Extracto del libro Bloque Constitucional y Autonomía Municipal, De la Vega

de Díaz Ricci, Ana, Fac. de Derecho UCM-Ciudad Argentina, Madrid-Buenos Aires,

2006, pp.116/121.

2.1.4.- La utilidad de la categoría en el federalismo argentino.

Sostiene Rubio Llorente1 la imposibilidad de aplicar a los sistemas federales la
noción de “bloque de constitucionalidad” en el sentido español, ya que, a diferencia del
federalismo, las Comunidades Autónomas no hacen por sí solas su propia Constitución.
En sentido coincidente, señala Díez Picazo2 que, a su juicio, el concepto es necesario
donde existen distintos órdenes jurisdiccionales, entre ellos el de la jurisdicción
constitucional, lo que genera bloques normativos diferenciables. También Pérez Royo3
resalta que en los Estados Federales es la Constitución Federal la que distribuye las
competencias entre el Estado y los sujetos descentralizados, por lo que el concepto no
resulta necesario. Igualmente, en el parecer de De Otto4, el Bloque Constitucional es
propio del sistema español y no del federalismo, puesto que, a diferencia de lo que
ocurre en él, la Norma Fundamental Española no atribuye por sí misma las
competencias de las Comunidades Autónomas, sino que remite al reparto que efectúan
los Estatutos de Autonomía y otras leyes.
Sin embargo, puede afirmarse que son objeciones nominalistas. El Bloque
Constitucional entendido como conjunto de normas interpuestas que no se encuentran
en el texto constitucional y que sirven de parámetro de constitucionalidad de leyes y
otros productos normativos, predicándose de ellas un grado de resistencia similar a la de
la Constitución, es perfectamente aplicable en el sistema federal argentino. El tipo de
normas que configuran el Bloque Constitucional en la Argentina, como se verá, no
equivale a las que lo conforman en España, pero algunas de ellas carecen igualmente de
formalidad constitucional, refieren al control de constitucionalidad y a la distribución
territorial del poder, con las peculiaridades propias del sistema.

1
Francisco RUBIO LLORENTE, El Bloque... op. cit., p.121.
2
Ídem, p. 159.
3
Ídem, p. 173.
4
Ignacio DE OTTO, Derecho..., op. cit., p. 95
 En la Argentina la noción prácticamente no cuenta con respaldo jurisprudencial5 y
comienza a ser empleada por la doctrina, tomándola de los antecedentes franceses6 o
españoles7, para aplicarla a los derechos y garantías.
Bidart Campos 8 advierte la necesidad del bloque constitucional como doctrina
“extraconstitucional” -porque no está dentro de la Constitución escrita- para reconocer a
los Tratados internacionales igual jerarquía que a la Constitución Nacional, aunque no
formen parte integrante de ella9. Se insertan así fuentes internas e internacionales con
igual jerarquía que la Norma Fundamental y, por imperio de ésta, compartiendo su
fuerza normativa. Se trata de disposiciones o valores materialmente constitucionales,
fuera de la Constitución documental. El Bloque cumpliría, entonces, la función de servir
como complemento congruente de la Constitución para reforzar y legitimar su fuerza
normativa desde fuera de ella.
Es una herramienta o parámetro del control de constitucionalidad que puede
exhibir una jerarquía subconstitucional, supraconstitucional o equivalente -para Bidart
Campos la jerarquía del Bloque es una cuestión secundaria vinculada a la concreta
aplicación- para interpretar, aplicar o desaplicar desde la Constitución las normas
infraconstitucionales.
Algunos autores10 distinguen entre “Bloque Federal” y “Bloque de
Constitucionalidad”. El “Bloque de Constitucionalidad”, primer y superior peldaño del
ordenamiento jurídico federal argentino, se conforma con un conjunto de normas de
igual jerarquía suprema, pero no incluidas en un mismo cuerpo normativo, integrado
por la Constitución Nacional desde el Preámbulo hasta sus disposiciones transitorias y
por los instrumentos internacionales sobre Derechos humanos con rango constitucional
que no componen el texto constitucional y tienen una rigidez menor que las normas de
5
Fallos 323:2659, en la Sentencia de fecha 19 de septiembre de 2000, autos “González de Delgado,
Cristina y otros c/Universidad Nacional de Córdoba”, el Voto del magistrado Enrique PETRACCHI
emplea la denominación Bloque de Constitucionalidad integrado por la Constitución Nacional y los
“tratados y convenciones” internacionales.
6
Germán J. BIDART CAMPOS, El Derecho de la Constitución y su Fuerza Normativa, Ediar, Buenos
Aires, 1995, Cap. 35 “El bloque de Constitucionalidad”, pp. 264/267, Andrés GIL DOMÍNGUEZ,
Tribunal Superior de la Ciudad de Buenos Aires. Régimen Procesal. Derecho Procesal Constitucional,
La Ley, Buenos Aires, 2001, p. 31.
7
Néstor Pedro SAGÜES, Elementos de Derecho Constitucional, Astrea, Buenos Aires, 1993, T. I, p.121,
quien sigue el concepto de normas interpuestas expuestas por DE OTTO.
8
Germán J. BIDART CAMPOS, El Derecho..., Cap. 34 “La Constitución con gradaciones
intrajerárquicas”, pp. 256 y ss., en particular, p. 263 y Cap. 35 “El Bloque de Constitucionalidad”, pp. 264
y ss.
9
Art. 75, inc. 22 CN, luego de la Reforma de 1994.
10
Humberto QUIROGA LAVIE, y otros, Derecho..., op. cit., T. I, p. 526, María Angélica GELLI,
Constitución de la Nación Argentina Comentada y Concordada, 2° Edición, La Ley, Buenos Aires, 2003,
p. 41.
éste. La identificación de estas normas proviene de la propia Constitución al asignarles
“jerarquía constitucional” en el art. 75, inc. 22, párrs. 2° y 3°.
El Bloque Federal comprende todas las normas que se imponen sobre el Derecho
local de las Provincias en los términos del art. 31 de la Constitución Nacional. Tales
normas se escalonan en peldaños que, en orden descendente, lo constituyen: primero, el
bloque de constitucionalidad antes descripto y los instrumentos internacionales de
Derechos Humanos; segundo, los restantes instrumentos internacionales sin rango
constitucional; tercero, las leyes federales y nacionales del Congreso, los reglamentos
del Poder Ejecutivo Nacional de necesidad y urgencia y autónomos y, en un cuarto
peldaño, los reglamentos del Poder Ejecutivo Nacional de ejecución y delegados. Todos
ellos se imponen sobre el quinto peldaño constituido por el Derecho Local provincial
previsto en los arts. 5°, 31 y 123 de la Norma Fundamental Nacional.
Este esquema requiere de algunas precisiones. El tercer y cuarto peldaño se
imponen sobre el Derecho Local de las Provincias únicamente cuando se refieren al
ejercicio de la potestad normativa del Poder Legislativo y del Ejecutivo de la Nación,
conforme la delegación efectuada por las Provincias.
Además, la incorporación en el texto constitucional nacional de 1994 de la ley de
coparticipación lleva a sostener que se trata de una norma de rango constitucional y la
doctrina no es pacífica en cuanto a la prelación normativa del derecho intrafederal. Para
Zorraquín Becú11 existe una distinta jerarquía normativa por su diferente origen: la ley-
convenio en la voluntad federal y provincial y el acuerdo o convenio interprovincial en
dos voluntades provinciales. Siguiendo esta opinión el Bloque Constitucional Local se
conforma del siguiente modo: 1)Constitución; 2) Leyes-convenios celebrados con las
provincias; 3) Convenios interprovinciales; 4) Constituciones provinciales.
Ahora bien, el federalismo de concertación -que se pone de manifiesto en la
actividad convencional de la Nación y las Provincias y de éstas entre sí, cuya expresión
más evidente es la materia tributaria- exige por parte de las Provincias una adecuación
de su derecho interno. El reordenamiento en muchos casos conduce a una reforma
constitucional porque afecta al tercer escalón territorial que se configura necesariamente
en la Norma Fundamental Local. En otras palabras, si, como consecuencia de la
concertación, se crea un derecho intrafederal que prevalece sobre la Constitución
Provincial y sus normas derivadas, es preciso readecuar a ésta última en el nuevo

11
Ricardo ZORRAQUÍN BECÚ, El federalismo..., ob. cit., p.194.
esquema competencial que se deriva de aquél para garantizar la autonomía municipal
que puede verse afectada.
Por su parte, Vicente12 y Rodríguez 13 denominan Bloque de Constitucionalidad
Federal al “conjunto normativo formalmente no unificado que tiene la jerarquía
constitucional dada por el Poder Constituyente o por aquél a quien éste le hubiera dado
competencia para ello y que, por ende, subordina la producción normativa de los
órganos de la Federación y de las Provincias, manteniendo el principio de exclusión
competencial recíproca y actuando como clave de bóveda del sistema normativo
argentino”. En esta misma línea se ubican Gil Domínguez14 y Manili15, relacionándolo
también con los instrumentos internacionales que, por la Reforma constitucional de
1994, se insertan como parámetros de control de constitucionalidad de normas
infraconstitucionales.
También, Barra16 desarrolla los principios de jerarquía y competencia para el
análisis del ordenamiento jurídico. Lo hace con referencia a las fuentes del Derecho
Administrativo, siguiendo la doctrina española en la definición de uno y otro principio.
Señala que ambos deben actuar de manera conjunta porque la atribución de
competencias deriva de una imposición normativa jerárquica desde la Constitución o
porque la emanación de normas con preeminencia jerárquica es, por sí misma, una
asignación de competencia a favor de órganos que reúnen cualidades jurídico-políticas
especiales. Excepciona este juego conjunto el caso en que los ámbitos competenciales
de determinado órgano se hayan asignado en exclusividad, lo que hace a la norma
emanada indemne a otra norma de superior jerarquía. Agrega que, como consecuencia
de la Reforma a la Constitución Nacional de 1994, se incorporan procedimientos y
mayorías especiales para determinadas leyes, lo que rompe el concepto hasta entonces
unitario de ley17.

12
Daniel Eduardo VICENTE, “Reflexiones sobre la nueva relación de supremacía constitucional”, en El
Derecho, 160-857/858.
13
Daniel Eduardo VICENTE y Jorge L. RODRÍGUEZ, “Reflexiones sobre la relación de supremacía
constitucional tras la Reforma de 1994”, en El Derecho, 163-914/915.
14
Andrés GIL DOMÍNGUEZ, En busca de una interpretación constitucional. Nuevos enfoques de la
reforma de 1994, Ediar, Buenos Aires, 1997, pp. 201 y ss.
15
Pablo Luis MANILI, El Bloque de Constitucionalidad. La recepción del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos en el Derecho Constitucional Argentino, La Ley, Buenos Aires, 2003, pp. 149 y ss.
16
Rodolfo Carlos BARRA, Tratado de Derecho Administrativo, Depalma, Buenos Aires, 2002, T. I, p.
295.
17
Ídem, pp. 358/365, cita las leyes que requieren mayorías ordinarias: la mitad más uno de los miembros
de cada Cámara presentes en la sesión con quórum suficiente, y las que exigen mayorías especiales (Ley
que declara la necesidad de reforma constitucional -art. 30-; la que reconoce jerarquía constitucional a un
Tratado -art.75, inc. 22 CN-) o mayorías absolutas de la totalidad de los miembros de ambas Cámaras
 Sobre estas bases, resulta conveniente distinguir entre el “bloque de
constitucionalidad” al que se refiere la doctrina hasta aquí reseñada de lo que se
entenderá en este trabajo como “bloque constitucional” en cuanto a su función
constitucional. Mientras que la primera expresión alude a instrumentos normativos de
interpretación y desarrollo constitucional que regulan los derechos y garantías, el
término se empleará aquí como instrumento hermenéutico de modo similar a como lo
utilizan la jurisprudencia y la doctrina española en relación a su función de delimitación
competencial, de identificación del sistema de distribución territorial vertical del poder,
de parámetro de control de constitucionalidad (competencial) de las leyes y de las
Ordenanzas municipales.
La utilidad de esta herramienta deviene del sistema normativo complejo por el
cual se instrumenta la autonomía municipal en la Argentina. La Constitución Nacional
aparece incompleta: remite a las Constituciones Provinciales su concreta regulación y
éstas configuran distintas formas de organización municipal. Por ello, el alcance y
contenido del “régimen municipal” se materializa de manera diferente a lo largo de la
historia Argentina. La autonomía queda plasmada en la Reforma de 1994, se la remite a
las Constituciones Provinciales y se confirma la posición de los Municipios como
instituciones político-territoriales, esenciales en la configuración territorial del Estado
propuesta desde la Norma Fundamental Nacional.
Consecuencia de lo expuesto es la complejidad del concepto de autonomía
municipal en la Argentina, porque cada Provincia presenta un esquema normativo
diferente y, por consiguiente, un sistema de fuentes distinto.
Pero, según el art. 31 de la Constitución Nacional, “las autoridades de cada
Provincia están obligadas a conformarse a la Constitución Nacional, no obstante
cualquier disposición en contrario que surja de las leyes o constituciones
provinciales...”. Este principio de supremacía de la Constitución Federal es conocido en
la doctrina18 como relación de subordinación de los Estados Provinciales al Estado
Federal derivada del art. 5 de la Norma Fundamental Nacional. Al imponerse
jerárquicamente la Constitución, las Constituciones Provinciales no pueden excluir,
respecto de los Municipios, ninguno de los aspectos exigidos por el art. 123.

(art. 75, inc. 24 , arts. 39, 40; 77; 85 y 99, inc. 3 y arts. 114 y 115 CN) o leyes con especiales efectos o
procedimientos (art. 75, inc. 2, inc. 3 y arts. 81 y 83 CN).
18
Miguel Ángel EKMEDKJIAN, Manual..., op. cit., p. 42.
 Se agrega a este condicionamiento constitucional las Leyes y Convenios que
conforman el derecho intrafederal y limitan las competencias provinciales con
relación a determinadas materias. Se integran al Bloque Constitucional porque
desarrollan las previsiones constitucionales sobre distribución territorial de
competencias y se imponen en el orden local por esta función constitucional y por su
particular forma de emanación: por voluntad concurrente de los entes territoriales o por
adhesión.
Se ha señalado precedentemente la imprecisión del “alcance y contenido en el
orden institucional, político, administrativo, económico financiero” de la autonomía
municipal, por la variedad de significaciones que la doctrina reconoce a estos términos.
Un examen de los regímenes provinciales pondrá de manifiesto la existencia de esos
diferentes grados o matices que presenta la autonomía municipal.
Como cada Provincia dicta su Constitución conforme las peculiaridades propias
de su Derecho local, para analizar si una determinada Norma Fundamental asegura el
régimen municipal en las condiciones establecidas por el art. 123, podría ser de utilidad
contemplar las regulaciones de las restantes Provincias y establecer el contenido
mínimo de los conceptos de la norma de la Constitución Nacional -de algún modo fue
éste el razonamiento seguido en el caso “Rivademar” por la Corte Suprema de Justicia
de la Nación, antes de la Reforma de 1994-. Sin embargo, y con el riesgo de caer en
relativismos, el examen comparativo no debe obviar las singularidades de cada
Provincia y sus Municipios, lo que puede conducir a que ciertos instrumentos de
garantía de la autonomía municipal, en algunos ordenamientos locales, no sean
trasladables a otros.
Las Constituciones Provinciales, que aseguren el régimen municipal en condición
de autonomía, se integran con la Norma Fundamental Nacional y el derecho intrafederal
para la definición y configuración del régimen municipal y, como tal, se conforman un
Bloque Constitucional que se impone a las normas legislativas o reglamentarias que se
dicten tanto en el orden nacional como en el local. Variará según cada Provincia y su
Constitución de modo que, formalmente, se integrará por la Constitución Nacional y la
Provincial en veintitrés modulaciones distintas.
El Derecho Municipal es Derecho local, por lo tanto, facultad reservada a las
Provincias. En consecuencia, las demás normas que se escalonan en el orden inferior -
denominadas tercer, cuarto y quinto peldaño por Quiroga Lavié19- serán analizadas en
cuanto a su ajuste constitucional, teniendo en cuenta el Bloque antes descripto y
producirán una modificación en la gradación jerárquica del orden jurídico federal.
Ahora bien, se señala que varias Normas Fundamentales de Provincia autorizan a
los Municipios a dictar su Carta Orgánica20. Esta peculiar norma municipal no
necesariamente define la autonomía municipal: un Municipio autónomo puede no estar
facultado al dictado de su Carta. Es una manifestación o forma de autonomía, pero no la
identifica ni la agota. Se vislumbra como un instrumento eficaz para la configuración de
ella si permite la autoorganización y asunción de competencias y potestades y si la
Constitución le otorga resistencia a la ley Nacional y Provincial y a las Ordenanzas
municipales. Sin embargo, puede garantizarse la autonomía municipal de modo efectivo
mediante otros medios, como las leyes con procedimientos reforzados o una
pormenorizada configuración municipal en la Constitución Provincial. Se advierte,
además, que ciertas Normas Fundamentales Provinciales regulan con tal grado de
detalle el contenido de la Carta Municipal que dejan un escaso margen a la facultad de
autoorganización o autonormación por el Municipio y a la denominada “autonomía
institucional”.
Cabe agregar que la autorización a sancionar Cartas Orgánicas resulta insuficiente
como garantía de autonomía si la Constitución Provincial no articula el sistema de
fuentes del régimen municipal de modo expreso o, cuando menos, razonablemente
implícito.
En los Municipios no autorizados a dictar Cartas, la regulación se efectúa por ley
provincial. Se denominan orgánicas porque reglan temas de organización de
determinados entes, pero ninguna Constitución Provincial prevé un trámite diferenciado
para su sanción.
Por lo tanto, y siguiendo la idea de Tomás y Valiente,21 sobre la variabilidad del
Bloque Constitucional, según los títulos competenciales en juego, para los Municipios
facultados a dictar sus Cartas, el Bloque se integrará por:
-la Constitución Nacional;
-las normas que conforman el derecho intrafederal;
-la Norma Fundamental Provincial y

19
Humberto QUIROGA LAVIÉ y otros, Derecho..., op. cit., p. 526.
20
Todas las Constituciones Provinciales lo hacen con diferentes matices, con excepción de las Provincias
de Buenos Aires, Entre Ríos, La Pampa, Mendoza, Santa Fe y Tucumán.
21
Francisco TOMÁS Y VALIENTE, El Reparto ..., op. cit., Cap. 3, pp. 88/89.
 -las Cartas Orgánicas Municipales.
Cuenta con respaldo constitucional expreso cuando las Constituciones
Provinciales expresamente prevén que el régimen municipal se regula por estas dos
últimas.
Para los Municipios no autorizados a dictar esas normas, y regulados por ley, el
Bloque Constitucional puede integrarse por:
-la Constitución Nacional,
-las normas que conforman el derecho intrafederal;
-la Norma Fundamental Provincial y
-la Ley Orgánica Municipal, en cuanto ésta cumple una función constitucional
de desarrollo de las previsiones de la Carta Magna Provincial en la delimitación del
tercer escalón territorial federal. La inclusión de la Ley Provincial y su función
constitucional, sin embargo, es relativa en cuanto a su papel garantístico.Sobre el punto
se volverá más adelante.
Esta estructura normativa puede ofrecer cierto grado de rigidez y resistencia frente
a las disposiciones del legislador provincial o nacional, permitiendo elaborar un Bloque
Constitucional Local. Su estructura es diferente de la planteada en España porque se
incluyen normas constitucionales -la Constitución Nacional y las Constituciones
Provinciales-, normas de singular configuración en el nivel intrafederal -los convenios
interjurisdiccionales y las leyes convenio- y en el municipal -las Cartas Orgánicas
Municipales- y las Leyes Orgánicas Municipales, a través de la técnica de la función
constitucional, con las limitaciones que se señalarán oportunamente.
El constituyente podrá optar por una u otra forma de conformación del Bloque
Constitucional Local para la configuración de la autonomía municipal según las
características de cada Provincia.

(pp. 141/147)

El Bloque Constitucional y la función constitucional de las normas interpuestas

aportan un instrumento trascendente para la protección de la autonomía municipal en
este país. Con esto puede evitarse el avasallamiento de las competencias de los
Municipios cuando se hallan previstas en las normas que componen el Bloque. Éste se
integra por la Constitución Nacional, las Constituciones Provinciales, las Cartas
Orgánicas o la Ley Orgánica de Municipios cuyas regulaciones no pueden ser
desconocidas por otras leyes nacionales y provinciales.
Por la naturaleza constitucional de las Normas Fundamentales de la Nación y la
Provincia, no se advierten reparos a su incorporación al Bloque Constitucional. La
regulación que contengan, con relación a los Municipios, ofrece una resistencia
indudable frente a la legislación provincial o nacional.
-Cuando una Constitución Provincial autoriza a los Municipios a dictar su Carta
Orgánica, coloca a estas normas municipales junto a ella misma como fuente de la
autonomía local. El legislador provincial no puede interferir en tales ámbitos con su
potestad normativa (ver Cuadro I del Anexo). Por lo tanto, la Carta Municipal se
incorpora al Bloque ofreciendo una particular resistencia o fuerza de ley pasiva frente a
la Ley Provincial, jerárquicamente superior, pero que no puede invadir los ámbitos que
la Constitución otorga al Municipio y que éste regula por su propia norma.
La Carta Orgánica Municipal, en el ordenamiento argentino, implica una facultad
normativa singular, derivada de la Constitución Provincial y no de una ley. En
consecuencia, es algo más que el poder de autoorganización previsto en el sistema
español sobre el soporte de la Ley de Bases del Régimen Local. Se asemejaría más a la
autonomía estatutaria reconocida en la Ley 142 de 8 de junio de 1990, como la facultad
de los Municipios para dotarse de sus propios estatutos22. No obstante, ya se indicó, al
comentar la Carta Municipal de Barcelona, que no son instrumentos con estatus
formales sino políticos y esto los diferencia de las Cartas Municipales en la Argentina.
La Carta es un producto normativo distinto con relación a las leyes o a las
Ordenanzas, por su función institucionalizadora del Municipio y por su proceso
diferenciado de elaboración. Sin embargo, no se identifica con el ejercicio de un poder
constituyente originario, punto ya tratado en el Capítulo I de este trabajo. La
configuración de los Municipios se encuentra sujeta a la Norma Fundamental Provincial

