PRINCIPIOS ADUANEROS

RESUMEN

Las aduanas del Siglo XXI deben esforzarse para controlar las importaciones y
exportaciones con medidas que faciliten el comercio y no lo obstruyan o entorpezcan más
allá de lo razonable. Una aduana competitiva facilita el flujo de mercancías, tiene
regulaciones transparentes, cuenta con procedimientos automatizados y no presenta una
corrupción sistemática. La Ley General de Aduanas de Perú se presenta como un
instrumento fundamental para la inserción del país en el comercio global y exige el
acompañamiento de funcionarios y operadores para alcanzar el éxito.

1. Introducción

El crecimiento explosivo del comercio internacional producido en las últimas décadas

encuentra explicación en la progresiva remoción de las barreras arancelarias y no
arancelarias que impiden el movimiento de mercancías de un punto al otro del planeta.
Esta liberalización de los intercambios se vio favorecida por los acuerdos celebrados en el
marco de las negociaciones multilaterales del GATT y la Organización Mundial de
Comercio (OMC), los esfuerzos desarrollados para el establecimiento del Acuerdo de Libre
Comercio de América del Norte (NAFTA), la Unión Europea (UE), la Asociación de Libre
Comercio del Sudeste de Asia (AFTA) y los numerosos acuerdos bilaterales de comercio
firmados hasta el presente.

El Congreso peruano delegó en el Poder Ejecutivo, a través de la ley 29.157, la facultad de

legislar sobre ciertas materias específicas con el propósito de facilitar la implementación
del Tratado de Libre Comercio entre Perú y los Estados Unidos (técnicamente denominado
Acuerdo de Promoción Comercial Perú-Estados Unidos), firmado en Washington el 12 de
abril de 2006, y su ulterior Protocolo de Enmienda de 2007. En ejercicio de esas
facultades, el Gobierno dictó en 2008 el Decreto Legislativo 1.053 que aprobó la Ley
General de Aduanas de Perú[1] (en adelante “LGA” o simplemente “la ley”), recientemente
modificada por el Decreto Legislativo Nº 1.433 de 2018[2]

Para la interpretación de esta ley, no solo es conveniente examinar sus disposiciones, sino
también las normas del Código Tributario[3], que es de aplicación supletoria en todo lo no
previsto en la ley o en su reglamento, y también deberían tenerse presentes otras leyes y
reglamentos relevantes en materia administrativa, como las leyes de Procedimiento
Administrativo General (LPAG)[4] de 2001 y de Facilitación del Comercio Exterior (LFCE)
[5] de 2007.

La LGA desarrolla las distintas materias de interés aduanero en forma orgánica y

sistematizada en once secciones, divididas en veinticuatro títulos y cuarenta capítulos,
con un total de doscientos once artículos y diecinueve disposiciones complementarias.

La Sección Primera, titulada “Disposiciones Generales”, se divide en dos títulos. El primero

define el objeto de la ley, que es regular la relación jurídica que se establece entre la
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) y las personas naturales
o jurídicas que intervienen en el ingreso, permanencia., traslado y salida de las mercancías
hacia y desde el territorio aduanero. Es decir, la relación entre la Autoridad Aduanera y los
operadores del comercio exterior, sujetos que luego serán tratados en detalle en la
Sección Segunda. En este mismo título se presentan, además, sesenta y cuatro
definiciones relevantes en la materia, como las de declarante, mercancía, declaración,
destinación aduanera, carga consolidada, levante y muchas otros.
Nuestro interés, para este trabajo, se concentra en el Título Segundo de esta primera
Sección de la ley, que bajo la denominación de “Principios Generales”, desarrolla los cinco
criterios que deben observarse para alcanzar los objetivos de la ley.

1. Principios generales de la ley

Como anticipamos, la ley presenta seis de los modernos principios que gobiernan
actualmente la gestión de las aduanas del siglo XXI, como la facilitación del comercio, la
cooperación e intercambio de información, la participación de los agentes económicos, la
gestión de la calidad y el uso de los estándares internacionales, la buena fe y presunción
de veracidad, y finalmente la publicidad de los actos de gobierno, cuyo análisis constituye
el objeto de este trabajo.

Todos estos principios están íntimamente vinculados entre sí y se complementan

mutuamente para el logro de los objetivos que pretende la ley, que es el eficiente control
del comercio exterior mediante el empleo de medidas que proporcionen seguridad a la
sociedad pero que, al mismo tiempo, no entorpezcan más allá de lo razonable el flujo del
comercio exterior del país.

Por cierto, no son ni deben ser vistos como enunciados meramente retóricos, ya que tanto
la ley como su reglamento contienen aplicaciones prácticas de estos principios. Sin
embargo, para que puedan lograrse los ambiciosos objetivos de la ley, no basta con su
aprobación en el Congreso, pues es indispensable una profunda modificación del enfoque
dado a las relaciones entre la Administración Aduanera y los operadores de comercio
exterior, así como un intenso trabajo de capacitación de los funcionarios, una eficiente
supervisión de sus tareas y la estrecha cooperación estrecha de los operadores del
comercio exterior con la Administración de aduanas.

Años atrás, un funcionario de la aduana australiana comentó: “Comprendimos que nuestro

objetivo en la verificación de pasajeros en los aeropuertos no era tratar de mantener a la
gente alejada de nuestro país, sino ayudarlos a ingresar o salir con la mayor rapidez y
facilidad posibles. Casi todos los que pisan nuestros aeropuertos tienen todo el derecho de
estar allí. Son muy pocos los que tenemos que identificar y mantener alejados. ¿Por qué
entonces incomodarlos a todos para poder detener a los pocos que no deberían
entrar?”[6].

Las aduanas consideraron durante demasiado tiempo que su única función consistía en
controlar el movimiento de cargas de importación y exportación de mercancías y recaudar
los derechos de aduana, y que toda medida en pos de estos objetivos estaba plenamente
justificada, aún a costa de desalentar o ahuyentar a los operadores. Había, y todavía hay
en muchos países, una velada hostilidad hacia los importadores y exportadores, una falta
de empatía y desconfianza entre los funcionarios y los operadores que no contribuye en
nada a facilitar la circulación de las mercancías sin tropiezos.

