C111188-OCR

Morón , J. (2023). Naturaleza y propósito de la multa administrativa.
En Las multas
administrativas: Estudio integral para la construcción de una dogmática unitaria
(pp.34-97)(400p.). Lima : Praxis. (C111188)
NATURALEZA
Y PROPÓSITO DE LA MULTA
ADMINISTRATIVA
l. PLANTEAMIENTO DEL TEMA
La presente investigación está dedicada a analizar desde una pers-
pectiva contemporánea la institución de la multa administrativa, que
no solo es un tema tradicional del Derecho Administrativo, sino que
incluso le precede históricamente.
Nos referimos a la necesidad que la multa administrativa consti-
tuya un instrumento de justicia material, sin exceso de perjuicio inne-
cesario contra el infractor (sobrepunición) ni que su afectación sea tan
imperceptible que no disuada a los agentes económicos de la comisión
de faltas (infrapunición), es decir que su cuantía cumpla con la exigen-
cia de proporcionalidad o, lo que es lo mismo, que haya una relación
equilibrada entre los elementos de la sanción concretada: la naturaleza
y gravedad de la cuantía de la multa, la naturaleza y la gravedad de la
infracción reprimida, los hechos del caso y el objetivo de la sanción 1•
El escollo que encontramos es que -como sucede frecuentemente
en diversos temas del Derecho Administrativo sancionador- los estu-
dios no han prestado suficiente y específica atención a la multa pese
a ser por lejos la más importante, cualitativa y cuantitativamente, de
35
LAS MULTAS ADMINISTRATIVAS
las sanciones impuestas a los ciudadanos. Los estudios, fundarnental-

rnente, se han dedicado a analizar la potestad sancionadora, los prin-
cipios y solamente de rnodo general la sanción administrativa. Sor-
prende que la multa aparezca inmersa en los estudios especializados
juntamente con otras distintas medidas sancionatorias, lo que dificulta
su enfoque apropiado.
Desde el Derecho Administrativo positivo es peculiar que, de un

lado, carezcamos de una regulación unitaria de la multa administrativa
y, del otro, la multa sea regulada exclusivamente de manera sectorial,
según la materia o actividad sobre la cual se vaya a aplicar. Es así que
para analizar las diversas manifestaciones de multas administrativas
debernos estudiar las innumerables normas sectoriales que las abordan
y regulan de manera anárquica y dispersa dentro de la incontenible
penalización del Derecho Administrativo que atravesarnos. Confesa-
rnos que transitar por esta labor nos ha embargado una sensación de
caos y desorden que aspiramos aportar a superar2 • Situación que pro-
viene de tener que recorrer innumerables normas, reglamentos, direc-
tivas, guías, manuales, metodologías por materias y sectores para apro-
ximarnos a comprender córno está diseñada la multa administrativa
para algún ámbito particular y luego tener que hacer lo rnisrno tantas
veces para intentar inferir sus nociones rnás importantes, incluyendo,
particularmente, su graduación.
La dosimetría, la dosificación o, sirnplernente, la determinación

exacta del perjuicio legítimo que a título de multa la autoridad admi-
nistrativa va a imponer a un infractor transita por un proceso confor-
mado por dos etapas sucesivas: lo normativo y, luego, lo intelectual-va-
lorativo a cargo de las autoridades instructoras y sancionadoras. El
principio de proporcionalidad exige que se produzca primero la fase
de la definición legal de lo ilícito y su sanción adecuada (rnornento
normativo), y luego la fase de su individualización en el caso concreto
valorando sus particularidades (rnornento ejecutivo).
NATURALEZA Y PROPÓSITO DE LA MULTA ADMINISTRATIVA
Este momento culminante de la actividad sancionadora parte de

lo abstracto y general de la norma y una serie de factores acogidos por
la normativa para, gradualmente, ir concretando un objetivo punitivo
determinando -dentro del marco legal dado-: la cantidad de días de
inhabilitación, el monto del dinero a pagar, la cantidad de bienes a
decomisar y así sucesivamente.
El proceso empieza con el legislador, quien debe cumplir con el

principio de legalidad 3- 4 , vale decir, considerar únicamente en una
norma con rango de ley "la consiguiente previsión de las consecuen-
cias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a
un administrado" 5•
A continuación sucede un proceso volitivo que desarrollan varias

autoridades administrativas al final del procedimiento sancionador
dentro de ese margen legal, para concretar o dosificar, en específico, el
quantum de la medida que proporcionalmente corresponde al infractor.
Según el Diccionario panhispánico del españoljurídico 6 la individuali-
zación de la sanción consiste en la" función que compete a la autoridad
sancionadora para imponer motivadamente, conforme a los criterios
legales de graduación, la concreta pena o sanción contemplada (...)
para la (... ) infracción cometidos en la extensión que estime adecuada".
Como bien se afirma, "tal proceso debe aspirar a compaginar las
exigencias propias de los principios a los que las Administraciones Publi-
cas están sometidas en nuestro Estado de Derecho (seguridad jurídica,
legalidad, igualdad, etc.), con la necesidad de que el órgano adminis-
trativo competente, en función de las circunstancias particulares del
hecho, pueda individualizar la sanción" 7• Precisamente, para hacer com-
patibles esos valores, el ordenamiento dota a la autoridad sancionadora
en este último momento con un nivel de discrecionalidad que hasta ese
momento no posee (cuando debía subsumir los hechos probados con el
presupuesto abstracto contenido en la infracción tipificada).
37
-
Ciertamente, esta discrecionalidad jurídica instrumental o activi-

dad reglada débil8 nace única y exclusivamente dentro de los ámbitos
que permite el legislador, quien la configura y modela para adecuar
el quantum punitivo a las singularidades de cada caso. Justamente,
la discrecionalidad sancionadora es estrictamente limitada y acotada
por medio de elementos reglados como criterios, estándares, meto-
dologías, rangos, factores y derechos, siempre en búsqueda de habi-
litar una decisión razonable y proporcional. En este orden de ideas,
hacemos nuestra la posición de SANTAMARÍA PASTOR cuando
señala como una de las concreciones del principio de proporcionali-
dad, justamente la regla de "discrecionalidad limitada'' 9, por la que la
dosimetría de la multa ni es un acto absolutamente libre de la Admi-
nistración ni menos incontrolable por la justicia.
Como resulta obvio, todo este proceso está presidido por el prin-
cipio de razonabilidad sancionadora que cumple la misión de evitar
el exceso de punición, la arbitrariedad o el efecto confiscatorio de la
multa. Es decir, la razonabilidad o proporcionalidad funcionan como
"un mecanismo de control o interdicción de la arbitrariedad en el uso
de las facultades discrecionales, exigiendo que las decisiones que se
tomen en ese contexto respondan a criterios de racionalidad y que no
sean arbitrarias" 10 •
La preocupación que motiva el presente trabajo, justamente, se

ubica en el momento de la determinación del quantum de la multa
por parte de la Administración y, en particular, enjuiciaremos desde la
perspectiva jurídica el fenómeno cada vez más frecuente en las entida-
des nacionales de sustituir su deber de motivar razonada y proporcio-
nalmente la decisión por medio de la aprobación unilateral de meto-
dologías matemáticas dirigidas a cuantificar el quantum de la multa
aplicable a cada caso. En esa misma línea, apreciaremos que, contra-
riamente a lo que pareciera ser, no siempre funciona como un medio
de autolimitar la discrecionalidad sancionadora, sino como un medio
de incrementar la cuantía punitiva.
2. LA MULTA, EXPRESIÓN EMBLEMÁTICA DE

SANCIÓN ADMINISTRATIVA
2.1. La multa en el universo de sanciones administrativas

Las sanciones administrativas han merecido diversas clasifica-
ciones a lo largo de su evolución por la doctrina. En nuestra opinión,
resulta pertinente, a efectos del presente estudio, diferenciar entre
las denominadas sanciones administrativas personales y las sancio-
nes reales11 en función del contenido distinto de los bienes jurídicos
afectados por la medida. Las sanciones personales comprenden aque-
llas medidas represivas que afectan fundamentalmente los derechos y
situaciones subjetivas del infractor. Por el contrario, las categorías de
sanciones reales contienen aquellas medidas cuyo castigo incide en el
patrimonio del afectado.
Las sanciones personales comprenden, por un lado, las medidas
restrictivas de derechos, como la inhabilitación, la suspensión de un
derecho o la clausura de locales y, por otro lado, las sanciones de repro-
che, es decir, las amonestaciones, apercibimientos, entre otras, que inci-
den en la imagen y reconocimiento público de la persona. A su turno,
entre las llamadas sanciones reales adquieren notoriedad por sí mismas
las sanciones pecuniarias, caracterizadas por producir en el sancio-
nado la obligación de pagar a la autoridad una suma líquida o monto
en dinero, tales como la multa, el decomiso de dinero y los recargos.
2.2. La búsqueda de una definición apropiada de la multa

administrativa
Como manifestamos antes, la institución de la multa (del latín
muleta o mulctae) preexiste al Derecho Administrativo contemporá-
neo, proviene del Derecho romano, fue teorizada en el Derecho regio
del Antiguo Régimen, sobrevivió al surgimiento del Derecho Penal a
cargo del Poder Judicial, fue acogida fervientemente por la teoría del
39
poder de policía desarrollada al inicio de nuestra disciplina12 y ahora

se haya consolidada como el medio más paradigmático para el asegu-
ramiento de la legalidad administrativa en todos los confines donde
la Administración interviene.
Ingresada la multa a nuestra disciplina, recibió primero la deno-
minación de multa gubernativa, para luego modernamente ser cono-
cida con un alcance omnicomprensivo con la expresión "multa admi-
nistrativa". Esta es la denominación más apropiada porque no solo es
usada por las instancias del Gobierno propiamente dichas, sino por
gran parte de la Administración Pública.
Durante ese proceso, la multa siempre ha ocupado un rol prepon-
derante dentro de las sanciones pecuniarias hasta el grado de prácti-
camente identificarse comúnmente como la única medida posible.
Con mucha razón, a la multa administrativa se la ha calificado como
la sanción administrativa de uso más frecuente (MARIENHOFF), la
sanción prototípica (SANTAMARÍA PASTOR), como la absoluta-
mente dominante (REBOLLO PUIG), la medida sancionatoria por
excelencia (GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ) o la típica
forma administrativa de castigar las infracciones (CARRETERO).
La preponderancia alcanzada por la multa en nuestra disciplina

es mucho mayor, y de mayor extensión y daño potencial sobre el patri-
monio que la alcanzada en el Derecho Penal, donde se le relega a un
plano secundario y accesorio, y a la obtenida en el Derecho Procesal
cuando la aplican los jueces durante los procesos judiciales para ase-
gurar la dirección del proceso ante infracciones a la conducta proce-
sal y para la ejecución compulsiva de las sentencias (multa coerciti-
va)13. Entre nosotros, increíblemente, la multa administrativa excede
en mucho la extensión y cuantía que puede alcanzar en manos de los
jueces la multa judicial. Por ello, no es sorprendente que el uso de la
multa administrativa sea extendido, frecuente y, con seguridad, el
emblema de la sanción administrativa14 -1 5•
Ciertamente, es conveniente aclarar que la multa administrativa,

como institución jurídica, posee la misma naturaleza, propiedades y
características indistintas, pese a que sea aplicada ante infracciones de
distintos sectores económicos y sociales sujetos a regulación guberna-
mental. Las multas minera, forestal, tributaria, aduanera, petrolera,
en materia de aguas, agricultura, transporte, ambiental, libre compe-
tencia, propiedad intelectual, pesquera, entre otras, poseen la misma
naturaleza jurídica, independientemente de que se apliquen en merca-
dos distintos y estén destinadas a reforzar el cumplimiento de obliga-
ciones administrativas sectoriales. No cabe diferenciar desde el plano
de su esencia entre cualquiera de estas multas, ya que solo se trata de
visiones sectoriales de la misma institución, con algunas particulari-
dades aplicativas propias de los mercados como, por ejemplo, el tipo
de administrados sobre los cuales se puede aplicar.
La doctrina solía estudiar la multa administrativa desde su pers-

pectiva externa e interna, es decir, externamente como un acto admi-
nistrativo o de autoridad que crea unilateralmente una obligación eco-
nómica en el infractor16 • No obstante, esta visión externa no agota su
alcance porque omite abordar su faz interna que está referida a la sin-
gularidad del contenido obligacional que crea la Administración con
su imposición. Por ello, es necesario adentrarse en su contenido para
encontrar su pleno sentido.
Ciertamente, la doctrina no difiere mucho en dar una definición,

pues al ser la multa ya conocida desde antes de la conceptualización de
nuestra disciplina solo se resaltan las peculiaridades propias del Estado
de Derecho. De modo general, la multa puede ser definida de manera
amplia como la "sanción administrativa pecuniaria consistente en la obli-
gación de pagar una cantidad de dinero" 17 o, también en muy similar
sentido, como "la deuda en dinero impuesta a título de sanción" 18 • No
obstante, entendida así, puede confundirse con otras expresiones próxi-
mas como las penalidades contractuales o las multas disciplinarias, por
lo que interesa delimitar de mejor manera sus alcances.
41
Los estudios sobre la materia también la definen con pocas discre-

pancias, refiriéndose a su carácter obligacional creado unilateralmente
por la autoridad administrativa. A continuación, pasaremos revista a
algunas definiciones empleadas por la doctrina iberoamericana.
Partamos por la doctrina argentina, donde es recurrente explicitar
el límite natural de la multa en función del principio de no confisca-
toriedad y de razonabilidad. Así tenemos, por ejemplo, la definición
de FIORINI para quien "esta pena tiene carácter patrimonial porque
impone al condenado una obligación de dar una suma determinada de
dinero, pero que no puede ser una cantidad irrazonable pues el prin-
cipio constitucional de la razonabilidad y de la prohibición confisca-
toria regulan sus límites" 19•
En esa misma línea encontramos a BIELSA, para quien "la multa

administrativa es una sanción que se impone al transgresor de una
disposición administrativa, abstracción hecha del daño material que
la infracción haya causado o podido causar" 20 • De modo similar la
conceptúa COMADIRA, para quien "la multa como sanción con-
travencional es la obligación impuesta al infractor de pagar una suma
determinada de dinero, con total desvinculación del daño que la con-
travención haya causado o podido causar" 21 • En un sentido un poco
más amplio, VILLEGAS la define como: "la multa administrativa es
la que se impone al transgresor de una disposición administrativa por
violación de una ley o contrato administrativo" 22 •
En una línea garantista, CASSAGNE pone énfasis en la necesidad

de la previsibilidad de la cuantía de la multa, afirmando que esta san-
ción "consiste en la obligación de dar sumas de dinero liquidadas por
la Administración de conformidad con importes previamente publi-
cados y cognoscibles por los administrados, cuyo pago es impuesto por
aquella, en razón de la violación de una norma de policía" 23 •
Por otro lado, la doctrina española aporta algunas definiciones inte-

resantes siempre en la línea de enfocarse en su contenido obligacional
surgido unilateralmente. De este modo, SANTAMARÍA PASTOR

afirma: "la multa, sanción pecuniaria consistente en la imposición de
la obligación de pago de una cantidad determinada de dinero, es la
medida prototípica del sistema sancionador español" 24 • Por su lado,
GARRIDO FALLA la define corno "la sanción de tipo pecuniario
que afecta, por tanto, inmediatamente, al patrimonio del transgresor
de una norma administrativa. Su justificación esta unánimemente
admitida corno medio represivo en manos de la Adrninistración" 25 •
A su turno, REBOLLO PUIG la define corno: "la sanción de multa
obliga al sujeto sancionado al pago de una cantidad de dinero. El mal,
pues, en que toda sanción consiste es aquí de carácter patrimonial o
I • f • • ))
econorn1co y, mas concretamente, pecun1ano .
Entre los autores españoles evidenciarnos la preocupación por la
limitación de la cuantía de la multa en CARRETERO, quien define
la multa de la siguiente manera: "La sanción consiste en el pago de
una cantidad de dinero o equivalente. Debe tener un tope, pues de
lo contrario sería una confiscación" 26 • Por último, resaltamos la des-
cripción que de la multa hace VILLAR PALASI27, quien sin aportar
una definición pasa a enumerar sus notas características: a) la multa
es una sanción; b) la multa no es una sanción penal; c) es una sanción
administrativa de carácter objetivo; d) el objeto de la multa es una
cantidad líquida; e) por causa de policía administrativa; f) la multa
implica actuación de carácter discrecional; g) la superposición de
policías sancionadoras; h) puede conllevar consecuencias accesorias.
La doctrina colombiana la define también corno: "por lo demás,
esta figura sanción, que presenta un claro sentido punitivo, supone
siempre una decisión administrativa corno secuela de la realización de
un ilícito y que obliga al sujeto pasivo a una erogación dineraria a favor
del Tesoro Público" 28 • En la doctrina mexicana, NAVA NEGRETE
define la multa administrativa corno "una sanción administrativa de
carácter pecuniario que se impone al infractor de una ley o reglamento
43
administrativo. Aunque también se llegan a imponer multas por des-

