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ECONalliA DEL
SECTOR PÚBLICO MEXICANO
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JOSÉ AY :L. ESPINO

Facutad de Economia. LIN.A.11

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Escaneado con eái-n-S

 Definición del sector público

INTRODUCCIÓN

El sector público de la economía mexicana pue.d_esetudiao de s de uta".

tra - - )e~s complementarias: 1. su institucíonalidad o marco norma -
i
,tiVó,-Z su estructura orgánica o tipo de organización, 3. el proceso político de
toma de decisiones públicas y, 4. por la evolución de sus principales in :-
diCadóres económicos o tamaño del Estado. Los principales elementos de
ada,--uno de ellos son los siguientes:
•
:./. 4nstitucionalidad._La estructura constitucional y las leyes reglamentarias
que establecen_el marco jurídico en el cualS -e-desenvuebieh las activida:des
del sector público.-En --érse aefirien-sus-objetivos, furiabh -e-s y atribu-t-os, es-d-
é¿i.r, fija el marco de restricciones institucionales o lo que es
plgiratalsi
igual, aquello que la ley permite o prohibe hacer. Además, fija las fron sptaar.a
la acción económica en el marco de una economía mixta ca-
2. .0J:gánización, El sector. úblicose organiza de acuerdo con el marco le-
gálexistente, Éste determina la estructura del gobierno central, de los
gobié os —e los estados y los municipios, del sector paraestatal y, en ge. -
•neral, de sus entidades y órganos. Además, la ley fija al sector público y sus
agencias los distintos atributos, objetivos, competencias y funciones, de
acuerdo con los cuales se deberá organizar:

b.:,-,Co)i r..esicle . la Unión que reúne a las cámaras de diputados y sena-

 :Presidencia de la República. i,./1:::isn.istración pública y sus

distintas ramas.
Agencias públicas descentralizadas, organismos, empresas y fideico :
Suprema Corte de Justicia.
-' )00:1dtii tocstainEls grupos polítiCo es el medio a través del cual se relacionan

— rgpos de la sociedad con el E.Sta-d-o—,

23

Escaneado con CamScann(

24 1. SECTOR PÚRIKO DE LA ECONOMIA 1.DEFINICIÓNDELSECTORPÚBLICO 25

tintos niveles del gobierno ysus .distintos órganos y agencias. La políti-
. __
cá e-sla—a-i.---elia—e-nla cuárltoman—liS decisiones públicas, se define él
presupuesto público, y las principales políticas públicas. A través del
proceso político democrático los agentes intercambian ofertas progra-':
máticas y demandas ciudadanaS.
Si las instituciones, las organizaciones y el proceso político del sector
público son democráticos, será posible articular las distintas visiones de los
grupos sociales y repartir los costos y beneficios involucrados en la
intervención del sector público de la economía. Pero quizá lo más im-
portante es que la democracia permite reforzar la idea del interés públie; co
o del espíritu público que generalmente está detrás de la intervención del
gobierno en la economía, si bien es cierto que el carácter público no elimina
las contradicciones entre grupos de interés.
Los grupos buscarán maximizar sus beneficios, sin embargo, ello no
, conjunto.
conduce a la destrucción del sistema. Esta conducta es viable porque lai
maximización involucra la aceptación consciente y la voluntad de negol
ciar entre diferentes alternativas que permitan la cohesión social y la gca
1
bernabilidad,porqueesalgoquebeneficiaatodoslosgruposy,además,sinellolavidaeconómicaysocialseríainviable.Enel
siguienteesquema se ilustran las relaciones de gobernación que ocurren entre estos
tres á m b i t o s .
¿QUÉ ES EL SECTOR PÚBLICO? /
Jria
primera pregunta que debemos contestar es qué entendemos por sec 'tór
público. El sector público de la economía comprende una parte rete :
vante de los recursos económicos de una sociedad, factores productivos y de
la producción que son de apropiación pública. Los recursos están organilados,
y sus objetivos y funciones sometidos a un determinado orden institucional y
legal prescrito en la Constitución y las leyes reglamentadas. Ello constituye su
marco normativo. El sector público incluye todos los departamentos, agencias
del gobierno, corporaciones y empresas públicas. Ello le confiere su
organización y estructura orgánica. Desde otra perspectiva, el sector público
es la autoridad formal para tomar decisiones que trascienden a los greipos
privados y al mercado, lo cual le otorga un gran poder e 'influencia sobre los
recursos totales de los cuales disponen la economía y aá Sociedad en su
• Lá importancia del.sector público se refleja -claramente en el peso de los
gailos71.<551-ri-gresos públicos en las economías contemporáneas. En los paf.
.

