Julián Bertranou

son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.

Juan Manuel Palacio

Gerardo M. Serrano
(compiladores)
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines

En el país del no me acuerdo

(Des)memoria institucional e
historia de la política social
en la Argentina

Autores:
Guillermo Alonso; Eduardo Amadeo; Luciano Andrenacci;
Julián Bertranou; Marcelo Cavarozzi; Fernando Falappa;
Gustavo Gamallo; Laura Golbert; Ernesto Aldo Isuani;
Andrés Pak Linares; Daniel Lvovich; Roberto Martínez Nogueira;
José Luis Moreno; Javier Moro; Fabián Repetto;
Juan Suriano; Enrique Tandeter
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
El país del no me acuerdo: (des)memoria institucional e
historia de la política social en la Argentina / Julián
Bertranou, Juan Manuel Palacio y Gerardo Serrano. - la.
ed. - Buenos Aires: Prometeo Libros, 2004.
292 p. ; 22x15 cm.
ISBN 950-9217-97-2
1. Historia de la Política Social Argentina 1. Palacio, Juan
Manuel II. Serrano, Gerardo III.Título
CDD 361.25982
© De esta edición, Prometeo Libros, 2004
Av. Corrientes 1916 (C1045AAO), Buenos Aires
Tel: (54-11) 4952-4486/8923 / Fax: (54-11) 4953-1165
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Diseño y Diagramación: R&S
ISBN: 950-9217-97-2
Hecho el depósito que marca la Ley 11.723
Prohibida su reproducción total o parcial
Derechos reservados
índice
Agradecimientos.......................................................................................... 9
Introducción
Julián Bertranoujuan Manuel Palacio y Gerardo M. Serrano......................... 11
Primera parte: momentos y actores de la política social en Argentina
Notas sobre la situación de la historiografía sobre
la política social en Argentina
Laura Golbert................................................................................................ 25
Los historiadores y el proceso de construcción del Estado social
Juan Suriano................................................................................................ 33
Política social y fórmulas políticas en América Latina
Marcelo Cavarozzi......................................................................................... 59
Dos siglos de política social en el Río de la Plata: un panorama
de su construcción
José Luis Moreno......................................................................................... 69
Acerca del Estado de Bienestar en el Peronismo Clásico (1943-1955)
Luciano Andrenacci, Fernando Falappa y Daniel Lvovich........................... 83
Segunda parte: gestión y memoria institucional de la política social
Notas sobre el concepto de memoria institucional
Julián Bertranou............................................................................................ 117
Historia, aprendizaje y gestión pública: las políticas dirigidas
a la pobreza en el Estado remanente
Roberto Martínez Nogueira ............................................................................ 145
Capacidades institucionales y políticas sociales: reflexiones
a partir del caso argentino
Fabián Repetto y Javier Moro........................................................................................ 167
La Superintendencia de Servicios de Salud y su herencia institucional
(o la reforma del Estado se hace cargo de la historia)
Guillermo Alonso......................................................................................... 195
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Los archivos y la acción social Agradecimientos

Enrique Tandeter y Andrés Pak Linares ........................................................... 217
La información como problema de las ciencias sociales y de la gestión de la
política social: la experiencia del SIEMPRO
Gustavo Gamallo ........................................................................................... 233
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Todos los libros, y en especial los de este tipo, son una tarea colec-
tiva. Quienes compilamos este libro queremos expresar nuestro ma-
yor agradecimiento a todos aquellos que hicieron posible su edición.

Tercera parte: política y cuestión social
Desafíos y perspectivas de la política social en la Argentina
Eduardo Amadeo ...........................................................................................
Reflexiones sobre políticas de ingreso social
Ernesto Aldo Isuani ........................................................................................
Colaboradores del volumen.........................................................................
En primer lugar, a cada uno de los autores de estos trabajos que cola-
boraron con mucha generosidad y aceptaron observaciones y restric-
ciones de espacio o de tiempo. En segundo término, a las institucio-
259
nes que apoyaron las Jornadas que dieron lugar a esta publicación, en
especial el CONICET y el SIEMPRO. En tercer término, a la Escuela de
269
Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín, en parti-
287 cular a su Director, Marcelo Cavarozzi, quien en todo momento alentó
estas actividades. Finalmente, a nuestros compañeros de trabajo y
colegas, que acompañaron esta publicación.
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Los historiadores y el proceso de

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construcción del Estado social

Juan Suriano

I
En este artículo intentaré examinar la producción historiográfica
argentina sobre la constitución, consolidación y naturaleza de las políti-
cas sociales desde el inicio del proceso de conformación del Estado
nacional hasta la llegada de los primeros gobiernos peronistas. No se
tratará de un estudio cronológico ni tampoco de un abordaje sistemáti-
co de toda la producción que se ha escrito sobre el tema. Este trabajo
se basa en la premisa de que la historiografía argentina ha dedicado
escasa atención al tema de las políticas sociales y ha sido reacia a
interactuar con enfoques interdisciplinarios. Se intentará hallar algunas
de las causas de ese desinterés así como rescatar los aspectos más inte-
resantes de la producción existente.
Para ello, es indispensable efectuar una definición de aquello que
interpretamos por políticas sociales, aun a riesgo de que la definición
adoptada sea un tanto amplia y poco precisa. Aceptando estas limita-
ciones podríamos sostener que por políticas sociales se entienden to-
das las acciones y medidas adoptadas por cualquiera de los poderes del
Estado (judicial, legislativo y ejecutivo) y de sus diversos niveles (nacio-
nal, provincial, municipal) con el fin de resolver los desajustes provoca-
dos por el proceso de modernización económica, así como por la cons-
titución y desarrollo del capitalismo. En este sentido, las políticas socia-
les son mecanismos de integración social que apuntan a resolver no
sólo cuestiones vinculadas al mundo del trabajo (salarios, extensión de
la jornada laboral, condiciones de trabajo, reconocimiento del derecho
de huelga y de los sindicatos) y de seguridad social (accidentes de tra-
bajo, pensiones y jubilaciones, salud de los trabajadores) sino también

33
 JUAN SURIANO
aspectos referidos a educación (garantizar el libre acceso a la escuela
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pública, gratuita y obligatoria), salud pública para el conjunto de la po-
blación (hospitales, sistema sanitario) y el desarrollo y mejoramiento de
los diversos dispositivos urbanos (aguas corrientes, electricidad, trans-
porte, espacios verdes y áreas de recreación).1 Si bien las políticas
sociales se relacionan directamente al tema de la construcción de la
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ciudadanía social, y obviamente a las demandas planteadas desde diver-
sos lugares de la sociedad civil para obtener los derechos sociales, en
este trabajo privilegiaremos de manera exclusiva las formas en que ha
sido analizada la oferta llevada adelante desde el Estado.
Si realizáramos, sobre la base de la definición anterior, un análisis
exhaustivo de la producción historiográfica en torno a las políticas
sociales, se podría determinar con cierta certeza que este tema ha
sido relegado y escasamente transitado y, sin que esta afirmación sea
peyorativa, dejado en manos, de politólogos y sociólogos que son en
definitiva quienes piensan y analizan las políticas sociales contemporá-
neas.2 Tal vez con la solitaria excepción de la obra de Susana Belmartino,
quien ha estudiado a fondo las políticas vinculadas al área de la salud
(Belmartino y otros, 1988; 1991), en el campo de la historia estos temas
no fueron tratados sistemáticamente y sólo se han desarrollado de ma-
nera fragmentaria y en ciertos bolsones de interés, sin llegar a consti-
tuirse en un objeto de estudio específico de la disciplina histórica.3
1
Esta es una definición despojada adrede de sofisticación teórica, es aproximativa y
conveniente al análisis historiográfico que deseo efectuar y no entraré aquí en los diversos
enfoques teórico-conceptuales sobre el tema.
