Práctica Administrativa APUNTES

Práctica administrativa
Máster de Acceso a la Abogacía 2021 – 2022
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Sesión 1. Introductoria (Marta Menéndez)
El derecho administrativo es el ejercicio mediante el cual se somete el poder del Estado al control de
la ley, emanada de la voluntad popular. Cuando la administración actúa sometida a su poder de
imperium no está actuando en el mismo plano de igualdad que los ciudadanos.
La reforma más importante de la jurisdicción se da en el año 1956, donde se crea verdaderamente un

aparato que distingue actividad gubernativa de la contenciosa. Es la propia administración la que
decide qué es contencioso y qué se excluye de acuerdo a su propio criterio.
En sucesivas reformas se plantea el problema del control de la discrecionalidad de la administración.

Dotada de su poder de imperium, la ley le otorga una cierta potestad para alcanzar una solución justa
y querida por esta (por ejemplo, los concursos-oposiciones, estrategias para realizar determinados
proyectos públicos).
La reconducción de la actividad al derecho o, en otras palabras, la legalidad de la actuación

administrativa frente a la arbitrariedad permite que sea el particular quien reaccione contra la
supuesta ilegalidad. Salvo contadas excepciones, la jurisdicción contenciosa siempre contempla
como demandada a la Administración Pública. El motivo es que el particular que se siente afectado
por una actuación suya debe atacarla en los tribunales. A diferencia de cualquier otro operador
jurídico, la Administración tiene potestad de autotutela: son válidos y surten efectos desde el
momento en que se dictan, salvo que esta señale otra cosa. Puede crear, modificar o suprimir
situaciones jurídicas que son válidas, es decir, producen una mutación jurídica. El particular debe
deshacer esa apariencia de legalidad demandando a la administración.
Excepto en los supuestos de actos anulables en los que la administración misma declara que no es
conforme a derecho. Para deshacer los actos declarativos de derecho habrá que declarar el acto
lesivo de interés público y la Administración se demanda a sí misma, esto es el procedimiento de
revisión de oficio de actos anulables. No puede demandar directamente al particular por otra
manifestación de la potestad de la autotutela: es una exigencia del principio de eficacia sobre el que
se asienta la propia actuación administrativa.
Otra de las manifestaciones de la potestad de autotutela es que la propia administración se imponga a

sí misma que antes de ser demandada ante un tribunal, que constituye un poder estatal independiente,
hay que recurrir antes ante la propia administración con el fin de que sea esta la que pueda depurar
sus propias conductas. Sin embargo, en términos prácticos, el sistema de recursos previos tiene un
porcentaje de admisión muy bajo.
Cuando se habla del carácter revisor de la actuación administrativa surge la cuestión sobre si todo
aquello que hace la Administración es actuación administrativa: la administración no solo dicta actos,
también realiza actos no jurídicos y dicta normas.
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Ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa. Actuaciones susceptibles de

control contencioso administrativo
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1. ¿Por qué existe una jurisdicción administrativa con un proceso distinto y órganos
separados distintos? ¿Cuál es el sentido de que exista una jurisdicción especial?
La jurisdicción contencioso-administrativa no es un orden verdaderamente separado del civil,

sino más bien una jurisdicción especializada.
La jurisdicción contencioso-administrativa aparece como una jurisdicción que controla la
legalidad de la actuación de la jurisdicción, así como el sometimiento de esta a los fines que
la justifican. Sin embargo, la administración pública solo está sujeta al derecho administrativo
de manera que habilite el control por parte de la jurisdicción contencioso- administrativa en
los términos del art. 106 CE cuando actúa en el marco de su potestad de imperium.
➢ ¿Cuál es el marco del imperium de la administración?
Se trata de un poder exorbitante (tal y como el que ejercen los padres sobre los hijos
mediante la patria potestad que ostentan). La potestad se caracteriza, frente a otras
situaciones jurídicas, es que atribuye ese poder exorbitante al sujeto que se la
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encomienda por virtud de una norma, pero que se ejerce en beneficio de terceros o del
interés general. Ese poder no se ejerce en beneficio de la propia administración titular
del poder.
Potestad más exorbitante: la potestad reglamentaria (normativa). Es sin duda, la más
exorbitante de todas. No hay nada más intenso que la potestad de realizar normas de
obligado cumplimiento. La tienen solo las administraciones públicas, aunque no todas.
Otras potestades: expropiatoria, intervención en la esfera jurídica de los particulares
a través de licencias, sancionadora, etc. El resto de los operadores jurídicos no tienen
esta posibilidad.
Potestad de autotutela: la administración, al margen de la voluntad de los particulares,
puede extinguir, crear o modificar situaciones jurídicas e incluso ejecutarlas (llevarlas
a efecto) en contra de la voluntad del afectado e incluyendo la compulsión sobre las
personas (LPAC). Como la administración pública puede hacerlo porque la CE la
habilita, la jurisdicción contencioso-administrativa es la que controla que ese poder
exorbitante que produce cambios en el mundo de lo jurídico se ajusta a la ley. La
administración es un aparato vicario.
Es especializado porque tiene un carácter reactivo, es decir, es el propio carácter
revisor de la jurisdicción contencioso-administrativo. La jurisdicción de otros órdenes,
como el civil, no controla la legalidad de una mutación jurídica, sino que analiza la
posición jurídica lícita de dos sujetos que están en un plano de igualdad pero que están
en desacuerdo.
Los cambios jurídicos en el mundo del derecho administrativo se producen por la
voluntad unilateral de la administración, distinto a las relaciones entre privados (cuyos
cambios se producen en el marco de acuerdos de voluntades, que hace que el contrato
sea ley entre las partes con los límites de la ley, la moral y el orden público). La
mutación en el ámbito de derecho privado es consecuencia directa de la voluntad entre
las partes, mientras que los cambios en el mundo jurídico producidos por el derecho
público son fruto de ese poder exorbitante. En este sentido es cuando la
administración ejerce el imperium. Cuando la administración no ejerce su imperium,
está actuando como un particular más y los conflictos de aplicación del derecho en
este marco no se sustancian ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, sino
ante la jurisdicción civil ordinaria.
➢ ¿Por qué los contratos administrativos están sujetos al control de la jurisdicción

contencioso-administrativa?
Lo que caracteriza a los actos de preparación y adjudicación de los contratos privados
de la administración es que actúa utilizando su imperium. A diferencia de las
situaciones jurídicas que caracterizan a la administración que son resultado de la
potestad de imperium de carácter unilateral que se sobrepone a la voluntad de los
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ciudadanos y afectados, un contrato es por definición un acuerdo de voluntades. Esta

potestad administrativa, que es una situación activa de poder, tiene como contrapunto
pasivo una situación denominada sujeción.
Las situaciones jurídicas en las cuales se mueven los operadores jurídicos pueden ser
activas o pasivas. Serán activas en la medida en que amplían la esfera jurídica y
pasivas en la medida en que la reducen. La situación de poder de la administración
(la potestad) y la de algunos sujetos privados (como la patria potestad) amplían la
esfera jurídica. Su contrapunto pasivo se llama sujeción. Hay otras situaciones del
derecho privado que no se denominan “potestad” sino “derecho subjetivo”, cuyo
contrapunto pasivo es la obligación. Hay otras situaciones mixtas que suponen una
carga en el titular de esta, en virtud de la cual obtiene un beneficio (por ejemplo, una
matrícula).
Lo que caracteriza a los contratos administrativos para no responder a la lógica de los
contratos del Código Civil es que la administración es la que tiene la potestad del ius
variandi, esto es, es quien determina las reglas del juego mediante sus propios pliegos.
Interpreta, dirige e impone unilateralmente el sentido del contrato mediante su
potestad de factum principis: la administración tiene la posibilidad de modificar el
objeto del contrato con carácter vinculante, dentro de unos límites. La posición de las
partes dentro del contrato administrativo no son producto de un cruce de voluntades y
no tienen la misma posición, esto es lo que hace necesario que se apliquen unas reglas
distintas que privilegian la posición de la administración. La subsunción de las reglas
extraordinarias que dan un poder exorbitante a la administración son las que
determinan el control por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa. Solo se
rigen por las reglas previstas en el CC de forma supletoria en lo no previsto en su ley
particular.
Aún cuando la administración celebra contratos privados, cuando los actos de
preparación y adjudicación de los contratos están realizados por la administración
pública de forma unilateral manifestadas en el pliego y pese a que la disciplina se rija
por derecho privado, esos actos de preparación y adjudicación también están
sometidos a derecho administrativo y por tanto son objeto de control de su jurisdicción
especializada.
El contrato administrativo existe como categoría precisamente porque es una
distorsión muy significativa de la lógica básica que informa el cruce de voluntades
propios de la contratación en general.
¿Por qué existen contratos administrativos? La respuesta es histórica. A partir del

siglo XX y en tiempos de guerra, la administración tiene que intervenir en el orden
social y producir bienes necesarios. No interviene en estos casos en aseguradora del
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orden social desde fuera, sino que se convierte en un agente que opera dentro de ese
orden social y que no puede operar solo mediante una potestad unilateral de imperium.
¿Qué significa que la jurisdicción contencioso-administrativa sea improrrogable?

En un sentido negativo, significa que esta jurisdicción no puede conocer de asuntos
que no le estén encomendados. Significa, además, que la competencia del orden
jurisdiccional contencioso-administrativo no puede ser objeto de pacto ni transacción.
No se puede pactar la competencia en el orden de lo contencioso-administrativo. Esto
no ocurre en el orden civil (hay que recordar que el fuero territorial, por ejemplo, se
puede pactar en algunos casos).
Es improrrogable, además, porque el control de legalidad de la actuación de la
administración que es uno de los pilares fundamentales del Estado de Derecho no
puede ser objeto de transacción. Hay un órgano preciso que debe conocer de forma
predeterminada por la ley sobre las controversias.
Legitimación por derecho y legitimación por interés
Dentro de las situaciones jurídicas activas, hay algunas que amplían la esfera jurídica
de los ciudadanos. El derecho subjetivo y el interés constituyen situaciones jurídicas
activas reconocidas por el ordenamiento jurídico y protegida por los tribunales en
virtud de la cual puede luego exigir frente a los demás un comportamiento activo que
le beneficie particularmente. El titular puede exigir del obligado que realice una
prestación que le beneficie o que reconozca un título o posición jurídica que le
beneficia y, a su vez, exigir respeto a esa situación declarada por un tribunal por parte
del resto de la comunidad jurídica. Casi todo el derecho privado se descompone en
una infinidad de particularidades que son explicables en términos de derechos
subjetivos, cuyo correlato es una obligación de dar, hacer o no hacer. Por el contrario,
en el derecho administrativo en el control de legalidad de la administración,
padecería en gran medida si solo se pudiese reaccionar frente a la administración
como titular de un derecho subjetivo.
Un derecho subjetivo es una posición activa que confiere la norma respecto de un
obligado que deba hacer o no hacer algo.
Ejemplo: una afectación al círculo de interés del particular, como puede ser que unas
terrazas ocupen toda la calzada donde se aparcan vehículos de la zona. Si un vecino
de la zona expresa desacuerdo con esto, no es que tenga un derecho subjetivo
conferido porque no hay norma del ordenamiento que reconozca esta posición activa.
No se tiene derecho a aparcar ahí en vez de permitir la instalación de la terraza. Lo
que se tiene es un interés legítimo porque afecta al círculo de interés.
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Si solo fuera posible el control de legalidad de la administración cuando se es titular

de un derecho subjetivo, una gran parte de la actuación de la administración no sería
susceptible de control. Como la jurisdicción contencioso-administrativa tiene carácter
revisor, hace falta que alguien que lleve esa actuación ante la jurisdicción para que
determine su legalidad. A diferencia del derecho privado, la legitimación es
muchísimo más amplia.
Ámbito de control de la potestad normativa de la Administración Pública (art. 106

CE)
Cada vez que la Administración actúa haciendo uso de su potestad normativa, dicta reglamentos. En
este sentido hay dos tipos de reglamento:
a) Con rango de ley (Real Decreto-Ley/Real Decreto Legislativo): el Real Decreto

Legislativo comporta una delegación de las Cortes al ejecutivo para que regule una
determinada situación.
b) Sin rango de ley (Real Decreto): supuestos de urgencia y necesidad haciendo uso de la
potestad reglamentaria.
Artículo 46.2 LJCA: control de legalidad de las normas
➢ Recurso directo: los reglamentos se pueden impugnar en vía judicial en el plazo de dos
meses desde su publicación en el BOE. La fundamentación será que la norma es contraria a
derecho, esto es, la norma es contraria a la ley que habilita la potestad reglamentaria de la
administración o una norma de rango superior. En principio, después del transcurso de dos
meses el acto devendrá inatacable.
➢ Recurso indirecto contra reglamentos: si la administración aplica esa normativa que no
es conforme a la legalidad en un acto, mediante la impugnación de ese acto se puede
impugnar la validez de esa norma. Se puede interponer aún cuando ha pasado el plazo de
dos meses desde que se ha dictado la norma, pero se tiene el plazo de dos meses desde que
se dicta el acto para impugnar. La fundamentación es que la norma en la que se apoya ese
acto es ilegal, no el acto en sí mismo.
Ámbito de control de los actos de la Administración Pública (art. 106 CE)

Actuación real: Clases en la universidad, prestación de servicios … Arts. 25 y 46.1 LJCA.
Ejecución de actos previos: Impugnas el acto previo: la autorización expropiatoria, por

ejemplo, no la expropiación en sí. Art.25 y 46.1 LJCA
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Actuación en vía de hecho: Se da cuando requiriendo un acto previo la administración

materializa su actuación sin él o hay acto previo, pero no se corresponde con la actuación que
se lleva a cabo o el acto adoptado no sigue el procedimiento para su adopción. Arts. 25 y 30
LJCA. Por ejemplo; te autorizan para expropiar un terreno y se expropia una superficie mayor.
Estos actos han de poner fin a la vía administrativa.
Art.25 LJCA: … ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o

indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
Actos que ponen fin a la vía administrativa (art. 114 LPAC)
• Administración general del Estado

a) Gobierno
b) Ministro
c) Secretarios de Estado
• Comunidades Autónomas
a) Consejo de Gobierno
b) Consejeros
• Entidades Locales (art.52.2 LRBL)

a) Pleno del Ayuntamiento
b) Alcalde
Artículo 106 C.E.
1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación

administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
Discrecionalidad de la Administración
Existen determinadas situaciones en que se otorga a la administración cierta capacidad de
libertad de actuación o discrecionalidad.
Estas son:
Discrecionalidad sobre conceptos jurídicos indeterminados: …En situaciones de peligro o

amenaza, o en situaciones de interés general …
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Discrecionalidad volitiva: … Para restaurar el orden podrá optar la Administración entre

recurrir a las FCSE o reordenar el itinerario de la manifestación.
Discrecionalidad conformadora: Se persigue un objetivo, no hay que definir un concepto

indeterminado o tomar una decisión sobre el resultado, sino actuar para alcanzar un fin
(...) La Administración local intentará alcanzar una información óptima para el ciudadano.
CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD: art.9.3 C.E señala que se debe controlar la

racionalidad mínima, proporcionalidad y motivación.
Discrecionalidad técnica
Se da cuando la norma jurídica utiliza conceptos que remiten a un juicio o valoración de
carácter técnico. Ej: Criterios de un tribunal para aprobar una tesis doctoral.
La Administración goza de un margen de apreciación no fiscalizable por los Tribunales, los

cuales no pueden sustituir a la propia Administración. Según el artículo 71.2 LJCA:
Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados
los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán
determinar el contenido discrecional de los actos anulados
En cualquier caso, no hay una libertad absoluta, la actuación ha de estar dentro del marco de la
norma y la actuación ha de estar siempre motivada (art.35.1 i) LPAC).
La inactividad de la Administración
El art. 29.1 LJCA también prevé cómo actuar en aquellos casos en que en virtud de una
disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o
convenio administrativo, esté obligada la Administración a realizar una prestación concreta en
favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar
de la Administración el cumplimiento de dicha obligación.
-Podrán reclamar y pasados 3 meses tendrán 2 para interponer recurso contencioso.
El art.29.2 LJCA dispone que, para la inactividad respecto a actos firmes, el plazo de espera
tras la reclamación será de 1 mes. Después podrá interponerse recurso contencioso.
Los contratos de la Administración