sesrn-diiáTriáliffdo—s—el gasto del sector público ha alcanzado casi la mitad ".del

Institucionalidad
Constitución r Organización
La presidencia
'producto interno bruto. Los impuestos al ingreso (de las personas y las
empresas) significan una tercera parte del producto interno bruto. En los
Ley Orgánica de la
Administración Pública El Congreso países en vías de desarrollo estos indicadores representan, en promedio, una
Las leyes La Suprema Corte de Justicia cuarta parte del mismo.
reglamentarias La administración pública
Las empresas públicas La expansión del sector público, prácticamente ininterrumpida desde la
crisis de 1929, ha sufrido una etapa de ajuste y cambio estructural en
Joslúltimos tres lustros. Elaetraso_deLseetor público en la participación
ESQUEMA 1.1. El triángulo de la gobernación institucional - - -
pdelzijmeeeonpo, olm ía'se refleja en 11.-diamjnueión cle algun as de sus actividades. dr

eSno-fábiélaPércfida de influencia en la producción de bie-

nes,Por.medio de una-reducción importante de:lás:empresas públicas, ha
("-- Proceso político y toma de decisiones
Caído 'el eMPle-6-público en la administración central, la educación,--el tre-
Sistema electoral slai:Sbeial•y-la-defensa:'Sin-embargO, a Pesar delo anterior no cabe düda-
Partidos políticos Organizaciones sociales } EjiTeTialifeSe-n-Cia del sector público no sólo se ha mantenido, sino que
inéluso ha aumentado en los años de reforma del Estado y de las po-
4. Tamaño. El tamaño del sector público refleja la importancia que le dan 711ticas-de ajuste. En la gráfica 1.1 se ilustra esta tendencia para los países ,:!
-
los distintos grupos sociales; las necesidades sociales y-económicas acu zil9u9e;s)7oLge_r ri.ie.rniE)ros de OCDE (Banco Mundial, Informe del Desarrollo,
muladas o futuras y, finalmente, la ideología política dominante en un importancia relativa del sector público de la economía para inducir el
régimen o sistema. En los siguientes tres capítulos nos referimos con
1/4crecimiento y la planeación del desarrollo ha perdida-influencia económica
mayor amplitud a los temas anteriores. y aun ideológica; y en contraste, han ganado importancia los temas vineitlados