2
Para comprender las políticas del presente, los cientistas políticos y los sociólogos
buscaron las causas de ciertos fenómenos contemporáneos en el pasado, apelando, ge-
neralmente, a modelos explicativos que, a veces, proporcionaron visiones esquemáticas
que más que esclarecer, entorpecieron el verdadero conocimiento de aquello que se
intentaba analizar.
3
Coincido con Oszlak cuando se muestra asombrado por el escaso interés demostrado por
la historiografía argentina (y latinoamericana) hacia el estudio de los orígenes de la
formación del Estado: "...con pocas excepciones, la historiografía argentina ofreció esca-
so apoyo para el señalamiento de senderos analíticos cuyo recorrido pudiera conducir a
novedosas interpretaciones". Este desinterés estaría basado en el "inadecuado trata-
miento que, en general, los trabajos históricos han dispensado a la relación entre econo-
mía y política". Esto es, o bien otorgándole un peso excesivo a la sobredeterminación
económica de los fenómenos políticos o, en sentido inverso, desde las tradiciones de la
historiografía liberal que han ignorado la "relación entre ambos órdenes de fenómenos",
Oszlak, Osear, La formación del estado argentino. Orden, progreso y organización nacional,
Buenos Aires, Planeta [1985] 1997, p. 11. 1997: 11)
34
Los historiadores y el proceso de construcción del Estado social
II
Salvo trabajos pioneros referidos casi exclusivamente a políticas
sociales destinadas a los trabajadores y centrados en la sanción de las
primeras leyes obreras (Panettieri, 1967; 1983), recién en los últimos
años se han desarrollado algunos estudios específicos que serán abor-
dados más adelante y, fundamentalmente, se han realizado aproxima-
ciones tangenciales y parciales de aspectos vinculados en mayor o me-
nor medida a las políticas sociales que, indudablemente, ampliaron el
campo de análisis; por ejemplo, estudios sobre el control social y la
criminalización de los problemas sociales vinculados con las consecuen-
cias de la modernización durante las dos últimas décadas del siglo XIX
y las dos primeras del XX. En ellos se analizan las herramientas
instrumentadas por el Estado -Código de Procedimientos, Código Pe-
nal, reestructuración de la policía, modernización carcelaria- para en-
frentar a las "clases peligrosas" (Ruibal, 1993; Salessi, 1995; Salvatore,
2000). También resulta sugerente una línea de trabajos sobre temas
inherentes a la mujer obrera y la familia inaugurados en la última déca-
da que abordan, por un lado, el complejo universo de prácticas y discur-
sos que vinculan la cuestión social con la dispar valoración del trabajo
masculino y femenino y, por otro, los debates resultantes de la vincu-
lación entre cuestión social y cuestión obrera femenina (Lobato, 2000;
Nari, 2000). No menos importantes son las explicaciones sobre la emer-
gencia y la interpretación que hacían los contemporáneos de la cues-
tión social a comienzos del siglo XX, aun cuando los autores dedicados
a estos temas enfaticen causas diferentes para dicha emergencia. Mien-
tras algunos tienden a resaltar el rol desempeñado por los intelectuales
y profesionales en la puesta en locución de la cuestión social
(Zimmermann, 1995); otros, ponen el énfasis en el impacto que el con-
flicto social, la movilización obrera y el surgimiento de ideologías con-
testatarias habrían causado en los grupos dirigentes (Suriano, 2000).
Por supuesto, el estudio y la profundización de este problema, y no me
refiero exclusivamente a la temprana cuestión social sino también a la
contemporánea, que involucran los análisis sobre la percepción de los
problemas sociales por parte de intelectuales y profesionales así como
de instituciones no estatales (sindicatos, iglesia, organizaciones empre-
sariales y profesionales), resulta indispensable para comprender la na-
turaleza de las políticas instrumentadas e implementadas por el Estado
argentino.
35
 JUAN SURIANO
Tengo la impresión de que la relativa falta de interés de los historia-
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
dores por el estudio sistemático de las políticas sociales está vincula-
do, al menos en parte, a la propia trayectoria que éstas han seguido. O,
de otra manera, que el interés que hoy comienza a despertar el proble-
ma, como lo demuestra la convocatoria realizada por la Universidad de
San Martín en septiembre de 2001 o la conformación de áreas de estu-
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
dio de políticas sociales en diversos centros, se relaciona a las profun-
das mutaciones económicas y sociales que en los últimos años han ge-
nerado la crisis y el derrumbe del Estado interventor y "la aparición de
una nueva geografía de desigualdades".4 Mientras subsistió el Estado
benefactor o, mejor, el Estado social,5 que en Argentina se manifiesta
con plenitud a partir de los años cuarenta y se extiende tardíamente
hasta la década del ochenta,6 los historiadores se interesaron poco por
desentrañar el origen, la construcción, el desarrollo y la propia natura-
leza de las políticas sociales. No es casual que, a quince años de su
primera edición, La formación del Estado argentino siga siendo la refe-
rencia central y solitaria sobre la construcción del estado nacional en el
período que abarca los años 1862-1880. Allí su autor, Osear Oszlak, no
casualmente un politólogo, aborda la construcción del Estado y las for-
mas mediante las cuales éste asume una serie de atributos de domina-
ción política que suponen la capacidad de articular y reproducir las
4
5
La expresión pertenece a Pierre Rosanvallon. Clarín, 9 de noviembre de 1995.
Estado social es un término indudablemente más cómodo que "Estado de bienestar" o
"Estado providencia", es más universal y remite menos a modelos específicos. Está claro
que la experiencia argentina ha sido evidentemente diferente a la de aquellos que la
originaron. Por otro lado, los estudiosos locales de las políticas sociales, al margen del
término que usaran, han señalado los límites del Estado argentino para garantizar la
plenitud de los derechos sociales, esto es, dotar de contenidos universales a la ciudadanía
social.
Se puede definir al Estado social como aquel que tiene la obligación de proteger al
conjunto de los ciudadanos de la miseria y la pobreza, dotándolos de bienestar a partir
de la imposición de derechos de tipo económico, social y cultural. A la vez, es un Estado
que interviene activamente a través de la implementación de complejos sistemas de
seguridad social, de desempleo y de su propia intervención en la economía. El Estado
social obtiene su legitimidad al inspirarse en los principios de solidaridad y justicia so-
cial y al reconocimiento de los derechos sociales, y alcanza la adhesión generalizada de
los ciudadanos al apuntar hacia el logro del bienestar general satisfaciendo las necesi-
dades básicas de la población (Rosanvallon, 1981; Martínez de Pisón, 1998).
6
Aunque para este momento ya se percibían claros síntomas de desarticulación y
desmantelamiento del Estado social, proceso que había comenzado durante la dictadura
militar inaugurada en 1976.
