Fiscalidad ambiental y turismo – Tres casos de estudio Marcelo Hercowitz

Impuestos. Revista de Orientación Tributaria. Mayo - Junio 2003 (117) 10-15 Ignasi Puig Ventosa
Bogotá (Colombia)

FISCALIDAD AMBIENTAL Y TURISMO – TRES CASOS DE ESTUDIO

Marcelo Hercowitza,b, Ignasi Puig Ventosaa,c

1. Tributación ecológica y turismo

La introducción de criterios ecológicos en el diseño del sistema tributario lo convierte

en un potente instrumento de política ambiental. Éste puede actuar en un doble
sentido, por un lado reduciendo mediante beneficios fiscales las cargas tributarias de
las actividades que se deseen estimular, y por otro aumentando la carga impositiva a
actividades que deben ser desincentivadas, como pueden ser las intensivas en el uso
de recursos naturales.

Lo que define a un tributo como ecológico (o ambiental) es su carácter incentivador.

Su objetivo no es tanto recaudar dinero como cambiar comportamientos, por tanto, lo
importante es que exista una relación lo más estrecha posible entre base imponible e
impactos ambientales que se quieren reducir. Los economistas reiteradamente han
defendido los impuestos como un mecanismo eficiente para “internalizar
externalidades” o, dicho de forma más modesta, para que los costes que las empresas
causan a la sociedad en forma de impactos ambientales o sociales dejen de ser costes
colectivos y pasen a ser costes internos de éstas, y los precios que han de pagar los
consumidores se vean influidos1.

En cualquier caso, la obtención de ingresos debe considerarse en general como un

resultado adicional -no el objetivo- de los tributos ecológicos.

Vale la pena resaltar que el principio de “quien contamina paga” no debe entenderse
como una licencia para contaminar sino más bien como un instrumento para reducir la
contaminación. Obviamente, para sustancias, prácticas o tecnologías especialmente
peligrosas que se considere que deban erradicarse de forma inmediata no se trata del
instrumento adecuado y se debería proceder directamente a la prohibición.

Existen diversas experiencias en todo el mundo de utilización de instrumentos

económicos para gestionar el turismo. Mientras en algunos casos estos instrumentos
son utilizados como una herramienta para incentivar el turismo2,3, por ejemplo a través
de subsidios para la construcción de establecimientos turísticos, en otros el turismo es
utilizado como factor generador de los ingresos públicos. En la mayoría de casos, los
tributos turísticos son utilizados con una finalidad estrictamente recaudadora, sin
embargo, analizaremos a continuación tres experiencias de impuestos turísticos
enfocados a generar recursos para la conservación del medio ambiente. La primera

a. ENT Medio Ambiente y Gestión; b. Grupo Economía Ecológica de la Universidad Autónoma

de Barcelona (UAB); c. Instituto de Ciencia y Tecnología Ambientales (UAB). E-mail:
ipuig@ent-consulting.com
1. Para un análisis sobre fiscalidad ecológica y política ambiental, véanse: Jacobs, M. (1997) y
Martínez Alier, J., Roca Jusmet, J. (2000).
2. En concordancia con la idea sugerida por algunos analistas de que el turismo puede
contribuir a la conservación de áreas naturales preservadas (ver por ejemplo, Myers (1988);
Terborgh (1992); Pearce y Brown (1994); Lindberg et al (1997) y Gössling (1999)).
3. Por ejemplo Honduras (véase http://www.hondurasinfo.hn/esp/establecer/labor7.asp),
Nicaragua (véase http://www.cei.org.ni/esp/newofic.htm) o Costa Rica (Ortega, 2002).

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experiencia es el Impuesto sobre Estancias en Establecimientos Turísticos de

Alojamiento de las Islas Baleares (España). Posteriormente describiremos el Fondo de
fideicomiso de Belice y, finalmente, la Tasa de Preservación Ambiental del
archipiélago de Fernando de Noronha (Brasil).

2. La "ecotasa" balear

El Impuesto sobre Estancias en Establecimientos Turísticos de Alojamiento, más

conocido en Baleares como “ecotasa”, tiene como objetivo la mejora de la calidad
medioambiental de las Islas Baleares y se enmarca en un contexto en el que se quiere
promover un cambio en el modelo de turismo de masas existente actualmente.