acato a órdenes administrativas como son las de comparecencia" 29 .
Finalmente, la doctrina brasileña aporta una definición como
un matiz distinto a las anteriores, pero anticipa una discusión esen-
cial sobre el propósito de la multa administrativa. Por ejemplo, FER-
NANDES DE OLIVERA indica: "Es la sanción de tipo pecuniario
que afecta los bienes del infractor de una norma administrativa, en
calidad de presunto daño de la infracción o de carácter meramente
punitivo" 30 • Nótese que incorpora a la naturaleza de la multa la posi-
bilidad de que sea meramente punitiva oque su cuantificación sea en
función del daño producido por la infracción, en sentido opuesto a lo
que, por ejemplo, define la doctrina argentina.
Por nuestra parte, postulamos una definición que consideramos
más completa en el sentido de conceptualizarla como la consecuencia
pecuniaria reacciona! consistente en la obligación de dar una suma
líquida de dinero (obligación pecuniaria) en favor de la Administra-
ción (acreedor) impuesta a un comprobado infractor mediante un
acto administrativo a consecuencia de haber infringido un deber legal
impuesto conforme al ordenamiento administrativo (responsabilidad
administrativa), previa sustanciación del correspondiente procedi-
miento administrativo sancionador y bajo apercibimiento de ejecu-
ción coactiva por la propia autoridad gubernativa.
En la definición que proponemos incorporamos aquellos elemen-

tos que consideramos sus principales características jurídicas dentro
de nuestro sistema jurídico administrativo.
Priorizamos la noción de ser una consecuencia pecuniaria reac-
ciona! porque, precisamente, es una reacción de la Administración
frente a la ilicitud incurrida sin mayor aspiración que la represión
disuasiva individual y general. Luego, aludimos al contenido obliga-
cional que implica la multa, esto es, a la creación de la obligación de
dar una suma líquida de dinero en favor de la Administración, la que
es su acreedora y, a la vez, la impone y cobra. En este punto adverti-

mos algo obvio: el deudor de la obligación pecuniaria impuesta debe
ser necesariamente el patrimonio del infractor, esto es, el patrimonio
privado de una persona natural o jurídica, sucesión indivisa, perso-
nas jurídicas de hecho, sociedades conyugales, sociedades irregulares,
etc. Todos tienen en común ser sujetos de derecho privado, por ello la
multa afecta su patrimonio personal. Aunque sea evidente, la multa
no puede recaer sobre patrimonio estatal, en cualquiera de sus mani-
festaciones, pues carecería de la alteridad necesaria para conseguir su
objetivo verdaderamente disuasivo, produciría únicamente afectación
al presupuesto público en vez de al infractor, e incluso podría dar oca-
sión a su instrumentalización como una vía de acoso político entre
organizaciones administrativas, entre otras ineficiencias 31 •
Prosiguiendo con la descripción de la definición dada, la obliga-

ción de multa recae sobre alguien que ha sido hallado comprobada-
mente infractor del ordenamiento luego de haber instruido un pro-
cedimiento administrativo específico en el que ha ejercido su derecho
de defensa y superado su presunción de inocencia.
Finalmente, resaltamos que, en nuestro sistema, la autoridad admi-

nistrativa no solo abre el procedimiento, lo instruye, sino que también
lo concluye, impone la multa y la cobra a su favor, ejercitando la auto-
tutela extendida.
2.3. Explicaciones para la preferencia de la multa por las

autoridades administrativas
Como podemos constatar fácilmente en los ordenamientos adminis-
trativos, la multa es la sanción preferida por los legisladores y entidades
administrativas frente a cualquier otra posible medida sancionadora32 •
La señalada predilección proviene de diversas causas. La primera

es la alta capacidad de adaptación que posee la multa administra-
tiva ante diversas actividades reguladas e infracciones tipificadas. Es
45
es su acreedora y, a la vez, la impone y cobra. En este punto adverti-

mos algo obvio: el deudor de la obligación pecuniaria impuesta debe
ser necesariamente el patrimonio del infractor, esto es, el patrimonio
privado de una persona natural o jurídica, sucesión indivisa, perso-
nas jurídicas de hecho, sociedades conyugales, sociedades irregulares,
etc. Todos tienen en común ser sujetos de derecho privado, por ello la
multa afecta su patrimonio personal. Aunque sea evidente, la multa
no puede recaer sobre patrimonio estatal, en cualquiera de sus mani-
festaciones, pues carecería de la alteridad necesaria para conseguir su
objetivo verdaderamente disuasivo, produciría únicamente afectación
al presupuesto público en vez de al infractor, e incluso podría dar oca-
sión a su instrumentalización como una vía de acoso político entre
organizaciones administrativas, entre otras ineficiencias31 •
Prosiguiendo con la descripción de la definición dada, la obliga-

ción de multa recae sobre alguien que ha sido hallado comprobada-
mente infractor del ordenamiento luego de haber instruido un pro-
cedimiento administrativo específico en el que ha ejercido su derecho
de defensa y superado. su presunción de inocencia.
Finalmente, resaltamos que, en nuestro sistema, la autoridad admi-
nistrativa no solo abre el procedimiento, lo instruye, sino que también
lo concluye, impone la multa y la cobra a su favor, ejercitando la auto-
tutela extendida.
2.3. Explicaciones para la preferencia de la multa por las

autoridades administrativas
Como podemos constatar fácilmente en los ordenamientos adminis-
trativos, la multa es la sanción preferida por los legisladores y entidades
administrativas frente a cualquier otra posible medida sancionadora32 •
La señalada predilección proviene de diversas causas. La primera

es la alta. capacidad de adaptación que posee la multa administra-
tiva ante diversas actividades reguladas e infracciones tipificadas. Es
45
perfectamente adaptada a un tema minero, eléctrico, de transporte,

aduanero, etc., ello a diferencia de otras sanciones que requieren mayor
esfuerzo administrativo y presuponen algunas condiciones particula-
res para su aplicabilidad y ejecución como, por ejemplo, el decomiso
y la incautación.
En esa misma línea, aporta en su uso frecuente que pese a ser eje-
cutada la multa, posee la posibilidad de ser revertida posteriormente
a través de la restitución del monto económico en caso se evidencie
judicial o administrativamente que no debía ser soportada por el admi-
nistrado. Esta posibilidad de reversión no podría darse o sería más
dificultosa en caso de haberse aplicado inhabilitaciones, suspensión
1 de actividades, decomiso y destrucción de bienes, demoliciones, etc.
Empero no se puede desconocer que muchas veces la preferencia

de las entidades por la multa se basa en el aspecto material de ser una
fuente de ingreso adicional para las propias entidades que la sancionan
y ejecutan en su favor, e incluso, a veces, para los mismos funcionarios
que participan en su detección.
En sentido contrario, la multa administrativa posee factores
adversos que deben ser advertidos a tiempo para su adecuada regu-
lación y correcta aplicación. Nos referimos a que posee el riesgo de
conducirnos a una consecuencia desigualitaria porque al tener los
infractores diversas dimensiones patrimoniales, la multa siempre
será más fácilmente asimilable para algunas personas que para otras.
Es el caso del distinto nivel de lesión que implica una multa por la
misma infracción de tránsito aplicada a un taxista o a una empresa
transnacional. En esta misma línea de argumentación, la multa por
su propia naturaleza no alcanza efectos disuasorios para personas
con escaso patrimonio o en situación de insolvencia, donde el costo
administrativo del procesamiento, imposición y ejecución será posi-
blemente infructuoso.
Un aspecto que también configura una limitación natural de la

multa es no poder satisfacer la pretensión de los afectados por el ilícito,
que incluso pueden ser denunciantes y actores en el procedimiento,
dado que la perceptora de la multa impuesta siempre es la Adminis-
tración. Por ello, es necesario valorar algunas acciones complementa-
rias como las medidas correctivas.
Finalmente, un punto adverso a la multa administrativa es propi-
ciar la codicia de la Administración que puede convertirla indebida-
mente en una fuente de mejora de recursos presupuestales, e incluso
habituarse a tener la multa como una herramienta ordinaria de finan-
ciación de actividades de las entidades, sobre todo fiscalizadoras, y
dejar de ser un medio instrumental para desalentar ilícitos desviando
su finalidad (desvío de poder). Así sucede cuando las entidades deben
cubrir su presupuesto con los recursos directamente recaudados (con-
formados, sobre todo, por las multas que impone) o se establecen indi-
cadores de gestión a las entidades o su personal en función de las mul-
tas aplicadas o cobradas33 • Esta situación ha sido cuestionada incluso
por nuestro Tribunal Constitucional3 4 cuando ha afirmado que "resul-
taría inadmisible que las distintas entidades administrativas, claudi-
cando a todo criterio de razonabilidad, cobren multas para aumentar
sus ingresos. equilibrar sus finanzas, cubrir el costo de determinados
servicios o actuaciones o, en general, por cualquier motivo diferente a
la finalidad legítima de la multa conforme al Derecho Administrativo
sancionador, forzando y desnaturalizando sus normas para aplicarlas
a circunstancias que debieran estar regidas por otras instituciones y
preceptos jurídicos".
En la práctica, su preponderancia no parece responder necesaria-

mente a un análisis técnico o a consideraciones de política represiva
sobre la eficacia de la medida.
Más bien, la tendencia expansiva, incremental y casi ilimitada

que apreciamos parece ser promovida como una forma de respuesta
47
instintiva por infracciones específicas de alto impacto público ante

la carencia de una visión de política y de gerencia pública35 . Es tan
evidente la falta de una visión de costo-beneficio en la aplicación de
multas que en no pocas ocasiones resultan generando costos admi-
nistrativos mucho mayores para las gestiones institucionales y hasta
terminan archivándose de oficio sin ningún resultado36 • Es decir, el
importe que significa financiar la imposición de la multa, su instruc-
ción y cobranza son mayores que el de la propia multa, de modo que
terminan siendo multas de recuperación onerosa37. Si a esa realidad le
sumamos los casos en que la cobranza resulte dudosa por tratarse de
deudores con domicilio incierto o no ubicado, en estado de insolven-
cia o liquidación, prescritas, con pérdida de ejecutoriedad, obligados
sin bienes o teniéndolos la ejecución no sea factible, obligados sin fon-
dos o derechos pasibles de embargos en forma de retención, se puede
tener una visión más real de esta distorsión generada por esta falta de
visión al imponer multas administrativas 38 .
Las entidades parecen olvidar que los ejecutores coactivos no ini-

cian ejecuciones coactivas de deudas que por su monto resulten one-
rosas39 y que es adverso a la gestión pública crear créditos que luego
terminan siendo archivados irremediablemente.
2.4. El principio de legalidad sancionatoria y la multa

administrativa
Un aspecto primordial que caracteriza a la multa administrativa
es la particular relación que mantiene con el principio de legalidad en
su vertiente de reserva de ley.
Como toda sanción administrativa, solo mediante una norma con

rango de ley puede habilitarse a la Administración su aplicación. Pero
la exigencia de la reserva de ley no se satisface solamente con que la ley
enuncie que la entidad puede aplicar multas y que sus particularidades
las remita a legislación subalterna40 , sino que el texto mismo de la ley
debe fijar con la mayor precisión posible sus márgenes de aplicación,

su cantidad, duración, etc., en particular el extremo máximo de agra-
vio posible a los derechos ciudadanos.
En este sentido, un completo cumplimiento de este principio pro-
pugna una predeterminación normativa de la sanción autorizada, lo
cual demanda, cuando menos, el establecimiento de los límites míni-
mos y máximos de la multa, los criterios de graduación y a que la san-
ción multa sea determinada y no determinable.
Si este extremo no fuera cumplido por la norma con rango de ley,
la garantía jurídica del administrado quedaría vaciada de contenido,
pues la Administración habría adquirido la posibilidad de aplicar
una multa de ilimitado contenido económico o el ciudadano estaría
en una situación de imprevisibilidad del quantum de reproche que le
corresponde.
Así sucede si la norma con rango de ley se limita a autorizar la
aplicación de la sanción de multa, pero sin mayor contenido, dejando
a la Administración ejecutarla y dotarle de esencia o, peor aún, si la
considerara de cuantía ilimitada. Lo mismo sucede si la ley autori-
zare más de una sanción posible para una infracción, pero sin pautear
cuándo corresponde una u otra41 • En el mismo estado de inseguridad
se encontraría si la norma señala la multa, pero prevé márgenes extre-
mos para su aplicación desde un monto ínfimo hasta otro extrema-
damente alto, dejando un amplísimo margen de discrecionalidad de
la Administración para ponderar su graduación. Aquí, el rango extre-
madamente abierto entre el mínimo y el máximo no tiene sustancial
diferencia con la ausencia de límite ya que virtualmente se estaría
habilitando a la Administración determinar el verdadero contenido
gravoso para los administrados.
Al respecto, la doctrina constitucional ha manifestado con razón:
"De manera que, según esa forma de razonar, si el margen o la hor-
quilla de las sanciones en que desemboca la falta de graduación de las
49
infracciones es cuantitativamente apreciable, entonces la norma no es

constitucional, porque no garantiza la seguridad jurídica de los ciuda-
danos. Naturalmente, en caso contrario, si el margen de apreciación de
la Administración es en cambio reducido, porque la horquilla sanciona-
dora es estrecha, la solución entonces habrá de ser justo la contraria"42 •
En ese sentido, por el principio de la reserva de ley, la regulación

de la multa administrativa debe tener un monto mínimo y máximo
previsible y razonable para no ser confiscatoria, tanto en su faz cuanti-
tativa como cualitativa y, además, contar con criterios objetivos para la
ponderación de una decisión razonable. Parte de la seguridad jurídica
perseguida es que dichos elementos, en particular la cuantía sancio-
nadora, sean de interpretación restringida y literal, mas no de inter-
pretación extensiva, analógica o cualquiera que permita extender su
efecto gravoso para el ciudadano 43 •
Por último, un aspecto discutido en la normativa es la transmi-

sibilidad o no de la multa impuesta, como crédito del Estado sobre el
patrimonio del deudor. Es claro que en tanto la multa administrativa
no se encuentre impuesta mediante una resolución de la autoridad que
haya quedado firme o consentida, la responsabilidad es personal y, por
ende, no transmisible a terceros. De lo contrario, los sucesores serían
imputados por conducta ajena. La zona de penumbra se encuentra
cuando la multa ya está impuesta y se produce la transmisión del patri-
monio del causante a terceros por su muerte. Entre nosotros, se viene
asumiendo posiciones contradictorias. Por un lado, tenemos la tesis
de la intrasmisibilidad de las multas administrativas, como sucede en
el ámbito tributario 44 ; pero, por el otro, se afirma que las multas al ser
una sanción real y no personal (como la inhabilitación, la amonesta-
ción, la pérdida de un derecho) resulta transmisible, por lo que de no
ser cumplidas por el infractor fallecido se transfieren a terceros 45 • Así
está recogido expresamente en los ordenamientos sectoriales sanciona-
dores como el laboral46 , con base en el artículo 661 del Código Civil47•
so
3. LA FINALIDAD DISUASIVA DE LA MULTA