Art.2 b) LJCA Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los
demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas.
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➢ Diferencia entre acto administrativo y actuación material de la administración

Un acto administrativo es una unidad de derecho que se mueve en el mundo de lo
jurídico, no es tangible ni se mueve en un plano fáctico, a diferencia de lo que ocurre
con la actuación material de la administración.
Un acto administrativo es una declaración de voluntad de juicio, voluntad o deseo
realizado por la administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa
distinta a la reglamentaria. Toda norma es en realidad la aplicación de una norma de
rango superior, pero se llega a un punto en el que no cabe subir porque se llega a la
aplicación real de la norma. En este último caso es un acto administrativo.
Una actuación material no es una declaración sino una conducta u omisión de ella.
Produce realidades fácticas y jurídicas (normas, actos y contratos).
➢ Pregunta de examen (posible): el acto por el cual un tribunal de oposición selecciona

entre los candidatos a una cátedra a uno de ellos, ¿es un acto administrativo?
Es un acto administrativo porque es una declaración de voluntad de la

administración que produce un cambio en el mundo de lo jurídico. Un sujeto que no
era catedrático, por voluntad de la administración pública, pasa a serlo. Es un acto
puramente declarativo, porque además quien tiene el poder exorbitante de atribuir estas
facultades docentes es solo la administración pública. Además, la administración puede
hacer esto con un efecto excluyente de lo demás. Este acto está sujeto al derecho
administrativo, que son las normas que regulan de forma imperativa en qué condiciones
se adquiere la condición de catedrático. Esto también está sujeto al control de legalidad
de los tribunales de lo contencioso-administrativo.
¿Cómo un tribunal puede controlar el nombramiento de un catedrático? Esta es una
cuestión que difícilmente manejará un tribunal jurisdiccional, ni siquiera cuando los
conocimientos que se dilucidan son jurídicos. Los jueces y tribunales no pueden entrar a
decidir si este acto de proceso selectivo sabía más un candidato que otro.
➢ Problemas que plantean los arts. 29 y 30 LJCA en los casos de inactividad material de
la administración (art. 29) y vía de hecho (art. 30). Comentarios a la LJCA de Juan
Alfonso Santamaría Pastor.
El recurso contencioso-administrativo (Paula de Lucio)
Art. 25 LJCA: el recurso contencioso-administrativo se puede interponer contra actos o normas. Los
actos pueden ser expresos o presuntos.
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El concepto de acto presunto está vinculado a la figura del silencio administrativo.
➢ ¿Es el silencio administrativo inactividad material o formal?

Las funciones que realiza la administración, como heredera del príncipe, son manifestación
de su imperium y es a través de este poder por el cual se asegura el orden social, sin
intervenir en él de forma directa (esta es la idea esencial del Estado liberal de derecho). A
partir del siglo XX (1914), hay una percepción de que es necesaria la intervención del
Estado en la esfera del orden social. De un lado, el Estado tiene que ser reductor de la
maquinaria de guerra, es decir, debe asegurar la defensa, pero contratando con otros entes
(de aquí surge la figura del contrato administrativo); por otro lado, asegura por primera vez
la procura existencial de los ciudadanos, esto es, el Estado comienza a otorgar prestaciones
sociales. No solo asegura ya el orden social a través de un marco jurídico imperativo y
actos de poder que son la aplicación de estos, sino que “juega” directamente. De aquí la
diferenciación que se hace entre la actividad jurídica o formalizada (actos jurídicos: normas
por medio de su potestad normativa, actos unilaterales mediante la autotutela y bilaterales
como contratos y convenios).
Estas son las actividades materiales reales o técnicas (controlar el espacio aéreo, la
producción de ciertas sustancias, otorga prestaciones, otorga licencias o construye vías
públicas).
El silencio es manifestación de la falta de respuesta de la administración ante una solicitud
del interesado. La falta de respuesta al interesado permite entender, en determinadas
circunstancias, que se tenga por estimada o desestimada su petición. En la concepción
tradicional, el silencio positivo se concibe como un verdadero acto administrativo, pero
no de la Administración que lo dicta, sino que lo hace directamente el legislador. Lo que
establece el legislador es que si la Administración no da respuesta en un plazo concreto,
este sustituirá la voluntad de la Administración en aquellas circunstancias que
considere por ley y concederá lo que se pide. En cambio, la desestimación por silencio es
un acto presunto o, en otras palabras, no es un verdadero acto. La Administración no ha
resuelto a lo solicitado y se produce el problema de que no habrá control jurisdiccional de
ese acto porque este no se ha dado. Por tanto, el ordenamiento habilita al particular para
esperar a que dicte la resolución de forma expresa (lo cual es una obligación en todo caso,
según los arts. 42 y ss. LPAC) o para entender desestimada por silencio su petición de tal
modo que desbloquee el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta figura de
silencio negativo se crea por el legislador para preservar los derechos del particular que
pueden ser conculcados para que en vía judicial se pueda ser revisada la desestimación por
parte de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.
La institución del silencio es una figura ligada a la falta de respuesta de un acto
administrativo.
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➢ ¿Cómo se resuelven aquellos supuestos en los que la Administración está obligada a

realizar una prestación, pero no lo hace?
Ejemplo: la ley prevé una ayuda a los estudios y no se paga. La falta de respuesta a esta
solicitud es la falta de producción de un acto jurídico que reconoce este derecho o lo
deniega. Esta falta de respuesta, al convertir la inactividad material de la Administración
en actividad o inactividad jurídica, da lugar a la figura del silencio.
La LJCA de 1998 establece en los arts. 29 y 30 una serie de mecanismos cuyo
funcionamiento ya no es tan bueno:
Artículo 29.
1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos
de aplicación (esto significa que no hay acto administrativo) o en virtud de un acto,
contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en
favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden
reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de
tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado
cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados,
éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la
Administración.
Este supuesto se está refiriendo a una inactividad material de la administración. Cuando

la Administración está obligada a dar “una prestación concreta” y no a dictar un acto,
pero no lo hace, el particular puede en el plazo de tres meses pueden deducir recurso
contencioso-administrativo. Sin embargo, esto no es silencio administrativo en el
sentido del art. 25 LJCA. Este precepto es distinto: no establece el plazo en el cual se
puede solicitar la prestación, solo dice que una vez solicitada y en el plazo de 3 meses
no contestan, puede ir directamente a la vía judicial. No dice de qué plazo dispone el
particular para reclamar su prestación, únicamente se puede inferir en función de la vida
del propio derecho (de su prescripción), pero es una cuestión compleja para un
particular. En segundo lugar, el plazo para el silencio administrativo de facto no es de 3
meses, sino que el plazo de silencio para una petición concreta puede ser el que
establezca la ley para ese procedimiento específico (6 meses como máximo y de 3 para
aquellos en los que no haya plazo, según la LPAC). En este artículo se señala que el
plazo es de 3 meses en todo caso.
Tampoco se dice nada sobre los recursos que pueden proceder contra la falta de
respuesta en el plazo de 3 meses. Lo que se dice es que el particular puede deducir
recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. “Puede”
no significa que deba hacerlo y no se dice nada sobre si es posible interponer recurso de
alzada o de reposición, aunque cabe inferir que no cabe ninguno de los dos porque los
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recursos en vía administrativa solo caben contra actos de la administración y aquí no

hay acto.
El art. 29.1 es muy difícil de distinguir del art. 29.2 en algunos casos: en el apartado 2
se dice “cuando la Administración no ejecute sus actos firmes”. El caso del apartado 1
se refiere a la falta de realización de una prestación (actividad material) a la que el
particular tiene derecho, de tal manera que una vez solicitada y si no hay respuesta en el
plazo de tres meses (no hay recurso administrativo), se puede acudir a la vía
jurisdiccional. En el supuesto 2 sí hay un acto previo que ha sido dictado por la
Administración, pero no lo ejecuta, el afectado puede entonces instar a su ejecución.
Si no se produce, en el plazo de un mes podrá recurrirlo mediante procedimiento
abreviado (distinto del apartado 1 que sigue el ordinario del art. 72 LJCA).
2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su
ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los
solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el
procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.
Ejemplo: los licitantes en un proceso de licitación deben prestar una garantía

provisional para participar en el concurso. Le adjudican al Sr. A. A aquellos sujetos
que no han resultado adjudicatarios se les debe devolver la garantía provisional que
han otorgado pero la Administración no lo hace. ¿Estamos ante un supuesto del art.
29.1 o del art. 29.2 LJCA? Posible pregunta de examen.
El problema de ahora es que está la institución del silencio, por un lado, para la
actuación jurídica de la Administración y la institución del acceso directo a la
jurisdicción contencioso-administrativa en los supuestos de inactividad material de la
Administración. En el último caso no se reconduce al silencio o a la inactividad formal,
sino que crea un régimen distinto del silencio y dos regímenes para la inactividad
material cuando la distinción entre la falta de una prestación a la que tiene derecho el
particular como consecuencia de un acto, norma o contrato o cuando la Administración
no ejecuta los actos propios. Esto genera inseguridad. ¿Se puede reconducir?
El planteamiento correcto, aunque de manera tenue y por inferencia lógica, es que se
está en el plazo de 1 mes porque cuando la Administración da por adjudicatario al Sr. A
está iniciando un acto administrativo que hace que surja desde ese momento la
obligación de devolver las garantías, pero hay un acto previo que dice que se ha
adjudicado a alguien esa licitación por cumplir los requisitos establecidos.
Artículo 30.
En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la
Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido
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formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del
requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo.
Cuando la Administración incoa un procedimiento de oficio y no resuelve en plazo el efecto

que se produce es el de la caducidad del procedimiento (art. 93 LPAC). Cuando el
procedimiento se incoa a instancia del particular y tiene la facultad de producir efectos
favorables en su esfera, la falta de resolución en plazo por parte de la Administración provoca
el silencio.
Si el acto es definitivo en vía administrativo (contra el que no cabe recurso alguno en esa vía,
por tanto, causa estado), dará lugar a la apertura de la vía jurisdiccional. El particular tendrá
un plazo de 6 meses desde el día siguiente al que, de acuerdo con la normativa específica, se
produzca el acto presunto. Así, el plazo para resolver en vía administrativa es el que
específicamente se señale en la normativa (6 meses como máximo), en caso de no
establecerse ninguno serán 3 meses. Si no se dicta el acto de forma expresa será un plazo de
seis meses desde el día siguiente de esos 3 meses.
Hay tres momentos en la construcción del silencio:
➢ En el primer momento, el silencio no es un acto administrativo. Es una ficción jurídica

basado en un mero expediente para que el particular, ante la falta de respuesta de la
administración, pueda acudir al contencioso-administrativo. El plazo se cuenta desde la
fecha de producción del silencio. A partir del año 1992 el silencio administrativo pasa a ser
considerado un verdadero acto administrativo que no se dicta, con lo cual es una suerte de
acto fantasma. El problema que surge es que, si es un acto que no se dicta, el particular no
tiene conocimiento de este. Someter al particular a respetar un plazo de seis meses de un
acto invisible vulnera la seguridad jurídica y la tutela judicial efectiva en el planteamiento
de inconstitucionalidad que se le hace a este acto.
En el año 1999 se vuelve a reformar la LJCA. Mientras que el silencio positivo es un
verdadero acto administrativo dictado por el legislador ante la voluntad ausente de la
administración, cuando esto tiene efectos desestimatorios, no se está ante un verdadero acto
administrativo sino ante la falta de resolución expresa. Como la administración está
obligada a dictar resolución expresa en todo caso y el particular tiene derecho a esperarla,
es claro que al no haber un verdadero acto administrativo y estar pendiente la resolución
expresa, ese plazo de 6 meses no empieza a correr mientras no se dicte resolución expresa.
La razón de ser de esto último es que ya no hay un problema de seguridad jurídica. El
TC señala que este precepto no es inconstitucional porque solo cabría cuestionarlo si fuese
aplicable a los particulares que no han obtenido una resolución expresa, pero como esa
resolución no se ha dictado y además la administración está obligada a dictarla, el plazo no
corre. Se podría concluir que es una norma sin contenido jurídico, pero no inconstitucional.
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➢ La norma ha quedado sin contenido: si el silencio positivo es un verdadero acto, no se

está ante un supuesto de acto presunto, pues el legislador sí se ha pronunciado. Ningún
particular va a querer recurrir un acto de este tipo ante la jurisdicción, pero en el caso de
terceros interesados la desestimación por silencio negativo produce un efecto desfavorable
y tendría un plazo de 3 meses (discutible) para impugnar.
Ejemplo: se pide una licencia para construir una vivienda y se realiza la obra adjunta a la
casa de otra persona. Si el silencio fuese positivo en el otorgamiento de la licencia una vez
transcurrido el plazo, el propietario de la casa adjunta tendría un plazo de 6 meses para
recurrir la licencia computados desde el momento del silencio. Se vuelve al problema
inicial. No se está ante un acto presunto.
Las partes del proceso contencioso-administrativo (Florentín)
La administración siempre será la parte demandada, salvo en la inversión prevista en el recurso de

lesividad y actos anulables. Si la capacidad procesal se asemeja a la capacidad de obrar y la tienen
quienes son personas físicas y jurídicas, ¿qué ocurre con los entes sin personalidad?
➢ Apunte sobre la legitimación activa: el interés legítimo se asienta sobre lo que señala el
art. 162.1 b) CE. Se puede transmitir mediante subrogación este interés. Si en vía
administrativa la administración ha reconocido legitimación a unos sujetos, no se puede
volver a discutir sobre ello en vía contencioso-administrativa. Esto último es una
consecuencia de los actos propios, esto es, si ha permitido la comparecencia en el
procedimiento como titular de un derecho o interés a una tercera persona, luego no puede
oponer la excepción de falta de legitimación activa si esta impugna en vía judicial.
➢ El procurador es el representante y como tal es quien realiza todas las actuaciones en
nombre del litigante.
➢ El letrado solo lleva la dirección técnica. No es quien representa al litigante.
Principio de igualdad efectiva: en el escrito de conclusiones, el primero en formularlo es el

demandante, pero todas las partes no son emplazadas simultáneamente, sino que primero se
emplaza al demandante. Una vez que el demandante ha emitido conclusiones será que, a la
vista de estas, formula las suyas. La ventaja comparativa de la Administración es evidente.
Escrito de interposición (John Mendiburu)
Lo más importante de esta fase es el traslado del expediente para el particular.
15
➢ A quien se le imputa la voluntad de la sociedad es al administrador. Las sociedades tienen que

acreditar que han adoptado un acuerdo por virtud del cual van a comparecer en un
determinado procedimiento.
➢ El proceso contencioso-administrativo es más elástico que el proceso civil precisamente
porque la Administración ya ha podido provocar una mutación jurídica, por lo que el
principio pro actione y los trámites de subsanación son más flexibles. La forma de reaccionar
ante el cambio que ha producido la administración con el acto administrativo es a través del
recurso del particular. Si se cae en formalismos gran parte de la actuación administrativa no
sería objeto de control.
¿Por qué el proceso contencioso-administrativo se divide en dos momentos (interposición

del recurso y demanda)?
Porque será en el trámite de interposición donde se da traslado del expediente al particular. La
Administración conoce el modo de producción de sus propios actos, mientras que el particular
solo conoce algunos. Aunque el particular que recurre conoce la ilegalidad del acto recurrido,
solo podrá alegar fundadamente una vez que tenga a su vista toda la documentación que obre
en el expediente. Para poder mantener el principio de igualdad, una vez que conoce toda la
documentación del expediente (lo que da soporte al proceso de formación de voluntad de la
administración), podrá formular sus respectivas alegaciones en derecho.
Diferencia entre objeto del recurso y pretensiones de las partes (Ana