22
Aprobados por mayorías especiales, regulando las normas fundamentales para la organización del ente,
las atribuciones de los órganos, el ordenamiento de los servicios públicos, la forma de descentralización y
el acceso de los ciudadanos a la información y el procedimiento administrativo. Instrumentos similares
están previstos en el ordenamiento italiano. Puede verse a Luciano VANDELLI, “Los principios
generales de la Carta Europea de Autonomía Local y su adecuación en el ordenamiento italiano”, en
VVAA, Estudios sobre la Carta..., op. cit., p. 110. Sobre la ampliación de la potestad estatutaria y
reglamentaria en Italia luego de la Ley N° 265 de 3 de Agosto de 1999, Roberto SCARCIGLIA,
“L’autonomia normativa, organizzativa e amministrativa degli enti locali doppo la legge 3 agosto 1999,
n.265”, en Le Istituzioni del Federalismo-Regione e Governo Locale, n° 2, 2000, Anno XXI,
marzo/aprile, pp. 295/302. Después de la reforma constitucional de 2001, los arts. 114 y 117 de la
Constitución Italiana reconocen expresamente la potestad reglamentaria y estatutaria a Municipios,
provincias y áreas metropolitanas.
que predetermina su contenido con mayor o menor grado de precisión -según el
subordenamiento de que se trate-23. La función constitucional de la Carta Orgánica es
una prolongación de la acción constituyente en la división territorial del poder,
desarrolla y cierra las cláusulas abiertas porque expresa la descentralización y el
federalismo. Esta perspectiva parece más apropiada que su calificación como “poder
constituyente”, porque son productos normativos diferenciados por su función y por la
posición que en muchas Constituciones se estatuye como fuente interpretativa.
Su finalidad estructurante de la división territorial del poder y su resistencia a la
potestad normativa provincial y nacional, rompiendo el principio de jerarquía, permiten
integrarlas al Bloque Constitucional. Dado que organizan el gobierno y el
funcionamiento municipal y que continúan el proceso constituyente, presentan una
fuerza pasiva ante la ley que no puede modificarlas.
Se dice entonces que la función constitucional de la Carta le es inherente. Está
dada, en muchos casos, por las propias Constituciones que la reconocen como fuente de
la organización municipal en el Derecho Local a la par de la Norma Fundamental
Provincial (ver Cuadro I del Anexo, apartado correspondiente al sistema de fuentes).
Así sucede en Catamarca, Corrientes, Chaco, Chubut, Formosa, Jujuy, La Rioja,
Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santiago del
Estero y Tierra del Fuego24. Especial interés ofrece la Constitución de Río Negro que
establece, como garantía de la autonomía municipal, el principio según el cual, en caso
de superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la
legislación del Municipio en materia específicamente local. Esta prevalencia rompe con
el principio de jerarquía al que por tradición, se encuentra sometida la normativa
municipal respecto de las leyes provinciales.
Pero, la función constitucional de la Carta Orgánica Municipal no necesariamente
involucra una definición competencial en los Bloques vigentes en la actualidad. Sólo en
el caso de Neuquén y Formosa25, la atribución de competencias municipales se efectúa

23
La subordinación de las Cartas Orgánicas a las disposiciones de la Constitución Nacional y Provincial,
fue objeto de pronunciamientos del Tribunal Superior de Neuquén en las causas “Ministerio Fiscal
s/Investigación” del Registro de la Secretaría Penal de fecha 10 de Marzo de 1995 y en la causa “Fiscal de
Estado de la Provincia de Neuquén c/Municipalidad de San Martín de los Andes”, del 15/11/99, en La
Ley (t.2000-B), pp. 474/480.
24
Constituciones de Catamarca, art. 257, Corrientes, arts. 158 a 164, 170 y 83, inc. 4, Chaco, arts.
182,116, inc. 9, Chubut, arts. 229 a 232, Formosa, art. 177, Jujuy, art. 179, incs. 2 y 3, La Rioja, art. 154,
Misiones, art. 170, Neuquén, arts. 186 y 204, Río Negro, art. 232, Salta, art. 176, San Juan, art. 239, San
Luis, arts. 258, 261,265, 269,270, Santa Cruz, art. 146, Santiago del Estero, arts. 106, 207,208 y 211 y
Tierra del Fuego, art. 180.
25
Constituciones de Neuquén, art. 204 y Formosa, art. 179.
con arreglo a lo que dispongan las Cartas Orgánicas. En éstas, las normas institucionales
municipales podrían significar instrumentos de asunción competencial dentro de las
facultades reconocidas por la Constitución Provincial.
En las restantes Normas Fundamentales Provinciales se advierte que el contenido
de las Cartas se refiere al aspecto institucional y al reparto funcional interno en el
Municipio, más que a una delimitación competencial con respecto a la Provincia. En
esta línea, la Constitución de Misiones es paradigmática: la organización municipal es
regulada por cada Carta Orgánica, mientras que las competencias lo son por ley
provincial26, de modo tal que la rigidez y resistencia pasiva sólo operan sobre las
materias propias de la Carta –la organización del autogobierno- y no en cuestiones
competenciales. Desde este ángulo, la norma municipal no juega como instrumento de
asunción competencial dentro del elenco de materias propuestas por la Constitución
Provincial, sino que se limita a regular las por ella asignadas.
Cuando las Constituciones articulan las Cartas Orgánicas como instrumentos de
asunción y delimitación competencial, además del facultamiento para la
autoorganización, la incorporación de éstas en un Bloque Constitucional Local aparece
como una garantía de alta calidad de la autonomía municipal. En efecto, las
disposiciones contenidas tanto en las Normas Fundamentales como en las Cartas no
pueden ser derogadas o modificadas por otros productos normativos, sean leyes
nacionales o provinciales, o mediante disposiciones reglamentarias.
Ésto, que parece una verdad de perogrullo, dado que, por la reserva de facultades
provinciales, las leyes nacionales o provinciales no podrían dejar sin efecto
competencias o atribuciones municipales establecidas en las Constituciones
Provinciales, es objeto de permanentes violaciones a través de la jurisprudencia local y
federal, especialmente en materia de recursos financieros. Baste, como muestra, la
jurisprudencia27 que convalida la supresión de las contribuciones municipales sobre
uso de espacio de dominio público municipal por las leyes nacionales o provinciales y
las cuestiones medio ambientales, a que se hizo referencia en apartados precedentes.
Frente a ello, la conformación de un Bloque Constitucional de la autonomía
municipal y la función constitucional de las normas que lo integran, como garantía de la

26
Arts. 170 y 171
27
“Telefónica de Argentina S.A. c/Municipalidad de General Pico s/acción meramente declarativa”,
CSJN, 27/02/97, Fallos,320; “Ferrocarril Argentino c/Provincia de Santa Fe”, CSJN, Fallos 68:234;
“Empresa Ferrocarriles Argentinos c/Municipalidad de Zárate, Sentencia del 14/04/83, La Ley, T. 1983-
D-20.
configuración prescripta en el art. 123 de la Constitución Nacional, permiten asegurar la
resistencia de las normas que lo componen frente a la legislación dictada por la Nación
y las Provincias.
-Más complejo resulta, en cambio, incluir las Leyes Orgánicas Municipales por
las cuales, casi todas las Provincias, regulan a los Municipios cuando no los autorizan a
dictar su Carta o cuando, pese a estar autorizados, no lo hacen (ver Cuadro I del Anexo).
A pesar de que muchas Constituciones consagran la autonomía municipal regulándola
mediante ley, para buena parte del planteamiento doctrinal28, la Carta Orgánica es un
paradigma de la autonomía municipal. Estas posiciones deben ser matizadas porque la
remisión a la regulación legal para todos o algunos Municipios no significa una
negación de la autonomía municipal. Cabe señalar el escaso margen de autonomía en las
Cartas Orgánicas cuando algunas Normas Fundamentales regulan su contenido
pormenorizadamente.
Pero, la autonomía supone un ámbito de organización y competencias
suficientemente garantizado frente a la actividad legislativa provincial. En
consecuencia, resulta imprescindible que las normas que regulan tales aspectos, a la vez
que subordinadas a la Constitución, prevalezcan sobre las restantes normas legislativas
por su particular contenido. En este sentido, las Cartas Orgánicas son garantía por su
resistencia.
La rigidez de las Leyes Orgánicas no opera del mismo modo. Las Constituciones
Provinciales no prevén su sanción con mayorías agravadas, recaudo que permitiría
asegurar su resistencia frente a otras normas. El robustecimiento del Municipio, como
escalón territorial, hace aconsejable que, en defecto de la posibilidad del dictado de
Cartas Orgánicas, las Leyes de Municipios tramiten por procedimientos reforzados
previstos en la Constitución que dificulten su modificación total o parcial por simples
mayorías.
Desde esta perspectiva, el régimen de Municipios configurado legalmente no
presenta, en principio, garantías suficientes para la vigencia de la autonomía exigida en
el art. 123 de la Constitución Nacional.
No obstante, y aún dentro del actual sistema, podría predicarse la mayor rigidez
de las normas provinciales e interponerlas en el juicio de constitucionalidad a través de

28
Ver por todos, Antonio M. HERNÁNDEZ (h), Derecho..., op. cit., p. 386 y Juan Manuel ÁLVAREZ
ECHAGÜE, “Los municipios, su status jurídico y sus potestades financieras y tributarias en el marco de
la Constitución reformada”, en Impuestos, LVII-B, pp. 2445 y 2447.
la técnica de la función constitucional. Prácticamente todas las Normas Fundamentales
Provinciales establecen que el régimen municipal se rige por ella y por la Ley Orgánica
Municipal para todos los Municipios –en las Provincias de Buenos Aires, Santa Fe,
Mendoza, Entre Ríos, La Pampa y Tucumán- o para cierta categoría -en las restantes-.
Estas previsiones otorgarían a la Ley una posición diferenciada por su función
constitucional de desarrollo de la división territorial del poder.
Esta función no cuenta con respaldo jurisprudencial hasta la fecha ni se plantea su
posibilidad en el nivel doctrinal. Sin embargo, no parece irrazonable su aplicación.
Efectivamente, con arreglo al art. 5 de la Constitución Nacional, el régimen municipal
es una condición de la autonomía de las Provincias. Los Municipios aparecen como una
esfera de autogobierno territorial a la que se le debe asegurar su autonomía por el art.
123 y, por lo tanto, se integra a los otros dos niveles de gobierno. Tienen, además, una
naturaleza política que condiciona sustancialmente la posición de la norma que los
regula.
Por estas singulares características, las Leyes Orgánicas Municipales, de algún
modo, continúan el proceso constituyente conformando y regulando el tercer término de
la distribución del poder en el Ordenamiento argentino. Las Constituciones les otorgan,
además, de lege data, una posición particular que no es sino una función constitucional.
Por cierto, no es posible encontrar un fundamento normativo tan específico como
el art. 28 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para su instrumentación en el
juicio de constitucionalidad de las demás leyes nacionales y provinciales. Pero, la
permanente referencia a la Ley Orgánica en las Constituciones como fuente de la
regulación del régimen municipal permite vislumbrar una particular función. Ésta es
diferente de la que desempeña cualquier otra norma legislativa provincial y completa las
disposiciones de las Normas Fundamentales en la distribución territorial vertical del
poder.
La función constitucional de la Ley Orgánica de Municipios es también operativa
cuando se trata de Municipios que dictaron sus Cartas Orgánicas, si aquélla amplía las
facultades municipales inicialmente previstas por la Constitución y la Carta.
Ahora bien, la utilidad de la técnica es limitada: sólo operaría frente a la
legislación que, por la regulación específica de una determinada materia, pretendiera la
derogación parcial e implícita de la Ley Orgánica por afectar un título competencial
municipal. Es decir, rompería únicamente con el principio de articulación normativa
mediante el cual una ley especial deroga una ley general, por la regulación específica de
una determinada materia que afecta las competencias municipales.
Sobre estas premisas es posible elaborar veintitrés Bloques Constitucionales en
los que el dato común es su integración por las Constituciones Nacional y Provincial.
En los regímenes provinciales que autorizan a dictar Cartas Orgánicas a algunos
Municipios, éstas se incorporan al Bloque cuando han sido dictadas. Así sucede en el
Bloque Constitucional cordobés y el Bloque Constitucional misionero y, sin lugar a
dudas, en los Bloques de Jujuy, Santiago del Estero, Chubut, Corrientes, Salta, San
Luis, Neuquén, Tierra del Fuego, Catamarca, La Rioja, Río Negro y Santa Cruz, que
expresamente las integran al sistema de fuentes.
Cuando las Cartas Orgánicas no están autorizadas –o dictadas- el Bloque
Constitucional se integra con la Ley Orgánica Municipal, como sucede en los Bloques
Constitucionales bonaerense, mendocino, pampeano, tucumano, entrerriano y
santafesino.
A pesar de las limitaciones que ofrece el Bloque Constitucional en el análisis
concreto de los ordenamientos provinciales argentinos -que se profundizarán más
adelante respecto de ciertos aspectos esenciales a la autonomía municipal-, su grado de
definición y precisión es mayor que en el ordenamiento español. En primer lugar,
porque parte de sus normas son de clara naturaleza constitucional, como es el caso de
las Constituciones Nacional y Provincial y, en segundo lugar, porque la función
constitucional de las restantes normas es más explícita en la articulación de fuentes de
buena parte de las Normas Fundamentales Provinciales.
2.3.5.- Un entendimiento principialista de la autonomía local: el juego de
ciertos principios reconocidos en el Bloque para una adecuada interpretación
constitucional de las leyes.
Los elementos interpretativos hasta aquí reseñados se completan con los
principios generales del Derecho29 que, directa y expresamente o de modo tácito y de
forma inmanente, se extraen de la Constitución o del Bloque Constitucional.
Señala Zagrebelsky que el Derecho actual y en particular, el Constitucional están
compuestos por reglas y principios30. En sentido amplio, y según los desarrollos de la

29
Francisco SOSA WAGNER, Manual..., op. Cit., p. 54; Eliseo AJA, “Configuración...”, op. cit., p. 61.
30
Gustavo ZAGREBELSKY, El Derecho Dúctil. Ley, derechos, justicia. Trad. de Marina GASCON,
Totta, Valladolid, 1997, 2° Edición., p. 109, señala, sin embargo, que la doctrina sobre la diferencia entre
los principios y las reglas jurídicas es muy extensa, resultando de gran incidencia los desarrollos de Vezio
CRISAFULLI en La Costituzione e le sue disposizioni di principio, Giuffre, Milano, 1952 y Robert
doctrina italiana, entre los últimos se incluyen los principios generales del Derecho y las
denominadas normas programáticas de la Constitución, que indican a la colectividad y
al Estado los fines que merecen ser alcanzados31.
El Derecho Constitucional, por la naturaleza de sus normas, es un Derecho dúctil
que, de modo permanente, se elabora mediante principios. El alcance de éstos depende
del contexto cultural del que forman parte y su concepción es objeto de debate porque
oscila en el mundo de las ideas y su evolución. No se estructuran jerárquicamente sino
que se articulan por concordancia práctica o balance de bienes jurídicos, regidos por la
proporcionalidad, excluyendo caracteres absolutos. Por su capacidad para relativizarse,
para armonizarse entre sí y para conciliarse recíprocamente, se distinguen de la ética y
de las reglas jurídicas, en las que la aplicación se produce o no, sin términos
intermedios.
Los principios pueden ser entendidos, sin embargo, como los valores jurídicos de
una comunidad definidos de forma genérica e indeterminada32. No pueden otorgar
derechos típicos o activos ni imponer otro mandato que el de no actuar en contra del
valor en él consagrado; son mandatos dirigidos tanto a los órganos con potestad
normativa como al resto de los operadores jurídicos, el juez o, en su caso, la
Administración.
Los principios adquieren especial relevancia en el tema de la autonomía municipal
y el análisis de algunos de ellos en esta investigación es ineludible. Por un lado, porque
sustentan la posibilidad de comparar distintos sistemas jurídicos, en tanto son
representaciones jurídicas generales que, a la vez que permiten reconocer y calificar a
las instituciones positivas del Derecho nacional, son una pieza que trasciende los límites

ALEXY, Teoría de los Derechos Fundamentales, CEC, Madrid, 1993, quien más tarde en “Epílogo a la
Teoría de los derechos fundamentales”, Revista Española de Derecho Constitucional, N° 66, 2002, pp.
22/23, señala la distinción entre orden marco –cuando la constitución ordena y prohíbe algunas cosas- y
orden fundamental como concepto cualitativo –confiando a la discrecionalidad de los poderes públicos
ciertas cuestiones-. Sobre las dificultades para distinguir principios y reglas, Juan CIANCIARDO,
“Principios y reglas: Una aproximación a los criterios de distinción”, La Ley, Año LXVIII, N° 62, pp. 1/3.
En España, el tema de los principios ha sido desarrollado, entre otros, por Margarita BELADIEZ ROJO,
Los principios jurídicos, Tecnos, Madrid, Reimpresión 1997. En la Argentina, desde una perspectiva
iusnaturalista, Juan Carlos CASSAGNE, Los principios generales del Derecho en el Derecho
Administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1992, Reimpresión.
31
Se distinguen de las reglas porque los principios cumplen un papel constitutivo, propiamente
constitucional en el orden jurídico, mientras que las reglas, aún cuando se encuentren escritas en la
Constitución, se agotan en sí mismas, carecen de fuerza constitutiva fuera de lo que ellas significan. Cfr.
Gustavo ZAGREBELSKY, El Derecho..., ob. cit., p. 109.
32
Margarita BELADÍEZ ROJO, Los principios..., op. cit., p. 93.
de ese Derecho33. Por otro, porque son el fundamento de toda posible articulación móvil
entre los distintos sistemas positivos nacionales y la realidad34.
Desde la perspectiva de la distribución territorial del poder, los principios pueden
realizar tres grandes funciones35: como títulos habilitantes de competencias para fundar
competencias ex novo, como criterios de interpretación para fijar el alcance de
competencias ya asignadas o como límites al ejercicio de las competencias que deben
ser tenidos en cuenta por los poderes públicos.
No siempre se cumplen de igual manera en todos los ordenamientos. En aquéllos
en los cuales las atribuciones competenciales se efectúan por listas, como sucede en el
ordenamiento español, se cuestiona la primera de tales funciones, es decir, que los
principios puedan actuar como título habilitante de competencias36. La distribución
competencial en el Bloque Constitucional español es por atribución y no existirían
cláusulas generales de atribución a favor de ningún ente. Los principios estructurales
sólo podrían operar como criterios primarios de interpretación cuando el Bloque
Constitucional los utilizara explícitamente como criterios de división entre materias
competenciales o en la determinación de los alcances de las bases. En forma
excepcional y secundaria podrían emplearse como criterio para redefinir los ámbitos
materiales o resolver entrecruzamientos que, respecto a actividades concretas, podrían
producirse entre dos materias objetivamente definidas. Conforme a esta última
posibilidad, de modo indirecto, en la práctica desempeñarían un papel habilitante al
delimitar el contenido de los distintos ámbitos materiales acotando efectivamente el
alcance de los títulos competenciales.
En el sistema argentino, en cambio, los principios sentados en la Constitución
Nacional deben ser tenidos en cuenta en las Constituciones Provinciales para la
regulación del Derecho Público Local, conforme al art. 5 de la Norma Fundamental, y
existe la cláusula de reserva de competencias no delegadas por las Provincias en el art.

33
Néstor Pedro SAGÜES, “Los principios específicos del derecho constitucional”, en La Ley, T. 1991-C,
Secc. Doctrina, p. 809, distingue entre: a)los principios generales del derecho, b)los principios
particulares -especiales, privativos, específicos- de una rama del derecho, entre los que están los
principios específicos del derecho constitucional, c)los principios específicos de un derecho no
constitucional pero constitucionalizados en una constitución y d) los principios locales o grupales de uno
o más derechos constitucionales o constituciones concretas. Entre éstos últimos, se distinguen los
principios del Derecho Constitucional y los principios de una Constitución o grupo de Constituciones.
34
Así lo señala Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, Reflexiones sobre la Ley y los principios generales
del Derecho, Civitas, Madrid, 1986, reimpresión, Capítulos II y III, pp. 32/43, refiriendo a los criterios en
el Derecho Privado y su ejemplar aplicación en el Derecho Administrativo por el carácter contingente y
ocasional de su normativa que impiden técnicas estrictamente exegéticas.
35
Carles VIVER I PI-SUNYER, Materias…, op. cit., p. 107.
36
Ídem, pp. 108/111.
121, por lo que podrán desempeñarse como atributivos de competencia en ciertos
supuestos.
A continuación, se analizarán una serie de principios que vertebran la autonomía
municipal, algunos de ellos previstos expresamente en las normas constitucionales y
otros no, pero que surgen de normas que se incorporan al Bloque Constitucional por su
función constitucional. En todos existe una raíz normativa más o menos precisa, sin
embargo se propugna su normativización en el específico régimen contenido en el
Bloque Constitucional Local. Aun cuando no fuera posible detectarlos en las normas, su
naturaleza prescriptiva deriva de su condición de valor jurídico de la comunidad, sin que
necesiten ningún trámite posterior de positivación y se tornan obligatorios desde que se
integran a la conciencia colectiva37.

(p.148/149)
La autonomía municipal, en la Reforma Constitucional de 1994, adquiere el
carácter de principio. El art. 123 prevé sus alcances que deben regularse en cada Norma
Fundamental provincial. Significa un límite al uso de las facultades constitucionales y
legales que reservan a las Provincias y a la interpretación de las mismas. Pero es
también exigible respecto de la Nación. En efecto, cuando la Provincia, por la vía legal
o convencional, delegue o autorice a la Nación el ejercicio de competencias, no podrían
delegarse las competencias o recursos que hacen a la autonomía municipal –con el
alcance que le reconozca constitucionalmente cada Provincia- sin el consentimiento o la
participación del Municipio o sin una modificación constitucional del régimen
municipal.
La autonomía vertebra así el concepto de Municipio en el sistema argentino desde
la Constitución Nacional, aunque no esté mencionada expresamente en algunas
Constituciones Provinciales y sus matices y grados sean diferentes en cada Bloque
Constitucional Local.

(pp. 150/153)
B)En la Argentina.
En este país, el principio democrático y representativo, como propio de la
autonomía municipal, no es puesto en tela de juicio, porque los arts. 1 y 5 de la
37
Margarita BELADÍEZ ROJO, Los principios..., op. cit., p. 81.
Constitución Nacional establecen el sistema representativo, republicano y federal como
forma de gobierno, complementados por los arts. 6, 22 y los nuevos arts. 36, 37, 38
derivados de la Reforma de 1994.
Normativamente, la democratización de los órganos de gobierno municipales
como así también la independencia y la supresión de controles de oportunidad son casi
una constante en las Constituciones Provinciales vigentes (ver Cuadro I del Anexo).
La vigencia del principio democrático en la configuración de los órganos de
gobierno del Municipio es uno de los factores sobre los cuales la doctrina advertía la
inconveniencia de su configuración como entidad autárquica administrativa. De ella se
hicieron eco las reformas constitucionales provinciales, proceso desarrollado en el
Capítulo I.

2.3.5.2.-El principio de subsidiariedad.

Ha sido objeto de múltiples formulaciones aplicándose a las relaciones del
individuo y la sociedad, a las relaciones entre la sociedad y las instituciones38 y, como
se verá, a la distribución de competencias en la escala institucional39. Pueden advertirse,
entonces, dos acepciones: una, en sentido vertical, que informa la distribución de
funciones y competencias en los diversos niveles de gobierno y otra, en sentido
horizontal, que persigue la valoración de la autonomía de la sociedad civil y de las
formaciones sociales40. Por ello, su enunciación es ambigua, aunque conveniente en su
combinación con la técnica de la descentralización41.

