CLASE 1 - ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Hay diferentes preguntas que orientan el curso, una primera sería una pregunta de tipo
finalista, la que moviliza más, es preguntarnos ¿qué puede hacer el estado para mejorar
la vida de las personas? ¿De qué manera se puede desde el estado mejorar la vida de los
individuos, la vida social? En cierta forma vamos a tratar a las políticas públicas como
el estado en movimiento, en acción.

Hay un segundo tipo de preguntas que son las preguntas más académicas, una de ellas
que tiene que ver con el “ser” es:

¿Con qué modelos analíticos y explicativos contamos para entender la elaboración

y aplicación de las políticas públicas, tal como habitualmente se dan? ¿Por qué la
política internacional de Uruguay es de determinada manera?

La segunda pregunta tiene que ver con el “deber ser”, es preguntarnos si ¿hay evidencia
y qué evidencia hay de estructuras institucionales y de prácticas de PP que
generan mejores resultados para lograr el mejoramiento de la vida de los individuos?
¿qué estructuras institucionales y prácticas políticas han mostrado ser superiores para
orientar las políticas públicas hacia el mejoramiento de la vida de las personas? Esto
tiene una cuestión polémica, ya que esto está muy tamizado por mis preferencias y
valores.
En estos dos planos de preguntas se orienta el curso, pero básicamente es un curso de
teorías de políticas públicas para comprenderlas y analizarlas.

ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Se asume que tenemos dos grandes componentes, el Estado que es el seno donde se
elaboran las políticas y el segundo componente son las Políticas Públicas.

EL ESTADO

El estado moderno empezó en Europa en el siglo XV y fue fruto de ciertos conflictos de

poder (la corona, los feudales, la iglesia católica, la nobleza y un nuevo estamento que
surge que es la burguesía). Se da una tendencia a la constitución de un poder centralizado
en la corona y secularizado.
Del siglo XIX hasta ahora, se podrían marcar tres momentos del estado:
1 - ESTADO LIBERAL, juez y gendarme del siglo XIX, cuyos fines eran la seguridad
y la justicia
2- ESTADO DE BIENESTAR, ese estado ampliado del siglo XX, en donde se amplía
sus fines sociales y económicos, ya no solo son juez y gendarme, ahora tienen médicos,
ts, ingenieros, etc. que cumplen funciones económicas y sociales.
El siglo XX, sobre las últimas décadas, cuestiona muy fuertemente la idea de la
ampliación del estado de bienestar por considerarlo ineficaz o disfuncional para el
crecimiento económico y cuestionar que afecta la libertad de los individuos por tener
regulaciones e intervenciones muy grandes por parte del estado en el mundo de la
economía.
3- ¿ESTADO NEOLIBERAL’, neo desarrollista? regulador? de finales del siglo XX y
XXI. Surgen reacciones con propuestas de estados neoliberales que pretenden de alguna
manera volver con otros códigos, volver a esas funciones básicas que el estado se ocupe
de los menos posible y que el mercado tenga mayores responsabilidades frente a la crisis
o a los cuestionamientos.
Aparecen las discusiones de hoy en A.L., la discusión frente a modelos de estado neo-
desarrollistas, reguladores.

ESTADO CONTEMPORÁNEO: CARACTERÍSTICAS BÁSICAS (Weber -

Michael Mann)

El estado contemporáneo supone 4 características.

1- El estado contemporáneo supone un conjunto diferenciado de instituciones y
personal. (el estado tiene ANCAP para refinar combustibles, tiene ANEP para la
educación, tiene MGAP, etc) Esto es, el estado genera organizaciones especializadas para
encargarse de una cantidad de cometidos muy amplio y como corolario lógico, tiene
personal propio, tiene sus propios recursos humanos.
2- Centralización, contrariamente al orden feudal que estaba esparcido en el territorio
múltiples poderes locales, se trata de un poder más centralizado. Si bien por ejemplo en
Uruguay hay descentralización, como las intendencias y los municipios, en última
instancia confluyen en ese poder centralizado.
3- Los estados modernos controlan el territorio, tienen sus límites y aplican su poder
sobre un territorio específico.
4- Dominación coactiva autoritaria, define a los estados el uso del monopolio legítimo
de la fuerza física. Es el único poder que existe en la sociedad que puede efectivamente
hacer el uso de la fuerza.

LOS PODERES DE LA SOCIEDAD CIVIL

Michael Mann reconoce que paralelamente a este estado, es que el poder no solo está
concentrado en el gobierno, sino que también se encuentra en la sociedad civil. Hay poder
en múltiples ámbitos de la sociedad (PIT-CNT, ONG, Iglesias, grupos empresariales,
organismos internacionales, etc.). Entonces hay poderes ideológicos, que aún en una
sociedad secular como hoy, siguen teniendo importancia. Poder militar, que tiene sus
lógicas propias. Poder económico.

Entonces Mann se pregunta ¿Existe un poder del estado realmente autónomo con
respecto a los poderes de la sociedad civil?
Mann reconoce esos poderes de la sociedad civil (económico, militar e ideológico) y en
cierta forma está discutiendo con Marx, con esa idea de que el estado moderno no es otra
cosa que una junta que administra intereses de una parte poderosa de la sociedad como
es la burguesía, Mann se pregunta si será así? ¿será que es solo una fachada el estado?
será que solo es superestructura el estado?
¿Por qué es importante esta pregunta? Implicancias de la cuestión:
¿Son posibles las políticas públicas que respondan efectivamente a intereses colectivos,
y tiendan a mejorar la vida de la población? Si ese estado, es un estado que puede ser
capturado por poderes económicos, ideológicos o militares, claramente se pone en
cuestión si efectivamente se puede lograr políticas públicas para mejorar la vida de las
personas.
¿Pueden los gobiernos, los estados modernos sobreponerse a esos poderes fácticos de la
sociedad, a esos intereses de distintos grupos sociales para decidir políticas como las
económicas, de salud o de educación? ¿Puede efectivamente el estado uruguayo,
controlar efectivamente, por ejemplo, el precio de los alimentos?
Michel Mann no niega los poderes sociales, pero sí sostiene que hay un poder del estado
autónomo y distinto: Sostiene que el estado es un actor que no responde mecánicamente
a ningún grupo de la sociedad porque genera intereses, lógicas y formas de actuar que
son distintas y que además de ser diferentes, no pueden ser obviadas. Ese estado, necesita
ser autónomo incluso para esos poderes sociales que decíamos antes, quienes son
más poderosos económica, ideológica o militarmente, necesita que haya un estado
con cierta autonomía. Mann plantea su fundamento diciendo que el estado tiene dos
grandes manifestaciones: una es el poder despótico; la otra es el poder infraestructural.

1- EL PODER DESPÓTICO DEL ESTADO

Son acciones que la elite estatal puede emprender sin negociar con grupos de la sociedad.
Esto es para aplicar efectivamente la ley el estado no tiene que entrar en mediación o
negociación con nadie porque implica la imposición directa y uso eventual de la fuerza
física.
Es la más característica del poder del estado.

2- EL PODER INFRAESTRUCTURAL
Esta manifestación no es tan clara, pero es cada vez más importante en los estados del
último siglo. Se trata del poder que tiene el estado, de la capacidad para meterse, para
penetrar en la sociedad civil. Pero no para meterse mandando, como en el poder
despótico, sino como para inmiscuirse en decisiones de políticas que son importantes
para distintas esferas de la actividad. No es el estado despótico, sino es el estado que se
sienta a la mesa con trabajadores, con empresarios, etc, para llevar adelante por
ejemplo una política laboral.
En el estado si se atrincherara simplemente en su función despótica no podría conducir
la economía de los países, no podría conducir los sistemas de salud, los sistemas de
seguridad social porque al reconocer que hay factores de pugna que están en la sociedad
el estado en su dimensión infraestructural va a negociar
con esos actores de la sociedad civil.
Esto es lo que Peter Evans denomina “Autonomía arraigada”, esto es soy autónomo,
soy distinto a vos, no respondo directamente al interés de una ONG, o de un sindicato,
etc. pero para conducir una política determinada, en donde estos actores tienen un poder
se vuelve necesario entrar y negociar con estos actores.

Estas variables han tenido una evolución histórica, la tendencia es que cada vez es
menos importante en occidente el poder despótico y cada vez más importa esta
dimensión infraestructural, más negociada, etc. Por lo tanto, Mann categoriza a las
democracias capitalistas a partir de la segunda mitad del siglo XX como estados
despóticamente débiles, pero infraestructuralmente fuertes, esto es, son estados donde el
uso de la fuerza está muy controlado, se aplica excepcionalmente y tiene un contralor
muy fuerte (no solo del poder judicial sino de organizaciones de la sociedad civil), pero
a cambio son estados que se involucran mucho más en ese aspecto negociar con los
actores de la sociedad civil.
Históricamente, dice Mann, hemos tenido estados con distintas correlaciones en cuanto
al peso de una manifestación y otra.
El estado feudal, encarna baja coordinación infraestructural y bajo poder despótico,
porque el rey no tenía ejército propio y no tenía tampoco equipo técnico.
El estado imperial, en cambio, tuvo un alto poder despótico pero una baja capacidad de
coordinación infraestructural.
El estado autoritario, tuvo tanto en el rubro de poder despótico como en la capacidad de
coordinación infraestructural, alto (ej, estado nazi).
El estado burocrático (moderno capitalista), por último, es un estado entonces que tienen
una alta capacidad infraestructural metiéndose en salud, educación, en vivienda, en
seguridad social, ; pero que tiene limitado el poder despótico a algunas prescripciones
establecidas por la ley y controladas por el poder judicial y por la sociedad civil.

ORÍGENES DEL PODER AUTÓNOMO DEL ESTADO

1- Surge de la necesidad funcional de que haya estado.

Dice Mann, vivimos en sociedades complejas, con múltiples grupos de interés, con
identidades colectivas diversas, con recursos de poder muy esparcidos por la sociedad,
que son sociedades radicalmente distintas a una sociedad agraria tradicional, por ejemplo;
y que por lo tanto requieren de un centro de autoridad, se requiere un sistema de
transporte, un sistema de seguridad pública, etc. Hoy por hoy es impensable, por más
liberales y partidarios del estado mínimo que uno sea, un estado moderno que no cumpla
ciertas funciones que van más allá.
Mann dice que teóricamente hay bases alternativas al orden estatal, que se podría hacer
de otras formas, por ejemplo, que alguien que tiene el poder militar recurre
permanentemente a la fuerza, como es el caso de algunas zonas de Nigeria. Otra opción
es la negociación, que no tenga un poder autónomo del estado, y que cada vez que el
estado tenga que tomar una decisión importante, necesariamente tenga que consultar a
todos los sectores, algo que resulta bastante imposible, porque entre otras razones, en el
estado moderno los poderosos son muchos y se necesita a alguien que arbitre entre ellos.
Mann sostiene que ninguna de de las dos alternativas es suficiente a largo plazo, por lo
tanto, funcionalmente es necesario que haya estado.
2- Surge de la multiplicidad de funciones que tiene que hacer el estado.
Es un estado que necesariamente tiene que ir más allá del estado juez y gendarme.
Hay funciones: 1- como el mantenimiento del orden interno,
2-la defensa nacional,
3-la infraestructura de comunicaciones,
4-la redistribución y regulación económica (nacional e internacional), que son
imposibles que las resuelvan particulares. “Estas cuatro tareas son necesarias, bien
para la sociedad en su conjunto o para grupos de interés en ella, y son emprendidos
más eficazmente por el personal de un Estado central, que se torna imprescindible”. 3-
Surge de la necesidad de un estado centralizado.
El estado ejerce el control sobre un territorio específico, desde el centro hacia las
fronteras. Surge la necesidad de centralizar el poder, que en última instancia las
decisiones más importantes son de forma
centralizada.
El estado a diferencia de los otros poderes, controla la frontera, tiene un poder sobre el
territorio que ningún otro tiene. Ello lo diferencia de los poderes sociales: el económico
no controla el espacio. El poder ideológico - religioso, puede ser muy influyente, pero
tiene menos peso es más sagrado que secular. El poder militar no permite un control a lo
largo del tiempo, no penetra todo el tiempo todos los reductos, no configura nuevo orden),
aún el poder militar más poderoso necesita una organización estatal con capacidad para
imponer un orden.

CONCLUSIONES (MANN)

Todo estado una vez que se constituye busca bases de negociación con la sociedad civil,
trata de no aislarse, negocia tratando de conducir a la sociedad hacia cierto estado. Todo
estado procura bases infraestructurales para regular las relaciones sociales.
El estado es sin dudas un lugar de lucha por la hegemonía entre distintos grupos
sociales, pero el estado tiene un nivel de autonomía por el juego entre esos grupos que
le posibilita generar ciertos cambios. El estado como arena de disputa entre grupos
sociales, pero también como productor de cambios. Los recursos de poder estatales
son conferidos por las elites sociales, que luego no pueden recuperarlos completamente,
porque luego de que el estado está legitimado por esos grupos de poder en las urnas,
por ejemplo, el estado comienza a desarrollar intereses propios que no necesariamente
responden estrictamente a esos grupos sociales.

EN CONSECUENCIA (a partir de Mann)

- Sí serían posibles políticas públicas que respondan efectivamente a intereses

colectivos, no sin conflictos, y tiendan a mejorar la vida de la población.
- Los gobiernos sí podrían sobreponerse a los intereses de distintos grupos sociales para
decidir políticas como las económicas, de salud o de educación.

¿CÓMO SE TRADUCEN ESTOS CONCEPTOS A AMÉRICA LATINA?

Mann es inglés que enseña desde los Ángeles hablado del estado moderno capitalista y
obviamente, piensa en estados desarrollado por lo que necesitamos interpelarnos para el
modelo nuestro. ¿Cómo se traduce esa teoría, este modelo de estado autónomo
planteada por Mann al continente más desigual del mundo? ¿En lugares donde el
narcotráfico es tan poderoso y controla fuertemente un territorio? ¿en lugares donde la
corrupción es inmensa?: (LATAM)

Guillermo O Donnell fue un politólogo argentino: “El fluctuante poder estatal: los
“estados ineficaces”” O Donnell parte de un presupuesto: No es cierto que exista alto
grado de homogeneidad en los alcances -tanto territoriales como funcionales- del
Estado. No es cierto que el estado en América Latina ejerza su poder sobre todo el
territorio, por lo menos no lo hace con el mismo grado de homogeneidad, hay
territorio donde el estado está súper presente, pero hay otros estados donde el estado no
lo hace dentro de un mismo país.
El poder estatal autónomo es variable entre regiones y países.

