Las Potestades Disciplinarias de la Administracin

Sotelo de Andreau, Mirta Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Polticas - UNNE. Salta 465 - (3400) Corrientes - Argentina. Telfono/Fax: +54 (3783) 425283 / 476874 / 425283 E-mail: andreau @ arnet .com.ar

ANTECEDENTES

La presente comunicacin, forma parte del Proyecto de investigacin N 584 de la Secretara de Ciencia Tcnica de la cual la suscripta es Directora realizado con profesores de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional del Nordeste. Para cumplir responsablemente con los objetivos propuestos se propone un plazo de tres aos, con una produccin anual de documentos base independientes donde se compilaran los distintos puntos que se investigan en ese lapso. En nuestro pas no existen muchos trabajos sobre el derecho administrativo sancionador y mucho menos algn estudio especfico sobre el tema en la regin del Nordeste, por lo que su elaboracin podra llenar un vaco existente en la materia comprometindonos los docentes del equipo a difundir los logros que se obtengan. La investigacin pretende aportar un estudio terico y prctico que sea de utilidad para los funcionarios y empleados de la Administracin Pblica en general. Su produccin se integra en las polticas actuales universitaria del acercamiento universidad - realidad, especficamente en la relacin Universidad - medio social y aportara a partir de su concrecin un documento de investigacin que consideramos necesario para su aplicacin en la Administracin y que actualmente no existe en la materia, sin desperdiciar su aporte como material para la enseanza universitaria de las materias de derecho administrativo.
MATERIALES Y METODOS

Este material de investigacin proviene de fuentes normativas, doctrinarias y jurisprudenciales. El trabajo es se realiza en equipo y es complementario de la funcin docente desempeada en la UNNE. La presente comunicacin, es una sntesis elaborada sobre trabajos de investigacin realizados durante el ao 2.000 y 1er semestre del 2.001. Se utilizaran distintos mtodos de investigacin desde el racional deductiva, pasando por los histricos y el sociolgico as como el anlisis del derecho comparado. El trabajo se encuentra inserto en el marco de una serie de investigaciones realizadas por la suscripta referidas al ejercicio abusivo del poder pblico. En ste caso se trata del control interno a travs de la verificacin del cumplimiento de la conducta de los funcionarios y empleados pblicos dentro del margen legal establecido para el ejercicio del poder pblico.
DESARROLLO PRODUCTO DE LA DISCUSION DE RESULTADOS

La Administracin Pblica posee potestades sancionatorias con posibilidades de ejecucin directa dentro de su rgimen interno. Ellas estn sometidas in totum a regulacin legal, la norma prev detalladamente los supuestos de la conducta a la que debe ajustarse el funcionario por ende est sometida a un control administrativo y judicial estricto. Lamentablemente muchas veces no se lo utiliza esta potestad debidamente y los funcionarios salen indemnes de sanciones aun cuando realizan conductas que perjudican al Estado y por ende a cada uno de nosotros que formamos parte de l. El Derecho Administrativo Sancionador tiene una ancestral y frondosa trayectoria desde el origen mismo del Derecho Administrativo caracterizado por la complejidad de sus regulaciones legales y confusin de sus conceptos con el Derecho Penal Disciplinario . Se suma tambin la heterogeneidad de sistemas regulatorios existentes insertos en nuestro pas en un sistema federal con veinticuatro regmenes locales diferentes a los que se suman los Municipios. Marcamos entonces un primer problema que es la complejidad y multiplicidad normativa Por otra parte la realidad nos muestra que si bien a diario los rganos administrativos sancionan tanto a sus empleados como a los terceros relacionados a ella por medio del ejercicio de la potestad punitiva en que se ven