Un comunicado de prensa divulgado en 2015 por la SUNAT –según relata un conocido

especialista peruano en derecho aduanero– reveló el inicio de un “cambio de paradigma
institucional” a fin de reorientar la forma de relacionarse con los ciudadanos, priorizando la
facilitación y la simplificación de sus servicios a los contribuyentes y operadores de
comercio exterior. En esa nota de prensa, la SUNAT precisaba que “hemos vivido largos
años concentrados en recaudar, aspecto importante de la tributación, pero no el único, y
que en el plano aduanero ha estado dedicada a una gestión saturada de papeles y
trámites burocráticos. Se trata ahora de aumentar la eficiencia para reducir costos y
aumentar la competitividad de las empresas; la emisión electrónica de documentos; el
fortalecimiento del sistema de despacho aduanero con el objetivo de alcanzar, a mediados
de 2016, que el 100% de las operaciones de importación por vía marítima y aérea se
realicen por medios electrónicos, reduciendo los trámites y la interacción física con los
operadores; y un programa de atención personalizada de sectoristas, para ofrecer un
servicio justo y eficiente a los operadores de comercio exterior”[7].

Una encuesta realizada años atrás por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) reveló
que casi un tercio de las aduanas del mundo encuestadas había reportado la ejecución de
programas de reforma y modernización de sus estructuras y procedimientos para mejorar
la calidad de sus servicios a partir de un cambio sustancial de su modo de relacionamiento
con la comunidad de negocios (importadores, exportadores, despachantes, agentes de
transporte, etc.), cambiando la relación tradicional de aduana-usuario por la moderna
concepción de aduana-cliente.

Claramente, las aduanas latinoamericanas no necesitan perseguir a los operadores para

recaudar más, solo necesitan mejorar los controles y la seguridad de las fronteras sin
sacrificar el comercio exterior en el altar de la recaudación.

Los siguientes principios generales que comentamos apuntan claramente en la dirección

deseada.

 Facilitación del comercio y control aduanero

El crecimiento exponencial del comercio de mercancías y servicios concentra la atención y

los recursos de las organizaciones estatales comprometidas en el control y facilitación de
ese comercio mundial. La producción de manufacturas rara vez se completa en un solo
país, y por esa razón las naciones procuran estimular el desarrollo de economías
cooperativas en las cadenas globales de producción. En este contexto, cabe preguntarse
¿cómo puede participar un país en esa cadena global o regional de suministros si la
entrada o salida de mercancías por sus fronteras se ve reiteradamente demorada u
obstaculizada? ¿Cómo pueden integrarse a esa cadena los importadores y exportadores
de un país, las compañías y agentes de transporte, las compañías de seguros, los
almacenes fiscales, los centros de transferencias de cargas y los despachadores de
aduana, por ejemplo, si son continuamente sospechados de fraude y si sus cargas son
sometidas a continuos requerimientos burocráticos e inspecciones físicas?

Todas las mercancías que cruzan las fronteras están obligadas a realizar procedimientos
aduaneros de despacho, a veces rápidos y eficientes, y otras veces tan complicados que
desalienten y frenen el desenvolvimiento fluido del comercio exterior. Una medición sobre
la eficiencia de los procedimientos aduaneros de despacho de mercancías, llevada a cabo
por el Banco Mundial en 2018, donde unas calificación de “1” indica baja eficiencia y de
“5” alta eficiencia del servicio aduanero, muestra que Perú calificó con 2,68 en 2007 y con
2,53 en 2018, un poco por encima del promedio de América Latina que fue de 2,38 y 2,41,
pero bastante debajo de Chile, el país de la región mejor calificado, con 3,32 y 3,27, y lejos
también de países desarrollados como Japón (3,79 y 3,99), Estados Unidos (3,52 y 3,77)
y la Unión Europea (3,21 y 3,35)[8].

Tradicionalmente, la función de las aduanas consistió en hacer cumplir las regulaciones

arancelarias, no arancelarias y administrativas para la importación y exportación de
mercancías, respetando los acuerdos internacionales. Pero la evolución del comercio
mundial exige a los países que aspiran a ser protagonistas de ese comercio y no meros
espectadores, que las aduanas, a la par que controlan el comercio, lo faciliten mediante la
simplificación de los procedimientos administrativos y la reducción de las cargas
tributarias.
La OMC ha sido escenario durante los últimos 35 años de intensas discusiones y debates
sobre la necesidad de facilitar el comercio. En la Reunión Ministerial de Singapur,
celebrada a fines de 1996, se encomendó por primera vez al Consejo de Comercio de
Mercancías “la realización de trabajos exploratorios y analíticos sobre la simplificación de
los procedimientos que rigen el comercio, aprovechando los trabajos de otras
organizaciones internacionales pertinentes, con objeto de evaluar si procede establecer
normas de la OMC en esta materia”. Esta labor culminó en Bali, después de arduos
trabajos y esfuerzos, en la aprobación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC)
de 2013, único acuerdo multilateral logrado por la OMC en los 35 los últimos años de
existencia[9].

El Acuerdo entró en vigor el 22 de febrero de 2017, una vez alcanzada la ratificación de las
dos terceras partes de los países miembros, y según estimaciones del organismo, el
Acuerdo podría reducir los costos del comercio un 14,3% en promedio, e impulsar el
comercio mundial en 1 billón de dólares anuales.

Claro está que para alcanzar esos objetivos se necesita mucho más que la ratificación del
AFC, será preciso un intenso trabajo en cada país Miembro para simplificar, modernizar y
armonizar los procedimientos de importación y exportación[10].