38
Formulado en la Encíclica Quadragesimo Anno de Pío XI (año 1931), Ed. Paulinas, 5 Reimp., Buenos
Aires, 1988, pp. 46/47 y en sucesivas Encíclicas Papales ha sido aplicado a campos muy diversos.
Políticamente deriva en las tesis de los partidos demócrata cristianos europeos, especialmente alemanes e
italianos con decisiva incidencia en la construcción de la Unión.
39
Luis ORTEGA, “Autonomía Local y Subsidiariedad Europea”, en VVAA, Anuario del Gobierno
Local, 1996, Dir. Tomás FONT Y LLOVET, Marcial Pons, Madrid, 199, p. 603; Tomás FONT Y
LLOVET, “El principio de subsidiariedad y el impulso europeo de la Autonomía Local”, en VVAA, La
posición institucional de la Administración Local ante el Siglo XXI, p. 179.
40
Rafael ENTRENA CUESTA, “Alcance del principio de subsidiariedad en la Legislación Española” en
VVAA, Derecho Administrativo. Obra Colectiva en homenaje al Profesor Miguel S. Marienhoff, Dir.
Juan Carlos CASSAGNE, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998, pp.223/224.En igual sentido, María Pía
TREVISANI, “Competenza rispettive di regioni e cittá: letture recenti del principio di sussidiarietá”, en
Regioni del Veneto-Il diritto della Regione, n° 2, Marzo-Aprile 2000, CEDAM, pp. 300/301.
41
Alain DELCAMP, “Principio de subsidiariedad y descentralización”, en Rev. Aragonesa de
Administración Pública, N° 4, Año 1994, Trad. J. M. GIMENO FELIÚ, p. 39.
 Deriva de la doctrina federal alemana42, de donde fue recibido por el
Ordenamiento Comunitario europeo en el Tratado Constitutivo de la Comunidad
Europea43, tras el Tratado de Ámsterdam en 1957. En el Protocolo n° 7, anejo a éste
último, también está precisado44 en el sentido de que la acción normativa de escalón
superior debe restringirse a un tipo de norma menos incisiva y detallada y dejar margen
de actuación y alternativas a escalón inferior. Su finalidad, al igual que en los sistemas
federales, es limitar la competencia de la Comunidad que podría extenderse más allá de
las previsiones fundacionales a través de los poderes implícitos. Se aplica para regular
las competencias compartidas entre los Estados miembros y la Unión Europea ya que
limita y racionaliza este ámbito difuso y demasiado elástico de la competencia
comunitaria compartida45. La subsidiariedad no rige respecto de las competencias
exclusivas.
Es un principio inherente al federalismo y a cualquier sistema de descentralización
política46. Ofrece dos vertientes: una negativa o de prohibición que impide la
innecesaria intervención del ente superior y el consiguiente centralismo y otra de
carácter positivo o de habilitación, por la que el ente superior debe intervenir para
auxiliar a los entes inferiores cuando éstos no puedan alcanzar por sí mismos los fines

42
José Manuel BANDRÉS SÁNCHEZ, El principio de subsidiariedad y la Administración Local,
Marcial Pons, Madrid, 1999, p. 12 señala que el primer exponente del federalismo subsidiarista fue el
jurista alemán Altthusius, para defender la autonomía de la ciudad de Emdem frente al príncipe soberano.
Sobre el origen y la evolución histórica del principio, Juan Martín GONZÁLEZ MORAS, Los Servicios
Públicos en la Unión Europea y el principio de subsidiariedad. El Derecho comunitario y la
permanencia de los particularismos, Ad Hoc, Buenos Aires, 2000, pp. 35/79.
43
Art. 5 (antiguo art. 3B).
44
Luciano PAREJO ALFONSO, “Algunas reflexiones sobre el principio de subsidiariedad y el gobierno
local”, en Rev. Tachirense de Derecho, N° 9 (1997), p. 9. En materia comunitaria, entre otros, Ángel
BOIXAREU CARRERA, “El principio de Subsidiariedad”, Rev. de Instituciones Europeas, Vol 21, Año
1993, N° 3, pp. 771/801, José M. AREILZA CARVAJAL, “El principio de subsidiariedad en la
construcción de la Unión Europea”, en Rev. Española de Derecho Constitucional, Año 15, N° 45, Sept.
Dic. 1995, pp. 53/93; Antonio ESTRELLA DE NORIEGA “La paradoja dela subsidiariedad: reflexiones
en torno a la jurisprudencia comunitaria relativa al artículo 3B (2) del Tratado de la Comunidad Europea”,
en Rev. Española de Derecho Administrativo, N° 101, Marzo 1999; Marcelino RODRÍGUEZ
MOLINERO, “El principio de subsidiariedad y la Unión Política Europea”, en Sociedad y Utopía, Rev. de
Ciencias Sociales, N° 17, Mayo 2001, pp. 281/290.
45
Araceli MANGAS MARTÍN y Diego J. LIÑÁN NOGUERAS, Instituciones y Derecho de la Unión
Europea, Mac Graw Hill, Madrid, 1996, Cap. XIII, pp. 326/327.
46
Advierte Javier BARNÉS VÁZQUEZ, La Comunidad Europea, la instancia regional y la organización
administrativa de los estados miembros, Civitas, Madrid, 1993, p. 515 que en la realidad constitucional,
el principio de subsidiariedad no es un principio con alcance y significación estructural esencial al entero
sistema del Estado Federal Es más bien accidental, por ser una forma posible de legitimación cuyo
desarrollo se remite a la regulación constitucional y no es el único principio regulador de las relaciones
competenciales federales.
del Estado47. El nivel inferior tendrá todas las competencias posibles para permitir la
toma de la decisión en el ámbito más próximo al ciudadano.
El principio de subsidiariedad imposibilita que una entidad superior desempeñe
funciones que pueden realizarse con igual eficacia por el ente inferior en la medida de
su capacidad de gestión48. Se conecta al valor de la democracia, al sistema federal y al
principio de descentralización y se asienta sobre la idea de la limitación del poder, a
través del aseguramiento de la transparencia de la acción pública49.
De este modo, la intervención del ente superior está condicionada a que el ente
inferior no sea capaz de alcanzar los objetivos de la acción emprendida de manera
suficiente, los que pueden lograrse mejor en el nivel superior por las dimensiones o los
efectos de dicha acción. Supone así una evaluación de necesidad y eficacia de la
actuación del nivel superior50. Exige la demostración de tales extremos y la consecuente
motivación de las medidas adoptadas51. Por ello, permite una mayor transparencia en la
acción pública.
Actúa como criterio regulador del ejercicio de la competencia legislativa o
administrativa y determina la intensidad de la acción y la descentralización de la
actividad desarrollada hacia los centros más próximos al ciudadano52.
Aunque se denuncia su carácter impreciso o evanescente, son, precisamente, su
elasticidad y dinamismo –propios de los principios como normas jurídicas muy dúctiles
y abiertas- los que permiten hacer frente a las condiciones cambiantes de una realidad
cada vez más compleja e impredecible. La variedad del fenómeno municipal ya
señalada, la imposibilidad de uniformar el ámbito competencial de los Municipios,
como así también la significativa concurrencia con las competencias de los niveles
superiores -aun en ámbitos tradicionalmente municipales- tornan al principio de
subsidiariedad en un criterio de gran funcionalidad para el deslinde competencial. De
esta manera, las competencias no se sustentan en una predeterminación rígida sino en
una determinación flexible y consensual, propia del federalismo cooperativo53.

47
Ídem, p. 510, en sentido similar al desarrollo en el Derecho Comunitario.
48
Javier GARCÍA ROCA, “El concepto actual...”, op. cit., p. 667.
49
José Manuel BANDRÉZ SÁNCHEZ, El principio..., op. cit., p. 15.
50
Sobre su aplicación en materia comunitaria, ver María Luisa FERNÁNDEZ DE ESTEBAN, El
principio de subsidiariedad en el Ordenamiento Europeo, Mac Graw Hill, Madrid, 1996, p. 35.
51
Un tratamiento de la motivación y la discrecionalidad en la aplicación del principio de subsidiariedad
en materia comunitaria, Ricardo ALONSO GARCÍA, Derecho Comunitario. Sistema Constitucional y
Administrativo de la Comunidad Europea, Ed. Centro de Estudios Ramón Areces S.A., Madrid, 1994, pp.
583/587.
52
Cfr. María Pía TREVISANI, “Competenza...”, op. cit., p. 299.
53
María Luisa FERNÁNDEZ ESTEBAN, op. cit., “Introducción”, p. XIV.
 El principio se traduce colocando al Municipio en condiciones de ejercer la
competencia por sí mismo al dotarlo de medios económicos, instrumentos y figuras
jurídicas que permitan la ayuda y auxilio entre los entes locales -convenios,
mancomunidades, asociaciones, etc.- mediante fórmulas de cooperación y colaboración
entre sí y con los órganos superiores de gobierno. Implica, además, su combinación con
una solidaridad positiva54, previendo los recursos necesarios para el ejercicio de la
libertad consentida y los medios de control de su implementación55.
La instrumentación de la subsidiariedad se produce través de dos grados de acción
del Estado: la función de ayuda -creando comisiones necesarias para hacer posible y
dejar garantizada la acción de las comunidades intermedias- y la función supletoria -
supliendo la insuficiencia de las comunidades cuando éstas no realicen adecuadamente
su función- al procurar el mantenimiento del nivel decisional en cabeza de la entidad
más próxima, como es el caso del Municipio. Ruiz Rico56 agrega una dimensión
procedimental o participativa en virtud de la cual sería posible exigir la colaboración de
los entes locales en la toma de decisiones que afectasen a asuntos de estricto interés
local.
Complementario del principio de subsidiariedad –hasta el punto de solaparse o
confundirse en algunas ocasiones- es el de proporcionalidad57 o razonabilidad de las
medidas adoptadas o a adoptarse para la selección del mejor ámbito de decisión en la
dimensión territorial. Es incompatible con una administración centralizada o con
Municipios no autónomos, porque, por definición, supone la actuación de entes
distintos, capaces y eficaces, cuya capacidad y eficacia se verifica según el nivel de sus
posibilidades de actuación58.

(pp. 158/164)

54
Sobre la solidaridad, puede verse Javier GARCÍA ROCA y Pablo SANTOLAYA MACHETTI,
“Consideraciones sobre las finalidades del Estado Autonómico como institución”, en Rev. Facultad de
Derecho, Universidad Complutense, N° 66, Madrid, 1982, y Javier GARCÍA ROCA, “La solidaridad
autonómica, valor del ordenamiento” en Rev. de la Facultad de Derecho UCM, N° 70, 1983 y
“Asimetrías autonómicas y principio constitucional de solidaridad”, en Rev. Vasca de Administración
Pública, N° 47 (3°), 1997, pp. 45/98.
55
Alain. DELCAMP, “Principio…”, op. cit., p. 49.
56
Gerardo RUIZ-RICO RUIZ, “Limitaciones...”, op. cit., p. 199.
57
Luis ORTEGA “El principio de proporcionalidad como garante de la autonomía local”, en VVAA,
Anuario del Gobierno Local, 1997, dir.: Tomás FONT Y LLOVET, Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 101 y
“Autonomía Local...”, op cit., p. 626.
58
Margarida Salema D’OLIVEIRA MARTINS “El principio de subsidiariedad y la organización
administrativa” en Documentación Administrativa, N° 257/258 (Mayo-diciembre 2000), Trad. Alba
NOGUEIRA LÓPEZ, p. 80.
 B)En la Argentina.
En la Argentina, el principio de subsidiariedad59, aplicado a la distribución de
competencias públicas, no está expresamente enumerado en la Constitución Nacional.
La doctrina lo señala como un principio político de distribución del poder por el que se
efectúa una división de competencias asignadas a las diversas comunidades
intermedias60 y al Estado, según sus misiones respectivas y su órbita de acción61. El
orden de las competencias no significa un orden de exclusión sino de ejercicio de
suplencias complementarias y la colaboración.
Para Barrera Buteler62, en el sistema federal argentino, el principio de
subsidiariedad tiene dos garantías: a) la autonomía institucional y política y la
integridad territorial de los Estados miembros y b) el ejercicio de atribuciones por los
Estados federados cuando no son delegadas expresamente al Estado central, y en este
último caso, recurriendo al “deslinde de poderes” entre la comunidad mayor
(federación) y las comunidades miembros federadas y buscando separar las respectivas
órbitas de acción.
En consecuencia, la subsidiariedad en el modelo argentino se explica dentro del
federalismo dual, aunque el esquema es insuficiente para determinar el grado de
vigencia del principio63. Por un lado, porque a la tesis constitucional de los poderes
remanentes suelen oponerse la de los poderes implícitos de la autoridad central. Por otro
lado, porque el espectro de los poderes delegados es tan amplio que tiende a anular el
ámbito de los poderes reservados.
Estas dificultades permiten señalar la necesidad de superar el federalismo dual en
pos de uno de concertación o de participación64. En este proceso, la subsidiariedad
resguarda la diversidad y acota los efectos unitivos de la solidaridad limitándolos a
59
Autores como Jorge SARMIENTO GARCÍA, en “Soberanía, autonomía, autarquía, región y
comunidades indígenas en la reforma”, en VVAA, La Reforma Constitucional Interpretada, Dir. Jorge
SARMIENTO GARCÍA, Depalma, Buenos Aires, 1995, p. 12, denominan al principio como “suplencia”.
60
Rodolfo Carlos BARRA, Principios..., op. cit., pp. 35/38 lo vincula por un lado a las relaciones entre el
Estado y los ciudadanos aunque los aproxima también a la distribución de competencias públicas,
Tratado..., op. cit., pp. 61/65. Juan Carlos CASSAGNE, Derecho...,T. I, 1996, op. cit., pp. 64/66, sostiene
la vigencia del principio de subsidiariedad de la actuación del Estado frente a la actividad de los
particulares, fundado en los arts. 14,19, 28 y 75, inc. 18 de la Constitución Nacional. Se trata, sin
embargo de una elaboración doctrinal por cuanto no surge de norma expresa.
61
José Roberto DROMI, Federalismo y Municipio, Idearium, Mendoza, 1980, p. 77, también en Ciudad y
Municipio, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, pp. 123/124 y más recientemente, en Derecho
Administrativo, Ciudad Argentina, Buenos Aires-Madrid, 2004, 10ª Ed. Actualizada, p. 233/234.
62
Ídem, p. 292.
63
Guillermo BARRERA BUTELER, Provincias y..., op. cit., p. 54.
64
Ídem, p. 306. Es una tendencia en casi todos los países de occidente, baste ver la experiencia
Norteamericana, Alemana, Española, pudiendo consultarse, entre otros, a Enoch ALBERTÍ ROVIRA, El
Federalismo..., op. cit.
aquellos aspectos en los que cada comunidad particular resulta insuficiente por sí misma
para alcanzar los fines propuestos65. La inclusión de la autonomía municipal en el art.
123 de la Constitución Nacional restringe la autonomía provincial y profundiza el
principio porque lo inserta en la organización institucional de las Provincias66.
Sin mencionarlo con carácter de principio, Pedro J. Frías67 establece pautas para el
deslinde competencial entre el Gobierno Federal, las Provincias y los Municipios, en los
que se advierte la aplicación de la subsidiariedad:
-todo servicio territorialmente divisible debe ser prestado por las Provincias y los
Municipios, porque se trata de niveles en los que, de mejor manera, se perciben las
necesidades, se prestan de forma más económica y se controlan más eficazmente;
-a todo servicio atribuido al nivel más cercano al ciudadano debe corresponderle
una dotación financiera.
Su importancia en el nivel legislativo y jurisprudencial para el deslinde
competencial es comprobable no sólo en cuanto a los servicios y obras públicas, sino
también en materia de policía municipal.
Douglas Price y Rosenkrantz68 señalan la necesidad de establecer el principio de
subsidiariedad intraestatal, en particular con relación a los Municipios, en el sentido de
que los servicios sean prestados por los organismos que, teniendo aptitud técnica y
financiera para hacerlo, estén en el nivel más cercano al ciudadano superando la
división de competencias inamovibles entre los diferentes niveles de poder. Agrega
Ponsati69 la necesidad de revertir a favor del Municipio las atribuciones políticas en la
coordinación y supervisión de los servicios estatales y aun en el régimen electoral, de
modo que sean las unidades municipales la base de la representación territorial.
Algunos de los proyectos presentados durante el proceso de reforma
constitucional nacional en 1994 introducían el principio como criterio para el deslinde
competencial entre Nación, Provincias y Municipios.
Es el caso del proyecto de Mingorance70 (Expediente 776) modificatorio del art.
106 de la Constitución por el cual las Provincias, en sus Constituciones, debían asegurar
el régimen municipal garantizando, entre otras condiciones, “el ejercicio de

65
Guillermo BARRERA BUTELER, Provincias y..., op. cit., p.53.
66
Guillermo BARRERA BUTELER, Provincias y..., op. cit., pp. 296/297.
67
Pedro J. FRÍAS, El Federalismo..., op. cit., pp. 45/46.
68
Carlos ROSENKRANTZ y Jorge E. DOUGLAS PRICE, Las cuestiones..., op. cit., Sección II, pp.
317/321.
69
Arturo D. PONSATI, Lecciones de Política, El Graduado, Buenos Aires, 1993, p. 300.
70
Según su transcripción en Horacio ROSSATTI, Tratado..., op. cit., T. I, “Apéndice III”, pp. 150/154.
competencias exclusivas sobre materia municipal y de las competencias concurrentes y
delegadas por el Estado provincial conforme a los principios de subsidiariedad,
descentralización y divisibilidad jurisdiccional de los servicios.”. La subsidiariedad, en
esta significación, no llega a plasmarse en la Norma Fundamental. Se lo encuentra en
algunas Constituciones Provinciales, por ejemplo, la Constitución de Neuquén, que,
aunque no lo denomina, lo describe en su art. 11 con relación a las facultades
municipales del siguiente modo:
“La Provincia adopta para su gobierno el principio de la descentralización de los
Poderes y reconoce las más amplias facultades a los Municipios, en forma tal que sean
éstos quienes ejerzan la mayor suma de funciones del gobierno autónomo en cada
jurisdicción, equivalente a poner en manos de los respectivos vecindarios. Lo que exceda
la órbita local corresponderá a las autoridades provinciales, las que decidirán también
cuando las obras o medidas a resolver involucren a varias comunas.”

Lo menciona la Constitución de Tierra del Fuego que, en su art. 173, inc. 16,
establece que los Municipios pueden ejercer cualquier otra competencia de interés
municipal que la Constitución no excluya taxativamente y en tanto no haya sido
reconocida expresa o implícitamente como propia de la Provincia, atendiendo
fundamentalmente al principio de subsidiariedad del Gobierno Provincial con respecto a
los Municipios.
La falta de previsión expresa en las restantes Constituciones Provinciales no
impide su consideración y aplicación como principio general del derecho y derivación
del sistema federal, por su especial incidencia en las relaciones Municipios-Provincia.
Existen, además, disposiciones que facilitan su instrumentación. Una de ellas
puede desprenderse del art. 225 de la Constitución de Río Negro que establece:
“La Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en esta
Constitución y, en caso de superposición normativa contradictoria inferior a la
Constitución, prevalece la legislación del Municipio en materia específicamente
comunal”.

Otros ejemplos surgen en la Constitución de Catamarca que prevé la creación de

un organismo central provincial que proporcionará asesoramiento técnico a los
Municipios que no puedan costearlo, de Córdoba que obliga al Gobierno Provincial a
prestar asistencia técnica y el deber de cooperación y de Chaco que establece la
obligación del Gobierno Provincial de prestar asistencia técnica y económica71.
Resulta deseable la combinación en las Constituciones Provinciales de
disposiciones que contemplen de modo expreso –como la Norma neuquina- el principio
de subsidiariedad para el deslinde competencial con las obligaciones que derivan del
mismo, como lo hacen las citadas en el párrafo precedente.
La aplicación del principio de subsidiariedad permite superar la insuficiencia del
análisis histórico y las competencias originarias en el deslinde competencial municipal.
La combinación de este principio con el de proporcionalidad –que se analiza a
continuación- otorga una clave hermenéutica fundamental para el diseño de las políticas
legislativas provinciales y nacionales y para el análisis jurídico de las ya implementadas
en relación con la garantía de la autonomía municipal.

2.3.5.3.- El principio de proporcionalidad.

Tradicionalmente era entendido como una derivación del Estado de Derecho
aplicable a las relaciones entre la Administración y los ciudadanos, cuya finalidad era la
ponderación adecuada de los valores e intereses que se encontraban en juego a la hora
del ejercicio de las potestades públicas. Más recientemente, desde el BGV (Tribunal
Constitucional Alemán) y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, es el principio
que preside el juicio sobre las lesiones a los derechos fundamentales. Es también
denominado “proporcionalidad de medios”, “proporcionalidad de sacrificio”,
“proporcionalidad de injerencia”, “prohibición de exceso”72.
Al igual que la subsidiariedad, se reconoce generalmente una raigambre
comunitaria con rango constitucional. Tiene dos perspectivas diferentes73: por un lado,
se impone como parámetro de acción en calidad de principio general del Derecho
Comunitario según la constante jurisprudencia del Tribunal de Justicia Comunitario. Por
otro lado, con respecto a la acción propia de las instituciones comunitarias, se impone
por expresa mención del Tratado de Maastritch74. Tiene un origen similar a la
subsidiariedad: la necesidad de limitar el ejercicio de los poderes comunitarios como

71
Catamarca, art. 261, Córdoba, arts. 291 y 192 y Chaco, art. 203.
72
Javier BARNÉS VÁZQUEZ, “El principio de proporcionalidad. Estudio Preliminar”, en Cuadernos de
Derecho Público N° 5, Monográfico sobre el tema, Septiembre-Diciembre 1998, INAP, p. 19.
73
Diana-Urania GALETTA, “El principio de proporcionalidad en el Derecho Comunitario”, en
Cuadernos de Derecho Público, N° 5, op. cit., p. 78.
74
Art. 3.B
contrapeso al aumento de competencias comunitarias originadas en el Tratado75. Es un
criterio mediante el cual es posible valorar el grado de sensibilidad de la Comunidad en
el respeto de las competencias y la debida presencia de los países miembros en la
consecución de los objetivos comunitarios76.
Según la interpretación alemana del principio77, éste se compone de tres
elementos: el de la idoneidad -exige que la medida sea adecuada a la finalidad a
alcanzar, adecuación medio-fin-78, el de la necesidad -obligación de elegir, de entre
todas las medidas posibles, la menos lesiva para los bienes jurídicos comprometidos en
la acción emprendida, comparando los medios entre sí-79 y el test de proporcionalidad
en sentido estricto -los beneficios a obtener en relación con el interés general que
justifica la acción emprendida, sean superiores a los perjuicios que se deben causar
sobre bienes o valores afectados por la medida en su consecución, valoración coste-
beneficio-80 y, de esta manera son aplicados por el Tribunal de Justicia de la Comunidad
Europea81.
Con relación a los derechos no atribuye por sí mismo derechos subjetivos o
intereses legítimos, sino que presupone su existencia y le sirve de protección82.
Su introducción a las relaciones territoriales83 y a la distribución competencial,
aunque pueda tomar como base los desarrollos ya reseñados, no requiere para su

75
Luis ORTEGA, “El principio...”, op. cit., p. 101; T. FONT Y LLOVET, “El principio...” pp. 179/180.
76
Juan DE LA CRUZ FERRER, Principios de Regulación Económica en la Unión Europea, Instituto de
Estudios Económicos, Madrid, 2002, p. 78.
77
Sobre la evolución histórica del principio de proporcionalidad en el Derecho alemán puede verse el
trabajo de Winfried KLUTH, “Prohibición de exceso y principio de proporcionalidad en el Derecho
alemán”, en Cuadernos de Derecho Público, N° 5, op. cit., pp. 220/222. Una síntesis en el Derecho
europeo y en el Derecho español, puede verse en Carlos BERNAL PULIDO, El principio de
proporcionalidad y los derechos fundamentales, CEC, Madrid, 2003, pp. 38 y ss.
78
Así, el Tribunal Constitucional Federal Alemán: BverfGE 19, 330,338 y ss.
79
Un ejemplo español es la STC 7/1994, de 17 de enero, (FJ 3.C), que eximió de las pruebas sanguíneas
para la demostración de la paternidad cuando es posible recurrir a otros medios de prueba por afectar la
intimidad y la integridad física. Más recientemente, la STC 53/2002, de 27 de febrero sobre restricciones
a la libertad de los extranjeros solicitantes de asilo.
80
Son abundantes los pronunciamientos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en materia de
acceso a la jurisdicción y al recurso, como las Sentencias de 19 de febrero de 1998 (caso “Edificaciones
March Gallego S.A. vs España”); de 30 de Octubre de 1998 (caso “F. E. vs. Francia” N° 44); de 10 de
julio de 1998 (caso “Tinnelly &Sons Ltd. And others and Mc Elduff and others vs Gran Bretaña”) n° 77 y
ss. En España, la STC 152/1996, de 30 de septiembre.
81
En la mayoría de los casos, referido a los derechos fundamentales.
82
Javier BARNÉS VÁZQUEZ, “Presentación”, en Cuadernos de Derecho Público N° 5, Monográfico,
Septiembre-Diciembre 1998, INAP, p. 11.
83
Señala Werner KLUTH, “Prohibición...”, op. cit., p. 236 que el Tribunal Constitucional Alemán
rechaza la posibilidad de la aplicación del principio de prohibición de exceso a cuestiones vinculadas a la
autonomía local por entender que existían criterios de revisión autónomas e independientes al de
proporcionalidad.
implementación la intermediación de éstos, es decir, no es necesario configurar la
autonomía municipal por la vía de los derechos fundamentales.
Ello es así porque se trata de un principio general del Derecho que combina, en
última instancia, la lógica de la moderación del ejercicio del poder con la carga o el
deber de motivar que le incumbe al Estado, legitimando la acción Estatal84. Aun cuando
no se encuentre consagrado normativamente de modo expreso, resulta aplicable como
técnica de limitación y distribución del poder que no es sino la síntesis de la concepción
básica de una Constitución. Es un principio general unificado que se presta a una
práctica universalizada, no conoce confines de materia en cuanto a la posible extensión
de su ámbito de aplicación85.
La diferencia entre el principio de proporcionalidad y el de subsidiariedad está
dada en que el primero hace referencia a los medios, en tanto que el segundo hace
referencia a los fines. Mientras la subsidiariedad es un criterio de necesidad -¿debe
actuar?-, la proporcionalidad hace a la intensidad -¿cuál debe ser la intensidad de la
actuación?-86. La subsidiariedad determina los presupuestos legitimantes de la
intervención, mientras que la proporcionalidad hace a la intensidad de su ejercicio87 y
presupone la legitimidad de la titularidad de la competencia88. Además, el principio de
subsidiariedad presenta una vertiente política en la previa delimitación de poderes, en
tanto que el de proporcionalidad hace referencia más a aspectos jurídicos y permite el
control a posteriori.
El juego de ambos supone lógica y cronológicamente momentos distintos, la
aplicación de la subsidiariedad primero y, posteriormente, de la proporcionalidad89.
El principio de proporcionalidad interviene en dos niveles diferentes: por un lado,
delimita la acción del ente superior frente a las competencias residuales de los entes
inferiores. Por otro, determina hasta qué punto una acción del ente superior en la
consecución de un objetivo puede afectar otros objetivos o valores constitucionales.

