ANALIZANDO POLITICAS

SOCIALES

Federico Arnillas L.
Las políticas sociales deben ser vistas en el
marco de un sistema de relaciones más complejo
que involucra a la población, el territorio y la
economía, así como los mecanismos a través de
los cuales se desarrollan las relaciones sociales
y las estructuras de poder que las acompaña.
Desde esta perspectiva, el análisis de las políticas
sociales debe:
•Poner sobre el tapete algunos parámetros o
enfoques
•Plantear algunas consideraciones sobre las
políticas y los programas “realmente existentes”
•Y en la medida de lo posible: algunas
preguntas si no hipótesis, sobre el futuro de las
mismas, que puedan animar la discusión.
1.- Planteamientos de apertura
La persona humana como fin supremo de la
acción del estado y la vida en sociedad
De pobres… a personas en situación de pobreza
La pobreza como una violación de los derechos
humanos esenciales
Reducir la pobreza, una meta (aparentemente)
inalcanzable
•
 1.2.- Aportes desde el debate
colectivo (énfasis intencionados)

– Inserción del país en la economía mundial: rol

en la división internacional del trabajo, la
deuda, el TLC y la integración.
– Los límites del crecimiento actual:
 Baja amplitud (ramas o sectores
comprometidos) y
 No sostenibilidad.
•Reconocer y asumir la diversidad/
heterogeneidad interior:
o del territorio,
o de la población,
o del desarrollo relativo,
o de las situaciones de pobreza y magnitudes
de la problemática. Vulnerabilidades, redes
sociales
La(s) desarticulación(es)
El problema del agro y del desarrollo rural
Dimensiones transversales relevantes:
El poder y el rol del estado,
Democracia ciudadanía y participación,
Cultura, Tecnología.
Nota sobre la Infraestructura
•Los pisos mínimos: empleo digno, alimentación,
educación y salud
2.- Parámetros de Anclaje para un debate sobre las
políticas sociales

El nuevo pacto social y constitucional:

La persona humana y su bienestar como el objeto de la
vida en sociedad y la acción del Estado.
•La economía (y por ende el mercado), la política (el
poder y en especial el estructurado como estado), la
cultura, deben estar al servicio de la persona.
•El enfoque de derechos como expresión del
reconocimiento mutuo a nuestra condición de
personas.
•Rol delegado por la sociedad al Estado: de garante de
los derechos.
•Enfoques claves:
•Enfoque de derechos
•Desarrollo humano integral
Enfoques implicados:
Democracia, participación y descentralización
Equidad de género
Sostenibilidad ambiental y prevención de
desastres
Interculturalidad
Prioridad en la infancia
3.- Los Objetivos del Milenio y la deuda social
interna
 
Los ODM pueden y deben ser entendidos como
parte de las tareas democráticas pendientes en el
proceso peruano. El estudio realizado por el
PNUD-Universidad del Pacífico muestran las
dificultades que tenemos por delante para cumplir
estas tareas.

El país tiene una deuda social interna cuyas

características están a su vez en proceso de
transformación.
En la conformación de la deuda social interna hay
diversos factores determinantes que se
superponen como las capas geológicas sin
haberse resuelto los problemas heredados del
pasado.
 
Los antecedentes históricos están vinculados a:
-         La ruptura que introduce la conquista

-         Las características que imponen el patrón de

dominación colonial y la forma particular del
proceso de independencia
Las transformaciones inconclusas tras la crisis
del 30:
-         El desarrollo desigual
-         La transición demográfica
-         El estado moderno y las políticas
sociales

Los factores más recientes están asociados a la

crisis del modelo de desarrollo, la hiper inflación y
la guerra interna. De la mano de políticas de
ajuste que implicaron el recorte del gasto social.
Las estrategias de compensación nunca
cubrieron los diferenciales perdidos
 CAMBIOS DEMOGRÁFICOS

