Libros de Ctedra

El Estado. Un recorrido terico por los temas de hoy

Ricardo Sebastin Piana

FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

EL ESTADO UN RECORRIDO TERICO POR LOS TEMAS DE HOY

Ricardo Sebastin Piana

2013

Piana, Ricardo Sebastin El Estado : un recorrido terico por los temas de hoy . - 1a ed. - La Plata : Universidad Nacional de La Plata, 2013. E-Book. ISBN 978-950-34-0996-1

1. Estado. 2. Gobierno. 3. Administracin Pblica. I. Ttulo CDD 352 Fechadecatalogacin:20/08/2013

Diseo de tapa: Direccin de Comunicacin Visual de la UNLP

Universidad Nacional de La Plata Editorial de la Universidad de La Plata 47 N. 380 / La Plata B1900AJP / Buenos Aires, Argentina +54 221 427 3992 / 427 4898 editorial@editorial.unlp.edu.ar www.editorial.unlp.edu.ar Edulp integra la Red de Editoriales Universitarias Nacionales (REUN) Primera edicin, 2013 ISBN 978-950-34-0996-1 2013 - Edulp

NDICE

Prlogo ..... 4 Una revisin del concepto de Estado. ..... 6 Del Estado liberal al Estado Social y su crisis 11 La crisis del propio Estado 17 Estado y globalizacin 23 Gobierno y Administracin 29 La Nueva Gestin Pblica ... 37 Reforma de primera generacin: achicar el Estado ..... 44 Reforma de segunda generacin: la cultura organizacional y las tecnologa 51

Polticas de gobierno electrnico.. 59 El Gobierno Abierto 65 La gobernabilidad. . 69 Retomando el constitucionalismo como principio legitimador... .... 74 Bibliografa. .... 81 El Autor... 91

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PRLOGO

Es muy comn encontrar en la literatura de los ltimos aos interrogantes acerca del poder del Estado, su futuro y su capacidad de integracin social as como de la compleja accin de gobierno. Se ha vuelto casi un leit motiv hablar de crisis, ocaso o ms an, del fin del Estado por la prdida de poderes y funciones de los aparatos estatales. La descripcin del Estado que predomina hoy es la de un Estado dbil, que ha perdido irremediablemente su soberana en medio de la sociedad compleja. No es la intencin de este libro dar cuenta de cmo, con esas afirmaciones, se esconden posiciones antipolticas o que pretenden desplazar o hacer compartir la decisin poltica con otros actores (sean stos, el tercer sector, las empresas o la sociedad civil) que no responden a la lgica de la responsabilidad democrtica de validar el ejercicio o la renovacin del poder mediante elecciones peridicas libres. Resulta evidente que la produccin de resultados justifica la existencia de cualquier institucin pero cules deben ser los productos en una institucin pblica?; cules son los resultados esperados de un Estado, la institucin pblica ms compleja de la modernidad? En trminos ms sencillos: qu puedo esperar de un Estado?; por qu y para qu existe esta forma poltica propia de la modernidad? Una pregunta tan sencilla no suele sino encontrar respuestas complejas y elpticas y orientadas al modelo Estatal legitimado pero ese modelo ha cambiado (y mucho) en los ltimos dos siglos. Siendo el objetivo de esta publicacin acercar los temas claves de la materia a los alumnos de grado, como parte del Programa Libros de Ctedra de la Editorial de la Universidad Nacional de La Plata, trataremos de exponer los problemas centrales de una forma directa sin que ello implique disminuir la necesaria profundidad de los diversos aspectos que debemos abordar. El lector ms interesado podr consultar la bibliografa citada, mucha de ella de libre disposicin. A muy grandes rasgos, en la primera seccin trataremos la gentica de esta nueva forma de organizacin poltica para descubrir la inestabilidad en esta

especial forma poltica de la modernidad. El acrecentamiento de las funciones del Estado liberal hasta la crisis del Estado social y su crtica/crisis desde una visin politolgica ocupa la segunda seccin. En la tercera seccin, volveremos a analizar la crisis pero ahora del propio fenmeno estatal, en especial de sus capacidades. La cuarta seccin, vinculada con la anterior, refiere

especficamente al fenmeno de la globalizacin y cmo afecta y modifica algunos de los presupuestos, casi siempre ms tericos que reales, del poder poltico estatal. A partir de aqu estudiaremos cmo el discurso de la crisis del Estado est tambin presente en la crisis de la administracin pblica propicindose diversas corrientes modernizadoras que, con pretensin de racionalidad tcnica y supuesta neutralidad ideolgica, socavan las bases de actuacin del Estado. As, comenzamos haciendo una distincin entre el Gobierno y la Administracin criticando la supuesta diferenciacin en el grado de discrecionalidad. Seguidamente, en la sexta seccin, tratamos la base ideolgica de la Nueva Gestin Pblica que dio coherencia terica a la reforma del Estado de primera generacin, tratada en la seccin siguiente. Las crticas y los magros resultados de sta condujeron a replantear las bases de la reforma centrndose la segunda generacin de reformas en la cultura organizacional y los elementos tecnolgicos (seccin octava) para ocupar este ltimo elemento un espacio cada vez ms central junto con el auge de las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones, espacialmente Internet. Estos aspectos, los del Gobierno Electrnico son estudiados en la Seccin novena mientras que en la dcima se discute la nueva vuelta de tuerca que se con las polticas de Gobierno Abierto a partir de la campaa presidencial de Barack Obama. El gran problema que se plantea y que est ms o menos explcito en estas olas modernizadoras es el de la gobernabilidad y por ello le dedicamos un apartado especial. Finalizamos estudiando el principio del constitucionalismo como uno de los principales criterios legitimadores del poder. Durante la revolucin francesa se cortan todos los lazos con los principios de legitimacin trascendentes, y es entonces cuando aparece este principio como contrapeso de otro, igualmente fuerte, como es el de la soberana popular. Juntos, en un equilibrio dinmico y no carente de

tensin, soberana popular y constitucionalismo estn llamados a fortalecer la institucionalidad del Estado. Esperamos que encuentre el alumno en estas pginas una gua de estudio clara y til para abordar este fenmeno complejo y central para las ciencias sociales.

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UNA REVISIN DEL CONCEPTO DE ESTADO

Una de las notas caractersticas del Estado, como forma poltica de la modernidad, ha sido, en el interior de su esfera, aduearse de todo el poder poltico y oponerse a las formas de poder que tienen origen privado (de orden feudal o confesional) y hacia el exterior, constituirse como una unidad territorial de fronteras netamente definidas, aunque no definitivas con tendencia a constituir la colectividad que vive en sociedad cerrada (Freund, 1968). Pero cmo definirlo? La gran mayora de los autores se ven en la necesidad de enumerar, e incluso de clasificar, la gran cantidad de elementos diversos que contiene la palabra Estado para encontrar una definicin comprensiva (Portinaro, 2003). Para una importante tradicin de la sociologa poltica, sobre todo de base posmarxista, el Estado puede ser abordado por las relaciones de poder, intereses y significaciones respaldados por actores que forman parte de la sociedad (Lagroye, 1991; Poulantzas, 1990). Desde esta visin, superadora ciertamente de una visin decimonnica que separa sociedad y Estado, el Estado es una red compleja y altamente institucionalizada de la sociedad, en la que se expresan el conjunto de conflictos y correlaciones de poder que se desarrollan entre los actores polticamente relevantes quienes tienen capacidad de influir, incidir o determinar polticas estructuradas en y a travs del Estado. Otra tradicin, ms clsica pero cada vez menos alejada de la anterior, lo caracteriza como poder poltico, como complejo institucional organizado, como monopolio de la fuerza pblica, como jurisdiccin territorial del derecho. El Estado es ms que una simple institucin pblica, pues exige un marco constitucional normativo, en el interior del cual el poder da su impulso a las dems instituciones, leyes, reglamentos. Tampoco puede confundirse con las normas jurdicas 1 pues ms all de su contenido, es una realidad subordinada
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Kelsen (1988) hace depender el Estado de su propia hiptesis, planteada como una norma original y fundamental de donde proceden todas las dems normas, de manera que aqul aparece como el sistema de las normas jurdicas realmente en vigor.

a la voluntad poltica y no a las normas jurdicas (Freund, 1968:703). Menos an puede confundirse, como lo hizo la teora del Estado decimonnica, el Estado con sus elementos, el territorio, la poblacin y el poder; ni tampoco confundir el Estado con la poltica: el Estado presupone lo poltico; es una modalidad histrica de una esencia. Como seala Heller (1992), la palabra Estado designa certeramente una cosa totalmente nueva porque, a partir del Renacimiento y en el continente europeo, las poliarquas, que hasta entonces tenan un carcter impreciso en lo territorial y cuya coherencia era floja e intermitente, se convierten en unidades de poder continuas y reciamente organizadas, con un slo ejrcito que era, adems, permanente; una nica y competente jerarqua de funcionarios y un orden jurdico unitario, imponiendo adems a los sbditos el deber de obediencia con carcter general. La construccin de cada Estado (State Building) se hizo de manera distinta segn los pases, en diferente clima histrico e ideolgico, con toda clase de transiciones, acuerdos y clivajes. De aquella intuicin de Maquiavelo de lo stato como aquella forma que permanece frente a las cambiantes formas de gobierno, en el curso de los seiscientos aos que corren desde el siglo XIV lo que hoy conocemos como Estado ha asumido formas muy distintas aunque es posible identificar un hilo conductor que lo permite diferenciar de otras formas de organizacin polticas (Fioravanti, 2004). Vistos en la necesidad de adoptar una definicin ideal-tpica 2 , una
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conceptualizacin, ya clsica, pero fecunda sigue siendo la de Max Weber (1999:43-44):

Por Estado debe entenderse un instituto poltico de actividad continuada, cuando y en la medida en que su cuadro administrativo mantenga con xito la pretensin del monopolio legtimo de la coercin fsica para el mantenimiento del orden vigente.

Portinaro en su libro Estado (2003) ha desmenuzado esta definicin. As, el Estado es, ante todo, empresa, en tanto asociacin provista de un aparato administrativo que obra continuadamente en pos de un fin; y es una empresa
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Si quiere hacerse, por el contrario, un recorrido por la evolucin del concepto, puede verse a Skinner, Quentin (2003). El nacimiento del estado. Ediciones Gorla. Buenos Aires.

institucional porque sus ordenamientos son impuestos a todos quienes presentan determinadas caractersticas (por ejemplo, nacimiento y residencia); y es empresa institucional de carcter poltico en tanto la validez de sus ordenamientos est garantizada dentro de un territorio determinado mediante el ejercicio real o potencial de la coercin fsica; pero recin cuando este ejercicio se halla monopolizado por el aparato administrativo y es legitimado perdurablemente por la poblacin, ese grupo poltico de carcter institucional puede llamarse Estado. Ahora bien, socilogos, politlogos y juristas italianos actuales como Poggi (1997), Matteucci (1998) Grossi (2003) o Fioravanti (2004) sealan, al describir la evolucin histrico-institucional del Estado (y en contra de la teora del Estado decimonnica) que en su gnesis, lejos est ste de pretender y/o ejercer el monopolio del poder. Recientes publicaciones norteamericanas, como la que citamos ms abajo, coinciden con esta perspectiva. 3
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En efecto, Gianfranco Poggi (1997) ha puesto de manifiesto cmo el proceso de transformacin del sistema feudal al sistema estatal tiene un interregno a partir del siglo XIII hasta la formacin de los gobiernos absolutistas, que define como Stndestaat y que hace referencia a la organizacin poltica de los estados, formato nuevo, distinto al feudal pero tambin al estatal, como el necesario eslabn, un paso entre uno y otro. Los Stnde las asambleas, parlamentos, dietas, cuerpos de los distintos estados [rdenes] y otros organismos caractersticos de fines de la Edad Media fueron las ms significativas de esas estructuras. Estas estructuras se presentaban ante el gobernante territorial como preparados para asociarse con l en los aspectos del gobierno que se entendan como caractersticamente pblicos y generales. 4
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Y agrega que con posterioridad, en los hechos, la soberana se vio limitada siempre en lo externo, por el equilibrio del poder y la constitucin materialmente jerrquica de cualquier sistema internacional, que circunscribe
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Por ello, como veremos ms abajo, no es la soberana la nota caracterstica del Estado y la crisis de ste no sea consecuencia de la crisis de aquella. 4 Segn el socilogo de la Universidad de Trento, como la complejidad de los intereses polticos de las ciudades no poda encontrar expresin nicamente en sus maniobras entre las fuerzas dominantes en el medio poltico existente, tenan que generarse nuevas estructuras que les dieran, adems de autonoma poltica, el derecho a participar efectiva y permanentemente en el manejo del sistema ms general de gobierno.

los mrgenes de maniobra de cada actor, y en lo interior, por las leyes fundamentales, por la resistencia de los estamentos y por las asambleas representativas. 5
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Por su lado, Fioravanti (2004) seala que en el origen de la forma poltica estatal los seores territoriales ejercitaban importantes poderes de imperium y que no es el elemento de la soberana la nota caractersticas del Estado, sino, ms bien, la conciencia de la existencia de un territorio que gobernar y defender en su conjunto segn reglas fijas y compartidas an cuando exista una pluridad de potestades dotadas de imperium, una pluridad de vnculos y obligaciones. As, Fioravanti (2004:15) seala que
tenemos Estado porque tenemos una realidad territorial gobernada cada vez ms en su conjunto, y cada vez de manera ms institucionalizada, segn reglas escritas que fijan el lugar de cada uno. Este es el sentido fundamental de la transformacin a la que asistimos en el paso de la edad media a la moderna, y ste es el carcter del Estado moderno europeo que es posible captar en su origen: el Estado como gobierno de un territorio, que acta de manera cada vez ms disciplinada y reglada, con la intencin de reunir las fuerzas operativas sobre ese territorio, de reconducirlas a una prospectiva comn (el destacado es del original).

En el libro Realities of Representation. State Building in Early Modern Europe and European America, Maija Jansson (2007), de la Universidad de Yale, coincide en apuntar el rol central de las asambleas y la representacin como presupuesto implcito como componentes crticos del proceso de creacin de los Estados, destacando la tensin existente entre las monarquas y estas instituciones. Expresamente:
Estas asambleas son un componente crtico de la construccin del Estado en los siglos XVII y XVIII y en muchos casos forman las bases de la institucionalidad que an persisten. [...] Las asambleas representativas de este tipo existen en prcticamente todos los rincones de la cristiandad latina de finales del siglo XII. Durante las centurias del siglo XVI y XVII se disolvieron, renombraron, reinventaron y reformaron por las experiencias de la monarqua absoluta, la guerra civil y la revolucin. A lo largo de estos siglos, sin embargo, la idea de la representacin nunca se perdi. Surgi como un eje central del pensamiento de la iluminacin poltico y el constitucionalismo del siglo XVIII (Jansson, 2007:2-3; traduccin propia).

Advirtase que Jean Bodin (1997), terico de la soberana reconoca lmites a la soberana y califica de inderogables ciertas leyes que ataen al Estado y fundacin del reino (leges imperii).

El Estado es un proyecto de organizacin poltica. Con esto, queremos destacar, en primer lugar, que es un proceso inacabado; en segundo lugar, el trascendental valor de la razn y la planificacin involucrados en su evolucin a diferencia de otras formas histricas donde el pragmatismo, la tradicin o la impronta de una lite tuvieron un aspecto central. Ms precisamente, es un producto de la racionalizacin progresiva de una estructura poltica ya existente; es producto de la modernizacin del proceso de dominacin. Pero como veremos en el siguiente acpite, los fines del Estado no han permanecido inmutables en los ltimos doscientos aos. Una vez consolidados los procesos de consolidacin del poder centralizado, los fines del Estado fueron cambiando, no sin un proceso de tensin.

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DEL ESTADO LIBERAL AL ESTADO SOCIAL Y SU CRISIS

An cuando las bases ideolgicas ya estaban sentadas tiempo atrs, el modelo de Estado liberal slo pudo darse una vez consolidado el proceso de monopolizacin de funciones 6 de esta forma de organizacin poltica de la
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modernidad (Portinaro, 2003). En efecto, si bien el liberalismo, como ideologa, no es original, logr mantener un ncleo de principios entrelazados a su filosofa y que proyectaron un cuerpo institucional especfico al que se denomin Estado liberal, cuya definida concrecin se materializ entre comienzos del siglo XIX y la primera guerra mundial (1914 1918) (vid. Vallespn, 1991; Burdeau, 1983) 7 . Slo en esta
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reciente poca el Estado se configura como una organizacin poltica fundada en la doctrina liberal, encarnando el clsico modelo liberal propugnado por Adam Smith (1958) 8 .
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El Estado liberal proviene de los resultados polticos, econmicos y sociales, de las tres grandes revoluciones: la Gloriosa Revolucin de 1688 en Gran Bretaa, la Revolucin Norteamericana de 1776 (una doble revolucin, en verdad, independentista y republicana) y la Revolucin Francesa de 1789, que inauguran las tres grandes corrientes del pensamiento liberal, que hicieron posible el surgimiento del sistema poltico capitalista y el ascenso de la burguesa principalmente asentada en los centros urbanos: comerciantes, manufactureros, banqueros, funcionarios administrativos en su mayora abogados, mdicos e intelectuales (Khnl, 1971). Las consecuencias polticas de la nueva situacin se plantearon en trminos irreductibles; ya que las crticas, y el accionar de la burguesa se concentraron
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Como veremos, el aparato burocrtico cumpli una funcin esencial en ese proceso de monopolizacin. 7 El liberalismo, en tanto idea fuerza, tuvo fuerza innovadora y eficacia para quebrar la cosmovisin imperante; rompi con la tradicin para enaltecer a la Razn como su propia identidad; a la vez que la burguesa adquiri plena conciencia de su protagonismo. 8 Segn ese clsico modelo liberal, el Estado tena que cumplir con tres funciones bsicas y no ms que ellas: 1) el deber de proteger a la sociedad de la invasin de violencia por otros Estados, 2) la obligacin de establecer una correcta administracin de justicia, y 3) la obligacin de realizar obras pblicas y proveer de servicios con poco incentivo econmico.

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en una frrea oposicin al Estado absolutista y la nobleza; provocando la ruptura del poder predominante de la aristocracia, la mayora de las veces por medios violentos. Bobbio, en Estado, gobierno y sociedad (1989) al resear el desarrollo del modelo de Estado actual con la visin poltico-liberal, afirma que en el centro de este cambio est el descubrimiento y la afirmacin de los derechos naturales del individuo, derechos que todo individuo tiene por naturaleza y por ley, y que, precisamente porque son originarios y no adquiridos, todo individuo puede hacer valer contra el Estado recurriendo incluso al remedio extremo de la desobediencia civil y de la resistencia 9 .
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En el Estado liberal clsico no hubo una verdadera preocupacin por la participacin estatal en la economa, ya sea directa o indirecta. Todas las acciones fueron en funcin del mercado, en el que los agentes privados, por normas y principios propios, son los responsables de la ejecucin de las polticas econmicas y sociales relacionadas. Pero este tipo de Estado, definido por la administracin de un poder de polica limitado, se vio desbordado en sus funciones en su conjunto. Lo que ha ocurrido desde la segunda dcada del siglo XX 10 fue una completa extensin
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de las estructuras, instituciones, funciones y responsabilidades, principalmente econmicas, del Estado. Los cambios eran necesarios ya que los problemas econmicos y sociales causados por el modelo liberal clsico no eran viables a medio y largo plazo. La
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Bobbio, en verdad, efecta otra clasificacin que atiende a la mayor o menor expansin del Estado frente a la sociedad, y as distingue la evolucin del Estado entre Estado feudal, Estado estamental, Estado absoluto y Estado representativo que dura hasta hoy e identifica a este ltimo como el resultado de un compromiso entre el poder del prncipe cuyo principio de legitimidad es la tradicin y el poder de los representantes del pueblo (donde por "pueblo" se entiende inicialmente a la clase burguesa), cuyo principio de legitimidad es el consenso (Bobbio, 1989:162). 10 Ciertamente pueden detectarse antecedentes muy anteriores a lo que configurar el tipo de Estado de Bienestar. Histricamente, la experiencia dada con las agencias reguladoras fue iniciada en los aos 80 del siglo XX en los Estados Unidos de Amrica, pero los antecedentes de agencias reguladoras federales en los EE.UU. se remontan a 1887, ao de nacimiento de la Comisin Interestatal de Comercio. Por el contrario, y a pesar de que el modelo se dio primero en Europa occidental, en cuanto a las agencias reguladoras, en Europa se dieron slo un poco menos de 100 aos ms tarde: en Francia, en 1978 se introdujo en la Administracin Pblica el concepto de "autoridades independientes" con la creacin de la Commission Nationale de l'Informatique et des libertes para promover la liberalizacin del comercio y antes de introducir la competencia en mercados monopolizados por las empresas estatales.