Rivera)
El objeto del recurso contencioso-administrativo se regula en el art. 25 LJCA. Se trata de una lista
tasada de actuaciones impugnables. En los arts. 31, 32 y 33 LJCA se regulan las pretensiones de las
partes, pero no se trata ya de una lista tasada.
Artículo 1.
1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las

pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al
Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los
Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.
16
2. Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:
a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración local.
d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las
Comunidades Autónomas o las Entidades locales.
3. Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:
a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos

al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del
Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de
las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas
análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.
b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa
de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del
Poder Judicial.
c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del
Régimen Electoral General.
“Conocerán de las pretensiones”: ¿por qué tiene sentido que se plantee la diferencia entre
objeto y pretensión?
Es un problema esencialmente histórico. La pretensión anulatoria de un acto es en cierto modo la
anulación del acto mismo (objeto), aunque conceptualmente son distintos. A diferencia del proceso
civil, que no es necesariamente contencioso, el proceso administrativo siempre enfrenta partes y una
de estas siempre es la Administración.
El origen del recurso contencioso-administrativo es la expresión de la lucha por el Estado de
Derecho. Es la razón por la que el poder soberano del Estado se somete a sus propias normas, de tal
manera que el recurso contencioso-administrativo surge como carácter reactivo contra una norma del
poder. Siempre es un acto o norma, pero cuando se reacciona ante la jurisdicción contencioso-
administrativa y esta revisa la legalidad de una norma o de un acto, la consecuencia lógica es declarar
no conforme a derecho ese acto o norma sin más. Para ello, el que impugna tiene que estar
legitimado. Históricamente, el recurso contencioso-administrativo solo tiene por objeto la pretensión
de impugnación de un acto o norma de la Administración y el órgano determinaba su conformidad o
no. El particular legitimado que recurre no lo hace por un interés público en que ese acto se declare
no conforme a derecho o que esa norma sea contraria a la ley, sino que lo hace porque le afecta
directamente e interesa su cese. No se puede entender que la jurisdicción contencioso-administrativa
sea plena, pues es una verdadera jurisdicción de control si aquel que recurre (1) no se le reconoce la
legitimación para recurrir y (2) no pudiera pretender el restablecimiento o reconocimiento de una
17
situación jurídica particularizada. No se pretende solo la anulación, también se pretende, en relación

con ese acto, el restablecimiento o reconocimiento de la situación jurídica particular. Si lo único que
puede pretender el particular es la anulación de un acto, la gran mayoría de los afectados no
recurrirían porque no se restablecerían sus derechos. La primera ley que reconoce esa posibilidad de
pretender no solo la anulación del acto sino el restablecer la situación jurídica particularizada es la
LJCA (1956). La jurisdicción contencioso-administrativa deja ya de tener un carácter exclusivamente
revisor (por el principio de autotutela y a diferencia de otros operadores jurídicos, puede crear,
modificar o extinguir situaciones jurídicas por su propia voluntad con presunción de validez). Si la
jurisdicción contencioso-administrativa se limitase a anular actos no sería una jurisdicción integral y
no garantizaría el Estado de Derecho. De aquí la diferencia entre objeto y pretensión:
• El objeto implica el “qué es” lo que se impugna.
• La pretensión es, además de la impugnatoria, el reconocimiento o restablecimiento de
una situación jurídica.
Todo esto plantea dos problemas:
• Si lo que se impugna es un acto, ¿se puede pretender el restablecimiento de cualquier
situación jurídica individualizada? No se puede pretender el restablecimiento de toda o
cualquier situación jurídica individual, sino que “se deduzca en relación con ese acto
administrativo”. Este último inciso es la conexión funcional que no siempre es tan evidente,
por tanto, es sumamente importante saber qué se deduce en relación con un acto para poder
pedir el reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica particular.
Por ejemplo, ante una sanción, se puede pretender la anulación y la devolución de la
cantidad pagada con intereses. Incluso se puede pedir en ocasiones los daños y perjuicios
porque se ha afectado a la imagen pública. No se puede pretender nada más allá de los
intereses y los daños porque no se deduce en relación con el acto impugnado.
La actividad de la Administración, sea o no jurídica, es susceptible de control.
• La pretensión, asimismo, determina la cuantía. Esto también determina qué procedimiento se
deberá sustanciar.
Artículo 25.
1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de

carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a
la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus
actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.
¿Por qué dentro del concepto de disposiciones generales se incluyen los decretos legislativos y sin
embargo no se incluyen los decretos-leyes?
18
Ambas normas tienen valor, fuerza y rango de ley. Esto es una paradoja: la jurisdicción contencioso-
administrativa no es en principio la competente para el control jurisdiccional de las normas con rango
de ley. Este control de validez y de conformidad con el ordenamiento jurídico compete
exclusivamente al TC como órgano constitucionalmente legitimado para contrastar si la validez de la
ley se sujeta a la CE (arts. 82 a 86 CE: el poder ejecutivo puede dictar normas con rango de ley). Hay
una norma con rango y valor de ley, no producida por las Cortes (pero sí por el ejecutivo) que sin
embargo no se controla por el TC sino por el poder judicial (concretamente por el orden contencioso-
administrativo). ¿Por qué tiene encomendado este control? Un decreto-legislativo es una potestad
normativa delegada por el poder legislativo, siempre que la CE lo permita, (y que, por tanto, sigue
siendo titularidad de las Cortes) al poder ejecutivo para dictar normas, sobre unas bases dictadas por
el poder legislativo, una determinada materia o para refundir textos. Este control por parte del orden
contencioso-administrativo es una construcción jurisprudencial dado en los años 50, previo a la
CE de 1978 y de creación del TC. La única posibilidad que existía de controlar los excesos del poder
ejecutivo respecto de la delegación efectuada es que este se controlase por el poder judicial (orden
contencioso-administrativo), haciendo uso de un argumento ultra vires, esto es, el poder ejecutivo ha
rebasado los límites de la potestad encomendada por el poder legislativo. Esa franja que sobrepasa el
poder delegado al ejecutivo no puede legítimamente considerar que ese exceso ultra vires sea una
norma con rango de ley, sino que lo considera un reglamento (disposición de carácter general). El
poder ejercido ya no cumple los límites de la delegación, de tal manera que todos los excesos ya no
son poder normativo delegado sino poder normativo propio del ejecutivo.
Esto no ocurre de igual forma con los decretos-leyes porque estos ya son una potestad normativa
propia constitucionalmente atribuida. Esta ley es perfecta, aunque pudiese ser inválida, pero ese
control de validez será competencia del TC. Este decreto-ley podrá ser convalidado por las Cortes o
se tramitará como un proyecto de ley (ninguno de los dos casos impide su control de
constitucionalidad). Luego, la posición normativa de los decretos legislativos y los decretos-leyes es
distinta.
Apunte: la vía de hecho es una acción u omisión no reconducible al campo de las normas, pero sí de
los actos. El primer inciso se refiere al control normativo, mientras que los otros tres supuestos se
refieren al control de la actuación de la Administración o de su inactividad material.
¿Por qué se hace esta distinción entre objeto y pretensión?
Cuestión de la cuantía:
El objeto del recurso contencioso-administrativo no es valorable económicamente, se trata de un acto
o una omisión y eso no tiene cuantía. Sin embargo, la importancia de la cuantía es fundamental. En
función de esta se irá por un procedimiento general o abreviado (menos de 30.000 euros), con todas
sus diferencias. La cuantía del procedimiento la determina el LAJ y, en caso de discrepancia, en
último término la determina el juez. Si el procedimiento se hubiese tramitado erróneamente por la
cuantía, el LAJ dará el plazo perentorio de 10 días para subsanarlo. Este decreto del LAJ se puede
recurrir, en cuyo caso corresponde decidir al juez. Naturalmente, la mayoría de los letrados procura
sostener que la cuantía del procedimiento es indeterminada para tener más armas (pues no habrá que
redactar la demanda hasta que no se haya visto el expediente completo) o sostener que la cuantía es
superior a 30.000 euros.
19
Ejemplo: una subvención de una cuantía concreta o de una sanción de multa será muy difícil
sostener que el procedimiento no tiene cuantía. Esta probablemente será inferior a la cuantía para
tramitarse por procedimiento general.
De acuerdo con la LJCA (1998), el procedimiento propiamente dicho y con independencia de cuál
sea el órgano competente no se inicia por demanda. El demandante está en una posición de
desventaja frente a la Administración. El particular no conoce el procedimiento de formación de
voluntad de la Administración que ha conducido a que dicte ese acto administrativo, por lo que antes
de impugnar el acto o disposición manifiesta su desacuerdo y solicita la información para poder
formular la demanda mediante el escrito de interposición. Una vez se le ha dado traslado del
expediente al recurrente se determinará el conocimiento del acto de voluntad que se impugna.
La otra manera de comenzar el procedimiento contencioso-administrativo es por demanda. El
particular tendrá que hacerlo obligatoriamente en los casos con una pretensión de cuantía no superior
a 30.000 euros.
¿Cabe procedimiento abreviado ante los TSJ, AN o TS? Posible pregunta de test.
No cabe, pues el procedimiento abreviado solo es posible en relación con esos temas de cuantía
inferior a 30.000 euros y solo en relación con los órganos unipersonales (juzgados de lo contencioso-
administrativo y el Juzgado Central de lo contencioso-administrativo).
¿Cabe iniciar un recurso-contencioso administrativo por demanda? Posible pregunta de test.
La división en dos partes de la pretensión del particular que impugna es la siguiente:
a) Interposición del recurso contencioso-administrativo que equivale a su anuncio.
b) Demanda, una vez recibido el expediente.
Esto garantiza la posición de igualdad del particular ante la Administración. Precisamente porque
esto existe, el juicio contencioso-administrativo es esencialmente un juicio de derecho y no de
hecho (a diferencia, por ejemplo, del orden penal). Aunque naturalmente cabe la prueba, lo cierto
es que el espacio para practicarla es menor porque casi todo se encuentra ya en el expediente. En
el supuesto de que no sea un órgano colegiado y de que la cuantía sea inferior a 30.000 euros
estará obligado a iniciar el procedimiento por demanda.
En el art. 45.5 LJCA se reconocen una serie de excepciones tasadas a la iniciación del
procedimiento con el escrito de interposición:
5. El recurso dirigido contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en que no
existan terceros interesados podrá iniciarse también mediante demanda en que se concretará la
disposición, acto o conducta impugnados y se razonará su disconformidad a Derecho. Con la
demanda se acompañarán los documentos que procedan de los previstos en el apartado 2 de este
artículo.
¿Cabe en otros supuestos distintos o puede el particular dejar de ejercitar su derecho de conocer
el expediente con el escrito de interposición? La respuesta es categóricamente sí o no.
20
Caso 1. Actos y disposiciones generales (Cynthia)
De acuerdo con la pirámide normativa, se puede afirmar que cada escalón no constituye sino la
aplicación más o menos amplia del mandato que está por encima de este. Las leyes, así, son
aplicación de la CE (no en el sentido de ejecución) y los reglamentos son aplicación de las leyes, no
solo en su marco, pero básicamente sí ejecutan el contenido de la ley. Los actos ejecutan los
mandatos reglamentarios.
La realidad concreta es que la diferencia entre acto y norma es de régimen jurídico, es decir, las
normas solo se derogan por otras posteriores de igual o superior rango. Los actos administrativos no
se derogan. La mayor parte de las normas se publican y los actos se notifican, aunque hay actos que
se también son publicados. El límite entre acto y norma lo propone el propio ordenamiento jurídico,
pero solo quien aplica el derecho interpreta cuándo está ante un acto, aunque tenga la apariencia de
una norma y cuándo está ante una norma, aunque tenga la apariencia de un acto.
• El plazo para resolver el RR es de un mes. Desde ese momento se producen los efectos del
silencio y, por tanto, desde esa fecha se cuentan los seis meses para recurrir. Sin embargo,
hay que recordar la STC que señala que ya este plazo de seis meses no se da.
• La inactividad de la Administración es diferente a los supuestos de silencio administrativo
(art. 29.1 LJCA). En el caso no hay inactividad porque ya se le ha denegado la beca, luego sí
ha habido acto.
• En el caso podría ser leído como una resolución proveniente del Secretario General (que
agota la vía administrativa, según el art. 114 LPAC) o como proveniente del Director
General (que no agota la vía administrativa porque no es materia de personal, de manera que
no agota la vía y lo que procede es el recurso de alzada).
¿Por qué no procede el día de gracia?
No hay día de gracia porque no se está en vía judicial y tampoco opera para todos los casos
(como puede ser el supuesto de los actos de preparación y presentación de los recursos). Muchos
órganos jurisdiccionales consideran los actos precluidos más allá del día de gracia (art. 128
LJCA).
¿Quién tiene la competencia en este caso?
Art. 10 LJCA. Será competente la AN si se considera que resuelve la Secretaría General la

resolución de la beca. Si hubiese resuelto el Director General, el Ministro habría conocido sobre
el recurso de alzada. La competencia judicial vendría determinada en el último caso por aquel
órgano que tuviese encomendado resolver sobre los actos de los Ministros, salvo que sean
confirmatorios de un recurso de un órgano inferior.
21
Este caso es un claro supuesto de cuantía indeterminada. Será determinada la cuantía cuando se
haya determinado la cantidad a recibir. Así, el procedimiento a seguir es el general.
Escrito de demanda y contestación. Prueba, vista y conclusiones (Laura

Revuelto, Sara, Ana y Lucía)
¿Se puede interponer directamente la demanda en cualquier caso que el particular lo desee
alegando que ya conoce el expediente? Cuestión sobre el art. 53.1 y 45 LJCA. Jaime.
Existe la opción de formular demanda sin expediente en los casos del art. 45 LJCA y también en los
que no se ha remitido el expediente en el tiempo en que hubiera debido ser enviado. Señala el art.
53.1 que, en estos casos, la parte recurrente podrá pedir por sí o a iniciativa del LAJ que le conceda
plazo para formalizar demanda. ¿Por qué es esto así? STS: hay jurisprudencia consolidada por virtud
de la cual razón, entre otras, por las que no se puede iniciar el proceso contencioso-administrativo sin
interposición es porque con esa interposición se acota el objeto del recurso. Exige el órgano
jurisdiccional demarcar cuál es el acto impugnado. Esto sitúa nuevamente el problema entre la
delimitación de lo que es el objeto y lo que es la pretensión. El art. 1 LJCA establece que la
jurisdicción contencioso-administrativa conoce de las pretensiones que se deduzcan en relación con
un acto administrativo. La regla general es que no cabe bajo ningún concepto iniciar un proceso
contencioso-administrativo sin la previa interposición del recurso, salvo en algunas excepciones
previstas en la ley: el procedimiento abreviado con carácter general, el recurso de lesividad y la
impugnación de disposiciones de carácter general. El motivo por el que no se requiere escrito de
interposición cuando se impugnan disposiciones de carácter general es que, a diferencia de un acto
administrativo, aun cuando hay antecedentes en la elaboración de las disposiciones de carácter y se
prevé en la ley este procedimiento de elaboración, el expediente no es necesario porque el juicio
contencioso-administrativo es un juicio puramente normativo. Al ser un juicio puramente normativo
lo único que hay que contrastar es una norma de rango superior con una norma de rango inferior, por
tanto en ese sentido no hay un expediente propiamente dicho donde se forma la voluntad de la
administración para la producción de un acto. En las impugnaciones de carácter general, el único
trámite donde puede realmente ampararse en el procedimiento de elaboración de normas de carácter
general es en el principio de audiencia cuando es preceptiva o en los informes de órganos consultivos
del Poder Judicial y Consejo de Estado en los supuestos que corresponda.
En los casos de lesividad no hace falta conocer el expediente porque es la propia administración la
que se demanda a sí misma. Es su propia voluntad la que se ha formulado.
STS: no es facultativo para el particular iniciar un proceso contencioso-administrativo por demanda.

