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Este trabajo es producto de la lectura crítica de dos documentos de los siguientes autores:
Edelberto Torres Rivas, “La Formación del Estado Nacional en Guatemala: etapas decisivas (1821-1985)
y de Peter Evans, “El Estado como problema y como solución”.
Autor
Msc. Jorge Ruano Estrada1/
Pág.
1. Introducción 2
el Estado predatorio. 3
5. Consideraciones Finales 24
6. Bibliografía 25
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1. Introducción:
Esta definición permite entender al Estado como: i) Un foco de identidad colectiva para los
habitantes de un territorio; en ello reside su credibilidad. Un ámbito en que se concentra y
reconoce la identidad colectiva para todos o casi todos los habitantes del territorio. Invita al
reconocimiento generalizado de un “nosotros”, los miembros de la nación. ii) Un sistema
legal, que aspira a un alto grado de efectividad en la regulación de relaciones sociales. Un
sistema legal, una trama de reglas jurídicas que aspira a regular numerosas relaciones
sociales. iii) Un conjunto de burocracias; cuyo funcionamiento se supone logra eficacia en
el desempeño de las funciones que les son formalmente asignadas. Es una trama
institucional y administrativa con responsabilidades que formalmente apuntan a lograr y
proteger algún aspecto del bien común. (PNUD, 2005 p.61)
Todos los Estados sostienen que su autoridad emana de ser Estados-para la-nación (o, en
algunos casos, para-el-pueblo), cuya misión es el logro del bien común -o el interés
general- de una nación interpretada homogéneamente, a la que tanto gobernantes como
gobernados supuestamente deben prioridad en sus lealtades. (PNUD, 2005, p.61)
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parte de su población; en cuanto al sistema legal, puede per se tener carencias y/o no
extenderse efectivamente a diversas relaciones sociales y aún a vastas regiones; y en lo que
respecta al Estado como conjunto de burocracias, su desempeño puede desviarse seriamente
de cumplir las responsabilidades que le han sido formalmente asignadas. (PNUD 2005 p.62)
En general, la mirada de la opinión pública indica que las instituciones y los gobernantes no
se están desempeñando bien. Una razón de ello es que, con frecuencia, los gobiernos
elegidos democráticamente a veces parecen incapaces o no dispuestos a encarar cuestiones
básicas de desarrollo, así como de desigualdad y de inseguridad. Creemos que a esta
imagen subyace otro hecho que se ha descuidado demasiado en las recientes discusiones: el
que en las dos últimas décadas el Estado se ha debilitado enormemente y, en algunas zonas
dentro de nuestros países, virtualmente se ha evaporado. (PNUD 2005, p.63)
Definición:
Es un modelo de Estado activo que tiene un papel central en la promoción del desarrollo y
el crecimiento económico. En este análisis se le conoce como Estado desarrollista porque
extrae excedentes de la sociedad pero también le ofrece bienes colectivos. Fomenta
perspectivas empresariales de largo plazo en las élites privadas, aumentando los incentivos
para participar en inversiones transformadoras y disminuyendo los riesgos propios de tales
inversiones. (Evans 1996, p. 535).
El Estado desarrollista no es inmune a la apropiación de rentas públicas o al uso de una
parte del excedente social en beneficio de los funcionarios y sus amistades, y no en
beneficio de la ciudadanía en su conjunto, pero en general las consecuencias de sus actos
promueven el desarrollo económico y la transformación estructural en lugar de impedirlos.
Tiene extraordinarias capacidades administrativas y al ser selectivo en las tareas que
emprende, limita sus intervenciones a las necesidades estratégicas de un proyecto
transformador, utilizando su poder para imponerse de forma selectiva a las fuerzas del
mercado. (Evans 1996, p. 535, 546 y 556).
Autonomía Relativa
La autonomía enraizada del Estado, constituye la clave organizativa de la eficacia del
Estado Desarrollista y por esta fortaleza, es capaz de formular de manera independiente sus
propios objetivos y confiar en quienes deben llevarlos a la práctica. Es una autonomía
inserta en una serie de lazos sociales concretos que ligan al Estado con la sociedad y
suministran canales institucionales para la negociación y renegociación continua de los
objetivos y políticas. Esta autonomía depende de una intensa inmersión de la burocracia en
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la estructura social circundante y le permite preservar las relaciones de mercado. (Evans 1996,
p. 547).