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excesiva concentracin del capital en manos de unos pocos operadores, la monopolizacin de los distintos sectores, el cierre de muchas empresas incapaces de competir de los mercados sin control estatal, el aumento de la degradacin de las condiciones de trabajo y de los salarios de trabajadores (con el aumento del desempleo masivo) conllevaron a las consecuencias que marcaron este perodo. La emergencia del Estado de Bienestar no fue dada por una nica causa, sino que fue producto de una gran variedad de factores heterogneos. Sin que la enumeracin sea exhaustiva ni el orden implique mayor importancia, podemos establecer como causas que determinaron el paso de un modelo a otro las siguientes: a) la quiebra del modelo liberal-racionalista, b) el progreso de la industria y de la estratificacin social, c) el movimiento reformista

socialdemcrata, d) el socialismo cristiano, e) el advenimiento de la Constitucin de Weimar, f) los grandes sindicatos industriales, g) la necesidad de contrarrestar el marxismo, h) la crisis de 1929. En verdad, el mercado autorregulado no es capaz de registrar ni satisfacer ciertas necesidades materiales y morales que son fundamentales tanto para los individuos como para la colectividad que integran. El Estado liberal deja al libre trabajador prcticamente indefenso frente a las exigencias impersonales del mercado y expuesto a todos los golpes de las fluctuaciones econmicas (Pellicani, 1986). Es por ello que las primeras reformas estuvieron orientadas en torno a las problemticas laborales: seguros obligatorios, leyes sobre proteccin del trabajo, salarios mnimos, expansin de los servicios sanitarios y educativos a la clase trabajadora, el reconocimiento de los sindicatos, etc. La crisis econmica que sucedi al final de la Primera Guerra Mundial, la aparicin de los principios democrticos y el crecimiento demogrfico de la poblacin y su concentracin en los centros urbanos obligaron, ms que la ideologa, a pensar en un nuevo modelo de actuacin del Estado en la economa para hacer ms eficaz la empresa y al propio mercado. El modelo de Estado asistencial fue consecuencia del compromiso poltico entre los principios del mercado (eficiencia, clculo riguroso de los costos y de los importes, libre circulacin de las mercancas, etc.) y las exigencias de

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justicia social avanzadas del movimiento obrero europeo. Sin embargo, estas reformas se plantearon segn diferentes, tiempos y modalidades en los pases 11 .
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Uno de estos modelos de intervencionismo estatal fue el conocido New Deal (1933-1939). Como consecuencia, EE.UU. se encontr con la creacin de un nmero significativo de nuevas agencias reguladoras, a fin de recuperar su economa. Esta amplia reforma, gener un nuevo modelo de accin del Estado en la economa que se basa en dos preocupaciones fundamentales: en primer lugar, la creacin de rganos ajenos al debate poltico; la segunda, generar informacin suficiente en los mercados organizndolos de una manera compatible con los intereses generales y el respeto de los consumidores. En 1942, en los Estados Unidos existan unas doscientas instituciones privadas y pblicas especializadas en el estudio y planificacin de los problemas que surgiran en la posguerra. Un rgano del Estado era, por ejemplo, la Oficina de Planeamiento de los Recursos Nacionales a la que el presidente Roosevelt, por su importancia, le haba encargado la misin de analizar los planes necesarios referidos a las polticas pblicas y privadas para implementar en la posguerra. En Inglaterra, se organiz un comit presidido por el economista William Henry Beveridge en 1942, para trabajar en un informe exhaustivo acerca de los problemas de la seguridad social de 1945 en adelante. Conocido como el Plan Beveridge, fue la base de las reformas sociales que encar el gobierno laborista de Clement Attlee. En estos modelos de planificacin, se intenta el reordenamiento econmico de la sociedad y, simultneamente, su

reordenamiento social. El Estado de bienestar, intervencionista, al rechazar la idea de la autosuficiencia de la regulacin del mercado, busc propiciar la actividad econmica a travs de la adaptacin de los sectores econmicos y la accin directa. Se propuso una accin ms dinmica e intervencionista del Estado en varios sectores importantes no afectados por el modelo liberal clsico: no slo protege las fuerzas del mercado y la libertad de iniciativa, sino tambin busca

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En verdad, el primer modelo es autoritario; es el modelo de Otto von Bismarck.

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mejorar la calidad de vida de la poblacin y crear otros medios de participacin social y de acceso, tanto en el plano econmico como poltico. La consolidacin de los derechos sociales y la preocupacin con el Estado visto como un conductor y formulador del inters pblico son el centro del modelo intervencionista de Estado en la economa. Pero el Estado de Bienestar no fue visto como una carga a la economa, sino como un estabilizador interno de los ciclos econmicos y polticos que evitaba que la economa cayese en recesiones. Desde esta posicin, el desarrollo econmico ya no se regula exclusivamente por los mecanismos espontneos del mercado, sino tambin, y en ciertos casos sobre todo, por las intervenciones econmicas y sociales del Estado que se han concretado, segn Pellicani (1986) esencialmente en los siguientes puntos:

- expansin progresiva de los servicios pblicos como la escuela, la casa, la asistencia mdica; - introduccin de un sistema fiscal basado en el principio de la tasacin progresiva; - institucionalizacin de una disciplina del trabajo orgnica dirigida a tutelar los derechos de los obreros y a mitigar su condicin de inferioridad frente a los empleadores; - redistribucin de la riqueza para garantizar a todos los ciudadanos un rdito mnimo; - erogacin a todos los trabajadores ancianos de una pensin para asegurar un rdito de seguridad an despus de la cesacin de la relacin de trabajo; - persecucin del objetivo del pleno empleo con el fin de garantizar a todos los ciudadanos un trabajo, y por lo tanto una fuente de rdito.

El Estado contemporneo comenz a intervenir en la economa, principalmente a travs de dos mecanismos: la obra pblica y el poder de polica, ya utilizado en el modelo liberal pero de forma muy limitada. Este Estado, interventor activo

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en la vida social y econmica, gener demandas de participacin poltica en las clases marginadas y asumi compromisos para aliviar los antagonismos sociales y organizar mejor la problemtica derivada de un crecimiento demogrfico combinado con un crecimiento urbano desenfrenado. El modelo de Estado de Bienestar fue eficiente durante casi cincuenta aos para resolver las crisis cclicas de las economas que afectaban la estabilidad poltica de los respectivos gobiernos. Pero tambin, el modelo se fue profundizando y termin no solo interviniendo en los mecanismos del mercado sino tambin en las relaciones sociales en aspectos irrelevantes. En este contexto histrico, ya en la mitad final de los aos 1970 y principios de 1980, el modelo del Estado del Bienestar comienza a disminuir: no satisfaca las numerosas tareas y actividades que se haba propuesto; el gasto relacionado con la seguridad social, la educacin, la salud y los dems servicios que dicho modelo se haba autoimpuesto, se haba disparado. Una nueva corriente ideolgica reclama un recorte en las funciones estatales. Esa concepcin se inicia a comienzo de los aos 70 y fue formulada por la teora econmica de la Escuela de Chicago. Para ella, los fracasos del gobierno coexisten con las deficiencias del mercado, sobrepujndolos, llegando a la conclusin de que la reglamentacin slo pretende proteger los intereses de la industria regulada en un crculo vicioso, no promoviendo el bienestar 12 .
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Para los tericos de la Escuela de Chicago, las tareas centrales de la teora de la regulacin econmica no justifican quin va a recibir los beneficios o soportar la carga de la regulacin (Pignataro de Oliveira et all., 2008). La medida reglamentaria se ve en este espectro, como resultado de la interaccin de los intereses privados a fin de maximizar los beneficios, es decir, protege a la competitividad para obtener apoyo poltico, lo que lleva, por lo tanto, el dilema entre el inters pblico y el surgimiento de una reglamentacin del comercio.

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LA CRISIS DEL PROPIO ESTADO

En la actualidad, la crtica contra las instituciones y las prcticas de la democracia liberal de partidos se ha hecho ms fuerte; crtica que alcanza inclusive a los pases anglosajones y a los nrdicos. Se trata de un fenmeno psicosocial complejo, pues aun reconociendo que la democracia es insustituible, un nmero creciente de ciudadanos se desentiende de la democracia realmente existente, en diferentes grados y niveles de

aborrecimiento. Este fenmeno, conocido como desafeccin a la democracia, no es terico ni de principios sino prctico y cotidiano. Ms que una crtica contra la idea de la democracia misma, se revela como falta de compromiso con sus sentidos profundos. El ciudadano, acostumbrado a vivir en democracia, opta por eludir el cumplimiento de una buena parte de sus deberes ciudadanos y deja de sentir la necesidad de usar los derechos polticos conquistados. Y si contina participando en los procesos electorales, lo hace a pesar del sistema (Rubio Carracedo, 2000; Tusell, 1994). La crisis generalizada del modelo democrtico liberal, ha llevado a decir a Laporta (2000) que todo aquello que suene a representacin electoral, a actividades de partido o a militancia poltica registra una cierta atmsfera de descalificacin implcita o explcita. No es que la desconfianza ciudadana vire de unos a otros gobernantes o partidos, sino que recae especficamente sobre las instituciones representativas y los partidos polticos, ncleos centrales del modelo de la democracia moderna. Varias son las causas que pueden explicar este fenmeno. Mucho se ha escrito acerca de las consecuencias negativas que el fin de la Guerra Fra ha tenido para las democracias occidentales: sin un modelo adversario con el cual medirse y contrastarse, se desvanecen los incentivos para mejorar y los logros se relativizan.

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La crisis no deja de ser paradjica, pues se revela en el preciso momento en que ha obtenido una victoria irreversible. Como seala Subirats (2002) nunca en la historia de la humanidad se haba conocido una extensin tan amplia de reglas y de mecanismos de representacin plural, de participacin y de control, que histricamente han ido conformando el concepto de la democracia moderna. Y sin embargo, contina existiendo una insatisfaccin creciente en cuanto a su funcionamiento. Otro conjunto de factores que pueden dar cuenta de la desafeccin a la democracia pueden agruparse en torno a lo que Bobbio (2000) llam las promesas incumplidas: formalismo, distanciamiento, burocracia, opacidad y asimetra conspiran contra la necesidad de una democracia eficaz y eficiente y propician los movimientos autoritarios que prometen y a veces logran resultados a corto plazo. Todo el proceso democrtico est expuesto al constante desafo de producir legitimidad. La distincin entre legitimidad de origen y legitimidad de ejercicio pone en evidencia que en un sistema democrtico no es suficiente el acceso a los cargos pblicos a travs de elecciones limpias y plurales. Por ello, si bien parte de la crisis tiene origen en el diseo institucional, una gran responsabilidad recae sobre el ejercicio de la representacin y la mediacin de los partidos polticos. La crisis de representacin afecta la piedra angular de la actual democracia de partidos. No slo es la naturaleza oligrquica del proceso de definicin de la oferta electoral, sino tambin el congelamiento burocrtico de unas lites representativas cada vez ms alejadas del sentimiento popular 13 (Conf. Blanco
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Valds, 1996). Esa insatisfaccin por el monopolio representativo de los partidos polticos ha derivado en el fortalecimiento de estructuras paralelas, como las ONGs, que

Ese estancamiento no es slo producto de la natural aspiracin a conservar y mantener el poder. Es tambin favorecida por la ausencia de legislacin que limite la permanencia y acumulacin de cargos internos en el partido y en las bancas legislativas, factor que ha contribuido a la generalizacin de algunos de los vicios ms nefastos de la profesionalizacin poltica. El Estado invisible, esto es, sometido a los poderes de una burocracia partidaria contribuye no slo a la ineficacia del sistema sino tambin a ampliar esa desafeccin.

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defendiendo intereses sectoriales, desprecian la poltica. Sin articulacin de intereses, el mbito pblico pierde espacio y se vaca de contenido. Insistimos, no es una crisis que afecte a los fundamentos y al ideal en que se basa y ni siquiera se trata de una crisis de las instituciones democrticas concretas, aunque algunas deban ser reformadas 14 . Lo que se advierte
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fundamentalmente es un descenso de la confianza del ciudadano en la forma de operar y en el rendimiento de las instituciones representativas, que produce como contrapartida, su retraimiento al mbito privado 15 .
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Justamente, las crticas ms conocidas provinieron de las corrientes polticas neoliberales que reclamaron redimensionar los Estados. Se puso el acento en la fuerte carga fiscal y normativa del Estado de Bienestar que producira un desincentivo para la inversin o bien, en muchos casos, una sobrecarga de demanda econmica y una sobrecarga en la demanda poltica, lo que tendera a tornar al sistema como ingobernable. Pero adems, y como producto de una experiencia en la prctica de la lucha y legislacin protectora del trabajo, muchos sindicatos pretendieron y algunas veces obtuvieron - incrementos salariales superiores a los incrementos en la productividad con lo que los incentivos para mejorar eran muy dbiles. Otra gran crtica fue que los sistemas de seguro de desempleo y seguros sociales no estaban pensados a gran escala ni que una parte de la poblacin los tomara como medio de vida, con lo que el sistema de valores del capitalismo estaba evidentemente daado 16 .
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Adems, el modelo de Estado de Bienestar no pudo resolver la tensin de la inminente crisis fiscal. Segn la visin neoliberal, el Estado asistencial corroe en sus races las estructuras y los valores de la sociedad libre desarrollando una peligrosa tendencia hacia la burocratizacin de la vida colectiva y hacia la

Sin embargo, si este proceso se extendiera ms an, la propia democracia como sistema legitimador de la relacin mando-obediencia podra verse afectada. En efecto, sin participacin en el debate pblico no hay pueblo y sin pueblo no puede haber gobierno del pueblo. 15 Por ello resulta necesario repensar el funcionamiento estatal hacia formas que impliquen el compromiso e involucramiento de los diversos actores pblicos, estatales y no estatales, de forma de lograr ms legitimidad en las polticas relativas al espacio pblico que resulta necesario recuperar. 16 Esta misma crtica, desde otra visin ideolgica, tambin la sealaba Offe (1990).

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reglamentacin: toda intervencin del Estado en el mercado es una amenaza a la libertad individual y una peligrosa concesin al colectivismo 17 .
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An cuando las crticas neoliberales fueron ms visibles, lo cierto es que tambin el pensamiento de izquierda, como el de Offe (1990) y Habermas (1986), critic el desarrollo del Estado de Bienestar como un mero paliativo a las consecuencias negativas del desarrollo capitalista. Segn estas visiones, la poltica del Welfare State y de la programacin econmica no es ms que una racionalizacin del sistema capitalista y un modo disfrazado para consolidar el dominio de clase de la burguesa. Pero lo cierto es que, ms all de la discusin ideolgica del modelo, la internacionalizacin o globalizacin puso en cuestin a la autonoma de las regulaciones nacionales, desde mediados de los 70 y entr en conflicto con la gestin estatal. La crisis fue rpida y mundial y, a partir de 1971-73, apareci la recesin con inflacin. La interdependencia haba penetrado con profundidad los mecanismos nacionales y haba tornado a los pases medianos ms permeables a los shocks externos (Aglietta y Orlan, 1990). El movimiento mundial que sigui en esta cadena de acontecimientos implic la disminucin del Estado de Bienestar y la crisis del propio Estado. Nuevamente el eje gir sobre las funciones del Estado: el lema fue retomar los lmites de actuacin del Estado, entregando los beneficios de la iniciativa a los privados y retrayendo sus funciones a las ya tradicionalmente conocidas: seguridad y orden. Para "justificar" una nueva concepcin liberal del Estado, era necesario, generar nuevas estructuras de seguridad y viabilidad econmica, en un marco jurdico e institucional. En este nuevo contexto, a pesar de la reticencia de algunos pases y regiones, la masa ideolgica en las relaciones internacionales sugiere la retraccin del Estado como agente del mercado, como Estado empresario. La idea central es que los sectores y actividades econmicas llevadas a cabo hasta ahora por el Estado, en virtud del monopolio estatal o no, volviesen a ser, preferentemente,

Otras explicaciones se dieron para justificar la necesidad de cambiar el modelo de intervencin estatal, adems de la cuestin de sus altos costos: escasez de recursos pblicos, el endeudamiento progresivo del Estado, la ineficiencia administrativa, la lentitud, el exceso de burocracia y la corrupcin.

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dirigidas exclusivamente por iniciativa privada, de acuerdo con las reglas del mercado. Sectores y actividades econmicas, e incluso los servicios pblicos originalmente realizados por el Estado, fueron cedidos al ejercicio del sector privado, en un nuevo escenario con peculiaridades jurdicas e institucionales. Los contratos de concesin, permisos, autorizaciones, y regmenes especiales y privatizacin de los monopolios estatales pasaron a formar parte de esta nueva realidad. En algunos casos y en sectores especficos, se admiti la posibilidad del actuar del Estado conjuntamente con el sector privado, en una situacin en la que el Estado es un actor ms, en igualdad, con las empresas privadas. Es en este contexto que se comienza a hablar del ocaso o de fin del Estadonacin: el Estado no aparece ms en grado de controlar los flujos de recursos de capitales y an los industriales; los Estados-nacin tradicionales se han convertido ahora en unidades de negocio artificiosas, o directamente inviables en una economa global. Aparentemente, Economa y Estado han consumado su divorcio, por lo que se enfrentan, sin un poder institucional realmente capaz de mediacin, naciones sin riqueza y riquezas sin naciones (Portinaro, 2003). Martin van Creveld, en un magnfico trabajo titulado The Rise and Decline of the State (1999) ha dicho que, considerados individualmente, hay buenas razones para pensar que los Estados pronto no sern capaces para controlar y proteger la vida poltica, militar, econmica, social y cultural de sus ciudadanos de la forma que ha sido hasta hoy en da. Y agrega (1999:vii):
El Estado, que desde mediados del siglo XVII ha sido la ms importante y la ms caracterstica de todas las instituciones modernas, est en declive. Desde el oeste de Europa a frica, ya sea voluntaria o involuntariamente, muchos Estados existents, o bien se han combinando en comunidades ms grandes o se estn cayendo a pedazos. Independientemente de si se desintegran o se combinan, ya ahora muchas de sus funciones estn siendo tomadas por una variedad de organizaciones que, cualquiera que sea su naturaleza concreta, no son Estados (traduccin propia).

En todo este proceso ideolgico que anuncia el fin del Estado, el premio Nobel en economa, Joseph Stigliz (2002), denuncia que la causa fundamental del

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desajuste econmico, social y poltico en el mundo est en el pensamiento neoliberal: el libre mercado como estrategia de equilibrio de la economa y la pretensin de desplazar al Estado como medio de regulacin 18 . Stiglitz seala
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la necesidad de una globalizacin con un rostro ms humano,

ms justa y ms eficaz para elevar los niveles de vida, especialmente de los pobres. No se trata slo de cambiar estructuras institucionales. El propio esquema mental entorno a la globalizacin debe modificarse (2002:307)

Cul es hoy la globalizacin que tenemos?

En ese sentido, prueba cmo el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organizacin Mundial del Comercio, a partir su fuerte presencia en los aos 90 en la agenda mundial, propiciando la eliminacin de barreras al movimiento de capital y la liberalizacin del comercio, terminaron incrementando la pobreza en los pases en desarrollo. El economista ve en estos Organismos y en los pases desarrollados una continuidad del pensamiento colonial de las lites polticas que los gobiernan. Destaca la necesidad de que se respeten los tiempos y las particularidades culturales de los Estados.