36
Los historiadores y el proceso de construcción del Estado social
relaciones sociales. Por otro lado, se analiza la ampliación del aparato
estatal (burocrático) que habría asumido los intereses civiles comunes
como objeto de su actividad, pero revestidos de legitimidad en tanto
aspiraba a representar el interés general. Esta condición suponía que el
Estado debía involucrarse en las áreas conflictivas de la sociedad y que
su aparato burocrático abarcaría y controlaría una serie de funciones
antes reservadas a la sociedad civil.7 Las políticas sociales serían parte
de ese compromiso, sin embargo el autor no avanza en este terreno
puesto que, en el análisis sobre los "costos del progreso", su examen
se instala más en la perspectiva del agente expropiador que de los
sectores sociales afectados (Oszlak, [1985] 1997).
Es evidente que en la coyuntura de formación del Estado argentino
hay todo un campo a investigar, que permitiría el abordaje de las pri-
meras políticas sociales, que la historiografía aún no ha cubierto, aun-
que en los últimos años ha comenzado a transitarse este camino desde
una interpretación novedosa. Me refiero específicamente a algunos
trabajos que abordan las primeras políticas sociales desde la perspecti-
va de la higiene pública, la profesionalización médica y la acción encara-
da desde el ámbito municipal, a partir del momento en que se percibe
a la enfermedad como un problema social, especialmente después de
las epidemias de cólera y fiebre amarilla ocurridas en la ciudad de Bue-
nos Aires en 1867 y 1871 (González Leandri, 1999; Armus, 2000). La
preocupación por la salubridad pública se ubicó en el centro del debate
de la época y la formación de los primeros Consejos de Higiene, la
lucha por el control de los mismos, el cruce del interés público y priva-
do así como la vinculación de lo político y lo social, las contradicciones
entre poder nacional, provincial y municipal, la propia formación del
Departamento Nacional de Higiene, son algunos de los temas que sur-
can el período de formación del Estado nacional a partir de la década de
7
La presunción de que el Estado asume el conjunto de los intereses civiles y enajena parte
de las facultades de la sociedad debe ser matizada. En este sentido, me parece sugerente
la apreciación de Pilar González, quien a partir del estudio de la Sociedad de Beneficencia
durante la primera mitad del siglo XIX, sostiene que la "penetración material del Estado"
no supuso tal "expropiación social". Al contrario, "lejos de enajenar a las instituciones
civiles y a los particulares las cuestiones que hacen al interés común y al bien público,
asociaron esta particular concepción de gobierno, al de la potencia pública del Estado, sin
por ello resolver las contradicciones profundas que existían entre estas dos concepciones
de gobierno". González Bernaldo de Quirós, Pilar , "Asistencia y gobierno en la ciudad de
Buenos Aires (1821-1861)", mimeo, París.
37
 JUAN SURIANO
1860. Estos temas ponen de relieve, sin duda, una perspectiva de aná-
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
lisis interesante y sumamente renovadora puesto que no sólo rompe
con la clásica tendencia de la historiografía a percibir la política social
como sinónimo de política laboral e impulsada casi exclusivamente por
el gobierno nacional, esto es, siguiendo las acciones del Poder Ejecu-
tivo y del Legislativo, sino también prestando atención a la actividad
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
de otras esferas estatales (gobiernos provinciales y municipales). Por
otro lado, tiene la virtud de ubicar en un momento temprano (las déca-
das de 1860 y 70) el comienzo de las preocupaciones estatales y de la
propia sociedad civil por resolver los problemas sociales.
Para este mismo período, el análisis de la política social a partir del
estudio del accionar de las organizaciones de beneficencia también abre
nuevas e interesantes perspectivas (González Bernaldo, 2001; Ciafardo,
1990; Recalde, 1991; Moreno, 2000). En principio porque permite apre-
ciar, al despegar el proceso de modernización, el incremento de las
demandas sociales de los sectores más desamparados y la necesidad
que tenía un Estado en formación de canalizar la política social a través
de instituciones benéficas y filantrópicas de carácter privado, en un
momento en donde el Estado no estaba en condiciones de hacerse car-
go plenamente de ello, ya fuera por convicción, incapacidad o imposi-
bilidad.8 En este sentido, habría que indagar también en torno a como
resolvieron la sociedad y el Estado argentino su deuda con los ex solda-
dos y las viudas de los combatientes muertos en la guerra del Paraguay
y si esta acción tuvo alguna repercusión posterior al momento de dise-
ñar políticas de previsión.9 Aquí el vacío historiografíco es enorme y
sólo sabemos que centenares de ex soldados mendigaban por las calles
o buscaban algún tipo de atención médica en los pocos establecimien-
tos asistenciales existentes. La escasa ayuda que recibieron públicamente
8 10
En los años inmediatamente posteriores a Caseros, tanto el gobierno de la provincia de
Buenos Aires como la flamante municipalidad porteña tenían inmensas dificultades eco-
nómicas para hacerse cargo de la beneficencia pública. Véase: Gonzáles Bernaldo, Op Cit.
9
Un estudio reciente sobre los orígenes de la previsión social norteamericana ha determi-
nado, contra la interpretación que sostenía la escasa importancia atribuida por el Estado
a la seguridad social hasta la aparición del New Deal, que el gobierno estadounidense
desempeñó un rol determinante en la asignación de pensiones a viudas y ex combatientes
de la Guerra de Secesión. Esta política habría desempeñado un importante papel a la hora
de diseñar posteriormente políticas de seguridad social. Véase: Skocpol.Theda, Los oríge-
nes de la política social en los Estados Unidos, Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, 1998.
38
Los historiadores y el proceso de construcción del Estado social
provino de varias organizaciones caritativas y filantrópicas de la elite
argentina (González Leandri, 1999).10
Por otro lado, del análisis preliminar del accionar de la caridad pú-
blica y privada se perciben numerosos conflictos entre las organizacio-
nes de beneficencia y diversas instancias estatales en torno al control
de las instituciones de caridad (hospitales, asilos, hogares) y del mane-
jo de los recursos financieros. Pero este enfoque también resulta atrac-
tivo porque permite tener un importante punto de referencia y de
comparación con las actuales políticas sociales que tienden, cada vez
más, a delegar las funciones estatales en el asistencialismo de carácter
privado (Suriano, 2001)."
III
Lo cierto es que, más allá de estas líneas innovadoras y de algunos
trabajos que se verán más adelante, las principales fuentes de preocu-
pación de los historiadores para analizar el período preperonista se han
asociado más al reclamo de los derechos sociales por parte de los sec-
tores populares y a la propia construcción de la ciudadanía social, que a
la función específica del Estado como regulador de los conflictos de
intereses y como generador y garante de sistemas de protección social
para la población, especialmente para los sectores más desprotegidos.
Pero, como decía antes, en los últimos años y a la luz de la crítica coyun-
tura económica, social y política que vive la sociedad argentina, esa
tendencia ha comenzado a revertirse porque el interés por comprender
la crisis y el desmantelamiento del Estado social conduce al interés por
desentrañar el entramado de ideas y acciones que lo constituyeron y
conocer mejor la propia construcción, desarrollo y naturaleza de ese
Estado.
Además de indagar el rol desempeñado por la caridad privada debería investigarse qué
acciones llevó adelante el Estado. Aparentemente tanto el gobierno de la Provincia de
Buenos Aires como el de la Nación habrían complementado la acción filantrópica privada
solventando parte de los gastos, por ejemplo, del Hospicio de Inválidos construido a
iniciativa de la Asociación Protectora de Inválidos. Véase: La Prensa, 25 de septiembre de
1875.