Mucho antes de que el AFC entrara en vigor, Perú ya había incorporado la parte
sustancial de sus disposiciones en dos leyes cruciales para su comercio exterior: la LFCE
y la LGA. Ambas enfatizan la necesidad de facilitar el comercio, pero la última apunta
especialmente a las aduanas cuando dispone que “(l)os servicios aduaneros son
esenciales y están destinados a facilitar el comercio exterior, a contribuir al desarrollo
nacional y a velar por el control aduanero y el interés fiscal”[11].

La SUNAT tiene a su cargo la tarea de determinar la deuda tributaria, recaudación,

controlar y fiscalizar las operaciones de comercio exterior, tareas que son privativas de
este Organismo y que ninguna otra autoridad, organismo ni institución del Estado puede
realizar[12].

El control y fiscalización de las operaciones de importación, exportación y tránsito de

mercancías debe cumplirse a través de medidas que no obstaculicen, más allá de lo
necesario, el propósito de estimular y facilitar el comercio de Perú con el resto del mundo,
en el marco del proceso irreversible de globalización. En buena medida, esos controles
deben ser compatibles con los principios de razonabilidad de los actos de gobierno y
simplicidad de los trámites administrativos, que emergen del art. 1, párrafos 1.4 y 1.13 de
la LGPA[13]. Tarea que compete a las aduanas pero también a los demás entes oficiales
que intervienen en el comercio internacional, porque según los indicadores de desempeño
logístico del Banco Mundial, más del 60% de los retrasos en fronteras o puertos no se
deben a las aduanas, sino a otras instancias o agencias fronterizas o reguladoras del
comercio exterior.

Algunas medidas efectivas para la facilitación del comercio se encuentran incorporadas en

diversos artículos de la ley. Así, se establece la necesidad de desarrollar procedimientos
aduaneros electrónicos en reemplazo del tradicional papelerío[14] y de establecer
sistemas compatibles de intercambio electrónico de datos entre las aduanas nacionales
para fomentar una mayor cooperación e intercambio de información. También consagra a
nivel legal la meta de lograr que las mercancías puedan ser retiradas dentro de las 48
horas siguientes al término de la descarga[15]. Para ello se necesita un eficiente
funcionamiento del organismo y la colaboración del sector privado, por ejemplo a través de
la presentación de garantías globales para el pago de los tributos[16], y la puesta a
disposición de las autoridades todas aquellas mercancías que fueren seleccionadas para
una inspección física.
Otra potente medida de la ley para facilitar el comercio consiste en la reducción del
porcentaje de reconocimiento físico de mercancías en un 4% del total de las cargas, si
bien la SUNAT puede aplicar porcentajes mayores, nunca mayores del 15% del total de las
declaraciones numeradas[17]. Esto significa que la SUNAT no puede someter a
reconocimiento físico una cantidad superior del 15% de las destinaciones de importación o
exportación, y que el Organismo debe alcanzar en un futuro no precisado el objetivo de un
máximo del 4% de inspecciones físicas. Esta medida, que claramente beneficia la
circulación de mercancías sin las costosas demoras que supone el reconocimiento físico
de las cargas, también implica un enorme desafío enorme para la Autoridad Aduanera, que
deberá extremar la selección de las cargas mediante técnicas modernas de selección,
como la de gestión de riesgo. Tratándose del levante de envíos de entrega rápida[18], la
ley establece que la aduana dispondrá de un procedimiento separado y expedito para esta
clase de envíos que, en circunstancias normales, permita su despacho aduanero dentro de
las seis horas siguientes a la presentación de los documentos aduaneros necesarios,
siempre que el envío haya arribado[19].

Otra medida positiva que incorpora la ley, tomada también del AFC, es el dictado de
resoluciones anticipadas[20] a pedido de los operadores en diversas materias relevantes, y
que comentamos más adelante.

 Cooperación e intercambio de información

Las aduanas cuentan con la posibilidad de solicitar la cooperación de los demás Miembros
de la OMC en la investigación de las operaciones aduaneras sujetas a control. El AFC
contempla medidas específicas dirigidas a mejorar los controles de frontera y el
intercambio de información en materia aduanera entre los países miembros.

Nada hay más tedioso y costoso en los cruces de frontera que la realización de los mismos
trámites y procedimientos en dos aduanas separadas por una frontera común, cuando
todos ellos pueden cumplirse en un solo puesto compartido. Por ello, en materia de
cooperación fronteriza, el AFC prevé que cada Miembro debe asegurase de que sus
autoridades y organismos encargados de los controles en frontera y los procedimientos
relacionados con la importación, la exportación y el tránsito de mercancías cooperen entre
sí y coordinen sus actividades para facilitar el comercio. La cooperación y coordinación de
tareas podrá incluir, la compatibilidad de los días y horarios de trabajo, procedimientos y
formalidades, el establecimiento y utilización compartida de servicios comunes, controles
conjuntos y el establecimiento de puestos de frontera únicos donde se cumplimenten todos
los trámites de ingreso y egreso de mercancías, vehículos y personas entre dos países
limítrofes[21].

Cada Miembro aplicará, a reserva de lo dispuesto en el párrafo 7.2, procedimientos

aduaneros comunes y requisitos de documentación uniformes para el levante y despacho
de mercancías. Los procesos de creación de aduanas únicas de frontera han dado muy
buenos resultados allí donde funcionan, como sucede con las aduanas de frontera
comunes instalados en los pasos de frontera que operan Argentina y Uruguay sobre el río
Uruguay.

La ley de aduanas no trae disposiciones específicas en materia de integración de controles

fronterizos, no obstante que el art. 5º señala, de manera algo vaga, que la Administración
Aduanera procurará la interoperabilidad con los sistemas de otras administraciones
aduaneras o ventanillas únicas del mundo de manera electrónica o la integración de los
procesos interinstitucionales.
La ley es más clara en materia de intercambio de información con otras aduanas, en
sintonía con lo dispuesto en el AFC. Previa solicitud, y a reserva de las disposiciones
previstas en el art. 8, los Miembros intercambiarán información específica indicada en las
declaraciones de importación o exportación, o la propia declaración, en la medida en que
se disponga de ello, y también, si se solicita, la información específica que surja de los
siguientes documentos complementarios de la declaración, o los propios documentos en la
medida que se disponga de ello: la factura comercial, la lista de embalaje, el certificado de
origen y el conocimiento de embarque, en la forma en que se hayan presentado, ya sea en
papel o por medios electrónicos.