Acuña entonces ODonnell el concepto de “Estados ineficaces”: Son estados

formalmente, son democráticos (tiene elecciones cada 4 o 5 años), pero la capacidad de
imponer ese poder (diría Mann) el más despótico y el infraestructural es muy irregular,
una cosa es por ejemplo, en Bs. As. y otra es en Catamarca en donde existen otras esferas
(económicas, ideológicas, etc.) que son autónomas que conviven con otras nuevas esferas
como el narcotráfico por ejemplo que genera nuevas esferas de poder. Son estados
democráticos, pero el poder estatal se extiende muy irregularmente por el territorio y las
relaciones sociales que debe regular, conviviendo con otras esferas de poder autónomas
y de base territorial.
Por eso ODonnell los llama estados ineficaces, porque no cumplen con el precepto de
tener el monopolio de la fuerza legítima y de controlar todo el territorio.
ODonnell: “En estas zonas hay elecciones, gobernadores y legisladores nacionales y
provinciales (que) no son más que máquinas personalistas ansiosamente dependientes de
las prebendas que puedan obtener de los organismos estatales (...) funcionan sobre la base
de fenómenos tales como el personalismo, familismo, el prebendismo, el clientelismo…”

ODonnell: “Se trata de un estado cuyos componentes de legalidad democrática y, por lo

tanto, de lo público y lo ciudadano se esfuman en las fronteras de diversas regiones y
relaciones de clase, étnicas y sexuales”

ODonnell: “El aumento de los delitos, las intervenciones ilícitas de la policía en los
barrios pobres, la práctica difundida de la tortura y aún de la ejecución sumaria de
sospechosos que residen en los barrios pobres o por alguna otra razón son estigmatizados,
la negación de los derechos de la mujer y de grupos minoritarios, la impunidad del tráfico
de drogas y el gran número de niños abandonados en las calles, no sólo refleja un grave
proceso de decadencia urbana, sino también la creciente incapacidad del Estado para
hacer efectivas sus propias normas”

ODonnell: “Muchos espacios públicos desaparecen, ya sea por la invasión de los que
sufren una miseria desesperante o por los peligros que acarrea usarlos. El miedo, la
inseguridad, la reclusión de los barrios ricos y el tormento que significa viajar en los
medios de transporte públicos reducen los espacios públicos y conducen a un tipo
perverso de privatización”

CLASE 2

¿QUÉ SON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?

¿CÓMO LAS POLÍTICAS PÚBLICAS INCIDEN EN NUESTRA VIDA COTIDIANA?

En el cotidiano de nuestro día, nos encontramos alcanzados por muchas decisiones,

resoluciones, normas y políticas del estado que están definiendo el margen de lo posible
y de lo necesario en cuanto a lo que puedo hacer o no. Por ejemplo, los alimentos que
consumimos son alimentos que están regulados por controles bromatológicos, lo que
escucho en la radio también en última instancia está regulado el contenido, lo mismo el
sistema de transporte, la necesidad de tener el carné de salud, etc.
La vida de los individuos del estado moderno y de los colectivos de personas en el
estado moderno están necesariamente cruzadas, pautadas por decisiones de políticas
públicas.

Para poder alcanzar una definición de pp es necesario distinguir dos términos, dos
conceptos parecidos que corresponden a dos fenómenos distintos o a dos momentos
distintos de la política:

1- “La” política (“politics”): Nos referimos con esto a la competencia de individuos y

de organizaciones por conquistar espacios de poder para influir en las decisiones
públicas. Los sujetos son entonces actores políticos y del sistema político, grupos de
interés, partidos políticos, ongs, etc. que también se relacionan con el estado procurando
obtener resoluciones del estado (leyes, decretos, reglamentos, etc.) que favorezcan sus
intereses y puntos de vista.
Previamente hay dentro de esos espacios una pugna por conquistar algunos espacios de
autoridad (ser el presidente del sindicato, ser el intendente, etc.) por lo tanto predomina
una competencia por espacios de poder, en donde el momento más visible son las
elecciones, pero naturalmente, siempre se está compitiendo por espacios de poder,
quienes viven y actúan en la vida política están permanentemente con un ojo en lo que
se va a decir después, en las políticas, y otro en la política, en cómo repercute lo que hace
o deja de hacer en los espacios y recursos de poder que obtiene para lograr políticas
conforme a sus intereses.
En este primer momento en la política es un momento de los QUIENES, es un
momento muy fuerte de individuos y colectivos, que, si bien están también presentes en
el segundo momento, en este momento más que objetivos últimos, es el momento donde
lo que se reparten son recursos institucionales de poder. Es el momento donde un
candidato pugna por lograr determinado espacio institucional de poder. Después de que
se resuelve esa pugna, por ejemplo, posteriormente a las elecciones, y el candidato pasa
a ser un representante del estado. En ese momento se puede advertir analíticamente la
aparición del segundo momento de la política.
Hay un autor español Subirats que plantea que el primer momento es el que aparece en
los titulares de los diarios: Ej. El ministro del interior le recriminó al partido de la
oposición, o los sindicatos cuestionan la pauta salarial del ministerio de trabajo. En tanto
que, en el segundo momento, estas manifestaciones, lo que se hace con la educación, con
la salud, con la economía aparecen en las páginas interiores, aparecen como cuestiones
sustantivas, cuestiones de salud, de educación.

2- “Las” políticas (“policies”). Este segundo momento se caracteriza por una

predominancia de las instituciones formales, en tanto que la política era una cuestión de
actores de sociedad civil, en este segundo momento los actores pueden ser públicos o
de la sociedad civil, pero se relacionan en el marco de instituciones formales
(presidencia, junta departamental, directorio del BHU). Siguen existiendo actores, pero
acá los actores importan en tanto relacionados con esas instituciones, en tanto ocupa
un espacio institucional, es el soporte de un órgano del estado. Las relación con otros
actores no está exenta de la disputa por recursos de poder, pero la interacción no se da
tanto para competir hoy sino para lograr de alguna manera acuerdos o al menos mayorías
para lograr productos de gobierno (leyes, decretos, reglamentos, resoluciones de juntas
dptales, etc.) ya no aparece esa relación primariamente de competencia, de pelear por lo
suyo, por su interés, porque se entiende que ese primer momento no debería devorar a
una discusión más sustantiva como por ejemplo, qué se hace con cuestiones tan
importantes como seguridad social, jubilaciones, inserción profesional, comercio
exterior, etc. El objetivo es lograr productos de gobierno, que son políticas públicas
que se encarnan en un momento más visibles en las leyes, los decretos u otras normas
jurídicas.
Es entonces una política que tiene actores, a un “quienes” todavía, pero son actores
fuertemente orientados por el “QUE”, ¿qué queremos lograr? estamos hablando de
las políticas.
Se debe tener presente que, de cualquier manera, ambos momentos conviven todo el
tiempo, la política y las políticas conviven.
La política y las políticas ¿cuál determina a cuál?

Los intereses, las ideologías, las preferencias de los actores, que luego se convierten en
gobernantes, actores con capacidad de presión e influencia en el proceso de decisión, son
las que determinan qué políticas se van a realizar o si es a la inversa, son las políticas que
se vienen haciendo influyen en qué prefieren los actores.
Si fuera la primera opción, si uno tuviera un determinado gobierno con una orientación
ideológica, etc muy marcadas, uno después tendría como corolario más o menos directo
de esas preferencias, políticas de esas características, esto es, se supone que un gobierno
más socialista tenderá a aumentar el gasto público, a aumentar el estado, privilegiar el
gasto social, etc. Por el contrario, un gobierno liberal, impactaría en las políticas públicas
reduciendo el tamaño del estado, las cargas impositivas, etc.
Aunque puede suceder que las políticas, originan cambios en los recursos de poder de
un actor. ¿Entonces, son las políticas que explican la política? son los recursos de poder
de los actores que explican el contenido de las políticas o a la inversa? ¿son las políticas
las que empoderan o debilitan a los actores? Desde las perspectivas del curso, es una
perspectiva equilibrada, que reconoce que hay una interacción entre un factor y otro.
Por supuesto, los intereses, las ideologías, los valores y los recursos de poder de los
actores importan e inciden en las políticas. No se puede desconocer la importancia que
tienen las mayorías parlamentarias y quien ocupe la presidencia en la orientación de una
política determinada. Pero, a su vez, las políticas no se cambian por arte de magia,
tienen un efecto inercial e influyen sobre los actores, le generan también intereses y
recursos de poder.
Por lo tanto, a lo largo del curso, vamos a manejar esa relación en forma muy dinámica,
se retroalimentación, unas y otras se retroalimentan.

¿QUÉ SON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?

- Es un comportamiento intencional, una acción (o una inacción con sentido,

actuando indirectamente al no intervenir, ej, el BCU puede trabajar sobre la política
cambiaria sin que exista una intervención directa en la compra venta de dólares).
- Las políticas involucran a varios actores (algunos que son decisores -gobernantes- y
otros que los podemos llamar operadores -los que inciden sobre las autoridades para
tratar de las resoluciones que se toman sean más favorables a sus intereses) Por
ejemplo la cámara de turismo con las asociaciones de hoteleros incidiendo sobre el
ministerio de turismo, por ejemplo, para tratar de bla bla.
Por lo tanto, las políticas públicas no las hacen solo los gobiernos, la hacen una serie
de actores que en el estado democrático interactúan y que a veces son muy
importantes esos actores de la sociedad civil para determinar una política, o el aumento
de las penas en caso de femicidios, etc. No hay un enfoque juridicista en las políticas
sociales, no se limita a quien tiene la decisión formal.
- Las políticas no son solo un momento, a veces las reducimos y decimos la política en
salud es bla bla, sino que hay una serie de acciones que marcan una política, desde el
momento que se comenzó a discutir, hasta el momento que se decide qué hacer y
cómo se va a implementar, etc. Las políticas públicas son un curso en acción, son
un proceso.
- En última instancia, lo que define a las políticas públicas y la diferencia de otras políticas
que puede tomar una sociedad civil (ej, la política de contratación de la dirigencia de
Peñarol, una política de la ARU), entonces lo que caracteriza y diferencia a la política
 pública, es que al ser definida en última instancia por una autoridad formal - legal
competente es obligatoria para toda la sociedad.
- Se da de manera obligatoria para toda la sociedad. Si a mí no me gustan las políticas
de Peñarol, puedo darme de baja del club, Pero si no me gustan las políticas del
gobierno actual, no puedo abstraerme de esas políticas. Ser obligatorias caracteriza
y define a las políticas públicas.
- Tienen caracteres que no se agotan en una norma, sino que tienen efectos en productos
físicos o impactos en términos de transformaciones en el sistema político y en el
sistema social, en aquellos grupos para quienes está dirigida, lo que se llama grupos
objetivos, pero más genéricamente en beneficiarios finales. Se busca que tenga
impacto no solo en los grupos objetivos sino también corolariamente en toda la
sociedad que se beneficia también.

UNA POLÍTICA DE SUJETOS COLECTIVOS INTERESADOS (“ACTORES”)

Es necesario relevar en términos de categorías cuales son o de qué tipo son esos sujetos
colectivos que pueden integrar el proceso de políticas públicas, son sujetos colectivos
interesados, interesados en los resultados de las políticas y que quieren influir sobre
ellas y que, frecuentemente llamamos “actores”. 7 Categorías (actores):
- La más obvia, los gobernantes o decisores.
. Los partidos políticos, que no debemos confundir con los gobernantes.
- La amplia categoría de los grupos de interés, que son conjuntos de personas que
tienen intereses en común, ciertas formas de organización en común y que actúan con
cierta instrumentalidad para lograr esos objetivos que comparten.
- Las burocracias públicas, en el sentido de los cargos superiores de la
administración pública, cargos que tienen cierto nivel de antigüedad, de
conocimiento del sistema, de especialización y que, por lo tanto, ese lugar que
ocupan y el conocimiento que tienen les da la posibilidad de incidir en el rumbo de
una política.
- Los técnicos, los asesores, los expertos juegan su rol en las políticas que no
siempre forman parte del aparato del estado, no siempre son burocracias públicas, se
vinculan de muy distintas maneras, a veces mediante asesoramiento por un contrato,
mediante la opinión pública, etc.
- Los organismos supranacionales, el FMI, el Banco Mundial, el BID, UNESCO,
UNISEF, OIT, etc. que son influyentes en las políticas públicas nacionales.
- Los medios de comunicación también juegan el juego de la política pública.
Por lo tanto, cuando analicemos una política pública habrá que prestar atención a cada
uno de esos actores.
Inciden en términos de dos grandes categorías analíticas que le dan capacidades y
restricciones: Los recursos con que esos actores cuentan y las normas dentro de las
cuales desarrollan su actividad, que los empodera o los restringe.
Los recursos: pueden ser personal que tengan a su cargo, la organización y la
infraestructura que está por detrás, el tiempo que puede dedicar, los consensos que se
generan, los apoyos políticos, la fuerza que se puede ejercer, la información de la que se
dispone, el dinero.
¿CÓMO PODEMOS DESCRIBIR Y ANALIZAR LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS?

Las políticas no son un solo acto, son un proceso y si las políticas se construyen en un
proceso una buena herramienta para analizar esas políticas es dividirlas en partes, en
etapas. Eso supone concebir a las políticas como una secuencia.

