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GERMAN SALAZAR CHOQUE.
Historia del Derecho Procesal Administrativo
Origen y evolución del derecho procesal administrativo en el mundo
La importancia de esta rama del derecho se sustenta en la actuación de la
administración pública, quien a través de los diversos organismos públicos
adoptan decisiones vinculadas a necesidades sociales y políticas públicas, que
tienen un impacto directo en la garantía de los derechos e intereses de los
administrados, así como en la protección del interés público.
Por tanto, su aplicación está sujeta al ordenamiento constitucional y jurídico en
general. Uno de los ideales que nos permitirá comprender la relevancia del
Derecho Procesal 6 Derecho Procesal Administrativo, es el imperativo
categórico de Kant quien afirma que, “El hombre y, en general, todo ser
racional, existe como fin en sí mismo, no sólo como medio para uso arbitrario
de esta o aquella voluntad; en todas sus acciones, no sólo las dirigidas a los
demás seres racionales, debe ser considerado siempre como un fin.” (pág. 82).
Axioma recogido en el artículo primero de nuestra Constitución Política del
Perú “La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin
supremo de la sociedad y del Estado”. Desde la existencia del hombre, siempre
se han formado sociedades.
Tenemos entre las organizaciones sociales más incipientes que carecían de
organización política y normativa expresa, denominadas también sociedades
pre políticas; tales como las hordas, clan, tribu y confederación tribal; las
cuales, no obstante su precaria organización, instituyeron su propio gobierno
dirigido por un jefe o un cuerpo colegiado; es decir gobierno hubo siempre,
hasta en las sociedades menos evolucionadas, lo cual no es equivalente a
Estado, que “por más defectos y debilidades que existan, hay ciertos órganos,
principios y normas que trascienden a cada gobierno” (Rubio Correa, 2017).
Ahora bien, el Estado es un cuerpo político que concede las garantías para la
convivencia y protección del interés público, en consonancia con lo señalado
por Rousseau, para quien el Estado está instituido por medio de un contrato
social, “Cada uno de nosotros pone en común su persona y todo su poder bajo
la suprema dirección de la voluntad general; recibiendo también a cada
miembro como parte indivisible del todo este acto de asociación produce un
cuerpo moral y colectivo
Esta persona pública que de este modo es un producto de la unión de todas las
otras, tomaba antiguamente el nombre de Civitas, y ahora el de República o de
cuerpo político, al cual sus miembros llaman Estado sus asociados se llaman
ciudadanos, como partícipes de la autoridad soberana” (pág. 23). Georg
Jellinek (1980) en su obra Teoría General del Estado, indica que desde una
perspectiva descriptiva se define los elementos que conforman el Estado, i) la
población, integrada por los hombres que se encuentran organizados en torno
al propio estado; ii) territorio, definido como el espacio vital de la población, en
el cual el estado excluye cualquier otro poder superior o igual al suyo y que, a
la vez, es el ámbito de aplicación de las normas expedidas por sus órganos
competentes; y iii) el poder, como la capacidad de imponer la voluntad a través
de sus normas jurídicas (pág. 165).
El Estudio del Derecho Procesal Administrativo, nos remonta al
conocimiento de la Teoría del Estado de Derecho, a la comprensión plena
del Derecho Administrativo vinculado al Derecho Constitucional.
Existen sociedades cuya influencia permitió el desarrollo del Estado moderno, a
partir del siglo XIII, la primera en marcar un hito histórico es Inglaterra, a través
de su constitución, que en su forma más genuina distingue tres clases de
poderes del Estado, reparto de poder para evitar la concentración en uno sólo,
contra la tiranía y el despotismo:
El poder legislativo, a cargo del príncipe, o el magistrado que promulga leyes,
enmienda o deroga las existentes.