ADMINISTRATIVA
En unas magistrales clases, explicó FOUCAULT8 que alo largo
de la historia es posible encontrar en las sociedades humanas cuatro
grandes tácticas punitivas: excluir, indemnizar, marcar y encerrar.
La primera consiste en prohibir la presencia de alguien en deter-
minados ámbitos de actividad. La táctica de organizar una indemni-
zación busca imponer compensaciones en favor de la víctima del daño
y la generación de obligaciones a cargo del infractor. La táctica de mar-
car implica dejar una cicatriz, un signo evidente, una disminución
social en lo físico o en lo moral al infractor, buscando que no escape
al olvido de la sociedad. Finalmente, el encierro es la táctica empleada
frente a delitos por las autoridades independientes.
Lo realmente importante para nuestro enfoque es que el mencio-
nado autor considera que a cada una de las mencionadas tácticas no
corresponde un tipo exclusivo de penas, sino que, al contrario, las penas
posibles de aplicar no responden a la misma táctica según la sociedad
de que se trate o su estado de, evolución. Por el contrario, una misma
sanción puede responder a una u otra táctica según sea el perfil de la
sociedad. J~.sÍ; por ejemplo, señala que la sanción de multa puede fun-
cionar perfectamente en las diversas sociedades tanto bajo la táctica
de marcación como en la táctica de indemnización. En la táctica de
marcación, la función de la multa no es la de compensación a nadie,
sino poseer exclusivamente un carácter simbólico de señalar, señali-
zar, sellar, etiquetar o estigmatizar públicamente al infractor, sin dis-
minuir necesariamente su estatus económico. En estas sociedades o
ámbitos, la multa "tiene más bien la función simbólica de designar al
culpable, marcarlo como tal y, sobre todo, imponerle la marca visible
de la soberanía del poder. En el sistema de marcación pagar una multa
es doblegarse ante un poder en virtud del cual alguien, una autoridad,
51
puede efectivamente obligarnos a dar una suma de dinero, aunque esta

sea simbólica en comparación con la fortuna poseída"49 •
Nos parece importante esta digresión porque, en efecto, la multa

administrativa no es una especie de pena que encontraremos de la
misma manera en cualquier sistema o sociedad. Aunque la multa siem-
pre perseguirá la disuasión del infractor, funciona de modo distinto
bajo una sociedad o ámbito social en el que predomine un sistema de
marcación que en un sistema de indemnizaciones. La diferencia estri-
bará, precisamente, en las cuantificaciones del monto de la multa, corno
veremos posteriormente.
3.1. Los enfoques punitivo y responsivo de la multa y sus

irnplicancias
A efectos del presente estudio es importante resaltar el propósito de
la multa administrativa. Está dirigida a producir una aflicción al infrac-
tor de modo directo y retributivo corno consecuencia de la comisión
de una falta. De modo reflejo o indirecto, la multa sirve para asegurar
el cumplimiento de las reglas impuestas por los distintos subsistemas
administrativos y regulatorios existentes, esto es, actuar corno un ins-
trumento de disuasión o desincentivo futuro contra lo indebido y, en
caso de ya haberse producido la infracción, a prevenir su recurrencia.
Esta prevención general discurre, en principio, en el plano de la

persuasión especifica, que consiste en reportar un grado razonable de
amenaza de aflicción económica importante al infractor de manera
que concluya desincentivándolo de cometer la infracción y en caso de
haber ya incurrido en ella, a no reincidir. Corno afirma la doctrina,
"así, bajo este supuesto, la severidad del apremio debe ser lo suficiente-
mente alta para generar en los individuos un autocontrol que los lleve
a abstenerse de ejecutar el comportamiento constituido en infrac-
ción por considerarlo muy alto de cara al beneficio esperado, o por lo
menos no lo bastante atractivo para asumir el riesgo, pero sin exceder
los límites razonables del patrimonio de los ciudadanos para que pue-
dan pagar el mismo" 5º.
Obvio es decirlo, la aflicción económica derivada de la multa se cen-
tra en la pérdida de patrimonio y la limitación de la capacidad econó-
mica producida por tener que cancelar la obligación pecuniaria impuesta
por la autoridad, el esfuerzo de obtener el dinero para honrar la deuda,
los gastos que dejará de realizar con el mismo objetivo, el ahorro que
impide acumular, los bienes que debe distraer para obtener liquidez, etc.
Sin embargo, esa consecuencia dañosa económica directa no agota

el nivel de impacto que la multa puede generar al infractor, porque en
no pocas oportunidades la regulación considera adicionalmente con-
secuencias anexas al haber sido multado como, por ejemplo, impedi-
mento para recibir algún beneficio administrativo, acogerse a algún
régimen beneficioso o menoscaba la posibilidad de prorrogar títulos
habilitantes como, por ejemplo, sucede en telecomunicaciones para
poder renovar las concesiones 51 •
Pero el desánimo individual o especifico que busca la multa es
necesario proyectarlo en el plano de la disuasión comunitaria, enfo-
cada en desalentar a los demás agentes económicos no partícipes en
la comisión del ilícito, pero que potencialmente pudieran serlo. Para
ello será necesario que los demás perciban la capacidad de acción por
parte de la Administración y eso se logra cuando la imposición de la
sanción adquiera notoriedad externa a través de su puesta al conoci-
miento público una vez que la sanción se encuentre firme o consen-
tida (nunca de manera precipitada ni cuando todavía esté en trámite
el procedimiento administrativo sancionador).
Por efecto del principio de seguridad jurídica, expresado como

previsibilidad, la disuasión buscada debe provenir del desaliento que
genere en el posible infractor la posibilidad de ser detectado y sancio-
nado. Es clave comprender que la disuasión general no se logra única
y exclusivamente por el monto de la multa, sino por la visibilidad de
53
la actuación eficiente de la Administración. En ello ha enfatizado

la doctrina afirmando: "no depende tanto de la gravedad de la reac-
ción represiva prevista en las normas sancionadoras, como de la per-
cepción por parte de los destinatarios de las mismas de la existencia
de un aparato administrativo razonablemente eficaz que respalde su
cumplimiento -básicamente que existan y funcionen unos servicios
policiales de vigilancia y/o unos servicios técnicos e inspección-" 52 •
En esa misma línea, no es de recibo constitucional la tesis que
afirma que la disuasión general debe provenir de la inseguridad del
ciudadano por no saber con anticipación la posible sanción aplica-
ble, la cuantía de la multa o tener que enfrentarse a una imprevisible
y descontrolada discrecionalidad de la autoridad53 . Los seguidores
de esta tesis -en nuestra perspectiva, inconstitucional- afirman que
debe evitarse a los administrados conocer con anticipación el monto
posible de las multas porque equivale a admitir informarles "cuánto
cuesta" infringir el ordenamiento, en una suerte de tarificación de las
sanciones administrativas. Para esta posición se sostiene que "al saber
cuánto (aproximadamente) me costara tal o cual transgresión, puedo
infringir atendiendo a que la cuantía no es suficientemente baja" 54 •
De este modo, la multa propugna desanimar ilegalidades para,
de modo reflejo, obtener el cumplimiento de los deberes administra-
tivos que el Derecho impone a los administrados. Por ello, la multa es
la consecuencia más gravosa con que puede reaccionar la Administra-
ción contra quien no cumple con las obligaciones de dar, hacer o no
hacer que les impone a los contribuyentes, usuarios de los servicios,
operadores de una actividad regulada, transportistas, etc.
En esa línea, resaltaremos que la multa puede ser empleada tanto
bajo una perspectiva de enfoque punitivo, de confrontación o disua-
sivo (deterrence) como bajo el enfoque alternativo o de regulación res-
ponsiva. En el primer esquema, la gestión está centrada en detectar
incumplimientos legales para penalizar a quien los comete, porque se
presupone que los ciudadanos responden directamente a incentivos

negativos, por lo que si son sancionados gravemente, o si conocen que
otros agentes del mercado en similares circunstancias son multados
fuertemente, se sujetarán al mismo en adelante.
Este enfoque plantea que mientras más alta sea la multa más efec-
tiva será la disuasión en los agentes del mercado. Es el símil al "popu-
lismo punitivo" que en la vía penal promueve el incremento incesante
de las penas y hasta de las penas máximas para disuadir a los delin-
cuentes de cometer sus crímenes. Este enfoque tiende no solo a con-
flictuar con el principio de proporcionalidad, sino a justificar diversos
argumentos para imponer multas más onerosas, relativizar los dere-
chos de los infractores y hasta desaparecer/modificar sucesivamente
los topes máximos legalmente impuestos a las multas 55 •
En cambio, en el segundo esquema surgen los mecanismos de coo-
peración (conocidos en inglés como compliance approach), englobando
distintas estrategias (incentivos, prácticas educativas o de planificación
para promover el cumplimiento de los deberes legales). En ambos enfo-
ques de gestjón, la multa siempre será un modo de asegurar el cumpli-
miento efectivo de los mandatos legales, solo que en la perspectiva pura-
mente punitiva será muy probablemente la única alternativa o la más
frecuentemente empleada, mientras que, en la segunda opción, será la
ultima ratio de las decisiones a adoptarse, luego de otras estrategias 56 •
De hecho, como lo ha mencionado el Tribunal Constitucio-
nal con motivo de la discusión sobre la constitucionalidad del
artículo 19 de la Ley N ° 30230, Ley que establece medidas tri-
butarias, simplificación de procedimientos y permisos para la
promoción y dinamización de la inversión en el país, donde
virtualmente constitucionalizó la gestión pública responsiva.
Ahí, expresamente, manifestó que:
"(...),no se trata de postular que el Estado, a través de sus
organismos competentes tenga que necesariamente castigar
SS
como consecuencia inmediata de un comportamiento in-

debido o contrario a la ley, sino que se otorgue la posibi-
lidad de adoptar medidas correctivas a fin de que estas
puedan ser cumplidas antes de utilizar el máximo poder
que se ostenta y que no es otro que el sancionador.
9. Si las medidas correctivas fuesen eventualmente desacata-
das o si las razones por las que aquellas se impusieron fuesen
ignoradas por aquellos sobre quienes se aplican, es totalmente
legítimo que se proceda a una sanción, pero ello no significa
que el Estado tenga que promover como exclusiva y excluyen-
te bandera el castigo inmediato" 57• (Énfasis agregado)
De igual manera, el referido tribunal ha señalado que la forma para
lograr cumplir las finalidades de una norma o política pública no es
colocando sanciones como única opción, sino, más bien, fomentando
comportamientos adecuados y estableciendo fórmulas intermedias que
solo de ser desacatadas puedan legitimar una actuación radical y defi-
nitiva, como es la imposición de sanciones administrativas 58 • En ese
sentido, la imposición de sanciones no debiera ser la primera opción
frente a un incumplimiento normativo, salvo que las características
del hecho o la gravedad de los daños así lo ameriten.
La OCD E recomienda la estrategia basada en una combinación y
articulación de ambas estrategias en función a diversas variables como,
por ejemplo, el perfil e historial de cumplimento de los regulados 59 •
3.2. El amedrentamiento y el desaliento para el ejercicio de

derechos y libertades producto de multas excesivas no es
disuasión legítima
Como hemos explicado, el principio de proporcionalidad debe
limitar jurídicamente el ánimo disuasorio general y específico que
imprimen a la multa los funcionarios públicos. De la proporcionalidad
pueden derivarse algunos cánones interpretativos limitantes de la puni-

ción para no ser excesiva como, por ejemplo, la situación económica
del infractor o su patrimonio, entre otros. Por su conexión directa con
el efecto disuasorio buscado por la multa, nos interesa llamar la aten-
ción sobre otro canon interpretativo derivado de la proporcionalidad,
poco conocido entre nosotros.
Nos referimos al llamado efecto de amedrentamiento, intimidante,

desalentador o paralizante (chilling ejfect) sobre las libertades ciudada-
nas y ejercicio correcto de los derechos que produce la regulación exce-
sivamente punitiva, la intensidad rigurosa de la fiscalización e incluso
la aplicación exagerada de multas sobre la libertad de los ciudadanos.
Como hemos expuesto ya, sucede que la disuasión general y espe-

cífica buscada por la multa no equivalen al amedrentar, desalentar
o intimidar las acciones lícitas que los ciudadanos realizan con base
en sus derechos fundamentales y legales. Empero el ejercicio de esas
libertades y derechos se ven inhibidos o autolimitados si los agentes
sociales apreciamos un desborde irracional de la acción punitiva sobre
conductas próximas o limítrofes a las que son ejercidas con base en mi
libertad. Como recordamos, las conductas tipificadas como infraccio-
nes o delitos son límites legales a derechos y libertades ciudadanas y,
en razón, deben ser calificadas, subsumidas y sancionadas de manera
restrictiva.
Una punición estatal excesivamente severa sobre conductas cons-

titutivas de infracciones administrativas próximas o cercanas al ejer-
cicio legítimo de un derecho conduce como consecuencia natural a
desalentar a los ciudadanos a ejercer ese derecho o, mínimamente, a
ejercerlo en toda su extensión. Esa disuasión mal entendida, o simple-
mente inhibición al ejercicio de derechos legítimos, no solo proviene
del temor a las eventuales consecuencias económicas de que la auto-
ridad considere como indebido su ejercicio legítimo de la acción, sino
por el daño reputacional por la exposición mediática de los procesos
57
estatales de indagación y, además, por tener que financiar la defensa

legal y, eventualmente, técnica, para demostrar ante la autoridad la
corrección de su actividad. Para ello es importante advertir que muchas
veces los límites entre la acción perfectamente correcta y la sanciona-
ble son difusos, derivados de la imprecisión del lenguaje o empleo de
fórmulas de apoderamiento generales en la tipificación, por lo que
quedan sujetos a interpretaciones normativas por parte del mercado,
autoridades y jueces.
Por ello, es necesario concluir que una multa administrativa des-
proporcionada constituye también una vulneración al propio dere-
cho fundamental, por desalentar no únicamente lo indebido, sino el
ejercicio pleno de un derecho legítimo. Frente a ello, algunas autori-
dades sostienen, por el contrario, que si el ciudadano está seguro de la
corrección de su acción, la debería ejercer libremente sin ningún temor.
Pero ello no exacto. Los que así razonan se olvidan que no se trata de
la apreciación personal sobre la corrección de la actividad del propio
agente, sino de la inseguridad que representa anticipar lo que pueda
llegar a pensar y concluir la autoridad administrativa.
Pensemos, por ejemplo, en cómo una campaña activa de sancio-
nes desproporcionadas sobre las acciones de publicidad comparativa
ilícitas conducirá inevitablemente a que las empresas simplemente
no realicen acciones de publicidad comparativa lícitas 60 • Igual, si se
imponen sanciones irracionales a la difusión de imágenes en medios
de comunicación por protección de los derechos de autor, hará que las
empresas de medios de comunicación eviten difundir producciones
de terceros, al igual que si se aplican severas sanciones a los postulan-
tes a concursos del Estado por presentar documentación inexacta sin
distinguir si fue propia o ajena, o útil al proceso, inhibe a las empresas
responsables a presentar propuestas en licitaciones públicas.
Obviamente, la forma de evitar el efecto amedrentador de la multa
irracional no es destipificar lo ilícito, sino mantener la proporcionalidad
entre la sanción y la interpretación restrictiva de lo que constituye una

conducta ilícita. No se trata de brindar protección a las infracciones
ni a los infractores, sino de mantener la potestad de multar dentro de
los contornos de lo proporcional para no desalentar de manera refleja
las conductas próximas a lo ilícito, que sí son manifestaciones legíti-
mas de un derecho o libertad.
Esta doctrina~urgió en el Derecho norteamericano para solucionar

la discusión entre sanciones penales desproporcionadas y el ejercicio
de derechos fundamentales (Qriginalmente la libertad de expresión),
pero gradualmente se ha ido extendiendo al Derecho Administrativo
sancionador para hacer frente al exceso de punición sobre ilícitos vin-
culados a libertades y derechos ciudadanos. En efecto, esta indeseada
consecuencia de la punición administrativa ha sido abordada por la
Corte Europea de Derechos Humanos en su Sentencia del 3/5/2022
(Bumbe~ c. Rumanía) en la que abordó el caso de una multa impuesta
a un ciudadano por protestar pacíficamente contra un proyecto de ley
gubernamental que pese a estar dentro de los márgenes legales previs-
tos vulnera su derecho a la libertad de expresión (artículo 10 CEDH)
en relación con su libertad de reunión (artículo 11 CEDH). En este
caso se puso en cuestión si sancionar con una multa administrativa
una de las manifestaciones del ejercicio del derecho a la libertad de
expresión y de reunión, incumpliendo la formalidad administrativa
de aviso previo a la autoridad, implica, más que disuadir esa conducta,
también amedrentar a la ciudadanía en el ejercicio mismo del derecho
a la libertad de reunión.
3.3. La publicidad de la sanción como medio de disuasión

general
Como establece la doctrina administrativa tradicional, la publici-
dad de la multa, una vez que ha agotado la vía administrativa, resulta
razonable como elemento de ejemplaridad por la trascendencia pública
de un número importante de infracciones administrativas.
59
Con ello se advierte a los agentes del mercado y usuarios acerca

