nvasi n de pri vaci dad, l os segundos.
La carta documento, si bi en suel e errneamente dejarse en l a porter a de l os
edi fi ci os, normal mente no se presta a di fi cul tades en tanto i nforme de cuanto debe
en derecho para ser compl eta y de buena fe.
25
Un cdi go soci al no escri to hace que
se l es preste especi al atenci n, ms i ncl uso que a una cdul a judi ci al o admi ni s-
trati va, que no son parte del conoci mi ento comn de l a gente: el portero se encar-
gar de drsel a en mano para ver su cara al reci bi rl a. Esa cara ser harto expre-
si va si el acto l e cuenta, como debe, qu di jeron l os tri bunal es en Gorordo y
Romero. Lo mi smo pensamos en el caso de l as noti fi caci ones por correo, por ejem-
6.22
Por el l o l a car ta cer ti fi cada, por s sol a, ni camente demuestr a el env o del sobr e, no su
conteni do: CNCom., Sal a D, Amersur Cia. Financiera S.A. s/ quiebra, 20 de mayo de 1988,
ci tado por HALPER N y GAMBI ER, op. cit., p. 32 y nota 7.7.
6.23
Conf. CCAyT CABA, Sal a I I , Marangoni, Carlos Alberto c/ GCBA s/ acin meramente
declarativa (art. 277 CCAYT), 25-VI -2002.
6.24
No vemos por nuestr a par te objeci n al guna a este mtodo, en l a medi da que sea con
avi so de r ecepci n. Di fer i mos as de HUTCHI NSON, La noti fi caci n, op. cit., p. 66; HALPER N y
GAMBI ER, op. cit., p. 27. Por l o mi smo, di scr epamos con l a sol uci n de estos autor es segn l a cual
el conoci mi ento del acto r eal i zado a tr avs de una acci n de ampar o no r esul tar a una noti fi ca-
ci n vl i da, pp. 27-28; obvi amente l a jur i spr udenci a al l ci tada l a ha aceptado.
6.25
En i gual senti do HALPER N y GAMBI ER, op. cit., p. 32 y nota 36.
V-11
pl o l os expresos y certi fi cados. Queda un margen de i ncerti dumbre con l a cl usul a
resi dual del i nc. g) del art. 41, pero hasta el momento no se han adverti do i ncon-
veni entes y deja abi erto el campo para el e-mail o correo el ectrni co.
6.6. Notificacin verbal
Cuando vl i damente un acto no est noti fi cado por escri to, se admi te su noti fi ca-
ci n verbal ,
26
sujeta a l a mi sma condi ci n general de i nformar cl ara y preci sa-
mente al desti natari o de cuanto hace a su derecho. As como en l a detenci n
pol i ci al del derecho estadouni dense se l e deben l eer sus derechos al deteni do, desde
el fal l o Miranda,
27
as tambi n deber a proceder l a admi ni straci n si emi te y noti -
fi ca actos verbal es. Del mi smo modo es aceptabl e l a noti fi caci n por si gnos como
l os que puede efectuar l a pol i c a de trnsi to,
28
l a seal del guardabarrera, etc.
Pero el l o puede servi r para l a ejecuti vi dad del acto, no para frenar su i mpugnabi -
l i dad ya que no cumpl e con l os dems requi si tos de l a noti fi caci n vl i da.
6.7. Notificacin por edictos, radial, televisiva
Di cen l as normas que es admi si bl e cuando se trata de personas i nci ertas o cuyo
domi ci l i o se i gnore,
29
si empre que no resul te que l a admi ni straci n ti ene o puede
tener conoci mi ento del domi ci l i o por cual qui era de sus di ferentes regi stros. Se
apl i car a aqu l o di cho en referenci a a l a noti fi caci n verbal , en cuanto a l a di fe-
renci aci n entre ejecuti vi dad e i mpugnabi l i dad. A l a admi ni straci n en tal caso
l e es exi gi bl e efectuar un esfuerzo previ o para i denti fi car a l os i nteresados y/o su
domi ci l i o, a fi n de garanti zar l a noti fi caci n di recta.
30
Se trata, en defi ni ti va, de
exi gi r a l a Admi ni straci n real i zar l as averi guaci ones necesari as y razonabl es
para permi ti r l a i denti fi caci n y l ocal i zaci n de qui enes tengan l a condi ci n de
i nteresados y sus domi ci l i os [...] ni camente cuando esos esfuerzos y averi gua-
ci ones fracasen, vendr l eg ti mo recurri r a l a v a edi ctal .
31
Cabe seal ar que l a
6.26
RN, ar t. 45; CABA, 65; Cor r i entes, 130; La Pampa, 51 del r egl amento. P. ej., r denes de
l os agentes de tr nsi to; r denes de r uti na de l os super i or es en l a funci n pbl i ca, etc. A l a
i nver sa y como es obvi o, en ni ngn caso cabe admi ti r l a noti fi caci n ver bal de un acto escr i to.
Conf. ESCOLA, HCTOR JORGE, Tratado general de procedimiento administrativo, Buenos Ai r es,
Depal ma, 1975, pp. 212-3. Ampl i ar supra, t. 3, cap. X, For mal i dades, nota 11.25.
6.27
CARRI , ALEJANDRO D., Garantas constitucionales en el proceso penal, Buenos Ai r es, 1994,
3 ed., p. 162; Otr a vez el tema de l as confesi ones pol i ci al es. El caso Miranda est l ejos y
esper a, LL, 1993-B, 258. Miranda fue r ati fi cado el 26-VI -2000, voto de WI LLI AM REHNQUI ST.
6.28
Comp. HALPER N y GAMBI ER, op. cit., pp. 28-9.
6.29
RN, ar t. 43; CABA, 63; Pr ov. de Buenos Ai r es, 66; Cr doba, 58; Chaco, 48; Jujuy, 59;
Mendoza, 152; Sal ta, 150. En i gual senti do el der echo espaol : GONZLEZ PREZ, JESS, Manual de
Procedimiento Administrativo, Madr i d, C vi tas, 2000, 1 ed., p. 230 y 2002, 2 ed., p. 236.
6.30
Esfuer zos y aver i guaci ones de l os que se deber dejar constanci a ci r cunstanci ada en el
expedi ente por el funci onar i o i nter vi ni ente, agr egamos nosotr os. HALPER N y GAMBI ER, op. cit.,
p. 26, sugi er en ofi ci os al Regi str o de l as Per sonas, Secr etar a El ector al o de otr os r ganos
admi ni str ati vos como l a Di r ecci n Naci onal de Recaudaci n Pr evi si onal (op. cit., p. 33), D.G.I .,
Pol i c a Feder al , etc. Si se conoce su pr ofesi n, l os col egi os pr ofesi onal es y as sucesi vamente.
6.31
DI EZ SNCHEZ, op. cit., p. 226.
Provi nci a de Buenos Ai res exi ge en este caso como recaudo compl ementari o que el
acto tambin se transmi ta por radi odi fusora ofi ci al durante ci nco d as.
32
A nues-
tro jui ci o, l a sola noti fi caci n por radi odi fusoras ser a i nvl i da.
33
En cambi o, en el
caso de l a TV, desgraci adamente mucho ms efecti va como medi o de publ i ci dad,
podr a admi ti rse que susti tuye a l os edi ctos por medi os radi al es e i ncl uso peri od s-
ti cos. Lo que est en juego es cul pueda ser el sustento fcti co que justi fi que dar
a publ i ci dad radi al o tel evi si va un acto parti cul ar que afecta a persona de domi ci -
l i o desconoci do. Normas de este ti po han i ncurri do en un error de percepci n: l a
radi odi fusi n o tel evi si n ti enen senti do en casos de emergenci a o para si tuaci ones
general es de carcter urgente que requi eren publicacin. Resul ta di f ci l justi fi car
una notificacin radi al a persona i nci erta o de domi ci l i o real mente desconoci do y
no averi guabl e por l os ml ti pl es regi stros de l a admi ni straci n.
34
Qui zs al gn
fugi ti vo al que se ordena entregarse? Una persona que reci bi una transfusi n de
sangre que l uego se comprueba ti ene HI V? I nti mar a rendi rse a un preso amoti -
nado? Son hi ptesi s demasi ado excepci onal es como para tener l a aspi raci n de
abarcarl as sensatamente en una regla general y permanente de derecho.
35
En todo
caso, l a tecnol og a ahora se ori enta haci a el correo el ectrni co y l a I nternet.
36
Cuando procedan l os edi ctos o l a radi odi fusi n, podr reproduci rse tan sl o l a
parte di sposi ti va; se admi ten cuando l a persona es i nci erta o de domi ci l i o descono-
ci do.
37
Pero estas normas son menos real i stas que otras formas de noti fi caci n.
38
6.8. La invitacin a notificarse
A veces l a admi ni straci n env a una pi eza postal al i nteresado di ci ndol e que
concurra a l os efectos que se l e comuni carn, o a l os efectos de noti fi carse de l a
resol uci n reca da en l as actuaci ones. Este procedi mi ento no est contempl ado
en nuestra l egi sl aci n y, por l o tanto, no es apto para produci r efecto jur di co
al guno.
39
El parti cul ar no ti ene, por supuesto, l a obl i gaci n jur di ca de concurri r a
6.32
Ar t. 66.
6.33
En contr a, RN, ar t. 42; Cr doba, 56; Chaco, 48; Jujuy, 59. Si l e sumamos a l a endebl ez de
l a noti fi caci n l a extr ema gr avedad de sus efectos en l a jur i spr udenci a actual , r esul ta cl ar a-
mente i nconsti tuci onal . Ver cap. I I I , Los r ecur sos admi ni str ati vos, 1.2, Car ga del admi ni s-
tr ado y pr i vi l egi o i ncausado de l a admi ni str aci n. Val l adar par a el acceso a l a justi ci a; cap. X,
El r ecur so jer r qui co,

9, Tr mi no par a i nter poner el r ecur so y 19, Denegaci n tci ta.
6.34
Supra, nota 6.28. Di sti nto es el caso de l a noti fi caci n compl ementar i a por i nser ci n de
anunci os en el tabl n de edi ctos, que expl i ca ENTRENA CUESTA, RAFAEL, Curso de derecho admi-
nistrativo, t. I /1, Madr i d, Tecnos, 1999, 13ed., p. 201 y ss.
6.35
Ver supra, t. 1, cap. I . Aun en l os ejempl os que damos en el texto, se tr ata ya de actos
ver bal es. Un acto escrito ledo por r adi o o tel evi si n no suena si mpl emente i magi nabl e.
6.36
Ver nota 6.1 y supra, t. 3, cap. X, 8.6, El cor r eo el ectr ni co si n fi r ma y 8.7, La fi r ma
el ectr ni ca o di gi tal .
6.37
Ar t. 42.
6.38
Como l a que comentamos infra, 6.9 y nota.
6.39
Di cen en senti do coi nci dente HALPER N y GAMBI ER, op. cit., p. 5, de suer te tal que si el
admi ni str ado no concur r e, no podr tenr sel o por noti fi cado del acto admi ni str ati vo que se
pr etend a comuni car con l a concur r enci a del par ti cul ar con moti vo de l a ci taci n.
V-13
noti fi carse
40
y, adems, l a admi ni straci n ti ene otros medi os para noti fi carl e. El
i ndi vi duo ti ene l a opci n de concurri r y negarse a reci bi r el documento que se l e
exhi ba y a fi rmar l a proyectada noti fi caci n. La admi ni straci n, obvi amente, no
puede usar de l a fuerza para i mponerl e el documento de que se trata. Un funci o-
nari o, en cambi o, s est obl i gado a noti fi carse en l a reparti ci n en que se desem-
pea, de aquel l os actos de sus superi ores rel ati vos a l a rel aci n de empl eo pbl i co
que l o une con el Estado. Pero el l o no rel eva a l a admi ni straci n de su deber
pri mari o de i nformar al i nteresado de sus derechos: recursos, pl azos, prdi da de l a
v a judi ci al . En cambi o, el derecho uruguayo autori za este mtodo en forma expre-
sa, previ endo el procedi mi ento en caso de i ncomparecenci a del i nteresado.
41
6.9. La notificacin en zonas rurales
Exi sten l ocal i dades adonde no l l ega servi ci o de correos ni tel grafos y, en conse-
cuenci a, l as cartas, tel egramas, etc., son devuel tos al remi tente. En estos casos el
derecho uruguayo autori za l a noti fi caci n practi cada por i ntermedi o de l a pol i -
c a,
42
sol uci n acertada que puede uti l i zarse como vari ante de noti fi caci n compl e-
ta en el domi ci l i o del desti natari o del acto, preferi bl e a l a publ i caci n en el B.O. Si
el domi ci l i o de l a persona es conoci do, sl o que el correo no l l ega a l , bi en se
advi erte que l a publ i caci n por edi ctos no tendr a sufi ci ente val i dez. Crdoba ti ene
i gual di sposi ci n,
43
que por anal og a del derecho provi nci al y uruguayo es extensi -
bl e a l as dems provi nci as y a l a Naci n mi sma.
6.10. Notificacin por fax y por e-mai l
Es admi si bl e l a noti fi caci n por correo el ectrni co e-mail y por fax, conforme l a
cl usul a ya menci onada del art. 41.
44
El P.E. parece i ncl i nado a fomentar un
si stema de e-mails gratui tos para l a pobl aci n. Ha aceptado una oferta de dona-
ci n de computadoras con acceso a I nternet en todas l as escuel as pri mari as. Aun-
que no se l ogren tan ampl i os propsi tos, al menos no podr objetarse este medi o de
noti fi caci n a qui en di sponga de e-mail, una vez que se sol uci onen l os probl emas
6.40
Debe di sti ngui r se este supuesto de l a ms genr i ca facul tad de l os funci onar i os de i nvi tar
a l as par tes a r euni r se, de l o cual tr atamos supra, cap. I I , El admi ni str ador , 9, I nvi taci n a
l as par tes a r euni ones y notas.
6.41
Ar t. 52: Si al venci mi ento de di cho pl azo el i nter esado no hubi ese concur r i do a l a ofi ci na,
l a Admi ni str aci n podr optar entr e: a) Reser var el expedi ente a l a esper a de que el i nter esado
compar ezca a noti fi car se [...]; b) Pr acti car l a noti fi caci n per sonal fuer a de l a ofi ci na por medi o
de un funci onar i o comi si onado; c) Envi ar tel egr ama col aci onado o car ta cer ti fi cada con avi so
de r etor no. Ampl i ar en MARTI NS, DANI EL H., La r egul aci n jur di ca del tr mi te admi ni str ati vo,
en el l i br o Procedimiento administrativo, de PRAT, MARTI NS, BRI TO, FRUGONE SCHI AVONE, CAJARVI LLE
PELUFFO, op. cit., pp. 67-8.
6.42
Ar t. 59: La admi ni str aci n podr di sponer que l as noti fi caci ones a domi ci l i o en l as zonas
r ur al es se pr acti quen por i nter medi o de l a pol i c a.
6.43
Ar t. 55 in fine.
6..44
Ver casos que dan cuenta de su uso en GORDI LLO (di r .), Procedimiento Administrativo...,
op. cit., comentar i o al ar t. 41 del r egl amento naci onal , secc. VI I I , pp. 429-30.
tecnol gi cos que todav a presentan al gunos de l os prestadores l ocal es de este ser-
vi ci o.
45
Ms aun, segn l os anunci os ofi ci al es se proyecta l l evar todo el si stema de
contrataci ones a I nternet.
46
Por ci erto, si gue si endo apl i cabl e l a regl a general que exi ge especi fi car l os re-
cursos, pl azos y sus efectos.
47
En el nteri n, pensamos que es admi si bl e, pero con
l a necesari a tol eranci a a qui en mani fi este de razonabl e buena fe no haberl o reci bi -
do y su servi ci o sea de l os que presentan fal l as, caso en el cual l a autori dad y el
i nteresado deben hacer l a denunci a al rgano de contral or.
48
El fax y el e-mail
estn por ahora equi parados.
49
Tambi n exi sten empresas pri vadas que proporci o-
nan di recci ones de e-mail en forma gratui ta. Es posi bl e hacer combi naci ones, p.ej.
una dobl e noti fi caci n, pri mero por fax o correo el ectrni co y l uego por courier con
papel normal (hard copy).
7. Falta de constancia de la notificacin
En todos l os casos comentados, si no resul ta de l as actuaci ones constanci a ci erta
de l a fecha de recepci n del acto o de que se ha efectuado l a noti fi caci n, debe
estarse a l a fecha de noti fi caci n i ndi cada por el mi smo recurrente
1
o, l o que es de
hecho l o mi smo, debe i nterpretarse que el recurso de que se trata est i nterpuesto
en trmi no.
2
Si l a noti fi caci n no i ncl uy l a necesari a i nformaci n sobre l os recur-
sos exi stentes, pl azos para i nterponerl os y su cmputo, efectos de su i nterposi ci n,
etc., consi deramos que debe tenerse por no hecha a l os fi nes de su i mpugnaci n
6.45
Al gunos ex-pr estador es venden sus l i stas de cl i entes como escl avos, si n pedi r l es consen-
ti mi ento: as www.impsat1.com.ar, cuyos sor pr endi dos cl i entes se encontr ar on de ofi ci o y
si n consul ta pr evi a en www.elsitio.net. Dnde quedar on l as buenas maner as, l as r el aci o-
nes pbl i cas, l a pr eser vaci n de l a i magen empr esar i a, l os der echos del consumi dor ? No entu-
si asma a pedi r al gn nuevo ser vi ci o que ofr ezca I mpsat. I gual pas con Satl i nk y otr os.
6.46
Para una propuesta de di gi tal i zaci n i ntegral del acci onar de l a admi ni straci n ver MARTI NO,
ANTONI O M., El gobi er no di gi tal par a l a emer genci a, en AHE, DAFNE SOLEDAD (coor d.), El derecho
administrativo de la emergencia, I I , Buenos Ai r es, FDA, 2002, pp. 49-67.
6.47
Regl amento naci onal , ar t. 40.
6.48
Ser a una sol uci n anl oga a l a que pr opor ci ona l a bur ocr aci a bancar i a cuando se pi er -
den cheques o tar jetas de cr di to, etc.: l e pi den que haga pr evi amente l a denunci a pol i ci al . La
pol i c a, que conoce mejor l os hechos, no exi ge tal denunci a par a tr ami tar nuevo documento
ante el l a.
6.49
El ar t. 10, i nc. w), del r egl amento de concur sos del Consejo de l a Magi str atur a, expr esa
que el concur sante debe consi gnar nmer o de fax o di r ecci n de cor r eo el ectr ni co que
consti tuye a l os efectos del concur so, en l os que acepta expr esamente l a val i dez de l as noti fi ca-
ci ones (B.O., 10-I I -2000, p.6). Dada l a composi ci n pl ur i sector i al del Consejo, par ece una
modal i dad aceptada.
7.1
GONZLEZ PREZ, Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed., p. 304 y 2 ed., p. 312. Tr i bunal
Supr emo espaol , sentenci a del 26-X-1960; comp. Chaco, ar t. 52 que per mi te una i nter pr eta-
ci n extensi va. Supra, t. 3, cap. X, 11, Especi es de for mas de publ i ci dad: publ i caci n y
noti fi caci n.
7.2
PTN, Dictmenes, 59: 430; 71: 137 bis; 75: 22; 211: 18; 211: 236; 213: 250; 214: 134; 217: 62;
GOLDSCHMI DT, WERNER, I ntroduccin al derecho, Buenos Ai r es, 1967, 3ed., p. 533; GONZLEZ
PREZ, Los recursos administrativos, Madr i d, 1969, 2 ed., p. 85; Chaco, ar t. 52 par a el caso de
fal ta de constanci a de l a fecha de i nter posi ci n del r ecur so.
V-15
admi ni strati va y judi ci al .
3
Es l a manera de darl e vi genci a efecti va al fi n que l a
norma procura tutel ar.
8. Notificacin y publicacin. I mposibilidad de intercambiarlas
Las dos formas de publ i ci dad menci onadas no son i ntercambi abl es entre s .
1
No
cabe admi ti r l a publicacin efi caz de un acto admi ni strati vo, pues no es personal ;
2
aunque puede a l o sumo tener efecto respecto de terceros.
3
Sol amente si el acto parti cul ar puede causar gravamen a terceros i ndetermi -
nados y estos no han podi do ser ci tados previ amente a ejercer sus derechos como
contrai nteresados, en forma previ a a l a emi si n del acto, podr a contempl arse l a
necesi dad de una publ i ci dad adi ci onal . En pri mer l ugar, debe tratar de determi -
narse qui nes son y cul es son sus domi ci l i os y entonces noti fi carl os. Si di chas
averi guaci ones fracasan no obstante el empeo y l a di l i genci a puestas por l a ad-
mi ni straci n, cabe pensar en l a necesi dad de, al menos, efectuar l a publ i caci n.
4
Al gunas obras que pareci eran admi ti r l a notificacin por el B.O., en real i dad sl o
presentan un lapsus materi al . Pues es uni forme el cri teri o que l a noti fi caci n
debe ser personal , ci rcunstanci a que por ci erto no se cumpl e en ni ngn caso con l a
mera publ i caci n en el B.O. Ni si qui era es fci l encontrar en sus di ferentes secci o-
nes noti ci as de l as cual es uno ya est i nformado previ amente, por otros medi os,
que seguro estn al l . I magi ne el l ector qu posi bi l i dad exi ste de enterarse por un
edi cto de un acto admi ni strati vo. Esta sol uci n es uni forme en el derecho argenti -
no,
5
pero exi ste un ms que i nteresante grado de uni formi dad tambi n en el dere-
cho comparado.
6
Tampoco cabe admi ti r l a notificacin de un regl amento, pues
7.3
Conf. REVI DATTI y SASSN, op. loc. cit. Cfr . ar t. 40 de l a r egl amentaci n naci onal ; ver infra,
10.2, El deber de buena fe admi ni str ati va de i nfor mar fi el e ntegr amente r ecur sos y pl azos.
8.1
Decr eto-l ey 19.549/72, ar t. 11; Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 11; Cor r i entes, 229 y 126;
REVI DATTI y SASSN, Procedimiento..., op. cit., p. 143; DEBBASCH y RI CCI , op. cit., p. 290; HALPER N y
GAMBI ER, op. cit., p. 5; VI DAL PERDOMO, JAI ME, Derecho Administrativo, Bogot, Temi s, 1994, 10
ed., p. 140. Ver jur i spr udenci a en i gual senti do en GORDI LLO (di r .), Procedimiento Administra-
tivo..., op. cit., comentar i o al ar t. 11 del decr eto-l ey 19.549/72, secc. I I , p. 143, nota 387.
8.2
Si un acto de al cance gener al conti ene a su vez un acto de al cance par ti cul ar , l a noti fi ca-
ci n de ste no puede ser supl i da por l a publ i caci n en el Boletn Oficial. Ver CNFed. CA., Sal a
I V, 4-I X-87, Kestelboin, Mario J . c/ Gobierno Nacional, LL, 1988-A, 296.
8.3
GABOLDE, op. cit., p. 95.
8.4
Ver , par a el l ti mo supuesto, HALPER N y GAMBI ER, op. cit., p. 6, nota 16.
8.5
Cor r i entes, ar t. 126; For mosa, 34; Neuqun, 53; Sal ta, 43; Tucumn, 44, etc. Las dems
nor mas r egl amentar i as ar genti nas, si n l a pr eci si n del ar t. 126 de Cor r i entes o 53 de Neuqun,
43 de Sal ta, etc., l l evan si n embar go a i gual sol uci n: r egl amento naci onal , ar t. 37; Catamar ca,
85; Cr doba, 56; Mendoza, 149; Santi ago del Ester o, 29; Ti er r a del Fuego, 51, etc. HEREDI A, Los
medi os admi ni str ati vos par a l a pr otecci n de l os admi ni str ados, en Revista del Colegio de
Abogados de Buenos Aires, 1945-2: 265; ESCOLA, op. cit., p. 214.
8.6
Conf. MART N-RETORTI LLO, CI RI LO, Nuevas notas sobre lo contencioso-administrativo, Ma-
dr i d, 1951, pp. 127-9. Di ce el Tr i bunal Supr emo que tal publ i ci dad no ti ene l a efi caci a de l a
noti fi caci n ni puede susti tui r se cuando exi ste un i nter esado conoci do: sentenci a del 26-X-
1926, MART N-RETORTI LLO, op. cit. p. 129. Hay excepci ones: ENTRENA CUESTA, Curso..., op. cit., vol .
I /1, p. 203; GARRI DO FALLA, FERNANDO, Tratado de derecho administrativo, t. I I I , Madr i d, p. 528.
el l o i mpl i car a que el acto comenzar a a regi r a parti r de l as di ferentes fechas en
que sea noti fi cado, l o que atenta contra l a i gual dad ante l a l ey. Un opi nabl e aun-
que ai sl ado fal l o de l a CSJN admi te l a noti fi caci n espontnea de un regl amento.
Pero l a regl a si gue si endo que no es normal mente admi si bl e l a noti fi caci n espon-
tnea y consecuente recurso por un parti cul ar de un regl amento no publ i cado.
7
9. I mprocedencia de recurrir un reglamento no publicado
No hay trmi no genri co de i mpugnaci n de l os actos general es.
1
Cuando exi ste
uno, con expreso fundamento l egal , corre a parti r del d a si gui ente de l a publ i ca-
ci n.
2
No es apl i cabl e l a tesi s de que si del expedi ente se desprende l a fecha de
toma de conoci mi ento, el l a val e a l os efectos del cmputo.
10. Validez de la notificacin
10.1. El acto y su motivacin deben notificarse ntegramente
Para que l a noti fi caci n sea vl i da, se requi ere que sea efectuada por al guno de l os
medi os autori zados al efecto,
1
y que transcri ba o reproduzca tanto l a parte resol u-
ti va como l os fundamentos del acto,
2
o sol amente l a parte resol uti va en al gunos
casos excepci onal es como l os edi ctos.
3
Es fundamental el conoci mi ento total del acto y sus fundamentos. Una adecua-
da moti vaci n es requi si to i ndi spensabl e para poder juzgar l a val i dez de un acto,
4
8.7
Supra, t. 3, cap. X, 11.5, La noti fi caci n espontnea y 11.6, No cabe l a noti fi caci n
espontnea de un r egl amento. Comp. DE LAUBADRE, VENEZI A y GAUDEMET, op. cit., 953 y 954, pp.
740-2. En contr a, GABOLDE, op. cit., p. 95, qui en admi te el r ecur so contr a un r egl amento no
publ i cado; ZANOBI NI , op. cit., p. 70, admi te el pl eno conoci mi ento como susti tuti vo de l a publ i -
caci n; REAL, op. cit., p. 28. Cr doba, ar t. 60: Los decr etos y r esol uci ones de al cance gener al , se
consi der ar n conoci dos desde el d a de su publ i caci n, sal vo que hubi esen si do comuni cados
con anter i or i dad por otr o medi o.
9.1.
Supra, 2, La publ i ci dad del acto como pr esupuesto del r ecur so.
9.2.
Decr eto-l ey 19.549/72, ar t. 1, i nc. e), ap. 3.
10.1
No es vl i da l a noti fi caci n tel efni ca: PTN, Dictmenes, 203: 58.
10.2
As Naci n, 43; CABA, 63; Pr ov. de Bs. As., 62; Cr doba, 54; La Pampa, 49; Sal ta, ar t. 148.
10.3
Pr even l os edi ctos: Naci n, 43; La Pampa, 49 del r egl amento. En cambi o Entr e R os, 22,
Mendoza, 150, exi gen l a noti fi caci n sl o de l a par te r esol uti va i ncl uso en l as noti fi caci ones
per sonal es, por cdul a o por cor r eo. En i gual senti do Chaco, 42; Ur uguay, 55; l a l ey espaol a
per mi te en ci er tos casos l a publ i caci n de una somer a i ndi caci n del conteni do del acto,
haci endo saber el l ugar donde podr n compar ecer l os i nter esados par a conoci mi ento del
conteni do ntegr o del menci onado acto, medi da de excepci n que l a doctr i na i nter pr eta como
pr otector a de l os der echos al honor y a l a i nti mi dad: ver GONZLEZ PREZ y GONZLEZ NAVARRO,
FRANCI SCO, Comentari os a l a Ley de Rgi men J ur di co de l as Admi ni straci ones Pbl i cas y
Procedimiento Administrativo Comn (Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre), t. I , Madr i d, Ci vi tas,
1997, pp. 1107-09.
10.4
Par a l os antecedentes ms r eci entes cabe r emi ti r se a SCHAFRI K, FABI ANA HAYDE, Noci ones
acer ca de l os actos admi ni str ati vos di ctados en ejer ci ci o de l a acti vi dad di scr eci onal de l a
Admi ni str aci n. Sus l mi tes y contr ol judi ci al desde l a per specti va consti tuci onal , ED, 184:
861, 866; MORDEGLI A, ROBERTO MARI O y SCHAFRI K, FABI ANA H., Las facul tades di scr eci onal es, ED,
184: 1388.
V-17
por el l o es nul a l a noti fi caci n hecha con omi si n de l a transcripcin ntegra de l a
deci si n adoptada en parti cul ar con omi si n de sus fundamentos,
5
con el consi -
gui ente resul tado de tenerl a por no hecha y por presentado en trmi no el recurso.
Ha di cho as l a Procuraci n del Tesoro que cuando la notificacin del acto, en
realidad, no ha sido tal, el trmi no para recurri r debe computarse desde l a fecha
en que el admi ni strado estuvo en condi ci ones de i nformarse del acto cuya l egi ti -
mi dad cuesti ona y, singularmente, de sus fundamentos.
6
As como no puede
consi derarse sufi ci ente publ i caci n de una l ey o regl amento un extracto o sustan-
ci a de el l os, as tampoco puede admi ti rse si mi l ar noti fi caci n del acto admi ni s-
trati vo. De l a preci si n con que se conozcan l os fundamentos y el arti cul ado de-
pende su i nterpretaci n y el l a puede ser determi nante de su acatami ento o no. Por
l o tanto, reafi rmamos el cri teri o de que l a noti fi caci n debe contener l a reproduc-
ci n fi el y compl eta del acto noti fi cado y no sl o su versi n sustanci al .
7
En conse-
cuenci a de todo l o expuesto, si l a noti fi caci n no ha si do hecha en l egal forma
(especi al mente en l o que hace a l a transcri pci n i ntegra del acto y sus fundamen-
tos), no corren l os trmi nos para l a i mpugnaci n del acto.
8
Al no gozar el acto de l a
apti tud de produci r efectos jur di cos por l a fal ta de publ i ci dad vl i da para produci r
l os efectos jur di cos a l os que estaba desti nado, carece adems de ejecutori edad y
de exi stenci a mi sma como acto admi ni strati vo.
9
10.2. El deber de buena fe administrativa de informar fiel e ntegramente
recursos y plazos
Es tambi n requi si to de val i dez de l a noti fi caci n, en l as l egi sl aci ones ms moder-
nas, el que el acto debe i nformar cl ara y l eal mente al i nteresado l os recursos de
que puede ser objeto y el pl azo dentro del cual el l os pueden ser arti cul ados y, en su
caso, si agotan l a v a admi ni strati va.
10
El deber de buena fe obl i ga tambi n a
10.5
PTN, Dictmenes, 53: 275, 282. As l o sostuvi mos en el pr oyecto de 1964. Poster i or mente,
Bol i vi a, ar t. 33, i nc. I I I ); Per , ar t. 24, i nc. I , ap. I (en este pa s ya se sosten a que er a costumbr e
i nveter ada r emi ti r tr anscr i pci n l i ter al compl eta: BACACORZO, GUSTAVO, Tratado de derecho
administrativo, t. 1, (Sustantivo), Li ma, Gaceta Jur di ca Edi tor es, 1997, 2 ed., p. 135); menos
enfti co, Br asi l , ar t. 26, i nc. I , ap. VI .
10.6
PTN, Dictmenes, 53: 275, 282. El destacado es nuestr o.
10.7
NAI , SI RO, I l ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, Mi l n, 1957, p. 20;
GABOLDE, op. cit., p. 92; VI VANCOS, EDUARDO, Comentarios a la ley de procedimiento administrati-
vo, Bar cel ona, 1959, p. 131; l ey espaol a, ar t. 58: 2. Toda noti fi caci n deber ser cur sada en el
pl azo de 10 d as a par ti r de l a fecha en que el acto haya si do di ctado y deber contener el texto
ntegr o de l a r esol uci n, con i ndi caci n de si es o no defi ni ti vo en l a v a admi ni str ati va, l a
expr esi n de l os r ecur sos que pr ocedan, r gano ante el que hubi er en de pr esentar se y pl azo
par a i nter poner l os, si n per jui ci o de que l os i nter esados puedan ejer ci tar , en su caso, cual qui er
otr o que esti men pr ocedente: GONZLEZ PREZ y GONZLEZ NAVARRO, op. cit., p.1082 y ss.
10.8
As Cor r i entes, ar t. 135, par a qu r ecur sos di spone y su pl azo. GONZLEZ PREZ, Manual de
Procedimiento..., op. cit., 1 ed., p. 306 y 2 ed., p. 314.
10.9
Par a otr os autor es el acto es vl i do y per fecto, per o no efi caz, al fal tar l e el r equi si to de
l a noti fi caci n: supra, nota 1.1 in fine de este cap. y t. 3, cap. I I .
10.10
i nformar acerca de l a v a judi ci al y l a posi bi l i dad de su prdi da si no i nterpone el
recurso admi ni strati vo en trmi no y debe tambi n acl arar que l os pl azos se cuen-
tan durante enero y jul i o, a pesar de l a feri a judi ci al . La omi si n de cumpl i r este
requi si to hace que quede suspendi do el trmi no para l a i mpugnaci n del acto
hasta tanto se cumpl a con este deber admi ni strati vo,
11
o se otorgue un pl azo ms
ampl i o para su i mpugnaci n. Si n embargo, el art. 40 del RN prev que No obs-
tante l a fal ta de i ndi caci n de l os recursos, a parti r del d a si gui ente de l a noti fi ca-
ci n se i ni ci ar el pl azo perentori o de sesenta (60) d as para deduci r el recurso
admi ni strati vo que resul te admi si bl e, esti pul ando adems que l a omi si n sobre
el agotami ento de l as i nstanci as admi ni strati vas har que el pl azo del art. 25 del
decreto-l ey 19.549/72 comi ence reci n transcurri dos esos sesenta d as.
12
Es ya
grosera l a desi gual dad conforme a l a cual el parti cul ar ti ene un breve pl azo pasa-
do el cual ya no puede i mpugnar el acto, en tanto l a admi ni straci n carecer a de
l mi te temporal . Asombra que exi stan normas as y nadi e l as decl are i nconsti tu-
ci onal es. Mxi me cuando el fundamento fcti co es exactamente el opuesto: l os
d as del parti cul ar se l e escapan de l as manos, l a admi ni straci n no ti ene probl e-
mas con el ti empo.
13
Darl e l a eterni dad a qui en ti ene gusto por el l a y por l a i nac-
ci n y el si l enci o, es como proporci onarl e droga a un adi cto. A mayor abundami ento,
el art. 40 peca de fl agrante contradi cci n, pues i ndi ca pri mero l o correcto confor-
me a l a doctri na de l os actos propi os: que l a omi si n o el error de l a noti fi caci n al
i ndi car l os medi os (o sus pl azos, o el carcter defi ni ti vo o no) no perjudi car al
i nteresado ni permi ti r darl e por deca do su derecho. Hasta al l es correcto. De
al l en ms entra en una i nsuperabl e autocontradi cci n, pues di ce que a pesar de
todo corre un pl azo perentori o de sesenta d as para recurri r y que en caso de
agotar l a v a y no decirlo, el pl azo del art. 25 corre a parti r del venci mi ento del
pri mer pl azo. Es una forma mal i ci osa y al ambi cada de contar un segundo pl azo a
parti r de una fecha fi cta, que l a propi a CSJN en otros ti empos decl ar i nconsti tu-
ci onal .
14
Esa mal a fe procesal , vi ol aci n a l a confi anza l eg ti ma
15
y autocontradi c-
ci n deben l l evar a tener por absol utamente i nconsti tuci onal l a segunda parte del
10.11
Cor r i entes, 135; 136: No se admi ti r en ni ngn caso l a noti fi caci n fi cta r especto de l os
r ecur sos di sponi bl es, ni se supone conoci da l a l ey que l os pr ev, apl i cabl e en todo r gi men.
10.12
La Ci udad de Buenos Ai r es, en cambi o, sanci ona con nul i dad l a noti fi caci n que no
i ndi ca l os r ecur sos per ti nentes o menci ona si el acto admi ni str ati vo agota o no l as i nstanci as
admi ni str ati vas (conf. ar t. 60 del decr . 1510/97, r ati fi cado por r es. 41/98 de l a Legi sl atur a).
10.13
Ampl i ar infra, cap. VI I I , 1, El ti empo en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo.
10.14
CSJN, Galin, Fallos, 300-2: 1292, 1296, infra, cap. X, 19, Denegaci n tci ta.
10.15
As COVI ELLO, PEDRO J. J., La confi anza l eg ti ma, ED, 177: 894; SUPPERSTONE, MI CHAEL y
GOUDI E, JAMES, J udicial Review, Londr es, Butter wor ths, 1992, p. 174 y ss. En el TJE el caso
Hauptzollamt Mnchen-Mitte (1991), ci t. en CHI TI , MARI O P., Diritto Amministrativo Europeo,
Mi l n, Gi uffr , 1999, p. 317. El pr i nci pi o de r azonabi l i dad, pr opor ci onal i dad, adecuaci n de
medi o a fi n, etc., es uni ver sal y de l ar ga data. Por el l o l a TJE no vi no si no a r ei ter ar al go que
ya estaba en l os der echos naci onal es. Ver p.ej, par a el der echo al emn y por tugus, SRVULO
CORREI A, JOS MANUEL, Legal i dade e autonomi a contratual nos contratos admi ni strati vos,
Coi mbr a, Al medi na, 1987, pp. 670-3 y sus r efer enci as de l as notas 490 y ss.
V-19
prrafo 2 del art. 40. Ms aun, creemos que para resul tar oponi bl e y produci r
efectos, el acto debe tambi n avi sar de l os pri nci pi os que emergen de l os casos
Gorordo y Romero: que si no i mpugna el acto en trmi no en sede admi ni strati va
pi erde l a judi ci al . Hay autores que antes de esta juri sprudenci a postul aban
que l a i rregul ar noti fi caci n no puede permi ti r l a i mpugnaci n si n pl azo, por el
pri nci pi o de buena fe y l a seguri dad jur di ca.
16
Pero qu buena fe puede i nvocar l a
admi ni straci n cuando el l a i ncumpl e su propi o deber de buena fe? Y qui n es el
causante de l a supuesta i nseguri dad jur di ca si no el l a que no cumpl e con el dere-
cho? No cabe i ntroduci r di sti nci ones sobre l os grados de i mpreci si n, error o fal ta
de compl eti tud de l a i ndi caci n de l os recursos procedentes, sus pl azos, l a prdi da
de l a v a admi ni strati va y judi ci al , etc.
17
Si l a propi a admi ni straci n no puede
enunci ar cl ara y correctamente estos aspectos de procedi mi ento, qu autori dad
moral ti ene nadi e para exi g rsel os al parti cul ar? Sl o l a admi ni straci n l o sabe de
i nmedi ato y a ci enci a ci erta. El l a debe cargar con ese m ni mo deber de buena fe
procesal y de col aboraci n. Es el deber de asesorar al i nteresado que reafi rma el
decreto 229/00.
18
Si no puede o no sabe hacerl o, o l e sal e mal , no puede raci onal -
mente trasl adar al parti cul ar responsabi l i dad o consecuenci a di sval i osa al guna.
10.3. El caso especfico de la notificacin apta para cerrar la va judicial
Una forma di sti nta de resol ver esta mi sma cuesti n que estamos expl i cando sur-
ge de di sti ngui r, como ya l o hemos adel antado, dos di sti ntos ti pos de noti fi caci n,
o di ferentes recaudos de l a noti fi caci n vl i da, segn l os efectos que de el l a se
qui eran hacer surgi r. En este cri teri o, para que se pueda consi derar que el parti -
cul ar ha perdi do l a v a judi ci al , el pl azo sl o puede computarse a parti r de una
noti fi caci n que i ndi que espec fi camente tal ci rcunstanci a. A tal es efectos, enton-
ces, l a noti fi caci n debe no sol amente i ndi car que ci erra l a v a admi ni strati va y
deja expedi ta l a judi ci al ,
19
si no tambi n que exi ste para el l o un pl azo perentori o de
90 d as hbi l es judi ci al es y especi al mente cmo se computa y qu si gni fi ca que es
perentori o, ya que el parti cul ar no se encuentra ni podr a encontrarse obl i gado a
acudi r al asesorami ento o patroci ni o l etrado en cada noti fi caci n que reci be.
Por el mi smo deber de buena fe procesal debe por el l o i ndi car i gual mente el d a
exacto de venci mi ento del pl azo para acudi r a l a justi ci a.
20
La omi si n de cumpl i r
10.16
HALPER N y GAMBI ER, op. cit., p. 46.
10.17
Como l o hacen HALPER N y GAMBI ER, op. cit., p. 45 y ss.
10.18
En efecto, el ar t. 3, i nc. b) r econoce el der echo a ser asesor ado sobr e l os tr mi tes y
r equi si tos que debe cumpl i r en sus actuaci ones ante l a Admi ni str aci n. En senti do si mi l ar ,
Per , ar t. 118 i nc. 2 y 5, que al establ ecer r egl as par a l a cel er i dad en l a r ecepci n de l os escr i tos,
confi gur a un ser vi ci o de asesor ami ento a l os usuar i os par a compl etar for mul ar i os, as como l a
i nstal aci n de mecani smo de autoser vi ci o que sumi ni str en di r ectamente i nfor maci n.
10.19
CNCi v., Sal a K, in re Gmez Langenhein, LL, 2000-D, 129 (1999); DJ , 2000-2, 896.
10.20
Por l o menos debe i nfor mar el d a exacto que r esul ta de consul tar el cal endar i o al
momento de confecci onar l a noti fi caci n, si n per jui ci o de que si sobr evi enen hechos i npr evi si bl es
(huel gas, etc.) el pl azo podr eventual mente r esul tar pr or r ogado.
con estos recaudos i mpl i car a, a nuestro cri teri o, que no se puede aun vl i damen-
te computar el pl azo espec fi co menci onado y por l o tanto no se pi erde todav a el
acceso a l a justi ci a.
21
11. Notificacin espontnea por el particular
Aun si endo nul a l a noti fi caci n, puede exi sti r otra que l a supl a, si el i nteresado
i nterpone el recurso perti nente
1
o se da expresa y formal mente por noti fi cado del
acto.
2
Pero no cual qui er menci n que se pueda descui dadamente desl i zar en una
presentaci n puede automti camente i mportar noti fi caci n pl ena. Es necesari o
que haya i nterposi ci n vl i da del recurso procedente, o una expresa y termi nante
mani festaci n de vol untad del i nteresado en el senti do i ndi cado. De l o contrari o se
estar sorprendi endo su buena fe. Adems, el i nteresado debe darse por noti fi cado
de cuanto preci sara para su cabal conoci mi ento,
3
l o que apl i camos en el senti do
de que si l a admi ni straci n advi erte que se ha dado por noti fi cado espontneamen-
te, pero si n un cabal conoci mi ento del acto, debe admi ti r, en homenaje a l a buena
fe, que l a noti fi caci n es i nvl i da y que puede recurri r. Se requi ere un pl eno
conoci mi ento del acto, para que el l o supl a l a noti fi caci n ofi ci al admi ni strati va.
4
La l ey austr aca rechaza l a posi bi l i dad de perfecci onar el acto por un conoci mi ento
no ofi ci al de ste y consi dera, en todos l os casos de fal ta de formal noti fi caci n
admi ni strati va, que no ha venci do todav a el trmi no para recurri r.
5
se es el
cri teri o consagrado entre nosotros por l a Procuraci n del Tesoro. No es dabl e
supl i r di cha noti fi caci n por el conoci mi ento tal vez l i mi tado, fragmentari o,
etc. que pudi eran haber teni do l as i nteresadas. Si l a resol uci n no hab a si do
fehaci entemente comuni cada y conoci da, La duda debe favorecer al admi ni stra-
do y el acto debe tenerse por no noti fi cado.
6
10.21
En senti do si mi l ar , el pr ecedente ci tado en l a nota anter i or .
11.1
Ur uguay, ar t. 60; GONZLEZ PREZ y GONZLEZ NAVARRO, pp. 1092-3 y ss.
11.2
Regl amento naci onal , 44; Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 64; Pr ov. de Buenos Ai r es, 67;
Cr doba, 59; Cor r i entes, ar t. 134; Chaco, 49; Mendoza, 153; Sal ta, 151. Todas estas nor mas son
menos categr i cas que el texto, per o pensamos que deben ser i nter pr etadas como aqu l o
hacemos.
11.3
Tr i bunal Supr emo espaol : MART N-RETORTI LLO, Nuevas notas..., op. cit., p. 133. Comp.
GARRI DO FALLA, op. cit., p. 531. Lo r el ati vo a este conoci mi ento del conteni do del acto se
encuentr a en el actual texto del ar t. 58, i nc. 3 que ha mer eci do r epar os: GONZLEZ PREZ y
GONZLEZ NAVARRO, op. cit., p. 1093; GARRI DO FALLA, y FERNNDEZ PASTRANA, JOS MAR A, Rgimen
J urdico y Procedimiento de las Administraciones Pblicas (Un estudio de la Ley 30/ 1992),
Madr i d, Ci vi tas, 1995, 2 ed., p. 141 y ss.
11.4
ZANOBI NI , op. cit., p. 70; NAI , op. cit., p. 20; Consejo de Estado i tal i ano, sentenci a del 4 de
abr i l de 1962, I l Consiglio di Stato, ao XI I I -4,752: el pl eno conoci mi ento i mpl i ca exacta
cogni ci n de todos l os el ementos esenci al es y fundamental es del pr ocedi mi ento mi smo.
11.5
HELLBLI NG, ERNST C., Kommentar zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen, t. I , Vi ena,
Manzsche, 1953, p. 387.
11.6
PTN, Dictmenes, 86: 404. Es tambi n el cr i ter i o de l a Ci udad de Buenos Ai r es, en tanto
no admi te el saneami ento de l a noti fi caci n i r r egul ar en vi r tud del conoci mi ento del acto que
pudi er a haber teni do el par ti cul ar (conf. ar t. 64 del decr . 1510/97).
V-21
La expresa mani festaci n de vol untad del i nteresado de darse por noti fi cado de
un acto defectuosamente comuni cado no purga el vi ci o de l a noti fi caci n, si no que
consti tuye una notificacin nueva. El l o es evi dente si se toma en cuenta que el
vicio de l a noti fi caci n en esos casos (v. gr., omi si n de transcri bi r parte del acto)
acarrea casi seguramente l a nulidad, por l o que l a eventual anul aci n del acto de
noti fi caci n debe produci r efectos retroacti vos;
7
o sea, que tal vi ci o es i nsanabl e.
Las normas ci tadas, que dan efecto a l a noti fi caci n espontnea del parti cul ar a
parti r de su propi a fecha, cuando hay una previ a noti fi caci n i nvl i da, i mpl i can
negar efecto jur di co a tal es noti fi caci ones i rregul ares, pues el l as per se no son
consi deradas si qui era exi stentes.
12. Obligacin de notificar
Las l egi sl aci ones suel en regul ar de manera puntual , enunci ati vamente o no, l os
casos en que l os actos admi ni strati vos de carcter parti cul ar deben obl i gatori a-
mente ser noti fi cados a l os i nteresados.
Si n embargo, resul ta bastante cl aro que todos l os actos con pretensi n de pro-
duci r efectos jur di cos requi eren siempre tal noti fi caci n para que l os efectos se
produzcan y el acto nazca al mundo jur di co.
1
La confusi n provi ene del concepto
de acto admi ni strati vo que a veces se toma como fuente. Para nosotros, acto admi -
ni strati vo es el que produce efectos jur di cos y como no puede produci rl os si n
publ i ci dad (noti fi caci n), no exi ste acto admi ni strati vo productor de efectos jur -
di cos que sea tal si n noti fi caci n al i nteresado.
2
Todo acto i ndi vi dual que l a admi ni straci n qui era que sea oponi bl e a l as par-
tes, e i ncl uso jur di camente exi stente, ti ene que noti fi carl o. No hay otra forma de
quedar l egal mente i nformado y ser oponi bl e el acto, que medi ante l a noti fi caci n
expresa, regul ar y vl i da. Por el l o no ti ene senti do teri co ni prcti co regul ar
supuestos casos de noti fi caci n ya que todos l os actos desti nados a produci r efec-
tos jur di cos deben ser noti fi cados en debi da forma. La ni ca di sti nci n emp ri ca
que puede postul arse es l a expl i cada supra, 10.3, en el senti do de que ci ertas
noti fi caci ones ti enen requi si tos adi ci onal es de val i dez, cuando de el l as se pretenda
11.7
VI VANCOS, op. ult. cit., p. 131; PERA VERDAGUER, FRANCI SCO, J urisprudencia administrativa y
fiscal, Bar cel ona, 1960, p. 25; GARRI DO FALLA y FERNNDEZ PASTRANA, op. cit., p. 141 y ss.
12.1
En el cr i ter i o que cr i ti camos se encuentr an el r egl amento naci onal , ar t. 39; Cr doba, 56;
Cor r i entes, 272; Chaco, 45; La Pampa, 44; Mendoza, 149; Sal ta, 146 del r egl amento. En cambi o
en el der echo compar ado se establ ece cor r ectamente que todo acto que pr oduce efectos jur di -
cos debe ser noti fi cado: as el ar t. 41 i nc. 1 de l a l ey al emana. En for ma si mi l ar el ar t. 48 de
Ur uguay establ ece que toda deci si n defi ni ti va debe tambi n noti fi car se.
12.2
Ver SOTO KLOSS, Lentr e en appl i cati on de l acte admi ni str ati f, en Perspectivas del
Derecho Pblico en la Segunda Mitad del Siglo XX, t. I V, Madr i d, 1969, pp. 683 y ss., 734, 759/
761; La toma de r azn y el poder nor mati vo de l a Contr al or a Gener al de l a Repbl i ca, en La
Contralora General de la Repblica, Santi ago, Uni ver si dad de Chi l e, 1977, pp. 165 y ss., 176;
supra, t. 3, cap. I I , El acto admi ni str ati vo como pr oductor de efectos jur di cos y l as r efer enci as
de l a nota 2.19 de di cho cap tul o.
12.3
Expl i camos esta cuesti n en el t. 3, cap. I I , 2.3, La cuesti n de l a noti fi caci n. Ver
tambi n l a jur i spr udenci a ci tada en GORDI LLO (di r .), Procedimiento Administrativo..., op. cit.,
comentar i o al ar t. 11, secc. I I , 1, pp. 144-6 y notas 388-91.
12.4
GONZLEZ PREZ, Manual de Procedimiento..., op. cit, 1 ed., pp. 229-30 y 2 ed., pp. 235-6;
SOTO KLOSS, op. loc. cit.; BUJ MONTERO, MNI CA, El acto admi ni str ati vo: El ementos, en el l i br o de
FARRANDO (H.) y MART NEZ, Di r ector es, Manual de Derecho Administrativo, Depal ma, 1996, p.
199. MERTEHI KI AN, EDUARDO, nota al caso Frvega, Sal a I , RAP, 210: 165 (Buenos Ai r es, 1995);
comp. CSJN, Fallos, 288: 172, Pasik y Cia. SACI F e I , 1974; 306-2: 1670, J uan Pedro Bustos,
1984; 307-1: 321, Walter Beiral, 1985.
12.5
Regl amento naci onal , ar t. 39, i nc. b) in fine; Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 59; Cor r i entes,
272, i nc. b); La Pampa, 44, i nc. b); Mendoza, 149, i nc. b); Sal ta, 46, i nc. b) del r egl amento.
12.6
El pr i nci pi o est cor r ectamente l egi sl ado en l a l ey al emana de pr ocedi mi ento y actos
admi ni str ati vos de 1976, ar t. 41, i nc. 1; Ur uguay, 48.
sacar como consecuenci a que el parti cul ar perder, pasado ci erto ti empo, el acceso
a l a justi ci a. En esto cabe recordar l a di scusi n acerca de si el acto nace al mundo
jur di co reci n cuando es apto para produci r efectos jur di cos di rectos, l o cual
ocurre con l a noti fi caci n, o si en cambi o resul ta conceptual mente posi bl e
deci r que el acto admi ni strati vo como acto jur di co puede ya exi sti r antes de l a
noti fi caci n, si n perjui ci o de no resul tar oponi bl e respecto de l os desti natari os.
3
Nuestra posi ci n es l a i ndi cada en pri mer l ugar. Por el l o para nosotros l a di s-
cusi n carece jur di camente de sol i dez: todo acto admi ni strati vo, por defi ni ci n,
necesi ta de l a noti fi caci n para ser productor de efectos jur di cos.
4
De todas mane-
ras, al expresar l a regl amentaci n y l as l eyes que deben ser noti fi cados todos l os
actos que en al guna medi da afecten derechos subjeti vos o i ntereses l eg ti mos,
5
estn di ci endo, de otro modo, l o mi smo: que todos l os actos productores de efectos
jur di cos requi eren ser noti fi cados para exi sti r.
6
Captulo VI
AFEPTuPA A FPuE8A. HE0ID8 0E FPuE8A
I. Apertura a prueba
1. Oportunidad de efectuar la apertura a prueba
El procedi mi ento puede i ni ci arse de ofi ci o o a peti ci n de parte. En el pri mer caso
debe darse trasl ado a l a parte i nteresada, a fi n de que haga su descargo y produz-
ca l a prueba de que qui era val erse, si n ol vi dar que l a carga de l a prueba recae, en
buenos pri nci pi os aunque no en l a prcti ca, sobre l a admi ni straci n.
1
Ya vi mos
2
que el pri nci pi o de l a audi enci a debi da requi ere que l a prueba se
produzca antes de l a toma de deci si n; a fortiori, l a admi ni straci n debe expedi rse
sobre l a producci n o en su caso denegaci n de l a prueba, todo el l o con carcter
previ o a l a emi si n del acto.
3
Adems de l as razones jur di cas deben tomarse en
cuenta consi deraci ones de buena admi ni straci n. No hay di screpanci a en l a prc-
ti ca admi ni strati va en admi ti r que l a debi da audi enci a y por l o tanto l a oportuni -
dad de produci r prueba de descargo, debe exi sti r en alguna etapa del procedi mi en-
to.
4
Si n embargo, a veces dudan l os funci onari os de i nferi or jerarqu a acerca de si
*
Ver cap. VI I , 1.1, La r eal i dad; supra, t. 2, cap. I , La pr ueba de l os der echos; La pr ueba
en el der echo pr ocesal admi ni str ati vo, LL, 1996-A, 1398; A.A.V.V., Contenciosoadministrativo,
Car acas, EJV, 1995, p. 301 y ss.; ABERASTURY (H.), PEDRO y CI LURZO, MAR A ROSA, Curso de procedi-
miento administrativo, Bs. As., Abel edo-Per r ot, 1998, cap. VI I , pp. 99-111; HUTCHI NSON, TOMS,
Br eve anl i si s de l os pr i nci pi os de l a pr ueba en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, ED, 125: 850;
ANDREUCCI , CARLOS ALBERTO, Pr ueba y pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, en A.A.V.V., Procedimien-
to administrativo, Bs. As., C.A., 1998, pp. 421-31; CARRI , GENARO, Cmo estudiar y cmo argu-
mentar un caso, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1995; CUETO RA, JULI O CSAR, Una visin realis-
ta del derecho, los jueces y los abogados, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 2000, p. 159 y ss.
1.1
I ncumbit probatio qui dixit, non qui negat, r ecuer dan GARC A DE ENTERR A, EDUARDO y
FERNNDEZ, TOMS RAMN, Curso de derecho administrativo, t. I I , Madr i d, Ci vi tas, 1999, 6
a
ed.,
cap. XXI I , VI -3-C, a, p. 486.
1.2
Ver infra, t. 2., cap. I X, 10, Pr i mer pr i nci pi o: debi do pr oceso (gar ant a de l a defensa).
1.3
ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., pp. 100 y 102, 4.1; ARAUJO JUREZ, JOS, Tratado de
derecho administrativo formal, Val enci a, Venezuel a, Vadel l , 1998, 3 ed., p. 294.
1.4
Per r ot, 1965, 1
a
ed., p. 644; 5
a
ed., p. 698.
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO VI-2
es posi bl e real i zar di cha audi enci a y prueba reci n en una etapa fi nal (cuando se
trami ta el recurso jerrqui co), i ntermedi a (cuando se trami ta el recurso de
reconsi deraci n) o si , en cambi o, debe real i zrsel a ya desde l a etapa i ni ci al (antes
de tomarse deci si n al guna sobre el probl ema pl anteado, por l a autori dad que
enti ende ori gi nari amente del asunto). La cuesti n jur di ca est resuel ta por el
art. 1, i nc. f), del decreto-l ey, i gual que en el derecho espaol , La si mpl e al ega-
ci n por el i nteresado de un hecho determi nado col oca a l a Admi ni straci n en l a
al ternati va de aceptarl o como ci erto o de abri r un per odo de prueba para resol ver
l a di screpanci a en caso contrari o.
5
No est en di scusi n que para una mayor
efi ci enci a admi ni strati va l a audi enci a del i nteresado y l a apertura a prueba deben
hacerse en l a pri mera oportuni dad admi ni strati va,
6
antes de r esol ver sobr e el
fondo de l a cuesti n. Pero no ocurre as en l a real i dad, como veremos.
2. Ejemplo de expediente mal llevado por no realizarse oportunamente la
apertura a prueba
Pi nsese en un expedi ente comn:
1
el parti cul ar pi de un permi so, una autori za-
ci n, un prstamo, etc., porque se consi dera encuadrado en tal o cual art cul o de
una l ey o decreto; o i nversamente, l a admi ni straci n pi ensa apl i car una sanci n
al parti cul ar, por consi derarl o i ncurso en vi ol aci n o i ncumpl i mi ento de al guna
di sposi ci n l egal o regl amentari a. La admi ni straci n pi de i nformes a una ofi ci na,
tal vez l uego a otra; real i za si acaso una peri ci a y, previ a presentaci n ocasi onal
del i nteresado rebati endo o i ntentando rebati r l o que resul ta de l os i nformes y
peri tajes, se pasa el expedi ente al asesor l etrado. ste consi dera l o afi rmado en l os
i nformes y peri ci as y sopesando su carcter pbl i co y ofi ci al
2
frente a l as si mpl es
mani festaci ones de un parti cul ar, consi dera que l as pri meras conti enen l a verdad
de l os hechos
3
y di ctami na en consecuenci a. Sobre l a base de su di ctamen se toma
una deci si n admi ni strati va y se di cta el correspondi ente acto. El parti cul ar pre-
senta un recurso de reconsi deraci n, i nsi sti endo en puntos de hecho y de derecho.
Sal vo que sea patente el derecho del parti cul ar, se l o rechaza, de pl ano o tal vez
1.5
GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, op. loc. cit; GONZLEZ PREZ, JESS, Manual de Procedimiento
Administrativo, Madr i d, Ci vi tas, 2000, 1 ed., p. 320 y 2002, 2 ed., p. 328.
1.6
Conf. MARI ENHOFF, op. cit., 1
a
ed., p. 645; 5
a
ed., p. 698. ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., pp.
99-100. Supra, t. 2, cap. I X, 10, Pr i mer pr i nci pi o: debi do pr oceso (gar ant a de l a defensa). El
par ti cul ar ti ene el der echo de pr oduci r pr ueba tambi n ul ter i or mente, pues no hay pr ecl usi n
pr ocesal al r especto: ARAUJO JUREZ, op. cit., p. 169.
2.1
Ver nuestr o ar t. La pr ueba, op. cit.
2.2
Respecto al supuesto car cter de i nstr umentos pbl i cos que al gunos l e asi gnan, ver t. 3,
cap. VI I , Los actos admi ni str ati vos como i nstr umentos pbl i cos.
2.3
Sal vo que el i nfor me o per i ci a sea evi dentemente super fi ci al o ar bi tr ar i o, i l gi co, i r r azo-
nabl e; per o no teni endo ni nguno de esos vi ci os, el asesor l etr ado se encuentr a a veces obl i gado
a atener se a l , en ausenci a de otr os el ementos de jui ci o en contr ar i o. Esto no si gni fi ca, que
esta acti tud est l i br e de r epar os ya que en ver dad el asesor debi er a negar se a di ctami nar ,
habi endo hechos contr over ti dos o no aceptados expr esa o i mpl ci tamente por el admi ni str ado
y sol i ci tar pr evi amente l a pr oducci n de l a pr ueba.
VI-3 APERTURA A PRUEBA. MEDI OS DE PRUEBA
previ o i nforme del asesor l etrado que aconseje su rechazo; el parti cul ar i nterpone
ahora recurso jerrqui co. El recurso jerrqui co l l ega por fi n al rgano competente
para resol verl o,
4
donde l a Di recci n Asuntos Legal es, al no poder establ ecer l os
hechos con ms exacti tud que qui enes l a han precedi do y a menos que por l o
endebl e de l as afi rmaci ones y deci si ones admi ni strati vas y l o convi ncente de l os
argumentos del peti ci onante pueda resol verse favorabl emente su pedi do, debe i n-
cl i narse a aconsejar su rechazo. Si a pesar de el l o hay dudas acerca de l a exacti tud
de l a sol uci n, es posi bl e que se pase el expedi ente a l a Procuraci n del Tesoro de
l a Naci n, donde ha de ocurri r exactamente l o mi smo: que a menos que l o actuado
admi ni strati vamente sea cl aramente i nexacto, o resul te i rrazonabl e, no puede en
ri gor hacerse preval ecer l os si mpl es escri tos del parti cul ar.
3. Consecuencias prcticas de ese procedimiento defectuoso
Si n embargo, es posi bl e que el parti cul ar tenga en real i dad razn y si mpl emente
no ha podi do convencer a l a admi ni straci n porque sta no l e ha dado oportuni dad
de produci r l a prueba que l a pod a demostrar. Ahora, en el ms al to grado de l a
jerarqu a puede esperarse que a tal al tura del expedi ente, cuando se han acumu-
l ado i nformes, pases, notas, constanci as, di ctmenes de asesor as l etradas y deci -
si ones fundadas, escri tos del parti cul ar, recursos y ms di ctmenes l etrados y
deci si ones fundadas, se mande raci onal mente abri rl o a prueba? No parece i n-
comprensi bl e e i njusti fi cabl e, que despus que toda l a admi ni straci n ha actuado,
despus que se han tomado deci si ones, emi ti do di ctmenes, real i zado actuaci ones,
se vaya a averiguar cules son los hechos sobre los que versa el expediente? Y si
efecti vamente se abre a prueba el expedi ente,
1
no es otra cosa que i rrazonabl e y
estri l haber l l evado todo un expedi ente para averiguar recin al finalizar, lo que
deba considerarse de l, qu era aquello sobre lo que las decisiones y dictmenes
precedentes deban haber versado? Si al termi nar el expedi ente se advi erte que
l os hechos del caso no eran l o que dec an l os i nformes o el peri taje i ni ci al , resul ta-
r que todo fue un esfuerzo i nti l para desembocar en l a nada. El estudi o del caso
comi enza as en l a l ti ma i nstanci a, a la que precisamente no corresponda ha-
cerlo; no hay ya ahora oportuni dad de que anal i cen el caso l as i nstanci as i nferi o-
r es, que eran precisamente las que deban haberlo hecho.
4. Ejemplo de tramitacin correctamente efectuada
Si l as actuaci ones, tanto en su faz i ni ci al como en l as sucesi vas etapas que puedan
presentarse, han de versar sobre una si tuaci n de hecho que el parti cul ar afi rma
que es i nexacta, l o l gi co es que esa controversi a sobre l os hechos sea concreta y
2.4
Ver infra, cap. X, El r ecur so jer r qui co.
3.1
Gener al mente l a i ner ci a admi ni str ati va es gr ande y si no son l os pr opi os asesor es l etr a-
dos l os que r ecl aman l a aper tur a a pr ueba antes de emi ti r su di ctamen, l os funci onar i os
ejecuti vos casi nunca l a di sponen por i ni ci ati va pr opi a.
defi ni ti vamente acl arada antes de proseguir con trmite alguno en el expedi en-
te.
1
La forma de acl ararl a es abri r a prueba l a cuesti n por un per odo que puede
ser de qui nce o ms d as,
2
noti fi cando al parti cul ar de l a i ni ci aci n del trmi no
durante el cual puede ofrecer l as pruebas que consi dere perti nentes a su derecho
y proceder i nmedi atamente despus al di l i genci ami ento de l a prueba ofreci da
si empre que sta sea razonabl e y de l a que l a admi ni straci n por su parte con-
si dere oportuna. Termi nado el di l i genci ami ento de l a prueba y habi endo teni do el
parti cul ar una oportuni dad de al egar sobre l a prueba produci da, l a admi ni stra-
ci n puede segui r adel ante con el procedi mi ento, si n que exi sta ya razonabl emen-
te temor al guno de estar trabajando en fal so. El parti cul ar ya ha ofreci do su
prueba, l a ha di l i genci ado y ha argumentado sobre el l a. Ahora l a admi ni straci n
puede deci di r, con todos l os el ementos de jui ci o necesari os, cul es l a verdad de l os
hechos sobre l os cual es va a tomar l a deci si n.
Es muy posi bl e i ncl uso que el parti cul ar, ante una deci si n i ni ci al que desecha
razonada y ordenadamente sus argumentos, mostrando cmo el l os carecen de
asi dero sobre l a base de l a prueba produci da, desi sta de segui r con el fati goso
expedi ente hasta l l evarl o al Poder Ejecuti vo. Al fi n y al cabo, una cosa si mi l ar
sucede en l a justi ci a, donde ms de un l etrado o l i ti gante advi erte ya al termi nar
el jui ci o en pri mera i nstanci a que no l e asi ste razn, o por l o menos no tanta como
cre a al pri nci pi o y desi ste de l l egar hasta l a Corte Suprema. Y si el l o sucede as ,
esta oportuna apertura, ofreci mi ento, producci n y consi deraci n de l a prueba,
hace i nnecesari o recargar l uego l as etapas posteri ores con cuesti ones de hecho
dudosas o controverti das que di fi cul tan, cuando no i nuti l i zan, l os di ctmenes y
deci si ones si gui entes. En efecto, cuando el par ti cul ar pl antea el r ecur so de
reconsi deraci n y cuando ms tarde se deci de el recurso jerrqui co ya estar cl a-
ri fi cada l a si tuaci n de hecho y sol amente habr de di scuti rse sobre el derecho
apl i cabl e o l as conveni enci as de i nters pbl i co; habr pues una deci si n rpi da y
senci l l a.
Por excepci n podr a pl antearse una cuesti n probatori a en l a segunda o terce-
ra i nstanci a admi ni strati va, cuando el rgano i nferi or hubi ese denegado arbi tra-
4.1
Seal an GARRI DO FALLA, FERNANDO y FERNNDEZ PASTRANA, JOS MAR A, Rgimen J urdico y
Procedi mi ento de l as Admi ni straci ones Pbl i cas (Un estudi o de l a l ey 30/ 1992), Madr i d,
Ci vi tas, 1995, 2
a
ed., p. 297: Se ha di cho [] que el pr i nci pi o de ofi ci al i dad modul a de for ma
i mpor tante l a car ga de l a pr ueba [] en l a medi da en que (l a Admi ni str aci n) vi ene expr esa-
mente obl i gada a abr i r un per odo de pr ueba, si empr e que exi sta contr adi cci n sobr e l os
hechos; GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, op. loc. cit.; l ey espaol a, ar t. 80.2. Ver tambi n el
r efl exi vo desar r ol l o que hace DE KEMMETER, ALEJANDRO PABLO, La i mpor tanci a de l a pr ueba en el
pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, en UNI VERSI DAD AUSTRAL, Procedimiento administrativo, Buenos
Ai r es, Ci enci as de l a Admi ni str aci n, 1998, p. 400 y ss. y dems autor es ci tados en el aster i sco
i ni ci al del cap. VI I .
4.2
Se ha afi r mado tambi n que, pese a que el r egl amento cal l a sobr e l a facul tad de l a
admi ni str aci n de fi jar pl azo par a ofr ecer pr uebas, el l o no es bi ce par a que as se haga:
HUTCHI NSON, Ley Naci onal de Procedi mi entos Admi ni strati vos, t. I I , Buenos Ai r es, Astr ea,
1988, p. 176.
ri amente l a producci n de pruebas ofreci das por el parti cul ar, o cuando se hubi e-
ran produci do hechos nuevos o descubi erto pruebas desconoci das al momento de
real i zarse l a oportuna producci n de l as pruebas, o cuando el parti cul ar qui era
ampl i ar l a prueba ofreci da y produci da, o l o haga de ofi ci o l a admi ni straci n. Pero
todas estas posi bi l i dades son evi dentemente muy poco frecuentes cuando se ha
di l i genci ado ya a conci enci a toda l a prueba perti nente a l os hechos controverti dos.
5. Consecuencias prcticas de este procedimiento
As , en l ugar de pl antearse y posponerse en cada i nstanci a l a controversi a sobre
l os hechos; en l ugar de di ctarse deci si ones admi ni strati vas sobre hechos que a l o
mejor se prueba l uego que no son exactos; en l ugar de emi ti rse di ctmenes l etra-
dos sobre asuntos que no estn cl aramente especi fi cados o que estn mal pl antea-
dos en l o que a l os hechos se refi ere; en l ugar, en defi ni ti va, de hacer correr el
expedi ente i nti l mente, debe abr rsel o a prueba en l a pri mera oportuni dad en que
surjan l os hechos controverti dos y antes de dictarse decisin alguna que est
motivada sobre esa situacin de hecho. De esa forma se tendr una deci si n
i ni ci al que descansar sobre base fi rme y que habr podi do apreci ar correctamen-
te el juego de l os i ntereses pbl i cos y pri vados en el caso; se tendr l uego un
recurso claro y expeditivo, por l a mayor senci l l ez y mejor pl anteo de l as cuesti o-
nes a resol ver; se tendrn fi nal mente di ctmenes l etrados y resol uci ones o decre-
tos fi nal es que podrn di ctarse sin necesidad de laboriosos estudios del expedien-
te, sin necesidad de esfuerzos imaginativos acerca de qu es lo que efectivamente
ha ocurrido all y si n necesi dad, en suma, de derrochar ti empo y esfuerzo en
encarar probl emas que podr an veni r sol uci onados desde su i ni ci aci n.
Cuando en un procedi mi ento hay hechos que l a admi ni straci n apreci a de una
forma y el parti cul ar de otra, debe darse l a oportuni dad de ofrecer y produci r l a
prueba de que qui era val erse. Esta apertura a prueba, por un cri teri o de efi caci a
y de raci onal i zaci n,
1
debe hacerse en l a pri mera oportuni dad, antes de adoptarse
deci si n sobre el fondo.
6. Aceptacin del criterio propuesto
Este cri teri o que de antao hemos propugnado,
1
ha si do reci bi do por l a Procuraci n
del Tesoro: en ste, como en todos l os casos en que se pl antean controversi as de
hecho, se considera conveniente abrir las causas a prueba en la misma oportuni-
dad en que se produzcan las diferencias. Con el l o, a ms de garanti zarse desde
5.1
Que a veces par ecen i mposi bl es. Ver nuestr o l i br o La administracin paralela, Madr i d,
Ci vi tas, ter cer a r ei mpr esi n, 2001; BI DART CAMPOS, GERMN J., Cuando l a bur ocr aci a se i nsubor -
di na, LL, 2000-C, 544, p. 5; CNPenal Econmi co, Sal a B, Agroplatina S.A., LL, 2000-B, 51
(1999).
6.1
Nuestr o ar t. La aper tur a a pr ueba en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, apar eci do en l a
RAP, 1: 45 (Buenos Ai r es, I NAP,1961).
un pri nci pi o el derecho de defensa del admi ni strado, se l ograr una mayor
raci onal i zaci n y efi caci a en l os trmi tes admi ni strati vos, dado que l os funci ona-
ri os que deban expedi rse di spondrn de una i nformaci n compl eta.
Ese proceder es asi mi smo aconsejabl e por razones de econom a procesal ya
que, acl aradas l as cuesti ones de hecho pl anteadas en l a mi sma i nstanci a en que
tengan l ugar l as di vergenci as, l os di ctmenes y resol uci ones que se produzcan y
adopten a posteriori, se fundamentarn en bases ms sl i das y por l o tanto, es
facti bl e que en muchos casos sean consenti dos evi tndose trmi tes y recursos que
no si empre resul tarn i ndi spensabl es al escl areci mi ento de l os probl emas pl an-
teados.
2
El cri teri o que sostuvi mos y ven a preconi zado por GONZLEZ PREZ
3
ha si do
tambi n aceptado por MARI ENHOFF
4
y ESCOLA,
5
entre otros. El art. 46 de l a regl a-
mentaci n no i ndi ca expresamente en qu momento ha de resol verse l a apertura
a prueba, sal vo por l a i ndi caci n de que ha de hacerse tanto de ofi ci o como a pedi do
de parte. Si n embargo, l a cuesti n ha de consi derarse resuel ta ex ante por el i nc.
f) del art. 1 del decreto-l ey 19.549/72, que al establ ecer l a obl i gaci n de l a admi -
ni straci n de o r antes al i nteresado (ap. 1) y de produci r l a prueba perti nente
(ap. 2) y luego tomar en cuenta en l a deci si n l as pri nci pal es cuesti ones debati -
das y probadas (ap. 3), si enta entonces el pri nci pi o de que esta audi enci a y todo l o
que el l a i mpl i ca i ncl ui da l a producci n de l a prueba y su argumentaci n, debe
hacerse antes de emi ti r actos que puedan l esi onar derechos o i ntereses de l os
admi ni strados.
6
En l a prcti ca, si n embargo, l a admi ni straci n no l o hace. Es el
parti cul ar qui en, con el aporte de prueba produci da pri vadamente, debe l l enar ese
vac o
7
y puede segui rl o haci endo hasta antes de i ni ci ar l a v a judi ci al
8
y, eventual -
mente, aun despus.
9
6.2
6.3
GONZLEZ PREZ, JESS, El procedimiento administrativo, Madr i d, Abel l a, 1964, p. 469;
Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, op. cit., 4
a
ed., pp. 689-90; Manual de
Procedimiento..., op. cit, 1 ed., p. 321 y 2 ed., p. 329.
6.4
MARI ENHOFF, op. cit., p. 644; 1995, 5 ed., p. 698: l o pl ausi bl e es abr i r a pr ueba l o cuesti ona-
do en el expedi ente en l a pr i mer aopor tuni dad en que sur jan l os hechos contr over ti dos: esto
ti ende a l a efi caci a admi ni str ati va y al mayor r espeto haci a el der echo del admi ni str ado.
6.5
ESCOLA, JORGE, Tratado terico prctico de los recursos administrativos, Buenos Ai r es,
Depal ma, 1967, p. 305. Comp. FRANCO SOBRI NHO, op. cit., p. 176.
6.6
Ms aun, debe ser l o al comi enzo del pr ocedi mi ento. Tanto es el l o as que BERTI , GI ORGI O,
Manuale di interpretazione costituzionale, Padua, CEDAM, 1994, 3 ed., p. 314, compar a el
i ni ci o del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo al i ni ci o de un pr oceso judi ci al con una demanda: hacen
fal ta l os pr esupuestos jur di cos y fcti cos, hay que l l egar a l a r eal i dad sustanci al , par a no
tener un i nti l i ni ci o del pr ocedi mi ento (op. cit., p. 315).
6.7
Ver i nfra, 7, Pr oducci n i nfor mal de l a pr ueba, 19.2, I nfor mes de per sonas no
estatal es, 22.7, La or al i dad del testi moni o, 22.8, Pr ueba testi moni al pr oduci da por escr i -
to?, 26.2, Pr ocedi mi ento for mal o i nfor mal y cap. VI I , 10.1, Pr oducci n pr i vada de l a
pr ueba; supra, t. 2, cap. I , 3.5, Pr oducci n pr i vada de l a pr ueba.
6.8
En i gual senti do l a l ey venezol ana y ARAUJO JUREZ, op. cit., p. 294.
6.9
Con l as l i mi taci ones emp r i cas que expl i camos en el cap. I del t. 2.
II. Modalidad de la apertura a prueba
7. Produccin informal de la prueba
Lo expuesto, no excl uye l a i nformal producci n de prueba por el admi ni strado en
cual qui er oportuni dad, v. gr. a travs de l a producci n pri vada de l a prueba, pues
puede ocurri r que l a admi ni straci n rechace, u omi ta ordenar, toda prueba que no
sea documental . Bueno es recordar l a conveni enci a de proceder con el m ni mo de
formal i smos, que son tan estri l es para el i nters pbl i co como para l a propi a
admi ni straci n y perni ci osos para el i ndi vi duo. Por el l o es habi tual afi rmar que
en el procedi mi ento admi ni strati vo i mpera el pri nci pi o de l a fl exi bi l i dad probato-
ri a,
1
o ms aun del anti formal i smo.
2
En cuanto a l a producci n de l a prueba co-
rrespondi ente a l a admi ni straci n, el l a puede ser efectuada por l os mi smos rga-
nos i nferi ores que trami tan el recurso, o tambi n, si n duda, por l a autori dad
superi or que debe deci di r;
3
en este l ti mo caso tendr amos i nmedi aci n en el pro-
cedi mi ento, pero consti tuye un caso rel ati vamente raro. Tambi n puede produci r-
se l a prueba de l a admi ni straci n a travs de cual qui er otra autori dad admi ni s-
trati va a l a cual se l e encargan o del egan l os actos de i nstrucci n que fueren
necesari os,
4
aunque con l os debi dos recaudos de ci taci n y control de l os i nteresa-
dos.
5
En l o que se refi ere a l a prueba del admi ni strado, se ha i do general i zando
l ti mamente l a prcti ca de produci rl a pri vadamente e i ncorporarl a
6
en for ma
documental al expedi ente, sujeto desde l uego a su confrontaci n o nueva produc-
ci n en caso necesari o.
7
As p. ej. el parti cul ar aporta una decl araci n escri ta, o un
7.1
P. ej. RONDN DE SANSO, HI LDEGARD, El procedimiento administrativo, Car acas, EJV, 1976, p.
97: el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo [...] r echaza l a r i gi dez y el her meti smo del pr oceso ci vi l en
mater i a de pr uebas; CASSAGNE, JUAN CARLOS, Acer ca de l a conexi n y di fer enci as entr e el
pr ocedi mi ento admi ni str ati vo y el pr oceso ci vi l , LL, 1990-C, 967.
7.2
ARAUJO JUREZ, op. cit., p. 131; ENTRENA CUESTA, RAFAEL, Curso de derecho administrativo,
Madr i d, 1965, p. 246, su anti for mal i smo. A ni vel de teor a gener al del der echo son fundamen-
tal es l os tr abajos del l i br o de TANZI , ARI STI DE, L' Antiformalismo giuridico, Mi l n, Cor ti na, 1999.
7.3
GI ANNI NI , MASSI MO SEVERO, La giustizia amministrativa, Roma, 1966, p. 52. Un caso especi al
es aqul en el cual el r gano autor de un acto i mpugnado jer r qui camente, fuer a l mi smo
r gano i nstr uctor del r ecur so i nter puesto contr a su pr opi o acto: nosotr os consi der amos i nad-
mi si bl e esta sol uci n, por que atenta contr a l a i mpar ci al i dad del pr ocedi mi ento, per o el l a ha
si do admi ti da excepci onal mente, en nuestr a pr cti ca, cuando se i mpugnan por r ecur sos jer r -
qui cos actos de un secr etar i o de Estado.
7.4
7.5
I nfra, cap. VI I , 10, Pr oducci n concr eta de l a pr ueba. Modal i dades y 11, Contr ol de l a
pr ueba.
7.6
El momento de l a i ncor por aci n es, i deal mente, antes de l a deci si n, per o el l o no i mpl i ca
que se pi er da el der echo de hacer l o poster i or mente. Conf. ARAUJO JUREZ, op. cit., p. 169.
7.7
Par a MORELLO, AUGUSTO MARI O esta posi bi l i dad del tr mi te admi ni str ati vo podr a i ncl uso ser
i ncor por ada en el pr oceso judi ci al , como desar r ol l a en Exper i enci as del pr ocedi mi ento admi -
ni str ati vo que pueden contr i bui r al mejor ami ento del pr oceso ci vi l , LL, 1987-A, 1097: l a
r eal i zaci n de l a pr ueba por esta for ma no sl o agi l i zar a notabl emente al pr oceso judi ci al ci vi l ,
ahor r ndol e costos, ti empo y espaci o, si no que adems gener ar a una docenci a de cooper aci n
[] que coadyuvar an a su si mpl i fi caci n. I gual mente, acer ca de l as pr escr i pci ones espec fi cas
en tor no a l a pr ueba pr i vada, ver CASSAGNE, op. ult. cit., p. 967, esp. p. 974.
documento tcni co o peri ci a produci do especi al mente para el expedi ente de que se
trata, o un i nforme de otra reparti ci n pbl i ca naci onal , provi nci al o muni ci pal , o
de enti dades pbl i cas no estatal es o pri vadas.
8
En estos casos, si bi en no ha exi s-
ti do stricto sensu l a formal i dad exacta de l a prueba testi moni al , peri ci al , etc.,
respecti vamente, de todos modos l a admi ni straci n puede apreci ar conforme al
pri nci pi o general de val oraci n de l as pruebas su fuerza de convi cci n y en caso de
esti marl o conveni ente puede l l amar al fi rmante a rati fi carse, dar ampl i aci ones o
acl araci ones, etc., o recabar nuevos i nformes de l as enti dades que l os han bri nda-
do di rectamente a pedi do del parti cul ar.
9
En el procedi mi ento i mposi ti vo, el art.
174 de l a l ey 11.683, t.o. 1998, establ ece que Las di l i genci as de prueba se trami -
tarn di recta y pri vadamente entre l as partes o sus representantes y su resul tado
se i ncorporar al proceso, norma sta que hasta ahora no ha si do sufi ci entemen-
te aprovechada por l as partes i ntervi ni entes.
10
En ambos casos, esti mamos que l a uti l i zaci n por l os i ndi vi duos del mtodo de
producci n pri vada de l a prueba agi l i za notabl emente el procedi mi ento admi ni s-
trati vo, ahorrando costo y ti empo tambi n a l a admi ni straci n. Si rve por tanto
i gual mente al i nters pbl i co y de l a admi ni straci n como al del parti cul ar; el
contral or de l a admi ni straci n no queda excl ui do pues sta ti ene si empre, desde
l uego, l a oportuni dad de hacer produci r nuevamente l a prueba cuya fuerza de
convi cci n no l e sati sfaga sufi ci entemente o respecto de cuya producci n abri gue
fundadas y razonabl es dudas.
8. Produccin de informes previamente a la eventual apertura a prueba
En este senti do, puede recordarse que a veces es l a mi sma admi ni straci n l a que
da un sesgo i nformal a l a producci n de l a prueba, para que el l o redunde en una
mayor agi l i dad del trmi te y faci l i dad de defensa del parti cul ar.
Se ha resuel to en al gunas oportuni dades, p. ej., ordenar de ofi ci o l a producci n
de al gunos i nformes fal tantes en l as actuaci ones, no habi ndose aun abi erto a
prueba el recurso y dar trasl ado de tal es i nformes al i nteresado, para que, si ste
expresamente l o sol i ci te, se abra a prueba formal mente el recurso. Esta forma de
encarar l a apertura a prueba, fl exi bl e y ori gi nal , ha si do propuesta en l os si gui en-
tes trmi nos: Ahora bi en, para di l uci dar l as cuesti ones de hecho antes determi -
nadas ser a necesari o abri r a prueba el recurso.
7.8
Ampl i ar infra, 22.7, La or al i dad del testi moni o y cap. VI I , 10.1, Pr oducci n pr i vada
de l a pr ueba.
7.9
Lo que no se puede hacer es pr esci ndi r del esfuer zo pr obator i o y avanzar en l a teor a,
desconectada del caso, pues se r ecaer en l os for mal i smos del pasado. Ver TANZI , ARI STI DE (a
car go de) L' antiformalismo giuridico, Mi l n, Cor ti na, 1999, esp. TREVES, RENATO, L' esper i enza
gi ur i di ca, en el mi smo l i br o, p. 81 y ss. Nos r emi ti mos al cap. I del t. I y cap. I del t. 2.
7.10
FREYTES l a consi der en sus or genes l etr a muer ta aun cuando el pr ocedi mi ento er a
i nfor mal , en Nueva r efor ma de l a l ey de pr ocedi mi ento tr i butar i o. Exposi ci n y comentar i o
de l a l ey n. 20.626, Derecho Fiscal, XXI I I : 753, 780, a qui en r ecuer dan GI ULI ANI FONROUGE y
NAVARRI NE, Procedimiento Tributario, Buenos Ai r es, Depal ma, 1997, 6 ed., p. 717 y ss.
Si n embargo, como l a i nformaci n tcni ca produci da al respecto en el expe-
di ente no es todo l o compl eta que el caso requi ere, consi dero conveni ente que con
carcter previ o, se remi tan l as actuaci ones a [...] a fi n de que por i ntermedi o de
l as dependenci as tcni cas competentes se expi da sobre l os puntos i ndi cados. Una
vez que l a Reparti ci n al udi da produzca l a i nformaci n requeri da en el pl azo que
se fi jara al efecto, corresponder a que en l a Secretar a de Estado de [...] se corri era
vi sta de aquel l a a l a recurrente, a fi n de que dentro del trmi no que se l e acuer-
da produzca l as al egaci ones que consi dere perti nentes. En su caso y si as l o
sol i ci tare el recurrente, en aquel l a oportuni dad corresponder abri r a prueba el
recurso sobre l os puntos i ndi cados ms arri ba.
1
9. Quin dispone la apertura a prueba
Si bi en, como ya qued di cho, pueden ofrecerse y produci rse pruebas de manera
i nformal y si n una di sposi ci n expresa en ese senti do, tambi n puede di sponerse
medi ante un acto concreto l a formal apertura a prueba de l as actuaci ones. En el
caso de l a apertura a prueba dentro del trmi te del recurso jerrqui co, esta deci -
si n es tradi ci onal mente de competenci a del mi ni stro o del secretari o de Estado;
1
en los dems casos la decisin corresponde a la autoridad que se encuentre facultada
para di ri gi r el trmi te del expedi ente: exi sti endo i nstructor, a ste l e toca hacer-
l o.
2
Esta cuesti n repl antea el tema de l a i nexi stenci a de funci onari o al guno res-
ponsabl e de l a di recci n del procedi mi ento en l os recursos admi ni strati vos y tam-
bi n de l a ya hoy excesi va concentraci n de actos meramente procedi mental es
para l a fi rma del mi ni stro o secretari o de Estado correspondi ente. Una forma de
resol ver ambos probl emas de manera si mul tnea ser a l a de di ctar normas en
cada mi ni steri o, del egando o desconcentrando en l as di recci ones de asuntos jur di -
cos, en materi a de recursos admi ni strati vos, l a di recci n del procedi mi ento y l a
consi gui ente adopci n de todas l as medi das de trmi te que correspondan.
10. La apertura a prueba y la fijacin de los hechos a probarse
Dado el pri nci pi o de ampl i tud que i mpera en cuanto al ofreci mi ento y producci n
de pruebas por parte del i nteresado, ser a jur di camente i nadmi si bl e que el acto
que di spone l a apertura a prueba pretendi era l i mi tar a priori cul es ser n l os
hechos o ci rcunstanci as sobre l os que debe produci rse l a prueba. Si n embargo,
consi deramos conducente a un mejor ordenami ento del procedi mi ento tanto en l o
que hace a l a defensa del i nteresado como a l a efi caci a de l a deci si n admi ni stra-
ti va, el que se adopte en esta oportuni dad un cri teri o si mi l ar aunque no i gual
al que se si gui en al gunos procedi mi entos especi al es, p. ej. el i mposi ti vo. En ste,
8.1
PTN, Dictmenes, 79: 87, en r azonami entos que se encuentr an vi gentes.
9.1
Decr . 7520/44, ar t. 8, PTN, Dictmenes, 81: 282; 85: 247; MARI ENHOFF, op. cit., 5
a
ed., p. 761.
9.2
Conf. GONZLEZ PREZ, El procedimiento administrativo, op. cit., p. 470; Manual de Proce-
dimiento..., op. cit., 1 ed., p. 321 y 2 ed., p. 329; Comentarios, op. cit., p. 684.
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO VI -10
en efecto, l a l ey 11.683
1
preve a
2
en su art. 169 el acuerdo de l as partes acerca de:
el conteni do preci so y natural eza de l a materi a en l i ti gi o, l as cuesti ones previ as
cuya deci si n pondr a fi n al l i ti gi o o permi ti r a resol verl o eventual mente si n nece-
si dad de prueba y l os hechos que se tengan por reconoci dos
3
de l o que se des-
prende tambi n, como es obvi o, l os puntos concretos de di vergenci a en cuanto a
l os hechos. No obstante l a supresi n al udi da, se trata en cual qui er caso del nor-
mal ejerci ci o de l as facul tades i nstructori as del tri bunal , l i bradas a l a vol untad
del rgano juri sdi cci onal o a l a i ni ci ati va de l as partes. Esta posi bi l i dad de acuer-
do no si gni fi ca que deba transi gi rse sobre puntos [...] de hecho si no, ni camente,
que su fi nal i dad es faci l i tar l a tarea de juzgar.
4
En senti do si mi l ar, ser a pruden-
te que el rgano que di spone l a apertura a prueba: a) en caso de ser l e facti bl e,
ci tara a l a parte i nteresada para di scuti r verbal mente l os puntos sobre l os que
habr de versar l a prueba pri nci pal mente (no excl usi vamente); o l os puntos sobre
l os que no ser necesari o prueba, por constarl es a l a admi ni straci n o al admi ni s-
trado; b) en el evento de no poder hacerl o, i ndi car de todos modos en el acto por el
que di spone l a apertura a prueba, cul es son l os hechos sobre l os que l a admi ni s-
traci n estar a i nteresada en conocer l a prueba que pueda produci r l a parte. Este
ti po de ori entaci n o de sugerenci a pues no otro carcter puede jur di camente
tener puede ser ti l para l a admi ni straci n y el admi ni strado ya que puede
ubi car a este l ti mo acerca de cul es son l os hechos que l e preocupan a l a admi -
ni straci n y produci r entonces prueba sobre el l os. El l o si rve tanto a una mejor
defensa del i nteresado como a una mayor efi ci enci a admi ni strati va ya que el ad-
mi ni strado no produci r de tal manera pruebas que compl i carn i nnecesari a-
mente el procedi mi ento. Val e de todos modos l a pena rei terar una vez ms que l a
admi ni straci n no est facul tada para limitar l os hechos sobre l os que el parti cu-
l ar puede ofrecer y produci r prueba ya que no puede conocer sobre qu hechos
fundar el recurrente su al egato y mal puede entonces anti ci parse a l y predeter-
mi nar el objeto de l a prueba. No deben confundi rse, entonces, l os hechos que l a
admi ni straci n consi dera a priori rel evantes para tomar su deci si n (sobre l os
que, entonces, sugi ere l a producci n de prueba al parti cul ar) y l os hechos no con-
si derados a priori rel evantes por el l a, pero que pueden serl o para el parti cul ar y
cuya producci n no puede entonces denegarse.
5
La di sti nci n es vl i da en el dere-
cho espaol , cuya l ey de procedi mi ento admi ni strati vo pudi era dar pi e a l a tesi s
contrari a,
6
pero que ha si do i nterpretada en el senti do de que el i nteresado puede
10.1
T.o. por el decr . 821/98 (B.O. del 20/07/1998).
10.2
La l ey 25.239 susti tuy este ar t., supr i mi endo l o destacado en nuestr o texto.
10.3
El l o, sujeto a l o que deci di er a el vocal i nstr uctor acer ca del tr mi te a i mpr i mi r a l a causa.
10.4
As l o consi der ar on GI ULI ANI FONROUGE, CARLOS M. y BELLO, JUAN E., Procedimiento imposi-
tivo, Buenos Ai r es, 1963, p. 225, en opor tuni dad de comentar el vi ejo ar t. 139 de l a l ey 11.683,
que guar daba al guna anal og a con el 169, t.o. 1998 (decr . 821/98).
10.5
Comp. ESCOLA, op. cit., p. 304. Ver infra, cap. VI I , 6, El gobi er no de l a pr ueba no debe
tr ansfor mar se en un pr ejuzgami ento; 19, La pr ueba de confesi n del sumar i ado.
10.6
As ESCOLA, op. cit., p. 304, equ vocamente a nuestr o entender . Ver l a nota si gui ente.
VI -11 APERTURA A PRUEBA. MEDI OS DE PRUEBA
l i bremente proponer l a prcti ca de l as pruebas conducentes a acredi tar l a certeza
de l os hechos que l consi dere rel evantes.
7
10.1. Apertura a prueba para probar determinadas cuestiones de hecho
En al gunas si tuaci ones no necesari amente corresponde abri r un sl o per odo pro-
batori o para acredi tar todos l os hechos: puede tambi n abri rse a prueba el expe-
di ente para acredi tar determi nada ci rcunstanci a concreta que l a admi ni straci n
establ ece como necesari a en el estado en que se encuentre el procedi mi ento. Esto
puede ser necesari o cuando l a si tuaci n es cambi ante, o el tema ti ene di versas
facetas, o se ha resuel to l i mi tar el anl i si s de l a cuesti n a uno de sus aspectos,
si n perjui ci o de entrar ms adel ante a consi derar otros.
11. La apertura a prueba, constituye una facultad discrecional?
Cuando el recurrente sol i ci ta l a apertura a prueba, el as di sponerl o consti tuye
una obligacin de l a admi ni straci n. La regl amentaci n no trata el punto en l a
apertura a prueba, pero el l o queda resuel to por el art. 1 del DL que l e crea l a
obl i gaci n de respetar el derecho de defensa, i ncl ui do ofrecer prueba y que el l a se
produzca. Si el parti cul ar ti ene el derecho a que l a prueba se produzca, es enton-
ces i ndi scuti bl e, como l gi ca e i nel udi bl e consecuenci a que corresponde a l a admi -
ni straci n l a contraparti da del deber jurdico de produci rl a.
1
Este cri teri o vi ene
tambi n de antao reconoci do y as en un caso en que no se hab a hecho l ugar
ori gi nal mente a una sol i ci tud en tal senti do, se expres con toda cl ari dad l o
si gui ente:Consi dero que l a acti tud asumi da por l a admi ni straci n es i nconve-
ni ente por cuanto es i ndudabl e que, de pl antearse una acci n judi ci al con rel aci n
al caso que nos ocupa, l as pruebas sern en defi ni ti va l as que fundamentarn l a
procedenci a de l o peti ci onado en esa i nstanci a. Por el l o, previ o a resol ver en defi ni -
ti va el caso pl anteado debe drsel e al recurrente l a oportuni dad de produci r l a
prueba que consi dere perti nente.
2
En otras oportuni dades se seal que i ncl uso
aunque se consi derara que l a atri buci n de abri r a prueba el recurso es una facul -
tad di screci onal , de cual qui er modo no debe confundi rse esa di screci onal i dad con
l a arbi trari edad que podr a si gni fi car l a negati va a reci bi r toda prueba.
3
Con l o
cual l a sol uci n si gue si endo en buenos pri nci pi os l a mi sma.
No puede l a admi ni straci n negarse a reci bi r l as pruebas que el parti cul ar
qui ere proponer para su defensa, di sponi endo al efecto l a perti nente apertura a
prueba. GONZLEZ PREZ sosti ene que si l a admi ni straci n deci de no abri r a prue-
ba el recurso debe entonces atenerse a l o mani festado por el i nteresado. Ha soste-
10.7
VI VANCOS, Comentarios a la ley de procedimiento administrativo, Bar cel ona, 1959, p. 144.
11.1
Ampl i ar supra, t. 2, cap. I I , Der echos de i nci denci a col ecti va, y I I I , El der echo subjeti vo
en el der echo de i nci denci a col ecti va.
11.2
11.3
PTN, Dictmenes, 98: 184; 90: 196.
ni do que Es i ndudabl e que en el supuesto de que l a admi ni straci n no haga uso
de esta facul tad debe pasar por l os hechos al egados por l os i nteresados.
4
Pues en
defi ni ti va, no puede su propi a negl i genci a recaer sobre el admi ni strado que es
ajeno total mente a el l a. Es una apl i caci n el emental de l a doctri na de l os actos
propi os y del pri nci pi o de buena fe, confi anza debi da o l eg ti ma, etc. Seal a
VI VANCOS que l a Admi ni straci n tendr l a facul tad de decl arar que no ha l ugar a
reci bi r el expedi ente a prueba, en el caso de que [] tenga por ci ertos l os hechos
al egados.
5
Pero una cosa es l a teor a y otra l a real i dad, como si empre. La admi -
ni straci n, en este como en otros supuestos, es en cambi o en extremo renuente a
abri r formal mente a prueba y ms aun l o es, al extremo de l a parl i si s, para
tomar decl araci ones testi moni al es fuera del mbi to de un sumari o, peri ci as, etc.
En l a prcti ca, no queda otra sol uci n que produci r pri vadamente l a prueba y
aportarl a como i nstrumental al expedi ente admi ni strati vo, ofreci endo su produc-
ci n ofi ci al . Si no l e hacen l ugar, al menos i ncorpor l a documental al expedi ente
y queda como constanci a y sustento de su versi n de l os hechos.
12. La declaracin de puro derecho
A veces l a admi ni straci n, en l ugar de di sponer l a apertura a prueba, consi dera
que no hay hechos controverti dos y decl ara que l a cuesti n es de puro derecho.
Este ti po de deci si ones pl antea dos probl emas de di sti nta natural eza: a) si l a reso-
l uci n es o no i l eg ti ma y b) cmo se l a i mpugna. En l o referente al pri mero, es
cl ara l a concl usi n de que l a decl araci n de puro derecho es i mprocedente si hay
hechos controverti dos por el recurrente y ste pi de l a apertura a prueba, pues en
tal caso l a decl araci n de puro derecho i mporta pri var a l a recurrente en forma
arbi trari a de medi os de descargo cuyo empl eo no puede serl e vedado si n l esi onar l a
garant a de defensa que consagra el art. 18 de l a Consti tuci n.
1
13. I mpugnacin de la declaracin de puro derecho
Es cl aro que l a decl araci n de puro derecho de l as actuaci ones consti tuye un acto
admi ni strati vo productor de efectos jur di cos di rectos y que afecta derechos subje-
11.4
GONZLEZ PREZ, El procedimiento..., op. cit., p. 468; Comentarios, op. cit., p. 683; Ma-
nual..., op. cit., 1 ed., p. 323 y 2 ed., p. 331; ENTRENA CUESTA, op. cit., p. 596; GARRI DO FALLA y
FERNNDEZ PASTRANA, op. cit., p. 297. Las l egi sl aci ones por l o gener al expr esan el pr i nci pi o enun-
ci ando que Cuando l a admi ni str aci n no tenga por ci er tos l os hechos al egados por l os i nter e-
sados [...] el i nstr uctor del expedi ente acor dar l a aper tur a de un per odo de pr ueba. BACACORZO,
GUSTAVO, Ley de procedimientos administrativos, Li ma, Gaceta Jur di ca Edi tor es,1996, 11 ed.,
pp. 140-1, comentar i o al ar t. 76; el pr obl ema, emper o, es entr e nosotr os La i nexi stenci a de un
r esponsabl e del pr ocedi mi ento, cap. VI I I , 1.2. FRUGONE SCHI AVONE, HCTOR, Pr i nci pi os funda-
mental es del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, en Procedimiento administrativo, de PRAT, MARTI NS,
BRI TO, FRUGONE SCHI AVONE y CAJARVI LLE PELUFFO, Montevi deo, ACALI Edi tor i al , 1977, p. 30; BRI TO,
MARI ANO R., Rgi men di sci pl i nar i o, en el mi smo l i br o, pp. 129-133.
11.5
12.1
PTN, Dictmenes, op. cit., 98: 184, 187.
ti vos del i mpugnante; as l o hab a resuel to l a Procuraci n del Tesoro de l a Na-
ci n.
1
La cuesti n en l as normas hoy vi gentes es si ha de consi derarse un acto
productor de efectos jur di cos de mero trmi te, caso en el cual sl o puede ser
atacado por el recurso de reconsi deraci n, o si en cambi o puede ser asi mi l ado a un
acto que i mpi de total mente l a trami taci n del recl amo o pretensi n del admi ni s-
trado, caso en el cual puede tambi n ser i mpugnado por l os dems recursos admi -
ni strati vos, parti cul armente jerrqui co y de al zada.
Consi deramos que l a segunda debe ser l a sol uci n a aceptarse, porque si el
parti cul ar mani fi esta que hay hechos controverti dos y expone cul es son y l a
admi ni straci n en cambi o afi rma que no hay controversi a al guna y decl ara l a
cuesti n de puro derecho, el l o i mpi de en forma absol uta l a trami taci n til del
recl amo del parti cul ar, i nhi be mani fi estamente el curso eficaz de l a di scusi n de
su pretensi n o recurso. Las mi smas razones que expusi mos l argamente al co-
mi enzo de este cap tul o sobre por qu no debe conti nuarse con l a trami taci n de
un asunto si n abri r a prueba,
2
habi endo hechos controverti dos, nos i ncl i nan por l a
tesi s de que no ti ene senti do prcti co al guno conti nuar en tal es condi ci ones el
trmi te. A l os efectos real es el recl amo o pretensi n del parti cul ar ha quedado
total mente i mpedi do de conti nuar ti l mente y por el l o ha de admi ti rse l a i mpug-
naci n de un acto de esta ndol e por recurso jerrqui co y de al zada, adems de
reconsi deraci n, etc.
14. La iniciacin de un sumario como caso especial de apertura a prueba
Hasta aqu nos hemos estado refi ri endo a l a apertura a prueba como el emento de
l a defensa del i nteresado en el senti do de que ste pueda produci r l a prueba de
descargo que crea conveni ente. Si n embargo, exi ste un caso parti cul ar por consi -
derar, que es el de l os sumari os, con rel aci n a l os funci onari os pbl i cos.
La l ey 25.164
1
no i mpone el secreto del sumari o hasta que est reuni da l a
prueba de cargo, ni que sl o entonces se d vi sta al sumari ado para que produzca
su prueba y haga su defensa. Al contrari o, se remi te a l a regl a consti tuci onal de l a
transparenci a y publ i ci dad.
2
Es l a correcta deci si n consti tuci onal , que no puede
ser al terada por v a regl amentari a. En efecto, al i mpedi r de hecho el control de l a
13.1
PTN, Dictmenes, op. cit., 98: 186 vta., en que se hi zo r efer enci a a l o que sostuvi r amos
en l a pr i mer a edi ci n de esta obr a, p. 176 y a nuestr a I ntroduccin al derecho administrativo,
Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1966, p. 291, ar t. 362 y nota. Se tr ata de nuestr o Pr oyecto de
cdi go admi ni str ati vo de 1964. El punto l o hemos tr atado con mayor detal l e en el t. 3, cap. I I ,
3, Los efectos jur di cos no necesi tan ser defi ni ti vos.
13.2
Ver supra, secci n I , Aper tur a a pr ueba, 1, Opor tuni dad de efectuar l a aper tur a a
pr ueba, 2, Ejempl o de expedi ente mal l l evado por no r eal i zar se opor tunamente l a aper tur a a
pr ueba y 3, Consecuenci as pr cti cas de ese pr ocedi mi ento defectuoso.
14.1
Ley mar co de r egul aci n del empl eo pbl i co naci onal , B.O, 08-X-1999.
14.2
Pr i nci pi os que r i gen toda l a car r er a admi ni str ati va bsi ca y l as espec fi cas que deber n
contempl ar l a apl i caci n de cr i ter i os que i ncor por en l os pr i nci pi os de tr anspar enci a, publ i ci dad
y mr i to en l os pr ocedi mi entos, segn l o pr escr i be el segundo pr r afo del ar t. 8 de l a l ey mar co
de r egul aci n del empl eo pbl i co naci onal .
pr oducci n de l a pr ueba admi ni str ati va, tor na i l usor i a toda defensa que el
sumari ado pueda i ntentar despus, cuando se han desvaneci do l as posi bi l i dades
real es de repreguntar a l os testi gos, control ar l a correcci n de l as preguntas he-
chas, etc.
3
Por el l o consi deramos que l a reserva del sumari o es no sl o i nconsti tu-
ci onal si no tambi n i l egal ante l a l ey 25.164 y acarrea l a nul i dad del procedi mi en-
to desde su entrada en vi genci a. Cl aro est, no somos muy opti mi stas acerca del
probabl e andami ento de esta perspecti va, en sede admi ni strati va o juri sdi cci onal
y menos aun l egi sl ati vamente.
Si bi en estos pri nci pi os no han si do hasta ahora receptados en l a teor a ni en l a
prcti ca argenti nas, se ha tratado si n embargo, al menos de rodear de al gunos
recaudos m ni mos a esa prueba de cargo que se hace si n l a parti ci paci n ni el
control y por l o tanto l a defensa del sumari ado. Entre tal es recaudos m ni mos
fi gura el que l a apertura de un sumari o sl o puede ser di spuesta por acto admi ni s-
trati vo fundado y previ o di ctamen jur di co, emanado de un mi ni stro o secretari o
de Estado.
4
Asi mi smo debe desi gnarse desde el comi enzo un funci onari o persona-
l i zado para que, actuando como secretari o, tenga bajo su responsabi l i dad di recta y
excl usi va l l evar en forma i mparci al e i ndependi ente el control y autenti caci n de
l os actos de prueba.
5
Estas exi genci as, cuya vi ol aci n ha de ser consi derada como
causal de nul i dad,
6
ti enden a l ograr que l a preparaci n de esa prueba de cargo se
haga al menos con al guna formal i dad y control tanto del sumari ado (por el pri nci -
pi o del art. 1 del decreto-l ey 19.549/72, apl i cabl e por l a l ey 25.164) como de l a
admi ni straci n. Esto se l ogra dando al acto i ni ci al de apertura del sumari o l a
caracter sti ca de requi si to sine qua non a ser real i zado por una autori dad de l a
jerarqu a i ndi cada y desi gnando un funci onari o espec fi camente responsabl e de
l os aspectos formal es del trmi te, en cuanto a su autenti ci dad e i mparci al i dad.
14.3
Ver tambi n APESTEGU A, CARLOS A., Sumarios administrativos, Buenos Ai r es, Edi ci ones
La Rocca, 1998, p. 113 y ss.
14.4
PTN, Dictmenes, 80: 145; 91: 62, etc., no son ter mi nantes, como par a afi r mar l a exi sten-
ci a de una r egl a, per o han r esuel to casos confor me l o que se r ecoge en el texto. Se ha di cho que
l os empl eados de una enti dad descentr al i zada, que son nombr ados por l as autor i dades super i o-
r es de sta, (l as que asi mi smo ti enen el poder de separ ar l os de sus car gos por r azones di sci pl i -
nar i as) deben ser sumar i ados por di sposi ci n de tal es autor i dades (op. cit., 91: 62); per o que el
sumar i o que se i ni ci e contr a esas mi smas autor i dades que son desi gnadas por el Poder Ejecu-
ti vo, sl o puede ser abi er to por l mi smo y ni si qui er a por el secr etar i o de Estado (op. loc. cit.);
que un secr etar i o de Estado no puede conval i dar un sumar i o i ni ci ado en base a una di sposi ci n
que se pr epar en tal senti do par a que l l a fi r mar a, per o que no fi r m, di ci ndose entonces
que tal acto i nexi stente no pudo dar base jur di ca al sumar i o y er a adems i nconfi r mabl e (op.
cit., 99: 115). La concl usi n que enunci amos en el texto r efl eja a nuestr o senti r el entendi -
mi ento gener al de que debe ser una autor i dad super i or l a que di sponga l a i ni ci aci n de un
sumar i o y que esta atr i buci n no l e cor r esponde a funci onar i os de jer ar qu a medi ana o i nfe-
r i or .
14.5
Cr i ter i o adoptado por l a r egl amentaci n del ar t. 41 del decr eto-l ey 6.666/57, l uego susti -
tui do por el decr eto-l ey 22.140/80, a su vez cambi ado por l a l ey 25.164. Conf. SOTO KLOSS,
EDUARDO, El pr ocedi mi ento di sci pl i nar i o sumar i o en el Estatuto Admi ni str ati vo, Revista de
Derecho Pblico, 17: 111, 115 (Santi ago, 1975).
14.6
PTN, Dictmenes, 80: 145; 99: 115.
III. Medios de prueba
15. Objeto de la prueba
Todo hecho o ci rcunstanci a puede ser materi a de prueba.
1
En cuanto al derecho
posi ti vo argenti no, l en ni ngn caso necesi tar a ser probado, ni si qui era tratn-
dose de normas i nternas de l a admi ni straci n.
2
A veces l a justi ci a exi ge l a prueba
de l a exi stenci a de di sposi ci ones admi ni strati vas. Pero este pri nci pi o no puede
hacerse extensi vo a l a propi a admi ni straci n, que ti ene el deber de conocer sus
propi as normas. Tratndose del derecho extranjero, en cambi o, en pri nci pi o pare-
ce ser necesari o probarl o a fi n de que l pueda ser apl i cado en l os casos de que se
trate,
3
prueba que puede produci rse por i ntermedi o del Mi ni steri o de Justi ci a.
4
En
ci er tos casos, por fi n, puede no ser necesario probar una ci rcunstanci a p. ej.
tratndose de hechos evi dentes, si n perjui ci o, si n duda, de que si una de l as
partes l o sol i ci ta, di cha prueba pueda produci rse, o i ncl uso deba serl o, si a l a otra
no l e consta el hecho como notori o y as l o i nvoca.
5
Como advertenci a general , corresponde tambi n expresar: que si bi en todo he-
cho puede ser materi a de prueba, si n l i mi taci ones, el l o no i mpl i ca que el modo de
obtener l a prueba sea i ntrascendente ya que l puede resul tar atentatori o contra
l a moral , el orden pbl i co, o l a l i bertad i ndi vi dual . As p. ej. puede ser materi a de
prueba si un conductor se hal l aba en estado de ebri edad o no, pero no puede pro-
barse di cha ci rcunstanci a a travs de peri ci as real i zadas ejerci endo vi ol enci a f si -
ca sobre l a persona, si n l ey expresa que l o autori ce en forma razonabl e.
6
15.1
As ESCOLA, op. cit., p. 304.
15.2
En contr a ESCOLA, op. cit., p. 304, qui en di sti ngue dos casos en que a su jui ci o l a pr ueba
ser a necesar i a: cuando l as nor mas i nter nas por ser tal es no han teni do publ i ci dad gener al ;
o cuando no consten fehaci entemente en r egi str os o bol eti nes de autenti caci n. En el pr i mer
caso, es de obser var que l a fal ta de publ i ci dad l e es i mputabl e a l a pr opi a admi ni str aci n, por l o
que mal puede el l a oponer tal ci r cunstanci a al admi ni str ado, cor r espondi endo por l o tanto a
el l a mi sma el deber de aver i guar l as nor mas vi gentes, si no l e constan l as que i nvoca el
r ecur r ente. En el segundo caso, si l as nor mas no constan fehacientemente, par ecer a ms bi en
que no exi sten for mal mente, por l o que no par ece posi bl e su i nvocaci n ni tampoco su pr ueba.
15.3
Se tr ata de contr atos en l os que se ha pactado l a apl i caci n de nor mas extr anjer as, o a
l etr as fi r madas sobr e otr a pl aza extr anjer a, etc. Si n embar go, a fuer za de ser r eal es, si l a
admi ni str aci n ha admi ti do en un contr ato o en una l etr a l a apl i caci n del der echo extr anjer o
l o que a veces ocur r e no ser justamente par a entr ar l uego en for mal i smos acer ca de l a
pr obanza de ese mi smo der echo, aunque el l o ter i camente puede ser necesar i o.
15.4
El decr eto-l ey 21.447/76 apr ob el Conveni o sobr e i nfor maci n en mater i a jur di ca
r especto del Der echo vi gente y su apl i caci n, cel ebr ado en Br asi l i a en 1972 y poster i or mente
el decr . 525/77 desi gn a este Mi ni ster i o par a ejer cer l as funci ones de r ganos de r ecepci n y
tr ansmi si n pr evi sta en el ar t. 20 del conveni o. Ver PERUGI NI DE PAZ Y GEUSE, ALI CI A M., Al gunas
novedades sobr e l a apl i caci n del Der echo extr anjer o, LL, 1976-C, 556. Este pr ocedi mi ento
pr obator i o ya fue suger i do por l a PTN, Dictmenes, 142: 130.
15.5
I nfra, cap. VI I , Pr oducci n y val or aci n de l a pr ueba, 20, Di spensa de pr ueba; 20.1,
El conoci mi ento ofi ci al no es un hecho notor i o; 20.2, Hecho notor i o y hecho evi dente.
15.6
I nfra, 17, I nadmi si bi l i dad de l as pr uebas i l eg ti mamente obteni das; 26, Pr ueba
per i ci al ; HELLBLI NG, ERNST C., Kommentar zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen, t. I , Vi ena,
1953, p. 282.
16. Medios de prueba admisibles
No hay l i mi taci ones jur di cas respecto a l as pruebas que pueden produci rse, de-
bi endo admi ti rse en pri nci pi o cual qui er cl ase de prueba
1
de l as que se aceptan por
l a l egi sl aci n procesal vi gente
2
en materi a ci vi l y l aboral ;
3
resul ta materi al mente
i mposi bl e preci sar taxati vamente qu pruebas deben requeri rse para acredi tar,
en l os i nnumerabl es casos que pueden pl antearse, l os extremos que prueben.
4
El
pri nci pi o es, pues, de ampl i tud.
El ti po de prueba ms adecuado para acredi tar l os hechos de que se trate depen-
de en buena medi da del ti po de si tuaci n que se deba probar. En el caso de obras o
trabajos pbl i cos, p. ej., l as pruebas fundamental es sern peri ci as e i nformes,
di ctmenes, documentos; en l os sumari os contra funci onari os pbl i cos, como as
tambi n en l os trmi tes de jubi l aci ones, pensi ones, subsi di os, etc., l as pruebas
testi moni al es cobran i mportanci a deci si va, si n perjui ci o de l a i mportanci a del
otro ti po de pruebas menci onado.
5
El ti po de probanzas a el egi r, entonces, depen-
der de l as ci rcunstanci as del caso y de l os el ementos probatori os de que se di spon-
ga. Natural mente, nada puede ser consi derado como prueba si no es i ntroduci do
como tal ,
6
es deci r, que para que al go pueda consi derarse probado en contra del
16.1
Regl amento naci onal , ar t. 46; Ci udad de Buenos Ai r es, 66; Pr ovi nci a de Buenos Ai r es,
55; Cr doba, 47; Cor r i entes, 273; Mendoza, 164; Sal ta, 164; Al emani a, 26; Austr i a, 46; Espaa,
80 i nc. 1); Bol i vi a, 47 i nc. I ); Col ombi a, ar t. 57; Per , 166. Ver VI VANCOS, op. cit., p. 144 y ss.;
GONZLEZ PREZ, El procedimiento administrativo, op. cit., p. 470; Manual de Procedimiento...,
op. cit., 1 ed., p. 321 y 2 ed., p. 329; Comentarios, op. cit., p. 691; PI SUER en el pr l ogo a l a
obr a de VI VANCOS, pp. 13-4; ANTONI OLLI , Allgemeines Verwaltungsrecht, Vi ena, Manzsche, 1954,
p. 224; GARRI DO FALLA, Tratado de derecho administrativo, t. I I I , Madr i d, 1963, p. 132; HELLBLI NG,
op. cit., p. 281; RONDN DE SANSO, op. cit., p. 97; FRANCO SOBRI NHO, op. cit., p. 63; DI EZ y HUTCHI NSON,
Manual de derecho administrativo, t. 2, Buenos Ai r es, 1980, p. 488.
16.2
Ver l as compar aci ones que efecta CASSAGNE, Acer ca de l a conexi n, op. loc. cit.
16.3
PTN, Dictmenes, 90: 286. Por su par te el decr eto-l ey de pr ocedi mi ento admi ni str ati vo de
Mi si ones establ ece que en l a tr ami taci n de l as pr uebas se apl i car n l as di sposi ci ones del
Cdi go Pr ocesal en l o Ci vi l y Comer ci al de l a Pr ovi nci a, con ci er tas sal vedades (ar t. 96, ADLA,
LVI I - A, p. 1243). I gual r emi si n se efecta en l a nor ma neuqui na, ar t. 165, con cuatr o excep-
ci ones. Di sti nta sol uci n encontr amos en Cor r i entes, ar t. 274, el cual r emi te al Cdi go en l o
Contenci osoadmi ni str ati vo. No es pr udente una r egl a taxati va, pues se dan var i adas si tuaci o-
nes: no es l o mi smo un sumar i o por una i r r egul ar i dad admi ni str ati va, que una sol i ci tud de
pensi n o un r ecl amo de mayor es costos. Si han de apl i car se anal gi ca o supl etor i amente
nor mas pr ocesal es, stas deben ser de acuer do a l a natur al eza de l as cuesti ones de que se tr ata
y podr as r emi ti r se, segn l os casos, al der echo pr ocesal ci vi l o comer ci al , l abor al , penal ,
pr ocesal admi ni str ati vo, per o no necesar i amente a uno sol o de stos en todos l os casos.
16.4
PTN, Dictmenes, op. loc. cit. El pr i nci pi o jur di co es de ampl i tud, per o debe confr ontar se
a l a r eal i dad que r ecor damos en el pr i mer pr r afo in fine del 7, Pr oducci n i nfor mal de l a
pr ueba, p. 7.
16.5
Comp. LPEZ-NI ETO y MALLO, FRANCI SCO, El procedimiento administrativo, Bar cel ona, 1960,
p. 287.
16.6
Cor te Supr ema de EE.UU., United States v. Abilene Southern Railway Co., U. S. 274
(1924), en GELLHORN, Federal Administrative Proceedings, Bal ti mor e, 1950, p. 86. En el mi smo
senti do el Tr i bunal Supr emo espaol , l o que no est en l as actuaci ones no exi ste l egal mente:
GONZLEZ PREZ, Derecho procesal administrativo, t. I I , Madr i d, I nsti tuto de Estudi os Pol ti cos,
1966, 2
a
ed., p. 748.
i nteresado, es i ndi spensabl e que esa prueba conste en las actuaciones, no si endo
admi si bl e, como l o ti ene decl arado l a Corte Suprema de l os Estados Uni dos, l a
i nvocaci n de antecedentes, fi cheros, etc.
7
En este mi smo senti do, nuestra pro-
pi a Corte Suprema de Justi ci a de l a Naci n de antao ha consi derado i nsufi ci ente
como el ementos probatori os, l as constanci as obrantes en l os organi smos de se-
guri dad a travs de si mpl es anotaci ones en fi chas l l evadas al efecto.
8
Cabe di ferenci ar cul es medi os de prueba son admi si bl es y cul es concreta-
mente han de admi ti rse en un procedi mi ento concreto. Lo segundo no hace a l a
admi si bi l i dad del medi o de prueba, si no que trata si l a prueba propuesta es o no
conducente.

Por el l o i ncurre en confusi n el art. 46 del regl amento cuando acl ara
que Se admi ti rn todos l os medi os de prueba, sal vo l os que fueren mani fi esta-
mente i mprocedentes, superfl uos o meramente di l atori os. En estos casos l a cues-
ti n es de gobierno de l a prueba.
9
17. I nadmisibilidad de las pruebas ilegtimamente obtenidas
Si bi en el ti po de prueba admi si bl e es compl etamente ampl i o, el l o no si gni fi ca de
por s que el modo de obtenci n de l a prueba sea i ndi sti nto. Por un pri nci pi o de
orden pbl i co, no pueden admi ti rse pruebas cuya obtenci n mi sma est rei da
con l a moral , l as buenas costumbres y l a l i bertad personal .
1
Es apl i cabl e, en este aspecto, l a norma que al efecto conti ene el CPCCN, cuyo
art. 378 admi te l a producci n de l as pruebas previ stas en l a l ey o de l as que el juez
di sponga, si empre que no afecten l a moral , l a l i bertad personal de l os l i ti gantes o
de terceros.
2
Por el l o son i nadmi si bl es l as grabaci ones tel efni cas cl andesti nas,
l as fotograf as, pel cul as, etc., tomadas de l a mi sma manera, en vi ol aci n a l a
pri vaci dad de l a persona y sal vo que se trate de hechos ocurri dos pbl i camente;
16.7
Ver l a nota pr ecedente; JAFFE, LOUI S y NATHANSON, NATHANI EL L., Administrative Law,
Boston, 1961, pp. 569-70, 578.
16.8
CSJN, Fallos, 268: 393, Argello, 1967. Ampl i ar supra, cap. I V, 17: Pueden i nvocar se
en l a deci si n l as pi ezas r eser vadas?
16.9
Ver infra, cap. VI I , 5, Gobi er no de l a pr ueba, 6, El gobi er no de l a pr ueba no debe
tr ansfor mar se en un pr ejuzgami ento y 9.2, Cr i ter i o de admi si n. Admi si bi l i dad y efi caci a de
l a pr ueba.
17.1
HELLBLI NG, op. cit., p. 282; SCHWARTZ, BERNARD, Administrative Law, Boston, 1976, p. 354-6;
1991, 3
a
ed, p. 390, destaca l a i nval i dez de l as pr uebas i l eg ti mamente obteni das. La doctr i na de
l a excl usi n de pr uebas i l egal mente obteni das data de 1914, Weeks v. United States, 232 U.S.
383; consol i dndose en Mapp v. Ohio, 367 U.S. 643 (1961) y cul mi n en l a doctr i na de l os fr utos
del r bol pr ohi bi do en Miranda v. Arizona, 384 U.S. 436 (1966), que nuestr a CSJN si gui en
Francomano, Fallos, 310: 2384, ao 1987 y que l a Cor te Supr ema de EE.UU. r ati fi c si ete a
dos, con i mpor tante voto mayor i tar i o del Pr esi dente REHNQUI ST, el 26-VI -2000. Ver CARRI ,
ALEJANDRO, Otr a vez el tema de l as confesi ones pol i ci al es. El caso Miranda est l ejos y esper a,
LL, 1993-B, 258; Garantas constitucionales en el proceso penal, Buenos Ai r es, 1994, 3 ed., p.
162. La jur i spr udenci a estadouni dense puede consul tar se en www.findlaw.com
17.2
Ver MORELLO, AUGUSTO MARI O, La reforma procesal civil en Buenos Aires, La Pl ata, 1967, p.
365; FERNNDEZ, RAYMUNDO, Cdigo de Procedimiento Civil y Comercial de la Capital de la
Nacin Argentina, Buenos Ai r es, 1942, p. 198.
l os anl i si s de sangre real i zados contra l a vol untad del i ndi vi duo y si n l ey o ci r-
cunstanci as muy especi al es que l os autori ce.
De l a mi sma manera que para que l a admi ni straci n pueda vacunar a una
persona contra su vol untad, se requi ere que una l ey establ ezca esa obl i gatori edad,
no se puede cometer vi ol enci a f si ca sobre una persona, ni de otro modo restri ngi r
su l i bertad personal para tomarl e una muestra de sangre contra su vol untad, si
no exi ste una l ey que as l o establ ezca y determi ne l os casos y condi ci ones en que
el l o pueda hacerse.
3
Respecto de l a toma de muestras de sangre, en el caso Muller,
4
l a Corte sostuvo que l a extracci n compul si va de sangre a un menor de edad
comportaba una l esi n a l a i ntegri dad f si ca del ni o, medi da que no ten a respal -
do l egal que l a l egi ti mara.
5
Pero cada caso es puntual . As en H.G.S.,
6
l a CSJN
autori z l a extracci n de sangre a un menor en un procedi mi ento penal i ncoado a
fi n de i nvesti gar el abandono o sustracci n de menores y su entrega a terceros a
cambi o del pago de sumas de di nero.
7
La CSJN sostuvo l a val i dez de tal medi da
por tratarse de un agente de un organi smo de seguri dad (en el caso, l a Pol i c a
Federal ). A su vez l a Corte Suprema de Estados Uni dos l egi ti m l a extracci n de
una muestra de sangre de un sujeto i nconsci ente a ra z de un acci dente.
8
En el proceso ci vi l se ha esti mado que l a real i zaci n o no de esta medi da proba-
tori a depende de l a vol untad del i ndi vi duo afectado y que en caso de negarse ste,
l a prueba no debe produci rse.
9
Si n embargo, en jui ci os de paterni dad, l a negati va
puede funci onar como pr esunci n en contr a. Como se advi er te, l a pr ueba
hematol gi ca es un probl ema de ml ti pl es mati ces.
En general , resul ta i nadmi si bl e el someti mi ento coerci ti vo a pruebas, aparatos
o drogas que veri fi can l a veraci dad de l o que l a persona expresa, etc.
10
En l os dos
l ti mos casos l a nul i dad de l a prueba as obteni da es cl ara, por transgredi r el
pri nci pi o consti tuci onal de que nadi e puede ser obl i gado a decl arar contra s mi s-
17.3
Lo mi smo ocur r e en el caso de toma de muestr as par a el contr ol del dopaje depor ti vo bajo
l a l ey 24.819, en el que se establ ece l a obl i gator i edad de l os depor ti stas feder ados de someter se
a l a toma de muestr as par a su eventual anl i si s.
17.4
CSJN, Fallos, 313-2: 1113, ao 1990.
17.5
Cons. 21/21.
17.6
Fallos, 318-3: 2518 (1995).
17.7
En l o que hace a l a facul tad de l a admi ni str aci n de tomar muestr as de sangr e par a
ver i fi car l a exi stenci a de HI V posi ti vo, ver CNFed. CA, Sal a I I , B., R.E. v. Polica Federal
Argentina, J A, 1997-I V, 329 (1996), con nota de CI FUENTES, SANTOS, Legi ti maci n del anl i si s
compul si vo del Si da. (La di gni dad de l a per sona puesta a pr ueba), J A, 1997-I V, 342; ED, 172:
323, con nota de ANDRUET, ARMANDO S. (H.); DT, 1997-E, 1779, con nota de POSSE. Ver KEMMELMAJER
DE CARLUCCI , A DA, El si da en l a jur i spr udenci a, LL y Academia de Derecho de Buenos Aires,
ao XLI V, n 37, 1999, VI I .
17.8
Breihaupt v. Abram, 352 U.S. 432 (1957). Ver LOCKHART, WI LLI AM; KAMI SAR, YALE; CHOPER,
JESSE; SHI FFRI N, STEVEN H. y FALLON JR., RI CHARD, Constitutional Law, St. Paul ., Mi nn., West
Publ i shi ng Co., 1996, pp. 381 y ss.
17.9
Ver al r especto STRATTA, OSVALDO J., Al cance de l a pr ueba hematol gi ca, LL, 48: 176 y l a
jur i spr udenci a que ci ta; JOFR, TOMS, Manual de procedimiento, t. I I I , Buenos Ai r es, 1942, p.
376.
17.10
mo;
11
pero al margen de ese argumento y con referenci a a todos estos y otros casos
de pruebas obteni das en vi ol aci n de un pri nci pi o jur di co fundamental , es evi den-
te que se i mpone su rechazo total . No es bi ce a tal concl usi n el que l a prueba
i l egal mente obteni da sea de todos modos una prueba, que puede por l o tanto
refl ejar l a verdad materi al de l os hechos, porque de otro modo se estar a al entando
l a i l eg ti ma obtenci n de pruebas por tal ti po de medi os.