Carrera Administrativa
El Estado con autonomía enraizada, concentra los mejores talentos y posee un cuerpo
burocrático coherente. Sus organismos oficiales atraen a los mejores talentos a través del
reclutamiento meritocrático que es sumamente selectivo y coherente con el pensamiento de
Max Weber sobre la importancia de construir una burocracia idónea y meritoria. Las
satisfacciones de los empleados púbicos, proporcionadas por una larga carrera burocrática
crean adhesión y un sentimiento de coherencia corporativa. (Evans 1996 p. 546).
Una de las expresiones de la autonomía enraizada del Estado, es la existencia de una carrera
en la administración pública, con normas y reglas establecidas donde los funcionarios
gozan de un particular status como auténtica burocracia. La promoción interna es el medio
principal de asignación de altos funcionarios con excepción de puestos de más jerarquía,
que se cubren con nombramientos políticos. La competencia formal y el desempeño
efectivo es el requisito para entrar en la red, no son los lazos clientelistas o las lealtades
tradicionales.
Estas condiciones promueven la confianza mutua, el espíritu de cuerpo, las redes
interpersonales solidarias y la coherencia interna dentro de la burocracia y es a la vez, un
requisito esencial para la participación eficaz del Estado en las redes externas. Los
elementos no burocráticos de la burocracia, refuerzan la estructura organizativa formal, por
el prestigio y capacidad de los funcionarios públicos.
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sectores social, económico y político. Una red concreta de lazos externos permite al Estado
evaluar, controlar y moldear los hechos. Por los fuertes vínculos entre la burocracia y los
detentadores del poder privado, el Estado regula la competencia en el mercado, brinda
apoyo induciendo decisiones de inversión y estimulando la oferta de capacidad empresarial.
(Evans 1996, p 545 y 558).
Destaca la importancia de las redes informales externas e internas, para el funcionamiento
del Estado. Las redes externas conectan el sector público con el privado y generan una red
administrativa pública que está entretegida minuciosamente en la sociedad.
Definición:
El Estado Predatorio está sometido a la voracidad de los intereses privados y de los
políticos corruptos, posee características patrimonialistas y tiene un alto grado de
corrupción oficial. El Estado como entidad corporativa, es incapaz de establecer metas
coherentes y de instrumentalizarlas y tiene dificultades para formular de manera
independiente sus propios objetivos y confiar en quienes deben llevarlos a la práctica. La
consideración que tiene por su respectiva sociedad, no es mayor que la de un predador por
su presa. (Evans 1995, p 533, 536 y 538)
No tiene una burguesía orientada a la inversión productiva a largo plazo y está agobiado
por la apropiación de rentas pública y es incapaz de impedir que los intereses de los
especuladores privados minen los proyectos económicos oficiales. Genera una flagrante
apropiación de rentas públicas e incentivos distorsionados. Consume el excedente que
extrae, alienta a los agentes privados a pasar de las actividades productivas a la apropiación
de las rentas públicas -que es improductivo- y no proporciona bienes colectivos. En este
contexto, tener una tajada de poder público constituye un instrumento de intercambio,
convertible en una adquisición ilícita de dinero u otros bienes. (Evans 1996, p. 533, 537 y 543).