Es obligatorio en los procedimientos abreviados y es facultativo en el recurso de lesividad y en el
recurso contra disposiciones generales reglamentarias. Señala el TS que no es obligatorio por el
22
principio de igualdad de armas, sino porque es necesario concretar el objeto del recurso contencioso-
administrativo con el anuncio del acto impugnado para evitar su dispersión o, incluso, en un
momento posterior, la dispersión de las pretensiones.
Art. 53.1 LJCA: habilita al particular a pedir por sí o al LAJ que le conceda plazo para formalizar
demanda en los supuestos en los que la Administración no envía el expediente en plazo.
➔ Rebatimiento de la tesis del TS: nada impediría, siguiendo la tesis del TS, sumar la
acotación del objeto del recurso a la demanda propiamente dicha donde se alegan las
pretensiones. Esta no puede ser la razón por la que es preceptiva la interposición del recurso.
El motivo real no puede ser el mero acotamiento del objeto de lo que se impugna. En la línea
del art. 53.1 LJCA, el recurrente ya ha interpuesto el escrito y ha solicitado el expediente, de
tal manera que el procedimiento no es una de esas excepciones. Lo que ocurre es que la
Administración no ha mandado el expediente cuando ha tenido que remitirlo. ¿Qué se podría
hacer si la Administración tiene en su potestad, con la no remisión del expediente, de
paralizar el proceso? El art. 53.1 y 53.2 establece los mecanismos para evitar la paralización
del procedimiento, a iniciativa del particular o del LAJ. Cabe preguntarse cómo podría el
particular formular la demanda si no tiene conocimiento de lo que recoge el expediente. Tras
la CE (art.106), el poder judicial sí tiene poder de imperium sobre la Administración, por lo
que en materia de ejecución de sentencias la Administración es un mero órgano de auxilio
del poder judicial. La Administración no tiene recursos ni medios para ejecutar materialmente
las sentencias, tampoco es su función. El órgano jurisdiccional somete a su ámbito de poder al
órgano administrativo para que ejecute las sentencias y le ordena que lo haga por cuenta
propia. ¿Ocurre lo mismo en el caso de los expedientes? No aplica la misma lógica que en
materia de ejecución de sentencias. No está garantizado por la ley que se remita efectivamente
el expediente, desplazando la carga de la acción al recurrente que tiene que formular demanda
sin tener a la vista el expediente. Solo si después se recibe, le da un plazo perentorio de 10
días para realizar alegaciones complementarias.
Conclusión: como norma general, es preceptivo iniciar el procedimiento mediante escrito de
interposición para garantizar la igualdad de armas y la efectividad del control jurisdiccional.
No solamente el recurrente tiene que conocer el expediente, sino que lo tiene que conocer el
juez también. Resolverá sobre todas las cuestiones planteadas en ese proceso de emanación de
voluntad de la Administración, aunque no hayan sido alegadas por el recurrente y puede
volver sobre ello en el juicio. El art. 53 LJCA es un mal remedio al principio de igualdad de
armas. El procedimiento sigue a costa de lesionar la posición del particular porque no hay
ninguna sanción para la Administración por no enviar el expediente a tiempo
Posible pregunta de test: cuando se pretende la declaración de nulidad radical, ¿una norma puede
ser anulada o una norma contraria al ordenamiento jurídico de rango reglamentario es nula de
pleno derecho?
23
El privilegio de autotutela no alcanza a las normas, alcanza exclusivamente a los actos

administrativos y por eso no hay una presunción de validez de normas. Las normas se rigen solo por
el principio de legalidad y, por tanto, la sanción por invalidez de una norma es su nulidad radical.
Las normas nunca se anulan: filosóficamente, la diferencia entre nulidad y anulabilidad es que los
mandatos jurídicos que vulneran el ordenamiento son inválidos, aunque los actos administrativos
gozan de la presunción de validez por la potestad de autotutela mientras no sea destruida vía
recurso o impugnación. La sanción por invalidez de un acto puede ser el de nulidad radical
(por ejemplo, si vulnera derechos fundamentales o de los supuestos del art. 111 LPAC). Por
tanto, hay manifestaciones de voluntad de la Administración que son contrarias al ordenamiento y la
sanción por ello es de esa nulidad radical, pero hay otros que en virtud del principio de eficacia y
en virtud del principio de apariencia jurídica que dota de presunción de validez son también
contrarios al ordenamiento jurídico, cuya sanción es la anulabilidad o nulidad relativa. Esto es
así porque el legislador considera que hay vulneraciones del ordenamiento que no son tan graves
como para que no puedan sanarse por el transcurso del tiempo, es decir, que si el afectado no la
impugna queda sanado de sus vicios. Por eso la anulabilidad requiere de la acción del afectado para
que deje de producir efectos el acto y, además, en un plazo perentorio. Precisamente por esto, en el
procedimiento de revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho (art. 47 y 48 LPAC) no está
sujeto a plazo porque estos no pueden ser sanados por el transcurso del tiempo. Mientras que en
derecho civil la regla general de sanción por invalidez es la de la nulidad radical, salvo en los
supuestos previstos por la ley, en derecho administrativo el principio general es el de anulabilidad
salvo los previstos en la ley (que son residuales y tasados, recogidos en la LPAC). El derecho público
es el lado negativo del derecho privado o civil y se concibe como su contrafigura. El principio de
autotutela es completamente excepcional en el mundo del derecho privado.
Escrito de demanda (Laura)
Art. 128.1 LJCA: los plazos son improrrogables, provocando la caducidad. En realidad, la LJCA
confiere un privilegio al recurrente (salvo para los escritos de preparación e interposición del
recursos), por virtud de los cuales, aunque los plazos son preclusivos, mientras no se declare la
caducidad del plazo por el órgano jurisdiccional el actor podrá presentar el escrito correspondiente y
producirá efectos. Esto no ocurre en ningún otro orden.
Se interpone un recurso contencioso-administrativo y se admite por parte del órgano jurisdiccional y

se solicita a la Administración la remisión del expediente para que el recurrente pueda formular la
demanda, compeliéndola a que emplace por cuenta del órgano jurisdiccional a aquellos que
pudieran tener un interés en la resolución que se va a dictar. Se le notifica al particular mediante
diligencia, emplazándole a 20 días para formular la demanda. Si transcurren los 20 días y el
recurrente no ha formulado demanda, podría producirse la caducidad automática sin necesidad de
que se declare por el órgano correspondiente. Esto es en realidad una preclusión con efecto de
24
caducidad y sin embargo, en el orden contencioso-administrativo esto no es así porque de acuerdo al

art. 128.1 LJCA el particular sigue teniendo plazo para formular la demanda o para realizar
cualquier otro trámite, mientras que el órgano jurisdiccional no declare la caducidad. Cuando el
órgano declara la caducidad, si el particular presenta el mismo día el recurso o trámite respectivo se
tendrá por válidamente presentado en el mismo día. Según el art. 135 LEC, el mismo día es hasta
las tres de la tarde del día siguiente. De esta manera se pueden alargar todos los trámites siempre y
cuando el órgano no declare la caducidad.
Muchos órganos jurisdiccionales no aplican el art. 128 LJCA a trámites por medio de los cuales no se
produzca el decaimiento del recurso. Si se ha interpuesto la demanda, se celebra (o no) la vista y
se emplaza para conclusiones, transcurriendo el plazo de 10 días: ¿juega el art. 128 LJCA? El
art. 128 no juega para aquellos casos en los que haya que preparar (apelación y casación) o
interponer recurso contencioso-administrativo. Esto quiere decir que, transcurrido el plazo, se
producirá la caducidad automática.
Existe una línea jurisprudencial que señala que el art. 128 LJCA es un amparo o ventaja para el
justiciable que, aún cuando se le haya pasado el plazo, mientras el órgano no declare su caducidad,
puede presentarlo y produce efectos. Pero esto solo vale para aquellos escritos que de no practicar el
trámite en plazo se le tendría por decaído en el recurso al justiciable y no en los demás. Es por eso
que muchos órganos jurisdiccionales admiten las conclusiones fuera de plazo mientras no se declare
la caducidad, pero otros lo toman como un decaimiento en el plazo porque el decaimiento en el plazo
de conclusiones no determina el decaimiento en el recurso, sino solamente en ese trámite que ha
precluido (que no caducado). Por tanto, el art. 128.1 LJCA en realidad da juego para los escritos de
demanda (20 días) y contestación, virtualmente solo en estos casos.
Además de las tres de la tarde del día siguiente, hay órganos jurisdiccionales que dan también
hasta las tres de la tarde de dos días después: el motivo es que la eficacia de la notificación surte
efectos desde el día siguiente, por lo que será al día siguiente que se produzca la caducidad. Con
todo, hay órganos que computan la caducidad desde el mismo día de la notificación (tal y como
señala que debe hacerse en el art. 128 LJCA).
La Administración parte de un principio cuyo origen se remonta a la LJCA (1956) en virtud del cual
esta nunca puede allanarse a una demanda de forma tradicional. Los órganos de gestión (los que
producen los actos administrativos) están separados de los órganos de representación y defensa de la
Administración. El Abogado del Estado o Letrado de la Administración no está conectado con la
Administración: se les remite el expediente, lo estudian y defienden. No pueden allanarse, solo pedir
suspensión e informar al órgano de gestión sobre la conveniencia de allanarse, de tal manera que el
poder de decisión lo tiene el órgano de gestión en este sentido.
Prueba (Ana)
25
La prueba en el proceso contencioso-administrativo es esencialmente escrita. No suele haber testigos,

aunque sí suele haber peritos.
Mientras que el juicio penal es un puro juicio de hechos, el juicio contencioso-administrativo es

esencialmente de derecho. Se trata de controlar los actos de la Administración y los hechos, en la
inmensa mayoría de casos, están en el expediente. Son actuaciones que se han practicado por escrito
y que constan en el curso del expediente y dan lugar a la resolución de la Administración. Es por esto
por lo que en el orden contencioso-administrativo la prueba testifical es prácticamente inexistente. El
reconocimiento judicial es incluso más excepcional. Lo que se revisa en el juicio contencioso-
administrativo es la conformidad con la legalidad de la actuación administrativa.
El juicio civil está en mitad de la balanza: es un juicio de hecho y de derecho. El juicio contencioso-
administrativo es algo más abstracto. El peso y la función de la prueba documental en el juicio
contencioso-administrativo es radicalmente distinta.
El expediente administrativo es prueba documental: el particular puede impugnar el expediente o

no reconocerlo. Reviste todas las características de la prueba documental. Por ello, aunque no se
proponga prueba ni se practique vista, tanto el demandante como demandado suelen pedir que se
tenga por aportada la prueba documental y por reconocidos los documentos obrantes en el expediente,
salvo aquellos que expresamente se señalen como no reconocidos o que se impugnen.
Puesto que el contencioso-administrativo tiene pretensiones de ser un juicio integral y no solo revisor,
hoy en día los jueces son más proclives a celebrar vistas, a admitir y practicar prueba que no obra en
el expediente.
Una especificidad de la regulación de la prueba en la LJCA es que es bastante escueta y en casi todo
se remite a la extensísima legislación de la LEC.
La vista (Sara Coloma)
La vista sirve para practicar la prueba. Se solicita mediante otrosí en el escrito de demanda o
contestación. Quien solicita la vista puede desistir de esta.
En el procedimiento abreviado no hay contestación a la demanda, sino que se produce la misma en el

propio acto del juicio. Así, la celebración de vista en el caso del procedimiento abreviado es un
trámite esencial (sin ella no sería posible hablar de procedimiento). No ocurre lo mismo en los
procedimientos ordinarios donde la celebración de vista no es preceptiva.
Conclusiones (Lucía Gutiérrez)
26
El plazo es preclusivo de 10 días para su presentación y es un trámite que se realiza por escrito. Se
puede solicitar por el recurrente o la Administración en los escritos de demanda y contestación por
otrosí o en un plazo de 5 días mediante escrito independiente. Si el juez lo considera oportuno y sin
que ninguna de las partes lo solicite, el juez puede acordar este trámite.
No puede servir este trámite para aportar prueba ni tampoco para alegar hechos nuevos (vulneraría
los principios de contradicción y prueba, salvo la excepción de solicitar que el juez se pronuncie en
sentencia sobre la cuantía de la indemnización, ex art. 68 LJCA cuando ya consta en autos), tampoco
para volver sobre trámites precluidos o alegar excepciones extemporáneas.
A diferencia de la anterior LEC, ahora no hay réplica ni dúplica. Solo hay demanda, contestación,
prueba (si la hay) y conclusiones. En conclusiones es el único momento en que el demandante puede
utilizar argumentos nuevos, pues no ha podido utilizar argumentos que dimanan de la contestación de
la demanda por no haber tenido oportunidad. La admisión de argumentos nuevos en conclusiones (no
nuevas pretensiones ni motivos) es “lógico y natural”. Aun cuando las partes soliciten vista y
formulación de conclusiones orales, el juez puede estimar que no habrá vista y que las conclusiones
serán por escrito, siendo su potestad en todo caso.
Procedimiento abreviado (Boliá Doubai)
Este tipo de procedimiento inicia por demanda y el plazo para interponerla es de 2 meses desde la
notificación del acto o publicación de la disposición impugnada. En la vista puede no haber prueba
porque no es necesaria, salvo la prueba documental aportada con la demanda. Sí hay vista, sin
embargo, aunque no haya contestación a la demanda (art. 78.3 LJCA).
Posible pregunta de test:
Art. 78.3 LJCA: no obstante, si el actor pide por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin
necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista, el Secretario judicial dará traslado de la
misma a las partes demandadas para que la contesten en el plazo de veinte días, con el
apercibimiento a que se refiere el apartado primero del artículo 54. Las partes demandadas podrán,
dentro de los diez primeros días del plazo para contestar a la demanda, solicitar la celebración de la
vista. En dicho caso el Secretario judicial citará a las partes al acto conforme a lo previsto en el
párrafo anterior. En caso contrario, el Secretario judicial procederá de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 57, declarando concluso el pleito sin más trámite una vez contestada la demanda, salvo
que el Juez haga uso de la facultad que le atribuye el artículo 61.
Este apartado implica que se suspende el principio de oralidad, pero no el principio de contradicción.
La demandada tiene un plazo de 20 días para contestar a la demanda. Si no hubiera vista, sin más,
tampoco habría procedimiento porque no habría contestación a la demanda.
27
Valoraciones del procedimiento abreviado
Constituye una novedad legislativa en la ley de 1956. ¿Tiene mucho sentido la existencia de este
procedimiento? ¿Cuál es su pretensión? Su finalidad es ser más ágil y rápido, y acercar el
procedimiento contencioso-administrativo al principio de oralidad. Se inspira en parte en los
procedimientos laboral y penal, pero su configuración no es óptima.
¿Cabe la posibilidad de iniciar un procedimiento abreviado ante órganos colegiados? La respuesta