En esto el razonami ento
jur di co es anl ogo al que se hace val er cuando se prohi be pagar un seguro de vi da
en caso de sui ci di o: admi ti r l o contrari o, es una forma de i nsti gar a que una
persona con probl emas econmi cos pueda pensar que sol uci ona al menos l os pro-
bl emas de su fami l i a si se sui ci da, l o cual es notori amente contrari o a pri nci pi os
bsi cos del orden jur di co. Por el mi smo pri nci pi o cabe rechazar l a admi si bi l i dad
de cual qui er ti po de prueba produci da i l egal mente, a fi n de no contri bui r a crear
un si stema pol i c aco en el cual l a autori dad se vea al entada a grabar cl andesti na-
mente conversaci ones tel efni cas pri vadas, a fotografi ar y fi l mar cl andesti namente
a l os i ndi vi duos, a al l anar domi ci l i os si n orden de autori dad competente, a detener
y revi sar a l as personas si n moti vo, etc.
12
Por el l o esti mamos que en este caso el
pri nci pi o de l a verdad materi al cede ante un pri nci pi o superi or y de orden pbl i co,
que hace al resguardo de l a l i bertad personal y de l a moral pbl i ca.
13
Di sti nto es el
caso en que el juez de i nstrucci n autori za una vi deofi l maci n con zoom desde un
i nmuebl e l i ndero haci a el exteri or de otro, pues el l o se ajusta a l os mi smos pri nci -
pi o del al l anami ento judi ci al de domi ci l i o, requi sas, etc.
14
18. I nadmisibilidad de pruebas secretas, reservadas o confidenciales
Segn ya l o expl i camos al anal i zar l a reserva de l as actuaci ones,
1
si bi en l a admi -
ni straci n ti ene l a facul tad de decl arar secretas o reservadas determi nadas pi ezas
de un expedi ente, no puede en tal caso uti l i zar di chas pi ezas como prueba ni como
17.11
Ya que l a nor ma del ar t. 18 consti tuye una r egl a abstr acta y gener al , de der echo
per manente apl i cabl e en toda si tuaci n y en todo pr oceso. Ver SARTORI O, JOS, De la prueba de
testigos en el procedimiento federal, Buenos Ai r es, 1945, p. 112. Ha si do r econoci do el der echo
a no decl ar ar contr a s mi smo en sede admi ni str ati va: PTN, Dictmenes, 96: 350; 99: 279.
17.12
Conf. SCHWARTZ, Administrative Law, op. loc. cit. Ver tambi n infra, nota 18.2, Cuffaro
y nota de CORVALN.
17.13
Con l as excepci ones seal adas supra, nota 17.3 y sus r efer enci as, especi al mente
KEMMELMAJER DE CARLUCCI , op. loc. cit.
17.14
TOr al Cr i mi nal Feder al , Par an, in re Meichtry, LL, 2000-A, 240 (1998), que no admi te
fi l maci n del i nter i or de l a mor ada, aunque el l o no var a el r esul tado de condena por tenenci a
de estupefaci entes y faci l i taci n de l ugar par a consumo. En cambi o par a PALACI O, LI NO ENRI QUE,
El pr i nci pi o de excl usi n pr obator i a, el der echo a l a i nti mi dad y l a vi deofi l maci n de consumo
y fr acci onami ento de estupefaci entes, nota al fal l o Meichtry, es vl i da l a vi deofi l maci n del
i nter i or de l a mor ada. Agr ega que el fal l o se apar ta de l o r esuel to por l a CSJN in re Fiscal c.
Fernndez, Fallos, 313-2: 1305 (1990) que admi te el empl eo de agentes encubi er tos. Ver t. 2,
cap. I , La pr ueba de l os der echos, 3.1, La car ga y opor tuni dad de l a pr ueba, nota 3.11.
18.1
Ver supra, en el cap. I V r efer ente a l a vi sta de l as actuaci ones, 17, Pueden i nvocar se
en l a deci si n l as pi ezas r eser vadas?, y asi mi smo en el t. 2, cap. I , 4.1, Las pr uebas
i l eg ti mamente obteni das. Pr uebas r eser vadas o secr etas.
fundamento de sus deci si ones ya que l a posi bi l i dad de admi ti r pruebas secretas
i mporta una verdadera contradi cci n. La i nvocaci n de tal ti po de el emento debe
asi mi l arse a l os casos en que l a admi ni straci n i nvoca pruebas i nexi stentes, tra-
tndose as de un caso de arbi trari edad del acto admi ni strati vo, que l o torna nul o
o i nexi stente. Esta regl a del proceso penal es apl i cabl e en el derecho admi ni strati -
vo. Un i nformante anni mo es i nadmi si bl e tambi n como i nductor de otras prue-
bas, que caen i gual mente bajo el pri nci pi o del fruto del rbol prohi bi do: suma-
ri os a agentes pbl i cos o a parti cul ares, deportaci ones, etc.
2
19. Prueba de informes
19.1. I nformes de oficinas administrativas
La prueba de i nformes admi ni strati vos es probabl emente una de l as que si empre
se presenta y a este respecto cabe destacar, como ya se expres, que es obl i gaci n
de l a admi ni straci n produci rl os cuando as l o fueren sol i ci tados por el recurrente
o tambi n de ofi ci o, para el escl areci mi ento de l os hechos controverti dos por el
admi ni strado. Esto es tambi n apl i cabl e y con mayor razn, en el caso de i nfor-
mes que deba expedi r cual qui era de l os di sti ntos regi stros que posee l a admi ni s-
traci n, pues es cl aro que l a fi nal i dad de todo regi stro es consi gnar datos y ci r-
cunstanci as que se acredi tarn en base al mi smo, por l o que es total mente contra-
di ctori o con su mi sma esenci a negar una certi fi caci n a l a persona que acredi ta
un i nters l eg ti mo en obtenerl a. Si el regi stro no expi di era certi fi cados acredi tan-
do l o que en l consta, no cumpl i r a en verdad acabadamente su fi nal i dad en
cuanto regi stro; el l o se advi erte al recordar el funci onami ento raci onal de l os de-
ms regi stros [] todos l os cual es exti enden certi fi cados con respecto a l os datos
que ti enen anotados.
1
El art. 14 de l a regl amentaci n prescri be que l as depen-
denci as de l a admi ni straci n, cual qui era sea su si tuaci n jerrqui ca, quedan obl i -
gadas a prestar su col aboraci n permanente y rec proca y para pedi rl es l os i nfor-
mes del caso no debe envi rsel es el expedi ente ori gi nal (si n perjui ci o de mandarl e
fotocopi a), para evi tar que se paral i ce el trmi te mi entras el i nforme es produci do
por l a ofi ci na perti nente.
2
En su art. 48 fi ja un pl azo de di ez d as para evacuar l os
18.2
Ampl i ar en C4 Cr i m. Cr doba, Cuffaro, LL, 2000-A, 258 (1999), con nota de CORVALN,
V CTOR R., El i nfor mante anni mo: col abor ador pol i ci al per o i nefi caz como pr ueba de car go.
Un caso que nunca debi l l egar a jui ci o y que muestr a el fr acaso de l a per secuci n penal .
19.1
PTN, Dictmenes, 94: 264. Respecto del env o del expedi ente admi ni str ati vo a l a justi ci a,
ver supra, cap. I V, 15, El env o de expedi entes admi ni str ati vos r el aci onados con un jui ci o
actual . En senti do si mi l ar di cen DI EZ y HUTCHI NSON, op. cit., p. 488, que Tampoco puede l a
admi ni str aci n negar se a faci l i tar i nfor mes sobr e l os puntos pr opuestos por l as par tes.
19.2
Si otr o or gani smo necesi ta ver el expedi ente par a di ctami nar , p. ej., se l e puede envi ar
una fotocopi a de l y conti nuar en el nter i n con l a tr ami taci n. Esta es una de l as cuesti ones
que ms demor a el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo y bi en val e par a el r esul tado de ti empo
ganado, el costo r el ati vamente i nsi gni fi cante que ti ene l a fotocopi a del expedi ente. Si el expe-
di ente l o pi de l a justi ci a se l e env a el or i gi nal , pr evi a extr acci n de fotocopi a cer ti fi cada. En el l a
se conti nuar el tr mi te admi ni str ati vo.
i nformes que no sean de carcter tcni co y de vei nte d as para l os de ndol e tcni -
ca; estos l ti mos pueden ser ampl i ados por el ti empo razonabl e que fuere necesa-
ri o a sol i ci tud del organi smo que deb a produci rl o y si empre que exi sti eren moti -
vos atendi bl es. Fci l es adverti r que el recargo de tareas ser casi si empre el
moti vo atendi bl e para prorrogar l os pl azos... La producci n de i nformes de otras
reparti ci ones pbl i cas, naci onal es o l ocal es, puede l l evarse a cabo por procedi -
mi entos ms o menos formal es. a) En una pri mera vari ante, formal , el parti cul ar
presenta un escri to sol i ci tando que el funci onari o pi da a su vez tal o cual i nforme
a otra reparti ci n, l o que el funci onari o acuerda y as di spone: fi nal mente se pro-
duce l a respuesta de l a reparti ci n de que se trata y el l a se i ncorpora al expedi en-
te, noti fi cndose de el l o al recurrente. b) En una segunda vari ante, ms i nformal ,
el propi o i nteresado se ocupa de gesti onar ante l a reparti ci n pbl i ca de que se
trate l a expedi ci n de una constanci a, certi fi cado o i nforme, en el cual consten
aquel l as ci rcunstanci as que l e i nteresa demostrar: una vez obteni do di cho i nfor-
me, l o presenta al expedi ente con un escri to. En l a medi da que el parti cul ar pueda
obtener l a producci n de l a prueba por este procedi mi ento i nformal , habrn gana-
do en ti empo y efi caci a tanto l como l a admi ni straci n.
19.2. I nformes de personas no estatales
Al i gual que en el proceso ci vi l
3
son admi si bl es tambi n l os i nformes pedi dos a
i nsti tuci ones pri vadas, cuyo val or probatori o habr de depender de l as ci rcuns-
tanci as del caso (seri edad de l a i nsti tuci n, razonabi l i dad del i nforme, etc.).
4
La
regl amentaci n vi gente permi te expresamente l a producci n de este ti po de prue-
ba de i nformes requeri dos a terceros y surge de el l a que si l os rganos o personas
no estatal es no contestaren l os i nformes que l es hubi eren si do requeri dos en el
pl azo que al efecto l es fuere fi jado,
5
o sus ampl i aci ones en su caso,
6
no corresponde-
19.3
Compar ar l a jur i spr udenci a ci vi l al r especto en ROSENBUSCH, ERWI N O., Al gunos aspectos
de l a pr ueba de i nfor mes sol i ci tados a par ti cul ar es o enti dades pr i vadas consi der ados por l a
Jur i spr udenci a, en J A, 1944-I , 358.
19.4
Tal vez debi er a dar se especi al r el evanci a a l os i nfor mes pr oduci dos por ci er tas enti dades
que, si n ser estatal es, ti enen si n embar go un car cter pbl i co y han mer eci do como tal es una
especi al r egul aci n del or denami ento jur di co. Supra, t. 1, cap. XI V; t. 3, caps. I y I I .
19.5
No est cl ar a l a r egl amentaci n acer ca de si r egi r n par a l os ter cer os l os mi smos pl azos
que par a l a pr oducci n de i nfor mes por l os r ganos admi ni str ati vos. Pensamos que pueden
fi jar se l os mi smos pl azos por anal og a, aunque es obvi o que tal es pl azos sl o si r ven i nter na-
mente en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo ya que l os ter cer os no r esul tan obl i gados a contes-
tar l os. Otr a posi bi l i dad es i nter pr etar que l a nor ma se ha r emi ti do al ar t. 1, i nc. e), ap. 4, del
decr eto-l ey no sl o par a l a ampl i aci n del pl azo, como l o sugi er e l a r edacci n del ar t. 48 in fine,
si no tambi n par a el pl azo i ni ci al . Per o pensamos que hasta no ser a una i nter pr etaci n r azo-
nabl e, por que guar da mucha mayor conexi dad el mi smo tr mi te ante r ganos admi ni str ati vos
que el pl azo r esi dual del ar t. 1 par a cual qui er tr mi te no r egl ado.
19.6
Ver l a nota anter i or . Confor me l a r emi si n que efecta el r egl amento al pl azo r esi dual
del ar t. 1, consi der amos que l a ampl i aci n ser por di ez d as y que este pl azo podr nuevamen-
te ampl i ar se si el ter cer o l o sol i ci ta antes de su venci mi ento. Ver tambi n l a acl ar aci n de l a
nota si gui ente.
r i nsi sti r en l a producci n de l a prueba:
7
el procedi mi ento conti na a pesar de l a
no recepci n del i nforme, pero de l l egar el mi smo posteri ormente no cabe devol -
verl o o de otra forma excl ui rl o, si no que se l o tomar en cuenta sin retrotraer las
etapas del procedimiento: p. ej., si ya se al eg sobre l a prueba y posteri ormente
l l ega un i nforme de terceros que debi l l egar antes, no proceder correr nuevo
trasl ado para al egar, pero s tomar en cuenta l a prueba en l a deci si n que se
adoptare en tanto fuere conducente.
Es tambi n ti l recordar, en l o que se refi ere a i nformes de i nsti tuci ones pbl i -
cas o pri vadas, que l a juri sprudenci a no l os ha consi derado equi val entes, en cuan-
to a su val or probatori o, a l as pruebas testi moni al o peri ci al , parti cul armente si
l as susti tuye capri chosamente.
8
En otras pal abras, no habi endo i mposi bi l i dad o
gran i nconveni ente en real i zar l a prueba de testi gos o de peri tos, debe prefer rsel a
a l a prueba de i nformes.
9
Como sol uci n i ntermedi a La prcti ca ha i ntroduci do
una forma, bi en l gi ca por ci erto, de dar a l as pruebas de i nformes val i dez y fuerza
de prueba testi fi cal . Consi ste en l l amar, una vez aportado el i nforme, a qui en l o
emi ti , para que, como testi go, se rati fi que en su conteni do.
10
De todos modos, ha de tenerse presente que en el procedi mi ento admi ni strati -
vo, en que no exi sten habi tual mente faci l i dades para l a producci n de prueba
testi moni al o peri ci al en condi ci ones si mi l ares a l as del mbi to judi ci al , l a i ncor-
poraci n de una prueba semejante por l a v a documental o i nformati va puede ser
una sol uci n parci al a di cha di fi cul tad notori a: en esta hi ptesi s, el parti cul ar
aporta al expedi ente documentos o i nformes escri tos de qui enes propone asi mi smo
como testi gos o peri tos y queda entonces a cri teri o de l a admi ni straci n atenerse a
esta prueba as produci da, o en cambi o l l amar a l os fi rmantes para que como
testi gos o peri tos stricto sensu y con todas l as formal i dades del caso sean i nterro-
gados, repreguntados, etc.
11
19.3. Contenido de los informes
Debe di sti ngui rse entre prueba de i nformes y prueba de i nformaci ones;
12
l a pri me-
ra se da cuando se requi ere a un organi smo que d noti ci as acerca de una prueba
preconsti tui da, esto es, de el ementos probatori os que ya existen y que ya estn en
19.7
El r egl amento di ce que en tal caso se pr esci ndi r de esta pr ueba, expr esi n obvi amente
er r nea, que entendemos cor r esponde ser i nter pr etada y apl i cada como l o hacemos en el
texto.
19.8
SENT S MELENDO, SANTI AGO, Teora y prctica del proceso, vol . I I I , Buenos Ai r es, E.J.E.A.,
1959, pp. 266-7. Di cho pr i nci pi o ha si do r ecogi do en el ar t. 397 del Cdi go Pr ocesal Ci vi l y
Comer ci al de l a Naci n, que expr esa: No ser admi si bl e el pedi do de i nfor mes que mani fi es-
tamente ti enda a susti tui r o a ampl i ar otr o medi o de pr ueba que espec fi camente cor r esponda
por l ey o por l a natur al eza de l os hechos contr over ti dos.
19.9
SENT S MELENDO, op. cit., p. 267.
19.10
SENT S MELENDO, op. cit., p. 268 y nota 13.
19.11
Ver supra, t. 2, cap. I , La pr ueba de l os der echos, 6.3, La i mpor tanci a de l a pr ueba
pr i vada en tal es casos.
19.12
SENT S MELENDO, op. cit., p. 283 y ss.
conoci mi ento del i nformante; l a segunda se da cuando se pi de que se hagan averi -
guaci ones de el ementos probatori os o de hechos que no estn en conoci mi ento del
i nformante: este segundo ti po de averi guaci n debe en pri nci pi o rechazarse, pues
en tal ci rcunstanci a corresponde al i nstructor real i zar l mi smo l as di l i genci as
tendi entes a obtener l as pruebas necesari as.
13
Di ce a este respecto SENT S MELENDO:
Se pi de a una reparti ci n pbl i ca que i nforme acerca de l o que en el l a conste en
rel aci n a determi nada afi rmaci n formul ada en el l i ti gi o; de esos antecedentes
debe di sponer l a reparti ci n con anteri ori dad; si l os ha de adqui ri r y despus
i nformar, no ser una prueba de i nformes.
14
En senti do si mi l ar, PALACI O agrega
una vari ante de i nters: El i nformante [...] puede adqui ri r conoci mi ento de l os
hechos respecti vos en el momento mi smo de expedi r el i nforme, pero si empre con
referenci a a l a prueba documental o i nstrumental que obra en su poder;
15
se ex-
cl uye si empre, pues, el i nforme que requi era averi guaci ones sobre pruebas no
preconsti tui das. Tal sol uci n se hal l a consagrada en el Cdi go Procesal Ci vi l y
Comerci al , segn el cual Los i nformes que se sol i ci ten a l as ofi ci nas pbl i cas []
Procedern ni camente respecto de actos o hechos que resul ten de l a documenta-
ci n, archi vo o regi stros contabl es del i nformante.
16
19.4. I nformacin u opinin: informes y dictmenes
Corresponde tambi n acl arar que el art. 48 del regl amento comete una i mpropi e-
dad al asi mi l ar aparentemente a l os i nformes y di ctmenes dentro del tema de
l a prueba, al punto de fi jarl es l os mi smos pl azos a l os di ctmenes y a l os i nformes
tcni cos. Al respecto cabe rei terar que l a prueba de i nformes se refi ere preci sa-
mente a datos que resul ten de documentaci n, archi vos, regi stros, etc., del i nfor-
mante, de l os cual es ya ti ene conoci mi ento y constanci a documental o regi stral ;
no es prueba de i nformes aquel l a en que el i nformante debe en real i dad real i zar
averi guaci ones sobre hechos o documentos que no l e constaban antes. Si se trata
de i nformaci ones que el i nformante debe procurar sobre hechos, entonces esta-
remos ante un caso de prueba testi moni al o peri ci al ; si se trata de opi ni ones,
entonces nada ti ene que ver esto con l a prueba de i nformes ni con prueba
al guna: es una opi ni n o consejo l o que se reci be, no una prueba.
Lo mi smo es apl i cabl e a l os di ctmenes. Sl o sern prueba si se trata de di ct-
menes ya produci dos con anteri ori dad al momento de pedi rl os y en ese caso por l o
dems l a prueba ser documental y no de i nformes ni tampoco de di ctmenes.
Si en cambi o l o que se trata es de pedi r que se produzca un di ctamen nuevo, no
exi stente al momento de requeri rl o, entonces se pi de una opinin legal pero no
19.13
SENT S MELENDO, op. cit., p. 285. Tambi n podr a del egar l a di l i genci a pr obator i a, per o
entonces se r equi er e l a citacin y control de l a par te afectada. Ver infra, 20, I nfor mes y
del egaci n de di l i genci as pr ocesal es.
19.14
SENT S MELENDO, op. loc. cit.
19.15
PALACI O,LI NO ENRI QUE, Manual de derecho procesal civil, t. I I , Buenos Ai r es, 1965, p. 200.
19.16
Ar t. 396.
una prueba. De l o cual resul ta que en ni ngn caso puede un di ctamen ser jur -
di camente un modo probatori o autnomo: o es una pi eza documental y como tal
prueba documental , o es una opi ni n que se emi te ex post y como tal un acto
procedi mental pero no probatori o.
20. I nformes y delegacin de diligencias procesales
La razn por l a cual se ni ega en el proceso ordi nari o l a producci n de i nformes
sobre pruebas no preconsti tui das es, segn acabamos de ver, que es el mi smo
juzgador qui en debe cumpl i r en tal caso l as di l i genci as probatori as. Ahora bi en,
en el procedi mi ento admi ni strati vo esto no puede consti tui r una regl a absol uta,
pues en muchos casos l e ser di f ci l al rgano que trami ta l as actuaci ones pri nci -
pal es y ti ene que deci di r sobre el l as, el ejecutar di rectamente todas l as actuaci o-
nes probatori as. En tal caso ser posi bl e que sol i ci te a otro organi smo l a real i za-
ci n de averi guaci ones y l a obtenci n de l as i nformaci ones necesari as. Si n embar-
go, es evi dente que en tal si tuaci n nos encontramos ante l a delegacin de una
diligencia procesal,
1
en al gn modo equi val ente a l as real i zadas judi ci al mente por
medi o de exhorto. Esta ci rcunstanci a ha de tener consecuenci as sobre el modo de
l l evarl a a cabo, pues tratndose de una di l i genci a procesal del egada, l e son apl i ca-
bl es l as mi smas regl as referi das a l as di l i genci as probatori as efectuadas di recta-
mente por el rgano i nstructor, en parti cul ar l os recaudos referi dos a l a citacin
de la parte para que pueda ejerci tar el control de l a producci n de l a prueba. En
suma, si se trata estri ctamente de una prueba de i nformes, referi da a hechos o
ci rcunstanci as que el i nformante ya conoce o conocer al momento de evacuarl o,
por referi rse a el ementos que obran en su poder, entonces puede contestarl o di rec-
tamente, si n necesi dad de ci taci n y audi enci a de l a parte a efectos del control .
Esto, al menos por pri nci pi o y dejando a sal vo si tuaci ones especi al es que pudi eran
presentarse, en que di cho control pudi era ser aconsejabl e por l as ci rcunstanci as
del caso. A su vez, si l o que se sol i ci ta del rgano i nformante es en real i dad que
real i ce determi nadas averi guaci ones sobre hechos que no son de su conoci mi ento
previ o o que no consti tuyen pruebas preconsti tui das, entonces se trata de una
di l i genci a probatori a del egada, que debe real i zarse con l a debi da ci taci n y control
de l a o l as partes i nteresadas.
21. Comparacin entre prueba de informes y prueba documental
Al gunas di fi cul tades pueden presentarse para di sti ngui r l a prueba documental de
l a prueba de i nformes, parti cul armente en aquel l os casos en que el i nforme se
contesta remi ti endo testi moni os o certi fi cados.
1
Estos, si n duda, consti tuyen do-
cumentos, pero dado que su i ntroducci n en el expedi ente se efecta a travs de
20.1
Ver HELLBLI NG, op. cit., p. 313.
21.1
Lo pr ev el ar t. 396 del CPCCN sobr e l a pr ueba de i nfor mes r equer i da a ofi ci nas
pbl i cas.
un pedi do de otro rgano, el Cdi go Procesal Ci vi l y Comerci al de l a Naci n ha
preferi do i ncl ui rl o en el cap tul o sobre l a prueba de i nformes. La di sti nci n no es
i ntrascendente ya que en el proceso judi ci al se ha establ eci do, con cri teri o que
puede ser de apl i caci n aqu , que No ser admi si bl e el pedi do de i nformes que
mani fi estamente ti enda a susti tui r o a ampl i ar otr o medi o de pr ueba que
espec fi camente corresponda por l ey o por l a natural eza de l os hechos controverti -
dos (CPCCN, art. 397). Esta di sposi ci n no ser de apl i caci n para pretender
negar un pedi do de i nformes a una ofi ci na admi ni strati va, aunque el pedi do cons-
ti tuya concretamente el requeri mi ento de un documento que di cha ofi ci na posee o
puede emi ti r.
Por i gual razn, cuando al gunas l egi sl aci ones exi gen que todos l os documentos
deben presentarse juntamente con el pri mer escri to del i nteresado, esto no excl u-
ye l a posi bi l i dad de i ntroduci r nuevos documentos con posteri ori dad. El l os se pue-
de hacer de dos maneras. La pri mera es presentar un escri to sol i ci tando que se
haga un pedi do de i nformes a l a ofi ci na correspondi ente. La segunda y posi bl e-
mente ms efecti va en al gunos casos, es que el parti cul ar l os consi ga di rectamen-
te de l as ofi ci nas perti nentes, verbal mente o por escri to y l os i ncorpore l uego al
expedi ente medi ante una presentaci n al efecto.
2
22. Prueba testimonial
22.1. Quines pueden ser testigos: legislacin aplicable
El regl amento se remi te en general al Cdi go Procesal Ci vi l y Comerci al de l a
Naci n para l os asuntos no previ stos, entre l os cual es se encuentra en pri mer
l ugar l a cuesti n de qui nes pueden ser testi gos. A nuestro jui ci o esta remi si n
debe consi derarse de carcter meramente genri co para el procedi mi ento en asun-
tos ordi nari os: es posi bl e recurri r a otros ordenami entos procesal es especi al es en
asuntos tambi n especi al es. En efecto, de acuerdo al cri teri o que ya expusi ramos
anteri ormente, de que el procedi mi ento admi ni strati vo puede por su conteni do ser
si mi l ar segn l os casos al procedi mi ento ci vi l , l aboral , penal , etc. y de que corre-
lativamente sera a las normas procesales de tales materias a que debera recurrirse
en cada caso, entendemos que l a determi naci n de qui nes pueden ser testi gos
habr de hacerse segn l os casos: en l os procedi mi entos di sci pl i nari os, sern ad-
mi si bl es sol amente l os testi gos que el Cdi go de Procedi mi ento en l o Cri mi nal
establ ece;
1
en l os dems casos habr de estarse al Cdi go Procesal Ci vi l y Comer-
21.2
Supra, 7, Pr oducci n i nfor mal de l a pr ueba; 19.1, I nfor mes de ofi ci nas admi ni str a-
ti vas; 19.2, I nfor mes de per sonas no estatal es; infra, 22.7, La or al i dad del testi moni o;
22.8; Pr ueba testi moni al pr oduci da por escr i to?; cap. VI I , 10.1, Pr oducci n pr i vada de l a
pr ueba.
22.1
Pues en ver dad ti enen mayor sustento de justi ci a y r azonabi l i dad estas nor mas, a punto
tal que sanci onar a un agente sobr e l a base de testi gos i nhbi l es par a el pr ocedi mi ento cr i mi nal
puede consi der ar se l esi vo de su r azonabl e opor tuni dad de defensa y por l o tanto i nconsti tuci o-
nal .
ci al de l a Naci n; en materi a de jubi l aci ones, pensi ones y recl amos en general de
l os funci onari os pbl i cos, podr consi derarse apl i cabl e l a ori entaci n del derecho
l aboral .
Si l as personas propuestas como testi gos son funci onari os pbl i cos, estn obl i -
gados a deponer, sea personal mente o por i nforme en su caso,
2
pero no tratndose
de funci onari os pbl i cos no pueden ser obl i gados a comparecer;
3
el propi o i nteresa-
do tampoco puede ser, obvi amente, testi go en su mi smo asunto,
4
ni tampoco ser
obl i gado a absol ver posi ci ones.
5
22.2. Citacin y audiencia
Las partes ti enen derecho a que l a admi ni straci n tome decl araci n testi moni al a
l os ci nco pri meros testi gos que ofrezcan; en cuanto al resto es facul tad di screci o-
nal del i nstructor, l uego de exami nados l os pri meros, resol ver reci bi r otros testi -
moni os si fueren necesari os.
6
La ci taci n se hace fi jando l a pri mera audi enci a y l a supl etori a,
7
para ser exa-
mi nados en l a sede del organi smo competente.
8
Corresponde al proponente ocu-
parse de l a asi stenci a de l os testi gos y si stos no comparecen a l as dos audi enci as
si n causa justi fi cada,
9
el regl amento establ ece que l a parte pi erde ese testi moni o.
10
22.2
Ver i nfra, 23, Funci onar i os que pueden decl ar ar por i nfor me. No estar dems
acl ar ar , tambi n, que l a j er ar qu a que el funci onar i o tenga, si bi en puede en al gn caso
di spensar l o de concur r i r per sonal mente a decl ar ar , no ha de justi fi car en cambi o ni nguna
mer i tuaci n especi al de su testi moni o: ver FRANCO SOBRI NHO, op. cit., p. 112. A su vez, debe
tener se pr esente que as como en nuestr o der echo el par ti cul ar no puede ser testi go en su
pr opi o asunto (texto e infra, nota 22.4), tampoco pueden el o l os funci onar i os pbl i cos que
i nter vi enen en l a toma de deci si n, o que emi ten i nfor mes o di ctmenes sobr e l a cuesti n,
deponer en el mi smo asunto en cal i dad de testi gos. Son cal i dades que se excl uyen mutuamen-
te, pues como r ecuer da TENTOLI NI , OTTORI NO, La prova amministrativa, Mi l n, 1950, p. 147,
aquel que depone no puede ser par te ni tener un i nter s que podr a l egi ti mar su par ti ci paci n,
si no que debe ser un ter cer o, esto es un extr ao al pr oceso. En este senti do el concepto de
testi go, en cuanto ter cer o desi nter esado del pr oceso, ti ene puntos de contacto con el concepto
de r gano jur i sdi cci onal .
22.3
PTN, Dictmenes, 84: 141; r egl amento, ar t. 50, a contrario sensu.
22.4
GORPHE, FRANOI S, De la apreciacin de las pruebas, Buenos Ai r es, 1955, p. 416. El l o desde
l uego no qui ta que l a per sona pueda ser o da por si mpl e decl ar aci n, si n jur amento (GORPHE,
op. cit., p. 417). Por el mi smo pr i nci pi o, qui en se pr esenta pr i mer o como testi go no puede l uego
ser denunci ante por el mi smo asunto (op. loc. cit.) y quien se presenta como denunciante no
puede testificar sobre su propia denuncia. El concepto de i nter esado, pues, se r efi er e no sl o
al r ecur r ente o r ecl amante, si no tambi n al denunci ante.
22.5
Ver infra, 25, Pr ueba de posi ci ones.
22.6
Ar t. 491 del CPCCN, al cual r emi te el ar t. 53 del r egl amento.
22.7
Ar t. 50 del r egl amento.
22.8
Ar t. 49; si r esi den fuer a del l ugar se puede del egar l a tar ea a al gn funci onar i o de otr a
ofi ci na pbl i ca cual qui er a, naci onal o l ocal , ubi cada en el l ugar de r esi denci a del testi go. Ver el
ar t. 51 del r egl amento, que no acl ar a si l a del egaci n puede tambi n hacer se, como pr opone-
mos, a agentes pbl i cos pr ovi nci al es o i ncl uso muni ci pal es si no l os hay naci onal es en el l ugar .
22.9
Ver el ar t. 419, pr i mer a par te y ar t. 436, pr i mer a par te, del CPCCN.
22.10
Regl amento naci onal , ar t. 50, cuyos l i neami entos si gue a su vez el r egl amento de l a
Pr ovi nci a de La Pampa, ar t. 56.
Esta l ti ma regl a parece demasi ado cmoda para l a admi ni straci n, pues el l a no
pone nada de s para ayudar a l a producci n de l a prueba, ni tampoco ofrece sal i da
al guna para el proponente, que, al fi n de cuentas, carece de potestades ms aun
que l a admi ni straci n para i ntentar si qui era i nduci r l a asi stenci a de l os testi gos.
La sol uci n normati va es todav a ms desi gual cuando se advi erte, por l a remi -
si n al art. 440 del Cdi go Procesal Ci vi l y Comerci al de l a Naci n, que se har
prestar juramento o promesa de deci r verdad a l os testi gos y que sern i nforma-
dos de l as supuestas consecuenci as penal es a que pueden dar l ugar l as decl araci o-
nes fal sas o reti centes que presten: esa norma del Cdi go Procesal en l o Ci vi l y
Comerci al , l egal mente correcta en cuento al l se refi ere a decl araci ones prestadas
ante l a autori dad judi ci al , no ha podi do ser trasl adada vl i damente al procedi -
mi ento admi ni strati vo por el regl amento, con el supuesto al cance de ti pi fi car un
del i to no contempl ado en l ey formal al guna, a saber, l a fal sa o reti cente decl ara-
ci n ante un funci onari o admi ni strati vo. Pensamos que el del i to no se confi gura
si no cuando l a decl araci n se presta ante una autori dad judi ci al stricto sensu y
por el l o el juramento de deci r verdad cumpl e un rol i nti mi datori o que no se com-
padece con el desi nters que l a norma muestra por l a suerte que tenga el parti cu-
l ar en consegui r l a asi stenci a de l os testi gos por l propuestos. Lo ms cri ti cabl e,
comparati vamente, es no otorgar al parti cul ar, en atenci n a su fal ta de potestad
pbl i ca di recta o i ndi recta para forzar l a comparecenci a del testi go, otras faci l i da-
des para poder l l evar a cabo esta prueba. La audi enci a comi enza con el i nterroga-
tori o prel i mi nar
11
y l as partes pueden acompaar pl i egos de preguntas hasta el
momento mi smo de l a audi enci a, pudi endo desde l uego formul arse ampl i aci ones y
repreguntas,
12
pero adems l a autori dad pbl i ca puede i nterrogarl os l i bremente,
13
todo conforme a l as regl as que para preguntas y repreguntas ti ene el CPCCN.
Una fundamental di sti nci n debe hacerse, adems, en el senti do de si l a persona
es l l amada a deponer estri ctamente como testi go, o si en cambi o se pretende i n-
22.11
Di ce el ar t. 441 del Cdi go Pr ocesal Ci vi l y Comer ci al , apl i cabl e por el ar t. 53 del r egl a-
mento: Aunque l as par tes no l o pi dan, l os testi gos ser n si empr e pr eguntados: 1) Por su
nombr e, edad, estado, pr ofesi n y domi ci l i o. 2) Si es par i ente por consangui ni dad o afi ni dad de
al guna de l as par tes y en qu gr ado. 3) Si ti ene i nter s di r ecto o i ndi r ecto en el pl ei to. 4) Si
es ami go nti mo o enemi go. 5) Si es dependi ente, acr eedor o deudor de al guno de l os l i ti gan-
tes, o si ti ene al gn otr o gner o de r el aci n con el l os.
22.12
El ar t. 53 del r egl amento naci onal se r emi te a di ver sos ar ts. del Cdi go Pr ocesal Ci vi l y
Comer ci al de l a Naci n en mater i a de testi gos entr e l os cual es no est el 442, que es el que se
r efi er e a l as pr eguntas; esta omi si n, sea o no pr oducto de l a i nadver tenci a, queda de todos
modos cubi er ta por l a nueva r emi si n genr i ca del ar t. 106 del r egl amento al Cdi go Pr ocesal
en todo l o no pr evi sto expr esamente. Puesto que el r egl amento no excl uye expr esamente l as
r epr eguntas, l a r emi si n del ar t. 106 l as i ncl uye. Por l o dems, no se advi er te cmo podr a
l l evar se a cabo sensata y efi cazmente un testi moni o si n admi ti r l as r epr eguntas. Vase DAVI S,
KENNETH CULP, Administrative Law Text, St. Paul , 1972, 3
a
ed., p. 285 y ss.; DAVI S, KENNETH CULP
Y PI ERCE, RI CHARD, Administrative Law Treatise, vol . I I , Boston, Li ttl e, Br own & Co., 1994, 3
a
ed., p. 135, aunque no tan ter mi nantemente; SCHWARTZ, op. cit., p. 346 y ss.; 1991, 3
a
ed., p. 383;
TENTOLI NI , op. cit., pp. 150 y 151.
22.13
Regl amento, ar t. 52, pr i mer a par te; Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 72; La Pampa, ar t. 58.
coar en su contra un procedi mi ento sanci onatori o. Dems est deci r que si un
i ndi vi duo no ha si do oportunamente consti tui do en parte pasi va en el proceso y
su comparecenci a de fs [...] l o fue como testi go y bajo juramento de deci r verdad
no obstante formul rsel e, en al gunos pasajes de ese acto procesal , observaci ones
notori amente enderezadas a val orar su conducta [...] El l o entraa una vi ol aci n
al precepto consti tuci onal segn el cual nadi e puede ser obl i gado a decl arar contra
s mi smo al par que restri nge ms al l de l o razonabl e l a i nvi ol abi l i dad de l a
defensa en jui ci o,
14
correspondi endo por tanto anul ar l as perti nentes actuaci ones
par a l uego r eal i zar l as di l i genci as sumar i al es necesar i as par a su debi da
sustanci aci n.
15
22.3. Caracteres que deben reunir las preguntas
Las preguntas que se formul en a l os testi gos deben ser si empre cl aras, concretas,
referi das a un sol o hecho
16
y nunca podrn ser i ndi cati vas,
17
en el senti do de con-
tener un enunci ado de l a respuesta, permi ti endo entonces l a si mpl e contestaci n
por s o por no: si contravi enen este pri nci pi o deben consi derarse i nvl i das.
18
Si
se trata de i mputaci ones o reproches, en el caso de un sumari o, deben ser franca
y correctamente formul ados y por tanto suscepti bl es de cl aras y preci sas respues-
tas.
19
Tampoco podrn ser ofensi vas o vejatori as, ni contener referenci as de ca-
rcter tcni co, a menos que el testi go fuera un especi al i sta en aquel l o que se l e
pregunta.
20
22.4. Caracteres que deben reunir las respuestas
Adems, debe tenerse parti cul ar cui dado de que l as preguntas y las respuestas se
refi eran a hechos que son del conoci mi ento directo y personal del declarante,
si endo i nadmi si bl es total mente aquel l os hechos que el testi go sl o conozca por
referenci as de terceras personas (l o que en el derecho estadouni dense se denomi na
hearsay: l o o do deci r); l as respuestas de esta ndol e no deben si qui era ser regi s-
tradas en el acta de decl araci n, pues su fal ta de certeza y seri edad afecta l a
objeti vi dad del procedi mi ento. Se ha di cho a este respecto que en l as decl araci o-
nes de di chos testi gos, l a referenci a a comentari oso que el deponente pi ensa
determi nado al cance de l os hechos, i mpl i ca extral i mi tar el marco excl usi va-
mente objeti vo que es sustanci al de l a prueba testi moni al , (y) no puede concederse
22.14
PTN, Dictmenes, 99: 279; 96: 350; 143: 101.
22.15
PTN, Dictmenes, 99: 280; 96: 353; 143: 101.
22.16
Cdi go Procesal Ci vi l y Comerci al de l a Naci n, art. 443. ALTAMI RA GI GENA, JULI O I SI DORO, El
der echo de defensa en sede admi ni str ati va, LL, 127: 1477, VI y X.
22.17
PTN, Dictmenes, 92: 170; ALTAMI RA GI GENA, op. loc. cit.; CPCC, ar t. 443: no se for mul a-
r n l as que estn concebi das en tr mi nos afi r mati vos, sugi er an l a r espuesta.
22.18
PTN, Dictmenes, op. loc. cit.
22.19
22.20
Ar t. 443 del Cdi go Pr ocesal Ci vi l y Comer ci al .
a esas decl araci ones el val or probatori o cl aro y categri co que es i ndi spensabl e
para l l egar a enervar l a presunci n de l a correcci n del funci onari o, que es el
pri nci pi o pri mero y esenci al , en l as i nvesti gaci ones de l a especi e.
21
En l o dems se
apl i can l os arts. 444
22
y 445: El testi go contestar si n poder l eer notas o apuntes,
a menos que por l a ndol e de l a pregunta, se l e autori zara. En este caso, se dejar
constanci a en el acta de l as respuestas dadas medi ante l ectura.
22.5. Repreguntas
Ya hemos expl i cado, al referi rnos a l a reserva de l as actuaci ones, que si l a decl a-
raci n testi moni al es tomada si n l a presenci a y control de l as partes, stas no
pueden evi tar que se hagan preguntas tendenci osas, ni control ar que se regi stren
fi el e ntegramente l as respuestas, ni hacer repreguntas en el mi smo acto.
23
Sea-
l bamos que l a ni ca manera de poder probar l a fal ta de veraci dad de l os di chos,
en l a prueba testi moni al , era preci samente a travs de l as repreguntas formul a-
das en l a mi sma oportuni dad en que se ha efectuado l a contestaci n a l as pregun-
tas. De al l que es fundamental l a presenci a de l as partes i nteresadas y sus l etra-
dos, a fi n de que hagan l as repreguntas que sean del caso. Tratndose de un
testi go adverso, consi deramos apl i cabl e l a regl a que permi te al guna mayor l ati -
tud en l a formul aci n de l as repreguntas.
Si l a admi ni straci n no respeta estos pri nci pi os y no permi te en al gn caso
no demasi ado i nfrecuente, l amentabl emente que el l etrado control e l a produc-
ci n de esta prueba en l a etapa i ni ci al del sumari o, debe entonces pl antearse l a
cuesti n consti tuci onal y dejar a sal vo el derecho de hacerl os deponer nuevamen-
te, esta vez bajo garant as objeti vas, en un procedi mi ento judi ci al donde deban
22.21
PTN, Dictmenes, 63: 298; 85: 130: Los dems testi gos deponen sobr e hechos ocur r i dos
en su pr esenci a si no que l o hacen de acuer do a comentar i os. Conf. GORPHE, op. cit., p. 365 y
sus r efer enci as. El cr i ter i o de excl ui r de l a decl ar aci n testi moni al tanto l as deducci ones del
testi go, como l os comentar i os que l ha escuchado de otr os, ha quedado consagr ado entr e
nosotr os en vi r tud de l os seal ados di ctmenes de l a PTN y consti tuye a nuestr o modo de ver
el pr i nci pi o cor r ecto. Par a una opi ni n contr ar i a sobr e l a i nadmi si bi l i dad de que el testi go
for mul e concl usi ones o deducci ones, ver TENTOLI NI , op. cit., p. 147. Par a una apr eci aci n cr ti ca
de l a tendenci a actual del der echo nor teamer i cano acer ca de l a i nadmi si bi l i dad de l o o do deci r
por el testi go, ver DAVI S, KENNETH CULP, Administrative Law Text, op. ult. cit., p. 271 y ss. y sus
r efer enci as y DAVI S, KENNETH CULP y PI ERCE, RI CHARD, Administrative Law Treatise, op. cit., p.
129 y ss., esp. p. 134, aunque menos ter mi nantes en cuanto a l a i nadmi si bi l i dad de l o que hayan
o do o l e do l os testi gos. Comp. SCHWARTZ, op. cit., 3
a
ed., p. 379, con ci ta de Peters v. United
States, 408 F.2d 719, Cour t of Cl ai ms, 1969. Se tr ataba del caso de un agente pbl i co que i ba a
ser dado de baja por cohecho, pr obado el l o por di chos no cor r obor ados de ter cer os (decl ar aci o-
nes escr i tas de tr es testi gos a su vez pr esumi bl emente i nfl uenci ados pecuni ar i amente, segn
el r el ato del caso.)
22.22
Ar t. 444 del CPCCN: El testi go podr r ehusar se a contestar l as pr eguntas: 1) Si l a
r espuesta l o expusi er e a enjui ci ami ento penal o compr ometi er a su honor . 2) Si no pudi er e
r esponder si n r evel ar un secr eto pr ofesi onal , mi l i tar , ci ent fi co, ar t sti co o i ndustr i al .
22.23
Supra, cap. I V, 17, Pueden i nvocar se en l a deci si n l as pi ezas r eser vadas? En cuanto
a l a admi si bi l i dad de l as r epr eguntas ante l a omi si n r emi si va del ar t. 53 del r egl amento
naci onal , nos r emi ti mos a l o expuesto supra, nota 22.12.
rati fi carse o recti fi carse de sus di chos, con l a posi bi l i dad de ser condenados por
fal so testi moni o.
A veces, aunque ms raramente, puede ocurri r que i ncl uso una vez termi nada
l a etapa del secreto sumari al y cuando se est produci endo l a prueba de descargo
del sumari ado, se i ntente l l amar a deponer a l os testi gos de descargo sin el control
del l etrado del sumari ado. El l o por supuesto ya consti tuye una arbi trari edad ma-
ni fi esta, cuya ni ca fi nal i dad es ejercer i ndebi da presi n moral sobre l os testi gos
de descargo (a l o cual pueden el l os ser suscepti bl es en fuerte grado, en caso de ser
a l a vez funci onari os pbl i cos). En estos supuestos pensamos que l a fal ta de con-
trol i nval i da total mente l as decl araci ones; i ncl uso, teri camente al menos, pensa-
mos que ser a procedente l a acci n de amparo para evi tar que se consume de ese
modo l a i ndefensi n del sumari ado.
De cual qui er manera, al produci rse l a necesari a revi si n judi ci al del acto
sanci onatori o que eventual mente se di cte, corresponder pedi r se l l ame a deponer
nuevamente o por pri mera vez con seri edad a l os testi gos que decl araron
admi ni strati vamente bajo esas condi ci ones de presi n moral y en tal ocasi n con-
trol ar judi ci al mente l a rati fi caci n de sus di chos admi ni strati vos.
24
22.6. I ntrpretes
En el caso de habi tantes que no tengan uso fci l del i di oma naci onal , corresponde-
r desi gnar un i ntrprete para que traduzca l as preguntas y respuestas.
25
Tra-
tndose de personas perteneci entes a cul turas i nd genas, ha si do ti l en ms de
un caso l a asi stenci a de un peri to antropl ogo
26
para l a comprensi n ms profun-
da y no ya l a mera traducci n de l as respuestas. En el supuesto de l os sordos,
mudos y sordomudos
27
que no puedan mani festarse por escri to, ser tambi n per-
ti nente l a parti ci paci n de un i ntrprete.
28
En todos estos casos el i ntrprete pue-
de consi derarse una suerte de peri to, por cuanto su traducci n en el caso de i di o-
mas, o i nterpretaci n en el caso de mudos y sordomudos, es el medi o tcni co por el
cual se torna i ntel i gi bl e al admi ni strador l a prueba produci da, sea el l a genri ca o
espec fi ca;
29
as como un peri to i nterpreta un documento tcni co, pl ano, boceto,
etc., que pueda escapar a l a apti tud profesi onal del admi ni strador, as tambi n el
i ntrprete en l os casos seal ados cumpl e anl oga funci n tcni ca. No obstante, no
22.24
Es que, como di ce GORPHE, op. cit., p. 387, Se ha obser vado asi mi smo, que por l o gener al ,
l os testi gos pesan menos sus decl ar aci ones en l as pesqui sas ofi ci osas que ante l a justi ci a.
22.25
Chubut, ar t. 26, i nc. 11; Yugosl avi a, ar t. 179, i nc. 1); l a Consti tuci n del Per , ar t. 233,
i nc. 15, como gar ant a del i ndi vi duo en l a admi ni str aci n de justi ci a.
22.26
I nfra, 26.3, Pr uebas per i ci al es especi al es y 28,Otr os medi os de pr ueba, combi na-
ci n de di sti ntos medi os pr obator i os.
22.27
Debe di sti ngui r se l a cuesti n del sor domudo como testi go y como par te en el pr ocedi -
mi ento admi ni str ati vo. El segundo aspecto l o hemos tr atado supra, cap. I , 6.1, Sor domudos.
22.28
Como l o di spon a l a l ey yugosl ava, ar t. 179, i nc. 2, ci tada por GONZLEZ NAVARRO, FRANCI SCO,
en ENAP, Procedimientos administrativos especiales, Madr i d, 1969, pp. 66-67.
22.29
En este senti do TENTOLI NI , op. cit., p. 135, qui en l o cal i fi ca de per i to i mpr opi o.
consi deramos que sea i ndi spensabl e, en ausenci a de norma expresa en contrari o,
adoptar un procedi mi ento formal para l a desi gnaci n del i ntrprete en l os casos
en que sea necesari o o conveni ente, como pretenden l as normas naci onal es para el
caso del peri to.
30
22.7. La oralidad del testimonio
El pri nci pi o de l a oral i dad de l os testi moni os, i nherente a todo si stema acusato-
ri o, requi ere que l os testi gos sean o dos di rectamente por el juez encargado de
juzgar, para permi ti r su examen i nmedi ato;
31
esta regl a de l a oral i dad va pareja
con l a de l a publ i ci dad, garant a compl ementari a concedi da medi ante l a compro-
baci n de l as partes y del audi tori o.
32
En el procedi mi ento admi ni strati vo, en cambi o, l a producci n de l a prueba
testi moni al , aun efectuada oral mente y con audi enci a de l as partes, no si rve a l a
i nmedi aci n procesal , pues el i nstructor del procedi mi ento no ser normal mente
l a autori dad competente para deci di r. El l o si gni fi ca que aun produci do oral mente
el testi moni o desde un punto de vi sta materi al , se val ora si empre bajo l a forma de
una deposi ci n escri ta: desde este punto de vi sta, sal vo el aspecto del control de l a
admi ni straci n y l as partes, ni nguna di ferenci a habr a entre l a producci n de l a
prueba testi moni al en l a propi a admi ni straci n o fuera de el l a y su posteri or apor-
te al expedi ente por el parti cul ar.
33
Si el escri to no reproduce taqui grfi camente y
con absol uta exacti tud l as decl araci ones del testi go, ms que deposi ci n oral se
aproxi ma a una deposi ci n escri ta y hasta es i nferi or a sta: el acto del i nterroga-
tori o real i zado por el i nstructor con frecuenci a traduce en el esti l o del i nstructor
el l enguaje del testi go y a veces deforma el senti do al cambi ar l as pal abras. Si el
i nstructor se preocupa ms de l a forma que de l a exacti tud y comprende de mane-
ra i nsufi ci ente l o que el testi go desea deci r, se expondr a reduci r el acta, por
deci rl o as , a una deposi ci n de deposi ci n, segn l a frase de BERADT [...] fal ta de
objeti vi dad y preci si n [...] no refl eja l a espontanei dad de l as decl araci ones, el tono
del testi go y su manera de deponer.
34
22.8. Prueba testimonial producida por escrito?
Por todo el l o pensamos que no exi ste sustanci al di ferenci a entre l a prueba testi -
moni al produci da por escri to
35
y l a produci da oral mente en sede admi ni strati va.
Pensamos que puede uti l i zarse al efecto una suerte de dobl e i nstanci a: recurri r el
parti cul ar pri mero a l a deposi ci n escri ta di recta del testi go, deposi ci n sta que
22.30
I nfra, 26.2, Pr ocedi mi ento for mal o i nfor mal .
22.31
GORPHE, op. cit., p. 382.
22.32
GORPHE, op. loc. cit.
22.33
Supra, 7, Pr oducci n i nfor mal de l a pr ueba.
22.34
GORPHE, op. cit., p. 385, qui en ci ta a BERADT, Der Richter, Fr anckfur t, 1909, p. 42.
22.35
I nfra, cap. VI I , 10.1, Pr oducci n pr i vada de l a pr ueba.
se presenta a l a admi ni straci n para su i ncorporaci n al expedi ente, quedando a
cri teri o de l a admi ni straci n l l amar o no nuevamente al testi go para deponer
oral mente a fi n de reforzar, acl arar, preci sar o rati fi car su decl araci n escri ta.
Tambi n se produce de este modo una ci erta aproxi maci n a l a prueba de i nfor-
mes, de l a cual ya SENT S MELENDO seal aba que pod a adqui ri r val i dez y fuerza
de prueba testi fi cal , l l amando a qui en emi ti el i nforme ya presentado en autos
para que se rati fi que como testi go de su conteni do.
36
Podr ser una cuesti n deba-
ti bl e, en el caso de l a decl araci n produci da por escri to por una persona que el
parti cul ar ofrece como testi go, si di cha decl araci n escri ta ti ene carcter de tes-
ti moni o escri to o de i nforme, pero no hay duda de que se trata de todos modos de
una prueba concreta que no puede dejar de contri bui r a formar l a convi cci n del
admi ni strador o del juez que debe deci di r,
37
y que puede ser conveni entemente
reforzada, control ada, ampl i ada, etc., l l amando l a admi ni straci n a su fi rmante
para que se rati fi que como testi go. Si l a admi ni straci n opta por no l l amarl o a
deponer como testi go, habi endo si do el fi rmante propuesto como tal , esti mamos
que debe en pri nci pi o atenerse a l o decl arado por escri to por l .
23. Funcionarios que pueden declarar por informe
El Cdi go Procesal Ci vi l y Comerci al de l a Naci n expresa en el art. 426 que Toda
persona mayor de catorce aos podr ser propuesta como testi go y tendr el deber
de comparecer y decl arar, sal vo l as excepci ones establ eci das por l ey y en el art.
455, al cual nos remi te el art. 53 del regl amento de procedi mi ento admi ni strati vo,
di spone: Exceptase de l a obl i gaci n de comparecer a prestar decl araci n a l os
funci onari os que determi ne l a regl amentaci n de l a Corte Suprema. En otras
pal abras, l a l ey delega a l a Corte Suprema l a i ntegraci n
1
de l a norma, determi -
nando l as personas a l as cual es se apl i car; en l a fi jaci n de estas si tuaci ones, el
tri bunal actuar no ya como rgano juri sdi cci onal , si no como rgano admi ni stra-
ti vo.
2
En vi rtud de di cho art. 455, l a Corte Suprema di ct l a acordada del 20 de
di ci embre de 1967,
3
en l a que di spone: Exceptase de l a obl i gaci n de comparecer
a prestar decl araci n testi moni al a l as si gui entes personas:
Presi dente y Vi cepresi dente de l a Naci n; Mi ni stros y Secretari os del Poder
Ejecuti vo; Subsecretari os de l os Mi ni steri os y Secretar as de Estado; Gobernado-
22.36
SENT S MELENDO, op. cit., p. 268 y nota 13. Ver tambi n supra, 19.2, I nfor mes de
per sonas no estatal es; infra, cap. VI I , 10.1; supra, en este mi smo cap., 7, Pr oducci n
i nfor mal de l a pr ueba.
22.37
TENTOLI NI , op. cit., p. 74, for mul a esta apr eci aci n en otr o caso de pr ueba, al eval uar si el
hecho admi ti do o r econoci do por l as par tes si n for mal i dad de confesi n p. ej. por tr atar se de
l a admi ni str aci n ha de ser eval uado y con qu car cter .
23.1
En el senti do expuesto supra, t. 1, cap. VI I , 13, Regl amentos del egados o de i ntegr a-
ci n; compar ar el di ver so supuesto a que nos r efer i mos en el t. 2, cap. VI I , 15, Al gunas
concl usi ones.
23.2
Sobr e estos aspectos ver supra, t. 1, cap. I X.
23.3
Publ i cada en Fallos, 269: 357-8.
res y Vi cegobernadores de l as Provi nci as y del Terri tori o Naci onal (hoy Provi nci a)
de Ti erra del Fuego, Antrti da e I sl as del Atl nti co Sur; Mi ni stros y Secretari os
del Poder Ejecuti vo de l as Provi nci as y del Terri tori o antes menci onado; l egi sl ado-
res naci onal es y provi nci al es; Magi strados de l a justi ci a naci onal y provi nci al y
funci onari os judi ci al es asi mi l ados a esa cal i dad; Obi spos y prel ados; el Procura-
dor del Tesoro; Fi scal es de Estado; I ntendentes muni ci pal es; Presi dentes de l os
Consejos Del i berantes y Secretari os del departamento ejecuti vo de l as muni ci pal i -
dades; Ofi ci al es superi ores de l as Fuerzas Armadas; Embajadores, Mi ni stros Pl e-
ni potenci ari os y Cnsul es General es; Rectores y Decanos de Uni versi dades Naci o-
nal es; Presi dentes de bancos ofi ci al es, naci onal es y provi nci al es; Presi dentes,
Admi ni stradores, Di rectores, Gerentes o ti tul ares de cargos equi val entes que i m-
porten l a representaci n l egal de enti dades autrqui cas y empresas de Estado,
naci onal es y provi nci al es; Jefes y Subjefes de l a Pol i c a Federal y de l as Provi n-
ci as; Di rectores de I nsti tutos Penal es de l a Naci n y de l as Provi nci as; jefes de
reparti ci ones de l a admi ni straci n pbl i ca, naci onal , provi nci al y comunal que,
en atenci n al buen servi ci o de l a funci n que desempean no deban, a jui ci o del
juez y segn l as ci rcunstanci as del caso, comparecer personal mente a decl arar
como testi gos.
4
Esta enumeraci n, ante todo, peca por demasi ado extensa, pero es sta una
cuesti n de pol ti ca l egi sl ati va que no puede merecer otro reparo que el de nacer de
una del egaci n l egi sl ati va a su vez excesi vamente ampl i a y casi si n l mi te l egal .
Con todo, a ms de efectuar una muy extensa enumeraci n, l a Acordada i ntenta
aun establ ecer un cri teri o general que permi ta a l os jueces encontrar ms excep-
ci ones al pri nci pi o i ni ci al de l a obl i gaci n que ti enen l os testi gos de comparecer a
jui ci o en caso de ser l l amados. La l ti ma parte de l a acordada ya vi sta, expresa
que quedarn exceptuados aquel l os jefes de reparti ci ones de l a admi ni straci n
que, en atenci n al buen servi ci o de l a funci n que desempean no deban, a juicio
del juez [] comparecer: en esto pensamos que l a acordada se excede del marco
de l o que l a l ey autori za, pues l a l ey l e del ega a l a Corte Suprema el fi jar el l a
mi sma qu personas no debern comparecer personal mente a decl arar como tes-
ti gos, pero no l a facul ta en cambi o para volver a delegar en todos l os jueces, si n
di scri mi naci n de fueros ni jerarqu as, l a atri buci n de nuevamente exceptuar
ms personas de aquel l a obl i gaci n l egal . Por l o expuesto esti mamos ilegal l a
l ti ma parte de l a Acordada y consi deramos en consecuenci a que l os jueces deben
abstenerse de ejercer esa facul tad subdel egada. Fl uye de l o expuesto que l o que
consi deramos no pueden hacer l os jueces, menos aun podr hacerl o un funci ona-
ri o, pri mero por no tratarse de un rgano i mparci al e i ndependi ente.
23.4
Como puntual i z l a CSJN en mayo de 1998, al pr onunci ar se en l a causa Menem, Carlos
S. c/ Sokolowicz, Fernando R. y otros (voto mayor i tar i o), LL, 1998-C, 778, si bi en el ar t. 455 del
Cd. Pr ocesal no es apl i cabl e anal gi camente a l a pr ueba de posi ci ones, r azones de ti po i nsti -
tuci onal justi fi car on que el Pr esi dente de l a Naci n no fuer a obl i gado a compar ecer en sede
judi ci al , per mi ti ndose l a cel ebr aci n de l a audi enci a r especti va en su despacho ofi ci al .
Segundo porque l a norma que supuestamente vendr a a autori zar tal excepci n
es a su vez un regl amento admi ni strati vo, con l o cual tendr amos un regl amento
autnomo
5
pretendi endo extender una subdel egaci n i l egal de un regl amento del e-
gado,
6
a rganos no juri sdi cci onal es. Del pri mer paso dado por l a l ey (el Cdi go
Procesal Ci vi l y Comerci al de l a Naci n), haci a un regl amento del egado (l a Acor-
dada), excedi endo sta del marco de aqul l a por l a subdel egaci n no autori zada,
pasar amos as a un tercer paso en el cual un regl amento autnomo exti ende tal
subdel egaci n a rganos admi ni strati vos Nos parece jur di camente i nadmi si bl e
y adems i nconveni ente, en cuanto se l o pretenda hacer funci onar como una posi -
bi l i dad l egal o regl amentari a de exi mi r a determi nado funci onari o de deponer en
un expedi ente admi ni strati vo como testi go, en forma personal y di recta. El l o no
excl uye en cambi o y segn l o hemos expl i cado anteri ormente, que el propi o parti -
cul ar obtenga l a producci n escri ta de l as decl araci ones de que se trate y l as
i ncorpore al expedi ente ofreci endo entonces l , a l a i nversa, que sea l a admi ni stra-
ci n qui en si l o prefi ere l o l l ame a concurri r personal mente.
24. Las repreguntas en el testimonio evacuado por informe
Un probl ema formal que presenta l a prueba testi moni al evacuada por medi o de
i nformes es si l as repreguntas se harn en un pl i ego aparte, una vez reci bi da l a
contestaci n escri ta a l as preguntas,
1
o si en cambi o habrn de formul arse anti -
ci padamente, en vi sta de l as preguntas.
2
A nuestro jui ci o no puede admi ti rse que l as repreguntas deban formul arse
juntamente con l as preguntas, porque nos parece poco menos que i mposi bl e de
real i zar y porque de hecho desvi rta el senti do de l as repreguntas y l esi ona el
derecho de defensa de qui en repregunta, al obl i garl o a hacerl o si n conocer l as
respuestas dadas a l as preguntas. Las repreguntas, en el caso de l os testi moni os
contestados por i nforme, deben hacerse una vez reci bi da l a contestaci n a l as
preguntas.
25. Prueba de posiciones
El regl amento no admi te prueba de posi ci ones a l os agentes pbl i cos o l os parti cu-
l ares, pero l a confesi n vol untari a produce efectos.
1
La norma no acl ara si esto se
23.5
Con ya sus pr opi as l i mi taci ones, que expl i camos supra , t. 1, cap. VI I , Fuentes naci onal es
del der echo admi ni str ati vo, 14, Regl amentos autnomos.
23.6
Supra, t. 1, cap. VI I , 13, Regl amentos del egados o de i ntegr aci n.
24.1
FERNNDEZ, RAYMUNDO L., Cdigo..., op. cit., p. 267.
24.2
SENT S MELENDO, op. cit., p. 255.
25.1
Di ce el ar t. 59: Si n per jui ci o de l o que establ eci er an l as nor mas r el ati vas a l a potestad
cor r ecti va o di sci pl i nar i a de l a admi ni str aci n, no ser n ci tados a pr estar confesi n l a par te
i nter esada ni l os agentes pbl i cos, per o estos l ti mos podr n ser ofr eci dos por el admi ni str ado
como testi gos, i nfor mantes o per i tos. La confesi n vol untar i a tendr , si n embar go, l os al can-
ces que r esul tan de l os ar t cul os 423, 424 y 425 del Cdi go Pr ocesal Ci vi l y Comer ci al de l a
Naci n.
refi ere tanto a l a confesi n de l os funci onari os como de l os parti cul ares, o sl o a l a
de estos l ti mos. En el pri mer caso, si se tratare de l os funci onari os competentes
para obl i gar a l a admi ni straci n, l a confesi n ser a vl i da y obl i gatori a para l a
admi ni straci n.
Si en cambi o se pretendi era i nterpretar l a norma en el senti do de que el l a qui so
excl ui r l a confesi n admi ni strati va pero en cambi o admi ti r l a del parti cul ar, ca-
br an fundadas dudas sobre su consti tuci onal i dad en el procedi mi ento admi ni s-
trati vo, por atentar contra una razonabl e equi paraci n de l as partes.
26. Prueba pericial
26.1. Admisibilidad
El admi ni strado puede tambi n, a ms de sol i ci tar l a producci n de i nformes
tcni cos por parte de l a admi ni straci n, pedi r l a real i zaci n de peri ci as, p. ej. si se
trata de conocer o apreci ar al gn hecho que exi ja conoci mi entos especi al i zados,
ci ent fi cos, art sti cos o prcti cos.
1
El regl amento admi te l a prueba peri ci al por el parti cul ar, si endo l as costas por
su cuenta;
2
l a admi ni straci n, segn el art. 54, se abstendr normal mente de l a
desi gnaci n de peri tos de su parte, pero puede hacerl o si el l o resul ta necesari o.
3
En este l ti mo caso el parti cul ar puede, pero no est obl i gado a, soportar l as
costas del peri to de l a admi ni straci n. Y tambi n puede el parti cul ar proponer a l a
admi ni straci n l a desi gnaci n de peri tos ni cos de ambas partes, con l as costas a
cargo del recurrente.
26.2. Procedimiento formal o informal
El regl amento prev un procedi mi ento compl ejo desde el punto de vi sta emp ri co,
y a l a postre i nti l , para l a prueba peri ci al en sede admi ni strati va: desi gnaci n de
peri tos, cuesti onari o que se l es someter, aceptaci n del cargo, reempl azante, pl a-
26.1
LPEZ-NI ETO y MALLO, op. cit., p. 286. Se ha di cho que mi entr as que otr as pr uebas ti enden
a establ ecer l a ver dad de l os hechos, l a per i ci a en cambi o no decl ar a nada sobr e l os hechos del
caso, si no que l os enjui ci a o val or a tcni camente; o sea, que ms que un medi o de pr ueba en
senti do estr i cto, consti tuye un auxi l i o par a l a val or aci n de l os hechos objeto de pr ueba
(SCHNKE, Derecho procesal civil, Bar cel ona, 1950, p. 233); per o fr ecuentemente una per sona
acta como testi go y per i to si mul tneamente, v. gr. un mdi co (SCHNKE, op. cit., p. 225; SENT S
MELENDO, op. cit., p. 329; HELLBLI NG, op. cit., p. 280).
26.2
Su r egul aci n y pago, a su vez, no cor r esponde hacer l a en el tr mi te admi ni str ati vo si no
pr i vadamente y en caso de desacuer do, judi ci al mente. Si bi en no es i ndi spensabl e, puede
r esul tar conveni ente, en este l ti mo caso, ci tar a l a admi ni str aci n como ter cer o i nter esado.
26.3
Tambi n puede segn el ar t. 476 del Cdi go Pr ocesal Ci vi l y Comer ci al : r equer i r opi ni n
a uni ver si dades, academi as, cor por aci ones, i nsti tutos y enti dades pbl i cas o pr i vadas de car c-
ter ci ent fi co o tcni co, cuando el di ctamen per i ci al r equi r i ese oper aci ones o conoci mi entos de
al ta especi al i zaci n. En i gual senti do que el ar t. 54 del r egl amento naci onal ; La Pampa, ar t. 60;
el ar t. 37 de Ur uguay. Per , ar t. 176.2, pr ohi be, adems, que l a admi ni str aci n contr ate per i tos
exter nos a este efecto. A nuestr o jui ci o el l o no es i mpedi mento par a que acepte l a desi gnaci n
de per i tos cuyos honor ar i os sopor te el r ecur r ente, tal como suger i mos en el texto.
zo para presentar el i nforme, etc.,
4
pero dado el i nformal i smo del procedi mi ento,
5
ha de i nterpretarse que esas normas son de apl i caci n preferente cuando el peri to
es comn de l a admi ni straci n y el admi ni strado, o cuando hay peri ci as formal es
de ambas partes por separado. De l o contrari o, el pri nci pi o del decreto-l ey, de
jerarqu a normati va superi or, debe pri mar en cuanto al i nformal i smo y por el l o
no exi sten i nconveni entes de orden l egal para que por excepci n el peri to efecte
di rectamente l a di l i genci a probatori a y produzca su i nforme en el expedi ente, si n
otro trmi te y si n necesi dad de expresa y previ a desi gnaci n al efecto. Ahora bi en,
sea que l a peri ci a se produzca formal o i nformal mente, es cl aro que su proceden-
ci a si gue l as regl as procesal es comunes,
6
como as tambi n l o ati nente a l a i donei -
dad del peri to,
7
causal es de recusaci n,
8
que pueden formul arse ex ante si el proce-
di mi ento se ha hecho formal , o ex post si se l o ha l l evado i nformal mente. Si por l a
presentaci n i nformal de l a peri ci a no se cumpl e con l o establ eci do en el art. 471
del Cdi go Procesal Ci vi l y Comerci al de l a Naci n,
9
corresponde a l a admi ni stra-
ci n si esto a su jui ci o hace objetabl e l a peri ci a, cuesti onarl a en ti empo y forma y
pedi r l a nueva real i zaci n de l a prueba, ahora conforme al procedi mi ento ms
formal previ sto en l a regl amentaci n. Si no se hace esta observaci n deber l a
26.4
Art. 55: En el acto de sol i ci tar se l a desi gnaci n de un per i to, el pr oponente pr eci sar el
cuesti onar i o sobr e el que deber expedi r se. Art. 56: Dentr o del pl azo de ci nco d as de noti fi -
cado el nombr ami ento, el per i to aceptar el car go en el expedi ente o su pr oponente agr egar
una constanci a autenti cada por el ofi ci al pbl i co o autor i dad competente de l a aceptaci n del
mi smo, venci do di cho pl azo y no habi ndose ofr eci do r eempl azante, se per der el der echo a
esta pr ueba; i gual mente se per der si ofr eci do y desi gnado el r eempl azante, ste no aceptar e
l a desi gnaci n o el pr oponente tampoco agr egar e l a constanci a al udi da dentr o del pl azo esta-
bl eci do. Art. 57: Cor r esponder al pr oponente i nstar l a di l i genci a y adel antar l os gastos
r azonabl es que r equi r i er e el per i to segn l a natur al eza de l a per i ci a; l a fal ta de pr esentaci n
del i nfor me en ti empo i mpor tar el desi sti mi ento de esta pr ueba. Ser n de apl i caci n supl eto-
r i a l as nor mas conteni das en l os ar t cul os 459, 464, 466, 471, 472, 474, 476 y 477 del Cdi go
Pr ocesal Ci vi l y Comer ci al de l a Naci n. La l ey de l a Ci udad de Buenos Ai r es, ar ts. 73 a 75 y el
r egl amento de La Pampa, ar ts. 61, 62 y 63 tr anscr i ben l os textos naci onal es. En Ur uguay este
aspecto es menos for mal , ar t. 37.
26.5
Acer ca del i nfor mal i smo en l a pr oducci n de l a pr ueba en sede admi ni str ati va, ver
GARRI DO FALLA y FERNNDEZ PASTRANA, op. cit., p. 297, con base en r ei ter ada jur i spr udenci a al l
ci tada. Ampl i ar supra, t. 2, cap. I X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Concepto y pr i nci pi os
gener al es, 11, Pr i nci pi o del i nfor mal i smo en favor del usuar i o y del admi ni str ado.
26.6
CPCCN, ar t. 457: Procedencia. Ser admi si bl e l a pr ueba per i ci al cuando l a apr eci aci n
de l os hechos contr over ti dos r equi r i er e conoci mi entos especi al es en al guna ci enci a, ar te,
i ndustr i a o acti vi dad tcni ca especi al i zada.
26.7
CPCCN, ar t. 464: I doneidad. Si l a pr ofesi n estuvi ese r egl amentada, l os per i tos debe-
r n tener t tul o habi l i tante en l a ci enci a ar te, i ndustr i a o acti vi dad tcni ca especi al i zada a que
per tenezcan l as cuesti ones acer ca de l as cual es deban expedi r se. En caso contr ar i o, o cuando
no hubi er e per i tos en el l ugar del pr oceso, podr ser nombr ada cual qui er per sona entendi da,
aun cuando car eci er e de t tul o.
26.8
CPCCN, ar t. 466: Causales. Ser n causas de r ecusaci n l as pr evi stas r especto de l os
jueces; tambi n, l a fal ta de t tul o o por i ncompetenci a en l a mater i a de que se tr ate, en el
supuesto del ar t. 464, pr r afo segundo.
26.9
Ar t. 471: Prctica de la pericia: La per i ci a estar a car go del per i to desi gnado por el juez.
Los consul tor es tcni cos, l as par tes y sus l etr ados podr n pr esenci ar l as oper aci ones tcni cas
que se r eal i cen y for mul ar l as obser vaci ones que consi der ar en per ti nentes.
admi ni straci n por pri nci pi o atenerse a l os resul tados de l a peri ci a de parte y si
hubi ere fundadas razones para dudar de su fuerza de convi cci n, entonces convo-
car nuevamente al peri to para real i zar l a peri ci a con mayores formal i dades. Lo
que no puede hacer l a admi ni straci n, a nuestro jui ci o, es prestar o dos sordos a l a
peri ci a, sea cual fuere l a forma de su i ntroducci n en el procedi mi ento.
10
26.3. Pruebas periciales especiales
Al gunas pruebas l esi vas a l a l i bertad personal , tal es como l a ya menci onada ex-
tracci n de muestras de sangre para anal i zar su grado al cohl i co, si no exi ste l ey
que facul te expresamente a l a admi ni straci n a hacerl o, no puede sta ordenar l a
peri ci a en contra de l a vol untad del admi ni strado.
11
Tambi n puede dar l ugar a
al gunas di fi cul tades l a prueba peri ci al produci da para casos especi al es, tal es como
l a del perito psiclogo en l a apreci aci n del testi moni o prestado por menores
12
o
por personas con defi ci enci as mental es.
13
En estos casos l a experi enci a demuestra
que debe uti l i zarse l a mxi ma prudenci a tanto para apreci ar l a prueba del testi -
go, como para apreci ar el jui ci o profesi onal que el propi o peri to emi ta al respecto.
14
Puede asi mi smo ser de i nters l a parti ci paci n de un peri to antropl ogo, cuan-
do el procedi mi ento se vi ncul a a personas perteneci entes a cul turas i nd genas o
forneas;
15
peri to arqui tecto, i ngeni ero, urbani sta, etc., cuando se cuesti ona l a
l egi ti mi dad tcni ca de l a conducta admi ni strati va. En al gunas ci enci as no hay
si no una sol uci n posi bl e, i ncl uso de carcter uni versal .
16
Desde l uego, hay tam-
bi n materi as no tan uni versal es pero no por el l o menos obl i gatori as para el fun-
ci onari o. Podemos menci onar entre stas el peri to cal grafo, si se trata de establ e-
cer l a autenti ci dad de una fi rma o un cuerpo de escri tura;
17
peri to enl ogo para l a
26.10
Ver tambi n infra, cap. VI I , 10.1, Pr oducci n pr i vada de l a pr ueba y supra, cap. VI ,
7, Pr oducci n i nfor mal de l a pr ueba; 19.2, I nfor mes de per sonas no estatal es; 22.7, La
or al i dad del testi moni o; 22.8, Pr ueba testi moni al pr oduci da por escr i to?
26.11
Ver ar t. 378 del CPCCN, en i gual senti do.
26.12
Ver ROESEN, ANTON, Der psychol ogi sche Sachver stndi ge i m Si ttl i chkei tspr ozess, en
Neue J uristische Wochenschrift, Muni ch, Ber l n-Fr anckfur t a.M., 1964, 10: 442. En al gunos
casos este testi moni o l i mi tado puede l l egar a r esul tar i ndi spensabl e, aun en ausenci a de
pr evi si n l egal expr esa.
26.13
Ver HETZER, HI EDEGARD y PFEI FFER, HORST, Gl aubwrdi gkei t gei sti g behi nderter Tatzeugen,
en Neue J uristische Wochenschrift, 1964: 441.
26.14
Ver ROESEN, op. loc. cit.; GORPHE, op. cit., p. 435, seal a que Esta prueba pericial de
credibilidad consti tuye par a l os testi gos l o que l a pr ueba per i ci al de r esponsabi l i dad es par a l os
pr ocesados. A el l o hay que sumar l a pr opi a apr eci aci n de visu, si empr e sujeta a er r or como
r esul t en Saguir y Dib, CSJN, Fallos, 302-2: 1284, LL, 1981-A, 397 (1980); MI LLER, JONATHAN;
GELLI , MAR A ANGLI CA y CAYUSO, SUSANA, Constitucin y poder poltico, t. I , Buenos Ai r es, Astr ea,
1987, pp. 68-80 y cuesti onar i o de pp. 80-1.
26.15
Ya ha ocur r i do en mater i a penal que cor r espondi er a val or ar especi al mente l a acti tud
del pr esunto r esponsabl e en r el aci n a sus val or es, cr eenci as r el i gi osas, pautas cul tur al es, etc.
26.16
Ver PEDRI ERI , ALBERTO, Le nor me techni che come fator e di er osi oni e di tr ansfer i mento
di sovr ani t, en UNI VERSI T DI VENEZI A, Studi in onore di Feliciano Benvenuti, t. I V, Mdena,
Mucchi Edi tor es, 1966, p. 1413 y ss.
26.17
En esto l as r egl as ser n anl ogas a l as judi ci al es.
cal i dad de un vi no
18
y as sucesi vamente, segn l as ramas del conoci mi ento ci en-
t fi co, del arte,
19
l a destreza o experi enci a,
20
etc.
27. Prueba documental
En materi a de cul es documentos habrn de ser admi si bl es, l a regl a debe formu-
l arse con l a mxi ma ampl i tud y es por el l o que pueden presentarse documentos
pbl i cos o pr i vados; fi r mados o no fi r mados;
1
entr e l os fi r mados, autgr afos o
hetergrafos.
2
A su vez, si n perjui ci o de que puede tratarse no sol amente de docu-
mentos ori gi nal es,
3
si no que pueden tambi n ser fotocopi as, dupl i cados, copi as
fehaci entes, l egal i zadas o si mpl es,
4
su val or probatori o ser en cada caso di sti nto.
Puede tratarse de cual qui er documento escri to, o pl anos, di bujos, etc.;
5
l i bros de
comer ci o, u otr o ti po de l i br os.
6
En el caso espec fi co de l os l i bros de comerci o, l a
i ntroducci n de l a prueba no se hace por ci erto acompaando l os l i bros, si no tan
sl o copi as autenti cadas, si se trata de si mpl es transcri pci ones de asi entos.
7
Es de
prcti ca, en estas si tuaci ones, acompaar una peri ci a pri vada sobre l o que di cen
o expl i can l os l i bros y tambi n ofrecer a l a admi ni straci n real i zar i nspecci ones o
26.18
Par a ver i fi car su adul ter aci n u otr a i r r egul ar i dad. Debe r espetar se su contr ol por el
par ti cul ar : CSJN Dumit, Fallos, 284: 150, ao 1972.
26.19
Un per i to en escul tur a, pi ntur a, msi ca, ci nematogr af a, etc. Cl ar o est, l as ar tes
adi vi nator i as ya no son suscepti bl es de pr ueba: Tarot, I Ching, etc. En cuanto a l as per i ci as
mdi cas, entr amos en el ar te de cur ar . Al l l a di fi cul tad es l a que expl i camos supra, nota 26.14.
26.20
Un baqueano, un pr cti co en navegaci n, un gu a, etc.
27.1
Sobr e esta di sti nci n ver SCHNKE, op. cit., p. 220. Si n duda, l os documentos no fi r mados
son de i nter s pr i nci pal mente en l os pr ocesos penal es y en l os sumar i os admi ni str ati vos.
SCHNKE seal a que el concepto de documento del der echo penal es ms ampl i o (op. cit., p.
220) y consi der amos que el mi smo pr i nci pi o es apl i cabl e al caso de l os sumar i os admi ni str ati -
vos.
27.2
CARNELUTTI , FRANCESCO, La prueba civil, Buenos Ai r es, 1955, p. 161 y ss.
27.3
HELLBLI NG, op. cit., p. 283. Di ce el ar t. 27 del r egl amento: Los documentos que se acom-
paen a l os escr i tos y aquel l os cuya agr egaci n se sol i ci te a t tul o de pr ueba podr n pr esentar -
se en su or i gi nal , en testi moni os expedi dos por autor i dad competente o en copi a que cer ti fi car
l a autor i dad admi ni str ati va pr evi o cotejo con el or i gi nal , el que se devol ver al i nter esado.
Podr sol i ci tar se l a r eser va de cual qui er documento, l i br o o compr obante que se pr esente,
en cuyo caso se pr oceder a su guar da bajo constanci a.
27.4
Sobr e l a di sti nci n ver SCHNKE, op. cit., p. 221. Al gunas pr ovi nci as exi gen copi as l egal i -
zadas, per o en el or den naci onal , con mejor cr i ter i o, no se exi ge este r equi si to si n per jui ci o de
que en caso de duda sobr e l a autenti ci dad de l a pr ueba apor tada pueda ped r sel e a posteriori .
27.5
HELLBLI NG, op. cit., p. 283. En el caso de que no se tr ate de una r epr esentaci n objeti va de
un pensami ento, sea en for ma escr i ta o mater i al , ALSI NA, enti ende que debe habl ar se de
i nstr umento y no de documento (ALSI NA, HUGO, Tratado terico prctico de derecho proce-
sal civil y comercial, t. 1, Buenos Ai r es, 1956, p. 392). El ar t. 29 del r egl amento establ ece que
Los documentos y pl anos que se pr esenten, excepto l os cr oqui s, deber n estar fi r mados por
pr ofesi onal es i nscr i ptos en matr cul a naci onal , pr ovi nci al o muni ci pal , i ndi sti ntamente.
27.6
Ver JOFR, op. cit., p. 337 y ss.
27.7
En pr i nci pi o se tr ata de l i br os de comer ci o naci onal es, aunque nada i mpi de ofr ecer como
pr ueba l os l i br os de comer ci o l l evados en un pa s extr anjer o de acuer do a l a l egi sl aci n mer -
canti l r especti va (HELLBLI NG, op. cit., p. 285). El autor menci onado enti ende que l a fuer za
pr obator i a no habr de ser mayor ni dur ar ms ti empo que el establ eci do en l a l egi sl aci n del
pa s extr anjer o de que se tr ata, par a l os l i br os naci onal es en aquel ter r i tor i o (op. cit., p. 285).
peri ci as.
8
Puede tratarse de documentos naci onal es o extranjeros, aunque l os de
otro i di oma deben i r traduci dos,
9
sal vo que se trate de fol l etos i l ustrati vos.
10
28. Otros medios de prueba
No exi sti endo di sposi ci n al guna que l i mi te expresamente l os medi os de prueba de
que puede hacerse uso, entendemos que pueden empl earse otros medi os accesi bl es
a travs de l a tcni ca moderna: pruebas fonogrfi cas
1
o magnetofni cas, fotogrfi -
cas,
2
i mpresi ones di gi tal i zadas, radi ogrfi cas,
3
f l mi cas, video tape o video casette,
DVDs, CDROMs, etc.
4
Tambi n son admi si bl es l as i nspecci ones ocul ares, o a travs de otros senti dos:
prueba de gusto, de ol fato, de tacto, de o do;
5
con todo, en estos casos es ms
probabl e que l a apreci aci n de tal es hechos se efecte por medi o de peri tos;
6
o con
l a col aboraci n de peri tos,
7
es deci r, real i zar l a medi da probatori a el rgano admi -
ni strati vo personal mente, pero acompaado y aconsejado por el peri to.
8
Tambi n
puede combi narse l a prueba peri ci al y l a prueba de i nspecci n ocul ar di sponi endo
que el rgano admi ni strati vo est presente durante l a real i zaci n de l a peri ci a, l o
que da mas i nmedi aci n a l a prueba,
9
si n susti tui r al medi o de prueba.
La i nspecci n ocul ar, tcti l , ol fati va, etc., puede real i zarse no sl o sobre objetos
i nani mados, si no tambi n en ci ertos casos sobre personas
10
y ani mal es,
11
pu-
27.8
En este senti do, en el pr oceso ci vi l , PALACI O, op. cit., p. 198.
27.9
Regl amento naci onal , ar t. 28: Documentos de extraa jurisdiccin legalizados. Traduc-
cin: Los documentos expedi dos por autor i dad extr anjer a deber n pr esentar se debi damente
l egal i zados si as l o exi gi er e l a autor i dad admi ni str ati va. Los r edactados en i di oma extr anjer o
deber n acompaar se con su cor r espondi ente tr aducci n hecha por tr aductor matr i cul ado.
27.10
Cuyo val or pr obator i o sea por l o tanto secundar i o y compl ementar i o.
28.1
Al r especto, en el pr oceso ci vi l , ver COLOMBO, LEONARDO A., La pr ueba fonogr fi ca de l os
hechos, LL, 51: 1152.
28.2
Ver DI AZ DE GUI JARRO, ENRI QUE, Las fotogr af as como medi o de pr ueba en el jui ci o ci vi l ,
J A, 23: 117. Al gunos autor es enti enden que se tr ata de una pr ueba documental , p. ej. COUTURE,
Fundamentos del derecho procesal ci vi l , t. I I , Buenos Ai r es, 1958, 3
a
ed., p. 166; ver si n
embar go ALSI NA, op. cit., p. 392.
28.3
Respecto de l as pl acas de r ayos X como evi denci a, puede ver se el tr abajo de CHARLES C.
SCOTT, en Michigan Law Review, Ann Ar bor , t. 44, n 5, p. 773 y ss., 1946.
28.4
Es posi bl e tambi n l l amar l os, a estos l ti mos, documentos i nfor mti cos, el ectr ni cos o
tel emti cos, como hace entr e otr os ARAUJO JUREZ, op. cit., pp. 293-4.
28.5
HELLBLI NG, op. cit., p. 311; l ey austr aca, ar t. 54; en el pr oceso or di nar i o ver ROSENBERG,
Tratado de derecho procesal civil, t. I I , Buenos Ai r es, 1955, p. 239; EI SNER, I SI DORO, La prueba en
el proceso civil , Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1964, p. 74.
28.6
Es ms pr obabl e y ms fr ecuente en l a pr cti ca, per o no necesar i o.
28.7
HELLBLI NG, op. cit., p. 311; l ey austr aca, ar t. 54.
28.8
En i gual cr i ter i o, el ar t. 479 del CPCCN, expr esa que el r econoci mi ento judi ci al (no se us
ahor a l a expr esi n i nspecci n ocul ar , por su r econoci da l i mi taci n a un sol o senti do), podr
or denar se tambi n con l a concur r enci a de per i tos y testi gos a di cho acto, i nc. 2).
28.9
28.10
En estos casos el conoci mi ento ser gener al mente medi ato, a tr avs de una per i ci a
mdi ca.
28.11
28.12
28.13
Tampoco en el der echo austr aco: HELLBLI NG, op. cit., p. 312.
28.14
Cor te Supr ema de Justi ci a de Venezuel a, Sal a Pol ti co Admi ni str ati va, fal l o del 2-8-67,
tr anscr i pto en BREWER CAR AS, ALLAN-RANDOLPH, J urisprudencia de la Corte Suprema 1930-74 y
Estudios de Derecho Administrativo, t. I I I , La actividad administrativa, vol . 1, Reglamentos,
procedimientos y actos administrativos, Car acas, 1976, pp. 160-1.
28.15
TENTOLI NI , op. cit., p. 151.
29.1
Esto es as por que l a l egi sl atur a l ocal susti tuye en l as atr i buci ones pr opi as l as que antes
ejer ci er a el Congr eso de l a Naci n como l egi sl atur a l ocal . El iter nor mati vo es el si gui ente: en
vi r tud de l as facul tades tr ansi tor i as del ar t. 103 de l a Consti tuci n l ocal el Jefe de Gobi er no de
l a Ci udad di ct el decr eto-l ey 1.657/97, r ati fi cado por l a H. Legi sl atur a, modi fi cado por el
decr eto-l ey 1.780/97, tambi n r ati fi cado por l a l egi sl atur a y modi fi cado por l ey 18/98.
29.2
Ar t. 1. Establ cese el uso de medi os el ectr ni cos de compr obaci n de i nfr acci ones
contr avenci onal es debi endo ser tanto l os f l mi cos, fotogr fi cos, de gr abaci n de vi deo, como
cual qui er otr o medi o i dneo que sur ja del desar r ol l o tecnol gi co.
29.3
Ar t. 2. Dse a l os medi os enunci ados en el ar t cul o pr ecedente el car cter de i nstr u-
mento pbl i co consti tuyendo as , pl ena pr ueba del hecho puni bl e que se compr ueba. Par a el l o,
deber n cumpl i r con l os r equi si tos que exi ja el si stema que opor tunamente se establ ezca.
29.4
Ar t. 3. Establ cese, en mater i a de fal tas contr avenci onal es a l a nor mati va que r egul a
el tr nsi to, l a r esponsabi l i dad sol i dar i a entr e el contr aventor , el ti tul ar r egi str al del veh cul o
con el que se cometi l a fal ta y el pr opi etar i o no ti tul ar del mi smo sobr e l as obl i gaci ones del
pago de l as eventual es mul tas.
di endo consi sti r en una comparaci n, medi ci n, etc.; consti tuye un medi o de prue-
ba de ci erto i nters, en cuanto otorga mayor i nmedi aci n al procedi mi ento.
12
En el
caso de l as pruebas a real i zarse sobre l a persona f si ca no exi ste en el derecho
argenti no una obl i gaci n l egal mente establ eci da de soportar l a i nspecci n,
13
razn
por l a cual ser si empre necesari o el consenti mi ento de l a persona afectada. Esto
es cl ar si mo en derecho admi ni strati vo, tratndose de l a rel aci n admi ni straci n-
admi ni strado. Si n embargo l a regl a cambi a en ci ertos ti pos de rel aci ones de em-
pl eo pbl i co, en que es obl i gatori o someterse a exmenes mdi cos. Tambi n se ha
pl anteado l a cuesti n en rel aci n a l a extracci n de sangre a fi n de determi nar l a
verdadera i denti dad de una persona, cuando di cha i denti dad se hal l a razonabl e-
mente dubi tada. No procede l a i nspecci n ocul ar sobre archi vos, cuando el l a pue-
de ser supl i da efi cazmente por i nformes o certi fi caci ones.
14
Suel e caracteri zarse a
l a i nspecci n ocul ar como una acti vi dad que se desarrol l a fuera de l a sede del
organi smo,
15
pero si bi en el l o es l o usual , no consti tuye una regl a absol uta ya que
tambi n pueden l as partes traer a l a sede del rgano el objeto respecto del cual se
propone su acceso di recto por aqul , cuando el l o es materi al mente posi bl e.
29. La fotografa y firma digitalizadas
Es probabl e que l a i nnovaci n tecnol gi ca ampl e l os medi os de prueba hoy conoci -
dos. As p. ej. una i mportante i nnovaci n tecnol gi ca se est produci endo en el
mbi to de l a Ci udad de Buenos Ai res. Una norma l egal l ocal , de i gual jerarqu a
que l as normas naci onal es
1
resuel ve para el derecho admi ni strati vo l ocal que l as
fotograf as di gi tal i zadas entre otros medi os
2
adqui eren el caracter de i nstru-
mentos pbl i cos
3
y generan responsabi l i dad sol i dari a en materi a de trnsi to.
4
Ms
29.5
Al r especto es si empr e i nstr ucti vo POSNER, RI CHARD A., An Economi c Apr oach to the Law
of Evi dence, en OLI N, JOHN M., Law and Economics Working Paper, n 6, 2 ser i e, Chi cago, The
Uni ver si ty of Chi cago Law School , 1999. La r enta que puede vl i damente obtener el gobi er no
de l a Ci udad di f ci l mente podr ser despr eci ada. Per o no puede ol vi dar se el costo de vi das
humanas que l os acci dentes de tr nsi to r epr esentan; ese costo di smi nuye si gni fi cati vamente
cuando se apl i can estos si stemas de contr ol fotogr fi co de i nfr acci ones: l a gente maneja con
ms cui dado.
29.6
Vol vemos sobr e el tema de si l as actas son o no i nstr umentos pbl i cos infra, cap. VI I ,
Pr oducci n y val or aci n de l a pr ueba, 21, Los actos admi ni str ati vos no son i nstr umentos
pbl i cos. Remi si n, segundo pr r afo.
29.7
Ver infra, cap. VI I , Pr oducci n y val or aci n de l a pr ueba, 21, Los actos...; op. cit.;
supra, cap. I I I , Los r ecur sos admi ni str ati vos, 9, Pr esentaci n por tel egr ama o car ta docu-
mento, en especi al , nota 9.7; t. 3, cap. I I , El acto admi ni str ati vo como pr oductor de efectos
jur di cos, 6.1, La vol untad ps qui ca del agente; cap. VI I , Los actos admi ni str ati vos como
i nstr umentos pbl i cos, 5.4, La constataci n con otr os medi os de pr ueba.
al l de l as resi stenci as i ni ci al es de todo habi tante a preservar su sagrado dere-
cho a hacer l o que qui era con su automvil (l a expresi n ms nti ma y soberana
de su persona), parece un cami no i nevi tabl e, aunque ms no sea que por razones
econmi cas, fi scal es y de ordenami ento del caos vehi cul ar.
5
El progreso tecnol gi -
co termi nar i mponi ndose, aqu como en otros mbi tos. Tal vez l l egue el momen-
to de un auto i ntel i gente y buen ci udadano, programado para cumpl i r l as
normas de trnsi to, estaci onami ento, etc.
6
El tema de l a prueba en esta materi a
de fotograf as y fi rmas di gi tal i zadas l o menci onamos asi mi smo en otro l ugar.
7
Captulo VI I
FPD0u00IDN Y VALDPA0IDN 0E LA FPuE8A
I. Carga de la prueba
1. La carga de la prueba recae sobre la administracin
1.1. La realidad
En l a prcti ca a cada i nteresado l e corresponde produci r su propi a prueba. Es de
l amentar que debamos empezar as un cap tul o cuyo i nmedi ato desarrol l o teri co,
en l os 1.2 y 3, di r que en derecho esto no es as . No es as en l as normas, en l a
doctri na, en l os pri nci pi os. Pero s en l a dura real i dad del derecho vi vi ente. El
parti cul ar ti ene ante s una trampa de di mensi ones gi gantescas: su poca fe en l a
admi ni straci n puede l l evarl o a descui dar l a producci n de su propi a prueba,
1
a l o
cual el comportami ento admi ni strati vo l o ayudar con i nerci a si l no acti va sus
pruebas, l as produce pri vadamente y l as i ncorpora si n ms al cuerpo de l as actua-
ci ones admi ni strati vas. Pero si el parti cul ar, por esa di fi cul tad real y fal ta justi -
fi cada de fe, descui da su prueba en sede admi ni strati va, encontrar en l a justi ci a
poca predi sposi ci n a faci l i tarl e l o que no hi zo en sede admi ni strati va y el expe-
di ente tal como l de hecho permi ti que se construya, ser en l a prcti ca su
*
Ver , en UNI VERSI DAD AUSTRAL, Procedimiento administrativo, Buenos Ai r es, ECA, 1998:
HUTCHI NSON, TOMS, De l a pr ueba en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, p. 375 y ss., 392-9; DE
KEMMETER, ALEJANDRO PABLO, La i mpor tanci a de l a pr ueba en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo,
p. 400 y ss.; ANDREUCCI , CARLOS ALBERTO, Pr ueba y pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, p. 421 y ss.
REVI DATTI , GUSTAVO, La pr ueba en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, en A.A.D.A. y CALP, Proce-
dimiento administrativo, La Pl ata, 1977, p. 83 y ss.; BREWER CAR AS, ALLAN RANDOLPH, La car ga de
l a pr ueba en el der echo admi ni str ati vo venezol ano, RADA, 11: 15, 19 (Buenos Ai r es, 1976);
ABERASTURY (H.), PEDRO y CI LURZO, MAR A ROSA, Curso de procedimiento administrativo, Buenos
Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1998, cap. VI I . GONZLEZ PREZ, JESS, Manual de Procedimiento Admi-
nistrativo, Madr i d, Ci vi tas, 2000; 2002, 2 ed.; El procedimiento administrativo, Madr i d, Abel l a,
1964; Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, Madr i d, Ci vi tas, 1991, 4 ed.
1.1
GONZLEZ NAVARRO, FRANCI SCO, Derecho administrativo espaol, t. 3, El acto y procedimiento
administrativos, Navar r a, EUNSA, 1997, p. 726.
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO VI I -2
pri nci pal prueba de cargo.
2
El l o no si gni fi ca, desde l uego, que deba descui dar tam-
bin l a prueba judi ci al , l o que no har a si no magni fi car su error i ni ci al .
3
1.2. El principio jurdico
Todo l o antes expuesto no si gni fi ca jur di camente que l a carga procesal de l a
prueba recai ga en el parti cul ar, ya que ri ge el pri nci pi o de l a ofi ci al i dad e i nstruc-
ci n, l o que i mpone esta carga a l a admi ni straci n.
4
En efecto, pri va en el proce-
di mi ento admi ni strati vo l a verdad materi al sobre l a verdad formal , si endo nece-
sari o para el escl areci mi ento de aquel l a verdad un cri teri o de ampl i tud con res-
pecto a l os recursos y recl amaci ones, a fi n de faci l i tar de este modo el control de l a
l egal i dad de l a admi ni straci n pbl i ca. En este orden de i deas l a admi ni straci n
p.ej. ti ene derecho a obtener pruebas sobre hechos que se consi deren necesari os
para deci di r, si n que tal acti vi dad se encuentre excl usi vamente en manos de l os
parti cul ares, de modo que bi en puede para mejor proveer di sponer de ofi ci o tal es
pruebas.
5
En consecuenci a de que l a admi ni straci n debe ajustarse a l os hechos
real es, a l a verdad materi al
6
presci ndi endo de que el l os hayan si do al egados y
probados por el parti cul ar o no,
7
resul ta que l a carga procesal de averi guar esos
hechos y cual esqui era otros que resul ten necesari os para l a correcta sol uci n del
caso, r ecae sobr e el l a.
8
Si l a deci si n admi ni strati va no se ajusta a tal es hechos
real es, aunque el l o resul te de una fal ta de i nformaci n no subsanada por el parti -
cul ar, el pri nci pi o de l a verdad materi al l l eva a i gual concl usi n: el acto que no se
1.2
Esta i dea ha si do expuesta de antao, pr i nci pal mente por JESS GONZLEZ PREZ; tambi n
GARC A DE ENTERR A, EDUARDO y FERNNDEZ, TOMS RAMN, Curso de derecho administrativo, t. I I ,
Madr i d, Ci vi tas, 1999, 6 ed., cap. XXI I , VI , C, d), p. 489 y ss.; GONZLEZ NAVARRO, op. loc. cit.
1.3.
Sobr e l a i mpor tanci a de l a pr ueba en el pr oceso admi ni str ati vo ver SAFI , LEANDRO K., La
pr ueba en el pr oceso admi ni str ati vo (con especi al r efer enci a a l a Pr ovi nci a de Buenos Ai r es),
en J urisprudencia Argentina, Suplemento de Derecho Administrativo, 25/02/04, pg. 10 y ss.
1.4
Ver supra, t. 2, cap. I X, 15, Pr i nci pi o de l a ofi ci al i dad.
1.5
PTN, Dictmenes, 94:172/3; CNCi v., Sal a F, Mir, J A, 1980-I I , 116 (1979), l a car ga de l a
demostr aci n de que el agente Mi r estuvi er a i ncur so dentr o del mbi to de l a di sposi ci n l egal
ci tada, estuvo en manos del ente estatal por apl i caci n del ar t. 377 C. Pr .; l a demandada debi
expl i ci tar en l a l i ti s l a causa de l a mi sma, apor tando l os el ementos de pr ueba o antecedentes
que den fundamento al acto admi ni str ati vo sanci onator i o. Acer ca del pr i nci pi o de l a ver dad
mater i al , ver tambi n ABERASTURY (H.) y DANI ELI N, MI GUEL, Pr ocedi mi entos Admi ni str ati vos
(Naci n y Pr ovi nci as), Buenos Ai r es, La Ley, 1996, p. XXV; CANOSA, ARMANDO, Los recursos
administrativos, Buenos Ai r es, baco, 1996, p. 49; FARRANDO, I SMAEL (H.) y MART NEZ, PATRI CI A
(Di r ector es), Manual de derecho administrativo, Buenos Ai r es, Depal ma, 1996, p. 595.
1.6
Ver CSJN, Fallos, 311-2: 2821, Resguardo Cia. de Seguros S.A., 1988.
1.7
BECKER, FRANZ, Das Al l gemei ne Verwal tungsverfahren i n Theori e und Gesetzgebung,
Stuttgar t, 1960, p. 44; ANTONI OLLI , WALTER, Allgemeines Verwaltungsrecht, Vi ena, 1954, p. 224.
1.8
RN, ar t. 1, i nc. f), ap. 2; CABA, 22, i nc. f), ap. 2; Cor r i entes, 273; Mendoza, 163; Sal ta, 163;
nuestr o Pr oyecto de cdi go admi ni str ati vo, ar t. 245. Conf. GONZLEZ PREZ, Manual..., op. cit., 1
ed., p. 320 y 2 ed., p. 328; El procedimiento..., op. cit., p. 467; Comentarios..., op. cit., p. 684:
Dada l a posi ci n de l a Admi ni str aci n, es l gi co que r ecai ga sobr e el l a l a car ga de l a pr ueba;
HELLBLI NG, ERNST C., Kommentar zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen, t. I , Vi ena, 1953, pp.
272 y 275; BRI TO, MARI ANO R., Rgi men di sci pl i nar i o, en el l i br o Procedimiento administrativo,
de PRAT, MARTI NS, BRI TO, FRUGONE SCHI AVONE y CAJARVI LLE PELUFFO, Montevi deo, Acal i , 1977, p. 128.
PRODUCCI N Y VALORACI N DE LA PRUEBA VI I -3
ajusta a l a verdad de l os hechos se encuentra vi ci ado.
9
En consonanci a con este
pri nci pi o, l as l egi sl aci ones tratan el punto seal ando que Corresponde a l os rga-
nos que i ntervi enen en el procedi mi ento admi ni strati vo, real i zar l as di l i genci as
tendi entes a l a averi guaci n de l os hechos conducentes a l a deci si n.
10
2. La carga de la prueba y la presuncin de legitimidad
del acto administrativo
Aquel l a regl a no var a por l a presunci n de l egi ti mi dad del acto admi ni strati vo,
pues como ya l o han seal ado TREVES
1
y MI CHELI
2
entr e otr os, di cha pr esunci n
i mporta una relevatio ad onere agendi y no una relevatio ad onere probandi, esto
es, facul ta a l a admi ni straci n en ci ertos casos para actuar di rectamente en eje-
cuci n de su acto, como si fuera ejecuti vo, si n una previ a i ntervenci n judi ci al ,
pero no facul ta en modo al guno a presci ndi r de aportar l as pruebas que sustenten
esa acci n.
3
La presunci n de l egi ti mi dad del acto afecta l a estructura del proceso,
obl i gando al parti cul ar a ser l qui en i mpugna, admi ni strati va o judi ci al mente,
un acto admi ni strati vo,
4
pero no ti ene efectos sobre l a carga de l a prueba.
5
En
pal abras de MI CHELI , entonces, La presunci n de l egi ti mi dad del acto admi ni stra-
ti vo no i nvi erte, pues, l a carga de l a prueba;
6
o sea, que di cha carga no recae
sobre el parti cul ar afectado si no que si gue pesando sobre l a admi ni straci n que ha
di ctado el acto.
3. La carga de la prueba en sede judicial y administrativa
Fi nal mente, es i nteresante seal ar l a di ferenci a que exi ste entre l a carga de l a
prueba en el procedi mi ento admi ni strati vo y en el derecho procesal admi ni strati -
1.9
Es el vi ci o de ar bi tr ar i edad expl i cado supra, t. 3, cap. I X, 8, Di sti ntos casos de ar bi tr a-
r i edad. Asi mi smo, l a PTN ha sosteni do que l as r esol uci ones fundadas en una pr ueba i nexi s-
tente [...] tor na ar bi tr ar i a l a medi da di spuesta en el l as, Dictmenes, 81: 228 y 230.
1.10
Cor r i entes, ar t. 273; Mendoza, 163; Sal ta, 163; nuestr o Pr oyecto, 244; l a admi ni str aci n
debe abr i r a pr ueba cuando no tenga por ci er tos l os hechos al egados por el par ti cul ar (Pr ov. de
Buenos Ai r es, 55; Cr doba, 47) y al l entonces di l uci dar l a ver dad mater i al de l a cuesti n
debati da. Desde l uego, el pr i nci pi o est mejor expuesto en l as l eyes ci tadas en pr i mer l ugar .
2.1
TREVES, GI USEPPI NO, La presunzione di legittimit degli atti amministrativi, Padua, CEDAM,
1936, p. 84 y ss.
2.2
MI CHELI , GI AN ANTONI O, La carga de la prueba, Buenos Ai r es, EJEA, 1961, p. 281.
2.3
TREVES, op. loc. cit.; MI CHELI , op. cit., p. 281, nota 118. Ver supra, t. 3, cap. V, 7, La
exi gi bi l i dad y ejecutor i edad del acto admi ni str ati vo. Di sti nci n.
2.4
No si empr e esto es as : a veces esta pr esunci n i ncl uye l a facul tad de ejecutar por l a
fuer za el acto, cuando l a l ey facul ta expr esamente a l a admi ni str aci n par a hacer l o; en el r esto
es si empr e necesar i a l a i nter venci n judi ci al . Ver al r especto supra, t. 3, cap. V, 9, La
ejecutor i edad en el decr eto-l ey 19.549/72 y en l a pr cti ca.
2.5
Ver supra, t. 3, cap. V, 5.3, Necesi dad de pr obar l a i l egi ti mi dad? Ver SAFI , op. cit., p.12
y ss.
2.6
MI CHELI , op. cit., p. 282, nota 119 in fine. Los pr i nci pi os que expr esamos, de apl i caci n
tanto en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo como en el pr oceso judi ci al , han si do si n embar go
desconoci dos en el segundo por apl i caci n de anti cuados conceptos sobr e l a pr esunci n de
l egi ti mi dad, v. gr. l a CNFed. CA, Renaud, 1966, J A, 1967-I , 205.
vo, en el senti do que hemos dado a ambos trmi nos.
1
En el proceso judi ci al ,
segn vi mos se ti ene sol amente un al i gerami ento de l a carga de l a prueba, de
manera que l a parte no podr l i mi tarse a afi rmar l a i l egi ti mi dad del acto, si no
que deber [...] dar un pri nci pi o de prueba,
2
sal vo en el caso de i mpugnaci ones de
puro derecho o de manifiesta arbitrariedad del acto; en el procedi mi ento admi ni s-
trati vo, por el contrari o, l a carga de l a prueba recae enteramente y si n l i mi taci o-
nes sobre l a admi ni straci n.
3
4. Casos comunes a las vas judicial y administrativa
Pero, al margen de esto, exi sten de todos modos si tuaci ones en que por expresa
di sposi ci n de l a l ey ci vi l l a carga de l a prueba reposa sobre l a admi ni straci n.
Estas si tuaci ones son de i mportanci a porque en el l as l as regl as procesal es no se
apl i can sl o en el procedi mi ento admi ni strati vo si no tambi n en el judi ci al . Nos
referi mos a aquel l os casos en que, medi ante i nversi n de l a prueba, es el autor
del hecho cul poso qui en debe probar al guna causal que excl uya su responsabi l i -
dad, como ocurre con el art. 1133 del Cdi go Ci vi l cuando consagra el pri nci pi o de
l a responsabi l i dad objeti va l a que ni camente cesa en el supuesto de caso fortui to
o fuerza mayor, cul pa de l a v cti ma o hecho de un tercero.
1
Actual mente l a doctri na procesal se i ncl i na a enfati zar l os deberes del juez
para escl arecer l a verdad de l os hechos controverti dos(art. 36, i nc. 2 [...]),
como seal a ARAZI ,
2
pues se trata de una facul tad que se torna i rrenunci abl e en
casos donde l a prueba es deci si va para l a sol uci n del l i ti gi o,
3
ya que l a renunci a
consci ente a l a verdad es i ncompati bl e con el servi ci o de justi ci a.
4
De este modo se
3.1
Supra, t. 2, cap. I X, 5, Der echo pr ocesal admi ni str ati vo.
3.2
MI CHELI , op. cit., pp. 276-7. A veces se ha r esuel to que l a car ga de l a pr ueba r ecaer a sobr e
el acci onante (CSJN, Fal l os, 190: 142, Los Lagos, ao 1941). Si n embar go el pr i nci pi o no
funci ona ni puede funci onar de esa maner a, como l o pr ueba l a copi osa jur i spr udenci a que en
mater i a de r ecur so de ampar o l o admi te contr a actos mani fi estamente ar bi tr ar i os, car acter i -
zados estos justamente como aquel l os cuyo vi ci o no necesi ta ser pr obado por ser evi dente; en
otr as pal abr as, en estos casos al menos, el onus probandi no r ecae sobr e el admi ni str ado.
3.3
La admi ni str aci n no puede apar tar se del pr i nci pi o de l a ver dad mater i al , que es el que
debe pr edomi nar , y a di fer enci a de l o que acontece en el pr ocedi mi ento judi ci al donde el juez
ci r cunscr i be su funci n jur i sdi cci onal a l as afi r maci ones y pr uebas apor tadas por l as par tes, en
el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, el r gano debe r esol ver ajustndose a l os hechos, pr esci n-
di endo de que hayan si do o no al egados y pr obados por el par ti cul ar : PTN, Dictmenes, 172: 94;
212: 399. HELLBLI NG, op. cit., t. I , pp. 272-5, enunci a una concl usi n semejante, per o seal a que
el l a no es de apl i caci n cuando l a l ey expr esamente pone l a car ga de l a pr ueba sobr e el
par ti cul ar , o cuando l a pr ueba est en una r el aci n tal con l a par te, que ser a mal i ci oso y
di l ator i o pr etender mantener el onus probandi en l a admi ni str aci n (op. cit., p. 275).
4.1
4.2
ARAZI , ROLAND, El ocaso de l as teor as sobr e car ga de l a pr ueba, LL, 2000-A, 1041.
4.3
CSJN, Oilher, LL, 1981-C, 68 (1980). Ver tambi n t. 2, cap. I , 2.2, Cr eaci n o apl i caci n
del der echo. Ver dad y pr ueba, esp. nota 2.3.
4.4
CSJN, D. P., G., ED, 173: 591, 1996; ARAZI , op. loc. cit.; SENT S MELENDO, SANTI AGO, El proceso
civil. Estudio de la reforma procesal argentina, Buenos Ai res, EJEA, 1995, p. 158; D AZ, CLEMENTE
A., I nstituciones de derecho procesal civil, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1972 y I I -A, p. 258.
confi ere mayor fl exi bi l i dad al juez y col aboraci n de ambas partes en l a etapa
probatori a, l o que se denomi na cargas probatori as di nmi cas.
5
No i nteresa qui n
i ntroduce l a prueba: aunque el hecho se encontrare prima facie pr obado, si el
juez ti ene duda no obstante sobre l os hechos, antes de fal l ar con esa duda ti ene el
deber de uti l i zar todos l os medi os a su al cance para di si parl a.
6
II. Gobierno, produccin y control de la prueba
5. Gobierno de la prueba
Ya hemos habl ado de l a obl i gaci n admi ni strati va de abri r a prueba el procedi -
mi ento cuando hay hechos controverti dos.
1
Pues bi en, una vez abi erto el per odo
de prueba, o tratndose de l a producci n i nformal de pruebas aun no habi endo
apertura a prueba, l a admi ni straci n ti ene en pri nci pi o el gobi erno de l a prueba.
2
Si n embargo, sus facul tades no son ampl i as como l as de un juez para deci di r l a
admi si bi l i dad de l a prueba: su obligacin bsica es hacer efectiva la ofrecida por
el recurrente.
3
Sl o por excepci n, cuando el l a sea cl aramente i rrazonabl e, podr a
di sponerse su rechazo por deci si n fundada. En otras pal abras, debe consi derarse
que en l a duda sobre el parti cul ar, pri nci pi os jur di cos obvi os i mponen i ncl i narse
por l a recepci n de l a prueba ofreci da.
4
Tampoco puede l a admi ni straci n, por
otra parte, negarse a produci r i nformes (por l as dependenci as tcni cas del caso)
sobre l os puntos propuestos por l as partes.
El pri nci pi o que acabamos de seal ar ha si do expresamente aceptado en l a
prcti ca y se ha di cho de l que es apl i cabl e no sl o cuando el procedi mi ento admi -
ni strati vo i nteresa a un i ndi vi duo que no est en contraposi ci n de derecho con l a
admi ni straci n, como es el caso de qui en sol i ci ta un certi fi cado, si no tambi n
cuando el procedi mi ento es contradi ctori o entre el parti cul ar y l a admi ni straci n,
5
4.5
PEYRANO, JORGE W., Doctr i na de l as car gas pr obator i as di nmi cas, LL, 1991-B, 1034; Nue-
vos r umbos de l a doctr i na de l as car gas pr obator i as di nmi cas: l as car gas pr obator i as sobr evi -
ni entes, ED, 182: 1588; LORENZETTI , RI CARDO L., Car ga de l a pr ueba en l os pr ocesos de daos,
LL, 1991-A, 995; EI SNER, I SI DORO, Despl azami ento de l a car ga pr obator i a, LL, 1994-C, 846.
4.6
ARAZI , op. loc. cit.
5.1
Supra, cap. VI , 2, Aper tur a a pr ueba. Medi os de pr ueba.
5.2
Naci n, ar t. 46; CABA, 66; Cor r i entes, 273; Mendoza, 163; Sal ta, 163; PTN, Dictmenes,
68: 11; BI ELSA, RAFAEL, El recurso jerrquico, Buenos Ai r es, Depal ma, 1958, 4 ed., p. 128-9;
FI ORI NI , BARTOLOM, Recurso jerrquico, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1963, p. 45. No obstante,
demuestr a DE KEMMETER, op. cit., pp. 410-1 y 417, que l a costumbr e admi ni str ati va es no abr i r a
pr ueba l os r ecur sos admi ni str ati vos. Su anl i si s mer i ta cui dadosa l ectur a.
5.3
REAL, ALBERTO RAMN, Obl i gaci n admi ni str ati va de di l i genci ar l a pr ueba de descar go, en
La Revista de Derecho, J urisprudencia y Administracin, Montevi deo, 1963, t. 60, n 2/3, p. 55
y ss.; en i gual senti do HUTCHI NSON, De l a pr ueba..., op. cit., p. 387 y nota 35.
5.4
PTN, Dictmenes, 63: 298; ESCOLA, HCTOR, Tratado terico-prctico de los recursos admi-
nistrativos, Buenos Ai r es, Depal ma, 1967, p. 304; Compendio de Derecho Administrativo, t. I I ,
Buenos Ai r es, Depal ma, 1984, p. 1195.
5.5
PTN, op. loc. cit., en que se hi zo r efer enci a a l o sosteni do por nosotr os en l a pr i mer a
edi ci n de esta obr a, pp. 39 y 138 y a l a tesi s tambi n expuesta por REAL, op. loc. cit.
pues es un pri nci pi o bsi co del procedi mi ento admi ni strati vo l a obl i gaci n de l a
admi ni straci n de produci r l as pruebas sol i ci tadas por el recurrente, trtese de
i nformes, certi fi cados, etc., i ncl uso cuando se trata de l a prueba de descargo que
el mi smo ofrezca en contra de l as pretensi ones de l a admi ni straci n.
6
Si , a pesar de l o expuesto, l a prueba propuesta fuera cl aramente i nadmi si bl e y
deba corresponder su rechazo, l a i nadmi si n de l as pruebas propuestas por l os
i nteresados deber ser comuni cada a stos por el i nstructor, a fi n de que puedan
recurri r ante l a autori dad deci dente, pues, si n duda, di cha deci si n cae de l l eno en
l os actos de trmi te que producen i ndefensi n y que son objeto de recurso.
7
6. El gobierno de la prueba no debe transformarse en un prejuzgamiento
La juri sprudenci a austr aca ha seal ado que el gobi erno de l a prueba y l a l i bertad
que ti ene l a admi ni straci n para apreci ar l a prueba
1
no si gni fi ca autori zar a l a
admi ni straci n a prejuzgar sobre el l a y en parti cul ar, que es i nadmi si bl e que
pretenda denegar l a producci n de una prueba i nvocando justamente un supuesto
l i mi tado val or probatori o de l a que se qui ere produci r.
2
P. ej., se ha di cho que no
puede consi derar que el testi go no es fi dedi gno, ya que Si el testi go es fi dedi gno,
el l o sl o puede apreci arse despus de su decl araci n.
3
Es de l amentar que en el derecho argenti no, en cambi o, no si empre se haya
teni do este pri nci pi o en cl aro, ya que en al guna oportuni dad se ha podi do deci r que
l a admi ni straci n pod a denegar l a producci n de pruebas sobre l os moti vos que
i mpul saron a un agente a cometer ci erto hecho, por esti marse que, estando proba-
do el hecho, no podr a al terarse su val oraci n admi ni strati va por l a producci n de
prueba sobre l os moti vos que l l evaron al i ndi vi duo a su comi si n.
4
Es ste un caso
t pi co de arbi trari edad y prejuzgami ento, en el que se valora una prueba que no se
conoce y adems se rechaza su producci n en base a esa val oraci n i njusti fi cada.
El regl amento naci onal al i gual que el art. 66 del decreto 1510/97 de procedi -
mi ento admi ni strati vo de l a Ci udad de Buenos Ai res
5
seal a que podrn no
admi ti rse l as pruebas que fueren mani fi estamente i mprocedentes, superfl uas o
meramente di l atori as, conceptos estos al tamente pel i grosos en manos de l a admi -
ni straci n. Pueden produci r fci l es abusos que conl l even l a nul i dad del procedi -
5.6
5.7
LPEZ-NI ETO Y MALLO, FRANCI SCO, El procedimiento administrativo, Bar cel ona, 1960, p. 288.
6.1
Li ber tad sta ampl i a en Austr i a, ya que l a l ey de pr ocedi mi ento admi ni str ati vo consagr a
el pr i nci pi o de l a l i br e convi cci n (ar t. 45, i nc. 2, Verwaltungsverfahrensgesetz).
6.2
HELLBLI NG, op. cit., t. I , pp. 276-7.
6.3
HELLBLI NG, op. cit., t. I , p. 276.
6.4
CNFed., LL, 111: 286, de la Villa, 1962. Ver en senti do contr ar i o aunque dentr o del
pr oceso judi ci al , CFed de l a Capi tal , Gaceta del Foro, 81: 287, Saravia, 1929. Ms aci er to tuvo
l a CFed en 1929 que en 1962, como se advi er te. Ver tambi n el caso r el atado por WADE, H. W.
R., Towards Administrative J ustice, Ann Ar bor , 1963, p. 10, que comentamos supra, t. 2, cap.
I X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Concepto y pr i nci pi os gener al es, 10.2, El pr i nci pi o de
l a defensa como cr i ter i o de efi caci a admi ni str ati va y notas 10.19 a 10.21.
6.5
Decr eto de necesi dad y ur genci a r ati fi cado por Res. 41/98 de l a Legi sl atur a.
mi ento. Las l egi sl aci ones provi nci al es, ms prudentes en este como en otros as-
pectos, no i ncur r en en ese er r or .
6
Como cri teri o general y para evi tar que mal
entendi dos cel os de funci onari os de menor jerarqu a l l even a l a nul i dad de todo l o
actuado, l o prudente en caso de duda es estar a favor de l a producci n de l a prue-
ba, i ncl uso aunque el l a pudi ere parecer i mprocedente o superfl ua.
7
La regul a-
ci n del procedi mi ento, fi jando p.ej. el nmero mxi mo de testi gos, evi ta por l o
dems que l os parti cul ares tengan mucha oportuni dad de entorpecer el procedi -
mi ento con l a producci n de l a prueba; ms l o puede entorpecer, por di l aci n y
excesi va compl i caci n, l a propi a admi ni straci n, sobre todo si uti l i za el gobi erno
de l a prueba como un i nstrumento para tratar de darse l a razn donde no necesa-
ri amente l a ti ene.
7. Proposicin de la prueba: oportunidad de hacerla
7.1. Durante el trmino de la prueba
No es necesari o proponer pruebas tal es como l a documental , en cuyo caso el i nte-
resado puede di rectamente i ncorporar al expedi ente l os i nstrumentos de que se
trate. En cambi o, tratndose de pruebas testi moni al es, p.ej., que deban ser orde-
nadas por l a admi ni straci n, es necesari o que el recurrente proponga l as pruebas
perti nentes para que el funci onari o i ntervi ni ente resuel va sobre su admi si n, sal -
vo que se opte por el procedi mi ento i ntermedi o de real i zar l a producci n pri vada
de l a prueba
1
y en caso que l a admi ni straci n l o requi era reci n entonces se l a
produzca ofi ci al mente. Si l a admi ni straci n ha abi erto formal mente a prueba el
expedi ente, corresponder a el l a mi sma determi nar el ti empo en que debe efec-
tuarse su proposi ci n: en ausenci a de esa determi naci n, no cabe si no i nterpretar
que l as pruebas pueden ser propuestas durante todo el trmi no de prueba.
7.2. Durante el trmino de vista para hacer descargo y ofrecer prueba
en los sumarios
En l os sumari os de l a funci n pbl i ca l a admi ni straci n otorga un sol o pl azo para
tomar conoci mi ento de l as actuaci ones, efectuar sus descargos y proponer prueba,
6.6
Cor r i entes, 273; Mendoza, 163 y 164; Sal ta, ar ts. 163 y 164. En el caso de La Pampa, el 52
r epr oduce l a nor ma naci onal .
6.7
De otr a maner a se obl i ga al i nter esado a acudi r a l a v a judi ci al con el consi gui ente
di spendi o. En Papasergio, Fallos, 320-1: 1006, 1997, l a CSJN consi der ar bi tr ar i a l a sentenci a
que hab a confi r mado l a r esol uci n de l a demandada por l a que se hab a denegado el benefi ci o
pr evi si onal sol i ci tado, pr evi a denegator i a de l a pr ueba testi moni al . Conf. Reyes, CSJN, Fallos,
244: 548 (1959) que comentamos en el t. 3, cap. I X, 7, Ar bi tr ar i edad. La admi ni str aci n, en
ver dad, nunca pr oduce pr ueba testi moni al si no se tr ata de un sumar i o y sl o pr oduce l a
pr ueba que l e i nter esa a el l a, o toma l a cuesti n como si fuer a de pur o der echo: DE KEMMETER,
La i mpor tanci a..., op. cit., pp. 413, 415, 417. El par ti cul ar debe pr oduci r pr i vadamente l a
pr ueba: infra, 10.1, Pr oducci n pr i vada de l a pr ueba y nota 10.5.
7.1
Ver infra, 10.1 y nota 10.5.
todo el l o en un ni co pl azo de pocos d as.
2
Ya nos hemos ocupado de l a arbi trari e-
dad de trmi nos tan l i mi tados, ci rcunstanci a que se agrava en este caso por l a
acumul aci n del requeri mi ento de hacer su descargo y ofrecer sus pruebas.
Con todo, en estos casos y mi entras no cambi e l a actual ori entaci n de l a admi -
ni straci n, ser i mpresci ndi bl e ofrecer l a prueba en esa oportuni dad procesal ,
habi ndose entendi do que con referenci a a l a prueba ofreci da con posteri ori dad, es
facul tad di screci onal
3
de l a admi ni straci n aceptarl a o no.
4
Esta sol uci n, apl i ca-
bl e sol amente a l os sumari os, es cri ti cabl e por i nnecesari amente formal i sta.
5
7.3. No habiendo trmino de prueba
Si no se ha abi erto a prueba o no se ha fi jado trmi no, parecer a que l a proposi ci n
de pruebas puede hacerse en cual qui er momento de l a trami taci n.
El que no haya que fi jar necesari amente un trmi no de prueba ha de consi de-
rarse una ventaja del procedi mi ento admi ni strati vo, por cuanto l a admi ni stra-
ci n puede i r vari ando su posi ci n durante el procedi mi ento, en l a medi da en que
en di sti ntas escal as jerrqui cas el asunto puede ser enfocado desde di sti ntos as-
pectos o con di sti ntos cri teri os, o nuevos o di ferentes probl emas pueden ser i ncor-
porados a l as actuaci ones. Esas mutaci ones i nevi tabl es de l a posi ci n de l a admi -
ni straci n respecto de l a si tuaci n del parti cul ar en el procedi mi ento, tornar an
sumamente di f ci l manejar una ordenada producci n de l a prueba si se establ eci e-
ra si empre un per odo probatori o.
En efecto, si se ha fi jado un per odo probatori o y, l uego de concl ui do, l a admi ni s-
traci n qui ere i ntroduci r nuevas cuesti ones de hecho, o di sti ntas facetas de l as ya
vi stas, o di sti ntos probl emas, se har a entonces i ndi spensabl e volver a abrir otro
perodo probatorio para que el parti cul ar pueda ejerci tar su defensa ante tal es
vari abl es si tuaci ones.
Por estas razones, si empre se ha i nterpretado en l a prcti ca que opera en co-
mn benefi ci o de l os parti cul ares y l a admi ni straci n, produci r l a prueba del
modo ms i nformal posi bl e, especi al mente si n fi jar trmi no de prueba ni oportu-
ni dad formal de ofrecerl a y produci rl a. Si n duda que esto no es un el emento de
cel eri dad del procedi mi ento, pero ha de seal arse que es todo el procedi mi ento el
que funci ona l entamente y que acel erar y concretar en un sol o momento el ofreci -
mi ento y producci n de l a prueba no es de por s una sol uci n para l a cuesti n del
7.2
La si tuaci n mejor a l i ger amente en el ar t. 111 del decr eto 467/99, que otor ga di ez d as a
par ti r del venci mi ento del pl azo par a tomar l a vi sta.
7.3
Ver supra, t. 1, cap. X, 10, I ntr oducci n.
7.4
CNFed. CA, Hadid, LL, 105: 538 (1961).
7.5
Pues ya vi mos en el t. 2, cap. I X, 11, Pr i nci pi o del i nfor mal i smo en favor del usuar i o y
del admi ni str ado, que el pr i nci pi o es del i nfor mal i smo a favor del admi ni str ado o i ncl uso del
anti for mal i smo; aun tr anscur r i do di cho pl azo, el i nter esado puede de todos modos i ncor por ar
nuevas pr uebas o r azones al expedi ente: ARAUJO JUREZ, JOS, Tratado de derecho administra-
tivo formal, Val enci a, Venezuel a, Vadel l , 1998, 3 ed., p. 169.
ti empo gl obal de un expedi ente. A su vez, si se pi ensa que l a certeza de l a deci si n
fi nal depende de l a correcta di l uci daci n y acl araci n de l os hechos, bi en se advi er-
te que val e l a pena demorarse un poco ms en este aspecto que apurarse i nti l -
mente al l y l uego l l evar todo el resto del procedi mi ento al fracaso, por haber
parti do i ni ci al mente de bases fal sas.
Va de suyo que l a admi ni straci n ti ene l a facul tad de abri r a prueba formal -
mente el expedi ente y el parti cul ar tambi n el derecho de exi gi rl o: de l o que se
trata aqu es de que posi bl emente ni a uno ni a otro real mente l e convenga di cha
formal i zaci n y que para ambos sea mucho ms prcti co y efi caz i r produci endo l a
prueba a medi da que se l o va haci endo en forma concreta y de hecho, si n necesi -
dad de actos procesal es tan formal es como l os que acostumbra l a justi ci a o sugi ere
el art. 46 del regl amento.
7.4.Cuando la administracin introduce posteriormente hechos nuevos
A veces l a admi ni straci n i nvoca sl o ci ertos hechos en l as pri meras etapas del
procedi mi ento, pero l uego, cuando l as actuaci ones l l egan a i nstanci as superi ores,
i ntroduce moti vaci ones referi das a ci rcunstanci as de hecho di sti ntas de l as i ni -
ci al mente consi deradas por l os organi smos i nferi ores. En este caso, i ncl uso aun-
que se hubi era abi erto a prueba en l a pri mera etapa del procedi mi ento, correspon-
de como es l gi co reci bi r tambi n l as pruebas que posteri ormente proponga l a
parte, una vez i ntroduci da l a nueva moti vaci n por parte de l a admi ni straci n, a
fi n de que el l a pueda controverti r l as afi rmaci ones efectuadas por l os funci onari os
pbl i cos en di cha etapa.
8. Requisitos materiales de la proposicin de la prueba
Prrafo aparte merece una l i mi taci n i ntroduci da hace al gunos aos por l a juri s-
prudenci a al derecho de defensa del admi ni strado, que seal a en el caso de l os
sumari os si n sustento normati vo al guno que no bastaba proponer l as prue-
bas, p.ej. i ndi cando el nombre y apel l i do de ci nco personas, si no que era tambi n
necesari o expresar l o que se propon a acredi tar con tal es testi moni os.
1
Si hubi -
ramos de consi derar a esta afi rmaci n como un pri nci pi o general del procedi mi en-
to admi ni strati vo, ser a necesari o al admi ni strado al egar, en oportuni dad de ofre-
cer su prueba, sobre l a fi nal i dad y admi si bi l i dad de cada una de l as que propone,
para tener derecho a que el l as sean ordenadas por l a admi ni straci n. Esto es una
vi ol aci n al pri nci pi o del i nformal i smo, como tambi n a l a garant a de l a defensa
y consti tuye adems una arbi trari edad, al no exi sti r obl i gatori edad de hacerse
patroci nar por l etrado.
2
Si , por otra parte, se recuerda que en el proceso ordi nari o
no es necesari o al egar sobre l a procedenci a de l as pruebas juntamente con su
8.1
CNFed. CA, LL, 121: 270, Malatesta, 1965.
8.2
Ver supra, cap. I , 12, Repr esentaci n.
ofreci mi ento, bi en se advi erte el desv o del cri teri o enunci ado, que reputamos i n-
admi si bl e en el procedi mi ento admi ni strati vo; l a regl amentaci n naci onal y l as
l eyes provi nci al es nada di cen, acertadamente, sobre este tema.
3
Otra cosa es que l a admi ni straci n, en caso de esti mar que l a prueba ofreci da es
i nconducente o di l atori a,
4
pi da al i nteresado que al egue sobre l as razones por l as
cual es l a sol i ci ta a fi n de poder entonces deci di r l o que corresponda; pero l o que
resul ta mani fi estamente i ncorrecto es rechazar de pl ano l a prueba con el argu-
mento formal i sta de que el i nteresado no expres concretamente con qu fi nal i dad
l a propon a. Si no l o expres, puede ped rsel e que l o haga y reci n entonces deci di r
sobre l a cuesti n. Lo expuesto es, por l o dems, l a m ni ma apl i caci n que debe
exi gi rse del pri nci pi o procesal y consti tuci onal de l a audi enci a previa del i nteresa-
do, antes de resol ver al go que pueda afectar adversamente sus derechos o i ntere-
ses.
9. Admisin de la prueba
9.1. Funcionarios competentes
La admi si n de l a prueba debe ser efectuada por l os funci onari os i nferi ores que
i ntervi enen en l a trami taci n del expedi ente, no si endo necesari a una resol uci n
de l a autori dad superi or competente para l a resol uci n, en cuanto al fondo, del
asunto.
Si se ha desi gnado un i nstructor para que l l eve di rectamente, bajo el pri nci pi o
de l a i nmedi aci n, l a di recci n del procedi mi ento (caso del sumari ante), a ste
corresponde adoptar l as medi das de admi si n o rechazo de l as pruebas propues-
tas. En ausenci a de un funci onari o especi al mente desi gnado al efecto y para ase-
gurar el pri nci pi o del i nformal i smo del procedi mi ento y evi tar di l aci ones por en-
v os y reenv os del expedi ente a di sti ntas ofi ci nas, entendemos que debe procederse
de l a si gui ente manera.
Si se ha di spuesto l a apertura a prueba, pueden admi ti r l a producci n de prue-
bas l os funci onari os de l a mi sma reparti ci n en l a que el expedi ente se encuentra
radi cado durante el trmi no probatori o;
1
si no se ha abi erto formal mente a prue-
ba, o por haberse i nvocado hechos nuevos en etapas subsi gui entes se hace conve-
ni ente reci bi r nuevas pruebas, l a admi si n de stas puede di sponerse por parte de
l os funci onari os de l a ofi ci na en que el expedi ente se encuentre al momento de
ofrecerse l a prueba, sea el l a acti va o consul ti va, a efectos de evi tar i nti l es env os
del expedi ente a otra reparti ci n para que sea sta l a que admi ta y produzca l a
prueba.
8.3
As , se ha seal ado que l a exi stenci a de pl i ego i nter r ogator i o no es necesar i a par a l a
decl ar aci n del testi go y, de exi sti r , tampoco obl i ga a l a admi ni str aci n: ver ABERASTURY (H.) y
CI LURZO, Curso de procedimiento administrativo, op. cit., p. 108.
8.4
Regl amento naci onal , ar t. 46; La Pampa, ar t. 52.
9.1
P. ej, ar t. 49 del r egl amento.
9.2. Criterio de admisin. Admisibilidad y eficacia de la prueba
En cuanto al cri teri o sobre l a base del cual se deci di r qu pruebas admi ti r, ya
i ndi camos que es un deber bsi co de l a admi ni straci n reci bi r l as pruebas pro-
puestas
2
y que l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n ha sentado por su parte l a
obl i gaci n de l a admi ni straci n de produci r l as pruebas sol i ci tadas por el recu-
r r ente
3
y que aun en l a duda sobre el parti cul ar, pri nci pi os jur di cos obvi os
i mponen i ncl i narse por l a recepci n.
4
Cabe todav a agregar que l a negati va a produci r todo o parte de l a prueba
propuesta por el recurrente obl i gar a a l a admi ni straci n a atenerse a l os hechos
por l expuestos al respecto.
5
Recordamos adems que l a val oraci n de l as pruebas no puede raci onal mente
hacerse antes de su producci n, l o que equi val e a un arbi trari o prejuzgami ento;
6
o como l o ha expuesto EI SNER, que una cosa es l a efi caci a de l a prueba y otra su
admisibilidad. En consecuenci a, el posi bl e dbi l val or probatori o de determi nado
medi o propuesto, en ni ngn modo permi te negar por el l o su producci n.
7
Hay
9.2
Conf. REAL, op. cit., p. 55 y ss.
9.3
9.4
PTN, Dictmenes, 63: 298. La r egl a expuesta no se al ter a por el hecho de que l as nor mas
r egl amentar i as di spongan que Se admi ti r n todos l os medi os de pr ueba, sal vo l os que fuer en
mani fi estamente i mpr ocedentes, super fl uos o mer amente di l ator i os (r egl amento naci onal ,
ar t. 46; Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 66). En el der echo chi l eno, en que el sumar i ante debe
pr oduci r l as pr uebas que esti me conducentes, ha seal ado SOTO KLOSS, EDUARDO, El pr ocedi -
mi ento di sci pl i nar i o sumar i o en el Estatuto admi ni str ati vo, Revista de Derecho Pblico, 17:
125, nota 19 (Santi ago de Chi l e, 1975), que Si bi en el ar t. 220 deja al Fi scal l a apr eci aci n de
esti mar conducentes l as peti ci ones pr obator i as del i ncul pado no debe entender se que posee en
el l o di scr eci onal i dad ya que l a potestad confer i da devi ene r egl ada al cal i fi car se esos medi os
como conducentes,concepto pr ocesal tcni co que es posi bl e contr ol ar a tr avs de una debi da
ponder aci n de l os hechos y de l os descar gos del acusado. No debe ol vi dar se que l a negati va
i nfundada del Fi scal a r eci bi r pr uebas sol i ci tadas u or denar l as di l i genci as pedi das por aqul ,
puede or i gi nar despus l a nul i dad pr ocedi mental [] pues no cabe duda al guna que l a negati -
va a r eci bi r l as pr obanzas del i ncul pado, si el l a es i njusti fi cada, vi ci a el pr ocedi mi ento.
9.5
Aunque nuestr a jur i spr udenci a no suel e r espetar este pr i nci pi o del der echo compar ado.
Supra, cap. VI , 11, La aper tur a a pr ueba, consti tuye una facul tad di scr eci onal ?; GONZLEZ
PREZ, Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed., p. 323 y 2 ed., p. 331; El procedimiento..., op.
cit., p. 468; Comentarios..., op. cit, p. 691: l os i nter esados, dentr o del pl azo concedi do por l a
Admi ni str aci n, podr n pr oponer cuntos medi os de pr ueba esti men i dneos par a demostr ar
l a exacti tud o i nexacti tud de l os hechos [] La Admi ni str aci n deci di r sobr e l a admi si n de l as
pr uebas pr opuestas y, en su caso, seal ar l as que deban ser pr acti cadas; VI VANCOS, EDUARDO,
Comentarios a la ley de procedimiento administrativo, Bar cel ona, 1959, p. 147.
9.6
Sobr e el cer cenami ento de pr uebas y l a posi bi l i dad de que el l o consti tuya el adel anto de
una deci si n denegator i a, ver ABERASTURY (H) Y CI LURZO, op. cit., p. 103.
9.7
El cr i ter i o ampl i o de admi si n de l as pr uebas en el pr oceso admi ni str ati vo que expl i ca por
ejempl o SAFI , op. cit., p. 18, es con mayor r azn apl i cabl e aqu , en l a etapa for mati va del
pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, par a evi tar que l a admi ni str aci n r ecar gue i nnecesar i amente
el poster i or tr abajo de l a judi catur a, por una r estr i ngi da e i mper fecta pr oducci n de l a pr ueba
en sede admi ni str ati va. Toda l i mi taci n admi ni str ati va a pr oduci r l a pr ueba ofr eci da por el
admi ni str ado ha de ver se con especi al di sfavor en l a r evi si n judi ci al ul ter i or de l a val i dez de su
conducta. Es l a ni ca maner a en que l a justi ci a puede ayudar a i ndi car l e el cami no cor r ecto a
segui r en l a exper i enci a di ar i a.
pruebas que son admi si bl es [] y si n embargo son de efi caci a rel ati va o remota y
esto l ti mo no es una condi ci n previ a que se debe exi gi r al medi o propuesto para
que sea admi ti do.
8
Por l o tanto, aunque l a admi ni straci n esti me que l as pruebas propuestas por
el i nteresado no desvi rtuarn l o sosteni do por el l a, debe de todos modos admi ti r l a
producci n de esa prueba. La justi ci a ha i nterpretado erradamente este punto en
al gunos casos ai sl ados, pero el l o no var a a nuestro modo de ver l a certeza y
correcci n de l a sol uci n expresada.
9
10. Produccin concreta de la prueba. Modalidades
1
El mi smo funci onari o
2
que admi te l a producci n de una prueba debe determi nar
el l ugar, ti empo y forma en que l a di l i genci a probatori a habr de practi carse,
tomando asi mi smo todas l as medi das conducentes a l a producci n de l a prueba
ofreci da: ci taci n de l os testi gos con i ndi caci n del d a, l ugar y hora de ambas
audi enci as,
3
requeri mi ento de l os i nformes del caso a l as ofi ci nas pbl i cas o pri va-
das de que se trate, env o del i nterrogatori o a l os funci onari os que pueden contes-
tar por escri to, desi gnaci n de l os peri tos, etc.
No debe ol vi darse, segn veremos a conti nuaci n, que l a producci n materi al
de l a prueba debe si empre real i zarse con control del i nteresado, tanto si se trata
de su propi a prueba como si se trata de l a prueba produci da por l a admi ni straci n
o por terceros. A tal efecto el funci onari o i ntervi ni ente deber efectuar l as perti -
nentes ci taci ones con i ndi caci n de l a prueba de que se trata y el l ugar, d a y hora
en que se produci r.
4
En ni ngn caso deber envi arse el expedi ente a l a mesa de
entradas para real i zar l a di l i genci a probatori a.
10.1. Produccin privada de la prueba
Puede tambi n produci rse pri vadamente l a prueba
5
y l uego aportarl a al expedi en-
te, si n perjui ci o del derecho que l e asi ste a l a admi ni straci n de veri fi car l a prue-
9.8
EI SNER, I SI DORO, La prueba en el proceso civil, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1964, p. 72.
9.9
Ver supra, 6, El gobi er no de l a pr ueba no debe tr ansfor mar se en un pr ejuzgami ento;
e infra, 19, l o r efer ente a La pr ueba de confesi n del sumar i ado.
10.1
Par a otr os aspectos de l a pr oducci n pr i vada de l as pr uebas testi moni al , per i ci al y de
i nfor mes, ver supra, cap. VI , 7, Pr oducci n i nfor mal de l a pr ueba, 19.2, I nfor mes de
per sonas no estatal es, 22.7 La or al i dad del testi moni o, 22.8, Pr ueba testi moni al pr oduci da
por escr i to?, 26.2, Pr ocedi mi ento for mal o i nfor mal .
10.2
Respecto de l a actuaci n de otr os funci onar i os super i or es o i nfer i or es ver , en este
vol umen, supra, cap. VI , 7.
10.3
Regl amento naci onal , ar t. 50; Ci udad de Buenos Ai r es, 70.
10.4
Regl amento naci onal , ar t. 47: La noti fi caci n se di l i genci ar con una anti ci paci n de
ci nco d as, por l o menos, a l a fecha de l a audi enci a. En i gual senti do Ci udad de Buenos Ai r es,
67; La Pampa, ar t. 53.
10.5
Conf. en admi ti r l a pr oducci n pr i vada de l a pr ueba, al menos por v a de pr i nci pi o,
HUTCHI NSON, Br eve anl i si s de l os pr i nci pi os de l a pr ueba en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo,
ED, 125: 850, 855, cap. XI V, ap. f y notas 30 y 31.
ba produci da y en su caso mandarl a produci r nuevamente con su parti ci paci n y
control . En al gunos procedi mi entos esta modal i dad de produci r l a prueba est
expresamente contempl ada, como ocurre con el procedi mi ento i mposi ti vo: el art.
174 de l a l ey 11.683, t. o. 1998,
6
di spone que Las di l i genci as de pruebas se trami -
tarn di recta y pri vadamente entre l as partes o sus representantes y su resul tado
se i ncorporar al proceso. El procedi mi ento i ndi cado es bastante comn en l a
prcti ca y consi ste en que l a parte real i za di rectamente l a producci n de p.ej. una
peri ci a y l a acompaa al expedi ente como prueba documental . Si l a admi ni stra-
ci n ti ene dudas sobre l a autenti ci dad de l a fi rma, no estando sta certi fi cada,
puede l l amar al peri to a rati fi carse o recl amar al parti cul ar que tome a su cargo
di cha rati fi caci n. Si adems ti ene dudas sobre el conteni do de l a peri ci a, puede
di sponer que di cha peri ci a se real i ce nuevamente en l ugar y fecha que determi ne,
con contral or del parti cul ar y del rgano admi ni strati vo. Si cuesti ona l a cal i dad
del peri to, puede sugeri r que se desi gne otro a su sati sfacci n y ste real i ce l a
di l i genci a de prueba. Pero si todos estos aspectos no l e susci tan dudas entonces
puede si mpl emente atenerse a l a prueba as produci da. Su propi a i nacci n proba-
tori a, en tal caso, l a obl i ga a aceptar l a prueba aportada por el i nteresado.
Lo mi smo ocurre con otras pruebas, p.ej. l a testi moni al : si el parti cul ar acom-
paa decl araci ones escri tas de l os testi gos, en l as cual es stos decl aran sobre l os
hechos que han conoci do en forma di recta, puede tambi n l a admi ni straci n no
i nsi sti r en l a cuesti n o, en cambi o, di sponer que tal es testi gos concurran espe-
ci al mente a l as audi enci as que se l es fi jarn, para que presten el testi moni o de
manera oral , con parti ci paci n y control tanto de l a admi ni straci n como del ad-
mi ni strado. En general , l a producci n pri vada de l a prueba ti ende a si mpl i fi car el
procedi mi ento,
7
evi tando a l a admi ni straci n ms compl i cadas di l i genci as de prue-
10.6
La pr oducci n pr i vada de l a pr ueba par a su poster i or i ncor por aci n al expedi ente se ha
gener al i zado bastante en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo gener al , aunque ha teni do suer te
di ver sa en el pr opi o pr ocedi mi ento i mposi ti vo donde ha si do l egal mente consagr ada. Ya r ecor -
damos anter i or mente que par a FREYTES, Nueva r efor ma de l a l ey de pr ocedi mi ento tr i butar i o.
Exposi ci n y comentar i o de l a l ey 20.626, Derecho Fiscal , t. XXI I I , p. 753 y ss., 780: esta
di sposi ci n fue l etr a muer ta; en el mi smo senti do GI ULI ANI FONROUGE, CARLOS M. y NAVARRI NE,
SUSANA C., Procedimiento tributario, Buenos Ai r es, Depal ma, 1997, 6 ed., p. 717 y ss.; 1999, 7
ed., p. 719 y ss.
10.7
Respecto de l a pr oducci n pr i vada de l a pr ueba y con r el aci n a cmo si mpl i fi ca el
pr ocedi mi ento, puede tomar se en cuenta l o expr esado por un magi str ado al anal i zar l os gastos
der i vados de l os l i ti gi os y l a deseconom a o despi l far r o de tener que pr obar l os hechos obvi a-
mente ci er tos. Ver POSNER, RI CHARD A., Economic Analysis of the Law, Boston, Li ttl e, Br own &
Co., 1992, 4 ed., p. 564 y ss. Cada par te opti mi za sus gastos de l i ti gi o gastando hasta el punto
en que cada dl ar i nver ti do aumenta sus expectati vas r especto del l i ti gi o [] Per o cada deci -
si n de efectuar un gasto, por par te de una de l as par tes, afecta l a deci si n de efectuar un
gasto, por par te de l a otr a; en suma, cuesta i nti l mente ms di ner o a ambas par tes. Ver
tambi n, de este di sti ngui do Pr esi dente de l a Cmar a Feder al de Apel aci ones del Spti mo
Ci r cui to, de l os EE.UU., Overcoming Law, Cambr i dge, Har var d Uni ver si ty Pr ess, 1995, caps.
19 y 21, p. 387 y ss., 426 y ss. Como afi r man COOTER, ROBERT y ULEN, THOMAS, Law and Economics,
Har per Col l i ns Publ i sher s, 1988, p. 502, Las r egl as de pr ocedi mi ento establ ecen una estr uctu-
r a que no es necesar i amente econmi ca, per o dentr o de esa estr uctur a debe oper ar l a l gi ca.
ba, si es que l as as produci das l e sati sfacen; cuando el l o no ocurre as , entonces l e
queda si empre el cami no de di sponer l a producci n formal i zada de aquel l as prue-
bas cuya producci n pri vada l e provoque i nterrogantes. Las que no, se manten-
drn en el expedi ente y apreci arn oportunamente en l a deci si n.
10.2. Produccin oficial delegada de la prueba
Otra vari ante en l a producci n de l a prueba surge del art. 51 del regl amento
naci onal que, refi ri ndose al caso en que el testi go no resi di ere en el l ugar del
asi ento del organi smo ante el cual se trami te y que debe deci di r l a cuesti n, esta-
bl ece que se l o podr i nterrogar en al guna ofi ci na pbl i ca ubi cada en el l ugar de
l a resi denci a propuesto por el agente a qui en se del egue l a tarea. Surge de esta
norma que l a del egaci n de tal di l i genci a procesal se puede efectuar en agentes
pbl i cos de l a mi sma reparti ci n si l os hay en el domi ci l i o del testi go, o de otra
reparti ci n naci onal , provi nci al o muni ci pal en caso contrari o.
8
El mi smo pri nci pi o puede apl i carse cuando se trata de l a real i zaci n de otras
di l i genci as probatori as fuera de l a sede del organi smo del cual se trata (peri ci as,
i nspecci ones, etc.), l as que tambi n pueden del egarse de modo expreso y real i zarse
con l a debi da ci taci n y control del parti cul ar, acompandose posteri ormente al
pri nci pal .
10.3. Produccin de prueba sin apertura a prueba
Conforme a l os pri nci pi os que emergen de l a l egi sl aci n, l a apertura a prueba es
una obl i gaci n de l a admi ni straci n cuando el parti cul ar l o requi ere, pero no nece-
sari amente debe produci rse toda prueba dentro de un per odo formal ; en otras
pal abras, tanto l a admi ni straci n como el parti cul ar pueden produci r toda cl ase
de pruebas en el expedi ente, si n que l est abi erto a prueba.
10.4. Produccin de prueba luego de cerrado el perodo de prueba
Consi deramos que nada obsta a que tanto l a admi ni straci n como el admi ni strado
produzcan pruebas l uego de termi nado el per odo probatori o: en este caso no cabe
ya estar a l as regl as formal es de regl amento. Debe procurarse una adecuada
meri tuaci n de l as ci rcunstanci as de cada caso. En l o que hace a l a admi ni stra-
ci n, el l a puede perfectamente consi derar rel evantes hechos que hasta ese mo-
mento no se acredi taron y produci r l a prueba perti nente l uego de cerrado el per o-
do probatori o; tambi n puede vari ar el enfoque del probl ema, en tanto no l esi one el
pri nci pi o de l a i nadmi si bi l i dad de l a reformatio in pejus,
9
y puede consecuente-
mente necesi tarse l a prueba, de el l a o del parti cul ar, conducente al nuevo enfoque
10.8
Acer ca de tal del egaci n en el der echo compar ado puede ver se WADE, WI LLI AM y FORSYTH,
CHRI STOPHER, Administrative Law, Oxfor d, Cl ar endon Pr ess, 1996, 7 ed., p. 548.
10.9
Ver cap. I I , El admi ni str ador notas 12.4, 15.6, 15.13 y 15.14; cap. I I I , Los r ecur sos
admi ni str ati vos, nota 18.6; en contr a, l a pr eocupante r efer enci a del cap. I I I , nota 1.11.
admi ni strati vo. En forma paral el a, es obvi o que el parti cul ar ti ene tambi n en
estos casos el derecho a produci r l a prueba que sea adversa a l a posi ci n de l a
admi ni straci n, a su nuevo enfoque, a sus nuevos hechos, etc. Conforme l o hemos
expuesto, tanto l a prueba documental como l a prueba testi moni al o peri ci al pro-
duci da pri vadamente
10
pueden acompaarse di rectamente, con un escri to, si n
necesi dad de proponerl a antes ni de que se resuel va ex ante sobre su admi si n.
10.5. Produccin judicial de la prueba
Tambi n puede hacerse val er en sede admi ni strati va l a prueba produci da judi -
ci al mente, i ncl uso aunque hubi ere medi ado i ncompetenci a del juzgado y se hubi e-
ra decl arado l a nul i dad de l as actuaci ones. As ha si do resuel to por l a Procuraci n
del Tesoro de l a Naci n en un confl i cto i nteradmi ni strati vo que previ amente tra-
mi t judi ci al mente y l uego l l eg a su deci si n bajo el si stema del DL 19.983/72:
La nul i dad de todo l o actuado di spuesto por l a Excma. Cmara en razn de l a
i ncompetenci a de l a Justi ci a Federal para entender en l a causa, que hace al as-
pecto formal y no al fondo del asunto, no es i mpedi mento para que [...] el suscri pto
pueda val erse de l as actuaci ones judi ci al es l l egadas a su conoci mi ento por aquel l a
ci rcunstanci a extrayendo de l as mi smas l os el ementos de prueba conducentes a l a
resol uci n de l a cuesti n pl anteada.
11
Del mi smo modo, si el parti cul ar i ntenta una v a judi ci al cual qui era y en el l a
produce prueba, di cha prueba puede hacerse val er posteri ormente en sede admi -
ni strati va.
12
I gual mente l os agentes pbl i cos que se encuentran someti dos a pro-
ceso cri mi nal por hechos ajenos al servi ci o, pueden ser someti dos a sumari o admi -
ni strati vo una vez concl ui da l a causa cri mi nal
13
y l as actuaci ones sumari al es se
real i zarn teni endo a l a vi sta l a causa cri mi nal i ncoada en su contra,
14
o sea,
consi derando como el ementos probatori os l os produci dos judi ci al mente, si n per-
jui ci o de otros que se produzcan en sede admi ni strati va.
10.6. Produccin presumarial de prueba
Por el mi smo cri teri o de l ati tud en l a producci n de l a prueba que i nforman l os
prrafos precedentes, se ha esti mado que puede i nvesti garse probatori amente un
hecho eventual mente i ncri mi nante para agentes de l a admi ni straci n pbl i ca,
si n abri r necesari amente un sumari o ni decretar por tanto un proceso probatori o
10.10
Ver supra, 10.1, Pr oducci n pr i vada de l a pr ueba.
10.11
PTN, Dictmenes, 136: 15, 18. En di cho supuesto, adems, se di jo que l a documentaci n
judi ci al as pr oduci da debe ser , en pr i nci pi o, teni da por vl i da mi entr as no se pr uebe l o contr a-
r i o, con i nvocaci n de l a CSJN, Fallos, 253: 406, Bravo, 1962.
10.12
Desde l uego esto obl i ga a consi der ar el pr obl ema de si i ntentada l a v a judi ci al puede o no
r eabr i r se l a admi ni str ati va, l o que tr atamos infra, cap. XI , 5.2, El ecci n de l a v a judi ci al .
10.13
Este or den tempor al sur g a del Regl amento del Estatuto del Per sonal , ar t. 39, ap. I I I ,
segn l a PTN, Dictmenes, 149: 89; 76: 141.
10.14
formal , cl aro est que respetando estri ctamente l as garant as del debi do proceso.
Se ha di cho as que si bi en el procedi mi ento de informacin [...] no est regl ado
en l a Admi ni straci n Pbl i ca, su uti l i zaci n es admi si bl e al sl o objeto de evi tar,
cuando l a denunci a resul ta mani fi estamente i mprocedente, i nveros mi l o i nfun-
dada, el someti mi ento a sumari o de funci onari os cuya conducta es evi dentemente
correcta, o l a i nvesti gaci n de hechos que no confi guran ab initio i rregul ari dad
al guna,
15
cui dando que aquel l a se pr acti que confor me a l as for mal i dades
prescri ptas para l a i nvesti gaci n juri sdi cci onal .
16
Si de di cha i nvesti gaci n
presumari al no surge l a comi si n prima facie de i rregul ari dades, p. ej. por caren-
ci a de el ementos probatori os sufi ci entes que confi rmaren l a denunci a formul ada,
entonces l a admi ni straci n puede proceder a desesti mar l a denunci a si n necesi -
dad de i nstrui r sumari o formal al agente denunci ado.
17
11. Control de la prueba
El parti cul ar, adems, ti ene derecho a efectuar el control de toda l a producci n de
l a prueba,
1
sal vo que exi sta norma expresa que di sponga el secreto de parte de el l a
(como ocurre p. ej. en l os sumari os admi ni strati vos, mi entras se confecci ona l a
prueba de cargo) y si empre que tal restri cci n sea razonabl e, pues de l o contrari o
ser a i nconsti tuci onal . La CSJN ha destacado el pri nci pi o del adecuado control
previ o de l a producci n de l a prueba por el parti cul ar, seal ando que si ste no ha
teni do oportuni dad de [] control ar l a [prueba] produci da, como ocurre si se l e da
vi sta reci n despus de que l a admi ni straci n haya produci do su propi a prueba,
hay vi ol aci n de l a garant a de defensa.
2
El regl amento naci onal , segn vi mos,
recepta este pri nci pi o al i ndi car que toda l a producci n de l a prueba se har con
noti fi caci n de l a audi enci a o acto procesal de que se trata, al menos con una
anti ci paci n de ci nco d as.
3
En el caso de l os sumari os en l a funci n pbl i ca, l as pruebas testi moni al es
requi eren el control del i nteresado y sus l etrados, para objetar l as preguntas,
10.15
PTN, Dictmenes, 117: 228; 142: 133.
10.16
CLARI OLMEDO, Derecho procesal penal, t. VI , Buenos Ai r es, Rubi nzal -Cul zoni , 1998, p.
41, 1476, in fine; PTN, Dictmenes, 142: 134.
10.17
PTN, op. loc. cit.
11.1
Ver CNFed. CA, Paz, LL, 105: 492 y ss. (1961); conf. ESCOLA, Tratado terico-prctico de
los recursos administrativos, op. cit., p. 305; Compendio, op. cit., p. 1195. En i gual senti do,
GELLHORN, WALTER, BYSE, CLARK, STRAUSS, PETER, RAKOFF, TODD y SCHOTLAND, ROY, Administrative
Law, Nueva Yor k, The Foundati on Pr ess, 1987, 8 ed., p. 795 y ss. El fundamento consti tuci o-
nal de este pr i nci pi o es tan evi dente que no par ece necesar i o abundar sobr e su moti vaci n; que
no si empr e l a admi ni str aci n l o cumpl a y que a veces ar bi tr ar i amente pr oduzca pr uebas si n
ci taci n del r ecur r ente, no i nfl uye si n duda sobr e el pr i nci pi o: y si l a fal ta de contr ol del
par ti cul ar i nci de sobr e su adecuada defensa, como en l os casos que en el texto se menci onan,
entonces l a consecuenci a es l a nul i dad de l a di l i genci a pr ocesal .
11.2
CSJN, Fallos, 247: 724, 726, Dubois, 1960.
11.3
Regl amento naci onal , ar t. 47 in fine; Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 67 in fine; el r egl a-
mento ur uguayo exi ge comuni caci n con antel aci n, ar t. 36.
formul ar repreguntas en el mi smo acto, etc. En su momento consi deramos por
el l o i nconsti tuci onal l a reserva del sumari o mi entras se sustanci aba l a prueba de
cargo. Se trataba de l os derogados estatuto del personal ci vi l de l a admi ni straci n
naci onal y art. 37 in fine del rgi men jur di co bsi co de l a funci n pbl i ca,
decreto-l ey 22.140/80.
4
Fueron dejados si n efecto por l a l ey 25.164 de empl eo pbl i -
co, cuyo art. 29 garanti za el debi do proceso adjeti vo en l os trmi nos del art. 1,
i nc. f) del decretol ey 19.549/72.
5
A efectos de concretar el control de l a prueba, l a
admi ni straci n debe comuni car a l os i nteresados, con antel aci n sufi ci ente, l a
i ni ci aci n de l as operaci ones necesari as para l a real i zaci n de l as pruebas que
hubi eran si do admi ti das; en l a noti fi caci n deber consi gnarse el l ugar, fecha y
hora en que se practi car l a prueba. As l o di spone expresamente l a l ey espaol a,
6
a l a que en este punto ha segui do nuestra regl amentaci n.Por l o dems, el control
de l a producci n de l a prueba es dobl e: de su producci n y de l os resul tados de esa
producci n. No basta para sati sfacer el pri nci pi o de l a audi enci a del i nteresado,
que ste se encuentre presente en una peri ci a, examen, etc., si no se l e mani fi es-
tan l uego l os resultados de di cha peri ci a para su control .
7
A este l ti mo fi n (con-
trol de l os resul tados de l a prueba) se di ri ge preci samente l a al egaci n de di cha
prueba, a que nos referi mos en el acpi te si gui ente. Nada ti ene que ver el carcter
i nstructori o o i nqui si ti vo del procedi mi ento con el control de l a producci n de l a
prueba.
8
Tal vez sea hora de pensar en tri bunal es admi ni strati vos i ndependi en-
tes, sujetos a control judi ci al sufi ci ente y adecuado, para sumari ar y en su caso
sanci onar a l os funci onari os pbl i cos.
9
Este control hace al mejor escl areci mi ento
de l os hechos y a l a adecuada producci n de l a prueba en defensa del admi ni stra-
do. Ni nguno de estos aspectos es i ncompati bl e con aquel carcter i nstructori o.
Este control del i nteresado si rve para l a pl ena real i zaci n de l os cri teri os rectores
11.4
Ampl i ar en el cap. I V l o r efer ente a l os sumar i os en l a funci n pbl i ca; ver APESTEGU A,
CARLOS A., Sumarios, Buenos Ai r es, La Rocca, 1998, p. 113 y ss.
11.5
10, Pr i mer pr i nci pi o: debi do pr oceso (gar ant a de l a defensa). I gual der echo gar anti za el ar t.
20.2, de l a l ey 25.188 de ti ca pbl i ca, par a l a pr evenci n sumar i al con moti vo de pr esunta u
otr as vi ol aci ones a di cha l ey, que se apl i ca a l os tr es poder es del Estado (ar ts. 1, 3 y 5).
11.6
Actual ar t. 81, i ncs. 1 y 2: con l a adver tenci a, en su caso, de que el i nter esado puede
nombr ar tcni cos par a que l e asi stan. Ver GONZLEZ PREZ y GONZLEZ NAVARRO, Comentarios a la
Ley de rgi men jur di co de l as Admi ni straci ones Pbl i cas y procedi mi ento admi ni strati vo
comn Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, t. I I , Madr i d, Ci vi tas, 1997, p. 1343 y ss.; GONZLEZ
PEREZ, Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed., p. 322 y 2 ed., p. 330. Adems expr esa
VI VANCOS, Se sobr eenti ende que esta comuni caci n habr de contener tambi n l a r el aci n de
l as pr uebas cuya pr cti ca se admi ta al i nter esado y asi mi smo de l as que, de ofi ci o, acuer de
pr acti car l a Admi ni str aci n, sal vo que, con anter i or i dad, se hubi er e noti fi cado l a Pr ovi denci a
cor r espondi ente (op. ci t., p. 148). En i gual senti do el ar t. 36 del decr eto ur uguayo.
11.7
HELLBLI NG, p. 280. Ser a absur do, p.ej, que si una per sona es r evi sada por un mdi co, se
pr etenda que su pr esenci a en cuanto objeto de l a r evi saci n si gni fi ca por s contr ol de per i ci as
(HELLBLI NG, op. loc. cit.).
11.8
Acer ca de l a actuaci n de ofi ci o ver CANOSA, Los Recursos..., op. cit., p. 49.
11.9
Ver nuestr o ar t. Si mpl i fi cati on of Admi ni str ati ve Pr ocedur e: The Exper i ence of the
del procedi mi ento: l egal i dad objeti va, verdad materi al , defensa del i nteresado.