ETAPAS:
1- AGENDA: Para que cualquier problema social pueda ser objeto de una atención
pública requiere en algún momento se ingrese a consideración de las autoridades, esa es
la etapa de la agenda. Una forma de que entre en la agenda es mediante un hecho que va
más allá de la voluntad de cualquier actor, son hechos objetivos que se imponen en la
agenda. Ejemplo: llega a Uruguay el coronavirus. Es decir, a veces la agenda se dispara
porque ocurren determinados hechos, una catástrofe natural, una pandemia, etc. Pero en
general la agenda tiene que ver con iniciativa de actores. Los actores ponen sobre la mesa
determinados temas y que al menos entran en la agenda, entran en la discusión, que
posteriormente se podrá traducir en políticas públicas o no, pero al menos entra en
consideración.
El momento de la agenda supone responder a ciertas preguntas:
¿Qué actores tienen la iniciativa para que un tema ingrese a consideración de los
decisores? ¿Cuáles son los factores políticos y sociales que inciden para crear “ventanas
de oportunidad”, ventanas por la que se cuelan los temas para ser incluidos en la agenda
de gobierno?
¿Cuál es la relación entre la constitución de la agenda en correspondencia con los
problemas más importantes para la mayor parte de la ciudadanía?

2- FORMULACIÓN O DISEÑO: Es la etapa en la que supuestamente se elige entre

distintas alternativas para enfrentar ese problema que agendamos, pero no es fácil. Hay,
muchas veces posiciones opuestas, entonces, cómo tomar las mejores decisiones sobre un
tema cuando hay puntos de vista y valores tan distintos.
Esta etapa se pregunta sobre:
¿Cómo se toman decisiones? ¿De qué manera se elige entre distintas alternativas de
acción? La búsqueda de si ¿hay criterios objetivos para orientar la “mejor decisión
posible”? Buscar, en forma consecuente, si ¿existe alguna modalidad de formulación
que favorezca la democratización (la participación de múltiples grupos sociales) de la
toma de decisiones, y al mismo tiempo, la efectividad de las medidas?

3- IMPLEMENTACIÓN: Si bien parece ya una tarea sencilla, sucede que a veces los
grandes problemas de la ineficacia de una política tienen que ver con la forma de su
implementación.
Se pregunta sobre:
¿La implementación se limita simplemente al cumplimiento de las decisiones según
criterios jerárquicos? ¿Supone sólo criterios técnicos administrativos para implementar
o sigue siendo política después de la implementación? Esto es, si la política sigue
después de que se decide, si sigue habiendo intereses, luchas de poder en el momento de
la implementación, etc.
¿Si hay alguna forma alguna modalidad de implementación que pueda ser más efectiva
que otras?
 4- EVALUACIÓN: Se evalúa el resultado de las políticas públicas. Parece, en
principio, algo técnico, si se lograron o no los objetivos originarios, pero da lugar a
cuestiones un poco más complejas. ¿Es solo una cuestión técnica de resultados o si para
saber si las políticas cumplieron los propósitos deberemos entender que hay
determinados procedimientos con los que se llevan adelante? ¿Las políticas aplicadas
cumplieron los propósitos para los cuales fueron impulsadas? ¿A través de qué
procedimientos puede ponderarse el éxito o fracaso de una medida? ¿Es viable una
evaluación imparcial de los intereses políticos de los gobernantes? Las politics, el
momento de ese primer momento de la política muchas veces se mete en este momento
de las evaluaciones por lo que no terminan siendo imparciales.

El mundo de las políticas no es tan lineal, sino que es un ciclo, con una visión más
interactiva que nos advierte que todo el tiempo mientras se está implementando una
política, está evaluando otras, o están entrando en agenda modificaciones o ampliaciones
sobre esas políticas públicas.

El elenco de las políticas públicas es muy amplio y diverso porque el estado hace muchas
cosas, establece y financia un sistema educativo, pueden llevar adelante un plan de
saneamiento, o disponer la prohibición de consumo de alcohol para el manejo, etc. Esta
diversidad de manifestaciones de las políticas públicas nos obliga a clasificarlas, a realizar
una tipología de esas políticas.

TIPOLOGÍAS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

- Una forma de clasificarlas es a través de las POLÍTICAS SECTORIALES, se puede

identificar claramente que hay políticas que se distinguen por el objeto sociopolítico
de la intervención, de su aplicación, hay políticas que regulan la vida económica, otras
la educación, otras las políticas sociales (transferencias monetarias), estas últimas tal vez
tengan un rol de particular relevancia porque agrupan a una serie de políticas que tienen
que ver con transferencias monetarios o no a ciertos sectores de la población, etc.
Es importante esta distinción de políticas sectoriales porque para el análisis de las
políticas públicas es necesario conocer las particularidades de cada uno de estos
subcampos de las políticas, no son los mismos los actores de una política de obra pública
que los que tienen que ver con la seguridad social, no son los mismos tópicos que están
en juego, no son los mismos recursos de poder que se ponen en acción, no son
las mismas instituciones, por lo tanto identificar políticas sectoriales y generar
conocimientos específicos sobre eso es lo que habitualmente se hace en el campo de las
políticas públicas, y se capacita gente específicamente en cada sector.

- Otra categoría la de Lowi, es una categoría súper tradicional, pero súper vigente.
Identifica el tipo de políticas y la forma en que el poder del estado se manifiesta, es decir,
de acuerdo al tipo y modalidad de coerción estatal. Así están las políticas distributivas,
redistributivas, regulatorias y constitutivas.

1- Las políticas de tipo distributivo son aquellas que implican asignar recursos a
individuos, a sectores, a grupos, a organizaciones, por la mera autoridad del estado. Es
una asignación directa de “nuevos” recursos a individuos o grupos, en uso de
potestades gubernamentales. El Estado puede, sin detraer recursos de otros lados, generar
lo que se llaman “juegos de sumas positivas”, generar alguna ganancia, por ejemplo,
mediante subsidios, exoneraciones, permisos. No supone detracción de recursos a
otros actores o sectores específicos. Ej, usufructo de la fotocopiadora el gremio de
estudiantes. Crean valor, un beneficio para cierto sector el CECSO sin que se le quite a
ningún otro, porque no es que se le reste esa actividad a otro, sino que se crea una
actividad nueva y se le concede a un grupo. Ej. El estado otorga la concesión de una obra
pública a determinada empresa privada, permiso para la construir (está prohibido
construir sin permiso mediante una política reglamentaria).

Sus sanciones conciernen, afectan a los comportamientos individuales (al igual que las
políticas regulatorias) pero la amenaza de sanciones es remota (al igual que las políticas
constituyentes), por lo que supone arenas de conflicto débil.

2- Cuando el estado por razones de equidad lleva adelante políticas que otorgan
ventajas a grupos o sujetos que no tienen nombre y apellido, que no son un gremio en
particular, no son una empresa en particular, estamos hablando de políticas
redistributivas. Son normas generales que otorgan ventajas a grupos o sujetos
indeterminados (que pueden aprovecharlas o no). Redistributivas porque modifican los
recursos que habían antes, le saco a unos grupos, para otorgarles a otros. Modifican la
situación existente de posesión de recursos. Suponen detracción de recursos de
ciertos actores o sectores sociales para asignarlos a otros, por eso técnicamente es un
juego de “suma cero”. Estas suelen ser las políticas que generan mayores conflictos entre
grupos sociales. Ej. Las políticas de seguridad social y de educación son políticas de este
tipo ya que esas políticas son pagadas por sectores vías sus impuestos ese servicio del que
algunos o muchos, o en última instancia la comunidad, se beneficia.
“El poder público dicta criterios que dan acceso a ventajas, y este acceso no se otorga a
casos o sujetos designados especialmente, sino a clases de casos o de sujetos” “El Estado
manipula los criterios generales; no designa individualmente a los beneficiarios o a los
perjudicados” Meny - Thoenig

Al igual que las políticas constituyentes, sus sanciones posibles se extienden hasta
involucrar los contextos de conducta, pero su sanción es inmediata (a diferencia de las
constituyentes). Desarrollan una arena política más centralizada, integral y
globalizadora que arrastra a todo el conjunto social. Al igual que las regulatorias
implican sanciones directas e inmediatas, pero (a diferencia de las regulatorias que solo
afectan los comportamientos individuales) afectan e involucran el contexto en que se
desenvuelve la acción individual al modificar el contexto económica y social.
Es proclive al conflicto y obliga a la negociación entre las partes.

3- Otras bien distintas son las políticas regulatorias o normativas, son políticas que
obligan que prohíben y que por lo tanto inciden directamente en el comportamiento
de los ciudadanos. Se limitan libertades individuales, como en cualquier estado
democrático y se hace a través de las leyes. Por ejemplo, la prohibición de fumar en
distintos lugares, alcohol cero, obligatoriedad de cinto de seguridad, etc.
“Afectan el comportamiento de los subordinados, el Estado obliga o prohíbe. (...)
Coerción máxima” “Se limitan libertades individuales de los afectados, y sus intereses
se transforman por decreto” Meny - Thoenig

Sus sanciones conciernen a los comportamientos individuales pero la amenaza de

sanciones es inmediata (a diferencia de las políticas distributivas).
Implica sanciones directas e inmediatas (como las redistributivas) pero solo afecta al
comportamiento individual.

4- Por último, Lowi identifica las políticas denominadas políticas constitutivas. Son las
que no sacan ni quitan beneficios directamente sino las que establecen instituciones,
establecen reglas de juego. Definen reglas de juego generales para el gobierno y el
sistema político. En última instancia por supuesto que puede afectar la conducta de los
individuos, pero la afectación de la conducta de los individuos no es inmediata, como lo
es en el caso de las políticas sancionatorias, regulatorias. La coerción afecta al sujeto de
manera débil.
Por ejemplo, las que pueden crear un ministerio, cambiar una normativa electoral,
revisando la constitución de un país, introduciendo reformas institucionales o
administrativas.

Sus sanciones posibles se extienden hasta involucrar los contextos de conducta (igual
que las redistributivas) pero las fuerzas de su sanción son remotas.
Su alcance afecta al entorno mismo de conducta y coincide con las políticas
distributivas en que su amenaza de sanción es remota y débil y por tanto, ambas
suponen arenas de conflicto blandos.

- Hay otras tipologías:

Las políticas de estado, que son las consensuadas por los partidos políticos y se
extienden por más de un partido de gobierno vs. políticas de partido (o de gobierno)
por su dimensión territorial: las políticas nacionales vs. las políticas locales, las políticas
centralizadas vs. las descentralizadas, las políticas universales que benefician a todos los
individuos como la educación vs. las políticas focalizadas como prestaciones
alimentarias que se le otorgan a ciertos individuos.

En el curso, se propone un enfoque integrado de las políticas públicas que conjugue

muchos de los elementos planteados: idea de que las políticas se pueden distinguir como
un ciclo de etapas, por lo tanto, hay una secuencia. Segundo, que las políticas están
fuertemente regidas por reglas y por instituciones. Que el terreno de las políticas es un
terreno de actores organizados, de sujetos a los que les tenemos que prestar atención. Y,
por último, esos actores disponen de distintos recursos para influir en las políticas
públicas.

CLASE 3 - LA AGENDA

Las políticas públicas son una subdisciplina de las ciencias políticas que tiene como
objeto el estudio y la resolución de problemas sociales. Estos problemas públicos pueden
ser de una diversidad enorme, desde cuestiones de problemas económicos, sociales,
ambientales, de DDHH, etc, etc. Claramente, los recursos del estado, la capacidad del
gobierno en RRHH, financieramente, en tiempo, etc. es limitada, por lo tanto, ¿cómo hace
esa sociedad para que algunos temas tengan el potencial de convertirse en políticas
públicas?
LA CONFORMACIÓN DE LA AGENDA DE GOBIERNO

La política pública puede ser definida como una secuencia y por lo tanto se habla de un
ciclo de las políticas públicas y que se inicia en el momento en que se agenda una cuestión
a tratar, un segundo momento de la formulación o diseño, un tercer momento de la
implementación y un último momento de evaluación. Esa visión de etapas, en realidad,
en la práctica es bastante más dinámica por lo que se puede hablar, en una visión más
interactiva, como de una rueda de circulación permanente donde al mismo tiempo los
problemas se agendan, las alternativas se eligen, las acciones se implementan y se están
evaluando al mismo tiempo políticas anteriores. Por lo tanto, cuando hablamos de un
“ciclo” es una separación analítica que tiene cierto orden.

¿Qué interrogantes principales intentamos responder cuando hablamos de esta primera

etapa del ciclo de la agenda?

En primer término, hay una cuestión de selectividad, ¿Qué explica que, en un momento
determinado, algunos problemas sociales sean tomados en consideración por los
gobiernos, y otros no? ¿por qué algunos problemas sociales son elegidos para ser
resueltos y otros no? ¿porque los gobiernos se ocupan de algunas cuestiones y de otras
cuestiones no se ocupan? Esto puede parecer muy natural pero no lo es. Hay temas que
han sido largamente obviados por los gobiernos y los estados por más que las situaciones
fueran preexistentes. Si ustedes miran todas las nuevas generaciones de derechos, si se
mira la atención a problemas como lo del medio ambiente, etc. evidentemente como
problemas sociales existen desde mucho atrás, pero políticas públicas vigorosas recién se
registran en los últimos años o las últimas décadas.
Cuál es entonces la variable o las variables que puedan explicar que algunas cuestiones
son efectivamente objeto de atención pública y otras no son consideradas, o una extensión
de esto, porque algunas cuestiones se jerarquizan y se le dan gran importancia y otras,
aunque estén en la agenda pública, esto es, aunque estén dentro de los temas que van a
hacer objeto de una política, no aparecen como prioritarios.
La segunda pregunta que intentamos responder, ‘¿Cuál es el rol de los actores políticos y
sociales en la conformación de la agenda de gobierno? es una pregunta que tiene que ver
más con los actores, cuál es el rol que tienen los sujetos políticos colectivos, sean políticos
en el sentido estricto o organizaciones sociales en la conformación de la agenda de
política.
No se trata solo de una cuestión de problemas naturales que existen en la realidad y
mágicamente se transforman en cuestiones de gobierno, sino que la acción política puede
ser determinante para que una cuestión entre o no entre en consideración de los
gobernantes.

Es importante distinguir algunos conceptos afines.