11
Un vocero de Caritas afirma que "el Estado nos requiere para que la asistencia llegue más
rápido y también para blanquear su imagen. Los gobiernos tienden a achicar el Estado y
a privatizar la pobreza", en Clarín, 8 de octubre de 2000, pp. 6 y 7. En la misma nota se
sostiene que la organización católica Caritas nuclea a 25.000 voluntarios que manejan
200 proyectos para asistir a unos 100.000 niños pobres.
39
 JUAN SURIANO
En efecto, esa profunda crisis por la que atraviesa actualmente la
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
Argentina ha modificado de manera sustancial los principios de organi-
zación social predominantes durante casi medio siglo y ha quebranta-
do de forma notable al Estado social.12 Debido al abandono de las polí-
ticas de pleno empleo, la desocupación ha dejado de ser coyuntural y
parece haberse convertido en estructural. Hoy la precariedad laboral (y
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
social) y la exclusión son realidades indiscutibles de una parte impor-
tante, y cada vez mayor, de la población que ve desmembrarse el siste-
ma de seguridad social estatal y ve reaparecer y crecer políticas
asistenciales que sólo mitigan de manera muy relativa la pobreza. El
aumento de la desprotección se debe al desempleo y, fundamental-
mente, a que el Estado social está desandando sus caminos y, con sus
políticas actuales, "refuerza los mecanismos de empobrecimiento y
desigualdad".13 La afirmación de Robert Castel que "para muchos el
futuro tiene el sello de lo aleatorio"14 se ha asentado y está plenamen-
te vigente en nuestro país. Estos cambios que comenzaron a manifes-
tarse durante la última dictadura militar y se mantuvieron soterrados
en el transcurso de los años ochenta, emergieron con toda la crudeza
y la arbitrariedad que caracterizaron a los dos gobiernos menemistas y
que el gobierno de la Alianza nada hizo por mejorar, dejando planteada
en toda su magnitud "la nueva oscuridad de la política social."15 Duran-
te la década del noventa y el comienzo del nuevo siglo se han acentua-
do de manera acelerada el deterioro y la degradación de las políticas
sociales en todas las áreas: vivienda, salud, educación y los dispositi-
vos urbanos, especialmente de aquellas zonas habitadas por los secto-
res de más bajos recursos. Es esta situación la que parece haber co-
menzado a alentar, por ahora de manera fragmentada y sólo a unos
12
Este artículo fue originalmente una ponencia elaborada en septiembre de 2001. Los
sucesos acaecidos a partir del mes de diciembre pasado han profundizado y deteriorado
de manera casi irreversible no sólo la pervivencia del Estado social y la consecuente
protección a los sectores más desamparados, sino que se han debilitado, a partir de la
aceleración de la crisis del sistema político, en un grado desconocido en nuestra historia
reciente, la propia estructura del Estado y su presencia en la sociedad como regulador de
conflictos de intereses.
13
Auyero, Javier, La política de los pobres. Las prácticas clientelísticas del peronismo, Buenos
Aires, Manantial, 2001, p. 54.
14
Castel, Robert, La metamorfosis de la cuestión social, Buenos Aires, Paidós, 1997, p. 18.
15
Tal es el acertado título del trabajo de Lo Vuolo, Rubén M. y Barbeito, Alberto C, La
nueva oscuridad de la política social. Del Estado populista al neoconservador, Buenos Aires, Miño
y Dávila Editores-Ciepp, 1998.
40
Los historiadores y el proceso de construcción del Estado social
pocos historiadores, al volver la mirada sobre los problemas plantea-
dos por la cuestión social y las políticas sociales del pasado, y plantear
nuevos temas y nuevas preguntas sobre las mismas, a la vez que inda-
gar sobre los orígenes y el desarrollo que esas políticas tuvieron, por
ejemplo, tratando de establecer y entender los límites y el nivel de
eficacia de las formas de financiamiento, gestión y redistribución del
Estado social.16
IV
Durante el largo proceso comenzado con la incorporación de Ar-
gentina al mercado mundial como productor y exportador de bienes
primarios y que abarcó un largo período de más de medio siglo, se fue
construyendo y complejizando la relación entre el Estado y la sociedad
y fueron apareciendo las primeras formas de intervención social esta-
tal y delimitando las nuevas funciones. Concretamente, por convicción
o necesidad o por ambas cuestiones a la vez, el Estado se vio obligado
a tratar de delimitar e involucrarse paulatinamente en las funciones
que llevaban adelante diferentes instituciones de la sociedad civil,
específicamente sociedades mutuales, organizaciones caritativas y
filantrópicas, entidades profesionales, asociaciones étnicas y entida-
des religiosas.17
Un ensayo historiografíco sobre cómo se han abordado las políti-
cas sociales es una tarea dificultosa por diversos motivos. En primer
lugar, porque, debido a la ausencia de un claro perfil como objeto de
estudio definido por la historiografía, es necesario delimitar el campo
que se quiere analizar, puesto que hay múltiples zonas vinculadas a la
constitución de las políticas sociales que, en realidad, pertenecen a
otros niveles de análisis aunque sean esenciales para comprender la
16
En este sentido, son sumamente interesantes las apreciaciones de Susana Belmartino
sobre la forma en que se delineó el sistema de salud durante la primer experiencia
peronista. La autora remarca ciertas limitaciones como el condicionamiento impuesto
por el propio sistema político peronista al principio de universalidad, hecho que habría
dotado a los servicios de atención médica de connotaciones negativas (fragmentación,
heterogeneidad, ineficacia, ineficiencia) que se han mantenido hasta la actualidad y que
reforzaron la crisis del sector. Véase: Belmartino, Susana, "Las políticas sociales en el fin de
siglo" en Suriano, J. (Dir.), Dictadura y democracia (1976-2000), Buenos Aires, Sudamerica-
na, en preparación.
17
Sobre la relación entre las asociaciones de beneficencia y el estado en la primera mitad
del siglo XIX, Véase: González Bernaldo, Pilar, Op Cit.
41
 JUAN SURIANO
propia elaboración de una política social. Por ejemplo, la historia del
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
movimiento obrero y el mundo del trabajo. La lucha y las demandas de
los trabajadores así como su nucleamiento en torno a sociedades de
resistencia, asociaciones de socorros mutuos, círculos políticos y sin-
dicatos pertenecen a la historia del movimiento obrero, pero sin lugar
a dudas es también un proceso indisolublemente ligado a la formula-
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
ción estatal de políticas sociales y es difícil entenderlas por separado.
En efecto, la acción política en defensa de los trabajadores llevada ade-
lante por socialistas, sindicalistas, comunistas o anarquistas, las pro-
pias demandas y luchas de los trabajadores (organización sindical, huel-
gas, movilizaciones) reclamando mejores condiciones de trabajo y de
vida así como el consecuente conflicto social derivado de las luchas
obreras, a la vez que fueron detonantes de la cuestión social y la pusie-
ron en locución, se convirtieron en demandantes de respuestas estata-
les que obligaron a los gobiernos y a los grupos gobernantes a pensar
y elaborar políticas sociales. Hay cierto consenso entre los estudiosos
de estos temas en adjudicar que el motivo de las primeras preocupa-
ciones del Estado en la definición de políticas laborales fueron los re-
clamos y luchas que los trabajadores emprendieron hacia fines del si-
glo XIX por mejorar sus condiciones de trabajo y de vida. Este proceso
de lucha reivindicativa habría permitido la emergencia de lo que en la
época se denominó "la cuestión obrera" (Panettieri, 1984; Isuani, 1985;
Suriano, 1989-90).