No
comparti mos por el l o ni tampoco l o consi deramos hoy en d a vi gente ante l as
normas expresas que consagran l a ci taci n y control del parti cul ar en l a produc-
ci n de l a prueba l o que expresaron al gunos autores, en senti do opuesto.
10
12. Alegacin sobre la prueba
12.1. El derecho
Como corol ari o del derecho a produci r prueba, encontramos su parti ci paci n a
efectos de al egar sobre el mri to de l a prueba.
1
Dado que l a admi si bi l i dad de una
prueba no determi na l a efi caci a que el l a pueda tener, es obvi o que de poco servi r a
al i nteresado produci r prueba si despus no puede hacer val er esa prueba al egan-
do sobre su mri to y efi caci a probatori a. El al egato es una parte esenci al del dere-
cho de defensa, aunque no si empre l as partes hagan uso efi caz de l .
2
A este efecto
se hace i ndi spensabl e otorgar un nuevo trasl ado o vi sta al i nteresado, una vez
produci da l a prueba propuesta por l .
3
El regl amento naci onal i ndi ca en su art. 60
que una vez produci da l a prueba o sustanci adas l as actuaci ones, l a admi ni stra-
ci n debe dar trasl ado al parti cul ar por el trmi no de di ez d as,
4
para que ejerza el
derecho de presentar su al egato, pi eza fundamental de su defensa y que l os profe-
si onal es no aprovechan debi damente.
5
En el caso de l os sumari os, con todo, esto no si empre se cumpl e en l a prcti ca,
porque al gunos i nstructores enti enden errneamente que cuando l a regl amenta-
ci n di spone que el sumari ado contestar l a vi sta y ofrecer prueba y que produ-
ci da sta se el evarn l as actuaci ones a l a autori dad competente, se trata de una
di sposi ci n que ordena un trmi te automti co, que debe cumpl i rse si n ni nguna
otra di l i genci a i ntermedi a. Esa i nterpretaci n, a ms de resul tar vi ol atori a de
una adecuada defensa, es tambi n contrari a al propi o esp ri tu de l a norma regl a-
11.10
BI ELSA, El recurso jerrquico, op. cit., p. 129; MARI ENHOFF, Tratado, t. I , op. cit., p. 705;
1995, 5 ed., p. 762.
12.1
El TS espaol ha cal i fi cado este der echo como de extr aor di nar i a i mpor tanci a [],
car di nal [], sustanci al [], esenci al si mo [] y sagr ado, sentenci a del 27 de mar zo de 1984,
Sal a I V, ci tada en GONZLEZ PREZ y GONZLEZ NAVARRO, t.I I , op. cit., p. 1461; WADE y FORSYTH, op.
cit., p. 538. En vi r tud de l o expr esado, consi der amos i nconsti tuci onal el ar t. 35 del decr eto 1397/
79, r egl amentar i o de l a l ey 11.683 de pr ocedi mi ento tr i butar i o, segn el cual no se admi te el
al egato pr evi sto en el ar t. 60 del r egl amento naci onal de pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, ya que
el l o i mpl i ca una vi ol aci n del der echo a ser o do consagr ado en el ar t. 1, i nc. f), ap. 1 del
decr eto-l ey 19.549/72 que es de r ai gambr e consti tuci onal .
12.2
Es, por l o dems, una de l as tar eas que ms di f ci l se pr esenta a l os cur santes, i ncl uso en
el post gr ado.
12.3
Ver cap. I V, Vi stas y tr asl ados, 6, Acceso subsi gui ente.
12.4
10 d as, r egl amento naci onal , ar t. 60; Ci udad de Buenos Ai r es, 79; 5 d as Cr doba, 48;
Cor r i entes, 275; 20 d as La Pampa, 66; Mendoza, 166; Ur uguay, 10, 34.
12.5
Lo expl i camos en el 12.2, El ejer ci ci o emp r i camente ti l del der echo de al egar . La
vi genci a del pr i nci pi o del i nfor mal i smo se ha vi sto r ei ter ada en el di ctamen n 16/98 de l a
Pr ocur aci n del Tesor o de l a Naci n.
mentari a, ya que no puede concebi rse que l a i ntenci n del Poder Ejecuti vo haya
si do l a de dar una defensa tan obvi amente trunca al i nteresado y l a de que se
produzca una prueba cuya apreci aci n habr de ser forzosamente i ncompl eta al
fal tar una cl ave fundamental , a saber l as al egaci ones de l a parte i nteresada. El l as
consti tuyen su vi si n o su i nterpretaci n de l os hechos, i ndi spensabl e para i nte-
grar un examen compl eto de l as actuaci ones y l os hechos a l os cual es el l as se
refi eren.
A el l o cabe agregar que esas normas deben i ntegrarse con el resto del ordena-
mi ento sobre el procedi mi ento, en especi al el art. 60 del regl amento que ordena
esta di l i genci a procedi mental con carcter general . A fi n de preveni r este ti po de
i ndefensi n, produci da a veces por error o por descui do del sumari ante, es conve-
ni ente hacer expresa reserva del derecho a al egar sobre l a prueba produci da y
sol i ci tarl o expl ci tamente al i nstructor, para que ste no omi ta pronunci arse al
respecto.
Cl aro est que su deci si n no puede ser otra que l a de admi ti r l a presentaci n
del al egato, a cuyo efecto fi jar el trmi no que determi na el art. 60. Produci do
ste, el i nstructor podr a su vez mani festar su conformi dad o di screpanci a, com-
pl etando as su i nforme sobre l a prueba de cargo y con el l o envi ar l as actuaci ones
a l a autori dad competente para deci di r. Con este procedi mi ento di cha autori dad
ti ene el ementos de jui ci o ms cabal es y compl etos para adoptar una resol uci n
adecuada.
12.2. El ejercicio empricamente til del derecho de alegar
Cabe destacar que muchas veces l os i nteresados no comprenden cabal mente l a
funci n que debe cumpl i r un al egato y desaprovechan esta oportuni dad procesal o
l a uti l i zan para auto condenarse. Este es un probl ema que l es ocurre a veces
i ncl uso a l os abogados poco experi mentados; con mucha mayor razn esto l e suce-
de a qui enes actan en el procedi mi ento admi ni strati vo si n patroci no o al menos
asesorami ento l etrado.
Fundamental mente, el al egato (como el descargo y en defi ni ti va como cual -
qui er otro escri to del cual se espera que sea ti l para l a defenza de nuestraos
derechos ante l a admi ni straci n o l a justi ci a) debe referenci ar cmo y de qu
manera qu pruebas obrantes a qu fojas del expedi ente, van concatenndose en
una lnea de razonamiento fctico, sobr e l os hechos probados y debidamente
identificados en el expedi ente, que puedan persuadi r a un tercero en el senti do de
que l e asi ste derecho y tiene adecuado y suficiente sustento fctico en l o que
propone o peti ci ona. El sustento fcti co que se deri va de l a prueba que con el
al egato se ordena, modela y arguye, debe a su vez ser conducente, apropiado y
proporcionado en derecho al objeto propuesto. Las excusas, di scul pas, pedi dos de
graci a, meros resmenes, rel atori os o ndi ces, al abanzas, etc. no son el medi o
normal mente apto para convencer a l a autori dad, sal vo casos muy excepci onal es
y extremos.
6
En tal senti do cabe notar que muchos escri tos se pi erden en un
frrago de consi deraci ones de poca uti l i dad.
7
III. Valoracin de la prueba
13. I ntroduccin
La admi ni straci n no est someti da a regl as prefi jadas para apreci ar el val or de
l a prueba,
1
pero el l o no si gni fi ca que su apreci aci n pueda ser total mente di scre-
ci onal
2
ni menos aun i rrevi si bl e. Los superi ores jerrqui cos y l os jueces, por l o
tanto, estn pl enamente habi l i tados para control ar l a apreci aci n efectuada acer-
ca de l os hechos, como el emento de l a l egi ti mi dad del acto y revocar o anul ar a ste
si r eputan er r nea a aqul l a.
3
Como ya i ndi camos al habl ar de l a l l amada
di screci onal i dad tcni ca, l a apreci aci n de qu es l o que real mente ha ocurri do,
o cul es una si tuaci n de hecho determi nada, no depende de consi deraci ones de
oportuni dad o mri to, si no que debe ser estri ctamente ajustada a l a real i dad fcti ca:
en otras pal abras, l a apreci aci n de l a prueba consti tuye tambi n un aspecto de l a
l egi ti mi dad del acto y como tal debe ser control ada.
4
Por l o dems, l a apreci aci n
admi ni strati va de l os hechos debe a todo evento ser razonabl e, no pudi ndose
desconocer arbi trari amente l as pruebas aportadas al expedi ente.
5
12.6
Como ejempl o de al egato emoci onal , per o con sustento fcti co, ver WADE, Towards..., op.
cit., p. 10: supra, t. 2, cap. I X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Concepto y pr i nci pi os gener a-
l es, 10.2, El pr i nci pi o de l a defensa como cr i ter i o de efi caci a admi ni str ati va.
12.7
BERSTEN, ORACI O L., Derecho Procesal de Consumidor, Buenos Ai r es, La Ley, 2003, p. 75.
13.1
El RN en su ar t. 62 r emi te al ar t. 386 del CPCCN. Este ar t., l o mi smo que el ar t. 310 de
l a l ey 189 CABA, al que r emi te el ar t. 66 en su pr opi a r egl amentaci n, conti enen el mi smo
cr i ter i o. Tal es nor mas i ndi can l a sana cr ti ca como cr i ter i o de val or aci n de l a pr ueba. En l as
nor mas pr ovi nci al es se di ce que l as pr uebas se val or ar n con r azonabl e cr i ter i o de l i br e
convi cci n (Pr ov. de Buenos Ai r es, 58; Cr doba, 50; Mendoza, 168; Sal ta, 166) o r azonabl e
cr i ter i o de l i br e el ecci n (Cor r i entes, 276). Ver NI ETO, ALEJANDRO/GORDI LLO, AGUST N, Las limita-
ci ones del conoci mi ento jur di co, Madr i d, Tr otta, 2003; nuestr a I ntroducci n al Derecho,
publ i cado como e-book en www.gordillo.com y www.gordillo.com.ar.
13.2
ANTONI OLLI , Allgemeines..., op. cit., p. 224; HELLBLI NG, op. cit., p. 278 y nota 6, en que hace
una r pl i ca a l a confusi n en que a veces i ncur r en al gunos entr e l a l i br e convi cci n en l a
apr eci aci n de l a pr ueba y l as facul tades di scr eci onal es de l a admi ni str aci n: l o pr i mer o es
una operaci n mental , en que apl i cando l as regl as de l a l gi ca deber deter mi nar se una
si tuaci n de hecho; l o segundo es una expr esi n de vol untad, que puede ser apoyada por
val or aci ones y moti vos y que se apl i ca r eci n despus de haber se pr eci sado l a si tuaci n de
hecho (HELLBLI NG, p. 278 y sus r efer enci as, p. 279).
13.3
Conf. FRUGONE SCHI AVONE, op. cit., p. 31.
13.4
Ampl i ar supra, t. 1, cap. X, Cl asi fi caci n jur di ca de l a funci n admi ni str ati va, 12.4,
Regul aci n tcni ca (antes l l amada di scr eci onal i dad tcni ca), 13, La r evi si n judi ci al del
acto en el caso de l as facul tades r egl adas y en el de l as facul tades di scr eci onal es y 17, La
r evi si n judi ci al y admi ni str ati va de l a l egi ti mi dad y l a opor tuni dad; t. 3, cap. X, For mal i da-
des, 5, El r gano y enti dad de que emana el acto y cap. I X, Vi ci os de l a vol untad, 8.2,
Deci si ones que pr esci nden de l os hechos.
13.5
Ya que l a l i ber tad par a apr eci ar l as pr uebas no si gni fi ca l i ber ar a l a admi ni str aci n de su
deber de fundar sus actos y consecuentemente de expl i ci tar por qu y de qu maner a ha
val or ado l a pr ueba (HELLBLI NG, t. I , op. cit., pp. 277-8 y l a jur i spr udenci a austr aca que ci ta).
14. Valoracin de la prueba en sede administrativa y judicial
Se sosten a anti guamente que no eran i nexcusabl emente apl i cabl es l as regl as que
para l a apreci aci n de l a prueba ti enen l os Cdi gos de Procedi mi entos,
1
pero esto
ya no es derecho vi gente ante l a categri ca remi si n que l as normas vi gentes
hacen a l a l egi sl aci n pr ocesal . Aunque a veces se cr i ti ca una supuesta
judi ci al i zaci n del procedi mi ento admi ni strati vo, en real i dad l a sol uci n no deja
de apuntar en l a di recci n correcta, bi en que se requi eren modi fi caci ones sustan-
ci al es a l a estructura admi ni strati va.
2
La admi ni straci n no debe perder de vi sta
que l a apreci aci n que el l a haga de l a prueba estar sujeta a revi si n judi ci al
cuando el i ndi vi duo cuesti one el acto, con l o que sern l os cri teri os del derecho
procesal l os que gravi tarn en l a deci si n. Es a l a l uz de este enfoque que puede
adverti rse, entonces, que no sl o exi ste una estrecha rel aci n entre l a apreci aci n
de l a prueba en sede judi ci al y en sede admi ni strati va:
3
hoy puede habl arse de una
necesari a i denti dad. El l o es as i ncl uso en aquel l os casos en que se ha podi do deci r
que exi ste i ndependenci a deci sori a, como en el caso del procedi mi ento penal y
admi ni strati vo, en que l os hechos de l os funci onari os pbl i cos pueden consti tui r
al mi smo ti empo del i tos de derecho cri mi nal y fal tas de ti po admi ni strati vo.
4
En
estos casos l a conducta reprochabl e del agente resul ta suscepti bl e de una val ora-
ci n di sti nta segn sea el enfoque di sci pl i nari o o del i ctual del caso. As , puede un
hecho no consti tui r del i to y confi gurar en cambi o cl ara prueba de i ncapaci dad o
negl i genci a admi ni strati va, en cuyo supuesto se justi fi car a l a sanci n apl i cada
dentro de ese mbi to, con presci ndenci a de l a absol uci n judi ci al .
5
Pues bi en, i ncl uso en esta hi ptesi s l a apreci aci n de l os hechos en sede admi -
ni strati va y en el caso penal , va uni da y si el hecho atri bui do [] es ni co,
[] l a exi stenci a o i nexi stenci a del mi smo determi nar a l a cul pabi l i dad o i nocen-
ci a del sumari ado en ambos ordenami entos, ya que el cargo es el mi smo.
6
La
juri sprudenci a de l a Cmara Naci onal Federal en materi a de cesant a y exonera-
ci n es i l ustrati va de este punto. El tri bunal hab a di cho anti guamente que care-
c a de juri sdi cci n pl ena para entender en l os recursos especi al es de este ti po.
7
Posteri ormente acl ar que es juri sprudenci a del tri bunal l a afi rmaci n de di spo-
ner de l a potestad necesari a para veri fi car si el hecho i mputado se prob y consti -
14.1
CNFed. CA, Hadad, 1966, LL, 122: 507, 509: en mater i a di sci pl i nar i a no exi ste el r i gor i s-
mo de for ma pr opi o del der echo penal ; LL, 111: 194, Gins Garca, 1963; Trimarco, 1963, LL,
114: 487; Prez Pala, 1965, LL, 119: 404; PTN, Dictmenes, 92: 170. Ver supra, t. 1, Parte
general, cap. VI I I , 7.1, Rel aci ones con el der echo penal ; cap. XI I I , Agentes pbl i cos.
14.2
Ver nuestr o ar t. Si mpl i fi cati ons..., op. cit.
14.3
GELLHORN, WALTER, Federal Administrative Proceedings, Bal ti mor e, 1950, p. 79; GELLHORN
y otr os, Administrative Law, op. cit., pp. 795-6.
14.4
Decr eto 3583, r egl amentar i o del ar t. 39 del decr eto-l ey 6.666/57, l uego susti tui do por el
decr eto-l ey 22.140/80 y ahor a por el ar t. 34 de l a l ey 25.164.
14.5
PTN, Dictmenes, 97: 310; 92: 215.
14.6
14.7
Cr i ti camos esta jur i spr udenci a desde 1965, en RJ BA, 1965-I I I , 111.
tuye al guna de l as causal es admi ti das por l a l ey para autori zar l a medi da.
8
Como
es obvi o, el tri bunal juzgar de acuerdo a sus propi os patrones y cri teri os de apre-
ci aci n de l a prueba. Esta i ndi scuti bl e potestad revi sora de l os hechos que l e com-
pete al tri bunal , ha si do reafi rmada por l a CSJN.
9
En suma, l a prueba ha de
val orarse en sede admi ni strati va con l as regl as y pri nci pi os judi ci al es.
15. Criterio a seguirse en caso de duda
Por l ti mo, es muy i mportante recordar que en l a duda debe estarse a favor del
admi ni strado. Esto, que es un pri nci pi o el emental de derecho, no si empre es teni -
do presente por l os funci onari os de l as jerarqu as i nferi ores o por al gunos asesores
tcni cos. En l os casos ocurrentes su cri teri o de apreci aci n habr de ser control a-
do en el aspecto i ndi cado. As p. ej. si l os organi smos tcni cos toman muestras de
determi nados productos (bebi das, productos qu mi cos, etc.) a efectos de i nvesti gar
en l aboratori o sus cual i dades, pero no hacen l a i nvesti gaci n o el anl i si s si no
pasado al gn ti empo de l a obtenci n de l a muestra. A veces se encuentra en esa
oportuni dad que el producto i nvesti gado est en mal as condi ci ones, l o que podr
ser teni do en cuenta como prueba contrari a al admi ni strado sl o cuando no exi sta
duda de que el ti empo transcurri do no ha podi do afectar en modo al guno l a condi -
ci n f si ca o qu mi ca del producto. Por el contrari o, si exi ste razonabl e duda acer-
ca de l a posi bi l i dad de que por el transcurso del ti empo se haya operado espont-
neamente l a al teraci n del producto, o se haya agravado l a posi bl emente exi sten-
te, cabe estar, en l a duda, a favor del admi ni strado y no consi derar sufi ci entemen-
te probado que el producto haya estado al terado, o haya estado al terado en deter-
mi nada medi da, al momento de tomarse l a muestra. GONZLEZ PREZ expresa en
este senti do que Si l a Admi ni straci n no hubi ese teni do por ci ertos l os hechos
al egados por l os i nteresados y no se hubi ese practi cado prueba convi ncente para
demostrar l a i nexacti tud de aqul l os, deber soportar l os efectos desfavorabl es de
l a fal ta de l a acti vi dad probatori a.
1
14.8
CNFed., Sal a CA, Lamas, 1966, LL, 123:149 y J A, 1966-V, 203; CNTr ab, Sal a V, Arroyo,
1960, LL, 101: 3. La i ndeci si n de l a Cmar a es patente, pues se tr ata, como es obvi o, de dos
mani festaci ones contr adi ctor i as, que el tr i bunal sosti ene si mul tneamente, en r ei ter ados fa-
l l os, si n encontr ar al par ecer i nconsecuenci a al guna entr e el l os. Respecto al pr obl ema pr evi o
del env o al juzgado de l os expedi entes admi ni str ati vos, ver supra, cap. I V, 15, El env o de
expedi entes admi ni str ati vos r el aci onados con un jui ci o actual .
14.9
Grichener, Fallos, 262: 67 y 71/2 (1965), cons. 5 y sus r efer enci as; en el caso Molinelli,
Fallos, 267: 77 (1967), l a Cor te di jo que el contr ol de l egal i dad [] supone [] que l os hechos
se confi gur en y cl asi fi quen adecuadamente y l as sanci ones se ajusten a su texto (p. 79).
15.1
GONZLEZ PREZ, Manual de Procedimiento..., op. cit., 1 ed., p. 323 y 2 ed., p. 331; El
procedimiento administrativo, op. cit., pp. 471-2; Comentarios a la ley de rgimen jurdico,
op. cit., p. 1342 y ss., comentando el actual ar t. 80, i nc. 2 de l a l ey espaol a, que r epr odujo casi
i dnti camente el anti guo ar t. 88, pr r . 2. En senti do si mi l ar DI EZ, MANUEL MAR A y HUTCHI NSON,
TOMS, Manual de derecho administrativo, t. 2, Buenos Ai r es, Pl us Ul tr a, 1980, p. 488, r especto
al pr i nci pi o gener al de apr eci aci n de l a pr ueba: En caso de duda, debe estar se si empr e a favor
del admi ni str ado.
En el mi smo senti do se ha mani festado l a tendenci a doctr i nar i a y
juri sprudenci al en otros pa ses, asi gnando a l a fal ta de producci n de pruebas por
parte de l a admi ni straci n pbl i ca, el carcter de admi si n de l os hechos aduci dos
por l a contraparte, aun si n norma expresa en tal senti do.
2
16. La apreciacin de la prueba y la presuncin de legitimidad del acto
Convi ene recordar, como ya l o hemos expresado al referi rnos a l a carga de l a
prueba, que l a presunci n de l egi ti mi dad del acto admi ni strati vo i mporta en todo
caso una relevatio ad onere agendi, pero nunca una relevatio ad onere probandi;
1
de al l se si gue que de por s l a presunci n de l egi ti mi dad no es sufi ci ente para
formar l a convi cci n del juez en caso de fal ta de el ementos i nstructori os
2
y que no
puede en modo al guno sentarse un pri nci pi o de en l a duda a favor del Estado,
3
si no a todo evento y parejamente al proceso penal , cuya si mi l i tud en cuanto proce-
so i nqui si ti vo es evi dente, in dubio pro libertate.
4
17. Arbitrariedad en la apreciacin de la prueba
En l o que hace a l a apreci aci n de l a prueba, no debe ol vi darse que Las resol uci o-
nes [...] fundadas en una prueba i nexi stente, [...] torna arbi trari a l a medi da di s-
puesta en el l as.
1
Ya hemos seal ado en el mi smo senti do que l as deci si ones que
presci nden de l os hechos acredi tados en el expedi ente, o se fundan en hechos o
pruebas i nexi stentes, o carecen de una si tuaci n de hecho que l as justi fi que, son
nul as de acuerdo a l a juri sprudenci a de l a Corte Suprema de Justi ci a, por adol e-
cer del vi ci o de arbi trari edad.
2
Ha di cho l a Corte Suprema que no cabe al rgano admi ni strati vo, en casos
como l os aqu juzgados, si n vi ol ar pri nci pi os ati nentes a l a garant a de l a defensa
en jui ci o, presci ndi r de esa prueba con l a mera afi rmaci n dogmti ca de que l os
testi moni os son i nsufi ci entes o i nadecuados,
3
y que l os jueces i ntervi ni entes po-
seen, adems, l a potestad de revocar o anul ar l a deci si n admi ni strati va sobre l os
hechos controverti dos, si el l a fuera sufi ci entemente i rrazonabl e, o se apoyara tan
sl o en l a vol untad arbi trari a o en el capri cho de l os funci onari os.
4
15.2
MI CHELLI , op. cit., p. 278, aunque acl ar a que a su jui ci o ese pr i nci pi o no l i mi ta l a l i ber tad
del juzgador par a val or ar l a total i dad de l as pr uebas exi stentes.
16.1
TREVES, op. cit., p. 84 y ss.; MI CHELLI , op. cit., p. 276 y ss.
16.2
MI CHELLI , op. cit., p. 278, nota 110.
16.3
MI CHELLI , op. cit., p. 278.
16.4
Pr i nci pi o ste magn fi camente anal i zado por PETER SCHNEI DER, en su monogr af a del mi s-
mo t tul o, Kar l sr uhe, 1960.
17.1
PTN, Dictmenes, op. cit., 81: 228, 230.
17.2
Ver supra, t. 3, cap. I X, 8, Di sti ntos casos de ar bi tr ar i edad y l a jur i spr udenci a que al l
menci onamos. En i gual senti do DI EZ Y HUTCHI NSON, op. cit., p. 488.
17.3
CSJN, Fallos, 248: 625, Aldamiz, 1960.
17.4
CSJN, Fallos, 244: 548, Reyes, 1959.
18. La prueba testimonial en sede administrativa y judicial
As como se ha di cho que es nul a l a decl araci n testi moni al tomada admi ni strati -
vamente si n juramento de deci r verdad,
1
por esti marse adecuadamente que esta
ci rcunstanci a es transcendente para l a val oraci n ul teri or de l a veraci dad del
testi go,
2
debe tambi n refl exi onarse acerca del hecho de que el testi go en el proce-
di mi ento admi ni strati vo argenti no no i ncurre en del i to de fal so testi moni o ante l a
admi ni straci n.
3
El l o i mpl i ca una grave di smi nuci n del val or probatori o de l as
decl araci ones testi moni al es de cargo y l a experi enci a admi ni strati va muestra i n-
cesantemente personas que ante l a admi ni straci n deponen en un senti do (v. gr.,
acusando al sumari ado) pero que al hacerl o judi ci al mente se desdi cen en un todo
de l o que expresaron ante l a admi ni straci n.
I nfl uye en el l o l a posi bi l i dad de una condena judi ci al , pero tambi n, probabl e-
mente, l a ausenci a de presi n o sugesti n de parte del rgano, un mejor control de
l a decl araci n en el mbi to judi ci al que en el admi ni strati vo, preguntas ms h-
bi l mente hechas, etc.
4
Sea cual fuere l a causa, l o ci erto es que hay una cl ara
di ferenci a entre el testi moni o judi ci al y el as l l amado testi moni o produci do en l a
admi ni straci n.
Esta di ferenci a i mpi de darl e un mi smo carcter y al cance probatori o a l a prue-
ba testi moni al . Parece cl aro que es i ndi spensabl e tener mucha mayor prudenci a
al val orar como prueba de cargo una decl araci n testi moni al prestada ante l a
admi ni straci n, cuya credi bi l i dad se hal l a seri amente di smi nui da, a fi n de no
i ncurri r en i njusti ci a evi dente.
5
En aquel l os casos en que se han tomado tal es
decl araci ones de cargo si n l a parti ci paci n ni el control del i nteresado ni de sus
representantes o l etrados, en cambi o, debe estarse a favor de l a nul i dad absol uta
de l a di l i genci a procesal .
Convi ene tambi n tener presente, fi nal mente, que el val or probatori o de l as
decl araci ones testi moni al es no puede asi mi l arse a otro ti po de pruebas ms objeti -
vas, ya que el fundamento probatori o reposa en este caso en una dobl e ci rcunstan-
18.1
Pues l o exi ge el r egl amento al r emi ti r se en el ar t. 53 a l as nor mas del Cdi go Pr ocesal
Ci vi l y Comer ci al y ya l o exi g a el ap. VI del decr eto 1461/58; comp. HELLBLI NG, op. cit., p. 281.
18.2
HELLBLI NG, op. cit., pp. 282-3.
18.3
Si n embar go ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 107, nota 24, consi der an que podr a
confi gur ar se el i l ci to penal del ar t. 293, C.P.
18.4
Es por esta r azn que no pensamos que convenga modi fi car l a sol uci n y dar car cter
estr i cto con efectos penal es, a l a decl ar aci n pr estada ante l a admi ni str aci n. No cr eemos
tampoco que en un pr ocedi mi ento muy r egl ado y per fecci onado, como es el austr aco, pueda
justi fi car se l a sol uci n contr ar i a (l ey austr aca, ar t. 50; HELLBLI NG, op. cit., p. 302). A ms de l as
r azones de conveni enci a y segur i dad, debe agr egar se que l a admi ni str aci n no ti ene ni debe
tener , en nuestr o concepto, funci ones judi ci al es, l o que l l eva a negar l e tambi n l as atr i buci o-
nes jur i sdi cci onal es cl si cas, tal es como l a executio, o l a que aqu anal i zamos. Respecto al
pr obl ema gener al de l a funci n jur i sdi cci onal de l a admi ni str aci n, ver t. 1, cap. I X, Las
funci ones del poder , 8, El pr obl ema de l a jur i sdi cci n admi ni str ati va, a 19, Concl usi n
sobr e l a funci n jur i sdi cci onal de l a admi ni str aci n.
18.5
Ver CSJN, Fallos, 312-1: 1488, Villalba, 1989.
ci a subjeti va: confi anza en l a correcci n de l a apreciacin del testi go y en l a fi de-
l i dad de l a expresi n de sus apreci aci ones,
6
ambas cosas bastante rel ati vas, tra-
tndose de prueba de cargo produci da a favor de l a mi sma admi ni straci n i ntere-
sada en l a apl i caci n de l a sanci n. La ci rcunstanci a de ser l a prueba testi moni al
de menor i mportanci a que otras, p.ej. l a i nstrumental o l a de i nformes, no si gni -
fi ca que pueda denegarse su producci n si se l a ofrece como prueba. La val oraci n
del mri to de una prueba se hace despus que el l a ha si do produci da, no antes.
Di screpamos as con l a juri sprudenci a, que admi te que l a admi ni straci n rechace
l a producci n de prueba testi moni al de descargo por exi sti r otro ti po de prueba en
contra del acusado.
7
El l o supri me l i sa y l l anamente l a defensa del admi ni strado,
ya que si el tri bunal admi te, como l o ha hecho, que termi nado el sumari o l a
admi ni straci n puede dar vi sta al i ncul pado para que ofrezca prueba y que puede
l uego denegarl e totalmente l a producci n de l a prueba de descargo por esti mar
que l a hab a sufi ci ente de cargo,
8
entonces transforma el requi si to de l a audi enci a
y prueba en una broma cruel .
19. La prueba de confesin del sumariado
19.1. Principios generales
En el caso de l os sumari os admi ni strati vos, el pri nci pi o cl si co es que nadi e est
obl i gado a decl arar contra s mi smo y, correl ati vamente, al i mputado no se l e
puede exi gi r juramento de deci r verdad de cuanto l e fuere preguntado; asi mi smo,
l a no concurrenci a, si l enci o o negati va a decl arar, no hacen presunci n al guna en
contra del agente en el sumari o respecti vo. Esto si gni fi ca que l a negati va del
sumari ado a decl arar o a presentarse, no puede i nterpretarse como una confesi n
fi cta. La confesi n en el procedi mi ento admi ni strati vo, o es expresa y termi nante,
o no es confesi n. La forma debe ser escri ta,
1
fi rmada ante l a autori dad sumari al
competente,
2
con vol untad de obl i garse.
3
18.6
18.7
CNFed. CA, Prez Pala, 1965, LL, 119: 404; en i gual senti do, Malatesta, 1965, LL, 121:
270, que comentamos en el 19, La pr ueba de confesi n del sumar i ado.
18.8
Prez Pala, op. loc. cit. Es si n embar go un caso al go excepci onal .
19.1
CPCCN, ar t. 425: si bi en l a confesi n extr ajudi ci al puede ser hecha escr i ta o ver bal men-
te, no se l a puede acr edi tar por testi gos sal vo que haya un pr i nci pi o de pr ueba por escr i to. Ser a
excepci onal un caso de pr ueba confesi onal no fi r mada y no es pr udente admi ti r l a gr abaci n
magnetofni ca como pr ueba de confesin del sumar i ado, por l a posi bl e i mi taci on de l a voz.
19.2
La confesi n extr ajudi ci al es l a efectuada fr ente a l a par te contr ar i a o a qui en l a r epr e-
sente (ar t. 425, ci tado), l o cual , en el caso de l a admi ni str aci n pbl i ca, no puede abar car a
todos y cual qui er r gano. Sl o son par te contr ar i a l os funci onar i os l egal mente facul tados
par a deci di r en nombr e de l a admi ni str aci n fr ente a ter cer os y sl o es per sona que l a
r epr esente, el i nstr uctor del sumar i o; no tr atndose de unos ni de otr os, l a confesi n no puede
r eputar se hecha fr ente a l a par te contr ar i a en el senti do de l a nor ma de r efer enci a.
19.3
Es deci r , se excl uyen l as confesi ones l ogr adas si n l a l i br e vol untad del i ndi vi duo (coer -
ci n, dr ogas, etc.) y tambi n expr esi ones ai sl adas, no hechas con expr esa y concr eta vol untad
de obl i gar se por confesi n.
19.2. Valoracin frente a otras pruebas
Ahora bi en, estas normas cl aras y senci l l as han si do i nterpretadas en forma har-
to cuesti onabl e por l a juri sprudenci a, en rel aci n a otros medi os de prueba. Por
ejempl o, l a ori gi nari a Cmara Naci onal Federal , Sal a contenci osoadmi ni strati va,
en 1965 ha consi derado adecuada l a negati va admi ni strati va a o r l os testi gos
propuestos por l a parte, frente a l a confesi n ya obrante en l as actuaci ones.
4
La
producci n de l a prueba puede desvi rtuar l a confesi n, l o que no puede val orarse
si no despus de produci da l a prueba y no antes de conocerl a.
5
La confesi n del
sumari ado prueba l a comi si n del hecho, pero no resuel ve sobre su val oraci n, ni
sobre l os antecedentes del sumari ado, que de acuerdo a pri nci pi os obvi os
6
deben
tomarse en cuenta para graduar l a pena: y es obvi amente i nconsti tuci onal pri var
al confeso de su derecho a produci r prueba que permi ta valorar su hecho y gra-
duar su pena.
Esta juri sprudenci a dura para el sumari ado que confi esa, produce si n duda
un efecto perni ci oso para el i nters de l a admi ni straci n. Si confesar el hecho
i mpl i ca abandonar toda posi bl e defensa ul teri or, si i mpl i ca renunci ar a poder
i ntroduci r pruebas sobre l a propi a personal i dad y antecedentes, l os moti vos por
l os cual es se cometi el hecho, etc., entonces el tri bunal obl i ga a todo sumari ado a
adoptar l a acti tud i gual mente endureci da del ms experto defensor y, en conse-
cuenci a, negarse, no sl o a confesar si no tambi n a decl arar, para evi tar caer en
l as trampas procesal es que el si stema ti ende al i mputado.
20. Dispensa de prueba
Fi nal mente, cabe preguntarse si pueden consi derarse como el ementos de jui ci o
para tomar una deci si n l os hechos pbl i cos y notori os, respecto de l os cual es no
19.4
Malatesta, LL, 121: 270 (1965).
19.5
HELLBLI NG, op. cit., p. 276 y l a jur i spr udenci a austr aca que ci ta, en senti do contr ar i o al de
nuestr o tr i bunal ; supra, 6, El gobi er no de l a pr ueba no debe tr ansfor mar se en un
pr ejuzgami ento. Adems, debe r ecor dar se que i ncl uso en mater i a penal se suel en pr esentar
extr aos casos en que per sonas i nocentes se acusan y decl ar an cul pabl es de cr menes que no
han cometi do, sea por al ter aci ones mental es que no necesar i amente l l egan a l a l ocur a, sea por
deseo de cubr i r al ver dader o cul pabl e, etc. Por el l o, si el confeso qui er e l uego pr oduci r pr ueba
en contr a de su confesi n, puede cometer se una i njusti ci a i r r epar abl e si no se l e per mi te
pr oduci r esa pr ueba. Por l o dems, si l a pr ueba se pr oduce y no desvi r ta l a confesi n, ni
pr opor ci ona el ementos de jui ci o que per mi tan cambi ar su val or aci n o encuadr e, de todos
modos el l o sl o ha podi do saber se con cer teza l uego de pr oduci da: afi r mar l o antes es pr ejuzgar
con mer i di ana ar bi tr ar i edad.
19.6
Como bi en seal a SOTO KLOSS, op. cit., p. 111 y ss., un pr i nci pi o car di nal del pr ocedi mi ento
es el de l a pr opor ci onal i dad de l a sanci n, l o cual r equi er e acti vi dad pr obator i a del i ncul pado
a fi n de acr edi tar ya su i nocenci a, ya l a atenuaci n de su cul pabi l i dad (p. 113) y debe adems
pr oduci r se pr ueba que per mi ta sopesar l a enti dad del i l ci to di sci pl i nar i o, el gr ado de par ti ci pa-
ci n y el gr ado de cul pabi l i dad (p. 113, nota 2). Desde este punto de vi sta, si el sumar i ado
confi esa y si mul tnea o poster i or mente ofr ece pr ueba ender ezada a val or ar ese grado de
cul pabi l i dad, grado de par ti ci paci n, etc., consi der amos que tal acti vi dad pr obator i a es i nsepa-
r abl e de su confesi n y que l a omi si n de pr oduci r tal es pr uebas i nval i da l a confesi n.
se exi gi r a entonces prueba, o si exi sten si tuaci ones que permi tan presci ndi r de l a
prueba. A este respecto cabe di sti ngui r dos si tuaci ones:
20.1. El conocimiento oficial no es un hecho notorio
El conoci mi ento que l a admi ni straci n pueda tener de ci erto hecho no es sufi ci en-
te en pri nci pi o para consi derarl o a ste como notori o y di spensarl o de prueba, pero
exi sten al gunas excepci ones a l as que nos referi remos aqu . Por de pronto, es de
seal ar que este ti po de conoci mi ento de l os hechos puede dar l ugar a muchas
di fi cul tades, sea por el ti po de i nformaci n de que se trate, l a forma en que se l a
conoce, o el momento y el al cance con que se l a usa.
1
Si ha podi do admi ti rse que l os tri bunal es pueden tener judicial notice conoci -
mi ento judi ci al
2
de ci ertos hechos pbl i cos y notori os, no se ha aceptado si n
embargo con igual extensin que los rganos administrativos pudieran tener official
notice conoci mi ento ofi ci al ,
3
por razones de seguri dad jur di ca;
4
l a l ey de pro-
cedi mi ento admi ni strati vo estadouni dense confi rma este cri teri o, establ eci endo l a
necesari a oportuni dad de produci r prueba en contrari o.
5
La ci enci a procesal se i ncl i na por desechar todo conoci mi ento ofi ci al y pri vado
del juez,
6
como posi bl e hecho notori o que est di spensado de prueba: No son,
pues, hechos notori os aquel l os que el rgano juri sdi cci onal pueda conocer ofi ci al -
mente o pri vadamente, si no aquel l os que di sfruten de un reconoci mi ento general
en el l ugar y en el ti empo en que el proceso se desarrol l a.
7
Al acercarnos del proceso ci vi l al procedi mi ento admi ni strati vo, l as mi smas
razones nos l l evan necesari amente haci a una mayor prudenci a aun. En este caso
parti cul ar, no parece poder admi ti rse si n ms l a posi bi l i dad de que un rgano
admi ni strati vo decl are tener conoci mi ento ofi ci al de hechos que no son conoci dos
por todos y el l o si rva como el emento probatori o, toda vez que, de acuerdo a nuestra
20.1
GEL L HORN, Federal Admi ni strati ve Proceedi ngs, op. ci t., p. 89; GEL L HORN y otr os,
Admi ni str ati ve Law, op. cit., p. 821 y ss.
20.2
Acer ca del conoci mi ento judi ci al (judicial notice) y su efecto sobr e l os costos del pr oceso,
ver POSNER, Economic..., op. loc. cit.
20.3
Ver l a jur i spr udenci a que tr anscr i be GELLHORN, op. cit., pp. 85-6; o l a ci tada en GELLHORN
y otr os, op. cit., p. 821 y ss. La r egl a cl ar a y categr i ca en el caso United States v. Abilene and
Southern Railway ha dado paso poster i or mente a una jur i spr udenci a al go ms fl exi bl e, en que
se admi te el conoci mi ento ofi ci al de hechos que son obvi os y notor i os par a el exper to, como
seal a SCHWARTZ, BERNARD, Administrative Law, Boston, Li ttl e Br own & Co., 1976, p. 374; 1991,
3 ed., p. 413. Tambi n se han desar r ol l ado l as sal vaguar das de opor tuni dad de r epr eguntar a
l os exper tos y en gener al pr oduci r pr ueba en senti do contr ar i o, antes de l a emi si n del acto que
ha de i ntentar basar se en tal es conoci mi entos (SCHWARTZ, op. cit., pp. 372-4; 3 ed., p. 413).
20.4
En contr a, GELLHORN, que por r azones de efi caci a se i ncl i na por l a aceptaci n ampl i a del
cr i ter i o. Ver , si n embar go, l o que deci mos en el texto a conti nuaci n.
20.5
Administrative Procedure Act o l ey feder al de pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, t t. 5 del
United States Code, cap. 5, 556(e); WADE, Towards Administrative J ustice, op. cit., p. 118 y ss.
20.6
Tambi n denomi nado ci enci a pr i vada del juez.
20.7
GUASP, JAI ME, Comentarios a la ley

de enjuiciamiento civil, t. I I , 2 par te, Madr i d, 1947, p.
380.
20.8
Ver supra, t. 3, cap. I X, 8, Di sti ntos casos de ar bi tr ar i edad.
20.9
La sol uci n er a adver sa en Pol oni a, ar t. 71, i nc. 4); l a ex Yugosl avi a, ar t. 160, i nc. 2);
Hungr a, ar t. 23: GONZLEZ NAVARRO, Procedimientos administrativos especiales, Madr i d, ENAP,
1969, pp. 73-4. Estas di fer enci as estn desapar eci endo.
20.10
LPEZ-NI ETO y MALLO, op. cit., p. 825; HELLBLI NG, op. cit., p. 274.
20.11
En el mbi to judi ci al se excl uye el al egato i nfor mal , por este ti po de r azones y par a
asegur ar l a i mpar ci al i dad y objeti vi dad del pr oceso. Ver supra, t. 2, cap. I , 4.2, El al egato
i nfor mal .
20.12
Ver LORENZO CARNELLI , El hecho notor i o en el pr oceso di sposi ti vo, LL, 31: 631; El hecho
notorio, Buenos Ai r es, 1944.
20.13
CARNELLI , op. cit., p. 641 y ss.
20.14
Si bi en COLOMBO seal a que l a aceptaci n del hecho evidente es, en l ti ma i nstanci a, l o
mi smo que par a otr os el hecho notorio aunque con di fer entes pal abr as (COLOMBO, CARLOS J.,
Cdi go de Procedi mi ento Ci vi l y Comerci al de l a Capi tal , Buenos Ai r es, 1964, p. 352), es
pr efer i bl e, por ms r estr i ngi da, l a expr esi n por l a que se i ncl i nan LESSONA, CARNELLI , etc.
20.15
CARNELLI , op. cit., p. 648.
20.16
Diccionario de la lengua espaola, Madr i d, 1970, 19 ed., p. 592. Ver tambi n MOLI NER,
MAR A, Diccionario de Uso del Espaol, t. I , Madr i d, Gr edos, 1992, p. 1244: cer teza, cer ti dum-
br e, convenci mi ento, convi cci n, segur i dad.
20.17
CARNELLI , op. cit., p 648.
juri sprudenci a, el acto admi ni strati vo debe estar fundado en hechos concretos
8
y
no par ece que este official notice pueda reuni r esa condi ci n.
9
En suma y como
di ce LPEZ-NI ETO Y MALLO, l o notor i o es l o conoci do por todos; ms no l o que
conozca el ti tul ar del rgano en forma pri vada, con un nmero mayor o menor de
personas.
10
La i nadmi si bi l i dad del conoci mi ento ofi ci al o conoci mi ento pri va-
do de l a admi ni straci n
11
exi ste sl o en l a medi da en que se pretenda hacerl o
val er como prueba en contra del i nteresado, no tratndose de un autnti co hecho
pbl i co y notori o. En cambi o, si el propi o i nteresado al ega un hecho que si n ser
notori o es de conoci mi ento ofi ci al o pri vado de l a admi ni straci n, sta puede resol -
ver sobre l a base de su propi o conoci mi ento si n necesi dad de exi gi r otras pruebas,
pero dejando constanci a de el l o en el expedi ente. En caso de haber ms de un
i nteresado y exi sti r di screpanci a acerca del hecho, no puede admi ti rse l a mera
aserci n ofi ci al de su conoci mi ento, debi endo entonces exi gi rse su probanza.
20.2. Hecho notorio y hecho evidente
En cuanto al hecho notori o, presti gi osos autores l o han negado en el proceso ci -
vi l ,
12
i ncl uso en el proceso di sposi ti vo.
13
Va de suyo que l a sol uci n deber ser l a
mi sma en el presente caso. El l o si n negar l a di sti nci n que apuntan CARNELLI y
otros en el senti do de que no es l o mi smo un hecho evidente que un hecho noto-
ri o.
14
En efecto, La evi denci a se justi fi ca porque es absol uta. Porque es i rreversi -
bl e l gi camente. Hasta porque no ti ene demostraci n;
15
o como di ce l a Real Aca-
demi a, evi denci a es aquel l a Certeza cl ara, mani fi esta y tan percepti bl e de una
cosa, que nadi e puede raci onal mente dudar de el l a;
16
en cambi o, Lo notori o es
rel ati vo, ya que a ci erta ci rcunstanci a l a notori edad no l e agregar a nada, en
esenci a, dndol e sl o di fusi n, haci ndol a pbl i ca y comn,
17
pero no necesari a-
20.18
SENT S MELENDO, Teora y prctica del proceso, vol . I I I , Buenos Ai r es, 1959, p. 103.
20.19
COLOMBO, op. cit., p. 635; CSJN, Fallos, 322-2: 2245, Sierra Chica S.A, 1999.
20.20
En senti do si mi l ar expr esa EI SNER, La prueba..., op. cit., p. 45, que estos hechos evi den-
tes, aunque no necesi tan de pr ueba por par te de qui en desea justi fi car l os, pueden mer ecer y
aceptar l a pr ueba del adver sar i o; por que cada d a el avance de l a ci enci a va demostr ando que
hechos que se ten an por evi dentes, como ci er tos pac fi camente, han pasado a l a hi stor i a de l as
i deas ci ent fi cas a r a z de otr as nuevas. En el mi smo senti do l a l ey feder al nor teamer i cana de
pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, ya ci tada.
20.21
ALSI NA, HUGO, Tratado teri co-prcti co de derecho procesal ci vi l y comerci al, t. I I I ,
Buenos Ai r es, 1956, p. 249.
20.22
WADE, Towards Administrative J ustice, op. cit., p. 120 y ss. Par a este autor una r egl a
anl oga estar a qui zs tci tamente vi gente en el der echo estadouni dense, op. cit., p. 121.
mente verdadera. En este cri teri o, pues, no requeri r prueba l a determi naci n de
l as fechas, o el conoci mi ento de l os d as del cal endari o,
18
o l a desval ori zaci n de l a
moneda,
19
etc. Entendemos que el funci onami ento concreto de esta exi mente de
prueba debe ser el si gui ente: al egado por parte del recurrente que ci erto hecho es
notori o o evi dente y admi ti da tal ci rcunstanci a por l a admi ni straci n, sta pue-
de perfectamente no exi gi r l a probanza de di cho hecho y consi derarl o debi damente
acredi tado; en este caso puede i ncl uso tenerse mayor l ati tud, como en el supuesto
de conoci mi ento ofi ci al a que ya hi ci mos referenci a. En cambi o, para que l a admi -
ni straci n pueda tener por probada determi nada ci rcunstanci a en contra del i nte-
resado y en contra de sus al egaci ones, debe procederse con l a mxi ma cautel a,
admi ti ndol o no cuando el hecho es pbl i co y notori o, si no sl o cuando es adems
evi dente en el senti do que expresamos. Y aun en tal hi ptesi s es fundamental
permi ti r al parti cul ar ofrecer y produci r l as pruebas que l consi dere ati nentes a
su derecho y que eventual mente l l even o puedan l l evar a cuesti onar l a evi denci a
del hecho que l a admi ni straci n consi dera.
20
Y aun puede i rse ms l ejos, pues si
ha de defi ni rse al hecho notori o como aquel que nadi e l o pone en duda (ALSI NA),
21
parece resul tar de el l o que l a si mpl e negaci n por parte del i nteresado ya l e est
qui tando esa caracter sti ca, i mpi di endo por l o tanto consi derarl o como hecho noto-
ri o y haci endo necesari a l a producci n de prueba por parte de l a admi ni straci n a
su respecto.
20.3. Hechos legislativos y adjudicativos
Con estas acl araci ones, no pensamos que corresponda reci bi r en el derecho argen-
ti no l a di sti nci n del derecho bri tni co entre hechos l egi sl ati vos, o sea el ti po de
hechos de carcter general que podr an ser tomados en cuenta por el autor de una
norma general y hechos adjudi cati vos o deci sori os, en el senti do de hechos
propios del caso concreto y que determinan las particularidades del caso. Un ejemplo
del pri mer caso, o legislative facts, ser a una estad sti ca ofi ci al adoptada por una
norma l egi sl ati va y de l os segundos, o adjudicative facts, l as ci rcunstanci as espe-
c fi cas del caso concreto a deci di r.
22
WADE admi te que a el l o se opone el pri nci pi o
sentado por l a Corte Suprema de l os EE.UU. en el senti do de que nada puede ser
tratado como prueba si no se l o ha i ntroduci do como tal .
23
La consecuenci a que se
podr a deri var de l a di sti nci n, de que sol amente l os hechos de ti po deci sori o para
el caso concreto estar an sujetos a prueba en contrari o, nos parece i ncompati bl e
con el si stema consti tuci onal de control judi ci al . Es una restri cci n i nadmi si bl e al
derecho de l os i nteresados a produci r l a prueba que hace a su derecho y al pri nci -
pi o consti tuci onal de razonabi l i dad de l as l eyes.
24
Si l a admi ni straci n en un acto
admi ni strati vo o en un regl amento, o el l egi sl ador en una l ey, i nvocan hechos de
cual qui er natural eza parece i ndi spensabl e que el parti cul ar pueda rebati rl os pre-
sentando por su parte l as pruebas que sean conducentes a el l o,
25
o mostrando sus
ci rcunstanci as, el entorno, etc.
26
Negarl e esa prueba ser a consagrar como nece-
sari amente verdadera
27
una afi rmaci n que bi en puede ser y a veces es, i nexacta.
21. Los actos administrativos no son instrumentos pblicos. Remisin
Fi nal mente, convi ene recordar que consti tuye un error en materi a de apreci aci n
de l a prueba, el consi derar que l os actos o l as actuaci ones admi ni strati vas consti -
tuyen i nstrumentos pbl i cos que como tal es hagan fe hasta ser redargi dos de
fal sos.
1
Ya hemos demostr ado en otr o tomo que esto no es as y a l nos r emi ti -
mos.
2
Cl aro que, segn expl i camos,
3
al gunas normas l egi sl ati vas de l a Ci udad de
Buenos Ai res, excl usi vamente para contravenci ones de trnsi to, dan carcter de
i nstrumentos pbl i cos a l as comprobaci ones por fotograf a y fi rma di gi tal i zadas.
En l os tri bunal es de fal tas l ocal es, acertadamente, de hecho se admi te prueba
si mpl e en contrari o,
4
a veces produci da de ofi ci o,
5
no si endo necesari o redargi r de
fal sedad el documento por acci n ci vi l o cri mi nal , l o cual resul tar a un desprop-
si to, en l a especi e de este ti po y esta canti dad de i nfracci ones.
El si stema se mori gera adi ci onal mente, por l o dems, por l a apl i caci n del
cr i ter i o in dubio pro reo del derecho contravenci onal .
6
P. ej., hay casos en que el
cartel seal a Prohi bi do estaci onar, pero l a norma no l o respal da: l a duda benefi -
20.23
Op. loc. cit.
20.24
Nos r emi ti mos a l o expl i cado en el t. 1, cap. VI , 8, El pr i nci pi o de r azonabi l i dad.
I ntr oducci n a 16, Al gunas concl usi ones sobr e el pr i nci pi o de r azonabi l i dad como fuente del
der echo admi ni str ati vo.
20.25
Par a que no se r epi ta l o ocur r i do en Cine Callao, expl i cado en GORDI LLO y otr os, Derechos
Humanos, Buenos Ai r es, FDA, 1999, 4 ed., anexo al cap. VI I I . Par a el l o es ti l l a audi enci a
pbl i ca (t. 2, cap. XI ).
20.26
Ver supra, t. 2, cap. I ; t. 1, cap. I , secci n I I ; I ntroduccin al derecho,

op. cit.
20.27
Lo cual es por ci er to ci ent fi camente i nsosteni bl e, si nos atenemos a todo l o r ei ter ado en
l os caps. I tanto del t. 1 como del t. 2.
21.1
Par a una r esea de otr os cr i ter i os ver SAFI , op. cit., p. 20 y ss.
21.2
T. 3, cap. VI I , Los actos admi ni str ati vos como i nstr umentos pbl i cos.
21.3
Supra, cap. VI , 29, La fotogr af a y fi r ma di gi tal i zadas.
21.4
A veces l os i ncul pados apor tan una ser i e fotogr fi ca mostr ando que el l ugar es otr o, o l a
di stanci a mayor , etc., acompaando i ncl uso cr oqui s.
21.5
En l os casos de l a nota anter i or , l os jueces de fal tas mandan a un funci onar i o del tr i bunal
a ver i fi car en una i nspecci n ocul ar cul de l os dos r egi str os muestr a l a r eal i dad.
21.6
Acor des en esto, cl ar o est, con el der echo penal .
ci a al que estaci on aunque l a foto muestre su auto y el cartel . A l a i nversa, hay
normas prohi bi ti vas de estaci onami ento que no ti enen cartel que l as anunci e: l os
jueces de fal tas i gual mente absuel ven. Hay casos de cartel es que denomi nan una
v a de trnsi to por un nombre, que no es el que corresponde a l a norma: se absuel -
ve. En cambi o en l as i nfracci ones de pel i gro como vi ol aci n de l uz roja o exceso de
vel oci dad el cri teri o juri sprudenci al es, adecuadamente, ms estri cto.
Con tal es sal vedades no parece haber otra sol uci n materi al mente posi bl e o
razonabl e que l a prueba fotogrfi ca di gi tal i zada, u otra ms sofi sti cada que pueda
produci r el futuro cambi o tecnol gi co, dados l os centenares de mi l es de i nfracci o-
nes de esta natural eza que ocurren habi tual mente en l a actual i dad en ci udades
como Buenos Ai res.
Captulo VI I I
EL TIEHFD EN EL FPD0E0IHIENTD
1. I ntroduccin
1.1. La lentitud del trmite
El tema de l a l enti tud del procedi mi ento y su l esi n a l a efecti vi dad de l a tutel a
est presente desde ti empo i mmemori al en el derecho, pero ha comenzado a cons-
ti tui rse en su leit motiv.
1
En un mundo gl obal i zado l os Gobi ernos toman conci en-
ci a de que l a atracci n de i nversi ones pasa de forma pri ori tari a por dotarse de una
Admi ni straci n efi caz.
2
Por el l o qui enes se dedi can a tutel ar l as potestades de l a
admi ni straci n y a protegerl a de l as consecuenci as de sus arbi trari edades, si n
i mportarl es l a demora para el parti cul ar, no advi erten que descol ocan ms aun al
pa s en el conci erto de l as naci ones. La notori a prol ongaci n, a veces de muchos
aos, en l a trami taci n de l os asuntos obl i ga a tener una vi si n refl exi va y serena
sobre l a i mportanci a actual y potenci al de l os pl azos o trmi nos.
3
No ti ene senti do
1.1
Como seal a ZUCCARO, FRANCO OLI VI ERO, I l tempo ed il processo amministrativo, Mi l n,
Gi uffr , 1999, p. 1, ci tando a PACTEAU, B., Le caractre effectif de la protection des personnes
dans l e contenti eux admi ni strati f franai s, p. 17, nota 16. Hasta se han i deado fr mul as
matemti cas par a medi r l o: CLARK, D. S. y MERRYMAN, J. H., Measur i ng the dur ati on of judi ci al
and admi ni str ati ve pr oceedi ngs, Michigan Law Review, novi embr e de 1976.
1.2
TORNOS MAS, JOAQU N, La si mpl i fi caci n admi ni str ati va y pr ocedi mental en el si stema espa-
ol , en SANDULLI , MARI A ALESSANDRA (di r .), I l procedimento amministrativo fra semplificazione e
partecipazione. Modelli europei a confronto, Mi l n, Gi uffr , 2000, p. 174.
1.3
Las l egi sl aci ones por l o gener al no di sti nguen entr e tr mi no y pl azos. Es el uso que
damos a ambos vocabl os desde Procedimiento y recursos administrativos, 1964, 1 ed., p. 40 y
ss.; ver HUTCHI NSON, TOMS, La caduci dad en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, RAP, 12: 9
(Buenos Ai r es, 1979); CANOSA, ARMANDO A., Los recursos administrativos, Buenos Ai r es, baco,
1996, p. 153 y ss.; Los r ecur sos, en AA.VV., Procedimiento administrativo, Buenos Ai r es,
Ci enci as de l a Admi ni str aci n, 1998, p. 97 y ss.; MUOZ, GUI LLERMO ANDRS, Los Pl azos, en
AA.VV., Procedimiento administrativo, op. ult. cit., p. 41 y ss.; CASSAGNE, JUAN CARLOS, Los
pl azos en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, ED, 83: 897; HALPER N, DAVI D ANDRS., El car cter
obl i gator i o de l os pl azos en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo naci onal , RAP, 16: 27 (Buenos
Ai r es, 1980); ESCOLA, HCTOR JORGE, Tratado de procedimiento administrativo, Buenos Ai r es,
Depal ma, 1975, p. 206.
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO VI I I -2
de justi ci a ponerse en exi gente con trmi nos de d as frente a un parti cul ar quejo-
so, cuando l o menos que l e l l evar a l a admi ni straci n compl etar
4
un trmi te en
sede admi ni strati va es usual mente un l apso de vari os aos.
5
La cal i dad y efi ci enci a de l a revi si n judi ci al depende de l a cal i dad y efi ci enci a
de l a acti vi dad admi ni strati va,
6
por l o cual l a justi ci a que no corri ge si no sanea l os
vi ci os admi ni strati vos creyendo con el l o ser ms efi caz y expedi ti va, menos
formal i sta no hace si no perpetuar l as causas de su propi a i nefi ci enci a.
7
Se con-
dena a s mi sma a l a revi si n perpetua de acti vi dad admi ni strati va no fundada
seri amente, no di ctami nada seri amente, no di ctada l uego de un cui dadoso exa-
men de l as defensas y pruebas del parti cul ar, etc. Ese esti l o col aborati vo y com-
prensi vo frente a una organi zaci n verti cal que como tal si empre ti ene tendenci a
y mental i dad autori tari a, l o ni co que l ogra es que l a admi ni straci n no l a respete
y l uego ni si qui era cumpl a sus sentenci as,
8
mul ti pl i cando as l a i nefi ci enci a del
si stema.
9
A su vez, muchos admi ni strados y tambi n muchos funci onari os pbl i cos han
aprendi do a desarrol l ar, a travs de l os aos de vi da i nsti tuci onal y pol ti ca de
nuestro pa s, un acusado senti do de Realpolitik admi ni strati va. Como en cual -
qui er juego, sea de guerra o de ajedrez, hay jugadas cuyo objeti vo real no es el
aparente e i nmedi ato, si no uno a veces muy ul teri or. Cada persona ve necesari a-
mente el procedi mi ento en una proyecci n temporal : cmo ser el probl ema de
aqu a uno, tres, ci nco, di ez aos? Si un gobi erno acaba de asumi r el poder y
decl ara cesante si n sumari o previ o a determi nado agente, por razones pol ti cas, es
obvi o que no ser ese mismo gobi erno en el corto pl azo el que podr hacer l ugar a
un recl amo de di cho i ndi vi duo, sea que pretenda i ndemni zaci n o rei ncorporaci n.
Pero hay dos trmi nos en esa ecuaci n que pueden cambi ar; ese mi smo gobi er-
no, en el medi ano pl azo, puede general mente mudar de acti tud. O tambi n en el
medi ano o l argo pl azo puede haber y seguramente habr otro gobi erno di sti nto en
su l ugar, el cual s podr estar bi en ani mado respecto al recurrente.
Hasta puede ocurri r y frecuentemente ocurre, que el recurrente, cesante, etc.
de ayer sea el Mi ni stro o secretari o de Estado de maana. Sobran l os ejempl os.
1.4
Hay dudas acer ca del momento en que concl uye: infra, 14, La concl usi n del pr ocedi -
mi ento admi ni str ati vo.
1.5
El decr eto 1883/91 i nstr uye a l os agentes pr ocur ar l a efi ci enci a de l a gesti n admi ni str a-
ti va y el r espeto de l os pl azos pr evi stos por l as nor mas vi gentes (ar t. 12). El l o deber a
tomar se como r econoci mi ento pr opi o de una l enti tud cr ni ca.
1.6
MERUSI , F. y SANVI TI , G., L ingiustizia amministrativa in I talia, Fl or enci a, 1986, p. 69;
ZUCCARO, op. cit., p. 19, nota 20.
1.7
Es l a mi sma si mpl i fi caci n que cri ti ca y mati za VANDELLI , LUCI ANO, Concl usi oni , en Giornate
di studi in onore di MASSI MO SEVERO GI ANNI NI , Bol oni a, Spi sa - Uni ver si t di Bol ogna, 1997, pp.
238-9, entr e Der echo Pl i co (consi der ado demasi ado r gi do e i nefi ci ente) y Der echo Pr i vado
(fl exi bl e y adaptabl e).
1.8
TALI CE, C., La giustizia amministrativa. Analisi dei caratteri e delle tendenze, Mi l n, 1998,
p. 19.
1.9
ZUCCARO, op. cit., p. 20.
VI I I -3 EL TI EMPO EN EL PROCEDI MI ENTO
Tambi n l os funci onari os de l a admi ni straci n saben que el rprobo de hoy puede
ser el el egi do de maana y el l o usual mente l es hace tener un ci erto grado de
prudenci a y cal ma. El apuro, l a urgenci a, no es l a i mpronta usual del agente
pbl i co en l as di versas etapas procedi mental es a menos que l os jueces l os apuren
con pequeas mul tas di ari as.
10
Las ori entaci ones judi ci al es en cuanto al mayor o
menor control efecti vo de l a acti vi dad admi ni strati va tambi n evol uci onan e
i nvol uci onan con frecuenci a.
1.2 La inexistencia de un responsable del procedimiento
Adems, si ya se observ que en muchas ocasi ones l a deci si n admi ni strati va es
anni ma,
11
ms anni ma es aun l a conducci n del procedi mi ento. Y no es esto una
fantas a, pues real mente nadie l o di ri ge; no hay un ser de carne y hueso al cual
di ri gi rse para todo el trmi te.
12
En nuestro procedi mi ento admi ni strati vo gene-
ral , en efecto, no exi ste ni nguna persona que est encargada de l a di recci n del
trmi te, como l o es en cambi o el i nstructor en un sumari o. Los i ntentos de corre-
gi rl o estuvi eron si empre desti nados al fracaso, por utpi cos o i rreal i zabl es.
13
Las
mesas de entradas y jefes de despacho se l i mi tan a resol ver, en l a ofi ci na en que
cada expedi ente se encuentra, cul deber ser el siguiente i nmedi ato paso y l e toca
al subsiguiente jefe de mesa de entradas o de despacho deci di r cul ser el nuevo
paso o etapa procedi mental y as hasta el i nfi ni to. Ninguna persona ti ene en su
mente o en sus regi stros todos l os pasos del expedi ente
14
y son poco frecuentes l os
fl uxogramas o estudi os del desenvol vi mi ento normal de un expedi ente.
15
1.10
D'Ornea, 25-I V-2003, Juzgado del Dr . OSVALDO C. GUGLI ELMI NO, con nuestr a nota, Hay
Jueces en l a Ar genti na: l a i nconsti tuci onal i dad de l a pr ohi bi ci n de i mponer astreintes a l os
funci onar i os pbl i cos, LL, SJ DA, mar zo-abr i l de 2004, en pr ensa.
1.11
Ver SCHWARTZ, BERNARD, Administrative Law, Boston, 1976, 131, p. 374 y ss., esp. pp. 385-
94; Boston, Li ttl e, Br own & Co., 1991, 3 ed., p. 416 y ss., esp. pp. 420-6 y el anl i si s de l os cuatr o
casos Morgan fal l ados por l a Cor te Supr ema de l os Estados Uni dos.
1.12
Recuer da SCHWARTZ, op. cit., p. 378 de l a 1 ed.; 3 ed., p. 419, al pr esi dente del Attorney
Generals Committee on Administrative Procedure: l a r epar ti ci n (Agency) es una gr an or ga-
ni zaci n oscur a con l a cual el ci udadano ti ene que tr atar . Es absol utamente amor fa. l l a
apr i eta en un l ugar y el l a apar ece en otr o. Nadi e par ece tener autor i dad espec fi ca. Hay
al gui en l l amado l a comi si n, l a super i or i dad (Authority); un ente metaf si co omni sci ente pr o-
tector que par ece fl otar en el ai r e y no es un ser humano. Eso es l o que es desconcer tante.
1.13
MUOZ, op. cit., p. 45, qui en r el ata el l ti mo i ntento fr acasado, el decr eto 1883/91.
1.14
Las mesas de entr adas, cuando estn bi en or gani zadas, ti enen un r egi str o histrico
compl eto de todos l os pasos que el expedi ente ha efecti vamente l l evado hasta ese momento;
per o l o que i nter esa aqu no es saber donde el expedi ente ha estado en el pasado, pues eso con
sl o mi r ar l o se apr eci a, si no adnde debe l uego i r y adnde no debe i r , hasta l l egar a su
concl usi n fi nal . Par a contestar este ti po de i nter r ogante como mucho l o que puede haber son
esti maci ones subjeti vas basadas en l a exper i enci a, per o nada ms, por que cada funci onar i o
subsi gui ente que i nter vi ene en el tr mi te es fr ecuentemente dueo y seor de su etapa
pr ocedi mental y por ende de l a si gui ente i nmedi ata.
1.15
Las deci si ones ms senci l l as l l evan pases super fl uos: I NAP, Revista de Administracin
Pblica, 25: 93 (Buenos Ai r es, 1967). Qu deci r de l os tr mi tes compl ejos en que i nter vi ene un
par ti cul ar r ecur r ente, hay que pr oduci r pr ueba, i nfor mes y di ctmenes, etc. Ampl i ar en CASSESE,
SABI NO, Le basi del diritto amministrativo, Mi l n, Gar zanti , 1997, 4 ed., p. 333 y ss.
En I tal i a, por el contrari o, exi ste l a fi gura, exi gi da por l a l ey 241/90, del res-
ponsabl e del procedi mi ento.
16
Debe ser una persona f si ca, no un cuerpo col egi ado
y debe comuni carse su cal i dad de responsabl e a todos l os i nteresados;
17
ti ene res-
ponsabi l i dad ci vi l , admi ni strati va y penal ,
18
p. ej., por omi ti r ci tar a l os i nteresa-
dos. El i ncumpl i mi ento de estos recaudos determi na l a nul i dad de l os actos de
procedi mi ento y del acto fi nal .
19
Otros pa ses ti enen experi enci as de responsabl e
del procedi mi ento, pero ci rcunscri ptas a casos especi al es, al i gual que nosotros: el
sumari ante, el i nstructor de l a audi enci a pbl i ca, etc.
20
1.3. La mutacin normativa a travs del tiempo
La mutaci n de l as normas hace i mpresci ndi bl e encarar su estudi o con una cl ara
perspecti va temporal . Recursos o recl amos que empi ezan bajo un ordenami ento
determi nado, si guen su trmi te con otro y termi nan con un tercero. Cambi an
autori dades y gobi ernos, cuando no el parti cul ar. La mutaci n es l a regl a i ncl uso
bajo un mi smo si stema.
21
No exi ste por el l o un pri nci pi o de que una peti ci n deba regi rse en cuanto al
procedi mi ento por l as normas bajo l as cual es se i ni ci ara;
22
l as posteri ores se apl i -
can a l os procedi mi entos en trmi te,
23
sal vo l os actos y hechos cumpl i dos al ampa-
ro de l as normas anteri ores.
24
1.4. La relatividad de los diferentes trminos en el procedimiento
Si bi en l os pl azos son teri camente obl i gatori os para l a admi ni straci n y el parti -
cul ar, en l a real i dad el ti empo verdadero de cada uno asume una si gni fi caci n
1.16
SANDUL L I , AL DO, I l pr ocedi mento, en CASSESE, SABI NO (di r .), Trattato di di ri tto
amministrativo, t. I I , Mi l n, Gi uffr , 2000, pp. 997-1003; VI RGA, PI ETRO, Diritto amministrativo,
vol . 2, Atti e ricorsi, Mi l n, Gi uffr , 1999, 5 ed., pp. 59-60 y sus r efer enci as de l as notas 22 y 25.
1.17
VI RGA, op. cit., p. 60, notas 23 y 24.
1.18
VI RGA, op. cit., p. 61 y nota 28.
1.19
VI RGA, op. cit., p. 63.
1.20
SANDULLI , op. cit., p. 998.
1.21
OUAZZANI CHAHDI , HASSAN, Droit administratif, t. I , Casabl anca, I mpr i mer i e Najah El Jadi da,
1998, 2 ed., p. 41 y ss.
1.22
GI ANNI NI , MASSI MO SEVERO, Corso di diritto amministrativo, vol . I V-I , Mi l n, Gi uffr , 1969,
p. 127. No exi ste en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo un pr i nci pi o si mi l ar al de l a perpetuatio
juri sdi cti oni s.
1.23
1.24
GI ANNI NI , op. cit., pp. 128-9. As el decr eto 7314/72 di spuso Las di sposi ci ones de l a l ey
19.549 y del decr . 1759/72 se apl i car n tambi n a l as actuaci ones admi ni str ati vas pendi entes a
l a fecha de su vi genci a, con excepci n de l os tr mi tes, di l i genci as y pl azos que hayan teni do
pr i nci pi o de ejecuci n o empezado su cur so, l os cual es se r egi r n por l as di sposi ci ones hasta
entonces apl i cabl es, si n que en ni ngn caso el l o autor i ce a r etr ogr adar l os pr ocedi mi entos
(ar t. 2). Lo mi smo el decr eto 1883/91, ar t. 24: El r gi men sanci onado por el pr esente decr eto
ser de apl i caci n a l os tr mi tes que se i ni ci en a par ti r de l a fecha de su publ i caci n. Ver l as
concor dantes i nqui etudes de HUTCHI NSON, Rgimen de Procedimientos Administrativos, Bue-
nos Ai r es, Astr ea, 1995, 3 ed., p. 217, r especto de cundo exactamente se i ni ci a un expedi ente
o un tr mi te admi ni str ati vo.
total mente di versa. El l o i mporta desde un vamos l a i rrazonabi l i dad del aserto
teri co mentado. Di versa en pri mer l ugar por l as consecuenci as jur di cas del trans-
curso del ti empo, que al funci onari o probabl emente no l e acarrear, en forma
personal , ni nguna consecuenci a di sval i osa,
25
en tanto que el parti cul ar se expone
en al gunos casos a perder su derecho.
26
En segundo l ugar porque para el i nteresa-
do el pl azo se l e presenta como una ml ti pl e y qui zs, a veces, angusti osa toma de
deci si n. Se enfrentar a l a admi ni straci n y eventual mente asumi r l as conse-
cuenci as? Consul tar un abogado o resol ver por s ? En el pri mer caso, a qu
abogado acudi r? Son razonabl es l os honorari os que l e pi de? Cmo l os pagar?
As , el admi ni strado ti ene di versas deci si ones personal es que tomar, gastos que
deci di r asumi r o no, consecuenci as que eval uar y ponderar, l o que muchas veces
es total mente ajeno a su experi enci a normal , a menos que sea un contrati sta o
proveedor habi tual del Estado. Todo el l o debe hacerl o en el breve pl azo de d as
extraordi nari amente fugaces,
27
extremadamente fugaces,
28
de que se trate, si n
que l e val ga de excusa tener mucho trabajo pri vado, en tanto que, al contrari o, el
funci onari o puede al egar el recargo de tareas como una causa para excederse de
l os pl azos. Esta medi ci n del ti empo en rel aci n a l a natural eza humana del i ndi -
vi duo vi ene consagrada en di versas normas, aunque no con l a fuerza necesari a.
1.25
Pues si bi en en teor a es r esponsabl e ci vi l y admi ni str ati vamente por l a mor a, no son
fr ecuentes l os casos en que esa r esponsabi l i dad se haya i ntentado efecti vi zar por l a i r r egul a-
r i dad de no pr onunci ar se, i nfor mar o di ctami nar en ti empo. Si bi en en el caso del funci onar i o
l etr ado que l l eva un jui ci o por l a admi ni str aci n se l e puede sanci onar por dejar tr anscur r i r un
pl azo procesal si n contestar un tr asl ado, una demanda, etc., no abundan l os supuestos en que
se sanci one a un funci onar i o admi ni str ati vo por dejar tr anscur r i r un pl azo o tr mi no admi ni s-
tr ati vo r especto de un par ti cul ar , par a expedi r se, di ctami nar o i nfor mar . En el pl ano abstr acto
el decr eto 1883/91 establ ece en su ar t. 16 l a posi bi l i dad de sanci n (en l os tr mi nos de l a l ey
25.164, r egl amentada por decr . 1421/02) en caso de i ncumpl i mi ento de l os pl azos por par te de
l os funci onar i os i nter vi ni entes. No conocemos casos de apl i caci n de tal nor ma. Por el l o, l o
ms efi caz par a l ogr ar que l a admi ni str aci n acte suel e ser el ampar o por mor a de l a admi ni s-
tr aci n. En l a Ci udad de Buenos Ai r es, el ar t. 22, i nc. e), ap. 1) del decr . 1510/97, di spone
expr esamente que el i ncumpl i mi ento de l os pl azos por par te de l a Admi ni str aci n tr aer
apar ejada l a sanci n di sci pl i nar i a de l os agentes i mpl i cados, si n per jui ci o de l a r esponsabi l i dad
per sonal y sol i dar i a con el r gano admi ni str ati vo por l os daos y per jui ci os.
1.26
Ver HALPER N, El car cter obl i gator i o de l os pl azos en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo
naci onal , op. cit., p. 27 y ss. y sus r emi si ones.
1.27
DI EZ SNCHEZ, JUAN JOS, El procedimiento administrativo comn y la doctrina constitu-
cional, Madr i d, Ci vi tas, 1992, p. 229; pl azos fugaces par a i nter poner l os y pl azos al ar gados par a
r esol ver l os expr esamente, cuando no ms di l atados por apl i caci n del si l enci o admi ni str ati vo
(p. 236). Di sti ntos autor es espaol es for mul an i gual car acter i zaci n, que nadi e por l o dems
contr ovi er te; ver GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, MART N MATEO y otr os.
1.28
La expr esi n per tenece a buena par te de l a doctr i na y ha si do segui da entr e nosotr os por
MUOZ, Los pl azos, op. cit., p. 44. La tr aemos aqu par a mostr ar que esta per cepci n es
uni ver sal y absol utamente r eal . Hasta l a jur i spr udenci a l o ha r econoci do, p. ej. en Venezuel a,
seal ando que en el mbi to admi ni str ati vo los plazos de impugnacin son extraordinaria-
mente fugaces, RDP, 24: 122, Car acas, EJV, que r ecuer da ARAUJO JUREZ, JOS, Tratado de
derecho administrativo formal, Val enci a, Venezuel a, Vadel l , 1998, 3 ed., p. 322, cuyo nfasi s
tomamos. Cabe entonces pr eguntar se: si todos coi nci di mos en el l o, no si gni fi ca acaso que son
i r r azonabl es? Con el peso adi ci onal de Gorordo y Romero, pensamos que s .
En todo caso, cabe recordar que el art. 24.2 de l a Convenci n Europea de Dere-
chos Humanos garanti za en forma anl oga el acceso a una tutel a judi ci al efecti va
si n di l aci ones i ndebi das, en tanto que l a ameri cana garanti za en su art. 8 el
derecho a obtener sentenci a en un pl azo razonabl e.
La preocupaci n de l as normas modernas es por el fugaz ti empo terreno del
parti cul ar, no por el i ncorpreo y eterno de l a admi ni straci n. No parecen enten-
derl o as qui enes apl i can e i nterpretan l as normas l ocal es presci ndi endo del con-
texto supranaci onal .
29
El funci onari o, por su parte, toma l as resol uci ones per-
ti nentes como parte de su l abor profesi onal , ruti nari a o no, pero en todo caso
desprovi sta del el emento de ansi edad, i nseguri dad, costo, etc., que l a deci si n
opuesta ti ene para el parti cul ar y l as toma con tranqui l i dad, si n pri sa.
Cuando el horari o se acaba, l o natural es que deje l o i nconcl uso para el d a
si gui ente. Cuando el mes se acaba, para el si gui ente y as sucesi vamente. No se
pretender que haga en una semana o qui nce d as l o que no puede materi al mente
hacer. El funci onari o que si n ser de jerarqu a qui ebra estas regl as es el rulebreaker
y l l eva sanci n soci al ya que no jur di ca. No es bi en vi sto. Adems, en l a admi ni s-
traci n hay que consul tar a col egas, jefes y empl eados, el aborar consenso antes de
actuar. se es el modo suave de denotar l o que otros seal an como burocraci a. Si n
apuro, si n urgenci a. En ocasi ones hasta qui zs pueda deci rse que fr amente, tran-
qui l amente.
En cambi o el parti cul ar no ti ene posi bi l i dad de al egar exi mente pareci da: si es
necesari o debe entonces l postergar su trabajo y su fami l i a, pero no puede dejar
de cumpl i rl e a l a admi ni straci n el pl azo que el l a tan pl acentera, tan pl ci da y
cal mamente l e fi j...? Se podr a abundar mucho sobre el admi ni strado y admi ni s-
trador frente a un pl azo de procedi mi ento, pero con l o expuesto basta para demos-
trar que no se trata de si tuaci ones comparabl es ni mucho menos i gual es.
Por el l o, l a afi rmaci n tan comn de que l os pl azos obl i gan por i gual a l a
admi ni straci n y a l os admi ni strados
30
nos parece i nsati sfactori a y di sval i osa, en
pri mer l ugar por absol utamente al ejada de l a real i dad. En otras pal abras, es una
afi rmaci n emp ri camente fal sa, que no puede entonces consti tui r un pri nci pi o de
derecho.
El pl azo para i mpugnar judi ci al mente un acto es fatal , de noventa d as y puede
reduci rse a di ez o qui nce si el parti cul ar no i nterpone en ese ti empo el recurso
admi ni strati vo;
31
pero l a admi ni straci n no ti ene pl azo. Es que l os pl azos no pue-
1.29
Nos r efer i mos al tema r efer enci ado infra, 13, El potestati vo r ecur so de r econsi der a-
ci n pr evi o a l a acci n judi ci al del cap. I X; ver tambi n t. 2, cap. XI I I , 3.1.3, La cuesti n del
agotami ento de l a v a admi ni str ati va, nota 3.19. Ver en cambi o CSJN, Fallos, 316-3: 2539,
Parra de Presto, 1993.
1.30
Decr eto-l ey 19.549/72, ar t. 1 i nc. e) ap. 1); Espaa, ar t. 47; nuestr o Pr oyecto de 1964,
ar t. 320; Bol i vi a, ar t. 21 i nc. I ); Per , ar t. 131 i nc. 1); Ur uguay, ar t. 110, etc. La l egi sl aci n y
doctr i na es en esto uni for me, al menos en l a for mul aci n gener al del pr i nci pi o.
1.31
MUOZ, Los pl azos, op. cit., p. 41.
den ni deben obl i gar por i gual a ambos, en otro senti do. A l a admi ni straci n,
i ncorprea y eterna, no l e hace mel l a el ti empo; al parti cul ar, con el ti empo se l e
va di rectamente l a vi da. Es grosera i njusti ci a postul ar l a equi paraci n de si tua-
ci ones que no son para nada i gual es.
32
Hasta l os jueces l o constatan;
33
pero nada
cambi a si no es para peor.
Agrega con agudeza e i ron a MUOZ: Para l a Admi ni straci n, en cambi o l os
pl azos para deci di r l e parecen sumamente breves. Cuando no, una i nsol ente i ntro-
mi si n del l egi sl ador en su pri vi l egi o de hacer esperar, prerrogati va propi a de todo
poder o de todo qui en si enta que l o ti ene. El hacer esperar, es el pasati empo
mi l enari o de toda persona que se si ente i mportante desde el mdi co al empl eado
bancari o, desde l os pol ti cos a l os jueces. La antesal a esa apropi aci n del ti empo
ajeno es una metfora muchas veces patti ca y si empre fasti di osa del poder.
1.5. La aplicacin de los plazos de prescripcin
Frente a l a real i dad antes expuesta, consi deramos oportuno el categri co cambi o
de cri teri o en nuestra l egi sl aci n que adel antara l a Provi nci a de Corri entes, cuyo
art. 195 establ ece que l os pl azos breves de d as que establ ece para i nterponer
recursos admi ni strati vos, son apl i cabl es sol amente cuando exi sten contrai ntere-
sados. A l a i nversa, no habi ndose consti tu do derechos en benefi ci o de terceros,
ni pudi endo l a resol uci n que se di cte perjudi car a stos, el recurso podr plan-
tearse en cualquier momento, dentro de los plazos de prescripcin.
La posi bi l i dad de pl antear el recurso en cual qui er momento dentro de l os pl azos
de prescri pci n, o l a remi si n l i sa y l l ana a l os pl azos de prescri pci n, no es por l o
dems tan ajena como pudi era parecer a nuestras prcti cas. Como expl i camos en
su l ugar, l a sol uci n es aun ms termi nante en el caso de l os actos nul os de
nul i dad absol uta,
34
respecto de l os cual es en buenos pri nci pi os no son apl i cabl es no
1.32
Podr a i ncl uso ensayar se un par angn con l as conjetur as o hi ptesi s de l a f si ca: en l a
f si ca no exi ste un i nter val o de ti empo que sea i ndependi ente del si stema a que es r efer i do, ni
del estado de movi mi ento del si stema de r efer enci a (EI NSTEI N); no puede habl ar se de sucesos
que acontezcan si mul tneamente en si stemas no r el aci onados. Pues bi en, en nuestr o caso, no
hay un nico si stema de r efer enci a que sea el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, una suer te de
tubo al vac o en el cual caen gal i l eanas pl umas y pesas a l a mi sma vel oci dad; no hay un si stema
de r efer enci a, si no dos: l a vi da de l a admi ni str aci n, su pr opi o pr oceso pr cti camente atempor al
y l a vi da del admi ni str ado, a l a cual es super fl uo cal i fi car de fi ni ta, br eve, etc. Cmo pr etender
que el si stema de r efer enci a sea el mi smo, par a cal i fi car y compar ar por i gual l os ti empos en
que se dan uno y otr o? Si no ti ene senti do habl ar de sucesos que acontezcan si mul tneamente
en si stemas no r el aci onados, cmo medi r con el mi smo r el oj y l a mi sma var a a sucesos de
admi ni str ado y admi ni str ador que no ocur r en si mul tneamente en si stemas r el aci onados, ni
tampoco ocur r en si mul tneamente en un mi smo si stema?
1.33
Como di ce MUOZ, op. cit., p. 47, a qui en tr anscr i bi mos en este mi smo par gr afo, que si
bi en es ci er to que el si stema nor mati vo (y jur i spr udenci al , agr egamos nosotr os) consagr a
sol emnemente que l os pl azos son obl i gator i os tanto par a l a Admi ni str aci n como par a l os
admi ni str ados, tambi n l o es que l as sanci ones fr ente al i ncumpl i mi ento son ms r pi das,
dr sti cas y efi caces en un caso que en el otr o.
1.34
I nfra, 6, I napl i cabi l i dad de l os tr mi nos.
ya sl o l os pl azos de d as de l os recursos admi ni strati vos y ni si qui era l os pl azos de
aos propi os de l a prescri pci n de cual qui er acci n y derecho, si no que la accin y
el recurso administrativo debieran considerarse imprescriptibles.
35
Sumemos a
el l o l a i nconsti tuci onal i dad
36
de acortar por v a de l egi sl aci n l ocal l a prescri pci n
del Cdi go Ci vi l y transformarl a en caduci dad i rremi si bl e. Se ha propuesto
37
que
el trancurso del pl azo no ci erra l a v a de l os daos y perjui ci os; a l a i nversa, se ha
resuel to que l a i nconsti tuci onal i dad es i mprescri pti bl e, no l os daos.
38
1.6. La prdida de todo derecho en quince das
Los i ntentos de mori geraci n de l os pl azos admi ni strati vos que surge del acpi te
anteri or, chocan contra un muro de roca frente a l a reci ente juri sprudenci a que
ejempl i fi can l os fal l os Romero y Gorordo.
39
Pues a r esul tas de el l o, par ece ser
opi ni n di fundi da, hoy en d a, que venci do el pl azo para i nterponer el recurso
admi ni strati vo, el admi ni strado pi erde el derecho de recurri r y, adems, tam-
bi n pi erde su derecho de fondo. Pues, si uno rel aci ona este requi si to con el del
agotami ento de l a v a admi ni strati va, el derecho de fondo no se pierde venci dos
l os noventa d as para i ni ci ar l a acci n judi ci al , si no a partir del vencimiento de
los diez o quince das previstos para plantear los recursos administrativos.
40
Es
apl i cabl e aqu l o que di ce un autor respecto de otra sol uci n jur di ca: es una
cuesti n de brujer a.
41
En ri gor una herej a jur di ca.
Cabe pensar que una nueva composi ci n de l a CSJN pueda tal vez corregi r
tamao desagui sado. Esperanzadamente deber an ser l os jueces de l os tri bunal es
i nferi ores qui enes comi encen a seal ar el cami no consti tuci onal correcto y pro-
1.35
Supra, t. 3, I ntr oducci n y cap. XI , 10, Su denomi naci n. La afi r maci n de que hay
nul i dad absol uta en el acto admi ni str ati vo; SALERNO, Nulidad absoluta y prescripcin, Buenos
Ai r es, 1978, pp. 43-7. Per o, hay!, sl o son i mpr escr i pti bl es par a el pr opi o Estado, segn l a
jur i spr udenci a que nos condena.
1.36
En contr a COMADI RA, JULI O RODOLFO, MONTI , LAURA (col abor ador a), Procedimientos Adminis-
trativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Anotada y Comentada, t. 1, Bue-
nos Ai r es, La Ley, 2002, comentar i o a l os ar ts. 25 a 27, 7.3, p. 477.
1.37
Qui en pr i mer o destac el pr i nci pi o en l a doctr i na fue MAI RAL, a qui en si gui er on JEANNERET
DE PREZ CORTS, MAR A, Refl exi ones sobr e l a admi si bi l i dad de l a acci n por cobr o de pesos o
i ndemni zaci n de daos si n i mpugnar dentr o del pl azo del ar t. 25 de l a l ey 19549, RDA, 3: 117;
ABERASTURY (H.) y CI LURZO, Curso de procedimiento administrativo, Buenos Ai r es, Abel edo-
Per r ot, 1998, p. 90; a todos l os cual es adher i mos aqu .
1.38
Sal a V, Nbile, LL, 1997-C, 831, con nuestr a nota La i nconsti tuci onal i dad es i mpr escr i p-
ti bl e, per o no l os daos, LL, 1997-C, 830, r epr oduci da en Cien notas..., op. cit., 64, pp. 144-5.
En el caso se tr ataba de un acto r egl amentar i o, por l o que l a i nexi stenci a de pl azo er a nor mal .
1.39
Ver supra, cap. I I I , 13, Cr i ter i o a segui r y 18.3, El pl azo del ar t. 25: sus pr obl emas
empi ezan en sede admi ni str ati va e infra, en este cap., 2.3.2, El caso del r ecur so fuer a de
tr mi no, notas 2.20 y 2.21; 2.3.6, Concl usi ones; 14.1, Pr i mer o, haber empezado y 14.2, El
pr emi o de l os que vi gi l an; cap. I X, 13, El potestati vo r ecur so de r econsi der aci n pr evi o a l a
acci n judi ci al , nota 13.4; cap. X, 1.3, La tendenci a pr opuesta (o r eal ?) y 9.2, Es una
espada de Damocl es; cap. XI , 5.2, El ecci n de l a v a judi ci al .
1.40
MUOZ, op. cit., p. 44. La bastar di l l a es nuestr a.
1.41
MUOZ, op. cit., p. 46, r efi r i ndose al si l enci o en l a l ey espaol a 30/92.
muevan de ese modo un reexamen de l a cuesti n en l a Corte Suprema, pues no
parece necesari o tener que esperar a que un tri bunal supranaci onal nos condene,
una vez ms, por i rrazonabl e pri vaci n de justi ci a.
Pero en todo caso es cuesti n de ponerse a pensar en seri o sobre una profunda
reforma de l a admi ni straci n, causa ori gi nari a de todos estos probl emas, susti tu-
yndol a por tri bunal es admi ni strati vos i ndependi entes sujetos a contral or judi -
ci al sufi ci ente y adecuado.
42
2. Caracteres generales de los plazos o trminos
1
2.1. I naplicabilidad literal de la distincin procesal entre perentoriedad
e improrrogabilidad
La di sti nci n entre perentori edad e i mprorrogabi l i dad no ti ene demasi ada apl i -
caci n en el procedi mi ento admi ni strati vo porque es di sti nta l a si tuaci n proce-
sal : en el derecho procesal l a prorrogabi l i dad o i mprorrogabi l i dad de l os pl azos se
refi ere a l a potestad del juez de ampl i arl os o no; l a perentori edad se refi ere a que
las partes pi erden automti camente su derecho no usado en trmi no, por el sol o
transcurso de ste, y se trata de una sanci n a su i nacti vi dad procesal como
l i ti gantes.
2
Si n embargo, l a di sti nci n es i napl i cabl e en senti do estri cto porque l a admi ni s-
traci n actuar a en tal caso i ndebi damente en el dobl e carcter de juez y parte,
con notori a vi ol aci n al pri nci pi o del debi do proceso l egal en cual qui era de sus
mani festaci ones hi stri cas. Al no ser el l a en caso al guno dentro del procedi mi ento
general un tercero desi nteresado del proceso, ni menos un tercero i mparci al e
i ndependi ente,
3
no cabe habl ar a su respecto de pl azos i mprorrogabl es o prorro-
gabl es en el senti do del derecho procesal . El decreto-l ey 19.549/72 pareci era pres-
ci ndi r de tal conceptuaci n, al r efer i r se en el ar t. 1, i nc. e), ap. 5, a su genri ca
prorrogabi l i dad, que establ ece como atri buci n de l a admi ni straci n y en el i nc.
1.42
Ver nuestr o ar t. Si mpl i fi cati on of Admi ni str ati ve Pr ocedur e: The Exper i ence of the
2.1
Respecto a l a si noni mi a ver supra, nota 1.3.
2.2
Pueden hacer se combi naci ones de ambas sol uci ones, dependi endo de l a l egi sl aci n pr oce-
sal : puede haber tr mi nos per entor i os (l as par tes pi er den su der echo al tr anscur r i r el tr mi no)
pr or r ogabl es (el tr mi no al vencer el cual pi er den su der echo es tanto el fi jado di r ectamente
por l a l ey como el ampl i ator i o que en su caso puede di sponer el juez) como i mpr or r ogabl es (el
juez no puede ampl i ar el tr mi no fi jado por l a l ey) y puede haber tr mi nos no per entor i os (l as
par tes no pi er den necesar i amente su der echo al vencer el tr mi no) pr or r ogabl es (el j uez
puede ampl i ar el pl azo, si n per jui ci o de que l as par tes no pi er dan su der echo). LASCANO, I mpr o-
r r ogabi l i dad y per entor i edad de tr mi nos judi ci al es, LL, 19: 131; FI ORI NI , BARTOLOM A., Derecho
administrativo, t. I I , Buenos Ai r es, 1975, p. 517 y ss.; CASSAGNE, Los pl azos en el pr ocedi mi ento
admi ni str ati vo, ED, 83: 897.
2.3
Y menos aun ser a cor r ecta una eventual asi mi l aci n de l a admi ni str aci n a juez y del
par ti cul ar a par te, for zando entonces l os r ol es y poni ndol os en absol uta, defi ni ti va e i r r azona-
bl e desi gual dad.
6, a un nico supuesto de prdi da de derecho por transcurso del trmi no, tampo-
co muy catgori co. Surge ya de al l l a regl a general de l a prorrogabilidad y no
perentoriedad de l os pl azos o trmi nos admi ni strati vos, si qui si ramos uti l i zar l a
termi nol og a procesal .
2.2. Prorrogabilidad de los trminos de los particulares
Todos l os trmi nos del procedi mi ento admi ni strati vo establ eci dos por l as normas
vi gentes para l os parti cul ares son prorrogabl es,
4
e i ncl uso ha de consi derarse l i -
mi tada l a facul tad de negar l a prrroga sol i ci tada por el parti cul ar.
5
La admi ni s-
traci n puede di sponer l a prrroga tanto antes de operarse el venci mi ento
6
como
tambi n despus:
7
o sea que l a prrroga puede di sponerse con efecto retroacti vo.
8
2.3. No perentoriedad
Dentro del contexto expl i cado en l os 1.1 y 1.2 cabe eval uar ahora l a perentori e-
dad de l os pl azos en el procedi mi ento admi ni strati vo. Dando al vocabl o perentorio
el al cance de pl azo que una vez transcurri do i mpl i ca haber perdi do i rremi si bl e-
mente el derecho dejado de usar en trmi no,
9
entendemos que no exi ste casi ni n-
gn pl azo perentori o en el procedi mi ento admi ni strati vo. Resul ta evi dente a nues-
tro entender, que l a supuesta perentori edad de l os pl azos es no sol amente i rrazo-
nabl e si no tambi n pl enamente i njusta y di sval i osa. La dbi l argumentaci n de
que l o contrari o atenta contra l a seguri dad jur di ca no pasa de ser un aserto
2.4
Confor me di spone el i nc. 5) del i nc. e) del ar t. 1, Antes del venci mi ento de un pl azo
podr l a Admi ni str aci n, de ofi ci o o a pedi do del i nter esado, di sponer su ampl i aci n. Se advi er -
te cl ar amente que el decr eto-l ey se r efi er e a l os tr mi nos establ eci dos par a l os par ti cul ar es, no
a aquel l os esti pul ados par a l a admi ni str aci n. CASSAGNE, Los pl azos en el pr ocedi mi ento admi -
ni str ati vo, op. cit., p. 909; Derecho Administrativo, op. cit, t. I I , p. 346: l a l ey de pr ocedi mi en-
tos admi ni str ati vos no acoge el pr i nci pi o de l a i mpr or r ogabi l i dad como r egl a gener al ; DI EZ y
HUTCHI NSON, Manual de derecho administrativo, t. 2, Buenos Ai r es, Pl us Ul tr a, 1980, p. 507.
Con el l o se fal sea, una vez ms e i r r emedi abl emente, el aser to i l gi co y fal az de una supuesta
obl i gator i edad por i gual de l os pl azos par a ambas par tes, admi ni str aci n y admi ni str ado.
2.5
Comp. CASSAGNE, Los pl azos, op. cit., p. 909; Derecho Administrativo, op. cit., t. I I , p.
347, que asi mi l a l os casos de admi si n y r echazo de l a pr r r oga, apl i cando a ambos l a r egl a de
que deben ser fundados y no per judi car der echos de ter cer os.
2.6
Este supuesto est expr esamente contempl ado en el ap. 5 del i nc. e) del ar t. 1.
2.7
ARAUJO JUREZ, op. cit., p. 267; CASSAGNE, op. loc. cit., nada se opone a que esa ampl i aci n
se conceda i ncl usi ve en l os casos en que l os r especti vos tr mi nos se encuentr en venci dos,
supuesto no pr ohi bi do por el or denami ento jur di co admi ni str ati vo ni tampoco contempl ado en
l a nor ma.
2.8
Esto, en contr a de l a doctr i na que ni ega car cter r etr oacti vo a l os tr mi nos: MARI ENHOFF,
MI GUEL S., Tratado de derecho Administrativo, t. I I , Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 4 ed., p.
356 y ss.; 1995, 5 ed., p. 387; CASSAGNE, op. cit., pp. 898-9; Derecho Administrativo, op. cit, t. I I ,
p. 347.
2.9
Comp. FI ORI NI , op. loc. cit.; HALPER N, op. cit., p. 27; COMADI RA, Procedimientos Administra-
tivos..., op. cit., comentar i o al ar t. 1, 3.2.2.6.1, p. 83; Derecho Administrativo. Acto Adminis-
trativo. Procedimiento Administrativo. Otros Estudios, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s, 2003, 2
ed. actual i zada y ampl i ada, cap. VI I I , 6.2, pp. 210-1; CASSAGNE, op. loc. cit. Ver supra, 2.1,
I napl i cabi l i dad l i ter al de l a di sti nci n pr ocesal entr e per entor i edad e i mpr or r ogabi l i dad.
meramente dogmti co.
10
La mera exi stenci a textual de un trmi no no es un dato
sufi ci ente que permi ta establ ecer su perentori edad.
11
Por el l o no es i l eg ti ma l a
deci si n adoptada tard amente ni se pi erde l a potestad admi ni strati va por el mero
transcurso del ti empo.
12
2.3.1. Plazo para acudir a la instancia judicial
El DL 19.549/72, en efecto, sl o uti l i za esta expresi n en el art. 25 para referi rse
al pl azo para acudi r a l a justi ci a, o sea que se trata de un pl azo procesal ajeno al
trmi te ante l a admi ni straci n. Dado que este pl azo puede ser suspendi do por l a
i nterposi ci n en trmi no de recursos admi ni strati vos procedentes, o por el pedi do
de vi sta de l as actuaci ones,
13
pensamos que no es un pl azo de caduci dad. Y sabe-
mos que es i nconsti tuci onal reduci r l ocal mente l os pl azos de prescri pci n del C.C.
Cl aro est, l a juri sprudenci a ve con buenos ojos l a caduci dad y no ha decl arado ni
tal vez decl are su i nconsti tuci onal i dad. Lo que ci ertamente no ci erra el debate.
14
2.3.2. El caso del recurso fuera de trmino
En l o que hace al pl azo para i nterponer recursos admi ni strati vos, a estar a l os
textos posi ti vos, l amentabl emente predomi na el cri teri o de l pareci era ser peren-
tori o
15
pero prorrogabl e, segn surge del ap. 5 del i nc. e); con todo, es un trmi no
que se suspende de pl eno derecho ante el pedi do de vi sta de l as actuaci ones.
16
I ncl uso, si ha transcurri do el pl azo con su prrroga (por suspensi n automti ca o
di spuesta por l a admi ni straci n), todav a puede el parti cul ar i nterponer l a denun-
ci a de i l egi ti mi dad que si bi en no l l eva l a cal i fi caci n formal de recurso sustanci al -
2.10
Comp. FI ORI NI , op. cit., pp. 517-9; DOCOBO, JORGE J., El pl azo de gr aci a en el pr ocedi mi ento
admi ni str ati vo, LL, 1979-B, 105; CASSAGNE, op. loc. cit.; HALPER N, op. loc. cit. Per o ver infra
nota 2.15 y texto, con l a fundamental excepci n a l a r egl a: l os r ecur sos; CSJN, Lucrecio Leyes,
Fallos, 315-2: 1604 (1992).
2.11
As l a jur i spr udenci a i tal i ana que ci ta SANDULLI , ALDO, I l pr ocedi mento, en CASSESE, SABI NO
(di r .), Trattato di diritto amministrativo, op. cit., p. 1060 y nota 514; comp.VI RGA, PI ETRO,
Diritto amministrativo, op. cit., p. 59, nota 20.
2.12
SANDULLI , op. cit., p. 1060 y nota 516.
2.13
ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 88, qui enes r ecuer dan a CASSAGNE, op. cit., p. 329. Ver
supra, cap. I V, 8.2, Suspensi n de l os tr mi nos.
2.14
ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 89. De i gual modo i denti fi ca REJTMAN FARAH, MARI O,
I mpugnacin judicial de la actividad administrativa, Buenos Ai r es, La Ley, 2000, p. 150,
al gunos antecedentes donde l a supuesta per entor i edad no se apl i ca.
2.15
CANOSA, Los recursos, op. cit., p. 155: el pl azo par a l a i nter posi ci n de r ecur sos admi ni s-
tr ati vos es per entor i o. Conf. CSJN, Fallos, 315-2: 1604 (1992). La posi bi l i dad de cuesti onar l a
l egi ti mi dad de actos de al cance gener al a tr avs de l os actos par ti cul ar es de apl i caci n es vi sta
por REJTMAN FARAH, I mpugnacin..., op. loc. cit., como un supuesto en donde l a al egada per en-
tor i edad encuentr a al guna fl exi bi l i dad. Tambi n seal a que al admi ti r se l a posi bi l i dad de i m-
pugnar l os actos col i gados di ctados dur ante el pr ocedi mi ento pr e y post contr actual al momen-
to de l a adjudi caci n o al poner se fi n al contr ato, se est r econoci endo otr o supuesto en el que
no r egi r a tal per entor i edad.
2.16
Ar t. 76 del r egl amento. Comp. FI ORI NI , op. cit., t. I I , p. 518, a qui en cr i ti ca CASSAGNE, op. cit.,
p. 898, nota 10; Derecho Administrativo, op. cit, t. I I , p. 343, nota 11.
mente se l e i denti fi ca.
17
Por el l o pensamos que ni si qui era en este supuesto exi ste
real mente perentori edad en senti do estri cto: comparti mos l a observaci n de FI ORI NI
de que l a admi si n de l a denunci a de i l egi ti mi dad es una forma de sanear el
recurso presentado fuera de pl azo, puesto que l a admi ni straci n, tambi n aqu ,
puede perfectamente dar curso a l a presentaci n no obstante el transcurso del
pl azo.
18
No obstante l o expuesto, con ci erta frecuenci a l a admi ni straci n consi dera
que es di screci onal resol ver el fondo de l a denunci a de i l egi ti mi dad y rechaza l os
recursos fuera de trmi no con ese sl o fundamento.
19
En un caso tal vez extremo
en que un funci onari o l etrado i nterpuso l a denunci a de i l egi ti mi dad en l enguaje
i nexacto y ms de sei s meses l uego de di ctado el acto y que l a admi ni straci n
rechaz por l a forma de manera expresa, l a CSJN ha resuel to que el i nteresado
perdi l a v a judi ci al y que el l o pudo decl ararse de ofi ci o.
20
La CFCap, en voto
di vi di do, ha resuel to en pl enari o adoptar el pri nci pi o teri co si n al parecer sus
l i mi taci ones deri vadas de l os hechos del caso.
21
Si entendemos el concepto de pe-
2.17
Ver COMADI RA, JULI O RODOLFO, Procedimiento administrativo y denuncia de ilegitimidad,
Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1996, p. 59; Procedimientos Administrativos..., comentar i o al
ar t. 1, 3.2.2.1, pp. 69-71; Derecho Administrativo. Acto..., op. cit., cap. VI I , 1, pp. 199-201;
DOCOBO, El pl azo de gr aci a, op. cit., pp. 105 y ss., p. 108: Una vez admi ti da, el tr mi te de l a
denunci a de i l egi ti mi dad ser i gual al del r ecur so per ti nente; FI ORI NI , Los r ecur sos en l a l ey de
pr ocedi mi entos admi ni str ati vos de l a Naci n, LL, 147: 1.278, 1.283: La denomi naci n de
denunci a de i l egi ti mi dad di sti ngue una for ma de sanear se el r ecur so pr esentado fuer a de
pl azo, per o una vez que sto ha aconteci do tr tase de un r ecur so i gual a l os di sti ntos que
establ ece l a l ey; Derecho administrativo, op. cit., t. I I , pp. 518-9.
2.18
FI ORI NI , Los r ecur sos, op. cit., p. 1283; en contr a HALPER N, op. cit., p. 29. Ver CANOSA,
Los recursos, op. cit., p. 155.
2.19
En senti do si mi l ar , MUOZ, op. cit., p. 44; COMADI RA, Procedimiento administrativo y
denuncia..., op. cit., p. 80, qui en poster i or mente ha expr esado: Pi enso que l a admi si n, o no,
de una denunci a de i l egi ti mi dad, no es di scr eci onal , ni en l o r el ati vo a su pr ocedenci a for mal
como tal , ni tampoco r especto de l a pr etensi n de fondo en el l a esgr i mi da. En mi opi ni n, l a no
r evi si bi l i dad judi ci al del acto que deci de l a denunci a, der i va, si mpl emente, del supuesto que l o
habi l i ta, esto es, de l a extempor anei dad del r ecur so admi ni str ati vo, y por tanto, de l a exti nci n
de l a posi bi l i dad de habi l i tar , en r azn de di cha extempor anei dad, l a i nstanci a judi ci al , Dere-
cho Administrativo. Acto..., op. cit, cap. VI I I , 6.2.1, p. 212; Procedimientos Administrati-
vos..., op. cit., comentar i o al ar t. 1, pp. 88-9.
2.20
CSJN, Gorordo, LL, 1999-E, 186; JEANNERET DE PREZ CORTS, La habi l i taci n de i nstanci a
judi ci al en l a doctr i na de l a Cor te Supr ema de Justi ci a de l a Naci n, RDA, 27/29: 73; COMADI RA,
El caso Gorordo:nueva jur i spr udenci a de l a Cor te Supr ema en mater i a de habi l i taci n de
i nstanci a y r evi si n judi ci al de l a denunci a de i l egi ti mi dad, en Derecho Administrativo. Acto...,
op. cit., cap. XVI I I , p. 469 y ss.; REJTMAN FARAH, MARI O, Un i mpor tante gi r o jur i spr udenci al en l a
r evi si n de ofi ci o de l a l l amada habi l i taci n de i nstanci a, LL, 1999-E, 185; TORANZO, ALEJO,
Decl ar aci n de ofi ci ode l a caduci dad de l a acci n contenci osoadmi ni str ati va. La Cor te Su-
pr ema se apar ta de sus antecedentes menguando su autor i dad ver ti cal , LL, 1999-E, 757;
MNTARAS, PABLO, Cor r esponde ver i fi car de ofi ci o l a habi l i taci n de l a i nstanci a en el pr oceso
contenci osoadmi ni str ati vo?, LL, 2000-C, 131 y su aguda r emi si n a TRI BI O en nota 16 y texto.
2.21
Romero, LL, 1999-E, 140. Ver l a nota anter i or y supra, 1.3, La mutaci n nor mati va a
tr avs del ti empo y notas 1.20 a 1.23, 1.6, La pr di da de todo der echo en qui nce d as; infra,
2.3.2, El caso del r ecur so fuer a de tr mi no, 2.3.6, Concl usi ones, 14.1, Pr i mer o haber
empezado, 14.2, El pr emi o de l os que vi gi l an; cap. I X, 13, El potestati vo r ecur so de
r econsi der aci n pr evi o a l a acci n judi ci al , nota 13.4; cap. I X,

9.2, Denegaci n expr esa de un
r ecur so de r econsi der aci n i nter puesto fuer a de tr mi no. Supra, cap. I I I .
rentori edad en el senti do de que el decai mi ento de l os derechos dejados de usar en
trmi no se produce automti camente, de pl eno derecho, y que a l a i nversa cuando
el trmi no no es perentori o el decai mi ento sl o se produce l uego de acusada l a
rebel d a por l a parte y di spuesto por resol uci n expresa di cho decai mi ento, sol a-
mente podr a i ntentar habl arse de perentori edad en el caso comentado de l os re-
cursos i nterpuestos fuera de trmi no, cuando l a admi ni straci n funde expresa-
mente el rechazo en esa ci rcunstanci a.
22
En todos l os dems casos si empre se trata
de una facul tad que l a admi ni straci n podr ejercer, reuni endo al mi smo ti empo
l a i nsti tuci n procesal del acuse de rebel d a como parte y de l a deci si n dando por
deca do el derecho, como si fuera juez en el proceso; si endo una facul tad que puede
o no ejercerse y no tratndose entonces de una prdi da automti ca de derechos, es
obvi o que ya no se trata en caso al guno de perentori edad. Veremos a conti nuaci n
al gunos de estos casos en que puede decl ararse el decai mi ento de un derecho por
no haberl o usado el parti cul ar en trmi no.
2.3.3. Caducidad de instancia administrativa
En materi a de caduci dad de i nstanci a en sede admi ni strati va, l a admi ni straci n
ti ene l a facul tad pero no el deber de decl ararl a ante l a i nacti vi dad del parti cul ar.
A su vez di cha i nacti vi dad puede hacer procedente l a caduci dad si empre que el l a
sea excl usi vamente determi nante de que se paral i ce por su cul pa el procedi mi ento,
pues de l o contrari o deber a hacer l o necesari o para prosegui r con l a i nstrucci n
de ofi ci o del expedi ente. Por l o dems el parti cul ar no pi erde ni nguno de sus dere-
chos y pruebas en l as actuaci ones produci das y el pl azo que hubi ere exi sti do antes
empieza a contarse de nuevo a parti r de l a decl araci n de caduci dad en caso de
l l egar a decl arrsel a.
23
No es tampoco, entonces, un supuesto de perentori edad en
el senti do procesal del vocabl o.
2.3.4. Alegato
En cuanto al ejempl o del derecho a presentar el al egato, que puede darse por
deca do conforme al art. 60 in fine de l a regl amentaci n del decreto l ey 19.549/72,
cabe adverti r que el l o no empece a que el parti cul ar argumente sobre l a prueba en
cual qui er momento, pues el art. 77 facul ta, correctamente, a ampl i ar l os funda-
mentos del recurso en cual qui er ti empo hasta el momento de di ctarse l a resol u-
ci n.
24
El supuesto decai mi ento del derecho en el art. 60 del regl amento no es
pues tal , ya que puede ser ejerci do en cual qui er momento en vi rtud de l a norma
2.22
Los pr ecedentes mentados son omi nosos. Pr etenden modi fi car el pl azo de 90 d as hbi l es
judi ci al es y tr ansfor mar l o en uno de 15 d as hbi l es admi ni str ati vos.
2.23
I nfra, 11.2, La r emi si n en el caso de caduci dad de l as actuaci ones y 12.3.6, Efectos
de l a caduci dad.
2.24
HALPER N, op. ult. cit., p. 29, de esa maner a podr a el admi ni str ado supl i r el al egato, p. 29;
antes de l a nor ma, ESCOLA, Tratado, op. cit, pp. 220-1; Compendio, op. cit., t. I I , p. 1197.
del art. 77, que es l a que se ajusta a l os pri nci pi os del decreto-l ey (i nformal i smo,
etc.) y por l o tanto l a que debe preval ecer.
25
2.3.5. Defectos formales del recurso
En todos l os pl azos admi ni strati vos es el propi o rgi men espec fi co vi gente de cada
uno de el l os el que establ ece su carcter no perentori o;
26
cuando en al guna otra
ocasi n el propi o regl amento se ocupa en cambi o de caracteri zar como perentori o
al gn pl azo,
27
el l o est en contradi cci n con el pri nci pi o de caracter normati vo
superi or del art. 1 del decreto-l ey, que excl uye l a seal ada perentori edad. Es
i l egal , pero si es posi bl e, mejor es cui darse y ajustarse a l .
2.3.6. Conclusiones
De l o expuesto surge que en el procedi mi ento admi ni strati vo y como regl a, no
necesari amente el transcurso de l os trmi nos i mpl i ca l a prdi da del derecho deja-
do de usar en ti empo. Es materi a que permi te sol uci ones razonabl es a qui en qui e-
ra hal l arl as.
Con el l o concl ui mos que l os pl azos o trmi nos no son perentori os en el senti do
del derecho procesal , aunque dejamos si empre a sal vo que l a caduci dad judi ci al de
90 d as s es i rremi si bl e y en el l a l os tri bunal es pueden exi gi r, i mpropi amente,
que el agotami ento de l a v a admi ni strati va se haya efectuado medi ante l a i nter-
posi ci n en trmi no del primer recurso administrativo (10 15 d as).
Esta nueva modal i dad judi ci al de l os l ti mos aos ha veni do de tal modo a
endurecer, el procedi mi ento admi ni strati vo y a pretender, de hecho, transformar
el pl azo de 90 d as hbi l es judi ci al es en uno de 15 d as hbi l es admi ni strati vos, tal
como l o expl i camos en el 2.3.2 y sus referenci as a l os casos Gorordo y Romero.
Esperemos que una nueva refl exi n del asunto, a parti r del di ctado del decreto
229/00, permi ta reverti r tan grave como i njusta deci si n. De l o contrari o se torna-
r verdad l a profec a cr ti ca de GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, que por i r se de
vacaci ones al gui en puede perder todo su patri moni o... Es el col mo de l a i nseguri -
dad jur di ca. Cabe esperar que l os tri bunal es abandonen este cami no, pero tam-
bi n debe estarse atento.
2.25
Conf. CASSAGNE, Derecho Administrativo, t. I I , op. cit, p. 373.
2.26
Nos r emi ti mos al anl i si s de HALPER N, op. loc. cit.
2.27
As , el ar t. 77 in fine r especto de l a cor r ecci n de defectos for mal es del r ecur so, que
anal i za HALPER N, op. cit., p. 31.
2.28
Como expr esamos ms ar r i ba, el ar t. 1, i nc. e) ap. 1 del decr eto-l ey naci onal 19.549/72
par ece contestar este i nter r ogante por l a afi r mati va, al expr esar si n di sti nci n al guna que l os
pl azos ser n obl i gator i os par a l os i nter esados y par a l a admi ni str aci n.
2.29
Ver cap. I I I ,