 Entre 1940 y el 2012 hemos pasado de 7 a más de 28

millones de personas. En 20 años más nos habremos
estabilizado en 35 millones
 La población mayor de 65 años crece a una tasa anual de
3.5%
 La población de 15 a 64 lo hace al 2.1%
 La población menor a 15 años se ha estabilizado
 Población rural ha pasado de 5.4 a 7.5 millones entre
1972 y ahora
 Población urbana lo ha hecho de 8.0 a 19.6 para el
mismo periodo
Nivel de urbanización Tasa de
mortalidad
Promedio Nacional 43
Lima Metropolitana 17
Otras Grandes 32
Ciudades
Resto Urbano 42
Promedio Nacional 43
Rural 60
Regiones Población Disponibilidad
Naturales de Agua MMM3

Costa 14.2 40.8

Sierra 9.1 367.8
Selva 3.7 1634.8
 Entre 1950 y 1974 la población se multiplicó
por 2 y el PBI per cápita también
 Entre 1974 y ahora la población se volvió a
multiplicar por 2 pero el PBI per cápita está
al mismo nivel.
 En el medio: grandes caídas y guerra
interna
Operamos hoy en un escenario marcado por:
-         Des-estructuración del aparato productivo
-         Masificación de la pobreza
-         Desencuentro entre población, estado y
economía
-         Las secuelas del conflicto
Crecimiento demográfico y económico se localiza
en área de alta vulnerabilidad ambiental.

 
4.- Las políticas sociales como
terreno de disputa.
 Algunas necesidades a tener en cuenta
• Más de la mitad de la población peruana se
encuentra en condición de pobreza
• 5 millones de personas en el Perú no cuentan con un
documento de identidad
• El 54% de los alumnos del Perú están en el nivel
CERO (en una escala del cero al cinco) en una
prueba internacional de lenguaje.
• El 25% de la población del Perú no tiene acceso a
servicios de salud
• El 25% de los niños y niñas menores de 5 años están
en condición de desnutrición crónica.
• Más de 1 millón de peruanos y peruanas sufren las
secuelas de la guerra interna
4.1. Luces y sombras sobre las políticas
sociales
 -         La tendencia a ver las políticas sociales
reducidas al campo de las acciones del Estado
vinculada con sus intervenciones en materia de
apoyo alimentario (Vaso de Leche y comedores-
PRONAA), el empleo (ingreso) temporal y con la
“compensación social” (FONCODES).

Necesidad de recuperar una visión de las

políticas sociales en su integralidad y
complejidad
4.2 Una mirada rápida a las
condiciones de Trabajo
 Perú: PEA ocupada por condición de asalariados según
Afiliación a sistemas de prestaciones de salud 2011
(%)

Afiliación a Sistemas de Prestaciones

de Salud
Condición de
Asalariado Otro No
ESSAL Ambo
siste afiliad Total
UD s
ma o
Total 19.5 2.7 1.3 76.6 100
Asalariados 39.7 4.2 3.2 53.0 100
No Asalariados 9.2 1.9 0.3 88.6 100

Fuente: MTPE. Base de datos de Encuestas de Hogares.

 Perú: PEA ocupada por condición de asalariados según
Afiliación a sistemas de pensiones, 2011
(En porcentajes)

Condición de Afiliación a Sistemas de Pensiones

Asalariado AFP ONP Pensio Otro No Total
(IPSS) nista sistem afiliado
del a
Estado
Total 11.7 3.0 1.7 1.0 82.6 100
Asalariados 31.7 7.3 1.6 2.3 57.1 100
No Asalariados 1.4 0.7 1.8 0.3 95.7 100

Fuente: MTPE. Base de datos de Encuestas de Hogares. Estimación propia.

 Los Ingresos tributarios han crecido sostenidamente

35 000

31 000
Millo nes d e S/.

27 000

23 000

19 000

15 000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*

Fuente: MEF_SUNAT * Proyección Preliminar

Entre el 2005 y el 2004, los ingresos tributarios aumentaron en S/. 7 605 millones (24,6% real).
El 2005 crecerían en S/. 1 800 millones adicionales (3,2% real), considerando la eliminación
del IES, del Anticipo Adicional del IR y la reducción del ITF.
 El IGV también ha sido una fuente de crecimiento de
los ingresos

18 000

15 000
Millones de S/.