El turismo es la actividad dominante y conforma el sector económico preponderante en

las Islas Baleares. De media, en el año 2000, los turistas constituían aproximadamente
el 25% de la población diaria en las Baleares (Roca et al, 2002). Esta presencia
masiva de turistas en las Islas Baleares tiene un impacto directo en la economía del
archipiélago. Sin embargo, el rápido crecimiento del turismo (entre 1985 y 2000 el
número de turistas pasó de 4.394.300 a 11.047.7004) y la elevada presión que causan
los turistas han sido motivo de impactos desde ambientales y paisajísticos hasta
socioculturales.

En el año 2001, el Parlamento Autonómico aprobó la Ley 7/01, de 23 de abril, de

Impuesto sobre las Estancias en Empresas Turísticas de Alojamiento, Destinado a la
Dotación del Fondo para la Mejora de la Actividad Turística y la Preservación del
Medio Ambiente (Boletín Oficial del Estado de 25 de mayo de 2001).

Los aspectos más destacados de la Ley son los siguientes:

- La recaudación del impuesto estará destinada a la dotación del Fondo de

rehabilitación de espacios turísticos, creado por la Ley 12/1999, de 23 de
diciembre (Artículo 1.2).
- El fondo de rehabilitación de espacios turísticos se constituye como un
“mecanismo financiero destinado a la remodelación y rehabilitación de zonas
turísticas y la recuperación de recursos y de espacios naturales y patrimoniales
de relevancia turística”.
- El impuesto es un tributo directo y propio de las Islas Baleares, que grava las
estancias que hacen las personas físicas en empresas de alojamiento (Artículo
4).
- Constituyen el hecho imponible del impuesto las estancias, contadas por días,
que haya hecho el contribuyente en los establecimientos de las empresas
turísticas de alojamiento situadas en el territorio de las Islas Baleares (Artículo
6.1).
- Las empresas turísticas consideradas de alojamiento y el respectivo impuesto
a cobrar en ellas (Artículo 6.2 y Artículo 14, respectivamente) son detalladas en
la Tabla 1.

4. Govern de les Illes Balears, 2001.

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Tabla 1. Clase de establecimiento turístico de alojamiento y respectivo valor del

impuesto.
Clase de establecimiento y categoría Euros/día estancia
Hoteles y hoteles apartamentos de 5 estrellas 2
Hoteles y hoteles apartamentos de 4 estrellas 1
Hoteles y hoteles apartamentos de 3 estrellas 1
Hoteles y hoteles apartamentos de 2 estrellas 0,5
Hoteles y hoteles apartamentos de 1 estrellas 0,5
Apartamentos turísticos de 4 llaves 2
Apartamentos turísticos de 3 llaves 1
Apartamentos turísticos de 2 llaves 1
Apartamentos turísticos de 1 llave 0,5
Viviendas turísticas vacacionales 1
Arrendamiento de bienes con servicios
1
complementarios
Cámpings o campamentos de turismo 0,75
Hotel rural 1
Hotel de interior 1
Agroturismo 0,25

Cada isla tendrá una inversión aproximadamente proporcional al número de visitantes

(Mallorca 65%, Menorca 15%, Ibiza y Formentera 15%), con cierta generosidad hacia
las islas más pequeñas.

Se estima que el efecto en la demanda de la entrada en vigor del impuesto será muy
pequeño5. Con la aplicación del impuesto se espera recaudar alrededor de 80 millones
de euros anualmente –aproximadamente 72 millones de euros de acuerdo con
Santamarta (2001) y aproximadamente 82 millones de euros según Aguiló, Riera y
Rosselló (2001)–.

El pasado 1 de mayo de 2002 el impuesto empezó a cobrarse. Frente al prácticamente

inexistente rechazo por parte de los turistas respecto al pago, los detractores de la
idea dejaron de usar el argumento de que el turismo se resentiría del aumento de
precios. Actualmente se sigue un proceso en el tribunal constitucional español sobre la
legalidad de la nueva figura, que sigue siendo aplicada sin mayor polémica.