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4B

ESTADO Y GLOBALIZACIN

La problemtica de la crisis del Estado mantiene una estrecha relacin con el fenmeno de la globalizacin econmica, que no es ms que la expansin del mercado (del capitalismo) en todos los mbitos o, lo que es lo mismo, del crecimiento del espacio privado en detrimento de lo que fue el Estado de Bienestar. Este cambio de opinin acerca de lo "espacial" merece ser detallado: la disminucin del Estado de Bienestar en el decenio de 1980 y en el siguiente decenio, por la influencia ejercida por situacin internacional, se refleja en las privatizaciones, reduccin de las cargas fiscales y desestatizacin del espacio pblico. Entre los grandes actores de la poltica internacional, el Estado se nos aparece como el que presenta mayores dificultades: los protagonistas son, por una parte, los mercados y, por otra, parecen ser las organizaciones

transnacionales, en un heterogneo recorrido que va desde las opiniones pblicas, los movimientos por la paz, ecologistas, las organizaciones terroristas y la macrocriminalidad organizada, etc. Las causas? Por un lado, la desterritorializacin de la riqueza y la consecuente prdida de control del Estado sobre la economa de la soberana monetaria y crediticia al control del factor trabajo, pasando por el drenaje fiscal parece ser una de las causas. Crisis econmicas locales como las de EE.UU. en 2007 y 2009, y la actual crisis europea con catastrficos efectos sobre el empleo y los gastos sociales, no sern nunca ms locales; sern globales desde que el capital no reconoce fronteras (y ha encontrado Estados suficientemente ingenuos como para creerlo). La separacin del mando poltico y el econmico constituye el estado de tensin caracterstico de la situacin presente de la democracia capitalista. Por otro lado, la imposibilidad de hacer frente a desafos trasnacionales como los que tienen que ver con los terremotos en los mercados de acciones, las presiones migratorias o las emergencias ecolgicas constituyen fenmenos

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irreversibles en el mundo contemporneo que dan muestras de la imposibilidad de resolver este tipo de fenmenos en el marco de las fronteras polticas nacionales (Portinaro, 2003). Pero ms all de estos datos objetivos y tangibles de los efectos mariposa 19
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de la globalizacin, existe tambin un discurso con fuerte carga ideolgica sobre la globalizacin como fenmeno: no slo sus efectos aparecen como indiscutidos; ella parece ser parte de algo ms grande que las personas y sus destinos concretos. No se visualizan otras posibles realidades y en cuanto stas aparecen, son rpidamente desdeadas como pretritas, sin sentido, contestatarias, de otra poca, como si a la globalizacin no pudiera contestrsele sino con ms globalizacin. Igualacin desde arriba, desigualdad desde abajo. Y qu puede el Estado, un Estado debilitado, contra ella? Poco y nada y por ello, bien hara en abrir ms sus fronteras para ms globalizacin. Todo parece ser inevitable y concreto, salvo la relatividad y volatilidad de los valores en torno a una simplificacin de los discursos. Es cierto que la globalizacin ha afectado aquellos supuestos que aparecen como esenciales, genticos a la forma poltica estatal. El fenmeno de la globalizacin ya haba planteado un desplazamiento del locus poltico del Estado Nacional, esto es, el territorio como mbito de ejercicio de la soberana, hacia la comunidad internacional. El socilogo Zygmunt Bauman (2008) ha advertido cmo el nosotros y el ellos, antes claramente identificado con los muros de las ciudades, se ha diluido. Y seala:
Podemos decir que las fuentes del peligro se han trasladado al corazn mismo de las reas urbanas y se han quedado all. Los amigos, los enemigos y, sobre todo, los extraos, esquivos y misteriosos que tan pronto pueden ser amigos como enemigos, se mezclan ahora codo con codo en las calles de la ciudad. La guerra contra la inseguridad, y en particular contra los peligros y los riesgos para la seguridad personal, se libra ahora dentro de la ciudad, y es en ella donde se definen campos de batalla y se trazan las lneas del frente. Las trincheras fuertemente armadas (accesos infranqueables) y los bnkeres (edificios y complejos fortificados y sometidos a estrecha vigilancia) que buscan la separacin de los extraos, mantenindolos alejados y vetndoles la entrada, estn convirtindose a pasos acelerados en uno de los aspectos ms visibles de las ciudades contemporneas Bauman (2008:10-105)
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El concepto de efecto mariposa proviene del proverbio chino el aleteo de las alas de una mariposa se puede sentir al otro lado del mundo" y se ha utilizado sealar la interdependencia en era de la globalizacin.

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Se ha afirmado el fin del territorio nacional como espacio definitorio de las realidades sociales es uno de los elementos de una globalizacin que es favorecido y potenciado por las nuevas Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (Beck, 1998). El fenmeno posmoderno del no-lugar estudiado por Marc Auge (2000) puede, a travs de las nuevas tecnologas, afectar el mbito territorial de actuacin del Estado y de sus lealtades implcitas. Mientras la organizacin poltica de la modernidad ha forjado su existencia en torno a comunidades polticas territoriales (cerradas), en la era de las telecomunicaciones, las relaciones sociales no tendran ya su fundamento en la relacin cara-a-cara. En esta nueva era de la globalizacin basada en mercados abiertos y de libre intercambio, los usuarios, gracias a Internet, pueden comunicarse sin la mediacin de un Estado que es calificado como ineficiente, caro y lento. El lugar comn por excelencia de socializacin, la ciudad, pierde dicha funcin por lo que es natural que en el futuro se generen otros tipos de lealtades. 20
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La globalizacin genera reacciones y existen, mucho ms que antao, obstculos insalvables para este proceso que incluyen, no slo los nacionalismos y las xenofobias, sino tambin las organizaciones regionales polticas y comerciales que, defensivamente, se cierran cada vez ms en su propio bloque. Este es un salvavidas de plomo para los Estados pues si es cierto que deben unirse en bloque para sobrevivir a travs de acuerdos regionales, como en es el caso del MERCOSUR en nuestra Regin, lo hace a costa de ceder espacios de decisin o directamente competencias a favor de una institucin regional, como en el caso de la Unin Europea. Coincidimos con el planteo de Giddens, quien se muestra equidistante de planteos hiperglobalizadores o escpticos de la globalizacin. Segn su opinin, estamos al principio del proceso de globalizacin y no al final. Este proceso tiene numerosas causas, entre las que destaca el impacto de la
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En igual sentido, Vidal Jimnez (2001) entiende que el fenmeno del no-lugar supone una desterritorializacin y desurbanizacin de la vida humana, donde no se convive, slo se coexiste.

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tecnologa sobre los sistemas de mercado a escala mundial, a la vez que la desaparicin de la Unin Sovitica. Pero tambin, esta etapa es el resultado de cambios de mayor trascendencia que estn sucediendo actualmente en el mundo. No ha avanzado tanto como dicen los hiperglobalizadores, ni lo impulsan puramente los imperativos econmicos del mercado, pero de todos modos es el fenmeno ms importante de nuestro tiempo. Y agrega:
La globalizacin no es slo una serie de influencias, sino una compleja serie de transformaciones estructurales que afectan a la economa, la poltica y la cultura. Es necesario comprenderlas adecuadamente si pretendemos afrontarlas y beneficiarnos de ellas. La globalizacin no se refiere slo al mercado global y a la expansin de la economa ingrvida (la economa de la informacin mundial). Dice relacin con un proceso de cambio en el papel del Estado y, al mismo tiempo, introduce muchas modificaciones en la vida cotidiana, incluidas las que afectan a la familia. La globalizacin tira hacia arriba, ms all del Estado-nacin el Estado pierde el control de ciertos procesos de toma de decisiones en los que antes era ms poderoso. Pero tambin empuja hacia abajo, presionando en favor de un mayor grado de autonoma local por debajo del nivel estatal las fuerzas globalizadoras ayudan a promover la descentralizacin de la que habla Novak. Al mismo tiempo, la globalizacin presiona hacia los lados. Produce nuevas regiones y alianzas que pueden traspasar las fronteras nacionales (Giddens, 1999:37).

Para Touraine (1997) antes se hablaba de dominacin, revolucin, explotacin; ahora slo se habla de globalizacin, exclusin, concentracin del capital y de capacidad de difundir mensajes y formas de consumo. En la era de la globalizacin y de la digitalizacin, el poder de los Estados ya no se apoya de manera predominante en su extensin territorial y en la densidad de poblacin, sino en recursos a-territoriales, como el capital y el saber tecnolgico, por lo que ya no tiene mucho sentido atribuir a un Estado definido territorialmente las funciones tradicionalmente asignadas a los sistemas polticos; tales funciones podran ser asumidas con mayor flexibilidad por gobiernos no territoriales. La caracterizacin del mundo actual y de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento encierra muchas contradicciones. Se ha afirmado que la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento crea nuevas oportunidades sociales: se generan nuevas alternativas educativas; existen consumidores ms responsables e informados; aumentan los beneficios econmicos al incrementarse la eficiencia por una mejora en la captacin, procesamiento y

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difusin de la informacin y el conocimiento. Tambin la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento permitira reforzar las libertades polticas al posibilitar un mayor conocimiento de las polticas y de los procesos pblicos de toma de decisiones, lo cual conducira, a su vez, a generar mayor eficiencia y eficacia administrativa (Gasc, 2004). 21
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Pero no existen estudios comparados que aporten un sustento emprico como para generalizar esos beneficios. Si bien es cierto que Internet ha democratizado la informacin, no es menos cierto que la contrapartida es el control casi absoluto que puede ejercerse como qued demostrado tras los atentados del 11 de septiembre: EE.UU. directamente elimin miles de pginas web y espi millones de correos electrnicos. Las iniciativas que pregonan que es inevitable el trnsito de la sociedad industrial a una sociedad de la informacin en la cual los ciudadanos, a partir del uso de servicios de telecomunicaciones, vivenciarn la mejora de distintos aspectos de su vida cotidiana, son parte de un creciente y asimtrico 22 proceso
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de interdependencia internacional asociada a ideas y prctica neoliberales para las cuales es necesario garantizar el mercado libre y desregulado (do Couto Bemfica et al., 2005). 23
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Si se considera que desde siempre la soberana estatal ha funcionado como reguladora de complejos dispositivos de apertura y clausura, de inclusin y exclusin, advertimos que tal lgica de funcionamiento del poder soberano no ha cambiado estructuralmente; han cambiado, ms bien, sus modalidades de funcionamiento as como tambin han cambiado las configuraciones de poder a las que da origen.

Varios autores sealan, como veremos ms adelante, las oportunidades que ofrecen las TIC para acentuar la participacin poltica y la comunicacin horizontal entre los ciudadanos. 22 La libertad de Internet aparece cuestionada por el simple hecho de su topologa: existe un alto grado de concentracin de los flujos de informacin en unos pocos sitios o nodos de la red altamente conectados Yahoo, Amazon, Google, CNN, lo que provoca una manifiesta invisibilidad del resto; por contraste, el ncleo central, donde se encuentran las pginas ms consultadas, puede ser alcanzado desde cualquier punto y es visible para todos (Porras, 2005). 23 Sealan tambin estos autores que muchas de estas posiciones positivas se apoyan en las concepciones desarrolladas entre finales de los 60 y comienzo de los 70, reproduciendo un discurso determinista, segn el cual, el desarrollo tecnolgico es un proceso inevitable y autnomo en relacin con la dinmica socioeconmica y poltica (do Couto Bemfica et al., 2005).

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Segn Portinaro (2003) lo seriamente amenazado no parece ser el Estado, sino el Estado de derecho como complejo de instituciones orientadas a garantizar que los ciudadanos puedan gozar de los derechos fundamentales: la era de los derechos se revela como la era de los conflictos en torno a los derechos y de la sobrecarga institucional por la tutela y el cumplimiento de los derechos sobrecarga que termina por paralizar al Estado y a sus polticas. En este sentido, la sntesis moderna de Estado, derecho y constitucin se ha resquebrajado y si bien no parece seriamente en peligro la supervivencia de los Estados, s resulta claramente amenazada aquella modalidad de democracia ciudadana, de poltica de la sociedad civil, que sigue siendo an hoy la promesa no cumplida del proyecto poltico de la modernidad. Esto puede parecer un esquema de Estado mnimo si tenemos en cuenta la delegacin de funciones, pero ciertamente no es una reedicin del modelo estatal liberal. Como ha dicho Sartori (1992) por mucho tiempo, liberalismo y democracia formaron parte de una simbiosis, pero hoy asistimos a algo ms que a un mero achicamiento del Estado o al desprendimiento de funciones pblicas para su gestin por empresas privadas: nos enfrentamos a una fuerte despolitizacin, a un achicamiento de la res publicae, lo cual implicar una menor calidad de democracia, una democracia menos participativa. An cuando el Estado, como fenmeno histrico, est ciertamente condenado a desaparecer, creemos, junto a los autores de la corriente italiana que estamos siguiendo, que la crisis del Estado no es crisis del Estado como forma de organizacin, como continente, sino de uno de sus formas de organizarse, esto es, es crisis de contenido, de cmo distribuir recursos, de ejercer el poder y de legitimarse. En tanto que crisis de contenido, sta puede aparecer a primera vista como crisis terminal y definitiva, pero el Estado ha sabido adaptarse y muy bien desde sus inicios a la fecha adoptando distintas formas.

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5B

GOBIERNO Y ADMINISTRACIN

Como sostiene Fioravanti (2004), la nocin de gobierno est ntimamente relacionada con el inicio del Estado como forma de asociacin poltica. As,
En una primera aproximacin, se puede decir que el Estado moderno europeo comienza a existir a partir del siglo XIII, cuando se hace cada vez ms evidente y visible cierta tendencia a la organizacin del gobierno de los mltiples territorios presentes en Europa. La nocin de la que hablamos puede precisarse en el gobierno del territorio (Fioravanti, 2004:14).

De all la importancia de vincular los aspectos de la forma poltica con su gestin. Pero el gobierno y la administracin, ambos como estructuras sociales formales, racionalmente organizadas comparten ciertas notas caractersticas. Aunque histricamente se ha intentado separar las funciones polticas y administrativas, lo cierto es que en toda organizacin administrativa subyace una determinada concepcin poltica porque que esa pretendida relacin jerrquica entre las esferas polticas y administrativas es difusa. La visin clsica de la Administracin Pblica supona la existencia de dos lgicas dentro del Estado, una visin poltica y otra visin tcnica. Mientras la esfera poltica disea las polticas pblicas y sus prioridades, la administracin la ejecuta tcnicamente (Cleary, 2006). Pero el nacimiento del Estado moderno es inseparable del nacimiento de una estructura burocrtica capaz de administrar sus recursos (Heller, 1992; Peters, 1999) y, como veremos, tanto el gobierno como la administracin tienen esferas libres de actuacin. Tradicionalmente, tambin se ha vinculado la idea de la Administracin con la organizacin. Como ha sostenido Merton (1960), toda estructura social formal implica normas de actividad claras en las que, idealmente, cada serie de acciones est funcionalmente relacionada con los propsitos de la

organizacin. Seala que:

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En esa organizacin est unificada una serie de empleos, de posiciones jerarquizadas, a los que son inherentes numerosas obligaciones y privilegios estrictamente definidos por reglas limitadas y especficas. Cada uno de los empleos contiene una zona de competencia y de responsabilidad que le son atribuidas. La autoridad, el poder de control que se deriva de una posicin reconocida, interesa al empleo y no a la persona particular que desempea el papel oficial. La accin oficial suele tener lugar dentro del entramado de reglas preexistentes de la organizacin. La reglamentacin o formulismo se manifiesta mediante un ritual social ms o menos complicado que simboliza y apoya el orden minucioso de los diferentes empleos. Tal formulismo, que est unificado con la distribucin de autoridad dentro del sistema, sirve para reducir al mnimo la friccin restringiendo en gran medida el contacto (oficial) a modos que estn definidos previamente por las reglas de la organizacin. De esa manera se crean la facilidad de calcular la conducta de los dems y un conjunto estable de expectativas mutuas. (Merton, 1960:201)

Pero esta descripcin de la organizacin le cabe tanto para el gobierno como para la administracin; de all que la teora de la administracin no nos pueda dar una clave para la distincin conceptual. Tampoco la distincin entre gobierno y administracin podemos encontrarla en el derecho. Tradicionalmente se sostena que mientras que la administracin es actividad reglada por el derecho, el gobierno es actividad libre. Sin embargo, el constitucionalismo propugna, justamente, la limitacin de la discrecionalidad de la decisin poltica basado en la necesidad de evitar la decisin arbitraria, libre. Si bien desde el derecho administrativo se reconoce mayor grado de discrecionalidad al gobierno 24 , lo cierto es que el criterio de gradacin tampoco
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resulta muy preciso ya que resulta imposible establecer parmetros claros que permitan conocer, de antemano, cundo la discrecionalidad deja de ser tal y se convierte en arbitrariedad o ilegalidad. Entre la Administracin y los particulares existe un esquema de subordinacin que se caracteriza, desde el punto de vista del derecho, por el rgimen exorbitante del derecho privado integrado por la prerrogativa y la garanta (Cassagne, 2000). Todo este conjunto de derechos y deberes est regulado en forma directa por el derecho administrativo, rama del derecho que define el equilibrio entre el poder estatal que persigue el inters de todos y los derechos de las personas. Marienhoff define el derecho administrativo como el

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A travs de la doctrina del acto del prncipe, por ejemplo (ver Gordillo, 2003, II-5, entre tantos otros).

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conjunto de normas y de principios de Derecho Pblico interno que tiene por objeto la organizacin y el funcionamiento de la administracin pblica as como la regulacin de las relaciones interorgnicas, interadministrativas y las de las entidades administrativas con los administrados (Marienhoff, 2003:60)

Pero cierto es que dichas normas y principios no forman un verdadero sistema coherente, sino tan solo un conjunto de normas jurdicas positivas, de principios de derecho pblico y de reglas jurisprudenciales, frecuentemente

asistemticas. Al decir de Gordillo (2003- V7) a diferencia de otras ramas del derecho positivo, el derecho administrativo no se halla completamente legislado y por ello debe recurrirse frecuentemente a elaboraciones jurisprudenciales o a principios constitucionales o de derecho supranacional para configurar una institucin de derecho administrativo. Es por ello que debemos recurrir a otros criterios de distincin entre gobierno y administracin. El tringulo de Matus (1987), base de su teora, tal vez puede ayudarnos a comprender esta diferencia desde la accin: gobernar exige articular constantemente tres variables, proyecto de gobierno, capacidad del gobierno y gobernabilidad del sistema cada una de las cuales, en un sistema triangular, depende de las otras. Es claro, en la exposicin del economista chileno que,
El proyecto de Gobierno se refiere al contenido propositivo de los proyectos de accin que un actor se propone realizar para alcanzar sus objetivos, la discusin sobre los proyectos de gobierno versa sobre las reformas polticas al estilo de desarrollo, la poltica econmica, etc., que parecen pertinentes al caso y al grado de gobernabilidad del sistema. Lgicamente el contenido propositivo es producto no slo de las circunstancias e intereses del actor que gobierna sino adems de su capacidad de gobernar, incluido su capacidad para profundizar en la explicacin de la realidad, y proponer imaginativa y eficazmente respuestas y anticipaciones (Matus, 1987:74).

As, no es posible gobernar sin un proyecto de gobierno el que no se reduce, evidentemente, a las competencias por el marco normativo ni a las rutinas administrativas 25 .
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Los otros lados de los vrtices del tringulo son definido de la forma que sigue: Gobernabilidad del sistema es una relacin entre las variables que controla un actor en el proceso de gobierno, ponderadas por su valor o peso en relacin a la accin de dicho actor. Mientras ms variables decisivas controla, mayor es su libertad de accin y mayor es para l la

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En efecto, un cuerpo poltico slo tiene razn de ser si se propone metas polticas y para alcanzarlas es indispensable segn Julien Freund (1968) a quien seguimos principalmente en este apartado por la claridad de su exposicin desde el punto de vista politolgico que haya un gobierno, esto es, un aparato de mando que ordene, coordine, rectifique, aliente y proteja. No existe un Estado si no es organizado, estructurado segn el principio jerrquico del mando (Freund, 1965:269) 26 . Dado que una de las tareas de la poltica es
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organizarse a s misma y a la colectividad, debe fortalecer el orden con formas e instituciones transformando el mando en gobierno, es decir, en un consentimiento basado en la razn, la utilidad y el sentido del bien comn (Freund, 1968:316). Lo arbitrario forma parte misma de la decisin poltica por cuanto la orientacin de la accin concreta depende del discernimiento, apreciacin y decisiones del individuo que ostenta el poder (Conf. Freund, 1968:140). Si la tarea poltica aparece claramente delimitada 27 en el interior de la unidad poltica 28
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estableciendo el orden, la paz y tranquilidad, resulta necesario un gobierno capaz de realizarlo. El gobierno establece, consecuentemente, la orientacin poltica general y es por ello la instancia reguladora del orden por excelencia (Vid. Molina, 2000:170).

gobernabilidad del sistema. Mientras menos variables controla, menor ser su libertad de accin, y menos es la gobernabilidad del sistema (Matus, 1987:75) y La capacidad de conduccin o direccin se refiere al acervo de tcnicas, mtodos, destrezas, habilidades y experiencias de un actor y su equipo de gobierno para conducir el proceso social hacia objetivos declarados, dadas la gobernabilidad del sistema y el contenido propositivo del Proyecto de Gobierno. El dominio de tcnicas potentes de planificacin es una de las variables ms importantes en la determinacin de la capacidad de un equipo de gobierno. Cuando hablamos de teoras, tcnicas y mtodos de planificacin nos referimos, por consiguiente, a alterar o mejorar la capacidad de gobierno. La capacidad de gobierno se expresa en capacidad de direccin, de gerencia y de administracin y control. (Matus, 1987:75). 26 Ms adelante Freund (1968:319) seala que La configuracin especfica del gobierno se presenta como un mando jurdicamente institucionalizado, reforzado por convenciones constitucionales que regulan su continuidad, su organizacin interna y sus relaciones de estructuracin, explcitas con el conjunto de la colectividad. 27 Podramos decir, exorcizada de otras pretensiones no polticas como hacer el hombre bueno, hroe o santo. 28 Hacia el exterior la actividad ser la defensa, debilitando al adversario, bloquendolo o atrincherndolo (Conf. Freund, 1968:44).