1.2, Car ga del admi ni str ado y pr i vi l egi o i ncausado de l a admi ni str aci n.
Val l adar par a el acceso a l a justi ci a y nota 1.13; en este cap. VI I I , 1.3, La mutaci n nor ma-
ti va a tr avs del ti empo, 1.5, La apl i caci n de l os pl azos de pr escr i pci n, 14.1, Pr i mer o, haber
empezado, 14.2, El pr emi o de l os que vi gi l an; cap. X, 1.3, La tendenci a pr opuesta (o
r eal ?) y 9.2, Es una espada de Damocl es.
2.4. Obligatoriedad stri cto sensu para los individuos?
Cabe cuesti onar l a regl a de que l os pl azos son obl i gatori os para el parti cul ar,
28
pues el l o no es absol uto a pesar de todo.
No puede aseverarse si n ms, como art cul o de fe, que transcurri do cualquier
trmi no de que se trate, si el parti cul ar no ha hecho uso de su derecho, l o pi erde.
29
Pero el fantasma de perder l a v a judi ci al si no se i nterpuso en trmi no el recurso
est si empre al l . Vaya uno a expl i carl e al cl i ente Gorordo, Romero y otros. No l e
creer, tal es el desaf o al senti do comn.
30
De l as sol uci ones antes expuestas del derecho posi ti vo surge, a nuestro modo de
ver, que l as propi as normas vi gentes contempl an l os pl azos o trmi nos para l os
parti cul ares como i ndi caci ones de carcter ori entador y ordenador para el trmi te
antes que como pl azos i mperati vos, excepto ahora por i mperi o de Gorordo y Ro-
mero l a i mpugnaci n del acto para agotar l a v a admi ni strati va previ a a l a judi -
ci al . Sal vo esa harto sustanci al excepci n, l os dems pl azos no ti enen l a fi nal i dad
del derecho procesal de concretar l a precl usi n de l as di ferentes fases del proceso
y a su vez l a admi ni straci n no debe actuar como oponente en el proceso.
31
Concl ui mos que el transcurso de l os pl azos: a) permi te a l a admi ni straci n
conti nuar con el procedi mi ento; b) i mpi de en pri nci pi o retrotraer etapas ya cum-
pl i das, c) en cambi o y con tal es sal vedades, no hace perder al parti cul ar sus dere-
chos, sal vo l os casos en que especi al y expresamente se di sponga fundadamente l o
contrari o, como es ahora el caso de l a i mpugnaci n admi ni strati va para agotar l a
v a y acudi r a l a justi ci a; d) no i mpi de su prrroga, i ncl uso retroacti va; e) tampoco
puede ser esgri mi do para i mpedi r el cuesti onami ento que tambi n i nteresa a l a
admi ni straci n y al i nters pbl i co que si rve de l a eventual i l egi ti mi dad de sus
actos. No es el deber de l a admi ni straci n control ar como un l i ti gante juri s-
di cci onal el cumpl i mi ento por l a contraparte de sus pl azos, acusar negl i genci a,
etc., si no como gestora que debe ser del i nters pbl i co, control ar que l os actos por
el l a di ctados sean efecti vamente l eg ti mos, l os haya cuesti onado el parti cul ar en
2.30
La caduci dad de l as actuaci ones es potenci al y condi ci onada, como sur ge del decr eto-l ey,
ar t. 1, i nc. e), ap. 8, La admi ni str aci n podr dar por deca do el der echo dejado de usar
dentr o del pl azo cor r espondi ente [...] si empr e que no se tr atar e del supuesto a que se r efi er e
el apar tado si gui ente; o sea, que l a admi ni str aci n no ti ene esta facul tad en l os pr ocedi mi en-
tos r el ati vos a l a pr evi si n soci al (y por extensi n sal ud, etc.) y aquel l os en que aun si n ser l o
deben conti nuar por sus par ti cul ar es ci r cunstanci as o por estar compr ometi do el i nter s
pbl i co.
2.31
CASSAGNE, Los pl azos en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, op. cit., pp. 897-8; Derecho
Administrativo, op. cit, t. I I , p. 343. Si n embar go este autor for mul a l a r egl a gener al a l a
i nver sa, en el senti do de que en mater i a de pl azos pr i ma una suer te de obl i gator i edad atenua-
da, o una obl i gator i edad con r i gor i smo pr ocesal atenuado, o como en senti do si mi l ar expr esa
HALPER N, op. loc. cit., l a r egl a es l a obl i gator i edad per o con i mpor tantes excepciones y situacio-
nes especiales en que no funci ona estr i ctamente de tal modo. Sea que l a r egl a gener al sea
for mul ada en el senti do de una obl i gator i edad atenuada o con excepci ones, o a l a i nver sa como
una r egl a de pl azos mer amente or i entador es con al gunas excepci ones en que el pl azo ti ene
mayor r i gor , l a cuesti n es sl o de nfasi s.
pl azo o no. Lo mi smo val e para l as pruebas
32
y dems aspectos de procedi mi ento
que vayan di ri gi dos a demostrar l a i l egi ti mi dad de sus actos.
3. Das hbiles
3.1. Das corridos o hbiles
El art. 28 del Cdi go Ci vi l expresa que En l os pl azos que seal asen l as l eyes o l os
tri bunal es, o l os decretos del gobi erno, se comprendern l os d as feri ados, a menos
que el pl azo seal ado sea de d as ti l es, expresndose as . La regl a tradi ci onal
que seal aba que en ausenci a de normas l os pl azos de l eyes o decretos se compu-
taban por d as corri dos, ha mutado con el correr del ti empo. Fueron cada vez ms
l os decretos o l eyes que acl araron que tal es o cual es pl azos admi ni strati vos se
computaban en d as hbi l es, con l o que l a regl a ha si do prcti camente i nverti da.
1
El art. 1 i nc. e) ap. 2) del decreto-l ey 19.549/72 di spone que l os pl azos se conta-
rn por d as hbi l es admi ni strati vos sal vo di sposi ci n l egal en contrari o o habi l i -
taci n resuel ta de ofi ci o o a peti ci n de parte. En forma si mi l ar resuel ven l as
l egi sl aci ones provi nci al es.
2
Qu deci r de aquel l as si tuaci ones, no i nfrecuentes,
en que por cual qui er causa l a admi ni straci n ti ene asueto a parti r de medi o d a o
medi a tarde?
3
El trmi no, desde l uego, ha de consi derarse prorrogado y no por
otras tantas horas como fue el asueto, si no por el d a hbi l entero, cuando se trata
de trmi nos de d as.
4
3.2. Das hbiles en la administracin y en la justicia
Es de destacar que se trata de d as hbi l es administrativos, es deci r, d as en que
trabaja l a admi ni straci n pbl i ca: l a acl araci n es conveni ente pues cabe recor-
dar que ci ertos d as de feri a judi ci al (enero, Semana Santa) son hbi l es para l a
admi ni straci n pbl i ca y por l o tanto l os trmi nos si guen corri endo durante el l os;
a l a i nversa, puede haber d as de asueto admi ni strati vo que no l o hayan si do al
mi smo ti empo de l a justi ci a. No se apl i ca al procedi mi ento admi ni strati vo l a sus-
pensi n esti val de pl azos judi ci al es de l os abogados.
5
2.32
Ver supra, caps. VI y VI I ; t. 1, cap. I y sus r efer enci as.
3.1
Par a su evol uci n ver TAWI L, GUI DO S., El cmputo de l os pl azos par a r ecur r i r y l os d as
hbi l es admi ni str ati vos, LL, 1986-E, 561, nota a Parodi, CNFed. CA, Sal a I V, LL, 1986-E, 562.
3.2
CABA, ar t. 22, i nc. e), ap. 2); Cr doba, 61; Cor r i entes, 12; Mendoza, 154; Sal ta, 152; La
Pampa, 3 i nc. b) del r egl amento; Buenos Ai r es, 68, comentado en HUTCHI NSON, Procedimiento
administrativo de la provincia de Buenos Aires, Buenos Ai r es, Astr ea, 1995, p. 239. GRAU,
ARMANDO EMI LI O, Los pl azos en d as en l os contr atos admi ni str ati vos, RADA, 19: 43-5 (Buenos
Ai r es, 1978), seal a que el pr i nci pi o gener al del der echo admi ni str ati vo es que en l os pl azos en
d as se computan sol amente l os hbi l es y que Como en l a l egi sl aci n admi ni str ati va exi sten
nor mas sobr e l a cuesti n, es absol utamente i napl i cabl e el ar t. 28 del Cdi go Ci vi l (p. 45).
3.3
Caso usual , el d a anter i or al 25 y 31 de di ci embr e. Tambi n por causas de duel o naci onal ,
especi al festejo naci onal , fuer za mayor que afecta a l a admi ni str aci n pbl i ca, etc.
3.4
Conf. con esta sol uci n ARAUJO JUREZ, op. cit., p. 264.
3.5
A su vez, l os pl azos creados por l as l eyes para acudi r a l a justi ci a contra actos
admi ni strati vos, pueden segn l os casos contarse en d as hbi l es judi ci al es o ad-
mi ni strati vos. As p. ej. el art. 25 del DL 19.549/72 (segn DL 21.686/77) fi ja un
pl azo de 90 d as hbi l es judiciales. En cambi o una l ey provi nci al computa si mi l ar
pl azo en d as hbi l es administrativos.
6
Dado que a travs de l os aos suel en produ-
ci rse modi fi caci ones y tambi n l a juri sprudenci a en el pasado ha deparado al guna
que otra sorpresa, l a ni ca regl a segura para el parti cul ar es contar el pl azo de
todas l as formas posi bl es y atenerse, en tanto sea posi bl e, al menor. Tambi n
convi ene tomar nota de l os feri ados especi al es que en determi nadas ocasi ones
decretan l os gobi ernos, segn ocasi onal es preferenci as, pues con el transcurso del
ti empo es cada vez ms di f ci l encontrar qui enes tengan memori a de el l os.
7
4. Cmputo de los trminos
Los trmi nos admi ni strati vos se deben contar a parti r del pri mer d a hbi l si -
gui ente a l a noti fi caci n del acto.
1
La sol uci n tradi ci onal , si el d a de l a noti -
fi caci n es i nhbi l , ha si do computar el pl azo desde ese pri mer d a hbi l si gui ente
al i nhbi l .
2
En otras pal abras el d a de l a noti fi caci n no se computa en ni ngn
caso: pero cada vez preval ece ms el cri teri o de agregar un d a adi ci onal al cmpu-
to, sobre l a base de que l a noti fi caci n debe hacerse en d a hbi l y al haber l l egado
en uno i nhbi l es el pri mero hbi l si gui ente el que hay que tomar como d a de
noti fi caci n.
3
Para determi nar si ha si do presentado en trmi no, es necesari o di s-
ti ngui r l a forma en que ha si do presentado como veremos ahora.
4.1. Escritos presentados en las oficinas administrativas
Si se trata de un escri to presentado di rectamente en l as ofi ci nas admi ni strati vas,
habr que tener en cuenta en pri mer l ugar el sel l o fechador; en ausenci a u
3.6
Sal ta, ar t. 152. Ms compl ejo aun es el pr obl ema de Mendoza.
3.7
Como r ecuer da BACACORZO, Ley..., op. cit., p.123, comentar i o al ar t. 50, con l os d as fer i ados
o no l abor abl es hay que tener cui dado. Adems de l os gener al es, hay d as festi vos par a pr ofe-
si ones y ocupaci ones, par a i nsti tuci ones y dependenci as pbl i cas y hasta par a r eg menes y
l ocal i dades cuyo ol vi do puede gener ar er r or es al . Razn sta, adems, par a que l a admi ni str a-
ci n no mi r e for mal mente l os pl azos i mpuestos a l os par ti cul ar es par a r ecur r i r .
4.1
CC, ar t. 24; DL 19.549/72, 1, i nc. e), ap. 3; Buenos Ai r es, 68; Cor r i entes, 14, i nc. b); Chaco,
51; Mendoza, 154; Sal ta, 152. Comp. Cr doba, 67 y 68. Acer ca de l a actual r edacci n de l a l ey
espaol a, ver GONZLEZ PREZ, JESS y GONZLEZ NAVARRO, FRANCI SCO, Comentarios a la Ley de
Rgimen J urdico de las Administraciones Pblicas y procedimiento administrativo comn
Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, t. I , Madr i d, Ci vi tas, 1997, p. 872 y ss.
4.2
GONZLEZ PREZ, JESS, Los recursos administrativos, Madr i d, 1969, 2 ed., pp. 86-7; Comen-
tarios a la ley de Procedimiento Administrativo, Madr i d, Ci vi tas, 1991, p. 488; Manual de
Procedimiento Administrativo, Madr i d, Ci vi tas, 2000, 1 ed., p. 210 y 2002, 2 ed., p. 216.
4.3
GAMBI ER, BELTRN y HALPERI N, DAVI D ANDRS, La notificacin en el procedimiento adminis-
trativo, Buenos Ai r es, Depal ma, 1989, p. 58 y ss. (qui enes anal i zan Parodi, LL, 1986-E, 562);
TAWI L, op. cit., p. 563 y ss., esp. p. 564; HUTCHI NSON, op. cit., p. 12: Debe tener se por oper ada l a
noti fi caci n en el si gui ente d a hbi l ; ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 117; Tr i bunal Fi scal
de l a Naci n, DJ , 2000-2, 590, nota 2 y DF, XI X: 576; CANOSA, Los r ecur sos, op. cit., p. 103.
obl i teraci n de ste y no habi endo otra prueba i ndi ci ari a, deber estarse a l a fecha
enunci ada en el recurso
4
y si ste no l a tuvi era, consi derarl o como presentado en
trmi no, por el ya menci onado pri nci pi o de que en l a duda procesal debe estarse a
favor del admi ni strado.
5
4.2. Escritos presentados por carta
Tratndose de un escri to envi ado por cual qui er medi o postal (carta, carta docu-
mento, tel egrama), debe tomarse l a fecha de emi si n y no l a de recepci n; tal
fecha, es en su caso, l a de entrega al correo.
6
Se consi dera en trmi no l a presenta-
ci n hecha hasta l a medi anoche del l ti mo d a.
7
No habi ndose agregado el sobre
al expediente, o no pudindose leer en l la fecha del sello de correos, debe procederse
de i gual manera: tomar l a fecha de l a carta y en su defecto consi derar que el
recurso est presentado en trmi no.
8
La presentaci n vl i da de escri tos al correo
l a admi ti pri mero l a prcti ca y l uego l a norma. El art. 25 ha permi ti do mejorar
este si stema, al establ ecer l a obl i gaci n de l os agentes postal es de sel l ar el escri to
que l es sea exhi bi do en sobre abi erto para ser despachado por expreso o certi fi cado,
y una copi a para constanci a del i nteresado; si n perjui ci o de el l o, l as ofi ci nas ad-
mi ni strati vas a l as cual es l l egan escri tos por correo ti enen tambi n l a obl i gaci n
de guardar el sobre en el cual ha l l egado el escri to, y agregarl o a l as actuaci ones
juntamente con su conteni do.
9
4.3. Telegramas
En el caso de recursos envi ados por tel egrama, l a fecha a consi derarse es tambi n
l a de emi si n.
10
4.4. Escribano pblico
Desde l uego, tambi n es admi si bl e l a presentaci n ante escri bano pbl i co, en cuyo
caso se tomar como fecha aquella en que se haya labrado el acta notarial, encargn-
dose el escri bano de su ul teri or entrega a l a admi ni straci n.
4.4
Dictmenes, 71: 137 bis; r egl . naci onal , 25; Ci udad de Buenos Ai r es, 45; Chaco, ar t. 52.
4.5
Regl amento naci onal , ar t. 25; Ci udad de Buenos Ai r es, 45; Chaco, 52; Mendoza, 132. La
Pampa, ar t. 27, no conti ene l a expr esa acl ar aci n que s ti ene el r egl amento naci onal , en-
tendemos que l a sol uci n es l a mi sma por apl i caci n de l os pr i nci pi os gener al es del pr ocedi -
mi ento.
4.6
R.N., ar t. 25; CABA, 45; Cor r i entes, 260, Mendoza 132, Sal ta, 128. PTN, Dictmenes, 74:
109: Par a faci l i tar su ver i fi caci n convi ene i mpar ti r i nstr ucci ones al per sonal encar gado de l a
r ecepci n en el senti do de agr egar l os r especti vos sobr es al expedi ente, cui dando de no daar
l os sel l os fechador es.
4.7
GONZLEZ PREZ, Los recursos..., op. cit., p. 84, 89; Comentarios..., op. cit., p. 519. GARRI DO
FALLA, FERNANDO, Tratado de derecho administrativo, t. I I I , Madr i d, 1953, pp. 128-9.
4.8
RN, ar t. 25; Ci udad de Buenos Ai r es, 45; Cor r i entes, 260; Mendoza, 132; Sal ta, 128.
4.9
Regl amento naci onal , ar t. 25; Ci udad de Buenos Ai r es, 45; Cor r i entes, 260.
4.10
RN, ar t. 25; Ci udad de Buenos Ai r es, 45; Cor r i entes, 260; Mendoza, 132; Sal ta, 128.
4.5. Primeras horas del da siguiente
Por l ti mo, ha de seal arse que a veces l a l egi sl aci n admi te l a presentaci n
del escri to ante l a ofi ci na perti nente, dentro de l as dos pri meras horas de atenci n
al pbl i co del pri mer d a hbi l si gui ente a aquel en que venci el trmi no.
11
Es,
cl aro est, rendi r tri buto a l a i rresi sti bl e tradi ci n profesi onal y judi ci al que en
ese aspecto l os abogados l i ti gantes sol emos uti l i zar en exceso. Este caso, que i m-
pl i ca para l os l etrados l a consagraci n l egal de un muy l oabl e cri teri o, debe ser
di sti ngui do de otro. Se trata de l a presentaci n que hace el escri bano pbl i co ante
l a ofi ci na pbl i ca respecti va, en l as dos pri meras horas de atenci n al pbl i co del
pri mer d a si gui ente hbi l . En ese supuesto y en el mi smo acto el notari o certi fi ca
que l o reci bi el l ti mo d a hbi l anteri or, dentro del pl azo que venc a a l a medi a-
noche de ese d a. En el caso que ahora anal i zamos, en cambi o, el escri to l o presen-
ta el i nteresado o su representante si n certi fi caci n de escri bano pbl i co y como
un escri to corri ente. A veces es l a juri sprudenci a l a que ha promovi do esta i nter-
pretaci n, p. ej. l a CSJN. En funci n de l a remi si n supl etori a que el regl amento
naci onal de procedi mi ento real i za a l as normas del Cdi go Procesal Ci vi l y Comer-
ci al de l a Naci n, el l a entendi apl i cabl e el art. 124 de este cuerpo l egal que admi -
te l a presentaci n vl i da del escri to en l as dos pri meras horas del d a si gui ente al
del venci mi ento del pl azo.
12
Si bi en este cri teri o no es todav a uni forme en l as
provi nci as con i gual si tuaci n procedi mental ,
13
al gunas ya l o admi ten expresa-
mente.
14
5. Aplicacin analgica de los trminos
Los trmi nos que l i mi tan temporal mente l a facul tad de i mpugnar actos admi ni s-
trati vos consti tuyen una l i mi taci n al perti nente derecho del parti cul ar y por l o
tanto deben ser i nterpretados restri cti vamente; en especi al , es i mprocedente apl i -
4.11
Entr e R os, ar t. 19: Cuando despus de cer r adas l as ofi ci nas admi ni str ati vas se desee
pr esentar un escr i to, par a estar dentr o del d a del tr mi no, podr hacer se su pr esentaci n al
d a si gui ente, dentr o de l as dos pr i mer as hor as de atenci n al pbl i co; Ci udad de Buenos
Ai r es, ar t. 45: El escr i to no pr esentado dentr o del hor ar i o admi ni str ati vo del d a en que
venci er e el pl azo, sl o podr ser entr egado vl i damente, en l a ofi ci na que cor r esponda, el d a
hbi l i nmedi ato y dentr o de l as dos (2) pr i mer as hor as del hor ar i o de atenci n de di cha ofi ci na.
4.12
CSJN, in re Fundacin Universidad de Belgrano, Fallos, 300-2: 1070, 1978 y ED, 80:
630, con nota de BI DART CAMPOS, GERMAN J.; PEARSON, MARCELO M., Apl i caci n del pl azo de gr aci a
del ar t. 124 del Cdi go Pr ocesal Ci vi l y Comer ci al de l a Naci n al pr ocedi mi ento admi ni str ati vo
naci onal , RAP, 7 (Buenos Ai r es, 1979); DOCOBO, El pl azo de gr aci a, op. cit., p. 105 y ss.;
BOTASSI , CARLOS, Procedi mi ento admi ni strati vo de l a Provi nci a de Buenos Ai res, La Pl ata,
Pl atense, 1988, p. 241; CASSAGNE, Los pl azos, op. cit., p. 899; Derecho Administrativo, op.
cit., t. I I , p. 344 y ss. Qui en pr i mer o seal l a apl i caci n del ar t. 124 del CPCCN fue FI ORI NI , t.
I I , op. cit., p. 522.
4.13
O sea, que no pr evn expr esamente l a pr esentaci n en l as pr i mer as hor as hbi l es del d a
si gui ente como s l o hacen Cor r i entes, Mendoza, Sal ta y que pese a tener una r emi si n al
cdi go pr ocesal l ocal todav a no han concl ui do en apl i car tambi n de modo supl etor i o esta
i nsti tuci n pr ocesal . De uno de estos casos da cuenta PEARSON, op. cit., p. 29.
4.14
Cor r i entes, ar t. 18.
car por anal og a di chos trmi nos cuando una norma posi ti va no l os establ ece
expresamente para un caso concreto.
1
As fue resuel to en rel aci n al art. 88 del regl amento naci onal , referente al
pedi do de parte para que l as actuaci ones del recurso jerrqui co en subsi di o sean
el evadas: esa norma no establ ece el pl azo dentro del cual el recurrente debe for-
mul ar el al udi do pedi do de parte, y de pretender apl i crsel e el pl azo genri co de
di ez d as del art. 1, i nc. e), ap. 4) del decreto-l ey19.549/72, se habr a vi ol entado
el pri nci pi o del art. 1 i nc. a) del mi smo decreto-l ey.
2
Nada i mpi de l a apl i caci n
anal gi ca de l os trmi nos cuando se trata de pl azos de denegaci n tci ta de recur-
sos,
3
que permi ta en consecuenci a abri r nuevas v as de recurso al parti cul ar afec-
tado por el si l enci o admi ni strati vo. Si n embargo, esta apl i caci n anal gi ca no se
real i za si empre en l a prcti ca admi ni strati va.
6. I naplicabilidad de los trminos
6.1. No se computan respecto de los actos nulos o inexistentes
Se computan l os trmi nos en caso de tratarse de l a i mpugnaci n de un acto nul o
(o nul o de nul i dad absol uta, en otra termi nol og a)? GARRI DO FALLA sosti ene que
Transcurri do el pl azo el acto admi ni strati vo devi ene fi rme y ni camente l as cau-
sas de nul i dad absol uta podr an dar l ugar a revi si n.
1
En l a prcti ca admi ni stra-
ti va argenti na tambi n se ha sosteni do que cuando el acto est vi ci ado de nul i dad
absol uta no corren l os trmi nos de i mpugnaci n;
2
i gual sol uci n es apl i cabl e al
caso de i nexi stenci a de acto. Si n embargo, esta sol uci n no es normal mente apl i -
cabl e al mbi to judi ci al , que cuenta el pl azo del art. 25 tanto para el acto anul abl e
como nul o, sal vo pocos supuestos de excepci n.
3
Para ms y como ya expl i camos
rei teradamente, en nuestra juri sprudenci a actual se corre i ncl uso el ri esgo de
perder l a v a judi ci al .
4
5.1
LI NARES, JUAN FRANCI SCO, Tr mi nos par a r ecur r i r a l a justi ci a admi ni str ati va fi jados por
anal og a, LL, 54: 776; MARI ENHOFF, op. cit., 5 ed., p. 706. En contr a BREWER CAR AS, ALLAN R., Las
i nsti tuci ones fundamental es del der echo admi ni str ati vo y l a jur i spr udenci a venezol ana, Ca-
r acas, UCV, 1964, pp. 251-3.
5.2
PTN, Dictmenes, 143: 350, 352.
5.3
As p. ej. BI ELSA, RAFAEL, El recurso jerrquico, Buenos Ai r es, 1958, pp. 116-7; Estudios de
Derecho Pblico, t. I , 2 ed., 14, pp. 373-406.
6.1
GARRI DO FALLA, Rgimen de impugnacin de los actos administrativos, Madr i d, 1956, p.
295.
6.2
Dictmenes, 83: 115. Ver supra, t. 3, cap. XI , 11, La i nexi stenci a de acto admi ni str ati vo;
v as de hecho de l a admi ni str aci n. Los actos car entes de vi r tual i dad jur di ca par a modi fi car l a
si tuaci n jur di ca de l as par tes.
6.3
Sal a V, Nbile, LL, 1997-C, 831, r especto a un decr eto de necesi dad y ur genci a, aunque de
car acter gener al . El r egl amento, en efecto, no est sujeto al pl azo del ar t. 25 ni ni ngn otr o.
6.4
Supra, cap I I I , 18.3, El pl azo del ar t. 25: sus pr obl emas empi ezan en sede admi ni str a-
ti va; en este cap. VI I I , 2.3.2, El caso del r ecur so fuer a de tr mi no, 2.3.6, Concl usi ones,
14.1,Pr i mer o, haber empezado, 14.2, El pr emi o de l os que vi gi l an; cap. I X, 13, El potesta-
ti vo r ecur so de r econsi der aci n pr evi o a l a acci n judi ci al ; cap. X, 1.3, La tendenci a pr opues-
ta (o r eal ?), y 9.2, Es una espada de Damocl es; cap XI , 5.2, El ecci n de l a v a judi ci al .
6.2 No se computan respecto de los reglamentos
El acto general puede ser i mpugnado si n l mi te temporal al guno. Es l a sol uci n
que, fel i zmente, se ha i mpuesto en nuestro derecho.
6.3 No se computa si no hay notificacin vlida
El pri nci pal requi si to de val i dez de l a noti fi caci n es l a transcri pci n ntegra del
acto y en parti cul ar l a expl i ci taci n de cul es recursos pueden i nterponerse, sus
pl azos, etc. El l o no es materi a pasi bl e de ser resuel ta por una noti fi caci n fi cta,
como con aci erto destacan REVI DATTI y SASSN.
5
7. Suspensin, interrupcin, remisin
Debe di sti ngui rse l a suspensi n, i nterrupci n y remi si n de l os trmi nos. Exi ste
suspensi n cuando el trmi no cesa de operar pero puede conti nuar corri endo a
parti r del cese de l a suspensi n. En esta hi ptesi s, ha corri do en parte antes de
produci rse l a suspensi n y conti na l uego produci endo efectos hasta termi nar de
correr en l a parte fal tante.
En l a i nterrupci n del trmi no, ste ha quedado en forma defi ni ti va i mpedi do
de segui r operando, por haberse ejerci tado el derecho a que el trmi no se refer a.
En l a remi si n, el trmi no se rei ni ci a o vuel ve a nacer a parti r de determi nado
momento, teni ndose por no operado el transcurso que pudi era haber exi sti do
anteri ormente de todo o parte del pl azo.
Los trmi nos se suspenden por el pedi do de vi sta por causal es de fuerza mayor
o por vol untad de l a admi ni straci n; se interrumpen por l a i nter posi ci n de l os
recursos admi ni strati vos o por l a si mpl e mani festaci n de vol untad de obtener un
nuevo pronunci ami ento de l a admi ni straci n y por l a noti fi caci n que el parti cu-
l ar efecta, en di sconformi dad, de un acto admi ni strati vo. Los trmi nos se remi-
ten por haberse operado l a caduci dad de l as actuaci ones, o por haberse trami tado
un recl amo admi ni strati vo previ o hasta su deci si n, por haberse i ntentado err-
neamente acci ones o recursos i mprocedentes.
8. Suspensin de los trminos por pedido de vista de las actuaciones
8.1. Efecto suspensivo ex-l ege en el orden nacional
A parti r del decreto 3.700/77 el pedi do de vi sta suspende por s , de pl eno derecho,
el curso de l os trmi nos.
1
Segn di cha reforma, La mera presentaci n de un
6.5
REVI DATTI , GUSTAVO A. y SASSN, JOS, Procedimiento administrativo en la Provincia de
Corrientes. Ley 3460 comentada, Cor r i entes, Ci cer o Edi ci ones, 1987, p. 143: En ni ngn caso
se admi te noti fi caci n fi cta r especto de l os r ecur sos di sponi bl es, ni tampoco se supone conoci da
l a l ey que l os pr ev.
8.1
Ar t. 76 del decr eto 1759/72.
pedi do de vi sta, suspende el curso de l os pl azos, si n perjui ci o de l a suspensi n que
cause el otorgami ento de l a vi sta. Anteri ormente pri maba l a opi ni n contrari a.
2
A di cho efecto suspensi vo cabe tambi n agregar el pl azo que se conceda para l a
vi sta, que tendr i gual mente efecto suspensi vo.
3
8.2. Efecto no suspensivo en algunas provincias. Conveniencia de interponer el
recurso
En al gunas de l as provi nci as argenti nas el punto no suel e estar expresamente
resuel to en el senti do que i ndi camos, aunque no dudamos que l a sol uci n expresa-
da habr fi nal mente de i mponerse. Mi entras el l o no ocurra, ser prudente para
l os admi ni strados manejarse con el supuesto de que el pedi do de vi sta no suspende
ni i nterrumpe l os trmi nos. Por el l o, en caso de que i rregul armente se di fi cul te el
acceso al expedi ente no obstante habrsel e noti fi cado al i nteresado de un acto que
l o afecta, ser necesari o dejar pl anteado en trmi no el recurso, mani festando en
forma cl ara y termi nante l a vol untad de recurri r, pero reservndose para ms
adel ante, despus de haber vi sto el expedi ente, l a adecuada fundamentaci n de
aqul . Es i ndi spensabl e transmi ti r l a cl ara vol untad de obtener un nuevo pronun-
ci ami ento de l a admi ni straci n. En otras pal abras, si el parti cul ar se ve noti fi cado
de un acto, no ha de l i mi tarse a pedi r por escri to vi sta de l as actuaci ones. Debe en
pri mer l ugar, para sal vaguardar su derecho, dejar ya i mpugnado el acto di ci endo
expresamente que recurre de l y sol i ci ta un nuevo pronunci ami ento de l a admi -
ni straci n. En real i dad es l a regl a que convi ene segui r si empre. En este caso no
habr probl emas en cuanto al trmi no, pues l se encuentra de tal manera i nte-
rrumpi do (y no meramente suspendi do) por l a i nterposi ci n ya hecha del recurso.
En consecuenci a, una vez obteni da l a vi sta, se ampl i arn en cual qui er momento
l os fundamentos, si n l i mi taci n temporal al guna en tanto el recurso no haya si do
resuel to en forma defi ni ti va en sede admi ni strati va.
8.3. Efecto suspensivo por interpretacin
Ahora bi en, si el i ndi vi duo por desconoci mi ento del carcter no suspensi vo de l os
trmi nos que en tal es provi nci as se acuerda al pedi do de vi sta de l as actuaci ones,
pi di era sol amente di cha vi sta si n i nterponer si mul tneamente el recurso, habr
de consi derarse perdi do el recurso?
Va de suyo que este probl ema sl o surgi r cuando el pri nci pi o i mperante haya
si do establ eci do por l a prcti ca admi ni strati va del modo i ndi cado, l o que es repro-
chabl e. Pero en l a medi da en que l exi sta, sus consecuenci as di fi eren a nuestro
8.2
P. ej. PTN, Dictmenes, 71: 280 y otr os. El tema hab a mer eci do cr ti cas nuestr as, Proce-
dimiento y recursos administrativos, Buenos Ai r es, Macchi , 1971, 2 ed., p. 380 y de ESCOLA,
HECTOR J., Tratado terico-prctico de los recursos administrativos, op. cit., p. 285; Compen-
dio, op. cit., t, I I , p. 1193. Ampl i ar supra, cap. I V, 8.2, Suspensi n de l os tr mi nos.
8.3
Nos r emi ti mos a l o desar r ol l ado en el cap. I V, 8.2 y 8.3, Caso de denegaci n de l a vi sta.
jui ci o segn cul sea l a si tuaci n de que se trate. Es deci r, aun estando establ eci -
do el cri teri o i ndi cado, que por ci erto no comparti mos, su al cance debe ser preci sa-
do a al gunos supuestos determi nados.
4
Debemos a nuestro jui ci o di sti ngui r tres
casos di ferentes que pueden pl antearse:
8.3.1. Pedido superfluo de vista
Puede ocurri r que el i nteresado, pudi endo obtener acceso al expedi ente en forma
di recta e i nformal , qui era no obstante hacer una presentaci n escri ta y formal
para que se l e d vi sta: en este caso, obvi amente el pri nci pi o es adecuado, por
cuanto hay negl i genci a de parte del admi ni strado en i ni ci ar un expedi ente i nnece-
sari o. Aqu es de correcta apl i caci n el fundamento dado en l a prcti ca para esta-
bl ecer el ci tado pri nci pi o: que aceptar l o contrari o i mpl i car a supedi tar el trans-
curso de l os trmi nos a l a vol untad excl usi va de l as partes; en efecto, si stas, a
pesar de tener acceso al expedi ente, pi den vi sta i nnecesari amente, entonces no
hay razn por l a cual ese pedi do superfl uo deba suspender o i nterrumpi r l os tr-
mi nos.
8.3.2. Vista informal denegada
En cambi o, si el pedi do escri to se hace porque se ha negado personal mente vi sta
del expedi ente al i nteresado (l o que debe ser expresamente alegado por ste en su
escri to pi di endo vi sta), entonces pareci era que l a sol uci n debe ser di sti nta. En
este caso, el escri to consti tuye l a i nterposi ci n de un recurso de queja por el hecho
i rregul ar cometi do en l a trami taci n, que i mpi de el regul ar ejerci ci o por parte del
i nteresado de su derecho consti tuci onal a tener un l eal conoci mi ento del expe-
diente.
En consecuenci a, el anal i zar si corresponde decl arar o no l a suspensi n del
trmi no para recurri r contra l a deci si n mi sma por medi o de l os recursos norma-
l es (revocatori a o jerrqui co) no puede decidirse sin antes analizar el hecho ilcito
denunciado mediante el recurso de queja.
Debe pues estudi arse pri mero si l a queja era fundada (es deci r, si efecti vamen-
te se l e hab a denegado l a l ectura del expedi ente ante su requeri mi ento i nformal ).
Si real mente l o era, corresponder decl arar que el trmi no respecti vo estuvo sus-
pendi do hasta tanto el parti cul ar tuvi era acceso a l as actuaci ones respecti vas.
El l o si n perjui ci o de l as sanci ones admi ni strati vas que fueren perti nentes para el
agente autor del hecho i l ci to.
Si , en cambi o, l a queja era i nfundada (o si fue i nterpuesta el l a mi sma l uego de
transcurri do el trmi no para recurri r, sea cual fuere el recurso de que se tratase),
exi ste el ri esgo de que l e resuel van que el trmi no del caso no se suspendi ni
8.4
Comp. ESCOLA, Tratado, op. ci t., p. 285; Compendi o, op. ci t., t, I I , p. 1193, qui en no
compar te l as di sti nci ones que efectuamos y consi der a en cambi o que si empr e el pedi do de vi sta
de l as actuaci ones debe suspender el tr mi no par a r ecur r i r .
i nterrumpi . En ese caso hi potti co ocurri r que si no i nterpuso en su oportuni -
dad el respecti vo recurso de revocatori a o jerrqui co, perdi el derecho a hacerl o.
5
Por el l o l o ms seguro para el parti cul ar es dejar si empre, en el menor pl azo
posi bl e, expresada l a vol untad de recurri r el acto de que se trata y por ende de
tener un nuevo y di sti nto pronuci ami ento de l a admi ni straci n sobre el fondo de l a
cuesti n.
8.3.3. Caso de reserva
Por l ti mo, si l a negati va a permi ti rl e consul tar todo o parte del expedi ente se
debe a una di sposi ci n que decl are reservadas esas actuaci ones,
6
el pedi do de vi sta
puede fundarse en: a) que se ha negado acceso a pi ezas no previ stas en l a resol u-
ci n superi or; b) que l a resol uci n es i l eg ti ma o i nconsti tuci onal . En tal es hi pte-
si s, al haber ms compl eji dad en l a cuesti n que en el caso anteri or (en que sl o se
trataba de determi nar si se hab a negado o no acceso al expedi ente), pareci era
i mpropi o hacer una di sti nci n de acuerdo con el resul tado del recurso. Por l o tanto
consi deramos que sea cual fuere el resul tado del pedi do de vi sta, queda suspendi do
durante su trami taci n el trmi no para recurri r de l a deci si n ori gi nari a.
7
Debe
tenerse presente que esta sol uci n no causa perjui ci o al guno a l a admi ni straci n,
porque l o que se suspende no es l a resol uci n recurri da, si no si mpl emente el tr-
mi no para recurri r de el l a; o sea, que l a admi ni straci n puede ejecutar el acto de
que se trate, si n perjui ci o de revi sar posteri ormente su l egi ti mi dad si ms adel an-
te, una vez que el par ti cul ar ha teni do vi sta del expedi ente, l o cuesti ona
fundadamente.
9. Otros casos de suspensin
9.1. Suspensin espontnea de los trminos por la administracin
Con presci ndenci a del cri teri o que se adopte sobre el probl ema jur di co menci ona-
do, es de seal ar que de todos modos l a admi ni straci n ti ene facul tades para de-
8.5
Sal vo que se mor i ger e el pr ocedi mi ento, teni endo en cuenta l a aber r ante e i nconsti tuci o-
nal pr di da de acceso a l a v a judi ci al que ahor a se esti l a en par te de l a jur i spr udenci a. Ver l as
r emi si ones de l a nota 1.27 de este cap.; tambi n supra, 2.3, No per entor i edad, notas 2.9 a
2.11.
8.6
Hacemos notar que una tal di sposi ci n sl o puede ser adoptada, en pr i nci pi o, por un
funci onar i o con jer ar qu a no i nfer i or a subsecr etar i o o car go equi val ente, supra, cap. I V,
Vi stas y tr asl ados, 10, r gano competente. A su vez, en el Semi nar i o de Naci ones Uni das
cel ebr ado en Cei l n en mayo de 1959, se consi der que sl o un Mi ni str o podr a decl ar ar que
un documento deter mi nado no podr a ser exhi bi do (I nforme, p. 2; r epr oduci do como Docu-
mento de Tr abajo n 3 en el Semi nar i o de Buenos Ai r es, NACI ONES UNI DAS, Seminario sobre los
recursos judiciales o de otra ndole, contra el ejercicio ilegal o abusivo del poder administra-
tivo, Buenos Ai r es, 1959).
8.7
Esto l o deci mos con cr i ter i o r estr i ngi do pues en r i gor de ver dad l o ms acor de con el
cr i ter i o de que no r i ge en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo el r i gor i smo del der echo pr ocesal es
deci di r que, r esuel to el r ecur so en el que se pi di l a r evocaci n de l a cal i fi caci n de r eser vado
se abran nuevamente los trminos para recurrir del acto originario.
cl arar suspendi do el trmi no, hasta tanto se cumpl a tal o cual condi ci n. Si endo
que l as formal i dades de procedi mi ento pueden ser sal vadas en benefi ci o del admi -
ni strado, nada obsta a que, si al guna razn l o justi fi ca (y un ejempl o de tal ti po de
razn puede ser que se est di scuti endo una cal i fi caci n de reservado o de secre-
to), deci da uni l ateral mente y con presci ndenci a de l a cuesti n comentada, sus-
pender provi si onal mente l os trmi nos en cuesti n. Pi nsese que es sl o en el mo-
mento en que se toma compl eta vi sta del expedi ente, cuando se est en condi ci o-
nes de val orar todas l as facetas del acto ori gi nari o, y de consi derar si corresponde
recurri rl o o consenti rl o. Esta sol uci n no es perjudi ci al para l a admi ni straci n,
pues como ya deci mos en el texto, l a suspensi n, i nterrupci n o i ncl uso reapertura
del trmi no para recurri r el acto no i mpl i ca de por s l a suspensi n de la ejecutividad
del acto. La admi ni straci n puede pues ejecutar el acto si n perjui ci o de reconsi derar
su l egi ti mi dad ante el eventual pl anteo de recursos nuevos.
9.2. Suspensin por causa de fuerza mayor
Tambi n cabe admi ti r, a nuestro jui ci o, l a suspensi n de l os trmi nos cuando se
al eguen y pr ueben causal es de fuer za mayor que puedan haber justi fi cado
razonabl emente l a i mposi bi l i dad de i nterponer el recurso en trmi no. Tratndose
de causas de fuerza mayor que i mpi dan recurri r en trmi no, va de suyo que su
al egaci n forzosamente se puede real i zar reci n una vez termi nada l a i mposi bi l i -
dad, por l o que l a al egaci n de l a suspensi n casi si empre se presentar una vez
venci do el trmi no para recurri r. As el art. 330 de nuestro Proyecto: Los trmi -
nos pueden tambi n ser suspendi dos cuando medi aren razones de fuerza mayor,
por el l apso en que stas se prol ongaren. La fuerza mayor puede ser al egada antes
o despus de l a expi raci n formal del trmi no.
10. I nterrupcin de los trminos
La i nter r upci n del tr mi no se pr oduce por l a i nter posi ci n del r ecur so;
i nci dental mente, es de recordar que en al gunos ordenami entos
1
si no se ha obteni -
do vi sta de l as actuaci ones convi ene presentar el recurso al sl o efecto de i nte-
rrumpi r el trmi no (para obvi ar toda di fi cul tad), reservndose l a fundamentaci n
para l uego de conocer el expedi ente. Segn ya di ji mos tambi n, aunque el recurso
haya si do mal cal i fi cado o tenga defectos formal es, es i gual mente apto para i nte-
rrumpi r el trmi no.
10.1. Recurso presentado ante autoridad incompetente
En l o que hace a l os recursos presentados ante autori dad i ncompetente, l as sol u-
ci ones han si do vari adas. Se ha entendi do en al gunos casos que su i nterposi ci n
ante autori dad i ncompetente, por un error excusabl e, ti ene efectos suspensi vos
10.1
No el RN: supra, 8, Suspensi n de l os tr mi nos por pedi do de vi sta de l as actuaci ones.
del trmi no, que no comi enza a correr si no a parti r de l a fecha de l a noti fi caci n de
l a resol uci n desesti matori a que se di cte por el moti vo apuntado.
2
Pero esta sol u-
ci n es h bri da, ya que no supone estri ctamente una suspensin del trmi no, por
cuanto a parti r de l a resol uci n denegatori a del recurso por i ncompetenci a, no
corren sl o l os d as restantes de l os exi stentes al momento de presentar el pri mer
recurso,
3
si no que se admi te que corre un nuevo trmi no. Tampoco consti tuye una
interrupcin del trmi no, por l a seal ada razn de que es necesari o rei terar el
recurso dentro del trmi no de que se trate, contado a parti r de l a l ti ma deci si n.
El l o carece de senti do ya que esta l ti ma deci si n denegatori a se refi ere a una
cuesti n procesal y no renueva el probl ema de fondo ni afecta por l o tanto, en ese
senti do, l os derechos del recurrente. Ms l gi co es en cambi o atri bui r al recurso
ori gi nari o presentado ante funci onari o i ncompetente el carcter i nterrupti vo del
trmi no, si n que sea necesari o repl antearl o una vez establ eci da l a i ncompetenci a
del rgano ante el cual fuera presentado y debi endo ste envi ar el recurso al orga-
ni smo competente para que l se aboque di rectamente al recurso.
4
Pero nuevamente aqu l a CSJN ha dado una i nterpretaci n adversa a l os dere-
chos del recurrente, bi en que, en el caso, justi fi cada por l as propi as mani festaci o-
nes de l a parte.
5
Sea como fuere, l a l l amada doctri na
6
del fal l o seguramente ser
tomada en el senti do que un escri to presentado ante autori dad i ncompetente no
i nterrumpe al menos el curso de l a prescri pci n.
10.2. La voluntad de recurrir como requisito de la interrupcin
Como observaci n general debe adverti rse que no se trata de dar el carcter de
recurso a todo escri to presentado por el i nteresado, si no de i nterpretar con beni gni -
dad y en su favor, l a i ntenci n que del escri to se desprende. El pri nci pi o es que
l os recursos admi ni strati vos han de i nterpretarse, no de acuerdo a l a l etra de l os
escri tos, si no conforme a l a i ntenci n del recurrente, i ncl usi ve cuando ste l os
haya cal i fi cado errneamente, usando trmi nos tcni cos i nexactos. Basta que,
durante el pl azo regl amentari o, haya expresado su vol untad de obtener un nuevo
pronunciamiento.
7
Por el l o, si bi en el ri gori smo procesal no ti ene razn de ser en
10.2
10.3
Admi ten el car cter suspensi vo del r ecur so pr esentado ante funci onar i o i ncompetente
ZANOBI NI , GUI DO, Corso di diritto amministrativo, t. I I , Mi l n, 1958; VI LLAR Y ROMERO, JOS, Dere-
cho procesal administrativo, Madr i d, 1944, 1 ed., p. 127.
10.4
En este senti do se or i enta l a pr cti ca, PTN, Dictmenes, 71: 89; 72: 18. Admi te el car cter
i nter r upti vo HEREDI A, HORACI O H., Los medi os admi ni str ati vos par a l a pr otecci n de l os admi ni s-
tr ados, Revista del Colegio de Abogados de Buenos Aires, 2: 265 (1945). Por l o dems, r esul -
tar a apl i cabl e anal gi camente el pr i nci pi o del der echo comn de que l a acci n, aunque fuese
pr esentada ante magi str ado i ncompetente, i nter r umpe no obstante el cur so de l a pr escr i pci n.
10.5
CSJN, Compana Azucarera Concepcin S.A., LL, 1999-E, 217. Ver l as sal vedades que
for mul amos supra en el cap. I I I , nota 17.4 e infra, 11.1, En gener al .
10.6
Ver supra, t. 1, cap. VI I , 18.4, La seudo doctr i na de al gunos fal l os.
10.7
Dictmenes, 68: 222; 65: 45; 76: 82; etc. La bastar di l l a es nuestr a.
el procedi mi ento admi ni strati vo, esto es que pueden tener val or ci ertas ma-
ni festaci ones de vol untad desprovi stas de formul i smos, sean l egal es o consagra-
dos por l as prcti cas admi ni strati vas, tambin es exacto que tales manifestacio-
nes deben traducir una clara y cierta voluntad de la interposicin del recurso,
circunstancia que no se descubre a travs de las expresiones de l a nota de fs.
[...];
8
por tal es razones no pueden i nterrumpi r el trmi no meras reservas de
derechos tal es como: Me reservo el derecho de ejercer l as acci ones judi ci al es y
admi ni strati vas perti nentes, si endo necesari o entonces mani festar l a vol untad
actual de recurri r, en el mi smo acto.
10.3. I nterrupcin por recurso o accin judicial
El trmi no tambi n puede i nterrumpi rse, a nuestro jui ci o, por l a presentaci n
di rectamente ante l a justi ci a de un recurso o acci n judi ci al contra el acto, ya que
es al l mani fi esta l a vol untad del i ndi vi duo de i mpugnar el acto; en tal es casos
parcenos posi bl e i mpugnar posteri ormente en v a admi ni strati va el acto atacado
si n xi to ante l a justi ci a.
9
Di sti ntas hi ptesi s pueden presentarse en este aspecto: que se haya i nterpues-
to una acci n de amparo; que se trate de casos en que l a l ey concede di rectamente
un trmi no para acci onar judi ci al mente contra un acto admi ni strati vo, p.ej. en
l os l l amados recursos de apel aci n contra actos admi ni strati vos ante una C-
mara de Apel aci ones;
10
que el i ndi vi duo haya demandado di rectamente al Estado,
por no ser necesari o i nterponer el previ o recl amo admi ni strati vo, p. ej. que se
trate de un i nterdi cto, jui ci o de despojo, etc.
11
En estas di versas si tuaci ones, el
rechazo de l a demanda o recurso por razones formal es (que el acto i mpugnado por
l a acci n de amparo no tuvi era i l egi ti mi dad mani fi esta como para hacer procedente
ese ti po de recurso; que el recurso se i nterpuso fuera de trmi no; que no era
procedente por no haber derecho subjeti vo del recurrente, aunque tuvi era i nters
l eg ti mo; por no ser competente el tri bunal , etc.), habi l i ta nuevamente l a i nstan-
ci a admi ni strati va,
12
debi endo consi derarse l a fecha de l a acci n o recurso judi ci al
como i nterrupti va del trmi no que a su vez pudi era haber exi sti do para recurri r
10.8
Dictmenes, 57: 120; l a bastar di l l a es nuestr a.
10.9
Ver ZANOBI NI , op. cit., p. 69. La jur i spr udenci a i tal i ana se pr onunci a en el senti do de que
si el par ti cul ar i nter pone el r ecur so jur i sdi cci onal cr eyendo, por un er r or excusabl e, defi ni ti vo
el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, puede concedr sel e un nuevo pl azo, a par ti r del r echazo del
r ecur so j ur i sdi cci onal , par a i nter poner el r ecur so admi ni str ati vo: LESSONA, La gi usti zi a
amministrativa, Bol oni a, 1955, p. 27.
10.10
Hemos anal i zado su natur al eza de acci n y no de r ecur so en el t. 1, cap. I X, 13,
Recur soo acci njudi ci al y facul tades jur i sdi cci onal es de l a admi ni str aci n.
10.11
Compar ten este cr i ter i o HALPER N, DAVI D y CATTANI , HORACI O R., Pr ocedi mi ento admi ni s-
tr ati vo, Rgimen de la Administracin Pblica, 6: 13 (Buenos Ai r es); CASSAGNE, Los pl azos en
el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, op. cit., p. 901; Derecho Administrativo, op. cit, t. I I , p. 348.
10.12
Respecto a l a opci n por l a v a judi ci al o admi ni str ati va en el caso de l os entes descen-
tr al i zados, vase infra, cap. XI , 5, El ecci n de l a v a judi ci al o admi ni str ati va y ss.
admi ni strati vamente. Si el fracaso de l a acci n judi ci al se debe a otros moti vos, de
todos modos el tr mi no administrativo ha de consi derarse i nterrumpi do por l a
cl ara vol untad del parti cul ar de efectuar una i mpugnaci n tendi ente a su revi -
si n, pero puede en cambi o ser di scuti bl e si puede reabri rse l a di scusi n en sede
admi ni strati va. Por l ti mo, si se han dejado transcurri r 90 d as y con el l o se ha
perdi do l a v a judi ci al , parece i mprobabl e que pueda reabri rse l a di scusi n admi -
ni strati va,
13
aunque nada l e i mpi de i ntentar l a denunci a de i l egi ti mi dad, en l a
que estar ya pi di endo graci a o spl i ca.
11. La remisin de los trminos
11.1. En general
En el derecho i tal i ano se admi te que si el parti cul ar i ncurre en error excusabl e
acerca del carcter defi ni ti vo o no de un acto, a efectos de su i mpugnaci n anti ci -
pada o tard a, puede hacerse una remi si n de l os trmi nos transcurri dos, a fi n de
asi gnar un nuevo trmi no al recurrente para l a i nterposi ci n del recurso.
1
La
admi si n del error excusabl e i mporta tambi n una suerte de conval i daci n o con-
fi rmaci n de l a tardanza con que se haya presentado el recurso.
2
El error excusa-
bl e puede deri var no sl o de l a poca cl ari dad y organi ci dad de l as normas que
regul an el procedi mi ento y su ambi gedad, si no tambi n del propi o comporta-
mi ento desordenado de l a admi ni straci n;
3
tambi n, si n duda, puede deri var de
l a di spari dad de opi ni ones doctri nari as que a veces exi ste sobre qu es y cundo se
produce un acto admi ni strati vo i mpugnabl e.
4
Va de suyo que si no hay error excusabl e si no comportami ento del i berado, ex-
preso y consci ente de l a parte, que adems as l o confi esa, l a presentaci n ante
rgano i ncompetente debe ser desechada al efecto de i nterrumpi r p. ej. el pl azo de
l a pr escr i pci n.
5
Por tal es razones pensamos que l os mi smos fundamentos que
mi l i tan para l a exi stenci a del pri nci pi o en el derecho i tal i ano, exi sten en nuestro
derecho para arri bar a i gual concl usi n. De presentarse al guna de esas si tuaci o-
nes poco cl aras en que l a di spari dad doctri nari a, l a ausenci a o confusi n de l a
l egi sl aci n,
6
el desorden del procedi mi ento, etc., pueden hacer i ncurri r en error
excusabl e al recurrente sobre a parti r de qu momento comi enzan a correr l os
trmi nos, debe admi ti rse su remi si n con el al cance de dar por bi en i nterpuestos
10.13
11.1
BODDA, PI ETRO, Giustizia amministrativa, Tur n, 1963, p. 53; LESSONA, op. cit., p. 27. Comp.
PUCHETTI , I l ricorso gerarchico, Padua, 1938, p. 128.
11.2
BODDA, op. cit., p. 53. Comp. PUCHETTI , op. cit., p. 128.
11.3
BODDA, op. cit., p. 54, qui en enunci a otr as posi bl es causas: i ncer ti dumbr e de l a jur i spr u-
denci a, suger enci as conteni das en l a comuni caci n ofi ci al del acto, novedad de l a cuesti n, etc.
11.4
PUCHETTI , op. cit., p. 127; supra, t. 3, cap. I I , 3, Los efectos jur di cos no necesi tan ser
defi ni ti vos.
11.5
Es l o que ocur r i en CSJN, Compaa Azucarera Concepcin S.A., LL, 1999-E, 217.
11.6
PUCHETTI , op. cit., p. 128: er r or , como se ver , que est justi fi cado en l ti mo anl i si s sl o
con l a i ncer ti dumbr e y contr adi cci n de tantas l eyes especi al es.
l os recursos.

No se puede negar justi ci a a qui en, de buena fe, l a ha i nvocado, con
su preci sa mani festaci n de vol untad, que mejor no sab a encami nar.
7
11.2. La remisin en el caso de caducidad de las actuaciones
8
Conforme al art. 1, i nc. e), ap. 9, del decreto-l ey 19.549/72, l as actuaci ones prac-
ti cadas con i ntervenci n de rgano admi ni strati vo competente producen l a sus-
pensi n de l os pl azos l egal es y regl amentari os, i ncl usi ve l os rel ati vos a l a pres-
cri pci n, l os que se rei ni ci arn a parti r de l a fecha en que quedare fi rme el auto
decl arati vo de l a caduci dad.
9
En el pl ano admi ni strati vo, l a Procuraci n del Teso-
ro de l a Naci n ha consi derado que ya que l a l ey expresa que l os pl azos se
rei ni ci arn, el l o si gni fi ca que se i ni ci arn de nuevo si gni fi cado en verdad l i te-
ral de l a expresi n y que por l o tanto ha de consi derarse remi ti do el l apso o
ti empo transcurri do antes de l a i ni ci aci n de l as actuaci ones.
10
Como se advi erte,
no se tratar a as ni de suspensi n ni de i nterrupci n de l os pl azos, si no de remi -
si n.
11
Esta i nterpretaci n, ya exi stente antes de l a sanci n del decreto-l ey 19.549/
72
12
en el que por l o dems i ntervi no l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n y
seguramente sugi ri su tradi ci onal i nterpretaci n ti ene ahora un sustento nor-
mati vo cl aro y concreto. De todos modos, debe tenerse presente que esta i nter-
pretaci n es por ahora apl i cabl e a l os pl azos del procedi mi ento admi ni strati vo, no
l os del proceso judi ci al .
En l o referente a l os pl azos de prescri pci n o caduci dad para acudi r a l a justi ci a
y de cara a l a sol uci n que propi ci amos, ser a aconsejabl e hacer una i nterpreta-
ci n uni forme, pues al fi n de cuentas se trata de l a mi sma norma. Pero no tene-
mos mucha esperanza de que ocurra, a juzgar por l os l ti mos precedentes de l a
CSJN. La sol uci n deber a ser al i gual que el i nformal i smo, segn l a cal i dad del
recurrente y l as ci rcunstanci as del caso. Crear i nterpretaci ones genri cas adver-
11.7
PUCHETTI , op. cit., p. 129.
11.8
Ampl i ar infra, 12, Caduci dad de l as actuaci ones y COMADI RA, Modos anor mal es de
ter mi naci n del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, J A, 1976-I V, 622, I I I -b, r epr oduci do en su
Derecho Administrativo, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1996, p. 167 y ss.; tambi n en Derecho
Administrativo. Acto..., op. cit., cap. VI I , 3.2, p. 193 y ss.; ver Procedimientos Administrati-
vos..., op. cit., comentar i o al ar t. 1, 4.2-4.7, pp. 101-4.
11.9
En for ma si mi l ar Cor r i entes, ar t. 20. Una nota di scor dante da Chaco, ar t. 130, que
establ ece, tal vez por haber se desl i zado un no i mpr opi amente, que l os pr ocedi mi entos cadu-
cados no i nter r umpen l os pl azos l egal es y r egl amentar i os.
11.10
PTN, Dictmenes, 132: 184; HUTCHI NSON, La caduci dad en el pr ocedi mi ento admi ni str ati -
vo, op. cit., p. 14. Ampl i ar en MAI RAL, HCTOR A., Control judicial de la administracin pblica,
t. I , Buenos Ai r es, Depal ma, 1984, p. 363, cuya opi ni n es adoptada en Sosa, Nstor M. c/
Estado Nacional Gendarmera Nacional s/ retiro militar, del 12/10/95, CNFed. CA, Sal a I ,
en el cual se entendi que el r ei ni ci o del cur so de l a pr escr i pci n pr evi sto por el ar t. 1, i nc. e),
ap. 9 al udi do es extensi vo al acto denegator i o expr eso que pone fi n al r ecl amo.
11.11
Conf. ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., pp. 96-9; comp. HALPER N y CATTANI , op. cit., p. 12.
11.12
Er a el cr i ter i o sustentado en el caso de l os r ecur sos pr esentados ante autor i dad i ncom-
petente, que en l ugar de i nter pr etar se que i nter r ump an l os tr mi nos, se consi der aba que
pr oduc an sol amente su r emi si n: PTN, Dictmenes, 59: 158.
sas al parti cul ar que puedan abarcar actos l esi vos de derechos asi stenci al es,
previ si onal es, etc., carece de sustento fcti co y es en esa medi da i rrazonabl e.
12. Caducidad de las actuaciones
12.1. Paralizacin del procedimiento por causa imputable al particular?
La l egi sl aci n y l a doctri na establ ecen que el i mpul so es de ofi ci o y que el parti cu-
l ar i mpul sa el procedi mi ento cuando i nterpone un recurso, l o cual i ni ci a un
procedi mi ento o conti na el que el acto pretend a cerrar. La fal ta de i mpugnaci n
puede i mpl i car el consenti mi ento del acto, pero no l a paral i zaci n de l as actuaci o-
nes. El procedi mi ento puede cesar defi ni ti vamente, l o mi smo que en l os supuestos
de desi sti mi ento, pero no en verdad detenerse o paral i zarse. A su vez, en un proce-
di mi ento i ni ci ado de ofi ci o o a pedi do de parte, corresponde a l a admi ni straci n
averi guar l a verdad materi al ,
1
si n perjui ci o de l a acti vi dad probatori a de l os par-
ti cul ares.
2
Como se ha di cho, sl o ser a i mputabl e al admi ni strado l a acti vaci n
de trmi tes que no pudi eran ser supl i dos por l a Admi ni straci n en vi rtud del
pri nci pi o general de l a i mpul si n de ofi ci o.
3
En el caso de l as pruebas que estos
deben aportar, como de l os actos procesal es que deben real i zar, l as regl as establ e-
ci das en el decreto 1.759/72 son por l o general que transcurri do el pl azo fi jado para
l a real i zaci n de determi nado acto procesal , se conti na adel ante con el procedi -
mi ento, produci ndose o no segn l os casos l a precl usi n de di cho acto procesal .
Cundo podr ser entonces el parti cul ar responsabl e de l a paral i zaci n del proce-
di mi ento? A nuestro jui ci o y sal vo norma expresa, nunca. No si gni fi ca esto que l a
i mpul si n del procedi mi ento sea excl usi va de l a admi ni straci n, pues ya vi mos
que el parti cul ar l o i mpul sa al recl amar, recurri r o denunci ar, como tambi n en
pri nci pi o al urgi r a l a admi ni straci n que cumpl a determi nadas etapas o actos
procesal es.
4
Pero de l o que aqu se trata es que no es conceptual mente posi bl e, a
nuestro jui ci o, encontrar en ausenci a de norma expresa un caso en que el parti cu-
l ar pueda ser causante de l a paralizacin del procedi mi ento cuya i nstrucci n es
de ofi ci o. Los casos en que el parti cul ar ti ene cargas procedi mental es estn resuel -
tos por l a norma en cuanto al al cance que su i ncumpl i mi ento ti ene y es el de
conti nuar con el procedi mi ento hasta l a deci si n fi nal , que por ci erto puede ser
adversa. Legi sl ar sobre caduci dad de l as actuaci ones, seal ando que el l a opera
cuando el procedi mi ento se paral i za por causa i mputabl e al parti cul ar, no ti ene
senti do a nuestro entender si no se establ ece cul es son l os casos en l os cual es ese
12.1
Supra, t. 2, cap. I , 3.1, La car ga y opor tuni dad de l a pr ueba y ss.
12.2
Supra, caps. VI y VI I de este vol .
12.3
12.4
Seal a COMADI RA, op. cit., I I I -b), nota 46, que el par ti cul ar al i nter poner un r ecur so de
queja, o sol i ci tar a l a admi ni str aci n un pr onunci ami ento segn el ar t. 10, i mpul sa el pr ocedi -
mi ento; l o mi smo si i ntenta un ampar o por mor a. Per o en l os tr es ejempl os de i mpul so por el
par ti cul ar , en ver dad de l o que estamos habl ando es de r emedi os contr a l a i nacti vi dad de l a
admi ni str aci n. Comp. HUTCHI NSON, La caduci dad, op. cit., p. 11 y nota 5.
supuesto se produce. No hemos vi sto tal es supuestos en l a doctri na ni en l a juri s-
prudenci a. Hasta que el l o no ocurra, pensaremos que no exi sten.
12.2. Derecho comparado
Si n embargo, exi ste una fuerte tentaci n contrari a en l as l egi sl aci ones: l egi sl ar
sobre caduci dad y no deci r en norma al guna cundo un parti cul ar puede paral i zar
un procedi mi ento. La l ey de procedi mi ento admi ni strati vo espaol a i ndi ca que l a
caduci dad ocurri r cuando un procedi mi ento promovi do por un i nteresado se
paral i ce por causa i mputabl e al mi smo l o cual supone que deben reuni rse dos
condi ci ones: a) que el procedi mi ento sea promovi do a sol i ci tud del i nteresado y b)
que l a paral i zaci n se deba a causa i mputabl e a l .
5
12.3. Legislacin nacional
6
12.3.1. Procedimientos en que no se puede aplicar
La l egi sl aci n enunci a l os casos en que no puede decl ararse l a caduci dad: l os
expedi entes rel ati vos a previ si n soci al (jubi l aci ones, pensi ones, reti ros, etc.) y l os
que deben conti nuar porque en sus ci rcunstanci as est comprometi do el i nters
pbl i co
7
(tercera edad, mi nori dad, etc.), l a sal ud pbl i ca, etc.
12.3.2. Norma que establezca la carga procesal. Plazo de paralizacin
En l os expedi entes en que sea apl i cabl e l a caduci dad de l as actuaci ones, ser
necesari o encontrar l a norma en vi rtud de l a cual se haya dado el caso excepci onal
de que sea un parti cul ar el responsabl e de l a paral i zaci n del trmi te. Esa paral i -
zaci n excl usi vamente i mputabl e al parti cul ar deber adems tener 60 d as hbi -
l es de exi stenci a conti nua.
12.3.3. El acto previo de intimacin
Encontrado ese caso y l a norma en vi rtud de l a cual se ha produci do l a paral i za-
ci n i mputabl e al parti cul ar, entonces el rgano competente para deci di r en cuan-
to al fondo puede
8
di ctar un acto admi ni strati vo, en el cual i nti me
9
al parti cul ar a
no conti nuar su i nacti vi dad procesal paral i zante de l a admi ni straci n, bajo aper-
12.5
Ver GONZLEZ PREZ y GONZLEZ NAVARRO, op. cit, t. I I , p. 1528 y ss.
12.6
Acer ca de l a caduci dad fi cta del ar t. 26 de l a l ey 24.447, ver nuestr o Emer genci a r esi dual
en l a deuda pbl i ca i nter na, LL, 1995-C, 839, r epr oduci do en Despus de la Reforma del
Estado, 1998, 2 ed., cap. V; BI ANCHI , ALBERTO B., Caduci dad y pr esci pci n de cr di tos contr a el
Estado naci onal en l a l ey 24.447, LL, 1995-C, 1055; ABERASTURY (H) y CI LURZO, op. cit., p. 97 y ss.
12.7
Decr eto-l ey 19.549/72, ar t. 1, i nc. e), ap. 9. En i gual senti do Cor r i entes, ar ts. 21 a 23. Ver
infra, 12.4, Legi sl aci n pr ovi nci al . Par a una cr ti ca a l a excepci n del i nter s pbl i co ver
HUTCHI NSON, La caduci dad del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, op. cit., p. 15.
12.8
Debe ponder ar l a deci si n: COMADI RA, Modos anor mal es..., op. cit., I I I -b; Derecho
Administrativo. Acto..., op. cit., cap. VI I , 3.2, p. 193 y ss.
12.9
ci bi mi ento de que si transcurren otros 30 d as de i nacti vi dad suya, se decl arar de
ofi ci o l a caduci dad de l os procedi mi entos.
12.3.4. Nueva inactividad del particular
Si el parti cul ar no i mpugna el acto, ni real i za acti vi dad procesal al guna, como p.
ej. expresarl e a l a admi ni straci n que en verdad el procedi mi ento est paral i zado
por i nacti vi dad de el l a y que por favor conti nen con el trmi te presci ndi endo de
l a acti vi dad procesal que l e recl aman a l , entonces el rgano encontrar dadas
l as condi ci ones l egal es para deci di r, si as l o esti ma oportuno, l a caduci dad.
10
Dado
que exi ste una i nti maci n previ a, es un mecani smo ms dcti l que el judi ci al .
12.3.5. El acto declaratorio de la caducidad
El mi smo rgano que es competente para deci di r en cuanto al fondo di ctar enton-
ces un acto admi ni strati vo
11
pronunci ando operada l a caduci dad de l as actuaci o-
nes y di spondr asi mi smo el archi vo del expedi ente.
12
Convi ene rei terar que no est en l a obl i gaci n de hacerl o, si no que tan sl o se
encuentra facul tado para el l o.
13
12.3.6. Efectos de la caducidad
El decreto-l ey 19.549/72 acl ara que no obstante haberse operado l a caduci dad, el
i nteresado podr hacer val er l as pruebas ya produci das en un nuevo expedi ente,
en el cual podr ejercer sus pretensi ones. En el nuevo expedi ente que as se i ni ci e
deber ordenarse el desarchi vo de l as actuaci ones anteri ores y su i ncorporaci n al
nuevo expedi ente para que trami te segn su estado.
12.3.7. Crtica al sistema
A pesar de l a restri cci n as i mpuesta por di cho decreto-l ey al i nsti tuto de l a
caduci dad, que mori gera sus ari stas ms i njustas y censurabl es, consi deramos
12.10
Como di ce COMADI RA, Modos anor mal es..., op. cit., no oper a de pl eno der echo; queda
l i br ado a l a potestad val or ati va de l a Admi ni str aci n l a deci si n de concl ui r o no el pr ocedi -
mi ento (nota 45); tambi n en Derecho Administrativo. Acto..., cap. VI I , 3.2, p. 195 y nota
572; Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentar i o al ar t. 1, 4.4, p. 103.
12.11
El l o i mpl i ca el di ctado de un acto admi ni str ati vo expr eso que as l o di sponga [...] que
debe noti fi car se al i nter esado y que es r ecur r i bl e; l a decl ar aci n de caduci dad ti ene car cter
consti tuti vo, COMADI RA, Modos anor mal es..., op. cit., nota 45; Derecho Administrativo. Acto...,
op. loc. cit. Conf. CASSAGNE, Los pl azos en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, op. cit., p. 901;
HUTCHI NSON, La caduci dad en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, op. cit., p. 12.
12.12
El ar chi vo no se confunde con l a caduci dad, es sl o una consecuenci a; el ar chi vo puede
r econocer como fuente otr as deci si ones. Ver COMADI RA, Modos anor mal es..., op. l oc. ci t.;
Derecho Administrativo. Acto..., op. cit., cap. VI I , 3.2, p. 196; Procedimientos Administrati-
vos..., op. cit., comentar i o al ar t. 1, 4.7, p. 104.
12.13
COMADI RA, Modos anor mal es...,op. loc. cit. y nota 45; Derecho Administrativo. Acto...,
op. cit., cap. VI I , 3.2, p. 195 y nota 572.
que se trata de un cri teri o i napl i cabl e en l a prcti ca:
14
si el parti cul ar recl ama
al go, p. ej., pero no aporta l as pruebas que hacen a su peti ci n, a pesar de
requer rsel o l a admi ni straci n por acto expreso, ser a i mpropi o decretar en tal
caso l a caduci dad. Esa fal ta de probanzas no l i bera a l a admi ni straci n de su
deber jur di co de resol ver acerca de l a pretensi n que l e fuera formul ada. Es que
l a admi ni straci n, en vi rtud del pri nci pi o de l a ofi ci al i dad y de l a verdad materi al ,
deber por su parte real i zar l as di l i genci as probatori as que sean conducentes a l a
prueba de l a verdad o fal sedad de sus asertos. Cumpl i mentados esos pasos
procedi mental es l e corresponder, con l os el ementos de jui ci o as obteni dos, tomar
l a deci si n que l e parezca ms acertada sobre el recl amo del parti cul ar.
15
Podr
eventual mente rechazarl o, pero no, a nuestro jui ci o, di sponer l a caduci dad. A su
vez, si excl ui mos como causal de caduci dad de l as actuaci ones l a negl i genci a del
recurrente o recl amante en presentar o produci r pruebas qu hi ptesi s de actos
procesal es se pueden i ndi car en el procedi mi ento admi ni strati vo que correspon-
dan jur di camente al i mpul so del admi ni strado? Ni nguna, a nuestro entender.
16
Sol amente cuando i nterpone un recurso puede el parti cul ar i mpul sar por s mi s-
mo el trmi te; en l os dems casos l sl o est pi di endo a l a admi ni straci n que l o
haga, y mal puede entonces sanci onrsel o por una fal ta de acti vi dad que no l e es
i mputabl e a l .
17
12.4. Legislacin provincial
A di ferenci a de l a Naci n, Mendoza
18
y Sal ta establ ecen el pri nci pi o de l a i mpul -
si n de ofi ci o y omi ten, correctamente, l egi sl ar sobre caduci dad de l as actuaci o-
12.14
586: es di f ci l su apl i caci n en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Pues, r egi do por el pr i nci pi o de
ofi ci al i dad o i nqui si ti vo, no es nor mal que pueda par al i zar se por causa i mputabl e al i nter esa-
do; Comentarios, op. cit., p. 787, tr anscur r i do el pl azo si n que el i nter esado cumpl i mente el
r equer i mi ento, sufr i r l os per jui ci os de su i nacti vi dad, per o no se dar una par al i zaci n del
pr ocedi mi ento. Esta sl o se dar cuando se deti ene el pr ocedi mi ento, de modo que no puedan
r eal i zar se l os tr mi tes ul ter i or es (p. 588). No par ece que l a admi ni str aci n est en si tuaci n
de imposibilidad l egal de conti nuar un pr opi o pr ocedi mi ento suyo; menos aun, desde l uego,
que se encuentr e en imposibilidad material de conti nuar l o. Por el l o i ndi camos en el texto que
l a i nsti tuci n de l a caduci dad de i nstanci a del der echo pr ocesal , que ti ene senti do en el pr oceso,
nada ti ene que ver en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo y es absol utamente i napl i cabl e en l a
r eal i dad, aun ante textos l egal es expr esos que han i ntentado i ntr oduci r l a.
12.15
Conf. MARTI NS, DANI EL H., La regul aci n jur di ca del trmi te admi ni strati vo; PRAT, MARTI NS
y otr os, Procedimiento administrativo, Montevi deo, 1977, p. 65.
12.16
ENTRENA CUESTA, RAFAEL, Curso de derecho administrativo, Madr i d, 1965, p. 601: que l a
par al i zaci n sea i mputabl e a l os i nter esados, ci r cunstanci a que sl o muy excepci onal mente
ocur r i r habi da cuenta de que el pr ocedi mi ento debe i mpul sar se de ofi ci o, no da ni ngn ej. en
que el l o ocurra. no exi ste ni nguno, por no tener el par ti cul ar impulsin del tr mi te. Comp.
HUTCHI NSON, La caduci dad en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, op. cit., p. 11, nota 5.
12.17
Podr deci r se que l a nor ma no contr adi ce estas afi r maci ones, pues expr esamente acl ar a
que l a caduci dad sol o pr ocede por una par al i zaci n imputable al que ha pr omovi do l as actua-
ci ones; per o de todos modos se tr ata de un pr i nci pi o que car ece de casos de apl i caci n.
12.18
Mendoza, ar t. 147; Sal ta, 142.
nes. En cambi o Chaco, Crdoba, Corri entes y La Pampa regl an l a caduci dad
anl ogamente a l a l egi sl aci n naci onal .
19
13. Trminos de silencio
La contraparti da de l a caduci dad de l as actuaci ones por l a al egada i nacti vi dad
procedi mental del parti cul ar, no es l a caduci dad de l as actuaci ones i mputabl e a l a
admi ni straci n. Esta l ti ma no ha si do l egi sl ada ni es apl i cabl e a l a admi ni stra-
ci n.
1
El derecho establ ece que l as consecuenci as de l a i nacti vi dad admi ni strati va
es el si l enci o admi ni strati vo
2
que es dar carcter deci sori o a l a fal ta de pronunci a-
mi ento de l a admi ni straci n.
3
Exi ste al guna di spersi n en l a juri sprudenci a, pues
al gunos fal l os admi ten que el parti cul ar puede a su el ecci n dar por denegado el
recurso o i nterponer un amparo por mora de l a admi ni straci n mi entras que
otros l e exi gen en el pri mer caso l a presentaci n de un pedi do de pronto despacho.
El si l enci o permi te al parti cul ar conti nuar en l a v a jerrqui ca con otros medi os
de i mpugnaci n o acudi r fi nal mente a l a justi ci a,
4
a pesar de que no l e resuel van
sus pretensi ones. Al no exi sti r deci si n expresa, no debe computarse pl azo al guno
para acudi r a l a justi ci a.
5
El orden jur di co asi gna al si l enci o (transcurri do determi nado pl azo), el si gni fi -
cado de una denegatori a tci ta o de permi ti r al parti cul ar dar por tci tamente
denegado su pedi do.
6
Sl o excepci onal mente se l e atri buye l a consecuenci a de ad-
mi ti r l a pretensi n.
7
El transcurso de l os trmi nos de si l enci o no l i bera a l a admi -
12.19
Chaco, ar ts. 128 a 131; Cr doba, 13, 113 y ss.; Cor r i entes, 21 a 23; La Pampa, 8 a 10 del
r egl amento 851/79.
13.1
Comp. HUTCHI NSON, La caduci dad del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, op. cit., pp. 15-6.
13.2
Ver r esea de antecedentes en TRI VI O, CARLOS R., El si l enci o admi ni str ati vo como v a de
acceso al pr oceso contenci oso admi ni str ati vo, en BOTASSI , CARLOS A. (di r ), Temas de Derecho
Administrativo. En honor al Prof. Doctor Agustn A. Gordillo, La Pl ata, LEP Li br er a Edi tor a
Pl atense, 2003, pp. 493-501.
13.3
Sobr e el senti do y al cances del si l enci o, MAI RAL, Control judicial, op. cit., t. I , p. 264 y ss.;
TAWI L, Administracin y J usticia, t. I , Buenos Ai r es, Depal ma, 1993, p. 283 y ss.
13.4
13.5
CSJN, Fundacin Universidad de Belgrano, Fallos, 300-2: 1070; Galian, 300-2: 1292
(1978); supra, t. 2, cap. X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en l a pr cti ca. Conf. REJTMAN
FARAH, I mpugnacin..., op. cit., p. 87, par a qui en [es] l a ni ca [sol uci n] compati bl e con nues-
tr o si stema consti tuci onal y en tal es casos tampoco cor r er n l os pl azos de pr escr i pci n ni de
caduci dad.
13.6
Conf. Col ombi a, ar t. 60; Costa Ri ca, ar t. 352; Per , ar t. 215; Ur uguay, ar t. 121; Venezue-
l a, ar ts. 91, 94 y 95. Ver tambi n l a jur i spr udenci a ci tada en GORDI LLO (di r .), Procedimiento
Administrativo. Decreto ley 19.549/ 1972 y normas reglamentarias - Ley de Procedimientos
Administrativos de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Comentados y concordados, Bue-
nos Ai r es, Lexi sNexi s-Depal ma, 2003, comentar i o al ar t. 10 del decr eto-l ey 19.549/72, secc. V,
p. 139, nota 375. Ver TRI VI O, El si l enci o admi ni str ati vo..., op. cit.
13.7
As en mater i a del r ecur so i nter puesto contr a el veto en una soci edad de econom a
mi xta, decr eto-l ey 15.349/46. Ampl i ar en nuestr o l i br o Empresas del Estado, Buenos Ai r es,
Macchi , 1966, pp. 11-4 y 114-5. Ver otr os ejempl os en GORDI LLO (di r .), Procedimiento Adminis-
trativo..., op. cit., comentar i o al ar t. 10 del decr eto-l ey 19.549/72, secc. V, p. 140, nota 376.
ni straci n de su deber de deci di r.
8
Los pri nci pal es casos de si l enci o expresamente
l egi sl ados en el orden naci onal , en l os cual es el parti cul ar puede dar por denegada
su peti ci n y conti nuar con el trmi te en otras i nstanci as, son l os que menci ona-
mos a conti nuaci n.
13.1. Pretensiones que requieran un pronunciamiento concreto
En este caso y conforme al art. 10 del decreto-l ey 19.549/72, transcurri dos sesenta
d as hbi l es, a menos que una norma expresa fi je un pl azo menor, el parti cul ar
podr, si n pl azo, pedi r pronto despacho. La subsi stenci a del si l enci o durante trei nta
d as hbi l es admi ni strati vos ms, a parti r del pedi do de pronto despacho, facul ta
al parti cul ar a consi derar el si l enci o como acto denegatori o expreso y conti nuar
con otros remedi os admi ni strati vos
9
o juri sdi cci onal es.
13.2. Reclamo administrativo previo
13.2.1 El sistema tradicional
Conforme l os arts. 30 y 31 del DL 19.549/72, el i ndi vi duo puede, si n pl azo, i nter-
poner este recl amo. De no exi sti r deci si n dentro de l os noventa d as de presenta-
do, puede el recl amante, tambi n si n pl azo, pedi r pronto despacho. Si el si l enci o
conti na durante otros cuarenta y ci nco d as, el l o permi te al i nteresado, si as l o
desea, consi derar denegado su recl amo y acudi r a l a justi ci a, si n otro pl azo que el
de prescri pci n de l a acci n y si n necesi dad ni conveni enci a de as mani fes-
tarl o ante l a admi ni straci n. Ante el si l enci o y optando por tomarl o como negati -
va, basta con i nterponer el si gui ente recurso o l a acci n judi ci al . Puede sostenerse
que para el l o no exi ste pl azo, pero en nuestro pa s hemos teni do demasi adas
voltefaces en contra de l os derechos i ndi vi dual es, como veremos a conti nuaci n.
13.2.2 La ley 25.344
Esta l ey ha pretendi do desarti cul ar el si stema anteri or
10
y establ ecer en su l ugar
que l a denegaci n tci ta del recl amo no es ya ms una opci n que el i nteresado
13.8
El pr i nci pi o es uni ver sal y as p. ej. est consagr ado en Ur uguay, ar t. 106, 2 pr r . Puede
ver se, par a el r gi men anter i or al decr eto ur uguayo 500/991, MARTI NS, op. cit., p. 64; PRAT, JULI O
A., Derecho administrativo, t. I I I , vol . I I , Montevi deo, 1978, p. 129. Acer ca de l a obl i gaci n de
r esol ver de l a admi ni str aci n ver entr e otr os BARRA, RODOLFO C., Principios de Derecho Admi-
nistrativo, Buenos Ai r es, baco, 1980, p. 164; MART NEZ, PATRI CI A RAQUEL, Si l enci o admi ni str a-
ti vo y debi do pr oceso, RDA, 17: 431, 450-1. Ver PTN, Dictmenes, 210: 355; 207: 212, en el
senti do que i ncl uso l a ci r cunstanci a de que el r ecl amante no hubi er a i nter puesto el pr onto
despacho, optando por esper ar l a r esol uci n admi ni str ati va, no consi tuye bi ce par a l a obl i ga-
ci n del Estado de tr atar y r esol ver l a peti ci n.
13.9
Aunque el acto denegator i o tci to sea defi ni ti vo y l o habi l i te a i ni ci ar l a v a judi ci al , podr a
a nuestr o jui ci o i nter poner denunci a de i l egi ti mi dad, per o a r i esgo de per der l a v a judi ci al .
13.10
PERRI NO, PABLO E., Si l enci o admi ni str ati vo y tutel a judi ci al efecti va, en BOTASSI (di r ),
Temas..., op. cit., p. 482.
puede ejercer a su cri teri o, si no una carga que l a l ey pretende i mponerl e. Lo que
ahora l a norma postul a es que una vez transcurri do el pl azo de denegaci n tci ta
empezar a a correr, de pl eno y fi cto derecho, el pl azo de caduci dad para i nterponer
l a acci n judi ci al .
11
En base a l os precedentes de l a CSJN en l os casos Fundacin Universidad de
Belgrano (1978) y otros, pensamos que l a norma es cl aramente i nconsti tuci onal .
12
Deber n l os j u eces , en con s ecu en ci a, decl ar ar opor tu n amen te s u
i nconsti tuci onal i dad y mantener i ndemne el derecho del admi ni strado que esta
l ey pretendi el i mi nar. Di ce l a norma en cuesti n que l a demanda deber ser
i nterpuesta en l os pl azos perentori os y bajo l os efectos previ stos en el art cul o 25,
si n perjui ci o de l o que fuere perti nente en materi a de prescri pci n [...] Los jueces
no podrn dar curso a l as demandas menci onadas en l os art cul os 23, 24 y 30 si n
comprobar de ofi ci o en forma previ a el cumpl i mi ento de l os recaudos establ eci dos
en esos art cul os y l os pl azos previ stos en el art cul o 25 y en el presente.
13
El
abogado prudente, pues, habr de hacer estos escri tos con el al manaque en l a
mano y un col ega que l e revi se l a exacti tud de su cmputo, pues ser en un d a
mgi co, que nadi e si no su propi o cal endari o l e noti fi car, que empezar a co-
rrer el pl azo pasado el cual habr perdi do, en esta supuesta sol uci n l egal , el
derecho de acceder a l a justi ci a. Los programas de computaci n pueden ayudar
con l os avi sos que uno puede i ncorporarl es, pero el l o no qui ta el si nsenti do de l a
sol uci n l egal . A este punto de i nseguri dad jur di ca nos l l evan tal es cambi os l egi s-
l ati vos reci entes, que han pretendi do desvi rtuar el i nformal i smo del procedi mi en-
to admi ni strati vo en materi a de pl azos.
14
13.3. Recurso de reconsideracin
El recurso de reconsi deraci n se puede consi derar denegado tci tamente, si n ne-
cesi dad de pedi r pronto despacho, a parti r de trei nta d as hbi l es;
15
estos trei nta
d as se cuentan de tres maneras di ferentes segn l os casos: si se abri a prueba y
se present al egato, desde l a presentaci n de ste; si venci el pl azo para hacerl o
si n que el recurrente hubi era hecho uso de este derecho de al egar, desde el mo-
mento del venci mi ento del pl azo. Si no se abri a prueba el recurso, el pl azo de
denegaci n tci ta optati va se computa a parti r de l a i nterposi ci n del recurso de
reconsi deraci n.
13.11
PERRI NO, op. cit., p. 490.
13.12
TRI VI O, El si l enci o admi ni str ati vo..., op. cit., p. 500.
13.13
Segn l a actual r edacci n del ar t. 31 del decr eto-l ey 19.549/72, modi fi cado por el ar t. 12
de l a l ey 25.344.
13.14
Respecto de l a r efor ma i ntr oduci da por l a l ey 25.344, contr ar i a a l a gar ant a consti tuci o-
nal y supr anaci onal del efecti vo acceso a l a justi ci a, vase infra, cap. I X, 13, El potestati vo
r ecur so de r econsi der aci n pr evi o a l a acci n judi ci al ; cap. X, 19, Denegaci n tci ta y cap.
XI I . PERRI NO, Si l enci o admi ni str ati vo y tutel a judi ci al efecti va, op. cit.
13.15
Ar ts. 86 y 87 de l a r egl amentaci n.
13.4. Recurso jerrquico
El pl azo para l a producci n del si l enci o, si n necesi dad de pedi r pronto despacho,
es de trei nta d as.
16
Estos trei nta d as se computan en dos casos al i gual que el
recurso de reconsi deraci n: desde l a presentaci n del al egato o del venci mi ento del
trmi no para hacerl o cuando se hubi era abi erto formal mente a prueba. En cam-
bi o, cuando no se abri a prueba el recurso, el pl azo de denegaci n tci ta no se
computa desde l a i nterposi ci n del recurso, si no desde l a recepci n del expedi ente
por l a autori dad competente.
17
En cuanto a l a adopci n de di sti ntas tesi turas en
l os di ferentes recursos, a nuestro jui ci o es ms certera l a sol uci n de computar el
pl azo desde l a i nterposi ci n del recurso que desde su recepci n por l a autori dad
competente, porque esto l ti mo no puede provocarl o efi cazmente el parti cul ar y
adems puede de hecho por un defecto de procedi mi ento no produci rse nunca.
El i ndi vi duo podr si n duda recl amar en queja contra esta i rregul ari dad, pero
qu ocurre si de todos modos el expedi ente de hecho no l l ega a l a autori dad com-
petente en un pl azo razonabl e? Habr que hacer forzosamente un amparo por
mora? En caso contrari o, no se produci r acaso nunca l a denegaci n tci ta?
Obvi amente esto l ti mo vi ol entar a el esp ri tu y el senti do de l a norma. Entende-
mos que en este caso l a ni ca sol uci n justa es apl i car por anal og a l a sol uci n del
mi smo regl amento para el recurso de reconsi deraci n y computar entonces el
trmi no, cuando no se abri a prueba el expedi ente, desde l a interposicin del
recurso dejando abi erta si n pl azo, l a v a judi ci al en caso de denegaci n tci ta.
13.5. El recurso de alzada
Este recurso ti ene el mi smo pl azo de denegaci n tci ta y el mi smo probl ema, que
el recurso jerrqui co.
18
13.6. Recursos que no tienen plazo de denegacin tcita
En l os recursos que ti enen pl azo de resol uci n pero respecto de l os cual es no exi ste
previ si n sobre denegaci n tci ta, p. ej. el recurso de acl aratori a
19
del ar t. 102,
que debe resol verse dentro de l os ci nco d as, entendemos que debe construi rse
i nterpretati vamente l a mi sma sol uci n que en el resto. En consecuenci a, transcu-
rri do el pl azo l egal o regl amentari o fi jado para l a adopci n de una deci si n, el
13.16
dem, ar t. 91. Comp. el r gi men i tal i ano del si l enci o par a el r ecur so jer r qui co: LANDI ,
GUI DO y POTENZA, GI USEPPE, Manuale di Diritto Amministrativo, Mi l n, Gi uffr , 1997, 10 ed., p.
175.
13.17
Ar t. 91 del r egl amento naci onal .
13.18
Ar t. 98 del r egl amento naci onal .
13.19
Sobr e si es o no un r ecur so di fer ente del de r econsi der aci n, ver infra, cap. I X, Los
r ecur sos de r econsi der aci n. En l o que hace a l a cuesti n de l a uni dad o pl ur al i dad de l os
r ecur sos admi ni str ati vos nos r emi ti mos a l o expuesto supra, cap. I I I , 2.9, Uni dad de acci n,
pl ur al i dad de r ecur sos y 20, No afecta l as facul tades del i nfer i or par a r evocar el acto i mpug-
nado.
parti cul ar puede a su el ecci n segui r esperando el acto expreso o dar por denegado
el recurso y conti nuar con otras v as de i mpugnaci n, si n necesi dad de requeri r
pronto despacho.
20
14. La conclusin del procedimiento administrativo
14.1 Primero, haber empezado
Di gamos pri mero una si mpl e verdad ofi ci al : para que al go termi ne, debe pri mero
haber empezado. Y ya hemos vi sto en esto l a draconi ana sol uci n que nos ofrece el
si stema normati vojuri sprudenci al : qui en no recurre en sede admi ni strati va a
l os di ez o qui nce d as segn el caso, pi erde todos sus derechos, i ncl uso l a v a
judi ci al .
1
Todos l os adjeti vos cr ti cos que se puedan i magi nar son apl i cabl es y cer-
teros. Pero no han conmovi do hasta ahora l a sol uci n. La denunci a de i l egi ti mi -
dad, que podr a haber servi do para resol ver esta extrema i njusti ci a e i rrazonabl e
pri vaci n de acceso a l a tutel a judi ci al , ha si do, en una suerte de posmoderni smo
exi stenci al , si stemti camente deconstrui da.
2
14.2 El premio de los que vigilan
Ya sabemos el adagi o l ati no Vigilantibus, et non dormientibus, jura subveniunt.
Pero aqu no es pl eno. El que vi gi l a e i nterpone el recurso admi ni strati vo en
trmi no, no ti ene demasi ados premi os. Veamos. Di ce l a regl amentaci n que l os
trmi tes admi ni strati vos concl uyen por resol uci n expresa o tci ta, por caduci -
dad, o por desi sti mi ento del procedi mi ento o del derecho.
3
No agrega l a muerte o
i nsani a del admi ni strado como causal de termi naci n del procedi mi ento, ni tam-
poco l a di sol uci n o el reti ro de personal i dad jur di ca a l a enti dad recurrente.
4
Pues bi en, ya hemos vi sto que l a denegaci n tci ta no es si no un modo de permi ti r
al parti cul ar continuar el procedi mi ento, de manera que mal podr a seal rsel a
como modo de concl usi n del trmi te. Del mi smo modo, l a denegaci n expresa
abre l as subsi gui entes v as de recurso en sede admi ni strati va y aun l a i mpugna-
ci n judi ci al , segn veremos,
5
no es absol uta como modo de cl ausura del trmi te
admi ni strati vo.
13.20
Comp. LI NARES, op. loc. cit., que se i ncl i na por l a necesi dad del pr onto despacho.
14.1
Ver supra, 1.3, La mutaci n nor mati va a tr avs del ti empo, 1.5, La apl i caci n de l os
pl azos de pr escr i pci n, 2.3.2, El caso del r ecur so fuer a de tr mi no, 2.3.6, Concl usi ones;
infra, 14.2, El pr emi o de l os que vi gi l an; supra, cap. I I I , Los r ecur sos admi ni str ati vos; 13,
Cr i ter i os a segui r y 18.3, El pl azo del ar t. 25: sus pr obl emas empi ezan en sede admi ni str a-
ti va; infra, cap. I X, 13, El potestati vo r ecur so de r econsi der aci n pr evi o a l a acci n judi ci al ,
nota 13.4; cap. X, El r ecur so jer r qui co, 1.3, La tendenci a pr opuesta (o r eal ?) y 9.2, Es
una espada de Damocl es y cap. XI , Recur so de al zada, 5.2, El ecci n de l a v a judi ci al .
14.2
Segui mos en esta car acter i zaci n a MUOZ, op. cit., p. 44.
14.3
14.4
Exi sten pr ocedi mi entos que s contempl an una suer te de exti nci n por muer te, en que l a
sanci n no ser apl i cabl e; ver el ar t. 54 de l a l ey de pr ocedi mi ento tr i butar i o, t.o. en 1998.
14.5
Ver infra, cap. XI , Recur so de al zada, 7, Concl usi n. El pr ecedente de l os EE.UU.
Por su parte, l a decl araci n de caduci dad de l as actuaci ones l o que hace es
preci samente rei ni ci ar todos l os trmi nos que antes se encontraban suspendi -
dos, con l o cual se opera segn hemos vi sto una remi si n de l os trmi nos
6
y por l o
tanto una expresa conti nuaci n del ti empo del procedi mi ento admi ni strati vo. A l o
sumo podr a deci rse que l a cuesti n concl ui r una vez transcurri dos tal es nuevos
pl azos si el parti cul ar no i ni ci a l as dems v as admi ni strati vas a su di sposi ci n.
En cuanto al desi sti mi ento del procedi mi ento (equi val ente al desi sti mi ento de l a
acci n en el derecho procesal ) no i mporta l a prdi da del derecho, si no que puede
otra vez ul teri ormente pl antearse l a peti ci n.
7
Quedar a entonces el desi sti mi ento del derecho como modo de cerrar el procedi -
mi ento pero l a regl amentaci n, correctamente, acl ara que si l a cuesti n pl an-
teada pudi era l l egar a afectar de algn modo el i nters admi ni strati vo o general ,
el desi sti mi ento, aun si ndol o del derecho, no i mpl i car l a cl ausura de l os trmi -
tes, l os cual es conti nuarn hasta su deci si n fundada.
8
Tampoco puede el desi s-
ti mi ento de su derecho por parte de al gunos afectar a l as dems partes i nteresa-
das.
9
En cuanto a l a muerte o i nsani a, que el regl amento no menci ona, es ya tradi -
ci onal l a tesi s de que no i mpl i can de por s l a concl usi n del trmi te pues, aun
presci ndi endo de que l os herederos o curadores de l a persona se presenten a prose-
gui r el trmi te, ste debe de todos modos conti nuarse de ofi ci o hasta su deci si n
fi nal por l a mi sma admi ni straci n, por pareci dos razonami entos a l os efectuados
por el regl amento para el supuesto del desi sti mi ento.
10
Lo cual si gni fi ca, un poco
curi osamente qui zs, que el procedi mi ento admi ni strati vo, al i gual que un vi ejo
sol dado, no muere... si no que sl o se pi erde o desdi buja en el ti empo.
11
Por l as razones expuestas no hemos i ncl ui do en esta obra el tratami ento espe-
c fi co de l os l l amados modos normal es o anormal es de termi naci n del procedi -
14.6
Supra, 11.2, La r emi si n en el caso de caduci dad de l as actuaci ones.
14.7
Ar t. 67: El desi sti mi ento del pr ocedi mi ento i mpor tar l a cl ausur a de l as actuaci ones en
el estado en que se hal l ar en, per o no i mpedi r que ul ter i or mente vuel va a pl antear se i gual
pr etensi n, si n per jui ci o de l o que cor r esponda en mater i a de caduci dad o pr escr i pci n. Si el
desi sti mi ento se r efi r i er a a l os tr mi tes de un r ecur so, el acto i mpugnado se tendr por fi r me.
14.8
Ar t. 70: Si l a cuesti n pl anteada pudi er e l l egar a afectar de al gn modo el i nter s
admi ni str ati vo o gener al , el desi sti mi ento del pr ocedi mi ento o del der echo no i mpl i car l a
cl ausur a de l os tr mi tes, l o que as se decl ar ar por r esol uci n fundada, pr osi gui endo l as
actuaci ones hasta que r ecai ga l a deci si n per ti nente. sta podr benefi ci ar i ncl uso a qui enes
hubi er en desi sti do. En si mi l ar tendenci a: Espaa, ar t. 91 i nc. 3); Bol i vi a, 53 i nc. I I ); Br asi l , 51
i nc. 2); Per , 189 i nc. 7); Ur uguay, ar ts. 86 y 88.
14.9
Ar t. 69: Si fuer en var i as l as par tes i nter esadas, el desi sti mi ento de sl o al guna o al gunas
de el l as al pr ocedi mi ento o al der echo no i nci di r sobr e l as r estantes, r especto de qui enes
segui r sustanci ndose el tr mi te r especti vo en for ma r egul ar . Espaa, ar t. 90 i nc. 2); Br asi l ,
ar t. 51 i nc. 1); Per , ar t. 189 i nc. 3); Ur uguay, ar t. 86.
14.10
Ver supra, t. 2, cap. I , La pr ueba de l os der echos, 3.1, La car ga y opor tuni dad de l a
pr ueba; cap. I X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Concepto y pr i nci pi os gener al es, 14,
Pr i nci pi o de l a l egal i dad objeti va y 15, Pr i nci pi o de l a ofi ci al i dad.
14.11
An old soldier never dies, he just fades away.
mi ento admi ni strati vo,
12
ni hemos habl ado tampoco de l a concl usi n de l os proce-
di mi entos,
13
pues consi deramos que en l a mayor parte de l os casos l o que se trata
bajo estas i nsti tuci ones no son en modo al guno formas de termi naci n o concl u-
si n del procedi mi ento, si no formas espec fi cas de continuacin de ste.
ni camente en el caso del desi sti mi ento podr a i ntentarse con propi edad ha-
bl ar de concl usi n ocasi onal del procedi mi ento, pero ya hemos vi sto que el l o tam-
poco es as como regl a, por el pri nci pi o de l a i mpul si n de ofi ci o y el i nters pbl i co
de que se di l uci de si l os parti cul ares recurrentes o recl amantes que l uego desi sti e-
ron, ten an o no de todos modos razn en cuesti onar l a val i dez de l os actos ataca-
dos (art. 70).
El orden jur di co debe, al fi n de cuentas, i ncl i narse por el debate y l a resol uci n
expresa de l os cuesti onami entos a l a val i dez de actos admi ni strati vos y no por el
desi sti mi ento, el consenti mi ento o el si l enci o de l os admi ni strados. Queda si n
embargo l a espada de Damocl es de que l a admi ni straci n pueda, si n l mi te tempo-
ral al guno, sbi tamente hal l arl o nul o y revocarl o o pedi r su anul aci n. En Espa-
a, con buen cri teri o que ac no se i mi ta, exi ste un pl azo de ci nco aos para que l a
admi ni straci n ejerza esa facul tad.
A todo el l o cabe agregar que ni aun i ni ci ada l a v a judi ci al queda en forma
absol uta cerrada l a trami taci n admi ni strati va,
14
l o cual demuestra que real men-
te es poco real i sta habl ar de una concl usi n formal y ci erta del procedi mi ento
admi ni strati vo en momento al guno.
14.12
COMADI RA, op. loc. cit. y sus r efer enci as y compar aci ones; HUTCHI NSON, La caduci dad en el
pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, op. loc. cit.
14.13
Como l o hace el ar t. 63 de l a r egl amentaci n naci onal .
14.14
Ver infra, cap. XI , Recur so de al zada, 7, Concl usi n. El pr ecedente de l os EE.UU.
Captulo I X
LD8 PE0uP8D8 0E PE0DN8I0EPA0IDN
1. I ntroduccin. Unidad o pluralidad de recursos administrativos
Hemos comparado en el cap. I I I l os recursos admi ni strati vos y l os medi os judi ci a-
l es de i mpugnaci n de l a acti vi dad admi ni strati va. Seal amos l a di ferenci a entre
el rgi men de uni dad de acci n que ha comenzado a aparecer en el derecho proce-
sal admi ni strati vo y l a mul ti pl i ci dad de remedi os del procedi mi ento admi ni strati -
vo, que conspi ra contra su objeti vo de proteger l os derechos de l os parti cul ares.
1
Dentro de ese objeti vo de reduci r el desorden en el si stema recursi vo, l a refor-
ma i nstrumentada por medi o del decreto 1883/91, busc l ograr efi caci a en l os
trmi tes.
2
A tal fi n tom como punto de parti da, al parecer aunque no l o sufi ci en-
te, nuestra previ a observaci n acerca de l a i nti l sobreabundanci a de recursos.
Procedi as a l a el i mi naci n de recursos admi ni strati vos superfl uos dado que no
son uti l i zados por l os parti cul ares,
3
tomando para el l o como base l as propuestas
de reforma el aboradas por l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n en el ao 1988
que si gui eron, a su vez, nuestras objeci ones.
Hemos tratado de agrupar a l os di ferentes medi os de i mpugnaci n con un cri -
teri o de uni dad del orden jur di co: para restabl ecer al go de l a uni dad que debi eron
tener, reuni mos en este cap tul o del recurso de reconsi deraci n tambi n l os recur-
sos de revi si n, acl aratori a y recti fi caci n.
4
1.1
Ya l o anti ci pamos en pr evi as edi ci ones. Ver tambi n CANOSA, ARMANDO, El pr ocedi mi ento
admi ni str ati vo en l a Refor ma del Estado, en UNI VERSI DAD AUSTRAL, El Derecho Administrativo,
Hoy, Buenos Ai r es, Ci enci as de l a Admi ni str aci n, 1996, p. 78 y ss., esp. p. 80; Los recursos
administrativos, Buenos Ai r es, baco, 1996.
1.2
Cons. 14 del decr eto 1883/91.
1.3
HALPER N, DAVI D ANDRS, El pr oyecto de modi fi caci n del r egl amento de l a Ley de Pr ocedi -
mi entos Admi ni str ati vos, LL, 1992-B, 1283, 1287.
1.4
HUTCHI NSON, TOMS, Recti fi caci n de er r or es mater i al es en el r egl amento de l a Ley de
Pr ocedi mi entos Admi ni str ati vos Naci onal es, LL, 1988-B, 931, pr efi er e no denomi nar r ecur -
so al pedi do de r ecti fi caci n. En cambi o, par a l a r evi si n, infra, nota 3.7 y texto; 18, Recon-
si der aci n y r evi si n y nota 18.6.
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO I X-2
No se ha de pensar que al as hacerl o damos o qui tamos a l a reconsi deraci n un
ni co carcter que el l a de por s tuvi era, pues aun dentro del propi o estri cto recur-
so de reconsi deraci n regl ado en estas normas, exi sten di versos supuestos y, has-
ta es posi bl e pensarl o, di sti ntos recursos. Trataremos con el l o de i r en l o posi bl e
ori entando l a i nterpretaci n y el funci onami ento de estos ml ti pl es remedi os ha-
ci a el desideratum fi nal de l a uni dad total del recurso admi ni strati vo, l a que,
como adel antramos, pareci gui ar l a reforma al udi da en el prrafo anteri or.
5
2. Concepto y denominacin
2.1. Concepto
Recurso de reconsi deraci n es el que se presenta ante el mi smo rgano que di ct
un acto, para que l o revoque, susti tuya o modi fi que por contrari o i mperi o.
1
Preci -
samente por di ri gi rse el recurso a l a mi sma autori dad que di ct el acto i mpugna-
do, l a cual normal mente habr de rati fi car su postura, cabe dudar de que pueda
funci onar real mente como medi o de i mpugnaci n o de defensa del parti cul ar. Para
al gunos autores reconsi derar es no sl o reexami nar, si no espec fi camente re-
exami nar atentamente, por el ori gen eti mol gi co de l a pal abra.
2
Si n embargo, el
uso vul gar del vocabl o l o aproxi ma ms a un ruego de que el funci onari o reexami ne
con benevol enci a; en suma, un recurso graci abl e.
3
Es que en ri gor hay un consejo
medi eval espaol que pareci era i nscri pto en pi edra en nuestras mentes y que
cumpl i mos como mandato ancestral . Antes de di ctar el acto, pensarl o; l uego de
di ctarl o, mantenerl o. Bi en se enti ende, mantenlla contra vi ento y marea.
Si atendemos a los efectos prcticos que en la realidad se producen, reconsiderar
termi na si endo rati fi car enfti camente, mejorar l os fundamentos del acto i m-
pugnado, rebati r l os argumentos del recurrente, etc. Desde este punto de vi sta,
nada i mpedi r a con ci erta l i cenci a l i terari a l l amarl o recurso de rati fi caci n. Es
1.5
Ya al go hemos adel antado en el cap. I I I , esp. en el 22, Haci a l a uni dad del r ecur so
admi ni str ati vo.
2.1
PTN, Dictmenes, 97: 248; CANOSA, Los recursos administrativos, op. cit., p. 177; BOTASSI ,
CARLOS, Procedimiento administrativo de la Provincia de Buenos Aires, La Pl ata, Pl atense,
1988, p. 311. El r ecur so de r econsi der aci n ha si do acogi do, con di fer enci a de mati ces, por l a
l egi sl aci n l ati noamer i cana: Col ombi a, ar t. 50; Per , ar t. 208; Ur uguay, ar t. 142; Venezuel a,
ar t. 94 y el r egl amento de l a Secr etar a de l a Comuni dad Andi na, ar ts. 37 y 44.
2.2
CRETELLA JNI OR, JOS, Tratado de direito administrativo, t. VI , San Pabl o, For ense, 1969,
p. 248.
2.3
I SAAC, GUY, La procdure administrative non contentieuse, Par s, L.G.D.J., 1968, p. 622.
No gr aci abl e pr ocedi mental mente, pues es cl ar o que es un r ecur so for mal mente pr ocedente y
adems, en nuestr o der echo r egl ado; per o s gr aci abl e en cuanto a sus efectos pr cti cos r espec-
to a l a acti tud pedi da al funci onar i o ante qui en se i nter pone l a r econsi der aci n. Recuer da
CAETANO, MARCELO, Principios fundamentis do direito administrativo, R o de Janei r o, For ense,
1977, p. 495, que ya en el der echo ecl esi sti co se l o expr esaba con l a fr mul a de apel ar de
Roma mal i nfor mada par a una Roma mejor i nfor mada, quer i endo si gni fi car que el Papa
podr a haber tomado una deci si n sobr e fundamentos i nsufi ci entes o er r ados, per o que, una
vez escl ar eci dos, cambi ar a de acti tud. Va con el l o di cho que no se supone er r or de criterio,
si no a l o sumo de informacin; ver tambi n l a nota pr ecedente.
I X-3 LOS RECURSOS DE RECONSI DERACI N
que, como sostuvo RAMN MART N MATEO, si bi en con anteri ori dad a l as reformas
de l a l ey de procedi mi ento espaol a i nstrumentadas en 1992 y 1999,
4
debe dudarse
seri amente de l a efi caci a de este recurso que en l a prcti ca es di f ci l que prospere.
Habi tual mente l a Admi ni straci n, al di ctar el acto recurri do, ten a ya todos l os
el ementos de jui ci o. Si adopta una deci si n l o l gi co es que l a mantenga, a no ser
que excepci onal mente se l e aporten nuevos el ementos,
5
a l a vi sta de l os cual es
resuel va recti fi car l o deci di do.
6
El mi smo autor ci tado no coi nci de con qui enes
expresan que este recurso es una especi e de acto de conci l i aci n.
7
Es que hay, en
todo el mundo y desde hace si gl os, una i nveterada tradi ci n a mantenerse en l o
resuel to. Es probabl emente al go nsi to a l a natural eza del hombre, l a resi stenci a
al cambi o de l o resuel to por uno mi smo.
Si l o que se busca es l a revocaci n del acto no ti ene mucho senti do ped rsel o a l a
propi a autori dad que l o emi ti , a menos que se pi ense que ha podi do no adverti r
un mero error de apreci aci n. Si l o que se pi de es l a reforma o susti tuci n del acto,
una modi fi caci n en l a graduaci n de l a pena, una di ferente cal i fi caci n jur di ca
de l a conducta, etc., al l puede justi fi carse pedi rl o pri mero a l a propi a autori dad
que l o emi ti .
8
En el derecho i tal i ano, a di ferenci a del recurso jerrqui co que es de carcter
general , el recurso de oposi ci n o reconsi deraci n es de carcter excepci onal ;
9
su
i nterposi ci n, como tambi n l a del recurso jerrqui co, es meramente facul tati va
para el i nteresado y no es por ende requi si to para l a i nterposi ci n del recurso
juri sdi cci onal .
10
Con el l o se ha modi fi cado todo el anti guo si stema de agotami ento
obl i gatori o de l a v a admi ni strati va.
2.4
Tngase pr esente que si bi en el r ecur so de r eposi ci n hab a si do supr i mi do en 1992, el
actual r gi men pr ocedi mental espaol en vi r tud de l a l ey 4/1999 l o i ncor por a nuevamente,
como sur ge del ar t. 107 (dndol e car cter potestati vo). Ampl i ar en GONZLEZ PREZ, JESS, Ma-
nual de Procedimiento Administrativo, Madr i d, Ci vi tas, 2000, 1 ed., p. 561 y ss.; 2002, 2 ed.,
p. 585 y ss.; GARC A DE ENTERR A, EDUARDO y FERNNDEZ, TOMS RAMN, Curso de derecho administra-
tivo, t. I I , Madr i d, Ci vi tas, 1996, 6 ed., p. 512; 1999, 7 ed., p. 535; GARRI DO FALLA, FERNANDO y
FERNNDEZ PASTRANA, JOS MAR A, Rgimen J urdico y Procedimiento de las Administraciones
Pblicas (Un Estudio de la Ley 30/ 1992), Madr i d, Ci vi tas, 1995, 2 ed., p. 246.
2.5
Tal como r equi er e el ar t. 208 de l a l ey per uana, ver BREWER-CARI AS, ALLAN R., Principios del
Procedimiento Administrativo en Amrica Latina, Bogot, Legi s, 2003, dci ma par te, secc. I I ,
2, p. 307.
2.6
MARTI N MATEO, RAMN, Manual de derecho administrativo, Madr i d, I EAL, 1985, 9 ed., p.
412 y ss. En l a 20 ed., Madr i d, Tr i vi um, 1999, pp. 417-18, r el ata su supr esi n en 1992 y
r establ eci mi ento en 1999, per o ya omi te el comentar i o ci tado. En i gual senti do CANOSA, op. loc.
ci t.
2.7
MART N MATEO, Manual de derecho administrativo, op cit., 19 ed., p. 414; en l a 20 ed., el
comentar i o no fi gur a. Ver infra, nota 2.11.
2.8
VI RGA, PI ETRO, Diritto amministrativo, vol . 2, Atti e ricorsi, Mi l n, Gi uffr , 1999, 5 ed., p.
188.
2.9
VI RGA, op. cit., p. 189, 1.
2.10
VI RGA, op. cit., p. 190, 3 y 193, 4. En el der echo l ati noamer i cano l a excepci n a l a r egl a
gener al l a pl antea Venezuel a, ar t. 94, exi gi endo su agotami ento como paso pr evi o al r ecur so
jer ar qui co, en caso de que el acto no agote l a v a admi ni str ati va, ver BREWER-CAR AS, Princi-
pios..., op. loc. cit.
2.2. Denominacin
Exi ste una extensa si noni mi a tanto en el derecho como l a doctri na naci onal y
comparada, que no debi era con todo i nduci r a confusi n. En todos l os casos se
trata del mi smo concepto antes expresado. Encontramos as recurso de oposi -
ci n,
11
reposi ci n,
12
revocaci n,
13
revocatori a,
14
de advertenci a,
15
etc. La denomi na-
ci n el egi da por nuestro l egi sl ador de facto era l a usual en nuestra admi ni stra-
ci n.
El recurso de reconsi deraci n que aqu anal i zamos no es en cambi o el mi smo
que en el procedi mi ento i mposi ti vo se l l ama recurso de reconsi deraci n para ante
el superi or
16
pues en ese caso estamos ante una suerte de recurso jerrqui co, pero
no, como es obvi o, ante una reconsi deraci n, l a cual supone natural mente i denti -
dad entre el rgano autor del acto y el que resuel ve el recurso.
17
El l l amado recur-
so de reconsi deraci n para ante el superi or debe adems ser di sti ngui do de un
recurso de reconsi deraci n en senti do propi o que exi ste con caracteres especi al es
en el procedi mi ento i mposi ti vo y deja expedi ta l a v a judi ci al .
18
Al go pareci do ocu-
rre en el derecho peruano con el recurso de revi si n, que en determi nados supues-
2.11
As ZANOBI NI , GUI DO, Corso di diritto administrativo, t. I I , Mi l n, Gi uffr , 1958, p. 75 y ss.;
GUI CCI ARDI , ENRI CO, La giustizia amministrativa, r ei mpr esi n, Padua, CEDAM, 1957, p. 101;
ALESSI , RENATO, Diritto amministrativo, t. I I , Mi l n, Gi uffr , 1978, p. 823; Codice delle Leggi
Amministrative, Mi l n, Edi tor e Ul r i co Hoepl i , 1998, 1121, p. 3011.
2.12
Esta er a l a denomi naci n atr i bui da por l a anti gua l ey espaol a de pr ocedi mi ento admi -
ni str ati vo de 1958, ar t. 126; y tambi n l a del actual ar t. 107, segn el texto r efor mado por l a l ey
4/1999 que r ei ncor por este r ecur so, supr i mi do en 1992. Es que tal supr esi n hab a si do
mater i a de cr ti cas. Ver GONZLEZ PREZ y GONZLEZ NAVARRO, FRANCI SCO, Comentarios a la Ley de
Rgimen J urdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn
(Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre), t. I I , Madr i d, Ci vi tas, 1997, p. 1628. Es tambi n l a ter mi no-
l og a del der echo pr ocesal ar genti no: ar t. 238 del Cdi go Pr ocesal Ci vi l y Comer ci al de l a
Naci n.
2.13
REAL, ALBERTO RAMN, Recur sos admi ni str ati vos, en Revista del Colegio de Abogados del
Uruguay, t. 3, n 1/4, p. 20, (1962); FRAGA, GABI NO, Derecho administrativo, Mxi co, 1958, p. 486;
BI ELSA, RAFAEL, El recurso jerrquico, Buenos Ai r es, Depal ma, 1958, pp. 52-3; FI ORI NI , BARTOLOM
A., Manual de derecho administrativo, t. I I , Buenos Ai r es, 1968, 1 ed., p. 1015.
2.14
Per r ot, 1995, 5ed. act., p. 704; ABERASTURY, PEDRO (H.) y CI LURZO, MAR A ROSA, Curso de Procedi-
miento Administrativo, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1998, p. 150.
2.15
MARI ENHOFF, op. cit., t. I , p. 704.
2.16
En l a pr i mi ti va l ey 11.683 se establ eci en el ar t. 71 un r ecur so de r econsi der aci n ante
l a Di r ecci n Gener al I mposi ti va y esa r edacci n se mantuvo hasta el decr eto-l ey 20.024/72 y
20.046/72; no obstante, l a l ey 20.626 de 1974, r ecogi endo una vi ci osa pr cti ca y denomi naci n
cor r i ente anter i or , modi fi ca el pr ecepto l l amndol o de al l en ms Recur so de r econsi der aci n
par a ante el super i or . Esta r edacci n y concepto se manti ene en el ar t. 76 i nc. a) del t. o. en
1998, decr eto 821/98. Ver GI ULI ANI FONROUGE, CARLOS M. y NAVARRI NE, SUSANA C., Procedimiento
Tributario, Buenos Ai r es, Depal ma, 1995, 6 ed., p. 408 y ss.; 1999, 7 ed., p. 416 y ss.
2.17
En este senti do VI LLEGAS, HCTOR, Curso de finanzas, derecho financiero y tributario,
Buenos Ai r es, Depal ma, 1993, 5 ed., p. 436: En r eal i dad, hay un er r or conceptual en cuanto
a l a denomi naci n del r ecur so, por que r econsi der ar si gni fi ca vol ver a consi der ar cosa que
evi dentemente sl o puede hacer qui en di ct l a r esol uci n pr i mi ti va.
2.18
Ver infra, 14, El r ecur so de r econsi der aci n contr a actos de l a Di r ecci n Gener al
I mposi ti va- A.F.I .P. texto cor r espondi ente a l a nota 14.3.
tos se di ri ge a l a mi sma autori dad que di ct el acto i mpugnado para que el eve l o
actuado al superi or jerrqui co.
19
3. Aspectos generales
3.1. Fuente
Se encuentra regl ado en l os arts. 84
1
y ss. del decr eto 1.759/72. Es un si stema
normati vo bastante general i zado, anti guo
2
y que se hal l a en di versos ordenami en-
tos.
3
3.2. Trmino para interponerlo
El trmi no para i nterponer este recurso es de di ez d as hbi l es, conforme el art. 84
del regl amento.
3.3. Legitimacin
El cri teri o general es: Los recursos admi ni strati vos podrn ser deduci dos por
qui enes al eguen un derecho subjeti vo o un i nters l eg ti mo.
4
No es sufi ci ente el
i nters si mpl e, pero s el derecho de i nci denci a col ecti va.
5
3.4. Motivos de impugnacin
Puede i nterponerse con fundamentos de i l egi ti mi dad o de i noportuni dad; si gue en
el l o l a regl a del art. 73 in fine: Los recursos podrn fundarse tanto en razones
vi ncul adas a l a l egi ti mi dad, como a l a oportuni dad, mri to o conveni enci a del acto
i mpugnado o al i nters pbl i co.
6
2.19
Per , l ey 27.444, ar t. 210. Ver DANS ORDOEZ, JORGE; VI DAL PERDOMO, JAI ME; ROJAS, JUAN
FRANCI SCO; ESPI NOSA-SALDAA, ELOY; PEREI RA BARRERA, ROBERTO; SANTOFI MI O, JAI ME ORLANDO; TI RADO,
RI CHARD MARTI N y MORN URBI NA, JUAN CARLOS, Comentarios a la ley del procedimiento adminis-
trativo general. Ley N 27.444, Li ma, ARA edi tor es, 2001.
3.1
Podr i nter poner se r ecur so de r econsi der aci n contr a todo acto admi ni str ati vo defi ni ti -
vo o que i mpi da total mente l a tr ami taci n del r ecl amo o pr etensi n del admi ni str ado y contr a
l os i nter l ocutor i os o de mer o tr mi te que l esi onen un der echo subjeti vo o un i nter s l eg ti mo.
Deber i nter poner se dentr o de l os di ez d as de noti fi cado el acto ante el mi smo r gano que l o
di ct, el cual ser competente par a r esol ver l o que cor r esponda, confor me a l o di spuesto por el
ar t cul o 82.
3.2
Ver l as r efer enci as efectuadas supra, notas 2.2 y 2.3.
3.3
P. ej. Ci udad de Buenos Ai r es, ar ts. 103 a 107; Bol i vi a, 64 y 65; Per , 208.
3.4
Regl amento naci onal , ar t. 74; Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 92. Ver supra, t. 2, caps. I I ,
Der echos de i nci denci a col ecti va, I I I , El der echo subjeti vo en el der echo de i nci denci a col ec-
ti va y I V El i nter s l eg ti mo.
3.5
Ver nuestr o tr abajo La l egi ti maci n, en UNI VERSI DAD AUSTRAL, Procedimiento administra-
tivo, Buenos Ai r es, Ci enci as de l a Admi ni str aci n, 1998, p. 441 y ss.
3.6
Respecto al concepto de i nter s pbl i co nos r emi ti mos al t. 2, cap. VI , 5.1, I nter s
pbl i co e i nter s i ndi vi dual a 5.4, El r gi men jur di co y l a pr otecci n del i nter s pbl i co. No
l o consi der amos un supuesto di fer ente de l a opor tuni dad o conveni enci a. Comp. HERNNDEZ,
BELI SARI O J., Los r ecur sos admi ni str ati vos, LL, 147: 1290, 1303; FI ORI NI , Los r ecur sos en l a l ey
de pr ocedi mi entos admi ni str ati vos de l a Naci n, LL, 147: 1278, 1285.
El objeti vo de l os di sti ntos recursos de reconsi deraci n, por ende, es ampl i o
7
tanto en l o que se refi ere a l os moti vos de i mpugnaci n como al objeto de preten-
si n, que puede ser l a revocaci n del acto admi ni strati vo, o su reforma o susti tu-
ci n en sede admi ni strati va por moti vos de oportuni dad.
8
Los moti vos de i mpug-
naci n son ms l i mi tados en l os supuestos que al gunos autores l l aman recurso de
acl aratori a y recurso de revi si n,
9
al i gual que en el derecho procesal admi ni stra-
ti vo.
10
3.5. Ante quin se presenta
Se presenta ante el mi smo rgano que l o di ct.
11
4. Carcter optativo u obligatorio
En el derecho argenti no actual es optati vo,
1
pues no es requi si to previ o al recurso
jerrqui co, de modo que el parti cul ar puede o no uti l i zarl o, a su el ecci n, antes de
prosegui r l a v a jerrqui ca.
Tampoco es requi si to previ o a l a acci n procesal admi ni strati va.
2
Ti ene mayor
uti l i dad para l a admi ni straci n que para el admi ni strado, si se consi dera que
consti tuye una oportuni dad para que aqul l a produzca ms prueba en contra de
sus al egaci ones, refute sus argumentos y mejore su propi a posi ci n jur di ca.
3
Es
3.7
MARI ENHOFF, t. I , op. cit., p. 706.
3.8
Esta es l a sol uci n que pr oponemos par a al guno de l os casos de ejer ci taci n de l a 2 y 3
ed. del t. 3.
3.9
HUTCHI NSON, Ley nacional de procedimientos administrativos, Buenos Ai r es, Astr ea, 1984,
p. 432. Comp. MART NEZ, HERNN J., Los r ecur sos en el contenci oso admi ni str ati vo santafeci no,
en Derecho constitucional y administrativo, 1: 160, 171, Rosar i o, Jur i s, 1999. Ampl i ar infra,
18, Reconsi der aci n y r evi si n.
3.10
La ter mi nol og a es var i ada. Este r ecur so de r evi si n, por tal es causal es excepci onal es,
es el r ecur so de r evocator i a o ricorso per revocazione del pr oceso i tal i ano: VERBARI , GI OVANNI
BATTI STA, Principi di diritto processuale amministrativo, Mi l n, Gi uffr , 2000, 3 ed., pp. 440-
4, 93 y ss.
3.11
4.1
PEARSON, MARCELO, Manual de procedimiento administrativo, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot,
1985, 2 ed, p. 77; 1990, 3 ed., p. 79; FI ORI NI , op. ult. cit., p. 1287; CANOSA, op. cit., p. 177;
MARI ENHOFF, op. loc. cit.; ABERASTURY (H.), y CI LURZO, Curso de procedimiento administrativo, op.
cit, pp. 150-1. Comp. MAI RAL, HCTOR A.,Control J udicial de la Administracin Pblica, t. I ,
Buenos Ai r es, Depal ma, 1984, p. 326. Al guna duda se pl ante en l a jur i spr udenci a de l a SCBA
r especto de actos di ctados por el Poder Ejecuti vo de ofi ci o. La cuesti n fue fi nal mente r esuel ta
con l a sanci n de l a l ey 12.008 donde expr esamente se pr evi su no obl i gator i edad. Ampl i ar en
REJTMAN FARAH, MARI O, I mpugnacin judicial de la actividad administrativa, Buenos Ai r es, La
Ley, 2000, pp. 76-7.
4.2
Ver infra, 13, El potestati vo r ecur so de r econsi der aci n pr evi o a l a acci n judi ci al .
4.3
ARAUJO JUREZ, JOS, Tratado de derecho administrativo formal , Val enci a, Venezuel a,
Vadel l , 1998, 3 ed., p. 404: un modo de obl i gar al adver sar i o a ensear su juego antes de
empezar l o; mostr ar su estr ategi a y su enfoque jur di co; l a posi bi l i dad de ocasi onar gr aves
per jui ci os a l os admi ni str ados; obl i gar al admi ni str ado a l uchar en el ter r eno de l a Admi ni s-
tr aci n, donde el l a ti ene nor mal mente l a pr ueba documental en sus ar chi vos, muchas veces
fuer a del al cance del admi ni str ado.
que, segn l a experi enci a hi stri ca l o i ndi ca en cual qui er pa s, el propi o funci ona-
ri o que di ct un acto raramente est predi spuesto a cambi ar su deci si n ante un
pedi do de reconsi deraci n.
4
Ti ene con todo ci ertas ventajas para el agotami ento de l a v a admi ni strati va a
fi n de acudi r a l a judi ci al , en el actual si stema normati vo-juri sprudenci al argen-
ti no.
5
Tambi n puede permi ti r hacer ti empo, si el ti empo pol ti co no est maduro
para acudi r a l a i nstanci a judi ci al . Sal vo el l o, entra dentro de l a genri ca objeci n
a todo el procedi mi ento y l os recursos admi ni strati vos.
6
5. Contra qu actos procede
5.1. En razn del tipo de acto
Procede tanto contra l os actos defi ni ti vos como i nterl ocutori os.
5.1.1. Actos definitivos,
1
o sea, que resuel ven sobre el fondo de l a cuesti n
pl anteada. Tambi n son i mpugnabl es, desde l uego, l os regl amentos y l os contra-
tos admi ni strati vos.
Obvi amente, el derecho consti tuci onal y supranaci onal a real i zar el ejerci ci o de
l a defensa de l os propi os derechos e i mpugnar toda norma admi ni strati va que se
l e oponga, no es suscepti bl e de restri cci n i rrazonabl e y mucho menos i mpl ci ta.
Ni nguna norma pretende en forma ci erta e i nequ voca que el parti cul ar pudi ere
estar i mpedi do de i mpugnar ante l a mi sma autori dad que di cta un acto general ,
2
su val i dez; a l o sumo al gn l ector despreveni do podr encontrar en l as normas
regl amentari as una ocasi onal omi si n al tratami ento expreso del recurso de
reconsi deraci n contra l os regl amentos y l os contratos admi ni strati vos: el l o no es,
obvi amente, una supuesta negati va, ni si qui era i mpl ci ta, a expresar ante l a pro-
pi a autori dad de l a cual emana el acto l a di sconformi dad del parti cul ar afectado y
el pedi do de obtener un nuevo pronunci ami ento de l a admi ni straci n en l a mate-
ri a contractual o regl amentari a de que se trata.
Di cho derecho de i mpugnaci n, de base consti tuci onal y supranaci onal , no ne-
cesi ta ni requi ere por ende rei teraci n regl amentari a.
4.4
Antes de l a l ey espaol a de 1992, ver MART N RETORTI LLO, CI RI LO, Nuevas notas sobre lo
contencioso-administrativo, Madr i d, 1951, p. 91; GARRI DO FALLA, FERNANDO, Tratado de derecho
administrativo. t. I I I , Madr i d, 1953, p. 155; LPEZ-NI ETO Y MALLO, FRANCI SCO, El procedimiento
administrativo, Bar cel ona, Bosch, 1960, p. 329; MART N MATEO, op. loc. cit.; GONZLEZ PREZ,
JESS, Los recursos administrativos, Madr i d, Abel l a, 1969, pp. 213-214. Con l a r ei nstaur aci n
de esta fi gur a por l a l ey 4/1999 r ecobr an vi genci a sus anter i or es comentar i os expuestos en l a
obr a de r efer enci a.
4.5
Ver supra, cap. I I I , 22, Haci a l a uni dad del r ecur so admi ni str ati vo.
4.6
Por el l o avanza el cr i ter i o de hacer optati va toda l a v a admi ni str ati va. As l a doctr i na
espaol a, mayor i tar i amente. En i gual senti do ARAUJO JUREZ, op. cit., pp. 403- 5.
5.1
Par a un desar r ol l o cr ti co del concepto empl eado por el decr eto 1759/72, ver en este
mi smo Tratado de derecho administrativo, supra, t. 3.
5.2
Ur uguay, ar t. 166 y Hondur as, ar t. 129, excepci onal mente per mi ten r ecur r i r contr a actos
de car cter gener al . En contr a, Col ombi a, ar t. 49, que excl uye esta posi bi l i dad, ver BREWER-
CAR AS, op. cit, dci ma par te, secc. I I I , p. 311, in fine.
Esa i mpugnaci n ante l a mi sma autori dad que di ct el acto general no puede
raci onal mente l l amarse otra cosa que recurso de reconsi deraci n, revocatori a,
reposi ci n, oposi ci n o l a termi nol og a que se prefi era. De al l que, en el si l enci o de
l as normas regl amentari as, no quepa otra concl usi n i magi nabl e que l a de admi -
ti r el recurso de reconsi deraci n, ante l a mi sma autori dad que di ct el acto, con-
tra un regl amento.
Al go si mi l ar ocurre con el contrato admi ni strati vo. Por un l ado, si bi en es cl aro
que el parti cul ar co-contratante no podr a i magi nabl emente i mpugnar por recur-
so de reconsi deraci n el contrato que l mi smo acaba de fi rmar y por l o tanto
impugnar su propia voluntad integradora de aqul, en una suerte de autorrecurso,
si es cl aro que l os terceros ajenos a di cha cel ebraci n contractual pueden i mpug-
narl a por este recurso si consi deran l esi onados sus derechos subjeti vos o de i nci -
denci a col ecti va, o sus i ntereses l eg ti mos. Los actos de ejecuci n del contrato,
como as tambi n l os de i nterpretaci n, reconversi n, modi fi caci n, etc., son
i mpugnabl es tanto por el co-contratante como por l os terceros i nteresados.
En este pri mer punto es donde se advi erte l a mayor di ferenci a entre el recurso
de reconsi deraci n (oposi ci n, etc.) del procedi mi ento en el derecho admi ni strati vo
y el recurso de reposi ci n del derecho procesal admi ni strati vo (obsti nadamente
denomi nado en l a l egi sl aci n provi nci al ms anti gua, contenci oso admi ni strati -
vo). El segundo procede sl o contra l as provi denci as si mpl es, causen o no grava-
men i rreparabl e,
3
o sea contra l os autos o provi denci as judi ci al es i nterl ocutori as.
4
En cambi o el recurso admi ni strati vo de reconsi deraci n procede contra todo acto
productor de efectos jur di cos di rectos, tanto l os que se refi eren a cuesti ones de
procedi mi ento como especi al mente l os que resuel ven sobre el fondo del asunto.
5
5.1.2. Actos equiparables a definitivos, a saber, aquel l os que si n resol ver ex-
presamente el fondo de l a cuesti n debati da, si n embargo di recta o i ndi rectamente
i mpi dan total mente l a trami taci n del recl amo o pretensi n del admi ni strado.
6
5.3
Cdi go Pr ocesal Ci vi l y Comer ci al de l a Naci n, ar t. 238.
5.4
Como consecuenci a de el l o, todo auto judi ci al que deci da ar t cul o, r esol vi endo sobr e el
fondo de l a cuesti n o i ncl uso adoptando medi das de pr ocedi mi ento (decl ar aci n de i ncompe-
tenci a, medi das pr ecautor i as, costas, honor ar i os, excepci n de cosa juzgada) queda excl ui do
del r ecur so de r eposi ci n. Ver jur i spr udenci a que ci tan MORELLO, AUGUSTO M. y otr os, Cdigos
procesales en lo civil y comercial de la Provincia de Buenos Aires y de la Nacin, t. I I I , La
Pl ata, Abel edo-Per r ot, 1971, p. 318.
5.5
I gual sol uci n en el der echo espaol : GUAI TA, AURELI O, Natur al eza del r ecur so de r eposi -
ci n pr evi o al contenci oso, RAP, 82: 27 (Madr i d, 1977).
5.6
En i gual senti do: Col ombi a, ar t. 49; Costa Ri ca, ar t. 345, 3; Per , ar t. 206, 2 y Venezuel a,
ar t. 85. Ver supra, t. 3, cap. I I , El acto admi ni str ati vo como pr oductor de efectos jur di cos,
3.6, Acto admi ni str ati vo defi ni ti vo y acto admi ni str ati vo asi mi l abl e a l . Son ejempl os de actos
equi par abl es a defi ni ti vos, en el senti do del decr eto, el ar chi vo de l as actuaci ones, una r esol u-
ci n que pr oduzca i ndefensi n total , un acto que par al i ce de hecho o de der echo el tr mi te, etc.
Acer ca de esta asi mi l aci n, ver tambi n MAI RAL, Control..., op. cit., p. 322 y REJTMAN FARAH,
I mpugnaci n..., op. ci t., p. 62; Suspensi n de ofi ci o del acto admi ni str ati vo y r evocaci n
tci ta, LL, 1995-B, 485.
5.1.3. Actos interlocutorios o de mero trmite,
7
o sea l os que pr oducen efec-
tos jur di cos di rectos sl o sobre el trmi te, no sobre el fondo. Este ti po de actos son
i mpugnabl es admi ni strati vamente como regl a, pero judi ci al mente sl o por excep-
ci n. Se trata de l os actos que i mportan una paral i zaci n del procedi mi ento.
8
5.2. Supuestos de improcedencia del recurso de reconsideracin
Fuera de estos supuestos, cuando no se trata de actos admi ni strati vos stricto
sensu,
9
el recurso no procede. El l o ocurre en l os si gui entes casos:
5.2.1. Los actos o medidas preparatorias, i nformes, di ctmenes,
10
per i ci as,
11
etc., o sea l os no productores de efectos jur di cos di rectos no son i mpugnabl es por
recurso al guno, por no causar gravamen en forma di recta. Si n embargo ya anota-
mos que l a demora en produci rl os habi l i ta en cambi o, en sede judi ci al , el amparo
por mora de l a admi ni straci n.
5.2.2. Los hechos administrativos,
12
o sea, conductas admi ni strati vas que no
se exteri ori zan a travs de una decl araci n
13
de conoci mi ento, jui ci o o vol untad
admi ni strati va,
14
tampoco son i mpugnabl es por v a de recursos, si n perjui ci o de
que puedan proceder recl amos o denunci as en el mbi to admi ni strati vo y acciones
en v a judi ci al .
5.7
Supra, t. 3, cap. I I , 3.5, Actos admi ni str ati vos i nter l ocutor i os y actos admi ni str ati vos
defi ni ti vos. As l os actos r el ati vos a l a pr oducci n de l a pr ueba, tr asl ados, etc. Par a l a di sti nci n
entr e actos i nter l ocutor i os o de mer o tr mi te, que son i mpugnabl es y actos o medi das
pr epar ator i as, que no l o son, supra, op. loc. cit., 3.4, Actos o medi das pr epar ator i as y actos
i nter l ocutor i os o de mer o tr mi te. Actos o medi das pr epar ator i as no i mpugnabl es son l os
di ctmenes, i nfor mes, pases i nter nos, etc.
5.8
Tambi n pr ocede el ampar o por mor a de l a admi ni str aci n en l os casos de i ncumpl i mi ento
de l os pl azos establ eci dos o l os que en su defecto sean r azonabl es. En tal es supuestos no se
i mpugna el acto si no l a omi si n.
5.9
Ver supra, t. 3, caps. I I , I I I y I V.
5.10
Supra, t. 3, cap. I I , 3.4, Actos o medi das pr epar ator i as y actos i nter l ocutor i os o de mer o
tr mi te. Acer ca de l os di sti ntos ti pos de di ctmenes, ver supra, t. 1, cap. X, Cl asi fi caci n
jur di ca de l a funci n admi ni str ati va, 4.2, Actos no jur di cos. Acer ca de l os di ctmenes que
pr opi ci an el ar chi vo de l as actuaci ones, puede seal ar se que l as medi das pr epar ator i as de
deci si ones admi ni str ati vas [] por haber gener ado l a caduci dad automti ca del pr ocedi mi ento
admi ni str ati vo pr ovocando efecti vamente el subsecuente ar chi vo de l as actuaci ones, deben
ser consi der adas como una conducta de l a admi ni str aci n que i mpi di pr osegui r con el tr mi te
pr ocedi mental y consecuentemente pr odujer on di r ecta e i nmedi atamente, deter mi nados efec-
tos j u r di cos , como actos admi n i s tr ati v os pr opi amen te di ch os , por el l o el r ecu r s o de
r econsi der aci n deduci do es for mal mente pr ocedente (189: 172): PTN, Dictmenes, 223: 2.
5.11
Supra, t. 1, cap. X, nota 4.2, donde damos otr os ejempl os.
5.12
El tema l o expl i camos supra, t. 3, cap. I I I , 3, Objeci ones a l a di sti nci n entr e actos y
hechos. El si l enci o de l a admi ni str aci n: i ntr oducci n, a 9, Concl usi n acer ca de l a di sti nci n
entr e actos y hechos admi ni str ati vos y ms br evemente, t. 1, cap. X, 4, Actos y hechos de l a
admi ni str aci n.
5.13
Par a l a di fer enci a entr e decl ar aci n y mani festaci n: t. 3, cap. I I I , 5, El acto admi ni s-
tr ati vo como mani festaci n de vol untad a 7, El acto admi ni str ati vo como decl ar aci n.
5.14
Las di fer enci as l as hemos anal i zado supra, t. 3, cap. I I I , 6, El acto admi ni str ati vo como
vol untad, conoci mi ento u opi ni n.
5.2.3. Silencio: tampoco procede contra el mero si l enci o de l a admi ni straci n,
pues en ausenci a de norma expresa l es conducta i nexpresi va.
15
A di ferenci a de
otros medi os de i mpugnaci n que veremos ms adel ante, no exi sten normas que
autori cen a dar por denegada una peti ci n o recl amo con el al cance de hacer
procedente el recurso de reconsi deraci n contra di cha denegaci n tci ta. Lo que
l as normas establ ecen es un mecani smo que permi te conti nuar con otras v as de
i mpugnaci n, si el parti cul ar l o desea, pero no parece estar contempl ado que ante
el si l enci o se pueda i nsi sti r nuevamente con una reconsi deraci n. El l o equi val dr a
a pedi r reconsi deraci n de una medi da ya reconsi derada, l o que de antao no se
admi te por evi dentes razones prcti cas.
16
5.2.4. Meros pronunciamientos administrativos: respecto de aquel l as conduc-
tas estatal es que se l i mi tan a fi jar l a posi ci n del Estado ante el parti cul ar pero
si n ser, por s sol as, hbi l es para produci r aquel resul tado (el de al terar l a esfera
jur di ca del parti cul ar.)
17
Consi deramos que conforme a l a doctri na y juri spruden-
ci a que expl i camos en el t. 3 pueden consi derarse como noactos admi ni strati vos,
o actos admi ni strati vos i nexi stentes.
5.3. En razn del rgano del cual emana
El recurso de reconsi deraci n procede actual mente contra l os actos de cual qui er
rgano de l a admi ni straci n, i ncl uso contra decretos del Poder Ejecuti vo o deci si o-
nes admi ni strati vas del Jefe de Gabi nete.
18
La regl a actual es pues l a procedenci a
en todos l os casos, si n excepci n al guna.
19
6. rgano competente para resolverlo
Es l a mi sma autori dad u rgano que produjo el acto recurri do.
1
Si n embargo, si el
rgano que ha di ctado el acto i mpugnado por l a reconsi deraci n ejerci en di cho
5.15
Supra, t. 3, cap. X, 9.4, El si l enci o. Ver tambi n MURATORI O, JORGE I ., Los actos admi ni s-
tr ati vos tci tos e i mpl ci tos, en AA.VV., Derecho AdministrativoObra Colectiva en Homenaje
al Profesor Miguel S. Marienhoff, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1998, p. 663 y ss., 684.
5.16
PTN, Dictmenes, 67: 7; 72: 30. En senti do si mi l ar CAI O TCI TO, O abuso de poder adminis-
trativo no Brasil, R o de Janei r o, 1959, p. 85, afi r ma que no puede ser r enovado. Ver tambi n
LOPES MEI RELLES, HELY, Direito administrativo brasileiro, 8
a
ed., San Pabl o, 1981, p. 650. Am-
pl i ar infra, 10, La r econsi der aci n contr a actos ya r econsi der ados.
5.17
MAI RAL, Los mer os pr onunci ami entos admi ni str ati vos, en AA.VV., Derecho Adminis-
trativoObra Colectiva en Homenaje al Profesor Miguel S. Marienhoff, op. cit., p. 651 y ss.
5.18
BI ANCHI , ALBERTO A. Ti ene Fundamentos Consti tuci onal es el Agotami ento de l a I nstan-
ci a Admi ni str ati va?, LL, 1995-A, 397, 408.
5.19
Anti guamente se i nter pr etaba el tema de maner a ms r estr i cti va, como l o expl i camos
opor tunamente en nuestr o l i br o Procedi mi ento y recursos admi ni strati vos, Buenos Ai r es,
Macchi , 1971, 2 ed., p. 510, 9, La r econsi der aci n de un decr eto del Poder Ejecuti vo.
6.1
RN, ar t. 84: Deber i nter poner se dentr o de l os di ez d as de noti fi cado el acto ante el
mi smo r gano que l o di ct, el cual ser competente par a r esol ver l o que cor r esponda, confor -
me a l o di spuesto por el ar t cul o 82. Coi nci den pues el r gano a quo y el r gano ad quem, como
r ecuer da GUAI TA, AURELI O, Natur al eza del r ecur so de r eposi ci n pr evi o al contenci oso, op. cit.
acto una potestad del egada a l por un superi or jerrqui co, este l ti mo puede
resol ver el recurso de reconsi deraci n i nterpuesto ante el i nferi or.
2
A su vez, si l a
del egaci n ha cesado al momento de deduci rse el recurso, o cesa l uego de i nter-
puesto pero antes de l a deci si n del recurso, l a competenci a es excl usi va y obl i ga-
tori a del del egante. Un superi or jerrqui co del autor del acto i mpugnado no puede
avocarse al conoci mi ento y deci si n del recurso de reconsi deraci n.
3
El art. 85 del
regl amento naci onal l i mi ta l a posi bi l i dad de avocaci n al supuesto de que el acto
i mpugnado por reconsi deraci n hubi era a su vez si do di ctado por delegacin. Si no
ha habi do previ a del egaci n del superi or al i nferi or para di ctar el acto i mpugnado,
no puede haber avocaci n del pri mero para resol ver el recurso de reconsi deraci n
i nterpuesto contra un acto del i nferi or.
4
La potestad del superi or de avocarse a l os
actos del i nferi or es de ori gen l egal , pero no procede tratndose de una atri buci n
que el i nferi or hubi era teni do otorgada en forma excl usi va por el ordenami ento
jur di co.
5
Tampoco es procedente si una norma expresa o razonabl emente i mpl ci -
ta l a excl uye. Es l o que ocurre con el art. 85 ci tado.
El pedi do de reconsi deraci n es espec fi camente una sol i ci tud di ri gi da a l a mi s-
ma autori dad que produjo un acto, para que reexami ne su acto, atentamente,
6
graci abl e o benvol amente
7
o, por fi n, para que rati fi que su comportami ento.
8
En
el mejor de l os casos para el recurrente, el resul tado puede ser una mori geraci n
cuanti tati va o cual i tati va del acto de gravamen objeto de recurso. Pero si l a auto-
ri dad deci de mantener in totum el cri teri o expresado en el acto recurri do, de
hecho puede bri ndar ms y mejores razones que fundamenten o sustenten l a
deci si n tomada, o agregar di ctmenes y refutar al recurrente, si n que el l o i mpor-
te i ncurri r en l a prohi bi da reformatio in pejus.
9
El parti cul ar puede di ri gi rse a una autori dad superi or o di sti nta, caso en el
cual no hay fundamento para que el superi or l e pri ve de una i nstanci a admi ni s-
6.2
Regl amento naci onal , ar t. 85: Si el acto hubi er e si do di ctado por del egaci n, el r ecur so de
r econsi der aci n ser r esuel to por el r gano del egado si n per jui ci o del der echo de avocaci n del
del egante. Si l a del egaci n hubi er e cesado al ti empo de deduci r se el r ecur so, ste ser r esuel to
por el del egante.
6.3
6.4
Comp. CANOSA, op. cit., p. 180, nota 16, par a qui en no ser a atentator i o de l os der echos de
l os i nter esados l a avocaci n por par te del Poder Ejecuti vo sobr e actos del Jefe de Gabi nete de
Mi ni str os, i nvocando a tal efecto el ar t. 15 del decr eto 977/95.
6.5
Di ce l a par te fi nal del ar t. 3 del decr eto-l ey 19.549/72: l a avocaci n ser pr ocedente a
menos que una nor ma expresa di sponga l o contr ar i o (el destacado es nuestr o). Hemos i nter -
pr etado esta nor ma en el senti do de que tanto una nor ma expr esa como razonabl emente
implcita pueden di sponer l o contr ar i o. El l o, en tanto cuente con sustento fcti co sufi ci ente, p.
ej. por r azones de especi al i dad de l a atr i buci n confer i da al i nfer i or : supra, t. 1, cap. XI I , Los
r ganos del Estado, 11, La avocaci n.
6.6
Como di ce CRETELLA JNI OR, Tratado..., op. cit., p. 248.
6.7
Como seal amos supra, 2.1, Concepto, es confor me al uso vul gar del vocabl o, que bi en
r efl eja aquel l o que desi gna o denota.
6.8
Es l a al ter nati va que cr eemos ms r eal i sta, segn di ji mos supra, 2.1, Concepto.
6.9
Ver al r especto supra, cap. I I , El admi ni str ador , notas 12.4, 15.5, 15.12 y 15.13; cap. I I I ,
Los r ecur sos admi ni str ati vos, nota 19.5.
trati va. Todo el l o a menos que el superi or resuel va avocarse para hacer l ugar a l o
sol i ci tado, ya que entonces no habr a agravi o al recurrente. A su vez, el recurso
de reconsi deraci n para ante el superi or del procedi mi ento i mposi ti vo, que es
resuel to por un superi or, no consti tuye una excepci n, ya que no es un recurso de
reconsi deraci n si no un recurso jerrqui co lato sensu.
10
7. Trmino para resolverlo
El trmi no es de trei nta d as hbi l es admi ni strati vos.
1
El regl amento naci onal
prev vari as hi ptesi s:
7.1. No habiendo produccin de prueba
En este caso el trmi no para resol ver se cuenta desde l a 0 hora del d a si gui ente a
l a i nterposi ci n del recurso.
7.2. Habiendo produccin de prueba
El regl amento di sti ngue otras formas de contar el trmi no:
7.2.1. Desde el d a si gui ente a l a fecha de venci mi ento del trmi no para presen-
tar el al egato:
7.2.1.1. Conforme al art. 60 del regl amento naci onal ,
2
produci da l a prueba se
da trasl ado al i nteresado por di ez d as para que al egue: venci do este pl azo, empi e-
za a correr el trmi no de trei nta d as para l a resol uci n del recurso.
7.2.1.2. De acuerdo a l a mi sma di sposi ci n, l a admi ni straci n puede a pedi do
de parte i nteresada (o de ofi ci o), di sponer l a producci n de nueva prueba. En este
caso corresponde que una vez termi nada l a producci n de esta nueva prueba, se
de un segundo trasl ado al i nteresado, que en este caso es por ci nco d as. Si el
i nteresado presenta el al egato dentro de l os ci nco d as, el pl azo admi ni strati vo de
trei nta para l a resol uci n de l a reconsi deraci n se cuenta desde el d a si gui ente a
su presentaci n; si el parti cul ar no l o presenta, el trmi no se cuenta desde el d a
si gui ente al del venci mi ento del trmi no de ci nco d as en que pudo hacerl o.
6.10
Supra, 2.2., Denomi naci n, nota 2.16; VI LLEGAS, Curso ..., op. cit., pp. 436-7.
7.1
RN, ar t. 86: El r gano competente r esol ver el r ecur so de r econsi der aci n dentr o de l os
tr ei nta d as, computados desde su i nter posi ci n o, en su caso, de l a pr esentaci n del al egato
o del venci mi ento del pl azo par a hacer l o si se hubi er e r eci bi do pr ueba. Cfr . CABA, 105; y
Buenos Ai r es, 77 i nc. f).
7.2
RN, ar t. 60: Sustanci adas l as actuaci ones, se dar vi sta de ofi ci o y por 10 d as a l a par te
i nter esada par a que, si l o cr eyer e conveni ente, pr esente un escr i to acer ca de l o actuado, y en
su caso, par a que al egue tambi n sobr e l a pr ueba que se hubi er e pr oduci do. [...] El r gano
competente podr di sponer l a pr oducci n de nueva pr ueba: a) de ofi ci o, par a mejor pr oveer ; b)
a pedi do de par te i nter esada, si ocur r i er e o l l egar e a su conoci mi ento un hecho nuevo. Di cha
medi da se noti fi car a l a par te i nter esada y con el r esul tado de l a pr ueba que se pr oduzca, se
dar otr a vi sta por 5 d as a l os mi smos efectos pr ecedentemente i ndi cados. Si no se pr esentar en
l os escr i tos en uno y otr o caso [...] se dar por deca do este der echo.
7.2.2. Desde el d a si gui ente a l a presentaci n del al egato, l uego de termi nado el
per odo de prueba; segn se trate del al egato sobre una ni ca apertura a prueba,
o sobre una apertura adi ci onal a prueba. Esto tambi n puede di feri r a l os efectos
del cmputo del pl azo.
Dado que el trmi no para deci di r es un trmi no a favor del admi ni strado y que
l uego del venci mi ento aqul puede a su el ecci n dar por denegado el recurso y
conti nuar con otras v as de i mpugnaci n, o en cambi o segui r esperando l a resol u-
cin expresa, no parece tener mucho sentido esta compleja, detallada y multivariante
forma de computar el trmi no en cuesti n. Mucho ms senci l l o, en efecto y con
i gual o mejor resul tado prcti co, hubi era si do establ ecer un sl o y ni co trmi no
de trei nta d as a parti r de l a i nterposi ci n del recurso y dejar de todos modos a
opci n del i nteresado prosegui r a parti r de esa fecha en otras i nstanci as, o en
cambi o esperar hasta que se termi ne l a prueba, o l a prueba adi ci onal ; sea a su vez
que presente l mi smo su al egato, en trmi no o fuera de l ; o no l o presente. En l a
prcti ca nadi e parece prestarl e demasi ada atenci n a l a curi osa regul aci n del
art. 86, l o que esti mamos ati nado, en l as ci rcunstanci as.
8. Denegacin tcita
La admi ni straci n debe resol ver el recurso en trei nta di as; si no l o hace en ese
l apso, el parti cul ar podr reputarl o denegado tci tamente si n necesi dad de re-
queri r pronto despacho.
1
A su vez y conforme al art. 88, cuando el recurso de
reconsi deraci n ha si do rechazado tci tamente, l as actuaci ones son el evadas no
de ofi ci o si no a peti ci n de parte, en el pl azo de ci nco d as.
2
Surge de el l o que el
par ti cul ar no est obligado a consi derar que se ha produci do denegaci n tci ta,
si no que puede esperar a que se produzca l a denegaci n expresa si n por el l o perder
el derecho a segui r con l as dems v as de recurso.
3
No hay necesi dad de que el
parti cul ar pi da pronto despacho, para que pueda consi derar produci da l a denega-
ci n tci ta, ni exi ste tampoco trmi no para pedi r l a el evaci n de l as actuaci ones.
9. Denegacin expresa
9.1. Antes de la denegacin tcita
El recurso de reconsi deraci n puede tambi n ser denegado expresamente: di -
cha denegaci n expresa puede efectuarse tanto dentro del pl azo de trei nta d as que
corre para l a denegaci n tci ta, como despus de expi rado el pl azo.
1
En caso que l a
8.1
RN, 87; CABA, 106; Colombia, 60; Costa Rica, 352; Per, 215; Uruguay, 121; Venezuela, 91-5.
8.2
Ci udad de Buenos Ai r es, ar t. 107.
8.3
FANELLI EVANS, EDLA, 1978, p. 967 y ss., 969, I V. Que el par ti cul ar pueda consi der ar
tci tamente denegado el r ecur so no exi me a l a Admi ni str aci n de su obl i gaci n de r esol ver ;
er go aqul puede i ni ci ar un ampar o por mor a par a que el juez or dene a sta a r esol ver l o:
CNFed. CA., S. I I I , Cacik, RAP, 107: 128.
9.1
SANDULLI , ALDO, I l pr ocedi mento, en CASSESE, Trattato di diritto amministrativo, t. I I ,
Mi l n, Gi uffr , 2000, p. 1060 y nota 514; supra, cap. VI I I , 2.3, No per entor i edad y nota 2.11.
denegaci n expresa se produzca durante el pl azo de trei nta d as que corre para l a
denegaci n tci ta, es obvi o que l a posi bi l i dad de que se produzca l a denegaci n
tci ta queda el i mi nada.
9.2. Denegacin expresa de un recurso de reconsideracin
interpuesto fuera de trmino
Por apl i caci n de l os mi smos pri nci pi os, entendemos que si el rgano autor del
acto resuel ve expresamente un recurso de reconsi deraci n i nterpuesto fuera de
trmi no, su deci si n reabre no obstante l a v a jerrqui ca y es posi bl e en conse-
cuenci a segui r con el recurso jerrqui co en subsi di o. Obsrvese que en el derecho
i tal i ano, al respecto, se ha permi ti do ci erta moderaci n a l a perentori edad del
trmi no (para ocurri r a sede juri sdi cci onal ) en al gunos pocos casos y si empre que
se acuda a un error del recurrente que el juez consi dere excusabl e, es deci r,
provocado por el estado contradi ctori o de l a doctri na y de l a juri sprudenci a, por l a
novedad del caso, por l a mal a formul aci n de l a norma y supuestos si mi l ares.
2
10. La reconsideracin contra actos ya reconsiderados
Se ha entendi do que no procede el recurso de reconsi deraci n contra una medi da
que ya ha si do reconsi derada,
1
l o cual es l gi co atento a que l a sol uci n del caso
forzosamente habr a de ser l a mi sma. Adems, cabe fundadamente preguntarse
para qu un parti cul ar habr a de i nterponer un segundo recurso de reconsi dera-
ci n: si prcti camente todos estos recursos son rechazados, qu pensar de un
segundo pedi do de reconsi deraci n a l a mi sma autori dad, cuando sta ya ha di cta-
do nada menos que dos actos i gual es sobre el mi smo punto! Verdaderamente no
ti ene senti do admi ti r ni tampoco i nterponer un recurso de reconsi deraci n contra
un acto ya reconsi derado. Acerca de este pri nci pi o general se ha adverti do que no
ti ene carcter absol uto y no ser a apl i cabl e p. ej. al caso de expedi entes contradi c-
tori os;
2
tambi n ha de seal arse que l a regl a expuesta sl o se refi ere al supuesto
en que l a persona que pi de nueva reconsi deraci n es l a mi sma que l a i nterpuso
antes y a l a cual l e fue resuel ta. Nos parece obvi o que si no hay i denti dad de
personas i mpugnantes, aunque haya i denti dad en el acto i mpugnado, el si gui ente
recurso de reconsi deraci n i nterpuesto por otra persona contra el mi smo acto, es
procedente. Esto es parti cul armente i mportante cuando l a deci si n de un recurso
9.2
ROERHRSSEN, GUGLI ELMO, La justicia administrativa en I talia, Buenos Ai r es, Depal ma, 1986,
pp. 170-1, duda acer ca del car cter defi ni ti vo de l a r esol uci n, cuando se haya i nter puesto
r ecur so jer r qui co en vez de acci n judi ci al (o r ecur so l l amado di r ecto de apel aci n ante l as
sal as de l a cmar a feder al ) y vi cever sa, o cuando el r ecur r ente se haya di r i gi do a un juez
i ncompetente. Ampl i ar en LANDI , GUI DO y POTENZA, GI USEPPE, Manuale di Diritto Amministrativo,
Mi l n, Gi uffr , 1997, 10 ed., p. 716 y ss.
10.1
PTN, Dictmenes, 67: 7; 72: 30. En senti do si mi l ar CAI O TCI TO, O abuso..., op. cit., p. 85,
afi r ma que no puede ser r enovado; CANOSA, op. cit., p. 178; LOPES MEI RELLES, Direito..., op. cit.,
p. 650; l ey or gni ca de pr ocedi mi entos admi ni str ati vos de Venezuel a, ar t. 94.
10.2
VI LLAR PALAS , JOS LUI S, Apuntes de derecho administrativo, t. I I , Madr i d, 1971, p. 193.
de reconsi deraci n afecta a otras personas que no han si do partes en su trami ta-
ci n.
3
Si n embargo, no cabe a l a i nversa en hi ptesi s al guna exi gi r un previ o
r ecur so de r econsi der aci n antes de l a acci n judi ci al , contr a un acto ya
reconsi derado, i ncl uso tratndose de di sti ntos i mpugnantes.
4
Tambi n es obvi o
que puede proceder el recurso jerrqui co contra l a deci si n tomada a ra z del
recurso de reconsi deraci n.
11. Otros supuestos de recurso de reconsideracin
En l a doctri na espaol a, antes de l a reforma de 1992, se di sti ngu an tres ti pos de
recursos de reconsi deraci n: el potestati vo y el precepti vo, respecti vamente pre-
vi os a otro recurso admi ni strati vo, y el precepti vo para agotar l a v a admi ni stra-
ti va.
1
En el derecho argenti no han quedado tambi n pl anteadas por l o menos dos
de esas tres al ternati vas, que a conti nuaci n anal i zaremos. Va de suyo que es una
i nnecesari a compl eji dad que deber a modi fi carse, haci endo cl aramente del recur-
so de reconsi deraci n un recurso potestati vo y en ni ngn caso obl i gatori o.
2
12. El potestativo recurso de reconsideracin previo al jerrquico
Conforme al art. 89 del regl amento naci onal , para i nterponer el recurso jerrqui -
co No ser necesari o haber deduci do previ amente recurso de reconsi deraci n;
1
si
se l o hubi ere hecho, no ser i ndi spensabl e fundar nuevamente el jerrqui co.
La ni ca di ferenci a que se presenta al parti cul ar es que para i nterponer el
potestati vo recurso de reconsi deraci n ti ene un trmi no de di ez d as: si l o hace en
trmi no, ti ene tambi n i nterpuesto de pl eno derecho el recurso jerrqui co en sub-
si di o. En cambi o, si no i nterpone dentro de l os di ez d as el potestati vo recurso de
reconsi deraci n, ti ene aun ci nco d as para i nterponer el recurso jerrqui co, pues
el trmi no de ste es qui nce d as hbi l es.
10.3
En i gual senti do, CANOSA, op. cit., p. 178.
10.4
810. Lo expuesto, al mar gen de que entendemos que en el der echo ar genti no no cabe exi gi r l a
r econsi der aci n pr evi a a l a acci n judi ci al , como expl i camos infra, 13; per o i ncl uso par a l a
tesi s contr ar i a, de que en al gn supuesto pueda ser necesar i o el pr evi o r ecur so de r econsi de-
r aci n, entendemos que de todos modos no cabr a exi gi r un nuevo r ecur so de r econsi der aci n
contr a un acto ya r econsi der ado, aunque l os i mpugnantes no sean l as mi smas per sonas: es l a
tesi s del Supr emo Tr i bunal espaol .
11.1
Ver TRUJI LLO, QUI NTANA y BOLEA, Comentario a la ley de lo contencioso administrativo, t.
I , Madr i d, 1965, p. 811 y ss.; GONZLEZ PREZ, Los recursos administrativos y econmico-admi-
nistrativos, Madr i d, 1975, p. 207 y ss.; ENTRENA CUESTA, RAFAEL, Curso de derecho administrati-
vo, t. I , Madr i d, 1979, 6 ed., pp. 293-5. En l a jur i spr udenci a poster i or a 1975 queda der ogado el
r equi si to de i nter poner r eposi ci n pr evi o a l a al zada: GONZLEZ PREZ, op. cit., p. 209.
11.2
Como ocur r a en l a pr ovi nci a de Buenos Ai r es: La justi ci a admi ni str ati va en l a pr ovi nci a
de Buenos Ai r es (una contr ar efor ma i nconsti tuci onal ), ED, 30-XI -01.
12.1
En Venezuel a si el acto no agota l a v a admi ni str ati va, el r ecur so de r econsi der aci n
debe i ntentar se como paso pr evi o al r ecur so jer r qui co o de apel aci n (ar t. 94). Esta es una
di sposi ci n excepci onal entr e el conjunto de l eyes l ati noamer i canas: BREWER-CAR AS, op. cit.,
dci ma par te, secc. I I , 2, p. 307.
13. El potestativo recurso de reconsideracin
previo a la accin judicial
En el rgi men del decreto-l ey 19.549/72 l a acci n judi ci al reci n procede, como
regl a, cuando un acto admi ni strati vo revi sta cal i dad de defi ni ti vo y se hubi eren
agotado a su respecto l as i nstanci as admi ni strati vas.
1
Para i nterponer l a acci n
judi ci al hay un pl azo de noventa d as que se computa desde l a noti fi caci n del acto
al i nteresado.
2
Eso, con suerte. Pues debi era ser l a regl a pero no necesari amente
l o es. En ocasi ones, cuando en vi rtud de norma expresa l a i mpugnaci n del acto
admi ni strati vo deba hacerse por un medi o que l a l ey haya denomi nado recurso,
3
el pl azo para deduci rl o es de trei nta d as, que se cuenta a parti r de l a noti fi caci n
de l a resol uci n defi ni ti va que agote l as i nstanci as admi ni strati vas. El venci -
mi ento de estos pl azos opera l a caduci dad del acceso a l a v a judi ci al , l o que de
acuerdo a l a CSJN in re Gorordo y su i nterpretaci n extensi va por l a cmara en
pl eno in re Romero se puede decl arar de ofi ci o.
4
Esa desafortunada i nterpretaci n
vi no a ser receptada por el art. 31 del decreto-l ey 19.549/72, segn l a modi fi caci n
i ntroduci da por l a l ey 25.344: Los jueces no podrn dar curso a l as demandas
menci onadas en l os art cul os 23, 24 y 30 si n comprobar de ofi ci o en forma previ a
el cumpl i mi ento de l os recaudos establ eci dos en esos art cul os y l os pl azos previ s-
tos en el art cul o 25 y en el presente. Todo el l o, en contra de l a garant a consti tu-
ci onal y supranaci onal del efecti vo acceso a l a justi ci a. En estos casos en que l a
norma exi ge que se agoten l as i nstanci as admi ni strati vas cabe preguntarse si l a
v a admi ni strati va se encuentra agotada si n i nterponer l a previ a reconsi deraci n
contra un acto defi ni ti vo de, p. ej., el Poder Ejecuti vo o l os Mi ni stros resol vi endo
un recurso jerrqui co. Esta cuesti n fue i ndi rectamente tratada por el decreto
3.700/77, que modi fi c el art. 100 del regl amento naci onal , que actual mente
5
ex-
13.1
Ar t. 23, i nc. a).
13.2
Ar t. 25, i nc. a).
13.3
Ar t. 25, in fine. Aunque l a l ey pr evea l o que denomi na un r ecur so judi ci al contr a un
acto admi ni str ati vo, exi genci as de car cter consti tuci onal obl i gan a consi der ar l o como acci n,
a fi n de pr eser var l a gar ant a de una i nstanci a judi ci al suficiente y adecuada; supra, t. 1, cap.
VI I , 13, Regl amentos del egados o de i ntegr aci n. Un ejempl o es el recurso directo ante l a
justi ci a contr a l as sanci ones en el empl eo pbl i co, ar ts. 39 a 41 de l a l ey 25.164.
13.4
LL, 1999-E, 186. Ver JEANNERET DE PREZ CORTS, MAR A, La habi l i taci n de i nstanci a en l a
doctr i na de l a Cor te Supr ema de Justi ci a de l a Naci n, RDA, 27-29: 73, Buenos Ai r es, 1998;
COMADI RA, JULI O R., El caso Gorordo:nueva jur i spr udenci a de l a Cor te Supr ema en mater i a
de habi l i taci n de i nstanci a y r evi si n judi ci al de l a denunci a de i l egi ti mi dad, en Derecho
Administrativo, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s, 2003, 2 ed., cap. XVI I I , p. 469 y ss.; REJTMAN FARAH,
MARI O, Un i mpor tante gi r o jur i spr udenci al en l a r evi si n de ofi ci o de l a l l amada habi l i taci n
de i nstanci a, LL, 1999-E, 185; TORANZO, ALEJO, Decl ar aci n de ofi ci o de l a caduci dad de l a
acci n contenci osoadmi ni str ati va. La Cor te Supr ema se apar ta de sus antecedentes men-
guando su autor i dad ver ti cal , LL, 1999-E, 757; MNTARAS, PABLO, Cor r esponde ver i fi car de
ofi ci o l a habi l i taci n de i nstanci a en el pr oceso contenci osoadmi ni str ati vo?, LL, 2000-C, 131 y
su aguda r emi si n de nota 16 y texto a TRI BI O, CARLOS R., Habi l i taci n de l a i nstanci a en el
pr oceso contenci osoadmi ni str ati vo, en UNI VERSI DAD AUSTRAL, El derecho administrativo, hoy,
Buenos Ai r es, ECA, 1996, p. 269. Ver tambi n supra, cap. VI I I , nota 2.20 y 2.21.
13.5
Texto confor me decr eto 1883/91.
presa: Las deci si ones defi ni ti vas o con fuerza de tal es que el Poder Ejecuti vo
Naci onal , l os mi ni stros o l os secretari os de l a Presi denci a de l a Naci n di ctaren
en recursos admi ni strati vos y que agoten l as i nstanci as de esos recursos sl o
sern suscepti bl es de l a reconsi deraci n previ sta en el art cul o 84 de esta regl a-
mentaci n y de l a revi si n previ sta en el art cul o 22 de l a Ley de Procedi mi entos
Admi ni strati vos. La presentaci n de estos recursos suspende el curso de l os pl a-
zos establ eci dos en el art cul o 25 de l a Ley de Procedi mi entos Admi ni strati vos. El
RN puede determi nar, dentro del mbi to de l ati tud que el DL 19.549/72 dej al
P.E., cuando queda agotada l a v a admi ni strati va por no ser ya procedentes nue-
vos recursos. El decreto es fundamento sufi ci ente para i nterpretar que l a i nterpo-
si ci n del recurso suspende el pl azo de l a i mpugnaci n judi ci al . A l a i nversa, no
obl i ga a i nterponer recurso de reconsi deraci n previ o a l a acci n judi ci al , ni tam-
poco da a entender que l a v a admi ni strati va no quede agotada si n su i nterposi -
ci n,
6
pues de otro modo no consi derar a l a posi bi l i dad de que el parti cul ar no
i nterponga di cho recurso y, si n embargo, pueda i ni ci ar l a acci n judi ci al . Enten-
demos, en suma, que conforme a di cho decreto es optati vo para el parti cul ar i nter-
poner o no recurso de reconsi deraci n.
7
13.1. La tesis del preceptivo recurso de reconsideracin
contra decretos dictados de oficio
Nuestra doctri na, si n embargo, i ntroduce una di sti nci n que por nuestra parte no
encontramos en el decreto-l ey 19.549/72. En efecto, al gunos autores sosti enen que
el recurso de reconsi deraci n previ o a l a acci n judi ci al es potestati vo sl o cuando
el acto l esi vo ha si do di ctado a consecuenci a de un previ o recurso admi ni strati vo
i nterpuesto por el i nteresado. En tal caso el parti cul ar puede i nterponer o no l a
reconsi deraci n antes de i ni ci ar el jui ci o. En cambi o, si el acto l esi vo ha si do
di ctado de ofi ci o, si n audi enci a ni posi bi l i dad de oposi ci n previ a del i nteresado, se
sosti ene que el parti cul ar estar a obl i gado a i nterponer recurso de reconsi deraci n
antes de poder i ni ci ar l a acci n judi ci al .
8
Di ce en tal senti do LI NARES que La
si tuaci n contenci osa queda trabada por acto ori gi nari o y de ofi ci o del Poder Eje-
cuti vo y resi stenci a del admi ni strado medi ante el recurso de reconsi deraci n. El
13.6
La i nter pr etaci n del ar t. 100 es ar mni ca con l o r esuel to por l a CSJN en Sacoar, Fallos,
311-2: 2082, 1988, fr ente a di ver sas nor mas l ocal es, en que l a CSJN consi der que er a potes-
tati va y no pr ecepti va l a i nter posi ci n de un r ecur so de r evocator i a par a tener por agotada l a
v a admi ni str ati va: LL, 1989-A, 478; BEZZI , OSVALDO MXI MO, El r ecur so de r evocator i a en l a l ey
de pr ocedi mi ento admi ni str ati vo de Buenos Ai r es no es pr esupuesto de admi si bi l i dad de l a
demanda (Un fal l o ejempl ar ), RDA, 1: 146; ABERASTURY, El Recur so de r evocator i a y el agota-
mi ento de l a v a admi ni str ati va en l a Pr ovi nci a de Buenos Ai r es, RDA, 1: 141.
13.7
Conf. CANOSA, op. cit., p. 177 y ss. Comp. MAI RAL, Control..., t. I , op. cit., p. 326.
13.8
LI NARES, JUAN F., Fundamentos de derecho administrativo, Buenos Ai r es, Astr ea, 1975, p.
421, 375; Sistema de recursos y reclamos en el procedimiento administrativo, Buenos Ai r es,
Astr ea, 1974, p. 43; SI LVESTRI , BEATRI Z R. y GONZLEZ ARZAC, RAFAEL M., La i nstanci a admi ni str ati -
va pr evi a a l a judi ci al en l a l ey 19.549 (r ecur sos y r ecl amos), ED, 72: 763, 770; MAI RAL, Con-
trol..., t. I , op. cit., p. 326. No hace tal di fer enci a CANOSA, op. cit., p. 178. Ver infra, nota 13.13.
segundo acto del Poder Ejecuti vo reca do en este recurso es el que causa estado.
No el ori gi nari o.
9
Esta i nterpretaci n era admi si bl e en el si stema de l a l ey 3.952,
10
en que l a l ey cl aramente exi g a agotar l a v a admi ni strati va medi ante un previ o
recl amo admi ni strati vo. La juri sprudenci a fue construyendo excepci ones, una de
l as cual es era el caso de un decreto resol vi endo un recurso admi ni strati vo i nter-
puesto por el i nteresado. Al l l a exi genci a l egal era expresa. En cambi o en el ac-
tual si stema el agotami ento de l a v a admi ni strati va es exi gi do de otra manera y
en momento al guno el decreto-l ey 19.549/72 di sti ngue entre decretos di ctados de
ofi ci o e inaudita parte por un l ado y decretos o actos di ctados cerrando un procedi -
mi ento recursi vo, por el otro.
11
La ni ca di ferenci a normati va que podr a encon-
trarse para formul ar una di sti nci n como l a apuntada es l a conteni da en el art.
100 del regl amento, en el senti do de que l as deci si ones defi ni ti vas que el Poder
Ejecuti vo, l os Mi ni stros o l os Secretari os de l a Presi denci a di ctaren en recursos
admi ni strati vos y que agoten l as i nstanci as de esos recursos sern i mpugnabl es
por reconsi deraci n. Al l se habl a evi dentemente y se di sti ngue, entre decretos
di ctados a propsi to de recursos que son as resuel tos y decretos di ctados si n pre-
vi o recurso del parti cul ar. Pero se di ce acaso que es obl i gatori o i nterponer l a
reconsi deraci n para agotar l a v a admi ni strati va cuando el acto es di ctado de
ofi ci o? Hay en otros ordenami entos normas o proyectos que l o i mponen, pero no se
puede crear por anal og a una carga para el parti cul ar, ms aun en detri mento de
su garant a consti tuci onal y supranaci onal de acceso expedi to y rpi do a l a i ns-
tanci a judi ci al .
12
A l o sumo se puede argumentar que puesto que l a reconsi deraci n
es procedente, entonces no est cerrada l a v a admi ni strati va y debe por ende
agotrsel a antes de i ni ci ar l a judi ci al . Pero ese argumento es i gual mente apl i ca-
bl e a l os decretos que resuel ven recursos, ya que contra el l os tambi n es admi si bl e
l a reconsi deraci n. Con el l o ser a forzoso concl ui r que, puesto que en tal caso es
vi abl e tambi n l a reconsi deraci n, entonces i gual mente al l es obl i gatori a. Podr a
i ncl uso l l egarse a una dobl e secuenci a de reconsi deraci ones.
13
13.9
LI NARES, Fundamentos..., op. loc. cit.
13.10
Ver LI NARES, Demandas contr a l a Naci n y l os decr etos del Poder Ejecuti vo, LL, 138:
997; l a ed. de 1971 de esta mi sma obr a, Procedimiento y recursos administrativos, cap. XI V.
13.11
El acto de mxi ma autor i dad, ya sea di ctado de ofi ci o o r esul tando de l a r esol uci n de un
r ecur so admi ni str ati vo, r esul ta apto par a agotar l a i nstanci a a efectos de acceder a l a v a
judi ci al : CCAyT CABA, I I , Ramsay (2002), con nota: FLAX, GREGORI O A., La r azonabi l i dad de l os
r ecaudos extr nsecos de l a acci n admi ni str ati vay su i nci denci a sobr e el der echo a l a jur i s-
di cci n: el caso Ramsayy el agotami ento de l a v a admi ni str ati va, J A, 2003-I I I , S fasc. 5: 51.
13.12
La opi ni n de LI NARES, supra, nota 13.10 no es apl i cabl e hoy a tenor de su ar gumento, que
uti l i zamos en el texto, contr ar i o a l a cr eaci n por anal og a de pl azos l i mi tati vos de der echos:
Tr mi nos par a r ecur r i r a l a justi ci a admi ni str ati va fi jados por anal og a, LL, 54: 776.
13.13
Pr opone CASSAGNE, JUAN CARLOS, Derecho administrativo, t. I I , Buenos Ai r es, Abel edo-
Per r ot, 6 ed., p. 395, en cambi o, en el caso de que el acto defi ni ti vo fuer a un decr eto del Poder
Ejecuti vo Naci onal que se di ctar e i naudi ta par te, el i nter esado se encuentr a habi l i tado par a
deduci r el r ecur so de r econsi der aci n pr evi sto en el ar t. 84 del R.L.N.P.A., pudi endo, a su vez,
contr a l a r esol uci n denegator i a, i nter poner una nueva r econsi der aci n, con fundamento en
l o pr escr i pto en el ar t. 100 de di cho Regl amento.
A su vez, contestar este l ti mo argumento di ci endo que dado que el art. 100 se
refi ere a tal es decretos resol vi endo recursos como actos que agoten las instancias
de esos r ecur sos,
14
entonces cabe concl ui r que i mpl ci tamente se admi te que l a
v a est cerrada,
15
no es fundamento seguro en l a eterna duda de cmo computar
l os pl azos de caduci dad de acceso a l a v a judi ci al . La norma no di ce que tal es
actos agoten l a v a administrativa, si no que tal es actos pueden agotar la va de
tales recursos previ amente i nterpuestos. Y mal podr a deci r que han agotado l a
v a admi ni strati va cuando bi en se advi erte de su texto que todav a es procedente
l a reconsi deraci n. No exi gi endo pues l a norma en forma expresa e i nequ voca l a
obl i gatori a i nterposi ci n de un recurso de reconsi deraci n en caso al guno previ o a
l a i nstanci a judi ci al , entonces debe l a doctri na i nterpretar el si stema del modo
que mejor cumpl a con l os fi nes que debe servi r.
16
Y si el fi n del si stema es l a
protecci n o tutel a de l os derechos de l os admi ni strados, como general mente se
afi rma, entonces es obvi o que en nada benefi ci a al parti cul ar i nterponer un recur-
so que ci ertamente ser denegado y sl o l e demora l a i ni ci aci n de una i nstanci a
judi ci al .
17
Convi ene recordar que en el derecho espaol , cuando exi st a el recurso
de r econsi der aci n con car cter pr ecepti vo,
18
su omi si n no deter mi naba l a
i nadmi si n del recurso judi ci al pues era un defecto subsanabl e.
19
13.2. Otros caracteres del recurso
Dado que este recurso de reconsi deraci n no es un requi si to que est di rectamente
vi ncul ado a l a acci n judi ci al , no exi ste fundamento en el derecho argenti no para
apl i carl e, por i nterpretaci n, al guna de l as l i mi taci ones propi as de l a acci n judi -
ci al . As p. ej. aunque l a acci n judi ci al habr de l i mi tarse a cuesti onar l a l egi ti -
mi dad del acto, el recurso de reconsi deraci n previ o a el l a podr tambi n funda-
mentarse en moti vos de oportuni dad. Del mi smo modo, un regl amento aun no
ejecutado, que conforme al estado actual de l a l egi sl aci n y juri sprudenci a no
13.14
El destacado es nuestr o.
13.15
SI LVESTRI y GONZLEZ ARZAC, La i nstanci a admi ni str ati va..., op. cit.
13.16
ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., pp. 151-2; FERNANDO E. JUAN LI MA, Las condi ci ones de
admi si bi l i dad de l a acci n contenci oso admi ni str ati va en el mbi to de l a Ci udad Autnoma de
Buenos Ai r es, en PETRELLA, ALEJANDRA (cor d.), El fuero contencioso administrativo y tributario
de la ciudad de Buenos Aires, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s Jur i spr udenci a Ar genti na, 2002, pp.
33-50, esp. p. 38; J A, 2002-I I I , Supl emento del fasc cul o n 7.
13.17
Si n per der de vi sta, como seal an GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, op. cit., p. 512, que,
cuando en el si stema espaol se hab a el i mi nado (por l a l ey de 1992) el anti guo r ecur so de
r eposi ci n, o de r econsi der aci n, se dejaba si n gar ant a al guna a l os ci udadanos en l os asuntos
de menor cuant a, en l os cual es el acceso a l os Tr i bunal es r esul ta despr opor ci onado por
anti econmi co. Fi nal mente, y r espondi endo a l as cr ti cas, tal r ecur so se ha vuel to a i ncor por ar ,
en vi r tud de l a l ey 4/1999 (ar t. 107.)
13.18
Nos r efer i mos a l a anti gua l ey espaol a de pr ocedi mi ento admi ni str ati vo de 1957, cuyo
ar t. 126 y concor dantes, que r egl aban el r ecur so de r eposi ci n, fuer on der ogados por l a l ey 30/
1992. Como ya di ji mos, el r ecur so fue r ei ncor por ado, como ya l o expr esamos, por l a l ey 4/1999.
13.19
Ar t. 129, i nc. 3 de l a anti gua l ey de l a jur i sdi cci n contenci oso-admi ni str ati va; op. cit.,
GONZLEZ PREZ, Comentarios..., op. cit., p. 823.
puede ser i mpugnado judi ci al mente en forma di recta, s l o puede ser en sede ad-
mi ni strati va medi ante el recurso de reconsi deraci n o el recl amo admi ni strati vo
i mpropi o. Una deci si n i nterl ocutori a emanada del P.E. podr a ser i mpugnada
por recurso de reconsi deraci n aunque no ser a revi sabl e judi ci al mente.
20
14. El recurso de reconsideracin
contra actos de la Direccin General I mpositiva- A.F.I .P.
Dec amos en l a edi ci n de 1964 de Procedimiento y recursos administrativos, p.
275: Propondr amos aqu una i nnovaci n tal vez al go revol uci onari a: di sponer
que queda abi erta l a v a contenci osoadmi ni strati va aun antes de agotar el proce-
di mi ento de l os recursos admi ni strati vos. El l o permi te, nos parece, una mayor
fl exi bi l i dad al rgi men de l a protecci n de l os derechos i ndi vi dual es y dejar a l i -
brado al i nteresado, segn su conveni enci a, esperar a agotar ntegramente l a v a
admi ni strati va y reci n i r a l a justi ci a, o en cambi o demandar di rectamente cuando
se produce una deci si n de funci onari o competente con jerarqu a de Di rector Ge-
neral o superi or.
Esto, desde l uego, contravi ene un pri nci pi o tradi ci onal ; pero si de cual qui er
manera l a deci si n defi ni ti va corresponder a l a justi ci a, no vemos qu i nconve-
ni ente hay en que l a mi sma se produzca antes del pronunci ami ento de todos l os
organi smos admi ni strati vos, o despus. El argumento esgri mi do en l os funda-
mentos del decreto 7520/44, de que l os recursos admi ni strati vos ti enden a evi tar a
l a Naci n acci ones judi ci al es, es moral y jur di camente del eznabl e. Pri mero, por-
que el orden jur di co debe buscar pri mordi al mente l a real i zaci n de l a justi ci a y
en esa consi deraci n no puede tener peso al guno l a posi bl e condena en costas que
sufra el Estado por un acto i l eg ti mo de al guno de sus funci onari os; segundo,
porque l a posi bi l i dad de que en cual qui er momento se produzca una acci n judi -
ci al al ertar el senti do de responsabi l i dad de l os funci onari os pbl i cos y har caer
sobre el l os l a sanci n perti nente cuando por sus actos anti jur di cos el Estado sea
condenado en l os estrados judi ci al es; tercero, porque son l os mi smos agentes del
Estado l os que dan el ejempl o sal vo pocas excepci ones de demandar a l os
parti cul ares deudores del Estado si n i ntentar etapa al guna de conci l i aci n admi -
ni strati va previ a, acuci ados por el cobro de costas que el orden jur di co argenti no
autori za (cobro de i mpuestos, de aportes patronal es en materi a de cargas soci al es,
etc.) Cre mos oportuno recordar aquel l as refl exi ones que hi ci ramos en el ao
1964 y que acabamos de transcri bi r, pues una norma actual del procedi mi ento
i mposi ti vo ha comenzado a i ntroduci r en el derecho argenti no una de l as sol uci o-
nes posi bl es al i nnecesari amente compl ejo probl ema de cmo y en qu momento
13.20
En cambi o en el der echo espaol anter i or a 1992 que, como ya di ji mos, fue r ei nstaur ado
en 1999, se afi r maba que si endo el de r eposi ci n un r equi si to pr evi o al r ecur so contenci oso-
admi ni str ati vo, podr deduci r se en r el aci n con l os actos y di sposi ci ones que pueden ser objeto
de ste l ti mo [...] De ah que no pr oceda deduci r se contr a r esol uci ones pr ovi si onal es: GONZLEZ
PREZ, op. ult. cit., p. 809.
dejar abi erto el acceso a l a v a judi ci al .
1
En este cr i ter i o, el ar t. 74 del decr eto
1.397/79
2
establ ece que el parti cul ar podr i nterponer recurso de reconsi deraci n
contra l os actos admi ni strati vos del Di rector General , agotando con el l o l a v a
admi ni strati va y dejando expedi ta l a judi ci al . En caso de que el parti cul ar el i ja
esta v a (en l ugar de l as dems exi stentes en el procedi mi ento i mposi ti vo ante el
Tri bunal Fi scal de l a Naci n o l a justi ci a federal ), una vez produci da l a denega-
ci n expresa o tci ta
3
del recurso, el acto perti nente revesti r el carcter de defi -
ni ti vo pudi endo sl o i mpugnarse por l a v a previ sta en el art. 23 de l a Ley Nmero
19.549.
4
Dado que es una al ternati va que se otorga al parti cul ar y que l a admi -
ni straci n con el l o si mpl emente renunci a a exi gi r otra forma de recl amo previ o o
agotami ento de l a v a admi ni strati va antes de l a judi ci al , l o que puede jur di ca-
mente hacer, l o consi deramos una sol uci n sati sfactori a.
15. El acceso a la va judicial sin reconsideracin
ni intervencin previa del particular
La sol uci n que esti mamos adecuada es consi derar abi erto el acceso a l a i nstanci a
judi ci al si n condi ci onami ento ni l i mi taci n al guna; que una vez noti fi cado del
acto, el parti cul ar pueda acudi r a l a v a judi ci al , si n i nterponer obl i gatori a ni
potestati va reconsi deraci n y sea que haya teni do o no i ntervenci n previ a en el
procedi mi ento que da l ugar a l a emi si n del acto. Sl o as daremos cumpl i mi ento
al requi si to del acceso i rrestri cto a l a justi ci a.
1
Esta sol uci n ven a de antao establ eci da por el decreto-l ey 6.666/57, en mate-
ri a de agentes pbl i cos, cuyo art. 24 di spon a que Contra l os actos fi rmes [...] de
l a Admi ni straci n naci onal , que di spongan l a cesant a o l a exoneraci n respecto
14.1
Comp. FRAGOLA, UMBERTO, Manuale di Diritto Amministrativo, Npol es, 1948, pp. 241-4;
I l r i cor so ger ar chi co e l ar t. 133 del l a Consti tuzi one, en Nuova Rassegna, 23: 1761 (1952),
ci tado por GARRI DO FALLA, Rgimen de impugnacin de los actos administrativos, Madr i d, 1956,
p. 327, qui en efecta una fuer te cr ti ca a este cr i ter i o.
14.2
El decr . 1397/79, r egl amentar i o de l a l ey 11.683 con l as modi fi caci ones de l os decr etos
453/80, 2364/84 y 1282/88, di ce en l os pr r afos segundo y ss. del ar t. 74: Los actos admi ni str a-
ti vos de al cance i ndi vi dual emanados del Di r ector Gener al podr n ser r ecur r i dos ante el mi s-
mo, en l a for ma y pl azo pr evi sto en el pr r afo anter i or . El acto admi ni str ati vo emanado del
Di r ector Gener al , como consecuenci a de l os pr ocedi mi entos pr evi stos en l os pr r afos anter i o-
r es se r esol ver si n sustanci aci n y r evesti r el car cter de defi ni ti vo pudi endo sl o i mpugnar se
por l a v a pr evi sta en el ar t. 23 de l a l ey 19.549. En todos l os casos ser de apl i caci n l o
di spuesto por el ar t. 12 de l a l ey 19.549, debi endo el Di r ector Gener al r esol ver l os r ecur sos,
pr evi o di ctamen jur di co, en un pl azo no mayor de sesenta (60) d as contados a par ti r de l a
i nter posi ci n de l os mi smos.
14.3
Hay un pl azo de sesenta d as par a r esol ver l o, per o no est pr evi sta l a denegaci n tci ta;
par a pr oduci r sta ser necesar i o pedi r pr onto despacho confor me al pr ocedi mi ento del ar t. 10
del decr eto-l ey 19.549/72. O, mejor aun, pedi r un ampar o por mor a de l a admi ni str aci n.
14.4
El l o excl uye tanto el jer r qui co como l a al zada. Es en esto un pr ecedente de l a tendenci a
nor teamer i cana, que se va extendi ento pr ogr esi vamente en nuestr o pa s. Ver infra, cap. XI ,
Recur so de al zada, 2.4, Tendenci a nor mati va a l a supr esi n de l a al zada.
15.1
Ver D'ARGENI O, I NS, La justicia administrativa en Argentina, Buenos Ai r es, FDA, 2003,
en especi al p. 42 y ss., p. 68 y ss. y p. 159.
del personal comprendi do en el rgi men de estabi l i dad previ sto por este Estatuto,
se podr r ecur r i r par a ante l a Cmar a Naci onal de Apel aci ones en l o
Contenci osoadmi ni strati vo de l a Capi tal Federal . La norma que l e sucedi fue el
art. 40 del decreto-l ey 22.140/80,
2
segn el cual Contra l os actos admi ni strati vos
que di spongan l a cesant a o exoneraci n del personal amparado por l a estabi l i dad
previ sta en este rgi men, se podr recurri r por ante l a Cmara Naci onal de Ape-
l aci ones o Sal as, en su caso, con competenci a en l o Contenci oso-Admi ni strati vo de
l a Capi tal Federal . En materi a de empl eo pbl i co se di ct en 1999 l a l ey 25.164,
que otorga un recurso di recto ante l a Cmara (art. 40 y ss.) contra todas l as
sanci ones del si stema, l o cual i mporta el manteni mi ento de l a l nea de preservar
l a senci l l ez de acceso a l a tutel a judi ci al , aunque se pri ve de una i nstanci a al
agente. En l os recursos di rectos, hay Sal as de l a Cmara Federal con competen-
ci a en materi a admi ni strati va que correctamente abren l a causa a prueba, pues
se trata de l a ni ca i nstanci a judi ci al ordi nari a previ sta en el si stema.
3
Lamenta-
bl emente, no es l a regl a general .
15.1. No se requiere acto firme
Conforme a l a norma anteri ormente gl osada, no se exi ge hoy en d a que el acto
exti nti vo de l a rel aci n de empl eo pbl i co se encuentre fi rme, obvi ando as un
probl ema superfl uo de i nterpretaci n. Basta que exi sta un acto sanci onatori o al
agente pbl i co para que l e quede abi erta l a v a judi ci al , si n necesi dad de previ a
trami taci n admi ni strati va al guna.
15.2. No se requiere intervencin previa del agente
para que est agotada la va administrativa
En el art. 35 de l a l ey 25.164 hay supuestos en l os cual es no se exi ge sumari o:
aperci bi mi ento, suspensi n hasta di ez d as y cesant a segn l os i ncs. a), b) y c) del
art. 32. En tal es casos, si bi en no hay necesi dad de hacer formal sumari o admi ni s-
trati vo previ o, si gue si endo apl i cabl e el pri nci pi o de l a previ a audi enci a, conforme
a l a norma general del art. 18 de l a Consti tuci n naci onal .
16. Reconsideracin y aclaratoria
Convi ene recordar que en el recurso de reconsi deraci n puede cuesti onarse no
sol amente l a i l egi ti mi dad si no tambi n l a i nconveni enci a o i noportuni dad del acto.
En consonanci a con ese pri nci pi o, no sol amente puede pedi rse l a revocaci n si no
15.2
Ver YOUNG, CARLOS A. M. y BI ANCHI , ALBERTO B., Rgimen J urdico Bsico de la Funcin
Pblica, Buenos Ai r es, 1990, p. 148 y ss.; BAR, DAI SY, La relacin de empleo pblico, Buenos
Ai r es, FDA, 1982.
15.3
CNFed. CA, Sal a V, Banco Regional del Norte Argentino c. Banco Central de la Repbli-
ca Argentina, LL, 1997-D, 667, con nota de CASSAGNE, La aper tur a a pr ueba en l os l l amados
r ecur sos judi ci al es di r ectos.
tambi n l a reforma o susti tuci n del acto. Puede i gual mente sol i ci tarse su acl ara-
ci n.
1
No es pues el i nsti tuto recurso equi val ente necesari o a pedi do de revoca-
ci n, sobre todo en el mbi to admi ni strati vo de este recurso. Por el l o resul ta
i nconveni ente que el regl amento naci onal haya i ntentado hacer del pedi do de
acl aratori a una hi ptesi s di sti nta de recurso, con fundamentos parti cul ares, pl a-
zo di verso, nombre propi o, di ferente supuesto de acto i mpugnabl e y ni nguna con-
secuenci a jur di ca especi al . Si n embargo, se ha di cho que l a i nterposi ci on de l a
acl aratori a suspende el pl azo para deduci r otros remedi os admi ni strati vos.
2
Debe
recordarse que en el orden procesal , una acl aratori a no suspende el trmi no para
l a i nterposi ci n del recurso extraordi nari o. Por el l o en materi a admi ni strati va
parece preferi bl e evi tar di scusi ones e i nterponer si mul tneamente reconsi dera-
ci n y acl aratori a.
Si n embargo, todo el l o parece haberl o hecho el art. 102 del regl amento naci onal
al deci r que Dentro de l os ci nco (5) d as computados desde l a noti fi caci n del acto
defi ni ti vo podr pedi rse acl aratori a cuando exi sta contradi cci n en su parte
di sposi ti va,
3
o entre su moti vaci n y l a parte di sposi ti va o para supl i r cual qui er
omi si n sobre al guna o al gunas de l as peti ci ones o cuesti ones pl anteadas. La
acl aratori a deber resol verse dentro del pl azo de ci nco (5) d as.
Esta ml ti pl e y especi al caracteri zaci n no se justi fi ca teri ca ni prcti camen-
te: puede y debe ser sosl ayada medi ante l a uti l i zaci n del recurso de reconsi dera-
ci n.
4
En parci al excusa de l a norma, cabe con todo deci r que el l a no di ce expresa-
mente que est i nsti tuyendo un recurso de acl aratori a, di sti nto del recurso de
reconsi deraci n. Si n perjui ci o de que l a doctri na as l o ha i nterpretado y ha trata-
do este tema bajo el nombre de recurso de aclaratoria,
5
qui zs sea posi bl e l l egar a
i nterpretar que se trata nada ms de un supuesto di ferenci ado de funci onami ento
del recurso de reconsi deraci n; cl aro est, consi deramos de todos modos i njusti fi -
cada l a di ferenci aci n que l a norma i ntenta i ntroduci r y propi ci amos su derogaci n.
16.1
La PTN, si n negar l a posi bi l i dad de que l a admi ni str aci n pueda acl ar ar a tr avs de l a
r esol uci n del r ecur so, ha expr esado que cuando el par ti cul ar pl antea l a r econsi der aci n,
i mpugna, ataca el acto, consi der ando que debe tr ami tar se l a pr etensi n como r econsi der aci n,
no como acl ar ator i a (Dictmenes, 238:106).
16.2
16.3
Di cha causal se superpone con l a establ eci da para el recurso de revi si n en el art. 22, i nc. a)
del decreto-l ey 19.549/72: Podr di sponerse en sede admi ni strati va l a revi si n de un acto fi rme: a)
Cuando resul taren contradi cci ones en l a parte di sposi ti va, hyase pedi do o no su acl araci n.
16.4
As , p. ej., en GAMBI ER, BELTRN y HALPER N, DAVI D, La Notificacin en el Procedimiento
Administrativo, Buenos Ai r es, Depal ma, 1989, p. 42.
16.5
HERNNDEZ, op. cit. (en nota 3.4), p. 1297; FI ORI NI , op. cit. (en nota 3.4), p. 1289. Por su par te
PEARSON, op. ci t., p. 151, no l o consi der a un r ecur so si no una v a, l o cual no sol uci ona el
pr obl ema de fal ta de uni dad del r gi men. Comp. SARMI ENTO GARC A, JORGE H. y PETRA RECABARREN,
GUI LLERMO M., Ley de procedimiento administrativo de Mendoza, Mendoza, 1973, pp. 221-2;
ESCOLA, HCTOR JORGE, Tratado general de procedimiento administrativo, Buenos Ai r es, Depal ma,
1975, pp. 394 y 482. Ni egan l a ndol e r ecur si va de esta fi gur a ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit.,
p. 166; HUTCHI NSON, TOMS, La acl ar ator i aen el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo naci onal , ED,
127: 755. Hemos uti l i zado l a expr esi n supra, t. 3, cap. XI I , Modi fi caci n del acto admi ni str a-
ti vo, 5, Acl ar aci n.
En consecuenci a de l o expuesto, el funci onami ento del recurso de reconsi dera-
ci n (o acl aratori a) en esta hi ptesi s es el si gui ente:
16.1. Denominacin
Recurso de acl aratori a, conforme al uso corri ente, o de reconsi deraci n como pue-
de proponerse de lege ferenda. Pero, cl aro est, habr a que modi fi car l as normas
para tener una mayor certeza o seguri dad jur di ca. Mi entras tanto, corresponde a
l a doctri na i r ori entando al cami no.
16.2. Fuente
Art. 102 de l a regl amentaci n.
Ci nco d as.
16.4. Legitimacin
Derecho subjeti vo o i nters l eg ti mo, ms el derecho de i nci denci a col ecti va pre-
vi sto en el art. 43 de l a Consti tuci n.
6
Sol amente contradi cci n en l a parte di sposi ti va o con l os consi derandos y omi si n
de tratar al guna de l as peti ci ones o cuesti ones pl anteadas.
7
Desde l uego, a fi n de
i nterpretar armni camente el rgi men recursi vo, no podr a pretenderse que en el
recurso de reconsi deraci n y l uego en el jerrqui co no pueda el parti cul ar tambi n
cuesti onar l a val i dez del acto por su contradi cci n o por su omi si n de resol ver. El
pedi do de acl aratori a no es un recurso que deba obl i gatori amente i nterponer el
admi ni strado y puede si n duda optar por pl antear l a cuesti n en l os dems recur-
sos regl ados procedentes.
Lgi camente, ante l a mi sma autori dad que l o emi ti , l a ni ca que puede acl arar
el senti do de su propi o acto.
8
16.7. Contra qu actos procede
16.7.1. En razn del tipo de acto: procede sl o contra actos defi ni ti vos, confor-
me l a norma ci tada; contra un acto i nterl ocutori o proceder a segn este cri teri o l a
16.6
Ver nuestr o ar t. La l egi ti maci n, en UNI VERSI DAD AUSTRAL, Procedimiento administrativo,
op. cit., p. 441 y ss. y supra, t. 2, caps. I I , Der echos de i nci denci a col ecti va, I I I , El der echo
subjeti vo en el der echo de i nci denci a col ecti va y I V, El i nter s l eg ti mo.
16.7
Ampl i ar en CANOSA, op. cit., p. 261 y ss.
16.8
Supra, t. 3, cap. XI I , 4, Modi fi caci n de actos vl i dos. Recti fi caci n o cor r ecci n mate-
r i al y 5, Acl ar aci n.
reconsi deraci n pero no l a acl aratori a. Este juego de pal abras se ocasi ona en el
propi o regl amento y es una demostraci n ms de l a necesi dad de uni fi car l os
recursos en uno sl o, ordi nari o; o al menos no di sti ngui r di sti ntos supuestos de
reconsi deraci n.
16.7.2. En razn del rgano del cual emana: es de recordar que el art. 100
determi na que l as deci si ones defi ni ti vas que el P.E. naci onal , l os mi ni stros o l os
secretari os de l a Presi denci a de l a Naci n di ctaren en recursos admi ni strati vos y
que agoten l as i nstanci as de esos r ecur sos, sl o ser n suscepti bl es de l a
reconsi deraci n. En funci n de el l o estos actos no son ya i mpugnabl es medi ante
recurso de acl aratori a nada i mpi de subsumi r esta peti ci n en una reconsi deraci n.
Respecto de l os actos del Jefe de Gabi nete caben l as mi smas concl usi ones.
16.8. rgano competente para resolverlo
Sl o l a mi sma autori dad de que procede un acto puede acl ararl o.
9
16.9. Trmino para resolverlo
Est fi jado en ci nco d as (art. 102 del regl amento naci onal ).
16.10. Denegacin tcita
Puede consi derarse denegado tci tamente en caso de que no haya pronunci ami en-
to en el pl azo de ci nco d as.
10
17. Reconsideracin y rectificacin
Hemos anal i zado l a recti fi caci n como modi fi caci n del acto admi ni strati vo.
1
Se-
al amos que l a correcci n o recti fi caci n sl o puede ser di spuesta por el mi smo
rgano que di ct el acto, pues si el error es decl arado por una autori dad di ferente
ya estaremos en una hi ptesi s de exti nci n, reforma o susti tuci n del acto, antes
que de una correcci n de errores materi al es desl i zados en su emi si n o i nstru-
mentaci n. Por el l o consi der amos que tambi n una suer te de r ecur so de
reconsi deraci n
2
es el medi o de provocar l a correcci n materi al del acto contem-
pl ado en el art. 101 de l a regl amentaci n, cuando di ce que En cual qui er momento
16.9
Supra, t. 3, cap. XI I , 4 y 5.
16.10
Comp. ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 166, qui enes expr esan con ci ta de HUTCHI NSON,
La acl ar ator i a en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, ED, 127: 755, 757 que no hay
denegator i a tci ta en l a acl ar ator i a por consi der ar i nti l l a denegator i a por v a de si l enci o toda
vez que, o se acl ar a el acto o no, quedando tal cual fue emi ti do.
17.1
Supra, t. 3, cap. XI I , 4 y 5.
17.2
Comp. HUTCHI NSON, Recti fi caci n..., op. cit., par a qui en l a r ecti fi caci n de er r or es mate-
r i al es no puede consi der ar se un r ecur so por que: a) l a puede hacer el pr opi o r gano si n
i nter venci n del par ti cul ar ; b) si es a pedi do de par te, no si r ve par a enmendar un defecto de
vol i ci n como ocur r e con l os r ecur sos, si no que si r ve par a enmendar un defecto de expr e-
si n. Par a el l l amado r ecur so de r ecti fi caci n de er r or es mater i al es fr ancs ver RI VERO, JEAN y
WALI NE, JEAN, Droit Administratif, Par s, Dal l oz, 1996, 16 ed., p. 206.
podrn recti fi carse l os errores materi al es o de hecho y l os ari tmti cos, si empre
que l a enmi enda no al tere l o sustanci al del acto o deci si n.
3
Tendr amos as l as
si gui entes notas de este procedi mi ento recursi vo.
17.1. Denominacin
Recurso de reconsi deraci n, con moti vo de recti fi caci n o correcci n materi al del
acto. Si se prefi ere, recurso de recti fi caci n.
17.2. Fuente
Art. 101 de l a regl amentaci n.
No ti ene l i mi taci n temporal , ni si qui era l a prescri pci n de l a acci n.
4
17.4. Legitimacin
Tanto derecho subjeti vo como i nters l eg ti mo y l os derechos de i nci denci a col ecti -
va que tutel a l a Consti tuci n de 1994.
Sl o errores materi al es (numri cos, ari tmti cos, etc.) desl i zados en el acto.
La mi sma autori dad que l o emi ti . Si no l o resuel ve, procede un amparo por mora.
Una vez produci do el acto, a nuestro cri teri o se reabre l a v a judi ci al para i mpug-
narl o en cuanto al fondo. No conocemos antecedentes al respecto.
17.7.1. En razn del tipo de acto
Si gue l a regl a del recurso de reconsi deraci n, no de l a acl aratori a y puede por l o
tanto pedirse la rectificacin de actos definitivos o interlocutorios y de los asimilables
a defi ni ti vos.
17.7.2. En razn del rgano del cual emana
El art. 100 ya ci tado parece excl ui r prima facie otra forma de i mpugnaci n admi -
ni strati va de l os decretos y resol uci ones mi ni steri al es que resuel ven otros recursos.
17.3
En senti do si mi l ar el ar t. 105, i nc. 2 de l a l ey espaol a establ ece: Las Admi ni str aci ones
Pbl i cas podr n, asi mi smo, r ecti fi car en cual qui er momento, de ofi ci o o a i nstanci a de l os
i nter esados, l os er r or es mater i al es, de hecho o ar i tmti cos exi stentes en sus actos. Ampl i ar
en GONZLEZ PREZ y GONZLEZ NAVARRO, op. cit., t. I I , p. 1661.
17.4
En i gual senti do HUTCHI NSON, Recti fi caci n..., op. cit., p. 933.
Creemos si n embargo que l a fal ta de l i mi taci n temporal de l a recti fi caci n
permi te ubi carl a como modo excepci onal de funci onami ento del recurso de recon-
si deraci n, que ser a de todos modos procedente. La excl usi n del art. 100, en
otras pal abras, sl o se refi ere a l os recursos ordi nari os en si tuaci ones normal es y
puede as pedi rse recti fi caci n por reconsi deraci n del acto de cual qui er rgano de
l a admi ni straci n.
La mi sma autori dad que emi ti el acto.
17.9. Trmino para resolverlo
Nos remi ti mos a l o di cho en el 16.9, Trmi no para resol verl o al tratar del
recurso de acl aratori a, con l a puntual i zaci n que adel antamos en el 17.6, Ante
qui n se presenta.
17.10. Denegacin tcita
I gual es consi deraci ones, con l a sal vedad de que l a denegaci n en este caso supone
que l a autori dad rei tera que su acto no ti ene error materi al al guno.
18. Reconsideracin y revisin
El art. 22 del decreto-l ey 19.549/72, en forma asi stemti ca en rel aci n al resto de
l os remedi os admi ni strati vos que fueron i ncl ui dos en l a regl amentaci n, contem-
pl a vari os supuestos
1
de revi si n del acto admi ni strati vo fi rme y seal a el trmi no
para pedi rl o:
Podr di sponerse en sede admi ni strati va l a revi si n de un acto fi rme:
a) cuando resul taren contradi cci ones en l a parte di sposi ti va, hyase pedi do o
no su acl araci n;
b) cuando despus de di ctado se recobraren o descubri eren documentos deci si -
vos cuya exi stenci a se i gnoraba o no se pudi eron presentar como prueba por fuer-
za mayor o por obra de tercero;
c) cuando hubi ere si do di ctado basndose en documentos cuya decl araci n de
fal sedad se desconoc a o se hubi ere decl arado despus de emanado el acto;
d) cuando hubi ere si do di ctado medi ante cohecho, prevari cato, vi ol enci a o cual -
qui er otra maqui naci n fraudul enta o grave i rregul ari dad comprobada.
El pedi do deber i nterponerse dentro de l os di ez (10) d as de noti fi cado el acto en
el caso del i nci so a). En l os dems supuestos podr promoverse l a revi si n dentro
de l os trei nta (30) d as de recobrarse o hal l arse l os documentos o cesar l a fuerza
18.1
En una enumer aci n taxati va segn ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 160; PTN,
Dictmenes, 111: 259; 115: 366; 118: 112; 192: 42, al l ci tados.
mayor u obra de tercero; o de comprobarse en l egal forma l os hechos i ndi cados en
l os i nci sos c) y d).
No di ce el arti cul ado que se trate de un recurso, ni qui n l o resuel ve, o en qu
pl azo, etc. La doctri na argenti na ha i nterpretado esta norma en el senti do de que
el l a i nsti tuye un recurso de revi si n, como medi o autnomo y di verso de l os de-
ms exi stentes.
2
Si n embargo, aunque esa concepci n est vi gente en el derecho
espaol ,
3
no ha si do consagrada expresamente en nuestro decreto-l ey, el cual ni
si qui era empl ea l a termi nol og a de recurso, si no que habl a de que podr di sponer-
se y pedi rse respecti vamente l a revi si n del acto en l os supuestos que enunci a; a
el l o cabe agregar que i nterpretar que estamos aqu ante otro recurso ms, di fe-
rente del resto, no hace si no contri bui r a exacerbar l a asi stemati ci dad del rgi -
men, con evi dente perjui ci o metodol gi co. Pensamos por el l o ms adecuado i nter-
pretar que el decreto-l ey no hace si no l egi sl ar sobre supuestos de revi si n del acto,
l os que trami tarn por l a v a del recurso de reconsi deraci n y jerrqui co en subsi -
di o, que son l os recursos ordi nari os y pri nci pal es de l a actual regl amentaci n. Con
esta i nterpretaci n se subsana una aparente omi si n y consi gui ente cr ti ca que
ha seal ado l a doctri na, en el senti do de no estar expresamente contempl ado p. ej.
el trmi no de denegaci n
4
u otros aspectos de procedi mi ento. En esta tesi tura el l o
no hac a fal ta, pues sl o se requer a regul ar aquel l o en que se modi fi caba espec fi -
camente el modo de funci onami ento de l os recursos ordi nari os. Con tal es acl ara-
ci ones previ as, exponemos ahora suci ntamente l as caracter sti cas de funci ona-
mi ento del recurso de reconsi deraci n o en su caso del jerrqui co, en l os supuestos
rel ati vamente excepci onal es de revi si n de actos fi rmes.
18.1. Denominacin
Recurso de reconsi deraci n y en su caso jerrqui co, por moti vos de revi si n; o,
para otros autores, recurso de revi si n.
18.2. Fuente
Art. 22 del decreto-l ey.
5
18.2
FI ORI NI , Los r ecur sos..., op. ult. cit., p. 1289; HERNNDEZ, Los r ecur sos admi ni str ati vos,
LL, 147: 1290, 1297; PEARSON, op. cit.; ESCOLA, Tratado general de procedimiento..., op. cit., p.
438, p. 373 y ss.; CASSAGNE, Ley naci onal de pr ocedi mi ento admi ni str ati vo N 19.549, ED, 42:
835, 842; DOCOBO, JORGE J., La pr i mer a r efor ma del pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, J A, Doctr i -
na, 1973, 703. Ver supra, 3.4, Moti vos de i mpugnaci n in fine y notas 3.7 y 3.8.
18.3
El actual ar t. 118 de l a LPA espaol a l o l l ama r ecur so extr aor di nar i o de r evi si n. Par a
un comentar i o de l a pr eci tada nor ma (y del ar t. 119, por r egl ar ambos esta fi gur a), ver GONZLEZ
PREZ y GONZLEZ NAVARRO, op. cit., p. 1768 y ss. y p. 1781 y ss. La ter mi nol og a es si mi l ar en I tal i a:
VERBARI , op. cit., cap. XI I I , 94, p. 441.
18.4
As PEARSON, op. cit., p. 98; 3 ed., 1990, p. 117
18.5
En Costa Ri ca, ar t. 353; Hondur as, ar t. 141; Per , ar t. 210; Venezuel a, ar t. 84.
18.3.1. Cuando se i mpugna el acto por contradi cci ones en su parte di sposi ti va,
di ez d as.
18.3.2. En l os dems supuestos de l os i ncs. b) a d) del mi smo art. 22, el pl azo es de
trei nta d as contados a parti r del momento en que se recobrasen o hal l asen l os
documentos perdi dos o i gnorados, o que cesase l a fuerza mayor u obra de un
tercero que i mpi di era l a presentaci n como prueba de tal es documentos. Otros de
l os supuestos en que se real i za el seal ado computo normati vo es el de comprobar-
se en l egal forma que un acto fue di ctado sobre l a base de documentos l uego
decl arados fal sos, o por cohecho, prevari cato, vi ol enci a, etc., o cual qui er otra [...]
grave i rregul ari dad comprobada. Esta l ti ma causal es como se advi erte de una
ampl i tud muy grande y permi te i ncl ui r otros supuestos no enunci ados en l os
i nci sos precedentes.
6
La enumeraci n i ndi cada, pues, no ti ene carcter taxati vo.
7
Debe tenerse presente que l a revi si n es el medi o i dneo para reparar i njusti ci as
hi stri cas, errores judi ci al es cuando ha pasado mucho ti empo, etc.: su razn de
ser es l a vi genci a del pri nci pi o de l a verdad materi al y l a justi ci a natural , ms
al l y por enci ma de l a verdad formal . Su i nterpretaci n y apl i caci n debe ser,
pus, necesari amente ampl i a.
18.4. Legitimacin
Derecho subjeti vo o i nters l eg ti mo.
Los enunci ados en l os i nc. a), b), c), d), del art. 22 y cual qui er otro que pueda
consti tui r una grave i rregul ari dad comprobada.
La mi sma autori dad que l o emi ti .
18.7.1. En razn del tipo de acto: sl o contra actos defi ni ti vos, segn surge del
contexto del art. Debe adems tratarse de un acto fi rme, o sea, deben haber
transcurri do l os trmi nos para i mpugnar el acto, o haberse agotado previ amente
otros medi os admi ni strati vos de i mpugnaci n.
18.7.2. En razn de la autoridad que lo emiti: cual qui er autori dad.
18.6
Como di ce FI ORI NI , Los r ecur sos..., op. cit., p. 1289: Esta l ti ma causal por su extensi n
exhi be un r i co conteni do donde l os val or es de l a honesti dad, de l a cor r ecci n y l a ti ca admi ni s-
tr ati va ti enen gr an i mpor tanci a.
18.7
La l ti ma hi ptesi s de r evi si n mentada por el decr eto-l ey 19.549/72 (Cual qui er otr a []
gr ave i r r egul ar i dad compr obada) no exi ste en otr os or denami entos compar ados par a l a r evi -
si n. Ver VERBARI , op. cit., 94, pp. 440-5; supra, nota 18.3.
La mi sma autori dad que l o emi ti y en su caso el rgano competente para resol ver
18.9. Trmino para resolverlo y denegacin tcita
Los del recurso de reconsi deraci n o en su caso jerrqui co.
Captulo X
EL PE0uP8D JEPAPDuI0D
1. Concepto y terminologa
Conceptual mente, recurso jerrqui co
1
ser a todo medi o jur di co para i mpugnar
un acto
2
ante un superi or jerrqui co del rgano que di ct el acto.
1.1. El rgimen anterior
Antes de 1972 el recurso jerrqui co stricto sensu (tambi n l l amado, por ese enton-
ces, recurso jerrqui co propi o o mayor, o recurso jerrqui co a secas) era el que se
i nterpon a ante el Poder Ejecuti vo contra un acto de sus rganos dependi entes. El
recurso ante el Poder Ejecuti vo contra l os actos de enti dades descentral i zadas era
el denomi nado recurso jerrqui co impropio.
3
Fue durante una l arga poca un mtodo excepci onal , pero muy i mportante, de
tutel a. Fue tambi n l a estrel l a de l a doctri na comparada y naci onal , que dedi c
numerosos l i bros a su anl i si s. Pero el ti empo ha i do demostrando l a i mposi bi l i -
dad de que el Poder Ejecuti vo, sus mi ni stros o secretari os ejerzan efi cazmente
esta funci n y ha i do creci endo paral el amente l a i dea de pri vi l egi ar el acceso cada
vez ms di recto al control judi ci al .
4
El l o ti ene muchas ventajas; l a pri mera, que l a
justi ci a se si ente ms comprometi da cuando debe deci di r sobre l a val i dez de un
decreto del Poder Ejecuti vo naci onal y en cambi o ms descompri mi da y por ende
i mparci al e i ndependi ente, cuando debe juzgar de actos de funci onari os de menor
rango.
1.1
Ll amado tambi n r ecur so de apel aci nen Col ombi a, Per y Hondur as y r ecur so de
al zadaen Costa Ri ca: BREWER-CARI AS, ALLAN R., Principios del Procedimiento Administrativo
en Amrica Latina, Bogot, Legi s, 2003, dci ma par te, secc. I I , 3, p. 308.
1.2
Acto admi ni str ati vo, r egl amento o contr ato admi ni str ati vo: ver infra, 5.3, En r azn del
ti po de acto.
1.3
Ver entr e otr os ABERASTURY, PEDRO (H) y CI LURZO, MAR A ROSA, Curso de procedimiento
administrativo, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1998, p. 158. Ver RN, ar t. 88.
1.4
Ver D'ARGENI O, I NS, La justicia administrativa en Argentina, Buenos Ai r es, FDA, 2003,
cap. VI , La pr opuesta, p. 157 y ss, esp. p. 159.
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO X-2
1.2. El rgimen actual
Por otra parte, al establ ecerse en 1972 que el recurso de reconsi deraci n l l evaba
i mpl ci to de pl eno derecho el jerrqui co,
5
termi n uni fi cando l os medi os, a l os
efectos prcti cos de l a necesi dad de i nterponer uno u otro, o ambos. En l a actual i -
dad el recurso jerrqui co procede como regl a no ya ante el Poder Ejecuti vo si no
en pri nci pi o y ante l o prescri pto expresamente en l a regl amentaci n ante l os
mi ni stros y secretari os de l a Presi denci a de l a Naci n y sl o excepci onal mente
l l ega a conoci mi ento y deci si n del Jefe de Gabi nete o del Presi dente.
6
En cual -
qui er caso, se di scute si el recurso jerrqui co contra el acto de un mi ni stro debe
resol verl o el Jefe de Gabi nete o el Poder Ejecuti vo. La Procuraci n del Tesoro de l a
Naci n ha opi nado l o segundo,
7
l o que ha dado l ugar a l a cr ti ca de COMADI RA.
8
1.3. La tendencia propuesta (o real?)
Por nuestra parte, pensamos que l a tendenci a fi nal habr de ser el acceso di recto
a l a revi si n judi ci al ,
9
pues toda l a evol uci n hi stri ca l l eva a l i berar al Presi dente
de meras cuesti ones puntual es que l a justi ci a se hal l a en mejores condi ci ones de
atender. Por l o dems no parece verdaderamente que el Jefe de Gabi nete tenga
jerarqu a real sobre l os mi ni stros, desde 1994 en adel ante.
Ya en el ao 1973 se restri ngi el acceso al Presi dente de estos recursos, sobre
l a base i mpl ci ta de que su avanzada edad y precari o estado de sal ud hac a absur-
do cargarl e estas cuesti ones. Pero en el 2000 l a tendenci a si gue con el decreto 105/
00, (B.O. 4-I I -2000), que establ ece que el Mi ni steri o de Trabajo deci di r en sede
admi ni strati va todo l o rel ati vo a l os conveni os col ecti vos de trabajo si n perjui ci o
del control judi ci al sufi ci ente (art. 1). Si bi en l a norma no es un paradi gma de
1.5
RN, ar t. 88.
1.6
A el l o cabe agr egar l a denunci a de i l egi ti mi dad pr evi sta en el ar t. 1, i nc. e), ap. 6,
segunda par te, del decr eto-l ey 19.549/72, que entr e otr os anal i za COMADI RA, JULI O RODOLFO,
Procedi mi ento Admi ni strati vo y denunci a de i l egi ti mi dad, Buenos Ai r es, Abel edo- Per r ot,
1996, p. 56 y ss.; Procedimientos Administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Adminis-
trativos, Anotada y Comentada, t. 1, Buenos Ai r es, La Ley, 2002, comentar i o al ar t. 1, 3.2, p.
68 y ss.; Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Procedimiento Administrativo. Otros
Estudios, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s, 2003, 2 ed., cap. VI I I , pp. 199-216.
1.7
En este senti do l a Pr ocur aci n ha sosteni do que el r ecur so jer r qui co i nter puesto, debe
ser r esuel to medi ante un decr eto del Pr esi dente de l a Naci n (Dictmenes, 236: 49 y 58) y no
por deci si n admi ni str ati va emanada de l a Jefatur a de Gabi nete (Dictmenes, 233: 197 y 200),
cor r espondi endo en di cho caso l a r ati fi caci n por decr eto del Poder Ejecuti vo, ya que di cha
deci si n ha si do di ctada medi ando i ncompetenci a en r azn del gr ado (Dictmenes, 236: 147).
El l o es as , an despus de l a r efor ma consti tuci onal de 1994 (Dictmenes, 236: 212).
1.8
COMADI RA, RAP, 234: 33 (Buenos Ai r es, 1998); este cr i ter i o fue antes enunci ado por
MERTEHI KI AN, EDUARDO, El Jefe de Gabi nete, en El derecho administrativo, Hoy, Buenos Ai r es,
Ci enci as de l a Admi ni str aci n, 1996, p. 147 y ss., 157. El di ctamen de COMADI RA da cuenta de todo
l o escr i to al r especto.
1.9
En i gual senti do D'ARGENI O, La justicia..., op. cit., cap. VI , p. 159 y cap. I I , 16, Car cter
facul tati vo del r ecur so jer r qui co i ncor por ado en nuestr o pa s en 1933: no se establ eci como
condi ci n pr evi a par a demandar , pp. 50-2.
X-3
EL RECURSO JERRQUI CO
preci si n, es i nequ voca l a concl usi n de que contra tal es deci si ones no procede ya
el recurso jerrqui co si no sol amente l a v a judi ci al di recta. Es un paso ms en l a
buena di recci n, si se ti ene en cuenta que es el mi smo ti tul ar que en l a Ci udad
vet una l ey l ocal 99 porque no admi t a l a al zada ante l contra l os actos del Ente
ni co Regul ador de l os Servi ci os pbl i cos, pero fi nal mente acept y promul g l a
l ey 210, cuyo art. 23 preci samente consagra l a tendenci a actual en que se mueve
el orden jur di co: No procede el recurso de al zada en sede admi ni strati va contra
l os actos que di cta el Ente con carcter defi ni ti vo.
La tradi ci n termi nol gi ca que gobernaba el empl eo de l a expresi n recurso
jerrqui co vi no a quedar pl asmada con l as reformas posteri ores, que cul mi nan
con l a actual vi genci a de una vi rtual fi gura recursi va ni ca, acorde con l a fi nal i -
dad que i nspi r el di ctado del decreto 1883/91, a fi n de l i berar a l os parti cul ares de
tener que recorrer un verdadero cami no de obstcul os y de trampas.
10
Tal es el
recurso previ sto en l os arts. 88 y 89 de l a regl amentaci n naci onal , que i nstauran
un medi o de i mpugnaci n en v a jerrqui ca di ri gi do a l os mi ni stros o a l os secre-
tari os de l a Presi denci a, o al Poder Ejecuti vo segn l os casos, contra actos de
autori dades i nferi ores de l a admi ni straci n central .
El mi smo recurso jerrqui co funci ona a ni vel i nterno dentro de l as enti dades
descentral i zadas, cuando es necesari o agotar esa i nstanci a o v a admi ni strati va
antes de acudi r di rectamente a l a justi ci a y el recurso de reconsi deraci n l l eva
i mpl ci to tanto el jerrqui co como l a al zada, segn corresponda. Por el l o, i nter-
puesta en su trmi no de di ez d as, l a reconsi deraci n es el medi o apto, en este
si stema normati vojuri sprudenci al y por ahora, para agotar l a v a admi ni strati -
va y acceder l uego a l a judi ci al . Cl aro est, sabi ndol o l l evar.
Se advi erte en el derecho comparado una tendenci a a l i mi tar el recurso jerr-
qui co en favor del control juri sdi cci onal . En I tal i a ya exi sten numerosos casos en
l os cual es el recurso jerrqui co es i mprocedente y el mi ni stro carece de facul tades
de revocaci n, reforma o avocaci n sobre el acto del i nferi or,
11
a l o que cabe agre-
gar que el recurso jerrqui co es ahora de i nstanci a ni ca. As como no cabe de
antao l a reconsi deraci n contra un acto ya reconsi derado, tampoco cabe un nue-
vo recurso jerrqui co contra l a deci si n en v a jerrqui ca de uno anteri or. En l os
casos en l os que hay vari os grados de jerarqu a, el recurso jerrqui co es admi ti do
una vez sol amente y por el l o, contra l a deci si n emi ti da por el rgano i nmedi ata-
mente superi or, no puede i nterponerse una vez ms el recurso jerrqui co, porque
l a deci si n sobre el recurso jerrqui co ti ene carcter defi ni ti vo.
12
En suma, l a
tendenci a es o debi era ser, como expl i camos a l o l argo de este vol ., haci a establ ecer
1.10
CANOSA, ARMANDO N., El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en l a Refor ma del Estado, ED,
169: 1293, 1302.
1.11
As en el caso de l a acti vi dad di r i genci al , segn el decr eto-l ey 29/93 y el decr . 80/93:
VI RGA, PI ETRO, Diritto amministrativo, vol . 2, Atti e ricorsi, Mi l n, Gi uffr , 1999, 5
a
ed., pp. 190-
2, 1 y notas 2 y 4.
1.12
l a opci n de acudi r di rectamente a l a justi ci a, si n necesi dad de uti l i zar ste o
ni ngn otro recurso admi ni strati vo, que quedar a entonces como meramente po-
testati vo.
2. Utilizacin
2.1. Recurso de reconsideracin y recurso jerrquico
Conforme al art. 89 de l a regl amentaci n, para i nterponer el recurso jerrqui co
No ser necesari o haber deduci do previ amente recurso de reconsi deraci n; pero
si se hubi ese i nterpuesto el recurso de reconsi deraci n, ste l l eva i mpl ci to de
pl eno derecho el recurso jerrqui co en subsi di o. El i nteresado puede entonces uti -
l i zar pri mero el recurso de reconsi deraci n, si reacci ona a ti empo en di ez d as
hbi l es y con el l o no pi erde el recurso jerrqui co si no que, al contrari o, lo inter-
pone de pleno derecho y puede tambi n i nterponer di rectamente el jerrqui co
en sus qui nce fatal es d as, si se despi erta a ti empo del l etargo en que l o sume
del i beradamente l a admi ni straci n, si n previ a reconsi deraci n. Dada l a escasa
uti l i dad que a veces ti ene l a reconsi deraci n, puede ser preferi bl e empl ear el jerr-
qui co presci ndi endo de aqul l a; o acudi r a l a justi ci a si l a i nstanci a judi ci al se
encuentra abi erta.
Otra vari ante es l a opuesta: i nterponer l a reconsi deraci n y tratar de aportar
cuanta prueba produci da pri vadamente pueda concebi r y aportar cuanta al ega-
ci n o argumentaci n tenga, tratando as de dejar preparado el expedi ente para
causar buena i mpresi n en cuanto al fondo el d a que resuel va que debe ya i ni ci ar
l a acci n judi ci al es una cuesti n de estrategi a profesi onal . Estos mecani smos son
fruto de l a mezqui ndad de querer pri varl e en di ez o qui nce d as de l a v a judi ci al ,
como resul tado de Gorordo y Romero, vari as veces recordados en este t. 4.
2
As , l a
admi ni straci n obl i ga a que l e coci nen a fuego l ento, en su propi a sal sa, aportando
con su mi sma l angui dez y si n l a presi n formal de un jui ci o, toda l a prueba que
pueda i r recol ectando pri vadamente. La admi ni straci n, en l ugar de forzarl o al
jui ci o por l a denegatori a expresa, general mente esperar que el sl o transcurri r
del ti empo l o desgaste.
Es un desi gual choque de obsti naci n, poder y manejo del ti empo i nfi ni to por el
Estado.
3
General mente pi erde l a soci edad, pues se perdi l a l egal i dad objeti va y el
acceso a l a justi ci a. A veces el Estado pi erde tambi n l os jui ci os de daos y perjui -
ci os si el parti cul ar ha si do di l i gente y ti ene ti empo y paci enci a.
2.1
Ar t. 88.
2.2
Supra, cap. I I I , Los r ecur sos admi ni str ati vos, 1.2, Car ga del admi ni str ado y pr i vi l egi o
i ncausado de l a admi ni str aci n. Val l adar par a el acceso a l a justi ci a y 18.3, El pl azo del ar t.
25: sus pr obl emas empi ezan en sede admi ni str ati va.
2.3
Ver supra, cap. VI I I , El ti empo en el pr ocedi mi ento, 1.3, La mutaci n nor mati va a
tr avs del ti empo, 1.5, La apl i caci n de l os pl azos de pr escr i pci n, 14.1, Pr i mer o, haber
empezado, 14.2, El pr emi o de l os que vi gi l an; en este cap. infra, 9.2, Es una espada de
Damocl es.
X-5
2.2. Denegacin tcita de la reconsideracin
Se puede dar por denegado el recurso de reconsi deraci n si n necesi dad de pedi r
pronto despacho.
4
No parecer a entonces que l a i nterposi ci n de l a reconsi deraci n
l e ocasi one especi al demora en l a eventual prosecuci n del recurso jerrqui co.
El l o no si gni fi ca efi caci a. Puede en al gunos casos vi abi l i zar una gesti n conci l i a-
dora o transacci onal o a l a i nversa, ser una oportuni dad para que l a admi ni stra-
ci n sol i di fi que, mejore y consol i de su acto. Deber pues el i nteresado eval uar
frente a qu posi bl e acti tud admi ni strati va se encuentra y obrar en consecuenci a.
2.3. Recurso jerrquico con o sin reconsideracin previa
Si el i nteresado i nterpone en forma di recta el jerrqui co, acude en tal si tuaci n al
mi ni steri o o secretar a de Presi denci a correspondi ente, omi ti endo l as escal as i n-
termedi as. Qui en empl ea l a reconsi deraci n puede segui r l uego con el jerrqui co
ante l a autori dad superi or, una vez agotada l a gesti n con qui en di ct el acto
i mpugnado. En cambi o, si arti cul a el jerrqui co si n previ a reconsi deraci n no
puede ya i ntentar obtener nueva deci si n del rgano que di ct el acto.
3. Unidad o pluralidad de recursos en va jerrquica
En el caso del recurso de reconsi deraci n, en que evi dentemente encontramos una
vari edad de supuestos de i mpugnaci n en que se recurr a bsi camente ante l a
mi sma autori dad contra su propi o acto, cre mos oportuno i ntentar uni fi car en el
cap. I X todos esos di versos modos de i mpugnar un acto ante l a mi sma autori -
dad. En l o que atae a l os remedi os que funci onan en v a jerrqui ca puede deci rse
vi rtual mente l o mi smo. Es l a tendenci a que ya anunci amos
1
haci a l a uni dad del
recurso admi ni strati vo a fi n de l ograr efi caci a en l os trmi tes medi ante l a el i -
mi naci n de recursos admi ni strati vos superfl uos como l o ha recogi do el Poder
Ejecuti vo naci onal .
2
El derecho pbl i co provi nci al fue pi onero de esta tendenci a,
que va l entamente progresando.
3
4. Ante quin se interpone
Si bi en el recurso jerrqui co est di ri gi do al mi ni stro o secretari o de l a Presi den-
ci a, Jefe de Gabi nete o al Poder Ejecuti vo naci onal , segn el caso, su presentaci n
no se efecta ante di cha autori dad si no ante el rgano autor del acto i mpugnado.
1
ste deber el evarl o dentro del trmi no de 5 d as y de ofi ci o
2
al rgano competen-
2.4
Ar t. 87
3.1
Supra, cap. I I I , 22, Haci a l a uni dad del r ecur so admi ni str ati vo y nota 22.10.
3.2
Conf. cons. 14 del decr eto 1883/91, medi ante el cual se apr obar an l as modi fi caci ones al
r egl amento naci onal .
3.3
Neuqun, decr eto-l ey 1.284/81, ar t. 182.
4.1
En i gual senti do Per , ar t. 209.
4.2
RN, ar t. 90.
te para resol verl o. Le son apl i cabl es, por supuesto, l as regl as general es acerca de
l as formas de presentaci n de l os recursos admi ni strati vos.
3
Si el rgano i nferi or tuvi ere su propi a mesa de entradas, no por el l o deber a
consi derarse mal i nterpuesto el recurso que se presente por l a mesa de entradas
del mi ni steri o o secretar a de l a Presi denci a.
En tal caso corresponder a estos gi rar l as actuaci ones al emi sor del acto para
que con su i nforme y l os antecedentes del caso vuel va a el evar l as actuaci ones
para su deci si n por el superi or. Todo l o cual deber hacerl o i ndefecti bl emente en
el mi smo pl azo de ci nco d as que prev el art. 90.
5.1. En razn del rgano
El recurso jerrqui co procede contra actos emanados de rganos de l a admi ni stra-
ci n central , i ncl uyendo rganos desconcentrados pero no por l o tanto entes des-
central i zados.
1
En l a regl amentaci n anteri or a 1972 no se pod a i nterponer el recurso jerr-
qui co omisso medio, esto es, di rectamente para ante el mi ni stro o Poder Ejecuti vo
contra el acto de cual qui er i nferi or, presci ndi endo de l as escal as i ntermedi as. El l o
si gni fi caba que el recurso jerrqui co no era procedente contra el acto de una auto-
ri dad i nferi or a Di rector Naci onal , General , o cargo equi val ente.
2
En el si stema actual , atento que no se exi ge el agotami ento de l as i nstanci as
i ntermedi as y ni si qui era l a previ a reconsi deraci n, el recurso jerrqui co puede
i nterponerse para ante el mi ni steri o o secretar a de Presi denci a di rectamente
contra el acto de todo rgano dependi ente, cual qui era sea su grado jerrqui co.
3
Creemos que l a modi fi caci n, que termi na otorgando mayor fl exi bi l i dad al proce-
di mi ento, es adecuada.
5.2. En razn de la materia
Si gui endo l a sol uci n tr adi ci onal en mater i a de r ecur so jer r qui co, puede
i mpugnarse cual qui er aspecto jur di co del acto i mpugnado; en parti cul ar, no cabe
hacer di sti nci ones entre actos admi ni strati vos y supuestos actos de derecho pri va-
do de l a admi ni straci n,
4
di sti nci n que no encontramos en el decreto-l ey 19.549/
4.3
Supra, cap. I I I , 5 a 14.
5.1
En este segundo caso puede ser apl i cabl e l a al zada: infra, cap. XI , Recur so de al zada.
5.2
Di ji mos as en l a segunda edi ci n, de 1971, que el acto r eal e i nmedi atamente i mpugnado
medi ante r ecur so jer r qui co es aquel que pr ovi ene expr esamente o por denegaci n tci ta
de una autor i dad con jer ar qu a no i nfer i or a Di r ector Naci onal (op. cit., p. 426).
5.3
FI ORI NI , BARTOLOM A. Los r ecur sos en l a l ey de pr ocedi mi entos admi ni str ati vos de l a
Naci n, LL, 147: 1278.
5.4
Supra, t. 3, cap. I I , El acto admi ni str ati vo como pr oductor de efectos jur di cos, secci n
I I I , Efectos pbl i cos o pr i vados del acto, 10, Di sti nci n entr e l os efectos pbl i cos y pr i vados
de l a acti vi dad admi ni str ati va a 15, Concl usi n.
X-7
72, el cual es apl i cabl e a todos l os actos de l a admi ni straci n central conforme su
art. 1. No hay pues excl usi n al guna en razn de l a materi a.
5
5.3. En razn del tipo de acto
5.3.1. Acto administrativo en sentido estricto
La sol uci n del art. 89 es que se puede i mpugnar el acto admi ni strati vo en senti do
estri cto, o sea el uni l ateral e i ndi vi dual o parti cul ar y adems defi ni ti vo
6
o asi mi -
l abl e a tal ,
7
no as el acto admi ni strati vo i nterl ocutori o,
8
ni tampoco l os actos o
medi das meramente preparatori as.
9
En una l i ci taci n pbl i ca, l a preadjudi caci n
suel e ser i mpugnabl e, a texto expreso. Se pueden i mpugnar tanto l as deci si ones
como l as certi fi caci ones o jui ci os productores de efectos jur di cos di rectos en cuan-
to al fondo
10
y no pueden excl ui rse del recurso supuestos actos i nternos de l a
admi ni straci n,
11
si es que producen efecto sobre el recurrente. Tambi n ci ertos
actos de contral or son i mpugnabl es medi ante recurso jerrqui co,
12
a menos que de
l a l ey de creaci n del rgano surja expresa o i mpl ci tamente su i ndependenci a
respecto al Poder Ejecuti vo.
5.3.2. Contratos administrativos
13
El cri teri o del decreto-l ey, consustanci ado con toda l a tradi ci n admi ni strati va
argenti na, fue tutel ar en sede admi ni strati va no sl o el derecho subjeti vo si no
tambi n el i nters l eg ti mo. A el l o cabe agregar, desde 1994, l os derechos de i nci -
denci a col ecti va que ti enen tanto tutel a judi ci al por todas l as v as del ordenami en-
to y no sl o l a admi ni strati va,
14
si no i ncl uso el amparo.
15
Tanto el parti cul ar co-
5.5
El D 1883/91, ar t. 4, excl uye l a al zada contr a l os actos i nher entes a l a acti vi dad pr i vada
de l as soci edades de pr opi edad total o mayor i tar i amente estatal . Per o stas casi no exi sten ya,
con l o cual l a r efer enci a nor mati va car ece en l a actual i dad de r efer enci a emp r i ca.
5.6
En el senti do de acto que r esuel ve sobr e el fondo de l a cuesti n pl anteada, no de acto que
ter mi ne o ci er r e el pr ocedi mi ento: t. 3, cap. I I , 3.1, Efectos pr ovi si onal es y defi ni ti vos.
5.7
supra, t. 3, I I , 3.6, Acto admi ni str ati vo defi ni ti vo y acto admi ni str ati vo asi mi l abl e a l .
5.8
Ver supra, t. 3, cap. I I , 3.3, Actos i nter l ocutor i os y defi ni ti vos y 3.5.2, Di fer enci a en
cuanto a l as si tuaci ones que or i gi nan l as cal i fi caci ones.
5.9
Nota anter i or , 2, Debe tr atar se de efectos jur di cos di r ectos, no de cual qui er efecto
jur di co y 3.4, Actos o medi das pr epar ator i as y actos i nter l ocutor i os o de mer o tr mi te.
5.10
Supra, t. 3, cap. I I I , La di sti nci n entr e acto y hecho admi ni str ati vo, 6, El acto
admi ni str ati vo como vol untad, conoci mi ento u opi ni n y cap. I I , 6.2, Cer ti fi caci ones y
opi ni ones pr oductor as de efectos jur di cos di r ectos. Regi str os e i nscr i pci ones.
5.11
Supra, t. 3, cap. I I , 4, Los efectos jur di cos pueden ser r el ati vos a par ti cul ar es, a
funci onar i os o entes admi ni str ati vos; s estn excl ui dos l os actos i nter l ocutor i os: 6.2.
5.12
Supra, t. 3, cap. I I , 5, Quedan compr endi dos l os actos de contr al or .
5.13
Supra, t. 1, cap. XI , Cl asi fi caci n de l os contr atos admi ni str ati vos.
5.14
Ver nuestr o ar t. La l egi ti maci n, en UNI VERSI DAD AUSTRAL, Procedimiento administrati-
vo, Buenos Ai r es, Ci enci as de l a Admi ni str aci n, 1999, pp. 441-7.
5.15
Ver l os casos Torello, Compagnie Gnrale... y otr os ci tados en el t. 2, caps. I I , Der echos
de i nci denci a col ecti va y I I I , El der echo subjeti vo en el der echo de i nci denci a col ecti va.
contratante de l a admi ni straci n como l os terceros afectados ti enen derecho a
i mpugnarl o ante l a propi a admi ni straci n.
16
La v a recursi va no puede ser otra
que l a comn exi stente para l os actos admi ni strati vos. En especi al , es procedente
5.3.3. Reglamentos
17
Los pri nci pi os jur di cos apl i cabl es y l os recursos procedentes son l os mi smos si se
trata de un acto de al cance general di ctado para si tuaci ones de hecho i ndetermi -
nadas o i ndetermi nabl es, repeti bl es a travs del ti empo o no. No cabe hacer di sti n-
ci n entre l os l l amados actos de al cance general de conteni do normati vo y l os
actos general es pero no normati vos,
18
como l o hace parte de l a doctri na.
19
Esta
acl araci n ya l a hemos desarrol l ado, a el l a nos remi ti mos.
20
El art. 73 de l a regl amentaci n parece condi ci onar l a i mpugnaci n de l os actos
general es a su previ a apl i caci n: l os actos admi ni strati vos de al cance [] gene-
r al , a los que la autoridad hubiere dado o comenzado a dar aplicacin, podr n
ser i mpugnados por medi o de recursos admi ni strati vos en l os casos y con el al can-
ce que se prev en el t tul o VI I I del regl amento, el l o si n perjui ci o de l o normado
en el art cul o 24, i nci so a), de l a Ley de Procedi mi entos Admi ni strati vos, si endo el
acto que resuel ve tal recl amo i rrecurri bl e. Debemos recordar que el i nc. a) del
art. 24 del decreto-l ey establ ece que el acto de al cance general ser i mpugnabl e
por v a judi ci al : a) cuando un i nteresado a qui en el acto afecte o pueda afectar en
forma ci erta e i nmi nente en sus derechos subjeti vos, haya formul ado recl amo
ante l a autori dad que l o di ct y el resul tado fuere adverso o se di ere al guno de l os
supuestos previ stos en el art cul o 10.
21
El art. 83 expresa que tal es actos podrn
5.16
Tanto en su cel ebr aci n, ejecuci n y exti nci n.
5.17
Supra, t. 1, cap. VI , 9, El debi do pr oceso como contr ol de l as dems fuentes del
der echo a 16, Al gunas concl usi ones sobr e el pr i nci pi o de r azonabi l i dad como fuente del
der echo admi ni str ati vo; cap. VI I , Fuentes naci onal es del der echo admi ni str ati vo, 9, Con-
cepto y cl asi fi caci n de l os r egl amentos a 17, El r egl amento como fuente del der echo admi -
ni str ati vo. Ver ar t. ci t. en nota 5.14; RODR GUEZ LAULHE, MAR A BELN y CALOGERO, MAR A DE LAS
MERCEDES, I mpugnaci n de l os actos admi ni str ati vos de al cance gener al , Revi sta de l a
Procuracin del Tesoro de la Nacin, 24: 3, Buenos Ai r es, 1995.
5.18
Conf. HUTCHI NSON, TOMS, Ley Nacional de procedimientos administrativos Ley 19.549,
Comentada, anotada y concordada con las normas provinciales, t. I , Buenos Ai r es, Astr ea,
1985, p. 449; DI EZ, HORACI O PEDRO, V as de i mpugnaci n de l os r egl amentos, por r ecl amo y por
r ecur sos, en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo naci onal , en UNI VERSI DAD AUSTRAL, Procedimiento
Administrativo, op. cit., p. 90, qui en r ecuer da que l a Pr ocur aci n del Tesor o de l a Naci n no
ha efectuado di sti nci n; Reglamentos Su impugnacin en el procedimiento administrativo,
Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1998, cap. 5, p. 55 y ss.
5.19
GRECCO, CARLOS MANUEL, I mpugnacin de disposiciones reglamentarias, Buenos Ai r es,
Abel edo-Per r ot, 1988, cap. I I ; I mpugnaci n de r egl amentos, en UNI VERSI DAD AUSTRAL, Procedi-
miento administrativo, op. cit., p. 69 y ss.
5.20
Ver supra, t. 3, cap. I V, Actos, r egl amentos y contr atos admi ni str ati vos, 7, La di sti n-
ci n entr e el r egl amento y el acto admi ni str ati vo gener al .
5.21
Acer ca del car cter ci er to e i nmi nente del agr avi o puede ver se MAI RAL, HCTOR A., Control
judicial de la Administracin Pblica, t. I , Buenos Ai r es, Depal ma, 1984, p. 298.
X-9
ser i mpugnados aun medi ante recurso en l os casos en que ste fuere procedente.
La i mpugnaci n i ndi recta, a travs del acto de apl i caci n, no presenta pues du-
das. En cambi o l a i mpugnaci n di recta ha moti vado mayor debate.
22
Pr i ma el
cri teri o de que no proceden l os recursos en senti do estri cto
23
si no el l l amado recl a-
mo admi ni strati vo i mpropi o del art. 24, i nc. a).
Esta sol uci n merecer a reparos por di sval i osa para l a defensa de l os derechos
e i ntereses de l os admi ni strados y para el propi o i nters pbl i co de que se revean
y revoquen l os actos i l egal es. I gual mente, contrari ar a l a base del si stema del
decreto-l ey, que es l a tutel a en sede admi ni strati va no sl o del derecho subjeti vo
si no tambi n del i nters l eg ti mo
24
(y el derecho de i nci denci a col ecti va a parti r de
l a Consti tuci n de 1994).
25
A tal efecto es i ndi sti nto cul es el acto que produce l a
l esi n para hacer i ndi spensabl e l a tutel a del derecho agravi ado.
26
Pero es cl aro
que imponer al admi ni strado el deber de i mpugnar di rectamente un regl amento,
l e cargar a de trmi tes y formal i dades i nnecesari os.
27
El requeri mi ento de pl an-
tear y obtener l a resol uci n de un recurso jerrqui co contra l os regl amentos de
autori dades i nferi ores sl o aadi r a trami taci ones superfl uas. Por el l o l a norma
vi gente i mporta una transacci n prudente en el cami no evol uti vo que transi ta, en
nuestra pti ca, el procedi mi ento admi ni strati vo actual . Obl i ga a una sol a recl a-
maci n casi i nnomi nada como recl amo i mpropi o en el art. 24, i nc. a), cuya reso-
l uci n ser i rrecurri bl e en sede admi ni strati va. Esto i mpl i ca adel antar cami no en
el senti do que estamos desarrol l ando, haci a una progresi va separaci n del Poder
Ejecuti vo, mi ni stros y secretari os, de l a resol uci n de estas cuesti ones, para dejar
expedi ta desde el vamos l a revi si n judi ci al . se ser el l ti mo paso, por l o menos
que ahora vi sl umbramos, de l a evol uci n previ si bl e de este tema puntual .
5.22
Ver MAI RAL, op. ult. cit., t. I , p. 330 y ss.; TAWI L, GUI DO S., Administracin y J usticia
Al cance del control judi ci al de l a acti vi dad admi ni strati va, t. I I , Buenos Ai r es, Depal ma,
1993, p. 152; BI ANCHI , ALBERTO B., Ti ene fundamentos consti tuci onal es el agotami ento de l a
i nstanci a admi ni str ati va?, LL, 1995-A, 397, 412; CANOSA, ARMANDO N., Los recursos administra-
tivos, Buenos Ai r es, Abco, 1996, p. 98 y ss., 100-1; infra, nota 5.23.
5.23
Por otr a par te, este es el cr i ter i o adoptado en l os l ti mos aos por l a Pr ocur aci n del
Tesor o de l a Naci n, que sosti ene l a i nvi abi l i dad de l os r ecur sos admi ni str ati vos di r ectos
contr a r egl amentos. Seal a HORACI O PEDRO DI EZ, V as de i mpugnaci n de l os r egl amentos, por
r ecl amo y por r ecur sos, en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo naci onal , op. cit., pp. 94-5, que l a
Pr ocur aci n del Tesor o de l a Naci n, en Dictmenes, 210: 137, abandon en el ao 1994 su
postur a anter i or : sta per mi t a a l os i nter esados optar entr e el r ecl amo i mpr opi o y l os r ecur -
sos. Ampl i ar y compar ar en COMADI RA, Procedimiento Administrativo y denuncia..., op. cit., p.
56, nota 136; Procedimientos Administrativos..., comentar i o al ar t. 24, 6.3, p. 449 y ss.
5.24
Ver GAMBI ER, BELTRN, La i mpugnaci n di r ecta de l os r egl amentos en sede admi ni str ati -
va en un di ctamen de l a Pr ocur aci n del Tesor o de l a Naci n, RDA, 2: 483, 488; TAWI L,
Administracin y J usticia, op. cit., p. 151 y autor es menci onados en l as notas pr ecedentes
y sus r emi si ones.
5.25
Ampl i ar en nuestr o ar t. La l egi ti maci n, UNI VERSI DAD AUSTRAL, op. ult. cit., pp. 441-7.
5.26
Comp. COMADI RA, Procedimiento Administrativo y denuncia de ilegitimidad, op. cit., p.
56; Procedimientos Administrativos..., comentar i o al ar t. 24, 6.3.1, pp. 449-51.
5.27
CANOSA, Los recursos administrativos, op. cit., p. 100; REJTMAN FARAH, MARI O, I mpugnacin
judicial de la actividad administrativa, Buenos Ai r es, La Ley, 2000, p. 79.
Adems, l a doctri na seal a el supuesto de l os regl amentos de apl i caci n di recta
(o di rectamente operati vos), que no preci san actos parti cul ares de apl i caci n dado
que su sol o di ctado puede i nci di r materi al mente sobre l a esfera jur di ca de l os
sujetos al canzados.
28
A l a l uz del texto del art. 73 del regl amento naci onal , no
podr a negarse l a i mpugnaci n di recta de regl amentos cuya apl i caci n (enten-
di endo que sta no se restri nge al di ctado de un acto de al cance parti cul ar) haya
comenzado. En concl usi n, as como debe esti marse procedente el recurso jerr-
qui co contra l os actos de apl i caci n de un regl amento, tambi n son apl i cabl es l as
acl araci ones expresadas respecto de l a i mpugnaci n del regl amento mi smo.
29
6. Actos excludos del recurso
Surge de l o expuesto, a contrario sensu, que estn excl u dos del recurso jerrqui -
co l os si gui entes supuestos de actos de conteni do parti cul ar o concreto:
6.1. Actos no productores de efectos jurdicos directos, tal es como di ctmenes,
proyectos, i nformes, etc.
1
Respecto de l os meros pronunci ami entos admi ni strati -
vos,
2
cabe i ncl ui rl os en esta categor a toda vez que no son hbi l es para al terar l a
esfera jur di ca del parti cul ar, l i mi tndose a fi jar l a posi ci n del Estado a su res-
pecto.
3
6.2. Actos interlocutorios, o sea actos admi ni strati vos productores de efectos
jur di cos di rectos, pero que se refi eran sol amente a cuesti ones de procedi mi ento,
si empre y cuando no sean equi parabl es a defi ni ti vos por i mpedi r total mente l a
pretensi n del i nteresado, caso en el cual el recurso es procedente.
4
6.3. Actos emanados de un ministro o de un secretario de la presidencia que
resuelven un recurso jerrquico.
El recurso jerrqui co no puede rei terarse por ante el Poder Ejecuti vo contra l a
denegaci n produci da en l a etapa mi ni steri al o de secretar a de l a presi denci a de
un anteri or recurso jerrqui co i nterpuesto contra el acto de un rgano i nferi or.
5
Sol amente si el acto l esi vo provi ene ori gi nari amente de un mi ni stro o de un secre-
5.28
P. ej., un r egl amento que establ ezca una r ecategor i zaci n de ci er tos empl eados pbl i cos.
Ver COMADI RA, op. ult. cit., p. 56 y ss.; SAMMARTI NO, PATRI CI O MARCELO E., I mpugnaci n de actos de
al cance gener al : l a di spensadel r ecl amo i mpr opi o como r ecaudo habi l i tante de acceso a l a
jur i sdi cci n, en UNI VERSI DAD AUSTRAL, Procedimiento administrativo, op. cit., pp. 77-9.
5.29
En el caso de l a i mpugnaci n di r ecta del r egl amento, ya hemos di cho que el l a no ti ene
pl azo: t. 3, cap. I V, 5.12.3, Tr mi no par a l a i nter posi ci n del r ecur so. Ver tambi n BI ANCHI ,
op. cit., pp. 397, 412-3; en contr a, GAMBI ER, op. cit., pp. 483-5 y nota 2, donde se enunci a ms
doctr i na sobr e ambas posi ci ones.
6.1
Ver supra, t. 3, cap. I I , 2, Debe tr atar se de efectos jur di cos di r ectos, no de cual qui er
efecto jur di co.
6.2
MAI RAL, Los mer os pr onunci ami entos admi ni str ati vos, en AA.VV., Obra colectiva en
homenaje al profesor Miguel S. Marienhoff, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1998, p. 651 y ss.
6.3
As puede i nfer i r se del anl i si s que r eal i za MAI RAL, op. ult. cit., nota 39, p. 658.
6.4
Ar t. 89.
6.5
Pues el mi ni str o r esuel ve defi ni ti vamente, segn expr esa el ar t. 90 de l a r egl amenta-
ci n.
X-11
tari o de l a presi denci a puede i mpugnrsel o por i ntermedi o del recurso jerrqui co
ante el Poder Ejecuti vo.
6
6.4. Decretos del P.E. o decisiones administrativas del J efe de Gabinete.
Es sabi do que el decreto del Poder Ejecuti vo o l a deci si n del Jefe de Gabi nete
resol vi endo un recurso jerrqui co sl o puede ser i mpugnado ante el propi o rgano
por recurso de reconsi deraci n, revi si n, etc., quedando en real i dad di rectamente
abi erta l a v a judi ci al contra el acto que resuel ve el recurso jerrqui co.
7
Al no
exi sti r autori dad admi ni strati va al guna superi or al Poder Ejecuti vo ni haber pro-
pi amente jerarqu a entre el Presi dente y el Jefe de Gabi nete,
8
mal puede i nterpo-
nerse recurso jerrqui co contra sus actos.
6.5. Actos de Gobernadores e interventores federales
La al zada no procede contra l os actos de l os i nterventores federal es.
9
Tampoco el
recurso jerrqui co.
6.6. Actos de entes descentralizados
No procede el jerrqui co si no a veces l a al zada,
10
que es potestati va. Pero debe
recordarse que, al no ser si empre procedente,
11
puede hacer perder l a v a judi ci al .
7. Por qu motivos se puede recurrir
7.1. Motivos de legitimidad
El recurso puede fundarse en moti vos de l egi ti mi dad,
1
de derecho pbl i co o pri va-
do. Quedan comprendi dos l os l mi tes a l a di screci onal i dad admi ni strati va,
2
tal es
como razonabi l i dad,
3
buena fe,
4
desvi aci n de poder,
5
etc. Va de suyo que tambi n
puede i mpugnarse el desaci erto tcni co del acto, pues si el acto es tcni camente
6.6
Ar t. 90, ci tado.
6.7
Supra, cap. I X, Los r ecur sos de r econsi der aci n. No es si mpl e el acceso a l a i nstanci a
judi ci al y l a no pr di da del der echo.
6.8
Cuesti n di scuti da, como es obvi o; ver supra, texto en el 1.2, El r gi men actual y nota
1.8, e infra, nota 12.12.
6.9
I nfra, cap. XI , 3.7, Pr ovi nci as y muni ci pi os.
6.10
El l a es cada vez ms l i mi tada y adems optati va: infra, cap. XI ,