84
Cfr. Javier BARNÉS VÁZQUEZ, “El principio...”, pp. 22/23, con especial referencia a los derechos
fundamentales, reconociendo el carácter de principio general del derecho y como control jurídico más
antiguo y general de la intervención estatal.
85
Diana Urania GALETTA, “El principio...”, op. cit., pp. 108/109.
86
En materia comunitaria, Ricardo ALONSO GARCÍA, Derecho..., op. cit., pp. 588 y ss.
87
Javier BARNÉS VÁZQUEZ, “Subsidiariedad...”, op. cit., p. 71.
88
Luis ORTEGA, “El principio...”, op. cit., p. 107.
89
Diana Urania GALETTA, “El principio...”, op. cit., p. 79.
Implica dos tipos de consideraciones, la elección de los instrumentos disponibles para
una determinada acción y la intensidad de la acción90.
En cuando a la naturaleza y contenido de la acción, la proporcionalidad entra en
juego si es posible elegir entre varios modos de acción, una vez cumplidas las
exigencias de la subsidiariedad91. Si el Ordenamiento jurídico establece una sola
posibilidad de actuación, el principio de proporcionalidad sólo opera sobre los efectos.
Sin embargo, no siempre el juicio de proporcionalidad se realiza de manera
subsiguiente al de subsidiariedad.
En materia de competencias concurrentes, la delimitación de la titularidad de la
acción a desarrollar requerirá simultáneamente el empleo del principio de
proporcionalidad con el de subsidiariedad, de manera que, aplicando las reglas de
aquélla a las acciones posibles de cada nivel de gobierno, pueda determinarse la
titularidad.
De arraigo alemán en materia de autonomía municipal92, el principio de
proporcionalidad se entiende como el ajuste de una determinada norma a la consecución
de los fines propios del Municipio o del ente territorial superior y, si la misma no es
desproporcionada, desde el punto de vista de su razonabilidad.
Es un juicio que no se ejerce en abstracto, algo es o no proporcionado siempre por
relación93. Dado su carácter relativo no se desprenden prohibiciones abstractas, sino
sólo por referencia al caso. No proscribe para siempre el empleo de un instrumento
cualquiera ni la persecución de un determinado objetivo aisladamente considerado94.
Ello significa, entonces, la necesidad de recurrir a un método de comparación de dos
magnitudes, una relación con otra situación real o virtual que permita evaluar el ajuste
de la medida a adoptar al principio de utilidad o idoneidad y al de necesidad o
efectividad de la intervención y que no genere una excesiva carga o coste.
El test de proporcionalidad no es equivalente al de razonabilidad o arbitrariedad.
La razonabilidad o arbitrariedad de la actuación pública puede albergar, en su interior,
otras perspectivas o consideraciones que la estricta relación de medio a fin que significa
90
Según el desarrollo en materia comunitaria de María Luisa FERNÁNDEZ ESTEBAN, El principio...,
op. cit., pp. 38/39.
91
Ricardo ALONSO GARCÍA, Derecho..., op. cit., p. 590.
92
Friedrich SCHOCH, “En relación a la situación de la autonomía local tras la “Sentencia-Rastede” del
Tribunal Constitucional Federal”, Trad. Markus GONZÁLEZ BEILFUSS, en Documentación
Administrativa, n° 234, Abril-Junio 1993, pp. 296/298, advierte que el Tribunal Constitucional con esta
Sentencia se aparta de la aplicación del principio de proporcionalidad en la distribución de competencias
municipales.
93
Javier BARNÉS, “El principio...”, op. cit., p. 37.
94
Ídem, p. 17.
la proporcionalidad. En tanto la razonabilidad lo es per se, la proporcionalidad lo es per
relationem95. La primera hace a su justificación o explicación racional como fenómeno
en sí, la segunda, por su relación con otro fenómeno.
Es posible entender a la proporcionalidad como una especie del género
razonabilidad o, en todo caso, la conveniencia del análisis de proporcionalidad posterior
a la justificación de la razonabilidad de la medida. La razonabilidad integra el juicio de
proporcionalidad en el sentido de que una medida irrazonable no puede ser
proporcionada, mientras que una medida desproporcionada no tiene que ser
necesariamente irrazonable96.
En materia de distribución competencial, el principio opera fundamentalmente en
la actividad legislativa y en la revisión de leyes desde el Bloque Constitucional Local.
El legislador cuenta con un amplio margen de maniobra o apreciación, ya que sólo está
vinculado por la Constitución en la selección de medios y, por lo tanto, es el principal
destinatario de la proporcionalidad97.
En la actividad de la Administración, la proporcionalidad se manifiesta con menor
amplitud: no puede utilizar otros medios útiles que los previstos en las normas ni optar
por cualquier alternativa imaginable, sino elegir entre los medios que la ley
predetermina, interpretando de conformidad a la Constitución98. En este sentido, la
operatividad del principio en el nivel comunitario es diferente. La falta de un Derecho
Administrativo detallado y normativizado otorga a la proporcionalidad una gran
relevancia, ya que los límites y controles a la actividad de la Administración sólo
pueden ser actualizados a partir de la referencia a ella –los pronunciamientos se refieren
especialmente al examen de la actividad reglamentaria más que a actos singulares de
naturaleza administrativa-99.
Su aplicabilidad en el control judicial es más limitada, a la luz de las
elaboraciones sobre los derechos fundamentales. Mutatis mutandi, el control judicial
implica un examen formal en cuanto a la cobertura o base legal suficiente. Además,
indaga, en cuanto a la sustancia o contenido material de la medida legislativa o

95
Ídem, p. 37.
96
Markus GONZÁLEZ BEILFUSS, El principio..., op. cit., pp. 102/103.
97
Señala Markus GONZÁLEZ BEILFUSS, El principio..., op. cit., pp. 80/81 que el Tribunal
Constitucional Español ha reconocido la necesidad de diferenciar el control de las normas legales del de
los actos de aplicación y advierte que son escasas las sentencias en las que el legislador no ha superado el
juicio de proporcionalidad en sentido estricto, mientras que son más frecuentes los actos administrativos
y/o judiciales restrictivos de derechos que no superan el control de proporcionalidad.
98
Ídem, p. 47, nota 112.
99
Diana Urania GALETTA, “El principio...”, op. cit., p. 80.
administrativa adoptada, si se ha realizado una ponderación desproporcionada. Pero,
para que la desproporción adquiera relevancia jurídica debe ser manifiesta, inequívoca y
patente, valorada sobre la información de que se disponía al momento de su
adopción100.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el control del cumplimiento de las
condiciones exigidas para la limitación de los derechos garantizados, opera del siguiente
modo101: constatada la limitación de alguno de los derechos garantizados, se verifica si
la limitación está prevista en la ley, comprueba, luego, si está justificada la consecución
de alguno de los fines legítimos y examina, finalmente, si la limitación es necesaria en
una sociedad democrática para satisfacer los fines perseguidos.
En materia de competencias, y frente a una determinada medida que hace a la
distribución territorial del poder y a la asignación o recorte de una atribución municipal,
se la somete al test de subsidiariedad determinando los presupuestos legitimantes de la
intervención, se examina la legitimidad de la titularidad de la competencia y la
delimitación de los poderes. Luego se analizará, mediante la proporcionalidad, la
intensidad de su ejercicio, refiriendo a aspectos jurídicos.
Algunas de las directrices establecidas por la Comisión Europea, en aplicación del
principio, podrían utilizarse en las relaciones competenciales internas según señala Luis
Ortega102, las que pueden ser descriptas del siguiente modo:
-facilitación del mayor margen posible para la toma de decisiones en los niveles
inferiores, para lo cual el nivel superior debe ofrecer formas alternativas para que los
Municipios alcancen los objetivos perseguidos.
-Establecimiento de normas mínimas dejando libertad a los Municipios para fijar
normas adicionales más estrictas.
-Adopción de la forma de acción más sencilla posible y con el menor detalle en su
regulación.
-Elección preferente del fomento de la cooperación entre Municipios y la
coordinación con los entes territoriales superiores, completando, complementando o
apoyando tales medidas.

100
Javier BARNÉS VÁZQUEZ, “El principio...”, p. 45/46.
101
Bardo FASSBENDER, “El principio de proporcionalidad en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos”, en Cuadernos de Derecho Público N° 5, op. cit., p. 55.
102
Luis ORTEGA, “El principio...”, op. cit., pp. 109/110. En el nivel comunitario, María Luisa
FERNÁNDEZ DE ESTEBAN, El principio..., op. cit., pp. 39/40.
 -Limitación de la acción estatal con relación a los Municipios en los que se
detectan dificultades.
Cabe agregar a ellas, la necesidad de exponer los motivos que dan lugar a la
elección de una determinada acción, justificando las medidas adoptadas103. En
consecuencia, deben definirse claramente los objetivos, apreciarse la aptitud del ente
inferior y de la actuación del ente superior, comparar que la acción prevista sea la más
respetuosa de las competencias residuales de los entes inferiores104.
Mediante el juicio de proporcionalidad resulta posible evaluar no sólo la eficacia
que exige el principio de subsidiariedad -eficacia que admite distintos estándares
valorativos, económicos, sociales, democráticos-, sino también permite analizar la
proximidad de la gestión al ciudadano. Sobre estas bases, el criterio de la autoridad más
próxima deberá valorar tanto la eficacia de la actuación superior respecto de los
beneficios de la actuación del ente inferior, como la verificación de la diferencia que
compense la pérdida del valor de integración democrática entre las instituciones y los
ciudadanos que pretenden ser protagonistas de las decisiones que les afecten105.

(pp. 165/167)
El principio106 cobra especial significación en el sistema territorial argentino.
Existen numerosos supuestos de concurrencia entre las facultades provinciales y
municipales –por ejemplo, en materias como el medio ambiente y las potestades
tributarias- en los que la intensidad del ejercicio de competencias de la Provincia y los
Municipios exige evaluar el ajuste de cada norma a la consecución de los fines propios
del respectivo nivel territorial y, si no es desproporcionada, desde el punto de vista de su
razonabilidad.
El juicio de proporcionalidad aporta un mecanismo jurídico preciso con relación a
las cláusulas genéricas de competencias municipales previstas en las Constituciones

103
Resolución del Parlamento Europeo B3-1614 y 1520/92, de 18 de noviembre, sobre la aplicación del
principio de subsidiariedad.
104
Cfr. María Luisa FERNÁNDEZ DE ESTEBAN, El principio..., op. cit., pp 70/71, según las pautas
fijadas por el Tribunal de Justicia.
105
Luis ORTEGA, “Autonomía...”, p. 625/626.
106
El principio de proporcionalidad cuenta con amplios desarrollos jurisprudenciales y doctrinales sobre la
restricción de derechos en materia de policía. Se ha planteado de modo similar al expresado en párrafos
anteriores como principio derivado del Estado de Derecho que se aplica a las relaciones entre la
Administración y los ciudadanos, cuya finalidad era la ponderación adecuada de los valores e intereses
que se encuentran en juego en el ejercicio de las potestades públicas. Entre otros, Manuel María DÍEZ,
Derecho..., op. cit., T. IV, pp. 61 y ss., Gregorio BADENI, Instituciones..., op. cit., Vol. I, pp. 239/250,
Humberto QUIROGA LAVIÉ y otros, Derecho..., op. cit., pp. 765/772.
Provinciales, a la asunción de atribuciones por la Provincia y al empleo de las técnicas
de delegación, coordinación y participación -escasamente desarrolladas en las Normas
Fundamentales Provinciales-.
El funcionamiento del principio de proporcionalidad en los niveles provinciales y
municipales en la Argentina, al modo desarrollado por Luis Ortega107, resulta
plenamente viable, sea que el Bloque Constitucional Local prevea o no unas
competencias residuales a favor del Municipio. La Provincia, en el uso de sus
competencias, no puede invadir injustificadamente el espacio competencial reservado a
los Municipios. Cuando los niveles territoriales ejerzan su competencia de modo
concurrente con los niveles inferiores, deberán hacerlo con la menor intensidad posible.
Mediante el test de idoneidad se garantiza que la medida resulte coherente entre medios
y fines y no tenga un mero contenido obstativo de las funciones municipales. Por el test
de necesidad, se establece que la medida adoptada es la menos dañina con relación al
régimen de autonomía municipal. Por el test de proporcionalidad estricta, se analiza el
alcance de los beneficios obtenidos con la medida provincial o nacional, frente al
perjuicio que se causa a los intereses municipales.
También las directrices establecidas por la Comisión Europea en aplicación del
principio, pueden ser útiles reformulándose para las relaciones competenciales entre
Provincias y Municipios y no sorprende encontrarlas previstas en ciertos casos en las
Constituciones Provinciales. Así, por ejemplo, la facilitación del mayor margen posible
para la toma de decisiones en los niveles inferiores, para lo cual el nivel superior debe
ofrecer formas alternativas para que los Municipios alcancen los objetivos perseguidos
en las Constituciones de Catamarca, Córdoba, Chaco que prevén el asesoramiento
técnico de la Provincia108, también la elección preferente del fomento de la cooperación
entre Municipios y la coordinación con los entes territoriales superiores, completando,
complementando o apoyando tales medidas. Es el caso de las Constituciones de
Córdoba, Corrientes, Chaco, Río Negro, Salta, San Juan, Santa Cruz, que prevén
sistemas de coordinación y cooperación en la ejecución de obras y prestación de
servicios públicos, entre los Municipios y con la Provincia109.
Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad sólo cuentan con
consagración expresa en las Constituciones Provinciales de Neuquén y Tierra del

107
Luis ORTEGA, “Autonomía...”, op. cit., p. 625 y “El principio...”, op. cit., p. 111.
108
Constitución de Catamarca, art. 261, de Córdoba art. 191 y de Chaco art. 203.
109
Constituciones de Córdoba, art. 191, Corrientes, art. 163.12, Chaco, art. 202, Río Negro, art. 108,
Salta, art. 177.15, San Juan, art. 251.8, Santa Cruz, art. 150.17.
Fuego, pero pueden extraerse también de los restantes Bloques provinciales. En efecto,
ambos principios son consubstanciales al sistema federal de gobierno, sustentado sobre
tres niveles territoriales, con entes territoriales autónomos, en los que se reparte el poder
del Estado, consagrado en el art. 1 de la Constitución Nacional y que se encuentra en la
base misma del Bloque Constitucional de cada Provincia.
Es importante señalar, como se indicó con relación a España, la necesidad de
prever el principio en la Argentina, tanto en el nivel Constitucional Federal como
Provincial.

(pp. 214/224)
B)En la Argentina.
En general, los regímenes municipales argentinos, tanto en su definición
constitucional como legal provincial distinguen para la delimitación de los órganos de
gobierno, entre Municipalidades de primera, segunda y tercera categoría según la
población (ver Cuadro I del Anexo). Es una clasificación elaborada desde el concepto
de autarquía municipal de la primera mitad del Siglo XX, que debiera ser objeto de
reformulación para la adaptación al régimen de autonomía, mediante una calificación
por grados, conforme al nivel de autogobierno, en referencia a la amplitud de la
capacidad de normación, autoorganización y suficiencia financiera de los Municipios.
En efecto, las Constituciones, en su mayoría, prescriben, para las Municipalidades
de primera categoría, un gobierno conformado por un cuerpo representativo y un órgano
ejecutivo, cada uno elegido independientemente, sistema que hacen extensivo a los
demás Municipios110. Esta forma de distribución del gobierno municipal reconoce sus
antecedentes en los sistemas estadounidenses, buena parte de los cuales aplica al
Municipio el sistema de división de poderes distinguiendo las funciones ejecutivas de
las normativas111. Es también reflejo de un proceso de mímesis institucional con las

110
Jorge E. DOUGLAS PRICE y Agustín ZBAR, Regímenes, op. cit., T. II, destacan las ventajas de la
Constitución Cordobesa que se aparta de la división de poderes permitiendo la opción por otros sistemas
en la Ley Orgánica de Municipios o la Carta Orgánica Municipal. La Constitución de Entre Ríos remite a
la ley la organización de los Municipios de primera categoría.
111
El sistema estadounidense prevé una multiplicidad de formas de configuración del gobierno municipal,
fruto de la variedad normativa de las constituciones federales, desde el indicado como reflejo del sistema
político de división del poder con alcaldes de fuerte corte presidencialista, al sistema de gerencia, con
preeminencia política del Consejo que designa al intendente y se reserva el control de sus funciones, así,
Luis COSCULLUELA MONTANER, “Organización...”, op. cit., pp. 119/120. También, Carl J.
FRIEDRICH, Gobierno Constitucional..., op. cit., pp. 484/486 y Jorge E. DOUGLAS PRICE y Agustín
ZBAR, Regímenes..., op. cit., T. III, pp. 651/678.
Provincias, tendiendo a reproducir, en grandes líneas, la arquitectura del Estado
Federal112.
No obstante, las Constituciones de Catamarca, Córdoba, Neuquén y Tierra del
Fuego remiten a la Carta Orgánica la determinación de los órganos de gobierno
municipales para los Municipios de Primera Categoría y, para los restantes, lo
determina la Constitución.
El reparto competencial entre los órganos municipales, en casi todas las
Constituciones, corresponde a las Cartas Orgánicas o a las Leyes Orgánicas, según el
caso. Genéricamente, refieren al Intendente como la autoridad con funciones ejecutivas
de las decisiones que, con carácter general y en forma de Ordenanzas, emiten los
Concejos Deliberantes, así, Buenos Aires, Córdoba, Corrientes, Chubut, Entre Ríos, La
Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz,
Tierra del Fuego y Tucumán. Los Concejos dictan normas con carácter general y
abstracto y algunas Constituciones Provinciales los denominan órgano o rama
legislativa -Corrientes, Chaco y Tierra del Fuego-. Pero, las Normas Fundamentales de
Chaco y San Luis enumeran las atribuciones del Intendente y las del Concejo
Deliberante en forma separada (ver Cuadro I del Anexo).
Ya se señaló que algunas Constituciones Provinciales han regulado con todo
detalle el régimen de organización municipal dejando escaso margen a la facultad de
autoorganización, como sucede con las Normas Fundamentales de Catamarca,
Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy, La Rioja, Salta y Santiago del Estero, que
establecen, para los Municipios con Carta Orgánica, la necesidad de contar con dos
órganos de gobierno: un Intendente con facultades ejecutivas y un Concejo
Deliberante con facultades deliberativas, establecen las condiciones que deben reunir
quienes los integran, forma de elección, mandatos, número de miembros -Santiago del
Estero- y los períodos de reunión de los cuerpos deliberativos –Jujuy-.
Cabe preguntarse si esta excesiva regulación constitucional es una auténtica
garantía de autonomía o trasunta más bien la desconfianza del constituyente provincial a
la capacidad de autonormación y organización municipal. Estas exhaustivas previsiones
no parecen encontrar justificación y coartan las posibilidades de los propios Municipios
de organizarse conforme sus reales posibilidades de subsistencia y cumplimiento de
fines.