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Con el gobierno se logra racionalizar el poder, esto es, el gobierno reglamenta y organiza el poder 29 . Al convertirse en gobierno, el mando se despersonaliza y
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se transforma en funcin. El carcter imperativo, personal y directo de la decisin, se manifiesta por la impasibilidad de leyes e instituciones; el mando deja de ser prerrogativa de un individuo para reflejarse a travs del aparato gubernamental e integrarse mejor en el tejido social; la fuerza implcita se ampara en el armazn jurdico. Pero tambin, con el gobierno, la obediencia se vuelve ms flexible, impersonal, blanda y desentendida ya que la

responsabilidad se diluye en una aparente neutralidad (Conf. Freund, 1968: 316-317). Pero la pretendida neutralidad del gobierno, explica Freund, es ficcin porque, en tanto parte del poder, se sustenta en ciertas capas y clases sociales. Pero es una ficcin necesaria para evitar conflictos y/o alteraciones del orden. Con la legalidad el gobierno se compromete a obrar de conformidad con la ley, pero tambin la legalidad es una ficcin pues sta se apoya en supuestos formales: que el gobierno es neutral; que sus actos son oficiales; que su procedimiento es siempre regular 30 .
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Freund seala algunas consecuencias de la racionalizacin del mando con el gobierno. En primer lugar, el mando procura perpetuarse en el orden que ha creado y sobrevivir a la persona que ostenta el poder mediante una reglamentacin de la sucesin 31 . En segundo lugar, funcionalizndose e
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institucionalizndose, el poder toma la forma de un aparato en el seno del cual reina la especializacin, como veremos con ms detalle con respecto a la administracin pblica. Ahora bien, Freund distingue dos tipos de decisiones que contribuyen a crear el orden imperativo de la sociedad. Por un lado, las de carcter puramente
Aclara, sin embargo, que la funcin no es exclusiva y esta funcin organizadora la comparte con otras instituciones. 30 Freund ve en la ley no ms que una herramienta al servicio de los fines de la poltica y de all que, si la ley puede ser desobedecida por los sbditos, tanto ms por el gobierno aunque nunca directamente para no develar la ficcin cuando las circunstancias de la orientacin poltica lo requieren. 31 Como seala Freund, la consecuencia de establecer un principio de sucesin no es menor porque es uno de los factores esenciales de la estabilidad poltica y de la concordia interior ya que la cohesin, continuidad y regularidad suprime uno de los principales motivos del miedo que se dan, especialmente, en las sucesiones de gobierno.
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reguladoras, de polica, de administracin, de represin y sancin frente a situaciones concretas, particulares y variables en lo econmico o social; por el otro, aquellas que, por su carcter, pretenden perdurar en el tiempo y regular la vida colectiva global. Ellas son verdaderamente constructoras del orden: son las instituciones, costumbres y cultura que, en cuanto tales, condicionan la unidad misma de la colectividad. 32 Se refleja en estas ltimas una cierta visin
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filosfica sobre lo que tendra que ser la sociedad, las relaciones entre el individuo y la colectividad, las representaciones morales, una idea del derecho, de la justicia, de la libertad, de la disciplina, etc., y en tanto conforman el estilo de vida de una sociedad, imponen un dique contra las decisiones que les sean contrarias. Las primeras son similares en casi todos los pases mientras que las segundas hacen que cada unidad poltica sea nica. Si bien las primeras son, evidentemente, ms superficiales, Freund no reniega su importancia. Ms an, segn Freund, el orden pblico est conformado por la amalgama de ambos tipos de disposiciones (Freund, 1968:270). No obstante son las primeras las que otorgan mayor previsibilidad al mando poltico y, consecuentemente, obtienen mayor adhesin. Conforme la evolucin de las formas histricas, el mando poltico no se ejerce directamente sino que utiliza el conducto del aparato administrativo y burocrtico o la fuerza que representan los partidarios que se adhieren a los objetivos del mando, o tambin se apoya en una o varias capas o clases sociales (Freund, 1968:130) 33 y la ley es su instrumento. En efecto, el
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gobierno, como poseedor del monopolio de la violencia legtima, es el guardin de la legalidad 34 .

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Entre los ejemplos de este tipo de decisiones, Freund enumera las siguientes: aquellas disposiciones que definen el rgimen privado propio de la colectividad, su sistema econmico y social, las relaciones entre la Iglesia y el Estado, la doctrina escolar, la organizacin general de la administracin, etc. (Freund, 1968: 269). 33 En el mismo pargrafo, tambin afirma que Vivimos en Estados fuertemente organizados desde hace mucho tiempo, caracterizados por la continuidad de la legalidad y de la administracin y fundados sobre constituciones que, en principio, son directa o indirectamente la expresin de la voluntad popular soberana (Freund, 1968:130). 34 Esta ltima es definida por el autor lorens como el sistema de las normas, de las reglas, de las convenciones y costumbres, que permite al gobierno extender su autoridad, a la vez, sobre la colectividad en su conjunto y sobre cada uno de sus miembros indistintamente, a fin de establecer una coherencia en las relaciones exteriores entre los individuos y las agrupaciones (Freund, 1968:325).

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Como consecuencia de la racionalizacin del mando con el gobierno, aqul se funcionaliza y especializa. Siguiendo a Weber, Freund afirma que el mando estuvo siempre asistido por personas entregadas a su causa, servidores privados o consejeros benvolos o bien remunerados pero que:
las necesidades de la divisin del trabajo, resultantes de la complejidad de problemas y su acrecentamiento numrico, como consecuencia de la extensin del control estatal a esferas de actividad cada vez ms numerosas, as como la extensin territorial de las colectividades polticas modernas, han llevado al gobierno a rodearse de una administracin cada vez ms amplia, sometida a la legalidad general y racionalizada funcionalmente en virtud de tareas precisas (Freund, 1968:318).

A travs de la administracin, el gobierno garantiza el orden, orienta la economa, administra la justicia, coordina las distintas actividades de un pas; controla, reforma, adapta, acumula expedientes y archivos como si quisiera tambin proteger nuestro pasado; garantiza las libertades individuales por medio de cdigos, estatutos, privilegios, capitulares y formularios y agrega: Sus movimientos son lentos, ya que tiene que respetar las formas. Para controlar las manifestaciones o combatir los motines, tiene su polica; para castigar los crmenes tiene sus prisiones o campos (Freund, 1968:320). Para Freund, la administracin pblica es el brazo del mando que, en las administraciones burocrticas, tiene a la norma como elemento tcnico. Esto ltimo implica que cualquier decisin poltica llega a la colectividad casi exclusivamente por conducto de las leyes pero ello no significa que la ley tenga una superioridad axiolgica o lgica sobre lo poltico e insiste: Lo poltico sigue siendo soberano en relacin con el derecho, tanto en ese sistema como en cualquier otro, y la legalidad es slo una tcnica reguladora ms apropiada a las condiciones racionales de las sociedades modernas. (Freund, 1968:415). Si bien la administracin est estrechamente vinculada a las normas, no es su mera ejecutora sino que posee, como el gobierno, discrecionalidad. Seala expresamente: Su papel, en efecto, consiste en ejecutar y aplicar las decisiones de la autoridad poltica, pero adaptndolas a situaciones concretas y corrigiendo el rigor que proviene de su generalidad y de su racionalismo, si llegara el caso (Freund, 1968:299). Es que el puro legalismo la convertira en

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una administracin tirnica, inhumana e injusta. Para escapar de las normas generales, que no contemplan los casos particulares, es necesario pues, que la administracin posea flexibilidad en la interpretacin y ejecucin de la ley. Pero si la administracin, como resultado del proceso de racionalizacin e institucionalizacin del poder se sita claramente en la esfera de la relacin mando y obediencia, tambin influye en la rbita de la relacin pblico y privado. En efecto, el estatuto de los funcionarios pblicos est sometido a una regulacin especial (pblica) en relacin con su empleador, el Estado y en cuanto a sus funciones, estn orientadas hacia la bsqueda del bien pblico. Adems, la administracin ha sido uno de los principales artfices del crecimiento de los servicios pblicos durante el Estado de Bienestar luego de la Segunda Guerra Mundial pero con un proceso inverso y paralelo de privatizacin del espacio pblico consecuente con el fenmeno de la despolitizacin de esos mbitos. An cuando somos testigos de un notable proceso de transferencia de funciones pblicas a organismos privados o no estatales, sin embargo Freund (1968) aclara que la gestin administrativa siempre es acto pblico. En este sentido, y siendo que el valor del aparato institucional pblico depende de la percepcin de la sociedad sobre su capacidad institucional para satisfacer necesidades (v.g. garantizar de la equidad, el desarrollo y la gobernabilidad) 35 ,
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resulta natural que los gobiernos de la regin hayan querido reformar cmo hacen lo que hacen, y redefinir qu es lo que deben hacer.

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Conf. Oszlak, 1997.

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6B

LA NUEVA GESTIN PBLICA

La gran mayora de los autores hablan indistintamente de reforma del Estado y de la Administracin Pblica; sin embargo, mientras la primera observa, describe y analiza las funciones estatales en el contexto de los grandes cambios histricos-ideolgicos que legitiman la relacin de mando y obediencia, la segunda analiza las estructuras institucionales que ejecutan esas funciones; esto es, mientras la primera estudia qu hace el Estado, la segunda, cmo lo hace. Hasta ahora hemos hecho referencia a las reformas del Estado, de sus fines; veremos ahora cmo los modelos estatales trasladan su lgica al modelo de la administracin. As como el neoliberalismo dio sustento poltico a las polticas de achicamiento del Estado, la fuente terica por excelencia para sustentar la reforma de la Administracin en los ltimos aos han sido las polticas de la Nueva Gestin Pblica 36 .
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En efecto, dentro de los varios intentos de modificacin del funcionamiento de las administraciones pblicas merecen destacarse las diversas doctrinas no siempre coherentes entre s que agrupadas bajo el nombre de New Public Managment o Nueva Gestin Pblica (NGP) procuraron producir, desde la dcada de los ochenta, importantes modificaciones en la lgica del funcionamiento burocrtico. El ideario de la Nueva Gestin Pblica se ha difundido enrgicamente a nivel mundial como eje central para el cambio y la modernizacin de las administraciones pblicas, en pases con tradiciones institucionales tan
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Si bien la Nueva Gestin Pblica no llega a confundirse con las polticas de reforma de primera generacin, ambas encuentren una misma crtica y compartan propuestas de solucin. La Nueva Gestin Pblica se inici, como fuente terica, con posterioridad a los impulsos de reforma del Estado que llevaron a modificar las Administraciones de esos Estados reducidos. Esas polticas neoliberales no lograron construir un ncleo prescriptivo de modificaciones a nivel administrativo. Justamente, y como esa fue una de las crticas de la Nueva Gestin Pblica a los resultados de las reformas de primera generacin, las estudiaremos aqu antes de tratar las polticas de reforma de primera generacin.

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dismiles como Estados Unidos, Suecia, Gran Bretaa, Francia, Australia, incluyendo los de la propia regin de Amrica Latina aunque el resultado concreto de su aplicacin ha adquirido escasa difusin (Lpez, 2005). Pero es Estados Unidos el principal pas promotor del modelo para la nueva gerencia pblica, a partir de la importante difusin alcanzada por la conocida obra Reinvencin del Gobierno, de Osborne y Gaebler (1994) y sus principios de la modernizacin, denominados por las Cinco R: Reestructuracin,
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Reingeniera, Reinvencin, Realineacin y Reconceptualizacin 37 . La Nueva Gestin Pblica, como reaccin a la Administracin pblica tradicional, ha buscado construir modelos de organizacin ms flexibles a travs de: 1) la desregulacin, descentralizacin y delegacin de funciones 38 ;
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2)

la

desagregacin

de

las

reas

de

competencia

en

agencias

gubernamentales promoviendo su competencia y rivalidad y 3) la flexibilidad laboral (vase Heeks, 2001). Estas nuevas teoras organizacionales hablan de gestin al intentar poner el acento en las reglas y decisiones necesarias para incentivar y coordinar acciones. Ahora bien, el carcter pblico aade una cualificacin especfica a esa gestin de acciones: los fines comunes de bien pblico que deben seguir esas acciones, condicionadas no slo por las propias limitaciones del entorno administrativo, sino tambin por las decisiones polticas. Las consignas posburocrticos resultan sumamente atrayentes: su ejercicio conducira a un gobierno ms econmico y eficiente, con servicios de mayor
Para Fleury (1999) la bsqueda de soluciones para la crnica crisis de gobernabilidad de Amrica Latina encontr apoyo y fuente de inspiracin terica en las corrientes del neoinstitucionalismo y en las teoras de la economa conocidas como public choice y PrincipalAgente. A partir de ese cuerpo terico se disearon las estrategias de reforma institucional para la regin, en reas tan distintas como las reformas judiciales, las de seguridad social, los servicios sociales, etc. Adems, esa experiencia internacional en reforma del aparato administrativo del Estado fue tambin ampliamente difundida en la regin, a travs de una laboriosa accin de consultores internacionales, ingleses y neocelandeses especialmente, intensificando el debate sobre la necesidad de las reformas y la apropiacin local de instrumentos innovadores en el campo de la gerencia pblica. 38 Es necesario distinguir claramente cada concepto pues suelen ser confundidos. Existe desregulacin cuando se eliminan controles intiles, superpuestos o que no agregan valor al proceso administrativo. Existe descentralizacin cuando se otorga funciones y responsabilidades a los niveles intermedios y/o inferiores de las administraciones rompiendo la lgica de la centralizacin en la cspide de la pirmide. Existe delegacin cuando se distinguen y separan las tareas de planificacin, definicin, diseo y control de polticas, reservadas a responsables polticos, de las tareas operativas rutinarias o bien reservndolas a los funcionarios de lnea o bien privatizndolas.
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calidad y programas ms eficaces, y adems, simultneamente, introduce cambios como la ampliacin del control poltico, mayor libertad a los gerentes pblicos para que lleven a cabo su gestin, mayor transparencia

gubernamental, postulados stos que nadie podra renegar. Adems, los principios y tcnicas que configuran el management pblico se presentaron como un conjunto de iniciativas aplicables a todo tipo de organizaciones y caracterizadas por su neutralidad poltica. Un giro copernicano llevara a cambiar al Estado como centro del sistema por el ciudadano, visto ahora como un cliente al que se le presta servicios. Se pens que la legitimidad del Estado no estara dada por su estructura institucional sino por su capacidad de prestar bienes y servicios. Ello hara necesario una administracin con nfasis en los resultados y la satisfaccin del ciudadano-cliente, lo que requera incorporar parmetros de medicin de desempeo 39 .
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Estos criterios privatistas de satisfaccin del ciudadano-cliente fueron tomados de criterios y corrientes de gestin por resultados aplicados a las empresas. La Nueva Gestin Pblica se plante la necesidad de tomar iguales criterios de calidad al interior del Estado. Como ha sealado Hintze (2003:1):
As como, entre otras, la corriente de la calidad total expres de manera descollante, en las organizaciones del mercado, una ideologa de los procesos, en el campo estatal las corrientes de la Nueva gestin pblica se abocaron con entusiasmo a la apologa de la orientacin a resultados y las relaciones contractuales referidas a stos al interior y exterior de las organizaciones pblicas. Max Weber devino en respetada pero perimida figura del pasado y sus ideas sobre la burocracia, en lastres de los que ya era hora de desembarazarse.

Se pretende que las burocracias obtengan mayor flexibilidad e inteligencia para actuar, sin perder el control de legalidad. Se sostiene que pasando del control de los recursos de los procesos a un nuevo criterio de control a travs de evaluacin de resultados, ser posible planear el uso de los recursos y dirigir el
Se impuls un cambio en la lgica normativa y regulatoria del Estado por otra centrada en la prestacin de servicios, de la que las polticas de Gobierno Electrnico (en su primera fase) son un claro ejemplo. La estructura organizacional, antes que en el cumplimiento de los procedimientos y las tareas de control deba estar orientada a los resultados, buscndose con ello no slo niveles de eficiencia sino tambin asignacin de recursos y recompensas ligadas a dichos resultados. En este esquema, las TIC podan ayudar a la mxima descentralizacin sin prdidas de control o de responsabilidad.
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39

gasto de esos recursos para obtener determinados resultados (Arellano Gault, 2001). Pareciera que el acento puesto en el control es totalmente nuevo y propio de una visin gerencial del Estado, cuando en realidad es tan antiguo como la administracin misma. Lo que s es nuevo, es la
tendencia a considerar el control de la gestin pblica, sobre todo en la parte presupuestaria, como una suerte de competencia tcnica pura, donde aplicando ciertas metodologas de control, se solucionaran cuestiones claves como son, entre otras, la distribucin de los recursos, las responsabilidades de ejecucin y el logro de las metas planteadas en un cierto perodo de tiempo establecido (Cleary, 2006:2).

Se seala que la Nueva Gestin Pblica es una coleccin de ideas valores y creencias prestados de diferentes escuelas del pensamiento y de diferentes corrientes administrativas (Conf. Vargas Hernndez, 1999). Dos grandes corrientes integran la Nueva Gestin Pblica. Tal vez la ms conocida de ellas sea el Gerencialismo cuya impronta est dada por la incorporacin en el mbito pblico de la lgica del mundo empresario y gerencial. Uno de los principios sobre el que se ha trabajado con mayor insistencia desde esta visin es dejar que los gestores gestionen buscando incrementar la responsabilidad de los cargos tcnicos, por un lado, delegando ms poder de decisin basado en la satisfaccin del cliente, por el otro. Podemos resear algunos de los principios que orientaban las reformas administrativas. Tal vez el principal estaba dado por la separacin entre la poltica y la administracin, entre el mbito de planificacin, decisin, control y evaluacin, del mbito de gestin, vinculada a un sistema de rendicin de cuentas con una clara asignacin de responsabilidades por las acciones. En este esquema, la rendicin de cuentas administrativa ha sido definida como
el proceso mediante el cual quien se haya hecho cargo de algn asunto debe hacerse responsable e informar, ante quien tenga derecho a exigirlo, sobre tres aspectos: 1) los productos (y, eventualmente, resultados) logrados y/o, 2) los recursos utilizados para ello y/o 3) las actividades mediante las cuales se utilizaron los recursos. De acuerdo a la naturaleza de los procesos y los trminos de las relaciones entre quienes deban rendir cuentas y los que puedan exigirla, pueden identificarse, dos modalidades extremas: a) la rendicin de cuentas por el logro de productos [] y b) por la ejecucin de procesos. Por convencin, llamaremos a la primera, genricamente, rendicin de cuentas por resultados (Hintze, 2003).

