Guia para Emitir Documentos Normativos PDF

Insurgentes Sur 1735, Col. Guadalupe Inn, Del. lvaro Obregn, Mxico, D.F.
01020
tel. conmutador +52 (55) 2000-3000 www.funcionpublica.gob.mx

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TERCERA EDICIN. JUNIO 2011.

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Gua para emitir documentos normativos

3. Edicin.

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La gua para emitir documentos normativos es un instrumento, que se suma
al paquete de herramientas que la Secretara de la Funcin Pblica ha
diseado para contribuir al desarrollo administrativo integral del Gobierno
Federal, mediante la mejora, simplificacin y calidad regulatoria del marco
jurdico- administrativo que rige la gestin pblica.

Esta Gua forma parte de la estrategia de Regulacin Base Cero del
Gobierno Federal y est enfocada a fortalecer el proceso de homologacin y
contencin normativa en la APF.

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Con base a la Poltica de Mejora Regulatoria Interna impulsada a partir del
ao 2002 y hasta fines de 2003, se realiz un diagnstico de las
disposiciones que rigen a la APF, identificndose ms de 32 tipos distintos,
de documentos que regulan la operacin y funcionamiento de las
instituciones.

Entre los resultados ms relevantes del diagnstico, destacan:

1. Existen ms de 32 distintos tipos de documentos normativos en el
Gobierno Federal.
Ver Anexo A, Pg. 37.

2. Bajo un primer anlisis los 32 documentos normativos identificados,
tienen diferencias visibles tales como la denominacin; sin embargo,
de un anlisis ms detallado, se encontr que en realidad muchos de
ellos eran iguales en:

estructura,
alcance,
contexto de aplicacin,
propsito regulador, etc.

Por lo que menos de una tercera parte de esos instrumentos
mostraban elementos y caractersticas diferentes a la de los dems.

De forma tal que si caracterizamos los instrumentos normativos que
son distintos entre s, podemos llegar a un nmero de 7 o 10
diferentes tipos de documentos normativos, que pueden emplearse
en la APF en lugar de los ms de 32 que se identificaron.
3. Existe un exceso de documentos que regulan la gestin pblica;
tanto por su nmero, como por su variedad.

Gua para emitir documentos
normativos

3
Secretara de la Funcin Pblica

4. Los documentos normativos presentan una baja calidad regulatoria
1
:
un gran nmero de instrumentos no estn debidamente fundados
y motivados;
muchos de ellos carecen de lgica y tcnica jurdica
la mayora tienen denominaciones y estructuras que no son
congruentes con sus fines, contenidos y objetivos.
2

se detectaron duplicidades y contradicciones en diversos
documentos normativos aplicables a un mismo tema, materia o
proceso
Por ejemplo:
- En algunos instrumentos, los servidores pblicos que
los emitieron, carecan de facultades para ello.
- En otros casos, la denominacin del instrumento no
era congruente con la estructura, alcance y sentido del
documento normativo y slo era producto de un
esfuerzo por empatar las atribuciones del servidor
pblico emisor, con las del documento emitido.
- Existen documentos emitidos como Guas
3
, cuyo
contenido detalla solamente preceptos ya vigentes y
sin embargo se aplican de manera obligatoria como si
constituyeran nueva regulacin.
6. La normativa tiene una redaccin compleja y difcil de entender; lo
que genera confusin, incertidumbre jurdica y da pie a criterios de
interpretacin encontrados y a veces arbitrarios.
7. El marco normativo de las instituciones presenta una marcada
segmentacin y dispersin, no hay claridad sobre la jerarqua que
tiene cada instrumento respecto de otros y existen mltiples
variedades que generan confusin y criterios discrecionales.
8. Se encontraron documentos que por su naturaleza no son
normativos y no obstante son usados para regular.
4

1
No alcanzan a cumplir los objetivos para los que fueron creados y producen ambigedad y confusin respecto de los dems
ordenamientos vigentes, generando tambin cargas administrativas innecesarias para sus instituciones.
2
Ejemplo: algunos documentos tenan como nombre Manual, cuando en realidad se trataba de una metodologa; otros tenan
como nombre Oficio-Circular cuando por su contenido y naturaleza eran un Acuerdo; etc.
3
Como su denominacin lo indica, una Gua es un documento de apoyo, que de manera detallana y con base a referencias, va
llevando de la mano, paso a paso, al lector para llegar a un fin o resultado. Las Guas, al ser documentos de referencia, no tienen
carcter normativo.
4
Dichos documentos estaban emitidos como regulacin (es decir, tenan un carcter normativo), siendo que por su contenido,
lejos de ser una regulacin, eran documentos informativos, de apoyo o de simple referencia (documentos no normativos).

4

3. Edicin.

Este hallazgo result particularmente revelador debido a que si el
servidor pblico se encuentra frente a un documento no normativo,
podra elegir entre consultarlo o no, e incluso decidir si lo aplica o no.
De forma tal que si opta por no aplicarlo o siquiera conocerlo, su
ignorancia no debera generar ningn problema o riesgo (como sera
el incurrir en alguna responsabilidad por hacer o dejar de hacer algo
previsto en ese documento). Sin embargo, la realidad no es as, ya
que el servidor pblico ante la imposibilidad de determinar si un
documento es realmente normativo o no, se ve obligado a someterse
a su contenido para no incurrir en riesgos.
5

9. Estos hallazgos llevaron a un anlisis ms exhaustivo para identificar
las causas por las cules se generan ms de 32 distintos tipos de
documentos en la APF y por qu.

Las principales causas que se identificaron fueron:

Al emitir regulacin, las reas normativas
6
tomaban como
denominacin para sus instrumentos las menciones y ttulos
que contenan los preceptos que daban sustento a sus
atribuciones, sin importar ni considerar en ningn caso, la
verdadera naturaleza jurdica del instrumento, su alcance,
objetivos y estructura.
7

En otros casos, la regulacin se emiti con cierta
denominacin con el slo fin de empatar la emisin de ese
instrumento con las atribuciones del rea normativa.
8

5
Sin embargo, la experiencia del servidor pblico es que tiene frente a s, documentos que por su denominacin y contenido, no
debieran ser normativos y sin embargo los emisores les dan ese tratamiento, entonces, como resultado ese servidor pblico toma
dichos instrumentos como verdadera regulacin, sin discriminar ni reflexionar sobre qu tipo de documento est aplicando y bajo
qu alcance. El efecto de esto, es sin duda la permanente generacin de cargas administrativas innecesarias, reprocesos y
contradicciones en la gestin de las instituciones.
6
Definimos como reas normativas a las reas o unidades administrativas de una dependencia o entidad, que cuentan con
atribuciones para regular algn tema o materia en particular y que al ejercer dichas atribuciones emiten instrumentos de carcter
obligatorio (documentos normativos).
7
Ejemplo: Si una ley estableca que x institucin poda definir la metodologa aplicable para estandarizar alguna actividad o
proceso, entonces, esa institucin emita un documento normativo denominado Metodologas , sin importar que por su
estructura, contenido, alcance, etc., dicho instrumento se tratara ms bien un Lineamiento, Norma, etc.
8
Como los emisores estaban limitados en sus atribuciones para slo emitir lineamientos o procedimientos, lo habitual era
que as denominaran a cualquier regulacin que emitieran, sin importar que muchos documentos por su alcance, estructura y
contexto normativo eran autnticos Acuerdos o Normas.

5

C Co on nc cl lu us si io on ne es s d de el l D Di ia ag gn n s st ti ic co o 2 20 00 02 2- - 2 20 00 03 3

El uso inadecuado, indiscriminado y tan heterogneo de documentos
normativos y no normativos, produce confusin, duplicidades y
sobrerregulacin al interior de las dependencias y entidades; adems, resta
certeza jurdica a los servidores pblicos.

Lo anterior, hace necesario adoptar mejores prcticas para:

Estandarizar el marco jurdico- administrativo de la APF, reduciendo a
un mnimo funcional el tipo de documentos normativos que se emiten;
Asegurar que los instrumentos que por su denominacin son
normativos, efectivamente tengan esa naturaleza y no exista duda
sobre su carcter regulatorio, y
Dar claridad y certeza, sobre qu documentos, por su alcance,
objetivos, estructura y naturaleza, son normativos y cules no. Para
crear as, una categora cierta de los documentos no normativos (que
se usan como simples instrumentos de referencia o apoyo).

La Homologacin Normativa
9
, marca una nueva etapa en la APF, ya que se
enfoca al logro de una normativa ordenada, estandarizada, suficiente y
adecuada que sea ms fcil de entender y aplicar, que d certeza jurdica a
los servidores pblicos y reduzca cargas administrativas innecesarias.