112
Luis Adolfo SARAVIA, “Propuestas para una nueva concepción de la obra y los servicios públicos
municipales”, en La Ley, T. 1993 – E. Secc. Doctrina, pp. 1106/1119.
 En las Constituciones que no reconocen la autonomía municipal ni la facultad de
dictar Cartas Orgánicas, como las de Santa Fe, Mendoza, Entre Ríos, Buenos Aires y
Tucumán, la regulación se remite a la ley de la Provincia113, con la consiguiente
injerencia por parte de ésta en la autoorganización municipal.
Para ciertos Municipios, algunas Constituciones prevén órganos colectivos de
gobierno. Es el caso de las Juntas de Fomento previstas por la Constitución de Entre
Ríos114, para los de 2° Categoría, y las Comisiones Municipales en las de Misiones y
Neuquén para los Municipios de 3° categoría. Según las Leyes Orgánicas se elige un
miembro del seno de estos cuerpos colegiados que ejerce simultáneamente la
presidencia del Consejo y la del Órgano Ejecutivo.
Todas las Constituciones disponen la integración de estos órganos mediante
elección popular por voto secreto, obligatorio y universal. Algunas, como las de Buenos
Aires, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Jujuy, Neuquén y San Juan, autorizan el
ejercicio del derecho electoral activo y pasivo a los extranjeros. La de Tierra del Fuego
prohíbe expresamente el ejercicio de cargos electivos municipales a extranjeros115.
Otras Constituciones no contienen previsiones para extranjeros en materia electoral
como las de Santa Fe, Santa Cruz, Mendoza, La Rioja, La Pampa y Formosa.
Algunas Normas Fundamentales establecen Órganos de Contralor de Cuentas y
Tribunales de Faltas. Ciertos Municipios pueden establecer en su Carta Orgánica
sistemas municipales de control de gastos e inversión. Es el caso de Córdoba, Chubut,
La Rioja, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santiago del Estero y Tierra
del Fuego, mientras que los entes territoriales sin Carta son controlados por el Tribunal
de Cuentas Provincial116.
Para la imposición de sanciones por faltas municipales en algunas Provincias se
prevén los Tribunales de Faltas Municipales (ver Cuadro I del Anexo) que, según las
Constituciones de La Rioja y Chaco, deben ser creados en todos los Municipios117. En
cambio, las de Catamarca y Tierra del Fuego sólo facultan para su creación a los

113
Buenos Aires, art. 107, inc. 2, Mendoza, arts. 197 y 198, Entre Ríos, arts. 181 a 186, Buenos Aires,
arts.190 y 192 y Tucumán, art. 111.
114
Art. 182 de la Cosntitución de Entre Ríos, art. 163 de Misiones y art. 194 de Neuquén.
115
Se trata de la Provincia más austral, con características insulares, cuya superficie es motivo de
conflictos limítrofes con Chile, de baja densidad poblacional y compuesta por inmigración nacional y
extranjera.
116
Córdoba, art. 183, inc.3, Chubut, art. 219, inc. 1, La Rioja, art. 157, 1, Río Negro, art. 228, inc.5 y 23,
Salta, art. 176, inc.20, San Juan, art. 242, inc.4, San Luis, art. 258, Santa Cruz, art. 145, inc. 5, Santiago
del Estero, art. 208 y Tierra del Fuego, art. 175, inc. 5.
117
Constituciones de La Rioja, art. 157, inc.1 y Chaco art. 200.
Municipios habilitados a dictar Cartas Orgánicas118 y en las de Córdoba, Corrientes,
Jujuy, Neuquén y Salta, la creación no es obligatoria. Las restantes Constituciones no
contienen referencias a los Tribunales de Faltas119.
Sobre este esquema, alguna doctrina equipara la organización de los Municipios
con la de los otros escalones de la división territorial. Los autores emplean
denominaciones tales como “estado municipal”, “tres poderes municipales”,
identificando el poder ejecutivo con el Intendente Municipal, el poder legislativo con
los Órganos Deliberantes y el poder judicial con los Tribunales de Faltas Municipales o
“Justicia Municipal de Faltas”120. Siguiendo esta tendencia, las Constituciones de La
Rioja y Tierra del Fuego121 denominan, a los tribunales administrativos competentes en
materia de faltas municipales, “Justicia de Faltas”.
Esta orientación es objetable. Como con acierto señala García Roca122, la realidad social en la
que se inscribe la teoría clásica –la lucha contra el abuso de poder inherente a la tiranía derivada de la
concentración unipersonal del poder y la falta de leyes fijas- es sustancialmente diferente a la del
Estado social contemporáneo de gigantescas dimensiones. Tampoco se introduce en las
Constituciones Latinoamericanas una separación estricta de poderes; surgen nuevos órganos
constitucionales diversos de la tríada de poderes clásicos –el Ministerio Fiscal, la Procuración del
Tesoro, etc.-; las funciones clásicas experimentan una mutación y aparecen otras nuevas -es el caso de
la función legislativa, la función de control, la función constituyente-.
Además, la aplicación a los Municipios de la teoría de tripartición horizontal de poderes, en el
sentido clásico de Montesquieu123, no se adecua al sistema constitucional de distribución del poder
configurada en las Constituciones de la Nación y de las Provincias.
Si bien el Municipio es Estado en sentido amplio, sus órganos de gobierno no son
“poderes del Estado” en sentido estricto. No cabe duda de que, en el gobierno
municipal, el Intendente es un órgano unipersonal con funciones ejecutivas y el
Deliberante es el órgano emisor de normas de carácter general. Las Ordenanzas
municipales son caracterizadas “como las leyes” por la Jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación124 y equiparadas a tales. Las normas emanadas de los
Concejos Deliberantes no son leyes, sino similares a ellas, por lo que la cobertura de la
118
Catamarca, art. 252, inc.13, ap. b y Tierra del Fuego, art. 175, inc.4.
119
Córdoba, art. 187, Corrientes, art. 163 inc.5, Jujuy, art. 190, inc.4, Neuquén, art. 204 y Salta, art. 176,
inc.20.
120
Néstor Osvaldo LOSA, El Derecho Municipal en la Constitución vigente, Depalma, Buenos Aires,
1995, Cap. III, pp. 71 y ss., Derecho Municipal Público Provincial y Contravencional, Ediciones
Jurídicas Cuyo, Mendoza, 1999, p. 75, también en “Municipios y Justicia”, en La Ley, Digesto Jurídico,
1999-1, pp. 542/543; Juan Carlos LOBOS, “La Justicia Municipal de Faltas y la revisión jurisdiccional de
sus decisiones”, en EL Derecho, 174-1060, Tomás Diego BERNARD, “El Derecho Municipal
Contemporáneo y su problemática”, en VVAA, Temas de Derecho..., op. cit., pp. 204/205, agrega la
conveniencia de asignar a los Municipios la Justicia de paz o de menor cuantía.
121
La Rioja, art. 157, inc. 1 y Tierra del Fuego, art. 175, inc. 4.
122
Ídem, p. 46.
123
Recuerda Javier GARCÍA ROCA, “Del principio...”, op. cit., p. 44, que la idea de la división de
poderes es deudora de las elaboraciones efectuadas a finales del siglo XVII y primera mitad del XVIII por
Locke, Montesquieu y Hume, entre otros.
124
Autos “Rivademar”.
reserva de ley por estos instrumentos no es uniforme. No parece que, con rigor
suficiente, su órgano emisor pueda ser calificado lisa y llanamente de Poder Legislativo.
La dificultad es más evidente, surge con relación a los Juzgados o Tribunales de
Faltas denominados “Poder judicial municipal”. Existen diferencias jurídicas entre estos
tribunales administrativos y el “Poder Judicial”, si se tiene en cuenta la distribución del
poder establecida en los Bloques Constitucionales Locales, porque las resoluciones de
los órganos municipales participan más de los caracteres de los actos administrativos
que de los de las sentencias judiciales y es diferente la naturaleza de la pretensión que
inicia el procedimiento. En efecto, la competencia se ejerce en materia de faltas
municipales derivadas del ejercicio del poder de policía y, por ello, se excluyen -al igual
que las contravenciones- de la regulación del Código Penal, que dicta la Nación
conforme al art. 75, inc.12 de la Constitución Nacional y está sometida al Poder Judicial
Federal o Provincial. El Código, en su art. 1, limita la aplicación de la ley penal a los
delitos, por lo que quedan fuera las faltas y contravenciones que regulan las Provincias
como competencia reservada por los arts. 121 y 122 de la Norma Fundamental
Nacional.
Aunque se dude sobre la naturaleza penal o administrativa de los principios
aplicables a las faltas municipales125, pueden ser consideradas dentro de la función
administrativa -en sentido excluyente y residual respecto a la función legislativa y a la
función judicial126, por los siguientes motivos: el primero de ellos es que no todas las
Constituciones atribuyen el poder sancionatorio en materia de faltas a los Municipios,
tal el caso de las de Buenos Aires, Entre Ríos, Formosa, Mendoza, Misiones, Santiago
del Estero y Tucumán - aunque lo regulan sus leyes orgánicas-. Las Normas
125
Juan Carlos CASSAGNE, Estudios de Derecho Público, Depalma, Buenos Aires, 1995, Cap. V “En
torno de las sanciones administrativas y la aplicabilidad del derecho penal”, pp. 75/94 propugna la
aplicación de los principios de Derecho Penal. Para Fernando GARCÍA PULLÉS, “La Potestad
Sancionatoria de la Administración Pública” en Actualidad de Derecho Público, N° 8, Sept.-Dic. 1998,
pp. 131/155, especialmente pp. 145/146, se trata de materia de Derecho Administrativo, más
precisamente Derecho Administrativo Sancionador. En particular, Ana M. DE LA VEGA MADUEÑO,
“El `solve et repete´ y la potestad sancionatoria administrativa municipal (con particular referencia al
ordenamiento jurídico de Tucumán”, publicación virtual 2004 de la Asociación Argentina de Derecho
Administrativo, www.aada.org.ar/barra.pren.html
126
Cfr. Rodolfo Carlos BARRA, Principios..., op. cit., la función refiere al órgano y supone la conjunción
de procedimiento y competencia material, definida esta última por alguna de las tres actividades
connaturales al Estado: legislación o emisión de normas de carácter general, jurisdicción o resolución de
conflictos con fuerza de verdad legal y administración o aplicación de normas. Advierte Antonio M.
HERNÁNDEZ (h), Derecho..., op. cit., par. 344, p. 385, que es actividad jurisdiccional de la
administración, con sustancia parecida a la judicial, y que los Tribunales de Faltas no son Poder Judicial
pero traducen actividad jurisdiccional. Guillermo C. DECIA, “Las contravenciones municipales y la
descentralización política del régimen local”, en La Ley, T. 1994-D. Secc. Doctrina, pp. 1002/1006
propugna un régimen diferenciado según la gravedad de la contravención, sometiendo a normas de
derecho administrativo o penales y consecuentemente la configuración de un poder judicial municipal.
Fundamentales que lo hacen no siempre prescriben la creación necesaria de Tribunales
de Faltas y, en el caso de los pequeños Municipios, el juzgamiento de las faltas es una
potestad que ejerce el Intendente.
El segundo motivo es que las resoluciones que imponen sanciones en materia de
faltas municipales están sujetas al requisito del control judicial suficiente, sea que
emanen del Intendente Municipal o de los Tribunales de Faltas. En todos los casos, su
validez está condicionada a la garantía de un recurso judicial que pueda ser interpuesto
por el particular afectado por aplicación del derecho de defensa en juicio y del juez
natural, consagrados en el art. 18 de la Constitución Nacional y en el Pacto de San José
de Costa Rica127. Por lo tanto, los jueces de faltas, en sus resoluciones, no aplican el
derecho con fuerza de verdad legal al modo de las Sentencias emanadas del Poder
Judicial.
La tercera razón es que son una forma de desconcentración o descentralización de
la actividad administrativa municipal, según sea la forma que lo prevean los respectivos
ordenamientos locales y el grado de subjetivación del órgano. Aseguran la eficacia de la
potestad sancionatoria y la idoneidad técnica en la instrumentación de los
procedimientos de imposición, garantizando el derecho de defensa y la búsqueda de la
verdad material128. La integración de los Tribunales de Faltas mediante sistemas
especiales de designación y remoción de sus miembros no modifica su carácter.
Por esto, tienen una posición de independencia o de subordinación jerárquica
mientras que el Poder Judicial no se ordena conforme criterios de jerarquía, sino que se
armoniza y mantiene la unidad de sus decisiones mediante un sofisticado sistema de
recursos judiciales que genera jurisprudencia. Tampoco se trata de órganos que ejercen
facultades judiciales en el sentido de la resolución de conflictos entre partes con fuerza
de verdad legal.
Por último, las garantías del derecho de defensa suponen, cuando menos, la
existencia de dos instancias de decisión judicial y la adecuada representación del Interés
Público del Estado. Cabe preguntarse si la estructuración de un poder de tales
características es razonable en el ámbito municipal y de qué modo compatibilizaría con

127
Incorporado constitucionalmente en la Reforma de 1994
128
Principios del procedimiento administrativo emergentes de las garantías del art. 18 de la Constitución
Nacional, consagrados específicamente en algunas Normas Fundamentales Provinciales como la de Jujuy
que reconoce a los Municipios facultades para crear Tribunales de Faltas, garantizando el derecho de
defensa y el acceso a los tribunales de justicia (art. 190.14).
el sistema de control judicial difuso de constitucionalidad previsto en la Constitución
Nacional129.
Lo expuesto impide que, en el sistema de reparto del poder actualmente vigente en
la Argentina, se estructuren teóricamente “tres poderes municipales”. Es también
dudosa la posibilidad de su inserción y hasta su razonabilidad, dadas las exigencias
organizativas de la actividad judicial.
Algunos Municipios participan en la conformación de ciertos órganos
provinciales. Así, las Constituciones de Buenos Aires, Jujuy, Salta, San Luis, Neuquén,
Misiones y Santa Cruz130 prevén la propuesta municipal para las designaciones en la
Justicia de Paz que depende orgánicamente del Poder Judicial Provincial.
Como órganos no necesarios pueden señalarse también las Juntas Vecinales para
la participación de los vecinos afectados por ciertos problemas, previstas por las
Normas Fundamentales de Catamarca, Córdoba, Chubut, San Juan, San Luis, Santa
Cruz, Río Negro, Neuquén, La Rioja y Mendoza131.
Finalmente, las Constituciones que autorizan el dictado de Cartas Orgánicas -con
excepción de la de Tierra del Fuego y Santiago del Estero- prescriben la obligatoriedad
de establecer en ellas sistemas de democracia directa como son la consulta popular, la
iniciativa, la revocatoria y el referéndum. La iniciativa se materializa a través de la
propuesta de Ordenanzas, el referéndum y la consulta popular, para la adopción de
determinadas medidas de gobierno y la revocatoria, para la remoción de funcionarios.
Se trata de mecanismos propuestos insistentemente por la doctrina, pero cuya práctica
es casi nula.
Algunas Cartas Orgánicas establecen órganos no previstos en la Constitución
Provincial. Ábalos132 advierte una posible inconstitucionalidad en tales disposiciones. El

129
Algunos autores como Juan Manuel ROVILLARD, Jorge Manuel ROVILLARD, “El Municipio
mendocino: un gobierno con tres poderes”, en La Ley Gran Cuyo-1999, pp. 494/523, propugnan la
conformación de la Justicia Municipal de Faltas en los Municipios Provinciales al modo de la Ciudad de
Buenos Aires. Sin embargo, la diferente configuración de ésta y aquellos impiden la equiparación
institucional.
130
Constituciones de Buenos Aires, art. 192, inc.2, Jujuy, art. 159, inc. 2, Salta, art. 163, San Luis, art.
220, Neuquén, art. 177, Misiones, art. 150 y Santa Cruz, art. 135.
131
Catamarca, art. 247, inc.4, Córdoba, art. 183, inc. 5, Chubut, art. 227, San Juan, art. 252, San Luis, art.
274, Santa Cruz, art. 145, inc.6, Río Negro, art. 240, Neuquén, art. 197, La Rioja, art. 157, inc.3 y
Mendoza, art. 200, inc. 5.
132
María Gabriela ÁBALOS, “Órganos del Gobierno Municipal en el Derecho Público” en VVAA,
Derecho Público Provincial, op. cit., T. III, pp. 479/480 y en “El Gobierno Municipal en el Derecho
Público Argentino”, en VVAA, Derecho Público Provincial y Municipal, op. cit., Vol. I, p. 408.
Superior Tribunal de Justicia neuquino133 frente a la creación del Tribunal de Cuentas
por la Municipalidad de San Martín de Los Andes admite la posibilidad de tales órganos
no previstos constitucionalmente, pero obliga al mantenimiento de las relaciones de
control por el Tribunal de Cuentas Provincial prescriptas en la Constitución Provincial.
No puede concluirse este punto sin señalar que el mapa municipal argentino es
muy variado en la normativa constitucional. No sorprende, por ello, la escasa población
, en algunos casos inferior a los cinco mil habitantes, que, en las Constituciones de
Chaco, Catamarca, Entre Ríos, La Pampa, Neuquén, Salta y Santiago del Estero, se
considera para la formación de un Municipio(ver Cuadro I del Anexo). Resulta dudoso
que este inframunicipalismo permita una mínima gestión de servicios, fenómeno similar
al español. Además, el “costo democrático” de las estructuras complejas de gobierno,
con multiplicidad de cargos electivos cuya remuneración es fijada por el propio
representante, sin controles contables y sin proporción alguna, generan un injustificable
gasto público134 -este fenómeno económico no es ajeno a los grandes Municipios-.
Asimismo, la crisis económica y el desempleo transforman a los órganos deliberativos y
a las intendencias en agencias de empleo y se incrementan los presupuestos sin el
correlato de ingresos suficientes. Como consecuencia de ello, la emergencia económica
municipal y la dependencia financiera con la Provincia es permanente y, por lo tanto, se
precariza y desprofesionaliza el empleo público.

(p. 241/262)
2.2.- En la Argentina:
Ya se enunció que en el sistema argentino, a diferencia del español, las
competencias del Estado Nacional son aquéllas que le han delegado las Provincias135
incluyendo las atribuciones necesarias para ponerlas en ejercicio136 (son facultades
incidentales para elegir los medios o instrumentos para hacer efectivas).
El sistema puede encuadrarse dentro de la denominada configuración mixta de
competencias porque comprende potestades o funciones jurídicas sobre materias,
además de los fines u objetivos a alcanzar. Conforme a éstos últimos surgen los
denominados poderes implícitos que no configuran una nueva fuente de competencia al

133
Causa “Fiscal de Estado de la Provincia de Neuquén c/Municipalidad de San Martín de los Andes, del
15/11/99.
134
Sobre las desventajas del sistema “presidencialista” Intendente-Concejo Deliberante en Municipios
pequeños, Jorge E. DOUGLAS PRICE y Agustín ZBAR, Regímenes, op. cit., T. II, p. 275.
135
Art. 121, CN.
136
Art. 75, inc. 32 CN.
margen del texto constitucional. Son instrumentos necesarios para poner en ejercicio los
objetivos propuestos en la Norma Fundamental137, como atribuciones insertas o
implicadas en la voluntad del legislador constituyente. Suponen necesariamente la
existencia de normas expresas, es decir, derivan de los enunciados constitucionales y
surgen de la atribución normativa a la Nación de “hacer todas las leyes y reglamentos
necesarios para ponerlos en ejecución”138.
Estas facultades implícitas se amplían a través de normas atributivas muy
genéricas y de tipo finalista como las contenidas en la Constitución Nacional, en el art.
75, incisos 18 -“cláusula del progreso”- y 19 -“proveer lo conducente al desarrollo
humano y económico con justicia social y a la productividad de la economía nacional, la
generación del empleo...”- que desdibujan las reservas provinciales del art. 121. Así, la
dinámica del sistema provoca un efecto centralizador transformando la reserva
provincial en mera apariencia139.
Deben diferenciarse de los denominados “poderes o facultades inherentes”.
Mientras los poderes implícitos derivan del enunciado de una norma, los inherentes son
facultades o poderes propios de la naturaleza de un órgano o institución determinada,
como los emergentes de la forma federal y de cada uno de los tres poderes del Estado140.
Las fórmulas de los poderes implícitos y de las atribuciones inherentes son muy
frecuentes en los ordenamientos constitucionales provinciales que se analizarán
seguidamente. La terminología no es usada de modo uniforme y sus efectos respecto de
los Municipios son similares a los operados entre la Nación y las Provincias. Este
proceso no ha podido revertirse a través de la justificación de unas competencias
municipales “inherentes” u “originarias” surgidas de la indagación histórica o
“naturalmente” vinculadas al Municipio. La inconveniencia de estas metodologías se ha
desarrollado en el Capítulo I de este trabajo.
Además, el examen de las Constituciones Provinciales pone de manifiesto una
terminología que tampoco distingue entre potestades, competencias y materias. Sólo las
Normas Fundamentales de Córdoba y Jujuy141 diferencian entre potestades y ámbitos de
competencias materiales. Con menos precisión, casi todas las Cartas Magnas delimitan
las atribuciones de los Municipios como un ámbito de actuación propio, diferenciado

137
María Celia CASTORINA DE TARQUINI, “La Provincia y la...”, op. cit., p. 209.
138
Jorge AJA ESPIL, Constitución y Poder, TEA, Buenos Aires, 1987, pp. 162/163.
139
María Celia CASTORINA DE TARQUINI, “La Provincia y la...”, op. cit., p. 205.
140
Ídem, pp. 155/167.
141
Constitución de Córdoba, art. 186 y de Jujuy, art. 189.
del de la Provincia. Sin embargo, algunas competencias, como las medioambientales,
las tributarias, las referentes al poder de policía en sentido amplio, fomento de la
educación, la salud, la cultura y el turismo, resultan concurrentes.
Los Municipios concurren también al cumplimiento de los fines de los otros
órdenes de la descentralización territorial por medio de una relación espontánea con la
Provincia y con la Nación, en la unión que caracteriza a los diferentes términos de un
Estado federal. Cabe recordar, no obstante, lo señalado en acápites precedentes: los
Municipios se relacionan con la Nación a través de las Provincias, pero éstas son
titulares originarias de las competencias y no conforman federaciones municipales.
Las relaciones entre el Municipio y la Provincia están condicionadas por las
peculiaridades propias de cada uno de estos órdenes de gobierno según el régimen
previsto por el respectivo Bloque Constitucional Local. Son vinculaciones que
involucran potestades y competencias provinciales y municipales, lo que permite
clasificar las relaciones del siguiente modo142:
a)relaciones de supra y subordinación: los Municipios se encuentran
subordinados o condicionados por la Provincia en vinculaciones que trasuntan la unidad
y supremacía a favor de ésta última. Ejemplos de ello son las disposiciones
constitucionales que condicionan las Cartas Orgánicas a la aprobación de las
Legislaturas Provinciales en las Constituciones de Salta, Neuquén y Chubut 143 o
regulan pormenorizadamente su contenido como las de Jujuy, La Rioja, Corrientes y
Chaco. Se manifiestan también en las disposiciones constitucionales referentes a la
intervención de los Municipios y resultan, al respecto, particularmente significativas las
Normas Fundamentales de Buenos Aires y Tucumán que nada dicen sobre esta figura
que queda remitida a la legislación ordinaria.
b)Relaciones de coordinación: implican la existencia de competencias en ambos
órdenes. Son las más complejas por la frecuencia de los supuestos de competencias
concurrentes entre Provincia y Municipio, ya que en todas las Constituciones las
Legislaturas cuentan, además, con cláusulas competenciales generales o abiertas para
legislar sobre los poderes y competencias reservadas a la Provincia.
Sin embargo, pocas Normas Fundamentales prevén los supuestos materiales de
concurrencia competencial, como sucede en Río Negro en materia de suelos, en Salta

142
María Celia CASTORINA DE TARQUINI, “La Provincia y el...”, op. cit., pp. 390/396 y María
Gabriela ÁBALOS, “El Municipio y sus relaciones con la Provincia en el Federalismo luego de la
reforma de 1994”, en La Ley, T. 2001-E, Secc. Doctrina, p. 1174/1178.
143
Constituciones de Salta, art. 174, Neuquén, art. 188 y Chubut, art. 238.
sobre asistencia social, salud pública, medio ambiente y recursos naturales en
cooperación con la Provincia o la Nación y en San Luis, relacionadas a la salubridad y
moralidad, sin perjuicio de las facultades de la Nación y la Provincia según el interés
comprometido 144.
Los instrumentos de coordinación y cooperación tampoco cuentan con suficiente
regulación constitucional provincial. Escasamente, facultan a la suscripción de
convenios con otros Municipios, con la Nación o con organismos internacionales,
sujetándolos al conocimiento previo de sus Legislaturas, como lo hacen Santiago del
Estero y San Juan 145.
Con excepción de la Constitución de Buenos Aires, las restantes Normas prevén
la obligación de las autoridades de las Provincias de prestar el auxilio de la fuerza
pública a los Municipios para el ejercicio de las funciones que les son propias. La
importancia de esta disposición radica en que éstos carecen de facultades para el uso de
la fuerza pública o crear fuerzas de seguridad que permitan la ejecución coactiva de sus
disposiciones en el ejercicio de las funciones administrativas que les corresponden.
Dentro de estas relaciones de asistencia pueden incluirse también las
disposiciones constitucionales que prevén la asistencia técnica provincial a los
Municipios como las de Catamarca, Córdoba, Santiago del Estero –establecido como
deber recíproco entre la Provincia y el Municipio- y Chaco -que agrega la asistencia
económica-146.
c)Relaciones de Inordinación o Participación: además de distribuir las
competencias entre distintos órdenes, se posibilita la participación de los gobiernos
locales en el trazado de políticas generales provinciales y nacionales147. En la relación
Nación-Provincias se verifica a través de la Cámara de Senadores del Congreso de la
Nación pero no existe en los Bloques Constitucionales Locales un sistema semejante de
participación municipal en los órganos provinciales.
Este déficit otorga significación a los mecanismos de concertación mediante
convenios o la integración de órganos provinciales en la administración, gestión y
ejecución de obras y servicios o elaboración y puesta en marcha de planes de desarrollo
regional. Están previstos en algunas Normas Fundamentales como las de Córdoba,

144
Constitución de Río Negro,art. 74, Salta, art. 177.15 y San Luis, art. 258.1.
145
Santiago del Estero, art. 217, y San Juan, art. 251, inc.9.
146
Constitución de Catamarca, art. 261, Córdoba, art. 191, Santiago del Estero, art. 219 y Chaco, art. 203.
147
María Gabriela ÁBALOS, “El Municipio...”, op. cit., p. 1178.
Corrientes, Chaco, Chubut, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz y Tierra
del Fuego148.
Corresponde analizar a continuación algunos aspectos de la atribución
competencial a los Municipios y sus garantías en los Bloques Constitucionales Locales.