2, Competenci a y ss.
6.11
Ver infra, cap. XI , Recur so de al zada.
7.1
Nuestr o t. 3, caps. VI I I a X; MAI RAL, op. ult. cit., t. I I , p. 656 y ss.
7.2
Ver nota anter i or y t. 1, cap. X, 15, Los l mi tes a l a acti vi dad di scr eci onal ; MAI RAL, op.
ult. cit, t. I I , pp. 647 y 661 y ss.; BI ANCHI , ALBERTO B. y TAWI L, Gui do S., Procedimiento adminis-
trativo y constitucional, Ci enci as de l a Admi ni str aci n, s/f, p. 89 y ss.; BI ANCHI , El writ of
certiorari en nuestr a Cor te Supr ema (La Cuesti n Feder al Sufi ci entecomo concepto jur -
di co i ndeter mi nado), ED, 125: 857; GRECCO, CARLOS M., La doctr i na de l os conceptos jur di cos
i ndeter mi nados y l a fi scal i zaci n judi ci al de l a Admi ni str aci n pbl i ca, LL, 1980-D, 1306;
GAMBI ER, El concepto de ofer ta ms conveni enteen el pr ocedi mi ento l i ci tator i o pbl i co (La
doctr i na de l os conceptos jur di cos i ndeter mi nados y el contr ol judi ci al ), LL, 1988-D, 744; PREZ
FERNNDEZ, V., Los l mi tes a l a di scr eci onal i dad admi ni str ati va, LL, 1994-D, 1066.
7.3
Ver supra, t. 1, cap. X, 15.1, Razonabi l i dad; t. 3, cap. VI I I , 8.1 (contr adi cci n), 8.2
(fal ta de pr opor ci onal i dad), 8.3 (absur di dad); cap. I X, 8 y 9 (ar bi tr ar i edad); cap. X, 6 (fal ta de
moti vaci n).
7.4
Supra, t. 1, cap. X, 15.4, Buena fe; t. 3, cap. I X, 11, Dol o, vi ol enci a, si mul aci n.
7.5
Supra, t. 1, cap. X, 15.3, Desvi aci n de poder ; t. 3, cap. I X, 6, Desvi aci n de poder .
i ncorrecto es con el l o i l eg ti mo; en tal senti do puede modernamente hacerse refe-
renci a al concepto de regul aci n tcni ca.
6
7.2. Motivos de oportunidad
Tambi n l a i nconveni enci a, i nopor tuni dad o fal ta de mr i to del acto puede
cuesti onarse en el recurso jerrqui co. Tal ves el l o no sea objeto de una consi dera-
ci n expresa en l os di ctmenes e i nformes que se produzcan en el trmi te del
recurso, es un el emento que pesa en qui enes ti enen que deci di r o i nformar y por
el l o es conveni ente efectuar l as mejores consi deraci ones que uno pueda hacer en
este senti do. Debe tratarse de convencer al cuerpo que sta es l a ni ca sol uci n
pol ti camente oportuna, l a ni ca efi caz, l a ni ca prcti ca. El l o l l eva i mpl ci to que
es l a ni ca razonabl e o justa, por ende l a deci si n que jur di camente debe tomar.
7
Entendemos que no exi ste bi ce al guno para fundar el recurso en sede admi ni s-
trati va sl o en moti vos de conveni enci a, mri to u oportuni dad, aunque, obvi a-
mente, en tal caso ser natural mente menor l a posi bi l i dad de xi to del recurso.
8
La admi ni straci n, por vi ci o, necesi ta tener al guna norma en que apoyarse para
poder resol ver favorabl emente, si l a convencen de l a bondad de l a resol uci n pro-
puesta. Ms aun, cabe tener presente que no sl o deber a ampl i arse el campo del
control de mri to en sede admi ni strati va,
9
si no que tambi n deber a propenderse
a avanzar haci a un control juri sdi cci onal de, al menos, l a grave i noportuni dad.
10
El precedente i tal i ano del control juri sdi cci onal del mri to
11
merece ser especi al -
mente teni do en cuenta, para establ ecer al menos un parmetro frente al cual
7.6
Ver supra, t. 1, cap. X, 12.4, Regul aci n tcni ca (antes l l amada di scr eci onal i dad
tcni ca) donde segui mos a ALESSI , DI EZ y otr os. REVI DATTI , GUSTAVO A., La tcni ca como l i mi tante
de l a di scr eci onal i dad (La ampl i aci n de defensa de der echos, l i ber tades y gar ant as como
consecuenci a de l a i nfl uenci a de nor mas no jur di cas), en l a obr a La proteccin jurdica del
ciudadano (Procedimiento administrativo y garanta jurisdiccional) Estudios en homenaje
al Profesor J ess Gonzlez Prez, t. I I I , Madr i d, Ci vi tas, 1993, p. 2259.
7.7
No quer emos con esto deci r que el r ecur so jer r qui co sea un medi o apto par a i ntr oduci r
el contr ol de opor tuni dad en l a admi ni str aci n pbl i ca, contr ol ste que r equi er e de otr os
medi os ms i dneos al r especto. Ver nuestr o l i br o Problemas del control de la administracin
pblica en Amrica Latina, Madr i d, Ci vi tas, 1981, cap. I V y concor dantes, esp. I , I I y V. Tampo-
co es un medi o apto par a contr ol ar si qui er a l a l egi ti mi dad: GI ANI NI , MASSI MO SEVERO, La giustizia
amministrativa, Roma, Sapi , 1966, cap. I I .
7.8
En contr a PUCHETTI , ANTONI O CORRADO, I l ricorso gerarchico, Padua, Cedam, 1939, p. 182,
aunque no desar r ol l a el punto. Consi der amos que en ausenci a de nor ma expr esa que i ntenta-
r a excl ui r l a i mpugnaci n por moti vos de opor tuni dad excl usi vamente, no hay r azn al guna
par a exi gi r que el r ecur so se funde tambi n necesar i amente en moti vos de l egi ti mi dad.
7.9
Tal como l o puntual i zamos en el cap. I V del l i br o Problemas del control de la administra-
cin pblica en Amrica Latina, op. cit.
7.10
Op. loc. cit. e infra, cap. XI . Tambi n pensamos que pueden i nsti tui r se con pr ovecho
tr i bunal es admi ni str ati vos y entes r egul ador es i ndependi entes stricto sensu, que no excl uyan
ni l i mi ten l a ul ter i or r evi si n judi ci al pl ena, como hemos expuesto en el cap. I I del l i br o
l ti mamente ci tado, r epr oduci do como secci n I I del cap. XI del l i br o Derechos Humanos,
Buenos Ai r es, FDA, 1999, 4 ed.; ver tambi n t. 2, cap. XV.
7.11
TENTOLI NI , OTTORI NO, La giurisdizione di merito del Consiglio di Stato, Mi l n, Gi uffr ,
1942.
X-13
ser a en exceso cri ti cabl e restri ngi r el ya l i mi tado control de mri to exi stente en
l os recursos admi ni strati vos. Ya vi mos, en cual qui er caso, que si hay una ni ca
sol uci n conveni ente, oportuna o de mri to, el l a devi ene ni ca sol uci n justa o
razonabl e, por ende i mpuesta en forma regl ada y no como facul tad di screci onal
por el ordenami ento jur di co. Es sta una i mportante modi fi caci n de nuestra
doctri na, en consonanci a con el derecho comparado.
8. Legitimacin
8.1. Derecho subjetivo
Puede i nterponer recurso jerrqui co en pri mer l ugar el ti tul ar de un derecho
subjeti vo, esto es, una si tuaci n tutel ada en forma excl usi va y excl uyente por el
orden jur di co.
1
8.2. I nters legtimo
Tambi n puede i nterponer recurso jerrqui co el ti tul ar de un i nters l eg ti mo, o
sea qui en ti ene una si tuaci n jur di ca tutel ada en forma concurrente, como parte
de un c rcul o defi ni do y del i mi tado de personas.
2
Pueden i nterponer el recurso l os
di versos ti tul ares de un mi smo i nters l eg ti mo tanto en forma conjunta, como
i ndi vi dual mente. En todos l os casos, l o que se resuel va respecto de uno afectar
natural mente a l os dems y ser por el l o necesari o en su caso ci tarl os como
coi nteresados.
3
En el caso de vari os i nteresados en una mi sma si tuaci n comn,
corresponde recordar que en al gunos ordenami entos de empl eo pbl i co
4
suel en
exi sti r normas expresas que prohi ben l a presentaci n conjunta de l os agentes
pbl i cos por consi derarl a una forma de presi n o al zami ento contra el superi or.
Nada de eso es apl i cabl e en materi a de recurrentes que no sean funci onari os de l a
reparti ci n autora del acto. La presentaci n col ecti va es pues vl i da.
8.3. Derechos de incidencia colectiva
5
El concepto de i nters l eg ti mo se i nterpretaba restri cti vamente en l a prcti ca
admi ni strati va argenti na y no se admi t a por l o general l a presentaci n de recur-
8.1
Ampl i ar en el t. 2, cap. I I y I I I ; comp. BARRA, RODOLFO, La si tuaci n jur di ca del admi ni str a-
do Der echo subjeti vo e i nter s l eg ti mo, RAP, 11: 7 (Buenos Ai r es); MARI ENHOFF, MI GUEL, op.
cit., t. I , 5 ed., p. 738 y ss.; CANOSA, Los recursos..., op. cit., p. 87 y ss.; HUTCHI NSON, Ley Nacio-
nal..., op. cit., t. I I , p. 47 y ss.; ABERASTURY (H) y CI LURZO, op. cit., p. 60 y ss.
8.2
Supra, t. 2, cap. I V, El i nter s l eg ti mo.
8.3
12.1, Conteni do y al cance del pr i nci pi o de contr adi cci n, Desde l uego y por apl i caci n del
pr i nci pi o de contr adi cci n, cor r esponde tambi n ci tar a l os contr ai nter esados cuando el l os
exi stan.
8.4
Como l os pol i ci al es y de otr as fuer zas de segur i dad.
8.5
Ver nuestr o ar t. La l egi ti maci n, UNI VERSI DAD AUSTRAL, Procedimiento..., op. cit., pp. 441-
7 y l a jur i spr udenci a que exponemos en l os cap. I I , I I I y I V del t. 2.
sos por parte de asoci aci ones por cuesti ones ati nentes a todo o parte de sus asoci a-
dos,
6
sal vo en el caso de l as asoci aci ones gremi al es.
7
Con tal cri teri o tampoco
quedar a abi erta l a v a del recurso admi ni strati vo para l a tutel a de l os derechos
de i nci denci a col ecti va, l o que resul tar a en una cl ara y ostensi bl e vi ol aci n cons-
ti tuci onal . El probl ema no se presenta a ni vel jur di co formal , si no prcti co. Sl o
cabe reafi rmar enfti camente que procede l a l egi ti maci n en sede admi ni strati va
sobre l a base de derechos de i nci denci a col ecti va.
8.4. I nters simple
No se admi te hasta el presente el i nters si mpl e como l egi ti maci n sufi ci ente para
i nterponer recurso jerrqui co.
8
Si gue vi gente el cri teri o cl si co de que en tal es
casos sl o pueden presentarse meras peti ci ones o denunci as, aunque ya hemos
vi sto que el art. 3 i nc. i) del decreto 229/00 establ ece l a auto-obl i gaci n de resol ver
l as denunci as.
9. Trmino para interponer el recurso
9.1. La regla
El trmi no para i nterponer el recurso jerrqui co es de qui nce d as
1
hbi l es admi -
ni strati vos,
2
contados a parti r del pri mer d a si gui ente a l a noti fi caci n.
3
Ese tr-
mi no se suspende o remi te por el pedi do de vi sta de l as actuaci ones
4
y se i nterrum-
pe por l a cl ara mani festaci n de vol untad de obtener un nuevo pronunci ami ento
de l a admi ni straci n, aunque no guarde todas l as formas del recurso,
5
pero no por
una mera reserva de derechos y acci ones.
En caso de haberse i nterpuesto previ amente recurso de reconsi deraci n contra
el acto l esi vo, dado que el recurso jerrqui co est de pl eno derecho i nterpuesto de
8.6
Supra, t. 2, cap. I V, 8, Su anti gua i nter pr etaci n en l a pr cti ca ar genti na. Super aci n.
8.7
Supra, t. 2, cap. I V, 9, Las asoci aci ones.
8.8
PTN, Dictmenes, 242: 112: Par a pr omover r ecur sos admi ni str ati vos es necesar i o contar
con una apti tud espec fi ca que per mi ta ser par te en el pr ocedi mi ento i mpugnati vo. Se debe, en
consecuenci a, poseer una l egi ti maci n pr evi a si ngul ar i zada en l a i nvocaci n de un der echo
subjeti vo o de un i nter s l eg ti mo y que Las denunci as admi ni str ati vas pueden ser i nter pues-
tas por l os ti tul ar es de i nter eses si mpl es, a di fer enci a de l os r ecur sos, r especto de l os cual es se
r equi er e una l egi ti maci n bsi ca.
9.1
Ar t. 90 de l a r egl amentaci n. Si n ni nguna r azn apar ente, l a r econsi der aci n ti ene en
cambi o sl o di ez d as de pl azo (ar t. 84).
9.2
Confor me l a r egl a gener al que expl i camos supra, cap. VI I I , 3.2, D as hbi l es en l a
admi ni str aci n y en l a justi ci a.
9.3
Supra, cap. VI I I , 4, Cmputo de l os tr mi nos y nota 4.2 r especto a l a noti fi caci n
r eal i zada en d a i nhbi l .
9.4
Supra, cap. VI I I , 8, Suspensi n de l os tr mi nos por pedi do de vi sta de l as actuaci ones.
En r i gor , ms que suspensi n es r emi si n, como l o ti ene r esuel to l a PTN, Dictmenes, 18-XI I -
1981, t. 159.
9.5
Supra, cap. I I I , 10, El r ecur so debe i ndi car el nombr e, apel l i do y domi ci l i o del r ecur r en-
te y 14, La compl ementaci n de un r ecur so con otr o.
X-15
manera subsi di ari a, no es necesari o i nterponerl o nuevamente en caso de denega-
ci n expresa: l a admi ni straci n ti ene en tal caso l a obl i gaci n de el evarl o en el
trmi no de ci nco d as de ofi ci o.
6
En cual qui er caso, convi ene al i nteresado, en
aras de l a cl ari dad, mani festar que rei tera el recurso jerrqui co; esto, por su
conveni enci a, no porque pueda ser condi ci n de l a exi stenci a o admi si bi l i dad del
recurso.
Cuando l a denegaci n se produce tci tamente por si l enci o de l a admi ni straci n
una vez transcurri dos l os trmi nos perti nentes, el i nteresado debe sol i ci tar expre-
samente l a el evaci n de l as actuaci ones para l a consi deraci n y resol uci n del
recurso jerrqui co i nterpuesto en subsi di o, en su momento junto con el pedi do de
reconsi deraci n.
9.2. Es una espada de Damocles
Es necesari o destacar que l a prdi da del pl azo para recurri r y l a consecuente
i nteposi ci n tard a pueden tener consecuenci as escandal osamente funestas para
el parti cul ar, si se l l eva hasta sus l ti mas consecuenci as l a juri sprudenci a que
pretende que su tratami ento como denunci a de i l egi ti mi dad no necesari amente
abre el pl azo de 90 d as para acudi r a l a justi ci a, si ste a su vez venci en el
nter i n.
7
Debe por el l o prestarse l a mxi ma atenci n a estos fugaces
8
pl azos del
procedi mi ento admi ni strati vo. Tal como ha quedado armado juri sprudenci al mente
el si stema i mpugnatori o, es una trampa para l os parti cul ares, en vi ol aci n al
pri nci pi o de acceso efi caz a una i nstanci a judi ci al .
El pri nci pi o de l a buena fe y confi anza debi da, o Vertrauensschutz,
9
obl i gar a a
l a admi ni straci n a ponerl e al recurso jerrqui co el mi smo pl azo de 90 d as que
hay para acudi r a l a justi ci a, a fi n de que l os 15 d as actual es no hagan perder l a
tutel a judi ci al . O qui zs cabe contempl ar l a tesi s propuesta, por si mi l ares razo-
nes, de el i mi narl o.
10
Mi entras tanto, el decreto 229/00 reafi rma el derecho del
i nteresado a que sus denunci as sean resuel tas en forma expresa, l o cual i ncl uye
en pri mer l ugar l a denunci a de i l egi ti mi dad o recurso i nterpuesto fuera de trmi -
no. Es de esperar que sea sufi ci ente para que l a juri sprudenci a revea sus fal l os
9.6
Ar t. 88 de l a r egl amentaci n.
9.7
Nos r emi ti mos a l o di cho en el cap. I X, 13, El potestati vo r ecur so de r econsi der aci n
pr evi o a l a acci n judi ci al esp. nota 13.4; VI I I , 2.3.2, El caso del r ecur so fuer a de tr mi no y
2.3.6, Concl usi ones y nota 2.20 (i gual a l a anter i or mente menci onada).
9.8
DI EZ SNCHEZ, JUAN JOS, El procedimiento administrativo comn y la doctrina constitu-
cional, Madr i d, Ci vi tas, 1992, p. 229: extr aor di nar i amente fugaces; GARC A DE ENTERR A, EDUAR-
DO y FERNNDEZ,TOMS RAMN, Curso de derecho administrativo, t. I I , Madr i d, Ci vi tas, 1999, 6 ed.
9.9
COVI ELLO, PEDRO JOS J., La confi anza l eg ti ma, ED, 177: 894, expl i ca esta vi si n de l a
pr otecci n de l a buena fe y l a confi anza en el otr o; si el otr o debe cumpl i r con el pr i nci pi o de l a
l egal i dad objeti va, conductas de esta ndol e son r epr obabl es desde el ngul o de l a r azonabi l i dad
y l a justi ci a.
9.10
DI EZ SNCHEZ, op. ult. cit., p. 231. Esta sol uci n ya l a adopta el decr eto 105/00, ci tado en el
1.3. Per o habr que esper ar l os pr onunci ami entos judi ci al es que l e si gan.
Gorordo y Romero y su recepci n l egi l sati va de emergenci a en l a l ey 25.344, que
modfi ca el art. 31 in fine del decreto-l ey 19.549/72.
10. Requisitos del recurso
Son l os comunes. No todas l as mi nuci osas exi genci as de l a regl amentaci n son
exi gi bl es con i gual ri gor formal : al respecto nos remi ti mos a l o expl i cado.
1
11. Elevacin del recurso jerrquico
11.1. En general
Segn vi mos, el recurso se presenta ante l a mi sma autori dad de que eman el
acto i mpugnado, l a cual ti ene l a obl i gaci n de el evarl o dentro del trmi no de 5
d as y de ofi ci o al mi ni steri o o secretar a de Presi denci a respecti vo (art. 90).
Entendemos que el pl azo de 5 d as no admi te mayores di squi si ci ones ni i nterpre-
taci ones. No hay aqu l ugar para estudi os, i nformes, trami taci ones previ as ni
cabi l deos admi ni strati vos. El recurso debe ser envi ado al Mi ni steri o en ese pl azo y
de esta trami taci n es responsabl e l a respecti va mesa de entradas que reci ba el
recurso, o el funci onari o que l o haga en su l ugar.
11.2. Caso de denegacin expresa de la reconsideracin
Cuando el rgano autor de un acto i mpugnado por reconsi deraci n rechaza el
recurso, ti ene asi mi smo l a obl i gaci n de el evar l as actuaci ones dentro del trmi -
no de 5 d as de ofi ci o, segn di spone el art. 88. O sea que l a obl i gaci n de el evar de
i nmedi ato el recurso exi ste tanto cuando el i nteresado presenta en forma di recta y
ori gi nari a un recurso jerrqui co contra el acto l esi vo, como cuando i nterpone pri -
mero un recurso de reconsi deraci n que el funci onari o emi sor del acto i mpugnado
l uego rechaza. En ambos supuestos el recurso ha de ser el evado dentro del trmi -
no i ndi cado.
11.3. Caso de denegacin tcita
Si transcurren l os pl azos en l os cual es el rgano autor del acto debe resol ver el
recurso de reconsi deraci n, si n que l o haya hecho, no nace l a obl i gaci n de el evar
l as actuaci ones para su consi deraci n por el mi ni steri o o l a secretar a de Presi -
denci a o el Poder Ejecuti vo Naci onal . En este caso segn el art. 88 es necesari o
que el i nteresado resuel va l consi derar tci tamente denegado el recurso de recon-
si deraci n y pi da entonces l a el evaci n del jerrqui co. Produci da esta presenta-
ci n del i nteresado, reci n entonces el funci onari o ti ene l a obl i gaci n de el evar el
recurso jerrqui co dentro del trmi no de 5 d as al mi ni steri o o secretar a de
Presi denci a o al Poder Ejecuti vo naci onal .
10.1
Ver supra, cap. I I I , Los r ecur sos admi ni str ati vos.
X-17
11.4. A quin se lo eleva
Las consi deraci ones precedentes se refi eren al ti empo en que debe el evarse el
recurso jerrqui co a l os superi ores. Ahora bi en, a qui n se debe el evar el recurso?
El art. 90 de l a regl amentaci n di sti ngue entre el mi ni steri o o secretar a de l a
Presi denci a y el mi ni stro o secretari o de l a Presi denci a, di ci endo que l as actua-
ci ones deben el evarse al pri mero y que l a resol uci n l a adoptar el segundo. Ade-
ms, puntual i za que cuando el acto i mpugnado emanare de un mi ni stro o secre-
tari o de l a Presi denci a de l a Naci n, el recurso ser resuel to por el Poder Ejecuti -
vo naci onal . Puede de al l concl ui rse y surge del senti do comn, que el expedi ente
no habr de ser envi ado al despacho de l a Secretar a Pri vada del mi ni stro o secre-
tari o de l a Presi denci a y probabl emente ni si qui era al Jefe de Despacho del mi ni s-
teri o o secretar a de Presi denci a o Jefe de Gabi nete.
Lo usual en l a mater i a es que todo r ecur so que tenga una base m ni ma
argumental de derecho sea el evado como pri mer trmi te, a l a Di recci n de Asun-
tos Jur di cos respecti va, sea del Mi ni steri o o de l a Secretar a o Subsecretar a de
Estado perti nente o de l a Secretar a de Presi denci a de l a Naci n o Secretar a
General .
Pensamos que con el l o se cumpl e el paso i ni ci al prescri pto por estas normas y
se cumpl e adems con el precepti vo di ctamen jur di co que requi ere el art. 7 i nc.
d) del decreto-l ey 19.549/72. Si n embargo, quedan pendi ente di versas cuesti ones.
Una de el l as es dnde habr de trami tarse el recurso y no meramente adnde se l o
env a i ni ci al mente. Otra es a parti r de qu momento se cuenta el pl azo para l a
deci si n.
12. Ante quin se tramita el recurso
12.1. En general
Las l eyes de mi ni steri os, no obstante l as ml ti pl es vari antes que adoptan a travs
del ti empo para organi zar l a admi ni straci n pbl i ca a ni vel del Poder Ejecuti vo,
1
manti enen en general un si stema de organi zaci n admi ni strati va en el cual se
hace una di sti nci n jerrqui ca entre el mi ni stro y l os secretari os o subsecretari os
del mi smo Mi ni steri o y entre l os secretari os de l a Presi denci a y l os respecti vos
subsecretari os. El Jefe de Gabi nete, en una suerte de l i mbo, no al canza a ser un
superi or jerrqui co de l os mi ni stros y ti ene una organi zaci n pareci da. Como re-
sul tado, todos l os organi smos de apoyo, tal es como Di recci ones de Asuntos Jur di -
cos, de Admi ni straci n, etc., muchas veces funci onan no a ni vel del mi smo mi ni s-
12.1
La excesi va mutaci n de l as l eyes de mi ni ster i os se pr oduce debi do a que con el l as se
pr etende, en cada caso, ajustar l a or gani zaci n a l as per sonas a l as cual es se qui er en confi ar
puestos de di r ecci n, ol vi dando que l a necesar i amente r pi da r otaci n de l os mi ni str os deja
pr ontamente si n sustento a l a especi al l ey de mi ni ster i os que se haya di ctado en cada caso. Ver
La administracin paralela, Madr i d, Ci vi tas, 1982, 3 r ei mpr esi n, 2001, cap. I V y Problemas
del control de la administracin..., op. cit., caps. I I a V.
tro, si no a ni vel de tal es Subsecretar as o Secretar as y por el l o l a trami taci n
ti ende a produci rse a di cho ni vel jerrqui co. I ncl uso cuando tal es organi smos
exi sten por parti da dobl e, tanto a ni vel de l a Secretar a o Subsecretar a, como a
ni vel mi ni steri al , por l o general l a organi zaci n es pi rami dal y exi ste menos per-
sonal y menos recursos a ni vel superi or que a ni vel i nferi or. El l o nuevamente
l l eva a una i ncl i naci n a hacer l a trami taci n en l os ni vel es medi os y no mxi mos
de l a organi zaci n pi rami dal . La sol uci n defi ni ti va a esta cuesti n sol o vendr
cuando quede habi l i tada l a v a judi ci al en forma di recta contra tal es actos de
ni vel es i nferi or, como ya ocurre en vari os casos;
2
el l o, si n perjui ci o de que tal es
ni vel es i nferi ores deber an a su vez estar provi stos de l as garant as propi as de su
organi zaci n como tri bunal es admi ni strati vos i ndependi entes, como ya l o propo-
nemos en otro l ugar.
3
Adems, exi ste una natural tendenci a del organi smo subordi nado jerrqui ca-
mente que di ct el acto, a querer defenderl o y, por l o tanto, a obstacul i zar o demo-
rar el trmi te del recurso que, di ri gi do contra su propi o acto, pase eventual mente
por sus propi as manos. A l a i nversa, l a tendenci a a del egar, qui zs en exceso,
tareas que no deber an del egarse, hace que l os organi smos mi ni steri al es o secre-
tar as de presi denci a que no estn comprometi dos en l a emi si n del acto recurri do
tampoco tengan demasi ado i nters en ocuparse de l a trami taci n de l a i mpugna-
ci n y entonces prefi eren envi arl o al rgano i nferi or.
Coi nci den as l os rganos superi ores e i nferi ores en que sean estos l ti mos l os
que trami ten el recurso, no obstante cual qui er razn teri ca que en contrari o
qui era darse al respecto.
4
Es este uno de l os permanentes probl emas del derecho y
de l a admi ni straci n argenti na: se pretende si empre adecuar l a prcti ca a l as
doctri nas y sus normas, en l ugar de buscar una sol uci n normati va val i osa que
sea compati bl e con l a real i dad.
5
En nuestra confusa evol uci n emp ri co-normati -
va, es forzosamente ambi gua l a sol uci n que ha adoptado l a admi ni straci n ar-
genti na respecto de cul habr de ser el rgano que trami ta el recurso jerrqui co.
Aunque l a regl amentaci n di ce que debe hacerse en el Mi ni steri o o Secretar a
correspondi ente de l a Presi denci a, l a trami taci n se l l eva a cabo en l a Secretar a
o Subsecretar a respecti va, i ncl uso cuando el acto i mpugnado provi ene de estos
mi smos rganos.
12.2
Se tr ata p. ej. de l os tr i bunal es de defensa de l a competenci a y tambi n de l as autor i dades
de tutel a del usuar i o o consumi dor , cuyos actos en sede admi ni str ati va son deci si ones l ti mas,
no suscepti bl es de ser r evi sadas por una autor i dad super i or y sl o atacabl es en sede judi ci al ,
descar tndose por ende l os r ecur sos jer r qui co y de al zada, BERSTEN, HORACI O LUI S, Derecho
Procesal del Consumidor, Buenos Ai r es, La Ley, 2004, p. 50.
12.3
Si mpl i fi cati on of Admi ni str ati ve Pr ocedur e: The Exper i ence of the Amer i cas, European
Public Law Review, en pr ensa.
12.4
Venezuel a, ar t. 88: Ni ngn r gano podr r esol ver , por del egaci n, l os r ecur sos i ntenta-
dos contr a sus pr opi as deci si ones. Si no puede r esol ver , a fortiori tampoco puede pr oyectar l a
deci si n o tr ami tar el r ecur so. Ver BREWER CAR AS, ALLAN RANDOLPH y otr os, Ley orgnica de
procedimientos administrativos, Car acas, EJV, 1981.
12.5
Nos r emi ti mos nuevamente a Si mpl i fi cati on..., op. cit.
X-19
Resul ta parti cul armente i l ustrati vo un anti guo di ctamen de l a Procuraci n del
Tesoro de l a Naci n, referi do a una l ey de mi ni steri os hace muchos aos derogada
y con una anti gua regl amentaci n del procedi mi ento admi ni strati vo. No obstante
l a total derogaci n de l as normas que l e si rvi eron de base, el di ctamen expl i ci ta un
modo de organi zaci n y un ti po de comportami ento admi ni strati vo que ha sobrevi -
vi do hasta ahora a cual qui er cambi o normati vo. Se ha di cho as que l a competen-
ci a ori gi nari a de l a menci onada Secretar a de Estado, debe i nterpretarse si n men-
gua de l as atri buci ones propi as del seor Mi ni stro Secretari o de Obras y Servi ci os
Pbl i cos conforme l o establ eci do en el art. 2, i ncs. 2 y 3 de l a ci tada l ey 14.439.
A tal fi n, destaco que esta l ti ma norma confi ere a l os seores Mi ni stros Secreta-
ri os l a facul tad de preparar, etc., todo acto de l a excl usi va juri sdi cci n del Poder
Ejecuti vo. Correl aci onando, por l o tanto, el art. 2, i ncs. 3 y 18 de l a Ley de
Mi ni steri os, es dabl e concl ui r que el recurso de que se trata debe trami tarse ante
l a Secretar a de Estado de Comuni caci ones, l a que el evar al Poder Ejecuti vo el
proyecto de decreto que sobre el parti cul ar enti enda corresponder. Tal proyecto
deber pasar a consi deraci n del seor Mi ni stro Secretari o de Obras y Servi ci os
Pbl i cos, antes de someterse al seor Presi dente de l a Naci n. Todo el l o sea di cho
si n perjui ci o del refrendo por parte del seor Mi ni stro de Obras y Servi ci os Pbl i -
cos, que oportunamente deber el evar el decreto al Poder Ejecuti vo.
6
Ese cri teri o
ha si do sosteni do rei teradamente, bajo di ferentes l eyes de mi ni steri os, pues l a
actuaci n que en esto cabe a l a Secretar a de Estado no es l a propi a de una i nstan-
ci a jerrqui ca i ntermedi a si no l a que deri va de su deber de asistir al Ministro
respecti vo en l os asuntos de su competenci a; por l o di cho, consi dero que, no
exi sti endo di ferenci a en cuanto al punto, entre l os recursos jerrqui co y de al zada,
corresponde que el i nterpuesto en estas actuaci ones sea sustanciado en l a Secre-
tar a de Estado [] y con l a opi ni n del Secretari o de Estado, el evado l uego a
resolucin del seor Mi ni stro,
7
en concordanci a con l a actual redacci n del art.
92 de l a regl amentaci n.
12.2. Cuando se impugnan actos del ministro
Lo que expl i camos en el punto anteri or era cri ti cabl e cuando el recurso jerrqui co
ante el Poder Ejecuti vo se di ri g a contra el acto de un Secretari o de Estado, pues
el l o i mpl i caba que el trmi te del recurso, i ncl u da l a preparaci n mi sma del pro-
yecto de decreto resol vi ndol o, estaba a cargo de l a propi a autori dad autora del
acto recurri do. Fal taba as , obvi amente, una condi ci n m ni ma de i mparci al i dad
12.6
PTN, Dictmenes, 68: 153, que agr ega: De todo l o expuesto, r esul ta: a) que l a competen-
ci a par a r esol ver el r ecur so, es del Poder Ejecuti vo Naci onal ; b) que l a pr epar aci n del pr oyecto
de decr eto i ncumbe a l a Secr etar a de Estado debi endo pasar a consi der aci n del seor Mi ni s-
tr o [...] antes de ser someti do al seor Pr esi dente de l a Naci n; c) que el r efr endo cor r esponde
al seor Mi ni str o de [] si n per jui ci o de l l evar tambi n l a fi r ma del seor Secr etar i o de
Estado. En i gual senti do, 71: 161; MARI ENHOFF, op. cit., t. I , pp. 767-8.
12.7
PTN, Dictmenes, 155: 509, en RAP, 32: 117 (Buenos Ai r es, 1981.)
en el procedi mi ento admi ni strati vo.
8
No obstante l as cr ti cas que rei teradamente
formul amos a tal sol uci n,
9
l a regl a no sufri , l amentabl emente, excepci n al gu-
na en el caso referi do. Pues bi en, l a si tuaci n se repi te ahora con el trmi te de
recursos jerrqui cos di ri gi dos al Poder Ejecuti vo o Jefe de Gabi nete contra l os
actos de un mi ni stro. El recurso ha de ser resuel to, en el pri mer caso, por el Poder
Ejecuti vo,
10
l o cual i mpl i ca l a fi rma del Presi dente y del mi ni stro del ramo. Pero
l a regl a nunca ha si do que el acto l o el abore l a Presi denci a de l a Naci n y l o
mande l uego para refrendo mi ni steri al ,
11
si no que a l a i nversa el proyecto pri mero
l o prepara y suscri be el mi ni stro y reci n l uego se el eva a consi deraci n del Presi -
dente.
12
Resul ta entonces que aqu tambi n se mantendr l a cri ti cabl e regl a gene-
ral que antes expusi mos. Di ce el art. 92 que el recurso trami tar y se sustanci ar
ntegramente en sede del mi ni steri o o secretar a de l a Presi denci a de l a Naci n,
cual qui era fuera l a autori dad competente para resol ver el recurso jerrqui co.
Dado que sl o tres autori dades, el mi ni stro, el secretari o de Presi denci a o el Poder
Ejecuti vo, pueden ser competentes para resol ver el recurso jerrqui co, est al l
di cho que aun cuando corresponda que l a deci si n l a adopte el Poder Ejecuti vo y
no el propi o mi ni stro o secretari o de Presi denci a, de todos modos l a trami taci n
del recurso jerrqui co se efectuar en l a sede del propi o mi ni steri o o secretar a de
Presi denci a en cuyo mbi to se produjo el acto i mpugnado. El recurso jerrqui co
contra un acto emanado ori gi nari amente de un mi ni stro o secretari o de Presi den-
ci a se habr de trami tar, en consecuenci a, ante el propi o mi ni steri o o secretar a
de Presi denci a autor de l a medi da. Lo mi smo cabe deci r del Jefe de Gabi nete, si se
l e reconoce competenci a al efecto. Bi en se comprende que no ti ene demasi ada
posi bi l i dad de xi to, o di rectamente no ti ene posi bi l i dad al guna a menos que l e
toque resol verl o a otro mi ni stro o secretari o de Presi denci a. Aun en este l ti mo
caso, l os organi smos i ntervi ni entes y que opi nan o di ctami nan, sern en buena
medi da l os mi smos que ya antes emi ti eron opi ni n sobre el acto i mpugnado. Na-
tural mente mantendrn su cri teri o al anal i zar el recurso contra el acto di ctado en
vi rtud de tal es di ctmenes. La suerte del recurso est casi sel l ada. Este ti po de
di fi cul tad no se corri ge proponi endo que el recurso jerrqui co contra un acto ori gi -
12.8
Ver ALLEGRETTI , UMBERTO, LI mparzialit amministrativa, Padua, CEDAM, 1965.
12.9
En l a segunda edi ci n de esta mi sma obr a, Buenos Ai r es, 1971, p. 435 y si gui entes; en l a
pr i mer a edi ci n, Buenos Ai r es, 1964, pp. 183-4.
12.10
Ar t. 90 de l a r egl amentaci n. Hay un i mpor tante debate al r especto, cuyas fuentes
i ndi camos supra, nota 1.8 y sus r emi si ones.
12.11
Cuando el Pr esi dente fi r ma primero un pr oyecto de decr eto y se l o manda al mi ni str o,
ste ti ene sol o dos opci ones: fi r mar o r enunci ar . Es demasi ado fuer te, en casos nor mal es.
12.12
Desde l uego, hay en todo esto una ml ti pl e fi cci n: el pr oyecto de decr eto no l o pr epar a
el mi ni str o, si no que l o el abor an l os cuer pos admi ni str ati vos del Mi ni ster i o y en gener al l a
Di r ecci n de Asuntos Jur di cos. A su vez, en l a Pr esi denci a de l a Naci n exi ste un cuer po
sumamente nutr i do de per sonas que son l as que anal i zan, di scuten, vetan de hecho, etc., l os
pr oyectos de Decr eto. Por el l o en l ugar de Mi ni str o y Pr esi dente se podr a habl ar con ms
pr opi edad en este caso de Mi ni ster i o y Pr esi denci a. Ver supra, t. 1, cap. XI I , Los r ganos
del estado, 1, Concepto de r gano.
X-21
nari o de, p. ej., un mi ni stro o un secretari o de presi denci a se trami te, a l os fi nes
de l a i mparci al i dad en l a deci si n, en l a Presi denci a de l a Naci n, si no que cabe en
cambi o puntual i zar dos cosas: a) debe exi sti r acceso judi ci al di recto y no este
maoso recurso jerrqui co; b) son otros l os medi os de control de l a admi ni straci n
pbl i ca que deber an funci onar en este supuesto.
13
12.3. La figura del J efe de Gabinete
Al esquema antes descri pto corresponde agregar l as modi fi caci ones que ha gene-
rado l a fi gura del Jefe de Gabi nete en el espectro de l a admi ni straci n, a tenor del
art. 100 de l a Consti tuci n naci onal de 1994. Corresponde a l as dependenci as del
jefe de gabi nete l a preparaci n de l a resol uci n de l os recursos jerrqui cos contra
actos admi ni strati vos di ctados por sus rganos i nferi ores o reparti ci ones que fun-
ci onen dentro de su estructura admi ni strati va. Qui n deber a resol ver l os recur-
sos jerrqui cos contra actos ori gi nari os de un mi ni stro y contra actos ori gi nari os
de un secretari o de presi denci a? La si tuaci n no es cl ara l uego de l a reforma
consti tuci onal de 1994.
14
Para un sector de l a doctri na,
15
en l a pri mera hi ptesi s
del prrafo anteri or, el recurso deber ser resuel to por el Jefe de Gabi nete por
consti tui r el rgano que ejerce l a admi ni straci n general del pa s (art. 100, i nc. 1
de l a Consti tuci n naci onal ) y por ser superi or jerrqui co de l os mi ni stros. La
tesi s contrari a ni ega rel aci n de jerarqu a al jefe de gabi nete respecto de l os mi -
ni stros. El cri teri o, emp ri camente domi nante, es de l a Procuraci n del Tesoro de
l a Naci n.
16
Afi rma que contra un acto admi ni strati vo mi ni steri al l a competenci a
para resol ver un recurso jerrqui co est expresamente atri bui da al Presi dente de
l a Naci n. Ni ega l a exi stenci a de jerarqu a entre el jefe de gabi nete y l os restantes
mi ni stros. Nos parece l a tesi s que resul tar tri unfante, a pesar del paral el o debi -
l i tami ento de l a fi gura presi denci al que a estos efectos recursi vos perci bi mos.
13. Prueba y alegato
Segn el art. 92, el recurso trami tar y se sustanci ar ntegramente en sede del
mi ni steri o o secretar a de l a Presi denci a de l a Naci n en cuya juri sdi cci n acte
el rgano emi sor del acto; en aqul l os se reci bi r l a prueba esti mada perti nente.
12.13
Nos r emi ti mos a Problemas del control de la administracin pblica en Amrica Latina,
op. loc. cit.
12.14
ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 155. Ver supra, texto en 1.2, El r gi men actual y
l as r efer enci as a COMADI RA y MERTEHI KI AN en l a nota 1.8, e infra, nota 12.12. COMADI RA, RAP, 234:
33 (Buenos Ai r es, 1998), efecta un compl eto bal ance doctr i nar i o. Ver tambi n REJTMAN FARAH,
op. cit., p. 70 y ss.
12.15
Ver texto en 1.2 y nota 1.8 y sus r efer enci as. Ver tambi n BI ANCHI , op. cit., pp. 411-2;
BARRA, El J efe de Gabinete en la Constitucin Nacional, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1995,
p. 76 y ss.; CANOSA, Los Recursos, op. cit., p. 187 y ss.; BI ANCHI , Ti ene Fundamentos?, op.
cit., p. 411; BARRAZA, JAVI ER I . y SCHAFRI K, FABI ANA H., El J efe de Gabinete de Ministros, Buenos
Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1999, cap. I X, p. 277; REJTMAN FARAH, op. loc. cit.
12.16
Di ctamen n 90/97 (PTN, Dictmenes: 222: 53), en RAP, 232: 75 (Buenos Ai r es, 1998).
Las regl as y pl azos para l a real i zaci n de l a prueba y al egato son l as propi as del
procedi mi ento admi ni strati vo en general , establ eci das en el art. 46 y si gui entes
de l a regl amentaci n. Ya nos hemos referi do al tema destacando que resul ta con-
veni ente no formal i zar en extremo el procedi mi ento y que es preferi bl e al recu-
rrente ori entarse haci a l a producci n pri vada de l a prueba.
1
En cuanto al al egato
sobre l a prueba, l est regul ado en el art. 60.
14. Dictamen de la Direccin de Asuntos J urdicos
Previ o a l a deci si n del recurso jerrqui co es obl i gatori o requeri r el di ctamen de l a
Di recci n de Asuntos Jur di cos o de Asuntos Legal es del respecti vo Mi ni steri o,
conforme al pri nci pi o del art. 7, i nc. d), del decreto-l ey: consi drase tambi n
esenci al el di ctamen proveni ente de l os servi ci os permanentes de asesorami ento
jur di co cuando el acto pudi ere afectar derechos subjeti vos e i ntereses l eg ti mos.
I gual obl i gaci n rei tera y preci sa el art. 92 de l a regl amentaci n, al di sponer que
en el mi ni steri o o secretar a de l a Presi denci a de l a Naci n en el cual trami ta el
recurso se recabar obl i gatori amente el di ctamen del servi ci o jur di co permanen-
te. El antecedente di recto de esta di sposi ci n del decreto-l ey y su regl amentaci n
se encuentr a en el ar t. 91 de nuestr o pr oyecto de 1964,
1
confor me al cual
consi drase trmi te sustanci al l a emi si n de di ctamen jur di co, proveni ente de
organi smos permanentes de asesorami ento l etrado, cuando el acto afecte l os dere-
chos de terceros. Ya en nuestro proyecto de 1964 sostuvi mos que el di ctamen
jur di co deb a proveni r de l os organi smos permanentes de asesorami ento l etrado,
concepto que con i gual es pal abra adopta el menci onado i nc. d) del art. 7 del decre-
to-l ey 19.549/72. El senti do concreto de l a norma es que no se puede vl i damente
susti tui r o supl i r el i ndi spensabl e requi si to del di ctamen l etrado de l a asesor a
jur di ca permamente de l a reparti ci n, con l a opi ni n emi ti da por cual qui er otro
abogado, sea de adentro o afuera de l a admi ni straci n pbl i ca. No basta, p. ej., un
di ctamen que efecte al gn abogado asesor del gabi nete del mi ni stro, ni aun el del
ms di sti ngui do juri sta, si no es el di ctamen preci sa y espec fi camente proveni en-
te de l os organi smos permanentes de asesorami ento l etrado. El l o no si gni fi ca que
no puedan pedi rse y emi ti rse ms opi ni ones l egal es de qui enes no revi sten l a
cal i dad de rgano permanente de asesorami ento l etrado, o sea, que no son l a res-
pecti va Di recci n de Asuntos Jur di cos o Legal es. Al contrari o, si empre ser bi en-
veni do que se produzcan cuantas ms opi ni ones y di ctmenes externos se pueda,
pbl i cos o pri vados, pues el l o i l ustrar mejor l a deci si n a adoptarse. Pero no
supl en al di ctamen del rgano permanente. Lo que l a di sposi ci n pretende es que
no se presci nda del di ctamen del servi ci o natural y permanente o establ e de aseso-
13.1
Supra, cap. VI , 7, Pr oducci n i nfor mal de l a pr ueba; 19.2., I nfor mes de per sonas no
estatal es; 22.8., Pr ueba testi moni al pr oduci da por escr i to; 26.2., Pr ocedi mi ento for mal o
i nfor mal ; cap. VI I , 10.1, Pr oducci n pr i vada de l a pr ueba.
14.1
En I ntroduccin al derecho administrativo, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1966, 2 ed.
X-23
rami ento. No ha de verse en esta di sposi ci n restri cci n al guna i rrazonabl e a l as
potestades de l a autori dad que debe deci di r, pues el di ctamen de todos modos no es
vi ncul ante, si no meramente obl i gatori o. La autori dad debe pedi rl o,
2
pero no nece-
sari amente atenerse a l . Por el l o son tambi n i nefi caces, a l os efectos del art. 7
i nc. d) del DL, l as opi ni ones que en materi a l egal puedan dar rganos admi ni stra-
ti vos o consul tores externos no cumpl en el esp ri tu de l a norma. Lo que l a di sposi -
ci n exi ge es l a opi ni n l egal de l a admi ni straci n como cuerpo orgni co, que tome
entonces en cuenta su propi a tradi ci n y doctri na i nterpretati va y que si l a modi -
fi ca l o haga con carcter general y no para el caso parti cul ar. Tal es el senti do con
que el aboramos el proyecto de 1964, recogi do por l a l egi sl aci n posteri or.
15. Dictamen de la Procuracin del Tesoro de la Nacin
1
El art. 92 postul a que ser obl i gatori o el di ctamen
2
de l a Procuraci n del Tesoro de
l a Naci n en di versos casos, en tanto l as cuesti ones mantengan actual i dad y no se
hayan tornado abstractas.
3
El organi smo no opi na respecto de jui ci os. Ha di cho
as que estando l a cuesti n ori gi nari a someti da a l a deci si n de un rgano judi ci al ,
ser a i nadecuado emi ti r una nueva opi ni n sobre el expedi ente radi cado ante l os
tri bunal es, puesto que cuando se trata de una causa judi ci al , por encontrarse
reservada en forma excl usi va y excl uyente al Poder Judi ci al de l a Naci n (art. 116
y ss. de l a Consti tuci n naci onal ), su trami taci n exi ge que l os restantes poderes
del Estado evi ten verter apreci aci ones que hagan a l a deci si n de aqul l a.
4
Del mi smo modo, para someter un di ferendo a l a Procuraci n con arregl o al
trmi te del decreto-l ey 19.983/72, exi sti endo un proceso pri nci pal ante el Juez
actuante, resul tar a menester que el peti ci onante arbi trase en l as actuaci ones
14.2
Ver GORDI LLO (di r .), Procedimiento Administrativo. Decreto ley 19.549/ 1972 y normas
reglamentarias - Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires. Comentados y concordados, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s-Depal ma, 2003, comentar i o al
ar t. 7 del decr eto-l ey 19.549/72, secc. VI I , 2, p. 114 y jur i spr udenci a ci tada en nota 293.
15.1
Supra, t. 1, cap. XI I , 13.4, El Pr ocur ador del Tesor o de l a Naci n; MARI ENHOFF, op. cit.,
t. 1, p. 763; CANOSA, Los recursos, op. cit., p. 191; HUTCHI NSON, op. cit., t. 2, pp. 446, 448 y ss.;
ABERASTURY (H.) y CI LURZO, op. cit., p. 157 y ss.; RODR GUEZ LAULH y CALOGERO, op. cit. (en nota 5.17),
p. 14 y ss.
15.2
La i nter venci n de l a Pr ocur aci n del Tesor o de l a Naci n se ci r cunscr i be al anl i si s de
l egal i dad de l a oper aci n; como Asesor Legal del pa s, el Pr ocur ador del Tesor o se pr onunci a
confor me l a i ndependenci a tcni ca que l e fue r econoci da en su momento por l a l ey 24.667. No
sobr e aspectos tcni cos, fi nanci er os o econmi cos, ni sobr e l a equi dad o i nequi dad de l as
fr mul as contr actual es o r especto de r azones de opor tuni dad, mr i to o conveni enci a (163: 3;
170: 69; 200: 60; 206: 218; 210: 11; 213: 105).
15.3
PTN, Dictmenes, 201: 82; 214: 87; 228: 162.
15.4
Ley 12.954, ar ts. 2 y 4, l ey r egl amentada por decr eto 34.952/47. Las funci ones de l a
Pr ocur aci n del Tesor o de l a Naci n se hal l an r egl adas en el decr etol ey 18.777/70; par a una
expl i caci n de l as funci ones de este or gani smo nos r emi ti mos al t. 1, cap. XI I , 13.4. Par a un
anl i si s de l a evol uci n hi str i ca de l a nor mati va r el ati va a este or gani smo estatal pueden
ver se: GARC A PULLS, FERNANDO, La Pr ocur aci n del Tesor o y l a defensa del Estado, en RAP,
145: 89 (Buenos Ai r es, 1990); PTN, Manual de estilo, Buenos Ai r es, 1998, p. 173 y ss., sobr e l as
nor mas apl i cabl es y p. 127 y ss., sobr e l os or genes y evol uci n hi str i ca del or gani smo.
judi ci al es l as presentaci ones necesari as para que el juez decl i ne su competenci a,
pues abri r di cha i nstanci a admi ni strati va en l as actual es condi ci ones comporta-
r a una i ntromi si n en l a esfera de competenci as de otro poder del Estado.
5
La
Procuraci n del Tesoro de l a Naci n no i ntervi ene tampoco automti camente en
l as actuaci ones, si no que se requi ere que su di ctamen sea expresamente sol i ci tado
en cada caso por nota,
6
sea por el Presi dente de l a Naci n,
7
l os mi ni stros, secreta-
ri os o subsecretari os de Estado.
8
Excepci onal mente, con ci ertas formal i dades, pueden sol i ci tarl o l os di rectores
de l os servi ci os jur di cos i ntegrantes del Cuerpo de Abogados del Estado, en tanto
l o sol i ci ten en forma di recta.
9
No pueden sol i ci tar di cho di ctamen, en cambi o, l os
ti tul ares de entes descentral i zados ni l os dems Di rectores Naci onal es o Genera-
l es de l a admi ni straci n. La Juri sprudenci a de di ctmenes de l a Procuraci n del
Tesoro de l a Naci n ha i nterpretado que para que proceda l a emi si n de di ctamen
por el Procurador del Tesoro, se requi eren por l o general di versos requi si tos que
veremos a conti nuaci n.
a) que l os organi smos natural es de asesorami ento jur di co, dentro de cada mi -
ni steri o o secretar a de Estado, hayan di ctami nado sobre el probl ema de fondo.
El l o ti ene por fi nal i dad evi tar que l a Procuraci n se convi erta en una asesor a
ms, supl i endo el cometi do de sus del egaci ones en cada reparti ci n.
10
A su vez, el
di ctamen previ o no puede consti tui r una mera rel aci n de antecedentes ni una
seri e de afi rmaci ones dogmti cas si no el anl i si s exhausti vo y profundo de una
si tuaci n determi nada, efectuado a l a l uz de l as normas jur di cas vi gentes y de l os
pri nci pi os general es que l as i nforman a efectos de recomendar conductas acordes
con l a justi ci a y el i nters de qui en formul a l a consul ta.
11
Tambi n se requi ere que
esos di ctmenes no sean coi nci dentes
12
y que exi stan i nformes tcni cos sobre l a
cuesti n, en caso de ser oportunos o necesari os cuando se encuentran i mpl i cadas
cuesti ones respecto de l as cual es aqul l as cuentan, a ra z de su i nmedi aci n con
15.5
15.6
Par a que r esul te pr ocedente l a i nter venci n de l a Pr ocur aci n del Tesor o de l a Naci n es
en efecto necesar i o que se haya el abor ado y suscr i pto por autor i dad competente l a r especti va
nota por l a que se sol i ci ta su di ctamen (207: 514; 215: 100 y 283; 216: 32).
15.7
En l a pr cti ca, l a Pr esi denci a de l a Naci n: supra, t. 1, cap. XI I , 13.1, El Pr esi dente de
l a Naci n.
15.8
Se i ncl uyen l os jefes de estado mayor de l as Fuer zas Ar madas (191: 80; 195: 156; 199: 84;
200: 209; 204: 60; 206: 92) y l os r ganos que por nor ma expr esa ti enen r ango de mi ni str o, de
secr etar i o o subsecr etar i o aun si n ser l o (216: 80), per o el secr etar i o gener al del Mi ni ster i o del
I nter i or no r evi ste l a cal i dad que habi l i ta l a i nter venci n de l a Pr ocur aci n del Tesor o de l a
Naci n; el l o as , toda vez que l as funci ones que el r equi r ente cumpl e en vi r tud de l o di spuesto
por l os ar ts. 9 y 11 del decr eto 1883/91, no guar dan si mi l i tud con l as atr i bui das a l os funci ona-
r i os que se hal l an facul tados par a sol i ci tar el di ctamen de este or gani smo (207: 431; 218: 316).
15.9
PTN, Dictmenes, 83: 50; 205: 80; 215: 113 y 283; 218: 140.
15.10
PTN, Dictmenes, 205: 106 y 134.
15.11
PTN, Dictmenes, 201: 61; 203: 148; 206: 172.
15.12
PTN, Dictmenes, 229: 92. No se encuentr a habi l i tada su i nter venci n, entr e otr os
r equi si tos, cuando no exi ste di ver genci a entr e l os ser vi ci os jur di cos pr eopi nantes.
X-25
esos probl emas, con un parti cul ar conoci mi ento tcni co y espec fi co que convi ene
tener en cuenta para l a adopci n de una deci si n ms ponderada y justa.
13
b) Debe tambi n tratarse de un caso concreto (no pues, de un pl anteo hi potti -
co, abstracto) y deben agregarse l as actuaci ones ori gi nal es.
14
Di cho de otra mane-
ra, deben ser agregados todos l os antecedentes, i nformes y dems actuaci ones
previ as que hubi ere a fi n de que l a Procuraci n pueda expedi rse en forma defi ni -
ti va, pues sl o de este modo se garanti za l a posi bi l i dad de formarse un cri teri o
compl eto y adecuado de l a cuesti n someti da a su opi ni n.
15
c) Qui enes sol i ci ten el di ctamen deben ser ri gurosamente l os funci onari os men-
ci onados. Los dems organi smos y funci onari os pueden el evar el expedi ente al
Secretari o de Estado competente sol i ci tando se pi da di ctamen al Procurador. Sl o
si aqul l o consi dera conveni ente y se dan l os dos el ementos preci tados, puede
pedi r el di ctamen; pero no l os otros funci onari os di rectamente.
16
d) Los parti cul ares, a fortiori, no pueden requeri r su i ntervenci n en forma
di recta,
17
ni tampoco formul ar denunci as ante el l a sol i ci tando su i ntervenci n.
Di cha i ntervenci n sl o es procedente cuando resul ta del pedi do de aquel l os fun-
ci onari os habi l i tados al efecto. La Procuraci n tampoco acta como veh cul o de
denunci as.
18
En otras pal abras, de l a normati va que fi ja l a competenci a de l a
Procuraci n del Tesoro no surge que se l e haya atri bui do l a facul tad de i nvesti gar
presuntas anormal i dades admi ni strati vas por pedi do de un parti cul ar. Sus fun-
ci ones se ci rcunscri ben a asesorar al Poder Ejecuti vo naci onal ; representar y de-
fender al Estado en l as causas judi ci al es en que i ntervi ene como actor o demanda-
do; asesor ar y/o r esol ver confl i ctos i nter admi ni str ati vos e i nter veni r en l a
sustanci aci n de sumari os admi ni strati vos al personal superi or de l a admi ni stra-
ci n pbl i ca,
19
e) Estas l i mi taci ones y recaudos ti enen, con todo, ocasi onal excepci n.
20
Ade-
ms, es de destacar que l as di sti ntas del egaci ones del Cuerpo de Abogados del
15.13
PTN, Dictmenes, 81:21; 84:105 bis; 201: 142; 215: 80; 213: 283; 218: 140; 219: 192; 223:
55; 225: 97; 225: 126. La i nter venci n de esas asesor as r esul ta tambi n exi gi bl e en der echo
(ar t. 6, l ey 12.954 y ar t. 8, i nc. a) del decr eto 34.952/47). Se tr ata tambi n de evi tar que ese
or gani smo asesor se convi er ta en una asesor a jur di ca ms y supl a el cometi do espec fi co de
sus del egaci ones en cada r epar ti ci n estatal (199: 191; 200: 21; 197: 148; 217: 271; 220: 125).
15.14
PTN, Dictmenes, 71: 199; 72: 17; 75: 14; 79: 141, 84: 34, etc.
15.15
PTN, Dictmenes, 201: 35; 203: 223; 204: 102; 215: 80, 145, 181, 209, 211, 213.
15.16
PTN, Dictmenes, 78: 107; 82: 66.
15.17
PTN, Dictmenes, 196: 36; 214: 125; 220: 31; 221: 161; 223: 74, 174. Se ha di cho que su
i nter venci n ti ene car cter excepci onal , no r esul tando pr ocedente cuando se tr ate de si mpl es
peti ci ones efectuadas por un par ti cul ar di r ectamente ante este or gani smo.
15.18
PTN, Dictmenes, 184: 165; 191: 80; 206: 400; 131: 390; 214: 128.
15.19
PTN, Dictmenes, 196: 36; 214: 128; 223: 174.
15.20
PTN, Dictmenes, 203: 223; 205: 139; 206: 84 y 133; 216: 32. A veces, par a evi tar l os
per jui ci os que acar r ea al r ecl amante l a demor a en el tr mi te de l as actuaci ones, emi te su
opi ni n a t tul o de col abor aci n y con l as l i mi taci ones que emer gen del i ncumpl i mi ento de l os
antecedentes del caso.
Estado es deci r, l as di sti ntas asesor as l etradas de l a admi ni straci n central i za-
da y descentral i zada estn obl i gadas a segui r l os cri teri os jur di cos de l a
Procuraci n del Tesoro, si n poder entrar en debate respecto a sus di ctmenes; el l o
se funda en una razn de orden y de uni formi dad admi ni strati va.
21
En cambi o, l a
deci si n de i ni ci ar o prosegui r actuaci ones judi ci al es supone l a eval uaci n de cues-
ti ones de oportuni dad, mri to o conveni enci a, l o que consti tuye una funci n ajena
a l a competenci a de l a Procuraci n del Tesoro, estri ctamente cei da a l os aspectos
jur di cos de l os temas que se someten a su opi ni n.
22
La Procuraci n del Tesoro sl o en contados casos de excepci n ha accedi do a
rever sus propi os di ctmenes a i nstanci as de al gn organi smo o i nteresado. El l o
ha ocurri do en l os casos en que se hab a produci do un cambi o de si tuaci n esenci al
o hab an surgi do nuevos el ementos de jui ci o cuya apreci aci n era necesari a para
agotar el estudi o de una cuesti n.
23
Esto no i mpi de, por supuesto, l as natur al es
vari aci ones de ori entaci n, por l os cambi os de opi ni n o de funci onari os. Pero en
general se ha conti nuado con suma estabi l i dad toda l a doctri na el aborada y l a que
si gue el aborando manti ene tambi n, en sus l neas esenci al es, di chas caracter sti -
cas. El di ctamen de l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n no es vi ncul ante para
el Poder Ejecuti vo,
24
que puede en consecuenci a apartarse de l o recomendado,
aunque desde l uego debe fundar adecuadamente el decreto.
En al gunos casos exi sten normas o prcti cas admi ni strati vas (p. ej. para l a
concertaci n de acuerdos i nternaci onal es de prstamos) que exi gen un di ctamen
favorabl e
25
de l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n, en el senti do de que el
acuerdo a cel ebrarse no es objetabl e jur di camente. Si n el di ctamen favorabl e y
exhausti vo, no se nos otorga el prstamo. Es para que despus no arguyamos, de
mal a fe, que en real i dad el prstamo que reci bi mos era nul o. Esto es, al l acta en
verdad como Asesor Legal de l a Repbl i ca Argenti na.
26
De este modo se procura
resguardar tanto l a responsabi l i dad y l os i ntereses de l a enti dad que efecta el
prstamo como l os del propi o pa s que l o reci be.
La creci ente i mportanci a adqui ri da a travs del ti empo por el di ctamen de l a
Procuraci n del Tesoro no asegura con todo que l a deci si n fi nal real mente vaya a
segui rl o, aunque esto ocurra frecuentemente, ni que en caso de apartarse l o haga
con una fundamentaci n sati sfactori a de l as razones por l as cual es l o hace. Por
15.21
PTN, Dictmenes, 77: 245; 78: 256; en senti do si mi l ar BOSCH, JORGE TRI STN, La I nsti tuci n
del Attor ney Gener al en l os Estados Uni dos de Amr i ca, LL, 80: 913.
15.22
PTN, Dictmenes,129: 298; 131: 104; 159: 246; 172: 26; 191: 65; 192: 79; 202: 111; 203: 193;
214: 164.
15.23
PTN, Dictmenes, 75: 289; 77: 207, 245.
15.24
Per o s par a l os abogados i ntegr antes del Cuer pos de Abogados del Estado, que deben
segui r sus cr i ter i os y no pueden contr adeci r l os ni cuesti onar l os.
15.25
Se tr ata pues en estos casos de un di ctamen obl i gator i o semi -vi ncul ante: ver El contr a-
to de cr di to exter no, cap. I V de nuestr o l i br o Despus de la reforma del Estado, Buenos
Ai r es, FDA, 1998, 2 ed.
15.26
PTN, Dictmenes, 226: 109; 227: 207 y otr os.
X-27
el l o, ser a oportuno i nsti tuci onal i zar ms adecuadamente el funci onami ento del
di ctamen de referenci a en el trmi te del recurso jerrqui co.
27
Sal vando l as di ferenci as, merece recordarse que en I tal i a, en el trmi te del
recurso extraordi nari o al Jefe de Estado, es necesari o requeri r l a opi ni n del Con-
sejo de Estado en forma previ a a l a resol uci n del recurso. Si bi en el di ctamen del
Consejo de Estado es no vi ncul ante, en caso que el mi ni stro del ramo no l o com-
parti era, no puede el evar di rectamente un proyecto de decreto contrari o con su
sol a fi rma, si no que debe someter l a cuesti n al Consejo de Mi ni stros.
28
En tal
supuesto el decreto que resuel ve el recurso extraordi nari o al jefe de Estado debe
hacer menci n expresa de esa dobl e ci rcunstanci a de exi sti r di ctamen contrari o
del Consejo de Estado y tomarse l a deci si n en Consejo de Mi ni stros.
29
Ese dobl e
recaudo ti ene por objeto l l amar l a atenci n del jefe del Estado sobre l a gravedad
del caso, resul tante de l a di scordanci a entre el parecer y l a deci si n propuesta.
30
En senti do si mi l ar, el proyecto de LI NARES y nuestro sobre procedi mi ento admi -
ni strati vo establ ece en su art. 57: El recurso jerrqui co podr ser resuel to en
forma defi ni ti va por el Secretari o de Estado competente cuando se haga l ugar a l o
sol i ci tado por el recurrente. Sl o podr rechazar el recurso en forma defi ni ti va
cuando exi sta di ctamen de l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n y l a deci si n sea
conforme a l o di ctami nado. Cuando l a deci si n no se ajustara a l o di ctami nado por
l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n en el caso, el l a deber ser suscri pta por el
Poder Ejecuti vo. Este cri teri o fue expresamente recogi do por l a Procuraci n del
Tesoro de l a Naci n.
31
16. Casos en que se requiere el dictamen de la
Procuracin del Tesoro de la Nacin
Segn l o di spone el art. 92 de l a regl amentaci n, adems
1
del previ o di ctamen del
servi ci o permanente de asesorami ento l etrado, es tambi n obl i gatori o el di ctamen
de l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n, en l os si gui entes casos.
16.1. Recurso contra un acto del ministro
Si el recurso jerrqui co i mpugna una resol uci n del propi o mi ni stro, el di cta-
men es necesari o para otorgar mayor i mparci al i dad al pronunci ami ento. Ya ex-
15.27
Y en el tr mi te del r ecur so de al zada, mi entr as subsi sta.
15.28
BODDA, PI ETRO, Giustizia amministrativa, Tur n, Gi appi chel l i , 1963, p. 98. En otr as pal a-
br as, debe haber una deci si n moti vada del Consejo de Mi ni str os par a poder deci di r l o contr a-
r i o de l o r ecomendado por el Consej o de Estado: GI ANNI NI , MASSI MO SEVERO, La gi usti zi a
ammi ni strati va, Roma, Jandi Sapi Edi tor i , 1966, p. 70; LESSONA, I ntroduzi one al di ri tto
amministrativo e sue strutture fondamentati, Fl or enci a, 1964, p. 20.
15.29
LESSONA, La giustizia amministrativa, op. cit., p. 65.
15.30
LESSONA, op. loc. cit.
15.31
Expte. 11.521/66, Secr etar a de Estado de Haci enda.
16.1
Comp. PEARSON, MARCELO MARI O, Manual de procedimiento administrativo, Buenos Ai r es,
1976, p. 93.
pl i camos en el 12.2. que l a trami taci n del recurso en el propi o Mi ni steri o en el
cual se ha produci do el acto i mpugnado i mpl i ca una sustanci al di smi nuci n de
garant as de un pronunci ami ento i mparci al . Esta norma trata de pal i ar o equi l i -
brar di cha si tuaci n.
2
Si el acto i mpugnado no es del propi o mi ni stro que se en-
cuentra en funci ones al momento de requeri rse el di ctamen, si no de uno anteri or,
l a exi genci a es i gual mente apl i cabl e. Es que este ti po de deci si ones no son perso-
nal es del mi ni stro, si no de l a organi zaci n montada al efecto.
3
16.2. Cuestiones jurdicas complejas
Cuando l a cuesti n jur di ca debati da fuere compl eja,
4
p. ej. cuando hay di ctme-
nes l etrados contradi ctori os de di sti ntos rganos de asesorami ento jur di co, es
i gual mente precepti vo el referi do di ctamen, conforme al art. 92. Es natural que
el l o sea as , por ser l a Procuraci n del Tesoro l a ms al ta autori dad admi ni strati -
va en materi a consul ti va de l a admi ni straci n pbl i ca naci onal , central i zada y
descentral i zada y a qui en l e corresponde por ende di ri mi r controversi as de dere-
cho en su seno.
16.3. J urisprudencia administrativa uniforme
Tambi n l a norma determi na que ser obl i gatori o requeri r el di ctamen de este
organi smo cuando se trate de cuesti ones jur di cas a cuyo respecto sea conveni ente
establ ecer juri sprudenci a admi ni strati va uni forme, sean o no compl ejos en el pl a-
no jur di co l os asuntos debati dos.
5
Pensamos que un ejempl o t pi co de esta si tua-
ci n puede ser l a propi a i nterpretaci n de l as normas de procedi mi ento, a cuyo
respecto l a uni formi dad de apl i caci n es obvi amente necesari a.
16.4. Erario pblico
La di sposi ci n comentada tambi n requi ere este di ctamen cuando estuvi era com-
prometi do el erari o pbl i co, recogi endo as l a i dea que conten a el anteri or rgi -
men del decreto 7.520/44: En todo recurso jerrqui co en que haya i nters fi scal ,
se dar vi sta al Procurador del Tesoro (art. 11). La frmul a era y es demasi ado
general , pues se asemejaba a l o di spuesto en el anti guo art. 85 i nc. a) de l a vi eja
l ey de contabi l i dad, referente a l a facul tad del Tri bunal de Cuentas de observar l os
actos admi ni strati vos que se refi eran a l a haci enda pbl i ca. El l o i mpl i caba que
todo acto de di sposi ci n de fondos del tesoro pbl i co deb a si empre serl e consul ta-
16.2
En senti do si mi l ar PEARSON, op. cit., p. 93.
16.3
Supra, 12.2, Cuando se i mpugnan actos del mi ni str o y sus r emi si ones; nuestr o l i br o
La administracin paralela, op. cit., cap. I I , 3.2, p. 51. Es l o mi smo que ocur r e en otr as
i nsti tuci ones, p. ej. l a Pr ocur aci n del Tesor o de l a Naci n.
16.4
O de excepci onal tr ascendenci a jur di ca, como ms r estr i cti vamente di ce el ar t. 8 i nc.
a) del decr eto 34.952/47 r egl amentar i o de l a l ey 12.954.
16.5
Este cr i ter i o ya ven a de antao, especi al mente el D 34.952/47; PEARSON, op. cit., p. 93.
X-29
do. No parecer a haber si do sa l a i ntenci n del Poder Ejecuti vo en el anteri or
rgi men del decreto 7.520/44 ni en el actual , ni es tampoco l a prcti ca admi ni s-
trati va.
6
Se requi ere una enti dad especi al o una trascendenci a i nusual del debate
pecuni ari o.
16.5. Conveniencia
Cuando el Poder Ejecuti vo naci onal l o esti me conveni ente para resol ver el recur-
so, tambi n se requeri r el di ctamen previ o de l a Procuraci n del Tesoro.
17. Plazo para la decisin y su cmputo
El pl azo de 30 d as
1
que exi ste para l a resol uci n del recurso jerrqui co
2
cor r e
automti camente y si n necesi dad de pedi r pronto despacho. Puede contarse de l as
si gui entes tres formas.
a) desde l a recepci n de l as actuaci ones por l a autori dad competente;
b) desde l a presentaci n del al egato [] si se hubi ere reci bi do prueba; o
c) en caso de que se hubi ere reci bi do prueba y no se hubi ere presentado el
al egato, desde el venci mi ento del pl azo para hacerl o.
Supongamos que no se abre formal mente a prueba el recurso, porque el parti -
cul ar acompa con su recurso o antes de l l a prueba que hace a su derecho. En
tal caso dej a cri teri o de l a admi ni straci n produci r o no ms prueba segn que l a
aportada por el i nteresado l e resul tare o no sufi ci ente el emento de convi cci n. Al l
el pl azo para l a resol uci n del recurso y por ende l a denegaci n tci ta se cuenta
desde l a recepci n de l as actuaci ones por l a autori dad competente. No puede
i nterpretarse que el pl azo se cuenta a parti r del momento que el proyecto de reso-
l uci n est en l a antesal a o en el escri tori o del mi ni stro, pues l a extensi n del
pl azo no est concebi da para el supuesto de l a fi rma mi ni steri al .
3
El pl azo de
trei nta d as a que se refi ere el art. 91, no habi endo producci n de prueba, se
computa desde l a recepci n de l as actuaci ones
4
a que se refi eren l os arts. 88 y 90.
Di cha el evaci n debe efectuarse dentro del qui nto d a de presentado el recurso.
5
16.6
Comp. PEARSON, op. cit., p. 93: De por s , no es una causal sufi ci ente.
17.1
Este pl azo, que antes del decr eto 1883/91 er a de 60 d as, ha si gni fi cado un avance en esta
mater i a: CANOSA, El procedimiento..., op. cit., p. 1302.
17.2
Ar t. 91 de l a r egl amentaci n.
17.3
Ya hemos expl i cado en su l ugar par a el Pr esi dente y es l o mi smo par a el mi ni str o, que el
estudi o de l as cuesti ones que se someter n a deci si n, su pr epar aci n, etc., no l o hace l a
autor i dad que l uego apar ecer suscr i bi endo el acto, si no el compl ejo conjunto bur ocr ti co que
en cada caso l a autor i dad ti ene a su di sposi ci n. El pl azo r egl amentar i o ha de consi der ar se
pues un pl azo par a ese apar ato bur ocr ti co y no un pl azo par a el momento fi nal de l a suscr i p-
ci n del acto por el mi ni str o o el Pr esi dente en su caso, aspecto ste que por l o gener al no l l eva
mucho ti empo una vez l i sto el expedi ente par a l a toma de deci si n fi nal , o sea, l a fi r ma.
17.4
Conf. LI NARES, JUAN FRANCI SCO, El si l enci o admi ni str ati vo denegator i o en l a l ey 19.549,
LL, 1980-C, 768.
17.5
Ar t. 90.
18. Decisin expresa
La deci si n expresa puede en l a prcti ca produci rse durante el pl azo previ sto en l a
regl amentaci n o despus de l . A su vez, el l o puede ocurri r sea de ofi ci o o ante el
amparo por mora de l a admi ni straci n i nterpuesto por el i nteresado.
Aunque el parti cul ar haya resuel to consi derar tci tamente denegado el recur-
so, de todos modos l a admi ni straci n puede produci r a su respecto una deci si n
expresa al i gual que si el parti cul ar ya ha i ni ci ado l a v a judi ci al . Pero en ambos
casos parece cl aro que ya l a admi ni straci n no puede mantener ni reformar su
acto. Si tard amente resuel ve, sl o puede serl o con el al cance de otorgar una reso-
l uci n favorabl e al recurrente, no ya una deci si n adversa.
Surge del art. 100 de l a regl amentaci n que l a deci si n expresa en el recurso
jerrqui co abre al i nteresado l a v a judi ci al . El art. 23, i nc. a) del decreto-l ey
19.549/72 expresa que l a i mpugnaci n judi ci al puede efectuarse cuando el acto
i mpugnado revi sta cal i dad de defi ni ti vo y se hubi eren agotado a su respecto l as
i nstanci as admi ni strati vas.
Tal es expresi ones han de i nterpretarse del si gui ente modo: a) defi ni ti vo, en el
senti do de resol ver acerca del fondo de l a cuesti n pl anteada; b) que se hubi eren
agotado l as i nstanci as admi ni strati vas, es no haber ya otros recursos admi ni stra-
ti vos que sea obl i gatori o i nterponer para habi l i tar l a v a judi ci al .
El art. 100, por su parte, acl ara que l a i nterposi ci n de l os recursos de reconsi -
deraci n o revi si n contra l as deci si ones defi ni ti vas o con fuerza de tal es que el
Poder Ejecuti vo Naci onal , l os mi ni stros o l os secretari os de l a Presi denci a de l a
Naci n di ctaren en recursos admi ni strati vos y que agoten l as i nstanci as de esos
recursos, suspende el curso de l os pl azos previ stos en el art. 25. Por l o tanto
di chos recursos son potestati vos para el parti cul ar y en caso de no i nterponerl os
queda habi l i tada desde ya l a v a judi ci al y empi eza a correr el pl azo de noventa
d as para hacerl o.
19. Denegacin tcita
La denegaci n tci ta del recurso se produce sl o por deci si n del recurrente
1
y ste
puede consi derarl a produci da una vez transcurri do el pl azo seal ado en el art. 91,
no si endo necesari o pedi r pronto despacho para que se produzca l a denegatori a
por si l enci o. Esta l ti ma acl araci n se encuentra dentro de l a tni ca general de
l a regl amentaci n de no exi gi r al recurrente ni ngn trmi te adi ci onal para que
pueda consi derar tci tamente denegado un recurso o peti ci n una vez cumpl i dos
19.1
Di ce HUTCHI NSON, TOMS, La mor osi dad admi ni str ati va y l a sol uci n l egal del ampar o por
mor a, RAP, 21: 7, 9 (Buenos Ai r es, 1980), que al acor dar l e al si l enci o de l a admi ni str aci n un
senti do concr eto, establ ece l a l ey una facul tad del par ti cul ar y no un der echo de l a Admi ni s-
tr aci n; Ley Nacional, op. cit., t. I I , p. 445 y ss.; REJTMAN FARAH, op. cit., p. 83: se tr ata de una
fi cci n que l a l ey establ ece en benefi ci o del que i ni ci el pr ocedi mi ento; CANOSA, Los recursos,
op. cit., p. 190; Autol i mi taci ones de l a admi ni str aci n en mater i a de si l enci o y caduci dad, ED,
158: 271.
X-31
l os respecti vos pl azos l egal es o regl amentari os y debe consi derrsel a sal udabl e. Se
trata de una opci n que l a regl amentaci n confi ere al recurrente, qui en no se
encuentra obl i gado a dar por denegado el recurso; no puede tampoco i nterpretarse
que el recurso se encuentra tci tamente denegado en ausenci a de su mani festa-
ci n de vol untad en tal senti do. Dado que l a admi ni straci n si empre ti ene l a obl i -
gaci n de resol ver expresamente l os recursos,
2
aun l uego de transcurri dos l os
trmi nos para hacerl o, el l a debe di ctar resol uci n expresa si qui ere dar por termi -
nada l a cuesti n. Va de suyo que tampoco puede di sponer el archi vo del expedi ente
si no l o ha resuel to en forma expresa.
El efecto de l a denegaci n tci ta se concreta en l a posi bi l i dad que as ti ene el
i nteresado de conti nuar con l as dems v as de i mpugnaci n que en cada caso sean
perti nentes: en el caso del recurso jerrqui co, dado que l agota l a i nstanci a admi -
ni strati va, se trata de l a v a judi ci al a menos que el i nteresado opte por i nterponer
previ amente recurso de reconsi deraci n.
Una muy i mportante y obvi a di ferenci a entre l a denegaci n tci ta y l a denega-
ci n expresa del recurso, es que en el caso de l a denegaci n tci ta no empi eza a
correr pl azo al guno para l a prosecusi n de l as v as subsi gui entes. Ya l a Corte
Suprema de Justi ci a de l a Naci n en el caso Galin
3
decl ar i nconsti tuci onal una
norma que fi jaba un pl azo de denegaci n tci ta y a parti r del mi smo hac a nacer
un trmi no a un acto procesal del parti cul ar para l a conti nuaci n del proceso. Tal
ti po de di sposi ci ones, cuando exi sten, i mportan una i rrazonabl e restri cci n al de-
recho de defensa del parti cul ar, pues es obvi o que l os pl azos deben ser cl aros y
computarse de manera franca, a parti r de determi naci ones expresas, noti fi cadas
en l egal forma y no de actos vi rtual es o i mpl ci tos.
La sol uci n que expl i camos se encuentra en el i nc. a) del art. 25, al establ ecer
que el pl azo se cuenta a parti r de l a noti fi caci n al i nteresado del acto admi ni stra-
ti vo. Obvi amente, l a noti fi caci n sl o puede serl o del acto expreso. La mi sma
sol uci n se hal l a en el art. 26, conforme al cual La demanda podr i ni ci arse en
cual qui er momento cuando el acto adqui era carcter defi ni ti vo por haber transcu-
rri do l os pl azos previ stos en el art cul o 10.
19.2
La doctr i na es uni for me en el punto, p. ej. HUTCHI NSON, op. loc. cit.; REJTMAN FARAH, op. loc.
cit.; en i gual senti do CNFed. CA, Sal a I I , Goldberg M. B. c. Universidad de Buenos Aires, ED,
74: 222 (1977). Comp. MUOZ, GUI LLERMO A., Silencio de la administracin y plazos de caduci-
dad, Buenos Ai r es, Astr ea, 1982, p. 51: Otr a cosa es que l a supr esi n del pr onto despacho en
v a r ecur si va sea conveni ente y si gni fi que un r eal benefi ci o par a el admi ni str ado. La pr cti ca
gener al r evel a que, por l o gener al , l os par ti cul ar es pr efi er en esper ar una r esol uci n expr esa
de l os r ganos super i or es de l a Admi ni str aci n, que, fr ecuentemente, se pr oduce con bastante
poster i or i dad al venci mi ento del pl azo par a r esol ver l os r ecur sos jer r qui cos.