El poder ejecutivo, que se encarga de los actos protocolares en los conflictos
bélicos, protege la seguridad, y el poder judicial, encargado de castigar los
delitos o juzgar las diferencias entre particulares, según se desprende de la
monumental obra El Espíritu de las Leyes de Montesquieu (pág. 144), producto
de la inspiración generada por el periplo que realizó alrededor de Inglaterra; sin
soslayar los orígenes más remotos de la teoría de división de poderes, a cargo
de Aristóteles en su obra de filosofía política La Política. Por su parte, juega un
papel protagónico en el desarrollo del Estado, Francia que hasta 1789 contaba
con el Consejo del Rey, como única jurisdicción suprema de derecho privado y
público, y como consecuencia de la Revolución Francesa (1789- 1799), de
cuyos orígenes intelectuales se identifican destacados pensadores como
Rousseau, Montesquieu, Voltaire, John Locke; se crea el concepto de Estado
de Derecho y constitucionalismo moderno, sostenido en los principios
generales del derecho, principio de división de poderes, el principio de
legalidad, derechos humanos.
En ese contexto, es que confluye el Derecho Administrativo, como expresión
del control de potestades discrecionales de la Administración. Durante el siglo
XVIII, con la Revolución Francesa se instituye las bases para el nuevo orden
jurídico, con la “Declaración de los Derechos del Hombre y Ciudadano”
aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente francesa el 26 de agosto de
1789, declaración que consagra los valores de libertad, igualdad, fraternidad, y
la propiedad; y dos principios, ejes medulares de las garantías jurídicas:
 Principio de legalidad de la acción de los poderes públicos, el artículo 7
establece que “Los que soliciten, expidan, ejecuten o hagan ejecutar órdenes
arbitrarias, deben ser castigados, no se puede exigir obediencia sino en
nombre de la Ley, todo ciudadano llamado o designado en virtud de la ley,
debe obedecer en el acto: su resistencia le hace culpable.”
 Principio de la libertad, que en el artículo 2 señala que “el fin de la asociación
política es la conservación de los derechos naturales o imprescriptibles del
hombre”, y en el artículo 4, consagra que “(…) la libertad consiste en poder
hacer todo lo que no perjudica a otro; así el ejercicio de los derechos naturales
de cada hombre no tiene otros límites que los que aseguran a los otros
miembros de la sociedad el disfrute de esos mismos derechos.
Estos límites no pueden ser determinados más que por la Ley.” Asimismo, el
artículo 11 reza, “todo acto ejercido contra un hombre fuera del caso y sin las
formas que la Ley determine es arbitrario y tiránico; aquél que contra quien se
quisiese ejecutar por la violencia tiene derecho a repelerlo por la fuerza”, de la
citada disposición fluye el principio universal: las autoridades sólo están
facultados hacer lo que la ley expresamente les permita.
En primer lugar, uno de los argumentos principales detrás de la posibilidad de
que los órganos administrativos que reparten justicia puedan realizar control
difuso se fundamenta en el principio jurídico sobre la supremacía de la
constitución.
Por esta razón, se sostiene que la validez de las actuaciones de las entidades
públicas no solamente se determina con el cumplimiento irrestricto a la norma,
sino, sobre todo por su concordancia directa y alineada con los principios
constitucionales que se protegen de la Carta Fundamental. Inclusive, el
Tribunal considera como parte de su análisis que el principio de legalidad como
principio rector que otorga legitimidad al ordenamiento jurídico debe ser leído a
la luz del concepto de supremacía jurídica de la Constitución como norma
jerárquicamente más importante.
En ese sentido, el Tribunal realiza una interpretación del Principio de legalidad
como concepto estipulado en los títulos preliminares de la LPAG y concluye
que ese comportamiento, al exigir a todas las autoridades administrativas a
actuar respetando las leyes, el derecho y la Constitución, no sería otra cosa
más que la concretización de la supremacía jerárquica del texto constitucional y
sus efectos a través de todo el ordenamiento jurídico.