que las infracciones no solo se encuentran en el texto de las normas,
sino que existe una Administración que eficientemente fiscaliza su
cumplimiento e impone las sanciones previstas en la ley. Así se ha afir-
mado: "La previsión de publicidad de las sanciones administrativas,
es decir, el que se publiquen de manera formal y cumpliendo deter-
minados requisitos, resulta ser una opción que tiene su importancia y
significado y merece, por eso, ser recalcada. Si hay razones que justifi-
can las sanciones administrativas, del mismo modo se va a justificar la
regla de que algunas de ellas, de especial alcance o trascendencia, sean
formalmente dadas al conocimiento público, es decir, sean publicadas
para conocimiento general"61 - 62 •
Cuando nos referimos a la publicidad de la multa, nos encontramos
con la difusión realizada por la autoridad, de oficio, en cumplimiento
de un mandato legal expreso, de modo uniforme u homogéneo para
las multas impuestas y sujeta a una temporalidad establecida norma-
tivamente. No nos referimos a permitir que las entidades sancionado-
ras hagan campañas publicitarias activas, publicaciones en medios de
comunicación masivos o similares contra el infractor haciendo escar-
nio público de su situación. Es igualmente reprensible por afectar el
derecho a la presunción de licitud o de inocencia63 como cuando las
entidades estatales difunden noticias sobre la simple apertura de un
procedimiento administrativo sancionador, la aplicación de una san-
ción emitida en primera instancia pasible aún de recurso, la impugna-
ción de una sanción impuesta o de un proyecto de resolución definitiva.
Es decir, cualquier noticia prematura sobre la situación del adminis-
trado y del procedimiento sancionador es completamente cuestiona-
ble constitucionalmente por afectar desproporcionalmente derechos
del aún procesado.
Por el contrario, aquí se trata, legítimamente y con expresa permi-
sión legal, de dar publicidad a los aspectos de la multa definitiva que
respalden la disuasión general, como su quantum, el tipo de infracción
cometida, la descripción de la conducta incurrida, la fecha de la infrac-

ción, la denominación del infractor (si fuera persona jurídica por su
razón social y no los socios o gerentes), la indicación de su calidad de
reincidente y el plazo de duración de la publicación. Adicionalmente,
consideramos de necesidad objetiva de que el registro revele también
si la sanción ha sido consentida o ha sido objeto de demanda conten-
cioso-administrativa u otro proceso judicial y, en consecuencia, que se
anote cualquier información posterior relativa al proceso como, por
ejemplo, sentencias recaídas, cautelares, así como si hubiera decisión
judicial que anule o suspenda la sanción.
Entonces, no se trata de una difusión selectiva, opcional, perpe-
tua, anónima ni a pedido de los interesados, es una medida adicional
a la notificación de la sanción administrativa al propio infractor. En
la medida que se limite a ello, no estamos frente a una nueva sanción
administrativa, sino únicamente frente a "una secuela, una consecuen-
cia, una 'medida complementaria', o algo accesorio a una sanción pro-
piamente dicha"64 - 65 .
Claramente, la difusión de la multa es distinta a los casos en que
la publicidad constituye intrínsecamente la misma naturaleza de la
sanción individual como sucede, por ejemplo, con la amonestación
pública en medios de comunicación de la infracción cometida. Esta
sanción la tenemos contemplada de esa manera en los regímenes san-
cionadores en materia de publicidad electoral66 y del notariado 67•
Nótese que entre la amonestación pública y la publicidad de la
multa guardan semejanza en cuanto emplean la difusión externa como
factor disuasorio, pero indudablemente presentan distinta naturaleza.
Coincidimos con el profesor HUERGO LORA cuando las diferencia
afirmando que en "la amonestación pública la sanción consiste solo
en publicar el nombre del infractor y la infracción cometida. El único
contenido sancionador (es decir, el único "mal" que se le impone al
infractor) es, justamente, la publicación, con el efecto descalificador
61
que supone. En cambio, cuando se ordena la publicación de la sanción

tenernos dos sanciones: una primera que normalmente es una multa y
una segunda (añadida o accesoria a la anterior) que es la publicación
de la rnisrna"68 • En el mismo sentido, la publicidad de la sanción se
diferencia de los avisos rectificatorios al público que puede ordenar la
autoridad corno medida correctiva luego de determinada la comisión
de una infracción cuando se busca desaparecer el efecto residual del
ilícito, por ejemplo, de una información engañosa en la percepción
ciudadana69 •
Una característica de la publicación de la multa es que, induda-
blemente, ejerce un efecto negativo corno marca o señal pública en el
reconocimiento que el infractor posee en el mercado, con sus clien-
tes, proveedores, acreedores, etc. Digamos que es una situación admi-
tida hasta cierta medida, porque se quiere también que mediante el
conocimiento de la sanción por parte del mercado se respalde el efecto
disuasorio específico en el agente regulado.
Así, el infractor sabe de antemano que si incurre en determinada
infracción no solo será objeto de un menoscabo económico, sino tam-
bién de afectación a su reputación pública. Por ello, en principio, el
infractor no puede negarse a la inscripción alegando perjuicios repu-
tacionales o menoscabo a su prestigio, honor e imagen. Este riesgo está
en el modelo y la afectación reputacional es parte de lo aceptado, pues
se prioriza el interés general de la disuasión de la conducta.
Ahora bien, el nivel de afectación reputacional resulta disímil
dependiendo de la situación del infractor en el mercado (no es igual
una empresa de gran prestigio que una que ya es conocida por incu-
rrir en irregularidades), del tipo de mercado en el que actúa (no es
igual la exposición del prestigio de una empresa que actúa en el mer-
cado de valores que una empresa ferretera), ni tampoco la afectación
es similar en un periodo de bonanza económica que en un periodo
de crisis o de falencia. Incluso el nivel de afectación ocasionado puede
62
verse exacerbado por la acción de las redes sociales, prensa y medios

de comunicación, conduciendo a daños reputacionales aún mayores
que los del monto económico de la multa.
En unos casos, el desprestigio que la publicidad conlleva puede ser

asimilable en el tiempo, pero en otros puede resultar fatal. La exten-
sión del perjuicio que la medida producirá no es posible anticipar. Ha
expuesto al respecto GUSMAN: "no quepan dudas de que la publi-
cidad de la sanción tiene una efectividad notable, a veces más que la
multa misma, dado que, en determinados casos, esta puede llegar a ser
provisionada por el infractor sistemático como un costo estructural
mismo del giro empresario. En cambio, la divulgación en el mercado y
entre los potenciales adquirentes puede impactar en el prestigio e ima-
gen de la empresa sancionada, disminuyendo ventas y rentabilidad "70 •
No olvidemos que resulta frecuente que las entidades, como medio de
coacción para la cobranza de las deudas ya exigibles por multas admi-
nistrativas, las comunican a las Centrales Privadas de Información de
Riesgos (CEPIRS) que son empresas que en locales abiertos al público
y en forma habitual recolectan y tratan información de riesgos finan-
cieros de personas naturales o jurídicas, con el propósito de difundir
a sus clientes (por ejemplo, empresas del sistema financiero, valores,
seguros, etc.) reportes de crédito acerca de los deudores de la multa
para su calificación crediticia71 •
Este daño colateral producto de la multa conduce a que en varios
ordenamientos se analice la conveniencia de realizar una "revelación
dirigida", esto es, permitir a la autoridad que, a pedido del infractor,
determine el momento adecuado en que se divulgará la información
o incluso omitir la mención de la infractora en los casos que la revela-
ción pueda poner en riesgo otros bienes jurídicos protegidos como la
solvencia, seguridad de la infractora o el mercado72 •
En todo caso, postulamos como imprescindible que se incorpore en
la cuantificación del daño irrogado por la multa, el daño reputacional
63
que su difusión acarrea y no solo el monto dinerario que se pagará a

la Administración.
Es importante tener en cuenta que el infractor conserva su dere-
cho a que la información de la multa a publicitar sea correcta, com-
pleta, neutra y en caso de no cumplirse con ello, a plantear su correc-
ción, modificación o complementación, de ser necesario. Su derecho
se extiende a exigir, además, su exclusión del registro una vez vencido
el plazo legal para esa publicidad si la autoridad no lo hiciere de ofi-
cio, como corresponde73 •
En la regulación nacional, la publicidad de las sanciones carece de
un mandato general para ser realizada en todos los sectores, por lo que
debe atenderse a cada régimen especial en concreto. Evidentemente,
no resultan claras las razones por las cuales el legislador contempla en
un sector la difusión de la multa y en otros, simplemente, se la omite.
Parece ser un ejemplo más de la anarquía con que son normadas las
multas en la Administración Pública. En todo caso, de no existir la
específica autorización legal para la publicación de la sanción, la enti-
dad está vedada de hacerlo. Actuar en contrario supondría una vul-
neración del derecho a la protección de datos de carácter personal.
De una revisión de los regímenes legales que contemplan la publi-
cidad de las multas podemos afirmar que la manera más común en que
se concreta la difusión no es mediante el diario oficial (un medio que
una vez impreso actúa de modo permanente), sino a través de registros
administrativos institucionales especializados ubicados en la web de
la entidad (que son temporales y actualizables). Sobre la diferencia de
efectos entre la publicación en el diario oficial y en registros institucio-
nal virtual, HUERGO afirma correctamente en favor de estos últimos
que: "Los registros son una publicación viva o continua. El registro
no tiene fecha. Siempre está abierto y en cada momento publica los
asientos que están vigentes. Los asientos del registro de inscriben y se
cancelan. Cuando un asiento se cancela, desaparece el registro y ya no
puede ser visto por quien lo consulta, porque el registro solo informa
de los asientos vigentes, no de los cancelados. En cambio, un boletín
es un periódico, es decir, una publicación histórica, que se publica con
una determinada periodicidad (normalmente diaria), permanece en el
tiempo. Cada número del boletín, que tiene una determinada fecha,
tiene un contenido concreto que es inrnodificable" 74 •
En ese orden de ideas, guardan proporcionalidad los registros

en la web, pues conforme a su naturaleza son de alcance a todo el
público de manera gratuita, pero se mantienen solo temporalmente
durante el periodo estrictamente necesario para generar el efecto
disuasorio75 • Por ello resulta irrazonable la práctica y también algu-
nas regulaciones infralegales que plantean realizar una doble publi-
cidad de la multa, tanto en el registro virtual institucional corno en
otro medio de comunicación escrito76 • Esta situación no es un terna
irrelevante, pues la segunda publicidad realizada en el diario oficial
resulta redundante, desproporcionada en función de los fines per-
seguidos y, además, perpetúa el perjuicio contra el afectado más allá
del periodo previsto, pues dificulta remover el dato personal de la
sanción cuando esta ya carece de relevancia al darle una apariencia
de vigencia77•
En los ordenamientos nacionales revistados, los regímenes san-

cionadores oscilan en el rango de uno y cinco años para la exposición
pública de sanción de rnulta78 , siendo normalmente un plazo único
indistintamente sea el grado de infracción de que se trate79 •
De suyo, luego de ese periodo, corno lo ha establecido el Tribunal
Constitucional, la información debe ser suprimida de oficio para no
afectar irrazonablemente el derecho a la autodeterminación informa-
tiva y al límite temporal de los datos negativos 80 • Adicionalmente, esta
información durante su periodo de difusión solo podrá ser objeto de
tratamiento por la entidad pública en resguardo del derecho a la pro-
tección de datos personales 81 •
65
3.4. La insuficiente disuasión en el caso de personas jurídicas

infractoras
Una de las peculiaridades que sirvió durante mucho tiempo para
diferenciar el derecho administrativo sancionador y el penal fue la
imputabilidad de las personas jurídicas. Hoy ya no lo es más, porque
en el Derecho Penal se vienen desarrollando instrumentos para san-
cionar a las personas jurídicas también.
De esta manera, mientras que para nuestra disciplina las personas

jurídicas siempre fueron pasibles de ser objeto de reproche y de san-
ción administrativa, en el Derecho Penal fue una cuestión sumamente
debatida durante mucho tiempo, habiéndose sostenido de modo mayo-
ritario una tesis negativa para ello durante mucho tiempo.
No hubo inconveniente alguno ni lo hay ahora para que en el Dere-

cho Administrativo sancionador las personas jurídicas, en cualquiera
de sus formas, lucrativas o no, sean pasibles de multas u otra sanción
si incurrían en cualquier infracción, sin necesidad de tener que iden-
tificar a la persona natural que actuaba en su nombre (gerente, repre-
sentante, director, accionista, etc.) y que por cuya acción u omisión se
incurrió en el hecho sancionable a nombre de la empresa.
Podríamos decir que, prácticamente, la sanción a la persona jurí-

dica es un fenómeno mayoritario en nuestra disciplina, precisamente
porque se trata de infracciones incurridas por ellas directamente, sin
ser necesario individualizar a su interior partícipes, copartícipes, ins-
tigadores, controladores, etc. En todo caso, esta afectación individua-
lizada podría darse por medio de una acción de regreso al interior en
las personas jurídicas decidida por ellas mismas, pero al margen de las
exigencias de la Administración.
A su turno, esta particularidad implica que la sanción administra-

tiva enfocada en la empresa hace que alcance en algunos mercados y
sectores una escasa disuasión, por la baja o nula afectación individual
66
que produce la multa en las personas naturales que al interior de las

personas jurídicas fueron las causantes inmediatas de la infracción,
actuando en representación o por mandato de la sancionada.
La multa a la empresa produce un perjuicio económico sobre el patri-
monio empresarial, afectando su gestión, objetivos, planes y, en casos
graves, merma las utilidades a los accionistas. Incluso podría suceder
que la empresa absorba el monto de la multa, lo transfiera a los consu-
midores por medio de sus precios o lo cubra con seguros. Es obvio que
el diseño de la multa enfocada exclusivamente en la persona jurídica deja
fuera de su impacto disuasivo a las personas naturales que al interior de
la empresa auspiciaron, participaron o ejecutaron las acciones indebidas
como representantes, gerentes, directores y, en general, sus trabajado-
res. Potencialmente, quedaran indemnes de la sanción que provocaron.
Por ello es válido preguntarnos si la multa por una infracción
debe seguir siendo aplicada concentradamente en la persona jurídica
o puede también el legislador imputarla, de modo complementario,
a quienes al interior de la empresa realizaron las acciones u omisio-
nes constitutivas de la infracción. No nos referimos a considerar a la
persona jurídica como responsable solidario del pago de la multa de
la persona jurídica, que es otro camino 82 • Es un supuesto de extensión
de la responsabilidad a las personas que ocupan puestos en la organi-
zación, que han actuado en representación de la persona jurídica par-
ticipando en la comisión del ilícito en una suerte de responsabilidad
conjunta o simultánea.
Es, más bien, una aplicación conjunta de la responsabilidad de la
persona jurídica y, sin perjuicio de ella, otra sanción individualizada (que
podría no ser necesariamente una multa) a los representantes legales,
integrantes de órganos colegiados, directores o gerentes, previa instruc-
ción de un procedimiento sancionador con todas las garantías distinto
al propio de la persona jurídica. En este procedimiento sancionador se
deberá acreditar su participación en la conducta típica incurrida por
67
LAS MULTAS ADMINlSTRATIVAS
la empresa (acción u omisión propia constitutiva de la infracción), no

bastando solo un deber de control general o dominio de hecho, tipo
accionistas o auditores. Aplicada de este modo personalizado, la san-
ción afecta el patrimonio personal del individuo y no exclusivamente
el patrimonio del negocio, reforzando su objetivo disuasorio.
Entre nosotros esta aplicación de sanciones administrativas indi-

vidualizadas a las personas naturales, además de la multa a la persona
jurídica, la podemos encontrar en algunos ordenamientos como el
sancionador bancario, de seguros e intermediación financiera, donde
es aplicada una multa a la empresa y otra al director o trabajador res-
ponsable de la infracción83 , o en materia de libre competencia84 , donde
es aplicada a quienes ejerzan la dirección, gestión o representación de
la persona jurídica, en la medida que hayan tenido participación en el
planeamiento, realización o ejecución de la infracción administrativa,
en mercado de valores 85 y en protección al consumidor86 •
Los rasgos propios de esta técnica de acumulación de sanciones

complementarias son: hacer responsable al administrador en una infrac-
ción de la que es autora la persona jurídica y surgir únicamente en la
medida que ese administrador tenga participación propia en la comi-
sión de la fracción, aunque al momento de la sanción ya no ocupe ese
cargo 87• Visto en esta perspectiva, no se aprecia afectación al principio
de personalidad o causalidad de la sanción porque tanto la empresa
como su administrador resultan siendo responsables por la acción u
omisión de la infracción.
Esta tendencia, como lo advierte la doctrina88 , ayuda a solucionar

el problema de la insuficiente disuasión enfocada únicamente en la fic-
ción de la empresa infractora, a la vez que incentiva a los líderes empre-
sariales (directores, gerentes, etc.) a incrementar el control interno de
sus organizaciones para evitar infracción y, en caso de las instancias
internas de la empresa, a resistir las presiones internas y externas para
realizar actos indebidos. Bajo un esquema de multas enfocadas solo
sobre el patrimonio empresarial no hay estimulo suficiente para que los