3. El patronato para la conservación de áreas protegidas de Belice

El patronato para la conservación de áreas protegidas (Protected Area Conservation

Trust, en adelante PACT) se constituyó por Ley el 2 de enero de 1996 (Act no 15 de
1995) con el objetivo de proteger, conservar e incrementar la calidad de los recursos
naturales y culturales de Belice.

5. La elasticidad del turismo alemán respecto a las variaciones de precios sería muy pequeña,
muy inferior a 1, mientras la del turismo británico sería algo mayor a la unidad (Aguiló, Riera y
Rosselló, 2001; ver Roca y otros, 2002).

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A pesar de su pequeño tamaño –apenas 23.000 km2–, Belice goza de una gran
diversidad geológica, topográfica y climática, y disfruta de una gran diversidad
biológica en buen estado de conservación, en buena parte debida a la baja presión
demográfica. Sin embargo, se está dando un rápido crecimiento poblacional (189.392
habitantes en 1991 y 240.204 habitantes en 2000)6, sobretodo en las áreas rurales
(Spergel, 1996). La necesidad de ofertar los recursos básicos a la población ha sido
respondida con crecimiento económico (principalmente turismo), causando así una
mayor presión sobre los ecosistemas y los recursos naturales, siendo en el año 2000,
326.642 las personas que entraron en el país por tierra, aire y mar7. Así, Belice
empieza a estar bajo presión de un turismo sin planeamiento, de una sobreexplotación
pesquera y de la contaminación marina en la barrera de corales. Además, se
intensifica la deforestación de amplias áreas de bosques lluviosos para la plantación
agrícola destinada al consumo local y a la exportación (Paredes, 2002).

En este contexto, se presentó la necesidad de proteger y gestionar adecuadamente

los recursos naturales de Belice. Tanto el Gobierno –que es propietario de más del
50% de las tierras– como la sociedad civil –que es directamente responsable de la
gestión de seis áreas protegidas por medio de la ONG Belize Audubon Society y de la
segunda mayor área protegida del país por medio de la ONG The Programme for
Belize– demuestran su interés por preservar los valores ecológicos del país. Sin
embargo, las necesidades económicas de conservación y gestión de las áreas
protegidas de Belice son bastante superiores a los ingresos existentes y al
presupuesto destinado por el Gobierno. Un estudio ha estimado en 6 millones de US$
el costo inicial de los servicios básicos para la gestión de áreas protegidas y en un
costo adicional de entre 2 y 2,5 millones anuales de US$ (Spergel, 1996).

De la Act no15 de 1995, que establece el PACT, son relevantes los siguientes puntos
para comprender la finalidad y funcionamiento del Fondo:

- La función general del PACT debe ser la de estimular y promocionar, para el

beneficio y disfrute de las generaciones presente y futuras de Belice, la
provisión, protección, conservación y mejora de los recursos naturales y
culturales de Belice (parte III, sección 16, subsección 1).
- Se establece un fondo para el PACT (parte V, sección 20), el cual debe ser
separado de cualquier otro fondo general del gobierno y debe ser dedicado
exclusivamente a la conservación y gestión para el uso sostenible de los
recursos culturales y naturales de Belice.
- Los ingresos del fondo deben provenir de las siguientes fuentes (parte V,
sección 21):
• Ingresos derivados de un impuesto de conservación, con el valor de BZ$
7,50 (US$ 3,75), a ser cobrada a todas las personas extranjeras saliendo
de Belice desde cualquier punto por aire, tierra o mar8 (parte V, sección
33);

6. Centro de Estadística de Belice. Dato provisional del Censo 2000.

7. Excluyendo los ciudadanos de Belice y los residentes retornando al país. The Belize Tourism
Board, disponible en http://www.belizetourism.org/arrival.html
8. Quedan excluidas las personas exentas de pago de la tasa aeroportuaria de salida,
miembros de tripulaciones de aviones, miembros de cuerpos diplomáticos, militares,
trabajadores oficiales de organizaciones internacionales, miembros de otros gobiernos en visita
a Belice por invitación del gobierno local, habitantes legítimos de las ciudades y pueblos

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• 20% de todas las tasas por concesiones, licencias relacionadas con el

recreo, tasas de pasajeros de navíos de cruceros y permisos de entrada
recaudados en conjunto con las áreas protegidas públicas de Belice;
• Otros ingresos generados por el PACT, sean ellos resultado de
inversiones, de propiedades en nombre del Fondo, de donaciones, de
premios o de otras fuentes.