2.2.1.-Competencia municipal e interés. Las cláusulas genéricas.

El “interés” es también un concepto articulador de competencias en los Bloques
Constitucionales Provinciales. Frecuentemente se refieren al “interés comunal”149,
“interés local”150, “interés general”151, “actividad propia del Municipio”152, “fines
propios del Municipio”153, “interés municipal”154.
En todos los Bloques las cláusulas genéricas referidas al interés municipal o local,
como fórmulas de asignación competencial o como postulados permisivos, se
encuentran limitadas por el interés provincial que determina las atribuciones
constitucionales de las Legislaturas Provinciales. En ambos casos tienen un mismo
grado de indeterminación e impiden una posible apertura competencial del Municipio
hacia atribuciones no enumeradas. La excepción se encuentra en la Constitución de
Neuquén y, en menor medida, en la de Tierra del Fuego las que articulan el principio de
subsidiariedad en el reparto competencial.
El “interés comunal” o los “fines municipales” operan sobre las competencias de
modo diferente en los distintos Bloques Constitucionales, según que las Normas
Fundamentales contengan catálogos competenciales y que éstas se regulen por Ley o
Carta Orgánica.
a)Refieren al interés y no contienen listados competenciales la Constitución de
Formosa y la de Santa Fe. En el caso de la primera155, el “interés” municipal está

148
Constituciones de Córdoba, art. 191, Corrientes, art. 163.12, Chaco, art. 202, Chubut, art. 237, Río
Negro, arts. 80 y 108, Salta, art. 31, San Juan, arts. 251.18 y 19, San Luis, arts. 261.13, Santa Cruz, arts.
150.11, 12 y 17 y Tierra del Fuego, arts. 53 y 75.
149
Constituciones de San Luis, art. 251.18 y Formosa, art. 179.
150
Constituciones de Jujuy, art. 189.7, Santiago del Estero, art. 211.8, Tucumán, art. 113.9, San Luis, art.
261.19, Neuquén, art. 204 y Santa Fe, art. 107.3.
151
Constituciones de La Pampa, art. 123.9 y Chaco, art. 205.12 y .14.
152
Constitución de La Pampa, art. 123.4.
153
Constituciones de Entre Ríos, art. 195.4.k), Chubut, art. 234 y Salta, art. 176.23.
154
Constitución de Tierra del Fuego, art. 173.16.
155
Constitución de Formosa, art. 179: “Son atribuciones del Municipio entender y resolver en todos los
asuntos de interés comunal que no hayan sido expresamente delegados en la Constitución Nacional o en
la presente, y de conformidad con la Carta Orgánica del Municipio.”
delimitado negativamente por los intereses delegados en la Nación o en la Provincia156
por algunos títulos materiales asignados a los Municipios en forma aislada157 y por las
competencias provinciales que se encuentran diseminadas a lo largo de la Constitución.
La extensión de la habilitación competencial del Municipio, derivada de la cláusula
genérica, es aparente porque está sujeta a la interferencia de los intereses federales o
provinciales y a sus poderes implícitos, sin un listado mínimo de materias que aseguren
la gestión e intervención del Municipio. El ámbito municipal resultante es difuso y
subordinado a la interpretación coyuntural. La garantía de competencias en el Bloque
Constitucional Provincial formoseño depende de la Carta Orgánica o de la Ley
Orgánica de Municipios. La asunción competencial, mediante la Carta y su
incorporación al Bloque como norma resistente a la ley provincial, garantiza las
atribuciones como ámbito propio, supliendo la indefinición constitucional de
competencias. De 37 Municipios son 27 los habilitados para dictar su Carta y ninguno
lo ha hecho158, por lo que sus competencias están sujetas a la voluntad del legislador
provincial y a las limitaciones de la función constitucional de la Ley Orgánica de
Municipios ya señaladas.
La Constitución de Santa Fe remite a la ley la delimitación de competencias
asegurando una “eficaz gestión de los intereses locales”. Así, el interés unido a la
eficacia de gestión son los únicos parámetros constitucionales que garantizan las
competencias municipales en la tarea legislativa. La Ley Orgánica de Municipios
integra el Bloque Constitucional santafesino por su función constitucional sin que se
autorice el dictado de Cartas Orgánicas. El ámbito competencial municipal está sujeto a
la relativa eficacia de aquella norma y, en definitiva, -como sucede con el régimen
municipal legal en todo el país- a las mayorías políticas de turno en la Legislatura
Provincial.
b)Refieren al interés, contienen listados y autorizan al dictado de Carta
Orgánica las constituciones de Chaco, Jujuy, Santiago del Estero, San Luis, Neuquén y
Tierra del Fuego. La Constitución chaqueña habilita a los Municipios para emitir
normas o realizar gestiones de interés general no prohibidas por ley o Carta Orgánica y

156
La defectuosa terminología podría interpretarse como que la Provincia ostenta competencias delegadas
y no originarias.
157
Como la titularidad originaria de la Provincia o los Municipios sobre los servicios públicos (art. 43), el
derecho de crear instituciones educativas, científicas y tecnológicas (arts. 94 y 99) y de participar en los
planes provinciales de ciencia y tecnología (art. 99).
158
Datos del Ministerio del Interior de la Nación: www.municipios.gov.ar
compatibles con aquélla159. Como “atribuciones y deberes” del Concejo Municipal y del
Intendente enumera una lista de competencias160. El interés en el Bloque
Constitucional chaqueño permite la ampliación competencial limitada negativamente
por la Ley o la Carta Orgánica161. Esta fórmula constitucional adiciona un límite a la
posibilidad de extender la competencia municipal sobre la base del interés porque
cualquier ley provincial, y no sólo la orgánica, puede impedir la asunción y ejercicio de
una competencia municipal. De esta manera, la garantía se ve disminuida sobre los
ámbitos materiales no enumerados constitucionalmente.
La Constitución de Jujuy reconoce competencias a los Municipios sobre “las
demás materias que les atribuye la ley y que sean de exclusivo interés local” y enumera
las competencias como “atribuciones y deberes”162. El criterio del “interés local” parece
ampliar el contenido competencial únicamente por atribución de la Ley y no como
postulado genérico permisivo. En el Bloque Constitucional jujeño la garantía de la
esfera de competencias es similar tanto para los Municipios que dictan su Carta como
para los que se rigen por la Ley Orgánica, ya que el listado deriva de la Constitución
Provincial. No podría ampliarse el ámbito competencial fijado por la Norma
Fundamental por medio de la Carta –para los Municipios facultados a dictarla- porque
la cláusula genérica del interés sólo habilita la operación a través de la Ley.
La Constitución de Santiago del Estero establece “áreas” sobre las cuales la Ley
Orgánica Municipal y la Carta Orgánica delimitan las funciones de los Municipios, “sin
perjuicio de las atribuciones que correspondan a la Provincia” y autorizan cualquier otra
función relacionada con los intereses locales dentro del marco de la Constitución163. La
cláusula genérica y las “áreas” en las que la Carta o la Ley Orgánica delinean las
competencias municipales se limitan por la cláusula “sin perjuicio”164 y los “poderes
inherentes” provinciales. De este modo, en el Bloque Constitucional santiagueño no
está garantizado el ámbito competencial configurado por las normas del Bloque: no
parece descabellada la hipótesis de la asunción provincial de todo un ámbito material

159
Constitución de Chaco, arts. 205.12 y 14.
160
Art. 205.
161
Constitución de Chaco, art. 206.14.
162
Constitución de Jujuy, art. 189.
163
Constitución de Santiago del Estero, art. 189.
164
En España ha señalado Santiago MUÑOZ MACHADO, Cinco Estudios sobre el poder y la técnica de
legislar, Civitas, Madrid, 1986, Cap. IV, pp. 97 y ss., y Cap. VI, pp. 195 y ss., que las cláusulas “sin
perjuicio” permitieron salvar las imprecisiones estatutarias, abriendo la posibilidad de que los textos
legales ulteriores concreten el campo de juego de cada ente territorial. Sin embargo, cuando las cláusulas
de asignación competencial al ente inferior son “sin perjuicio” de las del ente superior, queda sujeta a la
prudencia de éste último la preservación del ámbito competencial de aquél.
del “área” competencial, sin que la Carta Orgánica o la Ley de Municipios ofrezcan
resistencia a pesar de su integración al sistema de fuentes165. Tampoco el interés local
ofrece un resquicio suficiente para la ampliación competencial instrumentada por las
normas interpuestas, capaz de resistir la acción del legislador provincial.
La Constitución de San Luis, que habilita el dictado de Ordenanzas en toda
materia de interés comunal, efectúa un listado de competencias con la fórmula
“atribuciones y deberes”166. Estas cláusulas se combinan con la genérica de realizar
cualquier otra función de “interés local” no prohibida por Cartas o Leyes Orgánicas que
no sean incompatibles con los demás poderes del Estado Provincial. Este postulado
habilitador de competencias no enumeradas está enervado por el requisito de la
compatibilidad con los poderes provinciales. En el Bloque Constitucional sanluiseño,
la función delimitadora, tanto de la Carta Orgánica como de la Ley Orgánica de
Municipios, es resistente a las restantes normas legislativas cuando desarrollan las
competencias enumeradas constitucionalmente y pueden fijar límites negativos sobre las
emergentes de la cláusula genérica. Sin embargo, su resistencia se neutraliza en el caso
de ampliación derivada del postulado genérico.
La Constitución de Neuquén enumera materias y faculta a los Municipios a
ejercer todas las atribuciones de fomento o interés local167. La norma se complementa
con el principio de descentralización y subsidiariedad del art. 11 ya citado. El postulado
positivo de permisión competencial municipal opera como principio que se excepciona
cuando la materia excede la órbita local o abarca varias comunas. Resulta aplicable
tanto para la autorregulación mediante Carta Orgánica como para la regulación
provincial mediante Ley.
El Bloque Constitucional neuquino es el que mayores garantías ofrece en
materia de competencias municipales, porque la cláusula genérica, fundada en el interés
o fomento local, se complementa con el principio de subsidiariedad. De este modo, no
sólo son resistentes a la acción del legislador las competencias asumidas en las Cartas
Orgánicas o reguladas por la Ley Orgánica Municipal, según la enumeración
constitucional, sino también aquéllas que se amplíen por el postulado permisivo, sólo
limitadas por la prueba de que las mismas exceden la órbita local o afectan a varias
comunas.

165
Constitución de Santiago del Estero, arts. 106.1, 207, 208, 211.
166
Constitución de San Luis, arts. 251.18, arts. 258 y 261.
167
Constitución de Neuquén, art. 204.
 En la Constitución de Tierra del Fuego la lista de materias municipales se asignan
a título de “reconocimiento”168. Las competencias locales se amplían a cualquier otra de
interés municipal que la Constitución no excluya taxativamente y que no sea reconocida
expresa o implícitamente como propia de la Provincia, atendiendo al principio de
subsidiariedad del Gobierno Provincial con respecto a los Municipios. Esta forma de
atribución y ampliación y su vinculación con el principio de subsidiariedad se
neutralizan por el “reconocimiento” de competencias expresas o implícitas propias del
Gobierno Provincial que abren un espectro de posibilidades a la Provincia para bloquear
la asunción de otras competencias municipales.
De esta manera, el Bloque Constitucional fueguino ofrece sólo una garantía
aparente de las competencias municipales, tanto las emanadas del catálogo
constitucional como las emergentes de la cláusula genérica, reguladas por la Carta
Orgánica Municipal o la Ley de Municipios. El principio de subsidiariedad se desvirtúa
por las competencias implícitas o reservadas por la Constitución a favor de la Provincia
afectando no sólo a las competencias derivadas de las cláusulas genéricas, sino también
a las enumeradas expresamente.
Es significativo el dato de que los Municipios fueguinos son sólo tres y, de ellos,
los dos facultados a dictar Carta no lo han hecho. Tierra del Fuego es la Provincia más
nueva creada en la Argentina, su población es escasa y la actividad gubernativa
provincial se confunde frecuentemente con la municipal.
c)Refieren al interés, establecen listas de competencias y no autorizan las
Cartas Orgánicas. Son las Constituciones de La Pampa y Tucumán.
La Norma Fundamental de La Pampa, además de establecer un catálogo
competencial como “atribuciones y deberes”, habilita el dictado de Ordenanzas sobre
toda “actividad propia” del Municipio y a realizar cualquier gestión de “interés general”
no prohibida por la Ley Orgánica de Municipios y compatible con las disposiciones de
la Constitución169. En el Bloque Constitucional pampeano, la permisión competencial
positiva se limita negativamente por una prohibición en la Ley Orgánica Municipal o la
primacía del interés provincial.

168
Constitución de Tierra del Fuego, art. 173.
169
Constitución de La Pampa, art. 123.9.
 La Constitución de Tucumán170 enumera ciertas competencias y faculta a los
Municipios para cualquier función vinculada a los intereses locales dentro del marco de
la Ley Orgánica, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a la Provincia.
Aunque el desarrollo y ampliación de la enumeración constitucional de las
competencias se efectúe en la Ley Orgánica, la cláusula “sin perjuicio” enerva la
probabilidad de predicar su resistencia en el Bloque Constitucional tucumano. En
efecto, las leyes provinciales pueden modificar las competencias previstas en la de
Municipios invocando atribuciones provinciales expresas o implícitas derivadas de la
Norma Fundamental.
d)Refieren a los “fines municipales”, contienen listado y no autorizan la
Carta Orgánica.
Ejemplo de ello es la Constitución de Entre Ríos que, mediante la fórmula
“corresponde”, enumera las competencias municipales que se regulan a través de la Ley
Orgánica. Refiere a los “fines” municipales para poner a cargo de los Municipios “los
demás objetos que caigan bajo su jurisdicción”171.
El ámbito así configurado está asegurado en el Bloque Constitucional
entrerriano. Pero, las competencias que puedan ampliarse a la luz de la habilitación por
los “fines” municipales no ofrecen resistencia si la Provincia asume, por cualquier otra
ley, la materia no enumerada constitucionalmente invocando los “fines provinciales”.
e)Refieren a los “fines municipales”, contienen listado y autorizan las Cartas
Orgánicas.
Son las Constituciones de Chubut y Salta. La Constitución de Chubut contiene
una cláusula genérica finalista, según la cual, además de las enumeradas
constitucionalmente, los Municipios cuentan con las atribuciones indispensables para
hacer efectivos sus fines172.
Estas competencias están aseguradas en el Bloque Constitucional chubutense
por el catálogo constitucional y su desarrollo en la Carta Orgánica o la Ley de
Municipios resiste a la acción del legislador. Ambas normas pueden ser ampliadas a la
luz del postulado permisivo y se configura, de este modo, la Carta como instrumento de
asunción competencial, aunque condicionado a que se trate de atribuciones
imprescindibles para la finalidad municipal. La prueba de esta condición determinará la

170
Constitución de Tucumán, art.113.
171
Constitución de Entre Ríos, art. 195.4.d.
172
Constitución de Chubut, art. 234.
resistencia de la ampliación competencial de la Carta o de la Ley frente a la invasión por
el legislador provincial y la prevalencia del interés provincial sobre los fines
municipales.
La Constitución de Salta enumera las competencias con la fórmula “compete” a
los Municipios y autoriza el dictado de todas las Ordenanzas y reglamentos necesarios
para el cumplimiento de los fines del mismo173. En este caso, la “finalidad” municipal
puede funcionar como habilitación competencial sin que se fije constitucionalmente un
límite negativo, salvo el que pudiere derivar de la Ley Orgánica o del trámite legislativo
de aprobación de la Carta Orgánica Municipal174, cuando ésta se dite. En el Bloque
Constitucional salteño, el ámbito de competencias garantizadas constitucionalmente,
como así también el de las habilitadas por la cláusula genérica, es particularmente
resistente una vez que las Cartas Orgánicas Municipales son aprobadas por la
Legislatura Provincial. Este trámite significa un reconocimiento provincial a las
atribuciones de los Municipios. En el caso de la Ley de Municipios la resistencia es
menor cuando se trata de competencias derivadas del postulado permisivo. Frente a las
normas provinciales de igual rango, prevalecerá la Ley de organización de Municipios
por su función constitucional, si la ampliación competencial responde a la condición de
necesariedad de los fines municipales.
f)Otras cláusulas genéricas de atribución. Algunas Constituciones contienen
cláusulas genéricas de atribución competencial, no vinculadas directamente al interés
municipal. Así, la Norma Fundamental de Catamarca175, además de las asignadas por
listado, reconoce todas las atribuciones y facultades necesarias para poner en ejercicio
las enumeradas por la Constitución y las referidas al libre funcionamiento económico,
administrativo y electoral. La habilitación genérica se circunscribe a las materias
reconocidas en la Constitución a los Municipios en una fórmula similar a la de los
“poderes implícitos”. No obstante, el Bloque Constitucional catamarqueño permite la
ampliación del espectro competencial a otras materias por normas legislativas
provinciales o por decisión de los propios Municipios, en tanto la legislación provincial
no lo impida o regule en contrario. Según establece el art. 252 de la Constitución
Provincial, la atribución de competencias, mediante listado constitucional, es “sin
perjuicio de lo que disponga la Carta Orgánica”. Las competencias asumidas por estos

173
Constitución de Salta, art. 176.23.
174
Constitución de Salta, art. 174.
175
Constitución de Catamarca, art. 252.
mecanismos serán resistentes a la actuación del Legislador en tanto no prevalezca el
interés provincial.
La Constitución de Río Negro, aparte del listado competencial, faculta a los
Municipios a ejercer las atribuciones necesarias para poner en ejercicio las enumeradas
por la Constitución y las referidas a su propia organización y funcionamiento176. Estas
facultades implícitas no acarrean nuevas materias a las enunciadas constitucionalmente;
en primer lugar, por la naturaleza misma de las atribuciones implícitas que presuponen
un título competencial específico; en segundo lugar, porque la Provincia tiene también
poderes implícitos sobre ámbitos más amplios según la reserva del art. 121 de la
Constitución Nacional, que provoca la atracción hacia ese nivel de las materias no
mencionadas. En el Bloque Constitucional rionegrino, las competencias enumeradas o
que están implícitas en la Constitución pueden desarrollarse por la Carta Orgánica –
todos los Municipios pueden dictarla- o la Ley Orgánica de Municipios –si no han
dictado su Carta- y ofrecen resistencia frente a la acción legislativa provincial. Respecto
de las no enumeradas ni implícitas, las normas subconstitucionales de atribución a los
Municipios no resisten al legislador provincial.
En el caso de Córdoba, además del catálogo competencial, la habilitación genérica
refiere a cualquier otra función o atribución no prohibida por la Constitución y que no
sea incompatible con las funciones y poderes del Estado177. La compatibilidad opera
como límite genérico y difuso de la asunción competencial del Municipio. En el Bloque
Constitucional cordobés las competencias enlistadas constitucionalmente cuentan con
garantías, sea que se desarrollen mediante Carta Orgánica o por Ley de Municipios. La
ampliación a materias no enumeradas, sin embargo, no presenta igual respaldo ya que se
encuentra sujeta al difuminado límite de los poderes implícitos de la Provincia. En
consecuencia, las competencias que se asumen fuera de la enumeración constitucional
dependen de que las normas provinciales o nacionales no prohíban o regulen en
contrario sin que las disposiciones de la Carta Orgánica y la Ley de Municipios puedan
resistir frente a legislador.
g)Sin cláusulas genéricas. No las contienen las Constituciones de Buenos Aires,
Corrientes, La Rioja, Mendoza, Misiones, Santa Fe y Santa Cruz. La Constitución de
Buenos Aires señala escuetamente las competencias y remite el régimen municipal a la

176
Constitución de Río Negro, art. 229.17.
177
Constitución de Córdoba, art. 186, inc. 4. La norma parece remitir a las viejas concepciones del
pouvoir municipal, definiendo al Municipio como ente separado.
ley reduciendo el ámbito garantizado de actuación municipal. Sin embargo, la
atribución de competencias y potestades como “inherentes”178 afianza la actuación
municipal en la regulación y gestión de las materias enumeradas. En efecto, ya se dijo
que, a diferencia de los poderes implícitos que derivan del enunciado de una norma, los
poderes inherentes son facultades o poderes propios de la naturaleza de un órgano o
institución determinada. Por ello, en el Bloque Constitucional bonaerense las
competencias desarrolladas por la Ley Orgánica de Municipios sobre la base del
catálogo constitucional resisten frente a otras leyes, no sólo por su función
constitucional sino también por el carácter “inherente” de las materias. No sucede lo
mismo con las atribuciones no contempladas en la Constitución Provincial que pueden
ser reconocidas o sustraídas por ley ordinaria.
En la Norma Fundamental de Corrientes se enuncian las competencias como
“atribuciones y deberes” sin perjuicio de otras que asigne la ley a los Municipios179. El
Bloque Constitucional correntino garantiza las competencias desarrolladas por la
Carta Orgánica y la Ley Orgánica sobre la base de la enumeración constitucional. La
asunción de otras depende de la habilitación del legislador provincial, sin
condicionamiento constitucional alguno y, por esto, no ofrecen resistencia frente a la
actividad legislativa provincial.
En el caso de Mendoza, las competencias se asignan constitucionalmente como
“atribuciones inherentes”180. Habilita a los Municipios para dictar todas las Ordenanzas
y reglamentos pero las facultades se circunscriben a las atribuciones conferidas por la
Constitución y la Ley Orgánica. En el Bloque Constitucional mendocino, el catálogo
competencial de la Norma Fundamental, que se desarrolla por la Ley de Municipios, es
resistente a las restantes normas legislativas. La terminología permite interpretar que se
garantizan al Municipio, cuando menos, las competencias enumeradas
constitucionalmente que no pueden ser suprimidas porque hacen a la naturaleza misma
del ente territorial. No obstante, la ampliación competencial, al no existir una cláusula
genérica de habilitación, no cuenta con garantía suficiente. En efecto, nada impide que
las competencias que la Ley Orgánica asigne a los Municipios, fuera de las previstas
constitucionalmente, puedan ser objeto de ablación o limitación por leyes provinciales
ordinarias.