es negativa. Solo los órganos unipersonales dan la posibilidad de articular el procedimiento abreviado.
Si lo que se pretende es agilización procesal no debería limitarse a los órganos unipersonales. No es
en virtud de su complejidad o importancia, pues muchas de las cuestiones que se pueden plantear en
un procedimiento abreviado acaban en último término en el TS por interés casacional objetivo. Desde
el punto de vista de la articulación del contencioso, en la cual parece que está absolutamente
justificado que la posición del actor tenga dos momentos procesales (la impugnación del acto y la
formulación de la demanda una vez visto el expediente), sería necesario preguntarse si tiene alguna
lógica que, en relación con los casos del art.78 LJCA, el actor deba comenzar preceptivamente por
demanda su causa.
• ¿Cuál sería de la razón por la cual la impugnación de un acto podría comenzar por demanda?
Cuando el recurrente necesita el expediente, porque si no, se estaría retrasando el acceso a la
justicia.
• Cuestiones de personal: las situaciones funcionariales o laborales del personal al servicio de
las Administraciones Públicas no requieren del conocimiento del expediente porque -en la
mayoría de los casos- estos conocen su propia situación jurídica profesional. Sin embargo, no
está tan claro en otras situaciones que ahí se mencionan como las sanciones deportivas o
cuestiones de extranjería. Las causas de 30.000 euros tampoco son menos importantes como
para no respetar el principio de igualdad de armas. Las medidas de agilización de la justicia
no pueden traducirse en rémoras para el recurrente. No puede ser ni muy lenta ni demasiado
rápida. La Administración puede no emitir el expediente en plazo y no tiene ninguna
consecuencia, aunque el plazo está previsto en la ley, esto es, se trata de un mandato jurídico
sin sanción.
• Convocada la vista sin que el recurrente acuda, se le tiene por desistido, pero no a la
Administración. Es distinta la potestad de configuración legal del legislador a si esta
configuración es la adecuada para cumplir los fines. El recurrente se ve abocado a formular
una demanda sin tener todas las herramientas para hacerlo. Por eso se prevé el remedio del art.
78.4 LJCA, de manera que puede hacer alegaciones orales en el acto de la vista con
posterioridad, pero este es precisamente el gran problema del procedimiento abreviado. Como
demandante, a la vista del expediente puede cambiar de forma sustancial la demanda
interpuesta con nuevos datos que el Letrado no podrá rebatir.
28
• El art. 78 LJCA hace parecer que la prueba está pensada únicamente para la de testigos, cuya
necesidad será muy discutible (y que no pueden ser objeto de tacha) porque no hay ningún
trámite para ello, al igual que la discusión de necesidad de cualquier otra prueba. Cualquier
otra prueba no sería practicable. En el caso del procedimiento abreviado no se solicita la
práctica de la prueba mediante otrosí, si se admiten serán practicadas en el acto de la vista.
¿En qué momento se solicita la prueba? No se prevé en ninguna parte, pese a que se podría
solicitar en el escrito de demanda (aunque no es preceptivo hacerlo) o en la propia vista.
En el procedimiento ordinario no tiene demasiado sentido que se proponga o justifique la
prueba mediante otrosí en la demanda cuando ni siquiera se conoce los motivos de oposición
del contario. Esto es un defecto de construcción en el proceso contencioso-administrativo para
ahorrarse el trámite de audiencia previa (la vista).
En el procedimiento abreviado tendría más sentido porque no hay contestación, es decir, no se
conoce las alegaciones del contrario con carácter previo. Se suele proponer en la propia vista
y se practica en ese mismo acto, pero es materialmente imposible practicar pruebas como las
periciales que no han sido anunciadas previamente.
• La justicia cautelar es el contrapeso de la prerrogativa de la autotutela. La autotutela debe
seguir siendo un dogma, pero estrictamente extendido a todos los actos administrativos. No
hay un verdadero procedimiento de composición de intereses previa a la vía judicial, aunque
muchas materias si encuentren su cauce en la vía administrativa.
¿Es potestativo para el recurrente? Pregunta de test. Es absolutamente preceptivo para el recurrente
en los casos que la LJCA señala.
Escrito inicial de demanda con solicitud de pleito a prueba (Mario Martí) y oposición
(Paula Pouso). Caso de renovación de la licencia de armas por parte del recurrente
Competencia: el TSJ tiene una competencia residual de todos los asuntos de materia periférica del
Estado y de las CCAA (art.10. b. LJCA). Ha habido un acto del Director General de la Guardia Civil
y un recurso de alzada posterior ante el ministro. ¿Es un acto en general o es un acto confirmatorio o
que rectifica? No está rectificando nada la resolución, sino que confirma la resolución del recurso de
alzada. Así, la competencia en este caso corresponde a la Sala de lo contencioso-administrativo de la
TSJ. Si rectificase la resolución, la competencia sería de la AN porque se trataría de un acto propio
del Ministro, no estaría confirmando un acto dictado por otro órgano administrativo.
Demandante: art. 35 LPAC (alegación sobre la motivación). Se puede remitir al expediente

administrativo y sus folios y es altamente recomendable hacerlo para facilitar la labor judicial. ¿Es
aplicable la doctrina de los actos propios? No se está ante un supuesto de acto propio. Lo que puede
haber es vinculación – o no – al precedente o principio de confianza legítima, pero los límites de esta
última son de carácter restrictivo. Otro argumento que podría sostenerse es que la Administración se
ha excedido en su potestad y ha incurrido en arbitrariedad.
29
Oposición: no tener antecedentes penales, según la línea jurisprudencial no implica por sí solo que se
tenga capacidad para portar armas. Si bien se alegan, asimismo, motivos de seguridad personal por el
transporte de dinero no va a implicar un derecho a obtener una licencia para portar armas. En el
ordenamiento español no es un derecho que admite este tipo de prerrogativa al particular.
Si se analiza en profundidad el expediente, cumplidos los requisitos y analizadas las circunstancias

no puede ser denegada la renovación de la licencia porque si no la Administración incurría en la
arbitrariedad como límite de la discrecionalidad. Desde un plano negativo, como no existe un
derecho general a llevar armas cabe denegarla, pero desde un plano positivo esta denegación debe ser
motivada justificando que ha habido un cambio en las circunstancias subjetivas del solicitante o las
objetivas que justificaron la concesión de las anteriores licencias. Si esto no se hace, se vuelve a caer
en el aspecto negativo de la cuestión: la arbitrariedad.
Motivación in aliunde: se refiere a una doctrina consolidada en muchos pronunciamientos. La

motivación no puede ser sucinta ni por mera referencia al informe que obre en el expediente,
remitiéndose a ellos.
Medidas cautelares (Alfonso Sell)
¿Por qué las medidas cautelares tienen mayor importancia en el orden contencioso-administrativo
que en el civil?
A diferencia de otros órdenes, el acto administrativo causa Estado: crea, modifica y extingue
situaciones jurídicas. Produce inversión en el principio de la paz jurídica. Todos los ordenamientos
civilizados se basan en el principio de la paz jurídica (status quo) que no puede ser modificado por la
voluntad unilateral de nadie. Para modificarlo hace falta un cruce de voluntades que es en lo que se
asienta el derecho civil, de ahí que el contrato sea ley inter-partes. El acuerdo es por sí mismo un
elemento que altera el principio de la paz jurídica. Cuando esa norma que rige para particulares es, a
juicio de uno de ellos, vulnerada por una de las partes, necesita el auxilio judicial.
El derecho administrativo se construye exactamente al revés. Está concebido de tal manera que con el
mero hecho de su voluntad altera el principio de la paz jurídica. No solamente crea, modifica o
extingue, sino que se presume válido. Puede incluso ejecutar sus propios actos en contra de la
voluntad de los afectados y solamente cede ante el control judicial de la actuación administrativa. Si
el retorno a la legalidad o la paz jurídica depende única y exclusivamente de los tribunales (y por
tanto de la capacidad de reacción por el afectado), entonces la medida cautelar se convierte en un
pilar básico de la justicia administrativa.
El incumplimiento de una obligación derivada de una relación privada no causa Estado por mucho
que afecte al particular. No provoca cambios en el mundo de lo jurídico. La medida cautelar es
30
capital en el derecho administrativo porque precisamente se dirige a evitar ese cambio en el mundo
de lo jurídico, en tanto se produce un fallo que declare lo que es válido en derecho o no y sustituya,
en el ámbito de su potestad jurisdiccional, la potestad de autotutela.
¿Prejuzga el asunto?
La doctrina de la apariencia de buen derecho se importa de la jurisprudencia del TJUE. Permite, con
base en la probable tutela judicial a la pretensión del actor. Lo que ocurre es que esa doctrina de
fumus boni iuris está sobrepasada porque filosóficamente entraña una renuncia al propio proceso y a
sus garantías por anticipar un resultado, aunque tenga este carácter provisional.
Si es fundamental la justicia cautelar porque el acto administrativo causa Estado por ser definitiva
(que no inatacable). La justicia cautelar no tiene por objeto privar de eficacia al acto administrativo
necesariamente, aunque sí pueda ser su finalidad suspenderlo o cualquier otra medida que asegure la
eficacia de la sentencia y que permita ponderar los intereses concretos en el momento del litigio. En
la medida cautelar, lo que el juez debe preguntarse cuando el actor la solicita (aunque también puede
solicitarla el demandado) es lo siguiente: ¿en qué padece el interés público si se adopta una medida
cautelar concreta en ese momento? La medida cautelar es temporal y no despliega necesariamente
toda su eficacia hasta la sentencia, sino que puede decaer por apreciación del juez o por cambio de
circunstancias, incluso puede ser modificada en una dirección distinta tanto a petición del juez como
a instancia de parte. De la misma manera, en la ponderación de circunstancias, el juez tiene que
preguntarse cuál es el padecimiento de la posición del recurrente si no se adopta la medida cautelar
solicitada. El límite de la justicia cautelar está en desvirtuar un principio legalmente establecido: el
principio de autotutela. No puede excluirlo porque sería incluso ir contra un mandato legal. Puede
suspender temporalmente la eficacia de un acto administrativo, pero filosóficamente no puede
negarlo. ¿Tiene sentido mantener el principio de autotutela a ultranza? ¿Se debe considerar que,
en definitiva, la Administración en casi todas sus manifestaciones se presenta como un poder de
imperium?
El fumus boni iuris se recoge expresamente en la LEC y la unidad jurisdiccional ha llevado a su

absorción en la jurisdicción contencioso-administrativa. La doctrina de fumus boni iuris sigue siendo,
hoy en día, una doctrina operativa. ¿En qué circunstancias esta doctrina sigue siendo aplicable en
el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa para adoptar una medida cautelar? En
actos que son de aplicación de disposiciones nulas de pleno derecho. Una disposición será nula de
pleno derecho cuando se impugna ante la jurisdicción contencioso-administrativa y se invoca ese
principio de fumus boni iuris por estar el acto dictado en virtud de una disposición general declarada
nula con carácter previo. El otro supuesto que el TS reconoce como apariencia de buen derecho son
aquellos actos administrativos que, aun no habiendo dándose la identidad de sujeto y causa de pedir,
tienen el mismo objeto o, en otras palabras, son idénticos a otros declarados nulos de pleno derecho
(reiteración de actos). Ambos casos se recogen en la jurisprudencia del TS.
31
Cabe la adopción de la medida cautelar sin interponer el recurso: art. 136 LJCA, en relación con
los arts. 29 y 30 LJCA.
1. En los supuestos de los artículos 29 y 30, la medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con
evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artículos o la medida ocasione una
perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderará en forma
circunstanciada.
2. En los supuestos del apartado anterior, las medidas también podrán solicitarse antes de la
interposición del recurso, tramitándose conforme a lo dispuesto en el artículo precedente. En tal
caso el interesado habrá de pedir su ratificación al interponer el recurso, lo que habrá de hacerse
inexcusablemente en el plazo de diez días a contar desde la notificación de la adopción de las
medidas cautelares. En los tres días siguientes, el Secretario judicial convocará la comparecencia a
la que hace referencia el artículo anterior. De no interponerse el recurso, quedarán
automáticamente sin efecto las medidas acordadas, debiendo el solicitante indemnizar de los daños y
perjuicios que la medida cautelar haya producido.
Artículo 29.
1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de

aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una
prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella
pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres
meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo
solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso
contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.
2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución,
y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular
recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el
artículo 78. Artículo 30. En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la
Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no
fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir
directamente recurso contencioso-administrativo.
¿Cabe en algún otro supuesto? Posible pregunta de examen. No cabe adopción de medidas
cautelares sin interposición del recurso, salvo las excepciones previstas en los arts. 29 y 30 a los que
se refiere el art. 136 LJCA, porque lo que cabe con la adopción de la medida cautelarísima es su
adopción inaudita parte, lo que es distinto. Cuando el perjuicio que se puede causar con el acto
(ocurre especialmente en materia de extranjería y asilo) es tal, se admite su adopción inaudita parte
pero no sin interposición del recurso.
32
La medida cautelar puede ser solicitada en cualquier momento antes de que se dicte sentencia. Lo que
ocurre es que normalmente solo tiene sentido al comienzo para modular los efectos del principio de
autotutela. En los supuestos del 29 y 30 LJCA no es necesario haber interpuesto la demanda
porque ni siquiera es necesario haber hecho el escrito de interposición. En los supuestos del
procedimiento abreviado, las medidas cautelares se solicitan con la demanda y en esos supuestos
concretos se admitirán las medidas cautelares al margen del propio recurso.
Fuera de esos supuestos anómalos, que chocan con la filosofía del proceso que implica que una
medida cautelar solo se adopta entablada una litis e incluso inaudita parte en supuestos de gravedad y
urgencia (art. 135 LJCA), no se puede. La medida cautelar siempre se solicita en el marco de un
procedimiento concreto, sin procedimiento no hay actuación jurisdiccional, y además, toda medida
cautelar puede adoptarse antes de la demanda y de la contestación (de hecho, es habitual) pero de
acuerdo con el principio de contradicción. Esto último implica que cuando no se tienen todos los
elementos para plantear la demanda, sí se le pueda plantear al juez la adopción de una medida
cautelar que module los efectos del principio de autotutela y preserve la eficacia de la sentencia que
se vaya a adoptar en su día, salvo que se pueda solicitar una medida cautelarísima después de haber
interpuesto el recurso sin dar audiencia a la parte contraria porque es un supuesto de extrema
urgencia o peligro. Se adopta la medida y luego se oye a la otra parte, de tal manera que se revoque o
confirme esta.
Los supuestos del art. 136 LJCA que hacen referencia a la inactividad material de la administración o
a la vía de hecho (arts. 29 y 30 LJCA) no hay escrito de interposición, sino un escrito directo de
demanda (error conceptual de la LJCA). ¿Tiene sentido este artículo? No, porque es un principio
absolutamente fundamental que la justicia cautelar se otorgue o deniegue en el marco de un
procedimiento.
¿Puede el juez de oficio adoptar medidas cautelares distintas a las solicitadas por las partes? La
respuesta sería -aunque no categóricamente- negativa, por el principio dispositivo que rige tanto el
procedimiento civil como el contencioso. El juez resuelve en los términos solicitados por las partes,
sin perjuicio de que pueda llamar la atención para que las partes soliciten otro tipo de medidas.
Caso práctico 3. (Hugo de Azpiazu)
¿Qué pediría en la medida cautelar? El propósito de la media cautelar es que pueda seguir portando
armas. No se puede pedir la concesión de la licencia de armas como medida cautelar porque se
destruiría el objeto del proceso. Lo que se podría pedir es la medida positiva de poder portar armas:
podría pedirse la prórroga de la licencia anterior, aunque en este caso la licencia anterior está
caducada y no cabe pedir que el juez sustituya el criterio de la propia potestad Administrativa sobre
33
este punto. En términos de lógica, no se puede pedir la suspensión de la eficacia no supone que haya
derecho a portarla.
Puesto que el acto administrativo produce efectos desde que se dicta, la medida por antonomasia es la
suspensión del acto. Sin embargo, actualmente cabe toda medida conectada causalmente con el
proceso, positiva o negativa, e incluso lo puede hacer la Administración demandada. El recurrente
quiere seguir llevando el arma, ¿cómo se viste esa pretensión como medida cautelar a solicitar?
Las medidas cautelares se fundamentan básicamente en dos patas:
a) La ponderación de los intereses en presencia en la adopción de la medida cautelar.