12 000

9 000

6 000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*

Fuente: MEF_SUNAT * Proyección Preliminar

Entre el 2001 y el 2004, la recaudación del IGV aumentó S/. 4 388 millones (28,1% real). El 2005 crecería
en S/. 1 344 millones (5,7% real). El punto adicional en el IGV genera S/. 780 millones anuales.
 Sin embargo la presión tributaria no ha
crecido lo necesario:

Estamos en 13.4% del PBI

Necesitamos al menos 18%
 También se han Incrementado los Gastos Totales

45 000

40 000
Millones de S/.

35 000

30 000

25 000

20 000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*
Fuente: MEF * Proyección Preliminar

Desde el 2001 hasta el 2004 el gasto total se ha incrementado S/. 5 963 millones (11,4% real).
Para el 2005 se proyecta un incremento de S/. 2 195 millones adicionales (3% real).
Los Programas Sociales Prioritarios

1. Educación Inicial: Conjunto de acciones que promueven el

desarrollo de las capacidades y aptitudes de los niños y niñas,
desde su nacimiento hasta los 6 años.
2. Educación Primaria: Conjunto de acciones desarrolladas para
consolidar la formación de competencias básicas de los niños y
las niñas que se encuentran, como promedio, entre los 6 y 12
años de edad. Incluye acciones orientadas a los mayores de
edad para lograr la recuperación de quienes no continuaron o
no recibieron oportunamente la educación primaria.
3. Educación Secundaria: Conjunto de acciones inherentes a la
profundización de los resultados obtenidos en la educación
primaria, así como a orientar y capacitar a los educandos en los
diferentes campos vocacionales de acuerdo con sus aptitudes,
propiciando la formación de mano de obra calificada y el acceso
a la enseñanza superior.
Los Programas Sociales Prioritarios

4. Salud Individual: Conjunto de acciones orientadas a la

recuperación y rehabilitación de la salud de las personas
5. Salud Colectiva: Conjunto de acciones orientadas a la
promoción de la salud y reversión de riesgos y daños en la
población
6. Promoción y Asistencia Social y Comunitaria: Conjunto de
acciones orientadas a promover y proteger la familia, a la mujer
y a las personas en general, individual y colectivamente, con la
finalidad de reducir o evitar desequilibrios sociales; así como
facilitar el acceso a los bienes y servicios esenciales de calidad
adecuada.
 Gasto social y social básico como porcentaje del
Gasto Público total
Porcentajes

45
40
35
30
25
20
15
10
1999 2000 2001 2002 2003 2004

Gasto Social T otal Gasto Social Básico

Fuente:MEF
 Gasto social Básico como porcentaje del Gasto Social Total
Porcentajes

50

40

30
1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente:MEF
 Gasto social básico

• El Estado gastó entre1999-2003, aproximadamente 38 mil

millones de nuevos soles en los programas sociales prioritarios

• En ese mismo periodo se modificó la estructura por

programas funcionales del gasto social prioritario
100%

90% 20%
28%
80% 3%

Distribución 70%
20%
4%

porcentual del 60%

23%

gasto social 50%

29%
40%
básico según 30%
27%

Programas 20%
6.8%

6.8%
10% 22%
12%
0%
1999 2000 2001 2002 2003
PROM. Y ASIST. SOCIAL Y COMUNITARIA EDUCACION INICIAL
EDUCACION PRIMARIA EDUCACION SECUNDARIA
SALUD COLECTIVA SALUD INDIVIDUAL
 Gasto Social Básico

• No se ejecutan todos los recursos autorizados

Recursos No Ejecutados según PSP

(en millones de soles corrientes) Factores
concurrentes:

600 a) Oportunidad y
monto del
400 calendario
b) Capacidad de
200 gestión de las
entidades
0 c) Rigidez en
1999 2000 2001 2002 2003 normas y
procedimientos
PSI PSC PEI PEP PES PASC
 EDUCACIÓN