E Es st tr ra at te eg gi ia a d de e R Re eg gu ul la ac ci i n n B Ba as se e C Ce er ro o A Ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv va a

TALA REGULATORIA Y CONTENCIN NORMATIVA
En diciembre de 2008, el Ejecutivo Federal instruye a la SFP para
emprender un proceso de regulacin base cero en todo el gobierno federal.
En septiembre de 2009, con motivo de su 3er. Informe de Gobierno el
Ejecutivo Federal anuncia que se emprender una reforma regulatoria de
fondo, mediante un proceso que permita derogar todos los acuerdos, oficios,
decretos o reglamentos cuya necesidad no quede clara y plenamente
justificada.
Bajo este proceso, en agosto de 2010 la SFP fungi como instancia
encargada de recibir, revisar y opinar ms de 5,658 normas internas en
materia administrativa; ejercicio bajo el cual no slo se revis la
fundamentacin y motivacin de las mismas, sino aspectos ms funcionales
como el sentido de cada norma y el contenido de las mismas.
Como resultado de este esfuerzo, las ms de 290 instituciones de la APF
iniciaron una nueva etapa en la gestin pblica, con un marco normativo
ms funcional
10
y una poltica de contencin normativa fortalecida a travs
de los Comits de Mejora Regulatoria Interna (COMERIs) y herramientas
como la Gua para emitir documentos normativos.

9
Mediante el uso de la Gua para emitir documentos normativos y los procesos de calidad regulatoria instrumentados por los
COMERIs.
10
De las 5,658 normas analizadas, slo 4,823 tuvieron opinin favorable y pudieron mantener su vigencia.

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Brindar a las dependencias y entidades de la APF, un instrumento que
facilite el desarrollo y estandarizacin de su marco normativo, hacindolo
simple, gil y de fcil aplicacin.

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La gua puede ser utilizada por todas las dependencias y entidades
interesadas en mejorar su operacin y funcionamiento, e incrementar su
productividad; mediante la simplificacin y estandarizacin de su marco
normativo.

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La gua esta dividida en tres secciones:

Seccin I. Diagnstico previo a la emisin de un documento normativo.
Esta seccin contiene un cuestionario y un esquema para
determinar qu documento normativo se puede emitir, as como
la jerarqua funcional de la normativa jurdico-administrativa.

Seccin II. Principios para generar un documento normativo.
Esta seccin contiene principios para estructurar y redactar texto
de manera simple y ordenada.

Seccin III. Tipos de Documentos Normativos.
(Pg. 11)
(Pg. 15)
(Pg. 7)
Esta seccin detalla los documentos normativos que resultan
idneos para regular la operacin y funcionamiento de las
dependencias y entidades de la APF, as como los elementos
bsicos de cada uno de ellos.
Documento Pgina
1. Norma 17
2. Poltica 19
3. Acuerdo 21
4. Lineamiento 23
5. Regla 25
6. Oficio 27
7. Manual 28

Nota.- En la pgina 31 de esta seccin se incluye un cuadro comparativo de la estructura de
los documentos normativos idneos, que resume los apartados que debe contener cada
documento.

7

Seccin IV. Procesos tipo en la emisin de documentos normativos.
Esta seccin ilustra algunos de los procesos tipo ms
representativos para la emisin tanto de normativa interna, como
aquella de aplicacin general.
Proceso de emisin Pgina
1. Normativa interna 32
2. Normativa transversal a la APF. 35

Anexos

Anexo A (Pg. 36)
Contiene los resultados del diagnstico sobre la normativa que actualmente
rige la operacin y funcionamiento de la APF, detallando el propsito de cada
instrumento.

Anexo B (Pg. 42)
Informacin adicional para facilitar el llenado del Cuestionario de la Seccin I.

(Pg. 31)

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Esta seccin contiene:

1. Cuestionario (Pg. 6) para determinar si debe o no emitir un
documento normativo.
2. Esquema (Pg. 7) que le ayudar a determinar cul es el documento
normativo idneo que puede emitir de acuerdo a sus requerimientos.

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Para realizar el diagnstico previo a la emisin de un documento normativo,
Usted necesita:

1. Identificar y tener disponibles, todos los documentos normativos
vigentes que se relacionen con la materia y el tema que desea
regular.
F Fo or rm me e e el l i in nv ve en nt ta ar ri io o d de e d di is sp po os si ic ci io on ne es s d de e s su u i in ns st ti it tu uc ci i n n. Para
este fin puede auxiliarse de su Normateca Interna.
2. Contestar detenidamente el cuestionario que aparece en la pgina
6, para determinar qu documento normativo puede emitir.
E El l c cu ue es st ti io on na ar ri io o le permitir incluso, identificar si su documento
en realidad debe o no ser normativo.
3. Revisar el resultado de sus respuestas, conforme a la informacin
que aparece en la parte final del cuestionario.
4. Utilizar el esquema que aparece en la pgina 10, para determinar
qu documento normativo se puede emitir de acuerdo a sus
necesidades.
5. Consultar la Seccin III. Tipos de documentos normativos para
conocer qu elementos debe contener el documento normativo
seleccionado.

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Conteste antes de emitir un documento normativo.

a) Normar ___
b) Instruir ___
c) Facultar ___
1. Cul es el propsito del documento que
desea emitir?

(Escoger UNA sola opcin)

Si requiere de informacin adicional para
responder esta pregunta, consulte el Anexo B
(Pg. 34)

Marque con una
cruz.

d) Informar ___
e) Avisar ___
f) Describir ___
g) Registrar ___
2. Mencione la problemtica que da origen a
la emisin de su documento y el objetivo que
perseguira el mismo.
Problemtica: _________________________________________
_____________________________________________________
Objetivos del instrumento: _______________________________
_____________________________________________________
3. Existe algn documento normativo
vigente que regule el mismo tema?
Si requiere informacin adicional para responder
esta pregunta, consulte el Anexo B (Pg. 34).
SI ___

Pase a la pregunta 4
NO___

Pase a la pregunta 6
4. Explique por qu es
insuficiente.

Si YA EXISTE un
documento
normativo
5. Si el documento que
pretende emitir, regula
el mismo tema que
tambin rigen otros
instrumentos vigentes,
especifique entonces:
Su documento:

Si contest a, b c,
especifique el nombre
del(os) documento(s) y su
fecha de emisin:
6.- Cite los ordenamientos (incluyendo
artculos, fracciones, incisos, apartados, segn
corresponda) que lo facultan para regular el
tema que le interesa.
Con fundamento en
__________________, artculo (s)
___________, fraccin (es) _________
________ (incisos o apartados),
emitido con fecha___________.
No existe ningn
ordenamiento.

______
RESULTADOS
El resultado del diagnstico con base a sus respuestas, es:
Preguntas
1.
Si su respuesta corresponde al CUADRO SOMBREADO, usted deber emitir un DOCUMENTO NORMATIVO.
Si su respuesta se ubica en el CUADRO NO SOMBREADO, usted deber emitir un DOCUMENTO NO
NORMATIVO.
2.
La respuesta a esta pregunta le ayudar a clarificar la necesidad de emitir un nuevo documento as como para
planificar el contenido del mismo.
3, 4 y 5.
Las respuestas a las preguntas 3, 4 y 5 le ayudarn a decidir si es estrictamente necesario emitir un documento
normativo nuevo o si en su caso, se requiere abrogar, derogar o modificar uno existente.<<
6.
Si su respuesta corresponde al CUADRO SOMBREADO, usted tendr certeza jurdica sobre sus facultades para
emitir un documento normativo sobre el tema especfico que tiene definido.
Si se ubica en el CUADRO NO SOMBREADO, usted podra no tener facultades para emitir un documento
normativo y podra incurrir en falta y/o responsabilidad administrativa.
SI NO
a) Abroga a otro? __ __
b) Deroga
disposiciones de
otro?
__ __
c) Modifica otro? __ __
d) Es nuevo? __ __

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Para determinar qu documento normativo es idneo para el tema que va a regular,
consulte este esquema:

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Despus de realizado el diagnstico previo a la emisin de un documento
normativo y contestado el Cuestionario de la pgina anterior, es importante
que antes de desarrollar el instrumento respectivo conforme a la Seccin III
Tipos de documentos normativos, se considere cmo encajar dicho
instrumento en el marco normativo vigente y qu lugar ocupar dentro de la
jerarqua funcional de la regulacin vigente.

Resulta trascendente tener en cuenta que entre mayor jerarqua tenga un
instrumento, su contenido ser ms general y abstracto (impera el enfoque
estratgico) y conforme sea menor su jerarqua, su contenido ser ms
operativo y especfico (impera el enfoque tctico- prctico).