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Este sistema de rendiciones de cuentas implica, a su vez, la evaluacin del rendimiento mediante una definicin previa y cuantitativa de metas, objetivos e indicadores de xito 40 .
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De acuerdo con sus enunciados y con la orientacin adoptada hoy en da por gran nmero de pases, la reinvencin del gobierno supone la bsqueda de mayor efectividad en la accin estatal, lo cual, segn esta visin, podra lograrse reuniendo las siguientes condiciones: guiarse por una misin; orientarse por resultados; tener una orientacin empresaria (ganar en lugar de gastar); tener capacidad de anticipacin; estar descentralizado; orientarse hacia el mercado; servir al cliente; cumplir un papel cataltico. Las Carta Compromiso, son una herramienta de esta esquema. Las primeras tienen su origen en Gran Bretaa, en 1991, para los principales servicios

pblicos estableciendo las normas de calidad y los sistemas de reclamos para los usuarios en caso de incumplimiento de los niveles de servicio fijados.
Asimismo, a finales de los 90 se impulsaron las Cartas de Servicios. Estas cartas tuvieron lugar en Portugal, Francia y Espaa, entre otros pases. Se instrumentaron diferentes propuestas en materia de mejora de la calidad de los servicios pblicos y de fortalecimiento de las capacidades de los ciudadanos para ejercer sus derechos como usuarios de los servicios. Entre sus caractersticas principales, se destacan: Enfoque del ciudadano como sujeto de derechos a recibir servicios pblicos. Incorporacin de mecanismos de participacin ciudadana. (Del Giorgio Solfa, Federico y otros, 2009:17)

Por su parte, los modelos de gestin por resultados inducen a que las organizaciones pblicas establezcan sus objetivos, se responsabilicen por los mismos y jerarquicen sus procedimientos en torno al logro de los resultados, mejorando sus capacidades institucionales. En efecto, la gestin por resultados busca que la administracin de los recursos se centre en el cumplimiento de las acciones estratgicas determinadas en un plan de gobierno preestablecido y para un determinado perodo, de manera tal que permita gerenciar y evaluar las acciones de las distintas organizaciones del Estado.
Formaba tambin parte de esa agenda de reforma y de all su confusin con las polticas de reforma de Segunda Generacin el control y la participacin ciudadana, la rendicin de cuentas y la descentralizacin, la reforma de la justicia, la creacin o mejoramiento de la carrera civil, etc.
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Las ideas de descentralizacin, tambin propiciadas por estas polticas, tendan a la agencializacin. Como consecuencia directa de esa organizacin flexible y de la distincin de la dimensin poltica de la administrativa, se promovi la delegacin de muchas de las funciones de gestin de servicios pblicos en agencias pblicas, mixtas o en empresas privadas. Se buscaba romper con las estructuras compactas y piramidales de la administracin por unidades independientes y autogestionables. Se pretenda que la competencia propia del sector privado se diera entre dichas agencias del sector pblico, competencia que sera impulsada mediante premios y castigos en las asignaciones de recursos conforme a los niveles de eficiencia alcanzados. Ello implicara introducir rivalidades hacia dentro del sector pblico y de flexibilidad laboral nunca antes vistos en las administraciones pblicas latinoamericanas. Pero como mencionamos ms arriba, no todas las doctrinas de la Nueva Gestin Pblica son coherentes entre s. La teora de la Eleccin Pblica (Public Choice), cuyas referencias prcticas encontramos en Gran Bretaa y el Commonwealth, parte tambin de una fuerte crtica al funcionamiento de la burocracia pero promueve, por el contrario, la centralizacin, la coordinacin y el control para devolverle el poder a los decisores elegidos democrticamente. Conforme a esta posicin, el gobierno estara fuertemente condicionado por la obligacin de dar cuentas al electorado. Esta accountability electoral, impulsa a que el nivel poltico ejerza un fuerte control sobre los niveles burocrticos. Esta posicin, que tiene su origen en teoras econmicas, supone la decisin racional del ciudadano y su voto orientado a maximizar beneficios. Si los niveles polticos pueden ser castigados por el electorado por la ineficacia en el nivel de respuestas de la administracin, es necesario que ese nivel poltico recupere la gestin de las polticas, lo cual supone centralizacin en la toma de decisiones, coordinacin en las acciones y, por sobre todo, control de la gestin para promover la eficacia.

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Con la ampliacin de incumbencias se promueve la coordinacin en la gestin de las polticas. 41 Para ejercer un mejor control, se impulsa la reduccin de los
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escalones intermedios de la pirmide burocrtica acercando as los niveles de decisin y gestin de polticas, se terceriza o privatizan actividades pblicas o bien, finalmente, se eligen discrecionalmente candidatos de confianza para ocupar determinados cargos. As, esta otra visin, aboga por la reduccin del poder de la burocracia, repolitizar la administracin y reforzar la incidencia de las autoridades electas no slo en el terreno de la formulacin sino en la implementacin de polticas, a travs de nuevos criterios de centralizacin, coordinacin y control. Como se ha sealado, la maximizacin de beneficios no parece estar orientada al inters general sino al del propio poltico an cuando supone que ambos coinciden (conf. Fernndez Santos et al., 2008). Esta perspectiva tambin lleva la lgica de la empresa privada al mbito pblico pues tanto gobernantes como gobernados son vistos como sujetos racionales que pretenden maximizar sus beneficios. De un lado, los polticos conservando el poder, del otro, los ciudadanos obteniendo un nivel de vida ms alto. Coincidiendo ambos intereses, el electorado establece un pacto por el cual mantiene la confianza en el gobernante y le conserva su poder poltico en cuanto este conserve y ample su poder econmico. Nuevamente, el acento es puesto en el control, la privatizacin y la reduccin de la estructura de la administracin. As, con esta tendencia, aunque por distintos caminos, llegamos a similares diseos de reforma sobre la administracin.

Se pretende ampliar las incumbencias horizontalmente, con lo que son ms las temticas que cada agente tiene a su cargo, y verticalmente, con lo que gana tanto en poder, como en confianza (empowerment). Obviamente, esto tambin conlleva, en la prctica, la creacin agentes ms polivalentes facilitando la tan ansiada flexibilizacin laboral.

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REFORMA DE PRIMERA GENERACIN: ACHICAR EL ESTADO

Como hemos sealado, con el auge del neoliberalismo, desde fines de los 80 y durante toda la dcada del 90, se aplicaron en los Estados latinoamericanos programas de reforma ms o menos ambiciosos, cuyo rasgo principal fue la reduccin del aparato estatal. En estas polticas sobresalieron consideraciones de tipo jurdico y financiero y se impulsaron acciones de desregulacin, descentralizacin, privatizacin, tercerizacin y achicamiento de las dotaciones de personal. Para este nuevo Estado, se dise una nueva Administracin. Cules fueron los argumentos de la reforma de la Administracin? Poco antes de los 90 circulaba la tesis segn la cual el sistema administrativo creado para dar respuesta al Estado de bienestar se encontraba sobrecargado; resultaba demasiado pesado para dar rpida y eficiente respuesta a las complejas demandas del mundo actual. Se reclamaba un cambio sustancial en la forma de gestionar la cosa pblica, una extensin de la democracia de las organizaciones para permitir una expansin de la iniciativa privada creando una creciente presin para obtener ms y mejores servicios pblicos (Olas de Lima, 2001). Pero mientras que en los Estados desarrollados se plante el pasaje de un Estado weberiano a un modelo flexible, en Amrica Latina los problemas eran otros: la transicin democrtica, la falta de consolidacin de estructuras weberianas, la (in)existencia de modelos de bienestar, la recurrencia de las crisis econmica, los procesos de desarrollo. Sin embargo, desde la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) se propusieron diversos mecanismos cuasi competitivos de mercado, definidos como aquellos instrumentos de gestin o diseos organizativos pblicos en los que est presente, al menos, una caracterstica significativa de los mercados: competencia, uso de seales de precio, toma de decisiones descentralizada y dispersa e incentivos monetarios.

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Como seala Zeller en su Introduccin al libro Marco conceptual metodolgico para el estudio de las polticas pblicas,
pasaron a denominarse as como reformas de Primera Generacin aquellas vinculadas con la transformacin estructural de los roles estatales, mientras que las destinadas a la mejora del funcionamiento de las instituciones estatales se conceptualizaron como de Segunda Generacin (Zeller, 2007:3).

En las reformas, denominadas de primera generacin o hacia fuera segn Oszlak (2003)- el Estado deja de hacer algo (v.g. producir bienes, prestar servicios, regular el comportamiento de ciertos actores), siendo reemplazado en su ejecucin por un tercero (incluyendo a la mano invisible del mercado). El Estado prescinde totalmente de una proporcin de prestadores estatales (v.g. empleados pblicos), sin que nadie los reemplace. Hay procesos de reduccin de la dotacin de personal, a cambio de contraprestaciones materiales bajo la forma de indemnizaciones por retiro voluntario, jubilacin anticipada. Pero son tambin parte de un proceso de reestructuracin del Estado. Estas reformas estuvieron influenciadas por el denominado Consenso de Washington, por las polticas de los organismos multilaterales y por experiencias de pases desarrollados. Estos objetivos en la transformacin del Estado fueron impulsados y apoyados por los organismos multilaterales de crdito (FMI y BIRF) y por organismos internacionales en Amrica Latina (Zeller, 2007-b). 42
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En este tipo de reformas, predominan consideraciones de tipo jurdico y financiero. Resulta mucho ms sencillo lograr reformas irreversibles cuando su objeto es minimizar el Estado. Las reformas orientadas a lograr menos Estado suponen una reduccin de su intervencin en diversos planos de su relacin con la sociedad (renunciamiento a continuar desempeando los roles implcitos en las responsabilidades transferidas a otros actores sociales o estatales). Por ello, pueden denominarse como verdaderas reformas del Estado porque
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En el caso argentino, estas transformaciones se realizaron en el contexto de crisis fiscales profundas y recurrentes. Tal situacin facilit la implementacin de polticas de ajuste fiscal, pero a su vez, limit los cambios referidos a la denominada modernizacin administrativa y al fortalecimiento de la eficiencia de sus recursos humanos.

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afectan sus funciones, marcos de competencia, relaciones pblico-privado y actores legitimados en el proceso de decisin, ejecucin y control de las polticas pblicas. Desde el punto de vista jurdico, las reformas de primera generacin implicaron la creacin de nuevos marcos regulatorios, la suscripcin de contratos de concesin, la contratacin de servicios de terceros, la eliminacin de regulaciones, la supresin de organismos reguladores, la finalizacin de contratos laborales y la prohibicin del reingreso a la funcin pblica durante perodos determinados. Desde el punto de vista econmico, implicaron ingresos por ventas de empresas, cancelaciones y recuperacin de deuda pblica, cobranzas de pago a contratistas de servicios tercerizados, transferencias de partidas

canon de concesionarios,

actualizacin de tarifas de servicios pblicos,

presupuestarias a gobiernos subnacionales, indemnizaciones por retiros voluntarios, supresin de aranceles y derechos en organismos de regulacin anteriores a la desregulacin. Aunque no figur explcitamente en el declogo de recomendaciones del Consenso de Washington (Williamson 1990), la descentralizacin ocup un rol central en la lgica de las reformas y condicionalidades impuestas por varios organismos financieros multilaterales 43 . Como ha sealado Vilas (2003:3),
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En la lgica del Consenso de Washington la descentralizacin aparece como un instrumento de ordenamiento de las cuentas pblicas. Busca coadyuvar al supervit fiscal primario del estado central, va transferencias de actividades y responsabilidades a unidades poltico-territoriales subnacionales: provincias, departamentos, municipios, u otras. Descentralizacin implica en consecuencia reduccin de las erogaciones fiscales del estado nacional o central.

Cmo se dio este proceso en Argentina? No es la intencin de este trabajo remontarnos al perodo de reformas del Estado previas al retorno de la

Con motivo de la aplicacin de las polticas de descentralizacin, los gobiernos locales han debido hacerse cargo de nuevas responsabilidades y administrar un aparato institucional mucho ms denso y extendido, sin haber adquirido las capacidades de gestin requeridas, lo cual se tradujo en altos grados de ineficiencia en el cumplimiento de los programas de gobierno.

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democracia, aunque muchas de las reformas posteriores replicaron la matriz de aquellas 44 .

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La crisis del Estado, marcada por los desajustes sobrepuestos y no resueltos, originados principalmente en las polticas desarrolladas durante los veinte aos anteriores, constituy uno de los principales problemas para el rgimen democrtico argentino durante la dcada del 80. Esos problemas son conocidos y muchos de ellos no han podido ser superados: Estado burocrtico con dosis de autoritarismo, crisis de la deuda externa e interna, del sistema previsional y laboral, de las empresas pblicas, del sistema educativo y del sistema de salud. Si bien el gobierno radical (1983-1989) tuvo por objetivo primordial democratizar las estructuras de gobierno, el modelo econmico heredado, basado en el mercado interno, plante la necesidad de la reforma estatal y de la reformulacin de las polticas pblicas. Es as que inici -a partir de la vigencia del Plan Austral 45 - polticas de reforma estatal basadas en los
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acuerdos de Argentina con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en Berln, en el ao 1986. La declaracin en estado de emergencia econmica del sistema previsional, en 1986, da cuenta de la grave perturbacin econmica en el rea previsional. El sistema nacional de jubilaciones, en ese entonces, un rgimen de reparto puro comenzaba a evidenciar serias dificultades en su funcionamiento que derivaron en un paulatino y constante deterioro del nivel de las prestaciones. En este marco, el Poder Ejecutivo declara, por Decreto N 2196/86, en estado de emergencia econmica el sistema previsional con el objetivo de suspender la ejecucin de sentencias en contra del Estado por el incumplimiento del pago de

Durante la Dictadura Militar, la crisis de la deuda externa de 1982, el sistema cambiario, las altas tasas de inflacin y sistemas de ajuste inflacionario derivaron en polticas de nacionalizacin de la deuda externa; crisis provisionales y de las obras sociales, regmenes de promocin industrial y subsidios a empresas; endeudamiento de las empresas pblicas; juicios laborales de empleados estatales y de empresas pblicas y las originadas en la vulneracin de los derechos humanos. Pero es llamativo observar que la mayor parte de estas cuestiones recin se contemplaron en las leyes de emergencia de 1989 y en la de Consolidacin de la Deuda de 1991. 45 Con el Plan Austral, dictado en 1985, se declar la emergencia del sistema previsional y financiero y suscribi la Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos, que es base de la actualmente vigente.

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haberes que, segn la ley vigente, deban cubrir entre el 70% y el 82% del salario 46 .
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Pero el verdadero ciclo de emergencia ininterrumpida, se inicia con la ley de emergencia econmica de 1989, que se contina en el ao 2000, y nuevamente en el ao 2002 an vigente con modificaciones. En efecto, durante los gobiernos de Menem (1989-1999), se sentaron las bases de una profunda reforma estatal y de la administracin que ms que los aspectos cuantitativos, se centr en cambios en las funciones del Estado a travs de procesos identificados como de modernizacin. Como sealamos, estas polticas estuvieron ancladas en las concepciones y fundamentos del denominado Consenso de Washington del ao 1989 e impulsadas, a travs de fondos otorgados con condicionalidades, por los organismos multilaterales (FMI, BM y BID). A este perodo se corresponde la primera Ley de Reforma del Estado Ley N 23.696 y la Ley de Emergencia Econmica Ley N 23.697, bases jurdicas para la primera Reforma del Estado Nacional 47 . La primera de ellas, ley
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mnibus, abarcaba desde el rgimen de privatizaciones hasta la organizacin administrativa pasando por los contratos y pasivos del sector pblico nacional, dando inicio a una de las transformaciones ms radicales del Estado Nacional en cuanto a su configuracin, tamao y papel (Oszlak, 2000). En lneas generales, las Leyes de Emergencia Econmica y de Reforma del Estado de 1989 buscaron la descentralizacin de funciones en los niveles de los estados federales, la transferencia de funciones a las Provincias, la apertura econmica abandonando las actividades de gestin econmica, la

desregulacin de los mercados econmicos y las profesiones. Pero tambin, esas mismas leyes contenan previsiones referentes a la formulacin de

De hecho y desde el reinicio del rgimen democrtico y en todos los gobiernos sucedidos desde entonces, se han dictado y/o prorrogado leyes de emergencia, originados en la cuestin fiscal, con el objetivo de equilibrar las cuentas pblicas. 47 Con las ltimas leyes de emergencia, se abre un nuevo ciclo econmico y de reforma estatal. Estas leyes buscaron tratar los sistemas impositivos, las deudas pblicas, las regulaciones financieras, los mercados y regulaciones laborales y las privatizaciones de las empresas pblicas. Cada una de estas leyes requiri un gran nmero de normas reglamentarias, que reglamentaron las distintas temticas tratadas en los fundamentos y objetivos de las mismas.

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polticas administrativas de modernizacin en la gestin y en los recursos humanos (Zeller, 2007-b) 48 .

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Como consecuencia de estas polticas, los servicios de educacin, salud y ciertos planes sociales se transfirieron a las provincias. As, por ejemplo, a partir del 10 de enero de 1992, los servicios educativos administrados en forma directa por el Ministerio de Cultura y Educacin y por el Consejo Nacional de Educacin Tcnica, conjuntamente con las facultades y funciones sobre los establecimientos privados, fueron reconocidos como cuestiones locales. Posteriormente se transfirieron las escuelas superiores normales e institutos superiores estatales y la supervisin de los privados.
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Durante la primera presidencia de Menem esa poltica de apertura general, comercial y financiera, la desregulacin que limit la intervencin estatal en la formacin de precios (Decreto N 2284/91) 50 y las privatizaciones y
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concesiones de las empresas pblicas nacionales, modificaron abruptamente el esquema de funcionamiento de un sistema econmico protegido desde la segunda guerra mundial que haba permitido el desarrollo de algunas economas regionales. 51
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Como consecuencia de las polticas de reforma de primera generacin, el Estado Nacional perdi el 70 % de su personal 52 y devolvi al mercado laboral
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(as como a la inactividad privada) a ms de 100.000 empleados pblicos (Oszlak, 2003).

Las principales leyes de emergencia han sido normas mnibus que legislaron distintos temas en forma simultnea (desde el tratamiento de deudas hasta el reordenamiento de la estructura estatal y de las polticas econmicas). 49 Dicha transferencia fue realizada a travs de las Leyes N 24.049, N 24.061 y el Decreto N 964/92. El personal docente, tcnico, administrativo y de servicios generales que se desempeaba en los servicios transferidos tambin fue transferido a las administraciones provinciales o municipales. 50 Caben mencionar diversos decretos aplicables en materia de desregulacin, tales como los Decretos N 817/92, 958/92, 1493/92, 1494/92, 1813/92, 2293/92 y 1187/93, aplicables sobre la explotacin pesquera, de transporte terrestre de carga y pasajeros, de reorganizacin portuaria, la navegacin martima y fluvial, de correos y permisionarios postales, sector minero, comercio minorista, entre otros. 51 En el caso argentino, la apertura ya comienza con el gobierno militar de 1976, pero no adquiri el grado de apertura que la poltica econmica del menemismo. La industria automotriz fue una de las pocas excepciones a la poltica de apertura. 52 Sidicaro (2003) ha sostenido que a la prdida de capacidades de gestin burocrtica se sumaron todos los efectos de las arbitrariedades, caza de brujas y clientelismos, que en las condiciones de obsecuencia y de terror imperante deterioraron an ms los distintos niveles de la administracin pblica.
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Pero ese esquema de Estado mnimo tampoco fue capaz de superar los problemas fiscales y de supervit: la minimizacin del Estado ha terminado siendo, como afirma Oszlak (2003:14) la continuacin del Estado por otros medios ya que si bien a partir de los aos 90 las polticas de descentralizacin de servicios de salud y educacin, y la descentralizacin parcial de servicios de accin social redujeron el aparato estatal nacional, implicaron, por otro lado, la correspondiente expansin de las administraciones provinciales. Las

administraciones provinciales, relativamente sencillas, en pocos aos se vieron con un cmulo de funciones que transformaron su fisonoma sin recibir la correspondiente capacitacin (y muchas veces, ni siquiera los recursos) para asumir esas nuevas tareas. En verdad la implementacin de estas reformas estructurales slo se concretaron en forma limitada: la crisis fiscal y estatal marc la agenda de la reorganizacin del Estado y de sus polticas, subordinada a la necesidad de restablecer el valor de la moneda, el equilibrio fiscal y superar la cesacin de pagos de la deuda estatal (Zeller, 2007-b). El fracaso en los objetivos propuestos por estas reformas de primera generacin se puso de manifiesto cuando en el perodo 1990-1999 no slo hubo crecimiento en el gasto pblico consolidado en los tres niveles 53 , sino y muy especialmente cuando se
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advirti que el gasto pblico del Estado Nacional, pese al desprendimiento de funciones, privatizaciones y polticas de restriccin de personal, aument un 31,8%. 54
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Por ello, sobre todo luego de la reforma constitucional de 1994, se inicia poco a poco en Argentina la llamada segunda Reforma del Estado Nacional, que se propona profundizar, desde una nueva perspectiva y otros objetivos, las polticas de modernizacin y reforma administrativa.

En 1990, el gasto pblico consolidado en los tres niveles era de 61.949 millones de dlares mientras que en 1999, fue de 97.595 millones de dlares, lo cual supone un crecimiento del 57,5% en el perodo. 54 De 38.755 millones de dlares en 1990, pas a 51.074 millones de dlares en 1999. Parece evidente que cuando las administraciones utilizaron como herramientas de reforma los principios del derecho administrativo, siguieron la propia lgica de la burocracia (Gasc, 2004). Sin embargo, la rigidez normativa, aunque no fue un elemento de dinamismo y flexibilidad para la reforma, no fue la nica causa de su fracaso.

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REFORMA DE SEGUNDA GENERACIN:

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LA CULTURA ORGANIZACIONAL Y LAS TECNOLOGAS

Desde fines de los 90 opera un nuevo cambio de paradigma apoyado por un modelo poltico cuyos vectores son la eficiencia y la racionalidad de la actividad reguladora del Estado con un fuerte acento en la cultura organizacional y la tecnologa como herramientas y factores para el cambio. En este nuevo esquema, cuyas lneas directrices se establecieron en la Cumbre de las Amricas de Santiago de Chile en 1996, se incorporan a la agenda temas sustantivos como la educacin, la salud, la calidad de los servicios pblicos, la seguridad humana y la gestin de justicia. No era ya la lgica del Estado mnimo sino la del su rol en dichas reas sensibles. El supuesto ideolgico era sigue siendo que slo con la lgica de la empresa privada pueden romperse los obstculos institucionales e introducirse criterios de eficiencia y efectividad en el sector pblico. En este nuevo proceso y reflexin sobre las reformas del Estado, que se han querido distinguir como de segunda generacin, se contina atendiendo al Estado como relacin de dominacin o como conjunto heterogneo de aparatos organizacionales, pero se pone especial nfasis en los intrincados procesos de construccin institucional en el marco de los desafos de la gestin pblica. Estos procesos son los que pueden atentar contra los procesos de reforma. Es por ello que en el programa de las reformas de segunda generacin predominan consideraciones con un trasfondo tecnolgico y cultural; se dice que la irreversibilidad es condicin del xito o fracaso de la empresa de las reformas estatales y se entiende que la intencin poltica de la reforma, formalizada en un instrumento jurdico, es insuficiente para producir el cambio. La frase de Crozier (1995) es ya clsica: no se cambia la administracin pblica por decreto.