El Estado no provee siquiera los medios más elementales para el funcionamiento de una
economía moderna: vigencia previsible de los contratos, suministro y mantenimiento de la
infraestructura, inversión pública en salud y educación. Su estructura y modo de operación
le impiden cumplir con las funciones mínimas de gobierno. La brecha entre la capacidad
requerida y la disponible se agranda, hasta corre el peligro incluso la ejecución eficaz de
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los deberes de vigilante nocturno, en la versión mínima del Estado. (Evans 1996 p. 537, 551 y
556)
Autonomía Relativa:
El Estado Predatorio, no tiene autonomía estatal para formular estrategias de ajuste y
crecimiento económico que sean coherentes, lo cual favorece una generalizada apropiación
de rentas públicas. (Evans 1996, p. 538)
Carrera Administrativa
No tiene tradición burocrática que genere eficacia y permita edificar. Su burocracia no tiene
cohesión interna y coherencia organizativa. El control del aparato del Estado está en manos
de un pequeño grupo de individuos que mantienen estrechas relaciones entre sí y la forma
de operar de los aparatos estatales es la apropiación de rentas públicas, el tráfico de
influencias y la corrupción. (Evans 1996, p. 536 y 543)
Las relaciones de mercado dominan el comportamiento administrativo y las burocracias son
generadoras de rentas personales. Sus organismos clientelistas y menos burocráticos, tienen
reductos de ineficiencia notoria, porque no ha institucionalizado un sistema de
reclutamiento basado en los exámenes meritocráticos de ingreso, no existe el examen
meritocrático para ingresar a la función pública y los puestos principales son llenados
fundamentalmente mediante designaciones especiales de corte político. (Evans 1996, p. 537)
El requisito para en entrar en la red burocrática, son los lazos clientelistas o las lealtades
tradicionales y la falta de una estructura burocrática estable impide establecer vínculos
regulares del tipo de una orientación administrativa con el sector privado e impulsa una
interacción público-privado por canales individuales. El carácter personalizado y ad hoc de
estos enlaces los vuelve poco confiables en cuanto a sus resultados. El personalismo y el
pillaje predominantes en la cúspide anulan toda posibilidad de una conducta sometida a
normas en los niveles inferiores de la burocracia y los empleados públicos están
preocupados ante todo por obtener rentas individuales. (Evans 1996 p. 533, 537 y 551)
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burguesía orientada a la inversión productiva a largo plazo, al socavar la predecibilidad de
la acción del Estado. La dependencia de donaciones del sector privado para financiar el
dominio político, lo somete a lazos clientelistas con los empresarios y favorece la
apropiación de rentas públicas. (Evans 1995, p 536, 537 y,541).
Las políticas liberales correspondieron los intereses sociales de una clase emergente, una
fracción criolla de propietarios que cultivaban la tierra, que cultivaban con trabajo servil,
casi gratuito y, en todo caso, forzoso. El Estado aparece aquí en una tímida etapa de
gestación, cuyos rasgos estatales vacilantes ganan y pierden sustancia contradictoriamente.
Taracena afirma que, con una «lógica de castas», los criollos se afirmaban como una élite
dominante, mientras las masas mestizas se abrían paso, frente a una mayoría indígena
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explotada y marginada. Durante un largo período esta fue la dinámica política, social y
económica. (Torres Rivas, 2010 p. 4)
El «Estado» que Gálvez representaba era débil e incompleto pues como proceso inicial
resultó una tarea ciclópea sustituir los fragmentos estatales de la colonia con otros propios
de la modernidad. También dificultaron ese objetivo las ideologías apoyadas por el enorme
poder de la Iglesia católica, inmenso peso de la tradición, bases sociales y económicas de
indígenas opuestos al cambio. El Estado nación en formación pasó por la prueba de dos
décadas de guerras y conflictos sociales que produjeron el fin de la República federal, el
debilitamiento de las fuerzas políticas que la apoyaban, la bancarrota del primer proyecto
liberal y el ascenso de los criollos conservadores al poder. La derrota de Morazán en ciudad
de Guatemala (1839) y el triunfo de Carrera frente a la mayor concentración militar liberal
en la Batalla de La Arada (febrero de 1851), son hechos más que militares, políticos, que
cierran una época. (Torres Rivas, 2010 p. 4)
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era el símbolo del libre comercio en clave beliceña y el mercado del Reino Unido se abría
como el primero en importancia. (Torres Rivas 2010, p. 6)
La Constitución de 1851 ratificó la independencia de la provincia vuelta Estado y definió la
condición restrictiva de la ciudadanía: solo los hombres alfabetos, con profesión, oficio o
bienes significativos, «cabezas de familia», mayores de veinticinco años (o veintiuno, si
fuesen casados). La nación de los conservadores era una comunidad ínfima, sólo la
formaba una élite criolla/mestiza con funciones dirigentes, una minoría que en una sociedad
rural acaparaba la tierra, la educación y el comercio. Esa élite se amplió paulatinamente con
una breve porción mestiza que satisfacía los criterios censatarios al aparecer como
sacerdotes, generales, licenciados, intelectuales, comerciantes, cosechadores. (Torres Rivas
2010, p. 6 y 7)
El orden interno, como en la colonia, se apoyaba en el régimen de corregimientos con
autonomía local, dirigido por militares mestizos. La Asamblea Constituyente de 1839
restituyó las Leyes de Indias y restableció la «República de indios», una política paternal-
racista que preconizaba que los indios no podían ser ciudadanos plenos: separados por una