De allí, el Estado argentino diseñó y puso en práctica una política
de carácter dual que combinó represión e integración, a partir de la
erradicación del sector más combativo del movimiento obrero orien-
tado por el anarquismo y, como contracara, la integración de los sec-
tores proclives a reclamar sus reivindicaciones en los marcos del siste-
ma como hacía el Partido Socialista. El proceso de integración social
fue lento y débil y no fue lineal, pero es de destacar la creación en 1907
del Departamento Nacional del Trabajo, "que parece sugerir el surgi-
miento de una burocracia político administrativa, es cierto que débil e
incipiente, consecuencia de la ampliación del aparato estatal produci-
do por la división social del trabajo".'8 Ampliación que unas pocas dé-
cadas más tarde desembocaría en la conversión del Departamento de
Trabajo primero en Secretaría y luego en Ministerio, en una muestra
18
Suriano, Juan, "El Estado argentino frente a los trabajadores urbanos: política social y represión,
1880-1916" en Anuario, No 14, Rosario, Universidad Nacional de Rosario, 1991, p.131.
42
Los historiadores y el proceso de construcción del Estado social
evidente de los avances en el camino hacia la obtención de la ciudada-
nía social vinculados a la importancia que ahora entrañaba la resolución
de los problemas del mundo del trabajo claro que en 1943 los intereses
políticos implícitos en ese proceso eran absolutamente diferentes a
los de comienzos del siglo XX.
Si el estudio del mundo del trabajo y del movimiento obrero es un
hecho central para comprender la construcción del Estado social, algo
parecido ocurre con el análisis de las preocupaciones surgidas desde
otros sectores de la sociedad:
- La iglesia (o un sector de ella) fue una de las primeras instituciones
no obreras en manifestar su preocupación por las consecuencias de
la industrialización y la modernización; claro que más por su reac-
ción al avance del liberalismo y el socialismo que por convicción de
la existencia real de la cuestión social (Recalde, 1985). Pero no fue
la cúpula de la institución quien encaró una acción al respecto pues
pensaban, como muchos, que los problemas sociales eran un efecto
no deseado de la inmigración europea. Fueron los Círculos de Obre-
ros Católicos creados por el sacerdote Federico Grotte quienes ela-
boraron una estrategia en ese sentido.
La jerarquía de la iglesia tardaría en asumir una política de carácter
social. Recién a mediados de la década de 1930 se reconoció con
cierta convicción la existencia de una cuestión social argentina y la
necesidad de que la iglesia debía preocuparse por ella y combatir
tanto al comunismo como a las manifestaciones extremas del capi-
talismo, elaborando de hecho una tercera vía que apelaba a un nue-
vo orden social de carácter corporativista y cristiano (Zanatta, 1996).
- La prensa ha sido una fuente de información inagotable para los
historiadores pero no un objeto de análisis en sí mismo. Teniendo
en cuenta el importante rol desempeñado por la prensa en la enun-
ciación y puesta en locución de la cuestión social a través de infini-
dad de artículos, crónicas, investigaciones o notas editoriales, llama
la atención la casi absoluta ausencia de trabajos históricos que abor-
den este tema.19 En efecto, la prensa asumió la responsabilidad de
19
. Entre las pocas excepciones pueden destacarse el artículo de Agustina Prieto sobre los
usos de la cuestión obrera en la prensa rosarina a comienzos del siglo (Prieto, 2000); el
trabajo de Ricardo González sobre la serie "Los obreros y el trabajo" que publicara el diario
La Prensa en 1901 (González, 1984) o el análisis de Mirla Lobato sobre el tratamiento
otorgado por un importante periódico de la colectividad italiana en Argentina al conflic-
to social (Lobato, 2001)
43
 JUAN SURIANO
dar a conocer y poner en locución una amplia gama de problemas
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
sociales que abarcaban desde las condiciones de hacinamiento de la
vivienda popular hasta el estado sanitario de la población. Por sensi-
bilidad social, por interés comercial o por oposición política a go-
biernos de turno, es posible suponer que la prensa haya sido una de
las principales demandantes de respuestas por parte del Estado para
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
resolver diversos aspectos de la cuestión social.
- También nos interesan el pensamiento y la acción de los grupos
profesionales y los intelectuales (Zimmermann, 1995; González
Leandri, 1999); o de diversas corporaciones que han actuado como
fuertes elementos de presión para que los gobiernos adoptaran
determinados tipos de medidas de defensa hacia los sectores más
desprotegidos de la sociedad. Uno de los trabajos más sugerentes
en este sentido se acerca a las políticas estatales sobre salud desde
la visión al interior del gremio médico. A partir de las transforma-
ciones de las prácticas médicas, el eje de análisis de este trabajo es
el proceso de constitución del poder de la corporación médica y la
forma en que ésta se comporta como fuerte interlocutora del Esta-
do para la formulación de políticas sociales. En este último sentido,
puede apreciarse como el rol preponderante de la corporación mé-
dica sufrirá un cambio radical en 1943 con la irrupción plena del
Estado que conducirá a su debilitamiento y a la creación de la Direc-
ción de Salud Pública (Belmartino, Bloch, Persello y Camino, 1988).20
No menos importante que los anteriores es la propia arena políti-
ca, que ha servido para que se vuelquen allí los diversos intereses
de la sociedad en pugna por lograr una mayor o menor intervención
del Estado en el área social. En este terreno la deuda de los histo-
riadores es inmensa. Si bien conocemos la relación entre gobier-
nos y sindicatos, y entre éstos y partidos como el radicalismo o el
peronismo (Rock, 1977; Torre, 1990), sabemos poco o nada sobre
la naturaleza, las matrices filosóficas e ideológicas21 y las propias
20
Sobre e! esfuerzo de los médicos porteños por consolidar su propio espacio y sus
relaciones de poder frente al Estado y la sociedad en el comienzo de la profesión médica
véase: González Leandri, 1999.
21
Son pocos los trabajos que intentan comprender las matrices filosóficas e ideológicas
que guiaron las políticas sociales: Ricardo Falcón ha vinculado el accionar de H. Yrigoyen
con la influencia krausista (Falcón, 2000); Eduardo Zimmermann lo ha hecho con el
transfondo ideológico de los liberales reformistas anteriores al primer gobierno radical
(Zimmermann, 1995).
44
Los historiadores y el proceso de construcción del Estado social
propuestas sociales de los partidos políticos así como tampoco
conocemos el peso de estas demandas en las campañas electorales.
La plataforma de los partidos políticos, la relación de estos con
sindicatos u organizaciones empresariales, los debates parlamenta-
rios o las campañas electorales han sido eventos de carácter políti-
co que, de una u otra manera, han incidido en el rumbo social de los
gobiernos, pero, como los anteriores ejemplos, no forman parte
específicamente de las políticas sociales aunque ayudan a determi-
narlas.
V
Entonces, y aunque sea reiterativo en mi apreciación pesimista,
parece evidente que fue escasa la atención prestada por los historiado-
res al tema de las políticas sociales. Y no porque no se haya puesto
énfasis en los análisis sobre el rol del Estado, de las clases dominantes,
de los grupos gobernantes y de los propios trabajadores; en este sentido
la producción historiográfica de los últimos años, especialmente en lo
que respecta a la historia política y de las ideas, es abundante y sugerente.