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Una de las principales herramientas consiste en la incorporacin de nuevas tecnologas de gestin (nuevas formas de administrar lo pblico) y en la bsqueda de cambios en la lgica de la cultura organizacional. El xito depende en gran medida de que las premisas valorativas en que se fundan las nuevas tecnologas de gestin consigan permear la cultura polticoadministrativa vigente. Los objetivos, en trminos generales, de la reforma de segunda generacin fueron:

- reforzar funciones del Estado, sobre todo las de control; - rediseo organizativo del aparato administrativo; - desburocratizacin de normas, procesos y trmites administrativos; - implantacin de sistemas de carrera administrativa basados en el mrito; - capacitacin y desarrollo permanente del personal y rediseo de las plantas de personal estatal; - mejoramiento de los sistemas de informacin y sus soportes computacionales. Coincide Camou (2005:35) cuando afirma que
En ese trayecto se han enlistado en los ltimos tiempos una serie de reformas pendientes para el pos ajuste, a saber: la reforma laboral, la reforma fiscal, la reforma crediticia, los desafos de la integracin comercial, un nuevo empuje a la productividad agrcola, la articulacin de los imperativos del desarrollo sobre bases regionales, etc. En el plano social, por su parte, aparece como prioridad la compensacin de los efectos negativos del libre juego del mercado mediante una poltica activa de gerencia del desarrollo social y combate a la pobreza, poniendo nfasis en la centralidad del empleo como mecanismo disparador de las capacidades individuales para progresar socialmente, o dicho de otra manera, como va regia de vinculacin entre el crecimiento econmico y el bienestar social. Finalmente, desde una perspectiva poltica, el fortalecimiento democrtico e institucional del Estado ha sido puesto en el primer plano. De este modo, eficiencia, calidad, equidad y responsabilidad pblica aparecen como cuatro principios rectores de la nueva agenda de la reforma estatal.

En esta nueva perspectiva de diseo del funcionamiento del aparato Estatal, la mejora de la calidad institucional aparece como un eje central, en especial, en las funciones que reaparecen como indelegables (justicia, seguridad, salud,

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educacin) y un mayor/mejor control en los marcos regulatorios de los servicios privatizados y an del sector privado. Segn Nam, citado por Oszlak (1999), los instrumentos tpicos de esta etapa incluyen la reforma de legislacin y prcticas laborales; la reforma del servicio civil; la reestructuracin del gobierno, especialmente ministerios de ndole social; la renovacin del sistema judicial; la actualizacin de capacidades regulatorias; la conversin y reestructuracin sectorial; las privatizaciones complejas; el desarrollo de la capacidad de promocin de exportaciones; y la reestructuracin de relaciones entre los estados y el gobierno federal. Pero,
la experiencia ha permitido comprobar que los objetivos y contenidos de la segunda reforma difieren de contexto en contexto y dependen, a menudo, del alcance que haya tenido la primera. A la inespecificidad de su contenido se agrega su confusin conceptual. No se advierte, por ejemplo, un intento de diferenciacin entre lo que son principios o valores de la reforma, lo que son nuevos roles implcitos y lo que son instrumentos de cambio. El ya clsico declogo propuesto por Gaebler/Osborne, empleado muchas veces como enunciado de las reformas de segunda generacin, se refiere fundamentalmente a principios y valores que deben orientar la reinvencin del gobierno, sin alusin a etapas. Aunque en su mayora estos principios contienen supuestos instrumentales, no delimitan el papel del Estado ni conducen unvocamente a un programa de accin (Oszlak, 1999:87).

Las polticas de reformas sin un claro plan de accin (el cmo) han dado lugar a consecuencias no deseadas (Oszlak, 1999 b:3): - El ingreso irrestricto de personal y la crisis presupuestaria a la que contribuira, llevara a un congelamiento de las vacantes y a la habilitacin de unos pocos puestos de trabajo a los que se accedera sin concurso, a travs de mecanismos de nepotismo poltico. - La falta de evaluacin de desempeo igualara al personal respecto de los incentivos salariales, pero la creciente masa salarial producida por el ingreso irrestricto y la promocin automtica podra ocasionar reducciones de sueldos y un achatamiento de la curva salarial y los salarios promedio. - La falta de incentivos materiales efectivos y la automaticidad del ascenso, conduciran a la devaluacin de los escalafones y a la renuncia a asumir mayores responsabilidades, dada la escasa diferencia salarial implcita en la promocin. - La pirmide estructural se transformara en un poliedro irregular raleado en su base y la composicin de la planta de personal acabara mostrando excesos de agentes no (o semi-) especializados y falencias de recursos humanos altamente calificados.

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Resulta mucho ms difcil lograr reformas cuando su objeto es mejorar el Estado; y mucho ms cuando hay contradiccin entre la racionalidad tcnica en que se fundan (v.g. mrito, responsabilidad, capacidad, equidad, transparencia) y la racionalidad poltica que interfiere su efectiva aplicacin (v.g. privilegios, discrecionalidad, nepotismo, bsqueda de rentas) (Conf. Oszlak, 2000). Y en este sentido, las reformas de segunda generacin son una reforma pendiente. 55
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Cul fue el proceso en Argentina?. Estas reformas se iniciaron a nivel nacional en el perodo 1995-2001. Pero la sancin de la reforma constitucional de 1994 marc un hito en la reforma del Estado sobre todo por los cambios institucionales, en el de los derechos civiles y en el sistema de gobierno que introdujo, muchos de los cuales no lograron cumplir sus objetivos pero que, sin dudas, modific el mapa poltico 56 .
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La Segunda Reforma en Argentina abarc tanto la reforma impositiva, destinada a mejorar la recaudacin y a obtener recursos genuinos para cubrir el dficit del sistema previsional y pagar los servicios de la deuda, como la reforma de las estructuras estatales, dirigida a modernizar la gestin de los programas pblicos (Zeller, 2007-b). La reforma incidi en diversos niveles del aparato estatal: en la Administracin Pblica Nacional, en el Sistema de Seguridad Social y en los estados provinciales y municipales. Los objetivos principales declamados de la segunda etapa del proceso de reorganizacin fueron: formular polticas pblicas eficaces; satisfacer demandas sociales; armonizar los conflictos; redistribuir la

Este carcter de reforme pendiente es, justamente, el que ha impulsado a algunos a plantear una nueva etapa de reforma. As, por ejemplo, Daniel Garca Delgado (2006:4) sostiene que Luego de la hegemona pensamiento nico, de la desarticulacin del Estado, de su cesin de competencias al mercado, de transferencia de responsabilidades sociales a la sociedad civil y a los gobiernos provinciales y locales sin los recursos necesarios, era imprescindible una etapa de reconstruccin del mismo. A diferencia de la orientacin de las reformas del Estado de segunda generacin, el Estado requiere no slo de una gestin transparente, auditable, ni tampoco se reduce a una buena administracin, sino tambin debe considerrselo como garante del bien comn, centro de articulaciones sociales e impulsor de un proyecto colectivo y transformador. 56 En el plano institucional, aparecen rganos extra-poder (Consejo de la Magistratura y Ministerio Pblico), la Jefatura de Gabinete de Ministros con la pretensin de separar la jefatura poltica de la administrativa del pas y la autonoma de la Ciudad de Buenos Aires.

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riqueza y desarrollar la equidad; prestar sus servicios con calidad para los usuarios; invertir en infraestructuras bsicas, como promotor de desarrollo; desempear eficientemente sus funciones de recaudacin; proveer los servicios colectivos o de apropiacin colectiva: seguridad, justicia, defensa; atender la cobertura de los servicios sociales bsicos: salud, educacin, accin social, cultura; velar por la proteccin del medio ambiente. Se procur reorganizar la estructura ministerial del Ejecutivo; se estableci una nueva reduccin del personal permanente mediante la supresin de algunas reas y el retiro voluntario; se formul la necesidad de modificar el Estatuto Jurdico Bsico que regulaba la relacin contractual laboral general de los empleados pblicos 57 .
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Estas reformas se fundamentaron en la necesidad de la aplicacin de los programas organizacionales del sector de las empresas privadas y en el New Public Management cuyas bases tericas veremos ms adelante. En 1996 se sancion la Ley N 24.629 que siguiendo los lineamientos que pautaban el nuevo modelo de Reforma del Estado, apuntaban a incorporar criterios de eficacia y eficiencia. Se puso una fuerte carga en la reorganizacin institucional y as se eliminaban y/o reorganizaban organismos a travs de la fusin; se reducan o transformaban instituciones y se introducan criterios propios de la empresa privada, tales como la competitividad entre sus agentes a travs de sistemas de premios a la productividad e incentivos. Se deleg en el Poder Ejecutivo Nacional las facultades para:

- centralizar, fusionar, transferir a las provincias previo acuerdo, reorganizar o suprimir, parcialmente, organismos descentralizados creados por ley; - disponer la supresin total de organismos descentralizados creados por ley slo cuando se asegure el cumplimiento de las funciones esenciales del Estado que pudiesen estar atendidas por dichos organismos y no impliquen la eliminacin de funciones o roles que tengan directa incidencia en el desarrollo regional o comunitario; - disponer la supresin de recursos propios de la Administracin Central a su cargo o de afectaciones especificas establecidas por ley salvo aquellas

Junto a esta reforma, se estableca la reforma de gran parte de los sistemas de carrera existentes.

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afectaciones destinadas a las provincias o a financiar gastos de seguridad social; - proceder a la privatizacin de actividades relacionadas con la prestacin de servicios perifricos y la gestin de produccin de obras o bienes que se encuentren a cargo de las jurisdicciones o entidades de la Administracin Central, sin que esto implique la declinacin de servicios esenciales y en la medida que se logre una mayor eficiencia en su realizacin, mejores servicios a los usuarios o a la comunidad, con una disminucin de sus costos o una mejor asignacin de los recursos pblicos destinados a estos fines. Por otra parte, para generar ms empleos se daba prioridad a las Pymes y a los micro emprendimientos, otorgando mayor preferencia a aquellas integradas por personal que se hubiera acogido a programas de retiro voluntario. Por medio del Decreto N 558/96 se cre, en el mbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, la Unidad de Reforma y Modernizacin del Estado (URME) que deba culminar la primera etapa del Programa de Reforma y elaborar el Programa de Modernizacin del Estado 58 . Se estableci, en el
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mbito del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Fondo de Reconversin Laboral del Sector Pblico Nacional y se disolvi el Comit Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA) creado en 1990. Por otro lado, en junio de 1996 y a travs del Decreto N 660/96, se dispuso la reduccin de las estructuras del nivel de conduccin poltica y la redistribucin de organismos segn sus finalidades y principales competencias. Se suprimieron 18 secretaras, 42 subsecretaras y se fusionaron y transformaron diversos organismos y estructuras superiores. 59
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En cuanto a lo econmico, el equilibrio fiscal fue uno de los grandes objetivos. En 1999 se sancion la Ley 25.152 de Regulacin de la Administracin de los
El Decreto determinaba, asimismo, la creacin de la Unidad de Coordinacin con las Provincias que asisti en los programas de reforma. 59 En 1990, se haba introducido la llamada regla de tres: ningn Ministerio deba tener ms de tres Secretaras, ninguna Secretara deba tener ms de tres Subsecretaras, ninguna de stas deba contar con ms de tres Direcciones Generales y as sucesivamente. Lo cierto es que al producirse el retorno a la democracia, se crearon 32 Secretaras de Estado y 63 Subsecretaras, totalizando 95 unidades. Pero en 1989, y pese a las reformas sucesivas, el nmero haba crecido a un total de 150 entre Secretaras y Subsecretaras. Pese a que sucesivas normas correctivas intentaron, con suerte variada, contener una tendencia natural a la multiplicacin de unidades organizacionales, en los aos siguientes surgieron reestructuraciones celulares, elevando la cantidad al punto de alcanzar casi 200 Secretaras y Subsecretaras cuando ya se haba reducido sustancialmente el papel del estado nacional y rebajado considerablemente la dotacin de su personal.
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Recursos Pblicos (Ley de Solvencia Fiscal). Esta norma marca un tercer momento en la reforma y/o modernizacin administrativa, tanto en materia de macro como de micro reforma. Establece como requisito el equilibrio fiscal y la creacin del denominado Fondo Anticclico, conformado por fondos de los supervits fiscales. Un aspecto relevante de esta ley es la promulgacin legal de los programas de modernizacin administrativa. Tambin procur que estas reformas se apliquen en los estados provinciales. El gobierno de la Alianza continu con estas polticas haciendo hincapi en la modernizacin administrativa, sobre todo con la Ley N 25.233 de Ministerios, que aument su nmero, y Decreto N 103/01 de Modernizacin de la Administracin Pblica. Se cre la Oficina Anticorrupcin y se sancion en 2000 la Ley N 25.246 Unidad de Informacin Financiera. 60
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Pero nuevos problemas fiscales unidos a la creciente deslegitimacin del aparato estatal, hicieron que buenos planes de modernizacin desde lo terico, como el que se implementaba con la Decisin Administrativa N 123/2000 de Solvencia Fiscal y Calidad de la Gestin Pblica y el Decreto N 103/01, quedaran relegados a un segundo y hasta un tercer plano ante la crisis de 2001-2002. 61
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La crisis de 2001 provoc una crisis tanto institucional como econmica que termin abruptamente el Plan de Convertibilidad y gener una nueva crisis de la deuda estatal y privada luego de la salida anticipada del gobierno de De la Ra. El gobierno de transicin, asumido por Duhalde, dicta el Decreto N 357/2002 de modificacin de la estructura ministerial y se crea el Consejo de Polticas Sociales y el perodo del ex presidente Kirchner iniciado en mayo del 2003, mediante la sancin de una nueva Ley de Emergencia Econmica, reorienta la poltica econmica y monetaria, consagrando un mayor intervencionismo o regulacin estatal y reformulando la organizacin estatal hacia el fomento de

Tambin son relevantes la sancin de otras leyes: se aprueba la Ley N 25.326 de Proteccin de los Datos Personales (2000), Ley N 25.506 de Firma Digital (2001) y Ley N 25.467 de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (2001). 61 Esas normas fundamentaban la aplicacin de programas como gestin por resultados, de calidad de los servicios a ciudadanos, planeamiento estratgico y gobierno electrnico.

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las polticas sociales, de infraestructura y de participacin estatal en las empresas productivas y de servicios (Zeller, 2007-b). Tambin en 2003 el Gobierno modifica la estructura ministerial y crea el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin y Servicios Pblicos e incorpora nuevas funciones a la Jefatura de Gabinete de Ministros. Si bien se mantienen legalmente los programas del Plan de Modernizacin se incorporan algunas nuevas medidas. As, se establece que las universidades pblicas tendrn prioridad en las actividades de consultora contratadas eventualmente por el Estado y se fomenta el acceso a la informacin pblica. En definitiva, la aplicacin de los procesos de reformas generaron resultados dispares: en primer lugar, el Estado mantuvo estructuras de control social que le permitieron mantener alianzas estratgicas, programas asistencialistas; alguno de ellos con esquemas clientelares; en segundo lugar, la organizacin poltica del Estado tuvo pocas modificaciones con la reforma constitucional de 1994, pues ni se limit el presidencialismo ni el papel hegemnico del Poder Ejecutivo; y en tercer lugar, el contenido rector fue fiscalista recaudar para afrontar los pagos externos, en lugar de acentuar la transparencia, equidad y mayor eficiencia en la gestin 62 .
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Ms crticas al perodo pueden leerse en Oszlak, 2000.

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10B

POLTICAS DE GOBIERNO ELECTRNICO

Una nueva etapa en los procesos de reforma se da con las polticas de Gobierno Electrnico impulsadas desde fines de los 90, pero especialmente, desde 2002. Existen varias definiciones acerca de lo que debe entenderse por Gobierno o Administracin Electrnica 63 ; en realidad tantas como autores, informes y
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normas se refieran a este nuevo concepto. Ello nos enfrenta a un primer problema de tipo conceptual. Como se ha sealado:
No es que no se haya escrito sobre estos temas, todo lo contrario. Tal vez se ha escrito demasiado. Ros de bits y tinta inundan temas como Gobierno Electrnico, Sociedad de la Informacin y el Conocimiento y Brecha Digital. Pero lo abundante no quiere decir bueno. En general, se trata de simples recetas sobre el uso de TIC basadas en otras tantas recetas, una especie de publicidad de uso por fuera de las campaas de las compaas privadas. Esa sobreabundancia de actividad sobre el teclado termina siendo finalmente redituable slo para unos pocos que apuntan al mero consumo de tecnologa, con promesas que se asemejan a nuevos espejitos de colores donde la gente ve reflejadas torpemente sus esperanzas de gobiernos mejores, sociedades mejores, vidas mejores. Puro fetichismo, lejano a reflexiones genuinas sobre lo que sirve o no, lo que podra ser pertinente para resolver muchos de los problemas reales que aquejan a nuestros pases (Kaufman, 2007: 12-13).

No hay que remontarse mucho en el tiempo para rastrear el origen del concepto de Gobierno Electrnico: el concepto hace su aparicin en la escena pblica con el primer informe del ex vicepresidente Al Gore en 1993, en el marco de la Government Performance and Results Act (Ley sobre el Rendimiento y los Resultados del Gobierno) del mismo ao. El concepto Gobierno Electrnico fue creciendo acompaado por otros nuevos conceptos, como el de e-governance, impulsando la transformacin del sector pblico en torno a la marquetizacin de servicios gubernamentales en agencias gubernamentales externas (Norris, 2003).
Gobierno Electrnico y Administracin Electrnica son utilizados como sinnimos en la gran mayora de documentos que tratan esta temtica; el primero es ms utilizado en Latinoamrica y el segundo en Espaa.
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Sin embargo, ese concepto original, asociado a la eficiencia gubernamental, fue permeable a otros usos y finalidades. De la mano de las facilidades de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, las nociones de transparencia, participacin ciudadana y rendicin de cuentas fueron ocupando un espacio central en la conceptualizacin del Gobierno Electrnico. Hoy, la idea de accountability (trmino que incluye tanto la obligacin de rendir cuentas como la responsabilidad gubernamental hacia el electorado) es clave para reconstruir el concepto de Gobierno Electrnico. Cmo definir al Gobierno Electrnico? Resulta difcil encontrar un concepto vlido de Gobierno Electrnico; en primer lugar por la novedad del fenmeno, pero sobre todo, y ms importante, porque se ha generalizado a partir de polticas deseadas antes que concretas (Criado Grande et al., 2002) 64 .
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La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico, aprobada en 2007, entiende las expresiones Gobierno Electrnico y Administracin Electrnica como sinnimos y ambas son consideradas como
[] el uso de las TIC en los rganos de la Administracin para mejorar la informacin y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestin pblica e incrementar sustantivamente la transparencia del sector pblico y la participacin de los ciudadanos (Punto 3 Concepto de Gobierno Electrnico).

El Gobierno Electrnico tiene un carcter multidimensional y que el concepto engloba por lo menos los siguientes elementos: a) TIC; b) relacin entre actores pblicos y privados; c) prestacin de servicios; d) optimizacin y modernizacin; y e) gobernabilidad. En efecto, no es posible hablar de Gobierno Electrnico sin incluir, al menos, la mejora de la eficacia y eficiencia de la gestin gubernamental, una amplia/transparente relacin del gobierno con los distintos actores sociales y una nueva legitimidad (Piana, 2007).

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Algunas definiciones ponen el acento en las TIC como un medio de interconexin entre gobierno y ciudadanos, empresas u otros gobiernos, medio que tendra consecuencias cualitativamente distintas a los medios de relacionamiento tradicionales. Muchas conceptualizaciones se concentran en los servicios. Otras en los fines. Algunas definiciones combinan los medios (TIC y reforma de la administracin) y fines (mejores servicios). La definicin del Gartner Group, que pone su acento en el cambio y la transformacin institucional y en la articulacin de consensos, fue muy utilizada a comienzos del 2000. Por ltimo, otras ponen su acento en la gobernabilidad.