En esa línea argumentativa, recurriendo al argumento según el cual debe
optarse por el respeto y la garantía de la supremacía jurídica de la constitución,
se defiende la postura según la cual es válido que los órganos administrativos
que reparten justicia puedan ejercer la potestad de decidir por la inaplicación de
una norma que, aunque se encuentre sustentada en acto administrativo lícito,
sea manifiestamente inconstitucional y contraria a los valores consagrados en
la Constitución.
Inclusive, el Tribunal considera como parte de su análisis que el principio de
legalidad como principio rector que otorga legitimidad al ordenamiento jurídico
debe ser leído a la luz del concepto de supremacía jurídica de la Constitución
como norma jerárquicamente más importante. En ese sentido, el Tribunal
realiza una interpretación del Principio de legalidad como concepto estipulado
en los títulos preliminares de la LPAG y concluye que ese comportamiento, al
exigir a todas las autoridades administrativas a actuar respetando las leyes, el
derecho y la Constitución, no sería otra cosa más que la concretización de la
supremacía jerárquica del texto constitucional y sus efectos a través de todo el
ordenamiento jurídico
ANALISIS DE LA SENTENCIA
Para estos efectos, el Tribunal estimó en la Sentencia N.º 3741-2004-AA/TC
que “si bien la Constitución, de conformidad con el párrafo segundo del artículo
N.º 138, reconoce a los jueces la potestad para realizar el control difuso, de ahí
no se deriva que dicha potestad les corresponda únicamente a los jueces, ni
tampoco que el control difuso se realice únicamente dentro del marco de un
proceso judicial.” (Tribunal Constitucional, 2005). Es decir, el Tribunal considera
que el artículo citado que regula la aplicación del control difuso, en tanto tiene
como objetivo la prevalencia de la constitución como norma jurídica superior
para garantizar la protección de derechos fundamentales, no debe ser
entendido de forma limitada al espectro de los procesos judiciales y sus
funcionarios.
En ese sentido, fundamentado en el argumento según el cual debe optarse por
el respeto y la garantía de la supremacía jurídica de la constitución, se
concluye que sería válido que los órganos administrativos que reparten justicia
puedan ejercer la potestad de decidir por la inaplicación de una norma que,
aunque se encuentre sustentada en acto administrativo lícito, sea
manifiestamente inconstitucional y contraria a los valores consagrados en la
Constitución. Para estos efectos, el Tribunal estimó en la Sentencia N.º 3741-
2004-AA/TC que, no obstante, la posibilidad de aplicar control difuso se le haya
reconocido a los jueces en el texto constitucional, esto no debería implicar
exclusiva y limitadamente su aplicación
De lo expuesto, concluimos en que la jurisdicción administrativa, el contencioso
administrativo o también denominado derecho procesal administrativo ha ido
evolucionando con el decurso del tiempo, nace con la consolidación del Estado
de Derecho, y su existencia responde a la necesidad de controlar el poder
público, garantizar el ejercicio de los derechos de los administrados y la
proteger el interés público.
Por todo lo expuesto anteriormente, sostengo mi postura a favor de lo
dispuesto según la jurisprudencia que se desprende del precedente vinculante
establecido en la Sentencia del Tribunal Constitucional No. 3741-2004-
AAlTC – Caso de Ramón Hernando Salazar Yarlenque contra la sentencia de
la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima. Mi postura a favor
se encuentra fundamentada en la imposibilidad de hacer una interpretación
literal y excesivamente limitada de lo establecido en el artículo N.º 138 de la
Constitución Política de 1993. Comparto los fundamentos desarrollados a lo
largo de este informe con relación a que el principio de legalidad en un Estado
constitucional no puede limitarse a la ejecución y cumplimiento de lo
establecido en una ley. Sino que, principal y fundamentalmente, debe existir
una compatibilidad de lo establecido por aquella ley con los principios y valores
constitucionales que se desprenden de la carta fundamental. Lo anterior,
fundamentado en el irrestricto respeto de la supremacía de la Constitución y su
fuerza normativa.