Ver tambi n el
ar t. 3 i nc. i) del decr eto 229/00.
19.3
CSJN, Fallos, 300-2: 1292, 1296, Galin, 1978: l a r egul aci n l egi sl ati va y r egl amentar i a
r efer i da al si l enci o admi ni str ati vo debe evi tar que por tal acti tud l os par ti cul ar es queden fuer a
de l a pr otecci n jur i sdi cci onal , en si tuaci n de i ndefensi n. Fr ente a l a i ner ci a del r gano, l a
v a de l a fi cci n l egal no puede uti l i zar se par a ani qui l ar l os der echos subjeti vos e i nter eses
l eg ti mos de l os admi ni str ados.
La l ey 25.344 ha i ntentado cambi ar esta regl a en cuanto a que no exi ste pl azo
para i mpugnar judi ci al mente el acto cuando se trata de denegaci n tci ta; pues l a
regl a anteri or era, como es sabi do, que l a denegaci n tci ta habi l i taba al i nteresa-
do a i ni ci ar l a demanda en cual qui er momento, si n perjui ci o de l o que fuere
perti nente en materi a de prescri pci n (art. 31). Al l l a norma l egal era categri ca
en cuanto a l a i napl i caci n del pl azo de caduci dad.
4
El si stema del decreto-l ey
resul taba as coherente y en todos l os casos en que se abr a l a v a judi ci al por
si l enci o de l a admi ni straci n no hab a otro pl azo que el de prescri pci n, con l a
prevenci n que hemos anunci ado en l a nota precedente.
5
Segn l a modi fi caci n i ntroduci da por l a l ey 25.344 El pronunci ami ento acer-
ca del recl amo deber efectuarse dentro de l os noventa (90) d as de formul ado.
Venci do ese pl azo, el i nteresado requeri r pronto despacho y si transcurri esen
otros cuarenta y ci nco (45) d as, podr aqul i ni ci ar l a demanda, l a que deber ser
i nterpuesta en l os pl azos perentori os y bajo l os efectos previ stos en el art cul o 25,
si n perjui ci o de l o que fuere perti nente en materi a de prescri pci n.
6
Esta nueva
norma es cl aramente i nconsti tuci onal en cuanto pretende l a caduci dad de l a ac-
ci n l uego de un pl azo de denegaci n tci ta, como ya ha si do cl aramente resuel to
por l a Corte Suprema de Justi ci a de l a Naci n a parti r del ya ci tado caso Galin y
tambi n Fundacin Universidad de Belgrano, del mi smo ao. Parece i mprobabl e
que l a justi ci a cambi e tan cl aros como bi en fundados precedentes. No exi ste rel a-
ci n al guna entre l a emergenci a i nvocada por l a l ey y l a prdi da de derechos que
el l a pretende i mponer en base a un cmputo fi cto de pl azos de denegaci n.
El art. 10, por su parte, di spone un pl azo genri co de sesenta d as ms un pl azo
adi ci onal de trei nta d as l uego de pedi do pronto despacho, todo el l o para el caso de
que no exi stan normas especi al es con un pl azo menor de denegaci n tci ta: si l as
normas especi al es no previ eren un pl azo determi nado para el pronunci ami ento.
En otras pal abras, el art. 10 contempl a tanto el supuesto de que l as normas de
cada recurso tengan un pl azo de denegaci n tci ta, hi ptesi s en l a cual se remi te
a tal es normas, como el supuesto de que no l o tengan, caso en el cual l o crea.
El art. 26 ha de i nterpretarse como que se refi ere i ndi sti ntamente a ambas
si tuaci ones y el transcurso de l os pl azos de denegaci n tci ta del recurso jerrqui -
co ha de ser encuadrado dentro de l a pri mer hi ptesi s del tercer prrafo del art. 10
y del art. 26 del decreto-l ey: denegaci n tci ta que habi l i ta sine die l a v a judi ci al ,
sal vo l o ati nente a l a prescri pci n de cada acci n en parti cul ar. Si n embargo no es
19.4
Es, con todo, cuesti n debati da. Ver al r especto DE PREZ CORTS, MAR A JEANNERET, Los
r ecl amos. Refl exi ones sobr e el r ecl amo admi ni str ati vo pr evi o, en UNI VERSI DAD AUSTRAL, Proce-
dimiento administrativo, op. cit., p. 133 y ss., 147, notas 60 y 61; RASPI , ARTURO EMI LI O, El
si l enci o de l a admi ni str aci n, en UNI VERSI DAD AUSTRAL, Procedimiento administrativo, op. ult.
cit., p. 121 y ss., 129, notas 27 y 28.
19.5
Ar t. 31 del decr eto-l ey 19.549/72, modi fi cado por el ar t. 12 de l a l ey 25.344.
19.6
Ver supra, cap. I X, Los r ecur sos de r econsi der aci n, 13, El potestati vo r ecur so de
r econsi der aci n pr evi o a l a acci n judi ci al e infra, cap. XI I , El r ecl amo admi ni str ati vo pr evi o,
12, El uso optati vo del r ecl amo.
X-33
prudente jugarse en l a prcti ca a esa i nterpretaci n. Si se pi ensa pedi r pronto
despacho se estar ms seguro preparando l a demanda para i nterponerl a i nme-
di atamente despus de produci da l a denegaci n tci ta por si l enci o, si n dejar pasar
l os noventa d as que corresponden a un acto expreso.
El abogado previ sor estar si empre en guardi a contra l os cambi os de regul aci n
e i nterpretaci n. En caso de duda y si endo el l o posi bl e, convi ene contar el pl azo ms
breve y mezqui no y atenerse a l , i nterponi endo en ese trmi no l a acci n judi ci al .
Es el ni co reaseguro contra l a i nestabi l i dad jur di co admi ni strati va.
Captulo XI
PE0uP8D 0E ALZA0A
1. Terminologa
El recurso de al zada segn l a denomi naci n actual ,
1
se l l amaba antes recurso
jerrqui co i mpropi o.
2
En el derecho comparado a veces se usa l a expresi n recur-
so de al zada como si nni mo de recurso jerrqui co y entonces el recurso de
al zada impropio corresponde a l o que aqu ahora se l l ama recurso de al zada a
secas.
3
Dado que en nuestro derecho no hay l ugar a confusi ones por el empl eo de
una u otra denomi naci n, su uso nos resul ta i ndi sti nto. En l as dos pri meras
edi ci ones de Procedimiento y recursos administrativos (1964 y 1971) uti l i zamos
l a expresi n recurso jerrqui co i mpropi o, que era l a entonces predomi nante.
Atenta l a nueva esti pul aci n normati va, l a uti l i zamos desde l a 3 ed.
4
Pero no sl o
l a denomi naci n cambi a:

su ampl i tud y procedenci a evol uci ona restri cti vamente,
l o que consi deramos una tendenci a posi ti va que puede l l egar a su supresi n.
5
El
1.1
SAYAGUS LASO, ENRI QUE, Tratado de derecho administrativo, t. I , Montevi deo, 1974, 4 ed.,
actual i zada por DANI EL H. MARTI NS, p. 474; GARRI DO FALLA, FERNANDO, Tratado de derecho adminis-
trativo, t. I I I , Madr i d, I nsti tuto de Estudi os Pol ti cos, 1963, p. 144; FI ORI NI , BARTOLOM A., Proce-
dimiento administrativo y recurso jerrquico, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1971, pp. 143-4;
Manual de derecho administrativo, t. I I , Buenos Ai r es, 1968, p. 1017; ESCOLA, HCTOR JORGE,
Tratado terico-prctico de los recursos administrativos, Buenos Ai r es, 1967, p. 419; Tratado
general de procedimiento administrativo, Buenos Ai r es, Depal ma, 1975, p. 352.
1.2
Denomi naci n que cr i ti caban FI ORI NI , op. loc. cit. y ESCOLA, op. loc. cit.
1.3
GONZLEZ PREZ, JESS, El procedimiento administrativo, Madr i d, Abel l a, 1964, p. 815;
COURBE-COURTEMANCHE, NI COLE, Les recours contre les actes administratifs en droit espagnol,
Madr i d, 1960, p. 80.
1.4
Lo expl i camos infra, 2, Competenci a.
1.5
Bol i vi a, ar ts. 56 a 69; Col ombi a, 50; Per , 207 i nc. 1 aps. a), b) y c), i ncl uye el r ecur so de
al zada, establ eci endo que son actos que agotan l a v a admi ni str ati va, i mpugnabl es judi ci al -
mente en for ma di r ecta: Los actos admi ni str ati vos de l os Tr i bunal es o Consejos Admi ni str a-
ti vos r egi dos por l eyes especi al es (218 i nc. 2 ap. e): DANS ORDOEZ, JORGE; VI DAL PERDOMO, JAI ME;
ROJAS, JUAN FRANCI SCO; ESPI NOSA-SALDAA, ELOY; PEREI RA BARRERA, ROBERTO; SANTOFI MI O, JAI ME ORLANDO;
TI RADO, RI CHARD MARTI N y MORN URBI NA, JUAN CARLOS, Comentarios a la ley del procedimiento
administrativo general. Ley N 27.444, Li ma, ARA, 2001. En contr a Venezuel a, ar t. 96.
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO XI -2
recurso ordi nari o o de al zada de l a l ey espaol a 30/1992 (denomi nado recurso de
al zada desde l a l ey 4/1999), de carcter precepti vo y no facul tati vo, no guarda
si mi l i tud con nuestro recurso de al zada naci onal .
6
Si bi en estos comentari os pue-
den resul tar confusos al l ector no i nformado de ambos ordenami entos, advi erten
del cui dado a tener en l a comparaci n con el derecho espaol . Al go pareci do ocurre
con otras i nsti tuci ones i bri cas, como el amparo que en real i dad es pari ente
prxi mo de nuestro recurso extraordi nari o y nada ti ene que ver con l o que aqu
denomi namos acci n o recurso de amparo. Normal mente hubi ramos omi ti do este
ti po de acl araci n, pero dada l a hermandad de ambos si stemas parece necesari o
puntual i zar al gunas de l as di ferenci as ms l l amati vas, para adverti r al l ector.
2. Competencia
2.1. No existe jerarqua
La doctri na es uni forme en seal ar que no exi ste rel aci n jerrqui ca entre l a
admi ni straci n central y l os entes descentral i zados, l o que i mpl i ca di versas con-
secuenci as jur di cas. As , l a admi ni straci n central no ti ene potestad de avocaci n
1
o de emi ti r rdenes concretas. Adems, aun procedi endo l a al zada, l as normas y l a
doctri na l a l i mi tan cl si camente a sl o cuesti ones de l egi ti mi dad
2
y ponen en tel a
de jui ci o l a facul tad de reforma o susti tuci n del acto i mpugnado. La doctri na
comparada consi dera anormal esta forma de tutel a de l a admi ni straci n central
sobre l os actos de l os entes descentral i zados. Es en ese marco restri cti vo del si ste-
ma cl si co que cabe apreci ar su posteri or evol uci n, estado actual y prospecti va.
2.2. Tendencia hacia el decreciente nivel jerrquico para resolver la alzada
La cuesti n de qui n resuel ve el recurso de al zada vi ene l enta pero fi rmemente
modi fi cndose en el ti empo, en el senti do de otorgarse competenci a para su resol u-
ci n, cuando es procedente, a rganos de sucesi vamente menor jerarqu a. La sol u-
ci n pri mi geni a fue que l a deci si n del recurso correspond a al Poder Ejecuti vo.
3
En 1972 se comenz a admi ti r que una norma expresa pod a acordar esta com-
petenci a a otro rgano de l a admi ni straci n;
4
en 1973 se facul t a l os mi ni stros en
1.6
GARRI DO FALLA, FERNANDO y FERNNDEZ PASTRANA, JOS MAR A, Rgimen J urdico y Procedimien-
to de las Administraciones Pblicas (Un estudio de la ley 30/ 1992), Madr i d, Ci vi tas, 1995, 2
ed., p. 248 y ss.; GONZLEZ PREZ, JESS y GONZLEZ NAVARRO, FRANCI SCO, Comentarios a la Ley de
Rgimen J urdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo comn
(Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre), t. I I , Madr i d, Ci vi tas, 1997, p. 1753 y ss.; GONZLEZ PREZ,
JESS, Manual de procedimiento administrativo, Madr i d, Ci vi tas, 2000, p. 555 y ss.
2.1
Supra, t. 1, cap. XI I , Los r ganos del Estado, 11, La avocaci n y 12, La jer ar qu a.
2.2
Supra, t. 1., cap. XI I , Los r ganos del Estado, 12, La jer ar qu a.
2.3
Decr . 7.520/44; PTN, Dictmenes, 61: 52; ESCOLA, Tratado terico-prctico..., op. cit., p.
436; nuestr o Procedimiento y recursos administrativos, ed. de 1964, p. 195; ed. de 1971, p. 470.
2.4
Segn el vi ejo ar t. 96: El Poder Ejecuti vo ser competente par a r esol ver el r ecur so de
al zada, a menos que una nor ma expr esa acuer de esa competenci a a otr o r gano de l a Admi ni s-
tr aci n.
RECURSO DE ALZADA XI -3
l a tendenci a de evi tar l a i ntervenci n presi denci al .
5
En 1991 se autori z tambi n
a l os secretari os de l a Presi denci a, cuando l os entes actuaran en ese mbi to.
6
Se
advi erte as cmo va perdi endo progresi vamente vi genci a el argumento que fun-
daba l a al zada en l as facul tades consti tuci onal es i mpl ci tas del Poder Ejecuti vo.
El l o es obvi o si el P.E. puede admi ti r que una resol uci n mi ni steri al habi l i te l a
i nstanci a judi ci al obvi ando su parti ci paci n, a su jui ci o ni nguna cuesti n consti -
tuci onal se l o i mpi de. Es l a doctri na de l os actos propi os.
La tendenci a segui r posi bl emente bajando el ni vel de deci si n, pri mero para
dejarl o en manos de l os Secretari os o Subsecretari os de Estado,
7
quedando al l
expedi ta l a v a judi ci al si el parti cul ar opt, i nnecesari amente, por segui r l a v a
admi ni strati va;
8
el desti no fi nal de este medi o de i mpugnaci n puede ser su des-
apari ci n.
2.3. Tendencia normativa a la supresin de la alzada
Ul teri ormente, el paso necesari o ser el i mi nar l a al zada y habi l i tar di rectamente
l a revi si n judi ci al , como en EE.UU., l o cual ti ene ventajas pol ti cas y admi ni s-
trati vas tanto para el ti tul ar del Poder Ejecuti vo y sus mi ni stros y secretari os,
como para l a sal ud del pa s, al fortal ecer el control judi ci al .
9
Merece destacarse l a di scusi n que gener en l a Ci udad de Buenos Ai res l a l ey
regl amentari a del Ente ni co Regul ador de l os Servi ci os Pbl i cos que en su pri -
mera versi n (l ey 99), vetada por el Jefe de Gobi erno, excl u a l a revi si n en al zada.
La nueva l ey 210, promul gada si n observaci ones, establ ece correctamente l a i m-
procedenci a de l a al zada (art. 23). Fi nal mente prosper, en consecuenci a, l a tesi s
que aqu recogemos, que no es otra que l a del derecho estadouni dense.
10
En tal senti do cabe destacar el creci ente nmero de l eyes que prevn un recur-
so judi ci al di recto contra l a deci si n del ente descentral i zado o autrqui co, o auto-
ri dad regul atori a i ndependi ente. A veces dejan l a al zada como optati va (ENRE,
ENARGAS) y en otras i ncl uso excl uyen l i sa y l l anamente l a v a de l a al zada. As
2.5
Decr . 1744/73, que susti tuye el ar t. 96 de l a r egl amentaci n por el si gui ente: El Mi ni str o
en cuya jur i sdi cci n acta el ente autr qui co, ser competente par a r esol ver en defi ni ti va el
r ecur so de al zada. Todav a el decr eto 1383/74 acor d esa facul tad en al gunos casos a l a
Cor por aci n de Empr esas Naci onal es, l uego supr i mi da.
2.6
Con l as modi fi caci ones del decr . 1883/91, el ar t. 96 queda r edactado as : El mi ni str o o
secr etar i o de l a Pr esi denci a de l a Naci n en cuya jur i sdi cci n acte el ente autr qui co, ser
competente par a r esol ver en defi ni ti va el r ecur so de al zada.
2.7
P. ej., ar t. 76 del decr eto 1398/92, que establ ece que l os r ecur sos de al zada contr a l as
r esol uci ones del ENRE ser n r esuel tos, en defi ni ti va, por l a Secr etar a de Ener g a El ctr i ca.
2.8
No ha de ol vi dar se que el pl azo fatal de 90 d as hbi l es judi ci al es se apl i ca en ambos casos.
2.9
Se tr ata en nuestr o pa s p. ej. de l os tr i bunal es de defensa de l a competenci a y tambi n de
l as autor i dades de tutel a del usuar i o o consumi dor , cuyos actos en sede admi ni str ati va son
deci si ones l ti mas, no suscepti bl es de ser r evi sadas por una autor i dad super i or y sl o atacabl es
en sede judi ci al , descar tndose por ende l os r ecur sos jer r qui co y de al zada: BERSTEN, HORACI O
LUI S, Derecho Procesal del Consumidor, Buenos Ai r es, La Ley, 2004, p. 50.
2.10
I nfra, 7, Concl usi n. El pr ecedente de l os EE.UU.
l as Uni versi dades Naci onal es,
11
el B.C.R.A.,
12
l os actos del ENARGAS que resuel -
ven controversi as, etc. Todo el l o apunta haci a l a exti nci n del recurso de al zada.
En l a mi sma l nea se i nsertan rganos
13
o entes como l a Comi si n Naci onal de
Val ores, l a I nspecci n General de Justi ci a, el Tri bunal Admi ni strati vo de l a Na-
vegaci n, el Tri bunal Naci onal de Defensa de l a Competenci a,
14
SI GEN, AFI P,
Tri bunal es Arbi tral es de Consumo, etc.
Tengan o no personal i dad jur di ca propi a y trtase en consecuenci a de l a al za-
da o el recurso jerrqui co, una cosa parece cl ara: no es concebi bl e l a revi si n de
sus actos por l a admi ni straci n central y sl o estn someti dos a control judi ci al .
15
Se si gue fortal eci endo l a tendenci a a crear organi smos, con o si n personal i dad
jur di ca, cl aramente i ndependi entes del control del Poder Ejecuti vo.
Por su parte el art. 13 de l a l ey de mi ni steri os 25.233, al crear l a ofi ci na Anti
Corrupci n l e da l as mi smas atri buci ones que l a Fi scal a Naci onal de I nvesti ga-
ci ones Admi ni strati vas establ eci das en l os arts. 26, 45 y 50 de l a l ey 24.946. En
ese contexto, un recurso jerrqui co o de al zada es i mprocedente.
16
Lo mi smo cabe
deci r de l a Comi si n Naci onal de ti ca Pbl i ca, que ha si do creada en el mbi to
del Congreso de l a Naci n como rgano i ndependi ente.
17
El cri teri o es el mi smo
para l a Audi tor a General de l a Naci n, el Defensor del Puebl o de l a Naci n, etc.
Todos el l os son i ndependi entes i ncl uso del Poder Legi sl ati vo en cuanto al recurso
de al zada.
Por ahora se pueden encontrar expl i caci ones puntual es respecto a l a no i nge-
renci a gubernamental en l as deci si ones de estos entes y su sol a sumi si n al con-
trol judi ci al , pero l o ci erto es que se i nsertar en una tendenci a general , naci onal
y comparada, a l a supresi n mi sma de l a al zada y l a creaci n de tri bunal es admi -
ni strati vos i ndependi entes para que di cten, sujeto a control judi ci al sufi ci ente y
adecuado, el pri mer acto admi ni strati vo. En esta hi ptesi s estarn dadas l as con-
2.11
Hoy l a al zada contr a l os actos de l as uni ver si dades par ece i nsosteni bl e, en l a nueva
Consti tuci n y el nuevo si stema de fr actur a del poder (t.1, cap. I I I ).
2.12
Por l a l ey de enti dades fi nanci er as 21.526.
2.13
Obvi amente, si habl amos de un r gano de l a admi ni str aci n centr al el uso semnti co
cor r ecto es que no pr ocede el r ecur so jer r qui co. Per o aqu l a di fer enci a es sl o ver bal , pues
anal i zamos casos en que, tr tese de r ecur so jer r qui co o de l a al zada, l o ci er to es que no
pr ocede r evi si n al guna por el Poder Ejecuti vo, ni sus mi ni ster i os, etc. Sl o pr ocede l a r evi si n
judi ci al di r ecta.
2.14
Ley 25.156, que cambi a el cr i ter i o del decr eto-l ey 22.262 (ar t. 26). Ver VERGARA DEL CARRI L,
NGEL D., Nuevo r gi men de Defensa de l a Competenci a. I ntr oducci n del contr ol de concen-
tr aci ones, ED, 186: 1062, 5. La apel aci n judi ci al ti ene un pl azo de 15 d as, ar t. 53. El ar t. 57
excl uye l a apl i caci n del decr eto-l ey 19.549/72 y con l , l a al zada o el r ecur so jer r qui co.
2.15
Hay doctr i na que postul a que se admi ta l a i mpugnaci n admi ni str ati va si n per der el pl azo
par a acudi r a l a justi ci a.
2.16
Nos par ece que el ni co senti do que puede dar se a l a l ey 25.233 (B.O. 14-XI I -1999) es que
funci onal mente esa ofi ci na es i ndependi ente de l a admi ni str aci n pbl i ca, como l o fue l egal -
mente l a Fi scal a. Ver tambi n BI ANCHI , ALBERTO, La Fi scal a Naci onal de I nvesti gaci ones Admi -
ni str ati vas (Funci onami ento y pautas par a su r efor ma), ED, 107: 849.
2.17
Ley 25.188, ar t. 23 (B.O. 01-XI -1999).
di ci ones objeti vas para que ese pri mer acto respete l os pri nci pi os del debi do proce-
so adjeti vo y sustanti vo, con l a sufi ci ente razonabi l i dad de cri teri o como para que
l a justi ci a no tenga que estar si empre enmendando l os permanentes errores de
una admi ni straci on si gnada por l a i mprovi saci n, el ami gui smo, l os enemi gos del
poder de turno, etc. Esti mamos que con el ti empo l a sol uci n habr de general i -
zarse, en el i nters de l a soci edad y del propi o gobi erno.
18
Otros supuestos de excl u-
si n de l a al zada en razn del sujeto son l os si gui entes:
2.3.1. La evolucin en materia de Universidades nacionales
19
Un decreto-l ey decl arado i nconsti tuci onal prohi bi l a al zada ante el Poder
Ejecuti vo. El decr. 1883/91 l a admi ti i ncl ui das l as uni versi dades naci onal es.
Pero l a reforma consti tuci onal de 1994 establ eci en su art. 75 i nc. 19 l a autono-
m a y autarqu a de l as uni versi dades naci onal es. La l ey 24.521 resuel ve que l a
autonom a uni versi tari a i mporta l a i mposi bi l i dad de que el Poder Ejecuti vo o el
mi ni steri o enti endan en l a resol uci n de tal es recursos. Contra l as resol uci ones
defi ni ti vas de l as uni versi dades, pues, slo podr i nterponerse recurso di recto o de
apel aci n ante l a Cmara Federal .
20
En el estado actual de l a evol uci n del orden
jur di co argenti no no parece posi bl e postul ar otras i nterpretaci ones, como l a que
formul a HUTCHI NSON, qui en admi te el recurso en l a hi ptesi s de al gn proceder
mani fi estamente arbi trari o.
21
2.18
No han adver ti do nuestr os jur i stas l a uti l i dad pol ti ca de ese si stema.
2.19
Ver l os antecedentes de que dan cuenta l as r efer enci as de l as notas 2.39 y 2.40; CSJN,
U.B.A. c/ Gobierno Nacional, Fallos, 314-1: 570 (1991); ED, 142: 572, con notas de BI DART
CAMPOS, La autonom a uni ver si tar i a y l a r evi si n de l as deci si ones uni ver si tar i as por el Poder
Ejecuti vo; CANOSA, Un fal l o esper ado. La autonom a uni ver si tar i a, ED, 142: 576; TAWI L, GUI DO
S., El decr eto 1111/89 y el contr ol de l egi ti mi dad de l os actos di ctados por l as uni ver si dades
naci onal es, LL, 1990-A, 1121; QUI ROGA LAVI , HUMBERTO, La autonom a uni ver si tar i a, LL,
1987-B, 724; COLAUTTI , CARLOS E., Una val i osa di si denci a (A pr opsi to del fal l o Universidad de
Buenos Aires c/ Estado nacional), LL, 1991-E, 136. Cfr . BI ANCHI , ALBERTO B., El vi ejo pr obl ema
de l a autonom a uni ver si tar i a en un fal l o de l a Cor te Supr ema con bal cones a l a pol mi ca (Un
holding que par ece obiter y un obiter que par ece holding), RDA, 6: 131; GARC A SANZ, AGUST N
A. M., Or gani zaci n admi ni str ati va y autonom a uni ver si tar i a, en HUTCHI NSON, TOMS (di r .),
Coleccin de Anlisis J urisprudencial. Elementos de Derecho Administrativo, Buenos Ai r es,
La Ley, 2003, I I I a V, pp. 258-64, que comenta el fal l o de l a CSJN, Ministerio de Cultura y
Educacin c/ Universidad Nacional de Lujn (27-V-99).
2.20
CANOSA, op. cit., p. 217 y ss., esp. p. 220; GALLEGOS FEDRI ANI , PABLO, La nueva l ey uni ver si -
tar i a y el r ecur so de al zada, LL, 1996-B, 896; GI L DOMI NGUEZ, ANDRS, Autonom a Uni ver si tar i a:
con cautel a r esguar dada, LL, 1996-D, 221.
2.21
HUTCHI NSON, Rgimen de procedimientos administrativos, Buenos Ai r es, Astr ea, 1998, 4
ed., p. 357. Por l o expuesto, no compar ti mos ese cr i ter i o: en l a jur i spr udenci a, qui en i nter pone
l a al zada pi er de l a v a judi ci al . Ver GORDI LLO, Cien notas de Agustn, Buenos Ai r es, FDA, 2000,
55, p. 133, El r ecur so de al zada no i nter r umpe el pl azo par a l a acci n judi ci al , nota al fal l o
Pereyra de Ferreira (CFApel Resi stenci a, LL, 1997-A, 99). Reci entemente l a Sal a I I I de l a
Cmar a Feder al de La Pl ata devol vi fugazmente a l a vi da al r ecur so de al zada en el mbi to
uni ver si tar i o en el fal l o Larcamn, Eduardo v. Universidad Nacional de La Plata s/ nulidad
de acto administrativo, apar tndose de l a evol uci n nor mati va en l a mater i a. Ver en este
senti do GARCI A SANZ, Autonom a uni ver si tar i a: cami no a una nueva jur i spr udenci a de l a
CSJN?, Supl emento de Der echo Admi ni str ati vo, J A, 2004-I .
2.3.2. Casos en que la Nacin no es parte
En l as corporaci ones en que l a Naci n no es parte, como p. ej. el Consejo Federal
de I nversi ones,
22
l a si tuaci n es cl ara: no procede el recurso de al zada contra sus
actos.
23
2.3.3. Provincias y municipios
Es obvi o, pero ha hecho fal ta deci rl o, que no procede el recurso contra l os actos de
l as Provi nci as, ni si qui era cuando el gobi erno de l a provi nci a es transi tori amente
ejerci do por un i nterventor federal ,
24
ni de l as muni ci pal i dades l ocal es, cuyos ac-
tos admi ni strati vos tampoco dan l ugar al ci tado recurso.
25
2.4. Tendencia a la inadmisibilidad de la alzada
2.4.1. Entes interjurisdiccionales
Con l os entes i nterjuri sdi cci onal es, o sea aquel l os formados por personas pbl i cas
de di sti nta juri sdi cci n (Provi nci as, Muni ci pi os con o si n l a Naci n), l a cuesti n
revi ste al guna compl eji dad. Al gunos de estos entes asumen formas de derecho
pbl i co, como corporaci ones pbl i cas estatal es,
26
en tanto otros se organi zan bajo
formas de soci edad anni ma o espec fi camente soci edad del Estado como es el caso
del CEAMSE.
27
Es cl ara l a i mprocedenci a de l a al zada en el caso de COI RCO, Comi t I nterju-
ri sdi cci onal del R o Col orado (decreto-l ey 21.611/77); AI C, Autori dad I nterjuri sdi c-
ci onal de l as Cuencas de l os r os Li may, Neuqun y Negro (23.896); COREBE,
Comi si n Regi onal del R o Bermejo (22.697), que fueron aprobados por l eyes o
2.22
Or gani smo cr eado por l as pr ovi nci as de l a Repbl i ca Ar genti na, cuyo objeti vo pr i nci pal ,
desde su cr eaci n en 1959, es pr omover el desar r ol l o ar mni co del pa s y sus r egi ones; sus
fondos pr ovi enen de l a copar ti ci paci n.
2.23
En al guna ocasi n el C.F.I . fue i nter veni do por l a Naci n, p. ej. en 1966 y por decr eto-l ey
16.964/66 qued i ncor por ado al si stema naci onal de pl aneami ento (ver nuestr o l i br o Derecho
administrativo de la economa, Buenos Ai r es, Macchi , 1967, p. 447 y ss.), per o aun as el
r ecur so de al zada no fue decl ar ado pr ocedente: l a sol uci n y el pr obl ema, en esto, es i gual a l o
que ocur r e en mater i a de i nter venci ones feder al es en l as Pr ovi nci as, que comentamos infra,
2.3.3.
2.24
Tampoco pr ocede, desde l uego, contr a l os actos de l os gober nador es de Pr ovi nci a: ver p.
ej. el decr . 24.999/48 (B.O., 31-VI I I -48).
2.25
PTN, Dictmenes, 94: 48. I gual sol uci n en el der echo venezol ano: BREWER CAR AS, ALLAN
RANDOLPH, Las empresas pblicas en el derecho comparado, Car acas, 1967, p. 249; en el der echo
espaol ver entr e otr os ENTRENA CUESTA, RAFAEL, Curso de derecho administrativo, t. I /1, Ma-
dr i d, Tecnos, 1998, 12 ed., p. 274, nota 3.
2.26
Ver nuestr o l i br o Empresas del Estado, op. cit., cap. V, p. ej. l a Cor por aci n del Mer cado
Centr al de Buenos Ai r es, r ati fi cada a ni vel de l a Naci n (uno de sus soci os al i gual que l a
Pr ovi nci a y l a Ci udad) por el decr eto-l ey 17.422/67.
2.27
Ci ntur n Ecol gi co Metr opol i tano Soci edad del Estado, for mada por l a Pr ovi nci a de
Buenos Ai r es y l a Muni ci pal i dad de l a Ci udad de Buenos Ai r es, cr eado por decr eto-l ey 9111/78.
Or i gi nar i amente, se ocupaba del tr atami ento de l os r esi duos sl i dos domi ci l i ar i os.
decretos-l eyes provi nci al es. El decr. 200/00,
28
art. 1, i nc. 13, contempl a l a al zada
sol amente para l os entes de su juri sdi cci n, por ende no l os i nterjuri sdi cci onal es.
Parece l a sol uci n correcta, desde el punto de vi sta consti tuci onal .
Si n embargo, un ente regul ador que revi ste l a cal i dad de i nterjuri sdi cci onal es
el ETOSS,
29
Ente Tri parti to de Obras y Servi ci os Sani tari os creado por l a l ey
23.696, anexo I , secci n I I I y cuyo regl amento admi ni strati vo admi ti endo l a al za-
da fue aprobado si n juri sdi cci n para el l o en el orden naci onal por el decreto
999/92. Est i ntegrado por representantes de l a Naci n, de l a provi nci a de Buenos
Ai res y de l a ci udad de Buenos Ai res. El art. 18 del regl amento establ ece que l os
actos del ETOSS sern i mpugnabl es por recurso de al zada ante el Poder Ejecuti vo
naci onal ,
30
sol uci n depl orabl e dado el carcter i nterjuri sdi cci onal del ente.
2.4.2. Personas no estatales
En cuanto a l as enti dades no estatal es cuya funci n eventual mente pbl i ca l l eva-
se a admi ti r que di cten al gunos actos admi ni strati vos, se di scute si contra tal es
casos procede o no l a al zada.
31
Por nuestra parte, si bi en consi deramos que pueden
di ctar actos admi ni strati vos, sostenemos en l a actual i dad que contra tal es actos
sl o procede l a v a judi ci al . Si estamos propi ci ando l a tesi s restri cti va de l a al zada
contra entes estatal es descentral i zados, con mayor razn entendemos que el l a es
i nadmi si bl e respecto de personas pbl i cas no estatal es, aunque di cten actos admi -
ni strati vos. En el derecho l ocal argenti no el recurso se admi te en l a Ci udad de
Buenos Ai res, Corri entes, Formosa, La Ri oja, Mendoza, Neuqun y Sal ta.
32
No
ocurre l o mi smo en el orden naci onal .
33
2.28
B.O. 9-I I I -2000.
2.29
MURATORI O, JORGE, La r egul aci n consti tuci onal de l os ser vi ci os pbl i cos en l a r efor ma
consti tuci onal de 1994, en AA.VV., Estudios sobre la Reforma Constitucional, Buenos Ai r es,
1995, p. 121, l o consi der a un ente naci onal con par ti ci paci n, en su conducci n, de l as jur i sdi c-
ci ones compr endi das; Ser vi ci os pr i vati zados de gas, el ectr i ci dad y agua, en La Ley Actuali-
dad, del 28/09/93. Ver , asi mi smo, PTN, Dictmenes, 223: 24.
2.30
Ver CANOSA, op. cit., p. 227 y ss.
2.31
Ver supra, t. 3, cap. I , 11, El acto admi ni str ati vo y no l os contr atos admi ni str ati vos
de entes no estatal es, 12, Di sti ntos ejempl os de actos admi ni strati vos de personas no estatal es,
esp. 12.4, Soci edades del Estado. Ampl i ar y compar ar MAI RAL, Control..., op. cit., p. 329;
CANOSA, op. cit., p. 158; ABERASTURY (H.), PEDRO y CI LURZO, MAR A ROSA, Curso de procedimiento
administrativo, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1998, p. 158.
2.32
HUTCHI NSON, Las corporaciones profesionales, Buenos Ai r es, FDA, 1982; Cor r i entes, ar ts.
2 y 88 del decr eto-l ey 3460/79; For mosa, decr eto-l ey 584/78; La Ri oja, ar ts. 1 y 184 del
decr eto-l ey 4044/81; Mendoza, decr eto-l ey 3918, que modi fi ca as el decr eto-l ey 3.909/73;
Neuqun, ar t. 1 del decr eto-l ey 37/81; Sal ta, ar t. 1 y 184 del decr eto-l ey 5348/78; Ci udad de
Buenos Ai r es, ar ts. 1 y 113 del decr . de 1510/97, Revista Argentina del Rgimen de la Admi-
nistracin Pblica, 230: 93 (Buenos Ai r es, 1997). El ar t. 1 di ce: Las di sposi ci ones de esta l ey
se apl i car n a l a admi ni str aci n pbl i ca centr al i zada, desconcentr ada y descentr al i zada y a l os
r ganos l egi sl ati vo y judi ci al de l a Ci udad de Buenos Ai r es, en ejer ci ci o de funci n admi ni str a-
ti va; tambi n a l os entes pbl i cos no estatal es en cuanto ejer zan potestades pbl i cas otor gadas
por l eyes de l a Ci udad de Buenos Ai r es.
2.33
Como l o expl i camos en el 3.6, r ganos o entes con pr ocedi mi entos especi al es seudo-
jur i sdi cci onal es en sede admi ni str ati va.
2.4.3. Otros casos
La acti vi dad regi stral l l amada Stud Book ha si do conferi da al Jockey Cl ub de
Buenos Ai res,
34
pero se ha denegado recurso de al zada ante el Poder Ejecuti vo
naci onal contra l os actos di ctados por el Jockey Cl ub en ejerci ci o de esa potestad
del egada. Lo mi smo puede deci rse de l os entes cooperadores que admi ni stran fon-
dos para estatal es bajo l eyes especi al es (col egi os pbl i cos, etc.). En esa ori enta-
ci n, se ha denegado l a procedenci a del recurso contra actos de l a Comi si n Argen-
ti noAl emana, creada por decreto-l ey n 15.365/57,
35
en atenci n a ser un organi s-
mo ajeno a l a admi ni straci n pbl i ca.
36
Tampoco procede l a al zada contra l os
actos de personas pbl i cas no estatal es como el C.P.A.C.F., ni desde l uego contra
l os actos de concesi onari os o l i cenci atari os
37
y a veces ni si qui era de l os entes
regul adores.
38
2.5. Derecho comparado
En el derecho comparado es predomi nante l a tesi s de que el recurso de al zada no
es admi si bl e en ausenci a de norma l egal expresa;
39
a l o que al gunos agregan i m-
pl ci ta.
40
A el l o cabe agregar l a muy i mportante ci rcunstanci a de que hasta l a
doctri na comparada contempornea ms destacada ha teni do oportuni dad de cri -
2.34
Ley 20.378 y decr . 4827/73 r egl amentar i o.
2.35
Decr eto-l ey 15.365/57, ar t. 10; MARI ENHOFF, MI GUEL S., Tratado de derecho administrati-
vo, t. I , Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1995, 5 ed., p. 722.
2.36
MARI ENHOFF, t. I , op. cit., p. 666, qui en r eafi r ma as su cr i ter i o de que no hay actos
admi ni str ati vos de enti dades no estatal es (t. I I , op. cit., 1 ed, p. 251; 1993, 4 ed.); hemos
expr esado l a opi ni n afi r mati va supra, t. 3, cap. I , 11, El acto admi ni str ati vo y no l os
contr atos admi ni str ati vos de entes no estatal es-13, Cl ubes de campo y bar r i os cer r ados.
2.37
Ampl i ar en CANOSA, Los recursos administrativos, Buenos Ai r es, baco, 1996, p. 95 y nota
69; PERRI NO, PABLO, El r gi men del agotami ento de l a v a admi ni str ati va en el nuevo Cdi go
Contenci oso Admi ni str ati vo bonaer ense, ED, 184: 825, 856.
2.38
As en l a Pr ovi nci a de Buenos Ai r es, segn se despr ende de PERRI NO, op. cit., pp. 854-8.
Ver tambi n supra, texto y nota 2.6, par a el si stema naci onal .
2.39
GARRI DO FALLA, t. I I I , op. cit., p. 151; SERRANO GUI RADO, El r ecur so contenci oso-admi ni str a-
ti vo y el r equi si to de que l a r esol uci n cause estado, en RAP, 10: 154 (Madr i d, 1953); BOQUERA
OLI VER, JOS MAR A, Recur so contr a deci si ones de enti dades autr qui cas i nsti tuci onal es, RAP,
18: 162 (Madr i d, 1955); GUI CCI ARDI , ENRI CO, La giustizia amministrativa, Padua, CEDAM, 1957,
3 ed., pp. 124-6; LESSONA, SI LVI O, La giustizia amministrativa, Bol ogna, 1955, p. 47; SALEMI ,
GI OVANNI , La giustizia amministrativa, Padua, 1952, pp. 34 y 41-2. Comp. GONZLEZ PREZ, Los
recursos administrativos, Madr i d, Abel l a, 1969, 2 ed., p. 255; El procedimiento administrati-
vo, Madr i d, Abel l a, 1964, p. 815; PUCHETI , ANTONI O CORRADO, I l ricorso gerarchico, Padua, 1938,
pp. 213-4.
2.40
BANDEI RA DE MELLO, CELSO ANTNI O, Natureza e regime jurdico das autarquias, San Pabl o,
1967, p. 456, admi te l a pr evi si n l egal implcita del r ecur so, p. 458; SAYAGUS LASO, op. cit., p.
475: Mi entr as que el r ecur so jer r qui co, por ser un atr i buto pr opi o de l a jer ar qu a, se consi de-
r a i mpl ci to en toda or gani zaci n centr al i zada, este r ecur so de al zada r equi er e textos expr esos
o, al menos, textos que implcita pero necesariamente supongan su exi stenci a. ESCOLA, Trata-
do terico-prctico..., op. cit., p. 429, si no exi ste una l ey que especi al mente l o establ ezca,
i gual mente pr oceder el r ecur so de al zada contr a l os actos de l os entes autr qui cos, el cual
ser r esuel to por el Poder Ejecuti vo, como r gano super i or de l a admi ni str aci n.
ti car agudamente l a vi si n l ocal de al guna doctri na y juri sprudenci a respecto al
recurso admi ni strati vo previ o obl i gatori o antes de l a revi si n judi ci al .
41
Nuestra
anti gua doctri na admi ni strati va l a fundaba en el control consti tuci onal del Poder
Ejecuti vo, que es uni formemente consi derado como un rgano uni personal . Al no
i nterveni r ya ms el Poder Ejecuti vo, el argumento desaparece y al contrari o se
fortal ece l a i ndependenci a del ente frente a l os agentes de l a admi ni straci n cen-
tral carentes de aquel rango consti tuci onal . Entre nosotros, por el l o, hoy en d a
tambi n ha comenzado a marcarse una tendenci a desfavorabl e a l a al zada contra
l os entes descentral i zados. Es que si l a l ey de creaci n qui ta competenci a a l a
admi ni straci n central en determi nado sector, se requi ere texto al menos razona-
bl emente i mpl ci to para i nterpretar excepci ones a tal restri cci n de l a competen-
ci a. Procede pues l a revi si n judi ci al di recta, como en el derecho estadouni dense.
42
Nos parece l a mejor opci n.
2.6. El cambio constitucional de 1994
La Consti tuci n de 1994 arrastra todav a al go de l a vi eja fraseol og a que i nsti tu a
al Presi dente como el jefe supremo de l a Naci n, jefe de gobi erno y responsable
poltico de la administracin general del pas (art. 99, i nc. 1).
43
El l o manti ene el
cada vez ms dbi l debate doctri nari o que, con aquel sustento, postul a que el
contral or del Poder Ejecuti vo sobre l os entes autrqui cos es de ndole constitucio-
nal, por l o que no necesi ta que una norma expresa l o acuerde para ser proceden-
te.
44
I ncl uso, pudo sostenerse en aquel ti empo que el recurso era procedente aun-
que una norma l egi sl ati va qui si era expresamente excl ui rl o, si di cha excl usi n
consti tu a una i rrazonabl e restri cci n a l as facul tades de contral or del Poder Eje-
cuti vo.
45
Pero no es sa l a tendenci a consti tuci onal actual y futura, con el creci -
mi ento de entes regul atori os i ndependi entes, uni versi dades autnomas, tri buna-
l es admi ni strati vos y arbi tral es, etc.
2.7. Procedencia en ausencia de norma legal expresa
En nuestro derecho l a cuesti n se pl ante ori gi nari amente en 1934, al ao si gui ente
de haberse di ctado el decr. 20.003/33, que cre el recurso jerrqui co si n acl araci n
2.41
Nos r efer i mos al des ar r ol l o del magn fi co l i br o de POL I CE, ARI STI DE, I l processo
amministrativo in Argentina. Garanzie dello Stato di diritto ed emergenza economica, Mi l n,
Gi uffr , 2002, pp. 83-8.
2.42
Ampl i ar infra, 7, Concl usi n. El pr ecedente de l os EE.UU.
2.43
Ver y compar ar , al r especto, MERTEHI KI AN, EDUARDO, El Jefe de Gabi nete de Mi ni str os
(Especi al r efer enci a a l a jer ar qu a y sus efectos), en l a obr a col ecti va El Derecho Administra-
tivo Argentino, Hoy, p. 147 y ss.
2.44
Lo sostuvi mos, con l a vi eja Consti tuci n, en Procedimiento y recursos administrativos,
1964, p. 192 y 1971, p. 455. Lo si gui er on ESCOLA, Cur so terico-prctico..., op. cit., p. 427;
2.45
Las tr es pr i mer as edi ci ones de esta obr a; ESCOLA, op. loc. cit., esp. pp. 428 in fine, 429 y
nota 18; CANOSA, op. loc. cit.
de su procedenci a o i mprocedenci a respecto de actos de entes autrqui cos. BI ELSA
sostuvo entonces que el recurso jerrqui co proced a,
46
aun en ausenci a de norma
l egal o i ncl uso regl amentari a expresa y esta opi ni n, comparti da por l a PTN
47
y l a
Procuraci n General de l a Naci n,
48
l l ev al di ctado del decreto 51.192/34,

que ex-
pres Decl rase que el recurso jerrqui co creado por Decreto en Acuerdo de Mi ni s-
tros de fecha 7 de abri l de 1933, comprende a l as reparti ci ones autrqui cas.
49
El l o
seal a que en nuestro pa s l a fal ta de previ si n l egal expresa o i mpl ci ta no si em-
pre se consi der bi ce a l a procedenci a del recurso contra actos de entes descentra-
l i zados.
50
Ms aun, que hi zo fal ta norma expresa para i ntroduci r el recurso.
3. La restriccin en cuanto al objeto
3.1. I ntroduccin
Como ya expl i camos en anteri ores edi ci ones el tema del recurso de al zada es el que
ms est sufri endo constantes e i mportantes modi fi caci ones a travs del ti empo. En
el estado actual de l a cuesti n puede deci rse que conti nan aumentando l os casos
en el que el recurso es directamente improcedente en razn del sujeto autor del acto.
1
A el l o cabe agregar l a vi si bl e reval ori zaci n de l a tesi s restri cti va en cuanto al objeto
del recurso de al zada, en aquel l os entes en l os cual es l a al zada se admi te parci al -
mente. El l o i mpl i ca que en razn del sujeto l a al zada a veces si mpl emente no pro-
cede y otras, segn veremos a conti nuaci n, se encuentra l i mi tada casu sti camente.
Pensamos que l a sol uci n i deal para una si mpl i fi caci n del probl ema y un control
judi ci al uni forme es l a l i sa y l l ana supresi n normati va de l a al zada, en todos l os
supuestos y si n di sti nci n al guna. Los casos que exponemos a conti nuaci n cons-
ti tuyen a nuestro jui ci o una demostraci n de esa ambi gedad.
3.2. Entes autrquicos. Empresas o sociedades de propiedad total o
mayoritaria del Estado
Sobre l a base de l o expuesto, a veces procede el recurso de al zada contra l os actos
de l as enti dades estatal es descentral i zadas de l a admi ni straci n naci onal , en pri -
mer l ugar todos l os entes autrqui cos stricto sensu.
2
Pero tambi n suel e ocasi o-
2.46
En un ar t. publ i cado en 1933, que r ecuer da en su Derecho administrativo, t. V, op. cit.,
6 ed., p. 213, nota 27.
2.47
Di ctamen tr anscr i pto en Procedimiento y recursos administrativos, ed. 1964, p. 285.
2.48
Di ctmenes de fs. 20 y 31 i nvocados en el decr eto ci tado en l a nota anter i or .
2.49
BI ELSA, op. loc. cit.; El recurso jerrquico, 1934, 1 ed.; Buenos Ai res, 1958, 4 ed., pp. 77-8.
2.50
PTN, 38: 250: el r ecur so jer r qui co i mpr opi o sl o pr ocede cuando una nor ma l o acuer da.
3.1
Ver supra, 2.3, Tendenci a nor mati va a l a supr esi n de l a al zada, 2.3.1, 2.3.2 y 2.3.3.
3.2
Par a ar r i bar al acto del r gano super i or del ente al que hace al usi n el RN ar t. 94 se hace
uso del r ecur so jer r qui co i nter no, ya que l a cuesti n se encuentr a contempl ada en for ma
gener al en el ar t. 93 RLPA segn el cual Sal vo nor ma expr esa en contr ar i o l os r ecur sos
deduci dos en el mbi to de l os entes autr qui cos se r egi r n por l as nor mas gener al es que par a
l os mi smos se establ ezcan en esta r egl amentaci n: BI ANCHI , ALBERTO, Ti ene fundamentos
consti tuci onal es el agotami ento de l a i nstanci a admi ni str ati va?, en LL, 1995-A, 397.
nal mente sostenerse que el recurso es i gual mente procedente contra l os actos,
hechos u omi si ones de l as empresas del estado
3
o soci edades de propi edad total o
mayori tari a del Estado. El art. 4 del decr. 1883/91 prescri be que el recurso de
al zada no proceder contra l os actos i nherentes a l a acti vi dad pri vada de l a em-
presa o soci edad en cuesti n. CANOSA
4
puntual i za que l a redacci n del nuevo art.
4 muestra una real i dad y que di ferenci a l a si tuaci n de l os actos asi mi l abl es a l a
acti vi dad o el derecho pri vados. La consecuenci a prcti ca de esta sol uci n es que
qui en qui era apostar a que l a admi ni straci n central consi derar el tema como de
derecho pbl i co y l e dar l a razn en cuanto al fondo, arri esga perder l a v a judi -
ci al si l e rechazan el recurso de al zada por i mprocedente, i nvocando que en el caso
l a cuesti n es de derecho pri vado. Es un ri esgo que no tomar amos si n seal es
muy cl aras de l a Secretar a del ramo y preci sas y escri tas i nstrucci ones del
mandante. Sal vo ese caso, l o prudente es acudi r di rectamente a l a v a judi ci al
para evi tar un posi bl e jui ci o por mala praxis si el cl i ente pi erde el acceso a l a
revi si n judi ci al por haber i ntentado l a al zada.
3.3. La cuestin en la Ciudad de Buenos Aires
Los arts. 113 a 117 del anexo I del decr. 1.510/97 regl an el recurso de al zada
contra actos defi ni ti vos o que i mpi dan total mente l a trami taci n de l a pretensi n,
emanados del rgano superi or de un ente autrqui co de l a Ci udad. Los caracteres
del recurso, en general , guardan correl aci n con el rgi men establ eci do en l a l e-
gi sl aci n naci onal ; obvi amente, el recurso ser resuel to por l a autori dad l ocal . El
recurso de al zada podr deduci rse sl o por cuesti ones de l egi ti mi dad. En caso de
aceptarse el recurso, l a resol uci n se l i mi tar a revocar el acto i mpugnado. Como
ya hemos expl i cado en su l ugar, l a procedenci a es cri ti cabl e y l a l i mi taci n del
recurso, fuente de probl emas e i ncerti dumbres. Mejor es no admi ti r l a al zada y
abri r di rectamente l a v a judi ci al como se hi zo con el Ente ni co Regul ador.
5
3.4. Entes reguladores
6
La Procuraci n del Tesoro i nterpreta restri cti vamente l a al zada contra l os entes
regul adores,
7
l o cual es un avance en i gual di recci n. Se ha di cho en tal senti do
que no procede l a revi si n por v a de al zada de l os actos admi ni strati vos di ctados
3.3
PTN, Dictmenes, 90: 169; nuestr o l i br o Empresas del Estado, Buenos Ai r es, Macchi ,
1966, pp. 91-2; Procedimiento y recursos administrativos, ed. 1971, p. 458; decr s. 9.101/72,
3.700/77 y 1883/91.
3.4
Par a CANOSA, op. cit., pp. 213 y 58, tal es actos son aquel l os que hagan a l a acti vi dad
comer ci al pr opi a del ente, al cual se l e apl i que en for ma total o pr edomi nante el der echo
pr i vado. Tambi n l a PTN, Dictmenes, 150: 236 y di ct. del 8/7/89, Bonex S.A.
3.5
Supra, 2.3, Tendenci a nor mati va a l a supr esi n de l a al zada.
3.6
Ver COMADI RA, JULI O RODOLFO, Procedimiento administrativo y denuncia de ilegitimidad,
Buenos Ai r es, 1996, pp. 235-6.
3.7
PTN, Dictmenes, 228: 114; RDA, 27/28: 400-96, con nota de SEI JAS, GRACI ELA, Los entes
regul adores y l a extensi n del recurso de al zada..., p. 477 y ss; BORGOA, VANESA; FAI RSTEI N, CAROLI NA,
La i ndependenci a de l os entes regul adores y el recurso de al zada, LL, 2001-F, 103-13.
por l os entes regul adores, en ejerci ci o de competenci as que l es hayan si do enco-
mendadas excl usi vamente en funci n de su i donei dad tcni ca, cuyo objetosea
tcni coy el recurso i mpugne ni camente ese objeto, sal vo que se confi gure un
supuesto de arbi trari edad.
8
La doctri na comparada consi dera anormal esta for-
ma de tutel a de l a admi ni straci n central sobre l os actos de l os entes descentral i -
zados.
9
Si n embargo, se ha autori zado el recurso de al zada
10
contra resol uci ones
del ENRE,
11
ENARGAS,
12
ETOSS,
13
l a CNC,
14
pero con muy i mportantes restri c-
ci ones.
15
En el caso del ENRE, sus resol uci ones pueden a veces ser recurri das por
v a de al zada. La redacci n de l a norma ha pl anteado el i nterrogante acerca del
carcter potestati vo o precepti vo del recurso de al zada a l os efectos de habi l i tar l a
v a judi ci al . Ya CANOSA hab a seal ado l a duda acerca de si un tema es de derecho
pri vado como para excl ui r l a al zada.
16
Ahora agrega otra observaci n: tampoco
procede l a al zada contra l os actos del ente que al gui en resuel va que son de conte-
nido jurisdiccional. Ellos sern impugnables nicamente en sede judicial.
17
Agrega
este autor: Tampoco proceder el recurso contra l os actos que i mpongan sanci o-
nes por contravenci ones, sea porque l o consi deramos una acti vi dad juri sdi cci o-
nal ,
18
sea porque l as propi as normas l egal es contempl an remedi os di rectos para
ante el rgano juri sdi cci onal . Por descarte, di remos que todos l os dems actos son
3.8
Ver l as r efer enci as de l a nota anter i or .
3.9
BREWER CAR AS, ALLAN RANDOLPH, Principios del procedimiento administrativo, Madr i d,
Ci vi tas, 1990, p. 187. Este autor , asi mi l ando el jer r qui co con l a al zada, consi der a que no
pr ocede en r el aci ones i nter or gni cas de tutel a, como l as que vi ncul an l a Admi ni str aci n Des-
centr al i zada con l os r ganos de l a Admi ni str aci n Centr al , p. 187. Reconoce l o mi smo, sal van-
do su opi ni n, ORTI Z ORTI Z, EDUARDO, Tesis de derecho administrativo, San Jos, Str adtmann,
1998, p. 326 y ss.; tampoco admi te l a r evocaci n o r efor ma del acto por l a admi ni str aci n
centr al RODR GUEZ R., LI BORDO, Derecho administrativo general y colombiano, Bogot, Temi s,
1998, 10 ed., p. 53.
3.10
MURATORI O, op. cit., p. 97.
3.11
Ley 24.065, ar ts. 65 y 76.
3.12
Ley 24.076, ar t. 70.
3.13
Decr . 999/92, ar ts. 18 y 68.
3.14
Decr . 1185/90, ar t. 33.
3.15
Ver supra, 3, La r estr i cci n en cuanto al objeto y notas 2.40 y 2.40.
3.16
Supra, 3.2, Entes autr qui cos. Empr esas o soci edades de pr opi edad total o mayor i tar i a
del Estado.
3.17
CANOSA, op. cit., p. 224 y ss. Ver COMADI RA, Derecho Administrativo, Buenos Ai r es, Abel edo-
Per r ot, 1996, pp. 235-6; Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Procedimiento Admi-
nistrativo. Otros Estudios, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s, 2003, 2 ed. actual i zada y ampl i ada, cap.
XXV, 3.5, pp. 662-9; Procedimientos Administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Ad-
ministrativos, Anotada y Comentada, t. 1, Buenos Ai r es, La Ley, 2002, t tul o I V, 3.8, pp. 431-
5; comp. TAWI L, GUI DO S., El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo ante l os entes r egul ador es, AA.VV.,
Procedimiento Administrativo, 1998, p. 253 y ss., p. 256; REJTMAN FARAH, MARI O, I mpugnacin
judicial de la actividad administrativa, Buenos Ai r es, La Ley, 2000, pp. 54 y ss. y 73, qui en
consi der a que todo acto de un ente r egul ador es suscepti bl e de ser i mpugnado por v a del
r ecur so de al zada. Ver tambi n CNFed. CA, Sal a I , YPF c. ENARGAS, LL, 1996-C, 36; Cien
notas de Agustn, op. cit., Enar gas: i nter pr etaci n r estr i cti va de su jur i sdi cci n, 31, p. 95
e infra, 3.6, r ganos o entes con pr ocedi mi entos especi al es seudo-jur i sdi cci onal es en sede
admi ni str ati va.
3.18
Ver infra, 3.6.
suscepti bl es de recurso de al zada, dejando sentado que ste no es necesari o para el
agotami ento de l a i nstanci a admi ni strati va.
19
3.5. Entes tributarios
La tradi ci onal confusi n y arbi trari edad del si empre esotri co, cambi ante y desco-
noci do rgi men tri butari o no pod a menos que al canzar al recurso de al zada. Se
establ eci una reorgani zaci n admi ni strati va, medi ante l a creaci n l a Admi ni s-
traci n Federal de I ngresos Pbl i cos (AFI P), que concentr a l a Admi ni straci n
Naci onal de Aduanas y a l a Di recci n General I mposi ti va (DGI ). Tal es reparti ci o-
nes quedaron di suel tas (art. 1, decr. 618/97), pero pasaron a consti tui r Di recci o-
nes General es de l a AFI P.
20
Adems, segn el decreto en cuesti n, corresponde al
Mi ni steri o de Econom a ejercer l a superi ntendenci a general y el control de l egal i -
dad sobre l a AFI P (art. 2). Dec a CANOSA r especto de l os actos de l a DGI en r e-
fl exi ones apl i cabl es a l a AFI P, que dadas l as especi al si mas caracter sti cas que
desarrol l a esta reparti ci n, el recurso de al zada sl o ser procedente contra ac-
tos rel ati vos a aspectos estri ctamente admi ni strati vos (p. ej., personal , contratos,
etc.) y contra l os actos de conteni do tri butari o, en tanto y en cuanto no exi sta otro
remedi o especi al .
21
En materi a espec fi camente tri butari a no procede l a al zada,
en forma si mi l ar a l o que ocurre en materi a espec fi ca o tcni ca con l os actos de l os
entes regul adores. La ambi gedad, en l o dems, rei na por doqui er, mi entras
sobrevuel a el fantasma de poder perder l a v a judi ci al ante cual qui er cambi o de
ti mn juri sprudenci al . No es un estado de cosas di gno de al abanza.
3.6. rganos o entes con procedimientos especiales seudo-jurisdiccionales en
sede administrativa
El regl amento de procedi mi entos admi ni strati vos i ntroduce en forma confusa un
probl ema teri co i mportante, a saber, si l a admi ni straci n puede o no ejercer
atri buci ones juri sdi cci onal es.
22
Como di cen GARC A DE ENTERR A y FERNNDEZ, hay
que evi tar l os equ vocos a que pueden dar l ugar l as ambi guas afi rmaci ones que
con al guna frecuenci a aparecen en al gn sector de l a doctri na, que, con l a mejor
vol untad, pero con evi dente i ncorrecci n tcni ca, cal i fi ca de juri sdi cci onal es o cua-
si juri sdi cci onal es l os poderes que l a Admi ni straci n pone en juego al resol ver l os
recursos que se i nterponen ante el l a y l a acti vi dad procedi mental a que da l ugar
3.19
Saque el l ector sus concl usi ones.
3.20
Di r ecci n Gener al de Aduanas (DGA) y Di r ecci n Gener al I mposi ti va (DGI ).
3.21
CANOSA, op. cit., p. 230, qui en r ecuer da a GI ULI ANI FONROUGE, CARLOS M., Derecho Financie-
ro, t. I I , Buenos Ai r es, Depal ma, 1978, p. 717.
3.22
Ver MAI RAL, HCTOR A., Control J udicial de la Administracin Pblica, t. I , Buenos Ai r es,
Depal ma, 1984, p. 6 y ss.: el cal i fi car de jur i sdi cci onal a un acto admi ni str ati vo l o el eva a un
r ango que no mer ece. Con el l o se concl uye r educi endo el contr ol judi ci al sobr e este ti po de
actos, ya que si ya ha habi do jur i sdi cci nen sede admi ni str ati va, par ece per mi si bl e di smi nui r
l a i ntensi dad de l a i nter venci n judi ci al .
su i nterposi ci n.
23
Di ce el art. 99: Tratndose de actos produci dos en ejerci ci o de
una acti vi dad juri sdi cci onal , contra l os cual es estn previ stos recursos o acci ones
ante l a justi ci a o ante rganos admi ni strati vos especi al es con facul tades tambi n
juri sdi cci onal es, el deber del superi or de control ar l a juri di ci dad de tal es actos se
l i mi tar a l os supuestos de medi ar mani fi esta arbi trari edad, grave error o gruesa
vi ol aci n de derecho. No obstante deber abstenerse de i nterveni r y en su caso, de
resol ver, cuando el admi ni strado hubi ere consenti do el acto o promovi do por
deducci n de aquel l os recursos o acci ones l a i ntervenci n de l a justi ci a o de l os
rganos admi ni strati vos especi al es, sal vo que razones de notori o i nters pbl i co
justi fi caren el rpi do escl areci mi ento de l a juri di ci dad. Ya vi mos que en nuestro
si stema consti tuci onal , el parti cul ar ti ene si empre derecho a requeri r l a i nterven-
ci n de un rgano judi ci al en senti do estri cto, i mparci al e i ndependi ente, para l a
defensa de su persona y sus derechos. Toda norma que pretenda excl ui r l a necesa-
ri a revi si n judi ci al sufi ci ente y adecuada es i nconsti tuci onal en forma i ndubi ta-
bl e.
24
Dado que no se trata de un recurso precepti vo, convi ene acudi r di rectamente
a l a v a judi ci al , si no es exi gi bl e el agotami ento de l a v a admi ni strati va.
4. Plazo. I nterposicin del recurso
El recurso debe
1
ser presentado ante el mi smo ente descentral i zado dentro de l os
qui nce d as de l a noti fi caci n, y ser el evado dentro del trmi no de ci nco d as y de
ofi ci o al mi ni steri o o secretar a de l a Presi denci a en cuya juri sdi cci n acte el
rgano emi sor del acto.
2
Desde l uego, si esta el evaci n no se real i za dentro del
trmi no de ci nco d as y de ofi ci o, corresponder que el parti cul ar i nterponga l a
recl amaci n en queja por defecto de procedi mi ento.
3
Si sta tampoco da resul tado
queda l a al ternati va de i nterponer un amparo por mora de l a admi ni straci n;
4
o
3.23
GARC A DE ENTERR A, EDUARDO y FERNNDEZ, TOMS RAMN, Curso de derecho administrativo, t.
I I , Madr i d, Ci vi tas, 1999, 6 ed., p. 505, cap. XXI I I , I , 1.
3.24
Ver supra, t. 1, cap. I X, 7, Concepto r gani co-mater i al de funci n jur i sdi cci onal y ss.;
CELORRI O, ATANASI O HERNN, Recur sos contr a el acto de natur al eza jur i sdi cci onal , en DI EZ y
otr os, Acto y procedimiento administrativo, Buenos Ai r es, Pl us Ul tr a, 1972, p. 116 y ss.
4.1
Por ci er to, el par ti cul ar ti ene el der echo de no i nter poner l o y acudi r en el pl azo del ar t. 25
del decr eto-l ey a l a justi ci a . No se apl i ca aqu , entonces, l a funesta doctr i na de l os casos
Gorordo y Romero. Ver al r especto supra, cap. I I I , 1.2, Car ga del admi ni str ado y pr i vi l egi o
i ncausado de l a admi ni str aci n. Val l adar par a el acceso a l a justi ci a y nota 1.10; cap. VI I I , 1.3,
La mutaci n nor mati va a tr avs del ti empo, 1.5, La apl i caci n de l os pl azos de pr escr i pci n,
14.1, Pr i mer o, haber empezado, 14.2, El pr emi o de l os que vi gi l an; cap. X, 1.3, La tenden-
ci a pr opuesta (o r eal ?) y 9.2, Es una espada de Damocl es.
4.2
Ar t. 90, pr i mer a par te, segn el decr . 1883/91, apl i cabl e por l a r emi si n que efecta el ar t.
98. Ntese que el actual texto de l a nor ma fi ja una pauta tempor al ms ampl i a par a l a el eva-
ci n: anter i or mente sta deb a r eal i zar se de i nmedi ato. En l a admi ni str aci n esa medi da de
ti empo no es conoci da.
4.3
Ar t. 71 del r egl amento naci onal ; POLEMANN, EDUARDO M., El mbi to del r ecur so de al zada de
acuer do al r gi men del ar t cul o 98 bi s del decr eto 1759/72, i ncor por ando por el decr eto 3700/
77, LL, 7 de mayo de 1979, I V.2). La queja en este caso debe pr esentar se en el mi ni ster i o o
secr etar a de l a Pr esi denci a per ti nente.
4.4
Ar t. 28 del decr eto-l ey 19.549/72, segn l a r edacci n dada por el decr eto-l ey 21.686/77.
presentar copi a del escri to del recurso di rectamente en l a sede del mi ni steri o o
secretar a de l a Presi denci a respecti vo, con un escri to acl arando l as razones de l a
presentaci n en di cha sede y sol i ci tando su trami taci n. Si el escri to fue presenta-
do i ni ci al mente en el mi ni steri o o secretar a de l a Presi denci a, corresponder que
gi ren el expedi ente al ente descentral i zado de que se trate, para que al l acompa-
en l as actuaci ones perti nentes y devuel van el expedi ente al mi ni steri o o secreta-
r a de l a Presi denci a para su ul teri or trami taci n. Tambi n pueden di rectamente
dar trasl ado o vi sta al ente descentral i zado para que ste al egue cuanto consi dere
conveni ente antes de l a trami taci n y resol uci n del recurso.
5. Eleccin de la va judicial o administrativa
5.1. En general
Los arts. 94 y 95 del regl amento han creado, i mpropi amente por el ni vel jerrqui -
co de estas normas, una opci n entre l a v a judi ci al y el recurso de al zada. Deci mos
i mpropi amente porque parece obvi o que todo l o ati nente a pl azos procesal es judi ci a-
l es es mater i a de l ey stricto sensu y mal puede un r egl amento admi ni str ati vo
pretender l egi sl ar al respecto. En todo caso, l a sol uci n que estas normas dan a l a
cuesti n es que el recurso de al zada no es requi si to necesari o previ o a l a i nterposi -
ci n de l a demanda, como tampoco l o es el recl amo admi ni strati vo previ o
1
y que el
parti cul ar puede a su el ecci n i ni ci ar di rectamente l a acci n judi ci al o, en cambi o,
i ntentar pri mero el recurso de al zada, a su ri esgo. El ri esgo es que el recurso resul te
i mprocedente, con cri teri o restri cti vo, como l os que se van i mponi endo en cuanto
a admi si bi l i dad
2
y el i nteresado se quede si n l a v a judi ci al .
3
Conforme al art. 95,
si el parti cul ar i ni ci a l a v a judi ci al , pi erde el derecho de i ntentar el recurso de
alzada. No ocurre lo mismo a la inversa, pues si elige interponer el recurso de alzada,
podr i ni ci ar l a acci n judi ci al tanto una vez resuel to el recurso admi ni strati vo,
como desi sti ndol o en cual qui er estado de su trami taci n. se es el pri nci pi o gene-
r al , si empr e que l a al zada no sea i mpr ocedente. En l a duda, en l a actual i dad,
profesi onal mente preferi r amos el egi r l a acci n judi ci al aun a ri esgo de perder l a
administrativa y no a la inversa. Esto lo consideramos un elemento de progreso hacia
el Estado de Derecho: supl i r, con el efecti vo control judi ci al i ndependi ente, al con-
trol graci abl e de l a admi ni straci n central , sobre todo tratndose de rganos subor-
di nados de el l a y no del P.E. En efecto, si el parti cul ar ti ene abi erta l a v a judi ci al
y l a al zada es i mprocedente, p. ej. contra un acto de una uni versi dad naci onal , su
i nnecesari a e i mprocedente i nterposi ci n no i nterrumpe ni suspende el pl azo para
i r a l a justi ci a, con l o que pi erde el acceso a l a i nstanci a judi ci al .
4
5.1
Ver infra, cap. XI I , El r ecl amo admi ni str ati vo pr evi o.
5.2
Ver notas 2.39 y 2.40.
5.3
Como en el supuesto menci onado en l a nota 5.4.
5.4
CFApel Resi stenci a, Pereyra de Ferreyra (1994), LL, 1997-A, 99 con nota El r ecur so de
al zada no i nter r umpe el pl azo par a l a acci n judi ci al ; Cien notas..., op. cit., 55, p. 133.
I gual mente probl emti co es el caso de l os entes regul adores, respecto de l os
cual es l a al zada procede i mpreci sa y l i mi tadamente.
5
Al l qui en deci de i nterponer
l a al zada corre el ri esgo de perder l a v a judi ci al si l e resuel ven que el recurso no
era formal mente procedente, en materi a que resul ta por l o dems ambi gua. El
ri esgo no es muy remoto si se ti ene en cuenta l a l ti ma juri sprudenci a admi ni s-
trati va y judi ci al .
6
Por el l o y en atenci n a l a garant a supranaci onal de acceso
efecti vo a l a justi ci a, no resul ta descabel l ada l a i dea de proponer su supresi n.
7
Es
l o que ya se ha hecho con l as Uni versi dades Naci onal es, el Ente ni co Regul ador
de l os Servi ci os Pbl i cos en l a CABA, l os entes regul adores en l a Provi nci a de
Buenos Ai res, etc. Conferi r a una seguri dad jur di ca que hoy no exi ste.
5.2. Eleccin de la va judicial
Si bi en el regl amento es categri co en afi rmar que l a el ecci n de l a v a judi ci al
har perder l a admi ni strati va, esti mamos que ti ene prel aci n sobre esta di spo-
si ci n l a conteni da en el DL 19.549/72, art. 1, i nc. e), ap. 6, r especto de l a
denunci a de i l egi ti mi dad. Por el l o pensamos que esta denunci a es procedente aun
l uego de i ni ci ada l a acci n judi ci al . El fundamento consti tuci onal que si empre se
di o a esta facul tad y deber del P.E. de conocer de l a i l egi ti mi dad denunci ada por
un recurso tard o respecto de actos de sus i nferi ores, hyanse o no segui do normas
formal es de procedi mi ento, apoya l a tesi s de que el parti cul ar puede i ntentar sus-
ci tar este control por l a v a i ndi cada, aun habi endo i ni ci ado l a acci n judi ci al . Los
dems fundamentos expuestos por l a doctri na para admi ti r su procedenci a, aun
en ausenci a de normas al respecto,
8
ti enen fuerza de convi cci n superi ores a l as de
una sol uci n procedi mental como l a del DL
9
y, peor aun, su regl amentaci n.
10
5.5
Supra, 2.1, No exi ste jer ar qu a y notas 2.39 y 2.40; PTN, RDA, 27-9: 400 (Buenos Ai r es,
1998), nota de SEI JAS, Los entes r egul ator i os y l a extensi n del r ecur so de al zada, op. loc. cit.
5.6
Ver supra, cap. I I I , nota 16.1 y 18.3, El pl azo del ar t. 25: sus pr obl emas empi ezan en
sede admi ni str ati va; cap. VI I I , El ti empo en el pr ocedi mi ento, 1.3, La mutaci n nor mati va
a tr avs del ti empo, 1.5, La apl i caci n de l os pl azos de pr escr i pci n, 2.3.2, El caso del r ecur so
fuer a de tr mi no, 2.3.6, Concl usi ones, 14.1, Pr i mer o, haber empezado, 14.2, El pr emi o de
l os que vi gi l an y nota 2.15; cap. I X, Los r ecur sos de r econsi der aci n, 13, El potestati vo
r ecur so de r econsi der aci n pr evi o a l a acci n judi ci al , nota 13.4; cap. X, El r ecur so jer r qui -
co, 1.3, La tendenci a pr opuesta (o r eal ?) y 9.2, Es una espada de Damocl es.
5.7
Lo menta, en gener al , DI EZ SNCHEZ, JUAN JOS, El procedimiento administrativo comn y
la doctrina constitucional, Madr i d, Ci vi tas, 1992, p. 231.
5.8
Ver l os pr ecedentes expuestos en Procedimiento..., op. cit., ed. 1971, p. 521.
5.9
La nor ma del ar t. 1, en efecto, se r efi er e sl o a r ecur sos pr esentados fuer a de pl azo. Los
pr ecedentes seal ados, en cambi o, dec an de su pr ocedenci a tambi n par a i mpugnar deci si o-
nes defi ni ti vas (68: 71; 73: 86 y 89 vta. y 99 y ss.) y hasta decr etos del Poder Ejecuti vo no si endo
l a hi ptesi s del r ecur so de r evi si n (58: 97; 65: 347; 75: 99; 90: 154 y 350, etc.). Tambi n l a
i mpr ocedenci a de un r ecur so admi ni str ati vo, que abr a l a v a de l a denunci a de i l egi ti mi dad,
pod a r esul tar de otr as causal es que su sol a i nter posi ci n fuer a de tr mi no (90: 74 y 350; 59:
308; 65: 244; 67: 153; 71: 285; 71: 346 y 352; 72: 98 y 148, etc.). Esta doctr i na ms r i ca que l a
pobr e enunci aci n l egi sl ati va, deber a ser r escatada por l a pr cti ca, sobr e todo a par ti r del
sustento que par a el l o conti ene el ar t. 3 del decr eto 229/00.
5.10
En cuanto sta pr etende dejar cer r ada l a v a admi ni str ati va.
Cual qui era sea l a acci n o remedi o judi ci al i ntentado (amparo, i nterdi cto, ac-
ci n ordi nari a, etc.), si el l a es desechada por razones formal es, consi deramos que
queda reabi erta l a v a admi ni strati va. As p. ej., si el parti cul ar i ntenta l a v a
judi ci al creyendo errneamente defi ni ti vo el procedi mi ento admi ni strati vo, debe a
nuestro jui ci o consi derarse i nterrumpi do el trmi no admi ni strati vo y no efectua-
da vl i damente l a opci n por l a v a judi ci al . Al menos no en cuanto pretendi da
opci n excl uyente que l e i mpi da l uego acudi r nuevamente a l a admi ni straci n. En
tal caso, nos parece posi bl e i mpugnar posteri ormente en sede admi ni strati va el
acto atacado si n xi to ante l a justi ci a.
11
Al go pareci do encontramos en l a juri spru-
denci a i tal i ana, en l a cual se esti ma que en tal caso puede concederse al recurren-
te un nuevo pl azo, a parti r de l a deci si n del recurso juri sdi cci onal , para i nterpo-
ner el recurso admi ni strati vo.
12
Si el parti cul ar desi ste de l a acci n judi ci al , con-
si deramos tambi n que esto puede reabri r el procedi mi ento admi ni strati vo ante el
propi o ente o en el recurso de al zada. Pero, en cuanto predi cci n juri sprudenci al ,
parece di f ci l abri gar l a esperanza de que pueda segui r manteni ndose vi vo el
derecho a acudi r nuevamente a l a justi ci a.
Tambi n cabe recordar que conforme al art. 99, en el caso de al gunos procedi -
mi entos especi al es, aun i ntentada y no desi sti da l a v a judi ci al , e i ncl uso habi endo
consenti do el acto, si empre puede el parti cul ar provocar el contral or admi ni strati -
vo de carcter excepci onal que prev esa norma, en l os supuestos expresados en
el l a.
13
Por fi n, cabe destacar que nada i mpi de que en el jui ci o ambas partes acuer-
den una suspensi n de pl azos para i ni ci ar o rei ni ci ar conversaci ones o tratati vas
en sede admi ni strati va, que pueden serl o con el propi o ente descentral i zado, o en
el marco del recurso de al zada ya i nterpuesto y no resuel to, o que se i nterponga a
este efecto. Desde l uego, se han dado casos en que, si n suspenderse ni i nterrum-
pi rse el jui ci o, de hecho se han l l evado tratati vas en sede admi ni strati va: cl aro
est, esto depende de l a vol untad admi ni strati va, que est facul tada pero no obl i -
gada a aceptar l a trami taci n admi ni strati va, estando en trmi te un jui ci o por el
mi smo asunto.

Di ce GRAU en tal senti do:

El i nci dente de habi l i taci n de l a i nstan-
ci a judi ci al , no i mpi de el trmi te de l a recl amaci n admi ni strati va, en busca de l a
sol uci n extrajudi ci al . Y l a conti nuaci n del procedi mi ento admi ni strati vo, tam-
poco se i mposi bi l i ta por el desi sti mi ento por el admi ni strado actor o l a perenci n
de l a i nstanci a produci da en el jui ci o por l i ni ci ado. La razn es que en estas
ci rcunstanci as ni el parti cul ar ha perdi do su derecho, ni l a admi ni straci n sus
potestades. Entonces nada i mpi de que el admi ni strado demandante trate de obte-
ner en v a admi ni strati va una deci si n favorabl e o que l a Admi ni straci n deman-
5.11
Tal como l o sostuvi mos anter i or mente en Procedimiento y recursos administrativos, op.
cit., ed. 1971, p. 386.
5.12
LESSONA, op. cit., p. 27; ZANOBI NI , GUI DO, Corso di diritto amministrativo, t. I I , Mi l n, 1958,
8 ed., p. 69.
5.13
Ver supra, 3.6, r ganos o entes con pr ocedi mi entos especi al es seudo-jur i sdi cci onal es
en sede admi ni str ati va.
dada, recti fi que su error o evi te un jui ci o. Y al mi smo ti empo, i nsti tuci onal mente
es l o deseabl e.
14
La razn de ser de todas estas sol uci ones debe verse en el pri nci -
pi o del i nformal i smo del procedi mi ento admi ni strati vo, como as tambi n en el
pri nci pi o de l a l egal i dad objeti va en vi rtud del cual es l a propi a admi ni straci n
central una de l as pri meras i nteresadas, por razones de i nters pbl i co, en veri fi -
car el grado de aci erto o error de l as i mpugnaci ones que se formul en a l a val i dez
de actos admi ni strati vos de l a admi ni straci n central i zada o descentral i zada.
15
5.3. Eleccin de la va administrativa
Cuando exi stan razones de costo que di fi cul ten l a toma de deci si n de acceder a l a
justi ci a, puede ser momentneamente una opci n meri tuabl e i ntentar l a al zada,
parti cul armente si se ti ene acceso a l as i nstanci as deci sori as de l a Secretar a
correspondi ente, o fal ta aun produci r pruebas que hacen al derecho i nvocado. El
art. 95 del regl amento establ ece que l a i nterposi ci n del recurso de al zada no
i mpedi r desi sti rl o en cual qui er estado a fi n de promover l a acci n judi ci al , l o
cual no si gni fi ca a nuestro jui ci o que sea obl i gatori o desi sti rl o formal mente antes
de i ni ci ar l a acci n. I ncl uso puede i ntentarse el equi l i bri o de l l evar el jui ci o y l as
tratati vas extrajudi ci al es en forma si mul tnea, tal como expl i ca GRAU.
16
Si l a ac-
ci n judi ci al no progresa por al guna de l as razones formal es que se expl i caron
ms arri ba, o es desi sti da por el parti cul ar, entonces puede conti nuarse el proce-
di mi ento admi ni strati vo i ni ci ado y no termi nado. En tal es casos, cl aro est, el
parti cul ar se encuentra a merced de l a admi ni straci n. Al l reaparecen el proce-
di mi ento admi ni strati vo en l a prcti ca
17
y l a admi ni straci n paral el a.
18
No es
necesari amente un buen estado de cosas.
5.4. La cuestin de los plazos
El pl azo para l a i nterposi ci n del recurso de al zada es, segn vi mos, de qui nce
d as; el pl azo para l a i nterposi ci n de l a acci n judi ci al depende de cual acci n se
i ntenta y contra qu ente se l o hace. No ti ene por qu darse aqu el probl ema que
vi mos a pr opsi to de Gorordo y Romero, ya que el recurso admi ni strati vo no es
obl i gatori o. Si se trata de actos de entes autrquicos, el pl azo para l a acci n ordi -
5.14
GRAU, ARMANDO EMI LI O, Habilitacin de la instancia contenciosoadministrativa, La Pl ata,
Ed. Pl atense, 1971, p. 137. GRAU manti ene y ampl a su opi ni n en Recl amaci n admi ni str ati va
pr evi a, en DI EZ y otr os, Acto y procedimiento administrativo, op. cit., p. 183 y ss., que el
r ecl amo pr evi o no se agota con l a demanda judi ci al , por l o mi smo que ti ene por sobr e todas l as
cosas, esa funci n conci l i ator i a. Nada i mpi de al Estado que, con poster i or i dad a l a demanda,
si ga tr ami tando el r ecl amo admi ni str ati vo pr evi o par a cul mi nar evi tando el jui ci o, que es
tambi n l a funci n ms i mpor tante del Poder Ejecuti vo.
5.15
Supra, cap. I X, 11, Otr os supuestos de r ecur so de r econsi der aci n y 14, El r ecur so de
r econsi der aci n contr a actos de l a Di r ecci n Gener al I mposi ti va-A.F.I .P.
5.16
Ver supra, nota 5.14 y texto.
5.17
Supra, t. 2, cap. X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo en l a pr cti ca.
5.18
Ver La administracin paralela, Madr i d, Ci vi tas, 3 r ei mp. 2001; L'Amministrazione
parallela. I l parasistema giuridico-amministrativo, Mi l n, Gi uffr , 1987; supra, t. 2, cap. X.
nari a es de noventa d as hbi l es judi ci al es, por di sposi ci n del art. 25 del decreto-
l ey 19.549/72; en casos especi al es y por l ey expresa, el pl azo a veces se reduce a
trei nta d as.
19
Dado que sl o una norma l egi sl ati va stricto sensu puede establ ecer
que un acto admi ni strati vo se i mpugne judi ci al mente por v a de al gn recurso
especi al , es obvi o que ser esa mi sma norma l egal l a encargada de fi jar el pl azo.
Sl o para el caso excepci onal de una norma l egi sl ati va que regul e un recurso
especi al e hi potti camente ol vi de el pl azo, ser de apl i caci n esta norma resi dual
que l o fi ja en trei nta d as. Si se trata de otras formas de descentral i zaci n (empre-
sas del Estado, soci edades anni mas con parti ci paci n estatal mayori tari a, soci e-
dades del Estado y soci edades de econom a mi xta fi guras actual mente en retro-
ceso l uego del fenmeno pri vati zador), ni esta l ey ni otras conti enen pl azos genera-
l es de caduci dad o prescri pci n de l a acci n, por l o que, en buenos pri nci pi os, cabe
estar a l a prescri pci n de l as acci ones segn el derecho comn. Por fi n, si se
i ntentan acci ones especi al es cabr estar a sus propi os trmi nos: qui nce d as para
l a acci n de amparo,
20
un ao para l os i nterdi ctos, de ser procedentes. En efecto,
tambi n puede contempl arse, respecto a l os hechos, el pl azo de un ao de l os
i nterdi ctos de retener, recobrar y obra nueva. La acci n a que se refi eren l os arts.
25 y concordantes del decreto-l ey 19.549/72 puede equi pararse a l a acci n ordi na-
ri a y consi derarse que l os i nterdi ctos se ri gen di rectamente por el CPCCN. El
texto del art. 25, pri mera parte, se refi ere a l a acci n; l a l ti ma parte trata del
caso de recurso; queda pues el caso del i nterdi cto en el marco de su l egi sl aci n
ordi nari a. Si estas premi sas son vl i das, en caso de haber perdi do el pl azo de
qui nce d as para el amparo, aun podr a i ntentarse, en su caso y dentro del ao, l os
i nterdi ctos de retener, recobrar y obra nueva.
21
En cual qui era de estos casos, l a
pri mer duda que se presenta es el fundamento normati vo de l a suspensi n o i nte-
rrupci n de l os pl azos judi ci al es a que se refi ere i mpl ci tamente el art. 95. Si el
recurso de al zada es resuel to por l a admi ni straci n despus de transcurri dos l os
pl azos previ stos en l as l eyes para i mpugnar judi ci al mente el acto en jui ci o ordi na-
ri o ser sufi ci ente sustento esta norma para que l os jueces puedan admi ti r l a
acci n judi ci al una vez resuel to el recurso de al zada, o antes de su resol uci n pero
despus de transcurri dos l os pl azos judi ci al es? Si empre hay ri esgos. Si bi en l a
5.19
Como l o adel anta i nnecesar i amente el ar t. 25 in fine. En cuanto a si el pl azo de noventa
d as fi jado en el decr eto-l ey es o no de caduci dad, ver LI NARES, JUAN FRANCI SCO, Fundamentos de
derecho admi ni strati vo, Buenos Ai r es, Astr ea, 1975, 372-3, pp. 417-20; MUOZ, GUI LLERMO,
ANDRS, Natur al eza de l os pl azos establ eci dos por l a l ey 19.549 par a l a i mpugnaci n judi ci al de
l os actos admi ni str ati vos, RDA, 5: 35 (Buenos Ai r es, 1973); PEARSON, MARCELO MARI O, I mpugna-
ci n judi ci al de l a acti vi dad de l a admi ni str aci n pbl i ca naci onal , LL, 154:1028; Recl amos
admi ni str ati vos: otr as v as admi ni str ati vas, ED, 66: 752; SI LVESTRI , BEATRI Z R. y GONZLEZ ARZAC,
RAFAEL M., La i nstanci a admi ni strati va previ a a l a judi ci al en l a l ey 19.549 (Recursos y recl amos),
ED, 72: 763, CAPUTI , CLAUDI A y SACRI STN, ESTELA, La caduci dad del ar t. 25 de l a l ey 19.549, l a
pr esunci n de l egi ti mi dad de l os actos admi ni str ati vos y l a segur i dad jur di ca, LL, 1997-A, 70.
5.20
Decr eto-l ey 16.986/66, ar t. 2, i nc. e): qui nce d as hbi l es a par ti r de l a fecha en que el
acto fue ejecutado o debi pr oduci r se.
5.21
CPCCN, ar t. 621.
norma debi haber si do l egi sl ati va, no todos pi ensan que el decreto sea en esto
i nvl i do.
22
El decreto-l ey 19.549/72 decl ara procedente l a v a judi ci al contra l os
actos de l os entes autrqui cos, cuando se hubi eren agotado a su respecto l as
i nstanci as admi ni strati vas,
23
si n perjui ci o de que tambi n admi te l a i mpugna-
ci n di recta, si n necesi dad de recurso de al zada (art. 94 del regl amento) ni de
recl amo previ o (art. 32 del decreto-l ey). Parece razonabl e que sea el propi o Poder
Ejecuti vo qui en pueda, en ausenci a de norma l egal expresa, regl amentar por
regl amento de ejecuci n
24
en qu otros casos se pueden consi derar en el mbi to
admi ni strati vo agotadas l as i nstanci as para dejar abi erta l a v a judi ci al con l o
cual decl ara abstenerse de pretender entender en l a al zada.
25
El art. 95 ti ene el
senti do de expresar que el Poder Ejecuti vo no encuentra obstcul o consti tuci onal
al guno para que quede abi erta l a v a judi ci al , tanto por l a deci si n defi ni ti va del
propi o ente autrqui co (si n i nterponer l a al zada), por l a deci si n del recurso de
al zada que el parti cul ar hubi ere i nterpuesto, como por el abandono vol untari o del
parti cul ar de l a v a de l a al zada y l a i ni ci aci n de l a v a judi ci al .
26
6 Alcances de la decisin. Reforma y sustitucin del acto
En cuanto a l os al cances de l a deci si n, l a doctri na sosti ene que el Poder Ejecuti vo
sl o puede confi rmar o revocar el acto del ente descentral i zado por moti vos de
l egi ti mi dad, pero no modi fi carl o ni susti tui rl o por otro
1
y menos por razones de
5.22
Se pronunci an en forma expresa por l a val i dez de esta norma, SI LVESTRI y GONZLEZ ARZAC, La
i nstanci a admi ni strati va previ a a l a judi ci al en l a l ey 19.549. (Recursos y recl amos), ED, 72: 763,
772; se i ncl i na i mpl ci tamente por su val i dez FI ORI NI , Derecho administrativo, t. I I , 2 ed., pp. 607-8.
Comp. LI NARES, Fundamentos de derecho administrativo, op. cit., 373, p. 420. En contra PEARSON,
Manual de procedimiento administrativo, Buenos Ai res, 1976, p. 109, 41 y p. 135, 57.
5.23
Ar t. 23, i nc. a), que debe i nter pr etar se junto al ar t. 25, i nc a). El mi smo cr i ter i o se expone
en el ar t. 24, i ncs. a) y b) y ar t. 25 in fine.
5.24
Ver supra t. 1, cap. VI I , 15, Regl amento de ejecuci n.
5.25
En este senti do di ce ABERASTURY, PEDRO, Contr ol jur i sdi cci onal del acto admi ni str ati vo, en
DI EZ y otr os, Acto y procedi mi ento admi ni strati vo, op. ci t., p. 181, que haber agotado l as
i nstanci as si gni fi ca, si endo l os r ecur sos potestati vos, haber se agotado toda l a escal a hasta
l l egar al funci onar i o super i or con competenci a par a deci di r en el acto, que es pr eci samente l o
que ocur r e en este caso. En i gual cr i ter i o SI LVESTRI y GONZLEZ ARZAC, op. cit., p. 769. En posi ci n
si mi l ar FI ORI NI , Derecho administrativo, t. I I , op. cit., p. 606, se r efi er e a que se han acabado
todas l as posi bi l i dades de r ecur r i r a i nstanci as admi ni str ati vas[...] aunque el l egi sl ador de
puede establ ecer r eg menes o si tuaci ones di ver sas par a el agotami ento de l as i nstanci as admi -
ni str ati vas. En nuestr o caso el l egi sl ador de facto establ ece l a posi bi l i dad de acudi r di r ecta-
mente a l a justi ci a, por el ar t. 32 del decr eto-l ey de pr ocedi mi ento, per o tambi n per mi te que
se agote l a v a por medi o de l a al zada.
5.26
Como expl i camos supra, 5.3, El ecci n de l a v a admi ni str ati va.
6.1
HEREDI A, HORACI O H., Contral or admi ni strati vo sobre l os entes autrqui cos, Buenos Ai res,
1942, p. 112; FI ORI NI , Recurso jerrquico, op. cit., p. 39; rei tera ese cri teri o en su Manual de derecho
administrativa, t. I I , op. cit., p. 1030; Derecho administrativo, t. I I , 2 ed., p. 574; MARI ENHOFF, op.
cit., 1 ed., p. 717; 5 ed., p. 770 y su referenci a a l a doctri na francesa; BI DART CAMPOS, El derecho
constitucional del poder, t. I I , Buenos Ai res, 1967, pp. 182-3, qui en si gue a MARI ENHOFF. Hemos
di screpado con esta tesi tura, pero en el contexto que ahora estamos expl i cando parece que en
real i dad consti tuye un m ni mo de restri cci n a l a al zada que no corresponde ser el i mi nado, como
propusi mos otrora, si no a l a i nversa potenci ado, el i mi nando l i sa y l l anamente l a al zada.
oportuni dad. En esa l nea de pensami ento, se ha sosteni do tambi n que el Poder
Ejecuti vo, en el caso parti cul ar de l as soci edades del Estado, no sl o no podr a
susti tui r o modi fi car el acto, si no ni si qui era revocarl o y que deber a l i mi tarse a
i mparti r l as i nstrucci ones perti nentes al Di rectori o de l a enti dad para que proce-
da a dejar si n efecto el acto someti do a control .
2
Esas i nstrucci ones ser an de
cuesti onabl e val or jur di co, dada l a i nexi stenci a de rel aci n jerrqui ca de esas
autori dades con l a admi ni straci n central . El l o rel ati vi za una vez ms l a proce-
denci a real y ti l de l a al zada, teni endo en cuenta l as dems l i mi taci ones expues-
tas en el presente cap tul o.
7. Conclusin. El precedente de los EE.UU.
Creemos parti cul armente i l ustrati va l a experi enci a del derecho estadouni dense,
que consi dera i l eg ti mo cual qui er i ntento de l a admi ni straci n central de i nfl uen-
ci ar l a deci si n del ente descentral i zado, pues con el l o se pri va al parti cul ar del
debi do proceso l egal ante el ente, que por defi ni ci n debe ser i mparci al e i ndepen-
di ente.
1
A nadi e se l e ocurri r a en ese si stema l a i nterposi ci n de un recurso for-
mal de al zada a l a consi deraci n y deci si n de l a admi ni straci n central . Sonar a
a verdadero di sparate.
6.2
CASSAGNE, JUAN CARLOS, La extensi n del concepto de tutel a y el contr ol de l os actos de l as
soci edades del Estado, LL, 1978-C, p. 719.
7.1
EDLEY JR., CHRI STOPHER F., Administrative Law. Rethinking J udicial Control of Bureaucracy,
Mi chi gan, Yal e Uni ver si ty Pr ess, 1998, pp. 175-80 y notas, 6.1.2., Pol i ti cal I nfl uence, Bi as
an d Ex Par te Commu n i cati on s ; el l o es i mpen s abl e en l os EE.UU.: CANN , STEVEN J.,
Administrative Law, Thousand Oaks, Cal i for ni a, Sage Publ i cati os, 1995, I , 2, p. 23 y ss.;
SARMI ENTO GARC A, Concesin de servicios pblicos, Buenos Ai r es, Ci udad Ar genti na, 1999, p.
160 y ss.
Capitulo XI I
EL PE0LAHD A0HINI8TPATIVD FPEVID
1. Origen
Antes de 1900 era necesari o para poder demandar a l a Naci n obtener l a veni a
l egi sl ati va,
1
esto es, una l ey del Congreso autori zando l a acci n judi ci al contra el
Estado. En ese ao se di ct l a l ey 3.952 que supri mi tal requi si to susti tuyndol o
por l a exi genci a de un previ o recl amo admi ni strati vo de aquel l o por l o que se
quer a demandar. Esta l ey fue i nterpretada en forma restri cti va, entendi ndose
poco despus que el l a no era apl i cabl e cuando el Estado actuaba como poder p-
1.1
Nos r emi ti mos a l a exposi ci n efectuada en La r ecl amaci n admi ni str ati va pr evi a,
ED, 6: 1066 y l uego en Procedimiento y recursos administrativos, Buenos Ai r es, 1964, pp.
205-8; 2 ed., Buenos Ai r es, 1971, pp. 477-81. Dada l a evol uci n l egi sl ati va pr oduci da poste-
r i or mente, esti mamos ahor a menos necesar i o i ncl ui r l a i nvesti gaci n que hi ci mos acer ca del
or i gen de l a cuesti n. Acer ca de l a veni a l egi sl ati va y l a poster i or evol uci n hi str i ca, pue-
den ver se: BI ELSA, RAFAEL, Sobre lo Contenciosoadministrativo, Santa Fe, Castel l v , 1964, 3
ed., p. 158 y ss., donde se descr i ben l os r equi si tos pr evi os a l as demandas contr a el Estado
en el der echo compar ado; BI ANCHI , ALBERTO A., Ti ene fundamentos consti tuci onal es el ago-
tami ento de l a i nstanci a admi ni str ati va?, LL, 1995-A, 397, esp. cap. I V D); CANOSA, ARMANDO
N., Ejecuci n de Sentenci as contr a el Estado Naci onal , en La Proteccin J urdica del Ciu-
dadano - Estudi os en Homenaje al Profesor J ess Gonzl ez Prez, t. I I I , Madr i d, Ci vi tas,
1993, p. 2295 y ss.; MAI RAL, HCTOR A., Control J udicial de la Administracin Pblica, t. I ,
Buenos Ai r es, Depal ma, 1984, p. 94 y ss. Ms r eci entemente BI ANCHI , op. cit.; CANOSA, I n-
fl uenci a del Der echo a l a Tutel a Judi ci al Efecti va en Mater i a de Agotami ento de l a I nstanci a
Admi ni str ati va, ED, 166: 988; DROMI , JOS R., Derecho Administrativo, Buenos Ai r es, Edi ci o-
nes Ci udad Ar genti na, 1997, 6 ed. act., p. 891; MAI RAL, op. cit., p. 356 y ss.; MUOZ, GUI LLERMO
A., El r ecl amo admi ni str ati vo pr evi o, LL, 1988-A, 1048; TAWI L, GUI DO, Administracin y J us-
ticia, t. I I , Buenos Ai r es, Depal ma, 1993, p. 145 y ss.; COMADI RA, JULI O RODOLFO, MONTI , LAURA
(col abor ador a), Procedimientos Administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Adminis-
trativos, Anotada y Comentada, t. 1, Buenos Ai r es, La Ley, 2002, comentar i o a l os ar ts. 30 a
32, 9, p. 503 y ss.; FERNANDO E. JUAN LI MA, Las condi ci ones de admi si bi l i dad de l a acci n
contenci oso admi ni str ati va en el mbi to de l a Ci udad Autnoma de Buenos Ai r es, en PETRELLA,
ALEJANDRA (cor d.), El fuero contencioso administrativo y tributario de la ciudad de Buenos
Aires, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s Jur i spr udenci a Ar genti na, 2002, pp. 33-50, esp. p. 38; J A,
2002-I I I , Supl . fasc. 7; REJTMAN FARAH, MARI O, I mpugnacin judicial de la actividad adminis-
trativa, Buenos Ai r es, La Ley, 2000, p. 19 y ss.; D'ARGENI O, I NES, La justicia administrativa en
Argentina, Buenos Ai r es, FDA, 2003, p. 53 y ss.
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO XI I -2
bl i co; por l o que fue necesari o di ctar otra l ey, l a 11.634, para acl arar defi ni ti va-
mente que toda vez que se demandara al Estado, por cual qui er causa que fuera,
no har a fal ta l a veni a l egi sl ati va si no ni camente l a previ a recl amaci n admi -
ni strati va. Una copi osa juri sprudenci a y al gunas normas expresas, fueron pro-
gresi vamente l i mi tando a travs del ti empo l a exi gi bi l i dad de l a recl amaci n ad-
mi ni strati va como requi si to previ o a l a i nterposi ci n de una demanda judi ci al .
2
2. El decreto-ley 19.549/ 72
Este cuerpo normati vo recogi y ampl i l a experi enci a de l a apl i caci n de l as
l eyes 3.952
1
y 11.634, consagrando como excepci ones expresas al recl amo l os casos
que l a juri sprudenci a hab a el aborado y que decretos o l eyes parti cul ares tambi n
hab an col aborado a i nsti tui r. Adems, al crear todo un si stema orgni co de re-
cursos y tambi n dedi car al gunas di sposi ci ones a l a forma de acceder a l a revi si n
judi ci al , l egi sl sobre el modo de computar el pl azo que a este efecto cre, a parti r
de l os actos i mpugnados. En esa medi da tambi n excl uy el recl amo admi ni stra-
ti vo previ o como medi o espec fi co para preparar l a v a judi ci al : ese l ugar pas a
ser ocupado, en l a mayor a de l os casos, por l os recursos del procedi mi ento admi -
ni strati vo que el regl amento tambi n establ ece.
2
3. La reforma de 1977
La reforma de 1977 por su parte busc, no si empre con xi to, pul i r al gunos de l os
conceptos uti l i zados en 1972; adems en forma expresa ampl i l as l ti mas excep-
ci ones a l a necesi dad del recl amo admi ni strati vo previ o.
1
1.2
Adems de l as anter i or es edi ci ones de Procedimiento y recursos administrativos (ed. de
1971, cap. XI V, p. 477 y ss.; ed. de 1964, cap. X, p. 205 y ss.) ver tambi n, par a el r gi men
vi gente antes de 1972, LI NARES, JUAN FRANCI SCO, Demandas contr a l a Naci n y l os decr etos del
Poder Ejecuti vo, LL, 138: 997 (abr i l -juni o de 1970); MAI RAL, op. cit., p. 356 y ss.; MARI ENHOFF,
MI GUEL S., La l ey de demandas contr a l a Naci n (Su mbi to de apl i caci n), J A, 1962-VI , 43.
2.1
TAWI L, op. cit., p. 154, di ce que se di scute en esto si el si stema del decr eto-l ey 19.549/72 ha
r eempl azado o no al establ eci do por l a l ey 3952.
2.2
Par a una expl i caci n del si stema del decr eto l ey 19.549/72 antes de l a r efor ma del ao
1977 ver LI NARES, Sistema de recursos y reclamos en el procedimiento administrativo, Buenos
Ai r es, Astr ea, 1974; PEARSON, Manual de procedimiento administrativo, Buenos Ai r es, Abel edo-
Per r ot, 1976; CASSAGNE, La l ey naci onal de pr ocedi mi entos admi ni str ati vos No. 19.549, ED, 42:
835 y Acer ca de l a caduci dad y pr escr i pci n de l os pl azos par a demandar al Estado Naci onal ,
ED, 45: 829; MUOZ, Natur al eza de l os pl azos establ eci dos por l a l ey 19.549 par a l a i mpugnaci n
judi ci al de l os actos admi ni str ati vos, RADA, 5: 35 (Buenos Ai r es, 1973); GONZLEZ ARZAC, RAFAEL,
Los pl azos de i mpugnaci n judi ci al de actos admi ni str ati vos naci onal es, ED, 51: 951; DE ESTRADA,
Jui ci os contr a el Estado Naci onal . Pl azos par a i nter poner acci ones o r ecur sos, J A, 1977-I I I , p.
689 y ss.; SI LVESTRI , BEATRI Z R. y GONZLEZ ARZAC, RAFAEL M., La i nstanci a admi ni str ati va pr evi a a
l a judi ci al en l a l ey 19.549 (r ecur sos y r ecl amos), ED, 72: 763.
3.1
Adems de l os tr abajos ci tados en l a nota 2.2; ver tambi n l os si gui entes tr abajos apar e-
ci dos con poster i or i dad a l a r efor ma de 1977: MARI ENHOFF, Demandas contr a el Estado naci onal .
Los ar ts. 25 y 30 de l a l ey de pr ocedi mi ento admi ni str ati vo naci onal , LL, 1980-B, 1024; PEARSON,
op. ci t. y Apndi ce de ampl i aci n y actual i zaci n con l as reformas, Buenos Ai r es, 1979;
LI NARES, El si l enci o admi ni str ati vo denegator i o en l a l ey 19.549, LL, 1980-C, 768.
XI I -3 EL RECLAMO ADMI NI STRATI VO PREVI O
Tomando el texto compl eto y ordenado de ambos decretos-l eyes, se advi erte
cmo al ampl i ar y desarrol l ar l as aparentes excepci ones del rgi men del decreto-
l ey, se hab a en verdad l l egado a un punto en que l a regl a estaba cl aramente
i nverti da: como pri nci pi o cab a i nterpretar que no era necesari o formul ar el recl a-
mo antes de i nterponer l a demanda judi ci al .
2
4. El sistema actual
En novi embre de 2000 entra en vi genci a l a l ey 25.344
1
que pretende modi fi car l os
arts. 30, 31 y 32 del decreto-l ey 19.549/72. Si n embargo, l a juri sprudenci a ha
correctamente reverti do esta si tuaci n a parti r de l os casos Castillo,
2
Gilardone
3
y Ramos,
4
donde ha dejado sentado que el ri tual i smo i nti l traduce un pri nci pi o
jur di co que subsi ste como tal no obstante haber si do normati vamente supri mi do
por la reforma de la ley 25.344 (artculo 12).
5
Esta es la tendencia sana y superadora
que permi te vencer l os obstcul os ajenos a nuestro si stema consti tuci onal ,
6
total -
mente ajenos a l a emergenci a que l a l ey 25.344 i nvoca.
7
5. Exigibilidad del reclamo. Alcances
Aun en sus or genes, cuando se habl aba de l a i ndemandabi l i dad del soberano, se
admi t a de todos modos que el Poder Ejecuti vo pod a contestar l a demanda si n
3.2
Ver nuestr os ar ts. La r ecl amaci n admi ni str ati va pr evi a, ED, 6: 1066 (Buenos Ai r es,
1963); El r ecl amo admi ni str ati vo pr evi o, ED, 89: 777, r epr oduci do en el l i br o Procedimiento
administrativo, La Pl ata, A.A.D.A., 1981, pp. 13-47; Nuevos ar gumentos par a l a i nnecesar i edad
del r ecl amo admi ni str ati vo pr evi o, LL, 1996-A, 633, nota al fal l o Calzar S.A., CNFed. CA, Sal a
I I , 1995. En i gual senti do, BI ANCHI , op. cit., cap. I I , B): A poco que se anal i cen ms deteni da-
mente l as excepci ones pr evi stas l egal o jur i spr udenci al mente, habr emos de concl ui r en que el
r ecl amo en s mi smo es l a excepci n y el l i br e acceso a l a justi ci a l a r egl a. CANOSA, en I nfl uen-
ci a..., op. cit., cap. 3), A) sosti ene que es casi i nti l l a exi stenci a del r ecl amo.
4.1
Acer ca de l a r efor ma de l a l ey 25.344 puede ver se COMADI RA, Procedimientos Administra-
tivos. Ley..., op. cit., p. 512 y ss; CRI VELLI , JULI O CSAR, La Emergencia Econmica Permanente,
Buenos Ai r es, baco de Rodol fo Depal ma, 2001, p. 155 y ss.
4.2
CNFed. CA, Sal a I I , Castillo, Carlos Abraham y otros c. D.G.F.M., 24-X-2002.
4.3
CNCi v., Sal a H, Gilardone, LL, 2002-A, 811, DJ , 2002-1, 151 (2001).
4.4
CNFed. CA, Sal a I , Ramos, LL, 2002-F, 974, con nota de VOCOS CONESA, JUAN MART N, La
doctr i na del exceso r i tual mani fi esto, segui r vi gente a pesar de l a l ey 25.344?; Aposti l l as
jur i spr udenci al es sobr e el agotamiento de la instancia administrativa en l a v a r ecl amator i a,
en LPEZ OLVERA, MI GUEL ALEJANDRO/ VOCOS CONESA, JUAN MART N, (coor d.), Perspectivas del Dere-
cho Pblico en el umbral del siglo XXI , Buenos Ai r es, FDA, 2003, pp. 83-103.
4.5
CNCi v., Sal a H, Gilardone, LL, 2002-A, 811, cons. 6.
4.6
Ver t. 2, cap. XI I I , La tutel a judi ci al , 3.1.3, La cuesti n del agotami ento de l a v a
admi ni str ati va. Ver Bol i vi a, ar t. 69 y Per , ar t. 218.2; or denami entos jur di cos que ti enen l a
sal udabl e ventaja de desconocer el r ecl amo admni str ati vo pr evi o.
4.7
El Estado de Der echo en estado de emer genci a, LL, 2001-F, 1050, r epr oduci do en
LORENZETTI , RI CARDO LUI S (di r .), Emergencia pblica y reforma del rgimen monetario, Buenos
Ai r es, La Ley, 2002, pp. 53-64; POLI CE, ARI STI DE, I l processo amministrativo in Argentina. Garanzie
dello Stato di diritto ed emergenza economica, Mi l n, Gi uffr , 2002. Ver tambi n CRI VELLI , La
Emergencia..., op. cit., p. 154: l ejos de pal i ar con estas medi das l a emer genci aque l a l ey
decl ar a, estas di sposi ci ones hacen entr ar en emer genci a al der echo, l a segur i dad jur di ca, y al
r espeto por l os der echos i ndi vi dual es.
oponer l a fal ta de veni a, aun cuando sta era necesari a, pues no se trataba de un
pri nci pi o de orden pbl i co.
1
Esta regl a si gui vi gente l uego del di ctado de l as l eyes
3.952 y 11.634,
2
con l a acl araci n de que no se trataba si qui era de una facul tad
excl usi va del Poder Ejecuti vo, si no del apoderado o representante en jui ci o. Di jo
as l a Corte Suprema de Justi ci a de l a Naci n que queda l i brado al representante
del Poder Ejecuti vo naci onal aceptar di rectamente l a controversi a judi ci al cuando
tal requeri mi ento al recl amo admi ni strati vo no se ha cumpl i do.
3
Estos preceden-
tes eran apl i cabl es hasta l a entrada en vi genci a de l a l ey 25.344. As el Juez no
pod a exi gi r de ofi ci o que se acredi tara haber efectuado el recl amo para proveer l a
demanda,
4
pues era un pri vi l egi o de l a admi ni straci n, que sta usar a o no al
contestar l a demanda,
5
no pudi endo por l o dems hacerl o despus de esa oportuni -
dad procesal .
6
Actual mente el rgi men se ha modi fi cado en perjui ci o de l os parti cul ares para
acceder a una tutel a judi ci al efecti va.
7
El 4 de febrero de 1999 l a Corte Suprema
de Justi ci a de l a Naci n en el fal l o Gorordo se aparta de l a doctri na que hab a
sentado en Cohen y Construcciones Tadda S.A., establ eci endo l a posi bi l i dad de
5.1
CSJN, Fallos, 12: 227, Anselmo Nuez, 1872; 252: 326, Edward Arturo Mario, 1962.
FI ORI NI , BARTOLOM A., Qu es el contencioso, Buenos Ai r es, Abel edo Per r ot, 1965, p. 132, Dere-
cho administrativo, t. I I , 1976, p. 644; ESCOLA, HCTOR JORGE, Tratado general de procedimiento
administrativo, Buenos Ai r es, Depal ma, 1975, p. 400; BI ANCHI , op. cit., cap. I I , B); este tema l o
tr atamos en Procedimiento y recursos administrativos, Buenos Ai r es, l var ez, 1964, p. 209; 2
ed., Macchi , 1971, p. 485, en pr i nci pi os que aqu mantenemos.
5.2
CSJN, Fallos, 200: 196, Roca, Agustn M. y otros, 1944; 233: 106, Zenn E. Perezlindo,
1955; 246: 132, Arturo Cajida, 1960; CFed. Tuc., Sosa, LL, 124: 808 (1966) ; conf. FI ORI NI , op. loc.
ci t.
5.3
CSJN, Fallos, 233: 106, Zenn E. Perezlindo, 1955; 246: 132, Arturo Cajida, 1960. Conf.
FI ORI NI , op. loc. cit.; GRAU, ARMANDO EMI LI O, Recl amaci n admi ni str ati va pr evi a, en DI EZ y otr os,
Acto y procedimiento administrativo, Buenos Ai r es, 1975, p. 183 y ss., p. 185.
5.4
CFed. Tuc., Sosa Romn de Ahumada Herrera, Luca c. Minist. de Educacin y J usticia,
LL, 124: 808 (1966).
5.5
ESCOLA, op. cit., p. 400; FI ORI NI , Derecho administrativo, t. I I , 2 ed., p. 644; LI NARES, De-
mandas..., op. cit., p. 1002: Ocur r e que si l a Naci n contesta l a demanda [...] y pi de el r echazo
de tal demanda, con eso convi er te automti camente en i nnecesar i a l a r ecl amaci n, por que el
apoder ado estatal goza de pl enos poder es y l o que l sostenga es l o que sosti ene l a Naci n;
GRAU, op. cit. Es que, en defi ni ti va, como l o ha sosteni do l a Cor te Supr ema, exi sten supuestos
en l os que se justi fi ca pr esci ndi r del r ecl amo pr evi o (Fallos: 312-2: 2418, ao 1989 causa
Daz ver en par ti cul ar el consi der ando 3 y l a jur i spr udenci a al l ci tada); CNFed. CA, Sal a I I ,
Cal zar S.A., LL, 1996-A, 634 (1995), con nota de AGUST N: Nuevos ar gumentos par a l a
i nnecesar i edad del r ecl amo admi ni str ati vo pr evi o. La Sal a entendi que si l o que se sol i ci taba
er a l a decl ar aci n de i nconsti tuci onal i dad de una nor ma, el cumpl i mi ento del r ecl amo pr evi o
no tendr a ni nguna fi nal i dad pr cti ca ti l , por ser el Poder Judi ci al el ni co r gano estatal
habi l i tado par a di r i mi r tal pr etensi n.
5.6
CNCi v., Sal a D, Rodacal S.R.L., LL, 124: 106 (1966); BI ELSA, El r ecur so de ampar o. Los
actos ar bi tr ar i os de l a autor i dad admi ni str ati va y l a pr otecci n judi ci al . Obser vaci ones gener a-
l es sobr e el r ecur so de ampar o, a pr opsi to de un pr oyecto de l ey naci onal , LL, 105: 1068;
LAZZARI NI , JOS LUI S, El juicio de amparo, Buenos Ai r es, 1967, p. 110.
5.7
PERRI NO, PABLO E., Si l enci o admi ni str ati vo y tutel a judi ci al efecti va, en BOTASSI , CARLOS A.
(di r ), Temas de Derecho Administrativo. En honor al Prof. Doctor Agustn A. Gordillo, La
Pl ata, LEP Li br er a Edi tor a Pl atense, 2003, pp. 481-91.
veri fi car de ofi ci o l os requi si tos de admi si bi l i dad antes de correr trasl ado de l a
demanda.
8
La l ey 25.344 vi ene a consagrar l egi sl ati vamente esta postura al esta-
bl ecer que l os jueces no podrn dar curso a l a demanda menci onada en l os art cu-
l os 23, 24 y 30 si n comprobar de ofi ci o en forma previ a el cumpl i mi ento de l os
recaudos establ eci dos en esos art cul os y l os pl azos previ stos en el art cul o 25 y en
el presente. Por l o tanto, en l a hi ptesi s que actual mente se maneja se supone
que l os jueces deberan de oficio veri fi car l os requi si tos de admi si bi l i dad de l a
acci n, previ o a ordenar trasl ado de l a demanda. No si endo de orden pbl i co,
9
el
Poder Ejecuti vo puede renunci arl a expresamente con carcter general o parti cu-
l ar,
10
p. ej., en un conveni o con l a otra parte.
11
Estos el ementos han de ser teni dos
en cuenta para meri tuar l a i nterpretaci n a dar a l as normas actual es.
12
6. El reclamo frente a los entes descentralizados. Su inexigibilidad.
El nuevo texto l egal abusi va y arbi trari amente exi ge el recl amo admi ni strati vo
previ o para demandar a l as enti dades autrqui cas: es un mani fi esto retroceso que
no cabe si no tachar de i nconsti tuci onal . Modi fi ca el rgi men que hab a establ eci do
el decreto-l ey 21.686/77 al ampl i ar l a i nexi gi bi l i dad del recl amo previ o para de-
mandar a un ente descentral i zado cual qui era sea su forma jur di ca: ente autr-
qui co, empresa del Estado, soci edad del Estado, soci edad anni ma con parti ci pa-
ci n estatal mayori tari a, etc. La i nexi gi bi l i dad se hab a converti do en l a regl a,
absol uta y si n excepci ones tal como l o hab a apl i cado l a juri sprudenci a en nume-
rosos fal l os. Ahora al i ncorporarse l a exi gi bi l i dad del recl amo admi ni strati vo pre-
vi o para demandar a l as enti dades autrqui cas se produce un retroceso i mportan-
te respecto del rgi men anteri or y val e preguntarse
1
si l as dems excepci ones que
contempl aba el anteri or art. 32 i nc. f) si guen vi gentes ante el si l enci o del nuevo
5.8
CSJN, Gorordo Allaria de Kralj, Hayde Mara c. Estado Nacional (Ministerio de Cultu-
ra y Educacin) s/ Recurso de hecho, LL, 1999-E, 186; Cohen, Fallos, 313-1: 228, LL, 1990-C,
317; Construcciones Tadda S.A., Fallos, 315-3: 2217, J A, 1993-I I I , 397 (1992). Ver supra, cap.
I I I , 18.3, El pl azo del ar t. 25: sus pr obl emas empi ezan en sede admi ni str ati va.
5.9
Ver jur i spr udenci a ci tada por TAWI L, op. cit., p. 155. Ver tambi n D'ARGENI O, La justicia...,
op. cit., 23, p. 60: l a exi genci a del r ecl amo pr evi o a l a acci n judi ci al no es de or den pbl i co
pues no puede tr abar se el acceso a l a Justi ci a.
5.10
CSJN, Fallos, 252: 326, Edward A. Mario, 1962; 200: 196, Roca, Agustn, 1944; 215: 37,
Mara Filomena Vidiri, 1949; 233: 106, Zenn E. Perezlindo, 1995; FI ORI NI , op. cit., p. 130.
ESCOLA, op. cit., p. 400. Comp. LAZZARI NI , op. cit., p. 110.
5.11
CSJN, Fallos, 236: 437, 443, cons. 20.
5.12
No cabe ol vi dar l o expr esado por l a Cor te r especto a l a fi nal i dad del i nsti tuto, como una
etapa conci l i ator i a anter i or al pl ei to, par a dar a l a admi ni str aci n l a posi bi l i dad de r evi sar el
caso, sal var al gn er r or y pr omover el contr ol de l egi ti mi dad de l o actuado [...] pr opsi to
fundado en moti vos de i ndudabl e pr udenci a que aconsejan que el Fi sco no sea l l evado a jui ci o
si n haber teni do pr evi amente l a posi bi l i dad de tomar conoci mi ento de l os extr emos en l os que
el par ti cul ar sustenta su r ecl amaci n y eval uar l os par a pr onunci ar se sobr e su pr ocedenci a
(Fallos: 311-1: 689, Empresa La Estrella S.R.L., 1988; 314-1: 725, Gasparri y Ca. S.A., 1991),
evi tando jui ci os i nnecesar i os (Fallos: 312-1: 1306, Luis R. Guerrero, 1989).
6.1
Como l o hacen SI SELES, OSVALDO E. y VI CENTI , ROGELI O W., La l ey de emer genci a 25.344 y el
pr oceso contenci oso admi ni str ati vo, LL, 2001-F, 1179.
texto l egal . Creemos que efecti vamente se manti enen l as excepci ones respecto de
l os entes descentral i zados por resul tar esta sol uci n l a ms favorabl e para el ad-
mi ni strado y su acceso a l a tutel a judi ci al efecti va.
2
Para estos entes subsi ste l a excepci n tanto si se trata de actos (general es o
parti cul ares; uni l ateral es o bi l ateral es), hechos u omi si ones. Ni nguna pretensi n
procesal contra el ente descentral i zado, cual qui era sea su conteni do, requi ere en-
tonces recl amo previ o.
7. El reclamo frente a los actos de la administracin central
El decreto-l ey 21.686/77 al modi fi car el si stema del recl amo admi ni strati vo previ o
hab a establ eci do que no hac a fal ta i nterponerl o cuando se tratara de i mpugnar
actos admi ni strati vos de al cance parti cul ar o general . O sea que si se i mpugna-
ba un acto en ni ngn caso era necesari o el recl amo previ o.
1
Esta sol uci n estaba
i nnecesari amente rei terada por el art. 32, i ncs. a) y b), para ci ertos casos parti cu-
l ares de actos admi ni strati vos. Es as de anti guo un cri teri o
2
general i zado respec-
to del recurso admi ni strati vo, que ha veni do a operar como recl amo previ o.
3
Dado
que en materi a de actos admi ni strati vos, tanto parti cul ares como general es, l os
arts. 23 y 24 crean un si stema de recursos admi ni strati vos de necesaria i nterpo-
si ci n previ a o posteri or a l a emi si n del acto y en todo caso anteri or a l a i nstaura-
ci n de l a demanda, son tal es recursos l os que en el si stema de l a l ey suplen el
requi si to del recl amo formal i ndependi ente.
4
Ahora bi en, el nuevo texto del art.
30, subsanando l a rei teraci n del anteri or, di ce que podr demandarse al Estado
naci onal si n previ o recl amo admi ni strati vo previ o cuando se trate de l os supues-
tos de l os art cul os 23 y 24. De esta manera, l a l ey 25.344 vi ene a pl asmar en el
texto l a i nterpretaci n pac fi ca tradi ci onal . En l os casos que exi ste regl ado un
6.2
SI SELES y VI CENTI , La l ey de emer genci a 25.344..., op. cit., donde r eal i zan un deteni do
examen de l as modi fi caci ones que l a nueva nor mati va caus en el pr ocedi mi ento del r ecl amo
admi ni str ati vo pr evi o. COMADI RA, Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentar i o a l os
ar ts. 30 a 32, 9.5.1.1, pp. 516-7, qui en l l ega a l a mi sma sol uci n por otr a v a, no consi der a que
l as empr esas o soci edades anter i or mente exceptuadas del r ecl amo pr evi o deban, ante el si l en-
ci o de l a r efor ma nor mati va entender se ahor a i ncl ui das.
7.1
PEARSON, op. cit. p. 122 y ss.; MARI ENHOFF, Demandas..., p. 1029, punto d), sec. doctr i na.
7.2
Ver nuestr os ar ts. La r ecl amaci n admi ni str ati va pr evi a, op. cit. (1963); El r ecl amo
admi ni str ati vo pr evi o, op. cit. (1980).
7.3
MARI ENHOFF, Tratado de derecho administrativo, t. I , Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1977,
2 ed., p. 770: El r ecl amo que el admi ni str ado for mul e a tr avs de un r ecur so jer r qui co, en el
supuesto de que tal r ecl amo sea desesti mado por l a Admi ni str aci n Pbl i ca, val e como r ecl a-
maci n admi ni str ati va pr evi aa l os efectos de pr omover una demanda contr a l a Naci n;
LI NARES, Demandas..., op. cit., p. 999; PEARSON, op. cit., p. 125; CFed. Cap., Sal a Ci v. y Co.,
Gmez Gerardo c. Comisin Administradora de Emisoras Comerciales y L.S. 82 T.V. Canal 7,
LL, 133: 276 (1968).
7.4
Ya con l a pr i mer a r edacci n de estos ar ts. concl u a PEARSON, op. cit., pp. 124-5, que toda
vez que se tr atar a de atacar un acto admi ni str ati vo er a per ti nente uti l i zar l os r ecur sos y no el
r ecl amo admi ni str ati vo pr evi o; y adver t a a su vez que tampoco esto si gni fi caba que el r ecl amo
er a pr ocedente par a i mpugnar en sede admi ni str ati va todos l os hechos.
recurso para i mpugnar un acto admi ni strati vo no se requi ere i nterponer recl amo
admi ni strati vo previ o, pues el recurso vi ene a actuar como tal , agotando en l os
casos correspondi entes l a v a admi ni strati va y dejando expedi ta l a v a judi ci al . El
nuevo texto l egal di ferenci a cl aramente l as dos v as de acci n; por un l ado l a v a
i mpugnatori a de l os arts. 23 y 24 y por otro l ado l a v a recl amatori a de l os arts. 30
y ss.
5
La mi sma razn hace que tambi n l os regl amentos y l os actos contractual es
queden exentos de l a necesi dad de recl amo previ o: aqu l a regl a es que en ni ngn
caso hace fal ta.
Cuando se trata de regl amentos, el art. 24 es cl aro en di sponer que no se l os
puede i mpugnar judi ci al mente en forma di recta, si no que es necesari o provocar
un acto concreto de apl i caci n y acudi r a l a justi ci a contra el mi smo. Para l a
peti ci n que el parti cul ar qui era formul ar contra un regl amento admi ni strati vo
que aun no l e hubi ere si do apl i cado medi ante un acto concreto, no ri gen l as di spo-
si ci ones y pl azos rel ati vos al previ o recl amo admi ni strati vo, si no que se apl i ca el
procedi mi ento de l a denegaci n tci ta contempl ado en el art. 10, conforme l o acl a-
ra l a parte fi nal del i nc. a) del art. 24.
6
A su vez, si l a autori dad admi ni strati va da
apl i caci n al acto regl amentari o medi ante actos parti cul ares, l os mi smos deben
ser recurri dos conforme a l as regl as apl i cabl es al respecto, tal como l o di spone el
i nc. b) del mi smo art. Todo el l o si gni fi ca que el acto regl amentari o como tal no es
i mpugnabl e judi ci al mente en forma di recta y que para agotar l a v a admi ni stra-
ti va tampoco es apl i cabl e el recl amo admi ni strati vo previ o de que tratan l os arts.
30 y ss.
8. I nexigibilidad en los hechos y vas de hecho
El art. 25 del decreto-l ey fi ja un pl azo de noventa d as para i ni ci ar l a acci n judi -
ci al , segn se ha vi sto
1
y establ ece que en el caso de hechos admi ni strati vos y de
v as de hecho, ese pl azo se computar desde que el l os fueren conoci dos por el
afectado. La sol uci n l egal as establ eci da es que no se hace necesari o i nterponer
el recl amo admi ni strati vo previ o, pues es di rectamente procedente l a demanda
judi ci al .
2
7.5
Como di cen SI SELES y VI CENTI , La l ey de emer genci a 25.344..., op. cit.
7.6
As p. ej. LI NARES, Sistema..., op. cit., pp. 33-4, acl ar a que no se tr ata en esta hi ptesi s del
r ecl amo admi ni str ati vo pr evi o r efer i do en el ar t. 30; PEARSON, op. cit., pp. 116-20; MARI ENHOFF,
Demandas..., op. cit., p. 1029: El r ecl amopar a demandar judi ci al mente al Estado, no
pr ocede cuando se tr ata de i mpugnar judi ci al mente actos admi ni str ati vossean de al cance
par ti cul ar o gener al .
8.1
Ver supra, cap. I I I , Los r ecur sos admi ni str ati vos, 18.3, El pl azo del ar t. 25: sus
pr obl emas empi ezan en sede admi ni str ati va.
8.2
PEARSON, op. cit., p. 125: Los hechos no r equi er en par a acudi r a l a v a judi ci al , el pl anteo
pr evi o del r efer i do r ecl amo, como tampoco el de l os r ecur sos; si en el caso de l os hechos se
toma como fecha el de l os aconteci mi entos es por que no ha si do necesar i o deduci r pl anteo
al guno en sede admi ni str ati va (p. 126), La tr anscr i pta nor ma del ar t cul o 25 [...] val e tambi n
par a el r ecl amo del ar t cul o 30 en el senti do de no r esul tar i mpuesto cuando de hechos se tr ata
(p. 126).
9. I nexigibilidad en caso de silencio
En vi rtud del mi smo razonami ento y si mi l ares normas, el si l enci o o l a ambi ge-
dad de l a Admi ni straci n frente a pretensi ones que requi eran de el l a un pronun-
ci ami ento concreto,
1
l uego de requer rsel e pronto despacho,
2
deja abi erta l a v a
judi ci al si n otro requi si to y pl azo que el de l a prescri pci n.
3
Esta sol uci n se hal l a
reforzada por el i nc. c) del art. 23, que tambi n expresa que puede i mpugnarse
judi ci al mente cuando se di ere el caso de si l enci o o de ambi gedad a que se al ude
en el art cul o 10. Es entonces categri ca l a concl usi n
4
de que en caso de si l enci o
de l a admi ni straci n frente a pretensi ones que requi eran de el l a un pronunci a-
mi ento concreto, el parti cul ar puede l i mi tarse a pedi r pronto despacho y esto l e
habi l i ta para i ni ci ar l a demanda judi ci al . La sol uci n es bastante cl ara: si el
parti cul ar est pi di endo al go por escri to y no l e contestan, e i nsi ste en su pedi do y
tampoco l e contestan, ser a absurdo exi gi rl e que venga ahora a hacer el mi smo
pedi do con nombre di sti nto para poder reci n habi l i tarl e l a v a judi ci al .
10. Omisiones
10.1. Planteamiento de la cuestin
Queda por consi derar l as omi si ones de l a admi ni straci n, cuando no hay pedi do o
recl amo del parti cul ar,
1
ni acto expreso consi gnando l a vol untad admi ni strati va
de realizar dicha omisin,
2
ni tampoco, por fin, hechos o vas de hecho que subsuman
l a omi si n.
3
Las regl as que veni mos de exponer en materi a de actos, hechos y
si l enci o, surgen de otras normas que l as referi das espec fi camente al recl amo
previ o. Los arts. 10, 23, 24, 25, 26 son l os que se encargan de admi ti r l a i mpugna-
ci n judi ci al di recta en l os casos comentados. Luego de expuestas tal es regl as que
9.1
Decr eto-l ey 19.549/72, ar t. 10.
9.2
Conti na el ci tado ar t. 10: Si l as nor mas especi al es no pr evi er en un pl azo deter mi nado
par a el pr onunci ami ento, ste no podr exceder de sesenta d as. Venci do el pl azo que cor r es-
ponda, el i nter esado r equer i r pr onto despacho y si tr anscur r i er en otr os tr ei nta d as si n
pr oduci r se di cha r esol uci n, se consi der ar que hay si l enci o de l a Admi ni str aci n.
9.3
Ar t. 26: La demanda podr i ni ci ar se en cual qui er momento cuando el acto adqui er a
car cter defi ni ti vo por haber tr anscur r i do l os pl azos pr evi stos en el ar t cul o 10 y si n per jui ci o
de l o que cor r esponda en mater i a de pr escr i pci n.
9.4
Ver GONZLEZ PREZ, JESS, Manual de Derecho Procesal Administrativo, Madr i d, Ci vi tas,
2001, 3 ed., p. 242.
10.1
Pues si hay un pedi do o r ecl amo del par ti cul ar , ste abr e sea: a) l a v a del si l enci o, b) l a v a
del acto admi ni str ati vo expr eso. En ambos casos ya vi mos, no hace fal ta el r ecl amo pr evi o.
10.2
Pues si hay acto expr eso consi gnando l a vol untad admi ni str ati va de r eal i zar deter mi na-
da omi si n, cor r esponde entonces uti l i zar l os r ecur sos y no el r ecl amo pr evi o.
10.3
En efecto, si l a omi si n va subsumi da dentr o de hechos o v as de hecho, o sea, conductas
mater i al es de l a admi ni str aci n, entonces tambi n pr ocede di r ectamente l a demanda judi ci al
confor me l o i ndi ca el i nc. d) del ar t. 25. Como ejempl os de hechos que subsuman omi si ones
podemos menci onar l os si gui entes: l a ocupaci n tempor nea de un bi en, omi ti endo i ndemni -
zar ; l a r etenci n de un veh cul o tomado por l a admi ni str aci n (p. ej., por al egado mal estaci o-
nami ento) cuya devol uci n se omi te r eal i zar ; el i r r egul ar funci onami ento de un ser vi ci o pbl i -
co, con l a consi gui ente omi si n de pr estar l o r egul ar mente.
excl uyen apri or sti camente el recl amo como requi si to previ o a l a demanda y l i mi -
tado as nuestro anl i si s a l as omi si ones, l as ni cas que no estn contempl adas en
di chos arts.,
4
l l egamos a anal i zar ahora que el art. 32 ti ene a su vez vari as i mpor-
tantes excepci ones a l a necesi dad de efectuar el recl amo previ o y que todav a
surgen ms excepci ones de otras normas y pronunci ami entos.
10.2. I nexigibilidad por texto expreso. Casos
Contra l as omi si ones, antes de l a reforma de l a l ey 25.344, tampoco proced a el
recl amo admi ni strati vo previ o en l os casos contempl ados en l os i ncs. c), d) y e) del
decreto-l ey:
1. Repeti r l o pagado al Estado en vi rtud de una ejecuci n (i nc. c).
2. Repeti r un gravamen pagado i ndebi damente (i nc. c).
3. Recl amaci n de daos y perjui ci os al Estado (i nc. d).
4. Acci n de desal ojo contra el Estado (i nc. d).
5. Acci ones que no trami ten por l a v a ordi nari a (i nc. d).
6. Cuando medi are una cl ara conducta del Estado que haga presumi r l a i nefi -
caci a ci erta del recl amo, trnsformandol o en un ri tual i smo i nti l (i nc. e).
Ahora bi en, con l a nueva reforma, se ha pretendi do derogar l a mayor a de l as
excepci ones que contempl aba el anteri or art. 32 del decreto-l ey, aunque cabe des-
tacar que l a juri sprudenci a sabi amente ha comenzado a restabl ecerl as, pues no
eran una creaci n ex-novo del l egi sl ador de facto, si no una construcci n hecha por
l a juri sprudenci a a travs de dcadas de evol uci n.
5
En cual qui er caso, no est
dems puntual i zar que en esa sol uci n normati va cabr a concl ui r que no procede
el recl amo previ o contra l as omi si ones al menos en l os si gui entes casos:
1. Repeti r l o pagado al Estado en vi rtud de una ejecuci n (i nc. a).
2. Repeti r un gravamen pagado i ndebi damente (i nc. a).
3. Recl amaci n de daos y per j ui ci os al Estado por r esponsabi l i dad
extracontractual (i nc. b).
Si l a juri sprudenci a no restabl eci era sus vi ejos pri nci pi os, como esti mamos
ci ertamente habr de hacerl o, resul tar a que de esta manera se restri nge aun
ms l a posi bi l i dad de acci onar judi ci al mente y de acceder a l a tutel a judi ci al efec-
ti va. La juri sprudenci a ya ha establ eci do l a vi genci a del secul ar pri nci pi o recogi do
en el pretendi damente derogado i nc. e), con l o cual ya cabe agregar a l os supuestos
anteri ores l os si gui entes:
4. Cuando medi are una cl ara conducta del Estado que haga presumi r l a i nefi -
caci a ci erta del procedi mi ento, transformando el recl amo previ o en un ri tual i smo
i nti l (el derogado i nc. e).
En cuanto a l as acci ones que no trami tan por v a ordi nari a (i nc. e), l a supuesta
derogaci n es i nexi stente en l o que se refi ere al amparo; nadi e ha pensado que
10 4
Y si empr e con l as sal vedades que expl i camos en l as tr es notas pr ecedentes.
10.5
Cor r esponde por el l o una vez ms r emi ti r nos a nuestr o ar t. de 1963, en ED, 6: 106.
hi ci era fal ta recl amo previ o para i ni ci ar cesi n de amparo: esto ya l o di spone el
art. 43 de l a CN. Cabe as agregar que no procede tampoco el recl amo:
5. En l as acci ones de amparo.
10.3. I nexigibilidad por interpretacin extensiva
Anal i zaremos cmo pueden desarrol l arse l os casos del art. 32 y veremos l os casos
que han quedado derogados:
10.3.1. Repeticin de ejecucin. Reconvencin. J uicio previo
El pri mer caso menci onado, repeti ci n de l o pagado al Estado en vi rtud de una
ejecuci n, surge ampl i o de l a di sposi ci n. Adems, no ha de entenderse necesari a-
mente ejecuci n fi scal en jui ci o de apremi o: sea l a ejecuci n judi ci al o admi ni stra-
ti va, en l os casos que l a l ey l a autori za, l a repeti ci n de l o pagado no requi ere el
recl amo previ o. Por supuesto, no i nteresa cul es el conteni do de l o pagado al
Estado ni el t tul o jur di co por el cual ste l o ejecut. Por extensi n, pensamos que
son tambi n apl i cabl es l as dems regl as construi das al respecto por l a juri spru-
denci a y as entonces puede reconveni rse en una demanda i ni ci ada por l a Naci n
contra el parti cul ar, si n recl amo admi ni strati vo previ o;
6
l o mi smo, si el nuevo
jui ci o es promovi do como consecuenci a de otro anteri or segui do por l a Naci n
contra el actor del jui ci o actual .
7
10.3.2. Repeticin de gravmenes
Dado que l a norma no formul a di sti nci n al guna, entendemos que cual qui era sea
el ti po de gravamen cuya repeti ci n se recl ama, no procede el recl amo:
8
i mpuestos
stricto sensu, tasas, derechos, patentes, contri buci ones de mejora, aportes provi -
si onal es o soci al es y sus accesori os (i ndexaci ones, i ntereses, mul tas, etc.).
Este supuesto compl eta, con el anteri or, todos l os posi bl es casos de recl amos
monetari os del Estado contra el parti cul ar, que ste haya pagado con ejecuci n o
si n el l a y por cuya repeti ci n se qui era demandar al Estado.
10.3.3. Reclamacin de daos y perjuicios al Estado
Sobre este tema se real i za l a pri mera modi fi caci n que i ntroduce l a l ey 25.344. El
nuevo texto legal excepciona del reclamo administrativo previo cuando se reclamare
daos y perjui ci os contra el Estado por responsabi l i dad extracontractual dero-
gando as el mi smo supuesto para el mbi to contractual .
10.6
CSJN, Fallos, 2: 36, Cndido, 1865; CNFed., CC, Gobierno Nacional c. Gonzlez, Manuel,
LL, 124: 535 (demanda al Estado por i ncumpl i mi ento de contrato, l e reconvi enen por desal ojo); DJ ,
29-XI I -64; nuestra obra Procedimiento y recursos administrativos, 1971, op. cit., p. 483.
10.7
CSJN, Fallos, 184: 54; 210-4: 1242, Constantino Garca c. Nacin Argentina, 1948; MARI ENHOFF,
La l ey de demandas..., op. cit., p. 46; en contra Fallos, 25: 203, Fisco Nacional c. Deetjen, 1883.
10.8
CASSAGNE, La l ey naci onal ..., op. cit., p. 844 nota 65.
I nteresa seal ar entonces, l a evol uci n que ha teni do este precepto. El ori gen se
remonta al ao 1944, en que por decr. 28.211/44 se di spuso con carcter general
no hacer l ugar en sede admi ni strati va, a recl amos de esa natural eza.
9
La expl i ca-
ci n es prcti ca y senci l l a: l a admi ni straci n carece de una organi zaci n adecua-
da para l a justi preci aci n de l a prueba que supone eval uar l os daos y perjui ci os
produci dos extracontractual mente y por el l o no puede real mente asumi r en forma
fci l l a trami taci n y resol uci n en ti empo oportuno de estas cuesti ones; l a di l uci -
daci n del asunto di rectamente en sede judi ci al es ms conveni ente tanto a l a
admi ni straci n como al parti cul ar, al menos mi entras no se i nsti tuyan tri buna-
l es admi ni strati vos a l os cual es el parti cul ar pueda, si qui ere, acudi r antes de
prosegui r l a v a judi ci al . Dado el ori gen meramente regl amentari o de l a excep-
ci n, en al gunos casos se l a i nterpret restri cti vamente. As p. ej. se di jo que si se
trataba de daos y perjui ci os que no emerg an de un hecho i l ci to, l a excepci n no
correspond a;
10
tambi n se sostuvo que un recl amo por dao de l a cosa no encua-
draba en l a excepci n.
11
Luego, con el rgi men del decreto-l ey 19.549/72 y l a reforma de 1977 se avanz
ms al l que el precedente del decr. 28.211/44, di sponi endo que todo recl amo por
daos y perjui ci os, si n di sti nci n al guna,
12
quedaba exceptuado del recl amo admi -
ni strati vo previ o. El fundamento de l a di sposi ci n era el mi smo que a su vez ten a
en l a prcti ca el anteri or decreto (pues en verdad se observa fci l mente aun hoy
en d a que el probl ema probatori o y de apreci aci n de l os daos y perjui ci os es el
mi smo cual qui era sea el ori gen de stos). Sol amente en al gunas materi as l a orga-
ni zaci n admi ni strati va est en condi ci ones de eval uar l os perjui ci os,
13
pero no
como regl a general .
En consecuenci a, no hac a fal ta el recl amo previ o si el parti cul ar quer a de-
mandar al Estado por r epar aci n de daos y per jui ci os contr actual es o
extracontractual es, hubi ere o no hecho i l ci to de por medi o, i ncl usi ve responsabi -
10.9
Ver CARRI LLO, PEDRO, Demandas contr a l a Naci n (decr eto 28.211/44), LL, 91: 929; MAI RAL,
op. cit., p. 360; MARI ENHOFF, op. cit.; SPOTA, ALBERTO G., La l ey de demandas contr a l a Nci n y
l a pr etendi da dobl e per sonal i dad del Estado, en Anales de Legislacin Argentina, 1889-1919,
pp. 490-2; FI ORI NI , Qu es el contencioso, op. cit., p. 132. CSJN, Fallos, 215: 37, Mara Filomena
Vidiri , 1949.
10.10
CSJN, Pampuro, Genesio, Fallos, 256: 513 (1963), publ i cado tambi n en DJ , 23-X-63.
10.11
10.12
Confr . CASSAGNE, La l ey naci onal ..., op. cit., nota 66 y MAI RAL, op. cit., p. 360.
10.13
P. ej., en l os contr atos de obr as pbl i cas, en que est muy l egi sl ado y r egl amentado y hay
sufi ci ente pr cti ca, con l os r eg menes de mayor es costos, gastos i mpr oducti vos, etc. De todas
maner as, convi ene acl ar ar que ser a conveni ente modi fi car esta r egl a absol uta de r ecur r i r
necesar i amente a l a justi ci a y que debi er an i nsti tui r se tr i bunal es admi ni str ati vos dotados de
i mpar ci al i dad e i ndependenci a a l os cual es el par ti cul ar pueda, si qui er e, acudi r antes de
pr osegui r con l a v a judi ci al . Ver al r especto l as concl usi ones del XI Congreso Nacional de
Derecho Procesal, La Pl ata, 1981, apr obando nuestr a moci n al r especto, que ya adel antr a-
mos en el l i br o Problemas del control de la administracin pblica en Amrica Latina, Madr i d,
Ci vi tas, 1981, cap. I I y en l a ponenci a pr esentada al Primer Congreso I nternacional de J usticia
Fiscal y Administrativa, Mxi co, 1981.
l i dad por l os dependi entes, dao de l a cosa, responsabi l i dad por ri esgo.
14
Por su-
puesto, estaban aqu i ncl ui dos todos l os rubros i ndemni zatori os: dao materi al
por dao emergente y/o l ucro cesante, dao moral , exemplary damages, etc. y sus
accesori os (actual i zaci n, i ntereses, costas). Hoy en d a, el rgi men ha si do modi -
fi cado quedando vi gente sol amente l a excepci n cuando se trate de recl amaci n de
daos y perjui ci os por responsabi l i dad extracontractual del Estado. No termi na-
mos de entender bi en el fundamento de l a modi fi caci n, pues l a admi ni straci n
carece de organi zaci n adecuada para justi preci ar l a prueba que supone eval uar
l os daos y perjui ci os produci dos tanto extracontractual como contractual mente.
10.3.4. Accin de desalojo contra el Estado
Este es tambi n un punto de i nters para apreci ar l a evol uci n del derecho posi ti -
vo: l a juri sprudenci a hab a admi ti do ori gi nari amente que en caso de jui ci os de
desal ojo contra el Estado no era necesari o el recl amo previ o, pero l a Corte Supre-
ma revi rti l a sol uci n.
15
Luego, l a norma l egal vi no a formal i zar l a tendenci a
expansi va haci a l a derogaci n del recl amo previ o, sobre este punto concreto y
rei ntrodujo expresamente el supuesto que l a Corte hab a queri do supri mi r. Por l o
dems, l a norma no exi g a ni cual i fi caba modal i dad al guna a l a rel aci n jur di ca
en vi rtud de l a cual el parti cul ar recl amaba el desal ojo al Estado: pod a tratarse
del venci mi ento de un contrato de l ocaci n, del acogi mi ento a al guna cl usul a
l egal que permi ti era darl o por termi nado cuando exi sti eran prrrogas l egal es, de
su nul i dad, o de l a i nexi stenci a mi sma del contrato de l ocaci n.
10.3.5. Acciones que no tramitan por la va ordinaria
Esta l i sta era, como se comprende, i mportante. Estaban aqu comprendi das l as
acci ones posesori as, l os i nterdi ctos, l a acci n de amparo,
16
jui ci o expropi atori o (y
no sl o el de expropi aci n i rregul ar que prev el decreto-l ey 21.499/77),
17
etc.
10.3.6. Ritualismo intil
He aqu una de l as ms i mportantes y cri ti cabl es modi fi caci ones que i ntrodujo l a
l ey 25.344 al derogar del art. 32 su anteri or i nc. e), pues esta excepci n pod a
10.14
No sl o l os conoci dos casos de r esponsabi l i dad por daos ocasi onados por automotor es,
si no tambi n navegaci n ar ea, ener g a nucl ear . Ver SANTOS BRI Z, JAI ME, La responsabilidad
civil, Madr i d, 1977, 2 ed., p. 407 y ss., p. 533 y ss.
10.15
CSJN, Fal l os, 261: 108 (1965), Bernasconi de Corti, con di si denci a de ABERASTURY;
MARI ENHOFF, op. cit., p. 46; LAZZARI NI , op. cit., p. 110.
10.16
CASSAGNE, La l ey naci onal ..., op. cit.; FI ORI NI , Qu es el contencioso, op. cit., pp. 130-1;
LAZZARI NI , op. cit., pp. 110-1.
10.17
Por el ar t. 53 de ese DL no hace fal ta r ecl amo pr evi o en l a expr opi aci n i r r egul ar ; per o
segn el DL 19.549/72 de todos modos no hace fal ta el r ecl amo cuando exi ste un pr ocedi mi ento
especi al , l o cual se ha entendi do de antao que ocur r e con el jui ci o expr opi ator i o: Fallos, 186:
251, Naci n Argenti na v. Domi ngo Bi anchi y otros, 1940; 241: 382, Naci n Argenti na v.
Ramn Olivera, 1958; MARI ENHOFF, op. cit., p. 46; FI ORI NI , Qu es..., op. cit., pp. 130-1.
fci l mente verse confi gurada en l a total i dad de l os casos y as permi ti r el acceso a
l a justi ci a por parte del parti cul ar en todos el l os.
Se hab an desarrol l ado precedentes resol vi endo que no era necesari o el previ o
recl amo admi ni strati vo cuando, p. ej., se hab a di ctado un Decreto del Poder Eje-
cuti vo sobre l a cuesti n o recl amo que moti vaba l a demanda, resol vi ndol o en
forma negati va: tal decreto i mpl i caba l a i nefi caci a ci erta del procedi mi ento de l a
recl amaci n admi ni strati va.
18
El rgi men del decreto-l ey 19.549/72 y su reforma
de 1977 presci ndi eron del ejempl o, que por l o dems resul tar a i napl i cabl e pues
cuando hay acto expreso ya vi mos que el recl amo est excl ui do ab initio; sentando
en cambi o un pri nci pi o mucho ms ampl i o: que el recl amo no hac a fal ta cuando
medi are una cl ara conducta del Estado que hi ci era presumi r l a i nefi caci a ci erta
del procedi mi ento, transformndol o en un ri tual i smo i nti l .
19
Con l a nueva modi fi caci n esta excepci n ha quedado derogada en el texto
l i teral de este pl exo normati vo,
20
pero creemos que l a regl a del anteri or i nc. e)
si gue jur di camente vi gente, en cuanto no ha hecho si no recoger una centenari a
juri sprudenci a de cl aro fundamento consti tuci onal .
La l ey 3.952 de demandas contra l a Naci n exi g a el recl amo admi ni strati vo
previ o si n excepci ones. La justi ci a consi der que el l o era i rraci onal e i nconsti tu-
ci onal en una seri e de supuestos, entre el l os, cuando l a conducta de l a admi ni stra-
ci n hi ci era prever una negati va haci endo entonces del trmi te un formal i smo
i nti l . Con l a nueva reforma, sucede l o mi smo que con l a l ey 3.952, pese a l a l etra
del nuevo texto l egal , ste no puede derogar un pri nci pi o consti tuci onal . De al l
que hay juri sprudenci a que admi ta que el agotami ento de l a v a admi ni strati va
no es necesari o si l a admi ni straci n ha fi jado una posi ci n en otros casos en forma
expresa o tci ta que haga prever l a negati va de l a admi ni straci n y consecuente-
mente trabe en forma i nnecesari a e i rrazonabl e el acceso a l a justi ci a.
21
De esta
manera, consi deramos que l os tri bunal es de nuestro pa s deben segui r exceptuan-
do de requeri r el recl amo admi ni strati vo previ o si empre que se haga presumi r l a
i nefi caci a ci erta del procedi mi ento, transformndol o en un ri tual i smo i nti l , aun
a pesar del nuevo texto l egal .
10.18
CSJN, Fallos, 204: 618, S.A. El Fnix Sudamericano c. Nacin, 1946; 215: 37, Vidiri
Mara Filomena, 1949; 233: 106, Zenn Evaristo Perezlindo, 1955; 252: 326, Edward Arturo
Mario, 1962. Comp. FI ORI NI , op. cit., p. 129.
10.19
Vanse l os casos que menci ona MAI RAL, op. cit., p. 360 y ss. Ver tambi n CNFed. CA, Sal a
I , Malharro de Torres, 25-X-95; Sal a I I , Mansilla, 16-VI I I -94; Sal a V, Vasile, 13-I I I -98 y otr os.
10.20
En cambi o l a excepci n es expr esa en l a CABA, ar t. 5: BALB N, CARLOS F., El r i tual i smo
i nti l como excepci n al agotami ento de l a v a admi ni str ati va, en BALB N (di r .), Cdigo Conten-
cioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires. Comentado y Concordado,
Buenos Ai r es, Lexi s-Nexi s-Abel edo-Per r ot, 2003, t tul o I , cap. ni co, comentar i o al ar t. 5,
2.12, p. 86 y l a jur i spr udenci a al l ci tada; Buenos Ai r es, ar t. 14, i nc. 1), ap. b).
10.21
CNFed. CA, Sal a I , Ramos, LL, 2002-E, 402 (2001), con nota de VOCOS CONESA, La doctr i -
na..., op. cit.; Aposti l l as jur i spr udenci al es..., op. cit.; CNFed. CA, Sal a I I , Castillo, 24-X-2002;
CNCi v., Sal a H, Gilardone, LL, 2002-A, 811; DJ , 2002-1, 151 (2001); COMADI RA, Procedimientos
Administrativos..., op. cit., comentar i o a l os ar ts. 30 a 32, 9.5, p. 514.
De este modo el quid de l a cuesti n est en apreci ar cundo el recl amo admi ni s-
trati vo previ o puede cumpl i r una funci n ti l , como modo de permi ti r a l a admi -
ni straci n pronunci arse en ti empo para tornar a su vez i nnecesari o el jui ci o y
cundo en cambi o puede consti tui r un ri tual i smo i nti l , de resul tados estri l es,
que sol amente entorpece el acci onar de unos y otros. Creemos que es i nevi tabl e
enfrentarse con l a verdad: en tanto requisito previo a la demanda, es un ri tual i smo
i nti l en todos l os casos,
22
de i nefi caci a ci erta: es frecuente que l a trami taci n en
sede admi ni strati va de un recl amo o recurso, especi al mente en l a admi ni straci n
central que es donde se apl i ca este rgi men, tarde a veces tanto como un jui ci o. Su
ti empo se mi de en aos, no en meses. Los 135 d as hbi l es que prev el decreto-l ey
en total para poder segui r l a v a judi ci al ante el si l enci o de l a admi ni straci n
frente al recl amo son poco ms de sei s meses: vi rtual mente i mposi bl e que l a ad-
mi ni straci n resuel va el recl amo y por tanto casi certeza absol uta de que i ni ci arl o
ser un ri tual i smo i nti l . No se pi de certeza absol uta, si no sl o presunci n juris
tantum, de que el recl amo ser estri l , por l o que consi deramos que normal mente
este supuesto podr esti marse confi gurado en l a total i dad de l os casos que se
presenten.
10.4. Conclusiones respecto a las omisiones
Para resumi r todas l as si tuaci ones precedentes segn cul sea el objeto de l a
omi si n que se consi dere, esti mamos oportuno refl exi onar sobre el hecho de que
cual qui er conducta omi ti da por l a admi ni straci n cuando deb a l egal mente hacer-
l a, es seguramente suscepti bl e de ocasi onar un perjui ci o materi al apreci abl e en
di nero y, posi bl emente, un dao moral . El l o si gni fi ca que en l a mayor a, si no en l a
total i dad de l os casos, el parti cul ar que recl ama por una omi si n admi ni strati va
cual qui era, estar en condi ci ones de recl amar tambi n una i ndemni zaci n por
esa conducta omi si va.
10.4.1. Omisiones de pagar sumas de dinero
23
En el rgi men anteri or toda vez que se recl amaban sumas de di nero al Estado l a
regl a ven a si endo i nexorabl emente l a i nexi gi bi l i dad del recl amo admi ni strati vo
10.22
Conf. D'ARGENI O, La justicia..., op. cit., 5, pp. 30-1 y 19, p. 56: Si el der echo subjeti vo
del par ti cul ar per manece i nmune al desconoci mi ento en sede admi ni str ati va fr ente a l a pr e-
sentaci n de l a r ecl amaci n, y el acto que se di cte en consecuenci a de el l a car ece de apti tud
par a modi fi car l a si tuaci n jur di ca del r ecl amante, entonces no exi ste ni nguna r azn par a
subor di nar , en ningn caso, l a demanda judi ci al al r ecl amo admi ni str ati vo pr evi o. El destaca-
do nos per tenece.
10.23
Convi ene acl ar ar , que no nos r efer i r emos a este asunto bajo l a cl asi fi caci n ci vi l i sta de
obl i gaci ones de dar , hacer y no hacer o per mi ti r . O sea, al tr atar de l as omi si ones del Estado no
estamos tr atando de sus obl i gaci ones de hacer , no hacer o per mi ti r (l a causa en todo caso del
pr obl ema), si no a cmo el pr obl ema se exter i or i za al par ti cul ar . Par a el par ti cul ar el i ncumpl i -
mi ento o vi ol aci n por l a admi ni str aci n de cual qui er a de sus obl i gaci ones se pr esenta a tr avs
de actos, hechos y omi si ones. En tal senti do habl amos en adel ante de stas.
previ o. En efecto, si se quer a recl amar al Estado sumas de di nero, con moti vo de
i ndemni zaci n de daos y perjui ci os (anteri or i nc. d): contractual es o extracon-
tractual es (l a norma no di sti ngu a) o por repeti ci n de un gravamen (i mpuesto,
tasa, contri buci n de mejoras, derechos, mul tas, accesori os, etc.: una vez ms l a
norma no di sti ngue), o por repeti ci n de l o cobrado por el Estado en vi rtud de una
ejecuci n (por cual qui er t tul o y concepto, pues el anteri or i nc. c) y el actual i nc. a)
tampoco di sti nguen), i gual mente no hace fal ta el recl amo admi ni strati vo previ o.
Pero con el nuevo rgi men hemos vi sto que han quedado derogadas l a mayor a de
l as excepci ones y en el caso de recl amaci n por daos y perjui ci os, l a i nexi gi bi l i dad
si gue manteni ndose r especto de l os que ti enen or i gen en r esponsabi l i dad
extracontractual del Estado. Har fal ta entonces el recl amo, por excepci n, si se
pi de el pago de un premi o, o el otorgami ento de una pensi n, jubi l aci n, subsi di o,
p. ej., si n que haya acto admi ni strati vo que resuel va l a cuesti n en senti do adver-
so a l as pretensi ones del admi ni strado? En tanto haya acto admi ni strati vo se hace
nuevamente apl i cabl e l a pri mera regl a enunci ada, desde l uego. Veamos el caso; si
el parti cul ar que se consi dera con derecho al premi o, subsi di o, pensi n, jubi l aci n,
etc., que no l e han pagado, esti ma asi mi smo que l a fal ta de cumpl i mi ento por el
Estado de tal es prestaci ones l e ha causado dao materi al y moral , recl ama enton-
ces no sl o el pago de l o que consi dera se l e deb a ori gi nari amente, si no tambi n l a
i ndemni zaci n de l os daos y perjui ci os. El recl amo previ o en l o que hace a l os
daos y perjui ci os, obvi amente no es necesari o; har fal ta entonces respecto al
capi tal ? Creemos que tampoco, pues exi gi r el recl amo i mpl i car a obl i gar al parti -
cul ar a desdobl ar l a cuesti n y p. ej. hacer el recl amo previ o por el capi tal i ni ci al ,
pero i ni ci ar mi entras tanto l a acci n por daos y perjui ci os que son resul tado de l a
fal ta de pago del capi tal i ni ci al , l o que no parece razonabl e. Y cabr recordar
tambi n que l a regl a tradi ci onal , en vi rtud de l a cual se excl u an del recl amo
previ o l os recl amos de daos y perjui ci os, era preci samente l a i mposi bi l i dad prc-
ti ca para l a admi ni straci n de justi preci ar estos daos en sede admi ni strati va, l o
cual si gni fi caba y si gni fi ca que en tal es casos hacer el recl amo es, otra vez, un
ri tual i smo i nti l , de i nefi caci a ci erta. Concl ui mos entonces en que no hace fal ta el
recl amo, como regl a y que l a i ncl usi n del rubro i ndemni zaci n en cual qui er
demanda pecuni ari a, cual qui era sea su i mportanci a rel ati va en el monto del jui -
ci o (i ncl uso una demanda de una suma meramente si mbl i ca, p. ej. $ 1 en concep-
to de dao moral ), hace que automti camente sea tambi n l egal mente superfl uo
el recl amo previ o.
10.4.2. Omisin de devolver cosas
24
Antes si se quer a obtener del Estado el desal ojo de un bi en de propi edad del parti -
cul ar, sea con moti vo de l a i nexi stenci a de contrato de l ocaci n, o de l a exti nci n
con causa de un contrato de l ocaci n exi stente (l a anteri or normati va no di sti n-
10.24
Ver l a acl ar aci n semnti ca de l a nota pr ecedente.
gu a), tampoco hac a fal ta el recl amo conforme el i nc. d) segunda parte del ante-
ri or art. 32. Si se quer a obtener del Estado l a devol uci n de l a posesi n, por un
i nterdi cto de recobrar, o que se abstuvi era de otro modo de mol estar l a posesi n de
un bi en por el parti cul ar, no hac a fal ta el recl amo por tratarse de acci ones que no
trami tan por l a v a ordi nari a: i nc. d), tercera parte del anteri or art. 32. De esta
manera, para poder encontrar un caso en que fuera necesari o el recl amo para
obtener del Estado l a devol uci n de una cosa, si n que hubi era de por medi o jui ci o
de desal ojo o acci ones posesori as, sol amos concebi r una si tuaci n en que el Estado
por un t tul o prima facie vl i do retuvi era un bi en muebl e si n ni mo de dueo: p.
ej., un veh cul o reti rado de l a v a pbl i ca por supuesto mal estaci onado, para cuya
devol uci n se exi ge el pago de l os gastos de trasl ado y custodi a. En este caso
posi bl emente no ser a vi abl e un i nterdi cto y si no hay acto al guno del Estado en el
senti do i ndi cado, ser a necesari o el recl amo como requi si to previ o a l a demanda, a
menos que se pudi era sostener que en l os hechos el procedi mi ento ser a en verdad
ri tual i smo i nti l de i nefi caci a ci erta (anteri or i nc. e), o que se recl amare l a repa-
raci n del perjui ci o ocasi onado (anteri or i nc. d, pri mera parte). Ahora en cambi o,
del nuevo texto l egal que ha derogado el anteri or i nc. d) segunda y tercera parte,
cabr a concl ui r apri or sti camente que es necesari o i nterponer el recl amo admi ni s-
trati vo previ o antes de l a demanda, a menos que se recl amare l os daos y perjui -
ci os conforme el nuevo i nc. b) del art. 32. Segui mos sosteni endo que si se prueba
en l a medi da ya expl i cada que l a recl amaci n previ a ser a en verdad un
ri tual i smo i nti l , l os tri bunal es no podr an negarse a dar curso a l a demanda a
pesar del nuevo texto l egal . Prueba de el l o son l os fal l os Ramos, Castillo y
Gilardone.
25
10.4.3. Otras acciones o prestaciones omitidas por el Estado
26
Si se qui ere demandar del Estado una conducta posi ti va que ste se absti ene de
real i zar y que no es el pago de sumas de di nero, p. ej. se qui era demandar para
obl i gar al Estado a real i zar una obra pbl i ca, prestar un servi ci o, etc. y no hay
acto admi ni strati vo parti cul ar o general pronunci ndose en senti do adverso, en-
tonces s podr a ser necesari o el recl amo. En el rgi men anteri or esta sol uci n se
i nvert a ensegui da que se anal i zaba: no hac a entonces fal ta el recl amo si medi a-
ba de parte del Estado una cl ara conducta que haga presumi r l a i nefi caci a ci erta
del procedi mi ento, tal como expresaba el anteri or i nc. e) del art. 32. En materi a
de real i zaci n de prestaci ones posi ti vas, en muchos casos l a propi a i nerci a admi -
ni strati va en omi ti r real i zar ci erto ti po de prestaci ones, pod a en l os casos ocu-
rrentes ser prueba sufi ci ente de que de recl amrsel o el parti cul ar estar amos ante
un ritualismo intil
27
que por el i nc. e) tornaba tambi n superfl uo el recl amo
10.25
Ver supra, 4, El si stema actual y sus notas.
10.26
Pueden ver se otr os casos de i nexi gi bi l i dad en MAI RAL, op. cit., p. 362.
10.27
Ver , supra, 10.3.6, Ri tual i smo i nti l .
admi ni strati vo previ o. Entonces, si se qui si era demandar al Estado por el i ncum-
pl i mi ento de sus pl anes, no habi endo actos admi ni strati vos de por medi o, qu
otra muestra que el mi smo i ncumpl i mi ento del Estado se qui ere para poder de-
mostrar fuera de toda duda que exi ste una cl ara conducta del Estado que haga
presumi r l a i nefi caci a ci erta del procedi mi ento de recl amo? A su vez y al i gual que
en el caso anteri or, si el parti cul ar que recl ama del Estado l a real i zaci n de deter-
mi nada prestaci n por ste omi ti da, i ncl uye tambi n como rubro de l a demanda
l a reparaci n de l os perjui ci os que esa omi si n ocasi ona, el el emento i ndemni zatori o
de l a demanda, que no requi ere recl amo previ o, ti ene para nosotros fuerza atrac-
ti va o de expansi n sufi ci ente como para excl ui r el resto del jui ci o de l a mi sma
necesi dad. Desde un punto de vi sta profesi onal y para depurar al procedi mi ento
admi ni strati vo y juri sdi cci onal de l o que cada vez ms parece una rmora,
28
suge-
ri mos que en toda demanda de esta natural eza se i ncl uya expresamente el rubro
i ndemni zatori o, l o cual no es un absurdo en modo al guno, pues si el parti cul ar se
consi dera con derecho a determi nada conducta que el Estado ha omi ti do, entonces
es obvi o que esa omi si n al gn perjui ci o necesari amente l e causa en senti do jur -
di co. Cumpl i do ese recaudo, pareci era que en materi a de acci ones o prestaci ones
omi ti das por el Estado, tampoco har entonces fal ta el recl amo previ o.
11. La regla: inexigibilidad o exigibilidad del reclamo administrativo previo?
1
Antes de l a l ey 25.344 hemos sosteni do que no hac a fal ta el recl amo por actos, ni
tampoco por hechos, que i gual mente no era necesari o en caso de si l enci o y que en
materi a de omi si ones el conjunto de excepci ones expresas e i mpl ci tas cubr a el
total de posi bi l i dades exi stentes, l l egbamos a l a concl usi n, de lege lata y no de
lege ferenda, de que nunca era exi gi bl e el recl amo admi ni strati vo previ o para
demandar a l a Naci n o a sus entes autrqui cos.
Actual mente, debemos concl ui r que estas excepci ones de jerarqu a consti tuci o-
nal no pueden ser derogadas por una norma de rango i nferi or y es en este caso
mi si n de l os tri bunal es, parafraseando a HOLMES, deci r l o que el derecho es.
2
10.28
Mxi me habi endo un si stema de r ecur sos contr a l os actos admi ni str ati vos y no exi sti en-
do mecani smos i dneos contr a l as omi si ones de l a admi ni str aci n.
11.1
Ver r especto a l a CABA: GORDI LLO (di r .), Procedi mi ento Admi ni strati vo. Decreto l ey
19.549/ 1972 y normas reglamentarias - Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires. Comentados y concordados, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s-Depal ma,
2003, comentar i o al ar t. 30 del decr eto-l ey 19.549/72, secc. VI I , p. 311 y ss. Ver sobr e el mbi to
bonaer ense l a nota si gui ente, in fine.
11.2
Ejempl os de el l o r esul tan l as deci si ones tomadas en l os fal l os ci tados en el 4, El si stema
actual , notas 4.1 a 4.4. La mi sma sol uci n es apl i cabl e al CCAPBA que con l a modi fi caci n de
l a l ey 13.101 ha r egr esado l amentabl emente, al cl si co si stema ambi guo que se advi er te en su
ar t. 14. Esta contr ar r efor ma es par te del pr oceso que expl i camos en Admi ni str ar si n justi ci a,
RAP, 1/1: 11-25 (Pr ovi nci a de Buenos Ai r es, 2003). MI LANTA, CLAUDI A A. M., Pr oyecci n de l a
tutel a judi ci al en mater i a admi ni str ati va. La fuer za nor mati va de l a Consti tuci n en l a jur i s-
pr udenci a de l a Supr ema Cor te de l a Pr ovi nci a de Buenos Ai r es del ao 2002/2003, en BOTASSI
(di r .), Temas..., op. cit., pp. 451-79.
12. El uso optativo del reclamo
A l a l uz del rgi men anteri or exi st an fundamentos para anal i zar una cuesti n
que vi ene de antao debati da: si el parti cul ar, en l os casos en que l a l ey no l e exi ge
el recl amo previ o, puede de todos modos i ntentarl o, por supuesto que con el al can-
ce de que esto suspende l os pl azos de prescri pci n y caduci dad para i ni ci ar l a
acci n judi ci al , como di spone el art. 1, i nc. e), ap. 9, del decreto-l ey 19.549/72;
1
o,
ms aun, que despus de venci do el pl azo de caduci dad puede i ntentar el recl amo
y segui r l uego l a v a judi ci al . En el si stema vi gente antes de 1972, hab amos
sosteni do que el venci mi ento de l os pl azos establ eci dos para i nterponer recursos
no i mped a posteri ormente i nterponer l a recl amaci n admi ni strati va previ a,
2
i dea
que reci bi al gunas adhesi ones
3
y oposi ci ones.
4
Nuestra i dea se encontraba confor-
me al funci onami ento del si stema en l a real i dad admi ni strati va y juri sprudenci al .
En el actual ordenami ento, expresa en cambi o LI NARES
5
que si el parti cul ar as
l o prefi ere, puede uti l i zar di rectamente l a v a del recl amo del art cul o 30 en cuyo
caso, ni ti ene pl azo de caduci dad para hacerl o, ni ti ene pl azo de caduci dad para
demandar una vez sustanci ado el recl amo, i ncl uso, con denegatori a por si l enci o
(art cul o 31). El pl azo de 90 d as del art cul o 25 est fi jado para l a v a recursi va
sol amente. Si se hubi era queri do establ ecerl o tambi n para el recl amo, mxi me
cuando antes no ten a termi no de caduci dad para demandar, se l o hubi era di cho
en el art cul o 30 y si gui entes. Y no es procedente extender por anal og a el del
art cul o 25 a l a demanda del art cul o 30 y si gui entes.
6
Con l a nueva reforma esta si tuaci n se ve gravemente modi fi cada. Pri mero
porque el nuevo art. 31 establ ece que l uego de requeri do el pronto despacho y
transcurri dos l os 45 d as el parti cul ar podr i ni ci ar l a demanda, l a que deber
ser i nterpuesta en l os pl azos perentori os y bajos l os efectos previ stos en el art cul o
25, si n perjui ci o de l o que fuere perti nente en materi a de prescri pci n. De esta
manera se ha di fi cul tado el acceso a l a juri sdi cci n por parte de l os parti cul ares de
manera al armante. Con el nuevo texto l egal , se qui ta coherenci a al si stema y
adems se l o hace funci onar de manera i ncongruente y en mani fi esta oposi ci n
con l a Consti tuci n naci onal , pues es obvi o que l os pl azos del art. 25 consti tuyen
un notori o debi l i tami ento de l as posi bi l i dades de defensa de l os parti cul ares y
12.1
Las actuaci ones pr acti cadas con i nter venci n de r gano competente pr oduci r n l a sus-
pensi n de pl azos l egal es y r egl amentar i os, i ncl usi ve l os r el ati vos a l a pr escr i pci n, l os que se
r ei ni ci ar an a par ti r de l a fecha en que quedar e fi r me el auto decl ar ati vo de l a caduci dad.
Ampl i ar infra, 19, Suspensi n, i nter r upci n o r emi si n de pl azos.
12.2
Procedimiento y recursos administrativos, ed. 1964, pp. 212-3; ed. 1971, p. 493.
12.3
ESCOLA, Tratado terico-prctico de los recursos administrativos, Buenos Ai r es, 1967, p.
476; Tratado general..., op. cit., p. 398.
12.4
PEARSON, op. cit., p. 127.
12.5
Fundamentos de derecho administrativo, Buenos Ai r es, Astr ea, 1975, cap. XVI , 4, pr r .
372, pp. 418-9; del mi smo autor , Sistema de recursos y reclamos en el procedimiento adminis-
trativo, Buenos Ai r es, Astr ea, 1974, p. 27 y ss., pp. 31-2.
12.6
LI NARES se r emi te aqu a su tr abajo Tr mi nos par a r ecur r i r a l a justi ci a admi ni str ati va
fi jados por anal og a, LL, 54: 776. Vase, asi mi smo, MAI RAL, op. cit., p. 357.
puesto que, adems, deja de sati sfacer unni memente a l a doctri na l a i dea de que
l os pl azos de prescri pci n del Cdi go Ci vi l , fundados en experi enci a mi l enari a,
puedan si n ms ser dejados si n efecto por una l ey admi ni strati va.
7
Si n embargo
creemos que es una facul tad del parti cul ar i nterponer el recl amo admi ni strati vo
previ o al l donde l a l ey no l o exi ge y que esta i nterposi ci n suspende l os pl azos
conforme l o di spuesto por el art. 1, i nc. e), ap. 9, del decreto-l ey 19.549/72. Pues
si se sostuvi era que al l donde no es necesario el recl amo admi ni strati vo previ o,
tampoco es procedente y que l e est vedado al parti cul ar i nterponerl o en l os casos
en que l a l egi sl aci n no se l o exi ge, entonces habr amos l l egado a l a concl usi n de
que el recl amo admi ni strati vo previ o no existe, a pesar de estar l egi sl ado en l a l ey
ya que en ni ngn caso se deber a ni se podr a i nterponer. Con todo que no deja de
i nteresarnos l a posi bi l i dad de el i mi nar una de l as tantas i nsti tuci ones superfl uas
de que est aquejado el derecho admi ni strati vo,
8
creemos que l a concl usi n en este
caso ser a prematura. No han dejado de l evantarse voces en el pasado propugnan-
do l a supresi n de este i nsti tuto, pero l o ci erto es que el l egi sl ador l e ha dedi cado
l os sufi ci entes arts. y l a sufi ci ente atenci n como para no poder l l egarse si n ms a
l a concl usi n de que en verdad ha l egi sl ado una suerte de espi ral de humo. Enten-
demos, ms bi en, que l a ni ca i nterpretaci n que l e deja una razonabl e posi ci n al
recl amo consi derado, es preci samente aquel l a que adel ant entre otros LI NARES,
en el senti do de que ha de esti marse que l a i ntenci n del l egi sl ador ha si do l a de
permi ti r al parti cul ar usarl o en l os casos en que l no l e est exi gi do. Y no se trata
en modo al guno de una suposi ci n aventurada, como era l a sol uci n vi gente antes
del decreto-l ey y que esa sol uci n mereci l a adhesi n expresa preci samente de
uno de l os autores del proyecto l uego sanci onado.
9
Ahora bi en, el nuevo texto l egal apl i ca el pl azo de caduci dad del art. 25 una vez
transcurri dos l os 45 d as de requeri do el pronto despacho. De esta manera el
12.7
Se pr onunci a en contr a de l a consti tuci onal i dad de l a l ey de pr ocedi mi ento admi ni str ati -
vo naci onal , por l esi onar l as nor mas de der echo comn del Cdi go Ci vi l , CASSAGNE, Acer ca de l a
caduci dad..., op. cit., p. 832: Si del Cdi go Ci vi l fl uye l a deter mi naci n de l os pl azos de
pr escr i pci n par a l as acci ones, mal puede l uego l a l egi sl aci n pr ocesal (de car cter l ocal ) hacer
i l usor i o ese r gi men medi ante l a i nsti tuci n de un pl azo de caduci dad al ejer ci ci o de ese
der echo de fondo. Si se pi ensa adems que al gunas de esas acci ones son i mpr escr i pti bl es (v.gr.
l as emer gentes de un acto vi ci ado de nul i dad absol uta) sl o cabe aceptar l a exi stenci a de pl azos
de caduci dad en l a medi da en que no afecten el si stema gener al de l a pr escr i pci n consagr ado
en l a l egi sl aci n de fondo. Es sta tambi n, de antao, nuestr a opi ni n.
En cambi o MARI ENHOFF, Demandas..., op. ci t., p. 1030, se pr onunci a a favor de l a
consti tuci onal i dad del r efer i do pl azo de caduci dad, sosti ene adems que el r efer i do tr anscur so
del pl azo hace tambi n per der el der echo a i nter poner el r ecl amo admi ni str ati vo pr evi o, l a
denunci a de i l egi ti mi dad y el r ecl amo por daos y per jui ci os (p. 1028), pr oduci endo en conse-
cuenci a una total y absol uta pr di da de todo der echo y todav a.
12.8
Como aquel l as a que hemos dedi cado en el t. 2 l os caps. V, El poder de pol i c a, VI ,
Ser vi ci os pbl i cos y VI I I , Los actos de gobi er no.
12.9
ESCOLA, Tratado general..., op. cit., p. 398: Esta ci r cunstanci a l e d un val or pr eponde-
r ante par a l os admi ni str ados, ya que aun cuando hayan venci do l os pl azos pr evi stos par a
i nter poner otr os r ecur sos, si empr e ser pr ocedente esta r ecl amaci n, sal vo que se hubi er a
pr oduci do l a pr escr i pci n, segn l as nor mas de der echo comn, de l a acci n.
decreto-l ey i mpi de al parti cul ar ejercer el recl amo previ o y l uego de este recaudo
acudi r a l a justi ci a, una vez transcurri do el pl azo de caduci dad. Y a esto debe
sumarse que segn el nuevo art. 31 l os jueces no podrn dar curso a l as demandas
menci onadas en l os arts. 23, 24 y 30 si n comprobar de ofi ci o en forma previ a el
cumpl i mi ento de l os recaudos establ eci dos en esos arts. y l os pl azos previ stos en el
art. 25 y en el menci onado art. 31, consagrando as l egi sl ati vamente l a doctri na
de l os casos Gorordo
10
y Romero.
11
La tesi s que admi te l a opci n ha reci bi do al gunas coi nci denci as
12
y al gunas
di screpanci as,
13
que aun antes de esta nueva reforma prefer an consi derar que l a
l ey hab a queri do cerrar al parti cul ar l a posi bi l i dad de i mpugnar l os actos de l a
admi ni straci n una vez transcurri dos l os pl azos del art. 25. Su argumentaci n es
seri a y ti ene ci erto sustento en estas normas, pero en cambi o no se compadece con
el pri nci pi o superi or de l a garant a consti tuci onal de l a defensa en jui ci o, que a
nuestro jui ci o qui ta sustento ti co-pol ti co y por ende fundamento normati vo, a
sol uci ones de esta ndol e.
Por eso, el nuevo texto real i za un retroceso l egi sl ati vo que no puede menos que
reprocharse de i nconsti tuci onal : para el parti cul ar, pl azos breves y severos, pe-
rentori os, i nsosl ayabl es por i nterpretaci n al guna; para el Estado, sol amente pl a-
zos de prescri pci n (art. 27), l o que puede si gni fi car, en el caso de l os actos nul os,
i mprescri pti bi l i dad de l a acci n.
14
No se trata sol amente de l a l esi n al pri nci pi o
de i gual dad, ni tampoco de una supuesta desi gual dad procesal ,
15
si no que resul ta
12.10
LL, 1999-E, 186.
12.11
LL, 1999-E, 140.
12.12
HALPER N, DAVI D ANDRS y CATTANI , HORACI O R., Pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, RAP, 6: 12,
15, I I I .2 (Buenos Ai r es, 1979); DE ESTRADA, JUAN RAMN, Jui ci os contr a el Estado naci onal .
Pl azos par a i nter poner acci ones o r ecur sos, J A, 1977-I I I , 689, 694.
12.13
MUOZ, Natur al eza..., op. cit., p. 42, qui en r ecuer da tambi n que l a tesi s cr i ti cada fue
expuesta por nosotr os a poco de apar eci do el decr eto-l ey. MUOZ advi er te, por ci er to, l a natur a-
l eza pol ti ca de fondo de l a di scusi n, por enci ma de l os ar gumentos for mal es, op. cit., pp. 44-
5; PEARSON, MARCELO M., I mpugnaci n judi ci al de l a acti vi dad de l a admi ni str aci n pbl i ca naci o-
nal (una tercera posi ci n en el probl ema que pl antea el art. 25 del decreto l ey 19.549), LL, 154: 1028
y ss.; Recl amos admi ni str ati vos; otr as v as admi ni str ati vas, ED, 66: 752, Manual..., op. cit., p.
126 y ss., qui en si n embar go pr opugna que el par ti cul ar pueda, aun venci do el pl azo de cadu-
ci dad, r ecl amar no ya l a i nval i dez del acto si no l a i ndemni zaci n de l os per jui ci os que ste l e haya
ocasi onado, p. 128, l o cual nos par ece contr adi ctor i o: uno de l os pr esupuestos de l a r esponsa-
bi l i dad ci vi l es l a i l i ci tud de l a conducta l esi va y mal podr a ar gumentar se que pueda r esponsa-
bi l i zar se al Estado (sal vo el supuesto, que es otr o, de r esponsabi l i dad por actos l eg ti mos) decl a-
r ando en una sede l a i l i ci tud de un acto que en cambi o en otr a sede se consi der ar a vl i do e
i ni mpugnabl e; FI ORI NI , Derecho admi ni strati vo, t. I I , 1976, 2 ed., pp. 616-8, aunque excl uye
expresamente a l os actos vi ci ados de nul i dad absol uta; GONZLEZ ARZAC, op. cit.; SI LVESTRI y GONZLEZ
ARZAC, La i nstanci a..., op. cit., p. 768; posteri ormente MARI ENHOFF, Demandas..., op. cit.
12.14
As p. ej. GONZLEZ ARZAC, op. cit., 14 y 20, pp. 957-9, que i nter pr eta el si stema como
dando al Estado, per o negando al par ti cul ar , l a acci n par a i mpugnar l os actos mani fi estamen-
te nul os.
12.15
Que tambi n l a hay, por supuesto, per o si empr e puede ar gumentar se que no ti ene por
qu no haber l a, como l o ti ene r esuel to l a Cor te Supr ema. Ver si n embar go, l o que di ce este
tr i bunal en el fal l o tr anscr i pto infra, 18, Requer i mi ento de pr onto despacho.
fundamental mente que el mi smo acto admi ni strati vo es para el Estado i mpugna-
bl e, no fi rme, no defi ni ti vo, no consenti do, por muchos aos o para si empre en el
caso de l a i mprescri pti bi l i dad del acto nul o; acto que, a su vez y si mul tneamente,
es para el parti cul ar desti natari o del acto, i ni mpugnabl e, fi rme y defi ni ti vo, etc.
Es admi si bl e que un mi smo acto, i ncl uso un acto que el i ntrprete no vaci l a en
cal i fi car de mani fi estamente nul o, sea para el parti cul ar i ni mpugnabl e, fi rme y
defi ni ti vo y para el Estado i mpugnabl e sine die y por tanto tambi n revocabl e sine
die en determi nados supuestos (art. 17)? No puede, a l a l uz de pri nci pi os el emen-
tal es de justi ci a, i nterpretarse que el derecho pueda ser ci erto sl o en apari enci a
para l os parti cul ares, pero en cambi o absol utamente i nci erto para l os gobi ernos,
l os cual es pudi eran a su arbi tri o cuesti onar l a val i dez de actos que l es est en
cambi o vedado a l os i ndi vi duos di scuti r. Al go de esto ya ha di cho l a Corte Supre-
ma en el caso Carman de Cantn, en 1936, cuando cui d preci samente de prote-
ger al i ndi vi duo contra tal es sempi ternas vocaci ones de i nestabi l i dad de l as admi -
ni straci ones.
16
No es que sostengamos que deban aportarse sol uci ones exactamente i gual es
para el parti cul ar y el Estado en materi a de pl azos de i mpugnaci n de l os actos
admi ni strati vos, si no que el nuevo texto l egal sobre este punto l l eva a di ferenci as
exageradas y di sval i osas,
17
a una real asi stemati ci dad del conjunto normati vo.
Por eso, nos i ncl i namos por l a pri mer sol uci n expresada, por el mayor funda-
mento jur di co-pol ti co que el l a ti ene, por su mayor conformi dad a l a Consti tuci n
naci onal y por su mayor l gi ca i nterna y razonabi l i dad de fondo.
En el rgi men anteri or a 1972 era cl ara l a sol uci n de que l a recl amaci n admi -
ni str ati va pr evi a er a el ms ampl i o de l os r emedi os admi ni str ati vos: pod a
recl amarse contra cual qui er acto, hecho u omi si n proveni ente de un rgano esta-
tal .
1
En el si stema actual , acl arado en l os pargrafos precedentes que no es que el
recl amo no sea procedente en l os di versos supuestos anal i zados, si no que no es
necesari o,
2
fl uye l a respuesta: tambi n ahora puede i mpugnarse medi ante este
recl amo cual qui er conducta admi ni strati va, sea acto, hecho u omi si n. No com-
12.16
Fallos, 175: 368, r epr oduci do en El acto administrativo, 1969, p. 159 y ss., esp. 5.
12.17
Di fer enci as exager adas como l a que l a Cor te decl ar i nconsti tuci onal en el caso Galin
de 1978, infra, 18, Requer i mi ento de pr onto despacho.
13.1
Lo di ji mos en La r ecl amaci n..., ED, 6: 1066 y en Procedimiento y recursos administra-
tivos, 1964, op. cit., pp. 211-2; 1971, p. 492. Conf. FI ORI NI , Qu es el contencioso, op. cit., p. 129
y Manual de Derecho administrativo, t. I I , op. cit, p. 1079; comp. Derecho administrativo, t. I I ,
2 ed., pp. 467-651.
13.2
En contr a COMADI RA, Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentar i o al ar t. 23,
5.1, p. 442, qui en opi na que l as excepci ones deben i nter pr etar se r estr i cti vamente y que: La
obl i gaci n de agotar l a v a admi ni str ati va [...] si gni fi ca una afi r maci n de l a i mpor tanci a del
pr ocedi mi ento admi ni str ati vo como i nstr umento de pr otecci n de l os der echos par ti cul ar es y,
si mul tneamente, como medi o de autocontr ol admi ni str ati vo de l a l egal i dad y efi caci a de su
acci onar .
parti mos por el l o l a opi ni n de qui enes consi deran que el recl amo es i mprocedente
para i mpugnar actos admi ni strati vos y que servi r a p. ej. sl o para recl amar l as
consecuenci as patri moni al es del acto.
3
Pensamos que en nuestro si stema, que no
ti ene l a di vi si n francesa de juri sdi cci n judi ci al y contenci osoadmi ni strati va, no
exi ste razn para l i mi tar l a procedenci a ampl i a del recl amo ni en sede admi ni s-
trati va ni l uego en sede judi ci al . En sede admi ni strati va, bi en se comprende que
no tendr a senti do admi ti r el recl amo del parti cul ar pero negar a l a admi ni stra-
ci n el deber y l a potestad de revi sar l a l egi ti mi dad de su acto y revocarl o o modi -
fi carl o si enti ende que es contrari o a derecho: l i mi tarse a reconocer i ndemni zaci ones
no ser a en verdad congruente ni fundado en nuestro derecho. Por l o que hace a l a
justi ci a, l a si tuaci n es l a mi sma: si se admi te que el parti cul ar puede acudi r a l a
i nstanci a judi ci al , no tendr a a nuestro jui ci o fundamento sufi ci ente l a i dea de
que el juez pudi era sl o entender de l a reparaci n patri moni al , si n pronunci arse
tambi n sobre l a i l egi ti mi dad de l a conducta, anul ndol a si corresponde.
4
Por l o
dems, uno de l os presupuestos de l a responsabi l i dad del Estado, a menos que
habl emos de l a responsabi l i dad por acto l eg ti mo o por ri esgo, es preci samente l a
i l i ci tud de l a conducta, de modo tal que tambi n por este l ado di f ci l mente podr a
funci onar un si stema como el propuesto.
5
Rei teramos entonces nuestro concepto
de que el recl amo admi ni strati vo previ o procede contra toda cl ase de actos, hechos
u omi si ones, con l as acl araci ones que fl uyen de l os pargrafos precedentes.
14. Legitimacin
En el rgi men anteri or hab amos expresado que, dado que l a recl amaci n admi ni s-
trati va previ a exi st a teri camente con referenci a a una eventual conti enda judi -
ci al , parecer a ser que sl o pod a recl amarse en sede admi ni strati va respecto de un
derecho que a su vez estuvi era protegi do por l a posi bi l i dad de ocurri r a l a justi ci a:
esto es, un derecho subjeti vo y no un i nters l eg ti mo, en el orden naci onal .
1
Esta interpretacin suscit coincidencias
2
y discrepancias.
3
El decreto-ley 19.549/
72, manteni do en este punto por l a redacci n del decreto-l ey 21.686/77 y por l a
13.3
PEARSON, Manual de procedimiento administrativo, op. cit., p. 128. En senti do si mi l ar ,
per o no muy categr i co, comp. DE ESTRADA, J uicios contra el Estado nacional, op. cit., p. 695.
13.4
En el or den naci onal en que r i ge por ahor a el CPCCN y en que no hay Cdi go Pr ocesal
Admi ni str ati vo, no puede di sti ngui r se como l o hace PEARSON, op. cit., p. 128, si gui endo un
dictum de l a CSJN, entr e acci n pr ocesal admi ni str ati va y acci n pr ocesal ci vi l y comer ci al .
13.5
Ver supra, t. 2, cap. XX, Responsabi l i dad de concesi onar i os y estado, 4, La r esponsa-
bi l i dad ci vi l en gener al y ss. y sus r emi si ones.
14.1
La reclamacin administrativa previa, op. cit., Procedimiento y recursos administrati-
vos, ed. 1964, op. cit., p. 212; ed. 1971, p. 492.
14.2
FI ORI NI , Qu es el contencioso, op. cit.; Manual de Derecho administrativo, t. I I , op. cit.,
p. 1079.
14.3
ESCOLA, Tratado general..., op. cit., p. 399: Esti mamos que este cr i ter i o r estr i cti vo es
i mpr ocedente, por cuanto l a admi ni str aci n debe l i mi tar se a tr ami tar l a r ecl amaci n, si n abr i r
jui ci o sobr e si pr ocede o no l a ul ter i or acci n judi ci al , ya que el l o ser consi der ado y r esuel to a
su debi do ti empo, por el tr i bunal competente.
nueva de l a l ey 25.344 se ha i ncl i nado por l a tesi s menci onada en pri mer l ugar, al
establ ecer en el art. 30 que El recl amo versar sobre l os mi smos hechos y dere-
chos que se i nvocarn en l a eventual demanda judi ci al .
Tambi n corresponde adverti r que no es pac fi ca l a opi ni n de l os que enti en-
den que en el estado actual de l a l egi sl aci n no exi ste en el orden naci onal tutel a
de l os i ntereses l eg ti mos: entre l os que pi ensan que s exi ste se encuentra GRAU,
qui en en consecuenci a sosti ene, coherentemente, que se encuentran l egi ti mados
para i nterponer el previ o recl amo admi ni strati vo tambi n l os ti tul ares de i ntere-
ses l eg ti mos.
4
Si n perjui ci o de el l o, cabe destacar que es aceptado por l a doctri na y juri spru-
denci a el acceso a l a juri sdi cci n a travs de l os derechos de i nci denci a col ecti va,
con l o que l a l egi ti maci n para el recl amo admi ni strati vo previ o se ve ampl i ada
respecto de este punto, cl aro est que con carcter optati vo y no como exi genci a
para abri r l a v a judi ci al .
De cual qui er manera mantenemos l a opi ni n de que debe darse en l o posi bl e
una i nterpretaci n extensi va a l a procedenci a del recl amo como medi o optati vo de
i mpugnaci n, tambi n en este aspecto.
15. Motivos de impugnacin
Sosti ene GRAU que el recl amo admi ni strati vo previ o permi te l a al egaci n de moti -
vos de oportuni dad o mri to por parte de un sujeto pbl i co,
1
l o cual pl antea un
i nteresante probl ema: si l a admi ni straci n puede y esto parece cl aro, resol ver el
recl amo previ o i nvocando no sl o moti vos de l egi ti mi dad si no tambi n moti vos de
oportuni dad, mri to o conveni enci a, por qu no habr de poder hacerl o el parti cu-
l ar?
La pri mera objeci n vendr a de l a propi a norma en cuanto requi ere que El
recl amo versar sobre l os mi smos hechos y derechos que se i nvocarn en l a even-
tual demanda judi ci al , pero ha de adverti rse que esto no es en verdad un escol l o,
a menos que l a pretensi n se funde sl o en moti vos de oportuni dad, l o que har a s
i mprocedente l a demanda. Pero en l a medi da que se advi erte que una demanda
judi ci al puede i nvocar, no sl o argumentos de derecho, si no tambi n argumentos
de conveni enci a o i nters pbl i co, si n ser por el l o i mprocedente, l o mi smo puede
ser apl i cabl e al recl amo previ o a l a demanda.
A el l o cabe agregar que l a l i mi taci n normati va no se refi ere en verdad a l os
fundamentos jur di cos y extrajur di cos de l a pretensi n, si no a su conteni do fcti -
co y a l os derechos de fondo recl amados. Asi mi smo, cuando l a di sposi ci n exi ge
que el recl amo verse sobre l os mi smos hechos y derechos que l uego se i nvocarn
14.4
GRAU, Recl amaci n..., op. cit., p. 185. Vase: TAWI L, op. cit., p. 157; compar te su opi ni n
COMADI RA, Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentar i o a l os ar ts. 30 a 32, 9.3.4, p.
508.
15.1
GRAU, op. cit., p. 186.
en l a demanda, no est exi gi endo una coi nci denci a matemti ca. Por de pronto,
entendemos que si el parti cul ar, convenci do en parte por l a deci si n admi ni strati -
va expresa o tci ta en contra de su recl amo, deci de i ni ci ar l a demanda por menos
cuesti ones que l as recl amadas admi ni strati vamente, l a demanda no por el l o ten-
dr vi ci o procesal al guno. Y si el parti cul ar, en l ugar o adems de demandar por
menos cuesti ones, deci de tambi n i ni ci ar l a demanda i nvocando menos argumen-
tos, l a cuesti n es l a mi sma.
A todo l o expuesto es tambi n oportuno agregar que como l a ul teri or demanda
se encuentra ubi cada i nci ertamente en el futuro, mal podr a l a admi ni straci n
entrar en sede admi ni strati va a consi derar si l os argumentos y moti vos del parti -
cul ar l os i ncl ui r o no y podr o no i ncl ui r, en l a i nstanci a judi ci al . Como dec a
ESCOLA refi ri ndose a otra cuesti n, el l o ser consi derado y resuel to, a su debi do
ti empo, por el tri bunal competente.
2
16. Trmino para interponerlo
Las normas de l a l ey 3.952 hab an manteni do el pri nci pi o de que no exi st a pl azo
para su i nterposi ci n,
1
sal vo el de l a prescri pci n de l a acci n.
2
La l ey 25.344 no ha
al terado, en este punto, l a tradi ci n de l a l ey 3.952 y su i nterpretaci n pac fi ca.
Creemos que esta es l a sol uci n ms conveni ente en protecci n del admi ni strado.
3
17. Ante quin se interpone
El nuevo texto l egal establ ece que l a recl amaci n se di ri ge al mi ni steri o competen-
te
1
o secretar a de l a Presi denci a o autori dad superi or de l a enti dad autrqui ca.
Antes de ahora sostuvi mos que l a recl amaci n se pod a presentar i ndi sti ntamente
en el mi ni steri o,
2
secretar a de Estado o enti dad descentral i zada respecti va.
3
15.2
ESCOLA, Tratado general..., op. cit., p. 399.
16.1
Como di ce PEARSON, Manual de procedimiento..., op. cit., p. 130, La l ey no fi ja el pl azo y
es fci l compr ender l o. No hay aqu una l aguna del der echo; senci l l amente el r ecl amo no se
encuentr a sujeto a pl azo. Si n embar go este autor en l a p. 127 tr anscr i be y cr i ti ca nuestr a
posi ci n r efer i da al r gi men anter i or en mater i a de pl azos, l o que deja al gn mar gen de dudas
sobr e su concepto. Tal vez l a expl i caci n sea l a di sti nci n que for mul a PEARSON en el senti do de
que a su jui ci o el r ecl amo si r ve sl o par a di scuti r l os efectos ci vi l es del acto, per o no par a
i mpugnar el acto mi smo.
16.2
En i gual senti do, COMADI RA, Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentar i o a l os
ar ts. 30 a 32, 9.3.1, p. 507 y nota 1980.
16.3
PTN, Dictmenes, 169: 217; di ctamen 192/92; B.O., 11-XI -92, 2 secci n, p. 25.
17.1
El texto anter i or menci onaba tambi n a l os comandos en jefe, cuando l as nor mas l es
asi gnasen jer ar qu a mi ni ster i al . Anter i or mente se di r i g a en todos l os casos al Poder Ejecuti vo
(l ey 3952, ar t. 1). Ver acl ar aci n de l a nota 17.3.
17.2
Compar ar MAI RAL, op. cit., p. 357.
17.3
El decr eto-l ey 19.549/72 y poster i or mente el 21.686/77, equi par ar on mi ni str os y co-
mandos en jefe, por l a jer ar qu a mi ni ster i al que a estos l ti mos se asi gn; en or gani zaci ones
ci vi l es el r ango es equi val ente al de secr etar i o de Estado, bajo l a jer ar qu a del Mi ni str o de
Defensa. La tendenci a en cuanto a pr esentaci n de escr i tos, es hacer l o en el r ango i nfer i or , el
secr etar i o de Estado, por que l a tr ami taci n se efecta al l .
El trmi te del recl amo corresponde que sea hecho en l a Secretar a de Estado,
como norma.
4
Sobre esto nada di cen l os decretos-l eyes y aunque l as normas regl a-
mentari as en l os recursos jerrqui co y de al zada parecen i ndi car que el trmi te se
hace en el Mi ni steri o respecti vo,
5
de todos modos entendemos que l a necesi dad y l a
organi zaci n admi ni strati vas l l evarn a trami tarl o en l as secretar as de Estado,
para su posteri or el evaci n al mi ni stro del ramo, o autori dad superi or del ente
descentral i zado, a fi n de que emi ta l a resol uci n.
6
La probl emti ca a este respecto
es l a mi sma que expl i camos a propsi to del recurso jerrqui co.
7
18. Requerimiento de pronto despacho
Al i gual que en el rgi men anteri or, el transcurso del pl azo fi jado noventa d as
1
a parti r del cual se puede requeri r pronto despacho, habi l i ta a hacerl o en cual -
qui er momento, pues no exi ste pl azo para ejercer ese derecho. Esta sol uci n ti ene
sustento consti tuci onal , como l o resol vi l a Corte Suprema in re Galin,
2
al decl a-
rar i nconsti tuci onal el art. 44 del Cdi go Contenci oso-Admi ni strati vo de Corri en-
tes,
3
que obl i gaba a urgi r el procedi mi ento admi ni strati vo dentro de un pl azo
determi nado a parti r del si l enci o admi ni strati vo.
Di jo l a Corte Suprema: La regul aci n l egi sl ati va y regl amentari a referi da al
si l enci o admi ni strati vo debe evi tar que por tal acti tud l os parti cul ares queden
fuera de l a protecci n juri sdi cci onal , en si tuaci n de i ndefensi n. Frente a l a i ner-
ci a del rgano, l a v a de l a fi cci n l egal no puede uti l i zarse hasta ani qui l ar l os
derechos subjeti vos e i ntereses l eg ti mos de l os admi ni strados.
Conforme con l os pri nci pi os general es que ri gen l a materi a, el recurrente con-
curre como col aborador en l a el aboraci n de l a deci si n admi ni strati va aun cuan-
do defi ende sus derechos subjeti vos, por l o que predomi nan l as regl as de i nforma-
l i smo y l a i mpul si n de ofi ci o.
Adems, l a buena fe, l a l eal tad y l a probi dad que deben caracteri zar todo pro-
ceso y l a acti vi dad de l as partes en l , determi nan que l as normas adjeti vas
17.4
La excepci n ser a el caso en que se i mpugnen actos o conductas de l os secr etar i os de
Estado, en que entendemos cor r esponde el tr mi te di r ectamente ante el Mi ni ster i o; ver si n
embar go el desar r ol l o de este punto en el cap. X, 12, Ante qui n se tr ami ta el r ecur so.
17.5
Ar ts. 92 y 98.
17.6
Como l o ti ene r esuel to de antao l a PTN, Dictmenes, 68: 153; 71: 161.
17.7
Ver supra, cap. X, El r ecur so jer r qui co, 12, Ante qui n se tr ami ta el r ecur so.
18.1
Pl azo exager ado, en opi ni n de CANOSA, I nfl uenci a..., op. cit., cap. 3, A).
18.2
CSJN, Fallos, 300-2: 1292, Edgar Galin v. Provincia de Corrientes, 26-XI I -1978.
18.3
Di cen l as nor mas per ti nentes: Ar t. 41.- Si tr anscur r i dos cuar enta y ci nco d as desde
aqul en que se i nter puso el r ecur so no r ecae r esol uci n favor abl e par a el par ti cul ar , ste
deber ur gi r el pr ocedi mi ento si desea mantener aqul . Ar t. 42.-El ur gi mi ento se pr esentar
ante el r gano super i or del Poder de que se tr ate, con copi a del escr i to medi ante el cual se
i nter puso el r ecur so. Ar t. 44.- Se consi der ar que hay r enunci a a l as acci ones y r ecur sos
pr evi stos en sta l ey, si no se pr omueve l a r ecl amaci n a qu aquel l as se r efi er en, dentr o del
pl azo pr evi sto en el ar t cul o: 37 como as si dentr o de l os di ez d as poster i or es al venci mi ento
del pl azo a que se r efi er e el ar t cul o 41), el ur gi mi ento que el mi smo establ ece no es pr esen-
tado.
regul atori as de l a conducta de l as mi smas no contengan exi genci as contrari as a
tal es pri nci pi os.
7) Que, por tanto, resul ta i rrazonabl e que medi ando una mani festaci n i n-
equ voca y expresa del recurrente i mpugnando un acto o deci si n de l a Admi ni s-
traci n, sufi ci ente para determi nar l a medi da y el al cance de su recl amo, se pre-
suma por v a l egal su renunci a, cuando el rgano no cumpl e con su obl i gaci n de
resol ver dentro del pl azo y el i nteresado no urge l a deci si n. En efecto, atri bui r a
esa renunci a por el art cul o 44 del Cdi go Contenci oso Admi ni strati vo al hecho de
no haber urgi do el procedi mi ento ante el si l enci o del rgano, no guarda coherenci a
con l as regl as general es del procedi mi ento, premi a l a acti tud negl i gente de l a
Admi ni straci n, i mporta un trato desi gual no razonabl e de l os sujetos de l a rel a-
ci n de derecho pbl i co y atenta contra l a garant a de l a defensa establ eci da en el
art cul o 18 de l a Consti tuci n Naci onal .
8) Que l a presunci n l egal que i mpi de al i nteresado ejercer sus pretensi ones
en un nuevo expedi ente, no ti ene si gni fi cado meramente procesal si no que afecta
l os derechos sustanci al es; aunque se habl e de renunci a de acci ones y recursos
se trata real mente de una renunci a de derechos que l a norma presume como
consecuenci a del i ncumpl i mi ento por parte del parti cul ar de su obl i gaci n de i ns-
tar el pronunci ami ento de l a Admi ni straci n, sanci n de i njusti fi cado ri gor que
esti mul a l a negl i genci a de l a mi sma.
Lo di cho l l eva a concl ui r que el art cul o 44 de l a l ey 2943 en cuanto no se
l i mi ta a regul ar el ejerci ci o de l a acci n procesal , si no que yendo ms al l arbi tra
un modo de exti nci n de l a acci n y del derecho, cuando el parti cul ar no i nste l a
deci si n del rgano dentro de l os di ez d as de venci do el pl azo para que aqul se
pronunci ara, es i nconsti tuci onal dado su di sconformi dad con l os art cul os 16 y 18
de l a Ley Fundamental .
Vol vi endo al decreto-l ey naci onal , a l a l uz de tal es pri nci pi os resul ta cl ara l a
sol uci n segn l a cual l no establ ece un pl azo dentro del cual , una vez transcurri -
do l os noventa d as i ni ci al es, deba presentarse el pedi do de pronto despacho; de al l
que sea optati vo del parti cul ar presentarl o i nmedi atamente o dejar transcurri r el
ti empo antes de i nstar defi ni ti vamente a l a admi ni straci n para que deci da o deje
abi erta l a v a judi ci al por denegaci n tci ta.
4
La l ey de emergenci a 25.344 no ha
al terado, en este aspecto, l a normati va anteri or. Cabe as deci r que es ste un
punto al menos en que l a l ey no ha produci do un retroceso desde el punto de vi sta
procesal , porque no se obl i ga al admi ni strado a acel erar i nnecesari amente el des-
enl ace en sede admi ni strati va y a ocurri r obl i gadamente a l a v a judi ci al , dejando
de l ado l a admi ni strati va. Si el parti cul ar no ti ene urgenci a, o hay razones que
justi fi quen l a l enti tud del procedi mi ento admi ni strati vo, puede l reservarse para
ms adel ante el pedi do de pronto despacho y conti nuar con el trmi te admi ni stra-
ti vo mi entras tanto.
18.1. El pronto despacho y la aplicacin del plazo del art. 25 para iniciar la
demanda judicial.
El nuevo art. 31 modi fi ca l o que tambi n consti tu a una ventaja para el admi ni s-
trado respecto del pl azo para i nterponer l a demanda judi ci al l uego de requeri do el
pronto despacho. Ahora el texto l egal establ ece que l uego de i nterpuesto el pronto
despacho y transcurri dos l os 45 d as podr aqul i ni ci ar l a demanda, l a que
deber ser i nterpuesta en l os pl azos perentori os y bajos l os efectos previ stos en el
art cul o 25, si n perjui ci o de l o que fuere perti nente en materi a de prescri pci n.
De esta manera, se i ntenta que el parti cul ar pi erda por un pl azo computado de
manera i mpl ci ta y si n noti fi caci n expresa al guna, el derecho a acceder a l a
juri sdi cci n. El l o contravi ene l a Consti tuci n naci onal y l a juri sprudenci a de l a
CSJN en l os casos Galin y Fundacin Universidad de Belgrano.
5
19. Suspensin, interrupcin o remisin de plazos
Mi entras trami ta el recl amo admi ni strati vo y en tanto que no se produzca y de-
cl are en l egal forma l a caduci dad de l as actuaci ones, l os dems trmi nos no conti -
nan corri endo, en parti cul ar l os de l a prescri pci n de l a acci n: Las actuaci ones
practi cadas con i ntervenci n de rgano competente produci rn l a suspensi n de
pl azos l egal es y regl amentari os, i ncl usi ve l os rel ati vos a l a prescri pci n, l os que
se rei ni ci arn a parti r de l a fecha en que quedare fi rme el auto decl arati vo de
caduci dad.
1
El decreto-l ey vi ene as a corregi r, respondi endo al recl amo de l a
doctri na, l a cri ti cabl e si tuaci n anteri or en que el recl amo admi ni strati vo no i nte-
rrump a ni suspend a l a prescri pci n de l a acci n,
2
sal vo l a suspensi n de una vez
por un ao emergente del art. 3986 del Cdi go Ci vi l ,
3
o l a demanda al sl o efecto
i nterrupti vo de l a prescri pci n.
4
Ahora bi en, se trata de i nterrupci n o de suspen-
18.5
PERRI NO, Si l enci o admi ni str ati vo y tutel a judi ci al efecti va, en BOTASSI (di r .), Temas..., op.
ci t.
18.4
MAI RAL, op. cit., p. 357, afi r ma, si n embar go, que si el pedi do de pr onto despacho se
efecta antes de venci do el pl azo i ni ci al de 90 d as, podr a tener se por no habi l i tada l a
i nstanci a,por anal og a con l o r esuel to r especto del si l enci o admi ni str ati vo por l a CNFed. CA.,
Sal a I I , Kanonnikoff, ED, 65: 182 (1975).
19.1
Ar t. 1, i nc. e), ap. 9 del decr eto-l ey 19.549/72.
19.2
Fallos, 103: 155, Banco Constructor de La Plata, 1905; 111: 65; 113: 194; 115: 395,
Bateman, Parsons y Bateman,1912; 118: 175, I nsa Dorrego,1913; SPOTA, Sentenci as de conde-
na contr a l a Naci n: su ejecutor i edad, LL, 124: 1330; FI ORI NI , Qu es..., op. cit., p. 133. Esa
jur i spr udenci a ha mer eci do cr ti cas: NERVA, La r ecl amaci n admi ni str ati va for mal , aunque l a
l ey no l e atr i buya expr esamente efecto i nter r upti vo de l a pr escr i pci n, LL, 87: 725. Ver l as
r eseas de LL, 57: 704 y 56: 180; y Procedimiento..., ed. 1971, op. cit., pp. 290-1.
19.3
La pr escr i pci n se i nter r umpe por demanda contr a el poseedor o deudor , aunque sea
i nter puesta ante j uez i ncompetente o fuer e defectuosa y aunque el demandante no haya
teni do capaci dad l egal par a pr esentar se en jui ci o.
La pr escr i pci n l i ber ator i a se suspende por una sol a vez por l a consti tuci n en mor a del
deudor , efectuada en for ma autnti ca. Esta suspensin sl o tendr efecto dur ante un ao o el
menor tr mi no que pudi er e cor r esponder a l a pr escr i pci n de l a acci n.
19.4
Lo expl i camos en Procedimiento..., op. cit., ed. 1971, p. 495 y ss.; SPOTA, op. cit., p. 491.
si n de trmi nos?
5
La Procuraci n del Tesoro de l a Naci n ha optado por enfati zar
el vocabl o rei ni ci an del ap. 9 y ha concl ui do por l o tanto en que al produci rse l a
caduci dad de l as actuaci ones,
6
l os pl azos vuel ven a i ni ci arse ntegramente, no
computndose por el l o el ti empo transcurri do antes de l a i nterrupci n, que se
tendr de tal manera como no ocurri do.
7
Creemos que es una sol uci n adecuada y
que se encuentra conforme a l os vi ejos pri nci pi os de que cuando el parti cul ar
i nterpone un recurso de reconsi deraci n y ste l e es rechazado, l a producci n del
nuevo acto, aun si endo rei teraci n del pri mero, abre el trmi no compl eto de i m-
pugnaci n a parti r de su noti fi caci n.
8
20. Competencia para resolverlo
La tradi ci n argenti na era requeri r una deci si n por Decreto del Poder Ejecuti vo,
negndose competenci a a l os mi ni stros para denegar l a recl amaci n admi ni stra-
ti va previ a,
1
si n perjui ci o de que stos por control jerrqui co ten an desde l uego
competenci a para revocar de ofi ci o l os actos i mpugnados por medi o de l a recl ama-
ci n.
2
Si n embargo, l a l egi sl aci n y tambi n l a doctri na fueron evol uci onando ha-
ci a l a progresi va admi si n de competenci a a ni vel es i nferi ores del Presi dente y as
es como tanto el recurso de al zada como el recurso jerrqui co son resuel tos por l os
mi ni stros del ramo.
3
Lo mi smo ocurre en l a actual i dad con el recl amo admi ni stra-
ti vo previ o.
4
19.5
Acer ca del estado actual de l a doctr i na l ocal , vanse l as si stemati zaci ones efectuadas por
BI ANCHI , ALBERTO, op. cit., cap.I I , B) y TAWI L, op. cit., p. 161 y sus r especti vas ci tas.
19.6
O l a r esol uci n expr esa del r ecl amo, como acl ar an HALPER N, DAVI D ANDRS y CATTANI ,
HORACI O R., Pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, RAP, 6: 12, 17 (Buenos Ai r es, 1979).
19.7
PTN, Dictmenes, 132: 184; conf. HALPER N y CATTANI , op. cit., p. 17.En i gual senti do,
MAI RAL, op. cit., p. 363, agr egando que l a mi sma tesi tur a (de r ei ni ci o) podr a apl i car se, por
anal og a, al supuesto de denegator i a expr esa. En contr a COMADI RA, Procedimientos Adminis-
trativos..., op. cit., comentar i o a l os ar ts. 30 a 32, 9.4.1, p. 509, par a qui en el efecto de l a
i nter posi ci n del r ecl amo es l a suspensi n.
19.8
Procedimiento y recursos administrativos, ed. 1971, op. cit., pp. 413-5.
20.1
SPOTA, op. cit., p. 492; jur i spr udenci a uni for me.
20.2
Como l o expl i camos en Procedimiento y recursos administrativos, ed. 1964, op. cit., p.
213; 1971, op. cit., p. 494.
20.3
Ar ts. 90 y 96 de l a r egl amentaci n naci onal . Con r el aci n a l as atr i buci ones del Jefe de
Gabi nete en mater i a de r esol uci n de r ecur sos jer r qui cos en el mar co del nuevo ar t. 100 de
l a Consti tuci n naci onal , r emi ti mos a l o expl i cado en Tratado de Derecho Administrativo, t.
4.2, Procedimiento y recursos administrativos, Buenos Ai r es, Macchi , 1982, 3 ed., cap. X.
20.4
Aunque estos decr etos-l eyes pr evn l a del egaci n hasta ni vel de l os mi ni str os, sal vo en
el caso del Mi ni ster i o de Defensa, en que tambi n autor i zan l a del egaci n hasta el ni vel de
comandante en jefe. Esa del egaci n en l os mi ni str os y comandantes en jefe autor i zada por el
ar t. 30 del decr eto-l ey 21.686/77 fue efecti vi zada medi ante decr eto 677/77, B.O. 21-I I I -1977.
De todas maner as, no se compr ende por qu l a del egaci n habr a de ser autor i zada sl o
hasta el ni vel de mi ni str o: ms senti do y ms coher enci a con el ar t. 3 del decr eto-l ey, hubi er a
si do per mi ti r l a del egaci n a cual qui er r gano i nfer i or que deter mi ne el PE. Si gui endo el
pr opi o dato l egal de l os comandantes en jefe, par ece cl ar o que al menos a ni vel de secr etar i o de
Estado deber a estar per mi ti da l a del egaci n o desconcentr aci n, con el al cance de abr i r l a v a
judi ci al .
A su vez, esta competenci a ahora del egada a l os mi ni stros l o es si n perjui ci o de
l as atri buci ones que tambi n ti enen sus i nferi ores, p. ej. l os secretari os de Estado,
de revocar por control jerrqui co l os actos i mpugnados. No debemos ol vi darnos
que, a parti r de l a modi fi caci n i ntroduci da por l a l ey 25.344, l o que antes era una
opci n del admi ni strado, ahora se ha transformado en una exi genci a respecto de
l a i nterposi ci n del recl amo ante l as enti dades autrqui cas. Esta posi bi l i dad de
del egaci n que admi ten l as normas actual es ha si do cri ti cada, afi rmndose que
al permi ti r l a del egaci n, desvi rta [...] l a mi si n conci l i atori a del Estado. Creo
que l o que debi o l o que debe hacer el i ntrprete de esta l egi sl aci n, es asegurar l a
i mparci al i dad del rgano y esta i mparci al i dad del rgano no se l ogra con l a del ega-
ci n si no, al contrari o, es deci r que si empre convi ene que sea un rgano di sti nto,
que sea l a mxi ma autori dad l a que deci da, porque es l a que da l a posi bi l i dad
mxi ma de conci l i aci n.
5
Por ci erto que es l oabl e l a aspi raci n de i nsti tui r un
remedi o admi ni strati vo de al guna i mparci al i dad para l a deci si n, pero no parece
hoy en d a real i sta querer l ograr ese objeti vo l l evando l a deci si n al Poder Ejecu-
ti vo, por l a excesi va centr al i zaci n de tar eas que a ese ni vel ha padeci do
crni camente nuestro pa s. Por el l o nosotros pensamos que debi era haberse admi -
ti do l a del egaci n en forma ms ampl i a aun, si n perjui ci o de reconocer que ni l a
tesi s menci onada ni sta son l os modos de l ograr l a i mparci al i dad en sede admi -
ni strati va. Para el l o hacen fal ta otros mecani smos i nsti tuci onal es que exceden el
creado por estos cuerpos normati vos.
6
21. Alcances de la decisin
No exi ste l i mi taci n al guna expresa o i mpl ci ta en l as normas vi gentes respecto a
l a competenci a de l a admi ni straci n para resol ver el recl amo admi ni strati vo pre-
vi o, por l o que entendemos que puede tanto revocarse como reformarse o susti tui rse
el acto, reconocerse i ndemni zaci ones, etc.
22. Alternativas del proceso
22.1. Desistimiento del proceso
Si en el pl ei to perti nente se produjera el desi sti mi ento por l a actora sol amente del
proceso, no del derecho, l o que de acuerdo al art. 304 del Cdi go Procesal Ci vi l y
Comerci al de l a Naci n requi ere l a conformi dad de ambas partes, l a si tuaci n
podr a a nuestro jui ci o vari ar. En efecto, dado que ese desi sti mi ento con l a confor-
mi dad de l a contraparte no i mpi de i ni ci ar ms tarde nuevo jui ci o por l a mi sma
20.5
GRAU, Recl amaci n..., op. cit., p. 186.
20.6
Par a el anl i si s de cul es son l os mecani smos i nsti tuci onal es que debi er an cr ear se par a
mejor ar l a tutel a de l os der echos e i nter eses de l os admi ni str ados, nos r emi ti mos a nuestr os
l i br os Problemas del control de la administracin pblica en Amrica Latina, Madr i d, Ci vi tas,
1981; La administracin paralela, Madr i d, Ci vi tas, 1982, ter cer a r ei mpr esi n 2001, cap. I V,
La par ti ci paci n como contr ol soci al del si stema y par asi stema.
cuesti n,
1
entendemos que se deja abi erta tambi n l a v a admi ni strati va.
2
Por
el l o, en caso de jui ci o desi sti do, consi deramos que el i ndi vi duo puede rei ni ci ar el
trmi te admi ni strati vo: si l as gesti ones admi ni strati vas fracasaran, l podr a si em-
pre, atenta l a natural eza del desi sti mi ento del proceso regul ado en el Cdi go
Procesal Ci vi l y Comerci al , i ni ci ar un nuevo pl ei to contra el Estado.
3
Cl aro est,
esto es una opi ni n de doctri na, no profesi onal : no apostari amos nuestra conducta
procesal a esta hi ptesi s, sal vo casos muy forzados.
22.2. Desistimiento judicial del derecho
Ms di f ci l es l a si tuaci n en que el actor desi ste del derecho en que fund su
acci n: procesal mente, el l o no requi ere l a conformi dad del demandado (en el caso
el Estado) y si el juez consi dera que el derecho es suscepti bl e de ser renunci ado por
no ser de orden pbl i co, dar por termi nado el jui ci o, el que no puede l uego ser
rei ni ci ado con el mi smo objeto del que fuera desi sti do.
4
En tal caso, en que el
parti cul ar ti ene cerrada defi ni ti vamente l a v a judi ci al , no por una sentenci a judi -
ci al pasada en autori dad de cosa juzgada, si no por una vol untari a renunci a judi-
cial a segui r recl amando judicialmente el derecho es admi si bl e que rei ni ci e l a v a
admi ni strati va? La respuesta puede ser demasi ado fci l en senti do negati vo, pero
al no haber autori dad de cosa juzgada, si no mera renunci a a l a v a judi ci al y al
ejerci ci o del derecho en v a judi ci al , no se advi erte por qu habr a de negarse l a
conti nuaci n del debate en sede admi ni strati va hasta su deci si n fi nal .
5
A nuestro modo de ver, l a admi ni straci n puede segui r con l a trami taci n del
asunto y eventual mente deci di rl o favorabl emente, a pesar del desi sti mi ento judi -
ci al del derecho, pues ste, tal como est l egi sl ado, no es si no una forma ms de
desi sti mi ento del proceso: es un desi sti mi ento de ese proceso y de todo proceso
22.1
En cual qui er estado de l a causa anter i or a l a sentenci a, l as par tes, de comn acuer do,
podr n desi sti r del pr oceso mani festndol o por escr i to al juez qui en, si n ms tr mi te, l o decl a-
r ar exti ngui do y or denar el ar chi vo de l as actuaci ones.
Cuando el actor desi sti er a del pr oceso despus de noti fi cada l a demanda, deber r equer i r se
l a confor mi dad del demandado, a qui en se dar tr asl ado noti fi cndosel e per sonal mente o por
cdul a, bajo aper ci bi mi ento de tener l o por confor me en caso de si l enci o. Si medi ar e oposi ci n,
el desi sti mi ento car ecer de efi caci a y pr osegui r el tr mi te de l a causa (Ar t. 304 del Cdi go).
22.2
Si empr e que en sta no exi sti er a con anter i or i dad un pr onunci ami ento defi ni ti vo sobr e
l a cuesti n moti vo del pl ei to.
22.3
Por ci er to, si n l a necesi dad de r enovar el r ecl amo admi ni str ati vo pr evi o for mal , con sus
tr mi nos, etc.
22.4
En l a mi sma opor tuni dad y for ma a que se r efi er e el ar t. anter i or , el actor podr desi sti r
del der echo en que fund l a acci n. No se r equer i r l a confor mi dad del demandado, debi endo
el juez l i mi tar se a exami nar si el acto pr ocede por l a natur al eza del der echo en l i ti gi o y a dar por
ter mi nado el jui ci o en caso afi r mati vo. En l o sucesi vo no podr pr omover se otr o pr oceso por el
mi smo objeto y causa. (Ar t. 305 del Cdi go Pr ocesal Ci vi l y Comer ci al de l a Naci n).
22.5
Ya hemos expl i cado en su l ugar que cuando el par ti cul ar [...] r enunci a vol untar i amente
a segui r l a v a jur i sdi cci onal [...] no por el l o cambi a l a natur al eza jur di ca del acto de l a admi ni s-
tr aci n, ni adqui er e por l o tanto efectos de mayor fi r meza que l os que anter i or mente ten a:
I ntroduccin al derecho administrativo, 2 ed., Buenos Ai r es, 1966, pp. 124-5.
ul teri or, pero desi sti mi ento procesal al fi n. Prueba de el l o es que el desi sti mi ento
puede ser revocado medi ante conformi dad de l a contraparte;
6
entonces, si l a admi -
ni straci n puede vol untari amente acceder a un nuevo jui ci o, tambi n puede acce-
der a su consi deraci n admi ni strati va.
7
Si endo esto as y dado que l as renunci as
han de i nterpretarse restri cti vamente, pensamos que el desi sti mi ento anal i zado
l o es sl o de l a v a judi ci al y que deja habi l i tada l a v a admi ni strati va.
8
22.3. Caducidad de instancia
Si en el proceso entre el parti cul ar y el Estado se produce l a caduci dad de l a
i nstanci a, hay que di sti ngui r segn l o hace el art. 318 del Cdi go Procesal Ci vi l y
Comerci al , entre l a que se opera en pri mera o ni ca i nstanci a y l a que se produce
en i nstanci as superi ores. En el pri mer caso el l a no exti ngue l a acci n, l a que
podr ejerci tarse en un nuevo jui ci o, ni perjudi ca l as pruebas produci das, l as que
podrn hacerse val er en aqul : el caso es si mi l ar al del desi sti mi ento del proceso,
por l o que es de apl i caci n el mi smo cri teri o que propusi ramos al respecto. Por
el l o, esti mamos que l a caduci dad produci da en pri mera o ni ca i nstanci a, de acuer-
do a l a actual l egi sl aci n procesal , no i mpi de al parti cul ar rei ni ci ar el trmi te
admi ni strati vo.
9
Di sti nta es l a sol uci n en el caso de l a caduci dad en segunda i nstanci a, pues
al l est establ eci do que La caduci dad operada en i nstanci as ul teri ores acuerda
fuerza de cosa juzgada a l a resol uci n recurri da (art. 318); va de suyo que l a
22.6
El ar t. 306 del Cdi go di ce que El desi sti mi ento no se pr esume y podr r evocar se hasta
tanto el juez se pr onunci e, o sur ja del expedi ente l a confor mi dad de l a contr ar i a. El l o si gni fi ca
que el desi sti mi ento puede r evocar se a) cuando el juez aun no di o por ter mi nado el l i ti gi o, o b)
cuando aun habi ndose pr onunci ado el juez admi ti endo el desi sti mi ento, hay confor mi dad de
l a par te contr ar i a. La expr esi n o uti l i zada en el ar t. ti ene un cl ar o senti do al ter nati vo, que
per mi te entonces desi sti r en uno u otr o supuesto: en el pr i mer o (no habi endo deci si n del
juez), sea que haya o no confor mi dad de l a contr apar te; en el segundo (habi endo deci si n del
juez) obvi amente a pesar de que tal deci si n exi sta. De otr a maner a r esul tar a que l a confor -
mi dad de l a contr apar te sl o posi bi l i ta el desi sti mi ento no habi endo pr onunci ami ento judi ci al ,
l o cual har ta i nnecesar i a l a di sposi ci n fi nal del ar t., pues el juez puede de todos modos admi ti r
l a r evocaci n del desi sti mi ento. Por el l o i nter pr etamos que l a confor mi dad de l a contr apar te
per mi te r evocar el desi sti mi ento aceptado judi ci al mente.
22.7
Cuando l a admi ni str aci n no se ha pr onunci ado aun por decr eto del Poder Ejecuti vo, el l o
hace ms r ecomendabl e que acceda a l a consi der aci n del r ecl amo.
22.8
Acl ar ando desde l uego, que esto es as si empr e que no exi sti er a pr onunci ami ento defi ni -
ti vo anter i or de par te de l a admi ni str aci n.
22.9
Esta sol uci n l a consi der amos apl i cabl e no sl o cuando l a caduci dad de i nstanci a es
decl ar ada de ofi ci o (ar t. 316) si no tambi n cuando se pr oduce a pedi do de l a par te demandada,
en el caso el Estado, por que una cosa es que el Estado se oponga a l a conti nuaci n del tr mi te
en ese pr oceso judi ci al , en base a l a i nacci n del l i ti gante y otr a que se oponga a todo ti po de
tr ami taci n. Pensamos que haber pedi do y obteni do, en el ejer ci ci o de sus der echos como
l i ti gante demandado, l a caduci dad de l a i nstanci a, en modo al guno i mpl i ca que no pueda
r eabr i r se l a tr atati va admi ni str ati va. Rei ter amos que esto l o afi r mamos par a el caso de que no
haya decisin definitiva en sede administrativa; es l a fal ta de un pr onunci ami ento fi nal del
Poder Ejecuti vo l o que nos sugi er e l a admi si bi l i dad de l a r eaper tur a del tr mi te admi ni str ati vo,
l uego de l a caduci dad de i nstanci a judi ci al en pr i mer a i nstanci a.
resol uci n que adqui ere fuerza de cosa juzgada es l a que hubi ere adoptado el juez
en pri mera i nstanci a, por l o que no exi ste ya posi bi l i dad de reabri r l a v a admi ni s-
trati va. No es de apl i caci n en este caso l a regl a de l a cosa juzgada administrati-
va, segn l a cual a pesar de gozar un acto de estabi l i dad puede ser revocado en
benefi ci o del parti cul ar,
10
porque aqu se trata ya de cosa juzgada judicial.
11
22.4. Transaccin o conciliacin judicial
En estos casos, una vez otorgada l a homol ogaci n por el tri bunal , el conveni o
adqui ere autori dad de cosa juzgada judi ci al , por l o que no es procedente reabri r l a
v a admi ni strati va sobre l a materi a que fue objeto de transacci n. Desde l uego,
si empre se podrn di scuti r aspectos de l a ejecuci n del conveni o, pero no el conve-
ni o en s mi smo.
22.10
Ver t. 3, 5, cap. VI , Estabi l i dad e i mpugnabi l i dad.
22.11
Par a sus di fer enci as ver el t. 3, cap. VI , Estabi l i dad e i mpugnabi l i dad, 2, Car acter es.
Di fer enci as entr e cosa juzgada judi ci al y cosa juzgada admi ni str ati va.
Captulo XI I I
DuEJA Y AHFAPD FDP HDPA
1. Comparacin funcional
El arma ms fuerte que ti ene l a admi ni straci n contra el admi ni strado en el
procedi mi ento admi ni strati vo es l a demora y l a i nerci a: frente a l as urgenci as
*
Antes del decr eto l ey 19.549/72: BI DART CAMPOS, GERMN J., El ampar o de pr onto despacho,
ED, 24: 204. Entr e 1972 y 1977: BARRA, RODOLFO C., El ampar o por mor a de l a Admi ni str aci n,
ED, 59: 797; Defensa del admi ni str ado ante l a mor a en l a deci si n admi ni str ati va. Una fel i z
cor r ecci n a l a doctr i na Di net, ED, 74: 222; GONZLEZ, FLORENCI A, Ampar o por mor a, en DI EZ
y otr os, Acto y procedimiento administrativo, Buenos Ai r es, Pl us Ul tr a, 1975, p. 190 y ss.;
PEARSON, MARCELO MARI O, El ampar o por mor a de l a Admi ni str aci n Pbl i ca naci onal . Ar t cul o 28
de l a l ey de pr ocedi mi entos admi ni str ati vos, LL, 1975-B, 423. Entr e l os tr abajos ms r eci entes
ver : GALLARDO, ROBERTO ANDRS, Ampar o y ampar o por mor a. Exi ste l a i ncongr uenci a en l a
r el aci n gner o-especi e?, LL, 1997-C, 801; BI OTTI , MAR A ALEJANDRA, Ampar o por mor a. Recur -
so de apel aci n y r gi men apl i cabl e (comentar i o al fal l o Gaitn, Sal a I V de l a CNFed. CA,
1980), en LL, 1992-C, 118; CREO BAY, HORACI O D., Amparo por mora de la Administracin
Pblica, Buenos Ai r es, Astr ea, 1989, 1 ed. y 1995, 2 ed. actual i zada y ampl i ada; La r efor ma
i ntr oduci da al ampar o por mor a de l a Admi ni str aci n. Necesi dad de una r egul aci n i ntegr al ,
LL, 1978-D, 1202; La apel abi l i dad de l as sentenci as di ctadas en l os ampar os por mor a de l a
admi ni str aci n y el fi nal de una pol mi ca, LL 1985-C, 511; La menor cuant a del ampar o por
mor a de l a admi ni str aci n, LL, 1981-A, 180; TAWI L, GUI DO SANTI AGO, El ampar o por mor a y el
si l enci o de l a admi ni str aci n, LL, 1986-D, 1172; La i mposi ci n de costas en el pr oceso de
ampar o por mor a: una per specti va di sti nta, LL, 1989-E, 286; HUTCHI NSON, TOMS, La mor osi dad
admi ni str ati va y l a sol uci n l egal del ampar o por mor a, RAP, 21: 7 (Buenos Ai r es, 1980),
r epr oduci do en AA.VV., La reforma del procedimiento administrativo, La Pl ata, A.A.D.A.,
1981; COMADI RA, JULI O RODOLFO, MONTI , LAURA (col abor ador a), Procedimientos Administrativos.
Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Anotada y Comentada, t. 1, Buenos Ai r es,
La Ley, 2002, comentar i o a l os ar ts. 28 y 29, 8, pp. 491-503; DOCOBO, JORGE JOS, Las soci edades
del Estado y el ampar o por mor a de l a admi ni str aci n, LL, 1982-C, 331; GAUNA, JUAN OCTAVI O,
Ampar o por mor a de l a admi ni str aci n Pbl i ca, en El Derecho Administrativo Argentino,
Hoy, Buenos Ai r es, Ci enci as de l a Admi ni str aci n, 1996, p. 260 y ss.; MUOZ, GUI LLERMO ANDRS,
I nmuni dad del poder : l a i nacti vi dad admi ni str ati va, LL, 1990-B, 891; PEARSON, Es apel abl e o
i napel abl e l a sentenci a fi nal del ampar o por mor a de l a admi ni str aci n Pbl i ca Naci onal ?, LL,
1979-B, 486; La acci n judi ci al contr a l a admi ni str aci n Pbl i ca, en el or den naci onal , por su
mor a en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo, LL, 1982-D, 912; OROZ, MI GUEL H., El ampar o por
mor a: tr ansi tando por l a buena senda, J A, 2003-I I I , 247; HI TTERS, JUAN M., El ampar o por
mor a en l a pr ovi nci a de Buenos Ai r es, J A, 2004-I , supl emento del fasc cul o n 4, pp. 3-11.
EL PROCEDI MI ENTO ADMI NI STRATI VO XI I I -2
empresari al es o pri vadas, el l ento pero i nexorabl e transcurso del ti empo si n que
se produzcan l os necesari os pasos o etapas del procedi mi ento haci a una resol uci n
fi nal , produce un efecto profundamente l esi vo al derecho del admi ni strado, para el
cual no hay sol uci n al guna verdaderamente efecti va.
1
El decreto-l ey 19.549/72
2
y su regl amentaci n han establ eci do dos medi os di fe-
rentes de defensa posi ti va del parti cul ar frente a este ti po de i rregul ari dad en el
procedi mi ento admi ni strati vo: una en v a admi ni strati va, l a recl amaci n en que-
ja
3
y otra en v a judi ci al , el amparo por mora de l a admi ni straci n. A el l os cabe
agregar l a i nsti tuci n del si l enci o, por medi o de l a cual el i nteresado puede optar
por consi derar denegada su peti ci n, transcurri dos l os pl azos para l a toma de
deci si n sobre el fondo del asunto y prosegui r con otras v as de i mpugnaci n.
4
El amparo por mora se desarrol l a orgni camente dentro del proceso, pues su
trami taci n y resol uci n es efectuada por rganos juri sdi cci onal es stricto sensu;
si n embargo, l os efectos que produce se refi eren al procedi mi ento admi ni strati vo,
ya que su fi nal i dad es que se i nti me a l a admi ni straci n a di ctar l a resol uci n o
real i zar el trmi te omi ti do, por l o tanto a que conti ne un procedi mi ento admi ni s-
trati vo atrasado o paral i zado; por el l o funci onal o tel eol gi camente es posi bl e tam-
bi n anal i zarl o dentro del procedi mi ento admi ni strati vo, si n perjui ci o de que sus
normas sean pri nci pal mente de carcter procesal .
No obstante pues que opera en el mbi to judi ci al , su uti l i dad concreta es para
el procedi mi ento admi ni strati vo y como veremos l uego ti ene i ncl uso al gunos pri n-
ci pi os que tambi n pertenecen al procedi mi ento admi ni strati vo ms que al dere-
1.1
Ver l as consi der aci ones que acer ca del ti empo en el pr ocedi mi ento hacemos en el cap.
VI I I , 1, El ti empo en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. La exper i enci a i ndi ca que a l a mayor
par te de l os i ndi vi duos el tr anscur so del ti empo en l a evol uci n de sus r ecl amos admi ni str ati -
vos o jui ci os contr a l a admi ni str aci n i nevi tabl emente l os desgasta y que el eventual xi to en
l a gesti n no es nunca mor al mente r epar ador en gr ado pr opor ci onal al per jui ci o i ni ci al mente
sufr i do y al costo emoci onal y an mi co de haber teni do que batal l ar . De al l que es de funda-
mental i mpor tanci a todo l o que pueda hacer se par a br i ndar l e el ementos de defensa contr a el
deter i or o pr oduci do por el tr anscur so del ti empo en el pr ocedi mi ento admi ni str ati vo.
1.2
En el or den l ocal Cr doba, San Juan y San Lui s han i ncor por ado i nsti tuci ones si mi l ar es:
as , segn el ar t. 52 de l a consti tuci n cor dobesa, l os j ueces pueden l i br ar mandami ento
judi ci al de pr onto despacho Par a el caso de que esta Consti tuci n, una l ey u otr a nor ma
i mpongan a un funci onar i o, r epar ti ci n o ente pbl i co admi ni str ati vo un deber concr eto a
cumpl i r en un pl azo deter mi nado, per mi ti endo a toda per sona afectada [...] demandar su
cumpl i mi ento judi ci al mente y peti ci onar l a ejecuci n i nmedi ata de l os actos que el funci onar i o,
r epar ti ci n o ente pbl i co admi ni str ati vo se hubi er a r ehusado a cumpl i r . La l ey 8508 (1995),
ar t. 13, establ ece l a apl i caci n supl etor i a de l a l ey l ocal de Ampar o 4915 (si gui endo l a doctr i na
de Sindicato de Trabajadores Siderrgicos Argentinos c/ Ministerio de Trabajo s/ amparo,
Fallos: 291: 247, 1975), el CCA y el CPC. Comp. con el ar t. 41 de l a Consti tuci n de San Juan
y el ar t. 46 de l a de San Lui s.
1.3
Ver CANOSA, ARMANDO N., Los recursos administrativos, Buenos Ai r es, baco, 1996, p. 251
y ss.; HERNNDEZ, BELI SARI O J., Recur so de queja, RADA, 9: 49 (Buenos Ai r es, 1976).
1.4
Ver en tal senti do CNFed. CA, Sal a I I I , S.I .P.E.D.Y.B., 6-X-98; Sal a V, Daz, Mario Vctor,
26-I I I -01, entr e otr os fal l os. Debe tener se si empr e en cuenta que l a opci n que l a nor ma
acuer da es a favor del admi ni str ado y no exi me a l a Admi ni str aci n de su obl i gaci n de r esol ver
ante el r equer i mi ento de aqul tanto en sede admi ni str ati va como judi ci al .
XI I I -3 QUEJA Y AMPARO POR MORA
cho procesal admi ni strati vo stricto sensu.
5
Por tal es razones y sobre todo porque
funci onal mente desempea un rol que sl o cabe ubi car dentro del trmi te ante l a
admi ni straci n pbl i ca, i ncl ui mos en este cap tul o y vol umen l o ati nente al refe-
ri do amparo por mora de l a admi ni straci n.
2. Carcter no excluyente
Convi ene tambi n adverti r, desde el comi enzo, que el parti cul ar puede uti l i zar
i ndi sti ntamente tanto l a recl amaci n en queja como el amparo por mora, si n que
l a arti cul aci n de uno perjudi que al otro o dependa de l .
1
En consecuenci a de el l o,
2.1. El recl amo admi ni strati vo en queja no es un requi si to previ o a l a i nterpo-
si ci n del amparo por mora: ste puede i ni ci arse di rectamente, si n necesi dad de
haber acudi do previ amente en queja a l a propi a admi ni straci n.
2
2.2. Nada i mpi de arti cul ar si mul tneamente l a queja en sede admi ni strati va y
el amparo por mora en sede judi ci al .
El l o se deduce de vari as ci rcunstanci as: en pri mer l ugar, que l os hechos que
abren l a procedenci a de uno y otro no son exactamente i gual es, l o que permi te
di scuti r paral el amente si tuaci ones di sti ntas en sede admi ni strati va y judi ci al ; en
segundo l ugar, que dado que l a admi ni straci n ha de resol ver no sl o sobre aspec-
tos rel ati vos a l a l egi ti mi dad de l a conducta de l a que se recl ama, si no tambi n
referentes a su oportuni dad o mri to, es entonces tambi n di ferente el al cance de
l os moti vos de i mpugnaci n y de l os posi bl es fundamentos de l a deci si n que se
pueda adoptar. En tercer l ugar, cabe apuntar que por ci erto el amparo por mora
no ti ene efecto suspensi vo del deber de l a admi ni straci n de segui r i mpul sando de
ofi ci o y resol vi endo l as actuaci ones. Mal podr a l a propi a admi ni straci n argu-
mentar que no resuel ve una queja i nterpuesta ante el l a porque el parti cul ar ya ha
buscado sati sfacci n a su derecho ante l a justi ci a: el amparo por mora no i mpl i ca
1.5
En sede judi ci al , se ha r esguar dado v. gr., l a efecti va vi genci a del pr i nci pi o de i nfor mal i s-
mo, decl ar ando pr ocedente el ampar o por mor a, aunque el escr i to pr esentado en sede admi -
ni str ati va adol eci er a de defectos for mal es: ver CNFed. CA, Sal a I I , Rodrguez Fuchs c/ I .S.S.B.,
LL, 1997-A, 81 (1996), con nota I nfor mal i smo y ampar o por mor a, r epr oduci da en Cien notas
de Agustn, Buenos Ai r es, FDA, 1999, 49, p. 129.
2.1
Como di ce BARRA, Debe adver ti r se que estas dos v as no son excl uyentes, ya que si l a
r ecl amaci n en queja no l ogr a el fi n quer i do por el admi ni str ado, ste podr acci onar por mor a
en sede judi ci al . Por l o dems el ampar o por mor a podr deduci r se di r ectamente (es deci r , si n
necesi dad de tr ami tar pr evi amente l a r ecl amaci n en queja) y ambas v as podr n ser r enun-
ci adas (con l as consecuenci as pr ocesal es que cor r espondan) no per judi cando el l o l a ar ti cul a-
ci n de l a otr a: BARRA, El ampar o..., op. cit., p. 799; MUOZ, op. cit., pp. 895-6; COMADI RA,
Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentar i o a l os ar ts. 28 y 29, 8.2, pp. 493-4;
tambi n l a jur i spr udenci a ha seal ado que el ampar o por mor a y l a queja funci onan como v as
al ter nati vas, no excl uyentes, a favor del admi ni str ado: CNFed. CA, Sal a V, Daz, Mario Vctor,
26-I I I -01.
2.2
PEARSON, Manual de Procedimientos Administrativos, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1990,
3 ed., p. 177; CREO BAY, Amparo por mora..., op. cit., 2 ed., cap. I I I , 23, p. 26. Tampoco ti ene
necesi dad de pedi r pr onto despacho par a, en su caso, confi gur ar el si l enci o: GONZLEZ, op. cit.,
p. 197; ni se r equi er e agotami ento de l a v a admi ni str ati va: GONZLEZ, op. cit., p. 192.
pedi r a l a justi ci a una resol uci n sobre el fondo, si no requeri rl e a sta que l e exi ja
a l a admi ni straci n l a producci n de una resol uci n defi ni ti va o de mero trmi te,
un i nforme o di ctamen. Y por l o dems, si estando el amparo por mora en curso,
l a admi ni straci n resol vi era hacer l ugar a l a queja, con el l o se tornar abstracto
el amparo y no ser necesari o resol verl o; a l a i nversa, si estando el amparo pen-
di ente de deci si n l a admi ni straci n resuel ve una queja por l a mi sma cuesti n,
denegndol a, el l o no hace si no rati fi car l os hechos denunci ados por el i nteresado
al formul ar el amparo por mora y podr al egarse como hecho nuevo en el proceso,
a efectos de que el juez tenga tambi n en cuenta di cho el emento de jui ci o al pro-
nunci arse sobre l a mora y su sol uci n.
2.3. I nterpuesta y resuel ta l a queja en sede admi ni strati va, puede l uego
i ntentarse el amparo por mora;
3
no es por l o dems necesari o formul ar reserva
al guna, al formul ar l a queja, del derecho a arti cul ar posteri ormente el amparo
por mora.
2.4. Lo mi smo val e a l a i nversa: si el parti cul ar i ntenta el amparo por mora y
l e es resuel to negati vamente, ti ene de todos modos derecho a i ntentar l a queja en
sede admi ni strati va.
2.5. A fortiori, si el parti cul ar ti ene en trmi te una queja en l a admi ni straci n,
puede desi sti rl a e i ntentar el amparo por mora en sede judi ci al .
4
2.6. Si el i nteresado ti ene en curso un amparo por mora, puede desi sti rl o e
i ntentar l a queja en sede admi ni strati va.
5
2.7. A su vez, aun cuando una u otra v a hubi ere si do resuel ta negati vamente,
p. ej. por i nterpretarse que no han transcurri do l os pl azos razonabl es o que
estuvi eren fi jados a l a admi ni straci n para real i zar l a conducta omi ti da, el nuevo
transcurso del ti empo ms al l de tal es pl azos, habi l i ta nuevamente a l a apertura
de una y otra v a: no ser en tal caso exactamente por l os mi smos hechos, pues l a
di mensi n temporal habr vari ado, pero podr s ser por l a mi sma conducta omi -
ti da por l a cual se i ntentara antes el perti nente remedi o procesal .
6
3. Semejanzas generales
Si n perjui ci o de otras parti cul ari dades que se i rn vi endo en el desarrol l o del pre-
sente captulo, podemos hacer aqu una breve comparacin de carcter general entre
sus similitudes y diferencias. En cuanto a las primeras podemos sealar lo siguiente:
3.1. I naccin administrativa: silencio, queja, amparo por mora
Ambas ti enen en comn que si rven para l a defensa del parti cul ar o i nteresado
frente a l a i nacci n o l a demora admi ni strati va. En esto tambi n ambos i nsti tutos
2.3
GONZLEZ, op. cit., p.192.
2.4
BARRA, op. loc. cit., supra nota 2.1.
2.5
BARRA, op. loc. cit., supra nota 2.1.
2.6
CREO BAY, Amparo por mora..., op. cit., 2 ed., cap. I I I , 23, p. 27.
guardan pareci do con el si l enci o de l a admi ni straci n, que es una fi gura desti nada
a permi ti rl e al parti cul ar consi derar, si as l o desea, que su recl amo o peti ci n ha
si do denegado ante el transcurso de l os trmi nos para di ctar resol uci n si n que
el l a se haya produci do.
A su vez, se di ferenci an de l en que su objeti vo es l a real i zaci n o correcci n del
trmi te omi ti do o defectuosamente real i zado, en tanto que el si l enci o o denegaci n
tci ta no procura sol uci onar en cuanto al fondo l a conducta omi si va (esto es, obl i -
gar a resol ver) si no sl o posi bi l i tar l a conti nuaci n del trmi te en otras i nstan-
ci as, dando por fracasada l a anteri or. Por el l o el si l enci o supone admi ti r l a
i rreversi bi l i dad de l a i nacci n admi ni strati va en el caso concreto, mi entras que l a
queja y el amparo por mora suponen al revs l a posi bi l i dad o l a esperanza de
que el l a sea corregi da todav a en ti empo ti l .
Por otra parte, nada i mpi de l a promoci n de un amparo por mora antes y
despus de l a confi guraci n del si l enci o previ sto en el art. 31 del decreto-l ey 19.549/
72, modi fi cado por l a l ey 25.344, en vi rtud del derecho del admi ni strado a obtener
una deci si n fundada (art. 1, i nc. f), pues l o contrari o i mpl i car a otorgar al si l en-
ci o de l a Admi ni straci n el carcter de una prerrogati va en l a que pudi era ampa-
rarse para sosl ayar di cho deber.
1
3.2. Plazos
Una segunda si mi l i tud es que ambos mecani smos de i mpugnaci n ti enen previ s-
tos pl azos breves para su funci onami ento y eventual deci si n y ni nguno ti ene
pl azo o trmi no de i nterposi ci n.
2
3.3. Efectos en el procedimiento
Se asemejan tambi n, segn ya vi mos, en que ambos si rven funci onal mente al
procedi mi ento admi ni strati vo no obstante el di sti nto mbi to en que se desenvuel -
ven, si n perjui ci o de que su efi caci a concreta es di versa: el amparo por mora, en
efecto, es un remedi o ms contundente que l a recl amaci n en queja.
3.4. I nnecesariedad de intimacin
En ni nguno de l os dos i nsti tutos es necesari o consti tui r en mora a l a admi ni stra-
ci n, ni i nti marl a de manera al guna, o recl amar pronto despacho,
3
etc.: en ambos
supuestos l a mora, cuando de el l a se trata, es automti ca o de pl eno derecho y se
3.1
CNFed. CA, Sal a I I , Maciel, Miguel Santiago c/ J efe del Estado Mayor General del Ejer-
cito s/ amparo por mora, 20-6-96.
3.2
Y natur al mente, es i mpr ocedente constr ui r o i nter pr etar pl azos par a r ecur r i r o r ecl amar
por anal og a, como ya l o expl i car a opor tunamente LI NARES, JUAN F., Tr mi nos par a r ecur r i r a
l a justi ci a admi ni str ati va fi jados por anal og a, LL, 54: 776; en contr a HERNNDEZ, op. cit., p. 73.
3.3
As l o sostuvo l a CNFed. CA, Sal a I V, Gramajo, Rosa, 16-XI -93, a l os efectos de l a i nter po-
si ci n de una acci n de ampar o por mor a.
produce por el sl o transcurso de l os pl azos razonabl es o l os que estuvi eren fi jados
por norma expresa, para que l a admi ni straci n real i zara l a conducta omi ti da, si n
que hubi era procedi do a hacerl a en trmi no.
4
3.5. Perjuicio
En ambos casos, no es necesari o argi r o demostrar el perjui ci o que l a morosi dad
o defecto procedi mental ocasi ona.
5
4. Diferencias generales
4.1. rganos que las resuelven
4.1.1. Queja
La queja se i nterpone ante el i nmedi ato superi or jerrqui co del funci onari o u
rgano que debi di ctar el acto, produci r el di ctamen, etc., qui n asi mi smo l a
resuel ve.
1
El l o reduce l a efi caci a de este medi o de i mpugnar l os defectos de proce-
di mi ento, ya que el inmediato superi or del agente que omi ti l a conducta de que
trata l a queja, es tambi n responsabl e i ndi rectamente de di cha conducta, en cuanto
l debi supervi sar adecuadamente a sus dependi entes. Es presumi bl e entonces
que reacci one frente a l a queja con un poco de esp ri tu de cuerpo, si n l a sufi ci ente
i mparci al i dad que bri nda una mayor di stanci a con el probl ema.
4.1.2. Amparo por mora
El amparo por mora trami ta ante l a justi ci a y este sol o hecho l e confi ere una
mayor autori dad jur di ca y materi al frente a l a admi ni straci n, sobre todo tratn-
dose como se trata de si tuaci ones objeti vas de mora, que di f ci l mente encontrarn
respuesta sati sfactori a que excuse l a tardanza.
4.2. Derecho adjetivo aplicable
4.2.1. Queja
La queja se ri ge enteramente por l as normas del procedi mi ento admi ni strati vo.
4.2.2. Amparo por mora
El amparo por mora se ri ge:
3.4
Conf. HUTCHI NSON, op. cit., p. 19, r especto del ampar o por mor a: La mor a necesar i a par a
poner en mar cha este pr ocedi mi ento se pr oduce por el mer o r etar do, por l a demor a, a di fer en-
ci a, seal a, del der echo comn (nota 51); el l o ocur r e por que l a mi sma l ey consti tuye en mor a
a l a admi ni straci n por no deci di r en el pl azo fi jado; BARRA, El amparo por mora de l a Admi ni stra-
ci n, ED, 59: 797, r epr oduci do en AA.VV., Estudios de derecho Administrativo, Buenos Ai r es,
CDCS, 1975, p. 799 y CREO BAY, Amparo por mora..., op. cit., 2 ed., cap. I V, secc. E), 50, p. 65.
3.5
Conf., par a el ampar o por mor a, GONZLEZ, op. cit., p. 196.
4.1
Ar t. 71.
4.2.2.1. en pri mer l ugar, por el propi o decreto-l ey 19.549/72, que reenv a a
normas del procedi mi ento admi ni strati vo en al gunos aspectos (p. ej., l o ati nente
al carcter de parte);
2
4.2.2.2. en segundo l ugar, por l as normas de l a l ey de amparo, a l a cual se
recurre supl etori amente,