El país requerido podrá exigir, antes de facilitar la información, con arreglo a su derecho
interno y su sistema jurídico, una garantía de que determinada información no se utilizará
como prueba en investigaciones penales, procedimientos judiciales o procedimientos no
aduaneros sin la autorización expresa por escrito del Miembro al que se dirija la
solicitud[22]. Pero esa información podrá emplearse en los procedimientos tributarios e
infraccionales aduaneros del país requirente, ya que no existen restricciones a este
respecto.

El país requerido puede negarse a prestar la colaboración solicitada por cualquiera de las
razones previstas en el texto legal[23] y no estará obligado a proporcionar otros
documentos que no sean los presentados con la declaración de importación o exportación
(factura comercial, lista de embalaje, certificado de origen y conocimiento de embarque, en
la forma en que se hayan presentado, ya sea en papel o por medios electrónicos).
Tampoco están obligados a iniciar investigaciones para obtener la información, modificar el
período de conservación de tal información, traducir la información o verificar su exactitud,
e incluso proporcionar información que pueda perjudicar los intereses comerciales
legítimos de empresas públicas o privadas concretas[24].

El pedido de cooperación a los demás Miembros, con todo, no debería convertirse en un

procedimiento de rutina, sino en una medida excepcional, ya que de otro modo el Miembro
requirente estaría haciendo abandono de las buenas prácticas de la gestión aduanera. Es
necesario, por el contrario, que mejoren y modernicen el funcionamiento de sus aduanas
a fin de asegurar la aplicación de los procedimientos más idóneos de control del comercio
exterior, y que acudan a la cooperación de los demás Miembros en aquellos casos que
resulten verdaderamente justificados.

2.3 Participación de los agentes económicos

El Estado promueve la participación de los agentes económicos en la prestación de los

servicios aduaneros mediante la delegación de funciones al sector privado[25] para la
prestación de diversos servicios aduaneros en toda la República bajo la permanente
supervisión de la Administración Aduanera.

Esta apertura al sector privado se encuentra en sintonía con las previsiones de la LPAG,
que prevén la tercerización de actividades[26] y el derecho de los administrados a la
prestación de servicios públicos[27].

El reglamento de la LGA dice que el servicio aduanero es prestado por la SUNAT, así
como por los operadores de comercio exterior cuando actúen por delegación[28].

2.4 Gestión de la calidad y uso de estándares internacionales

La prosperidad económica de los países depende en gran medida de su participación en el
comercio internacional y las aduanas juegan un papel trascendente en este aspecto, dado
que para establecerse en un país las empresas multinacionales evalúan el funcionamiento
de la administración estatal, incluida la competitividad de la aduana, su transparencia y
seguridad jurídica. En otras palabras, miden la calidad del servicio aduanero, porque una
aduana eficiente estimula la radicación de inversiones extranjeras y el crecimiento de las
empresas nacionales, posibilitando la creación de nuevos em-pleos y oportunidades de
negocios.

A medida que progresan las negociaciones multilaterales encaminadas a eliminar las

barreras que traban el comercio y se multiplican los acuerdos de integración económica
entre las naciones, las grandes corporaciones internacionales van orientando sus
inversiones hacia aquellos países que brindan un ambiente propicio para la radicación o
mantenimiento de establecimientos destinados a abastecer a los mercados regionales y
exportar al mundo. Muchos países compiten para captar o retener estas inversiones, pero
es visible que no todos tendrán el mismo éxito. Porque cada nueva inversión es el
resultado de un cuidadoso examen de los costos de inversión, costos operativos, acceso a
los insumos, estructuras legales, logística, recursos humanos, acceso a los mercados,
restricciones a la propiedad, incentivos y riesgos políticos y económicos, entre otros
factores.

Según un estudio de la Cámara de Comercio Internacional, el funcionamiento de las

aduanas impacta notablemente en varios de estos criterios de selección. Dado que la
mayoría de las industrias necesita aprovisionarse en el exterior de ciertas materias primas
y componentes para fabricar los productos que exportan, es indispensable que las
aduanas dispongan de procedimientos eficientes de devolución de impuestos (draw back)
y admisión temporal de mercancías. Cuando estos procedimientos no están disponibles o
se ven entorpecidos por ineficiencia o corrupción, el factor acceso a los insumos resulta
considerablemente perjudicado.

Michel Danet, en otros tiempos Secretario General de la Organización Mundial de Aduanas

(OMA), dijo en cierta ocasión que una aduana corrupta es una aduana muerta que provoca
países marginados del sistema de globalización que vivimos. Cuando se evalúan los
costos operativos interesa considerar los tiempos que demandan los trámites aduaneros
para la importación o exportación de mercancías, en un mundo en que el estándar exigido
no es de semanas, ni siquiera de días, sino de horas. Los costos operativos están
notoriamente influidos por la eficiencia de la aduana. Por otro lado, la existencia de una
normativa acorde con las reglas aduaneras internacionales y el grado de cumplimiento de
la misma es parte significativa de la estructura legal de un país.

Para muchas empresas comprometidas con el mercado mundial, la logística es un factor

crítico porque necesitan asegurarse que no sufrirán interrupciones en el abastecimiento
de materias primas y componentes de calidad internacional. Pero como no siempre
pueden aprovisionarse enteramente en el mercado local deben recurrir a proveedores del
exterior. Estos insumos tienen que llegar en plazos cuidadosamente programados para
incorporarse a la cadena de producción, y si no llegan a tiempo, la producción queda
paralizada. Así que nadie invierte en un país con una aduana burocrática e impredecible si
necesita instalar una empresa con procedimientos de abastecimiento just in time. Si los
países no modernizan sus aduanas pierden posibilidades reales de captar inversiones
directas del exterior. Una aduana moderna representa para cualquier país una ventaja
competitiva considerable, y muchas veces, decisiva.