Se detectó que los turistas estaban dispuestos a pagar una parte substancial del coste
de protección, siempre y cuando el dinero fuese directamente para la gestión y mejora
de los recursos de las áreas protegidas, y no simplemente desapareciese en medio de
los ingresos generales del Gobierno. Así, se propuso un impuesto de conservación de
US$ 20 por noche. Finalmente, el valor del impuesto fue fijado en US$ 3,75 (debido a
la oposición de la industria turística a un tributo que consideraban demasiado alto)
porque facilitaría el pago juntamente con la tasa aeroportuaria de partida ya existente,
con un valor de US$ 11,25.

Cuando el turista deja Belice en avión, la responsabilidad del cobro del impuesto es de
la compañía aérea. En el caso de personas saliendo en navío la responsabilidad es
del capitán y cuando la salida es en coche debe ser cobrado por el oficial de
inmigración en la frontera. Posteriormente, lo recaudado en estos distintos puntos
entra a crédito del fondo del PACT.

A pesar de haber sido oficialmente implementado en 1996, fue solamente a partir de

1999 que el PACT realmente consolidó su estructura y centró sus programas. No
existe aún ningún estudio formal sobre el impacto del PACT sobre el turismo y las
áreas protegidas de Belice. Sin embargo, la actual recaudación del PACT (alrededor
de US$ 711.000)9 está totalmente vinculada al número de visitantes en Belice y no es
suficiente para aportar las necesidades financieras identificadas para la gestión
adecuada de las áreas protegidas de Belice (Woods, 2002). El hecho de que la
recaudación esté vinculada al número de turistas no es malo, pero hay que evitar
entrar en la contradicción de necesitar más turistas para proteger los recursos
naturales. Por esto, el PACT está en proceso de hacer una enmienda a la Ley que lo
constituyó para tornarse más autónomo y crear una fundación del PACT que sería
responsable de recaudar fondos además del impuesto de conservación10 (Woods,
2002).

4. La Tasa de Preservación Ambiental de Fernando de Noronha

Fernando de Noronha (Brasil) es un distrito estatal vinculado al estado federal de

Pernambuco y gobernado por un administrador general. Se trata de un archipiélago
volcánico de gran valor ecológico localizado en el océano Atlántico, en la costa de

fronterizos y cualquier persona que ya haya pagado la tasa en los 30 días anteriores (parte V,
sección 33, subsección 2).
9. En el año contable que finalizó en 31 de marzo de 2001 de acuerdo con el PACT (2001).
Alrededor de US$ 540.000 de recaudación por el impuesto de conservación y
aproximadamente US$ 170.000 de otros ingresos.
10. Por ejemplo, turistas entrevistados han manifestado su disposición a pagar hasta US$ 20
para la conservación de las áreas protegidas de Belice y, sin embargo, no lo pagan. Este
excedente podría ser recaudado por la fundación propuesta.

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Brasil. Dista 354 Km del punto continental más próximo, el cabo de São Roque, en el
estado de Rio Grande do Norte. El archipiélago está constituido por 21 islas, cuya
mayor y más importante lleva su mismo nombre. La isla de Fernando de Noronha
representa el 91% del área total del archipiélago, aunque posee un área de tan solo
18,4 Km2. El 70% del Archipiélago está protegido desde 1988 por el Parque Nacional
Marino, y la totalidad de su territorio es considerado Área de Preservación Ambiental.
Desde finales de 2001 Fernando de Noronha es reconocido por la UNESCO como
Patrimonio Mundial de la Humanidad.