Para mayor detalle, a continuacin se ilustra la jerarqua funcional de la
normativa:

Nota.- En esta representacin se incluyen cuatro instrumentos jurdicos rectores (Constitucin, Ley, Plan
Nacional, Reglamento) para el slo efecto de situar funcionalmente a la normativa jurdico- administrativa
que est entre corchetes.
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Esta seccin tiene por objetivo sealar de forma simple y directa,
algunos aspectos relevantes que deben considerarse en la generacin
de un documento normativo.

Para mayor detalle sobre cmo escribir un documento claro o qu
elementos debe incluir toda normativa, sugerimos consultar el Manual
de Lenguaje Ciudadano y el documento Elementos de Calidad
Regulatoria .

Al escribir documentos normativos tome en cuenta las siguientes
recomendaciones:

REDACCIN

Use palabras y frases simples.
Por ejemplo, en lugar de escribir: Durante el ao 2005 ; puede usar
En 2005 .

Utilice slo las palabras necesarias.
Por ejemplo, en lugar de escribir: En pleno apego a lo establecido en los
lineamientos aplicables y vigentes ; puede usar Conforme a los
lineamientos vigentes .

Sustituya oraciones complejas por estructuras sencillas.
Por ejemplo, de acuerdo a lo establecido en puede sustituirse por
establecido en.

Evite escribir oraciones y prrafos muy extensos.

Evite repetir texto que ya incluy en otro apartado de su documento o
que forma parte de otros instrumentos normativos aplicables al mismo
tema.
Por ejemplo, si usted est elaborando unos Lineamientos para
especificar el horario de entrada y salida de los servidores pblicos y
existe un Acuerdo Administrativo que indica cundo se debe o no
registrar la entrada o salida de un inmueble federal, entonces,
abstngase de transcribir (repetir literalmente) en sus lineamientos esta
ltima informacin.
La Secretara de la Funcin Pblica pone a disposicin de la
APF, el documento Elementos de Calidad Regulatoria y el
Manual de Lenguaje Ciudadano en la direccin de internet
www.normateca.gob.mx (seccin HSR)

13

Considere que cualquier persona que lea el documento debe
entenderlo incluso si no es abogado, experto en la materia o un
servidor pblico con experiencia en el tema-. Escriba pensando en sus
futuros lectores y recuerde que la normativa se crea para ser cumplida,
por lo que hacer documentos confusos y complicados, los convierte en
letra muerta.

Use un lenguaje sencillo y cotidiano. Utilice siglas, acrnimos y
tecnicismos slo cuando sea estrictamente necesario o bien, cuando ello
facilite la lectura del documento.

Siempre que sea posible, incluya ejemplos para facilitar la comprensin
del documento.

Sea consistente, utilice los mismos trminos en todo el documento.
Recuerde, lo que son simples sinnimos para Usted, podran no serlo
para sus lectores. El uso de sinnimos puede causar confusin en un
documento normativo.
Por ejemplo, evite utilizar servidores pblicos y funcionarios
pblicos como si fuesen sinnimos.

Recuerde que su documento slo debe incluir lo estrictamente necesario,
lo que genere valor. Evite escribir por escribir.

PRESENTACIN

Incluya siempre, en un lugar visible la fecha de emisin o modificacin
de su documento, as como su vigencia. (Se sugiere al final del
instrumento)

Organice su documento de forma estructurada, siguiendo un orden
lgico en su contenido (de lo general a lo particular; de lo abstracto a lo
concreto).
Por ejemplo:
Primero va: Introduccin/ Objetivos.
Despus: Contenido general.
Ms adelante: Descripcin de quin debe interpretar y vigilar
el cumplimiento de su documento.

Al final: Artculos transitorios.

Agrupe y en su caso fusione aquellos prrafos que tengan un
propsito similar o idntico.
Por ejemplo, los apartados de mbito de Aplicacin, Sujetos

14

3. Edicin.
qu casos o materias aplica el instrumento normativo y quin debe
aplicarlo). Por lo que puede fusionar su contenido en un solo apartado
denominado mbito de Aplicacin.

Utilice subttulos o encabezados (Seccin, Captulo, Apartado) para
facilitar al lector la ubicacin de algn tema especfico.

Utilice cuadros sinpticos y referencias grficas cuando sea posible.
Una imagen puede dar ms informacin y ser ms fcil de entender que
utilizar varios prrafos o pginas.

Numere las pginas y los apartados para facilitar su ubicacin.

Evite utilizar un documento normativo como vehculo para emitir
otro. Por ejemplo:

o Reglas por las que se establecen las Polticas que definen los
Criterios para
o Acuerdo por el que se emiten los lineamientos para
o Decreto por el que se da a conocer el Manual de

En caso de que incluya un apartado de artculos/disposiciones
transitorias, recuerde que slo debe contener las acciones previas o
simultneas que requiera el instrumento para empezar a ser aplicado
y cumplir con sus propsitos (disposiciones temporales para transitar
hacia el nuevo ordenamiento).

Evite denominar a un documento normativo tomando como texto
literal el que aparece en el precepto u ordenamiento del que deriva.
Por ejemplo:

Si en un Acuerdo el artculo 8 menciona que la Secretara emitir las
disposiciones operativas para determinar los casos en que proceder una
revisin ; cuando emita el documento normativo que derive de dicho
artculo 8, su denominacin deber corresponder a su naturaleza y
contexto jurdico normativo, por ejemplo:

Lineamientos para determinar los casos en que
proceder una revisin

Evite:

Disposiciones operativas para determinar los
casos en que proceder una revisin

15

CONTENIDO/ CONTEXTO NORMATIVO

Cuide la congruencia y consistencia de su documento, revise que no sea
contradictorio con otros ordenamientos vigentes.

Asegrese que el tipo de documento normativo corresponde conforme al
contenido normativo que usted requiere (Ejemplo: Acuerdo, Lineamiento,
Norma, etc.).

Recuerde que las obligaciones o requisitos que establezca su
documento deben ser claras, viables y factibles, evite generar texto que
se convierta en letra muerta

Por regla general, todo documento normativo debe prever los siguientes
elementos vinculatorios: quin?, qu?, cmo?, cundo? y dnde?.

Entre mayor jerarqua funcional tenga el documento
normativo (Ver pgina 10) menor cantidad de elementos
vinculatorios tendr.
Ejemplo:
En una Poltica:
La Secretara verificar la libre competencia del
mercado
(Define el quin y el qu).
Entre menor jerarqua funcional tenga el documento
normativo (Ver pgina 10) mayor cantidad de elementos
vinculatorios tendr.
Ejemplo:
En unos Lineamientos:
La Subdireccin de revisiones y control, dentro de los
veinte das hbiles de cada trimestre, llevar a cabo
dos verificaciones aleatorias conforme al Formato AJ-
2, en las zonas sur y oriente, para evaluar la libre
competencia del mercado
(Define el quin, cundo, dnde, cmo y qu).

Verifique que sus facultades y atribuciones le permitan establecer las
obligaciones o requisitos que impone el documento que va a emitir.

Sea consciente de las cargas administrativas que impone su documento,
considere que cumplirlo no debe implicar para los servidores pblicos
invertir tiempo sustantivo a simples labores administrativas.

16

3. Edicin.
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S
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c
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c
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n
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v
v
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o
o
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s
s

I In nt t r ro od du uc cc ci i n n
Esta seccin incluye los elementos que deber considerar para estructurar el
documento normativo por emitir, incluyendo su definicin, propsito,
apartados bsicos y adicionales, asegurndole que seleccion el ms
adecuado.

Se recomienda consultar la Seccin II. Principios para generar un
documento normativo (Pg. 8) que contiene recomendaciones de escritura,
presentacin y contenido que le ayudarn a emitir un documento de calidad.

C Co on nt t e en ni i d do o Este captulo contiene informacin necesaria para elaborar siete documentos
normativos, que constituyen el marco normativo idneo para regular la
operacin y funcionamiento de las instituciones.

Documento Pgina
Norma 17
Politica 19
Acuerdo 21
Lineamiento 23
Regla 25
Oficio 27
Manual

Cuadro comparativo de la
estructura de los documentos
normativos idneos.
28

31

E Es st t a an nd da ar ri i z za ac ci i n n
y y H Ho om mo ol l o og ga ac ci i n n
N No or rm ma at t i i v va a

Para integrar un marco normativo claro, sencillo y suficiente, que aporte
certeza jurdica a las instituciones y contribuya a una gestin pblica eficaz y
efectiva, es necesario estandarizar y homologar la normativa que rige al
Gobierno.

En tal sentido, el Gobierno Federal, a travs de la Secretara de la Funcin
Pblica (como dependencia globalizadora y encargada de promover y
coordinar el desarrollo administrativo integral de la APF) est llevando a cabo
acciones y estrategias para la estandarizacin y homologacin normativa de
todas las dependencias y entidades.

Esta Gua permitir emitir documento normativos, forma parte de los
instrumentos diseados para el fin antes mencionado y el objetivo es que las
instituciones puedan integrar un marco normativo que tenga un mximo de 7

17
distintos tipos de documentos normativos
18
, con la estructura, enfoque y
particularidades descritas en la Gua.

18
En estos 7 documentos no se incluye a los Reglamentos debido a que se considera que en esencia este tipo de
ordenamientos son de alta jerarqua (para plasmar aspectos estrategicos mediante atribuciones institucionales). Por
lo que idealmente, su emisin correspondera al Titular del Ejecutivo Federal en trminos del artculo 89 fracc. I de
la Constitucin Poltica de los E.U.M.

18

3. Edicin.

N
N
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R
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A
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I I. . D De ef f i i n ni i c ci i n n

Regla de conducta obligatoria que rige y determina el comportamiento
de los servidores pblicos o dems sujetos obligados.

I II I. . P Pr ro op p s si i t t o o El propsito de una norma es dirigir la actuacin general de las
instituciones gubernamentales o en su caso de los servidores
pblicos.

I II II I. . C Cu u n nd do o
s se e e em mi i t t e e? ?

Una norma se emite cuando se requiere determinar o dirigir una
actividad.

I IV V. .
A Ap pa ar rt t a ad do os s
b b s si i c co os s
Los apartados de una norma son los siguientes:

Apartado Descripcin
1. Denominacin Nombre del instrumento que permitir su rpida
identificacin por parte del emisor y
2. Objetivo Explica el por qu o para qu de la norma.
3. Fundamento legal Seala los ordenamientos jurdicos en que se
sustenta la norma (incluyendo artculos y
fracciones, apartados e incisos segn
corresponda).

4. mbito de aplicacin Define a las personas organismos responsables
de:
cumplir la norma,
la aplicacin de la norma;

En su caso tambin define el territorio en el cual
resulta aplicable.

5. Vigencia Indica la fecha a partir de la cual la norma tiene
validez, as como el periodo en el cul ser
aplicable.

Es importante considerar la abrogacin o
modificacin de aquellos documentos que dejaran
de tener vigencia por la expedicin de un nuevo
documento.

19
6. Disposiciones Generales Precisa el contenido de la norma, incluyendo
aspectos relacionados con su aplicacin y
observancia como por ejemplo:

Unidad Administrativa responsable de
su interpretacin.

Se recomienda organizar las definiciones en
orden alfabtico para facilitar la localizacin de los
trminos. Nota.- En caso de que el contenido de la
Norma sea muy extenso o complejo, se
recomienda el uso de Anexos (que debern estar
debidamente numerados y referidos en el cuerpo
principal del instrumento).

7. Emisor(es), fecha y firma Datos de la dependencia o entidad emisora
(incluyendo nombre completo, cargo y firma del
servidor pblico facultado) y fecha correspondiente.

8. Transitorios Los artculos transitorios establecen las actividades
y los procesos que de forma previa o simultnea
deben llevarse a cabo para la debida aplicacin de
la norma.

V V. . O Ot t r ro os s
a ap pa ar rt t a ad do os s
Adicionalmente dependiendo de las necesidades del emisor se podr
incluir:

Apartados Descripcin
a) Consideraciones Breve explicacin de los antecedentes y las
necesidades para emitir la norma.

b) Definiciones Relacin de trminos que facilitan la comprensin
de la norma.

orden alfabtico para facilitar la localizacin de los
trminos.
c) Mecanismo de Vigilancia
y Evaluacin
Seala el rea o unidad administrativa encargada
de vigilar, verificar evaluar el cumplimiento de la
norma.

d) Interpretacin Define a la unidad responsable o facultada para
interpretar la norma para efectos administrativos.

20

3. Edicin.
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P
P
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I
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C
C
C
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A
A


Directriz general o principio rector para la conduccin de la gestin
administrativa en direcciones especficas, que implica el proceso de
toma de decisiones y la ejecucin de objetivos especficos a nivel
institucional.

I II I. . P Pr ro op p s si i t t o o El propsito de una poltica es establecer los principios generales que
deben seguir los servidores pblicos y sus instituciones.


Una poltica se emite cuando se requiere conducir, organizar o
establecer un marco de actuacin general relacionado con objetivos
institucionales.

I IV V. .
Los apartados de una poltica son los siguientes:

Apartado Descripcin
1. Objetivo Explica los propsitos de la poltica.
2. Fundamento legal Seala los ordenamientos jurdicos en que se
sustentan la poltica (incluyendo artculos y
corresponda).

de:
cumplir la poltica,
la aplicacin de la poltica;

* En su caso tambin define el territorio en el cual
resulta aplicable.

4. Vigencia

Indica la fecha a partir de la cual la poltica tiene
aplicable.

documento.

5. Disposiciones Generales Determinan los principios generales que debern
observar los servidores pblicos conforme a
objetivos institucionales.

21
(incluyendo nombre completo y cargo del servidor
pblico facultado), fecha y firma.


incluir:

Apartados Descripcin
necesidades para emitir una poltica.

b) Definiciones Listado de definiciones relacionadas con el texto de
la poltica.
orden alfabtico para facilitar la bsqueda de
trminos.

c) Objetivos Estratgicos o
Generales
Establecen los patrones de comportamiento o
funcionamiento institucional que los servidores
pblicos pueden y deben observar para alcanzar
las metas institucionales prioritarias.

d) Objetivos Operacionales
o especficos
Establecen las actividades detalladas de los
destinatarios y los responsables de la poltica con
el fin de planear, organizar y controlar un proceso.

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3. Edicin.
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I I. . D De ef f i i n ni i c ci i n n Instrumento emitido por servidores pblicos facultados para definir
delegar funciones, atribuciones o determinar acciones especficas.

I II I. . P Pr ro op p s si i t t o o Instituir acciones de una o ms partes involucradas.


Se emite cuando se requiere regular situaciones especficas a travs de
acciones, funciones o actividades de dos o ms instituciones o
instancias.

I IV V. .
Los apartados de un acuerdo son los siguientes:

Apartado Descripcin
1. Objetivo Describe la finalidad del acuerdo.
2. Fundamento Legal Seala los ordenamientos jurdicos en que se
sustenta el acuerdo (incluyendo artculos y
corresponda).

3. Responsables y sus
obligaciones.

Designacin de partes responsables del
cumplimiento del acuerdo.

Las facultades y atribuciones que se
otorguen a unidades administrativas o
instituciones especficas.
Detalla las funciones, los compromisos y
las obligaciones que adquieren las
dependencias o entidades al suscribir un
acuerdo.

4. Disposiciones Generales Establece segn el caso:

Trminos y parmetros que debern
seguirse para cumplir con los objetivos del
acuerdo.

23

6. Artculos Transitorios Los artculos transitorios establecen las actividades
y los procesos previos o simultneos que deben
cumplirse para la aplicacin del acuerdo.

incluir :

Apartados opcionales Descripcin
necesidades para emitir un acuerdo.

b) Definiciones Grupo de conceptos relacionados con las
disposiciones generales y que facilitan la
comprensin y aplicacin del acuerdo.
trminos.

c) Mecanismos de
Vigilancia y Evaluacin

conforme a sus atribuciones, de vigilar, verificar
evaluar el cumplimiento del acuerdo.

d) Interpretacin

Define a la unidad designada en el acuerdo como
responsable de la interpretacin del acuerdo para
efectos administrativos.

e) Anexos Incluye los documentos complementarios para la
aplicacin del acuerdo.

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3. Edicin.
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I I. . D De ef f i i n ni i c ci i n n Instrumento por el que se determinan trminos, lmites y
caractersticas que deben observarse para actividades o procesos del
sector pblico.

I II I. . P Pr ro op p s si i t t o o Describir las etapas, fases y pautas necesarias para desarrollar una
actividad o accin.

Los lineamientos se emiten cuando se requiere particularizar o detallar
acciones, sea que deriven de un ordenamiento de mayor jerarqua o se
estimen necesarias para la gestin gubernamental.

I IV V. .
Los apartados de los lineamientos son los siguientes:

Apartado Descripcin
1. Objetivo Explica el por qu o para qu de los lineamientos.

sustentan los lineamientos (incluyendo artculos y
corresponda).

de:
seguir los lineamientos,
aplicar los lineamientos;

resulta aplicable.

4. Disposiciones Generales Establece el conjunto de etapas, requisitos,
acciones, seguimiento, obligaciones y coordinacin
necesarios para cumplir con los objetivos de los
lineamientos.

5. Lineamientos generales
y especficos

Descripcin de los trminos, elementos o
directrices generales especficas que se aplican
de manera uniforme en todas las etapas de un
proceso y que pueden ser aplicables de manera
general o especfica.

25

7. Artculos transitorios Los artculos transitorios establecen las actividades
cumplirse para la aplicacin de los lineamientos.

incluir :

a)Consideraciones Breve explicacin de los antecedentes y las
necesidades para emitir los lineamientos.

b) Requisitos Relacin de elementos, documentos o informacin
necesaria para realizar el objetivo de los
lineamientos.

c) Definiciones Grupo de conceptos relacionados con las
disposiciones generales y que facilitan la
comprensin y aplicacin de los lineamientos.
trminos.

d) Mecanismos de
Vigilancia y Evaluacin
de vigilar, verificar evaluar el cumplimiento de los
lineamientos.

e) Interpretacin

Define a la unidad responsable de la interpretacin
de los lineamientos cuando sea el caso.

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3. Edicin.
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I I. . D De ef f i i n ni i c ci i n n Instrumento que establece aspectos tcnicos y operativos sobre
materias especficas.

I II I. . P Pr ro op p s si i t t o o Establecer medidas de carcter tcnico-operativo de una actividad.

Una regla se emite para ordenar, organizar y coordinar las actividades
de la APF en un contexto determinado.

I IV V. .

Los apartados de una regla son los siguientes:

Apartado Descripcin
1. Objetivo Explica el por qu o para qu de la regla.

sustenta la regla (incluyendo artculos y fracciones,
apartados e incisos segn corresponda).

de:
cumplir la regla,
la aplicacin de la regla;

resulta aplicable.

4. Vigencia Indica la fecha a partir de la cual la regla tiene
aplicable.

documento.
5. Disposiciones generales Descripcin de los aspectos tcnicos y operativos
especficos de la regla, as como la mecnica de
operacin, funciones y actividades que debern
realizar cada uno de los servidores pblicos o
unidades administrativas correspondientes.

6. Indicadores Definen los parmetros para la evaluacin y
monitoreo de la aplicacin de la regla.

27

8. Artculos Transitorios Los artculos transitorios establecen las actividades
cumplirse para la aplicacin de la regla.

incluir:

necesidades para emitir una regla.

b) Definiciones Enlista y define los trminos que pudieran ser
necesarios para la comprensin de la regla.
trminos.

c) Auditoria y Control Designacin del organismo encargado de vigilar el
cumplimiento de los plazos y las especificaciones
establecidas en la regla.

d) Anexos Incluye informacin necesaria para la aplicacin de
la regla, por ejemplo formatos e instructivos.

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3. Edicin.
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O
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F
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O

Instrumento dictado por autoridad competente dirigido a uno o varios
destinatarios para definir, determinar o establecer acciones
especficas.

I II I. . P Pr ro op p s si i t t o o
Establecer acciones, medidas, requisitos trminos para cumplir con
objetivos especficos. Usualmente los oficios tambin se emplean para
dar instrucciones o dictar actos de carcter administrativo.

Cuando se requiere regular actividades especficas para destinatarios
determinados o dictar actos concretos de carcter administrativo.

I IV V. .
Los apartados de un oficio son los siguientes:

Apartado Descripcin
1. Nmero de oficio Referencia numrica que permite llevar un orden consecutivo de
cada oficio y los identifica de manera particular.
Dependiendo del tipo de institucin, se recomienda verificar
con el rea de organizacin/ recursos humanos/
administracin, cul es la nomenclatura o siglas que deben
anteponerse al nmero consecutivo de cada oficio.
Por regla general, tratndose de dependencias y sus rganos
desconcentrados, la nomenclatura corresponde a una
abreviacin de la denominacin del rea segn aparezca en
su Reglamento Interior. Por lo que si un rea no figura en
Reglamento Interior o no constituye una unidad
administrativa en trminos presupuestales (es decir, que
tenga el carcter de unidad responsable o ejecutora de
Antes de los medios electrnicos, el Oficio era el instrumento
tradicional para regular a nivel operativo y por costumbre a
estos documentos se les llamaba Oficio- Circular (dado que
su intencin era que se circularn dentro de una dependencia
o entidad para cumplirse por todos los interesados).

Actualmente, con base a la estandarizacin y homologacin del marco
normativo, se dejan atrs estas viejas prcticas que producan falta de
certeza jurdica y parlisis en la gestin, utilizando en su lugar, otros
documentos normativos idneos, como los Lineamientos que se
pueden publicar y difundir por medios electrnicos oficiales como es la
Normateca (www.normateca.gob.mx) y las Normatecas Internas.

29
gasto), entonces por antonomasia no podr tener una
nomenclatura propia y por tanto, utilizar la de la unidad
administrativa a la que pertenece y que cumple con las
caractersticas arriba descritas.
Tratndose de entidades, la nomenclatura corresponde
tambin a una abreviacin del rea segn su estructura
orgnica aprobada y contenida en los Manuales de
Organizacin respectivos.
2. Fecha Seala la fecha de emisin del documento.
3. Vigencia Indica la fecha a partir de la cual el oficio tiene validez, as como el
periodo en el cul ser aplicable. (Definitivo o temporal)
4. Emisor Denominacin y adscripcin de la unidad administrativa que emite
el documento normativo.
5. Destinatario Indica a quin va dirigido el oficio (instituciones o servidores
pblicos determinados).
6. Asunto Enuncia el tema especfico que regula el oficio.
7. Fundamento
Legal
Seala los ordenamientos jurdicos en que se sustenta al oficio
(incluyendo artculos y fracciones, apartados e incisos segn
corresponda).
8. Texto o
Contenido
Exposicin del asunto de manera directa, clara y especfica que
motiva la creacin del oficio.

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3. Edicin.
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M
M
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A
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L

Instrumento que detallada y precisa, de forma ordenada y sistemtica,
las funciones, atribuciones, procedimientos o actividades de una
organizacin o rea, conforme a objetivos institucionales y de acuerdo
a polticas concretas.

I II I. . P Pr ro op p s si i t t o o Describir detalladamente las funciones, procesos o actividades de una
institucin.

Cuando se necesita detallar y organizar las tareas de los servidores
pblicos.

I IV V. .
Los apartados de un manual son los siguientes:

Apartado Descripcin
1. ndice Indica el contenido del documento.
2. Introduccin Visin general del documento que explica los antecedentes o
necesidades que justifican su emisin.
3. Objetivo Explica el por qu o para qu del manual.
4. Fundamento
legal
Seala los ordenamientos jurdicos en que se sustenta la emisin
del manual (incluyendo artculos y fracciones, apartados e incisos
segn corresponda).
5. Definiciones Trminos, siglas o conceptos relacionados con el cuerpo
normativo del Manual, que facilitan la comprensin y aplicacin del
instrumento.

6. mbito de Define a las personas, reas organismos responsables de
observar el manual y de vigilar su aplicacin. En algunos casos
El manual incluye adems los puestos o unidades
administrativas que intervienen, precisando su
responsabilidad y participacin,

Suele contener informacin y ejemplos de formularios,
autorizaciones o documentos a utilizar, as como cualquier
otro dato que pueda auxiliar al correcto desarrollo de las
actividades de una institucin o rea respectiva.
Se recomienda organizar las definiciones en orden
alfabtico para facilitar su bsqueda.

31
aplicacin tambin define la demarcacin geogrfica en que ser aplicable.
7. * Cuerpo
normativo

Esta seccin
puede incluir
19
:
Es el contenido medular del manual, en el que se precisan las
actividades reguladas, los responsables, los plazos o tiempos que
aplican, etc.

Funciones Detalle general de las actividades que deber realizar cada
servidor pblico o unidad administrativa especfica.
Procedimientos Descripcin precisa de la secuencia de actividades y operaciones
que deben seguirse para cumplir con los objetivos del manual.
Sincronizacin Definicin de los plazos o tiempos en que de realizarse o darse
efectuadas, las actividades relativas a las funciones o procesos
descritos en el manual.
Formatos/
Formularios
Formatos para monitorear el cumplimiento del manual.
Nota.- Los formatos pueden ser de registro, de informacin, de
seguimiento, etc.
Diagramas de
Flujo
Representacin grfica de las funciones y los procesos descritos
en el manual.
8. Emisor(es), fecha
y firma
Datos de la dependencia o entidad emisora (incluyendo nombre
completo y cargo del servidor pblico facultado), fecha y firma.
Nota.- En algunas ocasiones la unidad emisora suscribe un
manual y lo somete a aprobacin de instancias superiores, por lo
que en esos casos es conveniente hacer referencia a la instancia
que aprob la emisin del manual.

19
Dependiendo del tipo de Manual de que se trate (Ver en la siguiente pgina la subseccin V. Informacin
adicional).
Dependiendo de qu tipo de Manual se emite, se
recomienda adoptar una estructura visual
especfica, que facilite la lectura y aplicacin del
instrumento.
Por ejemplo, para Manuales de Procedimientos,
se recomienda privilegiar la utilizacin de
diagramas de flujo (que identifiquen las entradas,
salidas, proveedores/ cliente-usuario, los puntos
de decisin, etc.) y de tablas que vinculen las
actividades con sus responsables, los apoyos
requeridos, etc.
Dado que por regla general, muchos Manuales
simplemente documentan lo que una institucin ya
viene haciendo, la prctica es no incluir un
apartado de vigencia, sino slo mencionar la
fecha de firma del documento.

Sin embargo, por un principio de certeza,
recomendamos indicar de manera literal que a
partir de la fecha de firma dicho Manual surte
efectos y deber ser aplicado por la institucin.

32

3. Edicin.
9. Bitcora de
actualizaciones o
control de
cambios
Es el control histrico de qu secciones o parte del instrumento
han sido modificadas o actualizadas y por quin.

V V. .
I In nf f o or rm ma ac ci i n n
a ad di i c ci i o on na al l
Los Manuales ms comunes son:

Manual de Organizacin: refiere la estructura orgnica de una institucin,
determinando las funciones de sus unidades administrativas o reas, los
sistemas de comunicacin y coordinacin con que opera, as como los
principales procesos que realiza.

Manual de Procesos: determina y alinea los factores clave o relevantes
de una institucin, vinculando la gestin con las metas y objetivos
institucionales.

Manual de Procedimientos: describe paso a paso las actividades y
tareas que realizan las reas respectivas dentro de cada proceso de la
institucin; determinando responsables, roles y plazos o tiempos de
ejecucin o respuesta. Por lo que su caracterstica primordial es
documentar la experiencia, conocimiento y mecnica de operacin de
una institucin, garantizando as, estndares de gestin.

Dado el carcter preponderantemente operativo de
todo Manual, se recomienda incluir en dicho
documento el logotipo de la Institucin, su nombre
oficial y la unidad responsable o encargada del
mismo.

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C
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U
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O
O

Este cuadro le permite visualizar y diferenciar la estructura o apartados que debern
contener los documentos normativos idneos para regular:
CUADRO COMP ARATI VO DE LA ESTRUCTURA DE LOS DOCUMENTOS NORMATI VOS
AP ARTADOS
NORMA POL TI CA ACUERDO LI NEAMI ENTO REGL A OFI CI O MANUAL
No. de Oficio
Fecha
Datos de
emisor

Datos de
destinatario

Asunto ndice
Objetivo Objetivo Objetivo Objetivo Objetivo Objetivo
Fundamento
Legal
Fundamento
Legal
Fundamento
Legal
Fundamento
Legal
Fundamento
Legal
Fundamento
Legal
Fundamento
Legal
mbito de
aplicacin
mbito de
aplicacin
mbito de
aplicacin
mbito de
aplicacin
mbito de
aplicacin
Vigencia
Responsables y
obligaciones
Responsables
obligaciones
Disposiciones
generales
Disposiciones
generales
Disposiciones
generales
Disposiciones
generales
Disposiciones
generales
Texto o
contenido

Indicadores Indicadores
Lineamientos
generales y
especficos

Emisor(es),
Fecha y Firma
Emisor(es),
Fecha y Firma
Emisor(es),
Fecha y Firma
Emisor(es),
Fecha y Firma
Emisor(es),
Fecha y Firma
Emisor(es), y
Firma
Emisor(es),
Fecha y Firma
Transitorios Transitorios Transitorios Transitorios
OTROS AP ARTADOS
Consideraciones Consideraciones Consideraciones Consideraciones Consideraciones Introduccin
Requisitos
Definiciones Definiciones Definiciones Definiciones Definiciones Definiciones
Funciones
Procedimientos
Calendarios-
Cronogramas
Formatos
Diagramas de
flujo
Mecanismos de
vigilancia y
evaluacin
Mecanismos de
vigilancia y
evaluacin
Mecanismos de
vigilancia y
evaluacin
Auditora y
control

Interpretacin Interpretacin Interpretacin
Vigencia Vigencia Vigencia
Objetivos
estratgicos o
generales

Objetivos
operativos o
especficos

Anexos Anexos

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I In nt t r ro od du uc cc ci i n n
Esta seccin ilustra algunos de los procesos tipo ms representativos para la
emisin tanto de normativa interna, como aquella de aplicacin general.

C Co on nt t e en ni i d do o Este captulo ilustra los siguientes procesos tipo:

Proceso de emisin Pgina
Normativa interna 32
Normativa transversal a la APF. 34

E Em mi i s si i n n d de e
n no or rm ma at t i i v va a
i i n nt t e er rn na a
Llamamos normativa interna a toda aquella regulacin que genera una
dependencia o entidad hacia sus unidades administrativas, sea para su
operacin y funcionamiento o para normar temas especficos de dicha
institucin.

Bsicamente, el proceso tipo en la emisin de esta normativa consta de 5
etapas:

1. Desarrollo del proyecto de normativa
2. Autorizacin, aprobacin o VoBo.
3. Revisin jurdica
4. Revisin funcional y orientada a la gestin
5. Firma
6. Publicacin o difusin.

EMISOR

Superiores,
tcnicos o
expertos

J URIDICO

Difusin
Proyecto
a
Proceso tipo para emitir
normativa interna

35

1. Desarrollo del proyecto de normativa

En esta etapa, el servidor pblico o la unidad administrativa con atribuciones,
llega a la conclusin de que es necesario regular un tema o materia
especfica que est dentro de su competencia y facultades.

2. Autorizacin, aprobacin o VoBo.

Esta etapa puede o no existir, dependiendo de la complejidad de cada
institucin y cmo estn distribuidas las facultades o atribuciones para
regular cada tema especfico. En algunos casos existe cuando el proyecto de
normativa tiene que ser consensuado o aprobado por superiores jerrquicos
u otras instancias de ndole ms estratgico (vgr. los Comits de Asesores de
Subsecretarios, etc.)

3. Revisin J urdica

En esta etapa, la unidad de asuntos jurdicos o el rea de apoyo legal, revisa
los proyectos de regulacin para verificar si est debidamente motivado y
fundamentado, es decir, si dentro de un contexto jurdico, los temas que se
desean regular estn dentro de las facultades y atribuciones del regulador.

Esta revisin, se caracterstica debido a que el resultado de la misma es que
el instrumento a emitir es rubricado por el titular de dicha unidad de asuntos
jurdicos; lo que en algunas instituciones es requisito para que el servidor
pblico con facultades firme el proyecto dotndolo as de los efectos jurdicos
correspondientes.

Generalmente, el anteproyecto se difunde (bajo tal carcter) en la Normateca
Interna o en el sistema intranet de la institucin, para ser opinado por los
usuarios del instrumento y dems interesados.

4. Revisin funcional y orientada a la gestin

Tpicamente esta etapa se lleva a cabo a travs de los Comits Internos de
Mejora Regulatoria (COMERI) o simplificacin implantados por cada
dependencia o entidad y su objetivo es analizar, dictaminar u opinar respecto
de los efectos que tendra el proyecto normativo en la gestin administrativa
de la institucin, considerando factores tales como las cargas administrativas
que genera, su congruencia con los objetivos y metas institucionales, la
relacin costo-beneficio, la alineacin a los estndares de eficiencia y
efectividad, los impactos que producira y su orientacin a resultados, etc.

5. Firma

El servidor pblico con facultades para regular firma el proyecto, dotndolo
de los efectos jurdicos correspondientes.

36

3. Edicin.
6. Publicacin o difusin

Esta es tal vez la etapa ms importante de todo el proceso de emisin,
debido a que es el momento a partir del cul los servidores pblicos o sujetos
obligados estn en posibilidad de conocer las obligaciones a su cargo y
cumplirlas (certeza jurdica).

Idealmente, la difusin con efectos jurdicos inmediatos se hace a travs de
la publicacin del instrumento en la Normateca Interna de la institucin. Para
ello, se requiere la emisin previa de un acuerdo administrativo u otro
ordenamiento interno, en el que el titular de la dependencia o el rgano de
gobierno de la entidad, segn sea el caso, hayan establecido que todo
ordenamiento interno publicado en la Normateca surte efectos de notificacin
para los servidores pblicos y reas adscritas a la institucin, quienes quedan
obligados a revisar en todo tiempo las disposiciones ah publicadas para su
debida observancia.

No obstante, tradicionalmente, el mecanismo de difusin de la normativa
interna (ej. acuerdos, oficios, etc.) ha consistido en la entrega de ejemplares
fsicos a los titulares de las unidades administrativas, recabando de stos el
acuse o sello respectivo.

Desafortunadamente, dicho mecanismo adems de ser ms complicado,
lento y costoso, tampoco cumple con su fin, ya que para surtir efectos de
notificacin y obligar a los servidores pblicos, lo ideal sera que dichos
ejemplares fsicos a su vez fueran entregados o notificados a quienes estn
adscritos a esa unidades administrativas (recabando como acuse la firma de
cada persona), lo que raramente sucede. Por lo que los incumplimientos o
inobservancia de la regulacin, difcilmente llega a la aplicacin de sanciones
o fincamiento de responsabilidades (por no poder acreditar que el servidor
pblico conoca la regulacin a cumplir notificacin-).

37

E Em mi i s si i n n d de e
n no or rm ma at t i i v va a
t t r ra an ns sv ve er rs sa al l a a
l l a a A AP PF F. .
El proceso tipo para la emisin de normativa transversal a la APF o de
aplicacin general, sigue bsicamente las mismas etapas que el proceso de
emisin de normativa interna (comentado en el apartado anterior),
adicionndose otras etapas dependiendo del tipo de documento a emitir.

Para esquematizar mejor este proceso tipo, tomaremos como caso de
estudio un Reglamento de una Ley AB; donde aplicaran las siguientes
etapas:

1 Desarrollo del proyecto de normativa
2 Autorizacin, aprobacin o VoBo.
3 Revisin jurdica
4 Revisin funcional y orientada a la gestin
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5 Difusin del anteproyecto (LFTAIPG) en
pgina de Internet de la dependencia.

6 Manifestacin de Impacto Regulatorio
7 Revisin y VoBo Consejera J urdica
8 Firma
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9 Publicacin o difusin en Diario Oficial y en
www.normateca.gob.mx

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3. Edicin.

Anexo

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D De es sc cr ri i p pc ci i n n
Conforme al diagnstico realizado por la Direccin General de Simplificacin
Regulatoria (DGSR), se identificaron 32 documentos que rigen la operacin
y funcionamiento de la APF. Algunos de estos documentos, por su
naturaleza no son normativos y sin embargo se usan con ese fin.

A fin de evitar el crecimiento de un marco normativo anacrnico y
desordenado, la DGSR propone a continuacin, una clasificacin funcional
de documentos, con base en su propsito, alcance, contexto normativo y
caractersticas particulares.

DOCUMENTOS NORMATIVOS IDNEOS

Documento Propsito Tipo de Documento
1. Norma
Dirigir la actuacin general de los
servidores pblicos.
Normativo
2. Poltica
Instruir a los servidores pblicos sobre
cmo realizar una tarea, comisin o
actividad determinada conforme a objetivos
institucionales establecidos.
Normativo
3. Acuerdo
Define delega funciones, atribuciones o
acciones especficas para una actividad u
objetivo.
Normativo
4. Lineamiento
Establecer los trminos, lmites y
caractersticas de las actividades del sector
pblico.
Normativo
5. Regla
Definir los preceptos fundamentales, sobre
aspectos tcnicos y operativos en
materias especficas.
Normativo
6. Oficio
Regular dar instrucciones especficas
sobre asuntos propios de la APF; por su
naturaleza es de aplicacin temporal y
para un universo limitado de destinatarios.
Normativo
7. Manual
Establecer instrucciones detalladas y
precisas para realizar de forma ordenada y
sistemtica las funciones, procedimientos y
atribuciones conforme a objetivos
institucionales y de acuerdo a polticas
concretas.
Normativo

40

3. Edicin.

DOCUMENTOS ESPECFICOS
20

8. Directiva
Dicta rdenes de carcter obligatorio
para subalternos.
Nota.- Este documento es utilizado por algunas
dependencias en lugar de la norma y no se
contempla en la Gua porque no es de
aplicacin general.
Normativo, que slo
aplica para
determinadas
instituciones de la
APF.
9. Procedimiento
Seala de manera cronolgica las
actividades, los tiempos, la utilizacin de
recursos, las metodologas de trabajo y
control para desarrollar una funcin.
Nota.- Un procedimiento puede ser descrito en
un manual, ya que este ltimo es un documento
ms completo para instruir sobre funciones y
procedimientos.
Descriptivo
10. Mandato
Contrato que obliga a una persona o
institucin, a prestar un servicio o realizar
una actividad por encargo de otra.
De instruccin,
aplicable a casos
concretos.
11. Decreto
Determina preceptos disposiciones de
observancia general.
Normativo de orden
jerrquico superior.
12. Cdigo
Establece normas de carcter general y
abstracto, ordenadas sistemticamente y
relativas a una determinada rama del
derecho.
Normativo de orden
jerrquico superior.
13. rdenes
(Presidenciales)
Instruir para obedecer, ejecutar y cumplir
disposiciones del Poder ejecutivo.
Normativo de orden
jerrquico superior.
14. Estatutos
Instituir el rgimen jurdico de un
organismo, entidad sociedad.
Normativo de orden
jerrquico superior,
cuya emisin por regla
general no compete a
la APF
15. Convenio

Establecer pactos entre dos o ms
instituciones para colaborar en algn
asunto en particular. Este instrumento
puede ser emitido como Acuerdo.

Obligatorio, aplicable
a casos concretos.

20
El propsito de algunos documentos de esta tabla, puede cumplirse a travs de los documentos normativos idneos que se
describe la Gua.

41

DOCUMENTOS NO NORMATIVOS

16. Programa

Describe el conjunto de acciones o
proyectos ordenados, de carcter sectorial,
institucional, regional o especial.

No Normativo
(Concentrador)
17. Gua

Expone recomendaciones para la
ejecucin de procesos, actividades o
cumplimiento de obligaciones y trmites.

No Normativo
(Facilitador)
18. Oficio Circular

Orden de autoridad competente dirigida a
subalternos u obligados. Para efectos de
simplificacin el Oficio Circular no debe ser
definido de manera particular porque es
una modalidad del oficio.

No Normativo
(Informativo)
19. Aviso

Notifica o anuncia a una colectividad
sobre fechas o datos especficos.

No Normativo
(Informativo)
20. Informe

Informa a sus destinatarios sobre algn
asunto en particular.

No Normativo
(Informativo)
21. Boletn

Informa a sus destinatarios sobre
disposiciones oficiales.

No Normativo
(Informativo)
22. Metodologa

Conjunto de instrucciones que rigen un
actividad determinada para obtener
resultados satisfactorios.

No Normativo
(Facilitador)
23. Instructivo

Enumera los pasos a seguir para realizar
correctamente una actividad.

No Normativo
(Facilitador)
24. Formato
Facilita el cumplimiento de requisitos u
obligaciones especficas.

No Normativo
(Facilitador)
25. Meta

Establece y cuantifica los objetivos para
encauzar las acciones de un grupo
determinado de instituciones o personas.

No Normativo
(Estratgico)

42

3. Edicin.
26. Criterios

Interpretar una ley o una disposicin.

Este documento no debera de emitirse
porque su propsito es interpretar otro
documento emitido previamente, que
genera confusin.

* Los documentos normativos deben de ser
lo suficientemente claros para que no se
emitan documentos posteriores explicativos
para facilitar su aplicacin.

Nota.- Para el caso de Criterios de
carcter obligatorio, emitidos por la APF
con base en una disposicin legal, dicho
propsito puede cumplirse a travs de un
Documento Normativo idneo (Ver la
primer tabla de este Anexo A).

No Normativo
(Facilitador)
27. Bases de Colaboracin

Definir los principios de coordinacin entre
varias instituciones.

No Normativo
(Concentrador)
28. Pobalines
(Polticas, Bases y
Lineamientos)

Establecer de forma exhaustiva el marco
normativo para determinada actividad o
proceso.

* Este documento surge en la APF, como
resultado de combinar polticas, bases y
lineamientos en un mismo instrumento.

Nota.- Lo anterior tal vez, como resultado
de una interpretacin literal y errnea del
artculo 1 de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector
Pblico, que dice: las dependencias y los
rganos de gobierno de las entidades emitirn, bajo su
responsabilidad y de conformidad con este mismo
ordenamiento, las polticas, bases y lineamientos para
las materias a que se refiere este artculo.
Desde el punto de vista de la Gua y bajo
un enfoque de mejora regulatoria, estos
documentos deben emitirse de manera
separada y slo si se justifica su emisin,
es decir, si existe dicha necesidad.

No Normativo
(Por considerar a este
documento una
prctica no
satisfactoria)
29. Catlogos
Establecer una relacin ordenada y
descriptiva de elementos relacionados
entre s, ya sea personas, libros,
documentos, objetos, etc.

No Normativo
(Compilador)

43
30. Umbrales
Determinar los montos de referencia que
indican lmites mximos, generalmente
para efectos de comercio exterior.

No Normativo
(Tcnico- informativo)
31. Modelos
Indicar cual es el ejemplo a seguir para el
desarrollo y ejecucin de un determinado
trmite, solicitud actividad.

No Normativo
(Facilitador)
32. Bases
Sealar los requisitos, principios bsicos o
fundamentos necesarios para el desarrollo
de una actividad regulada.

No Normativo

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3. Edicin.

Anexo

B

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Para definir el propsito del documento normativo que desea emitir, usted puede
considerar lo siguiente:

Normar es cuando se dirige la actuacin particular de los servidores
pblicos.
Instruir es establecer acciones concretas para que los servidores
pblicos se sujeten a ellas en la realizacin de procesos o en
actividades determinadas.
Facultar es otorgar la responsabilidad o la atribucin/ autoridad para
ejecutar alguna actividad.

Informar y Avisar es transmitir noticias o datos especficos, sobre un
asunto particular.
Describir es explicar de manera general o especfica, algn asunto,
actividad o proceso.
Registrar es anotar, inscribir o incluir datos en un formato o documento,
para dejar constancia de hechos o actos especficos.

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La identificacin de la problemtica y el objetivo que usted persigue con la emisin
de su documento le permite determinar la necesidad y la intencin para emitirlo.

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Un documento normativo vigente que regula el mismo tema puede ser un
ordenamiento de orden jerrquico superior que sirva como fundamento para emitir
el documento normativo, o bien un ordenamiento de igual jerarqua que sea
complementario o uno de menor jerarqua que tenga mayor nivel de detalle.

Para identificar si se trata del mismo tema o no, puede auxiliarse de la clasificacin
de disposiciones que tiene la Normateca Federal (www.normateca.gob.mx):
Disposiciones presupuestarias, especficas por sector, control y auditorias,
servicios personales, bienes inmuebles, etc.

Una vez que ubique en qu grupo estara el documento normativo que va a emitir,
verifique qu disposiciones de ese grupo guardan relacin o similitud con su
documento.

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Evaluar los motivos por los que un documento normativo vigente resulta
insuficiente para regular un tema permite identificar las duplicidades y
contradicciones en la emisin de documentos normativos.

Existe duplicidad cuando el ordenamiento vigente persigue los mismos
propsitos que el documento normativo que usted va a emitir.

Por ejemplo, si su documento tiene como fin establecer la duracin de la jornada
laboral y existe un instrumento de mayor, igual o menor jerarqua que precisa los

46

3. Edicin.
das y horarios en que debern las instituciones debern realizar sus actividades.
Atencin. No existira duplicidad si tomando el mismo ejemplo, no obstante que
existe la definicin de horarios laborales, su documento normativo precisa el
procedimiento para registrar la entrada y salida de personal. Es decir, cuando su
documento normativo va a ms detalle o cuando existiendo ordenamientos muy
detallados, su documento establece reglas generales.

Existe contradiccin, cuando lo que establece su documento normativo es
opuesto a lo que seala algn ordenamiento vigente.

Atencin. No existe contradiccin entre un ordenamiento vigente y su documento
normativo, si uno de ellos establece reglas generales y en otros casos de
excepcin; cuando ello es posible.

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La revisin de los documentos normativos ya existentes le ayudarn a determinar
si su documento: abroga, deroga o modifica un documento ya existente.

Verifique los siguientes apartados si tiene dudas relacionadas con los conceptos
de la pregunta:

a) Abrogacin (elimina el documento normativo existente y emite uno nuevo)

Usted puede optar por abrogar el documento normativo si considera que el
mismo no se ajusta a los elementos que se contienen en la Seccin III. Tipos
de documentos normativos, o si los cambios que se tendran que hacer hacen
ms viable emitir un nuevo documento que sustituya al existente.

Nota. Usted no podr escoger esta opcin si el documento normativo existente
es de mayor jerarqua al que usted desea emitir o si siendo de igual jerarqua,
escapa a su mbito de competencia (por falta de atribuciones/ facultades para
modificarlo y/o derogarlo).

b) Derogacin (elimina total parcialmente artculos apartados especficos de
un documento normativo)

Usted puede optar por derogar el documento normativo cuando su documento
normativo establece reglas o disposiciones que actualizan o incluso se
contraponen con otras disposiciones contenidas en documentos normativos
vigentes de igual o menor jerarqua, usted deber sealar que se derogan esas
otras disposiciones.

c) Modificacin/ Reforma

Usted puede optar por modificar o reformar un documento normativo ya
existente si considera que el mismo se ajusta a los elementos que se contienen
en la Seccin III. Tipos de documentos normativos, y si los cambios o
actualizacin que usted har no justifican la emisin de un nuevo documento que
sustituya al existente.

47
Nota. Usted no podr escoger esta opcin si el documento normativo existente
es de mayor jerarqua al que usted desea emitir o si siendo de igual jerarqua,
escapa a su mbito de competencia (por falta de atribuciones/ facultades para
modificarlo y/o derogarlo).

El documento normativo que usted emita deber hacer mencin expresa de que
modifica al ya existente y que salvo esos cambios el ordenamiento existente
continuar vigente; as como que quedan derogadas las disposiciones que se
opongan al documento normativo que usted emite.

Atencin. El documento que emita solamente debe incluir los cambios,
modificaciones o actualizaciones que se necesiten con base al documento
normativo ya existente.

En todo caso, podr auxiliarse de la Seccin II. Principios para generar un
documento normativo , para generar su documento normativo y para mejorar al
ya existente.

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Citar los ordenamientos jurdicos que facultan a un servidor pblico para emitir un
documento normativo determinado garantiza la certeza jurdica y evita la
sobrerregulacin causada por la emisin de documentos normativos por servidores
pblicos que no cuentan con las facultades para hacerlo.

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3. Edicin.
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Esta Gua para emitir documentos normativos es producto del anlisis y estudio jurdico-
funcional de la regulacin que rige la gestin administrativa en el gobierno federal y considera
tambin, diversos criterios, tesis y jurisprudencias de la Suprema Corte de J usticia de la
Nacin y sus Tribunales Colegiados, as como del Tribunal Federal de J usticia Fiscal y
Administrativa, que de manera directa e indirecta, describen y detallan los elementos y
caractersticas de los documentos normativos y no normativos de la APF.

Las definiciones y conceptos de esta Gua, devienen de la prctica jurdico- administrativa del
gobierno federal, buenas prcticas nacionales e internaciones, criterios y razonamientos de
rganos jurisdiccionales y de fuentes bibliogrficas como las que a continuacin se citan:

Compendio de Derecho Administrativo, Segundo Curso; Luis Delgadillo y
Manuel Lucero; Porra; Mxico, 1999.

Derecho Administrativo; Gabino Fraga; Porra; 28 edicin, Mxico, 1989.

Derecho Administrativo I y II; Miguel Galindo Camacho; Porra; 1 y 2
edicin; Mxico, 2003.

Derecho Administrativo Mexicano; Alfonso Nava; Fondo de Cultura
Econmica; 29 edicin; Mxico, 2001.

Derecho Administrativo y Derecho Administrativo al Estilo Mexicano;
Ernesto Gutirrez y Gonzlez; Porra; Mxico, 1993.

Derecho Administracin, Primer Curso; Andrs Serra Rojas; Porra;28

Derecho Constitucional y Administrativo de las Entidades; Mximo Gmiz;
Instituto de Investigaciones J urdicas, UNAM; 2 edicin; Mxico, 2000.

Derecho Romano; Guillermo Margadant; Esfinge; 1988.

Diccionario de la Real Academia Espaola.

Diccionario de Derecho; Rafael de Pina Vara; Porra; 12a. edicin;
Mxico,1984.

Diccionario para Juristas; J uan Palomar de Miguel; Mayo Editoriales; 1a.

Glosario de trminos ms usuales en la Administracin Pblica Federal;
Subsecretara de Egresos. Direccin General de Contabilidad
Gubernamental SHCP.

Hacia la modernizacin administrativa: Una propuesta de la sociedad;
Antonio Argelles y J os A. Gmez Mandujano; Porra; Mxico, 1995.

Seleccin de Trminos Jurdicos, Polticos, Econmicos y Sociolgicos;
Clemente Soto lvarez; Limusa; Mxico, 1981.

49

Subsecretara de la Funcin Pblica
Unidad de Polticas de Mejora de la Gestin Pblica

Coordinacin General y
Desarrollo de estrategias y herramientas:

Lic. Roberto Jess Quintana Manzanilla
Director General Adjunto de Mejora de la Gestin Pblica

Lic. Omar Maldonado Ros
Director de Mejora de Procesos Gubernamentales

Telfono: 2000- 3000, exts. 4027 y 4133
Correo electrnico: rjqm@funcionpublica.gob.mx
omaldonado@funcionpublica.gob.mx

Insurgentes Sur 1735 Ala Norte, Piso 8.
Col. Guadalupe Inn. Delegacin lvaro Obregn.
Mxico Distrito Federal. C.P. 01020

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