colocados los administrados por la sujecin con el Estado recurriendo a los medios legales y procedimientos especiales regulados en cada rea, no siempre los resultados son satisfactorios. Un anlisis ms profundo del primer estudio normativo nos adelanta que muchas de las veces estos procedimientos fracasan por vicios en la realizacin del procedimiento sancionatorio, que en la mas de los casos es complejo y confuso y no coadyuva a la concrecin de los fines que el rgimen legal administrativo exige como finalidad en s mismo. As nos encontramos con funcionarios que quedan inmunes a las sanciones , siendo culpables por prescripciones de la potestad sancionatoria, por falta de demostracin de la falta , por mala diligencia de las pruebas etc. Y otros que son sancionados injustamente. Por ello es necesario reanalizar el marco terico que fundamenta a las potestades sancionatorias del Estado diferenciando y coordinando los campos de accin del Derecho Administrativo Sancionador y del Derecho Penal disciplinario. Ello es importante para obtener la distincin entre delitos e infracciones que ha originado una de las cuestiones ms controvertidas en el Derecho. La naturaleza jurdica diferenciadora de delitos y penas, la ontologa de los ilcitos. Respecto al ejercicio de la potestad reglamentaria del Estado , es decir la asignacin de competencias tanto para el dictado de las normas como para su aplicacin El punto de s la potestad legisferante descansa en el Poder Legislativo nicamente o puede efectuarla el Poder Ejecutivo a travs de los denominados actos administrativos de carcter general o reglamentos. El exceso de la potestad legisferante del Poder Administrador. Esto debe evitarse el Poder administrador debe restringir estas funciones que no le son propias, el exceso en el dictado de decretos, resoluciones circulares concentra el ejercicio en un solo rgano, el Ejecutivo cuando debe distribuirse y complementarse por el principio de divisin de poderes establecido en nuestra constitucin. La otra cuestin de Donde se ubican aquellos ilcitos que no fueron recogidos en el Cdigo Penal?, quedando abierto un gran interrogante sobre su rgimen jurdico y de su represin. En Inglaterra por ejemplo los pusieron en manos de los jueces, quienes conservaban as el monopolio del castigo jurdico, en unos casos como jueces penales y en otros como jueces administrativos. En otros pases, no obstante (como en Espaa) se encomend la represin de los ilcitos administrativos a las autoridades administrativas por considerar que, de no ser as, quedaran los jueces abrumados de trabajo, se retrasaran los procedimientos y, en definitiva, muchas infracciones quedaran sin sancin. Razones prcticas, por tanto, cimentadas adems en una proposicin terica incuestionable: la tipificacin, el procedimiento y la sancin van ntimamente unidos. o, si se quiere decir de otra manera, el derecho material, los sujetos y el derecho procedimental son inescindibles: razones que, por ejemplo, justifican la especializacin de la jurisdiccin contencioso- administrativa en general. Tambin es importante ver como se desarrolla en los procesos de integracin el rgimen sancionador en el caso de la Unin Europea nos encontramos en una situacin bastante anmala. Por un lado, los pases ms judicialistas han admitido la existencia de un autntico derecho administrativo sancionador, cuyos tipos han escapado de la competencia de los jueces para pasar a la de los rganos administrativos. Pero, por otro lado, la doctrina comunitaria considera mayoritariamente a las infracciones administrativas como formando parte de un llamado Derecho Penal administrativo. En los pases no judicialistas las infracciones administrativas existe una gran confusin. A quin corresponda sancionarlas? A las propias autoridades administrativas, desde luego. Pero en cuanto a la regulacin material, se distinguan dos grandes bloques normativos: Por un lado, las infracciones llamadas de orden pblico, reguladas materialmente en trminos muy genricos y cuya represin quedaba atribuida a los Intendentes, gobernadores civiles y, en su caso, Ministros o autoridades superiores de Organismos descentralizados ; y por otro las infracciones sectoriales, cuya regulacin constitua por lo comn el ltimo captulo de todas las leyes y cuya represin se encomendaba a las autoridades encargadas de desarrollar la materia administrativa correspondiente. Se debe seguir la tipificacin que esta suficientemente detallada, en la ley y, al menos y en todo caso, a nivel reglamentario y en cuanto al procedimiento se siguen los trazos globales del procedimiento administrativo general. El Derecho Administrativo disciplinario no consiste en la enumeracin de unos cuantos tipos de infraccin sino en un sistema jurdico completo Los regmenes existentes eran deficitarios no haba ni rudimentos normativos reguladores de , por ejemplo, la culpabilidad, la autoridad, las circunstancias eximentes, agravantes y atenuantes, la responsabilidad , etc. Si a eso aadimos que el procedimiento administrativo careca tambin de las garantas del derecho penal liberal. La circunstancia de que las sanciones fueran impuestas por las autoridades administrativas con arreglo a un procedimiento administrativo no excluye la intervencin de los Tribunales, dado que, una vez impuesta la sancin, sta puede ser impugnada ante los Tribunales del orden contencioso administrativo, quienes tienen facultades tanto para revisar la sancin como la pureza del procedimiento y tambin algo de que carecen los