b) La preservación de los efectos de la sentencia que quedaría obviado de no otorgarse la medida.
¿Podría el particular justificar la medida cautelar en que han concedido la licencia otras
veces anteriores? Es una cuestión opinable, pero lo más probable es que no. La concesión
previa no plantea un problema de periculum in mora ni tampoco de ponderación de los
intereses en presencia de tal manera que justifique la adopción de una medida cautelar desde
ese punto de vista. Podría argumentarse de cara al pronunciamiento del fallo. No padece en
nada el interés del particular de llevar el arma y tampoco se ve perjudicado ningún derecho
suyo porque vaya a haber un pronunciamiento posterior en sentencia. Distinto es que se
plantee en la demanda la vinculación al precedente sin que hubiesen cambiado las
circunstancias y, por tanto, el cambio de criterio no está justificado. No sería adecuado
trasladarlo a la justicia cautelar. No valdría para justificar la apariencia de buen derecho
porque hoy no es un criterio que tenga el juez para adoptar una medida cautelar para no entrar
de forma anticipada en la decisión de la sentencia. Solo en los casos señalados por el TS se
admite esta doctrina. El precedente no es apariencia de buen derecho porque es una cuestión
que se dilucidará en el propio juicio al ser la pretensión que sostendrá la Administración. La
apariencia de buen derecho se verá en la propia sentencia.
Recurso de lesividad (Nerea Gil)
El recurso de lesividad se inicia con la propia declaración de lesividad. Se trata de un recurso de

carácter extraordinario.
a) Declaración de lesividad previa en sede administrativa. Debe señalar las razones por las que
el acto va contra el ordenamiento jurídico. No pueden alegarse razones de oportunidad
política o de estrategia, debe ser un acto favorable que esté viciado legalmente.
b) Declaración de lesividad en sede jurisdiccional con la interposición de la demanda por parte
de la Administración.
34
No se puede instar la lesividad después de transcurridos 4 años desde que se ha dictado.

Transcurrido el plazo de 6 meses desde que se ha iniciado el procedimiento sin que se declare la
lesividad, se produce la caducidad de este. ¿Por qué es caducidad y no silencio? Porque es un
procedimiento que siempre se inicia de oficio. Es la propia administración la que quiere volver
sobre un acto suyo. El silencio es una institución concebida para que, en casos de no resolución
un recurso o petición iniciada por el particular, se pueda entender estimada o desestimada su
pretensión.
¿Cuál es la lógica que informa que los actos administrativos favorables (o no) para los interesados
sean irrevocables con carácter general, a diferencia de lo que ocurre con las normas? El acto
finaliza el proceso de aplicación del derecho a la realidad y se consuma en sí mismo, es decir,
produce el cambio en el mundo de lo jurídico. Este acto será impugnable, pero no estará sujeto a un
régimen general de revocabilidad por seguridad jurídica, si no el proceso de aplicación del derecho a
la realidad no acabaría nunca.
Que sea un “acto decisorio” implica la expresión de la voluntad de la Administración, pero no puede
modificar por sí sola el acto que ha dictado y de ahí que tenga que impugnarlo ante la jurisdicción
contencioso-administrativa. Esto implica que ese acto no se encuentra protegido por el principio de
autotutela porque por sí misma no puede revocar el acto.
¿Puede un contrato ser objeto de este recurso? El cumplimiento del contrato queda fuera del recurso
de lesividad, pero los actos de preparación y adjudicación sí lo serían por ser actos unilaterales de la
Administración. Por el principio de acto separable son estos últimos lo que se pueden recurrir como
lesivos ante la jurisdicción contencioso-administrativa y, en consecuencia, al ser actos unilaterales,
también son susceptibles de declararse lesivos para el interés público. La convocatoria no podría
serlo porque no confiere ningún derecho a nadie.
Los reglamentos no pueden ser objeto del recurso de lesividad. Al ser normas, no son susceptibles
de recurso de lesividad. Las normas contrarias al ordenamiento jurídico se sancionan en vía de
recurso o, si la Administración quisiese modificarlas, solo tendría que derogarla.
Se admite que el acto que se pretenda declarar lesivo no sea un acto que ponga fin a la vía
administrativa (art. 25 LJCA).
La cuestión de ilegalidad (Guillermo Iglesias)
Su única finalidad es la depuración del ordenamiento jurídico sin que afecte a la situación jurídica del
particular. Para no perjudicar la litis, no se suspende el procedimiento.
Diferencia entre recurso indirecto contra reglamentos y cuestión de ilegalidad
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El recurso indirecto es solicitado por las partes para impugnar la validez de la norma general,
mientras que en el caso de la cuestión de ilegalidad el juez debe plantear la cuestión de ilegalidad al
órgano judicial competente. Las normas reglamentarias están sujetas a un plazo perentorio de
interposición de recursos contra ellas como los propios actos, con la diferencia de que las normas no
son objeto de recurso administrativo, sino que siempre se impugnan directamente ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, pues la Administración no controla las normas jurídicas que ella misma
dicta. El art. 106 CE encomienda esta tarea a los jueces y tribunales del orden contencioso-
administrativo. Si un reglamento dictado por la Administración no se recurre en el plazo perentorio
de 2 meses, esa norma deviene en principio inatacable por ser válida sin que lo sea verdaderamente.
Es por esto que el legislador arbitra dos mecanismos posibles:
a) El juez que al dictar una sentencia debe aplicar la norma, tras dictarla plantea la cuestión de
ilegalidad al órgano jurisdiccional competente para declarar su invalidez. Las normas de
contraste son la CE o las normas del bloque de constitucionalidad, no es nunca otra norma de
rango legal.
b) El segundo es el recurso indirecto contra reglamentos. Se trata de un supuesto en el que el
particular no está legitimado para interponer un recurso contra una norma y transcurre su
plazo de impugnación desde que se publica, pero la Administración dicta un acto haciendo
uso de esa norma. La razón de recurrir del particular no está en el acto mismo, sino en la
norma que le da cobertura legal.
Otros procedimientos especiales (Guiomar Jiménez de Cisneros)
1. Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales
La LJCA remite la suspensión del acto o las medidas cautelares que se adopten al amparo de
este procedimiento especial a las reglas particulares de las medidas cautelares. Este
procedimiento trata, por la gravedad del asunto, de acortar los plazos y obtener sentencia
favorable a los intereses del justiciable. Sin embargo, este fin no se cumple porque los plazos
son perentorios solo para el recurrente y no para el órgano jurisdiccional, con lo cual en la
realidad concreta el recurso por procedimiento especial para protección de derechos
fundamentales se puede alargar más que un procedimiento ordinario. Tampoco implica
suspensión de las actuaciones a solicitud del particular, como sí preveía la ley de 1956.
¿Por qué el recurso es poco recomendable? Este recurso también recorta la argumentación
jurídica. O se justifica perfectamente la vulneración del derecho fundamental o el recurso será
inadmitido. En un recurso ordinario no solo se puede alegar la vulneración de derechos
fundamentales, sino también todos los vicios de legalidad. No se pueden simultanear en
principio, porque sería un fraude procesal.
36
Terminación del procedimiento (Elisa Ye)
1. Por sentencia
La sentencia de inadmisión es para todos aquellos casos en los que el órgano jurisdiccional no
entra en el fondo del asunto, pese a que la sentencia normalmente está abocada a decidir sobre
el fondo de este. Se puede inadmitir antes de la sentencia en algunos casos, pero no en otros.
El pronunciamiento de costas sigue la misma lógica de la LEC bajo el principio de
vencimiento.
¿Los órganos judiciales unipersonales pueden declarar la nulidad de un reglamento? Posible

pregunta de test (Lucía Arroyo)
La respuesta es negativa. Pueden declarar la nulidad de actos, pero no de reglamentos. Los

reglamentos se pueden impugnar mediante recurso directo contra la propia disposición general o
el recurso indirecto a través de un acto de aplicación.
El art. 27.2 LJCA señala: cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso
contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer
del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición
general.
Tiene que existir coincidencia entre el órgano que pueda conocer de los dos recursos (directo e
indirecto). Dentro de la competencia de los Juzgados Centrales y de lo Contencioso-
Administrativo como órganos unipersonales, no se contempla que puedan conocer de recursos
directos contra reglamentos. Sin embargo, podrían conocer sobre el recurso indirecto pero no
determinar la nulidad, sino que deben plantear la cuestión de nulidad a aquellos órganos
colegiados que sean competentes para declararla.
Los órganos competentes son los TSJ, cuando el reglamento o disposición general provenga de la
CCAA o entidades locales. Es competente asimismo la Sala de lo Contencioso-Administrativo de
la AN para conocer de estos recursos respecto de disposiciones de ministros y del Secretario de
Estado. El TS es competente para conocer de los recursos contra las disposiciones generales
emanadas del Consejo de Ministros.
Recursos contra resoluciones en el proceso contencioso-administrativo (Jimena Suárez)
¿Por qué se excluye la casación en la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales?
37
El recurso procedente no es casación sino amparo constitucional. Habiéndose suscitado la cuestión de

los derechos fundamentales en vía contencioso-administrativa mediante sentencia, no tiene sentido
prolongar en dos vías la tutela de esos derechos.
Recursos contra resoluciones interlocutorias (Pilar Rico)
Disposición adicional octava LJCA: las referencias en el articulado de esta Ley al recurso de
súplica se entenderán hechas al recurso de reposición.
Artículo 79.
1. Contra las providencias y los autos no susceptibles de apelación o casación podrá interponerse
recurso de súplica(*), sin perjuicio del cual se llevará a efecto la resolución impugnada, salvo que el
órgano jurisdiccional, de oficio o a instancia de parte, acuerde lo contrario.
2. No es admisible el recurso de reposición contra las resoluciones expresamente exceptuadas del
mismo en esta Ley, ni contra los autos que resuelvan los recursos de reposición y los de aclaración.
3. El recurso de súplica(*) se interpondrá en el plazo de cinco días a contar desde el siguiente al de
la notificación de la resolución impugnada.
4. Interpuesto el recurso en tiempo y forma, el Secretario judicial dará traslado de las copias del
escrito a las demás partes, por término común de cinco días, a fin de que puedan impugnarlo si lo
estiman conveniente. Transcurrido dicho plazo, el órgano jurisdiccional resolverá por auto dentro del
tercer día.
Artículo 80.
1. Son apelables en un solo efecto los autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-
administrativo y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, en procesos de los que
conozcan en primera instancia, en los siguientes casos:
a) Los que pongan término a la pieza separada de medidas cautelares.

b) Los recaídos en ejecución de sentencia.
c) Los que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o hagan imposible su
continuación.
d) Los recaídos sobre las autorizaciones previstas en el artículo 8.6 y en los artículos 9.2 y 122 bis.
e) Los recaídos en aplicación de los artículos 83 y 84.
2. La apelación de los autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y los

Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo en los supuestos de los artículos 110 y 111, se
38
regirá por el mismo régimen de admisión de la apelación que corresponda a la sentencia cuya
extensión se pretende.
3. La tramitación de los recursos de apelación interpuestos contra los autos de los Juzgados de lo
Contencioso-administrativo y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo se ajustará a
lo establecido en la sección 2ª de este capítulo.
Artículo 102 bis.
1. Contra las diligencias de ordenación y decretos no definitivos del Secretario judicial cabrá
recurso de reposición ante el Secretario que dictó la resolución recurrida, excepto en los casos en que
la Ley prevea recurso directo de revisión.
El recurso de reposición se interpondrá en el plazo de cinco días a contar desde el siguiente al de
la notificación de la resolución impugnada.
Si no se cumplieran los requisitos establecidos en el párrafo anterior, se inadmitirá mediante
decreto directamente recurrible en revisión.
Interpuesto el recurso en tiempo y forma, el Secretario judicial dará traslado de las copias del
escrito a las demás partes, por término común de tres días, a fin de que puedan impugnarlo si lo
estiman conveniente. Transcurrido dicho plazo, el Secretario judicial resolverá mediante decreto
dentro del tercer día.
2. Contra el decreto resolutivo de la reposición no se dará recurso alguno, sin perjuicio de
reproducir la cuestión al recurrir, si fuere procedente, la resolución definitiva.
Cabrá recurso directo de revisión contra los decretos por los que se ponga fin al procedimiento o
impidan su continuación. Dicho recurso carecerá de efectos suspensivos sin que, en ningún caso,
proceda actuar en sentido contrario a lo que se hubiese resuelto.
Cabrá interponer igualmente recurso directo de revisión contra los decretos en aquellos casos en
que expresamente se prevea.
3. El recurso de revisión deberá interponerse en el plazo de cinco días mediante escrito en el que
deberá citarse la infracción en que la resolución hubiera incurrido.
Cumplidos los anteriores requisitos, el Secretario judicial, mediante diligencia de ordenación,
admitirá el recurso, concediendo a las demás partes personadas un plazo común de cinco días para
impugnarlo, si lo estiman conveniente.
Si no se cumplieran los requisitos de admisibilidad del recurso, el Juzgado o Tribunal lo
inadmitirá mediante providencia.
Transcurrido el plazo para impugnación, háyanse presentado o no escritos, el Juzgado o Tribunal
resolverá sin más trámites, mediante auto, en un plazo de cinco días.
Contra las resoluciones sobre admisión o inadmisión no cabrá recurso alguno.
39
4. Contra el auto dictado resolviendo el recurso de revisión únicamente cabrá recurso de

apelación y de casación en los supuestos previstos en los artículos 80 y 87 de esta Ley,
respectivamente.
La interposición de estos recursos no suspende los efectos de la resolución que se pretende impugnar.
Recurso ordinario de apelación (Patricia Martínez Olondo)
Ejecución provisional de la sentencia: de un lado se tiene el recurso de apelación que es a un único

efecto (devolutivo), pero no suspensivo porque hay que pedirla en sentencia. Si no tiene un efecto
suspensivo el recurso, ¿por qué hay que pedir la ejecución provisional? ¿No tendría que ser el
propio perjudicado el que tuviese que pedir la medida cautelar que fuera? La carga está sobre
quien ha ganado el pleito (particular o Administración). El legislador podría configurar el recurso de
tal manera que el recurso tenga siempre efectos suspensivos, pero si no lo dice significa que la
sentencia se ejecuta inmediatamente. Tendría que ser la parte desfavorecida la que tendría que
solicitar la suspensión y sin embargo, es a la parte que tiene interés en ejecutar la sentencia a la que
se le traslada la carga de solicitar su ejecución.
Recurso de casación (Enrique Martínez)
Después de la reforma de 2015, los motivos de casación se dan por unificación de doctrina y en
interés de la ley.
El TS no conoce el derecho de las CCAA. Todos los recursos de casación que se deduzcan del
derecho de las CCAA se dilucidan ante los TSJ correspondientes por la necesidad del orden
jurisdiccional, sin aplicar el derecho estatal. Esta es la reconducción específica a la unidad de la
doctrina en la interpretación del derecho de las CCAA.
Interés casacional objetivo: los motivos que regula la ley no son en todo caso interés casacional
objetivo, sino que estos motivos se presumen iuris tantum interés casacional objetivo. En el escrito
de preparación habrá que justificar por qué concurren. Si no se aprecia el interés casacional objetivo
mediante providencia, o si determina que no está suficientemente justificado mediante auto motivado,
se inadmitirá el recurso con respectivas costas al recurrente. Contra este auto o providencia cabe
recurso de queja porque el escrito de preparación se eleva al TS por el órgano de instancia.
Escrito de preparación: el escrito de preparación del recurso se presenta ante el órgano que ha
dictado la resolución en instancia cuya resolución se pretende casar. En este se tendrá que argumentar
qué norma o jurisprudencia, como causa de recurribilidad, se entienden infringidas. Esta infracción se
40
tendrá que haber alegada en instancias previas del proceso, siempre que hubiese un momento
oportuno para hacerlo. Una vez admitido, se tiene un plazo de 30 días para formular oposición.
Si se quiere celebración de vista, se debe solicitar en el escrito de preparación o en el propio recurso.