prejuiciosa «minoría de edad»; elegían sus propias autoridades, reforzaron el sistema de
cofradías y disfrutaron de una relativa autonomía, siempre fueron fuerza de trabajo
disponible aunque menos explotada que en el período liberal. Además, pagaban tributos y
luego impuestos y fueron milicianos cuando los llamaban. (Torres Rivas 2010, p. 7)
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En Guatemala, el grupo nacional lo formó la fracción más poderosa de cafetaleros y
comerciantes, que hacia la década de los sesenta del siglo XIX ya conformaban una
coalición dominante junto a militares y políticos, sin ninguna relación con poderes
externos. Por élite o clase nacional se entiende la fracción dominante cuyos miembros
tuvieron la capacidad (o crearon las oportunidades para) de acceder al poder apoyados en
recursos de fuerza, promoviendo así sus intereses económicos; organizándose políticamente
y produciendo ideologías para acrecentar su dominio. No hay posibilidad de Estado sin
clase nacional independiente y dominante y ésta no puede serlo si no dispone de recursos
económicos, instrumentos de fuerza y de un aparato burocrático que le permitan ordenar a
la sociedad según sus intereses. (Torres Rivas 2010, p. 10)
La finca cafetalera se apoyó en la gran propiedad y en la oferta de mano de obra que, por la
intervención del Estado, fue forzosa, obediente, abundante y barata. El crecimiento
económico bajo el régimen liberal desenterró los mandamientos, con el nombre de Ley de
Jornaleros, el trabajo forzado por deudas, el castigo a la vagancia. Una circular del 3 de
noviembre de 1876 autorizaba a los gobernadores departamentales a ayudar a los
productores a obtener trabajadores, lo cual incluía el reclutamiento forzado. Los
trabajadores estaban obligados a portar siempre un libreto que probara su trabajo y que no
tenían deudas pendientes. Esta fue otra manera legal de crear el trabajo obligatorio. (Torres
Rivas 2010, p. 11)
La Constitución de 1879 proclamaba que Guatemala era una nación soberana, con un
gobierno representativo y republicano; reconocía la nacionalidad a todos los nacidos en el
territorio y la ciudadanía a los varones mayores de veintiún años, que tuvieran ingresos o
profesión. Mediante una modificación, en octubre de 1885, se completó la definición, al
exigir que el ciudadano fuese alfabeto; de esa suerte la población indígena no fue
incorporada como ciudadana sino como fuerza de trabajo. Eso fue suficiente para los
propósitos de la clase nacional. (Torres Rivas 2010, p. 12)
La constitución de un Ejército forma parte de la constitución del Estado. Y el poder estatal
se encuentra en el centro de la agenda política de la dominación. Como factor causante del
Estado, se le encuentra en sus orígenes, como ha sucedido en todas partes. El poder de
Carrera se apoyó en un Ejército aún no profesional. Muy pronto los liberales habrían de
ocuparse de este propósito. A finales de 1872 llegó a Guatemala una misión militar
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española, con el propósito de crear una Escuela Politécnica (Dt.o 86 de 1873) y así tener
oficiales académicos. El ejército se profesionalizó y creció. (Torres Rivas 2010, p. 13)
En Guatemala se generó un clima profundamente anticlerical, el régimen liberal abrió un
frente de combate desigual: tomó medidas de diverso alcance político y cultural para
asegurar que las funciones públicas, mundanas, correspondieran definitivamente al Estado
y la Iglesia se ocupara de los asuntos que tienen que ver con la vida espiritual, lo
confesional/privado. El 3 de septiembre de 1871 se expulsó a los jesuitas; en diciembre del
siguiente año se prohibieron los diezmos y en enero de 1873 se suprimieron las Cortes
eclesiásticas y su jurisdicción penal y civil; luego terminó el control de la Iglesia sobre el
Registro Civil y el magisterio, la validez de los matrimonios civiles, la supresión de los
conventos y de sus propiedades, se prohibió las procesiones y el uso de hábitos religiosos
en público, entre otros. (Torres Rivas 2010, p. 14 y 15)
El 24 de agosto de 1873 se puso fin a la institución de «manos muertas» en cuya virtud la
Iglesia heredaba propiedades de personas pías que compraban así sus indulgencias. Las
tierras de las órdenes religiosas fueron nacionalizadas y luego vendidas para fortalecer la
estructura finquera; con los recursos así obtenidos se creó el Banco Nacional. La
desvinculación de la Iglesia fortaleció la autonomía del Estado, tal como ha sucedido en la
historia del Estado moderno, porque se definen mejor los fueros o jurisdicciones de ambas
instituciones. Se afirma así la distinción secular de lo confesional/privado con lo
público/estatal. (Torres Rivas 2010, p.15)
La entrega gratuita o a precios «políticos» de la tierra, la difusión de técnicas de cultivo, la
importación de cepas o muestras, la presencia de expertos llegados de Costa Rica y
Colombia, y luego los servicios de comunicaciones, registro legal, crédito, son solo algunos
ejemplos de lo que constituyó la naturaleza íntima de un poder abiertamente dedicada a
estimular y proteger los intereses de la élite dominante. En una relación de doble dirección,
el Estado protegió a los cafetaleros y estos conformaron al Estado. (Torres Rivas 2010, p.16)
En 1897 se produjo una profunda crisis en el mercado internacional del café; esta fue la
primera vez en que la dinámica ascendente del progreso se paralizaba o se revertía y las
ilusiones en el cambio se derrumbaban. Los efectos malignos ocurrieron por todas partes:
en las finanzas públicas hubo un enorme desorden monetario; incrementos de la pobreza;
desorden en el comercio; caos político. Fue una contracción del sistema de la que ni los
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cafetaleros ni los políticos o sus intelectuales dedujeron las conclusiones pertinentes.