Por estas razones Fernando de Noronha se ha transformado en un sitio visitado por

turistas que valoran la naturaleza, de manera que actualmente el turismo es su
principal actividad económica. La isla, con 2.051 habitantes en el año 2000 (IBGE,
2001), presenta una tasa de paro prácticamente nula, y la mayoría de las personas
trabaja en alguna actividad relacionada con el turismo, sea alquilando habitaciones,
suministrando alimentos, trabajando de conductores, guías, artesanos o en otros
servicios auxiliares (Teixeira, 2001). Además, algunas actividades como la pesca
artesanal, la agricultura de pequeño porte, la ganadería (bovina, porcina y caprina), la
producción de miel de abeja y la producción artística y artesanal son incentivadas.

El 29 de diciembre de 1989 se instituyó en el archipiélago la Tasa de Preservación

Ambiental (TPA) a través de la Ley nº 10.430; que fue modificada por la Ley no 11.305
de diciembre de 1995. Su aspecto más interesante es su carácter progresivo.

La finalidad de la TPA es asegurar el mantenimiento de las condiciones ambientales y

ecológicas del Archipiélago de Fernando de Noronha mediante la incidencia sobre el
tránsito y permanencia de personas en el área bajo jurisdicción del Distrito Estatal
(artículo 83 de la Ley 11.305). Su hecho imponible es la utilización, efectiva o
potencial, por parte de las personas visitantes, de la infraestructura física implantada
en el Distrito Estatal y del acceso y fruición del patrimonio natural e histórico del
Archipiélago.

A continuación destacamos los aspectos principales de la TPA:

- La TPA se cobra a todas las personas, no residentes o no domiciliadas en el

Archipiélago, que estén de visita turística11 (artículo 83, párrafo 10).
- Los ingresos provenientes de la TPA deberán ser dedicados por la Administración
General a los gastos de mantenimiento de las condiciones generales de acceso y
preservación de los sitios turísticos, la preservación de los ecosistemas naturales
existentes en el Archipiélago de Fernando de Noronha, así como para la ejecución
general de obras y mejoras en beneficio de la población local y visitante (artículo
88).
- El cobro de la TPA se puede dar (artículo 85):
• Anticipadamente, en el momento de embarque cuando el visitante accede a
isla a través de transporte aéreo;
• En el momento del desembarque en el terminal aéreo o marítimo del Distrito
Estatal de Fernando de Noronha, siempre que no haya sido cobrado
anticipadamente;

11. Existen algunas personas (investigadores, prestadores de servicios, etc.) que están
exentas del pago, de acuerdo con el párrafo 20.

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• En el momento del embarque de retorno por el período excedente no previsto

cuando el cobro se efectuó por anticipado.
- La base imponible de la TPA son los días de permanencia del visitante o turista en
el Distrito Estatal de Fernando de Noronha
- El importe a pagar se calcula de acuerdo con los criterios establecidos en el
artículo 86, que a continuación resumimos:
• La cuota básica equivale a 20 Unidades Fiscales de Referencia12 (UFIR) por
día de permanencia, calculado sobre el valor vigente en el día del cobro.
• En el quinto día de visita, el turista tiene un descuento de 2 UFIRs y entre el
sexto y décimo día de visita se aplica un descuento acumulativo de 7 UFIRs
por día. Así, si se queda entre 5 y 10 días, el turista tendrá un descuento
conforme lo indicado en la tabla 2.

Tabla 2. Descuento en la TPA para turistas que se

quedan entre 5 y 10 días.
Días 5 6 7 8 9 10
Descuento
acumulado en 2 9 16 23 30 37
UFIR

• A partir del undécimo día de visita ya no se aplican los descuentos referidos y

la cuota básica recibe un recargo acumulativo diario de 5 UFIRs multiplicado
por el número de días que el turista excede los 10 días. Así, si un turista se
queda 11 días, tiene que pagar la cuota básica (20 UFIRs por 11) más 5 UFIRs
(1 día más). Si se queda 12 días, entonces pagaría la cuota básica y más 15
UFIRs (5 del primero y 10 por el segundo día adicional). Y así sucesivamente.

En el año 2001, los cálculos se hacían con la UFIR valorada en

aproximadamente US$ 0,5. La tabla 3 indica el valor de la TPA de acuerdo al
tiempo de la estancia.