directivos se preocupen de controlar las incorrecciones de sus subor-
dinados o eviten las infracciones propias, mientras que en el esquema
de multas complementarias individualizadas quedan incentivados a
desarrollar instrumentos de gestión que permitan controlar, advertir,
corregir las infracciones posibles de incurrir, bajo riesgo de comprome-
ter su propio patrimonio. Como bien manifiestan al respecto GÓMEZ
TOMILLO y SANZ RUBIALES, esta responsabilidad conjunta tiene
pleno sentido "(...) en la medida en que, de esta forma, se impide que
la persona física, escudada en la responsabilidad societaria o colectiva,
no se vea incentivada a no cometer el hecho sancionado por la ley" 89 •
Un esquema en que las multas se singularizan en el infractor mejora
la disuasión que persigue el esquema sancionador público, saliendo del
círculo vicioso que representa la demanda permanente de incremen-
tar los topes legales de las multas bajo pretexto que es la única forma
de mejorar el desaliento de las personas jurídicas que operan en un
determinado mercado regulado.
3.5. La insuficiente disuasión de las multas contra otras

entidades administrativas
Al conceptualizar la multa habíamos mencionado como uno de
los presupuestos para su efecto disuasorio que recaiga sobre el patri-
monio privado del infractor. En este punto advertimos algo obvio: el
deudor de la obligación pecuniaria impuesta debe ser necesariamente
el patrimonio del infractor, esto es, el patrimonio privado de una per-
sona natural o jurídica, sucesión indivisa, personas jurídicas de hecho,
sociedades conyugales, sociedades irregulares, etc. Deben ser sujetos
de derecho privado para que la multa afecte su patrimonio personal.
Cada vez es más frecuente que la actividad de la Administración
pueda aparecer como un administrado frente a otras autoridades tam-
bién estatales con facultades sancionadoras de las primeras. No nos
69
referimos a que no puedan ser infractores, sino, simplemente, lo pro-

blemático que es elegir la multa como el medio disuasorio aplicable
en estos casos.
Aunque sea evidente, la multa no puede recaer sobre patrimonio
estatal, en cualquiera de sus manifestaciones, pues carecería de la alte-
ridad necesaria para conseguir su objetivo verdaderamente disuasivo,
produciría únicamente afectación al presupuesto público en vez de al
infractor, e incluso podría dar ocasión a su instrumentalización como
una vía de acoso político entre organizaciones administrativas, entre
otras ineficiencias 90 •
En relación con lo absurdo de una multa administrativa aplicada
por una entidad a otra entidad pública, refiere LOZANO CUTANDA
que "al ser las sanciones administrativas fundamentalmente de carác-
ter pecuniario, la sanción va a recaer en definitiva sobre el conjunto de
los ciudadanos que sostienen con sus impuestos los gastos de la Admi-
nistración, de lo que resulta la inutilidad e injusticia de una medida
represiva que deje impunes a los responsables y penaliza al conjunto del
cuerpo social, además de que lo único que se produce en estos casos es
la traslación de fondos de una Administración Pública a otra, lo que
pone de manifiesto lo absurdo de la medida" 91 •
No obstante, existen regulaciones sectoriales en el país que, sin

ninguna duda, incluyen el supuesto disfuncional de la imposición de
multas administrativas a entidades pertenecientes a la propia Admi-
nistración Pública por actos de sus funcionarios, pero que son aplica-
das sobre el patrimonio de las entidades. Es el caso, por ejemplo, de
la Sunedu respecto a las infracciones incurridas por las universidades
estatales 92 ; la Sunass y el Otass 93 respecto de las empresas de sanea-
miento de propiedad municipal; Susalud respecto de las entidades
estatales prestadoras de salud públicas; o, el Indecopi con relación a
las entidades que aprueban barreras burocráticas 94 •
Propiamente, en estos casos, las multas carecen del efecto disua-

sivo por cuanto no afectan patrimonio personal del infractor, sino al
erario nacional, que es el que finalmente resulta gravado en desmedro
del financiamiento de sus propias actividades de servicio público ya pre-
supuestadas. En estos casos, resultará adecuado plantearse para salvar
esa discordancia si más bien las sanciones pecuniarias debiesen recaer
directamente sobre el patrimonio de los propios servidores públicos
que ocasionaron el incumplimiento, si las sanciones aplicables serán
solo de orden disciplinario o, en casos límites, prever una obligatoria
acción de repetición de la entidad estatal sancionada contra los fun-
cionarios o servidores de su propia entidad95 •
4. LA MULTA COMO INSTRUMENTO

DE GESTIÓN PÚBLICA Y NO COMO
FIN EN SÍ MISMA
El objetivo disuasivo de la multa implica afirmar su carácter ins-
trumental. Es decir, no posee de modo directo ni indirecto un objetivo
recaudatorio o para financiar gastos públicos como lo son los impuestos,
por lo que carece del propósito indispensable para ser catalogado propia-
mente como un recurso genuinamente presupuesta! en favor del Estado.
Con claridad, la doctrina de Derecho financiero ha afirmado
reiteradamente su propósito punitivo y alejado del ánimo de mejorar
los ingresos públicos. Así se ha expuesto que"(... ) cualquiera fuere su
condición jurídica, no puede decirse que este rubro constituya una
fuente de recursos para el Estado ni que como tal asuma importan-
cia de orden presupuestario, pero es indudable que origina ingresos y
por esto deben ser considerados aquí y destacarle que las sanciones son
aplicadas, también, en virtud de la potestad de imperio del Estado" 96 •
Evidentemente, el Estado tiene un crédito frente al infractor y
cuando lo percibe calificará como ingresos, pero no tiene per se como
71
destino único cubrir los gastos públicos operativos, mantenimiento o

inversión de la entidad. Por ello, resulta perfectamente compatible con
su objetivo que parte del ingreso generado pueda ser destinado a fines
diferentes a la percepción estatal, en la medida que con ello atienda
su finalidad preventiva como, por ejemplo, compartiendo en todo o
en parte lo percibido con quienes hayan denunciado la infracción a
modo de fomentar su colaboración en la detección97, o que la propia
autoridad pueda tomar válidamente decisiones distintas a su percep-
ción, como veremos a continuación.
De este modo, es perfectamente compatible con su objetivo disua-

sivo que los regímenes sectoriales admitan que la obligación económica
impuesta por la Administración motivadamente pueda:
111 Ser objeto de fraccionamiento a solicitud del deudor y me-

diando las garantías pertinentes 98 •
1111 Ser condonable por la Administración bajo determinadas

circunstancias, de modo general (amnistías) o singular (p. ej.
situación de extrema pobreza) 99 •
1111 Ser compensada con otras obligaciones que el infractor asu-

me voluntariamente en favor del interés o bien público afec-
tado por su ilicitud100 , incluso c~acitaciones obligatorias101 ,
trabajo o servicios comunitarios1 - 103 •
1111 ~e la autoridad se abstenga de llevar a cabo un procedi-

miento sancionador y no imponer sanciones ante casos no
materiales104 •
1111 Ser negociada y eximida en caso de "acuerdos o compromi-

sos de cese ".
1111 Ser sustituida por otra prestación no dineraria del infrac-

tor105; e incluso,
111 Ser reducida en caso de reconocimiento unilateral de respon-

sabilidad o alguna figura de Derecho premia! sancionador.
Es claro, entonces, que si la autoridad adopta cualquiera de estas

decisiones de gestión sobre la multa u otras similares con la motiva-
ción suficiente, es de suyo compatible con la obtención del propósito
de prevención general.
Luego de dar por sentada esa premisa, podemos rechazar que la

multa tenga por finalidad constituirse en una forma de retribución
administrativa (ser un justo castigo por el ilícito), persiga propósito de
rehabilitación del infractor (recuperar o resocializarlo), incapacitarlo
para desarrollar alguna actividad económica de manera temporal o
definitiva, y menos reparar, restaurar o compensar el perjuicio ocasio-
nado por el ilícito a la Administración, al perjudicado o a la sociedad.
En particular, conviene reiterar que la multa no tiene en ningún

caso carácter reparativo de daño causado, sino disuasivo de la con-
ducta censurada106 • Por ello, para BIELSA, "la multa administrativa
es una sanción que se impone al transgresor de una disposición admi-
nistrativa, abstracción hecha del daño material que la infracción haya
causado o podido causar" 107• Esta es una de las frecuentes tergiversa-
ciones que se hace a la multa administrativa y que acarrea negativas
consecuencias al momento de su cuantificación. ~izás ello se deba
a que entre los factores a valorar en la determinación del monto de la
multa se encuentran el beneficio ilícito resultante por la comisión de
la infracción, la gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico
protegido y el perjuicio económico causado108 • Es distinto que en la
dosificación de la multa se valore si la infracción produjo un benefi-
cio ilícito o que produjo un perjuicio a alguien para determinar si es
una infracción grave o muy grave, y que la multa incorpore el cálculo
del beneficio o perjuicio acarreado y sea el instrumento jurídico para
quitar el beneficio obtenido o reparar el perjuicio económico, porque
para eso se cuenta con otros medios como las medidas correctivas y
acciones resarcitorias 1º9 •
73
S. LA PERVERSIÓN DE LA FINALIDAD
DE LA MULTA: SU EMPLEO COMO
INSTRUMENTO DE RESARCIMIENTO
ECONÓMICO
Un desvío frecuente del poder sancionador de la multa consiste
en emplearlo como un instrumento de resarcimiento en favor del
Estado de los perjuicios económicos que la infracción ha ocasionado.
Ello incluso sucede cuando el patrimonio de la Administración no es
el que ha sufrido el menoscabo patrimonial de la falta, como sucede
en temas ambientales o de competencia desleal. En el primer caso,
los recursos naturales no son patrimonio de la Administración, y en
el segundo, los afectados económicamente por la infracción son los
agentes competidores.
Esta equivocada tendencia ha sido tan frecuente que un autor

tan importante como SANTAMARÍA PASTOR 11 º resalta marcar
distancia con la indemnización desde la definición misma de sanción
administrativa. Nuestro autor afirma: "sanción, en sentido técnico,
existe solamente cuando a la conducta ilícita se anuda la imposición
de una privación de derechos con una finalidad represiva (de castigo)
de la infracción y preventiva o disuasoria de conductas similares, sin
que dicha privación deba guardar una relación cuantitativa exacta con
el volumen del daño causado (que muchas veces no es valorable: por
ejemplo, la construcción de un edificio con un piso de exceso al auto-
rizado por el plan y la licencia".
Es evidente que la comisión de una infracción frecuentemente
obliga al infractor a indemnizar daños y perjuicios en favor del afec-
tado, como una consecuencia próxima al deber de reponer al estado
anterior la situación alterada por la infracción. Esta última es abordada
concretamente por otra reacción administrativa frente al ilícito que
denominamos medida correctiva. Lo que abordamos en este momento
es la obligación de indemnizar al afectado por parte del infractor y, en
particular, si la multa es el instrumento adecuado para cobrar los daños

y perjuicios producidos. En cierta medida es análogo, y así debería seguir
siéndolo, con lo que sucede en los procesos penales con el juzgamiento
de delitos en los que la pena se concentra en el castigo de la infracción
y existe el camino segregado de la responsabilidad civil que puede o no
canalizarse con el proceso penal, pero manteniendo su individualidad.
Aun así, advertimos la tendencia a considerar la multa como un ins-
trumento para cobrar al infractor un monto monetario por los daños y
perjuicios producidos con su acción u omisión al bien jurídico tutelado
por el orden administrativo sectorial (salud, medio ambiente, recur-
sos naturales, libre mercado, etc.). Ello sucede cuando incorporan en la
cuantificación el criterio del daño producido por el infractor y, en par-
ticular, cuando en su desarrollo, las metodologías de cuantificación de
multas consideran el monto del daño como factor clave para dosificarla.
Como bien afirma SUAY RINCÓN 111 , por muy grave que sea
la infracción cometida, por muy fuerte que sea su reprochabilidad,
las cuantías de determinadas sanciones (que superan en mucho a las
penales) resultan incomprensibles si no fuera por la incorporación de
variables como el daño causado o el beneficio obtenido, que tienen
muy clara razón en pos de una indemnización, pero no en la sanción
administrativa.
Consideramos que en nuestro ordenamiento esta discusión debe-
ría estar meridianamente zanjada con el artículo 251 del TUO de la
LPAG, cuyo texto diferencia claramente tres medidas compatibles,
pero no identificadas: la sanción (multa), la medida correctiva y la
demanda judicial de indemnización de daños y perjuicios contra el
infractor. El artículo es el siguiente:
Artículo 251.- Determinación de la responsabilidad
251.1 Las sanciones administrativas que se impongan al admi-
nistrado son compatibles con el dictado de medidas correctivas
75
conducentes a ordenar la reposición o la reparación de la situa-

ción alterada por la infracción a su estado anterior, incluyen-
do la de los bienes afectados, así como con la indemnización
por los daños y perjuicios ocasionados, las que son determi-
nadas en el proceso judicial correspondiente. Las medidas co-
rrectivas deben estar previamente tipificadas, ser razonables
y ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de
los bienes jurídicos tutelados que se pretenden garantizar en
cada supuesto concreto.
(...)
§--
1 Seguimos aquí el planteamiento plural de la concepción de la proporcionalidad
del profesor PETIT, Jacques. "La proporcionalidad de las sanciones administrati-
vas". En: Revista Digital de Derecho Administrativo, Nº 22, segundo semestre 2019,
pp. 367-397.
2 Situación que denuncia también, respecto de otros ordenamientos, la profesora

Susana Lorenzo. Ver: LORENZO DE VEGA, Susana. Sanciones administrativas.
B de F - Julio César Faira Editor, Montevideo, 1996, 62.
3 Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los
siguientes principios especiales:
l. Legalidad.- Solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades lapo-
testad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas
que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún
caso habilitarán a disponer la privación de libertad.
4 Vale precisar que el Derecho Administrativo peruano se aleja de su fuente españo-

la en este punto, porque la exigencia de previsibilidad de la sanción forma parte del
principio de legalidad, mientras que en el Derecho español se le ubica como expre-
sión del principio de tipicidad. Así se aprecia en la Ley 40/2015, de 1 de octubre,
de Régimen Jurídico del Sector Público cuyo artículo 27 expresa lo siguiente:
Artículo 27. Principio de tipicidad
l. Solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordena-

miento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de
lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de
2 de abril.
Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy

graves.
2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán im-

ponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.
3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir espe-

cificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones esta-
blecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni
alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la
más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determina-
ción de las sanciones correspondientes. (Énfasis agregado)
77
5 En el Derecho comparado, es consenso que para satisfacer la exigencia de previsibilidad

y acotar la discrecionalidad de la Administración, la norma sancionadora debe incluir:
a) el tipo de sanción aplicable; b) sus rangos mínimos y máximo; c) la determinación
de la escala gradual de la sanción; y, d) la correlación entre la infracción y la sanción.
Así, para cumplir con el principio de tipicidad, la ley debe facultar la aplicación de la
sanción, establecer que esta estará dentro de un rango determinado como, por ejem-
plo, un mínimo de X a 2X y la calificación del monto de sanción que correspondería
a las infracciones graves, leves y muy graves. Por ende, no satisfacen ese principio, las
leyes que solo habilitan la sanción de multa sin más, si solo establece un mínimo y no
un tope, si únicamente prevé un tope, pero no un mínimo ni tampoco criterios de
graduación, si establece un mínimo y máximo, pero sin determinar una escala gradual
de sanción correlacionada entre infracciones según su gravedad. Al respecto, puede
revisarse GALLARDO CASTILLO, María Jesús. Los principios de la potestad san-
cionadora. Teoría y práctica. Iustel, Madrid, 2008.
6 Recuperado de https://dpej.rae.es/lema/individualizaci%C3%B3n-de-la-pe-
na-o-de-la-sanci%C3%B3n
7 IZQ!!IERDO CARRASCO, Manuel. "La determinación de la sanción adminis-

trativa". En: justicia Administrativa: Revista de Derecho Administrativo, N ° Extra 1.
Dedicado a: Infracciones, sanciones y procedimiento administrativo sancionador,
Lex Nova, España, 2001, p. 208. El autor manifiesta que este proceso de determi-
nación de la sanción aplicable posee dos fases: la sanción normativa abstracta y la
concreción normativa a la realidad.
8 DESDENTADO DAROCA, Eva. "Discrecionalidad administrativa en la impo-

sición de sanciones". En: Diccionario de sanciones administrativas. Iustel, Madrid,
2010, p. 344 y SS.
9 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo.