El problema principal parece radicar en la forma en que los historia-
dores y los cientistas sociales evaluaron el problema, quienes de mane-
ra directa o indirecta fueron influenciados por el paradigma creado por
T. H. Marshall que determinaba la conquista de diversos derechos en
sucesivas etapas para la sociedad europea.22 En el caso argentino, como
ya han señalado críticamente otros autores (Gutiérrez y Romero, 1995),
ese esquema se reproducía desfasado en el tiempo, generando una ver-
sión canónica en la que se sostenía la consagración de los derechos
civiles con la sanción de la Constitución en 1853, los derechos políticos
con la aprobación de la Ley Sáenz Peña en 1912 y los derechos sociales
a partir de 1943 debido a las políticas implementadas por Perón. Sim-
plificando un poco el razonamiento, se puede afirmar que al aceptarse
esa versión, era lógico concluir que las políticas sociales comenzaban
con el peronismo y que este fenómeno oscurecía todo el proceso prece-
dente de construcción del Estado social y en donde podían (y pueden)
hallarse importantes claves de lectura para comprender las políticas
sociales implementadas durante la segunda mitad del siglo XX. Exégetas
22
Derechos civiles en el siglo XVIII, políticos en el XIX y sociales en el XX. Al respecto véase:
Marshall, T. H. y Bottomore, T., Ciudadanía y clase social, Madrid, Alianza Editorial, 1998.
45
 JUAN SURIANO
y críticos por igual se empeñaron en recalcar el carácter disruptivo, y si
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se quiere, fundacional de la acción social del peronismo. Este último
aspecto fue potenciado por la interpretación de Gino Germani, quien
al sostener la hipótesis de la "disponibilidad de las masas", en su carác-
ter de nuevos migrantes con falta de experiencias de participación
política, recalcó que la obtención de los derechos sociales había signi-
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
ficado la cesión de los derechos políticos separando unos de otros
(Germani, 1963).
Diversos autores cuestionaron desde ángulos diferentes las hipó-
tesis de Germani y se establecieron conexiones y continuidades
específicamente con fenómenos socioeconómicos iniciados durante la
década anterior. Al sostener que esas masas provenientes del interior lo
hacían desde las zonas rurales más avanzadas y que las experiencias de
los nuevos trabajadores se mixturaban con la clase obrera ya existente,
se matizaba la mirada sobre el período y se cuestionaba la idea rupturista
de Germani (Murmis y Portantiero, 1971; Torre, 1990). En esta línea,
relacionada al tema que nos convoca, son particularmente importantes
los ya clásicos artículos de Ricardo Gaudio y Jorge Pilone (Gaudio y Pilone,
1983, 1984) en los que critican el consenso alcanzado por la idea del
"supuesto efecto generador adjudicado a la intervención de la Secreta-
ría de Trabajo y previsión a partir de 1943 sobre el desarrollo de la
negociación colectiva". Estos autores demuestran que desde 1935 se
habían desarrollado importantes zonas de negociación obrero-patronal
así como formas específicas de intervención social que se manifestaron
en "un considerable crecimiento de las esferas de la actividad estatal
sobre la sociedad civil". La originalidad de la acción del Estado se basa-
ba no sólo en el intento de institucionalizar el conflicto sino también en
organizar el funcionamiento del mercado de trabajo. Con esto, los au-
tores señalaban que la función mediadora que el Estado asumía para sí
no comenzó en el año 1943 con la llegada del coronel Perón al gobierno
sino en torno a 1935, y esa función tuvo formas de intervención
"sorprendentemente afines" con las que llevaría adelante el peronismo.23
En el mismo sentido, en los últimos años se profundizó esta línea
de investigación, que en realidad había abierto Hugo del Campo (del
Campo, 1983), focalizando la atención en la acción social llevada ade-
23
Gaudio y Pilone, 1983-1984; pp 57 y 58. En la misma línea Joel Horowitz ha señalado
la existencia de vías de continuidad entre el movimiento obrero peronista y el de los
años treinta (Horowitz, 1988).
46
Los historiadores y el proceso de construcción del Estado social
lante por Manuel Fresco, gobernador de la provincia de Buenos Aires,
a partir de 1936 (Reitano, 1992; Bitrán y Schneider, 1993 y Bejar, 2000).
El tema, hasta ahora sólo abordado parcialmente, resulta de particular
interés porque muchas de las acciones emprendidas por Fresco y los
principios que las guiaban han sido analizadas por estos autores como
un anticipo, sin duda, de la política que luego generalizaría Perón a
partir de su puesto en la Secretaría de Trabajo y Previsión. El goberna-
dor de Buenos Aires, conservador y practicante entusiasta del fraude
electoral, basaba su política social en un discurso que ponía énfasis en
la obtención de la "justicia social" con el objeto de consolidar el orden
y la armonía social y neutralizar, de esta manera, la acción del comunis-
mo.24 Y la "justicia social" debía ser impulsada principalmente por el
Estado que "debe proporcionar al obrero condiciones permanentes de
higiene, decoro y confort. Este propósito no ha de ser llevado a la
práctica como una concesión, una munificencia o un acto de gracia,
sino que el legislador debe encararlo como un deber a cumplir y como
un acto de estricta justicia. En toda sociedad bien organizada y disci-
plinada, el Estado no puede tolerar que existan clases paupérrimas ni
puede admitir que los bienes de la existencia y su goce estén reduci-
dos a unos pocos, mientras la masa de población laboriosa vive en
condiciones precarias, cuando no miserables".25 Durante su gobierno
se sancionaron decretos estableciendo salarios mínimos para los peo-
nes rurales, se creó el Instituto de la Vivienda y se sancionaron leyes
de accidentes de trabajo y fue particularmente importante la reglamen-
tación del Departamento de Trabajo Provincial (ley 4548 de 1937). El
nuevo papel atribuido al Departamento de Trabajo multiplicó por diez
su presupuesto entre 1936 y 1938 así como elevó de poco más de 50 a
700 la dotación de empleados. En el trabajo más consistente sobre
este período Bejar analiza de manera global los 243 convenios que se
llevaron adelante en las industrias textil y de la construcción en torno a
salarios, regulación de la fuerza de trabajo y el rol de los sindicatos. Allí
se demuestra el interés que manifestaba el gobierno provincial para
resolver el conflicto entre capital y trabajo pero también los límites
24
Se ha señalado la profunda preocupación de Fresco por la influencia comunista en el
movimiento obrero (que Perón compartiría pocos años después) y la consecuente milita-
rización de la policía al crear la División de Investigaciones (Bitrán y Schneider, 1993).
25
Memoria, Ministerio de Gobierno, 1937-38, Tomo 1, pp. 242-243 en Bejar, María D.
2000, "La política laboral del gobierno de Manuel Frasco", en Panattieri, José (comp.),
Argentina: trabajadores entre dos guerras, Buenos Aires, Eudeba, 2000, p. 156.
47
 JUAN SURIANO
que tendría el Departamento de Trabajo, al no contar con suficientes y
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
adecuados elementos legales para encauzar y disciplinar a los empresa-
rios que, asiduamente, abandonaban de manera unilateral los conve-
nios firmados o directamente los boicoteaban.
De manera similar debe encararse la experiencia sobre política sani-
taria llevada adelante en la provincia de Santa Fe durante la década del
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
treinta. Desde la sanción de la Ley de Sanidad de la provincia en 1932
que creaba la Dirección General de Higiene, con el claro objetivo de
centralizar y darle coherencia a la salud pública, hasta la creación del
Ministerio de Salud Pública y Trabajo en 1941, los gobiernos provincia-
les ejecutaron políticas tendientes a resolver integralmente los pro-
blemas de salud (Belmartino y otros, 1988; 1991). En este contexto es
particularmente importante la acción desarrollada por el ministro de
Salud y Trabajo, Abelardo Irigoyen Freire, durante la gobernación de
Manuel de Iriondo.26 En efecto, en 1938 se sancionaba la ley de Asis-
tencia Hospitalaria tendiente a construir varias decenas de hospitales
que se complementaría con la citada creación del ministerio de Salud
Pública y Trabajo cuya propuesta apuntaba a una organización sanitaria
integral y centralizada. Irigoyen Freiré ha sido caracterizado como "el
primer funcionario estatal que en nuestro país incorpora a su propues-
ta de gobierno una conceptualización acabada de lo que a partir de
esos años constituiría la orientación del Estado de Bienestar".27 Los
mismos autores recalcan las continuidades en las políticas sanitarias
entre el período inaugurado por el golpe militar de 1943 y el de sus
predecesores. Continuidad ratificada en palabras de los propios acto-
res de este proceso: "La obra grandiosa, iniciada en 1925, enriquecida
y perfeccionada en 1942, debe seguir sin pausas hasta completarse (...)
En esa senda hermosa marcha, a pie firme, el actual gobierno de Santa
Fe", afirmaba con convicción un funcionario provincial en 1945.28
26
Sobre la experiencia de Manuel de Iriondo (elegido gobernador de Santa Fe en 1937)
véase, Susana Piazzesi, "Después del liberalismo: ¿Un nuevo conservadurismo?. El Iriondismo
santafesino en la década del treinta" en Estudios Sociales, N° 13, Santa Fe, Segundo Semes-
tre, 1997.
27
Beltramino, S. y otros, Corporación médica y poder en salud, Argentina, 1920-1960, Rosarlo,
Organización Panamericana de la Salud, 1988, p. 175.
28
Beltramino, S. y otros, Fundamentos históricos de la construcción de relaciones de poder en el
sector salud, Argentina, 1920-1960, Rosario, Organización Panamericana de la Salud, 1991,
p. 46. Los ejemplos de la acción social emprendida en las provincias de Buenos Aires y
Santa Fe nos advierte sobre la necesidad de multiplicar este tipo de investigaciones,
además integrarlas y compararlas.
48
Los historiadores y el proceso de construcción del Estado social
Es evidente que a partir del estudio de estos autores pueden esta-
blecerse múltiples nexos y similitudes entre las políticas sociales de
las provincias de Buenos Aires y Santa Fe con las que se llevarían ade-
lante durante los gobiernos peronistas. Sin duda, existen puntos de
contacto entre las concepciones del gobernador Fresco y las de Perón,
por ejemplo, en la idea de anticipar derechos a los trabajadores para
ganarle espacios al comunismo; o en la convicción de que era el Estado
quien debía encauzar el bienestar general así como también sobre la
concepción de que la justicia social era un elemento central para alcan-
zar el orden y la armonía social. También pueden remarcarse las conti-
nuidades en el caso de la salud pública a partir de la experiencia
santafesina. Claro que, más allá de estas similitudes, existió una pro-
funda diferencia en la magnitud entre ambas experiencias. El gobierno
de Perón las amplió, profundizó y generalizó. "Con la consigna de la
justicia social, el gobierno prosiguió ensanchando los cambios en el
nivel de las clases trabajadoras mediante políticas de un incipiente Es-
tado benefactor: el congelamiento de los alquileres, la fijación de sala-
rios mínimos, el establecimiento de precios máximos a los artículos
de consumo popular, los créditos y los planes de vivienda, las mejoras
en la oferta de salud pública, los programas de turismo social... Por los
derechos que consagraba, por los bienes que ponía a su disposición, la
justicia social condujo a una mayor integración sociopolítica de los
trabajadores".29
Si bien las diversas revisiones de las hipótesis de Gino Germani
rompieron con la interpretación de que el Estado social hubiera sido
creado por el peronismo, no modificaron sustancialmente las formas
de analizar y concebir la construcción y el desarrollo de las políticas
sociales en las tres primeras décadas del siglo XX. En realidad se corrió
hacia atrás la idea de ruptura, se la desplazó desde 1943 hacia los años
inmediatamente posteriores a 1930 y se la colocó en el lógico contex-
to económico y social inaugurado por la crisis desatada en 1929, en
donde las ideas keynesianas que atribuían un rol central al Estado en la
regulación de la economía y en la formulación de políticas económicas
tenían un fuerte predicamento y ponían en crisis las concepciones eco-
nómicas l i b e r a l e s . En ese contexto y debido al consecuente
29
Torre, Juan Carlos, Los años peronistas. 1943-1955, Nueva Historia Argentina, Vol. VIII,
Buenos Aires, editorial Sudamericana, 2002, pp. 48-49.
49
 JUAN SURIANO
trastocamiento del clásico modelo agroexportador, la crisis económi-
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
ca y social obligó, como en otras latitudes, también en Argentina a una
participación más activa del Estado en la economía y, simultáneamen-
te, generó un proceso de industrialización por sustitución de importa-
ciones que desembocó en un importante crecimiento de la clase obre-
ra y en un redimensionamiento tanto del conflicto social como de la
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
propia estructura de la sociedad. En este contexto, Ricardo Gaudio y
Jorge Pilone sostienen que la verdadera función mediadora del Estado
comienza en los años treinta pues hasta aquí las relaciones obreros
patronales "eran consideradas privadas" y por ende "pertenecientes a
la esfera de la sociedad civil".30 Esta idea así como el corte que se
establece en la formulación de políticas sociales en la década del trein-
ta deberían ser revisados y matizados.31
El razonamiento habitual determinaba que si los gobiernos inaugu-
rados con el golpe de 1943 fueron quienes otorgaron plenamente la
ciudadanía social, toda la etapa anterior, esto es aquella comprendida
entre 1860 y 1930 y hegemonizada por el modelo agroexportador, fue-
ra catalogada como una experiencia liberal conservadora en la que el
yrigoyenismo apenas significó una anomalía y en la cual la formulación
de políticas sociales por parte del Estado tuvieron escasa o nula impor-
tancia. En este último sentido, la historiografía del último cuarto de
siglo ha estado signada por la interpretación de David Rock, quien si
bien a partir de un minucioso trabajo de investigación manifiesta acer-
tadamente que una de las mayores innovaciones del radicalismo fue
establecer una nueva relación entre el Estado y la clase obrera, empo-
brece su explicación al encuadrarla en los marcos de lo que denomina
"populismo radical". En ese contexto, Rock demasiado apegado a una
de sus fuentes. La Vanguardia, retoma las formulaciones del Partido
Socialista y afirma que Yrigoyen tuvo una."actitud reaccionaria, casi
paranoica, contra todo lo que tuviera apariencia de socialismo", vincu-
lando la política social del gobierno de Yrigoyen a un mero interés por
30
Gaudio, Ricardo y Pilone, Jorge, "El desarrollo de la negociación colectiva durante la
etapa de modernización industrial en la Argentina, 1935-1943", en Desarrollo Económico,
Vol. 23, N° 90, Buenos Aires, julio-septiembre de 1983), p. 237.