Rendimiento en pruebas de Comunicación Integral por niveles

(Comprensión de textos verbales * - Cuarto grado de primaria)

100 11,4
31,0 7,1
80 36,3
51,3
14,9 76,8
Porcentaje

60 14,7

40 14,2 81,4

54,2 49,0
20 34,5 9,3
13,9
0
Urbano Urbano Rural Estatal No Estatal
Lima-Callao Provincias (polidocente
completo)

Bajo Básico Suficiente

 EDUCACIÓN: quién gasta

Distribución del gasto entre los responsables de su ejecución

(1999- 2004)
INICIAL PRIMARIA SECUNDARIA
Promedio Promedio Promedio
1999-2003 PIA * 1999-2003 PIA * 1999-2003 PIA *

SECTORES ejecutado 2004 ejecutado 2004 ejecutado 2004

SECTOR EDUCACION 38,71% 27,68% 26,24% 23,00% 32,32% 31,76%

GOBIERNOS
REGIONALES 60,56% 71,60% 72,12% 76,60% 67,46% 67,69%
OTROS SECTORES 0,73% 0,72% 1,64% 0,40% 0,22% 0,55%

Fuente: MEF - Consulta Amigable

EDUCACIÓN: en qué se gasta

Evolución del gasto por alumno según nivel educativo

(1999-2003)
 Educación
Evolución del índice del gasto por alumno en
Educación Primaria
(Base 1999 = 100)

160
138
Un alumno de
primaria está
120
recibiendo cada vez
100 menos recursos
80 para financiar sus
materiales
43 educativos, las
40 capacitaciones de
Relación gasto salarial / no salarial
4,03 13,07
sus maestros, la
0
rehabilitación de sus
1999 2000 2001 2002 2003 aulas

Gasto SALARIAL por alumno Gasto NO SALARIAL por alumno

Fuente: MEF-Consulta Amigable, MINEDU

 EDUCACIÓN
Gasto por alumno salarial y no salarial en educación básica según región
(2003)
GASTO POR ALUMNO GASTO POR ALUMNO
NO NO
REGION REGION
SALARIAL SALARIAL SALARIAL SALARIAL

HUANUCO 11 507 APURIMAC 22 589

ICA 12 661 ANCASH 26 719
LA LIBERTAD 12 588 AREQUIPA 29 789
JUNIN 13 618 AYACUCHO 30 659
CAJAMARCA 13 606 PUNO 32 637
PIURA 13 548 HUANCAVELICA 33 566
UCAYALI 13 531 TACNA 40 807
LORETO 13 669 TUMBES 41 1,100
CUSCO 15 486 MADRE DE DIOS 47 671
PASCO 16 691 MOQUEGUA 50 1,137
AMAZONAS 19 614 LIMA (SIN PN) 1/ 57 634
LAMABAYEQUE 19 505 LIMA (CON PN) 220 854
SAN MARTIN 21 656 CALLAO 65 550
1/ Se han excluido a los Programa Nacionales del Ministerio de Educación Calidad Educativa, Sede
Central, Educación Básica para Todos, Programa Huascarán
Fuente: Estadísticas Básicas 2003. Unidad de Estadística Educativa, Ministerio de Educación.
SIAF. Consulta amigable. MEF
 SALUD: cuánto gasta

300

250 Crece el gasto de Salud

200
Individual: a partir del
1999 2000 2004 2002 financiamiento del SIS
150
2003

100 2001 2002

Se observa una tendencia
creciente por el incremento
50 del presupuesto del SIS

0
Jul

Jul

Jul
Jul

Jul

Jul
Nov

May

Nov

May

Nov

May

Nov
Mar

Mar
May

Nov

May

May
Mar

Mar

Mar

Mar
Set

Set

Set

Set

Set
Ene

Ene

Ene

Ene

Ene

Ene
PIA_PSI EA_PSI

80
Cae el presupuesto de
70
Salud Colectiva.
60
Traspaso del
subprograma ANB
En el 2003 se transfieren los
al Programa 014 programas alimentarios para niños y
50
1999 2000 2004 se reduce el presupuesto del
40 subprograma Control de Riesgos y
2003
30
Daños para la Salud
2001 2002
20
Incremento del
presupuesto para el
10 subprograma ANB