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El concepto genrico de Gobierno Electrnico puede ser desagregado, al menos, en dos campos de accin, segn el uso de TIC est dado hacia dentro de la administracin pblica, Back Office, o hacia los otros actores que, de una u otra manera, se relacionan con ella a travs de la pantalla, Front Office (Reilly, 2004). Dentro del Back Office se incluyen aquellos programas, acciones e iniciativas relacionadas con la aplicacin de las TIC a la organizacin y a los procedimientos internos a la Administracin Pblica (Gasc, 2004). Dentro de esta lnea de accin caben incluir todos aquellos procesos que, utilizando las TIC, apoyen las acciones propias del gobierno, desde el uso de las PC, su interconexin a Extranets o la creacin de una Intranet corporativa, la digitalizacin de la correspondencia, la creacin de un sistema de seguimiento de expedientes y hasta la creacin de mecanismos para el uso de la informacin pblica para mejorar el proceso de toma de decisin. Especial referencia debe hacerse en esta lnea a las acciones tendientes a la capacitacin de los recursos humanos y a aquellas que tienden al rediseo organizacional, la gestin de las compras pblicas y la administracin financiera del Estado (Araya Dujisin, 2004). Por su parte, dentro del concepto del Front Office se hace referencia a aquellas iniciativas en las cuales las TIC son aplicadas para brindar servicios y mejorar el relacionamiento con los actores externos a la Administracin. Se busca crear una nueva interaccin entre las Administracin y otros actores, ya sean ciudadanos, organizaciones civiles o empresas. Estos tipos de iniciativas apuntan a mejorar el relacionamiento y la velocidad de la accin. Cabe incluir programas relacionados con el acceso a la informacin pblica, la prestacin de servicios y transacciones en lnea hasta los procesos de mejora de la calidad democrtica mediante la utilizacin de las TIC 65 .
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De la combinacin efectiva de ambos aspectos, surge lo que se ha denominado egobernanza, concepto que incluye aquellas acciones que se apoyan en el soporte digital para la elaboracin de polticas pblicas, toma de decisiones, participacin activa en la elaboracin de las polticas, gestin y evaluacin de los resultados. En efecto, estos procesos son dinamizadores de la elaboracin de las polticas pblicas al generar mayor participacin, mayor control y cogestin. Pero no puede dejar de considerarse aquellas actividades que tienden a establecer una conexin entre ambas esferas, esto es, aquellos programas que buscan incentivar y crear las condiciones de acceso, uso y apropiacin de las TIC, pues no podra

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Ahora bien, sin dejar de considerar la importancia de la distincin, lo cierto es que para la implantacin efectiva del Gobierno Electrnico no pueden escindirse las acciones entre uno y otro campo de accin. Es que lo que se encuentra detrs de la pantalla, la reorganizacin administrativa, es un reflejo de lo que se ofrece, de lo que se muestra por la pantalla (Front Office). Es por ello que no podr haber nunca ventanilla nica, es decir, punto nico de entrada, con organizacin burocrtica. Entre los antecedentes en Argentina, podemos destacar el Decreto N 252/00 que crea el Programa Nacional para la Sociedad de la Informacin (PSI), dependiente de la entonces Secretara de Estado para la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin Productiva 66 , creado con la finalidad de elaborar las
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polticas y los proyectos que resulten necesarios para asegurar a la sociedad argentina el ingreso en el nuevo contexto 67 .
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Fue en 2005 cuando a travs del Decreto N 378/05, Nstor Kirchner aprob los lineamientos del Plan de Gobierno Electrnico determinando las bases de su alcance y objetivos 68 . En ese marco institucional, se define al Gobierno
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Electrnico como el uso de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin para redefinir la relacin del gobierno con los ciudadanos, mejorar la gestin y

pensarse en un Gobierno Electrnico sin conectividad y acceso a Internet. En efecto, los servicios que presta el Estado son monoplicos y deben ser accesibles a toda la poblacin; sus destinatarios son cautivos y debe garantizar ecuanimidad, integridad y transparencia en todos sus actos adems de responsabilidad y seguridad (Crdenas Rincn y Cubillos Velandia, 2002 y Tesoro et al., 2002). De ah que las polticas de conectividad deben estar en la base de todo programa. 66 A partir del 2001, pas a depender de la Secretara de Comunicaciones del Ministerio de Infraestructura y Vivienda de la Nacin, actual Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios. 67 Otros antecedentes que son necesarios destacar en materia de gobierno electrnico en Argentina, siguiendo a Tesoro, Arambarri y Gonzlez Cao (2002) lo constituyen los siguientes programas: Iniciativa Nacional de Informtica: Creada en el ao 2000; Plan de Modernizacin de la Administracin Pblica Nacional: Aprobado por Decreto N 103/01 que tena al gobierno electrnico como eje central entre las transformaciones transversales de la Administracin. El antecedente ms cercano a la aprobacin del Plan de Gobierno Electrnico se dio en 2004 cuando se constituy un Comit Estratgico Mixto para la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento integrado por representantes de la Jefatura de Gabinete, del Ministerio de Educacin Ciencia y Tecnologa, del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, de la Secretara de Comunicaciones, la Secretara de la Industria, Comercio y PyMEs, la Secretara de Medios, la Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva y la Subsecretara de la Gestin Pblica. 68 La ejecucin de las acciones est a cargo de la Oficina Nacional de Tecnologas de Informacin (ONTI) dependiente de la Subsecretara de la Gestin Pblica de la Jefatura de Gabinete de Ministros.

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los servicios, garantizar la transparencia y la participacin, facilitar el acceso a la informacin pblica apoyando la integracin y el desarrollo de los distintos sectores. Se reconoce como una de las problemticas a superar, la aplicacin desigual en la Administracin Pblica de los avances en las tecnologas y la inexistencia de una visin integral. De all siguiendo el lineamiento de los razonamientos del Decreto- que el Gobierno Nacional considera imprescindible definir un
Plan Nacional de Gobierno Electrnico cuyos objetivos sean promover el empleo eficiente y coordinado de los recursos de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones para la creacin de nuevos y mejores vnculos entre el Estado Nacional y los habitantes y ciudadanos y para una mejor gestin de la informacin pblica (Considerando del Decreto N 378/05).

Sin perjuicio de ello, tambin reconoce que la diversidad de situaciones y objetivos entre las distintas reas jurisdiccionales pues cada una de ellas debe definir e integrar al Plan Nacional, su propio Plan Sectorial. As, la coordinacin surge como un elemento esencial, positivo y necesario para el desarrollo del Gobierno Electrnico. Los principios rectores del Plan son: a) mejor servicio al ciudadano y al habitante, b) mejor gestin pblica, c) reduccin de costos, d) transparencia, e) participacin, f) integracin social, g) apoyo al desarrollo socioeconmico y mejora de la competitividad, y h) integracin a la economa mundial. A travs de ellos se pretende desarrollar acciones centralizadas, descentralizadas y coordinadas con diversos instrumentos (Internet, centros de atencin telefnica, servicios web, tramitacin electrnica, documento electrnico, timbrado electrnico). Si bien se privilegian las tecnologas basadas en Internet, se han previsto tambin otros mecanismos como el Centro de Atencin Telefnica que tiende a disminuir los perjuicios que, en un contexto de brecha digital importante, generara un traspaso masivo de los servicios a un formato digital. Existen algunos proyectos que expresamente el decreto incluye dentro del Plan, razn por la cual hace suponer su mayor importancia respecto a otros

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proyectos con uso intensivo de tecnologas: 69

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Gua de trmites, que facilite a los habitantes y ciudadanos informacin fcilmente comprensible, homognea y precisa con relacin a los trmites que deben realizar con organismos de la Administracin Pblica. Portal general del gobierno de la Republica Argentina, accesible por Internet, que permita acceder en forma gil y sencilla a la informacin de los distintos organismos de la Administracin Pblica. Sistema de Seguimiento de Expedientes, accesible por Internet, que permita a los habitantes y ciudadanos que hayan iniciado una tramitacin ante algn organismo de la Administracin Pblica, realizar consultas sobre el estado del mismo. Ventanilla nica para el habitante/ciudadano, definiendo e implementando las tramitaciones para su constitucin y coordinando para ello acciones a nivel Nacional, Provincial, Municipal y con organizaciones de la sociedad civil. Portales temticos que contengan vnculos a toda la informacin disponible en Internet relacionada con cada tema y que se encuentre publicada por diferentes organismos. Directorio en lnea de organismos y funcionarios de la administracin Pblica Nacional, accesible por Internet, en el cual se publiquen los nmeros telefnicos y las direcciones de correo electrnico y postal de todos los organismos que componen la Administracin Pblica Nacional y sus responsables.

Por ltimo existe una especial mencin a la Proteccin de datos. Determina en su art. 6 que los datos en poder del Estado Nacional sobre personas fsicas y jurdicas debern ser protegidos fsica y lgicamente para que sean tratados conforme a las disposiciones de la Ley N 25.326, cuidando en especial que no sean accedidos por personas u organizaciones no autorizadas. La actual Agenda Digital, que fue aprobada por Decreto N 512/09, crea un Gabinete Multisectorial para la inclusin y apropiacin por parte del gobierno, las instituciones y las personas de los beneficios de la Sociedad del Conocimiento mediante el uso intensivo y estratgico de las TIC. Son objetivos primordiales de la Agenda Digital aumentar el acceso como factor de desarrollo e inclusin social, favorecer la produccin local de bienes y servicios TIC. La Agenda Digital Argentina est conformada a partir de proyectos referidos a tecnologas de informacin y comunicaciones en el mbito del Estado Nacional. Iniciativas de gobierno electrnico, despliegue de infraestructura, inclusin digital, accesibilidad y desarrollo tecnolgico, con proyectos como Argentina Conectada y Conectar Igualdad 70 .
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Adems, en el Anexo del Decreto (el propio Plan), en su artculo 4 inciso a), entre las acciones a llevar adelante, menciona a los proyectos que aqu se listan. 70 Ver http://www.agendadigital.gob.ar .
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11B

EL GOBIERNO ABIERTO

Poco antes del inicio del presente decenio, una nueva vuelta de tuerca comienza a darse. Conceptos como el de Gov 2.0, que propenden, para el mbito pblico, la aplicacin de las interacciones sociales de la Web 2.0, Wiki Gov, entendido como gobierno abierto y participativo que permitira editar las decisiones gubernamentales o ms radicales como el de We-Goverment (una traduccin un poco literal pero comprensiva del efecto buscado podra ser nosotros gobernamos y no los representantes) parecen haber desplazado al concepto de Gobierno Electrnico por pasado de moda. El concepto de Gobierno Abierto o Open Gov es, quiz, el que ha tomado ms fuerza en estos ltimos aos a partir de la iniciativa del actual presidente de los Estados Unidos, que no se centra ya en los aspectos tecnolgicos (aunque la tecnologa s importa), sino en la participacin, colaboracin y transparencia 71
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junto a otros conceptos claves como el de rendicin de cuentas y la aperturadisponibilidad de la informacin pblica. En estos ltimos aos est tomando fuerza la Sociedad de Gobierno Abierto, ms conocida por su acrnimo en ingls, OGP (Open Government Partsership) que fue acordada en septiembre de 2011 en el marco de las actividades de la 66 Asamblea General de las Naciones Unidas y que vincula a los Estados en torno a un documento fundacional 72 .
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Los compromisos estn vinculados a la necesidad de aumentar la disponibilidad de informacin sobre las actividades gubernamentales; apoyar la participacin ciudadana; aplicar los ms altos estndares de integridad
El Gobierno de Barack Obama aprob a inicios de 2009 la Iniciativa Open Government como un esfuerzo de su administracin para crear niveles de apertura en el gobierno sin precedentes. La iniciativa, est basada en tres principios o postulados, que traducimos y resumimos: El Gobierno debe ser transparente. La transparencia promueve la rendicin de cuentas y provee informacin a los ciudadanos acerca de lo que su gobierno est haciendo. El gobierno debe ser participativo. El compromiso pblico potencia la efectividad del gobierno y mejora la calidad de sus decisiones. El gobierno debe ser colaborativo. La colaboracin promueve activamente la participacin de los ciudadanos en la labor de su gobierno. Ver ms informacin en http://www.whitehouse.gov/open/about . Fecha de consulta: 13/01/11. 72 http://www.opengovpartnership.org/open-government-declaration . Fecha de Consulta: 03/03/12.
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profesional en todos nuestros gobiernos y aumentar el acceso a las nuevas tecnologas para la apertura y la rendicin de cuentas. Pero esta declaracin a la que estn adhiriendo los Estados es ambigua y con contenido poco detallados (Conf. Oszlak, 2012). En efecto, la Declaracin sobre Gobierno Abierto seala en cuanto a sus objetivos, alguno de los siguientes compromisos:

- aumentar la disponibilidad de informacin sobre las actividades gubernamentales : promover un mayor acceso a la informacin y divulgacin sobre las actividades gubernamentales en todos los niveles de gobierno, recoger y publicar de forma sistemtica datos sobre el gasto pblico y el rendimiento de las actividades y los servicios pblicos esenciales y a solicitar comentarios del pblico para saber cul informacin le es ms valiosa, tomando en cuenta esos comentarios en la mayor medida posible; - apoyar la participacin ciudadana en la toma de decisiones y la formulacin de polticas : el documento, entre otras consideraciones, les recuerda a los gobernantes que la participacin del pblico hace aumentar la eficacia de los gobiernos, que se benefician de los conocimientos, las ideas y la capacidad de la gente para proporcionar supervisin; - aplicar los ms altos estndares de integridad profesional en todos nuestros gobiernos : seala la necesidad de tener polticas, prcticas y mecanismos slidos contra la corrupcin, informar ingresos y bienes de los altos funcionarios pblicos, proteger a los denunciantes entre otros medios; - aumentar el acceso a las nuevas tecnologas para la apertura y la rendicin de cuentas : se propone crear espacios accesibles y seguros en lnea como plataformas para la prestacin de servicios, la participacin del pblico y el intercambio de informacin e ideas, debindose buscar mayor conectividad en lnea y mvil para un acceso equitativo y asequible a la tecnologa.
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Ms all de estas directrices, no hay en las declaraciones consignas expresas o detalladas sobre cmo alcanzar esos compromisos 73 .
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En efecto, si bien es cierto que los Estados, como parte del compromiso para aumentar la disponibilidad de informacin sobre las actividades gubernamentales, reconocen la carga de solicitar comentarios del pblico para saber cul informacin le es ms valiosa y a tomar en cuenta esos comentarios en la mayor medida posible quines son los legitimados para hacer esos comentarios? todos, los ciudadanos, los usuarios, los extranjeros residentes? ser por votacin secreta, audiencia pblica? quin define qu se consulta, cundo se consulta; cmo se consulta; podrn hacerlo a iniciativa de los propios interesados?, qu implica tomar en cuenta? es ms o menos vinculante, o no?

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Sin embargo, respetando la diversidad nacional, esta ambigedad se encuentra disminuida por la necesidad de que los miembros generen compromisos en torno a la mejora de los servicios pblicos, la mejora en la efectividad del manejo de los recursos pblicos, la generacin de comunidades ms seguras en torno a cuatro ncleos duros de acciones en materia de gobierno abierto: transparencia, participacin ciudadana, rendicin de cuentas y tecnologas e innovacin. Aqu se abre un diverso abanico de compromisos en muy diversos aspectos: desde la organizacin de eventos, promocin de reformas constitucionales, modificacin de portales Web o creacin de paneles de control pasando por la efectiva implementacin de algunas leyes ya sancionadas. Muchos de estos proyectos estn en ejecucin y algunos otros ni siquiera han comenzado. Es evidente que este nuevo concepto est directamente relacionado en su origen con el de libertad de acceso a la informacin y sus significados abrevan de distintas fuentes que tienen su origen en las posibilidades de las tecnologas 74 pero como mencionramos ms arriba, el concepto de Open Gov
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es mucho ms amplio: transparencia, colaboracin y participacin, como ya vimos, pero tambin, responsabilidad y rendicin de cuentas (accountability), asociacin pblico-privado (public-private partnership), transversalidad;

implicacin y empoderamiento ciudadano. Resulta obvio que tales postulados no son nuevos sino que estn presentes en cualquier teora de la democracia participativa. En efecto, la participacin en el debate poltico no es, ciertamente, un fenmeno de la modernidad. Lo novedoso es que la participacin ciudadana ocupa, cada vez ms, un aspecto fundamental del debate de la democracia, mientras que otros elementos, antao centrales, como la representacin, los partidos polticos o la idea del bien comn, son menos relevantes (ver, entre otros, Dahl, 1989; Sartori, 1989, Barber, 1984, Offe, 1988, Dworkin, 2006; Schmitter, 1994, entre muchos otros). En definitiva, si bien el Gobierno Abierto es claramente positivo y demuestra una creciente preocupacin por hacer al gobierno ms democrtico, no resulta ser un concepto nuevo, sino ms bien un entrelazado de conceptos,
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El de open data, software libre, open source, wikipedias, etc., incluyendo el de gobierno electrnico, ciertamente.

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orientaciones y buenas prcticas para lograr una gobernanza en contextos polticos cada vez ms inestables.

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12B

LA GOBERNABILIDAD

Seala Portinaro (2003) una de las grandes paradojas de la crisis del Estado: si bien es cierto que los Estados ya no se encuentran a la altura de los desafos y las obligaciones trasnacionales con los que se enfrentan, por el otro lado, las instituciones internacionales que deberan reemplazarlos en el desempeo de estas obligaciones, como la ONU, en realidad son instituciones incompletas, carentes del poder que les permitira llevar a cabo aquellas polticas que los Estados ya no estn en condiciones de emprender. En ausencia de otra forma de organizacin poltica que lo reemplace, los discursos sobre la crisis del Estado se han trasladado a la crisis de gobernabilidad. El Estado requiere de una teora que explique el cambio de espritu del Estado de Bienestar, que abarca una gran variedad de funciones y propicia el monopolio estatal por un nuevo tipo de Estado, regulador y promotor. La crisis aparece hoy como crisis de gobernabilidad y por ello, tal vez, las teoras sobre la gobernanza pblica puedan ayudar a esta nueva Teora del Estado. Como seala Vallespn (2003), la globalizacin afecta, sin lugar a dudas la gobernabilidad del sistema poltico: sin entrar a discutir si esta crisis se funda en las contradicciones del Estado de Bienestar del capitalismo tardo, vista como crisis de legitimidad por Habermas y Offe o en torno a la idea del gobierno sobrecargado, por los autores del informe encargado por la Comisin Trilateral, King, Huntington y Nordhaus, vista como crisis por sobrecarga, lo cierto es que se advierten como problemticas: a) un poder fragmentado; b) mayores expectativas y mayores demandas; c) nuevas necesidades y nuevos derechos, y d) una menor deferencia ciudadana a la autoridad. El abordaje de la cuestin de la gestin de los asuntos pblicos no es algo nuevo pero su concepto es muy controvertido. En efecto, no hay un nico concepto de gobernanza pblica ni de gobernabilidad; ms bien, un nmero de diferentes puntos de partida para la nueva estructuracin de las relaciones entre el Estado y sus instituciones en los niveles federal, provincial y municipal,

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por un lado, y las organizaciones privadas, con y sin nimo de lucro y con la sociedad civil (sujetos colectivos e individuales), por el otro. Sin embargo, los debates sobre las cuestiones relativas a la gobernanza son numerosas, y cada vez ms a lo largo de los aos, porque la gestin de los asuntos pblicos se refleja en un criterio de evaluacin muy potente para administracin pblica. Sin duda, la cuestin de la gestin pblica no slo aporta un enfoque multidisciplinario y del tratamiento a los ciudadanos por las Administraciones Pblicas; tambin por medio de l, se puede evaluar y considerar los medios de bsqueda de mejoras en la eficacia y la proteccin de los derechos fundamentales, especialmente el derecho al desarrollo. Su significado original contena una asociacin con el debate poltico del desarrollo, en el cual el trmino se utiliza para referirse a la poltica de desarrollo que orientaban algunos supuestos o elementos estructurales como la gestin, las responsabilidades, la transparencia y la legalidad del sector pblico considerados como necesarios para el desarrollo de todas las sociedades. El origen del problema de gobernanza est vinculado con la gobernanza local, concebido a inicios de la dcada de 1980 y otro lado con la gobernanza empresarial, desarrollada a finales de 1980. Pero sus orgenes se sitan en la obra de Crozier, Huntington y Watanuki (1975), donde se plantea la necesidad de superar el desajuste entre demandas sociales en expansin, la crisis financiera y de eficiencia del sector pblico que caracteriz a la dcada de los 70. Aunque el conjunto de ideas que incluye la gestin pblica es complejo, hay que destacar la vaguedad conceptual de su aplicacin prctica. Es imprescindible que la definicin funcional no recaiga en conceptos tan vagos. As, fueron presentados definiciones por organismos y organizaciones internacionales, como por institutos que se ocupan de la cuestin, buscando que las definiciones sean ms parametrizadas. El concepto de gobernabilidad entra en la escena de las ciencias sociales desde mediados de los aos setenta, junto con la crisis de las economas

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desarrolladas, y en Amrica Latina, junto con los procesos que comenzaron a desarrollarse durante las dcadas de los setenta y ochenta 75 .
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No hay consenso en cuanto al concepto pues en l confluyen varias tradiciones o modos de ver la poltica. Como sostiene Antonio Camou (2001), la gobernabilidad puede ser vista como: a) eficacia; b) legitimidad; y c) estabilidad. La primera visin es propia del realismo poltico, para quien el problema central de la poltica pasa por el ejercicio eficaz/eficiente del poder y en este sentido, la gobernabilidad es una propiedad de los sistemas polticos definida por su capacidad para alcanzar objetivos prefijados (eficacia) al menor costo posible (eficiencia). La nocin de gobernabilidad asociada a la de legitimidad, proviene de otra antigua tradicin del pensamiento poltico, asociada a la bsqueda de la mejor forma de gobierno y del bienestar general (hoy hablamos de buen gobierno y derechos humanos). Desde esta perspectiva, la gobernabilidad refiere al problema de la calidad de la accin gubernamental. La ltima, asociada a la estabilidad, tambin encuentra su origen en una antigua tradicin vinculada a la primera y que ha centrado su atencin en el problema del orden poltico, en otras palabras, en la cuestin de la estabilidad entendida como la previsible capacidad del sistema para durar (sobrevivir) en el tiempo, superando o adaptndose a los desafos que provienen del ambiente. As, el concepto de gobernabilidad es esencialmente complejo y puede vincularse tanto a la legitimidad del sistema poltico, a su capacidad de dar respuesta como a su estabilidad. Desde un aspecto cualitativo, puede hacer referencia tanto a la calidad del desempeo gubernamental a travs del tiempo (gobernabilidad-legitimidad), como a la cualidad de un sistema sociopoltico para gobernarse a s mismo (gobernabilidad-estabilidad). Ahora bien, el aspecto cualitativo no puede desprenderse de su dimensin cuantitativa representada por la efectividad y

Como seala Camou (2001) este concepto se asocia al proceso de crisis, ajuste y reestructuracin econmica; al agotamiento del modelo del Estado interventor y su consiguiente redefinicin en trminos de la Reforma del Estado; y al cambiante itinerario de las transiciones y consolidaciones democrticas.