Siguieron creyendo que tanto el auge como la crisis eran fenómenos cíclicos, naturales
frente a los cuales sólo era posible esperar. A partir de 1897 los precios internacionales del
café cayeron a más de la mitad, durante una década. La mencionada crisis afectó las
funciones y rasgos estatales, momento en que llegó al Gobierno el licenciado Manuel
Estrada Cabrera (1898-1920); la economía creció con tantas dificultades que pareció un
estancamiento. Concurrieron otros factores adversos como el terremoto que destruyó parte
de la capital (1913), y los efectos causados por la Primera Guerra Mundial. En estos años se
materializó la presencia múltiple de los Estados Unidos, convertidos después de la guerra
con España, la toma de Puerto Rico (1898) y la casi ocupación de Cuba, en el factor de
poder más poderoso en la vida centroamericana. Estos, firmaron compulsivamente los
llamados Tratados de Washington (1906), para asegurar la paz en la región y la no
reelección presidencial. (Torres Rivas 2010, p. 18)
En estos años hubo tres fenómenos económicos con efectos en el mediano plazo en la
constitución estatal. Uno, la creciente participación de extranjeros, alemanes sobre todo, en
el negocio cafetalero; fue resultado de una política de colonización que suponía que los
emigrantes europeos, emprendedores y con recursos, serían un factor de civilización en el
seno de una sociedad atrasada. Emigrantes belgas y alemanes llegaron en forma individual
o como parte de grupos empresariales. Fueron cosechadores y además intermediarios en el
comercio de exportación. Los alemanes utilizaron la reglamentación colonial de la Ley de
Jornaleros, el peonaje por deudas, la mano de obra semigratuita con lo cual tuvieron el
mismo comportamiento que los nacionales. (Torres Rivas 2010, p. 20)
El banano surgió como producto de exportación, que salvo los primeros momentos hacia
1901 siempre estuvo en manos extranjeras. La primera concesión de tierras nacionales,
liberalización de impuestos y otras canonjías se otorgó a la United Fruit Company y desde
entonces empezó a crecer en toda la región. El mismo capital bananero pasó a controlar la
totalidad del sistema ferroviario, por conducto de la International Railways of Central
America, la cual se hizo cargo de terminar líneas construidas con recursos nacionales, como
el tramo que conecta a la ciudad de Guatemala con Puerto Barrios; o la línea a El Salvador.