0
Jul

Jul

Jul

Jul

Jul

Jul
Nov

Nov

Nov

May

May

Nov

May
Mar

Mar

Mar

Mar

Mar

Mar
May

May

May

Nov
Set

Set

Set

Set

Set
Ene

Ene

Ene

Ene

Ene

Ene

PIA_PSC EA_PSC
 SALUD: dónde gasta

Inequidad en Salud Colectiva

Mapa de pobreza Mapa de gasto per
departamental capita (pobres) en PSC

Tasa de Pobreza Gasto per capita en PSC

0.32 - 0.426 6 - 13
0.426 - 0.555 14 - 28
0.555 - 0.693 29 - 51
0.693 - 0.837 52 - 75
 TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES
(Miles de Nuevos Soles)

Fuente 2002 2003 2004 2005 1/

FONCOMUN 1 430 844 1 597 053 1 793 958 1 933 545
VASO DE LECHE 308 049 356 000 360 000 363 000
RENTA DE ADUANA 22 916 89 373 177 616 189 840
FONCOR 0 0 407 746 439 802
CANON 539 029 806 006 1 114 308 1 161 903
Canon Minero 135,933 285,827 451,289 559,578
Canon Sobrecanon Petrolero 351,272 400,812 439,852 360,636
Canon Hidroenergético 51,396 92,274 109,248 60,162
Canon Pesquero 0 26,120 40,169 30,597
Canon Forestal 428 972 877 2,302
Canon Gasifero 0 0 72,872 148,627
TOTAL 2,300,838 2,848,432 3,853,628 4,088,090
1/ PIA 2005
Fuente: MEF-CND
4.6. Factores de la crisis de las políticas
sociales en el contexto de la masificación de
la pobreza
 Problemas que caracterizan las políticas
sociales universales (en especial salud y
educación):
-         Insuficiente Financiamiento
-         Baja Cobertura y/o mala calidad de
servicio
-         Desorganización administrativa
-         Tipo de enfoque u orientación de la
política
Problemas que crecen o se masifican,
demandan atención y/o ponen en crisis los
servicios preexistentes.
-         Pobreza / pobreza extrema
-         Inseguridad alimentaria
-         Des empleo/ baja de ingresos
-         No acceso a seguridad social
-         Pensiones insuficientes / no acceso a
-         Afectación por desastres
 
Problemas nuevos: secuelas de la violencia política
 
Problema recurrente: el manejo clientelar de la
función pública en la política social.
 
Tensiones recurrentes:
-         Centralismo o descentralización
-         Sectorialización o integralidad
-         Universalidad o focalización / universalidad y
especificidad
  Entre lo que se puede y lo que se debe
-         Subsidios y transferencias. El caso de las
Transferencias condicionadas.

 
 5.- Parámetros para la redefinición de las
políticas sociales

– Redefinir la relación entre políticas económicas

y políticas sociales
– Perfilar el rol de estado en sus diversos niveles
de organización y el sistema de compromisos y
responsabilidades entre diversos actores en
especial el sector privado.
•Asumir como componente sustantivo en el
diseño de políticas económicas y sociales la
diversidad existente y característica de la
formación social peruana
•Asumir la condición de país que ha vivido un
conflicto interno
•Reconocer y asumir las implicancias del
proceso de transición demográfica

•Reconocer y asumir las implicancias de los

cambios globales en curso. Anticipar escenarios
y requerimientos
•Asumir los retos de construir una
institucionalidad democrática, los cuales no se
circunscriben al ejercicio de los derechos
políticos. (Agenda DESC)
•Vincular lo que se puede con lo que se debe
•Preservar capacidades humanas y capital
físico
•Empoderamiento y Protagonismo de las redes
sociales