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eficiencia de las acciones de gobierno (gobernabilidad-eficacia), lo cual revela, por su parte, un ajuste entre las necesidades y los recursos del gobierno. El concepto contiene adems una faz estructural y otra dinmica. En efecto, no puede hablarse de gobernabilidad sin hacer referencia a las instituciones y a los actores en ellas involucrados. Desde esta perspectiva, es necesario evaluar, en la dimensin estructural, el diseo comunicacional del sistema, y en la dimensin dinmica, las relaciones y compromisos institucionales realmente existentes. Desde otra perspectiva, la gobernabilidad expresa la capacidad de regulacin y re-encauzamiento del conflicto y en este sentido, la gobernabilidad democrtica implica la asignacin de capacidades diferenciadas de accin y de veto a distintos actores sociales segn su grado de representatividad dentro del sistema democrtico. La capacidad aparece entonces como un elemento clave pues revela la solvencia de los gobernantes para tomar las decisiones apropiadas frente a los desafos sociales. Teniendo en cuenta ese concepto complejo de gobernabilidad, la gobernanza se plantea como el sistema de orientacin poltica y su modo de tomar decisiones y lograr consensos. Es por ello que la buena gobernabilidad requiere de altos niveles de credibilidad. Hay que conservar esa legitimidad arquitectnicamente: el gobierno debe demostrar que tiene una capacidad probada para dar respuesta a las demandas y expectativas sociales creadas. Pero tambin hay que conservar esa legitimidad horizontalmente: haciendo a los actores copartcipes de la gestin y de los procesos de decisin en un esquema de participacin democrtica. Puede decirse que para alcanzar buenos niveles de gobernanza pblica debe observarse la forma en que las partes involucradas en el conjunto de la sociedad interactan entre s para influir en las cuestiones de la poltica pblica. Por lo tanto, la gestin de los asuntos pblicos no slo es la accin del Estado, por ejemplo, en la economa sino tambin de la participacin de las empresas, los usuarios y de toda la sociedad civil, organizada o no, en ese mbito 76 .
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Esto no quiere decir que el papel del Estado sea el de uno ms entre los distintos actores. Debe conservar ese papel, no ya exclusivo, sino prevalente para articular ese dilogo, promover el consenso y, resolver el conflicto si no hubiera solucin consensuada.

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En vista de ello, Tony Bovaird (2005), asegur que las normas, estructuras y procesos de una buena administracin pblica, que marcan los principios de la gobernanza pblica, son: a) conquista de decisin democrtica; b) compromiso de los ciudadanos; c) tratamiento justo y honesto de los ciudadanos; d) sustentabilidad y coherencia de las polticas; e) capacidad de trabajar en conjunto; f) transparencia; g) inclusin social e igualdad (de oportunidades, de costos, de utilizacin, de accesos y de resultados); h) respecto a la diversidad; i) responsabilidad; j) respecto a los derechos del otro; k) respeto al Estado de Derecho; l) capacidad de trabajar en un ambiente global. Para garantizar una mayor presencia en el rea de gobierno de la administracin pblica es necesario impulsar (y cumplir) las leyes sobre transparencia, libertad de informacin, medidas para luchar contra la corrupcin y programas para la igualdad de oportunidades. Son necesarias tambin las normas sobre la gestin de la participacin de los agentes en la Administracin y sobre la sostenibilidad de las polticas pblicas. Sin embargo, la eficacia potencial de la legislacin, en s misma, es limitada, por lo que otros mecanismos deben integrar la gobernanza. Tal vez, el principal requisito es el que apunta a la existencia de confianza y respeto de las reglas de juego entre los diferentes actores en el dominio pblico, lo que lo hace lograr un entorno en el que la fiabilidad y la seguridad estn presentes y sea un objetivo crucial de toda Administracin Pblica.

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RETOMANDO EL CONSTITUCIONALISMO
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COMO PRINCIPIO LEGITIMADOR

El constitucionalismo ha sido un movimiento histrico-poltico, de carcter doctrinario, que en razn de sus principios y de sus finalidades postula que el Estado debe ser Estado de Derecho. Como ha dicho Loewenstein (1964), el constitucionalismo, como producto del pensamiento racionalista y mecanicista de los siglos XVII y XVIII, no fue sino la revolucin contra el tradicional poder mstico en la creencia de que por medio de instituciones racionales es posible, sino eliminar, al menos neutralizar los elementos irracionales de la dinmica poltica. El constitucionalismo cre el entendimiento de que es necesario, por medio de la ley, contener y definir el poder poltico del Estado ya que haba llegado a una capacidad y libertad exagerada, incluso peligrosa. Este constitucionalismo impuso lmites al Estado, formulados por la ley para el control de sus funciones, buscando asegurar la libertad de los ciudadanos, no slo sbditos. Elementos tales como la soberana popular, gobierno representativo, la subordinacin del poder a la ley y legalidad de la administracin, la proteccin de la propiedad y la libertad de la ciudadana, pasan a ser la base de moderna Constitucionalismo. El Estado, por lo tanto, se ha constituido con arreglo a la Constitucin, y no ms all, amparado en valores sin ninguna conexin con lo divino. Su origen est en el poder de la colectividad y fuera de toda fundamentacin sobrenatural del poder. En esta primera tesis, la idea de origen del poder estatal, es el principio de la soberana popular, poder este legtimamente capaz de dar vida al propio Estado. Pero los procesos de cambio que ocurren en las sociedades modernas cuyos Estados se basan en el vnculo constitucional formal, tambin se relacionan necesariamente con las fuerzas del mercado y su contexto econmico y social. En todas las constituciones aparece, ms o menos plasmada, pero aparece, la

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mediacin del Estado en las relaciones entre el capital y las fuerzas del trabajo 77 .
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En efecto, la idea originaria del constitucionalismo moderno es la Constitucin del Estado liberal de origen burgus, la clase social que pas a ocupar el poder en Europa con la cada de la monarqua absoluta. La idea fundamental de esta nueva organizacin del poder estatal radic en la reduccin de las actividades y tareas estatales que no garanticen la libertad y la seguridad, bsicamente. En esta primera visin liberal, de organizacin capitalista, tuvo una connotacin bastante clara acerca de la separacin entre el Estado y la sociedad, pero, mientras la administracin del orden pblico y la polica estn en manos del Estado, la economa slo requiere la autorregulacin mercado. Evidentemente, los derechos de la primera generacin tuvieron un carcter ms formal que material. No exista necesidad de (ni justificacin para) garantizar los derechos ni medios para reconocer la intervencin dentro de la sociedad y de la economa, porque era un modelo de Estado comprometido con las libertades necesarias para el funcionamiento del capitalismo. Es el Estado de la primera generacin de derechos: derechos de las libertades civiles y derechos polticos (participacin poltica restringida). Con esta orientacin liberal, las funciones estatales tienen un carcter negativo; no pretenden realizar polticas pblicas de intervencin social y econmica. Esta relacin (ideolgica-normativa) entre capital y fuerzas de trabajo, plasmada por escrito desde las revoluciones americana y francesa del siglo XVIII es, de hecho, la gran cuestin que da apoyo al debate terico sobre los lmites y las funciones del Estado. 78
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A partir de la visin de Montesquieu que derivara en el rgimen presidencialista, las actividades estatales fueron divididas en tres campos separados, cada uno de ellos asignados a un cuerpo de magistrados: el ejecutivo al Presidente, el legislativo al Congreso y el judicial a los Tribunales. En este sistema de separacin funcional por divisin subjetiva de las

La evolucin del derecho constitucional registra las variaciones en el sistema de produccin capitalista y las respuestas ideolgicas, polticas y jurdicas que de esas variaciones se derivan. 78 La constitucin es necesariamente limitada por la situacin histrica real. Debido a su carcter normativo, es, a su manera, la realidad social y poltica que la rodea.

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atribuciones, cada uno de estos campos se concedi al respectivo detentador del poder con autonoma y monopolio de accin, no pudiendo ser violado este mbito por ninguno de los otros detentadores del poder. 79
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Dado que los diferentes detentadores del poder son mantenidos aisladamente unos de otros se deberan producir bloqueos entre ellos, y, como consecuencia de esto, debera ser temida constantemente una paralizacin de todo el aparato estatal. Sin embargo, como se era absolutamente consciente de que un asilamiento rgido de las funciones conducira necesariamente a bloqueos permanentes entre los diferentes detentadores del poder, paralizando as el proceso poltico, se exigi que en ciertos puntos de contactos, exactamente determinados, los detentadores del poder independientes sean coordinados para que slo, a travs de su cooperacin, alcance validez constitucional la especfica actividad estatal asignada al correspondiente detentador del poder (Corbetta y Piana, 2005) 80 .
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Este derecho constitucional experiment cambios en su sistema de paradigmas, cuando el Estado pas por sus cambios fundamentales que ocurrieron a lo largo del siglo XX. Durante la transicin entre los modelos de Estado liberal y social, el cambio de enfoque en el tratamiento de la fuerzas del mercado es un factor determinante para el anlisis del alcance constitucional de las funciones del Estado. Como ya sealamos, un icono de este cambio de direccin fue la constitucin de Weimar de 1919. En este momento la Constitucin procura tomar acciones

Vase el ya clsico, pero an interesante trabajo de Zippelius, Reinhold, 1998. Teora general del Estado. Ed. Porra, Mxico. 80 Cuando el gobierno y el parlamento son prcticamente autnomos, como ocurre en el presidencialismo, existe ms independencia y menor interdependencia. Sin embargo, la propia lgica de la dinmica poltica implica que la independencia de los poderes no puede ser total. Es que la estructura del sistema presidencialista implica una interdependencia por coordinacin. En su totalidad, el mecanismo del poder se presenta, por lo tanto, como interdependencia de los diversos detentadores del poder por coordinacin. En efecto, la divisin clsica en funciones separadas de gobierno, legislacin y judicial est superada tanto por la teora como por la realidad. Loewenstein (1964) ha propuesto una versin ms realista aplicando una nueva divisin tripartita: determinacin de la decisin, ejecucin de la decisin y control poltico.

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positivas en la economa y en las relaciones de trabajo y del capital, no slo con las libertades civiles y polticas 81 .
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El constitucionalismo social se caracteriz por agregar a los clsicos derechos individuales civiles y polticos los llamados derechos sociales, a la vez que limit el derecho de propiedad reglamentando su ejercicio en funcin social. Las normas consagran que el orden social se sustenta en el trabajo, fundamento y base de la organizacin del Estado; que el capital industrial surge del esfuerzo humano y quienes participan con su esfuerzo tienen derecho al goce de una vida digna; que todos los seres humanos tienen, sin distincin de ningn tipo, el derecho de perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad en el orden espiritual, social, econmico y cultural, esto es, la realizacin plena de su personalidad humana 82 .
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Aparece, por lo tanto, la economa como una cuestin de Estado, no solamente de mercado. Fue notable el aumento en la produccin de normas jurdicas de las diversas jerarquas de poder para disciplinar el aspecto econmico. Debido al marco poltico-ideolgico propiciador de esos cambios, la Constitucin trajo nuevos conceptos y valores: son derechos de nueva generacin, con una clara preocupacin por el llamado a la igualdad de derechos. El constitucionalismo social no reniega de los postulados anteriores sino que sigue siendo vlida la limitacin del poder y el sometimiento de los gobernantes y gobernados al principio de legalidad, slo que adiciona un rgimen de derechos sociales orientado a cumplir las metas de la justicia distributiva, partiendo entonces, no slo del supuesto liberal de la libertad, sino que adems aspira a la igualdad de oportunidades reales. El Estado adquiere, pues, una verdadera responsabilidad en el establecimiento de los derechos econmicos, sociales, polticos y culturales en un sentido amplio, con actuacin (positiva) hacia la sociedad. Ya no es ms un simple
Entre las Constituciones de este tipo, adems de la alemana de Weimar, pueden citarse la de Mxico de 1917, la de Finlandia de 1919, la de Austria de 1920, la de Checoslovaquia de 1920, la de Yugoslavia de 1921, la de Polonia de 1921, la de Espaa republicana de 1931. 82 En algunos casos, las Constituciones que se sujetaban a los nuevos principios, incluan tambin alguna modificacin en la estructura de los rganos estatales (v. g.: la creacin del Consejo Econmico con el carcter de representacin funcional en la Constitucin de Weimar).
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observador de las acciones del mercado; ahora aparecer conectado directamente en la intervencin en la economa, en diversos grados de intervencionismo, segn los experimentos histricos, directrices e ideologas que se dieron en muchos Estados. El resultado de la consolidacin del Estado de Bienestar, adems del crecimiento de las estructuras orgnicas, especialmente administrativas, fue, sobre todo, el desplazamiento del centro de gravedad del poder estatal del rgano legislativo hacia el Ejecutivo y, cuanto ms complejo, hacia la Administracin Pblica a travs de su tecnocracia. En efecto, la reproduccin descontrolada de estructuras, organismos y Ministerios, producto de las nuevas competencias de los Estados, se aceler ya que el Estado de Bienestar, naturalmente, necesit de una mayor estructura organizacional y sta no poda sino estar en el Poder Ejecutivo, nico rgano de actuacin continua en un mundo cada vez ms dinmico. 83
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Esta compleja red de estructuras burocrticas superpuestas, organismos sin funciones y obsoletos, controles ineficientes y baja productividad condujo a que el sistema se desve hacia la evasin de la responsabilidad a la vez que a la sumisin dogmtica a criterios de los superiores. Pero ms all de las polticas de recortes de las funciones y del propio Estado segn el modelo neoliberal que ya se expuso, una nueva vuelta del pndulo se da con los cambios de funciones que el modelo de accin del Estado ha tenido durante los ltimos aos, especialmente despus de las modificaciones constitucionales, legislativas, polticas e ideolgicas ocurridos desde mediados de los `90 en casi todo Latinoamrica. Segn algunos autores, la forma hacia la que habra tendido el Estado actual, luego de la crisis del Estado social y superada la ideologa neoliberal, sera el Estado con fuerte acento en la reglamentacin (Portinaro, 2003; Strth, 2003). Este modelo surge como pretensin intermedia entre el exceso y la variedad de tareas del Estado de Bienestar y las limitaciones de la visin neoliberal.
La teora administrativa clsica define a la estructura organizacional como la forma en que las tareas de trabajo son divididas, agrupadas y coordinadas. Posteriormente, se ampli el concepto resaltando la necesidad de la adecuacin de la divisin del trabajo y la coordinacin de tareas a determinados factores contingenciales a situacionales, tales como el poder, la tecnologa, y el ambiente.
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Resulta un dato de la realidad que ha cambiado la forma de actuar el Estado en los ltimos diez aos: el Estado asume el papel de regulador, de supervisin y planificacin de determinadas actividades y servicios. Se sostiene que el director de la poltica pblica, es el Poder Ejecutivo pero ya no es el nico. En efecto, el Estado ya no es el nico agente inductor, responsable de los derechos fundamentales, habida cuenta de las nuevas formas de participacin ciudadana en la economa, en los servicios pblicos y, en trminos ms generales, en todo el proceso de diseo, ejecucin y control de la poltica pblica. En verdad, la democracia contempornea del ltimo cuarto de siglo y comienzos del presente es un fenmeno totalmente nuevo. Globalizacin, tecnologas, amenaza de guerra nuclear, la ideologa del fin de las ideologas, megaciudades, terrorismo, choque cultural, migraciones, etc., han modificado el contexto de la democracia. Aun cuando compartamos el postulado bsico segn el cual el demos gobierna (o debe gobernar), la complejidad del mundo actual ha puesto en crisis todos los otros supuestos (Corbetta y Piana, 2009). Como ha dicho Sartori, todas las democracias modernas son, sin duda y en la prctica, democracias representativas, es decir, sistemas polticos

democrticos que giran en torno a la transmisin representativa del poder (Sartori, 1999). Pero agrega:
[] ni la representacin ni la democracia representativa en su conjunto pueden operar debidamente frente a una cultura que devala los valores y cuyo grito de batalla ha sido, en los ltimos cuarenta aos, el antielitismo, el rebajamiento de la lite. No nos equivoquemos: devaluando la meritocracia no conseguimos sino demeritocracia; devaluando la seleccin no conseguimos sino la seleccin de lo malo, y devaluando la igualdad en funcin de los mritos no conseguimos sino la igualdad en el demrito (Sartori, 1999:5).

Segn Robert Dahl (Vallespn et al., 1999) incluso en los pases democrticos (en los que las instituciones democrticas estn bien establecidas desde hace tiempo y en las que existe una cultura poltica democrtica fuerte), a los ciudadanos les resulta claramente difcil ejercer un control decisivo sobre las decisiones clave en poltica exterior.

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Desde el retorno a la democracia hemos comprendido que el proceso de legitimacin de los gobiernos requiere algo ms que constituciones escritas y elecciones limpias, peridicas y plurales. Los procesos de reforma y modernizacin democrtica deben contribuir a legitimar los gobiernos. La necesidad de un cambio surge impostergable cuando los resultados de la democracia en Amrica Latina estn revelando una crisis en los modelos institucionales que hace peligrar la gobernabilidad democrtica. Retomar el mandato de un constitucionalismo en proteccin de los derechos humanos resulta una estrategia no slo efectiva sino vlida para fortalecer las instituciones de la democracia.

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EL AUTOR

Ricardo Sebastin Piana. Es abogado por la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), Argentina. Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad del Salvador (USAL) y doctor en Ciencias Jurdicas por la UNLP. Fue becario investigador de la UNLP por la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales entre 2003 y 2010. Actualmente es miembro investigador del Instituto de Integracin Latinoamericana donde se encuentra desarrollando, como lnea de investigacin, la creacin de polticas de buen gobierno en el mbito Iberoamericano. Es docente de derecho poltico de la UNLP y ha sido docente de los Cursos Iberoamericanos de Gobierno Electrnico y de Participacin ciudadana en polticas pblicas, ambos dictados en el marco de la Escuela Iberoamericana de Administracin y Polticas Pblicas, aprobado por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado. Public Gobierno Electrnico, 2007, EDULP; Las ideas americanistas de Juan Bautista Alberdi, 2008, Editorial Arete; y junto a Juan Carlos Corbetta Constitucin Poltica de la Repblica Argentina, 2005, Ed. Scotti; Compendio de normas polticas del Estado Argentino, 2006, Ed. Qurum; Ensayos sobre el pensamiento de Carl Schmitt, 2008, Ed. Prometeo; y Julien Freund. El valor de lo poltico, 2010, Ed. Prometeo.

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