Vol. II. 3" edición. Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 2002, p. 392.
10 Casación Nº 5118-2011-Lima (considerando 16), de 21 de julio de 2015.
11 El origen de esta clasificación es ubicado en el trabajo del profesor italiano VIR-

GA, Pietro. Il provvedimento amministrativo. Giuffre, Milano, 1972, p. 352 y ss.
LOZANO CUTANDA, Blanca. La extinción de las sanciones administrativas y
tributarias. Marcial Pons, Madrid, 1990, p. 46.
12 Es recomendable revisar una excursión sobre la trayectoria histórica de la multa en

VILLAR PALAS!, José Luis. Técnicas remotas del Derecho Administrativo. Colec-
ción Clásicos e Historia de la Administración. INAP, Madrid, 2001, p. 45.
13 Para analizar la funcionalidad de la pena de multa en el Derecho Penal revisar CAR-

DENAL MONTRAVETA, Sergi. La pena de multa. Estudio sobre su justificación
y la determinación de su cuantía. Marcial Pons, Madrid, 2020.
14 Para Casino Rubio la multa es: "la sanción más típica que contemplan todas las le-
yes administrativas sancionadoras y su condición de medida represiva o punitiva
pensada para castigar las infracciones administrativas no es el objeto de especial
controversia". CASINO RUBIO, Miguel. El concepto constitucional de sanción
administrativa. Colección Foros y Debates Nº 06. Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, Madrid, 2018, p. 72.
15 En algunos sectores incluso la multa administrativa es una sanción alternativa frente

a otras, como sucede en el Derecho sancionador de aviación civil. Por ejemplo, ante
un caso de infracción grave, la autoridad puede aplicar como sanción la suspensión
temporal o revocación de los permisos o autorizaciones técnicas y/o administra-
tivas otorgadas para la realización de actividades aeronáuticas civiles en general o
alternativamente a una multa. Véase el Reglamento de infracciones y sanciones ae-
ronáuticas aprobadas por Resolución Ministerial N° 361-2011-MTC/02.
16 MARTÍN-RETORTILLO, Cirilo. "La multa gubernativa". En: Revista de Dere-

cho Público, 1934, p. 171 y s.
17 Diccionario panhispánico del españoljurídico, https://dpej.rae.es/
18 CAPITANT, Henri. Vocabulario jurídico. Depalma, Buenos Aires, 1961, p. 381.
19 FIORINI, Bartolomé. Poder de policía. Ediciones Alfa, Buenos Aires, 1957, p. 308.
20 BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo. Tomo IV. 5ª edición. Roque Depalma

Editor, Buenos Aires, 1956, p. 77
21 COMADIRA,Julio Rodolfo; ESCOLA, Héctor Jorge y COMADIRA,Julio Pa-

blo. Curso de Derecho Administrativo. Tomo l. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2013,
p.692.
22 VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín.Derecho Administrativo. Tomo V. TEA,
1954, p. 303.
23 CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II. Palestra, Lima, 2010,
p. 579yss.
24 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo.
Oh. cit., p. 396.
25 GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II.

12ª edición. Ternos, Madrid, p. 204. Antes, dicha definición fue incluida en su ar-
tículo "Los medios de la policía y la teoría de las sanciones administrativas". En:
Revista de Administración Pública, Nº 28, 1959, p. 42.
26 CARRETERO PÉREZ, Adolfo y CARRETERO SÁNCHEZ, Adolfo.Derecho Ad-

ministrativo sancionador. Revista de Derecho Privado - Edersa, Madrid, 1992, p. 178.
79
27 VILLAR PALAS!, José Luis. "Poder de policía y precio justo. El problema de la

tasa de mercado". En: Revista de Administración Pública, N° 16, 1955, p. 28 y ss.
28 OSSA ARBELÁEZ, Jaime. Derecho Administrativo sancionador. Una aproxima-

ción dogmática. 2ª edición. Legis, Bogotá, p. 559.
29 NAVA NEGRETE, Alfonso. Derecho Administrativo mexicano. Fondo de Cultura

Económica, México D. F., 1995, p. 324.
30 FERNANDES DE OLIVEIRA, Regis. Inftacoes e sancoes administrativas. 2ª edi-

ción. Revista dos Tribunais Editora, Sáo Paulo, 2005. p. 113. La doctrina brasileña
considera que la multa puede ser cuantificada en función del daño presumido por
la autoridad, pero en ese régimen legal la Administración carece de ejecutoriedad,
por lo que la graduación será finalmente judicial.
31 Véase a este respecto VERA JURADO, Diego José. "Las sanciones entre Adminis-
traciones Públicas". En: Justicia Administrativa: Revista de Derecho Administrativo,
Nº Extra 1, 2001, pp. 53-74.
32 Obras magistrales de la EDITORIAL BIBLIOGRÁFICA ARGENTINA. Enci-

clopedia jurídica Omeba. Tomo XIX. Driskill, Buenos Aires, 1997, p. 948.
33 Véase YABAR, María Eugenia. "Racionalidad de las multas y sanciones administrati-

vas". En: Enfoque Derecho, 11 de abril de 2014. Recuperado de https://www.enfoque-
derecho.com/20l4/04/l l/racionalidad-de-las-multas-y-sanciones-administrativas/
34 Exp N° 015-2013-PI/TC-Lima. Congresistas de la República, proceso de incons-

titucionalidad seguido contra diversos artículos de Ley Nº 29248.
35 A esta tendencia Martín-Retortillo caracterizó como el "fácil recurso a la multa,

el recurso a lo represivo, de abandono de otras formas de relación y diálogo con los
ciudadanos: la fácil solución de reprimir en lugar de haber emprendido el más ar-
duo, pero más fructífero, camino de ordenar, atraer, dialogar, enseñar y convencer".
MARTÍN-RETORTILLO BAQYER, Lorenzo. "Multas administrativas". En:
Revista de Administración Pública, Nº 79. Centro de Estudios Políticos y Consti-
tucionales, Madrid, 1976, p. 23.
36 Un caso emblemático es el del régimen de las multas previstas entre 2 % y 10 % de

la UIT por las infracciones incurridas por las personas naturales ante el incumpli-
miento de las disposiciones para proteger la expansión del COVID-19 (Decreto
Legislativo N° 1458).
37 Un caso excepcional y digno de resaltar es la regla en el ámbito sancionador de sa-

neamiento que permite a la autoridad realizar un análisis de costo-beneficio sobre la
conveniencia de iniciar un procedimiento sancionador, considerando en su reemplazo
otras medidas alternativas correctivas. Artículo 40, Reglamento General de Super-
visión, Fiscalización y Sanción de las EPS, R. C. D. Nº 003-2007-SUNASS-CD.
80
38 Por ejemplo, para atender este problema, el Organismo de Supervisión de los

Recursos Forestales y de Fauna Silvestre mediante la Resolución Presidencial
Nº 059-2016-0SINFOR aprobó la Directiva Nº 010-2016-0SINFOR/05.2, "Di-
rectiva para declarar la cobranza dudosa u onerosa las deudas por concepto de mul-
tas impuestas por el OSINFOR" (no publicada en El Peruano).
39 Artículo 11, Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26979, Ley de Procedimiento de

Ejecución Coactiva aprobado por Decreto Supremo N° 018-2008-JUS.
40 Es el caso incorrecto del régimen sancionador universitario regulado en la Ley

Nº 30220, que se limita a señalar que puede aplicar la sanción de multa, pero no
acota su extensión remitiéndolo al reglamento:
Artículo 21.- Infracciones y sanciones
Constituyen infracciones pasibles de sanción las acciones u omisiones que in-

frinjan las normas sobre (i) el licenciamiento, (ii) uso educativo de los recursos
públicos y/o beneficios otorgados por el marco legal a las universidades, (iii)
condiciones básicas de calidad para ofrecer el servicio educativo universitario o
servicio educativo conducente al otorgamiento de grados y títulos equivalentes
a los otorgados por las universidades; así como las obligaciones establecidas en
la presente Ley y en su reglamento de infracciones y sanciones. Las infracciones
serán clasificadas como leves, graves y muy graves.
La Sunedu, en función a la gravedad de las infracciones, podrá imponer las si-

guientes sanciones:
a) Infracciones leves: multa.
b) Infracciones graves: multa y/o suspensión de la licencia de funcionamiento.
c) Infracciones muy graves: multa y/o cancelación de la licencia de funcionamiento.
La tipificación de las infracciones, así como la cuantía y la graduación de

las sanciones se establecerán en el Reglamento de Infracciones y Sancio-
nes, el cual será aprobado mediante decreto supremo refrendado por el
ministro de Educación. (Énfasis agregado)
41 Las sanciones en materia aeronáutica tienen este esquema al establecer que para las
infracciones muy graves procede la revocación de permisos o autorizaciones técni-
cas y administrativas, la suspensión de permisos entre 10 a 60 días o multa entre
10 y 300 UIT (artículo 36, Reglamento de Infracciones y sanciones aeronáuticas
aprobada por R.M. Nº 361-2011-MTC-02).
42 CASINO RUBIO, Miguel. "La graduación ad hoc de las infracciones. Motivos

para la discusión". En: Revista de Estudios de la Administración Localy Autonómica,
Nº 16. INAP, Madrid, octubre de 2021, p. 65.
81
43 Ese criterio ha sido establecido correctamente por la Corte Suprema de Justicia (Casación
Nº 4826-2021-Lima del 15/12/2022. En este caso se generó la controversia entre
el Ministerio de Economía y Finanzas y Scharff International Courier & Cargo
Sociedad Anónima sobre el alcance del artículo 19 literal h) numeral 4) de la Ley
General de Aduanas que establecía la sanción de "O.S UIT" para la infracción "Las
guías no figuren en los manifiestos de envíos de entrega rápida". El MEF postula-
ba que la interpretación correcta era que la multa no era únicamente de 0.5 UIT,
sino que ese monto correspondía por cada una de las guías aéreas omitidas en los
manifiestos, con lo cual multiplicaba ese monto una infinidad de veces. La Corte
Suprema en la decisión final dio la razón al sancionado señalando que "La Tabla
de Sanciones aprobada por Decreto Supremo Nº 031-2009-EF y modificada por
Decreto Supremo Nº 001-2013-EF menciona la tipificación del numeral 4) literal
h) del artículo 19) de la Ley General de Aduanas para establecer que el infractor
merecerá la imposición de una multa equivalente al monto total de 0.5 unidades
impositivas tributarias UIT, no apreciándose ninguna indicación o señalamiento
que la sanción de multa deba multiplicarse por el número de guías que la adminis-
trada no haya acompañado al manifiesto, por el contrario, de una interpretación
literal del citado dispositivo, solo se precisa que la sanción por la comisión de la in-
fracción tipificada en la mencionada norma es de 0.5 % sin hacer ninguna precisión
adicional que permita adoptar la posición esgrimida por las entidades recurrentes".
44 TUO del Código Tributario
Artículo 167.- Intransmisibilidad de las sanciones

Por su naturaleza personal, no son transmisibles a los herederos y legatarios las
sanciones por infracciones tributarias.
45 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Derecho Administrativo. Po-

rrúa y UNAM, México D. F., 2006, p. 725.
46 Reglamento de Multas del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo aproba-

do por D. S. Nº 012-2012-TR
Artículo 5.- Característica de la multa
La multa es exigible coactivamente y de carácter personal; es transmisible a los

herederos de una persona natural que tenga condición de deudor, de conformi-
dad con lo contemplado en el artículo 661 del Código Civil.
47 Artículo 661.- Responsabilidad intra vires hereditatis

El heredero responde de las deudas y cargas de la herencia solo hasta donde alcan-
cen los bienes de esta. Incumbe al heredero la prueba del exceso, salvo cuando exis-
ta inventario judicial.
48 FOUCAULT, Michel. La sociedad punitiva. Curso en el College de France (1972-

1973). 2ª edición. Fondo de Cultura Económica, 2022, p. 23 y ss.
49 Ibídem, p. 25.
50 SAFAR DÍAZ, Mónica Sofía. "Análisis económico de la sanción administrativa".

En: MONTAÑA PLATA, Alberto y RINCÓN CÓRDOVA,Jorge Iván (edito-
res). Elpoder sancionador de la Administración Pública: discusión, expansión y cons-
trucción. XIX Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo. Universidad
Externado de Colombia, Bogotá, 2018, p. 915.
51 Véase "Norma que establece los criterios generales para la renovación de concesiones
de servicios públicos de telecomunicaciones y los métodos de evaluación del cum-
plimiento de obligaciones", aprobada por Decreto Supremo Nº 008-2021-MTC.
52 GAMERO CASADO, Eduardo y FERNÁNDEZ RAMOS, Severiano. Manual

básico de Derecho Administrativo. 11 ªedición. Tecnos, Madrid, 2014, p. 837.
53 Puede revisarse el desarrollo de esta visión adversa en el derecho ambiental en TA-

PIA ALVIAL, Claudio. "Germen de tarificación de las sanciones ambientales".
En: Revista de Derecho Administrativo Económico, Nº 34, julio-diciembre 2021, pp.
229-241.
54 TAPIA ALVIAL, Claudio. Oh. cit., p. 238.
55 Un ejemplo de esta tendencia la hemos apreciado recientemente en el impulso al in-

cremento del tope de las multas posibles de aplicar por el regulador de telecomuni-
caciones que originó la reforma de la Ley N° 31839. El propio regulador justificó el
incremento con argumentos como los siguientes: "Urge ampliar el tope de las mul-
tas para modificar conductas de empresas infractoras en beneficio de los usuarios",
"Escala actual no tiene efectos disuasivos, pues las multas solo han representado el
0,09 % del monto de los ingresos operativos de las empresas operadoras", "Tope de
sanción del Osiptel es de 350 UIT, mientras que los de la OEFA y Osinergmin son
de 5000 UIT y 3000 UIT, respectivamente" o en que "Pese a la importancia del
sector de telecomunicaciones en el desarrollo del país y la generación de bienestar
para la sociedad peruana, el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Tele-
comunicaciones (Osiptel) tiene el tope de multa más bajo en comparación a otros
organismos reguladores y fiscalizadores, ocasionando que las multas impuestas no
siempre sean proporcionales al impacto que las infracciones cometidas por las em-
presas operadoras generan al mercado y a los usuarios".
56 Véase esta dinámica en SOTO DELGADO, Pablo. "Sanciones administrativas

como medidas de cumplimiento del derecho: un enfoque funcional y responsivo
aplicado al régimen sancionatorio ambiental". En: Ius et Praxis, año 22, Nº 2, 2016,
pp. 189-226.
57 Fundamento 10 de la sentencia recaída en los expedientes Nº 0003-2015-Pl/TC y

0012-2015-Pl/TC.
58 Fundamento 10 de la sentencia recaída en los expedientes Nº 0003-2015-PI/TC y

0012-2015-Pl/TC.
59 OCDE. Regulatory enforcement ad inspection. OECD Best practice principiesfar re-

gulatory policy. OECD Publishing, 2014. Recuperado de https://read.oecd-ilibrary.
org/governance/regulatory-enforcement-and-inspections _9789264208117-en#pagel
60 RIVERA SERRANO, Alfonso. "El efecto intimidatorio o chilling effect. De cómo

la mala regulación mató a la publicidad comparativa en el Perú". En: Derecho & So-
ciedad, Nº 49, 2017, pp. 249-261.
61 MARTÍN-RETORTILLO BA~ER, Lorenzo. "Las sanciones administrativas en
relación con la defensa de los consumidores con especial referencia a la publicidad
de las mismas". En: Revista de Administración Pública, Nº 26, setiembre-diciembre
1991, p. 162.
62 En similares términos se ha pronunciado la Comisión Europea, afirmando que la

difusión de las sanciones aplicadas "pueden contribuir significativamente a la pre-
vención general, ya que sirven como recordatorio de las sanciones aplicables a ciertos
tipos de conductas y muestran que existe el riesgo real de que esas conductas sean
detectadas y sancionadas por las autoridades". COMISIÓN EUROPEA. Comu-
nicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y
Social Europeo y al Comité de las Regiones. Regímenes sancionadores más rigurosos
en el sector de servicios financieros. Bruselas, 8/12/2010.
63 Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por

los siguientes principios especiales:
(... )
9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administra-
dos han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en
contrario.
64 MARTÍN-RETORTILLO BA~ER, Lorenzo. "Las sanciones administrativas

en relación con la defensa de los consumidores con especial referencia a la publici-
dad de las mismas". Ob. cit., p. 184.
65 Otro diseño distinto es cuando se concibe la publicación como una sanción distin-
ta, propia y acumulativa a una multa, amonestación, suspensión de derechos, etc.
Aquí se trata de una sanción adicional que, según la gravedad del caso, la autoridad
puede sumar a cualquier otra y no una mera complementación necesaria a la multa
impuesta. Es lo que sucede en las sanciones en materia de derechos de autor, cuando
el artículo 188 de la ley sobre la materia (Decreto Legislativo N° 822) modificada
por la Ley Nº 28571, establece que la Oficina de Derechos de Autor podrá impo-
ner, conjunta o indistintamente, las siguientes sanciones: a) Amonestación; b) mul-
ta de hasta 180 unidades impositivas tributarias; c) reparación de las omisiones; d)
cierre temporal hasta por noventa días del establecimiento; e) cierre definitivo del
establecimiento; f) incautación o comiso definitivo; g) publicación de la resolución
a costa del infractor" (énfasis agregado). En igual sentido, la Ley de Inocuidad de
Alimentos aprobada por Decreto Legislativo N° 1062 (artículo 22) establece que,
juntamente con la sanción aplicada, puede disponerse con carácter complementa-
rio: "4. La publicación de las sanciones impuestas en el diario oficial El Peruano u
otro medio de comunicación escrita de circulación nacional o regional".
66 Reglamento sobre Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Pe-

riodo Electoral aprobada por la Resolución Nº 0922-2021-JNE
Artículo 42.- Sanción de amonestación pública