A la Irca también le fue entregado el único puerto sobre el Atlántico, Puerto Barrios. Los
intereses de la Ufco-Irca se convirtieron de inmediato en una poderosa fuerza política en la
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primera mitad del siglo XX; la Tropical Radio & Telegraph Co. producía toda la energía
eléctrica. El control extranjero de la economía llegó a controlar alrededor del 40% de la
economía nacional. (Torres Rivas 2010, p. 22)
En resumen, en este período el Estado no se fortaleció en su doble condición de dominación
de clase y cohesión o integración de clases; lo primero alude a su debilitamiento como
poder soberano al realizar ingentes concesiones de riquezas nacionales sin compensaciones,
sin impuestos, y por el lado del mercado nacional aceptar estructuras productivas que
funcionan como enclaves y no benefician al mercado nacional. (Torres Rivas 2010, p. 22)
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autoritaria del Estado desarrollista, que sólo concluye en 1985 (treinta años después) con el
advenimiento de la democracia electoral. (Torres Rivas, 2010 p.39)
A partir de 1956, como parte de la modernización del Ejército, se convirtió en un Ejército
contrainsurgente y a través del proceso de profesionalización fue adquiriendo nuevos
conocimientos y notorias ventajas que ninguna otra burocracia del Estado tiene: el
“comisariato”, un gigantesco supermercado con precios sin impuestos que operó como una
modalidad de salario adicional; derecho a hospital y medicina gratuita, casas, trabajo
asegurado desde el momento de la graduación, retiro por vejez y otros. (Torres Rivas 2010 p. 40)
En marzo de 1963 las fuerzas armadas en tanto institución y como resultado de una
decisión de la cúpula de los altos mandos, sustituyó al Presidente Ydígoras Fuentes por su
ministro de la defensa, el coronel Peralta Azurdia. A partir de allí la institución armada
definió como tal su propio destino y las políticas del Estado en los próximos veinte años.
Período de mayor crecimiento sostenido de todo el siglo XX. Se diversificó y modernizó la
agricultura de exportación (algodón, carne, azúcar, cardamomo y otros) y se dieron los
primeros y más logrados emprendimientos para implantar un parque industrial destinado
sobre todo para el mercado centroamericano. La diversificación agrícola se estableció como
una producción moderna que requería una fuerte inversión técnica, obras de infraestructura
y un extenso crédito que solo un Estado desarrollista podía atender. (Torres Rivas 2010 p. 41 y 42)
De no ser los créditos con respaldo del Estado y la creación de condiciones de invernadero,
los empresarios industriales no habrían aparecido. No se formó una burguesía industrial
distinta y con intereses propios como sucedió en la versión clásica del capitalismo. … En
Guatemala, la oligarquía cafetalera se mantuvo como grupo dominante, algunos de cuyos
sectores se transformaron en industriales, multiplicando así sus inversiones. El resultado a
mediano plazo fue la conformación de poderosos grupos propietarios con intereses en la
agricultura tradicional y en los nuevos rubros agrícolas, en la industria, en el comercio y
como resultado lógico, en el sector financiero. Las enormes ganancias que produjeron los
nuevos cultivos, no se tradujeron en diversificación económica en el campo industrial como
se esperaba. Pues fueron los mismos intereses cafetaleros los que estuvieron en los nuevos
cultivos y ellos no estaban acostumbrados a innovar en otras fuentes de inversión, la
aventura en la finca, no en la fábrica. (Torres Rivas 2010, p. 44)
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Los efectos de la promoción del desarrollo agrícola e industrial desde el Estado, como
producto final fue un Estado desarrollista débil y unas clases propietarias fuertes. El Estado
no fue capaz de hacer que la ganancia de los agroexportadores se invirtiera en los nuevos
“ítems” industriales. Al sustituir este capital ausente y exonerar impuestos internos y
externos, aumentó su debilidad en general y sobre todo en lo fiscal. Se considera un Estado
débil aquel cuyos recursos políticos enfrentan intereses privados fuertes, baja capacidad
extractiva, recursos militares débiles para la defensa de la soberanía nacional, pero
excesivos para el orden/control interno. Otro criterio es el relativo al gasto público, donde
el Estado débil es el que invierte menos. (Torres Rivas 2010 p. 44)
El surgimiento organizado de los intereses corporativos empresariales privados, que en
pocos años alcanzaron un alto nivel de estructuración interna, coherencia política, modales
ofensivos, que convirtió a la llamada “iniciativa privada” en una fuente de energías
públicas. El Comité Organizador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y
Financieras (CACIF) fue una iniciativa de industriales y comerciantes creada en 1957, que
creció hasta convertirse en una poderosa fuerza política, sobre todo a partir de los años
sesentas. (Torres Rivas 2010, p. 45)
La respetabilidad creciente del empresariado no solo descansó en su organicidad gremial,
sino en su unificada diversificación en los planos agrícola e industrial, servicios, finanzas y
otros. Y ocurrió que al velar por sus múltiples intereses de marcado se convirtieran muchas
veces en políticas de Estado; y al defenderse frente a decisiones que el Estado pudiera
tomar influyeron en lo relativo a la política fiscal. La historia de este virtual estado-mayor
de la patronal guatemalteca no ha estado exenta de disidencias y conflictos internos, pero
también ocurre en el CACIF que lo que separa la política pronto lo unifica el mercado.
(Torres Rivas 2010, p. 45).
El cuidado por lo que pueda suceder en el mundo de la política los ha llevado a ser
influyentes en la selección/nombramiento de Ministerios claves en la economía del país;
entre 1954 y 1993, técnicos o políticos del sector privado estuvieron 45% de ese tiempo en
el Ministerio de Finanzas, un 72% en el de Economía y 56% en Agricultura. La síntesis de
estas experiencias y aquellos datos es que en la constitución del poder del Estado y en las
relaciones de dominio que todo ello implica, los intereses empresariales se convierten en
decisivos. De hecho, como lo establece la historia, las élites terratenientes en sociedades
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agrarias ejercen u poder casi total, sin proporciones en relación al Estado. Todo esto se
traduce en que lo nuevos empresarios, con la conformación del Estado autoritario-
desarrollista se convirtieron también en una formidable fuerza social y política que
contribuye a la definición de políticas públicas, en especial de las que les interesan y vetan
las que así no lo son. (Torres Rivas 2010, p.46).
Las relaciones en el interior del Estado autoritario-desarrollista entre ejército-burguesía no
son tan simples, son vínculos múltiples, con variables grados temporales de atracción y
rechazo. El ejército en Guatemala tiende a ser un poder independiente; los grupos
propietarios lo tienen por su misma constitución clasista. En este período el ejército ejerció
el poder controlando al Estado con apego a las formalidades democráticas. Desde 1863,
cobró forma en las elecciones de 1966, las primeras en la historia nacional convocadas por
la Institución y que promueve la instalación de procesos de participación – organización, de
una democracia electoral vigilada. El programa empezó a aplicarse en 1966 hasta 1982,
cinco eventos electorales en que el mecanismo del General ganador falló sólo la primera
vez, con el triunfo del candidato civil, Julio César Méndez a quien el ejército hizo firmar un
pacto restrictivo de su independencia. (Torres Rivas 2010, p. 47)
En estas condiciones el Estado se bifurca o tiene una connotación dual en el sistema
político y en la sociedad. El ejército actúa como institución cerrada que resuelve en su
interior quién será el presidente, que ya no es impuesto por la fuerza sino por fraude
electoral; toleran una oposición de derecha y de centro como sucedió con la Democracia
Cristiana, el MLN, el PR, PUA y que ganan alcaldías y escaños. (Torres Rivas 2010, p.48).
En resumen, esta etapa que define la compleja ambigüedad del Estado autoritario-
desarrollista en Guatemala, encierra el resumen de varios rasgos que lo tensan: .. se trata de
un poder desarrollista muy destacado, busca una dimensión de democracia autoritaria, y
otra de carácter represivo, claramente contrainsurgente. El Estado y su modalidad de
“democracia de fachada” entra en crisis con la quinta realización de las elecciones en 1982;
la cúpula militar se fractura y en 1985 dan paso al retorno al Estado democrático neoliberal.
(Torres Rivas 2010, p. 48).
La contrainsurgencia fue una modalidad del poder militar que desbordó las funciones del
orden y control que el Estado está llamado a realizar y desordenó la sociedad. Las
insurgencia influyó en la política nacional y en la modulación del poder estatal. Por un
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lado, porque obligaron a cambios institucionales en el interior del Estado y en funciones
básicas del sistema, tales como la seguridad, la justicia, los derechos humanos y otros.
(Torres Rivas 2010, p. 49).