tal es as que

vari os de l os jueces federal es de pri mera
i nstanci a en l o contenci oso admi ni strati vo di sponen, al sol i ci tar el i nforme sobre
l as causas de l a demora aduci da, que el proceso se regi r supl etori amente por l as
di sposi ci ones del decreto-l ey 16.986/66. Di cha supl etori edad, de al guna manera
sobrevi ni ente, no es en modo al guno expresa en el decreto-l ey 19.549/72, si ndol e
por el l o de apl i caci n al anti guo axi oma de que no cabe crear o extender pl azos de
caduci dad de derechos por anal og a u otra forma de i nterpretaci n.
3
Si n embargo,
en al gunos casos excepci onal es se ha cometi do a nuestro jui ci o el error de apl i car
tal pl azo, si endo que l a mora, en cuanto a omi si n, no puede dar a l ugar al naci -
mi ento de un pl azo de caduci dad.
4
4.2.2.3. en tercer l ugar, en todo l o dems no previ sto, por el Cdi go Procesal
Ci vi l y Comerci al de l a Naci n.
5. Capacidad para ser parte
5.1. Queja
Desde l uego, l a apti tud o capaci dad procesal para ser parte en el procedi mi ento
admi ni strati vo en general , segn l o expl i camos en el cap. I de este tomo, es l a
4.2
Ver sobr e l a CABA: GORDI LLO (di r .), Procedimiento Administrativo. Decreto ley 19.549/
1972 y normas reglamentarias - Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autno-
ma de Buenos Aires. Comentados y concordados, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s-Depal ma, 2003,
comentar i o al ar t. 28 del decr eto-l ey 19.549/72, secc. VI I I , pp. 299-302; FERNANDO E. JUAN LI MA,
Ampar o por mor a, en BALB N, CARLOS F. (di r .), Cdigo Contencioso Administrativo y Tributa-
ri o de l a Ci udad de Buenos Ai res. Comentado y Concordado, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s-
Abel edo-Per r ot, 2003, t tul o I I , cap. VI I I , comentar i o al ar t. 62, 4.3, pp. 235-6; VI CENTI , ROGELI O
W., Ampar o por mor a de l a admi ni str aci n, en HUTCHI NSON, TOMS (di r .), Coleccin de Anlisis
J urisprudencial. Elementos de Derecho Administrativo, Buenos Ai r es, La Ley, 2003, I I I , pp.
492-3, nota el fal l o de l a CCAyT CABA, Sal a I I , Lorenzo, Rosa del C. c/ G.C.B.A., 21-VI I I -2001;
CARRANZA TORRES, LUI S R., Sobr e l a natur al eza pr ocesal del ampar o por mor a, LL, 2002-E, 381,
I y V, comentar i o a l a CCAyT CABA, Sal a I I , Bonini, Carlos y otra c/ G.C.B.A., 04-I V-2002.
Par a el si stema bonaer ense ver : HI TTERS, El ampar o..., op. cit.
4.3
LI NARES, Tr mi nos par a r ecur r i r a l a justi ci a admi ni str ati va fi jados por anal og a, op. cit.
4.4
Conf. HI TTERS, El ampar o por mor a en l a pr ovi nci a de Buenos Ai r es, op. cit., I I .c, p. 6,
qui en advi er te que apl i car r i gur osamente l os cr i ter i os de admi si bi l i dad del cl si co ampar o a
esta acci n por mor osi dad es l o mi smo que negar su exi stenci a; VOCOS CONESA, JUAN MART N,
Vi genci a del pl azo de caduci dad par a l a acci n de ampar o? ( A pr opsi to de un fal l o de l a Cor te
Supr ema de Justi ci a de l a Naci n), LL, 2002-E, 374. Comp. CNFed. Ci v. y Com., Sal a I , 13-03-
2001, Centro teraputico El rbol familiar c. Servicio Nac. de Rehab. Prom. de la Persona
Discapacitada y otro, LL, 2001-F, 722: Si bi en se ha admi ti do l a apl i caci n supl etor i a al
ampar o por mor a de l as nor mas del pr ocedi mi ento de l a l ey 16.986, el l o ha si do, pr eci samente,
en cuesti ones de neto car cter pr ocesal [...] y no r especto de di sposi ci ones cuya mani fi esta
i ncompati bi l i dad con su natur al eza, objeto y fi nal i dad i mponen l a excl usi n de su apl i caci n.
mi sma que se apl i ca en materi a de queja. No hay en este punto parti cul ari dad
al guna que sea del caso menci onar, excepto que l as enti dades admi ni strati vas, si
bi en parecer a que no pueden i nterponer recursos stricto sensu, s pueden en
cambi o arti cul ar l a queja.
1
5.2. Amparo por mora
Al referi rnos al amparo por mora surge de i nmedi ato una sustanci al asi mi l aci n
del i nsti tuto a di versas regl as del procedi mi ento admi ni strati vo y no a l as del
proceso judi ci al naci onal , que ya adel antamos al comi enzo de este cap. En efecto,
l a norma del art. 28 establ ece que El que fuere parte en un expedi ente admi ni s-
trati vo podr sol i ci tar judi ci al mente se l i bre orden de pronto despacho; el l o i ncl u-
ye el concepto de parte i nteresada, o sea tanto l a capacidad admi ni strati va para
ser parte, como l a legitimacin acti va perti nente: en este acpi te consi deraremos
l a pri mera cuesti n y dejaremos l o ati nente a l a l egi ti maci n para el punto si -
gui ente.
5.2.1. Terceros
Los terceros ti enen pl ena cal i dad de parte en el procedi mi ento admi ni strati vo,
2
sea como coi nteresados o contrai nteresados;
3
en todos l os casos su capaci dad pl ena
se exti ende tambi n al mbi to judi ci al y pueden por el l o arti cul ar el amparo por
mora de l a admi ni straci n,
4
aun no si endo l a parte i nteresada ori gi nari a del expe-
di ente admi ni strati vo; se requi ere, desde l uego, que hayan adqui ri do l a cal i dad de
parte presentndose en el procedi mi ento admi ni strati vo en forma previ a a su
actuaci n judi ci al .
5.2.2. Personas con capacidad limitada
Surge de l o expl i cado en el cap. I de este tomo, que tendrn entonces capaci dad
pr ocesal stricto sensu para ser parte en un amparo por mora de l a admi ni stra-
ci n, personas que no ti enen capaci dad ci vi l ampl i a, si no di smi nui da o rel ati va;
di chas personas ti enen en cambi o plena capaci dad jur di ca tanto para cual qui er
etapa del trmi te admi ni strati vo como para arti cul ar y segui r en todas sus etapas
procesal es el referi do amparo por mora. Cabe anal i zar di sti ntos casos:
5.2.2.1. Menor adulto
Conforme al art. 3, segunda parte, del regl amento de l a l ey de procedi mi ento
admi ni strati vo, l os menores adul tos ti enen plena capaci dad para i nterveni r en
5.1
BARRA, El ampar o..., op. cit., p. 801.
5.2
Supra, cap. I , Las par tes, 11, Ter cer os.
5.3
Ampl i ar supra, t. 2, cap. I X, 12, Pr i nci pi o de contr adi cci n.
5.4
procedi mi entos admi ni strati vos como parte i nteresada en l a defensa de sus pro-
pi os derechos subjeti vos o i ntereses l eg ti mos.
5
Esa regl a se hal l a por l o dems
confi rmada, a veces normati vamente, en ml ti pl es supuestos: el menor adul to
funci onari o pbl i co,
6
el que est someti do a cargas pbl i cas, el que ejerce profe-
si n o i ndustri a,
7
el profesi onal ,
8
el que i ngresa a l a funci n pbl i ca,
9
el emanci pa-
do por matri moni o o habi l i taci n.
10
Tal es expresas o vi rtual es confi rmaci ones l e-
gi sl ati vas ti enen i mportanci a en l os ordenami entos provi nci al es que no han i ncor-
porado una norma como el art. 3, segunda parte, del regl amento del decreto l ey
19.549/72; en el orden naci onal , en cambi o, esas di sposi ci ones ti enen ya sl o el
val or de antecedente l egi sl ati vo, pues l a norma vi gente no establ ece di sti nci ones
ni l i mi taci ones de ni nguna ndol e, al consagrar en forma genri ca y expresa que
l os menores adul tos tendrn plena capacidad para i nterveni r admi ni strati va-
mente en defensa de sus derechos subjeti vos o i ntereses l eg ti mos.
En suma, todo menor adul to que tenga cual qui er trmi te en l a admi ni straci n
pbl i ca naci onal central i zada o descentral i zada, puede acci onar judi ci al mente en
el amparo por mora de l a admi ni straci n. Va de suyo que l a capaci dad procesal
para ser parte en este proceso, que l e acuerda el art. 28 con su remi si n a l as
regl as del procedi mi ento admi ni strati vo, debe consi derarse extensi va a todos l os
actos pri nci pal es o secundari os referi dos al mi smo: arti cul ar todas l as dems de-
fensas y recursos que el derecho procesal acuerda al que acci ona en amparo por
mora. Una i nterpretaci n l i mi tada, que negara al menor adul to el pl eno ejerci ci o
de l a capaci dad procesal que el art. 28 l e acuerda para defender su derecho frente
a l a morosi dad admi ni strati va, carecer a a nuestro modo de ver de sustento l egal
sufi ci ente y tambi n de razonabi l i dad, en atenci n a l os fi nes teni dos en cuenta
por l a norma al conferi r al menor adul to l a referi da capaci dad para arti cul ar el
amparo por mora de l a admi ni straci n.
5.2.2.2. Menor impber
Seal amos en su l ugar que el menor i mpber, que ti ene una capaci dad l i mi tada
para actuar por s dentro de ci ertos l mi tes, se presume que est autori zado expre-
sa o tci tamente para actuar frente a l a admi ni straci n pbl i ca en determi nadas
ci rcunstanci as: uti l i zaci n de l os servi ci os pbl i cos (correo, tel fonos, transporte
pbl i co, etc.) en cal i dad de usuari o, actuaci n en rgi menes i ntegral es como l a
escol ari dad, etc.
11
El l o l e acuerda una autori zaci n paterna i mpl ci ta para actuar
ante l a admi ni straci n en l as peti ci ones referentes a tal es acti vi dades.
5.5
Ampl i ar supra, cap. I , Las par tes, 3, El caso del menor adul to.
5.6
Ampl i ar supra, cap. I , 3.1, Menor adul to funci onar i o pbl i co.
5.7
Ampl i ar supra, cap. I , 3.2, Menor adul to que ejer ce pr ofesi n o i ndustr i a.
5.8
Ampl i ar supra, cap. I , 3.3, Menor adul to con t tul o pr ofesi onal habi l i tante.
5.9
Ampl i ar supra, cap. I , 3.4, Menor adul to que i ngr esa a l a funci n pbl i ca.
5.10
Ampl i ar supra, cap. I , 3.5, Menor emanci pado por matr i moni o o habi l i taci n.
5.11
Ampl i ar supra, cap. I , 4, Menor i mpber .
Si n embargo, pareci era ser forzada l a i nterpretaci n que pretendi era tambi n
reconocerl e capaci dad procesal para actuar per se en sede judi ci al , en un amparo
por mora deri vado de su carcter de parte, con aquel l a extensi n, en el trmi te
admi ni strati vo. El menor i mpber, en efecto, no est autori zado a texto expreso
como el menor adul to para ser parte en el procedi mi ento admi ni strati vo y por l o
tanto su capaci dad, si bi en exi stente, ha de consi derarse necesari amente l i mi ta-
da. Concl ui mos por el l o en que el menor i mpber no puede arti cul ar amparo por
mora de l a admi ni straci n, ni aun en aquel l os supuestos en que puede ser parte
en el procedi mi ento admi ni strati vo: sus derechos por l a mora debern entonces
ser ejerci dos por su padre o tutor.
5.2.2.3. Adultos con capacidad limitada
Segn expl i camos, en el supuesto de adul tos con capaci dad ci vi l l i mi tada,
12
cabe
reconocerl es dentro de l mi tes normal es el ejerci ci o de capaci dad para ser parte
ante l a admi ni straci n pbl i ca; pero, al i gual que para el caso de l os menores
i mpberes, pensamos que di cha capaci dad l i mi tada no puede ya razonabl emente
ser extendi da al mbi to judi ci al en l o ati nente a l a uti l i zaci n del amparo frente a
l a morosi dad admi ni strati va, aun en l os propi os asuntos en que estn en juego sus
derechos o i ntereses. La sol uci n se expl i ca porque, a di ferenci a de l os menores
adul tos, no ti enen al efecto admi ni strati vo capaci dad pl ena si no l i mi tada.
5.2.2.4. Entes estatales con personalidad jurdica
Los entes estatal es con personal i dad jur di ca pueden ser parte en el procedi mi ento
admi ni strati vo pero no estn habi l i tados para acci onar judi ci al mente por mora de
l a admi ni straci n:
13
el carcter de parte que el art. 3 y otras normas confi eren a
tal es enti dades est l i mi tado en forma expresa por l a di sposi ci n del art. 74, de
donde surge una segunda l i mi taci n, sta razonabl emente i mpl ci ta, a hacer ex-
tensi va su capaci dad al amparo del art. 28 del decreto-l ey 19.549/72.
Pueden si n embargo arti cul ar l a recl amaci n en queja, que al no tener el ca-
rcter de recurso admi ni strati vo no se encuentra comprendi da en l a prohi bi ci n
del referi do art. 74.
14
5.2.2.5. rganos estatales sin personalidad jurdica
Hemos expuesto en su l ugar que a nuestro jui ci o en determi nados supuestos cabe
admi ti r el carcter de parte en el procedi mi ento admi ni strati vo a rganos si n
5.12
Tal es como l os sor domudos que no pueden dar se a entender por escr i to, l os i nhabi l i tados
pr evi stos en el ar t. 152 bis i nc. 2 del Cdi go Ci vi l , l os pr di gos, qui enes padecen de embr i aguez
habi tual , etc. Ampl i ar supra, cap. I , 6, Adul tos con capaci dad l i mi tada.
5.13
Conf. BARRA, El ampar o..., op. cit., pp. 800-1.
5.14
BARRA, El ampar o..., op. cit., p. 801, qui en agr ega que tambi n pueden uti l i zar el pr onto
despacho y denegaci n tci ta del ar t. 10 del decr eto-l ey.
personal i dad jur di ca;
15
al i gual que en l os casos anteri ores, consi deramos que esa
capaci dad ha de entenderse l i mi tada y por el l o no admi ti r a una razonabl e exten-
si n del mbi to admi ni strati vo al juri sdi cci onal : no pueden por l o tanto, a nuestro
jui ci o, i ni ci ar un amparo por mora de l a admi ni straci n.
6. Legitimacin activa
6.1. Queja
La l egi ti maci n en l a queja es por de pronto tanto para qui en es ti tul ar de un
derecho subjeti vo como de un i nters l eg ti mo, como regl a general , si gui endo en
esto l os l i neami entos general es del procedi mi ento admi ni strati vo; en una i nter-
pretaci n ampl i a del i nters l eg ti mo, podr a tambi n admi ti rse el i nters di fuso.
1
Pero cabe adems preguntarse si en el caso de l a mera denunci a, arti cul ada en
base a un i nters si mpl e, el denunci ante ti ene l a facul tad de i nterponer recl ama-
ci n en queja por l os defectos de trami taci n que se cometan en su denunci a. La
respuesta afi rmati va se i mpone, pues si bi en el denunci ante tradi ci onal mente no
ti ene derecho en cuanto al fondo a que l a denunci a sea resuel ta l a sol uci n contra-
ri a fl uye expresadamente del decr. 229/00. Ti ene no sl o i nters l eg ti mo e i ncl uso
derecho subjeti vo a que se l a tramiten adecuadamente, pues segn ya vi mos no
cual qui er funci onari o puede rechazar l a denunci a y l os funci onari os i nferi ores e
i ntermedi os ti enen l a obl i gaci n de el evar l as denunci as que reci ben a l as autori -
dades competentes. Puede entonces postul arse el derecho subjeti vo a l a resol uci n
y como m ni mo i nters l eg ti mo en cuanto al fondo. En cuanto al trmi te, enton-
ces, no podr a denegrsel e el derecho de arti cul ar l a queja por defecto de trami ta-
ci n de su denunci a.
Lo di cho respecto de l a queja es apl i cabl e al amparo por mora. El art. 28 del
decreto-l ey 19.549/72 expresa que El que fuere parte en un expedi ente admi ni s-
trati vo podr sol i ci tar, l o cual si gni fi ca que tambi n l a l egi ti maci n para actuar
en sede judi ci al por este medi o de i mpugnaci n se gu a por l as regl as del procedi -
5.15
Supra, cap. I , 8, r ganos admi ni str ati vos si n per sonal i dad jur di ca.
6.1
Sobr e l a tutel a del i nter s di fuso ver nuestr o l i br o La administracin paralela, Madr i d,
Ci vi tas, 1982, ter cer a r ei mpr esi n 2001, p. 139 y ss.; supra, t.2, cap. I I , Der echos de i nci denci a
col ecti va, 10.2, I nter s di fuso; GRECCO, CARLOS M., Ensayo pr el i mi nar sobr e l os denomi na-
dos i nter eses di fusoso col ecti vosy su pr otecci n judi ci al , LL, 1984-B, 865; MAI RAL, HCTOR
A., Control judicial de la administracin pblica, t. I , Buenos Ai r es, Depal ma, 1984, p. 189 y
bi bl i ograf a al l ci tada en nota 187; MORELLO, AUGUSTO MARI O y BERI ZONCE, ROBERTO OMAR, Legitima-
cin para la defensa de los intereses difusos en XI Congreso Nacional de Derecho Procesal, La
Pl ata, Fundaci n Edi tor a Notar i al , 1981, p. 793 y ss.; MORELLO, Legi ti maci n pr ocesal de l os
col egi os pr ofesi onal es, de l as or gani zaci ones de pr otecci n de l os consumi dor es y de defensa de
l os i nter eses di fusos, J A, 1981-I , 707; TAWI L, GUI DO S., Administracin y J usticia, t. I I , Buenos
Ai r es, Depal ma, 1993, p. 74.
mi ento admi ni strati vo al cual funci onal mente si rve. Todo aquel que es parte inte-
resada en un trmi te admi ni strati vo puede acci onar judi ci al mente por mora, sea
en vi rtud de un derecho subjeti vo o de un i nters l eg ti mo. El amparo por mora
ti ene as l a muy i nteresante parti cul ari dad, en el orden naci onal , de que es uno de
l os escasos supuestos en que est previ sta expresamente l a tutel a judi ci al del
i nters l eg ti mo.
2
Es ms, ha podi do deci rse correctamente que El admi ni strado
puede tener un derecho subjeti vo o un i nters l eg ti mo respecto a l o que peti ci ona
a l a admi ni straci n, pero ti ene un derecho subjeti vo a que sta di ctami ne, i nfor-
me, resuel va cuesti ones de mero trmi te o resuel va el fondo del asunto en l os
pl azos fi jados por l a l ey. El l o forma parte del derecho consti tuci onal de peti ci onar
a l as autori dades.
3
Si gui endo esta l nea de razonami ento, cabe tambi n seal ar
que si en el procedi mi ento admi ni strati vo exi ste una parte denunci ante, esa parte
denunci ante (ti tul ar de un i nters si mpl e en cuanto al fondo, pero de un i nters
l eg ti mo o i ncl uso derecho subjeti vo en cuanto a que l a denunci a reci ba un trmi -
te adecuado) est, por i ntermedi o de di cha norma, l egi ti mada para i nterponer
judi ci al mente el amparo por mora.
4
7. Legitimacin pasiva. rganos y entidades contra los que proceden
Tanto l a queja como el amparo por mora si guen, en cuanto a cul es son l as enti -
dades y rganos respecto de l os cual es pueden ser arti cul ados, el mi smo mbi to de
apl i caci n que l a propi a l ey y regl amento de procedi mi ento admi ni strati vo. Si n
embargo, pueden formul arse al gunas acl araci ones.
7.1. Queja
En el caso de l a queja, dado que el l a se di ri ge ante el rgano superior de aqul que
ha omi ti do el acto o real i zado defectuosamente l a trami taci n, cabe i nterpretar
que el l a no procede cuando l a conducta l esi va provi ene del propi o Poder Ejecuti vo:
no habr a al l autori dad superi or al guna a l a cual di ri gi r l a queja.
En el caso del amparo por mora, en cambi o, l a mi sma cuesti n pl anteada en el
punto anteri or reci be necesari amente una respuesta di sti nta, pues es cl aro que l a
6.2
GONZLEZ, op. cit., p. 195; HUTCHI NSON, op. cit., p. 11; BARRA, El ampar o..., op. cit., p. 800.
6.3
GONZLEZ, op. cit., p. 195.
6.4
Conf. COMADI RA, Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentar i o a l os ar ts. 30 a 32,
8.3.1 in fine, pp. 494-5. La jur i spr udenci a de l a CNFed. CA. ha aceptado l a l egi ti maci n acti va
en el pr oceso de ampar o por mor a de qui enes poseen un der echo subjeti vo o i nter s l eg ti mo
(CNFed. CA., Sal a I I , Luis y Gmez, LL, 1996-A, 637, con nuestr a nota El i nter s l eg ti mo en
el ampar o por mor a, r epr oduci da en Cien notas de Agustn, op. cit., pp. 80-2) per o no qui en
i nvoca un i nter s si mpl e (Sal a I , Verloy S.A. c/ EN (Ministerio de Relaciones Exteriores s/
amparo por mora, 19-V-95; Sal a I I I , Schemone, J os Rodolfo c/ Ministerio de Cultura y Edu-
cacin s/ amparo por mora, 25-I I -92; entr e otr os).
morosi dad admi ni strati va del Poder Ejecutivo queda tambi n comprendi da den-
tr o de l os supuestos de esta i nsti tuci n
1
y con mayor razn de l os mi ni stros
2
y el
Jefe de Gabi nete. Puede acci onarse tanto contra l a admi ni straci n central como
contra l os entes autrqui cos
3
y empresas del Estado.
4
Sobre esta pri mera exten-
si n del amparo por mora no parecer an exi sti r di scusi ones.
Se ha admi ti do l a apl i caci n anal gi ca de l o di spuesto en el art. 28 del decreto-
l ey 19.549/72 al procedi mi ento admi ni strati vo del Poder Judi ci al de l a Naci n, en
vi rtud de l a fal ta de una normati va que contempl e esta parti cul ar acci n en rel a-
ci n a l a funci n admi ni strati va de di cho poder, resguardando de esta manera el
derecho de peti ci onar ante l as autori dades.
5
7.2.1. El amparo por mora contra sociedades del Estado
Una pri mera l ectura del art. 28, que se refi ere al que fuere parte en un expedien-
te administrativo y a que l a autoridad administrativa hubi ere dejado vencer
l os pl azos si n real i zar el comportami ento debi do, puede l l evar a l a concl usi n de
que p. ej. l as soci edades del Estado no estn al canzadas por este i nsti tuto.
6
Si n
embargo, pese al mbi to reduci do que tal es entes ocupan desde l a reforma del
Estado i mpl ementada por medi o de l as l eyes 23.696 y 23.697, consi deramos que
no cabe excl ui r ab initio l a procedenci a del amparo por mora respecto de l as soci e-
dades del Estado y que su admi si n resul tar a perti nente cuando stas, p. ej., de
hecho o de derecho ejerzan funci ones de ti po admi ni strati vo. La ratio legis es
proteger al admi ni strado contra l a morosi dad admi ni strati va y si una enti dad,
7.1
En i gual senti do HUTCHI NSON, op. cit., p. 20; en contr a GONZLEZ, op. cit., p. 194, 3.2.2, que
excl uye l os actos del Pr esi dente en base a que en caso de i ncumpl i mi ento de l a or den judi ci al
de pr onto despacho no cabr a apl i car l e a l l a sanci n di sci pl i nar i a pr opi a de l os funci onar i os
admi ni str ati vos. Di cho ar gumento es convi ncentemente r efutado por HUTCHI NSON, qui en i ndi ca
que en su l ugar est el eventual jui ci o pol ti co por mal desempeo de sus funci ones (p. 20); el l o,
si n per jui ci o de su eventual r esponsabi l i dad penal por desobedi enci a a l a or den judi ci al . Por su
par te GAUNA tambi n pr opone l a denunci a ante el fuer o penal , si n descar tar par a el caso de
ser pr efer i bl e evi tar esa v a el acudi r di r ectamente al Congr eso par a l a pr omoci n del jui ci o
pol ti co (op. cit., p. 264).
7.2
En esto confor me tambi n GONZLEZ, op. loc. cit.
7.3
Si n embar go, con r especto a l a i nacci n pr oveni ente de l a Di r ecci n Gener al I mposi ti va o
de l a admi ni str aci n Naci onal de Aduanas (enti dades di suel tas par a ser consi gui entemente
uni fi cadas en l a admi ni str aci n Feder al de I ngr esos Pbl i cos enti dad autr qui ca cr eada en el
mbi to del Mi ni ster i o de Econom a y Obr as y Ser vi ci os Pbl i cos, medi ante el decr eto 618/97,
B.O. 14-VI I -97), exi ste l a v a espec fi ca pr evi sta por l os ar ts. 182 y 183 de l a l ey 11.683 (t.o. 1978
y modi fi caci ones). Ver en este senti do, Tr i bunal Fi scal , Sal a A, 08-05-2001, Establecimiento
Levino A. Zaccardi y Ca., LL, 2001-F, 250. Ampl i ar en GI ULI ANI FONROUGE, CARLOS M. y NAVARRI NE,
SUSANA CAMI LA, Procedimiento Tributario, Buenos Ai r es, Depal ma, 1995, 6 ed., p. 733 y ss.
7.4
7.5
Juzg. Feder al CA. n 6, Carmas SRL - ALMI R SRL - UTE c/Consejo de la Magistratura s/
amparo por mora, 2-I V-03, en el cual el r gano demandado no for mul objeci n a l a pr oceden-
ci a del ampar o por mor a, aunque neg haber i ncur r i do en mor a admi ni str ati va, l o que fue
r echazado por el magi str ado.
7.6
As HUTCHI NSON, op. cit., p. 12, nota 22.
cual qui era fuere su forma jur di ca, ejerce en un caso concreto una potestad de
ndol e admi ni strati va, es l gi co y coherente extenderl e l a protecci n que l a l ey
confi ere frente a tal es atri buci ones. I ncl usi ve, durante l a vi genci a del art. 2 del
decr. 9.101/72 (derogado por el art. 6 del decr. 1883/91 de reforma de procedi -
mi entos admi ni strati vos), al gunos autores entend an que era facti bl e apl i car
supl etori amente el amparo por mora contra cual qui er enti dad descentral i zada del
Estado que real i zara acti vi dades comerci al es o i ndustri al es, si n di sti nci n al gu-
na:
7
l o que no dejaba de ser una buena ori entaci n.
8
8. Motivos de impugnacin. Contra qu demoras u omisiones procede
El objeto que se puede persegui r con uno y otro medi o de i mpugnaci n est estre-
chamente vi ncul ado, como es l gi co, a l a conducta cuya real i zaci n u omi si n l a
provoca y por cuya sol uci n en consecuenci a se recl ama. Tal es conductas se ha-
l l an a su vez cal i fi cadas por l as normas perti nentes, que preci san l os moti vos de
i mpugnaci n a que estos i nsti tutos pueden referi rse.
8.1. Queja
Los moti vos por l os cual es se puede ocurri r en queja, a estar al art. 71 de l a
regl amentaci n, son dos: defectos de trami taci n, lato sensu, e i ncumpl i mi ento de
pl azos (excepto l os referi dos a l a resol uci n de recursos).
8.1.1. Defectos de tramitacin
Este supuesto es de una gran ampl i tud, ya que permi te argumentar no sl o el
i ncumpl i mi ento o defectuoso cumpl i mi ento
1
de normas o pri nci pi os, si no tambi n
l a omi si n de real i zar trmi tes o di ctar provi denci as que podr an ser convenien-
tes para el escl areci mi ento de l os hechos o l a resol uci n oportuna de l a cuesti n.
En otras pal abras, aunque determi nada conducta no se encuentre regl ada por
una norma jur di ca, si puede sostenerse que esa conducta consti tuye un defectuo-
so trmi te de l a cuesti n, l a queja es procedente en su aspecto formal .
8.1.2. I ncumplimiento de plazos
Se trata tanto de l os de ori gen l egal como regl amentari o, cual qui era sea el ori gen
normati vo del pl azo que se transgrede. As p. ej., si l a admi ni straci n ti ene fi jado
pl azo para real i zar determi nado acto, en un contrato, ci rcul ar i nterna, orden de
7.7
7.8
As CNFed. CA, Sal a I I I , Amil, Andrs c. Y.P.F., LL, 1982-C, 332 (1981), con nota de
DOCOBO, Las soci edades del Estado y el ampar o por mor a de l a admi ni str aci n, LL, 1982-C, 331.
8.1
P. ej.: fol i atur a i ndebi da, gi r o i ncor r ecto de l as actuaci ones, obstr ucci n al der echo a
pr esentar escr i tos o contr ol ar l a pr ueba, negati va a dejar constanci a de l a pr esentaci n de
escr i tos, tr ami taci ones i nnecesar i as o di l ator i as, r equer i mi entos por par te de l a admi ni str a-
ci n de r equi si tos no sol i ci tados por el or denami ento jur di co, etc. (PTN, Dictmenes, 192: 24).
un superi or, acto anteri or, etc., no por el l o se habr de i nterpretar que no se trata
de un pl azo regl amentari o y por l o tanto l a queja no procede; l a queja procede
si empre que se vi ol e un pl azo establ eci do en cual qui er norma, i ncl ui das l as i nter-
nas de l a admi ni straci n.
2
Adems, el art. 71 excl uye l os pl azos para l a resol uci n
de l os recursos, con l o cual el parti cul ar ti ene l a i nsti tuci n del si l enci o, l a facul -
tad de urgi r a l a admi ni straci n a di ctar un pronunci ami ento, y el amparo por
mora, pero no l a recl amaci n en queja. En verdad no se enti ende bi en por qu se
ha excl ui do este supuesto de l a procedenci a de l a queja, ya que si n duda consti tuye
un defecto procedi mental no resol ver en pl azo una cuesti n.
3
Fi nal mente, cabe
seal ar que si el defecto del cual el parti cul ar se agravi a se expresa concretamen-
te a travs de un acto admi ni strati vo, suscepti bl e por ende de ser recurri do for-
mal mente, l a queja que en tal supuesto se i nterponga habr de trami tarse y
resol verse como el recurso que en verdad es. Es deci r, cuando se trata de l a i m-
pugnaci n de un acto admi ni strati vo concreto, aunque ste contenga o consti tuya
un defecto de trami taci n, l a v a procedente de i mpugnaci n es el recurso perti -
nente (reconsi deraci n, jerrqui co, al zada) pero no l a queja. Esto nos permi ti r a
acl arar que l a queja no procede entonces, como tal , contra actos admi ni strati vos,
si no contra hechos u omi si ones de l a admi ni straci n: de al l que no se l a cal i fi que
formal mente de recurso.
4
En el amparo por mora se pi de al juez que ordene a l a admi ni straci n que despa-
che l as actuaci ones en el pl azo prudenci al que se establ ezca, l o cual se cal i fi ca
como orden de pronto despacho. El l o a su vez es procedente cuando l a admi ni s-
traci n hubi ere dejado vencer l os pl azos (y en caso de no exi sti r stos, si hubi ere
transcurri do un pl azo que excedi ere de l o razonabl e), si n emi ti r el di ctamen o l a
resol uci n de mero trmi te o de fondo que requi era el i nteresado. Puede as di s-
ti ngui rse vari os supuestos de mora admi ni strati va, segn cul sea l a conducta
admi ni strati va que en cada caso se hal l e demorada.
5
8.2.1. Acto definitivo
Si transcurre un pl azo razonabl e o l os pl azos l egal es o regl amentari os exi stentes
para que l a admi ni straci n resuel va el fondo de l a cuesti n pl anteada y el l a no l o
8.2
Ver supra, t. 2, cap. XI X, 11, Responsabi l i dad por i ncumpl i mi ento de obl i gaci ones
l egal es no debi das di r ectamente al i nter esado; t. 3, cap. I I , 4, Los efectos jur di cos pueden
ser r el ati vos a par ti cul ar es, a funci onar i os o entes admi ni str ati vos.
8.3
Par a una cr ti ca del pr ecepto ampl i ar en HERNANDEZ, op. cit., p. 66.
8.4
Segn expl i camos supra, cap. I I I , 3.2.1.
8.5
Un pr ecedente sugi er e que a l a admi ni str aci n l e est vedado r esol ver con l o cual no ser a
pr ocedente el ampar o por mor a: CNFed. CA, Sal a I , Enriques, Luis A. c. J efe del Estado Mayor
Gral. del Ejrcito, LL, 1996-E, 86 (1995), con nota de MONTI , LAURA y VI EI TO FERREI RO, MABEL, El
ampar o por mor a de l a Admi ni str aci n y l a obl i gaci n de r esol ver , LL, 1996-E, 85.
hace, es procedente el amparo por mora (y tambi n el si l enci o de l a admi ni stra-
ci n que el i nteresado puede tomar como denegaci n tci ta), pero no l a queja. Aun
no habi endo pl azo previ sto para el supuesto de que se trate,
6
el amparo por mora
tambi n procede si hubi ere transcurri do un pl azo que excedi ere de l o razonabl e:
7
en este supuesto no procede l a queja ni el si l enci o, sl o el amparo por mora.
8.2.2. Acto interlocutorio o de mero trmite
La omi si n admi ni strati va de di ctar un acto i nterl ocutori o o de mero trmi te, una
vez transcurri dos l os pl azos exi stentes, hace procedente tanto el amparo por mora
como l a queja, pero no el si l enci o admi ni strati vo, que sl o est referi do, en pri nci -
pi o, a resol uci ones sobre el fondo. Si no hubi ere pl azo fi jado, l a queja procede en
tanto se pueda consi derar que l a omi si n es un defecto de trami taci n y el ampa-
ro por mora cuando el l a excedi ese de un pl azo razonabl e.
8.2.3. Actos no productores de efectos jurdicos directos
Cuando l a admi ni straci n omi te real i zar en trmi no un i nforme o di ctamen, o
emanar otro acto anl ogo no productor de efectos jur di cos di rectos, tambi n son
procedentes tanto l a queja como el amparo por mora, pero no el si l enci o de l a
admi ni straci n. En el caso del amparo por mora, el art. 28 se refi ere al caso que l a
admi ni straci n no emi ta el di ctamen perti nente, expresi n que consi deramos
uti l i zada en senti do genri co y que abarca en consecuenci a tambi n a l os i nformes
admi ni strati vos.
8
Por l o dems, es obvi o que en el caso del di ctamen, puede tratar-
se tanto de un di ctamen obl i gatori o vi ncul ante, semi vi ncul ante o no vi ncul ante.
9
En l a hi ptesi s de un di ctamen potestati vo, entendemos que si l a admi ni straci n
no l o requi ere no podr a exi gi rse su producci n medi ante el amparo por mora; en
cambi o, si l a admi ni straci n ha requeri do a un rgano asesor l a emi si n de un
di ctamen, aun si endo potestati vo de el l a hacerl o o no, ese requeri mi ento torna ya
obl i gatori a su producci n y l a omi si n de hacerl o por parte del rgano de que se
trate abre l a v a del amparo por mora.
8.2.4. Reglamento
Si l a l ey i mpone a l a admi ni straci n, p. ej. al Poder Ejecuti vo, el deber de di ctar
un regl amento en determi nado pl azo y l a admi ni straci n no cumpl e con su obl i ga-
ci n l egal en trmi no, tambi n l os i nteresados pueden ocurri r ante l a justi ci a
8.6
Obser va HERNNDEZ, op. cit., p. 62, que en ver dad por el ar t. 1, i nc. e) del decr eto-l ey,
si empr e hay un pl azo fi jado.
8.7
Ar t. 28.
8.8
GONZLEZ, op. cit., p. 193; HUTCHI NSON, op. cit., p. 20, qui en consi der a cor r ectamente que l a
enumer aci n es si mpl emente enunci ati va y que deben i ncl ui r se tambi n l os i nfor mes y cual-
quier otra medida preparatoria (l a bastar di l l a es nuestr a).
8.9
Segn l a di sti nci n que expl i cr amos supra, t. 1, cap. X, 4.2, Actos no jur di cos.
medi ante el amparo por mora, pi di endo que se ordene a l a admi ni straci n cumpl i r
con su deber en el trmi no que se fi je.
10
Cabr a di scuti r en este caso si es necesari o
acredi tar el carcter de parte de un expedi ente admi ni strati vo, presentndose
entonces previ amente a l a admi ni straci n para pedi rl e que di cte el regl amento
omi ti do, o si es sufi ci ente con l a acredi taci n judi ci al de tener un i nters l eg ti mo
en l a cuesti n y el hecho objeti vo de l a demora respecto del pl azo l egal . Dado que el
pl azo para di ctar el regl amento no nace con l a presentaci n del i nteresado si no
con l a publ i caci n de l a l ey, l a sol uci n es admi ti r l a i nterposi ci n del amparo por
mora de toda persona que tenga un i nters l eg ti mo, est o no presentada en l a
admi ni straci n al guno. Cl aro est una forma de obvi ar l a cuesti n es presentarse
de todos modos en sede admi ni strati va, pi di endo el di ctado del regl amento omi ti do
y ante l a fal ta de di ctado de ste en un l apso adi ci onal cual qui era (pues no se est
cumpl i endo con un requi si to de pl azo ni de requeri mi ento de pronto despacho, si no
acredi tando el carcter de parte en un expediente), arti cul ar el amparo por mora.
9. Plazo y trmite de la queja
Trataremos en este punto l o ati nente a l a presentaci n y trmi te de l a queja y en
el si gui ente l o perti nente al amparo por mora, porque pensamos que ya no presen-
ta i nters efectuar otras comparaci ones di rectas entre ambos i nsti tutos: sus pro-
cedi mi entos espec fi cos son en verdad demasi ado di s mi l es como para que sea
val i oso destacar l as di ferenci as.
9.1. Plazo de interposicin
Segn l o hemos expl i cado, l as normas del regl amento de trmi te admi ni strati vo
no contempl an pl azo para su i nterposi ci n; si gui endo el pri nci pi o sentado hace
muchos aos por LI NARES, de que no corresponde fi jar o crear por i nterpretaci n
anal gi ca pl azos para i nterponer recursos,
1
consi deramos i nevi tabl e l a concl usi n
de que no exi ste pl azo para hacerl o,
2
si empre, cl aro est, que no se hal l e ya resuel -
ta l a cuesti n de fondo que se debat a en el procedi mi ento en el cual el defecto de
procedi mi ento se cometi .
3
8.10
Ampl i ar en HUTCHI NSON, op. cit., p. 20. En contr a CREO BAY, Amparo por mora de la
Administracin pblica, op. cit., 2 ed., cap. I V, secc. E), 52, pp. 69-71.
9.1
LI NARES, Tr mi nos par a r ecur r i r a l a justi ci a admi ni str ati va fi jados por anal og a, op. cit,
a qui enes hemos segui do; MARI ENHOFF, MI GUEL S., Tratado de derecho administrativo, t. I ,
Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1995, 5 ed. act., pp. 705-6.
9.2
En contr a HERNNDEZ, op. cit., p. 73, qui en apl i ca por anal og a el pl azo r esi dual de di ez d as
fi jado por el ar t. 1 del decr eto-l ey par a vi stas y tr asl ados. Adems de tr atar se de un pl azo
r esi dual r efer i do a actos de tr mi te que nada ti enen que ver con l a i nter posi ci n de r ecur sos o
r ecl amos, seal amos el di sval or que pr esenta, par a nosotr os, constr ui r i nter pr etaci ones que
si n sustento nor mati vo expr eso l i mi tan der echos de l os i ndi vi duos.
9.3
En esto conf. HERNANDEZ, op. cit., p. 72; el l o, si n per jui ci o de que el defecto de pr ocedi mi en-
to puede l uego ar gumentar se como una causal de nul i dad del acto admi ni str ati vo di ctado en su
consecuenci a, por i ndefensi n, vi ci o gr ave de pr ocedi mi ento, etc.
9.2. Trmite
El segundo prrafo del art. 71 di spone que La queja se resol ver dentro de l os
ci nco d as, si n otra sustanci aci n que el i nforme ci rcunstanci ado que se requeri -
r, si fuere necesari o. En ni ngn caso se suspender l a trami taci n del procedi -
mi ento en que se haya produci do y l a resol uci n ser i rrecurri bl e.
4
Esta l ti ma
parte referi da al requeri mi ento de un i nforme ci rcunstanci ado del i nferi or puede
en verdad resul tar, en l a prcti ca, di storsi onadora de l a fi nal i dad y funci n de l a
queja; en efecto, si el superi or remi te l as actuaci ones con l a queja al i nferi or, de
hecho pi erde todo control del trmi te y el quejoso quedar nuevamente a merced
de l a propi a autori dad contra l a cual i nterpuso l a queja. Aun si el superi or fi ja un
pl azo para que el i nferi or produzca el i nforme, si empre ti ene este l ti mo l a posi bi -
l i dad materi al de excederse de di cho pl azo, si n que el i nteresado tenga otro reme-
di o que i nsi sti r en l a queja, si es que l ogra ver l as actuaci ones y enterarse de que
el superi or remi ti al i nferi or el expedi ente fi jndol e un pl azo que el i nferi or no
cumpl e. Si el superi or no recaba el seal ado i nforme del i nferi or, debe deci di r
dentro de l os ci nco d as hbi l es de i nterpuesta l a queja; en el caso de haber recaba-
do tal i nforme, el pl azo de ci nco d as para l a deci si n de l a queja ha de contarse a
parti r de l a fecha fi jada al i nferi or para produci r su i nforme, sea que l o haya
hecho o no en trmi no. Si el superi or se excede del pl azo fi jado para tomar l a
deci si n, es a su vez procedente l a queja contra su conducta omi si va, esta vez ante
el si gui ente superi or jerrqui co; el l o, si n perjui ci o de que en l ugar de l a queja,
tanto ante l como ante el si gui ente superi or, procede i gual mente el amparo por
mora segn l o veni mos expl i cando en el presente cap tul o.
La deci si n que se adopte en l a queja es i rrecurri bl e en sede admi ni strati va,
conforme l o di spone l a l ti ma parte del ci tado art. 71.
10. Plazo y trmite del amparo por mora
10.1. Plazo
El art. 28 no fi ja pl azo al guno para i nterponer el amparo por mora, l o cual es
l gi co atento que se trata de acci onar contra una conducta omi si va.
10.2. Procedencia prima facie de la accin y requerimiento de informe a la
administracin. I napelabilidad
El tercer prrafo del art. 28 se refi ere a dos si tuaci ones: l a procedenci a formal del
amparo por mora y el pedi do de i nformes que el juez har a l a admi ni straci n. El
9.4
Compr ese con el pr i mi ti vo texto, anter i or a l a r efor ma del decr . 1881/91, que establ ec a:
La queja se r esol ver dentr o de l os ci nco d as, si n otr a sustanci aci n que el i nfor me ci r cuns-
tanci ado que se r equer i r del i nfer i or , procurando evi tar l a suspensi n del procedi mi ento
principal. Se advi er te que en l a actual nor mati va, l a i mposi bi l i dad de suspender el tr mi te
r esul ta i ndubi tabl e y categr i ca.
art cul o establ ece que Presentado el peti tori o, el juez se expedi r sobre su proce-
denci a, teni endo en cuenta l as ci rcunstanci as del caso, y si l o esti mare perti nente
requeri r a l a autori dad admi ni strati va i ntervi ni ente que, en el pl azo que l e fi je,
i nforme sobre l as causas de l a demora aduci da. La deci si n del juez ser i napel a-
bl e. Una pri mera cuesti n rel ati vamente superfi ci al de redacci n del art. es si el
y si l o esti mare perti nente se refi ere a l a pri mera frase o a l a segunda. En el
pri mer supuesto, ser a facul tati vo para el juez admi ti r o no l a procedenci a formal
prima facie del amparo por mora, pero una vez admi ti da su procedenci a formal ,
ser a en cambi o obl i gatori o requeri r de l a admi ni straci n su i nforme. Creemos
que sta es l a i nterpretaci n adecuada.
El senti do comn, en efecto, i ndi ca que el juez no puede razonabl emente pro-
nunci arse en su sentenci a sobre l a mora de l a admi ni straci n, si n antes o r su
i nforme sobre l as causas de l a mi sma; surge de al l que admi ti da procesal mente
l a acci n el requeri mi ento del i nforme es obl i gatori o para el juez.
1
Por su parte, en
l o rel ati vo a l a admi si bi l i dad o i nadmi si bi l i dad prima facie de l a acci n, a l os
efectos de requeri r el seal ado i nforme, tambi n parece cl aro que el juez no est
obl i gado a requeri r el i nforme y dar as curso i ni ci al a l a demanda, si sta pri mero
no rene a su jui ci o l as causal es de procedenci a determi nadas en el art. 28. La
referenci a de l a norma a l as ci rcunstanci as del caso se refi ere a l as ci rcunstan-
ci as temporal es de l a mora aduci da; en otras pal abras, el juez veri fi ca conforme a
l a documentaci n acompaada por el actor si han transcurri do o no l os pl azos
i ndi cados en l as di sposi ci ones vi gentes, o en caso de no haberl as si ha transcurri -
do un pl azo que excedi ere de l o razonabl e si n que se haya emi ti do el i nforme,
di ctamen, trmi te, resol uci n, etc., pendi ente de producci n
2
y sl o entonces re-
qui ere el i nforme a l a admi ni straci n. Surge de l o expuesto que si el juez no
admi te l a procedenci a prima facie de l a acci n de amparo por mora, por no estar
reuni dos l os el ementos de hecho que autori zan su procedenci a (bsi camente, por-
10.1
HUTCHI NSON, op. cit., p. 12, qui en agr ega: El i nfor me que se r equi er e de l a autor i dad
admi ni str ati va no consti tuye un acto pr ocesal pr evi sto sl o en r esguar do de l a admi ni str aci n,
si no que l o ha si do especi al mente como medi o i nfor mati vo par a el juez, de al l que su agr ega-
ci n a l os autos fuer a del tr mi no que se hubi er a fi jado al efecto, no acar r ea l a nul i dad de l o
actuado. En i gual senti do CREO BAY, La r efor ma..., op. cit., pp. 1202-3, qui en agr ega que l a
omi si n de r equer i r l o ocasi ona l a nul i dad de l a sentenci a. En contr a COMADI RA, Procedimientos
Administrativos..., comentar i o a l os ar ts. 28 y 29, 8.6, p. 497, par a qui en es facul tati vo: Una
vez anal i zada l a pr ocedenci a de l a acci n, si l o esti ma per ti nente, el juez r equer i r a l a autor i -
dad admi ni str ati va que i nfor me.
10.2
BARRA, El ampar o..., op. cit., p. 802. Di ce a su vez HUTCHI NSON, op. cit., p. 11: Cmo debe
acr edi tar el par ti cul ar estas ci r cunstanci as? Pensamos que no debe ser el juez demasi ado
estr i cto, basta con que se acr edi te prima facie l a exi stenci a de l a si tuaci n de mor a admi ni str a-
ti va (p. ej., copi a del escr i to pr esentado en sede admi ni str ati va, con fecha y constanci a de
r ecepci n). Si de di cha acr edi taci n sur ge una si tuaci n de duda, cor r esponde que el juez d
cur so a l a peti ci n, ya que l a mi sma tender a di l uci dar se con el i nfor me, que a maner a de una
di l i genci a pr el i mi nar , debe r equer i r se a l a admi ni str aci n. En i gual senti do destaca CREO BAY
que l a i nadmi si bi l i dad debe ser mani fi esta y que en l a duda el juez debe admi ti r l a acci n: La
r efor ma..., op. cit., pp. 1202-3 y l as r efer enci as de su nota 3.
que no han transcurri do l os pl azos perti nentes, a estar a l a propi a documentaci n
aportada por el actor), en un sl o acto as l o decl ara y no requi ere por l o tanto el
i nforme a l a admi ni straci n. Si , al contrari o, el juez consi dera prima facie vi abl e
l a acci n, es obvi o que ha de ser en ese mi smo acto que requeri r de l a admi ni stra-
ci n que sta l e i nforme sobre l as causas de l a demora. Si se advi erte que di f ci l -
mente podr darse en l a prcti ca el supuesto de que al gui en i ntente el amparo por
mora si n que hayan transcurri do l os pl azos l egal es o regl amentari os para que l a
admi ni straci n real i ce el trmi te o di cte l a resol uci n i nterl ocutori a o de fondo
requeri da, se concl uye que en l a total i dad de l os casos nos encontraremos enton-
ces con un sl o y ni co acto en el cual el juez admi ti r l a procedenci a prima facie
de l a acci n de amparo por mora y requeri r el i nforme a l a admi ni straci n. Ti ene
as senti do prcti co y real el si gui ente prrafo del mi smo art cul o cuando seal a
que La deci si n del juez ser i napel abl e. No cabe entonces preguntarse si esta
frase se refi ere a l a pri mera deci si n (admi si bi l i dad prima facie de l a acci n) o a l a
segunda (requeri mi ento consecuente del i nforme admi ni strati vo), ya que parece
i nevi tabl e que ambas deci si ones se fusi onen en l a real i dad en una sol a; nos parece
as que l a ni ca concl usi n i nterpretati va que cabe es que l a i napel abi l i dad al l
establ eci da se refi ere a l os dos aspectos de l a referi da deci si n,
3
como as tambi n
a cual esqui era otros que el juez resol vi era i ntroduci r en l a mi sma. El l o no excl uye
l a procedenci a de otros recursos ante el mi smo juez.
4
En otras pal abras, si di cha
deci si n del juez resuel ve p. ej. requeri r a l a admi ni straci n como es de prcti -
ca el env o de l as actuaci ones admi ni strati vas perti nentes al juzgado, ese aspec-
to de l a deci si n es i gual mente i napel abl e para l a admi ni straci n. Si en el mi smo
acto el juez di spusi era tambi n determi nadas medi das cautel ares
5
desti nadas a
asegurar o preservar el resul tado u objeto de l a l i ti s, p. ej. ordenando l a real i za-
10.3
Hiram Walker S.A., CNFed. CA, Sal a I I , LL, 1979-B, 487 (1978), con nota de PEARSON, Es
apel abl e o i napel abl e l a sentenci a fi nal del ampar o por mor a de l a Admi ni str aci n Pbl i ca
Naci onal ?; CREO BAY, La r efor ma..., op. cit., p. 1203. Por l o dems y como di ce HUTCHI NSON, La
admi ni str aci n no puede apel ar sobr e l a admi si bi l i dad for mal de l a peti ci n, desde que l o ni co
que se l e i mpone a el l a en ese momento es i nfor mar acer ca de l a demor a y l a sol i ci tud de un
i nfor me no causa agr avi o (op. cit., p. 14, nota 27).
10.4
Reposi ci n y acl ar ator i a (HUTCHI NSON, op. cit., p. 14). No pr ocede el r ecur so extr aor di na-
r i o, por tr atar se de una cuesti n pr ocesal no defi ni ti va. Si n per jui ci o de el l o, no podr an
sosl ayar se l as di si denci as de MOLI N OCONNOR, PETRACCHI y BOGGI ANO, en l a causa V.H.A. Empresa
Constructora y otros c. Entidad Binacional Yaciret, LL, 1997-B, 378 (1996). La acci n se
hab a pr omovi do con i nvocaci n de l os ar ts. 10 y 28 del decr eto-l ey 19.549/72, ante el tr anscur -
so de l os pl azos par a l a fi r ma del contr ato r especti vo y el si l enci o ante di ver sos r equer i mi entos
efectuados por l os actor es; en pr i mer a i nstanci a se hi zo l ugar al ampar o por mor a, per o l a Sal a
I I I de l a CNFed. CA r evoc l a deci si n del i nfer i or . En l as di si denci as se consi der que el
r ecur so extr aor di nar i o r esul taba for mal mente admi si bl e, ms por hal l ar se en tel a de jui ci o l a
i nter pr etaci n de un tr atado i nter naci onal y confi gur ar se el supuesto pr evi sto en el ar t. 14,
i nc. 3 de l a l ey 48, entr ando a consi der ar el fondo de l a cuesti n. El voto de l a mayor a
desesti m el r ecur so, por entender no confi gur ado el r equi si to de l a sentenci a defi ni ti va.
10.5
Ver , en gener al , GUGLI ELMI NO, OSVALDO, Medi das cautel ar es contr a l a admi ni str aci n,
Actualidad en el Derecho Pblico, 13: 78-105, Buenos Ai r es, Ad Hoc, 2000.
ci n de al guna conducta enderezada a posi bi l i tar l a real i zaci n de l a deci si n pen-
di ente de adopci n, entendemos que l a regl a de i napel abi l i dad antes menci onada
al canza i gual mente de modo i ntegral al referi do auto judi ci al . Tampoco es apel abl e,
por supuesto, l o rel ati vo al pl azo que el juez fi je a l a admi ni straci n para produci r
su i nforme,
6
a l as modal i dades que di sponga debe reuni r di cho i nforme, al rgano
u rganos que determi ne deben evacuar tal requeri mi ento, etc.
7
10.3. El informe administrativo
Lo expuesto l l eva a que l a admi ni straci n al contestar el i nforme aun no es parte
en el jui ci o
8
y puede todav a, por l o tanto, sati sfacer el r equer i mi ento del
peti ci onante si n i ncurri r en costas.
9
Si al contestar el i nforme no acompaa junto
con l as actuaci ones el trmi te o deci si n omi ti da, entonces de al l en ms en caso
de l i brarse l a orden de pronto despacho i nevi tabl emente deber ser condenada en
costas. En l a mayor parte de l os casos l a mora es normal en l a admi ni straci n y
di f ci l mente podr darse el caso de que el i nforme al egue que l a mora no exi ste; a
l o sumo di r que es justi fi cada por l as ci rcunstanci as del caso o l a propi a compl e-
ji dad de l a estructura burocrti ca o de l a trami taci n admi ni strati va. Que tal es
excusas sean ci ertas y si nceras no si gni fi ca en cambi o que sean atendibles
10
o
justificables, ya que equi val dr an tanto como admi ti r que l a propi a torpeza en
organi zar y trami tar l os asuntos admi ni strati vos justi fi ca el i ncumpl i mi ento de
l as normas l egal es sobre trmi nos en el procedi mi ento. Por el l o entendemos que
tal es razonami entos normal mente no deben tener recepti vi dad en el mbi to juri s-
di cci onal y efecti vamente no l a ti enen.
Por l o dems, l a admi ni straci n no puede a nuestro jui ci o en di cho i nforme
i ntroduci r cuesti ones o pl anteami entos procesal es: l a funci n que l a l ey l e acuerda
en el amparo por mora se l i mi ta a bri ndar al juez el ementos de jui ci o para que
ste deci da. No sl o no puede pues apel ar el auto que l e ordena produci r el i nfor-
me, si no que tampoco puede ofrecer pruebas (s desde l uego acompaar l a docu-
mental de l as actuaci ones admi ni strati vas en su poder, l o que adems debe ha-
cer), oponerse a l a procedenci a formal de l a acci n (aspecto ste tambi n deci di do
con carcter i napel abl e por el juez), o a su procedenci a de fondo, etc. Lo ni co que
puede hacer, si l o consi dera perti nente, es argumentar sobre l a demora y even-
10.6
HUTCHI NSON, op. cit., p. 14.
10.7
Debe tener se pr esente l o que expl i camos infra, 10.3, El i nfor me admi ni str ati vo y
10.4, La uni l ater al i dad i ni ci al del pr oceso y l as costas.
10.8
10.9
En contr a BARRA, El ampar o..., op. cit., p. 802, qui en consi der a que l as costas deben
i gual mente i mponer se si l a mor a exi st a objeti vamente al momento de i nter poner se l a deman-
da. Por excepci n, pensamos que l a i mposi ci n de costas s pr ocede en el supuesto que anal i za-
mos en el 10.7, El ampar o por mor a en el caso de vi sta de l as actuaci ones, por encontr ar que
al l el ampar o por mor a funci ona en ver dad como un ampar o comn.
10.10
Conf. COMADI RA, Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentar i o a l os ar ts. 28 y
29, 8.6 in fine, p. 498.
tual mente sobre l as trami taci ones que es necesari o aun real i zar y el pl azo que
puede ser necesari o al efecto. El art. 28 tampoco contempl a otras medi das proba-
tori as a ser real i zadas dentro del marco de esta acci n, fuera de l a documental que
acompae el acci onante y l a que produzca con su i nforme l a admi ni straci n, con
ms el expedi ente admi ni strati vo que sta aportar al juzgado. Por el l o conti na
el art. seal ando que Contestado el requeri mi ento o venci do el pl azo si n que se l o
hubi ere evacuado, se resol ver l o perti nente acerca de l a mora. En otras pal a-
bras, l a norma no prev l a real i zaci n de ni ngn trmi te procesal i ntermedi o
entre l a evacuaci n del i nforme (o el venci mi ento del pl azo) y l a resol uci n; el l o,
para el supuesto rel ati vamente normal de que efecti vamente l a mora exi sta con-
forme l a documentaci n obrante en l os autos y l a ni ca controversi a posi bl e sea
entonces acerca de l a mayor o menor justi fi caci n que l a demora pueda ofrecer a
cri teri o de l a admi ni straci n y del juez (va de suyo que para el actor l a demora es
i njusti fi cabl e, como l o prueba preci samente acci onando por mora). En aquel l os
casos ms excepci onal es en que el debate no se pl antee ya sobre l a justi fi caci n
si no sobre l a exi stenci a mi sma de l a mora, cabe di sti ngui r di sti ntos supuestos:
10.3.1. Que l a mora surja de l a documentaci n acompaada por l a actora y que
l a admi ni straci n ni egue tal mora pero no acompae l as actuaci ones admi ni stra-
ti vas de l as cual es surgi l a al egada i nexi stenci a de mora. En este caso no puede
premi arse l a fal ta de col aboraci n procesal en envi ar l as actuaci ones con una
presunci n a su favor: al contrari o, el no acompaami ento de l as actuaci ones ha
de i nterpretarse como una presunci n en su contra, de que l a mora efecti vamente
exi ste y es adems i njusti fi cada.
11
En este supuesto consi deramos que cabe expe-
di r l a orden de pronto despacho.
10.3.2. Que l a admi ni straci n ni egue l i sa y l l anamente toda l a documentaci n
aportada por l a actora, por no constarl e y no acompae tampoco l as actuaci ones
admi ni strati vas, mani festando en suma total desconoci mi ento sobre l os hechos y
l a documentaci n, el caso, etc. Creemos que es una vari ante de l a hi ptesi s ante-
ri or: surge de al l , a nuestro modo de ver, que el juez debe l i brar i gual mente l a
orden de pronto despacho, pues nada i mpi de en cual qui er caso a l a admi ni straci n
pronunci arse sobre el objeto de l a peti ci n del actor, rechazndol a si ese es el caso,
a parti r de l os propi os escri tos por l acompaados a l a demanda.
10.4. La unilateralidad inicial del proceso y las costas
Segn se advi erte de l o que hemos expuesto, suscri bi mos l a i dea de que el procedi -
mi ento en el amparo por mora, en esta pri mera etapa previ a al l i brami ento de l a
10.11
En cambi o BARRA, El ampar o..., op. cit., p. 802, nota 21, pr opone en tal caso or di nar i zar
el ampar o, admi ti endo entonces l a pr oducci n de pr ueba por el actor . No cr eemos que esta
sol uci n sea vi abl e, ya que el actor l o ms que puede r azonabl emente hacer es acompaar l a
constanci a de l o que l r ecl am o peti ci on; esto es sufi ci ente par a poder deci di r sobr e l a mor a
si l a pr opi a administracin no demuestra que ya deci di , i nfor m, etc., l o que deb a.
orden de pronto despacho, es uni l ateral
12
y que sl o adqui ere carcter bi l ateral a
parti r del momento en que se emi te l a orden de pronto despacho.
Esta afi rmaci n provoca al guna i ncerti dumbre frente al hecho de que en l a
prcti ca funci ona l a condena en costas a l a admi ni straci n. Segn un pri mer
punto de vi sta, l a condena en costas es i ncompati bl e con tal uni l ateral i dad y cabe
entender que al no estar previ sta no es procedente;
13
pero tambi n puede esti mar-
se que l a condena en costas se i mpone a l a admi ni straci n por no haber resuel to l o
ati nente a l a mora juntamente con l a producci n del i nforme.
14
Di cho en otras
pal abras, si l a admi ni straci n reci be una orden judi ci al para i nformar acerca de
l as causas de l a mora en determi nado asunto y tal mora efecti vamente exi ste y no
ti ene justi fi caci n al guna sufi ci ente, l o l gi co es que l a admi ni straci n corri ja su
conducta morosa y cumpl a con su omi ti do deber de trmi te o de fondo en el ti empo
que l e queda para i nformar al juez. De tal modo y con un poco de cel eri dad y
efi caci a que compense si qui era tard amente l a previ a morosi dad, puede l a admi -
ni straci n i nformar al juez que l a resol uci n o trmi te requeri do por el acci onante
ya ha sido cumplido al ti empo de evacuar el i nforme. Que haya si do cumpl i do
posteri ormente a l a i nterposi ci n de l a acci n de amparo, nada i mporta, pues en
l ti mo anl i si s da sati sfacci n al derecho que l a l ey qui ere tutel ar, de que el
admi ni strado cuente con l a deci si n o trmi te que l e corresponde. Este tard o pero
todav a di l i gente acci onar admi ni strati vo puede razonabl emente exi mi rl a de l as
costas en el amparo por mora,
15
si bi en sobre este punto hay juri sprudenci a que se
ha i ncl i nado por hacer cargar al Estado con l as costas deri vadas de l a acci n
judi ci al .
16
10.12
10.13
10.14
Ver CNCi v., Sal a B, LL, 1995-D, 307, Donati, con nuestr a nota Ampar o por mor a y
der echo a una deci si n fundada, LL, 1995-D, 306, r epr oduci da en Cien..., op. cit., 6, p. 42. En
este caso l a muni ci pal i dad se agr avi a de l a i mposi ci n de costas, a l o que el Tr i bunal r esponde:
cabe seal ar que l a natur al eza uni l ater al del tr mi te del ampar o por mor a no obsta a tal
condena, toda vez que l a pr omoci n del mi smo se debi al r etar do en que i ncur r i er a aquel l a
enti dad, ci r cunstanci a que obl i g al actor a acudi r a esta sede judi ci al .
10.15
Conf. COMADI RA: el ampar o por mor a es concebi do como una suer te de ampar o [...]
pr ocede acudi r , par a l a r esol uci n de l as cuesti ones no pr evi stas en l a nor mati va espec fi ca, a
l a apl i caci n anal gi ca de l a l egi sl aci n gener al vi gente en mater i a de ampar o, [ar t. 14 del
decr eto-l ey 16.986/66], Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentar i o a l os ar ts. 28 y
29, 8.8, pp. 499 y 501. En cambi o BARRA, El ampar o..., op. cit., p. 803, punto C.2) sosti ene que
el l o no l a exi me de l as costas, pues ha de juzgar se si exi st a objeti vamente si tuaci n de mor a al
momento de i nter poner se l a demanda. Comp. MAI ORANO, JORGE L., Las costas en el ampar o por
mor a, LL, 1989-B, 407, nota in re Gatto), Sal a I V de l a CNFed. CA, LL, 1989-E, 287 (1988).
10.16
Conf. CNFed. CA, Sal a I , De Abreu de Beronio, Marta N. c. Estado Nacional - Ministerio
de Educacin y J usticia, LL, 1989-E, 287 (1988), con nota de TAWI L, La i mposi ci n de costas en
el pr oceso de ampar o por mor a: una per specti va di sti nta, LL, 1989-E, 286. Esa es l a posi ci n de
ambas Sal as de l a CCAyT CABA: ampl i ar en GORDI LLO (di r .), Procedimiento Administrativo...,
op. cit., comentar i o al ar t. 28 del decr eto-l ey 19.549/72, secc. VI I I , 2, pp. 302-3 y l a jur i spr u-
denci a al l ci tada; FERNANDO E. JUAN LI MA, Costas, en BALB N (di r .), op. cit., t tul o I I , cap. VI I I ,
comentar i o al ar t. 62, 4.3.2, pp. 236-9; VI CENTI , Ampar o por mor a...,op. cit., VI , p. 495;
CARRANZA TORRES, Sobr e l a natur al eza..., op. cit., I V.
En cambi o, si l a admi ni straci n en l ugar de sol uci onar l a mora se l i mi ta a
argumentarl a, pretender justi fi carl a, negarl a, etc., si n hacer nada posi ti vo res-
pecto de el l a, es esta conducta procesal l a que puede y debe razonabl emente ser
sanci onada con l a condena en costas. Costas que son no por el modo de contestar
el amparo por mora, si no por el modo de comportarse respecto a l a mora mi sma
l uego de conoci da l a acci n.
10.5. Orden de pronto despacho. Apelabilidad
Evacuado el i nforme o venci do el pl azo para hacerl o, el juez resol ver l o perti nen-
te
17
acerca de la mora. Teri camente, puede ocurri r que l a admi ni straci n d expl i -
caci ones sati sfactori as de l a demora y que el juez esti me que no corresponde fi jar
pl azo a l a admi ni straci n para que proceda al di ctado de l a resol uci n o trmi te
pendi ente. Pero parece en verdad di f ci l , en l a prcti ca, que si materi al mente ha
exi sti do l a demora, el juez no consi dere que ti ene en verdad el deber de determi nar
cul es el pl azo l egal , o en su defecto fi jar algn pl azo para que l a admi ni straci n
resuel va o real i ce el trmi te omi ti do.
18
Por ms justi fi cada que pueda estar l a
demora, nunca podr estarl o tanto para el pasado como para el futuro, de modo
que el juez l e tol ere de hecho un pl azo verdaderamente i nfi ni to para real i zar l a
conducta omi ti da: sea cual fuere l a ci rcunstanci a de hecho, el juez puede y debe
fi jar al gn trmi no, ampl i o y generoso si el l o es necesari o, pero trmi no al fi n,
para que l a admi ni straci n cumpl a con el trmi te o deci si n omi ti da.
As como l a norma general pudo establ ecer pl azos para l a deci si n, as tambi n
puede el juez adecuar l a norma a l as ci rcunstanci as de cada caso y emi ti r l a orden
de pronto despacho contempl ando tal es ci rcunstanci as, confi ri endo segn deci mos
pl azos ampl i os si as l o requi eren l os hechos y constanci as de l as actuaci ones.
El l o, para el supuesto no comn en que l a mora est justi fi cada; cuando l a mora
en cambi o no est justi fi cada, l a orden de pronto despacho no puede fi jar entonces
pl azos demasi ados ampl i os, so pena de estar i ndi rectamente vi ol ando l a propi a
norma general que fi j el pl azo pri mi geni o dentro del cual l a admi ni straci n debi
pronunci arse y no l o hi zo. Por l o general l os jueces suel en fi jar el pl azo de qui nce
d as hbi l es tres semanas enteras l o cual parece razonabl e, i ncl uso tomando
en cuenta l a propi a l enti tud admi ni strati va normal . La sentenci a
19
que di cta el
juez, otorgando o no l a orden de pronto despacho, es apel abl e en cuanto resuel ve
sobre l a exi stenci a o i nexi stenci a de l a mora,
20
conforme l o ti ene resuel to l a CNFed.
10.17
Es cl ar a l a ampl i tud de l as facul tades que as l a l ey confi er e al r gano jur i sdi cci onal .
10.18
Conf. BARRA, El ampar o..., op. cit., p. 803, punto C.1), qui en agr ega que en este caso l as
costas deben ser por su or den.
10.19
BARRA, El ampar o..., op. cit., p. 802; HUTCHI NSON, op. cit., p. 16; CREO BAY, La r efor ma...,
op. cit., p. 1202.
10.20
En cambi o, se ha r esuel to que puede ser apel ada por otr os aspectos, tal como l o ti ene
fal l ado l a Sal a I I I de l a CNFed. CA, Amil, Andrs c. Y.P.F., LL, 1982-C, 332 (1981), con nota de
DOCOBO.
en el pl enari o Transportes de Caudales Zubdesa,
21
que vi no a abandonar l a doc-
tri na del anteri or pl enari o Esperanza.
22
En cuanto al fondo, el juez debe i gual mente l i brar l a orden de pronto despacho
si l a admi ni straci n al contestar su i nforme pretende excusarse de l a demora
di ci endo que en verdad ya deci di , negati vamente, por si l enci o: el l o i mpl i ca desco-
nocer el derecho que l e asi ste al i nteresado a una deci si n expresa, de cuyos funda-
mentos pueda a su vez sacar concl usi ones y razonami entos para su caso. El si l en-
ci o es una opci n que l a l ey acuerda al i nteresado, no a l a admi ni straci n.
23
10.6. Cumplimiento de la sentencia. Astrei ntes
Para el supuesto de que l a admi ni straci n tampoco cumpl a con l a orden judi ci al
de pronto despacho, pensamos que es perfectamente vi abl e l a apl i caci n de sanci o-
nes conmi natori as o astreintes contra l a admi ni straci n
24
y desde l uego tambi n
contra l os funci onari os admi ni strati vos, pues l a norma del tercer prrafo del art.
195 del CPCCN ha si do decl arada i nconsti tuci onal .
25
El carcter excepci onal y
restri cti vo con el cual ha de apl i carse en general di cha sanci n no excl uye si no
antes bi en al contrari o justi fi ca su apl i caci n en el presente caso. Obsrvese en
efecto que cuando l a admi ni straci n no cumpl e una pri mera orden de pronto des-
pacho se ha confi gurado ya una tri pl e y sucesi va morosi dad admi ni strati va:
10.21
CNFed. CA, en pl eno, Transportadora de Caudales Zubdesa S.A. c. Ferrocarriles Ar-
gentinos, LL, 1985-C, 511, con nota de CREO BAY, La apel abi l i dad de l as sentenci as di ctadas en
l os ampar os por mor a de l a admi ni str aci n y el fi nal de una pol mi ca.
10.22
CNFed. CA, en pl eno, Esperanza, Dominga E. c. ENTel, LL, 1981-A, 180 (1980), con nota
en contr a de CREO BAY, La menor cuant a..., op. cit. Conf. con el pl enar i o, anter i or mente
HUTCHI NSON, op. cit., p. 15; BARRA, El ampar o..., op. cit., p. 803; CREO BAY, La reforma..., op. cit.,
p. 1203; actual mente COMADI RA, Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentar i o a l os
ar ts. 28 y 29, 8.9, p. 501; comp. CNFed. CA, Sal a I I , Hiram Walker S. A., LL, 1979-B, 487, con
nota de PEARSON, Es apel abl e o i napel abl e l a sentenci a fi nal del ampar o por mor a de l a
Admi ni str aci n Pbl i ca Naci onal ? Seal a GAUNA que fuer on HUTCHI NSON y GONZLEZ ARZAC l os
que vol car on l a deci si n haci a l a apel abi l i dad (op. cit., p. 262).
10.23
En i gual senti do LI NARES, Sistema de recursos y reclamos en el procedimiento adminis-
trativo, Buenos Ai r es, Astr ea, 1974, p. 37; HUTCHI NSON, op. cit., p. 10; PEARSON, El ampar o..., op.
cit., p. 426; BARRA, Defensa..., op. cit., p. 222 y ss.; CREO BAY, La r efor ma..., op. cit., p. 1202.
10.24
Dentr o de l a mi sma tesi tur a, ampl i ar en BARRA, El ampar o..., op. cit., p. 804, comentar i o
al fal l o de l a Sal a I I de l a CNFed. CA, 5 de abr i l de 1977, Goldberg, Marta c/ Universidad de
Buenos Aires, a qui en par ece segui r PEARSON, El ampar o..., op. cit., p. 426; tambi n a favor
COMADI RA, Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentar i o a l os ar ts. 28 y 29, 8.10, pp.
502-3; HI TTERS, El ampar o por mor a en l a pr ovi nci a de Buenos Ai r es, op. cit., I I I .3, p. 10. En
contr a HUTCHI NSON, op. cit., p. 17. Ver tambi n, en gener al , CANASI , JOS, Sanci ones conmi nator i as
contr a el Estado, LL, 152: 301; Los astr ei ntesen l as obl i gaci ones conmi nator i as contr a el
Estado (l ato sensu), LL, 130: 191.
10.25
D'Ornea, 25-I V-2003, Juzgado del Dr . OSVALDO C. GUGLI ELMI NO, con nuestr a nota, Hay
Jueces en l a Ar genti na: l a i nconsti tuci onal i dad de l a pr ohi bi ci n de i mponer astreintes a l os
funci onar i os pbl i cos, LL, SJ DA, mar zo-abr i l de 2004, en pr ensa. Comp. COMADI RA, op. cit., p.
503: actual mente l a l ey de dfi ci t cer o 25.453, al haber r efor mado el C.P.C.C.N. y l a l ey 18.345,
i mpi de a l os jueces i mponer a l os funci onar i os car gas per sonal es pecuni ar i as (ar ts. 14 y 15),
aunque no a l os or gani smos a l os que el l os per tenecen.
10.6.1. La morosi dad previ a a l a i nterposi ci n de l a acci n de amparo por mora;
l a admi ni straci n no cumpl i con l a l ey, obl i gando al admi ni strado a acci onar
judi ci al mente.
10.6.2. La morosi dad y negl i genci a de no sol uci onar di cha anteri or omi si n, en
el pl azo que va desde l a noti fi caci n de que se ha i ni ci ado una acci n judi ci al
tendi ente a corregi rl a y el pl azo que l a admi ni straci n ti ene para produci r su
i nforme. La anteri or i ncuri a es ahora grave negl i genci a.
10.6.3. La morosi dad ya rayana en l o del i ctual ,
26
de i ncumpl i r con l a pr opi a
orden judicial de pronto despacho.
10.6.4. A parti r de al l pensamos que ser a verdaderamente una burl a a l a
justi ci a que l a admi ni straci n o sus rganos pudi eran tambi n i ncumpl i r l a rei te-
raci n que l a justi ci a resol vi era efectuar de l a anteri or orden de pronto despacho,
si n i ncurri r en otra sanci n que aquel l as que l a propi a admi ni straci n eventual -
mente resol vi era apl i car al funci onari o moroso (art. 29). Bi en al contrari o, pensa-
mos que el i nstrumento del art. 37 del Cdi go Procesal Ci vi l y Comerci al de l a
Naci n es enteramente apl i cabl e al caso en que sea necesari o rei terar l a orden de
pronto despacho ante el i njusti fi cado i ncumpl i mi ento de l a anteri or sentenci a de
condena di ctada al efecto.
10.7. El amparo por mora en el caso de vista de las actuaciones
En caso que el amparo por mora se i nterponga por omi si n admi ni strati va en
resol ver un pedi do de vi sta de l as actuaci ones puede produci rse de hecho una
fusi n con l a acci n de amparo. En efecto, si el juez como corresponde requi ere a l a
admi ni straci n no sl o que l e i nforme sobre l as causas de l a demora, si no tambi n
que l e env e l as actuaci ones, a l a admi ni straci n no l e queda ms remedi o que
acompaarl as. En tal caso, al reci bi rse el expedi ente en el juzgado, el actor puede
tener l i bre y normal acceso al mi smo, produci ndose de este modo di recta e i nme-
di ata sati sfacci n judi ci al al i ncumpl i mi ento o morosi dad admi ni strati va en con-
ceder l a vi sta. En este caso no corresponder ya que el juez emi ta orden de pronto
despacho, pero puede proceder que condene en costas a l a admi ni straci n, por
haber ocasi onado, con su i njusti fi cada morosi dad en resol ver l a vi sta, el funci ona-
mi ento i nsti tuci onal del mecani smo del amparo por mora.
27
En este supuesto l a
acci n funci ona ms bi en como un amparo l i so y l l ano, por vi ol aci n al derecho
consti tuci onal de defensa y a l a publ i ci dad de l os actos y procedi mi entos estatal es,
antes que como un si mpl e amparo por mora.
10.26
Sobr e este punto ver , entr e otr os, BARRA, El ampar o..., op. cit., p. 804; PEARSON, El
ampar o..., op. cit., p. 426.
10.27
En senti do anl ogo BARRA, El ampar o..., op. cit., p. 803, punto C.2) pr opone l a condena
en costas cuando l a admi ni str aci n se encuentr a obj eti vamente en mor a al momento de
i nter poner l a demanda.
10.8. Efectos de la sentencia
La resol uci n judi ci al sobre el amparo por mora consti tuye una sentenci a.
28
Si l a sentenci a es condenatori a de l a admi ni straci n, una vez fi rme hace cosa
juzgada y no puede l a admi ni straci n vol ver a pl antear a) l a exi stenci a o i nexi s-
tenci a de l a mora, b) l a justi fi caci n o no de l a mi sma, c) l a veraci dad de l a docu-
mentaci n teni da en cuenta al resol ver, d) l a exi gi dad del pl azo fi jado por el
juez,
29
etc.; el l o, si n perjui ci o de que pueda al egar causas sobrevi ni entes que a su
jui ci o justi fi quen l a nueva mora en que pueda i ncurri r de al l en ms. Si l a sen-
tenci a del juez desesti ma l a acci n, sea por consi derar que no exi ste mora, o que
no han transcurri do pl azos i rrazonabl es en caso de no estar el l os fi jados l egal men-
te, esto no i mpi de que ms adel ante el actor pueda i ntentar nuevamente l a acci n
de amparo por mora, por haber transcurri do un nuevo y adi ci onal ti empo si n que
l a admi ni straci n de todos modos se haya pronunci ado. Al haber cambi ado l a
si tuaci n de hecho, no puede oponerse a l a procedenci a de l a acci n l a cosa juzgada
y puede ahora s resul tar que est confi gurada l a mora.
30
11. Conclusiones
Surge de l o expuesto que l a queja es secundari a como i nstrumento efi caz de defen-
sa de l os der echos o i nter eses de l os admi ni str ados,
1
en tanto que el amparo por
mora es general mente efi caz y hasta muy efi caz.
2
Es tambi n ti l el amparo por mora para obtener vi sta y copi a de l as actuaci o-
nes cuando l a admi ni straci n es reti cente a hacer l o uno o l o otro. El hecho de que
l a admi ni straci n tenga que envi ar el expedi ente a l a justi ci a permi te al i nteresa-
do, por i ntermedi o de su l etrado, real i zar di versas acti vi dades compl ementari as
ti l es a su defensa, p. ej. reti rarl o en prstamo (l a admi ni straci n nunca l o pres-
ta) y permi te entonces fotocopi arl o con comodi dad (l o que l a admi ni straci n no
autori za con mucha frecuenci a); faci l i ta certi fi car copi as (l o que tampoco l a admi -
ni straci n suel e hacer fci l mente y menos del expedi ente en su total i dad), etc.
Adems, el amparo por mora es i nstructi vo jur di ca y pol ti camente para l a
admi ni straci n, enseando que l os admi ni strados ti enen al menos un medi o con
el cual compel er a cual qui er rgano: a), a dar expl i caci ones de su conducta omi si va
y morosa, b) a acompaar el expedi ente que l e es requeri do, c) a real i zar adems
l a conducta omi ti da, d) dando fi nal mente razones concretas y no si l enci os, e) y
pagando i ncl uso costas al parti cul ar damni fi cado por su i nacci n. Desde este pun-
10.28
BARRA, El ampar o..., op. cit., p. 802; HUTCHI NSON, op. cit., p. 13; COMADI RA, Procedimientos
Administrativos..., op. cit., comentar i o a l os ar ts. 28 y 29, 8.7, p. 498; HI TTERS, El ampar o por
mor a en l a pr ovi nci a de Buenos Ai r es, op. cit., I I I , pp. 9-10.
10.29
10.30
HUTCHI NSON, op. loc. cit; COMADI RA, op. loc. cit.
11.1
Ver tambi n REJTMAN FARAH, MARI O, I mpugnacin judicial de la actividad administrativa,
Buenos Ai r es, La Ley, 2000, p. 91.
11.2
Conf.

HI TTERS, op. cit., I in fine, p. 3, I I .c.4, p. 8 y V, p. 10.
to de vi sta, l os parti cul ares deber an recurri r con ms frecuenci a a l , cuando l as
gesti ones conci l i atori as no ri nden fruto sufi ci ente en ti empo oportuno.
En suma, esta i nnovati va i ntroducci n del derecho procesal dentro del meca-
ni smo del procedi mi ento admi ni strati vo ha si do al tamente benefi ci osa para el
segundo y cabe auspi ci ar su extensi n y ampl i aci n en l a medi da de l o posi bl e.
3
11.3
El l o, si n per jui ci o de otr as r efor mas que hemos expl i cado en Problemas del control de la
administracin pblica en Amrica Latina, Madr i d, Ci vi tas, 1981.
Decreto 1172/ 2003
*
A00E8D A LA INFDPHA0IDN Fu8LI0A
Bs. As. 3/12/2003
VI STO l a necesi dad de mejor ar l a cal i dad de l a democr aci a y con l a cer teza de que el
buen funci onami ento de sus i nsti tuci ones es condi ci n i ndi spensabl e par a el desar r ol l o
sosteni do, y
CONSI DERANDO
Que l a Consti tuci n Naci onal gar anti za el pr i nci pi o de publ i ci dad de l os actos de Go-
bi er no y el der echo de acceso a l a i nfor maci n pbl i ca a tr avs del ar t cul o 1, de l os
ar t cul os 33, 41, 42 y concor dantes del Cap tul o Segundo que establ ece nuevos Der e-
chos y Gar ant as y del ar t cul o 75 i nci so 22, que i ncor por a con jer ar qu a consti tuci o-
nal di ver sos Tr atados I nter naci onal es.
Que consti tuye un objeti vo de esta admi ni str aci n for tal ecer l a r el aci n entr e el
Estado y l a Soci edad Ci vi l , en el convenci mi ento de que esta al i anza estr atgi ca es
i mpr esci ndi bl e par a concr etar l as r efor mas i nsti tuci onal es necesar i as par a desar r ol l ar
una democr aci a l eg ti ma, tr anspar ente y efi ci ente.
Que par a l ogr ar el saneami ento de l as I nsti tuci ones debe dar se un l ugar pr i mor di al
a l os mecani smos que i ncr ementan l a tr anspar enci a de l os actos de gobi er no, a l os que
per mi ten un i gual i tar i o acceso a l a i nfor maci n y a l os que ampl an l a par ti ci paci n de
l a soci edad en l os pr ocesos deci sor i os de l a admi ni str aci n.
Que l a Audi enci a Pbl i ca habi l i ta l a par ti ci paci n ci udadana en el pr oceso de toma
de deci si ones a tr avs de un espaci o i nsti tuci onal en el que todos aquel l os que puedan
senti r se afectados, mani fi esten su conoci mi ento o exper i enci a y pr esenten su per specti -
va i ndi vi dual , grupal o col ecti va respecto de l a deci si n a adoptarse. Di chas opi ni ones
no obstante su car cter no vi ncul ante deben ser consi der adas adecuadamente, esta-
bl eci ndose l a obl i gaci n de l a autor i dad de fundamentar sus desesti maci ones.
Que l a publ i ci dad de l a Gesti n de I ntereses es necesari a a efectos de que se conozcan
l os encuentr os que manti enen con funci onar i os pbl i cos l as per sonas que r epr esentan
un i nter s deter mi nado, as como el objeti vo de estos encuentr os, par a que gr upos
soci al es i nter esados, ya sean empr esar i al es, pr ofesi onal es o ci udadanos en gener al ,
puedan acceder a tal i nfor maci n.
*
B.O. del 04-XI I -2003.
Que l a El abor aci n Par ti ci pati va de Nor mas es un pr ocedi mi ento que, a tr avs de
consul tas no vi ncul antes, i nvol ucr a a sector es i nter esados y a l a ci udadan a en gener al
en l a el abor aci n de nor mas admi ni str ati vas y de pr oyectos de l ey par a ser el evados por
el Poder Ejecuti vo Naci onal al Honor abl e Congr eso de l a Naci n, cuando l as car acter s-
ti cas del caso r especto de su vi abi l i dad y opor tuni dad as l o i mpongan.
Que el derecho de Acceso a l a I nformaci n Pbl i ca es un prerrequi si to de l a parti ci pa-
ci n que permi te control ar l a corrupci n, opti mi zar l a efi ci enci a de l as i nstanci as guber-
namental es y mejor ar l a cal i dad de vi da de l as per sonas al dar l e a stas l a posi bi l i dad
de conocer l os conteni dos de l as deci si ones que se toman d a a d a par a ayudar a defi ni r
y sustentar l os pr opsi tos par a una mejor comuni dad.
Que l as Reuni ones Abi er tas de l os Entes Regul ador es de l os Ser vi ci os Pbl i cos han
de per mi ti r poner fi n a uno de l os r eductos del secr eto que suel e encubr i r cor r upci n o
ar bi tr ar i edad en deci si ones que afectan y, fr ecuentemente, per judi can a l os usuar i os.
La pr esenci a como oyente en l a r euni n per mi ti r , a qui en est i nter esado, conocer l as
opi ni ones que cada uno de l os mi embr os del Or gano de Di r ecci n adopta fr ente a l as
cuesti ones que deben tr atar se.
Que a efectos de i nsti tuci onal i zar l os i nstr umentos de l as Audi enci as Pbl i cas, el
Regi str o de l a Gesti n de I nter eses, l a El abor aci n Par ti ci pati va de Nor mas, el Li br e
Acceso a l a I nfor maci n Pbl i ca y l as Reuni ones Abi er tas, se hace necesar i o establ ecer ,
par a cada uno de el l os, un pr ocedi mi ento comn al uni ver so de or gani smos, enti dades,
empr esas, soci edades, dependenci as y todo otr o ente que funci one en jur i sdi cci n del
Poder Ejecuti vo Naci onal .
Que r esul ta per ti nente establ ecer el acceso l i br e y gr atui to v a I nter net a l a edi ci n
di ar i a de l a total i dad de l as secci ones del Bol et n Ofi ci al de l a Repbl i ca Ar genti na,
dur ante el d a hbi l admi ni str ati vo de su publ i caci n gr fi ca. Asi mi smo, cor r esponde
seal ar que l os anexos de l os actos admi ni str ati vos emanados del PODER EJECUTI -
VO NACI ONAL no publ i cados en l a edi ci n gr fi ca, podr n vi sual i zar se a tr avs del
si ti o www.boletinoficial.gov.ar
Que l a r egl amentaci n de l os i nstr umentos de l as Audi enci as Pbl i cas, el Regi str o
de Gesti n de I nter eses, l a El abor aci n Par ti ci pati va de Nor mas, el Li br e Acceso a l a
I nformaci n y l as Reuni ones Abi ertas, reafi rman l a vol untad del Poder Ejecuti vo Naci o-
nal de empr ender una r efor ma pol ti ca i ntegr al par a una nueva cul tur a or i entada a
mejor ar l a cal i dad de l a democr aci a gar anti zando, en cada uno de l os casos, el mxi mo
fl ujo i nfor mati vo entr e l os actor es soci al es y sus autor i dades a fi n de asegur ar el ejer ci -
ci o r esponsabl e del poder .
Que a l os efectos de l a el abor aci n del pr esente decr eto se han tomado en cuenta l os
pr oyectos el abor ados por or gani smos pbl i cos tal es como l a SUBSECRETARI A PARA
LA REFORMA I NSTI TUCI ONAL Y FORTALECI MI ENTO DE LA DEMOCRACI A de
l a JEFATURA DE GABI NETE DE MI NI STROS y por l a OFI CI NA ANTI CORRUPCI ON
del MI NI STERI O DE JUSTI CI A, SEGURI DAD Y DERECHOS HUMANOS, como as
tambi n l as pr opuestas suger i das por or gani zaci ones de l a soci edad ci vi l a tr avs de l a
Mesa de Refor ma Pol ti ca del Di l ogo Ar genti no y del For o Soci al par a l a Tr anspar en-
ci a.
Que, asi mi smo, se han tomado en cuenta l as exper i enci as que efectuar a l a OFI CI NA
ANTI CORRUPCI ON del MI NI STERI O DE JUSTI CI A, SEGURI DAD Y DERECHOS
HUMANOS al someter a debate pbl i co a tr avs del Pr ocedi mi ento de El abor aci n
3 ANEXO
Par ti ci pati va de Nor mas sus antepr oyectos l egi sl ati vos de Acceso a l a I nfor maci n y de
Publ i ci dad de l a Gesti n de I nter eses.
Que el Ser vi ci o Jur di co per ti nente ha tomado l a i nter venci n que l e compete.
Que el pr esente se di cta en uso de l as facul tades confer i das por el ar t cul o 99 i nci sos
1 y 2 de l a Consti tuci n Naci onal .
Por el l o,
EL PRESI DENTE DE LA NACI ON ARGENTI NA
DECRETA:
Artculo 1 Apr ubanse el Regl amento Gener al de Audi enci as Pbl i cas par a el
Poder Ejecuti vo Naci onal que, como Anexo I for ma par te i ntegr ante del pr esente y el
For mul ar i o de I nscr i pci n par a Audi enci as Pbl i cas del Poder Ejecuti vo Naci onal que
se i ncl uye como Anexo I I del pr esente acto.
Art. 2 Apr ubanse el Regl amento Gener al par a l a Publ i ci dad de l a Gesti n de
I nter eses en el mbi to del Poder Ejecuti vo Naci onal que, como Anexo I I I for ma par te
i ntegr ante del pr esente y el For mul ar i o de Regi str o de Audi enci as de Gesti n de I nte-
r eses que se i ncl uye como Anexo I V de l a pr esente medi da.
Art. 3 Apr ubanse el Regl amento Gener al par a l a El abor aci n Par ti ci pati va de
Nor mas que, como Anexo V for ma par te i ntegr ante del pr esente y el For mul ar i o par a
l a Pr esentaci n de Opi ni ones y Pr opuestas en el Pr ocedi mi ento de El abor aci n
Par ti ci pati va de Nor mas que se i ncl uye como Anexo VI del pr esente acto.
Art. 4 Apr ubase el Regl amento Gener al del Acceso a l a I nfor maci n Pbl i ca par a
el Poder Ejecuti vo Naci onal que, como Anexo VI I for ma par te i ntegr ante del pr esente.
Art. 5 Apr ubase el Regl amento Gener al de Reuni ones Abi er tas de l os Entes
Regul ador es de l os Ser vi ci os Pbl i cos que, como Anexo VI I I for ma par te i ntegr ante del
pr esente.
Art. 6 Establ cese el acceso l i br e y gr atui to v a l nter net a l a edi ci n di ar i a de l a
total i dad de l as secci ones del Bol et n Ofi ci al de l a Repbl i ca Ar genti na, dur ante el d a
hbi l admi ni str ati vo de su publ i caci n gr fi ca.
Art. 7 Los anexos de l os actos admi ni str ati vos emanados del PODER EJECUTI VO
NACI ONAL no publ i cados en l a edi ci n gr fi ca del Bol et n Ofi ci al de l a Repbl i ca
Ar gen ti n a, podr n v i s u al i zar s e en for ma l i br e y gr atu i ta a tr av s del s i ti o
www.bol eti nofi ci al .gov.ar.
Art. 8 La r epr oducci n del Bol et n Ofi ci al de l a Repbl i ca Ar genti na en I nter net
debe ser exactamente fi el en texto y ti empo a l a que se publ i ca en l a actual i dad en
sopor te papel , en todas sus secci ones.
Art. 9 Djase si n efecto cual qui er nor ma que se oponga al pr esente.
Art. 10 El pr esente decr eto comenzar a r egi r desde su publ i caci n en el Bol et n
Ofi ci al de l a Repbl i ca Ar genti na, con excepci n del Regl amento Gener al del Acceso a
l a I nfor maci n Pbl i ca par a el Poder Ejecuti vo Naci onal que como Anexo VI I for ma
par te i ntegr ante del pr esente el que l o har en el pl azo de NOVENTA (90) d as desde
su publ i caci n en el Bol et n Ofi ci al de l a Repbl i ca Ar genti na.
Art. 11 Comun quese, publ quese, dse a l a Di r ecci n Naci onal del Regi str o Ofi ci al
y arch vese.
FI RMANTES
KI RCHNER-Fer nndez-Bel i z
ANEXO I
REGLAMENTO GENERAL DE AUDI ENCI AS PUBLI CAS PARA EL PODER
EJ ECUTI VO NACI ONAL
CAPI TULO I : DI SPOSI CI ONES GENERALES (artculos 1 al 13)
ARTICULO 1 OBJETO
El objeto del pr esente Regl amento es r egul ar el mecani smo de par ti ci paci n ci uda-
dana en Audi enci as Pbl i cas, establ eci endo el mar co gener al par a su desenvol vi mi en-
to.
ARTICULO 2 AMBI TO DE APLI CACI ON
El pr esente Regl amento Gener al es de apl i caci n en l as audi enci as pbl i cas convoca-
das en el mbi to de l os or gani smos, enti dades, empr esas, soci edades, dependenci as y
todo otr o ente que funci one bajo l a jur i sdi cci n del Poder Ejecuti vo Naci onal .
ARTICULO 3 DESCRI PCI N
La Audi enci a Pbl i ca consti tuye una i nstanci a de par ti ci paci n en el pr oceso de
toma de deci si n, en l a cual l a autor i dad r esponsabl e habi l i ta a l a ci udadan a un
espaci o i nsti tuci onal par a que todo aqul que pueda ver se afectado o tenga un i nter s
par ti cul ar o gener al , expr ese su opi ni n.
ARTICULO 4 FI NALI DAD
La fi nal i dad de l a Audi enci a Pbl i ca es per mi ti r y pr omover una efecti va par ti ci pa-
ci n ci udadana y confr ontar de for ma tr anspar ente y pbl i ca l as di sti ntas opi ni ones,
pr opuestas, exper i enci as, conoci mi entos e i nfor maci ones exi stentes sobr e l as cuesti o-
nes puestas en consul ta.
ARTICULO 5 PRI NCI PI OS
El pr ocedi mi ento de Audi enci a Pbl i ca debe gar anti zar el r espeto de l os pr i nci pi os
de i gual dad, publ i ci dad, or al i dad, i nfor mal i dad y gr atui dad.
ARTICULO 6 EFECTOS
Las opi ni ones y pr opuestas ver ti das por l os par ti ci pantes en l a Audi enci a Pbl i ca no
ti enen carcter vi ncul ante.
ARTICULO 7 AUTORI DAD CONVOCANTE
El r ea a car go de l as deci si ones r el ati vas al objeto de l a Audi enci a Pbl i ca es l a
Autor i dad Convocante.
La mxi ma autor i dad de di cha r ea convoca medi ante acto admi ni str ati vo expr eso y
pr esi de l a Audi enci a Pbl i ca, pudi endo del egar tal r esponsabi l i dad en un funci onar i o
competente en r azn del objeto de l a mi sma.
ARTICULO 8 AREA DE I MPLEMENTACI N
La i mpl ementaci n y or gani zaci n gener al de l a Audi enci a Pbl i ca son l l evadas a
cabo por un r ea dependi ente de l a Autor i dad Convocante y desi gnada por sta par a
cada Audi enci a Pbl i ca espec fi ca.
5 ANEXO
ARTICULO 9 ORGANI SMO COORDI NADOR
En l os casos en que l a Autor i dad Convocante l o consi der e opor tuno, puede sol i ci tar se
l a par ti ci paci n, como Or gani smo Coor di nador , de l a SUBSECRETARI A PARA LA
REFORMA I NSTI TUCI ONAL y FORTALECI MI ENTO DE LA DEMOCRACI A de l a
JEFATURA DE GABI NETE DE MI NI STROS y en casos rel aci onados con temas de su
competenci a de l a Di r ecci n de Pl ani fi caci n de Pol ti cas de Tr anspar enci a de l a
OFI CI NA ANTI CORRUPCI ON del MI NI STERI O DE JUSTI CI A, SEGURI DAD Y DE-
RECHOS HUMANOS. El Or gani smo Coor di nador ti ene como funci n asi sti r tcni ca-
mente a l a Autori dad Convocante y al Area de I mpl ementaci n en l a organi zaci n de l as
Audi enci as Pbl i cas espec fi cas.
ARTICULO 10 SOLI CI TUD DE PERSONA I NTERESADA
Toda per sona f si ca o jur di ca, pbl i ca o pr i vada, puede sol i ci tar medi ante pr esenta-
ci n fundada ante l a Autor i dad Convocante, l a r eal i zaci n de una Audi enci a Pbl i ca.
La Autor i dad Convocante debe expedi r se sobr e tal r equer i mi ento en un pl azo no
mayor a TREI NTA (30) d as, medi ante acto admi ni str ati vo fundado, el que debe ser
noti fi cado al sol i ci tante por medi o fehaci ente.
ARTICULO 11 PARTI CI PANTES
Puede ser par ti ci pante toda per sona f si ca o jur di ca, pbl i ca o pr i vada, que i nvoque
un derecho o i nters si mpl e, di fuso o de i nci denci a col ecti va, rel aci onado con l a temti ca
de l a Audi enci a Pbl i ca.
Las per sonas jur di cas par ti ci pan por medi o de sus r epr esentantes, acr edi tando
per soner a medi ante el i nstr umento l egal cor r espondi ente debi damente cer ti fi ca-
do admi ti ndose l a i nter venci n de un sol o or ador en su nombr e.
Los par ti ci pantes pueden actuar en for ma per sonal o a tr avs de sus r epr esentantes
y, en caso de cor r esponder , con patr oci ni o l etr ado.
ARTICULO 12 LUGAR
El l ugar de cel ebr aci n de l a Audi enci a Pbl i ca es deter mi nado por l a Autor i dad
Convocante, teni endo en consi der aci n l as ci r cunstanci as del caso y el i nter s pbl i co
compr ometi do.
ARTICULO 13 PRESUPUESTO
El pr esupuesto par a atender l os gastos que demande l a r eal i zaci n de l as Audi en-
ci as Pbl i cas debe ser aprobado por el organi smo competente de l a Autori dad Convocante.
CAPI TULO I I : ETAPA PREPARATORI A (artculos 14 al 25)
ARTICULO 14 REQUI SI TOS
Son r equi si tos par a l a par ti ci paci n:
a) i nscr i pci n pr evi a en el Regi str o habi l i tado a tal efecto;
b) pr esentaci n por escr i to de un i nfor me que r efl eje el conteni do de l a exposi ci n a
r eal i zar .
Puede acompaar se asi mi smo, toda otr a documentaci n y/o pr opuestas r el aci ona-
das con el tema a tr atar .
ARTICULO 15 CARACTER PBLI CO
Las Audi enci as Pbl i cas pueden ser pr esenci adas por el pbl i co en gener al y por l os
medi os de comuni caci n.
ARTICULO 16 CONVOCATORI A
Conteni do La convocatori a debe ordenar el i ni ci o del correspondi ente expedi ente el
que queda a car go del Ar ea de I mpl ementaci n y establ ecer :
a) Autor i dad Convocante;
b) objeto de l a Audi enci a Pbl i ca;
c) fecha, hor a y l ugar de cel ebr aci n;
d) Ar ea de l mpl ementaci n;
e) Or gani smo Coor di nador si l o hubi er e,
f) datos del sol i ci tante si l o hubi er e;
g) l ugar y hor ar i o par a tomar vi sta del expedi ente, i nscr i bi r se par a ser par ti ci pante
y pr esentar l a documentaci n r el aci onada con el objeto de l a audi enci a;
h) pl azo par a l a i nscr i pci n de l os par ti ci pantes;
i ) autor i dades de l a Audi enci a Pbl i ca;
j) tr mi no en que l a Autor i dad Convocante i nfor mar sobr e el desar r ol l o y l os r esul -
tados del pr ocedi mi ento;
k) medi os por l os cual es se dar di fusi n a l a mi sma.
Publ i caci n La Autor i dad Convocante debe publ i car dur ante DOS (2) d as, l a convo-
cator i a a l a Audi enci a Pbl i ca, con una antel aci n no menor de VEI NTE (20) d as
cor r i dos a l a fecha fi jada par a su r eal i zaci n, en el Bol et n Ofi ci al , en por l o menos DOS
(2) di ar i os de ci r cul aci n naci onal y en su caso en l a pgi na de I nter net de di cha
rea.
La publ i caci n debe contener l as mi smas especi fi caci ones exi gi das par a l a convoca-
tori a.
Cuando l a temti ca a tr atar as l o exi gi ese, deben ampl i ar se l as publ i caci ones a
medi os l ocal es o especi al i zados en l a mater i a.
ARTICULO 17 EXPEDI ENTE
El expedi ente se i ni ci a con l a convocatori a y se forma con l as copi as de su publ i caci n,
l as i nscr i pci ones e i nfor mes exi gi dos en el ar t cul o 14 y l as constanci as de cada una de
l as etapas de l a Audi enci a Pbl i ca.
El expedi ente debe estar a di sposi ci n de l os i nter esados par a su consul ta, en el
l ugar que, medi ante r esol uci n, defi na l a Autor i dad Convocante. Las copi as del mi smo
son a costa del sol i ci tante.
ARTICULO 18 REGI STRO DE PARTI CI PANTES
La Autor i dad Convocante, a tr avs del Ar ea de l mpl ementaci n debe habi l i tar
un Regi str o par a l a i nscr i pci n de l os par ti ci pantes y l a i ncor por aci n de i nfor mes y
documentos, con una antel aci n no menor a QUI NCE (15) d as cor r i dos pr evi os a l a
Audi enci a Pbl i ca.
La i nscr i pci n en di cho Regi str o es l i br e y gr atui ta y se r eal i za a tr avs de un for mu-
l ar i o pr eestabl eci do por el Ar ea de l mpl ementaci n, numer ado cor r el ati vamente y con-
si gnando, como m ni mo, l os datos pr evi stos en el model o que se acompaa como Anexo
I I . Los r esponsabl es del Regi str o deben entr egar cer ti fi cados de i nscr i pci n con nmer o
de or den y de r ecepci n de i nfor mes y documentos.
7 ANEXO
ARTICULO 19 PLAZO DE I NSCRI PCI N
La i nscr i pci n en el Regi str o de Par ti ci pantes puede r eal i zar se desde l a habi l i taci n
del mi smo y hasta CUARENTA Y OCHO (48) hor as antes de l a r eal i zaci n de l a Au-
di enci a Pbl i ca.
ARTICULO 20 ORDEN DE LAS EXPOSI CI ONES
El or den de exposi ci n de l os par ti ci pantes que se hubi esen r egi str ado, queda esta-
bl eci do confor me a su i nscr i pci n en el Regi str o, y as debe constar en el Or den del D a.
ARTICULO 21 TI EMPO DE LAS EXPOSI CI ONES
Los par ti ci pantes ti enen der echo a una i nter venci n or al de por l o menos CI NCO (5)
mi nutos. El Ar ea de l mpl ementaci n defi ne el ti empo mxi mo de l as exposi ci ones en el
Or den del D a, establ eci endo l as excepci ones par a el caso de exper tos especi al mente
convocados, funci onar i os que pr esenten el pr oyecto mater i a de deci si n o par ti ci pantes
autor i zados expr esamente por el Pr esi dente de l a Audi enci a Pbl i ca.
ARTICULO 22 UNI FI CACI ON DE EXPOSI CI ONES
El Pr esi dente puede exi gi r y l os par ti ci pantes pueden sol i ci tar en cual qui er etapa
del pr ocedi mi ento , l a uni fi caci n de l as exposi ci ones de l as par tes con i nter eses
comunes. En caso de di ver genci as entr e el l as sobr e l a per sona del exposi tor , ste es
desi gnado por el Pr esi dente de l a Audi enci a Pbl i ca. En cual qui er a de l os supuestos
menci onados, l a uni fi caci n de l a exposi ci n no i mpl i ca acumul ar el ti empo de par ti ci -
paci n.
ARTICULO 23 ORDEN DEL D A
El Or den del D a debe establ ecer :
a) nmi na de l os parti ci pantes regi strados y de l os expertos y funci onari os convocados;
b) br eve descr i pci n de l os i nfor mes, documentaci n y/o pr opuestas pr esentadas por
l os par ti ci pantes;
c) or den y ti empo de l as al ocuci ones pr evi stas;
d) nombr e y car go de qui enes pr esi den y coor di nan l a Audi enci a Pbl i ca.
El Ar ea de l mpl ementaci n debe poner a di sposi ci n de l os par ti ci pantes, autor i da-
des, pbl i co y medi os, de comuni caci n, VEI NTI CUATRO (24) hor as antes de l a Au-
di enci a Pbl i ca y en el l ugar donde se l l eve a cabo su r eal i zaci n, tal Or den del D a.
ARTICULO 24 ESPACI O F SI CO
El Ar ea de l mpl ementaci n debe sel ecci onar y or gani zar el espaci o f si co en el que se
desar r ol l ar l a Audi enci a Pbl i ca. El mi smo debe pr ever l ugar es apr opi ados tanto par a
l os par ti ci pantes como par a el pbl i co y l os medi os de comuni caci n.
ARTICULO 25 REGI STRO
Todo el procedi mi ento de l a Audi enci a Pbl i ca debe ser transcri pto taqui grfi camente
y puede, asi mi smo, ser r egi str ado por cual qui er otr o medi o.
CAPI TULO I I I : DESARROLLO (artculos 26 al 35)
ARTICULO 26 COMI ENZO DEL ACTO
El Pr esi dente de l a Audi enci a Pbl i ca i ni ci a el acto efectuando una r el aci n suci nta
de l os hechos y el der echo a consi der ar , exponi endo l os moti vos y especi fi cando l os
objeti vos de l a convocator i a.
ARTICULO 27 FACULTADES DEL PRESI DENTE DE LA AUDI ENCI A
El Pr esi dente de l a Audi enci a Pbl i ca se encuentr a facul tado par a:
a) desi gnar a un Secr etar i o que l o asi sta;
b) deci di r sobr e l a per ti nenci a de r eal i zar gr abaci ones y/o fi l maci ones;
c) deci di r sobr e l a per ti nenci a de i nter venci ones de exposi tor es no r egi str ados, aten-
di endo al buen or den del pr ocedi mi ento;
d) modi fi car el or den de l as exposi ci ones, por r azones de mejor or gani zaci n;
e) establ ecer l a modal i dad de r espuesta a l as pr eguntas for mul adas por escr i to;
f) ampl i ar excepci onal mente el ti empo de l as al ocuci ones, cuando l o consi der e nece-
sar i o;
g) exi gi r , en cual qui er etapa del pr ocedi mi ento, l a uni fi caci n de l a exposi ci n de l as
par tes con i nter eses comunes y, en caso de di ver genci as entr e el l as deci di r r especto de
l a per sona que ha de exponer ;
h) for mul ar l as pr eguntas que consi der e necesar i as a efectos de escl ar ecer l as posi -
ci ones de l as par tes;
i ) di sponer l a i nterrupci n, suspensi n, prrroga o postergaci n de l a sesi n, as como
su r eaper tur a o conti nuaci n cuando l o esti me conveni ente, de ofi ci o o a pedi do de al gn
par ti ci pante;
j) desal ojar l a sal a, expul sar per sonas y/o r ecur r i r al auxi l i o de l a fuer za pbl i ca, a
fi n de asegur ar el nor mal desar r ol l o de l a audi enci a;
k) decl ar ar el ci er r e de l a Audi enci a Pbl i ca.
ARTICULO 28 DEBERES DEL PRESI DENTE DE LA AUDI ENCI A
El Pr esi dente de l a Audi enci a Pbl i ca debe:
a) gar anti zar l a i nter venci n de todas l as par tes, as como l a de l os exper tos convoca-
dos;
b) mantener su i mpar ci al i dad absteni ndose de val or ar l as opi ni ones y pr opuestas
pr esentadas por l as par tes;
c) asegur ar el r espeto de l os pr i nci pi os consagr ados en el pr esente Regl amento.
ARTICULO 29 PARTES
Puede ser par te en l a Audi enci a Pbl i ca toda per sona que acr edi te su i nscr i pci n
pr evi a en el Regi str o abi er to a tal efecto. Sl o puede r eal i zar i nter venci ones or al es
qui en r evi sta tal car cter .
ARTICULO 30 PREGUNTAS POR ESCRI TO
Las per sonas que asi stan si n i nscr i pci n pr evi a a l a Audi enci a Pbl i ca pueden par -
ti ci par ni camente medi ante l a for mul aci n de pr eguntas por escr i to, pr evi a autor i za-
ci n del Pr esi dente qui en, al fi nal i zar l as pr esentaci ones or al es, establ ece l a modal i -
dad de r espuesta.
ARTICULO 31 ENTREGA DE DOCUMENTOS
Las par tes, al hacer uso de l a pal abr a, pueden hacer entr ega al Ar ea de
l mpl ementaci n de documentos e i nfor mes no acompaados al momento de l a i nscr i p-
ci n, teni endo di cha Ar ea l a obl i gaci n de i ncor por ar l os al expedi ente.
ARTICULO 32 OTRAS I NTERVENCI ONES
La per ti nenci a de cual qui er otr a i nter venci n no pr evi sta en el Or den del D a, queda
sujeta a l a apr obaci n del Pr esi dente de l a Audi enci a Pbl i ca.
9 ANEXO
ARTICULO 33 DESARROLLO DE LA AUDI ENCI A
Al i ni ci o de l a Audi enci a Pbl i ca, al menos uno de l os funci onar i os pr esentes del
Ar ea encar gada o afectada por l a mater i a a tr atar se, debe exponer l as cuesti ones some-
ti das a consi der aci n de l os ci udadanos. El ti empo de exposi ci n pr evi sto a tal efecto,
puede ser mayor que el del r esto de l os or ador es.
Poster i or mente, l as par tes r eal i zar n l a exposi ci n suci nta de sus pr esentaci ones,
debi endo gar anti zar se l a i nter venci n de todas el l as, as como de l os exper tos convoca-
dos.
Si l a Audi enci a Pbl i ca no pudi er a compl etar se en el d a de su r eal i zaci n o fi nal i zar
en el ti empo pr evi sto, el Pr esi dente de l a mi sma di spondr l as pr r r ogas necesar i as as
como su i nter r upci n, suspensi n o poster gaci n.
ARTICULO 34 I RRECURRI BI LI DAD
No ser n r ecur r i bl es l as r esol uci ones di ctadas dur ante el tr anscur so del pr ocedi -
mi ento establ eci do en el pr esente Regl amento.
ARTICULO 35 CLAUSURA
Fi nal i zadas l as i nter venci ones de l as par tes, el Pr esi dente decl ar a el ci er r e de l a
Audi enci a Pbl i ca.
A l os fi nes de dejar debi da constanci a de cada una de l as etapas de l a mi sma, se
l abr a un acta que es fi r mada por el Pr esi dente, dems autor i dades y funci onar i os, como
as tambi n por l os par ti ci pantes y exposi tor es que qui si er an hacer l o.
En el expedi ente debe agr egar se, una vez r evi sada, l a ver si n taqui gr fi ca de todo l o
actuado en l a Audi enci a.
CAPI TULO I V: ETAPA FI NAL (artculos 36 al 38)
ARTICULO 36 I NFORME FI NAL
El Ar ea de l mpl ementaci n debe el evar a l a Autor i dad Convocante, en el pl azo de
DI EZ (10) d as desde l a fi nal i zaci n de l a Audi enci a Pbl i ca, un i nfor me de ci er r e que
contenga l a descr i pci n sumar i a de l as i nter venci ones e i nci denci as de l a Audi enci a, no
pudi endo r eal i zar apr eci aci ones de val or sobr e el conteni do de l as pr esentaci ones.
Asi mi smo, el Ar ea de l mpl ementaci n debe dar cuenta de l a r eal i zaci n de l a Au-
di enci a Pbl i ca, medi ante una publ i caci n en el Bol et n Ofi ci al y un i nfor me en su
caso en l as pgi nas de l nternet de l a Autori dad Convocante y del Organi smo Coordi na-
dor,
i ndi cando:
a) objeto;
b) fechas en que se sesi on;
c) funci onar i os pr esentes;
d) canti dad de par ti ci pantes;
e) l ugar donde se encuentr a a di sposi ci n el expedi ente;
f) pl azos y modal i dad de publ i ci dad de l a r esol uci n fi nal .
ARTICULO 37 ESTUDI OS
La Autor i dad Convocante puede encar gar l a r eal i zaci n de estudi os especi al es r el a-
ci onados con el tema tr atado en l a Audi enci a Pbl i ca, tendi entes a gener ar i nfor maci n
ti l par a l a toma de deci si n.
ARTICULO 38 RESOLUCI ON FI NAL
La Autor i dad Convocante, en un pl azo no mayor de TREI NTA (30) d as de r eci bi do el
i nfor me fi nal del Ar ea de l mpl ementaci n, debe fundamentar su r esol uci n fi nal y
expl i car de qu maner a ha tomado en cuenta l as opi ni ones de l a ci udadan a y, en su
caso, l as r azones por l as cual es l as r echaza.
ANEXO II
FORMULARI O DE I NSCRI PCI ON PARA AUDI ENCI AS PUBLI CAS DEL PODER
EJ ECUTI VO NACI ONAL
NUMERO DE I NSCRI PCI ON
- TI TULO DE LA AUDI ENCI A PUBLI CA:
- FECHA DE LA AUDI ENCI A PUBLI CA:
- DATOS DEL SOLI CI TANTE
1. NOMBRE Y APELLI DO:
2. DNI :
3. FECHA DE NACI MI ENTO:
4. LUGAR DE NACI MI ENTO:
5. NACI ONALI DAD:
6. DOMI CI LI O:
7. TELEFONO PARTI CULAR/CELULAR:
8. TELEFONO LABORAL:
9. DI RECCI ON DE CORREO ELECTRONI CO:
10. CARACTER EN QUE PARTI CI PA (mar car con una cr uz l o que cor r esponde)
( ) Par ti cul ar i nter esado (per sona f si ca)
( ) Repr esentante de Per sona F si ca (1)
( ) Repr esentante de Per sona Jur di ca (2)
(1) En caso de actuar como r epr esentante de PERSONA FI SI CA, i ndi que
l os si gui entes datos de su r epr esentada:
NOMBRE Y APELLI DO:
DNI :
FECHA DE NACI MI ENTO:
LUGAR DE NACI MI ENTO:
NACI ONALI DAD:
DOMI CI LI O:
I NSTRUMENTO QUE ACREDI TA LA PERSONERI A I NVOCADA:
(2) En caso de actuar como r epr esentante de PERSONA JURI DI CA, i ndi que
DENOMI NACI ON / RAZON SOCI AL:
DOMI CI LI O:
- I NFORME DE LA EXPOSI CI ON A REALI ZAR
En caso de adjuntar l o por i nstr umento separ ado, mar car l a opci n
cor r espondi ente (3)
..................................................................
..................................................................
11 ANEXO
(3) ( ) Se adjunta i nfor me por separ ado.
- DETALLE DE LA DOCUMENTACI ON ACOMPAADA
..................................................................
..................................................................
FI RMA:
ACLARACI ON:
ANEXO III
REGLAMENTO GENERAL PARA LA PUBLI CI DAD DE LA GESTI ON DE
I NTERESES EN EL AMBI TO DEL PODER EJ ECUTI VO NACI ONAL
ARTICULO 1 OBJETO
La publ i ci dad de l a Gesti n de I nter eses en el mbi to del Poder Ejecuti vo Naci onal
se r i ge por el pr esente Regl amento.
Se enti ende por Gesti n de I nter eses a l os fi nes del pr esente, toda acti vi dad desar r o-
l l ada en modal i dad de audi enci a por per sonas f si cas o jur di cas, pbl i cas o pr i va-
das, por s o en r epr esentaci n de ter cer os con o si n fi nes de l ucr o cuyo objeto consi sta
en i nfl ui r en el ejer ci ci o de cual qui er a de l as funci ones y/o deci si ones de l os or gani smos,
enti dades, empr esas, soci edades, dependenci as y de todo otr o ente que funci one bajo l a
jur i sdi cci n del Poder Ejecuti vo Naci onal .
ARTICULO 3 OBLI GATORI EDAD
Los funci onar i os del Poder Ejecuti vo Naci onal menci onados en el ar t cul o 4 estn
obl i gados a r egi str ar toda audi enci a cuyo objeto consi sta en l as acti vi dades defi ni das
en el ar t cul o 2. A tal efecto debe pr ever se l a cr eaci n de un Regi str o de Audi enci as de
Gesti n de I nter eses, confor me a l as pautas deter mi nadas por l os ar t cul os 5 y 6.
ARTICULO 4 SUJETOS OBLI GADOS
Se encuentr an obl i gados a r egi str ar l as Audi enci as de Gesti n de I nter eses, l os si -
gui entes funci onar i os:
a) Pr esi dente de l a Naci n;
b) Vi cepr esi dente de l a Naci n;
c) Jefe de Gabi nete de Mi ni str os;
d) Mi ni str os;
e) Secr etar i os y Subsecr etar i os;
f) I nter ventor es Feder al es;
g) Autor i dades super i or es de l os or gani smos, enti dades, empr esas, soci edades, de-
pendenci as y todo otr o ente que funci one bajo l a jur i sdi cci n del PODER EJECUTI VO
NACI ONAL;
h) Agentes pbl i cos con funci n ejecuti va cuya categor a sea equi val ente a Di r ector
General .
Cuando l a sol i ci tud de audi enci a sea di r i gi da a un funci onar i o que dependa jer r qui -
camente y que cumpl a funci ones de di r ecci n, asesor ami ento, el abor aci n de pr oyectos
o que tenga capaci dad de i nfl ui r en l as deci si ones de l os sujetos enumer ados en el
pr esente ar t cul o, debe comuni car tal r equer i mi ento por escr i to al super i or obl i gado, en
un pl azo no mayor de CI NCO (5) d as a efectos de que ste pr oceda a su r egi str o.
ARTICULO 5 REGI STRO
Cada una de l as personas y/o enti dades enumeradas en el art cul o 2 debe i mpl ementar
su pr opi o Regi str o de Audi enci as de Gesti n de I nter eses confor me al model o que, como
Anexo I V, for ma par te de l a medi da.
ARTICULO 6 CONTENI DO
Los r egi str os deben contener :
a) sol i ci tudes de audi enci as;
b) datos del sol i ci tante;
c) i nter eses que se i nvocan;
d) par ti ci pantes de l a audi enci a;
e) l ugar , fecha, hor a y objeto de l a r euni n;
f) s ntesi s del conteni do de l a audi enci a;
g) constanci as de l as audi enci as efecti vamente r eal i zadas.
ARTICULO 7 PUBLI CI DAD
La i nfor maci n conteni da en l os Regi str os de Audi enci as de Gesti n de I nter eses
ti ene car cter pbl i co, debi ndose adoptar l os r ecaudos necesar i os a fi n de gar anti zar
su l i br e acceso, actual i zaci n di ar i a y di fusi n a tr avs de l a pgi na de l nter net del r ea
r especti va.
ARTICULO 8 EXCEPCI ONES
Se excepta a l os funci onar i os menci onados en el ar t cul o 4 de l a obl i gaci n pr evi sta
en el ar t cul o 3 en l os si gui entes casos:
a) cuando el tema objeto de l a audi enci a hubi er a si do expr esamente cal i fi cado por
Decr eto del PODER EJECUTI VO NACI ONAL o por Ley del HONORABLE CONGRE-
SO DE LA NACI ON, como i nfor maci n r eser vada o secr eta;
b) cuando se tr ate de una pr esentaci n escr i ta de i mpugnaci n o de r ecl amo que se
i ncor por e a un expedi ente admi ni str ati vo.
ARTICULO 9 LEGI TI MACI N
Toda per sona f si ca o jur di ca, pbl i ca o pr i vada, se encuentr a l egi ti mada par a exi gi r
admi ni str ati va o judi ci al mente el cumpl i mi ento de l a pr esente nor ma.
ARTICULO 10 SANCI ONES
Los funci onar i os menci onados en el ar t cul o 4 que i ncumpl an con l as obl i gaci ones
esti pul adas en el pr esente i ncur r i r n en fal ta gr ave, si n per jui ci o de l as r esponsabi l i da-
des que pudi eran caberl es conforme l o previ sto en l os Cdi gos Ci vi l y Penal de l a Naci n.
ARTICULO 11 AUTORI DAD DE APLI CACI N
La Autor i dad de Apl i caci n del pr esente Regl amento es l a SUBSECRETARI A PARA
l a JEFATURA DE GABI NETE DE MI NI STROS, qui en tendr a su car go ver i fi car y
exi gi r el cumpl i mi ento de l as obl i gaci ones establ eci das en el mi smo.
ARTICULO 12 DENUNCI AS
La Ofi ci na Anti cor r upci n del Mi ni ster i o de Justi ci a, Segur i dad y Der echos Huma-
nos es el or gani smo encar gado de r eci bi r , for mul ar e i nfor mar a l as autor i dades r espon-
13 ANEXO
sabl es l as denunci as que se for mul en en r el aci n con el i ncumpl i mi ento del pr esente
rgi men.
ANEXO IV
FORMULARI O DE REGI STRO DE AUDI ENCI AS DE GESTI ON DE
I NTERESES
FORMULARI O
1 Consi gnar como m ni mo: nombr e o r azn soci al , domi ci l i o, tel fono,
DNI , CUI T.
2 Consi gnar si se i nvoca un I nter s Pr opi o, Col ecti vo o Di fuso o si se acta en r epr e-
sentaci n de Per sona f si ca o jur di ca.
3 Consi gnar si se r eal i z o no l a Audi enci a y, en este l ti mo caso, l as r azones de su
cancel aci n, poster gaci n y/o suspensi n.
ANEXO V
REGLAMENTO GENERAL PARA LA ELABORACI ON PARTI CI PATI VA DE
NORMAS
ARTICULO 1 OBJETO
El obj eto del pr esente Regl amento es r egul ar el mecani smo de El abor aci n
Par ti ci pati va de Nor mas, establ eci endo el mar co gener al par a su desenvol vi mi ento.
ARTICULO 2 MBI TO DE APLI CACI N
El pr esente Regl amento Gener al es de apl i caci n en el mbi to de l os or gani smos,
enti dades, empr esas, soci edades, dependenci as y todo otr o ente que funci one bajo l a
La El abor aci n Par ti ci pati va de Nor mas consti tuye un mecani smo por el cual se
habi l i ta un espaci o i nsti tuci onal par a l a expr esi n de opi ni ones y pr opuestas r especto
de pr oyectos de nor mas admi ni str ati vas y pr oyectos de l ey par a ser el evados por el
Poder Ejecuti vo Naci onal al Honor abl e Congr eso de l a Naci n.
La fi nal i dad de l a El abor aci n Par ti ci pati va de Nor mas es per mi ti r y pr omover una
efecti va par ti ci paci n ci udadana en el pr oceso de el abor aci n de r egl as admi ni str ati vas
y pr oyectos de l ey par a ser pr esentados por el Poder Ejecuti vo Naci onal al Honor abl e
Congr eso de l a Naci n.
El pr ocedi mi ento de El abor aci n Par ti ci pati va de Nor mas debe gar anti zar el r espe-
to de l os pr i nci pi os de i gual dad, publ i ci dad, i nfor mal i dad y gr atui dad.
ARTICULO 6 EFECTOS
Las opi ni ones y pr opuestas que se pr esenten dur ante el pr oceso de El abor aci n
Par ti ci pati va de Nor mas no ti enen car cter vi ncul ante.
ARTICULO 7 AUTORI DAD RESPONSABLE
El r ea a car go de l a el abor aci n de l a nor ma a di ctar se es l a Autor i dad Responsabl e.
La mxi ma autori dad de di cha rea di ri ge el procedi mi ento de El aboraci n Parti ci pati va
de Nor mas, pudi endo del egar tal r esponsabi l i dad en un funci onar i o competente en
r azn del objeto del mi smo.
ARTICULO 8 ORGANI SMO COORDI NADOR
En l os casos en que l a Autori dad Responsabl e l o consi dere oportuno, puede sol i ci tarse
l a par ti ci paci n, como Or gani smo Coor di nador , de l a SUBSECRETARI A PARA LA
REFORMA I NSTI TUCI ONAL y FORTALECI MI ENTO DE LA DEMOCRACI A de l a
JEFATURA DE GABI NETE DE MI NI STROS y en casos r el aci onados con temas de su
competenci a de l a Di r ecci n de Pl ani fi caci n de Pol ti cas de Tr anspar enci a de l a OFI -
CI NA ANTI CORRUPCI ON. El Or gani smo Coor di nador ti ene como funci n asi sti r tc-
ni camente a l a Autori dad Responsabl e en el procedi mi ento de El aboraci n Parti ci pati va
de Nor mas.
Puede ser par ti ci pante en el pr ocedi mi ento de El abor aci n Par ti ci pati va de Nor mas
toda per sona f si ca o jur di ca, pbl i ca o pr i vada, que i nvoque un der echo o i nter s si m-
pl e, di fuso o de i nci denci a col ecti va, r el aci onado con l a nor ma a di ctar se.
CAPI TULO I I : ETAPA I NI CI AL (artculos 0 al 0)
ARTICULO 10 I NI CI O DEL PROCEDI MI ENTO
El pr ocedi mi ento de El abor aci n Par ti ci pati va de Nor mas se i ni ci a medi ante acto
admi ni str ati vo expr eso de l a Autor i dad Responsabl e.
ARTICULO 11 SOLI CI TUD DE PERSONA I NTERESADA
Toda per sona f si ca o jur di ca, pbl i ca o pr i vada, puede sol i ci tar medi ante pr esenta-
ci n fundada ante l a Autor i dad Responsabl e, l a r eal i zaci n de un pr ocedi mi ento de
El abor aci n Par ti ci pati va de Nor mas.
La Autor i dad Responsabl e debe expedi r se sobr e tal r equer i mi ento en un pl azo no
mayor a TREI NTA (30) d as, medi ante acto admi ni str ati vo fundado, el que debe ser
noti fi cado al sol i ci tante por medi o fehaci ente.
ARTICULO 12 CONTENI DO DEL ACTO DE APERTURA
El acto admi ni str ati vo de aper tur a del pr ocedi mi ento de El abor aci n Par ti ci pati va
de Nor mas debe or denar el i ni ci o del cor r espondi ente expedi ente y establ ecer :
a) Autor i dad Responsabl e;
b) texto y fundamentos de l a nor ma pr opuesta;
c) datos del sol i ci tante si l o hubi er e;
d) l ugar donde se puede tomar vi sta del expedi ente, presentar opi ni ones y propuestas;
e) pl azos par a r eal i zar di chas pr esentaci ones.
ARTICULO 13 PUBLI CACI N
La Autor i dad Responsabl e debe publ i car dur ante DOS (2) d as en el Bol et n Ofi ci al ,
y al menos QUI NCE (15) d as en su pgi na de I nternet, el conteni do del acto de apertura
15 ANEXO
del pr ocedi mi ento de El abor aci n Par ti ci pati va de Nor mas, i nvi tando a l a ci udadan a a
expr esar sus opi ni ones y pr opuestas.
En l os casos en que, a jui ci o de di cha Autor i dad r esul te pr ocedente, deben ampl i ar se
l as publ i caci ones a di ar i os de ci r cul aci n naci onal , medi os l ocal es y/o especi al i zados en
l a temti ca de l a nor ma a di ctar se.
ARTICULO 14 EXPEDI ENTE
El expedi ente se i ni ci a con el acto admi ni str ati vo de aper tur a del pr ocedi mi ento y se
for ma con l as copi as de su publ i caci n, l as opi ni ones y pr opuestas r eci bi das y l as cons-
tanci as de cada una de l as etapas del pr ocedi mi ento de El abor aci n Par ti ci pati va de
Nor mas.
El expedi ente debe estar a di sposi ci n de l os i nter esados par a su consul ta, en el
l ugar que, medi ante r esol uci n, defi na l a Autor i dad Responsabl e. Las copi as del mi s-
mo son a costa del sol i ci tante.
ARTICULO 15 REGI STRO DE OPI NI ONES Y PROPUESTAS
La Autor i dad Responsabl e debe habi l i tar un Regi str o par a l a i ncor por aci n de opi -
ni ones y pr opuestas desde l a aper tur a del pr ocedi mi ento de El abor aci n Par ti ci pati va
de Nor mas. Estas deben r eal i zar se por escr i to pudi endo acompaar l a documentaci n
que se esti me per ti nente y pr esentar se a tr avs de un for mul ar i o pr eestabl eci do,
numer ado cor r el ati vamente y que consi gne, como m ni mo, l os datos pr evi stos en el
model o que i ntegr a el pr esente Decr eto como Anexo VI .
La pr esentaci n ante el Regi str o es l i br e y gr atui ta y debe r eal i zar se en el l ugar
deter mi nado en el acto de aper tur a. Los r esponsabl es del Regi str o deben entr egar
cer ti fi cados de r ecepci n de l as opi ni ones y/o pr opuestas y de l a documentaci n acompa-
ada.
ARTICULO 16 PLAZO PARA LAS PRESENTACI ONES
El pl azo par a l a pr esentaci n de opi ni ones y pr opuestas no puede ser i nfer i or a
QUI NCE (15) d as desde l a publ i caci n del acto de aper tur a del pr ocedi mi ento de El a-
bor aci n Par ti ci pati va de Nor mas.
ARTICULO 17 COMENTARI OS I NFORMALES
La Autor i dad Responsabl e debe habi l i tar una casi l l a de cor r eo el ectr ni co y una
di r ecci n postal a efectos de r eci bi r comentar i os i nfor mal es, l os que deben ser publ i ca-
dos en su pgi na de l nternet. Los comentari os as verti dos, no se i ncorporan al expedi en-
te.
ARTICULO 18 CONVOCATORI A A ESTUDI OS Y CONSULTAS
La Autor i dad Responsabl e puede encar gar l a r eal i zaci n de estudi os especi al es o
r ondas de consul tas, r el aci onados con l a nor ma moti vo del pr ocedi mi ento de El abor a-
ci n Par ti ci pati va de Nor mas, tendi entes a gener ar i nfor maci n ti l par a l a toma de
deci si n.
CAPI TULO I I I : ETAPA FI NAL (artculos 0 al 9)
ARTICULO 19 CONSI DERACI N DE LAS PRESENTACI ONES
Concl ui do el pl azo par a r eci bi r opi ni ones y pr opuestas, l a Autor i dad Responsabl e
debe dejar constanci a en el expedi ente acer ca de l a canti dad de opi ni ones y pr opuestas
reci bi das y de cul es consi dera perti nentes i ncorporar a l a norma a di ctarse. Uni camen-
te debe expedi r se sobr e aquel l as pr esentaci ones i ncor por adas al expedi ente.
ARTICULO 20 REDACCI N DE LA NORMA
En l os fundamentos de l a nor ma debe dejar se constanci a de l a r eal i zaci n del pr oce-
di mi ento de El abor aci n Par ti ci pati va de Nor mas, de l os apor tes r eci bi dos y de l as
modi fi caci ones i ncor por adas al texto como consecuenci a del mi smo.
ARTICULO 21 PUBLI CACI N DE LA NORMA
La nor ma debe publ i car se en el Bol et n Ofi ci al por el pl azo de UN (1) d a, as como
i ncor por ar se a l a pgi na de l nter net de l a Autor i dad Responsabl e.
ANEXO VI
FORMULARI O PARA LA PRESENTACI ON DE OPI NI ONES Y PROPUESTAS EN
EL PROCEDI MI ENTO DE ELABORACI ON PARTI CI PATI VA DE NORMAS
NUMERO DE PRESENTACI ON
- CONTENI DO DE LA NORMA A DI CTARSE
- DATOS DEL PRESENTANTE
11. NOMBRE Y APELLI DO:
12. DNI :
13. FECHA DE NACI MI ENTO:
14. LUGAR DE NACI MI ENTO:
15. NACI ONALI DAD:
16. DOMI CI LI O:
17. TELEFONO PARTI CULAR /CELULAR:
18. TELEFONO LABORAL:
19. DI RECCI ON DE CORREO ELECTRONI CO:
20. CARACTER EN QUE SE PRESENTA (mar car con una cr uz l o que cor r esponde)
( ) Par ti cul ar i nter esado (per sona f si ca)
( ) Repr esentante de Per sona Jur di ca (1)
(1) En caso de actuar como r epr esentante de PERSONA JURI DI CA, i ndi que
DENOMI NACI ON /RAZON SOCI AL:
DOMI CI LI O:
- CONTENI DO DE LA OPI NI ON Y/O PROPUESTA
En caso de adjuntar l a/s por i nstr umento separ ado, mar car l a opci n
correspondi ente (}) ...................................................
.......................................................................
(2) ( ) Se adjunta i nfor me por separ ado.
- DETALLE DE LA DOCUMENTACI ON ACOMPAADA ...........................
....................................................................
FI RMA:
ACLARACI ON:
17 ANEXO
ANEXO VII
REGLAMENTO GENERAL DEL ACCESO A LA I NFORMACI ON PUBLI CA PARA
EL PODER EJ ECUTI VO NACI ONAL
ARTICULO 1 OBJETO
El objeto del pr esente Regl amento es r egul ar el mecani smo de Acceso a l a I nfor ma-
ci n Pbl i ca, establ eci endo el mar co gener al par a su desenvol vi mi ento.
El pr esente Regl amento Gener al es de apl i caci n en el mbi to de l os or gani smos,
enti dades, empr esas, soci edades, dependenci as y todo otr o ente que funci one bajo l a
Las di sposi ci ones del pr esente son apl i cabl es asi mi smo a l as or gani zaci ones pr i va-
das a l as que se hayan otor gado subsi di os o apor tes pr oveni entes del sector pbl i co
naci onal , as como a l as i nsti tuci ones o fondos cuya admi ni str aci n, guar da o conser va-
ci n est a car go del Estado Naci onal a tr avs de sus jur i sdi cci ones o enti dades y a l as
empr esas pr i vadas a qui enes se l es hayan otor gado medi ante per mi so, l i cenci a, conce-
si n o cual qui er otra forma contractual , l a prestaci n de un servi ci o pbl i co o l a expl ota-
ci n de un bi en del domi ni o pbl i co.
El Acceso a l a I nfor maci n Pbl i ca consti tuye una i nstanci a de par ti ci paci n ci uda-
dana por l a cual toda persona ejerci ta su derecho a requeri r, consul tar y reci bi r i nforma-
ci n de cual qui er a de l os sujetos menci onados en el ar t cul o 2.
La fi nal i dad del Acceso a l a I nfor maci n Pbl i ca es per mi ti r y pr omover una efecti va
par ti ci paci n ci udadana, a tr avs de l a pr ovi si n de i nfor maci n compl eta, adecuada,
opor tuna y ver az.
ARTICULO 5 ALCANCES
Se consi der a i nfor maci n a l os efectos del pr esente, toda constanci a en documentos
escr i tos, fotogr fi cos, gr abaci ones, sopor te magnti co, di gi tal o en cual qui er otr o for ma-
to y que haya si do cr eada u obteni da por l os sujetos menci onados en el ar t cul o 2 o que
obre en su poder o bajo su control , o cuya producci n haya si do fi nanci ada total o parci al -
mente por el er ar i o pbl i co, o que si r va de base par a una deci si n de natur al eza admi -
ni str ati va, i ncl uyendo l as actas de l as r euni ones ofi ci al es.
El sujeto r equer i do debe pr oveer l a i nfor maci n menci onada si empr e que el l o no
i mpl i que l a obl i gaci n de cr ear o pr oduci r i nfor maci n con l a que no cuente al momento
de efectuar se el pedi do, sal vo que el Estado se encuentr e l egal mente obl i gado a pr odu-
ci r l a, en cuyo caso debe pr oveer l a.
ARTICULO 6 SUJETOS
Toda per sona f si ca o jur di ca, pbl i ca o pr i vada, ti ene der echo a sol i ci tar , acceder y
r eci bi r i nfor maci n, no si endo necesar i o acr edi tar der echo subjeti vo, i nter s l eg ti mo ni
contar con patr oci ni o l etr ado.
El mecani smo de Acceso a l a I nfor maci n Pbl i ca debe gar anti zar el r espeto de l os
pr i nci pi os de i gual dad, publ i ci dad, cel er i dad, i nfor mal i dad y gr atui dad.
Se pr esume pbl i ca toda i nfor maci n pr oduci da u obteni da por o par a l os sujetos
menci onados en el ar t cul o 2.
ARTICULO 9 GRATUI DAD
El acceso pbl i co a l a i nformaci n es gratui to en tanto no se requi era su reproducci n.
Las copi as son a costa del sol i ci tante.
ARTICULO 10 ACCESI BI LI DAD
Los sujetos en cuyo poder obr e l a i nfor maci n deben pr ever su adecuada or gani za-
ci n, si stemati zaci n y di sponi bi l i dad, asegur ando un ampl i o y fci l acceso. La i nfor -
maci n debe ser pr ovi sta si n otr as condi ci ones ms que l as expr esamente establ eci das
en el pr esente. Asi mi smo deben gener ar , actual i zar y dar a conocer i nfor maci n bsi ca,
con el sufi ci ente detal l e par a su i ndi vi dual i zaci n, a fi n de or i entar al pbl i co en el
ejer ci ci o de su der echo.
CAPI TULO I I : SOLI CI TUD DE I NFORMACI ON (artculos 0 al 1)
La sol i ci tud de i nfor maci n debe ser r eal i zada por escr i to, con l a i denti fi caci n del
r equi r ente, si n estar sujeta a ni nguna otr a for mal i dad. No puede exi gi r se l a mani festa-
ci n del pr opsi to de l a r equi si tor i a.
Debe entr egar se al sol i ci tante de l a i nfor maci n una constanci a del r equer i mi ento.
ARTICULO 12 RESPUESTA
El sujeto r equer i do est obl i gado a per mi ti r el acceso a l a i nfor maci n en el momento
que l e sea sol i ci tado o pr oveer l a en un pl azo no mayor de DI EZ (10) d as. El pl azo puede
ser pr or r ogado en for ma excepci onal por otr os DI EZ (10) d as, de medi ar ci r cunstanci as
que hagan di f ci l r euni r l a i nfor maci n sol i ci tada.
En su caso, el sujeto r equer i do debe comuni car fehaci entemente por acto fundado y
antes del venci mi ento l as r azones por l as que hace uso de tal pr r r oga.
La i nfor maci n debe ser br i ndada en el estado en que se encuentr e al momento de
efectuar se l a peti ci n, no estando obl i gado el sujeto r equer i do a pr ocesar l a o cl asi fi car -
l a. Cuando l a i nfor maci n contenga datos per sonal es o per fi l es de consumo, estos datos
deben ser pr otegi dos.
ARTICULO 13 DENEGATORI A
El sujeto r equer i do sl o puede negar se a br i ndar l a i nfor maci n objeto de l a sol i ci -
tud, por acto fundado, si se ver i fi ca que l a mi sma no exi ste o que est i ncl ui da dentr o de
al guna de l as excepci ones pr evi stas en el pr esente.
La denegator i a debe ser di spuesta por un funci onar i o de jer ar qu a equi val ente o
super i or a Di r ector Gener al .
ARTICULO 14 SI LENCI O
Si una vez cumpl i do el pl azo establ eci do en el ar t cul o 12 l a demanda de i nfor maci n
no se hubi er a sati sfecho o si l a r espuesta a l a r equi si tor i a hubi er e si do ambi gua, par -
19 ANEXO
ci al o i nexacta, se consi der a que exi ste negati va en br i ndar l a, quedando expedi ta l a
Acci n pr evi sta en el ar t cul o 28 de l a Ley N 19.549 y modi fi cator i as.
ARTICULO 15 RESPONSABI LI DADES
El funci onar i o pbl i co o agente r esponsabl e que en for ma ar bi tr ar i a e i njusti fi cada
obstr uya el acceso del sol i ci tante a l a i nfor maci n r equer i da, l a sumi ni str e en for ma
i ncompl eta, per mi ta el acceso a i nfor maci n exi mi da de l os al cances del pr esente u
obstacul i ce de cual qui er modo el cumpl i mi ento de este Regl amento Gener al , ser consi -
der ado i ncur so en fal ta gr ave, si n per jui ci o de l as r esponsabi l i dades que pudi er an ca-
ber l e confor me l o pr evi sto en l os Cdi gos Ci vi l y Penal de l a Naci n.
ARTICULO 16 EXCEPCI ONES
Los sujetos compr endi dos en el ar t cul o 2 sl o pueden exceptuar se de pr oveer l a
i nfor maci n r equer i da cuando una Ley o Decr eto as l o establ ezca o cuando se confi gur e
al guno de l os si gui entes supuestos:
a) I nfor maci n expr esamente cl asi fi cada como r eser vada, especi al mente l a r efer i da
a segur i dad, defensa o pol ti ca exter i or ;
b) i nfor maci n que pudi er a poner en pel i gr o el cor r ecto funci onami ento del si stema
fi nanci er o o bancar i o;
c) secr etos i ndustr i al es, comer ci al es, fi nanci er os, ci ent fi cos o tcni cos;
d) i nfor maci n que compr ometa l os der echos o i nter eses l eg ti mos de un ter cer o
obteni da en car cter confi denci al ;
e) i nfor maci n pr epar ada por l os sujetos menci onados en el ar t cul o 2 dedi cados a
r egul ar o super vi sar i nsti tuci ones fi nanci er as o pr epar ada por ter cer os par a ser uti l i za-
da por aquel l os y que se r efi er a a exmenes de si tuaci n, eval uaci n de sus si stemas de
oper aci n o condi ci n de funci onami ento o a pr evenci n o i nvesti gaci n de l a l egi ti ma-
ci n de acti vos pr oveni entes de i l ci tos;
f) i nfor maci n pr epar ada por asesor es jur di cos o abogados de l a Admi ni str aci n
cuya publ i ci dad pudi er a r evel ar l a estr ategi a a adoptar se en l a defensa o tr ami taci n
de una causa judi ci al o di vul gar e l as tcni cas o pr ocedi mi entos de i nvesti gaci n o cuan-
do l a i nfor maci n pr i var e a una per sona el pl eno ejer ci ci o de l a gar ant a del debi do
pr oceso;
g) cual qui er ti po de i nfor maci n pr otegi da por el secr eto pr ofesi onal ;
h) notas i nter nas con r ecomendaci ones u opi ni ones pr oduci das como par te del pr oce-
so previ o al di ctado de un acto admi ni strati vo o a l a toma de una deci si n, que no formen
par te de un expedi ente;
i ) i nfor maci n r efer i da a datos per sonal es de car cter sensi bl e en l os tr mi nos de l a
Ley N 25.326 cuya publ i ci dad consti tuya una vul ner aci n del der echo a l a i nti mi dad y
al honor, sal vo que se cuente con el consenti mi ento expreso de l a persona a que refi ere l a
i nfor maci n sol i ci tada;
j) i nfor maci n que pueda ocasi onar un pel i gr o a l a vi da o segur i dad de una per sona.
ARTICULO 17 I NFORMACI N PARCI ALMENTE RESERVADA
En el caso que exi sti ere un documento que contenga i nformaci n parci al mente reser-
vada, l os sujetos enumer ados en el ar t cul o 2 deben per mi ti r el acceso a l a par te de
aquel l a que no se encuentr e conteni da entr e l as excepci ones detal l adas en el ar t cul o
16.
ARTICULO 18 AUTORI DAD DE APLI CACI N
La Autor i dad de Apl i caci n del pr esente Regl amento es l a SUBSECRETARI A PARA
l a JEFATURA DE GABI NETE DE MI NI STROS, qui en tendr a su car go ver i fi car y
exi gi r el cumpl i mi ento de l as obl i gaci ones establ eci das en el mi smo.
ARTICULO 19 DENUNCI AS
La Ofi ci na Anti cor r upci n del MI NI STERI O DE JUSTI CI A, SEGURI DAD Y DERE-
CHOS HUMANOS es el or gani smo encar gado de r eci bi r , for mul ar e i nfor mar a l as
autor i dades r esponsabl es, l as denunci as que se for mul en en r el aci n con el i ncumpl i -
mi ento del pr esente r gi men.
ANEXO VIII
REGLAMENTO GENERAL DE REUNI ONES ABI ERTAS DE LOS ENTES
REGULADORES DE LOS SERVI CI OS PUBLI COS
ARTICULO 1 OBJETO
El objeto del pr esente Regl amento es r egul ar el mecani smo de l as Reuni ones Abi er -
tas de l os Entes Regul ador es de l os Ser vi ci os Pbl i cos, establ eci endo el mar co gener al
par a su desenvol vi mi ento.
El pr esente Regl amento Gener al es de apl i caci n par a l as r euni ones convocadas por
l os Or ganos de Di r ecci n de l os Entes Regul ador es de l os Ser vi ci os Pbl i cos, de l as que
for me par te el nmer o m ni mo de mi embr os sufi ci ente par a l a for maci n del qur um
que per mi ta l a toma de deci si ones.
Las Reuni ones Abi er tas de l os Entes Regul ador es de l os Ser vi ci os Pbl i cos consti tu-
yen una i nstanci a de par ti ci paci n en l a cual el Or gano de Di r ecci n habi l i ta a l a ci uda-
dan a un espaci o i nsti tuci onal par a que obser ve el pr oceso de toma de deci si ones.
La fi nal i dad de l as Reuni ones Abi er tas de l os Entes Regul ador es de l os Ser vi ci os
Pbl i cos es per mi ti r una efecti va par ti ci paci n ci udadana par a juzgar adecuadamente
l os r eal es moti vos por l os que se adoptan l as deci si ones que afectan a l os usuar i os.
El pr ocedi mi ento de Reuni ones Abi er tas de l os Entes Regul ador es de l os Ser vi ci os
Pbl i cos debe gar anti zar el r espeto de l os pr i nci pi os de i gual dad, publ i ci dad, i nfor ma-
l i dad y gr atui dad.
Se pr esumen pbl i cas y abi er tas todas l as r euni ones de l os Or ganos de Di r ecci n de
l os Entes Regul ador es de l os Ser vi ci os Pbl i cos, con excepci n de l o pr evi sto en el ar t -
cul o 13 del pr esente.
21 ANEXO
Puede ser par ti ci pante toda per sona f si ca o jur di ca, pbl i ca o pr i vada, que tenga
i nter s de hacer l o, no si endo necesar i o acr edi tar der echo subjeti vo, ni i nter s l eg ti mo.
ARTICULO 8 LUGAR
El l ugar de cel ebr aci n de l as Reuni ones Abi er tas de l os Entes Regul ador es de l os
Servi ci os Pbl i cos es determi nado por el Organo de Di recci n, teni endo en consi deraci n
l as ci r cunstanci as del caso y el i nter s pbl i co compr ometi do.
CAPI TULO I I : PROCEDI MI ENTO (artculos 0 al 9)
Par a pr esenci ar l as r euni ones de l os Entes Regul ador es de l os Ser vi ci os Pbl i cos no
se r equi er e el cumpl i mi ento de for mal i dad al guna.
ARTICULO 10 CARCTER PUBLI CO
Las Reuni ones Abi er tas de l os Entes Regul ador es de l os Ser vi ci os Pbl i cos pueden
ser pr esenci adas por el pbl i co en gener al y por l os medi os de comuni caci n.
ARTICULO 11 CONVOCATORI A
Conteni do La Convocator i a a l as r euni ones de l os Entes Regul ador es de l os Ser vi ci os
Pbl i cos debe contener :
a) Organo de Di recci n;
b) Or den del D a;
c) Fecha, hor a y l ugar de l a r euni n;
d) Car cter pbl i co o secr eto de l a r euni n a r eal i zar ;
e) Datos de l a ofi ci na o funci onar i o r esponsabl e desi gnado por el Or gano de Di r ecci n
par a r esponder consul tas;
f) Di r ecci n de cor r eo el ectr ni co de contacto.
Publ i caci n Los Or ganos de Di r ecci n de l os Entes Regul ador es de l os Ser vi ci os P-
bl i cos deben publ i car l a convocator i a a sus r euni ones, con una anti ci paci n no menor de
CI NCO (5) d as de l a fecha pr opuesta par a su r eal i zaci n, en su si ti o de l nter net, en l as
car tel er as de l as Mesas de Entr ada y en l os espaci os desti nados a l a atenci n al pbl i co
en general .
ARTICULO 12 REUNI ONES URGENTES
Excepci onal mente, por r azones de ur genci a, puede efectuar se l a convocator i a de l a
reuni n con una anti ci paci n de VEI NTI CUATRO (24) horas a su real i zaci n. Tal carc-
ter ur gente debe ser debi damente fundado y constar en un acta suscr i pta por l a autor i -
dad super i or del Or gano de Di r ecci n.
ARTICULO 13 REUNI ONES SECRETAS
Sl o pueden decl ar ar se secr etas l as r euni ones cuando una Ley o Decr eto as l o esta-
bl ezca o cuando se tr aten l as si gui entes cuesti ones o asuntos:
a) i nfor maci n expr esamente cl asi fi cada como r eser vada, especi al mente l a r efer i da
a segur i dad, defensa o pol ti ca exter i or ;
b) i nfor maci n que pudi er a poner en pel i gr o el cor r ecto funci onami ento del si stema
fi nanci er o o bancar i o;
c) secr etos i ndustr i al es, comer ci al es, fi nanci er os, ci ent fi cos o tcni cos;
d) i nfor maci n que compr ometa l os der echos o i nter eses l eg ti mos de un ter cer o
obteni da en car cter confi denci al ;
e) i nfor maci n pr epar ada por asesor es jur di cos o abogados de l os Entes Regul ado-
r es de l os Ser vi ci os Pbl i cos cuya publ i ci dad pudi er a r evel ar l a estr ategi a a adoptar se
en l a defensa o trami taci n de una causa judi ci al o di vul gare l as tcni cas o procedi mi en-
tos de i nvesti gaci n o cuando l a i nfor maci n pr i var e a una per sona el pl eno ejer ci ci o de
l a gar ant a del debi do pr oceso.
f) cual qui er ti po de i nfor maci n pr otegi da por el secr eto pr ofesi onal ;
g) notas i nter nas con r ecomendaci ones u opi ni ones pr oduci das como par te del pr oce-
so previ o al di ctado de un acto admi ni strati vo o a l a toma de una deci si n, que no formen
par te de un expedi ente;
h) aspectos r el ati vos excl usi vamente a l as nor mas y pr cti cas i nter nas del Ente
Regul ador;
i ) i nfor maci n r efer i da a datos per sonal es de car cter sensi bl e en l os tr mi nos de l a
Ley N 25.326 cuya publ i ci dad consti tuya una vul ner aci n del der echo a l a i nti mi dad y
al honor, sal vo que se cuente con el consenti mi ento expreso de l a persona a que refi ere l a
i nfor maci n sol i ci tada;
j) i nfor maci n que pueda ocasi onar un pel i gr o a l a vi da o segur i dad de una per sona.
ARTICULO 14 REUNI ONES NULAS
Toda resol uci n que decl are secreta una reuni n es suscepti bl e de control judi ci al . En
caso de que por Resol uci n Judi ci al fi r me se deje si n efecto el car cter secr eto de una
r euni n ya r eal i zada, l a mi sma ser decl ar ada nul a debi ndose convocar a una nueva
r euni n que tendr car cter de abi er ta, a l os mi smos efectos, del modo establ eci do en el
pr esente.
ARTICULO 15 RESPONSABI LI DADES
Los mi embr os de l os Or ganos de Di r ecci n de l os Entes Regul ador es de Ser vi ci os
Pbl i cos deben abstener se de efectuar r euni ones que al ter en l as di sposi ci ones del pr e-
sente y de debati r por cual qui er otr o medi o o en cual qui er otr a opor tuni dad l os temas
que for men par te del or den del d a de l as mi smas, bajo aper ci bi mi ento de i ncur r i r en
fal ta gr ave, si n per jui ci o de l as r esponsabi l i dades que pudi er an caber l e confor me l o
pr evi sto en l os Cdi gos Ci vi l y Penal de l a Naci n.
ARTICULO 16 ACTAS
Las actas de l as r euni ones de l os Or ganos de Di r ecci n de l os Entes Regul ador es de
Ser vi ci os Pbl i cos deben estar a di sposi ci n de l as per sonas que l as sol i ci ten y ser
publ i cadas en el si ti o de I nter net del Ente Regul ador en un pl azo no mayor de QUI NCE
(15) d as de cel ebr ada l a r euni n.
Podr n obtener se copi as de l as mi smas a costa del sol i ci tante.
ARTICULO 17 LEGI TI MACI N
Toda per sona f si ca o jur di ca, pbl i ca o pr i vada, se encuentr a l egi ti mada par a exi gi r
admi ni str ati va o judi ci al mente el cumpl i mi ento de l a pr esente nor ma.

Agustin Gordillo - Tratado de Derecho Administrativo - Tomo 4 - El Procedimiento Administrativo PDF

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