La amonestación pública da lugar a lo siguiente:
42.1. La publicación de una síntesis de la resolución de sanción en el diario ofi-
cial El Peruano o en el diario encargado de los avisos judiciales de la localidad.
42.2. La lectura en audiencia pública de la resolución que impone la sanción.
Corresponde al JEE efectuar tales acciones cuando la resolución que dispone la
sanción haya quedado consentida o firme. El costo de la publicación lo asume
elJEE.
67 Decreto Legislativo Nº 1049, artículo 150.
68 HUERGO LORA, Alejandro. "La publicación del nombre de los infractores como
sanción administrativa (name and shame)". En: Anuario de Derecho Administrativo
Sancionador. Civitas -Thomson Reuters, Madrid, 2021, p. 107.
69 Código de Protección y Defensa del Consumidor aprobado por Ley N° 29571
Artículo 116.- Medidas correctivas complementarias

Las medidas correctivas complementarias tienen el objeto de revertir los efectos
de la conducta infractora o evitar que esta se produzca nuevamente en el futuro
y pueden ser, entre otras, las siguientes:
(...)
e. Publicación de avisos rectificatorios o informativos en la forma que determi-
ne el Indecopi, tomando en consideración los medios que resulten idóneos para
revertir los efectos que el acto objeto de sanción ha ocasionado.
70 GUSMAN, Alfredo S. Las sanciones administrativas. Ad Hoc, Buenos Aires, 2022,

p.44.
85
71 Por ejemplo, el artículo 74 del Reglamento Nacional de Inspecciones Técnicas Ve-

hiculares, aprobado por Decreto Supremo N° 025-2008-MTC, modificado por el
Decreto Supremo N° 007-2013-MTC, expresa esta acción del modo siguiente:
Artículo 74.- Ejecución de la resolución de sanción
74.l La ejecución de la resolución de sanción se efectuará cuando se dé por ago-

tada la vía administrativa.
74.2 La SUTRAN remitirá a las Centrales Privadas de Información de Riesgos

sujetas al ámbito de aplicación de la Ley N° 27489, Ley que regula las Centrales
Privadas de Información de Riesgos y de Protección del Titular de la Información,
con los cuales se tenga celebrado un convenio de provisión de información, copia
autenticada de la resolución de multa, una vez que haya quedado firme o se haya
agotado la vía administrativa, a efectos que sea registrada en las bases de datos de
dichas entidades y difundidas de acuerdo a los lineamientos de la citada Ley.
Incluso en el caso de las multas tributarias, el Tribunal Fiscal (R. Nº 03191-1-2008

de 25 de julio 2018) ha establecido como precedente de observancia obligatoria que
la administración tributaria tiene esa facultad de informar a centrales de riesgo so-
bre las deudas tributarias exigibles, aunque el procedimiento de cobranza coactiva
no se haya iniciado, o haya sido suspendido, o dejado sin efecto por razones distin-
tas a la exigibilidad de la deuda.
72 Por ejemplo, la Ley 663 de 1993 que aprueba el Estatuto Orgánico del Sistema Fi-
nanciero en Colombia considera lo siguiente:
Artículo 208. Reglas generales
(...)
La facultad sancionatoria administrativa de la Superintendencia Bancaria se orien-
ta y ejerce de acuerdo con los siguientes principios, criterios y procedimientos:
l. Principios. La Superintendencia Bancaria en la aplicación de las sanciones

administrativas orientará su actividad siguiendo los siguientes principios:
(...)
c) Principio ejemplarizante de la sanción, según el cual la sanción que se im-
ponga persuada a los demás directores, administradores, representantes legales,
revisores fiscales o funcionarios o empleados de la misma entidad vigilada en la
que ocurrió la infracción y demás entidades vigiladas por la Superintendencia
Bancaria, de abstenerse de vulnerar la norma que dio origen a la sanción;
d) Principio de la revelación dirigida, según el cual la Superintendencia

Bancaria podrá determinar el momento en que se divulgará la información
86
en los casos en los cuales la revelación de la sanción puede poner en ries-

go la solvencia o seguridad de las entidades vigiladas consideradas indivi-
dualmente o en su conjunto. (Énfasis agregado)
73 En el Derecho comparado se permite que ante motivos justificados, caso por caso
en determinados mercados, pueda la autoridad diferir o incluso evitar la publici-
dad de la sanción. Así sucede, por ejemplo, en el caso de las sanciones del mercado
de valores español, cuyo texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo
4/2015, de 23 de octubre, afirma:
Artículo 313 ter. Publicación de sanciones en la web de la CNMV
1. La CNMV hará público en su página web oficial, a través del correspondien-

te registro, y sin demora injustificada cualquier decisión por la que se imponga
una sanción, previa notificación a las personas sancionadas. Adicionalmente,
las sanciones de suspensión, separación y separación con inhabilitación, una vez
sean ejecutivas, se harán constar, en su caso, en el Registro Mercantil.
2. La publicación deberá incluir, por lo menos, información sobre el tipo y la na-

turaleza de la infracción y la identidad de las personas responsables de la misma.
3. En relación con lo previsto en el apartado anterior, excepcionalmente, cuando

la CNMV considere que la publicación de la identidad de la persona jurídica des-
tinataria de la sanción o de los datos personales de la persona física sancionada,
pudiera ser desproporcionada o pudiera causar un daño desproporcionado a las
entidades o personas físicas sancionadas, en la medida en que se pueda determi-
nar el daño, o que dicha publicación pueda poner en peligro una investigación
en curso o la estabilidad de los mercados financieros, podrá acordar cualquiera
de las medidas siguientes: a) Retrasar la publicación hasta el momento en que
dejen de existir los motivos que justifiquen tal retraso, b) publicar la sanción
impuesta de manera anónima, cuando dicha publicación garantice la protec-
ción efectiva de los datos personales de que se trate. En este caso, la publicación
de los datos pertinentes podrá aplazarse por un periodo razonable de tiempo si
se prevé que en el transcurso de ese periodo dejarán de existir las razones que
justifiquen una publicación con protección del anonimato; oc) no publicar en
modo alguno la sanción impuesta cuando considere que dicha publicación de
conformidad con las letras a) y b) sería insuficiente para garantizar: 1.0 ~e no
se ponga en peligro la estabilidad de los mercados financieros, o 2. 0 la propor-
cionalidad de la publicación en comparación con medidas que se consideran de
menor importancia.
4. El régimen de publicación previsto en los apartados anteriores será aplicable

también a las medidas provisionales que la CNMV acuerde en el transcurso de
un procedimiento sancionador conforme a lo previsto en el artículo 234.
87
5. La obligación de publicación regulada en este artículo no se aplicará a las de-

cisiones por las que se impongan medidas de carácter investigativo.
5. Cuando se interponga recurso en vía judicial contra la decisión de imponer

una sanción o medida, la CNMV también publicará de inmediato en su sitio
web oficial esa información, así como toda información posterior relativa al re-
sultado de ese recurso. Además, también se publicará toda decisión que anule
o condone una decisión previa de imponer una sanción o medida.
6. La CNMV mantendrá publicada toda la información a que se refieren los

apartados anteriores en su sitio web oficial durante cinco años, como mínimo,
tras su publicación.
74 HUERGO LORA, Alejandro. "La publicación del nombre de los infractores como
sanción administrativa (name and shame)". Ob. cit., p. 128.
75 Por ejemplo, las sanciones en materia forestal se inscriben en el Registro Nacional

de Infractores durante un periodo de cinco años (artículo 18 del Reglamento de
Infracciones y Sanciones en Materia Forestal y de Fauna Silvestre aprobado por D.
S. Nº 007-2021-MIDAGRI), las sanciones en materia de ensayos clínicos de salud
se publicitan en el portal web institucional del INS y se mantiene por un año, salvo
que la sanción sea por un período mayor, siendo retirado de oficio o a solicitud de
parte al término de dicho período (artículo 137 del Reglamento de Ensayos Clínicos
aprobados por D. S. Nº 021-2017-SA), las sanciones aplicadas por la UIF, se publi-
can a través de su web, por un período de dos años contados desde la fecha en que la
resolución quedó firme (artículo 21 del Reglamento de Infracciones y Sanciones en
Materia de Prevención del Lavado de Activos y del Financiamiento del Terrorismo,
R. SBS N° 8930-2012), las sanciones ambientales se publican en el Registro Único
de Infractores Ambientales Sancionados por el OEFA-RUIAS de carácter público,
permanente y gratuito por el periodo de un cinco años (artículo 29 del Reglamento
del procedimiento administrativo sancionador del OEFA, aprobado por R. C. D.
Nº 027-2017-0EFA/CD, modificado por R. C. D. N° 00032-2021-0EFA/CD), las
sanciones de consumo se publican en un registro de infracciones y sanciones firmes
en sede administrativa por un lapso de 4 años (artículo 119, Código de Protección y
Defensa del Consumidor), las infracciones a las reglas de protección a las personas con
discapacidad se inscriben en un registro de infractores de los derechos de las personas
con discapacidad sin indicación de plazo (artículo 85 de la Ley Nº 29973), los infrac-
tores a las normas de juego de loterías se inscriben en el Registro de infractores a las
normas de juegos de loterías por un periodo de 5 años (artículo 36 del Reglamento
para la Fiscalización y Sanción a los Operadores de los Juegos de Loterías y Similares,
D. S. Nº 019-2021-MIMP, las sanciones en materia de certificación y verificación de
origen preferencial se inscriben en el Registro de Infractores y sanciones en el por-
tal del Mincetur (público, permanente y gratuito) (artículo 33 del Reglamento del
Procedimiento Administrativo Sancionador en el marco de la Certificación y Ve-
rificación de Origen Preferencial aprobado por D. S. N° 007-2022-MINCETUR)
y las sanciones a infractores al régimen de tránsito terrestre se inscriben en el Re-

gistro Nacional de Sanciones por un plazo de 36 meses (artículo 322.5 del TUO
del Reglamento Nacional de Tránsito - Código de Tránsito, aprobado por D. S.
N° 016-2009-MTC).
76 Por ejemplo, así sucede en régimen sancionador de saneamiento contenido en el Re-

glamento General de Supervisión, Fiscalización y Sanción de las EPS aprobado por
la R. C. D. Nº 003-2007-SUNAS-CD (artículo 46), modificado por la R. C. D.
Nº 021-2018-SUNASS-CD. Dicha norma establece: "Las resoluciones que impon-
gan sanción, que hayan quedado firmes o agoten la vía administrativa, lo que ocu-
rra primero, serán publicadas en la página web de la SUNASS. Un resumen de la
sanción podrá ser publicada por la SUNASS en un diario de circulación local o re-
gional". En el mismo sentido, tenemos la regulación de servicios de seguridad pri-
vada (D. Leg. Nº 1213) contempla una doble publicidad en el registro de sanciones
y en la web de la entidad:
Artículo 51.- Registro de sanciones

51.1. El registro de sanciones forma parte del Registro Nacional de Gestión de
Información - Renagi y tiene carácter público.
51.2. El carácter público de los antecedentes en el registro de sanciones será de
cuatro (4) años, contados a partir de la fecha de la notificación de la resolución
de sanción consentida o administrativamente firme.
Artículo 52.- Publicidad de las sanciones
Las resoluciones de sanción son publicadas en la web de la Sucamec, luego de
agotarse la vía administrativa.
77 FARRANDO MIGUEL, Ignacio. "Crítica a la doble publicidad de ciertas san-

ciones en la Ley del Mercado de Valores". En: HUERGO LORA, Alejandro. Pro-
blemas actuales del Derecho Administrativo sancionador. Iustel, Madrid, 2018,
p. 61 y SS.
78 El único caso que hemos identificado donde explícitamente se indica que la difusión
de la sanción de multa es permanente lo ubicamos en las infracciones al ejercicio de
la investigación científica según el artículo 4.2. del Código Nacional de la Integridad
Científica, aprobado por Resolución de Presidencia N° 192-2019-CONCYTEC-P.
79 Un caso sui géneris es el del régimen sancionador por incumplimiento de las dis-
posiciones de la Ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Si-
tuación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial, aprobado por D. S.
N° 010-2019-MC (artículo 49). Esta norma contempla que el plazo de permanencia
en el Registro Nacional de Infracciones y Sanciones PIACI será proporcional a la
gravedad de la infracción cometida, según lo cual la infracción leve tiene una perma-
nencia de 1 año, la infracción grave una permanencia de 2 años y la infracción muy
89
grave, de 3 años, con lo cual se entiende que la publicidad de la sanción no tiene un

propósito disuasivo, sino parte del castigo por la magnitud de la infracción cometida.
80 Exp. Nº 02839-2021-PHD/TC-Lima, Sebastián Carlos Aguedo Zúñiga. En igual

sentido, la Corte Constitucional colombiana ha establecido: "(...) que la informa-
ción personal negativa está sometida al principio de caducidad y, por ende, el acceso
a ella, vía base de datos, está limitado en el tiempo. En caso contrario, se sometería
al administrado a los efectos negativos de este registro". Corte Constitucional, sen-
tencia SU458-12, 21 de junio de 2012, magistrado ponente Adriana María Gui-
llén-Arango. Disponible en https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/
su458-12.htm
81 Ley de Protección de Datos Personales, Ley N° 29733
Artículo 13.- Alcances sobre el tratamiento de datos personales
(...)
13.8 El tratamiento de datos personales relativos a la comisión de infracciones
penales o administrativas solo puede ser efectuado por las entidades públicas
competentes, salvo convenio de encargo de gestión conforme a la Ley 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General, o la que haga sus veces. Cuan-
do se haya producido la cancelación de los antecedentes penales, judiciales, po-
liciales y administrativos, estos datos no pueden ser suministrados salvo que
sean requeridos por el Poder Judicial o el Ministerio Público, conforme a ley.
82 En el caso de la solidaridad pasiva, se establece una responsabilidad sin culpa pro-

pia sino por mandato legal y la acreencia la exigirá la entidad a la persona natural o
jurídica, pero no a ambas. Así sucede en materia tributaria, cuyo Código de lama-
teria establece la responsabilidad solidaria de pagar los tributos y cumplir las obli-
gaciones formales de la persona jurídica: los representantes legales y los designados
por las personas jurídicas, sus administradores o quienes tengan la disponibilidad
de los bienes de los entes colectivos que carecen de personería jurídica, los manda-
tarios, administradores, gestores de negocios y albaceas, los síndicos, interventores
o liquidadores de quiebras y los de sociedades y otras entidades, entre otros.
83 Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Su-
perintendencia de Banca y Seguros, Ley N° 26702
Artículo 361.- Sanciones

La Superintendencia aplicará, según la gravedad de la infracción cometida, las
siguientes sanciones:
l. Amonestación.
2. Multa a la empresa de monto no menor a diez UIT ni mayor a doscientas, a
menos que la presente Ley señale de manera específica un importe diferente.
90
F
3. Multa al director o trabajador responsable no menor de punto cinco UIT ni

mayor de cien.
Ley Orgánica del Banco Central de Reserva del Perú, Decreto Ley N° 26123
Artículo 57.- El Banco puede imponer multas a los directores de las institucio-
nes infractoras de las regulaciones de encaje, o a quienes hagan sus veces.
84 Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley de Represión de