Qué es la agenda de políticas públicas en un sentido estricto y cuáles son otras

categorías similares pero que deben ser diferenciadas pero que no son agenda en un
sentido estricto.
En primer término, los programas partidarios. En el programa partidario se van a
encontrar una serie de medidas para una batería muy grande de temáticas de la realidad
social: un capítulo de política internacional, un capítulo de políticas sociales, etc. Esos
son simplemente grandes postulados, promesas, declaración de intención de los partidos,
no necesariamente constituyen una agenda real de gobierno.
Tampoco es agenda algo que viene después de agendado un tema, que es simplemente
el punteo de los temas a tratar del gobierno, cuando en un consejo de ministros por
ejemplo se tratan determinados temas, no se está constituyendo una agenda, lo que están
es plasmando en un orden de tratamiento una decisión que tomaron antes de considerar
estos temas, el orden del día gubernamental entonces, no es agenda.
Este momento, la agenda, viene antes del orden del día. Implica básicamente, o ¿Cuál
es la gran diferencia de este momento de la agenda con respecto a los programas o al
orden del día? Hay una cuestión de selectividad de los problemas públicos, colocar un
tema en la agenda pública, es elegir que el gobierno efectivamente se va a encargar
de una problemática, que se va a encargar, por ejemplo, de la violencia contra las
mujeres en el ámbito doméstico.
Es la decisión de que el estado se va a meter en esa cuestión y va a generar leyes,
decretos, reglamentos y acciones materiales para enfrentarlos. La selectividad
implica también dejar otros temas afuera, o al menos no priorizarlos.

La agenda es el proceso por el cual se seleccionan temas de la realidad social para

imprimirles respuestas a través de acciones estatales y por tanto mediante una selección
de problemas.

TIPOS DE AGENDA

Hay dos tipos de agenda, una donde la selectividad es más libre y la otra donde esa
selectividad aparece constreñida por disposiciones constitucionales.

- Agenda Institucional: El Estado, los gobiernos deben intervenir porque son

procedimientos necesarios según la normativa jurídica de un momento dado. Ej.
Uruguay necesariamente debe tener un presupuesto público cada 5 años porque así lo
establece la constitución, el contenido del presupuesto puede ser diverso de acuerdo
con el gobierno de turno, pero se debe hacer. O, por ejemplo, políticas educativas que
aseguren la educación obligatoria para niños y jóvenes porque así lo marca la
constitución.
- Agenda coyuntural o sistémica: Que es la agenda más tradicional, son asuntos que
no necesariamente corresponden a la competencia cotidiana, habitual natural de los
gobiernos, el gobierno puede intervenir o no. Ej. Un gobierno puede o no intervenir
regulando el precio del dólar, intervenir o no fijando precios máximos o mínimos para
determinados alimentos, intervenir o no en cuestiones de protección del medio
ambiente ya que no están pre establecidas como obligatorias por ninguna norma.
DISTINTAS EXPLICACIONES TEÓRICAS SOBRE LA
CONFORMACIÓN DE LA AGENDA GUBERNAMENTAL

1- Perspectivas sociológicas
Parten todas estas perspectivas de la presunción de que los problemas públicos son
básicamente problemas sociales. Las perspectivas sociológicas entienden que lo que hace
falta para que esa traducción de problema social a problemas público se genere, es el
requerimiento de una construcción social del problema, esto es un conjunto de factores
de los individuos, de convenciones, de normas colectivas que favorezcan o dificulten la
toma de conciencia de una situación en tanto problema social, es decir que la sociedad
políticamente organizada entienda que un tema es merecedor de atención pública, hay
una cuestión cultural detrás de esto. Esto no pasa matizado por la política, sino que pasa
por la cultura, la opinión pública en un lugar y momento determinado.
La traslación de un problema social a un problema público, tiene mucho que ver con esas
reglas de decodificación que los individuos, los colectivos sociales, los medios, redes
sociales, etc. configuran como lo que merece la atención de las autoridades públicas.
Ej. Si cada vez más la sociedad cree que la pobreza no es un problema de la sociedad,
sino que es un problema de cada individuo particular, las demandas que puedan existir
frente al poder político para que el estado se haga cargo de las condicionantes últimas de
la pobreza, esas demandas van a ir bajando, porque la sociedad uruguaya crecientemente
responsabiliza al individuo y no a la comunidad de la situación de la pobreza.
Más allá de los matices, y siguiendo el texto de Subirats y otros, hay algunos aspectos,
algunas características “objetivos” de un problema, que establecen ciertas categorías
“objetivas” de los problemas que podrían favorecer su ingreso a la agenda: intensidad,
perímetro o audiencia, novedad y urgencia.

1- En primer lugar, es más probable que un problema social se incorpore a la agenda de

gobierno cuanto más intenso sea, cuanto más grande sea, cuanto más daño causa es más
probable que merezca atención de las autoridades públicas. “se refiere al grado de
importancia que se le da a las consecuencias del problema, tanto a nivel individual como
colectivos” Subirats

2- El segundo componente es el perímetro o audiencia, que se traduce en a cuántas

personas afecta, cuanta más sean las personas afectadas es más probable que merezca
atención. “la extensión (o alcance) de sus efectos negativos sobre los diferentes grupos
sociales que se ven implicados en el mismo, la localización geográfica de tales efectos
negativos y el desarrollo del problema en el tiempo.” Subirats

3- El tercero es la novedad, en general los problemas están muy enquistados en la

sociedad durante mucho tiempo a tal punto que a veces lo normalizamos, en cambio,
cuando un problema es novedoso suele llamar la atención de las autoridades. En
principio, tendencialmente, cuanto más novedoso sea un problema es más probable que
las autoridades se ocupen de él.

4- El último elemento es la urgencia, significa que un problema debe ser resuelto

rápidamente porque si no sus costos aumentan considerablemente para la sociedad. En
el extremo, se habla de gestión de crisis. “En este tipo de situaciones los poderes
públicos aportan (casi) instantáneamente una respuesta al problema social que de
manera repentina se ha vuelto patente para todos y cada uno. Tales contextos abren
una “ventana de oportunidad” (según la expresión de Kingdon, 1984)” Subirats
2- Perspectivas políticas
Siguiendo a Garraud, entendemos que desde esta perspectiva para que ese problema
social con esas características que vimos de intensidad, perímetro, novedad y urgencia,
se transforme en un problema público requiere, además, tres condiciones: demanda,
debate público y conflicto.

En primer lugar, que exista una demanda que surja de actores colectivos
preocupados por el tema, esto es (lo que caracteriza a la perspectiva política) hace
falta una mediación de actores que se organizan y entran en la esfera pública a reclamar
por algo (condiciones de trabajo, cuestiones de derechos, etc.). Eso implica, por lo tanto,
un debate público, porque a toda demanda en una sociedad plural con intereses muy
diversos generan por el otro lado rechazos, etc. Entonces, entrar en agenda un tema es
un asunto muy político, en tema muy disputado, hay actores que quieren que el tema se
agende y hay otros que les conviene que eso no aparezca.
Por último, ese debate supone o presupone cierto nivel de conflicto, esto es los problemas
de políticas en las políticas públicas no empiezan en el momento de elegir la alternativa
de solución, sino que comienzan al momento de decir si el estado debe o no intervenir en
x cosa.

Los actores (“actores públicos como los grandes orquestadores del proceso de inclusión
en la agenda” Subirats y otros) que participan en la definición de la agenda son de tres
grandes tipos: gobernantes, colectivos sociales y opinión pública.
Los gobernantes, cuando hablamos de gobernantes no solo nacionales sino también
gobernantes territoriales (intendentes, alcaldes), gobernantes de sectores o funcionales (el
directorio de UTE, el consejo de UDELAR, etc.).
También los colectivos sociales son muy importantes, que incluyen los partidos
políticos, grupos de interés, etc. o los empresarios políticos.
Por último, la opinión pública, que no es un actor en el sentido estricto porque es algo
amorfo. Dentro de la opinión pública podemos distinguir lo que es “el público interesado”
que es el que tiene que ver con una problemática específica y, “el público en general”,
ante un problema en la educación, el gremio de profesores
es el grupo interesado, está en la problemática específica; en tanto el grupo en general,
serían los estudiantes o los padres de esos estudiantes, o incluso toda la población en
general. Para entender por qué, para qué y cuándo un tema entra en la agenda es
importante entonces tener en cuenta estos tres actores.
Lo que motiva a estos actores a hacer acción colectiva en pos de la definición de la
agenda, según Cobb y Elder y Garraud, dicen que hay varios móviles que a veces
pueden confluir, aunque vale aclarar que estas categorías no son mutuamente
excluyentes.

Motivaciones:
Reajuste, es la movilización que procura mejorar la posición que un colectivo tiene sobre
determinado tema, una reivindicación de tipo sectorial para mejorar la situación de
jubilados, trabajadores, etc. La movilidad es el reajuste, lo hago para mejorar la situación,
para obtener beneficios. Es un interés propio. Ej. Movimiento de un solo Uruguay que
pide que bajen la carga impositiva del agro.
Explotación, la representación de no mi propio interés sino de intereses de otros para
incorporar adherentes, es más bien una movilización en instancias más de politics, más
de cuando se construye poder, más de momentos electorales donde se van a buscar
respaldos para obtener ciertos posicionamientos de dirección en una organización de la
sociedad civil, en un gobierno, en un estado. Ej. Cuando una lista gremial se postula para
ocupar un lugar en la dirección de un gremio.
Mejora, es cuando las personas se movilizan y hacen acciones colectivas por valores, por
ideologías, por altruismo, por considerar que es lo correcto. Ej. Grupos de mujeres o
multitudes de mujeres salen el 8 de marzo a reclamar por la igualdad, etc.
Reacción circunstancial, no hay “empresarios políticos” definidos, no hay grandes
organizadores, hay un suceso imprevisto que obliga a las autoridades públicas a actuar.
Ej. Poder ejecutivo que anuncia emergencia sanitaria por el brote de Covid.
Anticipación interna, que significa que los gobiernos a veces no esperan que los vengan
a presionar, que lo demande la sociedad civil o que los organismos internacionales se lo
impongan, o que haya un hecho imprevisto, sino que se anticipan a algunas situaciones
generando ellos mismos agenda. Es una acción originada en las autoridades públicas. Ej.
Políticas llevadas a cabo desde Tabaré Vázquez que prohíbe fumar en lugares públicos.

3- Perspectivas eclécticas
Hay perspectivas eclécticas. Es el peso de los problemas sociales y la forma en que la
sociedad los interpreta lo que explica que el gobierno le preste atención a unas cuestiones
y no a otras, o es, en cambio, el accionar político de ciertos sectores de la sociedad?
Las perspectivas eclécticas suponen combinar las situaciones objetivas con estas
otras variables de movilización, actores, argumentación, debate, etc.
En el curso vamos a adherir a esta perspectiva casi tácitamente. Ya que ambos elementos
son importantes, la conciencia social sobre los problemas públicos es trascendente, pero
si no hay una movilización política, organizada que sustente y que tramite esas
preocupaciones sociales, difícilmente los gobiernos van a tratar estas cuestiones en la
agenda.

“Escenas de entrada” de un tema en la agenda pública (Cobb, Ross y Ross)

Es importante identificar los formatos de entrada, los escenarios de entrada en la agenda

pública, por dónde entran.
1 - Los problemas pueden entrar en la agenda pública mediante por la movilización
(desde el poder) que esto es bastante sutil, es que a veces los gobernantes no hacen
directamente el esfuerzo de meter un tema en la agenda, sino que largan el tema para la
discusión en la sociedad para que estos maduren y luego tratar de colarlos en la agenda,
ej. La marihuana en el gobierno de Mujica. La sociedad está movilizada desde arriba. “...
el propio poder político crea un problema y lo transmite al público para ganar apoyos.
En tales casos se pasa de la agenda política a la agenda pública a través de una lógica
expansiva. El machaqueo mediático y político de un asunto concreto puede llegar a
cuajar en la opinión pública hasta que dicho asunto sea considerado un problema
relevante por la ciudadanía” Harguindeguy
2- El otro extremo, la movilización externa (sociedad civil) es cuando la sociedad civil
se moviliza espontáneamente, que son los más frecuentes. “Ocurre cuando un problema
se inscribe en la agenda gubernamental después de varias semanas de movilización
social liderada por un grupo externo a las instituciones políticas. En este caso, es la
presión de la sociedad civil organizada la que favorece la entrada de un asunto en
agenda” Harguindeguy

3- La otra opción, como la de Tabaré con el cigarrillo, es una iniciativa interna

(gobierno), que parte desde el propio gobierno. “Se produce cuando un problema
aterriza en la agenda gubernamental porque el gobierno lo ha decidido así”
Harguindeguy

La configuración que mejor representa esta cuestión ecléctica de considerar variables

sociales y políticas, la más prestigiosa e influyente en la ciencia política se debe a un
politólogo llamado Kingdon que estableció lo que se llamó “la teoría de las corrientes
múltiples” para explicar por qué un tema entra en agenda. Kingdon se pregunta por qué
algunos temas entran en la agenda política y otros no. “Según Kingdon, al principio de
cualquier problema político está la “sopa primitiva”, es decir, un caldo de cultivo
donde cada actor (...) propone sus ideas, sus objetivos, sus proyectos y los temas que le
parecen importantes” Harguindeguy Para que se pase de esta sopa a un programa
gubernamental se requieren tres corrientes diferentes pero complementarias (corriente
de los problemas, de las soluciones y de la política). Dice Kingdon, un tema entrará en
agenda o tendrá mayores posibilidades de que entre en la agenda, cuando se abre una
ventana política, una especie de ventana de oportunidad para que un tema ingrese
en consideración. Y para que esa ventana política se abra se requieren 3 factores:

1. La corriente de los problemas, es una cuestión objetiva, depende de la magnitud

intrínseca del problema, de los impactos que genera y de las repercusiones y
aprendizajes de cómo nos fue con ese problema previamente, esto es los países y
sociedades tienen memoria de problemas anteriores, esa memoria configura la
representación social y configura entonces cómo se encara la situación.
“...para que un asunto se transforme en política pública es necesario que alguien
lo convierta en problema público claramente identificado. Sin este proceso de
“problematización” el asunto nunca generará propuestas de resolución
alternativas” Harguindeguy
2. La corriente de las políticas, quizás es la más innovadora, no basta con que haya un
problema, sino que se requieren políticas, tener alternativas de solución. ideas de
cómo resolver un problema que pueden provenir de burocracias públicas, dirigentes
políticos, grupos de interés, organismos internacionales
3. La corriente de la política, las campañas de grupo de presión, como se posiciona la
opinión pública frente a un tema, qué correlación de fuerzas hay entre el poder
ejecutivo y el poder legislativo. “Se refiere a los eventos políticos que puedan influir
sobre la agenda” Harguindeguy

No basta una de estas para que efectivamente se abra la ventana de oportunidad, sino que
se requiere que las 3 -o al menos 2- corrientes en un momento y un lugar determinado se
conjuguen. Cuando hay entonces cierto reconocimiento social de un problema por su
importancia, por sus antecedentes en el país, ciertas ideas de cómo solucionarlo, cierto
accionar de actores relevantes que lo llevan a la esfera pública, probablemente esa
sociedad empiece a atender temas que antes no se atendían como los problemas
medio ambientales, por ejemplo.
“Esta ventana es un espacio que se abre y se cierra rápidamente y que permite que un
tema entre en la agenda y pueda generar una política pública en un futuro más o menos
cercano” Harguindeguy “No siempre es necesario que las tres corrientes se junten
(aunque sea más eficaz) para generar una ventana de oportunidad. A veces, la
conjunción de dos corrientes es suficiente, aunque el resultado sea incierto.”
Harguindeguy
CLASE 4 - FORMULACIÓN Y DISEÑO

Este es el momento de la decisión de la política pública, el momento en que las

autoridades públicas eligen determinadas alternativas específicas para enfrentar un
problema determinado.
Es el segundo momento del ciclo de las políticas públicas es la formulación que se
encarna en dos interrogantes principales:
1. Cómo se organizan los gobiernos, ¡¿cómo se toman las decisiones públicas, ¡¿cómo el
aparato estatal decisorio se estructura, ¿qué lógicas, qué racionalidades, qué
metodologías tienen para enfrentar ese dilema de tener que elegir determinadas
soluciones que siempre tienen beneficios, pero también costos?!
2. De qué manera se elige entre distintos cursos de acción? Nunca hay soluciones únicas
a los problemas, sino varias alternativas, ¿entonces cómo podemos ponderar los
costos y beneficios de esas alternativas para elegir la que se supone es la óptima?