Excepcionalmente el TS puede proponer su celebración.
• Hay un ámbito muy discrecional por parte del TS para admitir un recurso de casación. El
interés casacional objetivo, salvo en los casos en los que se presume, remite a una apreciación
discrecional amplísima de este órgano. La necesidad de determinar el interés casacional de
forma tan amplia convierte la casación a un sistema muy próximo al del sistema
norteamericano.
• La casación pasa por tres filtros fundamentales: (1) la admisión del propio órgano cuya
sentencia se recurre en casación, de tal manera que a ese órgano es a quien le corresponde
tener por preparado el recurso. No se trata sencillamente del cumplimiento de las
formalidades del recurso, sino que el propio órgano puede considerar que no lo tiene por
preparado al no tener interés casacional objetivo. De ahí que quepa recurso de queja. (2) La
admisión por el propio TS, una vez que se ha preparado el recurso, donde se personan las
partes. (3) Sentencia.
Caso práctico: recurso de apelación del General Pérez de los Cobos (Elena Fernández
Darna, Ángela Chorén)
No es lo mismo el cumplimiento de requisitos para ser alto cargo, aunque sean cargos de libre
designación, y cuyo incumplimiento da lugar a su impugnación ante la jurisdicción contencioso-
administrativa que los requisitos para la destitución de un alto cargo. La motivación de la designación
radica en la confianza del gobierno y de la continuación de su programa político. La razón de la
designación no es ese cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley para ser alto cargo,
sino la confianza. Cumplidos los requisitos para ser designado y siendo esa designación (libre, en el
sentido de que se tiene la confianza de que llevará a cabo el programa político del gobierno), el
motivo de la destitución será la pérdida de la confianza. Esa pérdida de confianza es igual de libre
que el nombramiento.
¿Es realmente esa pérdida o el cumplimiento de la legalidad lo que justifica la destitución? ¿Se
puede controlar eso por la jurisdicción contencioso-administrativa? Puesto que la confianza es
razón de nombramiento, cumplidos los requisitos, se podría sostener que la pérdida de esta es razón
de destitución. ¿Estamos en un supuesto real de pérdida de confianza? ¿Es la confianza
susceptible de control? Si la razón es verdaderamente la pérdida de confianza y no que no haya
comunicado cómo va una investigación judicial sobre un parlamentario, ¿ese ámbito es
susceptible de control jurisdiccional?
41
No existe un contenido positivo de la libertad, pero puesto que es una decisión discrecional también
debe plantear un límite. Este límite negativo es la arbitrariedad. Desde el punto de vista de las partes,
se hace necesario justificar que no se ha probado esa arbitrariedad en el bien entendido de que la
prueba de esta en un ámbito tan libre es extraordinariamente difícil, dando lugar incluso a una posible
inversión de la carga de la prueba por ser quien tiene mayor conocimiento de los hechos (LEC). En
segundo lugar, siguiendo el argumento de la desviación de poder, no basta con alegar que se ha
producido el ejercicio de una potestad aparentemente lícito pero distinto del previsto en la norma que
la otorga (supuesto de anulabilidad del acto). Es difícil sostener que ha habido desviación de poder
porque no se acaba de vislumbrar qué otro fin distinto a la pérdida de confianza podría haber dado
lugar a una sanción. No es claro que exista una conducta típica por parte del General que implique la
apertura de un expediente sancionador. Parece más claro el argumento de la arbitrariedad.
¿Qué significa realmente la discrecionalidad? Esta tiene un contenido sustantivo y ontológico que
remite a un ámbito de decisión libre circundado por unos límites dentro de los cuales se puede
desenvolver esa decisión. Desde un punto de vista de control de la legalidad, la discrecionalidad
significa el mecanismo por virtud del cual el poder judicial puede enjuiciar toda la actuación de la
Administración sujeta a derecho administrativo, es decir, es lo que permite el control integral de la
actuación administrativa. Se genera una tensión entre ambas vertientes: entre lo que es un ámbito de
decisión libre dentro de unos límites y la necesidad de control por parte de los Tribunales (cláusula de
Estado de Derecho) sobre lo que en todo caso vaya a decidir un órgano administrativo.
Distinción entre recurso de lesividad, procedimientos de revisión de oficio de los actos

administrativos y la revocación de los actos (Katia Hernández)
¿Cuál es la diferencia entre el concepto de revisión de oficio del concepto de revocación?
La Administración puede revocar sus actos en cualquier momento. El problema de estas distinciones
conceptuales es que se mezclan parámetros distintos de clasificación y por ello resultan en figuras
distintas.
El sistema de recursos siempre conlleva a una acción de tipo impugnatoria por parte del particular
frente a la actuación administrativa, aunque no es completamente exacta esta afirmación. Al margen
del sistema de recursos, la revisión de actos nulos o anulables puede integrarse a instancia del
particular. Es verdad que en la revisión de actos anulables, en la medida en que esta es realizada por
la Administración impugnando su propia actuación (requisito pre-procesal: declaración de lesividad
del interés público), es realmente un acto favorable para el particular. No tiene sentido que sea el
particular el que impugne un acto que le es favorable, pero tendría sentido si es un tercero. ¿Qué
ocurre si es un tercero quien solicita la revisión de oficio de un acto favorable en la esfera de su
destinatario, pero desfavorable para su esfera? Es tendencialmente exacto que entre revisión e
impugnación por el sistema de recursos la diferencia sea que la primera sea la Administración la que
42
de oficio lo haga (aunque puede estar, según los casos, estar también a disposición del particular),
mientras que en la segunda sea un mecanismo que esté a disposición del particular.
¿Puede el particular solicitar la revisión de oficio cuando ya ha transcurrido el plazo para la

formulación de un recurso administrativo al que tenía acceso? Algunos parámetros para deslindar
las figuras de impugnación, revisión de oficio y revocación:
- Supuestos de nulidad radical y anulabilidad: pueden afectar a los procedimientos de revisión

de oficio, pero podrían afectar igualmente a los supuestos de recurso y de revocación.
Nuevamente, la nulidad y la anulabilidad producen una división de campos para saber si se
está en el sistema de recursos o en el de la revisión de oficio o de revocación.
- En los supuestos de anulabilidad, el plazo es de cuatro años. En los supuestos de nulidad
radical no hay plazo porque el acto es tan grave que el principio de seguridad jurídica (que
obliga a que los plazos no estén perennemente abiertos) cede ante la magnitud del acto que
infringe la legalidad.
- Principio de oportunidad y de legalidad: ¿puede prosperar un recurso administrativo en el
que se invoque la oportunidad y no de legalidad? La habilitación legal no implica
necesariamente que el acto que se produce sea fiscalizable solo en términos de legalidad.
Artículo 109. Revocación de actos y rectificación de errores.

1. Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo
de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no
constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de
igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de
oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos
existentes en sus actos.
Este apartado implica que no está permanentemente abierto el plazo de revocación, a

diferencia del caso de la revisión de oficio de actos nulos. Además de que el precepto exige
que no haya transcurrido el plazo de prescripción de la acción (de tutela del derecho afectado),
puede la Administración revocar en cualquier momento actos de gravamen, jamás
declarativos de derecho. Tiene que ir necesariamente, en ese caso, al procedimiento de
revisión de oficio de actos anulables declarativos de derecho. No cabe tampoco revocación
de actos de gravamen cuando esta no constituya dispensa, esto es, cuando es contraria al
principio de igualdad o de legalidad. El problema del principio de legalidad es la raíz de la
pregunta anterior: una cuestión es que la Administración esté habilitada legalmente para
actuar en un determinado sentido y otra cuestión es que mecánicamente cumpla con la ley.
Hay una delimitación positiva de la actuación administrativa y su subordinación a la ley. En
su expresión máxima de discrecionalidad, lo que habrá será una delimitación negativa
43
respecto del cual la Administración no puede salirse, incluso haciendo uso de su potestad
discrecional. Este límite externo es la interdicción de la arbitrariedad. La respuesta a si
puede prosperar un recurso administrativo por razones de oportunidad es que no, porque la
impugnación administrativa de un tercero solo puede fundarse en la vulneración del
ordenamiento jurídico. Esto es distinto a los supuestos en los que la Administración, habiendo
actuado legalmente, al amparo de la ley pueda revocar ella misma su propio acto por motivos
de legalidad o de oportunidad. Incluso por motivos de oportunidad, tratándose de un acto de
gravamen, puede hacerlo siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción de las
acciones, siempre que no vulnere el principio de legalidad y siempre que no constituya una
dispensa del cumplimiento de la ley. El particular solo puede impugnar por motivos de
legalidad y la Administración puede volver sobre su actuación en cualquier momento con los
condicionantes mencionados. Si se trata de actos declarativos de derechos, para volver sobre
sus propios actos, debe acudir a la declaración de lesividad del interés público e impugnarlo
ante el órgano contencioso-administrativo. La única forma de volver sobre un acto declarativo
de derechos es precisamente la vulneración de la ley, pero además requiere que la vulneración
tenga un carácter lesivo para el interés público.
Parámetros de separación entre revisión y recurso
- En la revisión de oficio de actos nulos y anulables se está en un supuesto en el que la

Administración vuelve sobre sus propios actos por motivos siempre de legalidad. El
elemento común entre un acto nulo y un acto anulable es que ambos son inválidos porque su
conformidad con el ordenamiento jurídico está en tela de juicio, pero la reacción del
ordenamiento ante los dos es distinta. Aquellos que el ordenamiento considera como
supuestos graves les imputa una sanción de nulidad radical que pretende llegar al punto de
borrar todos los efectos que ese acto ha desplegado como si no hubiera existido. El problema
de la teoría de la validez en derecho administrativo es particularmente grave en su concepción
jurídica, a diferencia de otros órdenes, es que los actos administrativos gozan de la
prerrogativa de autotutela. Los actos de la Administración se presumen válidos y surten
efectos desde la fecha en que se dictan, cambiando el statu quo del mundo de lo jurídico,
salvo que el particular lo impugne o que esta vuelva sobre sus propios actos. En los supuestos
de lesiones menos graves al ordenamiento, tal y como lo configura el legislador, el acto será
inválido, pero de no ser recurrido en tiempo y forma el propio transcurso del tiempo sanará
los eventuales vicios y desplegará todos sus efectos (anulabilidad). Esto explica por qué en el
derecho privado, en principio, los actos contrarios al ordenamiento jurídico son nulos de
pleno derecho, pues basta la oposición de quien se vea afectado por el acto para que este no
produzca la mutación en el mundo de lo jurídico. Esto no ocurre en derecho público: todos los
actos son anulables, salvo aquellos que considera el ordenamiento que deben ser sancionados
con la nulidad radical.
44
- En la revisión de oficio los actos nulos de pleno derecho pueden ser revisados sin sujeción a
plazo alguno, cuyo trámite esencial es el dictamen del Consejo de Estado u órgano
equivalente de la CCAA o, en los actos declarativos de derecho, la necesidad de declararlos
lesivos e impugnarlos ante la jurisdicción (tratándose de actos anulables). Como forma de
producción de voluntad de la Administración, que esta se forme mediante un procedimiento
es absolutamente indispensable porque es una ficción jurídica y la expresión de su voluntad lo
requiere para que dicha voluntad se le pueda imputar. La revocación, por ello, debe estar
inmersa en un procedimiento con todas sus garantías. Cabe la posibilidad de instar la
revisión de oficio a instancia del particular, pero no en los casos de los actos anulables
porque es una potestad de la propia Administración y porque, si es un tercero, tendría
que haberlo recurrido en tiempo y forma. La falta de notificación a un tercero de un acto
que produce una reducción de su esfera jurídica no abre la posibilidad de revisión de oficio, lo
que abre es la posibilidad de que, en cuanto tenga conocimiento, pueda interponer el recurso
que sea procedente. En la revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho, al no estar sujeto
a plazo alguno, se haya interpuesto o no recurso, a petición del particular legitimado se puede
acudir a esta vía. Pero esto no da derecho a la declaración de nulidad y la apertura de la
jurisprudencia a esta vía es muy restrictiva.
Medidas cautelares. Caso práctico 4 (María Tejera)
Art. 83 LJCA: el recurso de apelación es admisible en ambos efectos (suspensivo y devolutivo). El

efecto natural del recurso de apelación es la suspensión de la ejecución, luego:
a) Quien solicita la ejecución provisional de la sentencia va a ser la persona favorecida por la

sentencia. La parte favorecida puede ser también la propia Administración demandada, pero
en la desestimación del recurso en primera instancia, ¿qué ejecución provisional de la
sentencia pedirá? Esto no tendría demasiado sentido, salvo que en primera instancia se
hubieran adoptado medidas cautelares y sin embargo no se alcanza a ver qué medida cautelar
se ha adoptado en primera instancia. Una desestimación del recurso daría lugar a la ejecución
provisional de la sentencia, a menos que la medida cautelar la hubiera solicitado la propia
Administración (en cuyo caso produciría un efecto suspensivo).
Si por ejemplo en un contrato administrativo el recurrente solicita la resolución del contrato

por causa imputable a la Administración. Solicita, además por estar obligado al
cumplimiento de la prestación, a la suspensión de la prestación a la que viene obligado por el
contrato. El Juzgado de Primera Instancia concede esa suspensión. Sin embargo, el recurso
interpuesto por el particular recurrente es desestimado, por tanto vendría obligado a la
prestación. ¿La Administración debería solicitar la ejecución provisional de la sentencia? No,
seguiría adelante. Los supuestos en los cuales la Administración demandada en los cuales
solicitará en apelación la ejecución provisional de la sentencia van a ser extremadamente
45
escasos. Si por el contrario el recurso se ve estimado, el particular que se ve favorecido por