178
Constitución de Buenos Aires, art.192.
179
Constitución de Corrientes, art. 163.
180
Constitución de Mendoza, art. 200.
 La Constitución de Misiones habilita la potestad de ordenanza y de reglamento
dentro de las atribuciones conferidas por la Constitución y la Ley Orgánica181. El
Bloque Constitucional misionero, integrado por las Cartas Orgánicas y la Ley de
Municipios, sólo garantiza las competencias previstas constitucionalmente. La
ampliación puede efectuarse por la Ley Orgánica porque la autoriza la Norma
Fundamental Provincial. Pero, ante la falta de una cláusula constitucional genérica, la
norma atributiva no podría interponerse entre la Constitución Provincial y una ley que
sustrajera la competencia municipal.
La Constitución de La Rioja presenta ciertas materias definidas como “aspectos”
que deben ser incorporados por las Cartas Orgánicas cuyo dictado faculta a todos los
Municipios –señalados nominativamente- dentro del párrafo referido a las
“atribuciones”. Los “aspectos” enumerados no son calificados como competencias, ni
regulados como tales, si se compara con la terminología empleada en las demás
Constituciones. La Norma Fundamental provincial establece a la Carta Orgánica como
instrumento de regulación de ámbitos competenciales materiales, los que no están
reconocidos como “inherentes” al Municipio. En el Bloque Constitucional riojano,la
asunción competencial mediante Carta Orgánica –ningún Municipio la ha dictado aún-
o por Ley Orgánica, ofrecerá resistencia como norma interpuesta en la medida en que
los títulos competenciales sean suficientemente precisos como desarrollo de las
disposiciones constitucionales. De lo contrario, no será resistente a la Ley que invoque
el interés provincial prevalente. Tampoco será resistente la asunción por Carta o la
asignación por Ley de competencias fuera de los “ámbitos” establecidos por la
Constitución, dada la falta de una cláusula constitucional de apertura competencial.
La Constitución de Santa Cruz contiene un listado de competencias pero no una
cláusula genérica182. El Bloque Constitucional santacruceño asegura el catálogo
constitucional desarrollado mediante la Carta Orgánica o la Ley Orgánica frente a los
niveles territoriales superiores. La garantía no opera sobre las no enumeradas
constitucionalmente, que pueden ser ejercidas por la Provincia en desmedro de la
regulación y gestión municipal.
Como se señaló, la atribución de las competencias municipales ofrece un matiz
común en los ordenamientos hasta aquí analizados: la existencia de una cláusula de

181
Constitución de Misiones, art. 171.12.
182
Es la Constitución Provincial que contiene las disposiciones más amplias sobre participación en la
administración, gestión y ejecución de obras y servicios, en la elaboración de planes de desarrollo y la
coordinación.
asignación de poderes implícitos o inherentes a favor de las Legislaturas Provinciales.
La interpretación del alcance de los poderes implícitos y su relación con los inherentes
es una de las claves de la descentralización y de la efectividad de la autonomía
municipal. La desarticulación del sistema federal en las relaciones Nación- Provincias y
el desapoderamiento de las competencias provinciales tienen uno de sus pilares en esta
cuestión. En el ámbito local, los poderes implícitos de la Provincia son también un canal
de vaciamiento de competencias municipales que se suma a la reserva provincial de los
poderes no delegados en la Nación.
Por ello, resulta de fundamental importancia para la preservación del sistema la
aplicación de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad en el deslinde
competencial, tanto en el nivel de creación normativa como en el de interpretación en
caso de conflicto. Estos principios, como se vio, son consubstanciales al sistema federal
de gobierno consagrado en el art. 1 de la Constitución Nacional, sustentado sobre tres
niveles territoriales, con entes territoriales autónomos, en los que se reparte el poder del
Estado.
La autonomía municipal exige un ámbito competencial estable sobre la base de
una lista de materias enumeradas y la rigidez de las normas que las regulan para impedir
la ablación por parte de los niveles superiores. Además, la variedad de los cometidos
municipales y las diferencias de los Municipios entre sí suponen la posibilidad de
ampliación de competencias mediante cláusulas abiertas y políticas sustentadas en los
principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. El Bloque Constitucional Local
como garantía de la autonomía exige la incorporación de normas de desarrollo
constitucional y la articulación con las normas de los otros niveles territoriales en las
concretas previsiones constitucionales referidas a las competencias.

2.2.2.-Los listados competenciales

Como se anticipó, casi todas las Constituciones Provinciales contienen un
catálogo de competencias más o menos amplio, aunque remiten su definición en
algunos casos a la Ley Orgánica o a las Cartas Orgánicas. La delimitación competencial
se efectúa, en algunas Normas Fundamentales, empleando los conceptos “atribuciones y
deberes”, fórmula que pone de manifiesto dos caracteres de la competencia: el
facultamiento y la obligatoriedad de su ejercicio. Por sí mismas no significan el
reconocimiento de un círculo propio y exclusivo de atribuciones ya que éstas dependen
de la articulación de cada Bloque Constitucional Local.
No enumeran competencias las Constituciones de Formosa y Santa Fe. En la de
La Rioja contrasta la autorización a los dieciocho Municipios enumerados por la
Constitución para dictar Cartas Orgánicas, con las escasas y genéricas previsiones
constitucionales sobre potestades y competencias.
Las restantes contienen listados o enunciados competenciales, en el sentido de
ámbitos materiales, más o menos amplios. No distinguen la asignación competencial
según categorías de Municipios. En algunos casos, como la Norma Fundamental de
Tierra del Fuego183, discriminan ciertas potestades y materias de naturaleza institucional
u organizacional exclusivas para los Municipios que pueden dictar Carta Orgánica, las
que no están autorizadas para aquéllos que no se autorregulan.
Los listados se vinculan, en algunos casos, a la potestad de ordenanza y de
reglamento como sucede en las Constituciones de Buenos Aires, Córdoba, Corrientes,
Chaco, Entre Ríos, Jujuy, La Pampa, Salta, San Juan, San Luis184.
Las enumeraciones entremezclan también ámbitos materiales de actuación y
potestades administrativas y en ciertas Normas Fundamentales, como la de San Luis185,
se distinguen las atribuciones según los órganos –Ejecutivo o Deliberante-186.
Si se efectúa una comparación con los listados competenciales contenidos en la
Ley de Bases del Régimen Local se advierte que, con excepción de las Constituciones
de Córdoba y Neuquén, el enunciado de materias en las normas argentinas analizadas
resulta bastante más exigua y con un menor grado de precisión que en la norma legal
española.

183
Art. 175: “La Provincia reconoce las siguientes competencias sólo a los Municipios con autonomía
institucional: 1°. Ordenar y organizar el territorio municipal en uno o varios distritos, a cualquier fin.
Determinar su forma de gobierno y establecer atribuciones de sus órganos. 3° Convocar a comicios para
la elección de sus autoridades. 4° Establecer el procedimiento administrativo y organizar la Justicia de
Faltas. 5° Establecer el sistema de revisión y control de cuentas y de la legalidad de los actos; 6°
Considerar el otorgamiento a los extranjeros del derecho electoral activo en forma voluntaria y
confeccionar el padrón especial a ese efecto, si correspondiere. El derecho electoral pasivo es exclusivo
de los ciudadanos argentinos.7° Revisar los actos del interventor provincial, o federal en su caso,
conforme con las cartas orgánicas y las ordenanzas municipales. 8° Crear órganos de policía municipal
con funciones exclusivas en materia de faltas. Las competencias enumeradas precedentemente deberán
ser reglamentadas en las respectivas Cartas Orgánicas.”
184
Constituciones de Buenos Aires, art. 192.8, Córdoba, art.186, Corrientes, art. 163, Chaco, arts. 205 y
206, Entre Ríos, art. 195.1, Jujuy art. 190, La Pampa, art. 123, Salta, art. 176, San Juan, art. 251, San
Luis, art. 258.
185
Constitución de San Luis, arts. 258 y 261.
186
Sistema también frecuente en algunas Leyes Orgánicas, como la 1079 de Mendoza y la 5529 de
Tucumán.
 Las competencias municipales en la Argentina son muy variadas en las veintitrés
regulaciones constitucionales provinciales.
Aunque, como se expresó, se emplean conceptos como “atribuciones y deberes”,
no existe una reserva material de actividades al modo español -salvo en caso del
servicio funerario en la Constitución de Neuquén187- puesto que, en general, todos
pueden ser desarrollados incluso por los particulares .
En general, las Normas Fundamentales reconocen a los Municipios potestades
normativas y propiamente administrativas que se encuentran fuera del alcance de los
particulares, pero con tratamiento dispar. Así, la potestad de autoorganización
mediante el dictado de Cartas Orgánicas es desigual, a lo que se agrega la omisión de
ciertas potestades como las expropiatorias en las Normas Fundamentales de Buenos
Aires, Catamarca, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, Santa
Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Tucumán.
Asignan atribuciones electorales para la convocatoria a comicios casi todas las
Constituciones, con excepción de Córdoba, Formosa, La Rioja, Salta, Santa Cruz y
Santa Fe. No mencionan la potestad normativa municipal –facultad para emitir
ordenanzas o normas integradas al ordenamiento jurídico local- Santa Fe, Santiago del
Estero, Tierra del Fuego, Chubut y Río Negro. Sin embargo, ha sido reconocida
tradicionalmente al Concejo Deliberante Municipal por lo que la omisión constitucional
no significa que esté prohibida.
Casi todas atribuyen a los Municipios potestad sancionatoria sobre los
particulares por aplicación del régimen de faltas, enumerando las sanciones pecuniarias
o sobre la libertad personal que pueden aplicar o habilitando la creación de Tribunales
de Faltas. Guardan silencio al respecto las Constituciones de Buenos Aires, Entre Ríos,
Formosa, Mendoza, Misiones, Salta, Santa Fe, Santiago del Estero y Tierra del Fuego.
Algunas Normas Fundamentales, como las de Buenos Aires, Entre Ríos, Misiones,
Neuquén, Salta, San Luis y Santa Cruz188, facultan a los Municipios para proponer las
designaciones de jueces de paz en su jurisdicción a los poderes provinciales.
Todas reconocen la atribución municipal de confeccionar, aprobar y ejecutar
sus presupuestos, como así también para disponer de sus bienes. Ciertas Normas,

187
Constitución de Neuquén, art. 210.
188
Constituciones de Buenos Aires art. 192.1, Entre Ríos art. 195.4.b, Misiones art. 150, Neuquén art.
177, Salta art. 163, San Luis art. 220 y Santa Cruz art. 135.
como la de Córdoba189, prevén la atribución de gobernar y administrar los intereses
públicos locales y juzgar políticamente a sus autoridades.
Las facultades expropiatorias están previstas por algunas Constituciones como
las de Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Salta, San
Juan y San Luis190, regulando el procedimiento con relación a las leyes provinciales y a
la declaración de utilidad pública.
Casi todas las Normas reconocen a los Municipios facultades tributarias aunque
en diferente grado y calidad, salvo el caso de La Rioja, que, además de no mencionar ni
las potestades tributarias, sancionatorias o expropiatorias, prevé un régimen de recursos
económicos más bien somero.
En miras a la efectividad de la asignación competencial, algunas Constituciones
establecen mecanismos de asistencia técnica de la Provincia para facilitar el ejercicio
de las competencias municipales. Es el caso de Chaco, que lo prescribe como obligación
provincial, Catamarca, que prescribe la conformación de un organismo central
provincial para el asesoramiento técnico a Municipios que no pueden costearlo y
Córdoba191, que lo hace para todos los entes locales. Estas normas son significativas con
el fin de asegurar la actuación municipal como órgano más próximo al ciudadano en la
prestación de los servicios y en el ejercicio de las competencias. Evitan la asunción
competencial por parte de la Provincia que cuenta con mayores recursos técnicos y
económicos pero con órganos más distantes a la ciudadanía. Son herramientas
importantes para la vigencia de la subsidiariedad y la proporcionalidad.
Además, las Normas Fundamentales de Córdoba y Santiago del Estero192
establecen como obligación recíproca entre la Provincia y los Municipios, la
cooperación para el cumplimiento de sus funciones específicas.
Todas las Constituciones, con excepción de La Rioja y Buenos Aires, establecen
la obligación de los funcionarios provinciales de proveer a los Municipios del auxilio
de la fuerza pública para la ejecución de sus decisiones, circunstancia que incide en el
ejercicio del poder de policía municipal.
El derecho de participación está reconocido en algunas Constituciones dentro de
los órganos provinciales de planeamiento para el desarrollo provincial o regional, como

189
Constitución de Córdoba, art. 186, inc. 1.
190
Constitución de Córdoba, art. 187, Corrientes, art. 163, inc.10, Chaco, art. 205, inc. 9, Chubut, art.
233, inc.11, La Pampa, art. 123, inc. 7, Neuquén, art. 204, inc.1, Río Negro, art. 229, inc.5, Salta, art. 176,
inc.19, San Juan, art. 253, incs. 1 y 2, San Luis, art. 258, inc.14.
191
Constitución de Chaco, art. 203, Catamarca, art. 261 y Córdoba, art. 191.
192
Constituciones de Córdoba, arts. 191 y 192 y Santiago del Estero, art. 219.
es el caso de Córdoba, Chaco, Río Negro, San Juan, San Luis, Santa Cruz y Tierra del
Fuego193.
Existen supuestos de competencias compartidas contemplados expresamente en
Normas Fundamentales como la de Río Negro194 en materia de ordenación del suelo y
regulación del desarrollo urbano y rural, que establecen parámetros de actuación aun
cuando no se prevén mecanismos o procedimientos concretos para instrumentarlos.
Otro supuesto de competencias compartidas es la educación, atribuida a los
Municipios en buena parte de las Normas Fundamentales. En esta materia, los planes de
estudios deben ser aprobados por la Nación y está sometida a la Jurisdicción
Administrativa Provincial, situación expresamente prevista en la Constitución de Tierra
del Fuego195. Cabe agregar que el aseguramiento de la educación primaria es una
condición impuesta por el art. 5 de la Constitución Nacional a las Provincias para la
garantía de su autonomía.
Similar es el caso de las Constituciones que reconocen al Municipio competencias
en materia de salud, asistencia social, preservación del medio ambiente y recursos
naturales, como la de Salta que establece la cooperación con la Nación y la Provincia o
de salud y moralidad como la de San Luis, cuando existe un interés concurrente con la
Nación o la Provincia196.
También en la Norma Fundamental de Salta197 se prevé la participación de los
Municipios junto con consumidores y usuarios en órganos de control de servicios
públicos.
A pesar de que constitucionalmente están contemplados ciertos supuestos
concretos de concurrencia, no se establecen normas sobre técnicas de articulación.
Excepción de ello es la Constitución de Chubut198 que, con carácter general, prevé la
suscripción de convenios con la Provincia y la Nación para la coordinación de
actividades concurrentes.
También aparecen competencias complementarias de otras administraciones
públicas, especialmente provinciales, por ejemplo, en materia de salud prevista en las

193
Constituciones de Córdoba, art. 191, Chaco, art. 202, Río Negro, arts. 80 y 108, San Juan, art. 259,
inc.19, San Luis, art. 261, inc.13, Santa Cruz, art. 211 y Tierra del Fuego, art. 75.
194
Constitución de Río Negro, art. 74.
195
Constitución de Tierra del Fuego, art. 173.8, inc. a.
196
Constituciones de Salta, art. 176, inc.15, de San Luis, art. 258, inc.1.
197
Constitución de Salta, art. 31.
198
Constitución de Chubut, art. 237.
Constituciones de Salta, San Luis y Río Negro199 y sobre las que los Municipios pueden
desarrollar actividades complementarias. En estos tres casos son competencias
aseguradas en sus respectivos Bloques Constitucionales. En los restantes, juegan dentro
de las cláusulas competenciales genéricas.

-La sistematización de las competencias municipales: la diferente regulación

competencial en los Bloques dificulta una clasificación de éstas. No obstante, pueden
reformularse algunas de las efectuadas por la doctrina española compatibilizándolas con
el régimen municipal vigente en la Argentina200.
A)Según la titularidad originaria de las Competencias, teniendo en cuenta que
son las Provincias las que, en sus Constituciones, atribuyen o reconocen competencias a
favor de los Municipios -sin perjuicio de otras atribuciones por ley provincial o
nacional- y se desarrollan en las normas del Bloque Constitucional.
Conforme a estas premisas pueden distinguirse:
A.1)competencias reconocidas o atribuidas: además del poder de policía
municipal sobre los establecimientos de utilidad nacional reconocido en el art. 75, inc.
30 de la Constitución Nacional y con excepción de las Normas Fundamentales de Santa
Fe, los Municipios en la Argentina cuentan con un haz competencial consagrado
constitucionalmente con diferente grado de amplitud.
De acuerdo a ello, pueden diferenciarse:
A.1.1.)Competencias reconocidas mediante enumeración de materias: en
todas las Normas Fundamentales, excepto las de Santa Fe y Formosa.
Dentro de este subsistema se observan:
-competencias remitidas al desarrollo de la Ley Orgánica Municipal:
-con cláusula constitucional genérica de atribución;
-sin cláusula constitucional genérica de atribución;
-competencias remitidas al desarrollo de la Carta Orgánica;
-con cláusula constitucional genérica de atribución;
-sin cláusula constitucional genérica de atribución;

199
Constituciones de Salta, art. 176, inc.15, San Luis, art. 215, inc.15 y Río Negro, art. 229, inc. 9.
200
Se excluye la clasificación derivada del modelo revolucionario francés porque el sistema argentino
no se sustenta en él, sin perjuicio de la incidencia que pudo haber tenido a través de la doctrina
administrativista en la configuración del Municipio como autarquía o descentralización administrativa
territorial analizada en el Capítulo Primero.
 La garantía contenida en cada Bloque Constitucional depende de la combinación
entre una y otra posibilidad y fue analizada anteriormente.
A.1.2)Competencias reconocidas genéricamente, sin enumeración de
materias: sólo se incluye a la Constitución de Formosa y su garantía como ámbito
propio en las normas que integran el Bloque Constitucional Local es relativa, según se
puntualizó precedentemente.
A.2)Competencias delegadas por vía legislativa.
A.2.1) Configuración total de competencias por la vía delegada: es el caso de
la Constitución de Santa Fe. La incorporación de la Ley Orgánica al Bloque
Constitucional es una garantía relativa del ámbito competencial municipal.
A.2.2)Delegación de competencias adicionales por vía legislativa provincial:
no está prohibida en ninguna Constitución Provincial y algunas refieren expresamente a
esta técnica que opera al margen de las regulaciones de las respectivas leyes de
organización de Municipios. Así, la Norma Fundamental de Santiago del Estero201
condiciona la delegación a la efectiva asignación de recursos por ley y a la posterior
ratificación del Municipio interesado.
Algunas Constituciones202 exigen la voluntad concurrente del Municipio, como es
el caso de la Provincia de Tierra del Fuego para la delegación de funciones de la
Provincia fuera del ámbito de la jurisdicción municipal. La Norma Fundamental de
Chubut establece que la delegación de servicios públicos en los Municipios debe
efectuarse mediante acuerdo entre el Estado Provincial y éstos, con expresa asignación
de recursos.
En el caso de Santa Cruz203, la delegación puede provenir de la Nación o la
Provincia y efectuarse por convenio o mediante Ley Nacional o Provincial –este
supuesto excluye la voluntad concurrente del Municipio-.
Estas atribuciones, si bien configuran un incremento del espacio competencial
municipal, no están exentas de la intervención legislativa y las normas, a través de las
cuales se instrumentan, no se integran al Bloque Constitucional.
B)Según la posición de los Municipios204, como autonomía en la
descentralización territorial del poder y como elemento de organización del Estado
Federal Argentino.

201
Santiago del Estero, art. 211.
202
Constituciones de Tierra del Fuego, art. 173, inc.17 y Chubut, art. 234.
203
Constitución de Santa Cruz, art. 150, inc.16.
204
Adaptando la sistematización de Luis ORTEGA, El régimen..., op. cit., pp. 93/94.
 B.1)Competencias del Municipio en cuanto ente autónomo: son las
competencias que, con diferente grado de garantía, están reconocidas mediante
enumeraciones constitucionales provinciales, las emergentes de las cláusulas abiertas
que no pueden, conforme a la articulación normativa del respectivo Bloque
Constitucional, ser detraídas por cualquier ley provincial, a las que se suma el poder de
policía reconocido en el art. 75, inc. 30 de la Norma Fundamental Nacional. Son
ejercidas en régimen de autonomía y sin sujetarse a controles que impidan la adopción
de decisiones bajo la propia responsabilidad. Se concretan en actos que expresan de
modo definitivo, en vía administrativa, la opción ejercida por el Municipio en la
decisión.
Los sistemas de participación y concurrencia en la gestión y ejecución de obras y
servicios por la Provincia o en el planeamiento provincial son una manifestación de la
posición del Municipio frente a los otros niveles territoriales, el que actúa como ente
político diferenciado de la Provincia.
Desde la perspectiva de las Constituciones Provinciales, no todos los regímenes
municipales pueden ser incluidos en este acápite. Es el caso de Santa Fe que remite a la
ley la configuración de todas las competencias municipales. Su metodología es
cuestionable ya que la atribución de materias y los sistemas pueden regularse
legislativamente de modo tal que se afecte la adopción de decisiones en el nivel
municipal bajo la propia responsabilidad, sin que con ello se vulneren las normas
constitucionales provinciales.
Podría entonces configurarse un Municipio con un escaso ámbito competencial o
completamente sometido a controles de legalidad administrativos y al indirizzo político
provincial, sin generar inconstitucionalidad respecto de la norma provincial. Es
evidente, sin embargo, que la hipótesis planteada afectaría medularmente la garantía del
régimen municipal consagrada en el art. 123 de la Constitución Nacional, por lo que
sería inconstitucional con relación a la Carta Magna Nacional.
Otro régimen que se excluye de esta clasificación es el de la Constitución de
Tucumán. El breve listado de materias se remite a la ley y se suma un sistema de control
por la Legislatura a la que los Municipios deben remitir sus resoluciones a través del
Ejecutivo Provincial, para “examinar los actos de las Municipalidades al solo objeto de
declarar si han obrado dentro de la esfera de sus atribuciones”205.

205
Constitución de Tucumán, art. 63, inc. 20 y art. 118.
 Aunque la Norma Fundamental Provincial establece la independencia de las
autoridades del Municipio, es sólo respecto de otras autoridades administrativas, no así
de los órganos políticos provinciales lo que afecta la autonomía política del Municipio.
No obstante, desde la sanción de la Constitución en 1991, este singular mecanismo de
control no ha sido empleado. Sobre el punto se volverá más adelante.
Es necesario añadir que las garantías de las competencias municipales en los
restantes Bloques Constitucionales no son de igual intensidad por lo que la posición del
Municipio no es idéntica, según ya se analizó.
B.2)Competencias del Municipio en cuanto parte de la organización del
Estado Federal: abarca las competencias delegadas por los Gobiernos Provinciales o el
Gobierno de la Nación en los Municipios, previstas expresamente en algunas
Constituciones Provinciales. Se trata, en principio, de ámbitos adicionales a los
previstos constitucionalmente y que pueden sujetarse a sistemas de control específicos.
En el caso de las Constituciones de Santa Fe y Tucumán, dado que el régimen
competencial del Municipio se configura por la vía de la delegación legislativa, la
totalidad de las atribuciones municipales quedan comprendidas en este ítem. Desde esta
perspectiva son regímenes municipales que difícilmente pueden calificarse como
autónomos.
Las competencias derivadas de las Constituciones Provinciales que pueden
atribuirse como propias de los Municipios varían según la Provincia de que se trate, sin
que sea posible predicar la exclusividad de su ejercicio.
Ábalos206 señala que, además de la excesiva extensión de algunos catálogos,
muchas de las materias coinciden con atribuciones provinciales. De modo expreso o
implícito, la Provincia puede concurrir ya en la regulación ya en la gestión y resultan
escasas las previsiones constitucionales sobre los mecanismos de participación en el
ejercicio de competencias concurrentes.
Pro, el solapamiento competencial no reviste igual significación en todos los
ordenamientos provinciales ya que depende de la forma de enumeración, la resistencia
de las normas que integran cada Bloque y las disposiciones constitucionales para la
implementación de la coordinación y participación en caso de concurrencia.