31
En este sentido, un reciente trabajo sobre el Departamento Nacional del Trabajo desde
su creación en 1907 hasta su conversión en Secretaría de Trabajo y Previsión en 1943,
sostiene la persistencia del "proyecto fundacional" y establece líneas de continuidad a lo
largo de su historia (Soprano, 2000).
50
Los historiadores y el proceso de construcción del Estado social
obtener beneficios políticos, particularmente electorales y teñido de
un carácter demagógico.32 En el mismo sentido ubica Isuani su análisis
de las políticas de seguridad social durante ese período, sosteniendo
que "la respuesta radical a la clase obrera fue determinada básicamente
por la necesidad de evitar el crecimiento electoral socialista, sin inten-
tar crear una base de apoyo sindical propia".33 Estas posturas, un tanto
reduccionistas, impiden percibir la verdadera naturaleza de las políti-
cas sociales de los gobiernos radicales y los cambios producidos en la
percepción del conflicto social. Para comprender la verdadera naturale-
za de las políticas sociales de los primeros gobiernos radicales es indu-
dable que se torna necesaria una revisión de las hipótesis y los enfo-
ques predominantes hasta la fecha.
Los primeros pasos ya han sido dados, aunque siempre sobre el
primer gobierno radical puesto que la ausencia de investigaciones so-
bre la gestión de Marcelo T. de Alvear sigue siendo un dato notable. En
un intento por separar la política social radical del mero interés electo-
ral, Ricardo Falcón ha señalado, a mi juicio pertinentemente, que el
gobierno de Hipólito Yrigoyen perseguía "la armonía social a través de
la conciliación de intereses de diferentes instancias orgánicas, proce-
so en el cual el Estado podía desempeñar un rol preponderante en el
efectivo imperio del concepto de solidaridad". Para ello el autor enfatizó
las diferencias existentes entre el Código de Trabajo de 1921 y el pro-
yecto impulsado por J. V. González en 1904. Mientras en éste la cues-
tión obrera era resuelta con una conjunción de políticas represivas y
asistencialistas, en el Código de 1921 no aparece el mismo carácter
regimentador y "desaparece el carácter fuertemente represivo".34 Re-
cientemente otro trabajo (Garguín, 2000), ha retomado algunas hipó-
tesis de Falcón sobre el intento de normalización económica y la paci-
ficación de las relaciones sociales como objetivos de Yrigoyen. A la
vez, ha matizado de manera oportuna las apreciaciones de Rock sobre
las buenas relaciones entre el presidente radical y el gremialismo de
32
Rock, David, El radicalismo argentino, 1890-1930, Buenos Aires, Amorrortu Editores,
1977, pp. 132-137.
33
Isuani, Ernesto, A., Los orígenes conflictivos de la seguridad social argentina, Buenos Aires,
CEAL, 1985, pp. 91-92.
34
Falcón, Ricardo, "La relación Estado-sindicatos en la política laboral del primer gobier-
no de Hipólito Yrigoyen", en Estudios Sociales, N° 10, año VI, Primer semestre de 1996, pp.
80-81.
51
 JUAN SURIANO
orientación sindicalista así como el encono manifestado por el caudi-
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
llo hacia el socialismo, al sostener que en el caso de los obreros ferro-
viarios la relación entre el gobierno y el sector sindicalista fue más que
conflictiva, mientras los socialistas agrupados en La Fraternidad man-
tenían una fluida relación con el presidente. El autor señala además que
el primer gobierno radical desarrolló una política laboral de carácter
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
dual, mientras el Departamento Nacional del Trabajo intentó sin éxito
integrar institucionalmente a los trabajadores dentro de los límites del
liberalismo, a través de la figura del presidente se produjo el predomi-
nio de ipso de la mediación corporativa sin el aval de ningún sistema
institucional legalmente sancionado.
VI - Conclusión
De esta forma, y mientras subsistió el Estado social argentino, la
primer experiencia peronista vino a condicionar de manera notable el
análisis de las políticas sociales anteriores, imponiendo una especie de
sentido común que perdió de vista el principio de que todo proceso
histórico implica tener presente la noción de construcción (obviamen-
te no en forma lineal). Sí bien es cierto que hasta los años treinta las
ideas liberales tenían una fuerte impronta en la sociedad civil y signifi-
caban un freno a la regulación activa por parte del Estado, también lo
es que desde la misma conformación del Estado nacional comenzó a
gestarse el proceso de construcción del Estado social que fue horadan-
do y resquebrajando la concepción liberal clásica y desplazando lenta-
mente el control de la acción social de lo privado hacia lo público.35 Por
otro lado, al momento de analizar las acciones del Estado en materia
social, debería tenerse en cuenta las propias peculiaridades del libera-
lismo argentino que operó en un medio en el que la sociedad civil
tenía una autonomía relativa ante el poder y las presiones del Estado,
situación que determinaba que el liberalismo fuera más fuerte en el
plano discursivo que en el nivel de las prácticas institucionales.
35
El resquebrajamiento de las nociones liberales debía involucrar a diversos actores
sociales, pues la oposición a la regulación estatal no provenía sólo de sectores vinculados
a las elites sino también de representantes de los trabajadores. El rechazo al proyecto de
ley nacional de trabajo de 1904 o a la ley de jubilaciones de 1923 debe inscribirse, entre
otras, en esta perspectiva.
52
Los historiadores y el proceso de construcción del Estado social
Más allá de las profundas transformaciones coyunturales en la es-
tructura socioeconómica que hicieron posible la implementación de una
verdadera "democratización del bienestar" durante la experiencia
peronista (Torre, 2002), que llevó al Estado a asumir plenamente lo que
hasta allí era un espacio de tensión entre instituciones gubernamenta-
les y privadas, es lícito afirmar que esta democratización se llevó ade-
lante y se asentó sobre un largo proceso en el que se fue produciendo el
descubrimiento paulatino de las funciones sociales que realizaban di-
versas instituciones (políticas, económicas o jurídicas), y en el que se
fueron implementando diversas políticas sociales. Como bien sostiene
Belmartino para el sector salud "estas transformaciones, sin embargo
no pueden reconstruirse a partir de una matriz ordenadora, ni pensar-
se como un proceso lineal, sin contradicciones ni retrocesos. De ma-
nera que en cierta medida paradójica, todas las propuestas, los
significantes, los referentes ideológicos parecen estar presentes des-
de el comienzo; los cambios son modificaciones en el énfasis, en la
asociación de diferentes contenidos, en el peso de cada uno de ellos
en el discurso de los principales actores".35
Queda entonces para los historiadores una dura y ardua tarea que
es la de escribir y analizar, a partir de los fragmentos existentes y pen-
sando en un proceso de larga duración, la historia de las políticas so-
ciales. Una historia que no debería estar condicionada por el peso
mítico del peronismo. Una historia que debería tomar en cuenta todos
los niveles de las políticas sociales (salud, vivienda, uso del espacio
público, educación, segundad social y laboral, la nueva pobreza) y que
debería compararse con otras experiencias latinoamericanas. Una his-
toria que debería también comprender la segunda mitad del siglo XX y
hacerse cargo de la historia reciente y establecer un diálogo más fluido
y constructivo con el resto de las ciencias sociales.
36
Beltramino, Susana, "Las obras sociales: continuidad o ruptura en la Argentina de los
años 40", en Lobato, Mirta Z., Política, médicos y enfermedad, Buenos Aires, Editorial Biblos,
1996, p. 212.
53
 JUAN SURIANO
Bibliografía
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
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