Escaneado con UamScanne

a la crisis de la economía pública. En la agenda de discusión aparecer< nuevos
temas: la crisis fiscal del Estado, la crisis de gobernabilidad y - legiumidád, las
fallas del gobierno y el fracaso de la planeación económica, :la»ineficiencia de la
empresa pública, etc.-Con razón o sin ella, es indudable que éstos son los
nuevos temas y campos hacia donde se dirigen los es-
 26 I. SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMÍA
GRÁFICA 1.1. Elcrecimiento del Estado en todo el mundo
Gasto total del gobierno/% del PIB (1870-1995)
50
40
30
20
10
o
1870 1913 1920 1930 1960 1980 1990 1995
fuerzos de reestructuración de la economía pública y a los cuales los ana -
listas buscan dar respuesta.
El notable desarrollo e importancia de las actividades económicas que
han girado alrededor del sector público condujeron a la creación de un nue vo
campo de estudio que apoyado en los instrumentos de distintas disci plinas
permitieron estudiarlo sistemáticamente. Como en otros casos, la realidad se
desarrolló más rápidamente que las ciencias sociales que la es tudian. En
efecto, primero ocurrió el desan - ollo de las empresas públicas, de las
inversiones públicas masivas, la ampliación del sistema de seguridad social, el
crecimiento industrial y urbano, la reglamentación y regulación de
múltiples actividades económicas, el crecimiento de la administración
pública como un todo; la expansión de la burocracia; el diseño y adminis -
tración del presupuesto público federal; la administración y organización
del sistema tributario, entre otros fenómenos. Después vinieron nuevas teo rías
y/o disciplinas: teoría de la empresa pública; técnicas de presupuestación y
programación del gasto; teoría de la planificación económica; economía
urbana, desarrollo regional, economía de la educación, análisis costo-bene-
ficio de inversiones públicas, economía de la regulación, análisis econó-
mico del derecho, etcétera.
El crecimiento y diversificación de la economía del sector público como
un conjunto de actividades y de disciplinas que la estudian da lugar, indu -
dablemente, a la aparición de nuevos términos, conceptos, categorías e ins-
-1. DEFINICIÓNDELSECTORPÚBLICO
tnimentos de análisis que pueden llegar a tener implicaciones Más allá de
su significado semántico inmediato.' Un ejemplo típico de lo anterior es la
identificación entre sector público y muchos conceptos similares, por ejem plo,
Estado, gobierno, administración pública, economía pública, régimen político,
empresa pública, sector nacionalizado de la economía, y sector estatal de la
economía. Otros ejemplos aluden al desarrollo de una jerga `conceptual
amplía y diversa: gobierno central, gobierno federal, gobierno local,
departamentos, finanzas intergubernamentales, sector paraestatal,
 etc. Sólo en un sentido muy general podemos usar esos
términos como equivalentes; sin embargo, significan distintas cosas y, a
veces, existen diferencias sustanciales, ya sea porque se refieren a
procesos y/o áreas con características propias y/o porque se estudian con
disciplinas también desarrolladas ex profeso: administración
presupuestaria, programación del presupuesto, finanzas locales, etc.
En el cuadro 1.1 se presentan algunas de las tareas básicas del sector
público. Conviene observar que la variedad 'de objetivos reflejan su
complejidad.
Se ve en algunosde los procesos prácticos e importantes de la economía
'del sector lübliCo — una mejor administración-y jáypi - Ceficieara - , - aunque
jsie.np.re falta rnücho - porhacerÁctualmente es más común observar:
La evaluación de proyectos de inversión del sector público es un asun-
to rutinario.
Las técnicas de contabilidad de las cuentas públicas son de uso gene -
ralizado para planear y evaluar el gasto, y el ingreso públicos.
Los procedimientos para fijar los precios de los bienes y servicios del
• sector público se comienzan a usar crecientemente.
La medición del desempeño del sector público y la evaluación de sus
 resultados es una demanda creciente y una práctica que tiende a
secula:izarse en todo el mundo.
¿POR QUÉ LA NECESIDAD DE UN SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMÍA?
El sector público de la economía se desarrolló significativamente
xxid papel del gobierno trascendió su función, tradicionalmente
_-
reservadra adminisffiCión -las - finanzas públicas, - - dsaber, los prog,ra_
__Alás, de gastó-para proveer-de-bien–es )1,serviCios públicos básicos a la pobla-
ción,-Y--ada. obtención. de ingresos para finá -nciar los _programas, relativa-
mente modestos, de gasto público. La mayor complejidad y diversificación
,,de la economía, sociedad y política, requirió de un sector público que pu-
I Un tratamiento amplio de estos temas puede revisarse en José Ayala Espino. Economía
pública, 1997.
27
Escaneado con C;amScanne
28 I. SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMIA 1. DEFINICIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 29

Bienestar social

Participación Responde a las demandas de la

participación popular, estatus racial,
étnico, grupo de sexo y edad.