¿Cómo se organiza en la práctica para que efectivamente las decisiones que se toman
sean las mejores posibles?

Cuatro explicaciones teóricas alternativas

Estas explicaciones pretenden decir no sólo cómo deben hacerse las políticas públicas,
sino que, con matices entre ellas, nos tratan de explicar cómo se hacen realmente.
Son cuatro modelos decisionales distintos, cuatro construcciones analíticas que
establece los elementos esenciales del proceso de toma de decisiones.

RACIONALIDAD ABSOLUTA

“Desde la lógica aristotélica hasta la planificación económica centralizada en los

regímenes comunistas,(...) la idea que parece dominante es que las elecciones
realizadas por los individuos están y deben estar ligadas a una serie de operaciones
racionalmente fundadas y correctamente ejecutadas” Dente y Subirats Describe pero
sobre todo prescribe, plantea un modelo óptimo de resolver políticas públicas en que
los decisores antes de tomar una decisión política sigan un curso metodológico, de
procedimiento:

- En primer lugar, que definan, expliciten claramente cuáles son sus valores y sus
preferencias y los pongan en una escala, que los ordenen. Que pongan claramente
cuál es el valor más importante involucrado en la política (vida, riqueza, el honor, la
justicia, medio ambiente, etc.) y vayan ordenándolos.

- En segundo término, una vez que ya sabemos lo que queremos priorizar en

términos de valores, es identificar todas las soluciones posibles, todos los cursos de
acción que permitan alcanzar los objetivos.

-Una vez que tengamos eso, en tercer lugar, debemos calcular, estimar acudiendo a los
métodos científicos y profesionales, valorar las consecuencias de cada una de las
alternativas, los posibles resultados que podría tener cada una de esas medidas, cuáles
serían sus beneficios y sus costos, en qué medida podrían resolver el problema. Calcular
los costos asociados a cada una de las alternativas posibles.

- Finalmente, se elige la decisión que corresponda mejor con aquellos valores y

preferencias que se establecieron inicialmente. Elegir la opción que asegure maximizar
los beneficios y minimizar los costos. Se llama racionalidad absoluta porque
racionalmente parece casi un corolario lógico de razonamiento.

Este modelo plantea que el “...núcleo de las políticas públicas, puedan ser tomadas
desde una perspectiva exclusivamente técnica, sin necesidad de largos debates…”
Dente y Subirats
Este modelo tiene determinados supuestos: el supuesto hombre económico, esto es el
individuo que maximiza utilidades, que calcula, que trata de optimizar los recursos
disponibles con las preferencias que tiene, y hay un análisis técnico por detrás.

“El problema, como parece evidente, se encuentra en el conjunto de condiciones que el

modelo presupone y, en particular, por la hipótesis de que el decisor sea uno (o que
actúe con una lógica unitaria) y que este uno tiene una información perfecta sobre los
objetivos que se propone, sobre las alternativas de que dispone y sobre las
consecuencias en términos de costes y beneficios de cada alternativa”

CLASE 5 - IMPLEMENTACIÓN

Forma parte de lo que es el ciclo de las políticas públicas.

“La implementación es un reto incierto. (...) Muchos creen que la implementación es una
materia “meramente administrativa”. (...) la implementación también es un proceso
plagado de factores que pueden producir una varianza entre lo que se busca que la
política haga y lo que realmente hace” Grindle”

La implementación es el proceso de llevar a la práctica las decisiones políticas. Para llevar

esas decisiones (que se tomaron en la etapa anterior) es necesario una serie de acciones,
algunas legales (decretos, etc.) y en otros casos, acciones físicas (ej. se construya una
policlínica). El concepto de implementación se utiliza en igual sentido que el término de
ejecución. ¿Qué nos preguntamos en relación a la implementación?
- ¿se limita al cumplimiento de las decisiones, de la alternativa elegida, según criterios
jerárquicos, en donde las decisiones van bajando desde la normativa general como
una ley del presupuesto hasta que llega al funcionario que tiene que por ejemplo,
llamar a licitación? es algo tan simple?

- ¿supone sólo aplicación técnico – administrativa, o sigue siendo “política”? ¿Es una
decisión que ya no tiene que ver con la política, sino que solo se tiene que tener en
cuenta las prescripciones técnicas administrativas?
- ¿qué modalidad de implementación es más eficaz? ¿Existe alguna modalidad, alguna
forma de organizar la implementación que augure mejores resultados que otras?

IMPORTANCIA DEL TEMA

- En primera instancia por la eficacia, en buena medida la eficacia de cualquier política
se juega en la forma en que se implemente. Pueden tener la mejor alternativa de
política, pero si luego hay imperfecciones, omisiones, negligencia, oposiciones que
traban la implementación, probablemente con la mejor política no conseguiré la
eficiencia esperada.
- También es importante porque tiene que ver con la credibilidad de los gobiernos. Es
que existe globalmente, y en América Latina cierto descreimiento creciente con los
sistemas democráticos que tienen mucho que ver con el resultado de las políticas.
- Y en última instancia también, con el apoyo al sistema democrático. Si bien el
ciudadano no entiende directamente que la pobreza o la falta de vivienda, por
ejemplo, tenga que ver como un problema técnico en la implementación políticas
públicas, muchas de estas cuestiones se juegan en la implementación de las políticas,
por lo tanto, es fundamental en los sistemas democráticos, tener políticas públicas que
logren los objetivos que se plantean.

CONCEPCIÓN CLÁSICA: MODELO DESCENDENTE (TOP DOWN) (DE

ARRIBA HACIA ABAJO)

Lo que caracteriza a este modelo es su composición jerárquica.

En primer término, hay una nítida distinción entre política / administración, esto es, que
la política es la que tomó la decisión, el administrador, el burócrata, el funcionario público
es el que simplemente tiene que administrarla. El político es el único que tiene la
legitimidad para poder pensar en los alcances, el otro es solo un ejecutor.
Por lo tanto, reposa en la idea de primacía jerárquica, sigue un organigrama, un escalón,
los de abajo solo obedecen.
Es una concepción se podría decir que eficientista, tiene una confianza plena en los
métodos de gestión, lo que tienen que hacer el médico de la policlínica, el maestro de la
escuela, o el que maneja una máquina para la IMM es cumplir órdenes y ciertos métodos,
solo eso.
Esta concepción no niega que puedan existir conflictos entre las personas que integran la
política pública, pero esos conflictos son resueltos mediante coordinación, comunicación
y obediencia jerárquica.

LAS 5 (IMPROBABLES) CONDICIONES DE UNA

IMPLEMENTACIÓN PERFECTA (HOOD)

Hood plantea que para esto funcione se tienen que dar 5 condiciones, a las que
llama improbables porque en la práctica rara vez se da.

1- Que la organización de la que estemos hablando tenga líneas de autoridad claras,

se sepa claramente quién manda, quién obedece y quienes tienen competencias.
2- Que las normas se lleven a cabo al pie de la letra y sus objetivos estén expresados
y se cumplan claramente, cualquiera persona a la que le llegue la norma, por su gran
nivel de precisión, no puede tener ningún tipo de confusión.
3- Que todos cumplan con las normas tal como se les pide, no solo dentro de los
organismos sino a los ciudadanos, los clientes, etc. Que todos actúen de acuerdo a como
está previsto en la norma y que hagan lo que se les pide.
4- Una comunicación perfecta entre las unidades de la organización para que
5- No existan presiones de tiempo.

Hood nos dice que la realidad de la administración pública tiene poco que ver, en general,
hay múltiples organismos que pueden tener competencia sobre la misma cuestión, por
ejemplo, la alimentación de las personas vulnerables en Montevideo, hay competencias
concurrentes entre la IMM, el Mides, los municipios y otros organismos y ONGS, ¿quién
manda allí? no está claro. Las personas también suelen no respetar las normas, suelen
recodificarlas, tratan de eludirlas cuando no les conviene, los burócratas suelen actuar de
la misma manera, la comunicación es imperfecta siempre, existen siempre ruidos. No son
tan evidentes y claros los mandatos que deben cumplirse y las presiones de tiempo están
a la orden del día, en la gestión pública tener que enfrentarse a situaciones imprevistas
todo el tiempo.

El asumir entonces que es improbable que estas condiciones se den hizo surgir un
concepto estelar de las políticas públicas que es el de la brecha o gap de la
implementación.

LA BRECHA O GAP DE LA IMPLEMENTACIÓN

Consiste en el apartamiento que suele existir entre, por un lado, los objetivos y los
mandatos de las políticas que se decidió y, lo que hace efectivamente la administración
pública para llevarlo a la práctica. Es el frecuente apartamiento entre los objetivos y
prescripciones de la política decidida y el accionar efectivo de la administración pública
para llevarla a la práctica.
Esto en principio fue una sospecha, de que esas eran las imperfecciones del modelo de
arriba hacia abajo, pero una investigación académica de Pressman y Wildavsky de
implementación “cómo las grandes expectativas concebidas en Washington se frustran
en Oakland”, estos autores analizaron un programa del gobierno federal de USA en los
60 que generó al momento de la implementación algunos resultados
bastante sorprendentes.

Este plan que estudiaron tenía factores favorables al programa: había una necesidad
objetiva, era pertinente de acuerdo a los problemas sociales y políticos. En segundo lugar,
había existido estudios previos y, por tanto, conocimientos de la situación, que permitían
conocer la población del lugar, las problemáticas, etc. En tercer lugar, existía una agencia
del gobierno responsable (EDA) muy comprometida con su éxito. También, los líderes
políticos estaban interesados, respaldaban el programa con entusiasmo y, por último,
había dinero asignado al programa.
Los objetivos implicaban la creación de 1819 empleos. 2 años después… solo se habían
empleado 10 personas. entonces qué salió mal?
 1- Múltiples “puntos de decisión” que requerían aclaraciones: Existía una larga cadena
de decisiones que generaba ruido, que generaba problemas, lo que generó en el mal
sentido de la palabra una burocracia importante, mucha desconexión.
2- Participación necesaria de un gran número de organismos públicos y actores de la
sociedad civil. La política pública implica la participación de múltiples actores, pero al
existir un gran número de organismos públicos y privados de la sociedad civil que
comienzan a jugar su juego, todos los organismos del estado implicados directamente más
los organismos de control ambiental, por ejemplo, de regulaciones,
organismos financieros, pero también empresas de construcción, por ejemplo, etc. Esto
es, había mucha gente con voz en el asunto.
3- Cambios políticos en Washington y en liderazgo del programa.
4- Compleja estructura de gobierno en Oakland, que generó retrasos en la construcción.
Gran laberinto burocrático.
5- Retrasos y diferencias con las compañías contratistas incrementaron los costos (ej.,
el hangar en un 50%) 6- Incumplimientos de compañías constructoras.

“Pequeña o grande, benigna o dañina, la brecha de implementación casi siempre es

imprevisible” Grindle LA TEORÍA: FACTORES QUE EXPLICAN EL GAP
(brecha) Factores de fracaso del TOP DOWN-
A partir de allí, muchos autores construyen una teoría que trata de explicar qué es lo que
genera esta diferencia. Genéricamente, qué es lo que explica que haya problemas para lo
que se decide se lleve tal cual a la práctica.

1- Distancia funcional entre el decisor y el encargado de ejecutarla: Cuanto mayor sea la

distancia funcional entre quien decide y quien tiene que cumplir una acción, es más
probable que haya desajustes. No es lo mismo que al que le llegue la acción a cumplir,
sea en línea directa, de su mando superior más inmediato, en la medida que esa cadena se
alarga, mayor es la posibilidad de que no funcione bien, de que existan malos entendidos.

2- Burocracia usa recursos técnicos en su propio beneficio: Aquí ya no es una cuestión

de malos entendidos, sino de voluntades, las burocracias suelen usar los recursos que se
les asignan, tratan de redirigirlos a sus propios fines, se tratan de apropiar, de convertir
políticas que vienen de arriba en algunas que son más cercanas. En algún punto hay que
negociar con los funcionarios, con los sindicatos. Es poco probable que se pueda llevar a
cabo una política sanitaria si el personal de la salud no está de acuerdo con esa política,
por ejemplo. Es necesario prever el comportamiento de los actores para anticiparse.

3- “Juegos de la implementación”: influencias, negociaciones, redefinición de reglas:

Cómo la burocracia pública maneja influencias, negociaciones para redefinir reglas.