Conductas Anticompetitivas, Decreto Supremo N° 030-2019-PCM
Artículo 2.-Ámbito de aplicación subjetivo
2.1. La presente Ley se aplica alas personas naturales o jurídicas, sociedades irre-
gulares, patrimonios autónomos u otras entidades de derecho público o privado,
estatales o no, con o sin fines de lucro, que en el mercado oferten o demanden
bienes o servicios o cuyos asociados, afiliados, agremiados o integrantes reali-
cen dicha actividad. Se aplica también a quienes ejerzan la dirección, gestión o
representación de los sujetos de derecho antes mencionados, en la medida que
hayan tenido participación en el planeamiento, realización o ejecución de la in-
fracción administrativa.
2.2. Las personas naturales que actúan en nombre y por encargo de las personas
jurídicas, sociedades irregulares, patrimonios autónomos o entidades mencio-
nadas en el párrafo anterior, con sus actos generan responsabilidad en estas, sin
que sea exigible para tal efecto condiciones de representación civil.
(...)
Artículo 46.- El monto de las multas
46.1. Las conductas anticompetitivas serán sancionadas por la Comisión, sobre

la base de Unidades Impositivas Tributarias (UIT), con las siguientes multas:
(...)
46.3. Además de la sanción que a criterio de la Comisión corresponde imponer
a los infractores, cuando se trate de una persona jurídica, sociedad irregular, pa-
trimonio autónomo o entidad, se podrá imponer una multa de hasta cien (100)
UIT a cada uno de sus representantes legales o a las personas que integran los ór-
ganos de dirección o administración según se determine su responsabilidad en
las infracciones cometidas.
85 TUO de la Ley de Mercado de Valores, Decreto Supremo N° 020-2023-EF
Artículo 343.- Sanciones.- Las sanciones que la SMV está facultada a impo-
ner son las siguientes:
a) Amonestación;
91
b) Multa no menor de una (1) UIT ni mayor de setecientas (700) UIT;

c) Suspensión de la autorización de funcionamiento por un plazo no mayor de
cuarenta y cinco (45) días;
d) Suspensión del representante de la sociedad agente de bolsa por un pla-
zo no mayor de treinta (30) días; (Énfasis agregado)
e) Suspensión de la colocación de la oferta pública, así como de la negociación
de uno o más valores;
f) Exclusión de un valor del Registro;
g) Cancelación de la inscripción en el Registro;
h) Revocación de la autorización de funcionamiento; e,
i) Suspensión hasta por un plazo de treinta (30) días, destitución o inha-
bilitación de los miembros del Comité de Inversiones, Comité de Vigilan-
cia, Comité de Clasificación, y de los directores, gerentes, representantes
y auditores de las personas jurídicas sometidas a su control y supervisión.
(Énfasis agregado)
86 Código de Protección y Defensa del Consumidor, Ley N° 29571
Artículo 111.- Responsabilidad de los administradores
Excepcionalmente, y atendiendo a la gravedad y naturaleza de la infracción, las

personas que ejerzan la dirección, administración o representación del provee-
dor son responsables solidarios en cuanto participen con dolo o culpa inexcusa-
ble en el planeamiento, realización o ejecución de la infracción administrativa.
En los casos referidos en el primer párrafo, además de la sanción que, a crite-

rio del Indecopi, corresponde imponer a los infractores, se puede imponer una
multa de hasta cinco (5) Unidades Impositivas Tributarias (UIT) a cada uno
de sus representantes legales o a las personas que integran los órganos de direc-
ción o administración según se determine su responsabilidad en las infraccio-
nes cometidas.
87 REBOLLO PUi G, Manuel. "Responsabilidad sancionadora de personas jurídicas,

entes sin personalidad y administradores". En: Ius et Veritas, Nº 53, diciembre 2016,
p. 253.
88 ROMERO, Juan José. "Enforcement, sanciones y multas en el sistema de competen-

cia chileno". En: La libre competencia en el Chile del bicentenario. Centro de Libre
Competencia - UC - Thomson Reuters, Santiago de Chile, p. 522.
89 GÓMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, lñigo. Derecho Administra-

tivo sancionador. Parte general. Teoría general y práctica del Derecho Administrati-
vo. 2ª edición. Aranzadi - Thomson Reuters, Pamplona, 2010, p. 595.
92
90 Véase a este respecto VERA JURADO, Diego José. "Las sanciones entre Adminis-
traciones Públicas". Ob. cit., pp. 53-74.
91 LOZANO CUTANDA, Blanca (coordinadora). Diccionario de sanciones admi-

nistrativas. lustel, Madrid, 2010, p. 613.
92 En este caso, la multa asciende en caso de infracciones muy graves de hasta 8 % del
presupuesto institucional modificado al año anterior de la infracción (artículo 21 del
Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Superintendencia Nacional de Educa-
ción Superior Universitaria, Sunedu, aprobado por D. S. Nº 005-2019-MINEDU).
93 Reglamento del Decreto Legislativo N° 1280, Ley Marco de la Gestión y

Prestación de los Servicios de Saneamiento, aprobado por Decreto Supremo
N° 019-2017-VIVIENDA.
94 Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas, aprobada por Decreto

Legislativo N° 1256, artículos. 35 y 36.
95 Esta última opción es la prevista en el régimen de sanción del OTASS contra las
empresas prestadoras de saneamiento al establecer: "La EPS a la que se imponga la
sanción de multa tiene expedito su derecho para repetir contra quienes hubieran
realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción. La repetición es obli-
gatoria y se efectúa de conformidad con la normativa de la materia". Artículo 77,
Reglamento de la Ley Nº 30045, Ley de Modernización de los Servicios de Sanea-
miento aprobada por Decreto Supremo N° 013-2016-VIVIENDA.
96 GUILIANI FONROUGE, Carlos M. Derecho Financiero. Depalma, Buenos Ai-

res, 1962, p. 202.
97 El denominado "derecho a prima en la multa" es una modalidad de fomento eco-

nómico al voluntario ejercicio de la denuncia de irregularidades administrativas
que permite participar en parte de la multa que aplique la autoridad y que se diseña
con el objetivo de mejorar la probabilidad de detección de la administración com-
petente. Es lo que sucede cuando se regula que hasta el 50 % del monto de la multa
impuesta en materia de protección al consumidor puede ser cedido a asociaciones
de consumidores que hayan promovido el procedimiento sancionador siempre que
sean reconocidas, inscritas y previo convenio de cooperación con el Indecopi. (Ar-
tículo 156 del Código de Protección y Defensa del Consumidor) y con carácter ge-
neral para todo denunciante en el artículo 10 del Reglamento de la Ley Nº 29542,
Ley de protección al denunciante en el ámbito administrativo y de colaboración
eficaz en el ámbito penal, aprobado por D. S. N° 038-2011-PCM. Un análisis clá-
sico sobre sus particularidades jurídicas es posible revisar en GARRIDO FALLA,
Fernando. "El derecho a prima en la multa por denuncia". En: Revista de Estudios
Políticos, N° 48, 1949, pp. 121-136.
93
98 Es el caso de las multas laborales (artículo 17, Reglamento de Multas del Ministe-
rio de Trabajo y Promoción del Empleo aprobado por D. S. Nº 012-2012-TR) y las
multas impuestas por el Indecopi (Reglamento del beneficio de fraccionamiento
del pago de las multas impuestas por los órganos resolutivos del Indecopi, aproba-
do por R. Nº 093-2015-INDECOPI/COD).
99 Por ejemplo, el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1350, Decreto Legislativo

de Migraciones aprobado por D. S. Nº 007-2017-IN afirma al respecto:
Artículo 194.- Condonación de multas
194.1. MIGRACIONES se encuentra facultada para condonar la multa im-

puesta a personas extranjeras o nacionales, cuando se acredite la condición de
vulnerabilidad que imposibilite el pago de la misma.
194.2. El beneficio de condonación de multas previsto en el numeral preceden-

te, no es de aplicación a las empresas de transporte internacional, las operadoras
o concesionarias de puertos, aeropuertos o terminales terrestres, marítimos, aé-
reos y lacustres, ni a las personas jurídicas que presten servicios de hospedaje.
100 Reglamento de Infracciones y Sanciones en Materia Forestal y de Fauna Silvestre,

aprobado por Decreto Supremo N° 007-2021-MIDAGRI
Artículo 16.- Compensación y fraccionamiento de multas
16.1 El SERFOR, en coordinación con el OSINFOR y las ARFFS, aprueba los

lineamientos para la compensación que resulte equivalente al pago de las mul-
tas impuestas, así como los criterios para su aplicación, los mismos que pueden
incluir la recuperación de áreas degradadas o la conservación del patrimonio
en áreas diferentes a las afectadas;
Reglamento del Procedimiento Administrativo Único (PAU) del Organismo de

Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (Osinfor) aprobado por
R. de Jefatura Nº 00043-2021-0SINFOR/01.l
Artículo 46.- Fraccionamiento y/o compensación del pago de multa
El fraccionamiento y/o compensación del pago de las multas se rige por la nor-
mativa de la materia correspondiente.
Lineamientos para la compensación de multas por infracción a la legislación

forestal y de fauna silvestre aprobado por Resolución de Dirección Ejecutiva
N° D000268-2022-MIDAGRI-SERFOR-DE.
101 Es una conversión usual en las infracciones de tránsito como apreciaremos a conti-
nuación. TUO del Reglamento Nacional de Tránsito - Código de Tránsito, apro-
bado por Decreto Supremo N° 016-2009-MTC
94
319-A.4. El/la ciclista y los/las conductores/as de VMP pueden redimir su pri-

mera infracción o sanción impaga, por única vez, con un Curso de Educación en
Seguridad Vial para el/la Ciclista y los/las conductores/as de VMP hasta antes
de la notificación al administrado de la resolución final de sanción. El curso es
impartido de manera gratuita por la Secretaría Técnica de la Comisión Multi-
sectorial de Seguridad Vial o las Secretarías Técnicas de los Consejos Regiona-
les de Seguridad Vial, según corresponda. El curso es llevado de acuerdo al do-
micilio que figure en su Documento Nacional de Identidad o en cualquier otro
documento de identificación o en el lugar donde ejerce una actividad laboral o
educacional, previa presentación de una declaración jurada donde se señale la
misma.
Reglamento Nacional de Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos

aprobado por D. S. N° 021-2008-MTC
Artículo 111.- De la imposición de sanciones
(... )
S. Las multas impuestas conforme al presente reglamento podrán ser condona-
das cuando el infractor acredite haber realizado o financiado cursos de capa-
citación sobre seguridad vial por un monto equivalente al cuarenta por ciento
(40 %) de la multa. La acreditación será realizada por la secretaría técnica del
Consejo Nacional de Seguridad Vial o de los consejos regionales o locales de
seguridad vial, constituidos conforme a la legislación vigente en la materia.
102 Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos, aprobado por Decreto Supremo

Nº 001-2010-AG
279.4. Finalizado el procedimiento sancionador y tratándose de infracciones

calificadas como leves, la Autoridad Administrativa de Agua podrá disponer,
a solicitud del infractor, la sustitución de la sanción de multa por la de traba-
jo comunitario en la cuenca en materia de aguas, previa valorización de dicho
trabajo.
Lineamientos para la Tramitación del Procedimiento Administrativo Sancionador

por Transgresión a la Ley Nº 29338, Ley de Recursos Hídricos y su Reglamento,
aprobado por ResoluciónJefatural N° 235-2018-ANA
Artículo 19.- Sanciones
Multa: Se podrá aplicar para infracciones calificadas como leves, graves y muy
graves.
Para efectos de las infracciones calificadas como leves, la Autoridad Adminis-

trativa del Agua, a solicitud del administrado, podrá autorizar la sustitución de
95
la sanción de multa por la de trabajo comunitario en la cuenca donde se realizó

la infracción, previa valorización de dicho trabajo.
103 TUO del Reglamento Nacional de Tránsito - Código de Tránsito, aprobado por
Decreto Supremo N° 016-2009-MTC
319-A.S. El/la ciclista y los/las conductores/as de VMP a partir de la segunda
infracción pueden redimir con servicios comunitarios previa solicitud presenta-
da ante la autoridad competente hasta antes de la notificación al administrado
de la resolución final de sanción. Los servicios comunitarios abarcan las activi-
dades que se detallan a continuación:
a) Apoyar y orientar a los escolares en los perímetros de los centros educativos
a efecto de enseñarles las reglas de tránsito de los ciclos y VMP.
b) Apoyar en los cruces ciclistas en vías no semaforizadas y semaforizadas.
c) Apoyar en el reparto de folletos, trípticos u otros documentos relacionados

a temas de tránsito y seguridad vial.
d) Colaborar en el mantenimiento de la señalización de tránsito.
104 Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Superintendencia de Banca, Seguros

y Administradoras Privadas de Fondos Pensiones, aprobado por Resolución SBS
N° 2755-2018
Artículo 17.- Materialidad de la conducta en infracciones leves
La Superintendencia puede abstenerse de iniciar el procedimiento sancionador

en los supuestos de infracciones leves, cuando considere que la infracción no
reviste materialidad por no generar una repercusión concreta y significativa a
los usuarios o al mercado.
105 Es el caso del régimen sancionador en materia hídrica, que establece en el Regla-
mento de la Ley de Recursos Hídricos lo siguiente:
279.4. Finalizado el procedimiento sancionador y tratándose de infracciones

calificadas como leves, la Autoridad Administrativa de Agua podrá disponer,
a solicitud del infractor, la sustitución de la sanción de multa por la de traba-
jo comunitario en la cuenca en materia de aguas, previa valorización de dicho
trabajo.
106 OSSA ARBELÁEZ, Jaime. Derecho Administrativo sancionador. Una aproxima-
ción dogmática. Ob. cit., p. 560.
107 BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo. Ob. cit., p. 77.
108 Artículo 248.3 del TUO de la LPAG.
96
109 Nos remitimos a lo expuesto sobre este punto por REBOLLO PUIG, Manuel. "El
contenido de las sanciones". En: justicia Administrativa: Revista de Derecho Admi-
nistrativo. Nº Extra l. Dedicado a: Infracciones, sanciones y procedimiento admi-
nistrativo sancionador. Lex Nova, España, 2001, p. 174.
11 O SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo.

Ob. cit., p. 380.
111 SUAY RINCÓN, José. Sanciones administrativas. Publicaciones del Real Colegio
de España, Bolonia, 1989, p. 72.
97

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Los estudios sobre la materia también la definen con pocas discre-

En esa misma línea encontramos a BIELSA, para quien "la multa

En una línea garantista, CASSAGNE pone énfasis en la necesidad

Por otro lado, la doctrina española aporta algunas definiciones inte-

surgido unilateralmente. De este modo, SANTAMARÍA PASTOR

administrativo. Aunque también se llegan a imponer multas por des-

En la definición que proponemos incorporamos aquellos elemen-

es su acreedora y, a la vez, la impone y cobra. En este punto adverti-

Prosiguiendo con la descripción de la definición dada, la obliga-

Finalmente, resaltamos que, en nuestro sistema, la autoridad admi-

2.3. Explicaciones para la preferencia de la multa por las

La señalada predilección proviene de diversas causas. La primera

es su acreedora y, a la vez, la impone y cobra. En este punto adverti-

Prosiguiendo con la descripción de la definición dada, la obliga-

2.3. Explicaciones para la preferencia de la multa por las

La señalada predilección proviene de diversas causas. La primera

perfectamente adaptada a un tema minero, eléctrico, de transporte,

1 de actividades, decomiso y destrucción de bienes, demoliciones, etc.

Empero no se puede desconocer que muchas veces la preferencia

Un aspecto que también configura una limitación natural de la

En la práctica, su preponderancia no parece responder necesaria-

Más bien, la tendencia expansiva, incremental y casi ilimitada

instintiva por infracciones específicas de alto impacto público ante

Las entidades parecen olvidar que los ejecutores coactivos no ini-

2.4. El principio de legalidad sancionatoria y la multa

Como toda sanción administrativa, solo mediante una norma con

debe fijar con la mayor precisión posible sus márgenes de aplicación,

infracciones es cuantitativamente apreciable, entonces la norma no es

En ese sentido, por el principio de la reserva de ley, la regulación

Por último, un aspecto discutido en la normativa es la transmi-

3. LA FINALIDAD DISUASIVA DE LA MULTA

puede efectivamente obligarnos a dar una suma de dinero, aunque esta

Nos parece importante esta digresión porque, en efecto, la multa

3.1. Los enfoques punitivo y responsivo de la multa y sus

Esta prevención general discurre, en principio, en el plano de la

Sin embargo, esa consecuencia dañosa económica directa no agota

Por efecto del principio de seguridad jurídica, expresado como

la actuación eficiente de la Administración. En ello ha enfatizado

presupone que los ciudadanos responden directamente a incentivos

como consecuencia inmediata de un comportamiento in-

3.2. El amedrentamiento y el desaliento para el ejercicio de

pueden derivarse algunos cánones interpretativos limitantes de la puni-

Nos referimos al llamado efecto de amedrentamiento, intimidante,

Como hemos expuesto ya, sucede que la disuasión general y espe-

Una punición estatal excesivamente severa sobre conductas cons-

estatales de indagación y, además, por tener que financiar la defensa

entre la sanción y la interpretación restrictiva de lo que constituye una