206
María Gabriela ÁBALOS, “Municipalización de actividades nacionales y provinciales”, en VVAA,
Estudios sobre la Reforma..., op. cit., p. 115.
 2.2.3.- La materia local: un espacio mayor que el ligado a los servicios
públicos.
Con el riesgo que implican las generalizaciones, es factible afirmar que casi todas
las Constituciones Provinciales atribuyen a los Municipios207 el régimen edilicio y
urbano, la regulación y habilitación de locales con acceso al público -prevista como
legislación y fiscalización de seguridad, higiene, moralidad, estética-, la regulación del
tránsito vehicular, los espectáculos públicos, la regulación del procedimiento
administrativo, el alumbrado, barrido y limpieza, la salud, el transporte, la educación, la
preservación del medio ambiente, los cementerios y la prestación de servicios públicos.
En un nivel de análisis más amplio, los ámbitos materiales que corresponden a las
competencias municipales pueden definirse por su relación con las obras públicas, los
servicios públicos y el poder de policía. De los tres conceptos, sólo el primero cuenta
con una significación doctrinal y legislativa relativamente unánime. En el caso de los
servicios públicos y del poder de policía, se trata de nociones que han experimentado
intensos cambios conceptuales durante la última década del siglo XX, como
consecuencia de las políticas de libre mercado y desregulación -análogos a los procesos
verificados en el ámbito español-.

I.-Las competencias municipales de policía: vinculado a la regulación de la

actividad de los particulares y a la imposición de sanciones en caso de incumplimiento,
el poder de policía ha sido objeto de extensos desarrollos por parte de la doctrina
constitucional y administrativa argentina208 cuyo estudio excede el objeto de este
trabajo.

207
Julio Rodolfo COMADIRA, “La Articulación de los Ordenamientos Nacional, Provincial y Municipal
en el Derecho Argentino. La incorporación de la Región”, en Derecho Administrativo, Lexis Nexis,
Buenos Aires, 2003, 2° Ed. Actualizada y Ampliada, Cap. XXVI, pp. 724 y ss., también Agustín
GORDILLO, “La Administración local argentina” en VVAA, Derecho Municipal Iberoamericano,
IEAL, Madrid, 1985, p. 75.
208
Entre otros, Ismael FARRANDO, “Poder de Policía y Derecho Público Provincial” en VVAA,
Derecho Público..., 1991, T II, pp. 275/310, Humberto QUIROGA LAVIE y otros, Derecho..., op. cit., T.
I, pp. 714/772, Miguel A. EKMEKDJIAN, Manual..., op. cit., pp. 271/278, Jorge H. SARMIENTO
GARCÍA, “Los actos de gravamen en el Derecho Público” en VVAA, Estudios de Derecho
Administrativo, Depalma, Buenos Aires, 1995, pp. 1/59, Patricia R. MARTÍNEZ, “Policía y Poder de
Policía” en VVAA, Manual de Derecho Administrativo, dir. Ismael FARRANDO(H) y Patricia R.
MARTÍNEZ, Buenos Aires, Depalma, 1996, Cap. XIX, pp. 489 a 507, Carlos GRECCO, “Poder de
Policía” en pp. 69/84, Actualidad en el Derecho Público, N° 12, 2° Época, Enero-Abril 2000, pp.
153/160, VVAA, Derecho Público, Dir. Jorge SARMIENTO GARCÍA, Ciudad Argentina, Buenos Aires,
1993, Cap. XVII, “Policía y Poder de Policía”, pp. 615/629, Roberto DROMI, Derecho..., ob. cit., p. 905
y ss.
 Como núcleo competencial del Municipio se encuentra expresamente previsto en
art. 75, inc. 30 de la Constitución Nacional, al establecer que “las autoridades
provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos
establecimientos (de utilidad nacional), en tanto no interfieran en el cumplimiento de
aquellos fines”.
Algunas Normas Fundamentales Provinciales, como la de Tierra del Fuego209, lo
enumeran expresamente entre las atribuciones municipales o bien mencionan la “policía
municipal”, como la de Jujuy210, o reconocen potestades sancionatorias211.
El poder de policía se vincula con la regulación o restricción de los derechos de
particulares y la potestad sancionatoria municipal. Tiene una fuerte carga ideológica,
por lo que merece reparos para definir las competencias municipales212.
A pesar de los cuestionamientos a la noción, terminología y alcance, en el orden
municipal213 el poder de policía no pierde vigencia porque es reconocido
constitucionalmente y por ser una de las competencias que en forma habitual identifica
las funciones de los Municipios argentinos. Se señala, en todo caso que, por su
vinculación al interés público municipal, experimenta una redefinición en cuanto al
alcance y materias sobre las que se ejerce -seguridad, tránsito, edilicia, de moralidad y
salud pública, medio ambiente, promoción o regulación económico social-, lo que
modifica el rol de los entes locales214.
El poder de policía se identifica como la regulación de los derechos de los
particulares aunque por sí mismo no posee, dentro del campo del Derecho, una
particularidad jurídica positiva que le confiera un ámbito independiente y distinto de la
actividad administrativa215. Permite englobar a las competencias municipales que
significan actividad regulatoria, abarcando nociones como “entender”, “fomentar”,

209
Constitución de Tierra del Fuego, art. 173.8, pro no enumera, a diferencia de Constituciones
Provinciales, las sanciones que pueden imponer los Municipios a particulares, aún cuando faculta a
aquellos que pueden dictar Cartas Orgánicas a crear Tribunales de Faltas por el art. 175.4.
210
Constitución de Jujuy, art. 190, inc.15.
211
No prevén la potestad sancionatoria ni enumeración expresa de sanciones de policía, las
Constituciones de Buenos Aires, Entre Ríos, Formosa, Mendoza, Misiones, Salta y Santa Fe.
212
Señalada, entre otros, por Horacio ROSATTI, Tratado..., op. cit., T II, pp. 31/35.
213
Alberto HELGUERA, Policía Municipal – Seguridad - Higiene – Moralidad, Depalma, Buenos Aires,
1963, pp. 29/123, desarrolla algunos aspectos como la policía del tránsito, la sanitaria, de tranquilidad, de
edificación y de moralidad en la Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación hasta el año
1963.
214
Enrique J. MARCHIARO, Derecho..., op. cit., pp. 73/74.
215
Roberto DROMI, Ciudad y..., op. cit., p. 199.
“promover”, etc.216 en la terminología de las Normas Fundamentales Provinciales.
Puede clasificarse en217:
a)policía municipal de salubridad e higiene,
b)policía municipal de la seguridad,
c)policía municipal de moralidad y buenas costumbres,
d)policía municipal de edificación y urbanismo y
e)policía municipal del bienestar.
La calidad de las potestades municipales que se reconozcan en este punto es
sustancial, en especial respecto a la potestad normativa, porque el poder de policía
supone la potestad regulatoria o reglamentaria. Es una potestad que se expresa a través
de las Ordenanzas municipales y está sometida a la reserva de ley conforme a los arts.
14 y 19 de la Constitución Nacional218.
La reserva de ley es un concepto complejo en la Argentina, que, señala
Cassagne219, se importa del Derecho europeo con la Reforma de 1994, apartándose del
antecedente norteamericano de la Constitución de 1853, en el que no se plantea la
posibilidad de ejercicio de facultades del Poder Legislativo por el Poder Ejecutivo -
salvo la potestad reglamentaria de ejecución-. En efecto, con la reforma de 1994 se
institucionaliza la práctica pretoriana de los Decretos delegados y de necesidad y
urgencia excluyendo de los primeros la materia de administración o emergencia con
plazo determinado y, de los segundos, la materia penal, tributaria, electoral o de partidos
políticos220. Subsiste, además, la protección de los derechos garantizados en la
Constitución Nacional por los arts. 14, 17, 18 y 19221. La hibridación del sistema,
producida inicialmente en la jurisprudencia y constitucionalizada en 1994, impide, en
opinión del autor, una traslación conceptual del sistema europeo.
Cabe agregar que no abundan desarrollos doctrinales sobre este punto con
relación a la potestad normativa municipal. Jurirsprudencialmente se reconoce a las

216
No obstante, autores como Manuel María DÍEZ, Derecho..., op. cit., T. IV, p. 39, identifican el poder
de policía sólo con la limitación excluyendo la función de fomento y promoción.
217
Mónica BUJ MONTERO, “El Poder de Policía Municipal en las Constituciones Provinciales” en
VVAA, Derecho Público Provincial y Municipal, op. cit., p. 424.
218
Art. 14: “Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que
reglamentan su ejercicio...”; Art. 19:...Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no
manda la ley ni privado de lo que ella no prohibe”.
219
Juan Carlos CASSAGNE, Derecho…, op. cit., T I, pp. 133 y ss.
220
CN, arts. 76, 99, inc. 3° y 76.
221
CN, arts. 14 -reglamentación de derechos por ley-, 17 -expropiación por ley-, 18 -restricciones a la
libertad por ley- y 19 -nadie puede ser obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella
no prohíbe-
Ordenanzas municipales sobre urbanismo -materia típicamente de policía o regulación
municipal en la Argentina- una naturaleza similar a la de las leyes. Así, el fallo de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Promenade S.R.L.
c/Municipalidad de San Isidro” del 24 de agosto de 1989222, que sustrae a las
Ordenanzas del principio de inderogabilidad singular del reglamento, por considerarlas
“como la ley”. La Sentencia no abordó la relación de las Ordenanzas municipales con el
principio de reserva de ley por no ser objeto de la decisión.
Es posible, sin embargo, efectuar una aproximación vinculando el Bloque
Constitucional Local y el ámbito competencial asegurado en sus normas. Según la
competencia venga atribuida por la Constitución Provincial o por las restantes normas
de cada Bloque Constitucional, la vinculación de las Ordenanzas municipales a la ley
tendrá un matiz diferente. Serán “como las leyes” y cubrirán de modo más acabado la
reserva legal si las competencias en materia de policía están asumidas por el Municipio
como consecuencia de su condición de autónomo con facultades de autoorganización, al
dictar su Carta Orgánica. Cuando la competencia es atribuida o regulada por Ley
provincial, la cobertura de la reserva legal por la Ordenanza dictada sobre la materia es
diferente puesto que deberá estar a los alcances de la asignación competencial efectuada
en la norma legislativa.
Ahora bien, el poder de policía municipal es un título competencial que, con
carácter general, está reconocido constitucionalmente en el nivel nacional y provincial.
Dicha reserva no quedará cubierta cuando la potestad normativa se ejerza en materia
prohibida expresamente al Municipio, exceda las reglas de la razonabilidad,
proporcionalidad, adecuación de medio a fin y justa causa -que hacen a las garantías de
los derechos consagradas en la Constitución Nacional- o se inmiscuya en materia
reservada a la Provincia o a la Nación. Todo ello, según las peculiaridades de cada
Bloque Constitucional Local.
En definitiva, el ejercicio de la potestad normativa municipal se inserta en el
Bloque que, por un lado, es presupuesto habilitante y, por otro, fija los límites. La
potestad de Ordenanza califica los ámbitos competenciales materiales reconocidos en el
Bloque Constitucional Provincial, intensificando su ejercicio autónomo con normas que,
con naturaleza similar a la ley, regulan los derechos de los particulares.

222
Jurisprudencia Argentina, 1989-IV
 Asimismo, el poder de policía no se circunscribe únicamente a la regulación sino
que conlleva las actividades administrativas de inspección, verificación de
cumplimiento y, eventualmente, la imposición de sanciones.
Ya se indicó que los Municipios de las Provincia argentinas no están facultados
para crear cuerpos de seguridad. La efectividad de la actividad administrativa de policía
depende de los medios con los cuales el ordenamiento capacita al Municipio para
obtener el cumplimiento de sus normas de forma coactiva ante la reticencia de los
particulares obligados, en forma preventiva o sancionatoria. Adquiere especial
importancia en este caso la constitucionalización del deber de la Provincia de proveer a
los entes locales el auxilio de la fuerza pública.
Además, las previsiones constitucionales deben ser completadas mediante las
leyes provinciales que regulen los procedimientos judiciales en los Tribunales de
Provincia, debido a que la invasión a la propiedad privada y la privación de la libertad
de las personas requieren orden del juez competente, conforme las garantías de los arts.
17 y 18 de la Constitución Nacional. La actuación de los jueces de faltas, por lo mismo
que no integran el Poder Judicial, no cubre aquellas exigencias constitucionales. El
problema no es menor si se tiene en cuenta la experiencia en la Provincia de Tucumán,
cuyas leyes –a pesar de las previsiones constitucionales- no contemplan un
procedimiento judicial para estos casos, ni un tribunal competente, por lo que, cuando
las funciones administrativas de los Municipios deben operar sobre la propiedad
privada, carecen de efectividad.
II.-Los servicios públicos municipales: el concepto también está en crisis223 en la
Argentina. La noción de servicio público es contingente. Se omite la titularidad como

223
Entre otros puede verse, Héctor A. MAIRAL, “La ideología del Servicio Público”, Rev. de Derecho
Administrativo, N° 14, Sep. Dic./93, Año 5, pp. 359/437, Juan Carlos CASSAGNE, Estudios..., op. cit.,
Cap. VI “Reflexiones sobre la regulación económica y el servicio público” pp. 95/102 y “Evolución de
los principios aplicables a los servicios públicos y problemas actuales tras los procesos de privatización”,
La Ley, Año LXVI, N° 41-2002, pp. 1/6, Jorge H. SARMIENTO GARÍA, “Noción y elementos del
servicio público” en VVAA, Los Servicios Públicos. Régimen Jurídico Actual, Coord. Marta
GONZÁLEZ DE AGUIRRE, Depalma, Buenos Aires, 1994, cap. I, pp. 1/21 y “Sobre los Servicios
Públicos”, VVAA, Estudios... T IV, op. cit., pp. 165/172, Julio R. COMADIRA, Derecho..., op. cit., Cap.
XXV, “Reflexiones sobre la regulación de los servicios privatizados y los entes reguladores”, pp.
637/670, Alejandro USLENGHI, “El control de los servicios públicos de gestión privada”, VVAA,
Estudios..., T. II, op. cit., Jorge Luis SALOMONI, “Reforma del Estado y Servicio Público: Titularidad y
privatización en el Derecho Público Argentino”, pp. 14/28, Roberto Pablo SOBRE CASAS, “Los nuevos
paradigmas: regulación y mercado. Contenido y régimen jurídico del servicio público”, todos ellos en
Actualidad en el Derecho Público, N° 12, 2° Época, Enero Abril 2000, pp. 127/140, Jorge Luis
SALOMONI, Teoría General de los Servicios Públicos, Ad Hoc, Buenos Aires, 1999, Roberto DROMI,
Derecho..., ob. cit., p. 823 y ss.
factor esencial224, aunque se señala también la posición subsidiaria del Estado para
asegurar esa obligatoriedad asumiendo excepcionalmente su prestación225. En la
actualidad, parecen entenderse en la doctrina, desde una perspectiva material226, como
aquellas actividades que satisfacen necesidades primordiales o esenciales de los
habitantes mediante prestaciones de naturaleza económica, previa declaración
legislativa227. Significa la sustracción de una determinada actividad del ámbito de la
libertades económicas, sometiéndola a una regulación pública más intensa. El Estado
actúa en este caso como garante y responsable del buen funcionamiento de los servicios
públicos al asegurar su continuidad y regularidad.
Acertadamente advierte Comadira la proximidad de esta concepción del servicio
público con el poder de policía entendido como regulación y control. En el marco de la
Constitución Nacional el servicio público aparece como un título jurídico para el control
y la regulación de las actividades que merezcan esa calificación y se someten al poder
de policía sin que, necesariamente, se produzca la publicatio de la actividad228. A la vez,
el legislador se reserva la posibilidad de otorgar privilegios temporales por vía de
monopolio o exclusividad.
Estos conceptos no se compadecen con las regulaciones de los diferentes Bloques
Constitucionales Provinciales y tornan problemática la elaboración de una noción de
servicios públicos municipales.
Por un lado, la creación y regulación de los servicios públicos, tradicionalmente,
eran entendidos como una competencia provincial229 y, excepcionalmente, nacional. En
la realidad, el principio es inverso porque la Nación asume la creación y regulación
invocando sus competencias en los servicios en que media interconexión provincial y el

224
Héctor A. MAIRAL, “La ideología...”, op. cit., señala el contenido ideológico de la noción de servicio
público a través de un análisis histórico del uso del concepto por diferentes corrientes ideológicas. En
definitiva, señala el autor que en la Argentina a partir de la Ley 23.696 y el lanzamiento del proceso
privatizador en los servicios nacionales se abandona el esquema francés y europeo en pos de un concepto
de servicios públicos más próximo al public utility norteamericano. Del servicio público como actividad
estatal delegada a los particulares, al servicio público como actividad privada reglamentada por el Estado.
225
Julio RODOLFO COMADIRA, “El servicio público como título jurídico exorbitante”, en El Derecho,
Suplemento de Derecho Administrativo, 31/12/03, p. 6.
226
Juan Carlos CASSAGNE, “Evolución...”, op. cit., p. 3.
227
Juan Carlos CASSAGNE, “Reflexiones...”, op. cit., p. 99.
228
Julio Rodolfo COMADIRA, “El servicio público...”, op. cit., p. 4, quien distingue entre publicatio
propia –el Estado asume la titularidad y la prestación de la actividad-, de la publicatio impropia –el
Estado asume la prestación y no la titularidad-.
229
Pablo Esteban PERRINO, “Distribución de competencias entre el Estado Federal, las Provincias y los
Municipios para la regulación de los servicios públicos”, Derecho Administrativo. Rev. de Doctrina,
Jurisprudencia, Legislación y Práctica, Buenos Aires, 2002, p. 37.
ejercicio de las facultades inherentes del Congreso. La afectación del ámbito de los
servicios públicos municipales es insoslayable.
Por otro, están previstos como competencias municipales en casi todas las
Constituciones Provinciales aunque su regulación no es idéntica ni contienen una
identificación con el tipo de actividad de que se trata230. En general, son más específicas
las Normas Fundamentales dictadas o reformadas desde 1949 en adelante231 que
establecen la titularidad municipal de los servicios como la de Formosa, La Pampa, La
Rioja, Chaco y Santiago del Estero232. Jujuy, en cambio, prescribe que los servicios
pertenecen originariamente al Estado233.
Las potestades reconocidas a los Municipios no son las mismas en todos los
ordenamientos. Las Constituciones de Corrientes y Santa Cruz234 atribuyen a los
Municipios la organización y prestación. Las de Córdoba, Salta, Corrientes, Chaco,
Formosa, Neuquén -con expresa prohibición de efectuarlo en monopolio-, La Rioja, San
Luis y Santa Cruz prevén la posibilidad de delegación transestructural a través de
figuras concesionales235.
La Norma Fundamental de La Pampa236 establece que las formas de explotación
de los servicios públicos por parte de los Municipios serán reguladas por Ley
Provincial.
Entre las Constituciones que no los atribuyen como competencias municipales
están las de Buenos Aires, Catamarca, Mendoza, Entre Ríos, Jujuy, Santa Fe y
Tucumán237. En éstas, para configurar el servicio público como título competencial
resistente a la acción del legislador provincial deberán examinarse las otras normas cada

230
Luis CORDEIRO PINTO, “Servicios Provinciales”, en VVAA, Derecho Público Provincial, Buenos
Aires, 1987, Cap. XV, p. 358.
231
María Gabriela ÁBALOS, “Los servicios públicos en el Derecho Público Provincial Argentino”, en
VVAA, Los Servicios..., op. cit., p. 224.
232
Constituciones de Formosa, art. 43, La Pampa, art. 42, La Rioja, art. 64, Chaco, arts. 54 y 205, inc.11 y
Santiago del Estero, arts. 103, 311, inc.1. Cabe agregar que la Constitución de Santiago del Estero,
prescribe la conformación de un ente regulador de servicios públicos, siguiendo la tendencia nacional
iniciada con la Ley 23.696 y el proceso privatizador en el nivel federal. Con la reforma constitucional
nacional del año 1994, se incluyeron en el art. 42 a los entes reguladroes como mecanismos de control y
resguardo de los derechos de los usuarios.
233
Constitución de Jujuy, art. 77, inc.1.
234
Constituciones de Corrientes, art. 206, inc.5 y Santa Cruz, art. 150, inc.6.
235
Constituciones de Córdoba, art. 186.7, Salta, art. 176, inc. 6, Corrientes, art. 163, ap. 5 inc.b, Chaco,
art. 205 inc. 11, Formosa, art. 43, Neuquén, art. 235, La Rioja, art. 64, San Luis, arts. 258, inc.2 y 261,
inc.15 y Santa Cruz, art. 150, inc.6.
236
Constitución de La Pampa, art. 42.
237
No obstante, la Constitución Provincial de Tucumán habilita a los Municipios a la percepción de tasas
por “efectiva prestación de servicios”(art. 114, inc. 1), y la jurisprudencia los ha identificado con los
servicios públicos.
Bloque Constitucional, vinculando las cláusulas genéricas y el catálogo de materias que
establezca la Constitución con las que pueda relacionarse la actividad.
Con estas escasas pistas normativas, se entiende como servicio público
municipal a las actividades que satisfacen necesidades primordiales o esenciales de los
habitantes mediante prestaciones de naturaleza económica, previa declaración
normativa. Ésta podrá derivar de distintas fuentes: la Constitución Provincial, la Ley
Orgánica de Municipios u otra Ley Provincial, la Carta Orgánica Municipal o la
Ordenanza municipal, según las peculiaridades de cada Bloque Constitucional.
Significa la sustracción de una determinada actividad del ámbito de las libertades
económicas sometiéndola a una regulación pública, en principio del Municipio que
actúa como garante y responsable del buen funcionamiento, asegurando su continuidad
y regularidad. Las potestades normativas y de gestión municipales no son las mismas en
los diferentes ordenamientos. El dato de la titularidad municipal de los servicios que
establecen algunas Constituciones tendrá utilidad para delimitar competencias de
creación, regulación y gestión respecto de la Provincia y de la Nación.
A diferencia del poder de policía, los servicios públicos municipales no son
reconocidos en todos los ordenamientos como competencias propias de los Municipios.
Su incorporación por vía de las normas del Bloque Constitucional no siempre puede ser
catalogada como ámbito competencial no suprimible o modificable por la Legislación
Provincial Ordinaria.
Es por ello que, mientras en el Bloque Constitucional Local español los servicios
públicos municipales conforman el segmento competencial más claramente definido, no
sucede lo mismo en los Bloques Constitucionales Provinciales argentinos, en los que el
acento está puesto en las actividades derivadas del poder de policía.
El dato no es menor si se tiene en cuenta la trascendencia de los servicios públicos
en la efectividad de la autonomía municipal.
Por un lado, son una variable que autoriza la intervención provincial. En casi
todas las Constituciones el incumplimiento en la prestación es causal de intervención al
Municipio. Serán las normas contenidas en cada Bloque Constitucional Local y las
Ordenanzas las que determinen qué actividades se brindan en régimen de servicio
público cuyo incumplimiento habilita a la Provincia a aplicar esta técnica excepcional.
Por otro, se vinculan a una de las fuentes de financiación más importantes de la
hacienda municipal: la tasa por efectiva prestación de servicios -recurso
tradicionalmente reconocido al Municipio por exclusión de la potestad para crear
impuestos- que, como se verá más adelante, se encuentra en crisis.