4- Discrecionalidad de ejecutores ante ambigüedades de la política: Existencia de

ejecutores que tienen un nivel de discrecionalidad ante políticas que son ambiguas, los
textos de los decretos, etc. no siempre son inequívocos, cuando hay que llevarlo a la
práctica, el que está en la línea de aplicación de la política toma decisiones. El que, en
definitiva, va a aplicar la norma, se transforma en un micro decisor de políticas, porque es
el que tiene que aplicarlas en los casos concretos.
5- Oposición de grupos objetivo: Dificulta también la implementación que existan
destinatarios de una política que la rechacen. Es probablemente que se tengan
desviaciones de la política si el público objetivo la rechaza.

6- Carencia de estímulos para ejecutores: A veces, los ejecutores de las políticas, los
funcionarios públicos no tienen incentivos para llevar los cambios que las políticas
llevan adelante.

LOS “JUEGOS DE LA IMPLEMENTACIÓN” DE LAS BUROCRACIAS

PÚBLICAS (BARDACH)

Bardach considera que hay cuatro estrategias fundamentales por las cuales un burócrata
puede apartarse de las decisiones:
1- En primer lugar, la desviación de recursos, derivar dinero designado para
determinada política hacia otro lado de mi mayor interés.
2- En segundo, por la modificación de objetivos, una norma que pretende lograr ciertos
objetivos y el decisor de base lo lleva para otro lado.
3- En tercer lugar, la resistencia a los controles, el funcionario que elude la supervisión
de sus superiores. 4- Por último, lo que Bardach llama estrategias defensivas o
malgastar energía, devolver un comunicado a medias, o no responderlo, o atrasarlo,
etc. Todos estos son males del modelo jerárquico en el que parece difícil salir.

TIPOS DE VARIABLES QUE INFLUYEN EN LA IMPLEMENTACIÓN

(SABATIER Y MAZMANIAN)

¿En qué medida se da en distintas políticas estos problemas? Distintos problemas

sociales, distintos asuntos públicos pueden tener mayor o menor propensión a este
problema del GAP de implementación. Sabatier y Mazmanian sostienen que hay 3
categorías, 3 tipos de variables que influyen:

1- la tratabilidad del problema: se llaman variables estructurales o tratabilidad del

problema, esto es, qué tan difícil es enfrentar y solucionar ese problema. Dependiendo de
la disponibilidad de teorías y tecnologías con las que contamos para enfrentarlo, de las
características que tienen esos grupos de personas sobre las que quiero incidir, cómo se
comporta esa población destinataria, cuántos son, etc., y, del grado de cambio
de comportamiento que yo requiero.

2- las variables normativas o institucionales: Ya no tiene que ver con las personas, en este
tenemos más control. Es cómo nos organizamos para construir y comunicar las
decisiones. Se requiere entonces, que los objetivos sean claros y coherentes en las normas,
que pongamos recursos financieros adecuados para llevarlos adelante, que las distintas
instituciones que participan estén articuladas de alguna manera y que exista un
responsable último, y que haya una buena política de reclutamiento. Estas variables tienen
que ver en cómo yo planifico la política, no depende tanto del problema sino de una
cuestión de conocimiento, de gestión pública.
3- las variables de contexto o no normativas: Estas variables están más allá del control de
la administración. Estas variables contextuales pueden ser cuáles son las condiciones
socioeconómicas. También el tratamiento que le dan los medios de prensa pueden
facilitar o dificultar la construcción de un problema. Sin duda, también son fundamentales
los tipos de apoyos y legitimidades que tenga la política, el apoyo ciudadano, el apoyo de
las autoridades, el compromiso y liderazgo de los funcionarios, etc. No son
factores intrínsecos de la política, sino cómo otros decodifican y entienden y juzgan esa
política.

MODELO ASCENDENTE - “BOTTOM UP” (de arriba hacia abajo) DE

IMPLEMENTACIÓN (Elmore)

- Punto de partida: análisis del comportamiento de los grupos objetivo, y de su interacción

con otros actores (públicos y privados). El autor parte que, para hacer una política distinta,
más eficaz, de recomendar que se tenga en cuenta el comportamiento de los grupos
objetivos y cómo se interrelacionan con otros. ej. Personas en situación de calle, en qué
horarios están, qué vínculos tienen con la policía (en caso que la policía fuera intervenir),
en definitiva, poner ciencia, conocimiento para entender el comportamiento.

- Soluciones organizativas que favorezcan la eficacia de la política. Luego se trata de

poner soluciones de cómo voy a llevar a cabo la política, que apunte a esa población que
estudié y por lo tanto a la hora de tratar de, por ejemplo, convencerlos para que cambie
de actitud y vayan a refugios.

- Descripción de los efectos esperados en cada tramo del proceso. Elmore sugiere que se
haga una cronología de efectos esperados en cada tramo del proceso. Esta secuencia
permite monitorear el resultado de la política, ir analizando sus resultados y
eventualmente cambiar la forma de implementación si en algún
paso fallamos. No esperar a hacer toda la política para ver qué falló y empezar de nuevo,
sino que si ya vemos que tenemos un rechazo en los primeros momentos, habrá que
buscar otras opciones, alternativas, etc.

- Circularidad del proceso: “la decisión nunca está definitivamente tomada, incluso
cuando está en etapa de ejecución” (relaciones de poder, renegociación). Por último,
entender que el proceso es circular, que las etapas se retroalimentan permanentemente, la
decisión no está nunca definitivamente tomada, incluso cuando está en etapa de ejecución
porque la política sigue existiendo, porque las relaciones de poder siguen existiendo, y
eso lleva a que se tenga que renegociar a veces algunas cosas. Analíticamente se
pueden dividir formulación de implementación dice Elmore, pero en la realidad mientras
se implementa, la formulación se sigue redefiniendo.

ALGUNAS ESTRATEGIAS PARA UNA IMPLEMENTACIÓN “DE ABAJO A

ARRIBA” (Elmore, Grindle)

- Atender a funcionarios de campo (“Street level action”): Escuchar a los que están en la
primera línea de batalla, los funcionarios de nivel de calle. Esto es, antes de terminar de
decidir una política, para pensar en cómo implementarla, atender a los que sabe el
maestro, la doctora, el obrero, etc.
 - Negociación entre jerarcas y funcionarios: Asumir que la negociación entre jerarcas y
funcionarios no es una desviación del sistema, sino que es una forma positiva de que el
sistema sea más eficiente, no quita autoridad el escuchar y tomar en parte sus puntos de
vista, etc.
- Simplificar: privatizar, descentralizar, desregular: Estrategias posibles son simplificar,
reducir la cantidad de asuntos sobre los que una administración pública se ocupa. Podré
dedicarle más tiempo a una buena implementación en tanto tenga menos cosas de las que
ocuparme. Para esto existen distintas estrategias, desde la más radical como la
privatización, pero otras opciones pueden ser la descentralización, quitar regulaciones y
dejar mayor libertad del mercado.
-Empoderar al ciudadano (democracia participativa): Apostar a mecanismos de
democracia participativa, empoderar al ciudadano, sobre todo en los mecanismos de
control, de fiscalización social. La idea es que el ciudadano tenga una forma de controlar
lo que se implementa, tenga voz, existan formas de control de muy diverso tipo, con la
idea de que el ciudadano no está tan metido en el juego político del poder, no
tiene desviaciones burocráticas, no tiene otros intereses más que ser bien atendido en la
policlínica: ejemplo, por lo tanto, si le damos voz a esos individuos vamos a poder saber
más de la política y de la implementación.
- Involucrar a OSC en monitoreo: Algo más comunitario, involucrar a organizaciones de
la sociedad civil en las actividades de seguimiento. Entonces pongo ONG, por ejemplo,
que contribuyen a analizar los resultados o a colaborar con la implementación de esa
política.
- Generar en funcionarios capacidades e incentivos para solución de problemas: Formar
a los funcionarios para que entiendan la complejidad del proceso, capacitarlos para
solucionar problemas. El capacitar funcionarios que no solo sean cumplidores de órdenes
sino que además de ser leales con el sistema institucional al que pertenecen, tengan una
orientación hacia la solución de problemas, a comprender toda la complejidad que es
esto.

CUESTIONES CENTRALES EN RELACIÓN A LA IMPLEMENTACIÓN

¿Se limita la implementación al cumplimiento de las decisiones, según criterios
jerárquicos? NO, la política pública sigue más allá del momento de la formulación y el
momento de la implementación también es un momento político.
¿supone sólo aplicación técnico – administrativa, o sigue siendo “política”? NO, no hay
una cuestión que pueda ser resuelta sólo con técnica y buena gestión pública, por supuesto
que estas son importantes, pero se requiere entender además las variables políticas.
¿qué impacto tiene la modalidad de implementación en la eficacia de las políticas? Hay
una alternativa que es la implementación de abajo hacia arriba, que promete al menos una
inteligencia más general del proceso que prometería tal vez mayor eficacia en las
políticas. Aunque ningún modelo lo garantiza, sino que hay modelos que son más
maduros, más realistas.

“La ejecución es la continuación de la lucha política bajo formas específicas”

(Meny y Thoenig)
CLASE 6 - EVALUACIÓN

Todo el ciclo de las políticas públicas que venimos viendo podría entenderse como una
contraposición entre dos grandes fuerzas que están detrás de las políticas públicas:

Por un lado, la política, esto es los intereses, las visiones parciales de la sociedad, las
ideologías, etc,

Por el otro lado, la técnica, englobamos en el concepto de técnica el saber científico, el

conocimiento especializado, el cálculo, el análisis racional.

En todos los casos, en cada una de las etapas que describimos hemos marcado una tensión
entre unas y otras, naturalmente la técnica, el conocimiento especializado nos permite
elaborar una agenda de gobierno, identificando los principales problemas sociales, pero
también la política allí también juega su rol. Cuando llegamos al momento de la
formulación de las políticas, se planteaba la gran disputa entre la racionalidad y el
incrementalismo, que justamente es plantear esta tensión entre el análisis técnico
científico de una problemática social por un lado y la valoración política por el otro.
Posteriormente, en la implementación, se pone en manifiesto que esa etapa que parecía
ser primariamente meramente administrativa era también una etapa donde la lucha
política complicaba.

La última etapa del ciclo de las políticas es la evaluación, supone un momento donde
se pasa raya a lo que se hizo, se pondera, se evalúa. Es, supuestamente, un momento
donde ese saber técnico especializado tiene un lugar más importante, para saber si una
política tuvo resultado debo medir esos resultados de acuerdo a ciertos procedimientos y
formas. Sin embargo, aquí también se presentan dos dimensiones o facetas:

Una más política y otra más técnica del fenómeno de la evaluación de las políticas.

Es el último del ciclo, pero también es el primero, la evaluación debe conducir a reiniciar
el ciclo de las políticas procurando su mejoramiento, con los aprendizajes que la
evaluación de las políticas nos deja, se supone que podemos recortar mejor los problemas
políticos, de elegir las mejores alternativas para su solución y las modalidades más
eficaces para su implementación o puesta en práctica.

CONCEPTO DE “EVALUACIÓN”

Evaluar es “estimar, apreciar, calcular el valor de algo” (RAE), es decir, si algo es bueno
o malo, útil o no. Más precisamente en nuestro campo, “Evaluar es un juicio hecho sobre
un dato, con referencia a un valor” (Meny y Thoenig). El dato es qué pasa con una
situación social particular, por ejemplo, aumentó o disminuyó la rapiña. ¿Esto es con
referencia a un valor, aumentó o disminuyó con respecto a qué? en relación, por ejemplo,
al número de rapiñas que teníamos al principio o antes de que aplicáramos una política
para disminuir el número de rapiñas. El juicio es una opinión fundamentada por los datos,
por la evaluación, sobre en qué medida se mejoró o empeoró esa situación.
Supone usar sistemáticamente datos contemplando la mayor cantidad de variables
involucradas, la apreciación sistemática, sobre la base de métodos científicos, de la
eficacia y de los efectos reales de las políticas públicas.

Hay dos grandes momentos en donde se realiza la evaluación: se habla de evaluación ex

–ante vs evaluación ex - post.
- Ex. Ante; La primera es la que procura informar el momento de formulación de la
política, procura informar datos mediante métodos científicos, la eficacia potencial
que puede tener una alternativa de política que voy a aplicar.
- Ex. Post: En general, cuando nos referimos a la evaluación, nos referimos a la
evaluación ex post, esto es, ya se eligió una política pública, ya se implementó y lo
que hago es medir cuáles son sus resultados.

Interrogantes principales de la investigación evaluativa

QUÉ • ¿Qué resultados obtuvo la política aplicada? ¿Sirvió? ¿En qué medida
sirvió? CUÁNTO • ¿Los resultados justifican los costos económicos de la
medida? ¿Se justifica lo que yo invertí con los resultados obtenidos? Se analiza la
eficiencia.
QUIÉNES • ¿Quiénes son los que evalúan? ¿Es viable una evaluación técnica
imparcial? ¿Cómo lograr una evaluación técnica imparcial?
CÓMO • ¿A través de qué procedimientos puede ponderarse el éxito o fracaso de
una medida?
PARA QUÉ • ¿Cómo puede emplearse la evaluación para mejorar la calidad de
las políticas? ¿De qué manera puede emplearse la evaluación, para qué, en
términos de poder mejorar la calidad de las políticas públicas, que implica tener
políticas públicas que respondan mejor a las necesidades de la ciudadanía?