jueces penales- para controlar las propias normas reguladores de nivel infralegal, que son cabalmente las ms numerosas.. El exacerbado positivismo legalista propio del Derecho se ve claro en esta materia pero no con sistemas exitosos. El procedimiento se encuentra regulado muy deficientemente. En las normas vigentes aparecen preceptos de riguroso dogmatismo y difcil aplicacin que luego se intentan flexibilizar en el reglamento. En Europa, existen buenos los ejemplos de las leyes italiana, alemana y portuguesa; pero hay que reconocer que detrs de cada una de ellas existe un trabajo de muchos aos de reflexin, lo que no es el caso argentino La propuesta es propiciar nuevas legislaciones sencillas y armonizando las normas nacionales con de las normas locales provinciales y municipales Desde el punto de vista del sistema, cabe la alternativa del sistema judicial y del sistema administrativo. En la segunda opcin, cabe establecer una regulacin fraccionada (o sea, aadiendo a cada ley material unos preceptos propios de las infracciones) o una regulacin global: que pudiramos llamar parte general, y luego distintas regulaciones sectoriales para cada materia, incluidas y acorde al rgimen social donde se inserta. pero tampoco una ley descontextualizada, separada de su trasfondo social, no sirve. El operador jurdico que no cuenta en absoluto con textos positivos generales o tiene que habrselas con preceptos dispersos y confusos incurre por esta causa en vicios y contradicciones han sido superados.
CONCLUSIONES

Es importante el mantenimiento de la correcta conducta disciplinaria interna en cualquier estructura organizacional pues sin ello no se puede lograr un buen funcionamiento, mas an en el Estado donde la base de su funcionamiento es no solo el cumplimiento de principio de la legalidad sino el ejercicio de la moralidad pblica, por todo y cada uno de sus integrantes. El Estado es una estructura abstracta depende para su funcionamiento de las personas reales que lo representan, si as no se entiende no se lograr la eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos que es lo que todos esperamos. Quien no entienda esta base de comportamiento debe ser sancionado y para ello estn las potestades punitivas y que deben usarse justamente para esto, no favoreciendo el amiguismo, el clientelismo poltico o las simpatas o antipatas personales sino los parmetros objetivos de la falta cometida independientemente de quien sea el que la haya cometido aplicando las sanciones correctivas necesarias. Para ello es necesario no solo modificar los sistemas normativos, los rganos administrativos sino esencialmente cambiar la mentalidad de los funcionarios, modificando las pautas culturales que hacen a los sistemas de conductas internas de cada uno de los que integran los Estamentos del Estado en sus tres poderes y en cualquiera de la gradacin de funciones que se establecen desde el Presidente de la Nacin hasta el sereno que controla el edificio pblico. Si as lo hacemos podemos modificar las bases hoy corrompidas y obtener una Republica fundada sobre bases sanas.
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