Calidad de la vida Preservar la calidad de la vida en zonas ur-

CUADRO 1.1. Tareas del sector público en el sentido amplio CUADRO 1.2. Crecimiento del sector pú
banas, proteger contra el deterioro
ambiental, favorecer la cultura plural y
1 de la complejidad econó
tolerante. diera Problemas de política Objetivos
Respuesta a Sobrecarg
Política exterior y de seguridad Mantiene y adapta la creación de políticas e'. Crecimiento
Organización
El surgimiento de un implanta
sector agencias
públicopúblicas.
fuerte mostró que el desarrollo la
nacional Defender la soberanía, resolución pacífica del funcion
económicoUnidad
no sólo depende de las transacciones económicas en el mer _Cado g o b iyeel
rn complejid
de controversias internacionales, gubernamental Mayores
comportamiento del sector privado de la economía, sino tam biénde loso bienes
Atenúa o evita las tendencias al elitismo y . .• y ad
desarrollo del libre comercio, libertades demand
fragmentación subcultural. Gastopúblico
de migración y respeto a los derechos nacional
encarar las necesidades crecientes de una sociedad más demandante. El proceso servicios, de las leyes y normas, b
de la educación, del ienestar social, y de la
Mantenimiento o recuperación del crecí-'
Heterogeneid
ad
as
sociales
expansivo del sector público se refleja en un conjunto amplio y4 creciente de infraestructura proporcionados por el Estado.
miento, apoyo a la inversión y al ahorro. estructural y
actividades económicas que progresivamente tomó a su cargo el Estado. Desarrollo económico
fuera de cualquier consideración política o ideológica. se ha reconocido que presione
Las nuevas funciones del Estado trascendieron los límites que conven-Z el sector público ha realizado invariablemente
Combinación un en
satisfactoria conjunto de al
proporción fun''¿iones,
Gastocuya
en
-
Heterogeneid s
cionalmente se habían admitido como adecuados. Poco a poco el gobierno 1 participó im portancia relativa sólo incremento
cambia de
dependiendo la
del tipoinflación,
de país de que se trate,
bienestar ad política
en la provisión de y servicios públicos asociados con la rá-1, pida mantenimiento de la balanza de pagos y el Seguridad
pero ensocial
empleo. Diferencia
urbanización e industrializaciótrde.las eConomíaS; müchoS Países es-1 tablecieron ...e lsécipt_público ha ..jugado un destacado papel en el
- . todas
Educaciónlas n social
divirsos programas de seguridad social (pensiones para el reti- 1 ro, asistencia Abrir oportunidades de empleo, salud, edu- economías
y ayuda médica7y --- a - rkilib - r - programas de vivienda), la educación - pública se se encuentran presentes, corno se ilustra en el cuadro 1.3. En efecto, se reconoce
Regulación
amplió significativamente, los gastos en equipo y mantenimiento urbano se ampliamente que Viienda
Ad mi
incrementaron; aumentó el desarrollo y mante nimiento de la _infraestructura
básica de coMúnicacismes trans ortes puertos yaeropuertos, entfe - álg - tir - ioélos -
■
Desarrollo
c':; porque: ----
urbano
nistración
Medio ambiente
aspectos más destacados (véase - s'Ha contribuido a mejorar la asignación de recursos ella economía y a Jávorecer Defensa de
el cuadro 1.2). - mejor-erripXol-P1—osIffii-rlos-pó-r-q—ue ha corregido fallas e ineficiencia ae--151----
■
mércados. Particulaiente.en .la Provisión y prodkción de biéneS -Y-"SJ acios
públicos que el mercado no proveería a ;ningún precio; la provisión de
infraestructura, educación básica, salud, etcétera.

Escaneado con C;amScann1

-• del ingresó y la riqueza a través de la po-
lítica social.