La evaluación como actividad política

Factores del auge de la evaluación:

Una etapa de las políticas públicas y un procedimiento que tiene una situación de auge en
las administraciones públicas, entre los expertos y ese auge, esa necesidad de que cada
vez más todos queremos que las políticas públicas estén adecuadamente evaluadas,
porque en definitiva queremos tener políticas que solucionen mejor los problemas
sociales. Ese auge está ambientado por una serie de movimientos políticos de las últimas
décadas.
Entre ellos:
Favorece el auge de la evaluación las crisis y restricciones fiscales y racionalización del
gasto público a partir de la década del 70 y el 80. Y por lo tanto fue notoria mayor la
demanda de que ese gasto sea eficaz. Se racionalizará, llegara efectivamente a los
sectores de la población que necesitaran los aportes del estado y que cuando se realizaran,
efectivamente tenga mayor potencial para lograr su resultado.
Cuestionamiento del funcionamiento estatal, una cuestión más sistémica. Una visión
negativa que se genera también en esas épocas 70/80 sobre cómo funcionan los estados,
esa idea, sospecha, premisa, de que el estado tiende a ser ineficiente, y por lo tanto, es
necesario incorporar procedimientos que lo hagan más eficientes y qué mejor que
encontrar procedimientos que midan sus resultados, que analicen sus procedimientos, que
estimen la articulación entre los objetivos, insumos y recursos que se destinan y
las transformaciones que se logran en la realidad.
Tecnificación de la política, hay todo un proceso de tecnificación de la política, cada vez
es más difícil hacer buena política pública porque se requieren más conocimientos para
hacerlo, justamente también por las restricciones que dijimos antes, pero también porque
vivimos en un mundo más complejo y todas las variables tienen a complejizarse, eso hace
que las políticas requieran mayores niveles de conocimiento aplicado frente a una
realidad que es más difícil. Por ejemplo, la cuestión medioambiental como cruza todas las
políticas hoy en día, los nuevos derechos, las nuevas identidades sociales, las
complejidades propias de una economía globalizada, etc.
Innovaciones en las modalidades de la gestión pública, nuevos mecanismos de gestión
pública que ya no es el modelo burocrático weberiano tradicional en donde el estado
cumple, a través de sus funcionarios y sus reparticiones, todos los cometidos, sino que
empieza a contratar organizaciones privadas con o sin fines de lucro para que lleven
adelante alguno de sus cometidos. Ej. buena parte de las prestaciones sociales se hacen
de ese modo, ej. los caif. La evaluación entra justamente en que si yo no estoy
ejecutando directamente una política y estoy transfiriendo fondos a una organización
privada para cumplir con objetivos públicos, yo tengo que evaluar que tan bien esa
organización los gestiona.

La función política de la evaluación (Rossi y Freeman)

"...en la actualidad resulta evidente que la investigación evaluativa es algo más

que la aplicación de métodos; es también una actividad política y de dirección,
el umbral que conduce al complejo mosaico del cual emergen las decisiones
políticas y el lugar de su aplicación en la planificación, el diseño, la ejecución y
la continuidad de los programas para mejorar la condición humana"
En esta cita los autores nos hablan de todas las etapas del proceso de las políticas
públicas, cuando hablan del umbral de donde emergen las decisiones están
hablando de agenda, luego hablan de las decisiones en la etapa de la formulación
y nos hablan de la aplicación, es decir, de la implementación. Todas éstas
están permeadas políticamente, la evaluación retroalimenta estas funciones y
como estas funciones son políticas, la evaluación también tiene una cara o un
componente político.

Es entonces la investigación evaluativa, un instrumento que nos sirve para hacer políticas
más “racionales” (apto para la “racionalización” de una política pública), que nos permite
medir, ponderando la adecuación entre los resultados obtenidos y los objetivos
procurados, medir qué relación hay entre los objetivos que se plantearon al momento de
la formulación y lo que efectivamente se obtuvo, con el objetivo de aprender,
para orientar las modificaciones que se estimen necesarias a la luz de sus hallazgos, para
retroalimentar el ciclo de acuerdo a los resultados.

Pero: como los objetivos en relación a los cuales estoy midiendo la política son
eminentemente políticos, y por tanto conflictivos, plurales según distintos sectores de la
población y de organizaciones sociales que tienen puntos de vistas, preferencias y valores
distintos, no hay una vinculación forzosa entre la información resultante y las nuevas
decisiones a adoptar, no es mecánico que los resultados que se obtengan en la evaluación
vayan a efectivamente determinar la política que se toma después. En el mundo soñado
del racionalismo político eso debería ser así, pero en el mundo real es mucho más
complejo y conflictivo.

La evaluación como actividad técnica

Es necesario decir desde el comienzo que podemos evaluar unidades de políticas de

distinta dimensión, la evaluación puede ser de proyectos a través de intervenciones
específicas de políticas, pueden ser programas o planes que involucran una serie de
proyectos o intervenciones conectadas entre sí, o incluso puede ser más ambicioso
analizando a la política integral, por ejemplo, a la política de vivienda. Todas ellas pueden
ser objetos de una evaluación, es más raro que se haga una evaluación de políticas
integrales y por lo común se evalúan proyectos, programas o planes.

Elementos evaluables de una política (Rossi y Freeman)

Rossi y Freeman plantean tres grandes elementos evaluables de una política:

1- Diseño y conceptualización: ¿cómo se diseñó?

- Extensión y localización del problema y de la población objetivo. Responde a
interrogantes sobre qué tan bien definimos al momento de la formulación de la
política, cuál era la población objetivo, dónde estaba localizado el problema, qué
era lo que lo causaba, etc. Cuando uno evalúa, puede darse cuenta que por ejemplo
el problema era debido a x y luego de la evaluación, conociendo más puedo
aprender que también había otros factores implicados y z. La evaluación revela
una falla del momento de la formulación.
- Concordancia entre diseño del programa y objetivos, esto es si hay una
articulación adecuada entre el programa diseñado y los objetivos marcados.
- Relación entre presupuesto, beneficios y efectividad, analizar si el presupuesto
que se asignó a determinada política era el adecuado para lograr el fin.
Son todas miradas sobre el segundo momento de la política, el momento que se
diseñó, el momento de la formulación.
 2- Monitoreo (verificación): Podemos también hacer foco en el momento de la
implementación, analizar el resultado de las políticas
- ¿Llega efectivamente a la población o al área definida? Puede pasar que el
diseño esté bien pero por el tema de las brechas de la implementación, puede que
efectivamente no llegue a lograr los objetivos que se buscaban. Por ejemplo,
quedó mal hecha la focalización y no llego específicamente al público
destinatario objetivo.
- ¿Se aplican las intervenciones según se diseñaron? Típica pregunta de
implementación.

3- Utilidad:
- ¿Efectividad, fueron efectivas las políticas? lograron transformaciones?
- ¿Efectos no previstos, generaron efectos no previstos? Esto es algo común, en
donde a veces se llevan adelante políticas y genera efectos favorables o
desfavorables no previstos en un primer momento.
-Relación Costo/ beneficiarios, esto es que a veces para acceder a los beneficios
de una política tengo que caer en ciertas actitudes que son costos para mi, ej. si se
otorga medicación gratuita para sectores de la población, pero para acceder a ella
tengo que hacer 5 horas de fila.
- Eficiencia (costos para el sistema), no solo medir los efectos para el beneficiario
sino para el estado como tal. Relación costo/ beneficio. Ayer lo vimos en el
concepto RBU ( experimento en Finlandia.)

Componentes de una evaluación (Meny y Thoenig)

Los autores dicen que una evaluación tiene básicamente 3 grandes componentes, y esto
tiene que ver en el cómo se hace:

1 - Valores de referencia, tienen ciertos datos hechos antes de que empiece a

aplicar una política que establezca claramente cuál es la situación de un problema
social dado. Ej. Si quiero disminuir el número de personas que están en situación
de calle, tengo que partir con tener el valor de referencia en la ciudad
de Montevideo, esto es de cuántas personas son las que están en situación de calle
y en delimitar claramente mis objetivos, por ejemplo, no quiero que pernocten en
la calle.

2- Impactos o efectos observables (esperados e inesperados) (selección de

indicadores), tengo que determinar impactos o efectos observables, luego de la
implementación debo hacer un nuevo relevamiento y analizar cuántas personas
subsisten en situación de calle y cuántas personas no. Tengo que seleccionar para
ello una batería de indicadores que a veces genera cierta complejidad, y tengo que
también hacer un listado de efectos esperados e inesperados. Capaz que logro el
 objetivo de sacar a las personas de la situación de calle, pero tengo un nuevo
problema y es que los refugios no dan abasto.

3- Secuencia temporal, que debo fijar desde el momento que formulé la política
y me decidí a evaluarla. Esto es, las políticas no tienen un efecto inmediato, por
lo tanto, es necesario realizar un cronograma, por ejemplo, donde si se aplica una
política (Ejemplo de RBU en Finlandia) de dos años en 2000 personas, al año
tengo como objetivo bajar el desempleo un 40%, y así sucesivamente al segundo
año debería estar en un 60%. Ejemplo que en realidad no sucedió pues se
destacaron otros aspectos más que el desempleo; la felicidad, el estado de
bienestar, bajaron nivel de estrés, etc.

Dimensiones (criterios) para evaluar una política pública

Cuando se evalúan los resultados aparte de algunos métodos de medición, requiere definir
algunos criterios a la luz en los cuales se puedan medir esos resultados;

Equidad: Esto es que la intervención pública, que la política pública reparta sus
beneficios de una manera equitativa en la población o al menos entre un sector de la
población (por focalización). Se debe evaluar al final de cualquier política si los
beneficios se distribuyeron de manera equitativa. Es igualdad de oportunidades y de
condiciones de acceso a una prestación estatal o a una situación social deseable.

Eficiencia: Tratar de lograr los mejores resultados con los recursos que tengo disponibles.
Es la maximización de resultados dado un nivel de empleo de recursos determinados. Una
política puede tener resultados y sin embargo ser ineficiente, mucho costo para pequeños
cambios marginales de resultado.

Efectividad: (producto) Tiene que ver con la concreción de las actividades materiales,
de implementación previstas al momento de la formulación. No tiene que ver con cambios
en la situación sustantiva del problema. Puede que una política no sea eficaz, que no tenga
el impacto esperado, pero en cuanto a su efectividad, en cuanto a la materialización de las
actividades previstas está correcta.

Eficacia: (impacto) transformación del problema o de la actitud del grupo objetivo de

acuerdo a los objetivos previstos.

Todas estas dimensiones se cruzan, pueden existir políticas efectivas pero no

eficaces, puedo tener políticas eficaces pero ineficientes, puedo tener políticas
eficaces, eficientes y efectivas pero que no fueron distribuidas equitativamente
Características deseables en una evaluación (Pedró y Puig, Club Cambon)

-Objetivos bien definidos (estándares), si es posible mediante estándares, decir

claramente qué es lo que quiero lograr.
-Independencia entre evaluadores y autoridades promotoras de la política, los
evaluadores, de los evaluados deben ser independientes, un organismo público
que se evalúa a sí mismo con sus propios técnicos puede
tener buena información, pero no alcanza, porque está permeada por el interés del
evaluado.
-Pluralidad de instituciones estatales evaluadoras, que no se concentren solamente
en una. Ayer hablamos de la independencia de los evaluadores, sin contaminación
del sistema evaluado.
-Libre acceso a fuentes de información suficientes, es indispensable que el
evaluador pueda acceder a todas las fuentes de información y no se le retase.
-Proceso sin interferencias políticas, evitar presiones sobre las agencias
evaluadoras, para que no se evalúe subjetivamente por motivos personales o
corporativos.
-Saberes calificados y pluridisciplinarios de los evaluadores, evaluadores
calificados y de distintas disciplinas.
-Empleo lineal y directo de resultados (retroalimentación), que los resultados de
las evaluaciones efectivamente alimenten la toma de decisiones

Limitaciones en los procedimientos de evaluación

-Ambigüedad en la definición de los objetivos, a veces no queda claro cuáles son

los objetivos, qué era lo que pretendía la política originariamente.
-Objetivos explícitos y encubiertos, que a veces están encubiertos porque son
objetivos queridos, pero no plasmados.
-“Contaminación” de otras políticas (correlaciones espurias), frecuentemente hay
correlaciones espurias entre las políticas que dificulta evaluarlas, es que las
políticas se dan todas al mismo tiempo, se dan políticas de distintos sectores
(sociales, de salud, de educación, etc.).
-Determinación del momento para su aplicación, elegir bien el momento en que
se evalúa, si uno evalúa muy rápidamente una política, capaz que no llegó a
generar todos los resultados. Sobre todo, lo que son las políticas a largo plazo, por
ejemplo, las políticas en educación.
-Ponderación de los efectos imprevistos, a veces los problemas cambian, se
alteran en el mismo momento en que se está aplicando, entonces lo que podía ser
eficaz para el momento cero ya no lo era para el momento 1. A veces también hay
un error en la explicación causal, o los llamados efectos mariposas, que son
consecuencias que se dan en nuestras políticas que tienen que ver con cuestiones
 muy alejadas que terminan impactando a favor o en contra pero que no tienen
nada que ver con la política que se está evaluando.
- Interferencia política, es interesante cotejar todo esto de la dimensión técnica de
la política, con cómo lo ven los expertos. Ejemplo auditorias de las cajas bancaria,
Ancap, etc

Modelos de evaluación

-Descriptivo, que da cuenta de insumos y resultados de las políticas sin más.

-Analítico, hace todo lo anterior, pero va un paso más allá. Procura explicar los
resultados de esa política, esto es, por qué sucedió esto, por qué no sucedió esto
otro, etc. Aporta ciertas pistas para entender el éxito o fracaso de la operación.
Pero no nos dice cómo podemos hacer una mejor retroalimentación de la política.
-Normativo, este modelo describe, analiza y le suma la interpretación. Le suma
una explicación de por qué razón sucedió esto o lo otro, e inclusive puede generar
una nueva evaluación sobre algo. Pero, además, este modelo propondrá
explicaciones alternativas que nos digan por qué no funcionó esto, cómo se
puede mejorar.
- Experimental, en ciencias sociales y en la investigación evaluativa se puede
realizar experimentaciones para evaluar.

Procedimiento del modelo de evaluación experimental:

Paso 1: Conformación de al menos dos grupos:

a) experimental u objetivo; b) control o testigo

Paso 2: Igualación de los dos grupos: asignación aleatoria (muestras “idénticas”),

o construcción de grupos similares
Paso 3: Intervención: administración del estímulo (política en evaluación)
sólo al grupo experimental
Paso 4: Realización de al menos dos mediciones a cada uno de los grupos:
ex-ante y ex-post

RACIONALIDAD LIMITADA

Es un modelo menos idealista y más pensado en cómo funcionan realmente los

aparatos públicos. Simón (fue quien lo creo) decía que esta idea de ser capaz de
conocer claramente todos los objetivos, conocer todas las alternativas de políticas
de entre las que yo puedo optar, todas las consecuencias de cada alternativa, etc.

En realidad, se trabaja sobre hipótesis más modestas. Tampoco se puede medir,

ponderar con certeza los resultados e impactos de cada una de las alternativas. El
mundo de las ciencias sociales además nunca ha llegado a esos niveles de
 precisión, entre otras cosas porque el resultado de las políticas pertenece al futuro,
y porque hay muchas variables que pueden ir cambiando.
Por ello, la decisión administrativa se basa en:
- Restringir el número de opciones a considerar, no manejo todas las opciones,
sino que 3 o 4 que me parecen intuitivamente las más viables y, por lo tanto,
- Valorar un número de consecuencias reducido, no voy a pensar en todos
los impactos posibles.

Los supuestos: hombre administrativo, que busca estándares satisfactorios,

decisiones que no son las óptimas sino “lo bastante buenas”.

Dente y Subirats:

“El decisor intentará comportarse coherentemente, pero deberá asumir

inevitablemente una serie de limites cognitivos:
Tener un conocimiento limitado de las alternativas disponibles.
Poseer una capacidad intelectual limitada
Disponer de una memoria limitada
Disponer de una capacidad de atención limitada
Estar sujeto a costumbres y rutinas”.

“El modelo de racionalidad limitada consiste (...) en la aceptación de los límites

cognitivos y en la adopción explícita de un criterio decisorio mucho menos
exigente que el implícito en el modelo racional. Tiene un valor prescriptivo, en el
sentido de que propone detener el proceso de búsqueda de las alternativas en
cuanto aparece una opción que se considere satisfactoria, y un valor descriptivo y
explicativo, en el sentido de que acepta que la elección del decisor pueda no sólo
no ser la mejor posible en absoluto, sino que pueda estar basada en análisis
incompletos o incluso erróneos”

“...el modelo de racionalidad limitada |-al igual que el modelo de racionalidad

absoluta-| un elemento clave, esto es, la idea de que la decisión concierne a un
individuo o a un sujeto |} (entendido como coalición de individuos) que es capaz
de situar sus propias preferencias en un orden de prioridad transitivo”

INCREMENTALISMO (LINDBLOM)

Asunciones teóricas:

En primer lugar, vivimos en sistemas democráticos y en estos sistemas

las decisiones no son solo decisiones optimizadoras, no solo es calcular lo mejor,
sino que deben ser soluciones que tengan ciertos niveles de apoyo de la
ciudadanía.
 Entonces, las decisiones requieren consentimiento ciudadano. Esta ciudadanía
tiene diversos valores, perspectivas, le importan distintas cosas, que tienen
intereses diferentes e incluso contrapuestos. No todos consideramos que la buena
política es la misma.

- Sociedad plural y fragmentada y organizaciones con distintos valores e intereses.

No es posible entonces que nos pongamos de acuerdo en cuáles son los valores
que afectan a una política, imposibilidad de acuerdo social sobre “valores”
afectados por una política y por ende sobre su “bondad”, es que esto depende de
cada individuo.
- Cada uno de los valores son relativos, esto es, no podemos establecer esa jerarquía
que se pedía desde la racionalidad absoluta. Son relativos porque aparte hay
distintas comunicaciones.
- Hay entonces valores absolutos y relativos a cada “valor”. El conocimiento
especializado no resuelve la pugna, sino que es un recurso más de poder.

Entonces para tomar en este contexto decisiones de política pública el autor da

una prescripción:
Debemos asumir el ajuste mutuo partidario o partidarista que supone asumir que
no hay una “buena” política resuelta por la técnica y por el cálculo, sino que una
buena política depende de cierto nivel de acuerdo de grupos interesados, de
sectores de la sociedad que la respaldan. Una política será “buena” si tiene
ciertos niveles de apoyos críticos, no de consensos generales que eso es
imposible, pero sí de ciertos apoyos críticos. Entonces, eso es lo que debería
procurarse, políticas que logran ciertos niveles de aceptación de sectores de la
sociedad civil organizados.
Luego de que yo tengo cierto set de políticas que tienen cierto nivel de
legitimación, generar cambios a través de un procedimiento que él llama de
“comparaciones limitadas sucesivas”, reducción del análisis a las diferencias
incrementales entre alternativas cercanas, esto es, no compara en términos de
óptimos, sino que se basa en la comparación de las alternativas que tengo hoy con
otras alternativas cercanas que en general se han venido puesto en práctica
anteriormente, esto se llama en el léxico político gradualismo, no hago una súper
reforma de la salud sino que en general los cambios son incrementales, graduales,
analizan alternativas que no tiran por tierra todo lo anterior. Ej. un poco más de
rigor en la policía para mejorar la seguridad pública.

La idea de Lindblom es una idea de una política de las transformaciones;

- con cierto nivel de consenso o apoyo

- con una tramitación gradual, progresiva en el tiempo, sin apostar a

saltos revolucionarios o de ruptura.

Uruguay se caracteriza por experiencias gradualistas, buscando niveles de acuerdo y

consenso, y los cambios no son radicales sino graduales, progresivos, incrementales.
 - Este modelo tiene sus críticas, por ejemplo, por parte de Dror, que sostiene que
solo es aplicable a situaciones de alta estabilidad, en donde los valores de las
personas y los conocimientos disponibles se mantienen estables.
- En segundo término, dice que refuerza y justifica conservadurismos de las
organizaciones públicas. El discurso del incrementalismo puede llevar a reforzar
ese conservadurismo.
- La tercer crítica que hace Dror es que los cambios de gran importancia no pueden
fundamentarse en experiencias previas, como puedo usar un modelo incremental
cuando uno se enfrenta a una situación nueva.
La propuesta de Dror es sí apostar al acuerdo entre los sectores interesados pero que no
se haga ex ante, sino ex post, esto es que primero haya un análisis técnico científico de
las alternativas de políticas para que luego de que estas están claramente establecidas
en términos de costos y beneficios, recién ahí se pase al momento de la negociación
política.

MODELO “TACHO DE BASURA” la decisión irracional Cohen, March y Olsen

Cohen, March y Olsen desafiaron profundamente todos los modelos anteriores porque lo
que tienen en común los tres modelos anteriores es que todos tienen alguna racionalidad
(económica, administrativa o política)
Estos autores sostienen que:
- Las políticas públicas son menos racionales de lo que se cree-
- Las decisiones se toman en lo que ellos llaman “anarquías organizadas”, esto es, la
administración pública dice que no es un lugar de racionalidad. el gobierno no es un lugar
de racionalidad, pensado calculado ni económica ni políticamente, son organizaciones sí
pero son organizaciones medio anárquicas, porque las preferencias de los actores no son
tan claras, cambian con el tiempo.
- Las preferencias son problemáticas (inconsistentes y mal definidas), en general lo que
quiere como decisor y también cuando se convoca a la participación de otros actores, lo
que quieren esos actores de la sociedad civil, a veces son preferencias que no están del
todo definidas.
- Tampoco hay tecnología, la tecnología es poco clara, es muy difícil medir.
En general en las políticas públicas se trabaja a ensayo y error, voy introduciendo una
política y voy viendo qué resultado me va dando y si me da resultado la corrijo un poco
o sino la cambio por otra, etc.
En último término, y esto es una crítica a Lindblom, no tenemos un universo de actores
con los cuales buscar ese consenso que sea fijo, estable, sino que los actores entran y
salen, mutan y cambian, se da una participación fluida, el involucramiento es
cambiante.

” Dente y Subirats” ...en todas las situaciones decisionales en las que existe ambigüedad
en los objetivos (que están mal definidos por los actores), en la tecnología a utilizar (que
es poco clara), y en la participación de los actores (que puede variar en el curso del
tiempo), la decisión acaba surgiendo del encuentro causal -influenciado además por la
intervención de factores coyunturales- entre problemas, soluciones, participantes
y oportunidades de elección

“Las principales hipótesis de este modelo se encuentran en la base del esquema

conceptual elaborado por John Kingdon para explicar cómo las cuestiones de policy
entran en la agenda política (...). La esencia es que existen tres flujos diferentes: el flujo
de los problemas, compuesto por aquellas cuestiones que alguien considera que deben ser
resueltas; el flujo de las políticas públicas, una especie de sopa o caldo de partida, (...) y
el flujo de la política, que determina la importancia y la urgencia de una cuestión
determinada en la agenda política”

¿Qué componentes interactúan entonces para la decisión en este caso?

En primer término, tenemos supuestamente un problema, que son la preocupación de las

personas.

Luego, hipotéticamente, tenemos soluciones, recursos, que generalmente son previos a

los problemas, frecuentemente las soluciones llegan antes de los problemas, a veces las
soluciones buscan a los problemas, a veces la solución está arriba de la mesa y la pongo
en práctica para solucionar algo.

Son entonces dos momentos parcialmente desacoplados. Ej, El surgimiento del plan
Ceibal en Uruguay, no apareció como una política discutida, pero al final terminó
siendo una política insignia en los gobiernos del FA.
El modelo del tacho de basura nos dice que a veces esa racionalidad se da totalmente
al revés.
Luego aparece el tercer componente, los participantes, la incidencia de los participantes
tiene que ver con que no todos se mantienen en el tiempo, no todos le dedican el mismo
tiempo, no todos tienen el mismo conocimiento, por lo tanto, hay allí un elemento de
imprevisibilidad.
Y luego, la cuestión de las posibilidades de elección, se elige entre alternativas que
efectivamente sean factibles y que estén arriba de la mesa.

“… uno puede ver la oportunidad de elección como un tacho de basura, en el cual

varios tipos de problemas y soluciones son arrojados por los participantes en
cuanto son elaborados. La mezcla de la basura en un solo tacho depende de la
mezcla de tachos disponibles, de las etiquetas pegadas a los tachos alternativos, y
del tipo de basura que se esté produciendo en el momento, así como de
la velocidad con la cual la basura es recogida y retirada de la escena”
Efectivamente lo que hacemos es ir tirando soluciones que se juntan con problemas y que
el proceso de selección tiene que ver con capacidades técnicas para separar y elegir, pero
tiene que ver también con cuestiones de tiempos, de velocidad, por lo que termina siendo
bastante aleatorio, por eso la idea del tacho de basura.
RELEVANCIA DEL TEMA.” Dente y Subirats”

“... cada uno de estos modelos contiene indicaciones importantes para la comprensión de
las modalidades mediante las cuales se toman decisiones. Así, el modelo racional
sinóptico llama nuestra atención porque, por lo general, los individuos tratan de elegir la
mejor solución para la realización de sus propios intereses. El modelo de racionalidad
limitada nos recuerda que nuestros conocimientos son imperfectos y que a menudo nos
damos por satisfechos con la primera solución “bastante buena” que encontramos. El
modelo incremental evidencia que la gran mayoría de las elecciones, sobre todo en el
sector de las políticas públicas, es el futuro de compromisos entre sujetos con intereses
en conflicto. Y, finalmente, el modelo garbage-can muestra que el paso del tiempo no es
irrelevante, dado que puede hacer posible, o imposible, la conexión entre problema y
solución

- Como herramental analítico, cuando se investiga y se analizan políticas públicas de las

primeras cosas que nos preguntamos es ¿cuál fue el proceso que llevó a la toma de
decisión, fue un proceso donde se consideraron las distintas posibilidades? ¿fue un
proceso donde simplemente modificó marginalmente las decisiones anteriores? ¿fue
un proceso de racionalidad absoluta? Esto es, permite clasificar y entender.
- ¿Como elemento prescriptivo, que tiene una importancia social muy grande, y tiene que
ver con la discusión de si hay una mejor forma de hacer política pública, si hay una
modalidad más eficiente de toma de decisiones públicas? Es mejor para una sociedad
tener cambios graduales como dice Libdom que si se mantienen en el tiempo pueden
generar transformaciones de importancia y que tienen más posibilidades de
mantenerse en el tiempo, o un cambio radical, una política de shock.
- Esto tiene que ver con una discusión entre política vs. saber especializado, es la pugna
entre los políticos y los expertos. ¿Puede el saber especializado, quien se supone que
tiene datos más objetivos, arribar hacia un consenso general? ¿puede este saber suplir
la política? ¿o, en el otro extremo, puede existir una política que sea simplemente
ajuste de intereses, que simplemente ponga de acuerdo a sectores pero que no busque
soluciones?
- El dilema del cambio en las políticas.

CLASE 6 - EVALUACIÓN

Todo el ciclo de las políticas públicas que venimos viendo podría entenderse como
una contraposición entre dos grandes fuerzas que están detrás de las políticas
públicas:

- Por un lado, la política, esto es los intereses, las visiones parciales de la sociedad,
las ideologías, etc.

-Por el otro lado, la técnica, englobamos en el concepto de técnica el saber

científico, el conocimiento especializado, el cálculo, el análisis racional.

En todos los casos, en cada una de las etapas que describimos hemos marcado una
tensión entre unas y otras, naturalmente la técnica, el conocimiento especializado
nos permite elaborar una agenda de gobierno, identificando los principales
problemas sociales, pero también la política allí también juega su rol.
Cuando llegamos al momento de la formulación de las políticas, se planteaba la
gran disputa entre la racionalidad y el incrementalismo, que justamente es plantear
esta tensión entre el análisis técnico científico de una problemática social por un
lado y la valoración política por el otro.

Posteriormente, en la implementación, se pone en manifiesto que esa etapa que

parecía ser primariamente meramente administrativa era también una etapa donde
la lucha política complicaba.

La última etapa del ciclo de las políticas es la evaluación, supone un momento

donde se pasa raya a lo que se hizo, se pondera, se evalúa.

Es, supuestamente, un momento donde ese saber técnico especializado tiene un

lugar más importante, para saber si una política tuvo resultado debo medir esos
resultados de acuerdo a ciertos procedimientos y formas.

Sin embargo, aquí también se presentan dos dimensiones o facetas: una más
política y otra más técnica del fenómeno de la evaluación de las políticas.

Es el último del ciclo, pero también es el primero, la evaluación debe conducir a

reiniciar el ciclo de las políticas procurando su mejoramiento, con los aprendizajes
que la evaluación de las políticas nos deja, se supone que podemos recortar mejor
los problemas políticos, de elegir las mejores alternativas para su solución y las
modalidades más eficaces para su implementación o puesta en práctica.