La eficiencia de las aduanas no es de todos modos un asunto que interese solamente a las
grandes compañías internacionales. En realidad, la ineficiencia perjudica en mayor medida
a las pequeñas y medianas empresas que importan y exportan, dado que cuentan con
menores recursos económicos y financieros que las grandes corporaciones para soportar
las pérdidas causadas por demoras en el despacho de sus mercancías y la devolución de
impuestos. Aún aquellas que no dependen tanto del comercio internacional son
enormemente vulnerables al funcionamiento de la aduana, porque podrían resultar
barridas por el contrabando o por la ineficiente clasificación y valoración de las mercancías
sometidas a su control. Las pequeñas y medianas empresas no pueden sobrevivir a los
efectos devastadores de una aduana inoperante o complaciente con el fraude, situación
que provoca la pérdida de muchos puestos de trabajo.

Así como compiten las empresas y los países paga ganar mercados, también hay
competencia entre puertos y aeropuertos de todas las regiones para captar operadores.
Las aduanas deben prepararse para competir mediante la prestación de mejores servicios
como forma de cooperar en la puja por la captación de inversiones. Una aduana
competitiva, es una aduana que no entorpece el flujo de mercancías, que tiene
transparencia en sus regulaciones, que no cae en prácticas oscuras, que está
automatizada y que no presenta una corrupción sistemática. Cierto es que en todos los
países existen casos aislados de corrupción que son sancionados por la justicia y que
justifican la remoción de los funcionarios comprometidos, pero la corrupción es
preocupante cuando se vuelve sistemática.

La aduana debe proteger a la industria y la producción nacional aplicando correctamente

las leyes y reglamentos aduaneros, facilitar el comercio internacional legítimo y recaudar
tributos para el tesoro. Debe despachar rápidamente un enorme volumen de mercancías y
al mismo tiempo necesita practicar controles selectivos y confiables que impidan el fraude.
Nadie gana con una aduana que no cumple adecuadamente estas funciones. El país
necesita atraer nuevas inversiones y proteger a la industria nacional de la competencia
desleal. Podrá hacerlo cuando la aduana alcance los estándares internacionales de
previsibilidad, transparencia, automatización, administración por selección de riesgos e
integridad que caracterizan el funcionamiento de las aduanas modernas.

En materia de cargas rápidas, la eficiencia de las aduanas se mide a través de la

vigencia o no de un número consistente de medidas, como son la existencia de
procedimientos electrónicos de procesamiento de datos que permitan el levante de
las mercancías antes o inmediatamente después de su arribo; el funcionamiento de
las aduanas durante todo el día y todos los días del año; la inspección de las cargas
en las instalaciones del operador o en otras dependencias oficiales, fuera de las
aduaneras, que requieran su traslado y las consiguientes demoras en las entregas;
la necesidad de proveer certificaciones consulares de la documentación o la
intervención de despachadores de aduana; y la existencia de procedimientos
simplificados para el despacho de todas las mercancías que están por debajo y por
encima del umbral de minimis[29].

 Buena fe y presunción de veracidad

En los tiempos actuales, ningún país está en condiciones de practicar una inspección
rigurosa y completa de todas las cargas que entran y salen de su territorio. Por ello las
aduanas recurren al método de la declaración previa, que permite el despacho en
confianza, sin la verificación de las mercancías o a través de inspecciones selectivas.

Éste método tiene como presupuestos la buena fe de los operadores y la presunción de

veracidad de la declaración previa presentada en la aduana para el levante de las
mercancías. Esta metodología institucionaliza el despacho en confianza y reduce a una
mínima expresión las comprobaciones que debe realizar el servicio aduanero, con la
correlativa mayor responsabilidad de los sujetos que comprometen la declaración, ya que
se exponen a severas sanciones si incurren en declaraciones mendaces. Este
procedimiento requiere de la participación responsable de los operadores en los trámites
aduaneros, creando una interacción recíproca entre estas actividades y el control estatal
que, en la medida en que se encauce éticamente, promueve el mejoramiento de los
servicios a cargo de cada uno de ellos[30].

La LGA establece que los principios de buena fe y presunción de veracidad son la base
para todo trámite y procedimiento administrativo de comercio exterior[31]. Este principio
encuentra respaldo en la LGPA, donde se establece que en la tramitación del
procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados
por los administrados en la forma prescrita por esta ley, responden a la verdad de los
hechos que ellos afirman[32]. Pero, paralelamente, también reconoce el principio de
privilegio de controles posteriores, cuando señalando que esa tramitación se sustentará en
la aplicación de la fiscalización posterior; reservándose la autoridad administrativa, el
derecho de comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la
normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información
presentada no sea veraz[33].

La declaración aduanera de mercancías es el documento mediante el cual el declarante

indica el régimen aduanero que deberá aplicarse a las mercancías y suministra los detalles
que la Administración Aduanera requiere para su aplicación. La destinación aduanera, por
su parte, es la manifestación de voluntad del declarante expresada mediante la
declaración aduanera de mercancías, con la cual se indica el régimen aduanero al que
debe ser sometida la mercancía que se encuentra bajo la potestad aduanera[34].

La declaración, en consecuencia, comprende la “declaración” en sentido estricto, o sea, la

manifestación escrita que realiza la persona legalmente facultada ante la aduana,
mediante la cual se individualiza, cuantifica y valora una mercancía a la que se pretende
someter a alguna de las estimaciones aduaneras autorizadas, proporcionando asimismo
otros datos inherentes a la misma, la transacción de la cual es objeto y a las circunstancias
de la importación o exportación de qué se trata, y también comprende la “destinación”, que
es el régimen aduanero que se ha de aplicar a las mercancías y proporciona a la Aduana
los datos exige para la aplicación de ese régimen.

Este régimen de la declaración previa en confianza, basada en la buena fe y en el

presunción de veracidad de las manifestaciones del operador se adecúa perfectamente al
enorme volumen del tráfico internacional, ya que cualquier organización aduanera
fracasaría de proponerse examinar la totalidad de las cargas, al menos con la velocidad
que necesita el comercio.

El objeto principal de la declaración es concretar la determinación de los tributos y efectuar

su liquidación, permitiendo al servicio aduanero la aplicación de las prohibiciones y
restricciones a la importación y exportación vigentes. Bajo un enfoque más general
podemos decir que, junto estos objetivos y aún con anterioridad a ellos, la declaración
tiene la misión de informar o hacer conocer a la administración estatal la mercancía que se
introduce bajo su jurisdicción, a los fines de facilitarle el desempeño de sus funciones
policiales. La declaración, por último, determina una delimitación fehaciente de la
responsabilidad del Estado por las mercancías que ingresan en áreas sometidas a su
custodia y vigilancia[35].

2.5 Publicidad

En una forma republicana de gobierno, como la peruana, las leyes no son

obligatorias sino después de su publicación. Al respecto se ha dicho que la publicidad de
los actos de gobierno es otro de los caracteres distintivos de la forma republicana. Es
como una consecuencia obvia del principio de la responsabilidad de todos los funcionarios
públicos ante sus representados y ante la Nación, ya que resulta imprescindible para
poder hacer práctica la responsabilidad de los gobernados por sus actos. El gobierno
republicano contiene en su esencia el principio de la publicidad de los actos de gobierno, la
discusión amplia de los mismos, la comunicación constante de los mandatarios con el
pueblo que los ha elegido, como lo entendieron los fundadores de nuestra nacionalidad
desde los primeros días de la revolución emancipadora[36].

En todos los regímenes positivos, explica Rivera, se establece la obligación de que las
leyes sean publicadas para conocimiento general, y a esa publicación está sometida, por
regla general, la entrada en vigencia de la ley. “La exigencia de la publicación se vincula a
la idea de obligatoriedad de la ley: no puede ser obligatoria una ley que no puede ser
conocida”[37]. La publicación de las leyes es el basamento material de la seguridad
jurídica de los gobernados.

En materia aduanera, el principio se encuentra internacionalmente consagrado en el art. X,

párrafo primero, del GATT de 1994[38], cuando dispone que: “1. Las leyes, reglamentos,
decisiones judiciales y disposiciones administrativas de aplicación general que cualquier
parte contratante haya puesto en vigor y que se refieran a la clasificación o a la valoración
en aduana de productos, a los tipos de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas
[…] serán publicados rápidamente a fin de que los gobiernos y los comerciantes tengan
conocimiento de ellos. Se publicarán también los acuerdos relacionados con la política
comercial internacional y que estén en vigor entre el gobierno o un organismo
gubernamental de una parte contratante y el gobierno o un organismo gubernamental de
otra parte contratante […]”.

La LGA dispone, como principio general, que todo documento emitido por la SUNAT,
cualquiera sea su denominación que constituya una norma exigible a los operadores de
comercio exterior debe cumplir con el requisito de publicidad[39]. En esta misma
dirección, la LFCE señala que la administración aduanera publicará por Internet o
cualquier medio similar las leyes, los reglamentos y los procedimientos de carácter general
que regulan el flujo operativo de cada Régimen, Operación o Destino Aduanero Especial, y
que deberá establecer puntos de contacto para la atención de las consultas formuladas por
los operadores de comercio exterior sobre materia aduanera y publicará por Internet el
procedimiento para la formulación de las consultas[40].

La ley también prevé que las resoluciones que determinan la clasificación arancelaria y las
resoluciones anticipadas se publiquen en el portal de la SUNAT. Las resoluciones
anticipadas son emitidas a petición de parte, y están relacionadas con la clasificación
arancelaria, criterios de valoración de las mercancías, así como la aplicación de
devoluciones, suspensiones y exoneraciones de aranceles aduaneros, la reimportación de
mercancías reparadas o alteradas, entre otras materias, permiten determinar la aplicación
de normas técnicas y tributarias aduaneras a un caso particular con anterioridad al
momento en que se realiza su importación, y se deben regular y emitir de conformidad con
los Tratados o convenciones suscriptos por Perú[41]. Estas resoluciones anticipadas
debían emitirse dentro de un plazo no mayor de noventa días corridos, contados desde la
presentación del pedido[42]. Estas resoluciones son aplicables a partir de la fecha de
su emisión o de la fecha que en ellas se indique, al caso en consulta. La
reglamentación dice al respecto que la resolución anticipada podrá ser utilizada para otras
transacciones futuras siempre que sean realizadas por el mismo importador y bajo las
mismas circunstancias y condiciones en las que se motivó dicha resolución[43]. A
excepción de los casos en que la consulta se haya formalizado con pedido de
confidencialidad, las resoluciones anticipadas se deben publicar en la página web
de la SUNAT.
Párrafo aparte merece la publicación por adelantado de toda regulación de aplicación
general en materia aduanera que se proponga adoptar la SUNAT, y la obligación de de
brindar a las personas interesadas la oportunidad de hacer comentarios previos a su
adopción[44]. Esta disposición es congruente con otra norma contenida en la LFCE que

Compromete, en la medida de lo posible, a publicar, antes de su aprobación, los proyectos

de las normas modificatorias de la Ley General de Aduanas, su Reglamento y la Tabla de
Sanciones, a fin de brindar a los operadores de comercio exterior la oportunidad de hacer
comentarios para su evaluación y análisis, obligación que se extiende a los procedimientos
operativos expedidos por la administración aduanera[45].

El propósito esencial de todas estas medidas es proporcionar seguridad jurídica a los

operadores de comercio exterior y reducir considerablemente los márgenes de
discrecionalidad de las autoridades aduaneras.

3. Conclusiones

Alberdi, uno de los artífices de la organización institucional de la Argentina a mediados del

siglo XIX, se refería a las aduanas interiores como “la aduana de la desolación”, que tenía,
además del impuesto exorbitante, otro medio indirecto de despoblar el país, atacando la
libertad de comercio mediante la complicación y multiplicidad de los trámites. La hipocresía
fiscal se lleva a veces en los trámites –decía- la obvención que perdona en la tarifa. Los
trámites suelen ser el medio de retirar en detalle la libertad concedida en conjunto. Y
decía, líbrenos el Señor “de esa aduana en que los trámites son un arte, cuyo aprendizaje
exige al empleado toda una existencia. El tiempo es oro en este siglo en que el vapor y el
telégrafo han restituido al comercio las alas de pies y manos que le daba la fácula
mitológica. La aduana proteccionista es opuesta al progreso de la población, porque hace
vivir mal, comer mal pan, beber mal vino, vestir ropa mal hecha, usar muebles grotescos,
todo en obsequio de la industria local, que permanece siempre atrasada por lo mismo que
cuenta con un monopolio que la dispensa de mortificarse en mejorar sus productos”[46].
Las aduanas interiores por fortuna ya no están entre nosotros, pero las aduanas
exteriores, las aduanas que hoy existen, no han abandonado del todo las rémoras del
pasado que les impiden satisfacer las exigencias del siglo actual.

El cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por Perú en los diversos

tratados de libre comercio suscritos por el país con sus principales socios comerciales se
advierte en el dictado, en los últimos años, de normas aduaneras que tienen por finalidad
dinamizar los procedimientos aduaneros, asegurar la necesaria fluidez del comercio
exterior y librarnos, en palabras de Guadalupe, de aquella filosofía del “tiempo muerto” que
tanto daño nos ha causado como país. Es decir, el fin último de dichas normas no es otro
que el de “cambiar las cosas”. Pero todo esto no es aún suficiente, remarca este autor,
pues pese a que las normas existen aún falta aquél cambio de actitud que ha impedido
avanzar más y que es precisamente la razón de ser de la declaración del “cambio de
paradigma”. Por ello, es responsabilidad de todos el no agotar esfuerzos por tender más y
más puentes entre la Administración Aduanera y los operadores de comercio exterior.

Para que la aduana pueda cumplir satisfactoriamente las funciones que se espera de ellas
en un mundo que ha globalizado no sólo el comercio sino también el delito se necesita,
antes que nada, una firme decisión política de mejorar los recursos y el equipamiento de la
institución, el entrenamiento continuo de sus cuadros, la mejora de las remuneraciones, un
programa de premios y castigos en defensa de la integridad; el uso riguroso de sistemas
de fiscalización basados en la gestión de riesgo y auditorías ex post; la simplificación y
digitalización de los procedimientos; la cooperación estrecha con otras instituciones
públicas y privadas vinculadas al comercio exterior y la tercerización de ciertas funciones
que pueden prestadas con mayor eficacia por el sector privado.

La función de controlar y recaudar debe compatibilizarse con la función de facilitar que las
leyes le asignaron a la SUNAT. Ninguna de estas funciones debería prevalecer sobre las
otras, pues todas deberían cumplirse de manera equilibrada, asumiendo que en la tarea de
controlar y recaudar no se debe sacrificar la obligación igualmente sustancial de facilitar y
apoyar el comercio y la industria. El desafío de las aduanas modernas está en lograr, nada
más ni nada menos, ese difícil equilibrio entre control y facilitación del comercio exterior.

[1] Diario Oficial, 27 de junio de 2008.

[2] Diario Oficial, 16 de septiembre de 2018.

[3] LGA, Disposición Complementaria Segunda: “En lo no previsto en la presente Ley o el

Reglamento, se aplicarán supletoriamente las disposiciones del Código Tributario”. El
Código Tributario fue aprobado por Decreto Legislativo Nº 816, publicado en el Diario
Oficial el 21 de abril de 1996. El Código Tributario cuenta con un texto ordenado publicado
por Decreto Supremo 133-2013-EF de 2013 en el Diario Oficial el 22 de junio de 2013, y
registra ulteriores modificaciones.

[4] Ley 27.444, Diario Oficial del 11 de abril de 2001, con texto ordenado por Decreto
Supremo Nº 004-2019-JUS, publicado el 25 de enero de 2019.

[5] Ley 28.977, Diario Oficial del 9 de febrero de 2007, modificada por la Ley 30.809.

[6] ALBRECHT, Karl, De contribuyente a cliente, Rev. Gestión, Vol. 5, Buenos Aires,
Septiembre-Octubre 1997, p. 66.

[7] GUADALUPE Julio, La SUNAT y el cambio de paradigma. Apuntes desde la

perspectiva aduanera. Análisis Tributario, Vol. XXVIII, Nº 327. “No obstante,- afirma
Guadalupe- esto todavía no es suficiente, pues pese a que las normas existen aún falta
aquél cambio de actitud que ha impedido avanzar más y que es precisamente la razón de
ser de la declaración del “cambio de paradigma”. Por ello, es responsabilidad de todos el
no agotar esfuerzos por tender más y más puentes entre la Administración Aduanera y los
operadores de comercio exterior”.

[1] No deja de extrañar que el GATT, con una precaria organización administrativa, haya
logrado la aprobación de un elevado números de Acuerdos Multilaterales, mientras que la
OMC, con una po-tente estructura administrativa, apenas haya logrado el voto de
confianza de sus miembros para la aprobación de un solo tratado, el Acuerdo sobre
Facilitación del Comercio,
ZAMORA TORRES, América Ivonne y NAVARRO CHAVEZ, José César Lenin,
Competitividad de la administración de las aduanas en el marco del comercio
internacional,
LGA, art. 4º.
Decreto Supremo Nº 010-2009-EF, art. 8.
El art.1, párr. 4. de la LPAG dice: “1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la
autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan
sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los
límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a
emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que oficiales que intervienen en el
comercio internacional, porque según los indicadores de desempeño logístico del Banco
Mundial, más del 60% de los retrasos en fronteras o puertos no se deben a las aduanas,
sino a otras instancias o agencias fronterizas o reguladoras del comercio exterior.
[1] LGA, art. 4º.

[1] Decreto Supremo Nº 010-2009-EF, art. 8.

[11] LGA, art. 4º.

[12] Decreto Supremo Nº 010-2009-EF, art. 8.

[13] El art.1, párr. 4. de la LPAG dice: “1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de
la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan
sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los
límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a
emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente
necesario para la satisfacción de su cometido”. Por su lado, el párr. 1.13 dispone: “1.13.
Principio de simplicidad. Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán
ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos
exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue”.

[14] LGA, art. 4º, párr. segundo: “Para el desarrollo y facilitación de las actividades
aduaneras, la Administración Aduanera deberá expedir normas que regulen la emisión,
transferencia, uso y control de documentos e información, relacionados con tales
actividades, sea ésta soportada por medios documentales o electrónicos que gocen de
plena validez legal”.

[15] LGA, art. 167.

[16] El art. 160 autoriza a los importadores y exportadores a presentar, con carácter previo
a la numeración de la declaración de mercancías, garantías globales o específicas para
afianzar el pago de la deuda tributaria aduanera, los derechos antidumping y
compensatorios provisionales o definitivos, las percepciones y demás obligaciones de
pago que fueren exigibles, y delega en la reglamentación el establecimiento de las
modalidades de garantías, los regímenes a los que son aplicables, los requisitos y
metodologías y demás disposiciones necesarias para su aplicación..

[17] LGA, art. 163.

[18] Los envíos de entrega rápida son definidos en el art. 2º como “documentos, materiales
impresos, paquetes u otras mercancías, sin límite de valor o peso, que requieren de un
traslado urgente y disposición inmediata por parte del destinatario, transportados al
amparo de una guía de envíos de entrega rápida. Por su parte, el art. 35º define a las
empresas de servicio de entrega rápida (o Courier) como aquellas personas naturales o
jurídicas que cuentan con la autorización otorgada por la autoridad competente y
acreditadas ante la Administración Aduanera, que brindan un servicio que consiste en la
expedita recolección, transporte y entrega de los envíos de entrega rápida, mientras se
tienen localizados y se mantiene el control de éstos durante todo el suministro del servicio

[19] LGA, art. 168.

[20] LGA, art. 210.

[21] AFC, art. 8

[22] AFC, art. 6.2.

[23] AFC, art. 7

[24] AFC, a rt. 10.

[25] LGA, art. 6º.

[26] LGPA, art. 57 – Tercerización de actividades Todas las actividades vinculadas a los
procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad distintas a la emisión
de los actos administrativos o cualquier resolución pueden tercerizarse salvo disposición
distinta de la ley.

[27]LGPA, art. 64 – Derechos de los administrados. […] 6. Participar responsable y

progresivamente en la prestación y control de los servicios públicos, asegurando su
eficiencia y oportunidad.

[28] Reglamento, art. 6.

[29] ELLIOT Dan y BONSIGNORI, Carlotta, The influence of customs capabilities and
express delivery on trade flows, Journal of Air Transport Management, Vol. 74, Enero
2019, p. 54-71

[30] CAMAÜER, Fernando, La declaración aduanera, Revista del Instituto Argentino de

Estudios Aduaneros, Nº 3, Buenos Aires, 1991, pág. 17-25.

[31] LGA, art. 8.

[32] LPAG, art. 1 párr. 4. Los principios señalados servirán también, dice el art. 1 de la
LGPA, de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la
aplicación de las reglas de procedimiento, como parámetros para la generación de otras
disposiciones administrativas de carácter general, y para suplir los vacíos en el
ordenamiento administrativo. Esta disposición legal proporciona un amplio y fértil terreno a
la jurisprudencia para una aplicación equitativa de las reglas procedimentales.

[33] LPAG, art. 1º párr. 16.

[34] LGA, art. 1º.

[35] CAMAUER, Fernando, op- cit., pág. 17.

[36] GONZÁLEZ CALDERÓN, Juan A., Curso de derecho constitucional, Edit. Kraft,
Buenos Aires, 1967, p. 55. Para este autor, la forma republicana de gobierno se
caracteriza por la elección de las autoridades por medio del sufragio; la responsabilidad de
los funcionarios elegidos ante los electores y la Nación; la publicidad de los actos de
gobierno; la renovación periódica de las autoridades; la separación de los poderes de
gobierno y la igualdad de los habitantes.

[37] RIVERA, Julio César, Instituciones de Derecho Civil, Parte General, t. I, Abeledo –
Perrot, Buenos Aires, 1998, p.110.

[38] Resolución Legislativa Nº 26407, Diario Oficial del 18 de diciembre de 1994.

[39] LGA, art. 9º.

[40] LFCE, art. 3º.- Publicación de normas aduaneras 3.1 La administración aduanera
publicará por Internet o cualquier medio similar las leyes, los reglamentos y los
procedimientos de carácter general que regulan el flujo operativo de cada Régimen,
Operación o Destino Aduanero Especial. 3.2 La administración aduanera establecerá
puntos de contacto para la atención de las consultas formuladas por los operadores de
comercio exterior sobre materia aduanera y publicará por Internet el procedimiento para la
formulación de las consultas. 3.3 El Estado promoverá que los proyectos de las normas
modificatorias de la Ley General de Aduanas, su Reglamento y la Tabla de Sanciones se
publiquen antes de su aprobación en la medida de lo posible, a fin de brindar a los
operadores de comercio exterior la oportunidad de hacer comentarios para su evaluación y
análisis. Esta obligación se extiende a los procedimientos operativos expedidos por la
administración aduanera.

[41] LGA, art. 210.

[42] LGA, art. 211.

[43] Decreto Supremo Nº 010-2009 EF (Reglamento de la LGA), art. 258.

[44] LGA, art. 9º, ultimo párr.

[45] Art. 3, párr. 3.

Extraido: https://carena.com.ar/principios-generales-de-la-ley-de-aduanas-de-peru/