En el seno de este desborde de violencia contra la sociedad, las acciones contrainsurgentes
asesinaron a más, o menos, unos 80,000 indígenas, destruidas sus aldeas y amenazada su
cultura, y que con ello aparecieron rasgos acusadamente racistas que califican todo este
momento. Contra todo lo que se hubiese podido predecir, el genocidio indígena ha tenido
entre otros, un efecto de la mayor importancia: la emergencia de un nuevo sujeto político en
los escenarios del poder: los pueblos indígenas. Por tal razón, el Estado del futuro en
Guatemala, si tiene que ser democrático, debe también tener una fuerza incluyente, tiene
que ser un Estado plural. (Torres Rivas, 2010 p. 50)
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Los militares establecieron alianzas con el Moviendo de Liberación Nacional -MLN,-
partido que estuvo asociado con los militares en el poder y que proporcionó algunos de los
cuadros que los militares necesitaban: relaciones exteriores, economía, etc. Este proceso
hizo posible la privatización de toda una serie de sectores de las funciones tradicionales del
Estado (Educación, sistema bancario, salud, etc.), la llegada del sector privado a funciones
de poder y la inserción de responsables militares en el sector económico con intereses
propios. De esta manera, emergió, por una parte, una “fracción de clase” a partir del cuerpo
de oficiales que desarrolló relaciones con la élite económica y política tradicional y, por
otra, el ejército se convirtió en un grupo de interés preocupado de defender su estatuto, sus
privilegios y los intereses de sus miembros. El control del aparato del Estado legitimado
por el conflicto armado, fue un medio eficaz para el desarrollo de esos intereses.
23
Estos procesos han transferido al espacio público representaciones, prácticas y lógicas
culturales propias del sector privado al sector público, lo que ha contribuido,
significativamente, al desarrollo de procesos de corrupción y de priorización de intereses
privados. En efecto, la llegada más o menos masiva de actores privados con cultura de
actores privados al espacio público ha generado prácticas de utilización privada de los
fondos públicos y, en consecuencia, de primacía de los intereses privados sobre los del bien
común.
Esta interferencia del sector privado en el espacio público ha obligado a transformar la
perspectiva misma del pensar la acción del Estado: la acción pública ya no es un espacio
específico del funcionario público; numerosos actores sitúan su acción en ese territorio y es
necesario diferenciar acción gubernamental-estatal y acción pública. Los procesos descritos
han reducido considerablemente las capacidades de “ejecución” de los gobiernos, los cuales
tienen que transferir al sector público la ejecución de numerosas políticas públicas, lo que
genera transferencia de responsabilidades y, sobre todo, de competencias tradicionales. Y
en este contexto, la dificultad mayor es el de la transformación de las mentalidades: ¿cómo
hacer para que el sector privado que ejecuta políticas transferidas por el Estado considere
que su acción es acción pública?, ¿cómo hacer para que esa acción pública sea pensada a
partir de una ética articulada por la conciencia de “interés general” el “bien común” ?,
¿cómo hacer para garantizar que la inversión pública -ejecutada por el sector privado- sea
pensada y juzgada a partir del derecho público?.
5. Consideraciones finales.
El aumento de la capacidad del Estado sigue siendo un requisito de cualquier política eficaz
y el punto central de cualquier plan de acción realista. El reto en Guatemala es transformar
el Estado, de modo que deje de ser un problema y se convierta en una solución. Sin la
autonomía de un poderoso aparato burocrático, es imposible imponer las incomodidades de
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la libertad de competencia a un conjunto tan confortable de empresarios. Sólo un Estado
capaz de obrar en forma autónoma puede proporcionar el bien colectivo (bien común). La
evidencia empírica de la historia guatemalteca indica que el Estado guatemalteco nunca se
ha planteado en serio la conformación de su carrera administrativa civil, como condición
determinante para su fortalecimiento.
Es importante fortalecer la capacidad del Estado como factor importante en la ejecución de
políticas y resultados, reconstruir la función pública, reorganizando los sectores
gubernamentales, crear cohesión en los cargos más altos del Estado y transformar la
relación del Estado con el capital privado.
Ante la imposibilidad de transformar a la burocracia en su conjunto, se pueden crear
reductos de eficiencia dentro de la burocracia, modernizando gradualmente el aparato del
Estado, en lugar de someterlo a una transformación amplia. El propósito es que el Estado
recobre su autonomía, fortaleciendo sus lazos con el capital privado, para obtener la
información necesaria y contar con el sector privado para su instrumentalización eficaz.
Para este objetivo es necesario generar una organización partidaria que brinde cohesión
política y una burocracia con experiencia gerencial.
6. Bibliografía
Evans, Peter 1996 “El Estado como problema y como solución” en Desarrollo Económico
(California) Volumen 35 No. 140 enero-marzo.
Oszlak, Oscar 2007 “El Estado Democrático en América Latina” en Nueva Sociedad
(Buenos Aires) No. 210 julio – agosto.
PNUD 2004 La Democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y
ciudadanos. (Buenos Aires: Aguilar).
Torres Rivas, Edelberto 2010 La formación del Estado nacional en Guatemala: etapas
decisivas (1821-1985. (Inédito)
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