Tabla 3. Valor de la Tasa de Preservación Ambiental de Fernando de Noronha de

acuerdo a los días de estancia.

12. Índice económico de referencia en Brasil.

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Numero de Cantidad de UFIRs

Total a Pagar
días en Descuento Descuento Recargo Recargo Total a Pagar
Acumulado (US$)
la isla Básicas días 5 al 10 Acumulado dias 11 a 30 Acumulado Acumulado
1 20 20 10.00
2 40 40 20.00
3 60 60 30.00
4 80 80 40.00
5 100 -2 100 50.00
6 120 -7 -9 111 55.50
7 140 -7 -16 124 62.00
8 160 -7 -23 137 68.50
9 180 -7 -30 150 75.00
10 200 -7 -37 163 81.50
11 220 5 220 110.00
12 240 10 15 255 127.50
13 260 15 30 290 145.00
14 280 20 50 330 165.00
15 300 25 75 375 187.50
16 320 30 105 425 212.50
17 340 35 140 480 240.00
18 360 40 180 540 270.00
19 380 45 225 605 302.50
20 400 50 275 675 337.50
21 420 55 330 750 375.00
22 440 60 390 830 415.00
23 460 65 455 915 457.50
24 480 70 525 1005 502.50
25 500 75 600 1100 550.00
26 520 80 680 1200 600.00
27 540 85 765 1305 652.50
28 560 90 855 1415 707.50
29 580 95 950 1530 765.00
30 600 100 1050 1650 825.00

La Tasa de Preservación Ambiental de Fernando de Noronha es, por tanto, un

instrumento no solo de política ambiental sino también de política turística. Por un
lado, su finalidad es generar ingresos que reviertan en la conservación de los
ecosistemas y en el bienestar general en la isla. Por otro, es un instrumento que incide
sobre el comportamiento de los turistas, condicionando la duración de su visita al
archipiélago. Los turistas reciben un incentivo para estar entre 5 y 10 días en la isla.
Menos tiempo que eso no es penalizado, pero tampoco incentivado. El turista que se
quede más de 10 días, por el contrario, recibe una penalización progresiva de modo
que a cada día adicional el importe a pagar se ve incrementado en mayor proporción,
siendo un impuesto marginalmente creciente a partir del décimo día. El gráfico 1
muestra el valor marginal de la TPA para cada día de estancia, es decir, el valor que
se añade al montante total a pagar por cada día que el turista se quede en la isla.

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Gráfico 1. Valor Marginal y valor medio de la TPA por día de estancia

60.0

50.0

40.0
Valor (US$)

30.0

20.0

10.0

0.0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

Días de estancia

Valor Marginal de la TPA Valor Medio de la TPA

Así mismo, este instrumento no excluye la aplicación de otras acciones normativas de

gestión ambiental. Algunas playas en el Archipiélago tienen restricciones al acceso de
turistas, así como lo tienen también algunos senderos. Existe también un número
máximo de visitantes permitidos por día en todo el Archipiélago (420)13.

Además de la TPA, el Instituto Brasileño de Medio Ambiente (IBAMA), cobra otro

impuesto cada vez que una persona visita el Parque Nacional Marino de Fernando de
Noronha, es decir, en los buceos y en caminadas por senderos dentro del Parque.
Existe también un impuesto por la circulación de coches en el área del parque y un
impuesto de permiso para establecimientos turísticos.

De los tres casos analizados solo éste último persigue explícitamente incidir sobre el
comportamiento de los turistas, por lo que es el único caso en que se puede hablar
estrictamente de tributo ecológico. Los otros dos, si bien persiguen un objetivo
ambiental a conseguir a través del gasto de la recaudación obtenida, no generan
incentivos significativos hacia unas conductas más ecológicas entre sus sujetos
pasivos.

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Gössling, S. (1999) Ecotourism: a Means to Safeguard Biodiversity and Ecosystem
Functions? Ecological Economics 29, pp. 303–320.

13. Aunque en el verano este número es sobrepasado y no están contabilizados los turistas
que llegan por mar ni tampoco los vuelos charter.

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Santamarta, J. (2001) La ecotasa de Baleares, un paso hacia el turismo sostenible.
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