la sentencia (puesto que en principio tiene un efecto suspensivo) tiene que solicitar la
ejecución provisional.
¿En la solicitud de ejecución provisional de la sentencia tiene que razonar el solicitante los
motivos para la ejecución provisional? ¿Es una medida cautelar la ejecución provisional de
sentencias?
La ejecución provisional de sentencia se solicita se solicita ante el Juzgado que dictó la
sentencia. La medida cautelar en segunda instancia se solicita ante el órgano de apelación. Así,
son dos cosas completamente distintas la ejecución provisional de la sentencia y medida
cautelar en segunda instancia. Cada una de ellas es resuelta por órganos distintos. Si se ha
solicitado la ejecución provisional de sentencia, no tiene demasiado sentido solicitar una
medida cautelar para asegurar la ejecución de la sentencia.
Para solicitar la ejecución provisional de la sentencia, no se tiene que razonar nada porque ya
se tiene un pronunciamiento por vocación natural llevarse a efecto. No tiene sentido que el
recurso de apelación tenga ese doble efecto suspensivo y devolutivo. La medida cautelar en
segunda instancia que tiene por objeto asegurar la eficacia de la sentencia que en su día se
dicte no tiene demasiado fundamento en segunda instancia. Quien vaya a apelación, lo lógico
es que no solicite una medida cautelar sino la ejecución provisional.
Esto lleva a la concepción ilógica del carácter suspensivo y devolutivo del recurso en segunda
instancia. O no hay ejecución provisional o no hay carácter suspensivo y devolutivo. Lo que
tiene sentido es que si hay una segunda instancia la sentencia quede suspendida
automáticamente, salvo que se solicite ejecución provisional y se justifique por qué debe
producirse esa ejecución que tendrá por objeto asegurar la eficacia de la sentencia de segunda
instancia que se dicte en su momento. O también, si no fuese suspensivo el recurso, entonces
la medida cautelar estaría justificada para el caso de que la sentencia de segunda instancia
revocara a la de primera y, por tanto, se asegure la eficacia de la sentencia de segunda
instancia. El único supuesto razonable de medida cautelar es que se haya solicitado ejecución
provisional en sentencia y sin embargo, sin desvirtuar la ejecución provisional de sentencia
acordada en primera instancia, el órgano de segunda instancia adoptara medidas suspensivas
de la ejecución provisional para que en el caso de que la sentencia sea revocatoria se asegure
la eficacia de esta.
No es necesario que se produzcan en todo caso daños de imposible o difícil reparación. Las
razones principales en el ámbito de la LJCA para otorgar medidas cautelares básicamente son
dos:
- El aseguramiento de la eficacia de la sentencia que en su día se dicte. Esto justifica la
adopción de una medida cautelar tendente a este fin. Este aseguramiento está directamente
ligado al periculum in mora, es decir, a la tardanza natural a la sentencia de segunda
instancia. Si la sentencia de primera instancia ya se está ejecutando provisionalmente, la
46
única razón por la cual la demora en dictar la sentencia en segunda instancia sería adoptar
las medidas que aseguraran la eficacia de una sentencia eventualmente revocatoria de
primera instancia, porque si fuese confirmatoria ya se estaría ejecutando provisionalmente.
- Puesto que el órgano de apelación no puede suspender la ejecución provisional de la
sentencia porque esta corresponde al órgano de primera instancia (el órgano de apelación
nunca es un órgano de ejecución. Los órganos jerárquicamente superiores nunca ejecutan.
Se tiene que pedir al órgano de primera instancia).
¿Cuál sería la medida en el caso de Pérez de los Cobos? Lo único que podría hacer el
órgano de apelación es impedir, en su caso, la reincorporación de Pérez de los Cobos. Su
incorporación al puesto de trabajo podría producir un perjuicio de difícil o imposible
reparación.
- En el caso de estimar, determina nada menos que el mantenimiento de la eficacia del acto
impugnado cuando ya un órgano jurisdiccional ha dicho que es contrario a derecho. En el
caso de desestimar el recurso, en la eficacia del acto impugnado, es lógico que se
mantenga porque el recurso se ha desestimado. ¿Qué sentido tiene que el recurso de
apelación tenga carácter suspensivo cuando ya hay un acto que está protegido por el
principio de autotutela y constitucionalmente protegido, a su vez, por el principio de
eficacia de los actos administrativos del art. 113 CE? Que el recurso de apelación sea a
ambos efectos no tiene sentido.
¿Cuál es la razón por la que las medidas cautelares se solicitan mediante escrito independiente o
mediante otrosí? Posible pregunta de test. La razón es que las medidas cautelares se pueden solicitar
en cualquier momento antes del señalamiento del plazo para dictar sentencia cuando se solicita
mediante escrito independiente al no ir anejo a un escrito de interposición.
¿Qué podría haber pedido el Letrado de Pérez de los Cobos? Pide la suspensión de la ejecución de
una sentencia el Abogado del Estado cuando el Letrado solicita la ejecución provisional y se la
otorgan. Ese pronunciamiento no es apelable y corresponde, además, al ámbito competencial del juez
de primera instancia. Lo que podrá pedir es una medida cautelar que aseguren la eficacia de la
sentencia en caso de que esta fuera revocatoria hasta la reincorporación al puesto de trabajo de Pérez
de los Cobos.
¿Qué podría haber pedido el Abogado del Estado? Se solicita suspender su reincorporación porque
como cargo de alta confianza en una materia tan relevante como es la lucha contra el terrorismo
puede provocar daños irreparables al no estar en buenos términos con los altos mandos.
Lo que realmente abre buen camino a la justicia cautelar no es el fumus boni iuris, que además la
jurisprudencia lo ha reducido a casos muy elementales, sino la ponderación de interese
concurrentes en el caso.
47
Ejecución de sentencias (Fátima Es Satty)
El problema de la ejecución de las sentencias es de una magnitud que no tiene comparación en

ningún otro orden. Una de las partes es el Estado y es el propio Estado el que ejecuta la sentencia.
Si el Estado es condenado en virtud de la ilegalidad de un acto, disposición o contrato el problema de

su cumplimiento por este remite al principio de división de poderes. La potestad de juzgar y hacer
ejecutar lo juzgado corresponde a los jueces y tribunales, no corresponde después del año 1978 a la
propia Administración, es un mero órgano coadyuvante sujeta a la superioridad funcional del Poder
Judicial. Se puede afirmar que el poder de ejecutar las sentencias de condena a la Administración le
corresponde al Poder Judicial; sin embargo, el Poder Judicial no tiene a su servicio un mecanismo
coactivo para llevar a cabo el cumplimiento de una sentencia. El poder coactivo del Estado lo tiene la
propia Administración.
¿Cómo consigue el juez que la Administración, que es la que puede materialmente llevar a cabo la
ejecución de la propia sentencia de condena, el cumplimiento de esta?
Las medidas con las que cuenta el Poder Judicial para esto son de escasa intensidad, de manera que
cuando la Administración no quiere llevar a cabo la ejecución de una sentencia, no lo haga. La
medida máxima es la elevación del tanto de culpa al Ministerio Fiscal para imputación de un delito
de desobediencia al funcionario que no lleva a cabo la sentencia. ¿Quién es el funcionario que no
cumple? Se entra aquí en el entramado complejo de la obediencia debida de la organización
administrativa.
Costas procesales (Leticia Ferreiro)
¿Por qué antes del año 2011 no había costas y a partir de la reforma sí hay en el orden
contencioso-administrativo?
La razón “política” es que así se descarga de trabajo a los jueces y tribunales. Si la condenada en
costas es la Administración, esta no padece porque quien paga es el erario público, pero si es el
recurrente tendrá que pensar detenidamente si quiere interponer recursos. Esto puede verse desde una
doble perspectiva:
• Si se defiende la reforma, se dirá que es una medida que racionaliza el recurso a la justicia y
que descarga de trabajo a los jueces y tribunales.
• Si no se defiende la reforma, se sostendrá que se está planteando una suerte de inmunidad
jurisdiccional para librarse del control de legalidad.
48
Antes de la reforma, si realmente el control de legalidad de la Administración depende de que los

particulares afectados recurran la inmensa mayoría de los actos contrarios al ordenamiento
jurídico tienen una sanción de invalidez relativa, de tal manera que, si no se recurren en tiempo y
forma, transcurrido el plazo, quedan sanados de sus eventuales vicios. Hay que afirmar que buena
parte de la actuación administrativa y el juicio de conformidad a derecho de esta depende del
particular y que con los recursos lo que está haciendo es un ejercicio de depuración del
ordenamiento jurídico. Si se condiciona con las costas al particular, inevitablemente se está
desincentivando el recurso ante los tribunales. En algunas ocasiones, puede ocurrir que el propio
recurso (con los costes que supone abogado y procurador) cueste más que la cuantía del asunto.
Había costas en todo caso si el particular decidía acudir a segunda instancia. Ya se le ha dado la
oportunidad de acceder a la justicia y se ha dictado sentencia con un criterio determinado. A
partir de 2011, hay costas desde primera instancia porque se generaliza para todo el ordenamiento
el principio de vencimiento (el que pierde, paga) del art. 396 LEC. A diferencia de los procesos
civiles en los cuales existe la figura de tasación de costas y donde hay un elemento de contraste a
efectos orientativos en función de la cuantía (los dictámenes elaborados por los respectivos
Colegios de Abogados de las sedes de los órganos judiciales), en el ámbito de la jurisdicción
contencioso-administrativa está completamente desconectado de un parámetro conceptual como
lo es el de la cuantía. Esto último hace que no haya normalmente tasación de costas, sino que esta
la practique el propio órgano jurisdiccional en sentencia y suele ser muy inferior a las costas de
otros procedimientos para evitar la recriminación sobre los límites al control de legalidad de la
actuación administrativa. Los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa se apartan
sistemáticamente del principio del vencimiento por considerar que la cuestión es dudosa (y sin
necesidad de justificarlo), no imponiendo costas a ninguna de las partes. Esta tendencia, sin
embargo, es cada vez más a la baja.
Impugnación de disposiciones generales ante el Tribunal Constitucional (Jorge del Coso

– materia no objeto de examen)
Los reglamentos de la Cortes Generales no son leyes en sí mismas (aunque es un caso dudoso). Se
trata de una norma interna de autogobierno aprobada por el proceso legislativo ordinario pero que,
aún así, forma parte del bloque de constitucionalidad dada la importancia de esta. Escapa del control
de legalidad de la jurisdicción contencioso-administrativa.
La propia norma reglamentaria de las Cámaras y del TC, escapan al control de la jurisdicción
contencioso-administrativa. No así los actos de aplicación de estos reglamentos en la medida en que
afecten materia de personal, contratación o gestión de su patrimonio. En estas materias que son más
conflictivas de lo que pudiese parecer ad initio, el órgano constitucional correspondiente no está
49
ejerciendo su función constitucional propia, sino que se están comportando como una Administración
Pública más.
Caso 5: sobre inclusión en el régimen especial de D. Bernardino. Recurso de casación

(Álvaro González)
La cuestión que se intenta dilucidar en este litigio en el que el TSJ de Galicia inadmite el recurso de
apelación por razón de la cuantía (inferior a 30.000 euros): ¿cuál es el fundamento de recurrir y la
cuestión debatida?
• El derecho de un trabajador a ser incluido en un grupo de cotización de la Seguridad Social,

lo que determina que tenga unos derechos económicos cuantificables.
• La regulación normativa de los grupos de cotización de la Seguridad Social en función de la
categoría profesional en el puesto de trabajo desempeñado.
El fundamento de recurrir no es exactamente el acto concreto, sino cuál es el grupo de cotización

procedente, cómo debe interpretarse la norma y cómo debe aplicarse. ¿Esto tiene cuantía? Este
tema tiene interés casacional objetivo porque la cuantía es un punto sobre el cual se asienta de
forma muy relevante la jurisdicción contencioso-administrativa. La LJCA no señala
prácticamente nada y es absolutamente determinante. Así, lo que tendría que hacer el recurrente
es argumentar este interés casacional objetivo:
• No existe jurisprudencia sobre este asunto y limita el acceso a la segunda instancia. El

problema de la casación en el orden contencioso-administrativo es que, salvo que se
presuma el interés casacional, se tiene que argumentar para que el recurso sea admitido
que existe ese interés. Esto abre un amplio campo a la discrecionalidad al TS.
• Es una situación que puede ser fácilmente extrapolable a un gran número de casos.
50

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Máster de Acceso a la Abogacía 2021 – 2022

Sesión 1. Introductoria (Marta Menéndez)

La reforma más importante de la jurisdicción se da en el año 1956, donde se crea verdaderamente un

En sucesivas reformas se plantea el problema del control de la discrecionalidad de la administración.

La reconducción de la actividad al derecho o, en otras palabras, la legalidad de la actuación

Otra de las manifestaciones de la potestad de autotutela es que la propia administración se imponga a

Ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa. Actuaciones susceptibles de

La jurisdicción contencioso-administrativa no es un orden verdaderamente separado del civil,

➢ ¿Cuál es el marco del imperium de la administración?

➢ ¿Por qué los contratos administrativos están sujetos al control de la jurisdicción

ciudadanos y afectados, un contrato es por definición un acuerdo de voluntades. Esta

¿Por qué existen contratos administrativos? La respuesta es histórica. A partir del

¿Qué significa que la jurisdicción contencioso-administrativa sea improrrogable?

Legitimación por derecho y legitimación por interés

Si solo fuera posible el control de legalidad de la administración cuando se es titular

Ámbito de control de la potestad normativa de la Administración Pública (art. 106

a) Con rango de ley (Real Decreto-Ley/Real Decreto Legislativo): el Real Decreto

Artículo 46.2 LJCA: control de legalidad de las normas

Ámbito de control de los actos de la Administración Pública (art. 106 CE)

Ejecución de actos previos: Impugnas el acto previo: la autorización expropiatoria, por

Actuación en vía de hecho: Se da cuando requiriendo un acto previo la administración

Estos actos han de poner fin a la vía administrativa.

Art.25 LJCA: … ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o

Actos que ponen fin a la vía administrativa (art. 114 LPAC)

• Administración general del Estado

• Entidades Locales (art.52.2 LRBL)

Artículo 106 C.E.

1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación

Discrecionalidad sobre conceptos jurídicos indeterminados: …En situaciones de peligro o

Discrecionalidad volitiva: … Para restaurar el orden podrá optar la Administración entre

Discrecionalidad conformadora: Se persigue un objetivo, no hay que definir un concepto

CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD: art.9.3 C.E señala que se debe controlar la

La Administración goza de un margen de apreciación no fiscalizable por los Tribunales, los

-Podrán reclamar y pasados 3 meses tendrán 2 para interponer recurso contencioso.

Los contratos de la Administración

➢ Diferencia entre acto administrativo y actuación material de la administración

➢ Pregunta de examen (posible): el acto por el cual un tribunal de oposición selecciona

Es un acto administrativo porque es una declaración de voluntad de la

El recurso contencioso-administrativo (Paula de Lucio)

El concepto de acto presunto está vinculado a la figura del silencio administrativo.

➢ ¿Es el silencio administrativo inactividad material o formal?

➢ ¿Cómo se resuelven aquellos supuestos en los que la Administración está obligada a

Este supuesto se está refiriendo a una inactividad material de la administración. Cuando

recursos en vía administrativa solo caben contra actos de la administración y aquí no

Ejemplo: los licitantes en un proceso de licitación deben prestar una garantía

Cuando la Administración incoa un procedimiento de oficio y no resuelve en plazo el efecto

Hay tres momentos en la construcción del silencio:

➢ En el primer momento, el silencio no es un acto administrativo. Es una ficción jurídica

➢ La norma ha quedado sin contenido: si el silencio positivo es un verdadero acto, no se

Las partes del proceso contencioso-administrativo (Florentín)

La administración siempre será la parte demandada, salvo en la inversión prevista en el recurso de

Principio de igualdad efectiva: en el escrito de conclusiones, el primero en formularlo es el

Escrito de interposición (John Mendiburu)

Lo más importante de esta fase es el traslado del expediente para el particular.

➢ A quien se le imputa la voluntad de la sociedad es al administrador. Las sociedades tienen que

¿Por qué el proceso contencioso-administrativo se divide en dos momentos (interposición

Diferencia entre objeto del recurso y pretensiones de las partes (Ana

1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las

2. Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:

a) La Administración General del Estado.

3. Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:

a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos