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CUESTIONARIO SEGUNDO PARCIAL. DERECHO

ADMINISTRATIVO II

1.- Explique esquemáticamente los trámites del procedimiento ordinario de concesión de

subvenciones

4.- ¿Qué son las bases reguladoras de una subvención?

El concreto régimen jurídico de cada ámbito u ocasión en que se conceden las subvenciones
viene determinado por LAS BASES REGULADORAS DE SU OTORGAMIENTO, que
pueden contenerse en normas de carácter reglamentario (en cuyo caso su vigencia es
indefinida), o bien en actos administrativos generales (denominados técnicamente
convocatorias), en los que se concretan las fechas, la cuantía y los demás detalles necesarios
para la efectiva concesión de la ayuda o subvención
5.- Clases de procedimientos de concesión de subvenciones
Encontramos los siguientes procedimientos de concesión de subvenciones:
Los procedimientos de concesión en régimen de concurrencia, que pueden ser de dos tipos:

- Concurrencia competitiva: es el procedimiento ordinario. Consiste en la concesión en

base a la comparación de las solicitudes presentadas, estableciendo una prelación de
entre las mismas siguiendo los criterios de valoración previamente fijados en las bases
reguladoras y en la convocatoria. Se adjudicará a aquellas que hayan obtenido mayor
valoración al aplicarse dichos criterios.

- Concurrencia no competitiva: de carácter excepcional, la Administración oferta ayudas

mediante convocatoria pública, sin comparación o prelación, siendo necesario
sencillamente que cumplan los requisitos legales. En estos casos, o bien se prorratea el
importe global máximo entre todos los participantes que cumplan los requisitos; o bien
se tramitan y resuelven en base al orden de entrada de las peticiones.

Los procedimientos de concesión directa, en los que encontramos otras dos posibilidades:

- Ayudas nominativamente contempladas en los presupuestos.

- Ayudas excepcionales, cuando se acrediten razones de interés público, social,

económico o humanitario, u otras debidamente justificadas, que eviten su convocatoria
pública.

6.- Una vez otorgada una subvención a favor del beneficiario, ¿podría la Administración
revocarla?
Una vez otorgada la subvención el beneficiario ostenta un derecho firme. Por ello no cabe su
revocación. Únicamente se admite la “anulación” de la resolución de concesión cuando el acto
de la concesión no se ajuste a derecho, por haberla otorgado a favor de quien no cumple los
requisitos exigidos para ser beneficiario o por haberse concedido vulnerando lo dispuesto en el
ordenamiento; debiendo seguir para ello los procedimientos previstos con carácter general para
la revisión de oficio.

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7.- ¿Qué obligaciones tiene el beneficiario de la subvención?

El beneficiario es el destinatario de los fondos públicos que haya de realizar la actividad que
fundamentó su otorgamiento o se encuentre en la situación que legitima su concesión (art. 11.1
LGS)
La principal obligación del beneficiario de la subvención es realizar la actividad o adoptar el
comportamiento que fundamentó el otorgamiento de la subvención.
A esto, la LGS articula una serie de obligaciones accesorias, como son:

 la acreditación ante la entidad concedente o la entidad colaboradora, en su caso, de la

realización de la actividad o la adopción del comportamiento;

 o el deber de comunicarles, en su caso, la obtención de subvenciones o ayudas para la

misma finalidad, procedente de cualesquiera Administraciones o entes públicos
nacionales o internacionales.

Es importante decir que las normas ordenadoras de las convocatorias de subvenciones suelen
contener otros deberes, como el de incorporar de forma visible en el material que se utilice para
la difusión de los programas subvencionados un logotipo que permita identificar el origen de la
subvención
8.- ¿Cuándo podría la Administración iniciar un procedimiento para solicitar el reintegro
de la subvención? ¿Y qué plazo tendría para ello?
La LGS en el art. 37 regula el reintegro de la subvención en ciertos casos:

 Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello.

 Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no

adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

 Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente.

 Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control

financiero.

 Incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de

documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los
fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las
actividades subvencionadas, o

 La concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad;

 Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades

colaboradoras y beneficiarios; etc.

En tales circunstancias, no es preciso tramitar un procedimiento de revisión de oficio del

acto de otorgamiento de la subvención, bastando con instruir un procedimiento que
evidencie la incursión del beneficiario en uno estos supuestos para que pueda instarse
después la devolución de la subvención, que puede exigirse por la Administración mediante
ejecución de oficio en el caso de que el beneficiario no proceda al reintegro con carácter
voluntario.

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El derecho de reintegro prescribe a los cuatro años, desde la concesión o desde que venza el
plazo de justificación o para mantener las obligaciones o condiciones impuestas.
9.- ¿Cuándo prescribe el derecho de reintegro de la subvención?
El derecho de reintegro prescribe a los cuatro años, desde la concesión o desde que venza el
plazo de justificación o para mantener las obligaciones o condiciones impuestas.
10.- D. Manuel emprendió su proyecto (apertura de una cafetería con terraza chillout
en la playa de Calahonda confiado en que, al ser el sector turístico un ámbito de
actividad económica liberalizado, no tendría que solicitar ninguna autorización para
poner en marcha el servicio turístico de restauración, pero no fue así. Analice esta
situación y la evolución que ha venido experimentando la intervención administrativa
sobre actividades comerciales y de servicios como la emprendida por D. Manuel en la
que concurre un componente de riesgo y un componente económico.
La teoría tradicional de la policía administrativa orientada en el mantenimiento del orden
público se ha reformulado. Hay que diferenciar dos ámbitos,

- El ámbito de la seguridad, en el que las autorizaciones y demás técnicas de intervención

preventiva de la Administración están en clara expansión,

- Y el ámbito de la economía, en el que en la autorización se está retirándose de muchos

sectores y se desplaza por nuevas fórmulas, la comunicación previa y la declaración
responsable.

La intervención pública autorizatoria tiende a concentrarse en la regulación y control de

riesgos (riesgo sobre el medio ambiente, riesgos sanitarios…).
Sabiendo esto, el caso de Manuel es que solo ha pensado en el ámbito económico de su
actividad, es decir, para abrir una cafetería no necesita autorizaciones, sino que solo debe
presentar la declaración responsable de su actividad, sin tener en cuenta el ámbito de la
seguridad, que va a abrir una nueva terraza, cerca de la plaza que puede implicar una serie
de riesgos para los que sí serán necesarias una serie de autorizaciones.
La intervención administrativa sobre actividades comerciales y de servicios privados ha
sufrido una evolución, confluyendo dos elementos,: la que repara en la seguridad de la
actividad y de los medios e instalaciones que utiliza; y la perspectiva que atiende a los
aspectos estrictamente económicos del servicio o actividad.
Estas dos intervenciones pueden dar lugar a dos autorizaciones administrativas
diferenciadas o pueden coexistir en el mismo procedimiento de autorización, en el que se
consideran tanto los riesgos como los aspectos económicos de la actividad.
En el actual Ordenamiento Jurídico existe una marcada diferencia entre las dos
intervenciones:

- la de la seguridad se ha expandido con un sistema de determinación y gestión de

riesgos,

- mientras que la intervención en la actividad económica y de servicios prácticamente ha

desaparecido.

Esto viene derivado de las transformaciones del mercado único europeo, para eliminar
progresivamente las barreras a la libre actividad económica y a la libertad de establecimiento

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con la Directiva 2006/123 que se transpone en España con la Ley 17/2009, de 23 de noviembre,
sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
Por estos motivos, Manuel debe diferenciar entre la libertad que tiene para abrir una actividad o
servicio privado, en la que no se necesita la intervención de la Administración, con crear un
nuevo establecimiento, que debe mantener unos estándares mínimos de seguridad y calidad en
el que se precisa la intervención de la Administración través de un sistema de control y gestión
de riesgos.
11.- ¿Cómo se determina el riesgo permitido?
El riesgo que se permite puede establecerse mediante una norma jurídica, con rango de ley,
mediante un reglamento, o mediante otros instrumentos, como son los planes. Ejemplos: una ley
puede aceptar o rechazar los riesgos derivados de la energía nuclear; la regulación de los límites
de velocidad es también una delimitación normativa del riesgo permitido. En cada zona, el
límite de velocidad marca el riesgo que se permite. Por encima de esa velocidad, nos situamos
ya en el espacio del riesgo no permitido. Por tanto, cuando el riesgo está determinado por las
normas, la autorización se limita a verificar que el solicitante se ajusta a las condiciones
establecidas por la norma. Es lo que se conoce como autorización reglada.
Pero puede que las normas no delimiten de manera precisa y categórica el riesgo permitido, o
que no se encuentre ninguna referencia normativa sobre el riesgo permitido. En esos casos, la
determinación del riesgo permitido la realiza la Administración pública de manera singular, para
cada caso, mediante una resolución administrativa, esto es, la autorización administrativa, la
cual recae sobre una actividad, instalación o producto que presenta un particular, y determina si
el riesgo que genera es aceptable, permitido. Se trata de autorizaciones discrecionales.
12.- Distinción entre autorizaciones personales y reales.
La autorización, para quien la obtiene, resulta un activo que puede ser muy valioso, sobre todo
si puede transmitirse y obtenerse por ello una contraprestación.

a) Las autorizaciones reales son aquellas que recaen sobre un bien (ej. sobre una
instalación, un producto, una edificación, etc.). Están fijamente vinculadas a ese bien y
son transmisibles con él, aportando al bien un valor añadido. Ej. Un terreno forestal
incrementa su valor de venta si dispone de una autorización para realizar determinados
aprovechamientos forestales. También resulta evidente que un terreno se revaloriza
considerablemente si sobre él recae una licencia de edificación; en no pocas ocasiones
alcanzará más valor en el mercado la licencia que el propio terreno sin ella.
b) En cambio, las autorizaciones personales son aquellas que se otorgan a personas y
reparan en las condiciones, formación, conocimientos, estudios, pericia, etc., que en
cada tipo de autorización se exijan. Se trata de autorizaciones que se otorgan intuitu
personae, no siendo, por tanto, transmisibles. Ej. La autorización otorgada a una
persona para pilotar una aeronave

13.- Diferencia entre las autorizaciones regladas y discrecionales.

 Cuando el riesgo está determinado por las normas, la autorización se limitará a verificar
que el solicitante de la misma se ajusta a las condiciones y exigencias establecidas por
la norma. Es lo que se conoce como AUTORIZACIÓN REGLADA. La Administración
deberá otorgarla si el solicitante acredita cumplir esas condiciones.
 Cuando la norma no establezca de manera taxativa las condiciones estrictas en las que
el riesgo es admisible y otorgue una facultad de apreciación y valoración a la

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Administración nos encontraremos ante las que se denominan AUTORIZACIONES

DISCRECIONALES.

14.- ¿Qué significa que la autorización tiene un marcado carácter declarativo?

La autorización es un título que ampara una actividad, una instalación o un producto, por eso
tiene un marcado carácter declarativo, porque recae sobre actividades que se sitúan en la esfera
de libertad del solicitante, pero cuyo ejercicio, declarado en el proyecto que presenta, se sujeta a
comprobación. Se comprueba si el riesgo que genera se adecua al riesgo permitido que se
establece con carácter general en las normas o al que la Administración concreta al otorgar la
autorización.
Por ejemplo, en nuestra esfera de libertad se encuentra la libertad de desplazamiento y
circulación. Hay modalidades del ejercicio de ese derecho que no están sujetas a intervención
administrativa alguna, ej. Si circulamos caminando o en bicicleta. Pero otras modalidades de
ejercicio sí están sujetas a autorización administrativa; y lo están exclusivamente por el riesgo
que con ellas se genera. Ej. Ocurre en la circulación con vehículos motorizados. Para manejarlos
se requiere una autorización.
15.- ¿Qué se entiende en la gestión de riesgos por “cláusula técnica”?
En la gestión de riesgos no solo se atiende en el conocimiento de estos y sus derivantes para que
no se rebase el límite de riesgo permitido, sino que es necesario el conocimiento de los medios
técnicos que resulten efectivos en la contención y reducción de riesgos.
Por ello es necesario que la Administración integre en las normas la innovación tecnológica que
se muestre efectiva en la reducción de riesgos. La fórmula con la cual se pretende incorporar la
tecnología y sus avances a la gestión y reducción de riesgos es la cláusula técnica, esta es una
obligación contenida en las leyes por la que los sujetos titulares de una autorización están
obligados a incorporar la mejor tecnología disponible siempre que no conlleve costes excesivos.
Se entiende por la mejor tecnología posible:

a) La que resulta asequible y está plenamente difundida en los mercados a disposición de

las empresas.
b) Aquella que está aceptada y extendida en el sector, a una empresa o instalación que
ahora se instalara por primera vez.

16.- Supuestos y límites en los que resulta exigible la adaptación tecnológica.

Hay que distinguir claramente dos supuestos:

1. EMPRESAS O INSTALACIONES QUE INICIAN SU ACTIVIDAD. A ellas les

resultaría exigible el empleo de la mejor tecnología disponible. La cláusula técnica que
impone la legislación impide que la Administración pueda autorizar el empleo de una
tecnología obsoleta, incapaz de reducir los riesgos que pueden neutralizarse con las
tecnologías disponibles en el mercado.
2. EMPRESAS E INSTALACIONES QUE LLEVAN UN TIEMPO TOTALMENTE
OPERATIVAS CUANDO SE TIENE CONOCIMIENTO DE UNA NUEVA
TECNOLOGÍA que resulta efectiva en la reducción de riesgos y que se encuentra
disponible en los mercados. La incorporación de esa nueva tecnología puede tener unos
costes muy elevados debido a la transformación de toda la estructura tecnológica de la
instalación, hasta el punto de que, tal vez, tendría un coste menor una nueva instalación

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con la tecnología del momento que la adaptación tecnológica de la ya autorizada y en

funcionamiento. Por lo que no siempre podrá exigirse.

17.- ¿Qué medidas pueden adoptar la Administración aplicando el principio de precaución

en una situación de “incertidumbre” sobrevenida de riesgos?
Hay situaciones en los que la Administración no puede conocer con certeza el alcance de los
posibles riesgos, creándose una situación de incertidumbre, y puede aplicarse el principio de
precaución, cuando se de esta situación, la Administración puede adoptar medidas orientadas a
la salvaguarda de dichos bienes jurídicos. Las medidas que pueden adoptarse una vez constatada
la incertidumbre pueden ser de dos tipos:

- Medidas dilatorias: se aplican en los supuestos de incertidumbre sobrevenida. La

Administración, puede aplazar ciertas decisiones o declaraciones que le corresponden.
Ej. Poder aplazar el otorgamiento de una autorización, aunque sea una autorización
reglada.

- Medidas rescisorias: en supuestos de incertidumbre sobrevenida, rescindiendo o

suspendiendo declaraciones o decisiones de la Administración que se adoptaron antes
de plantearse la situación de incertidumbre sobre unos riesgos que, con los
conocimientos de entonces, se consideraban perfectamente aceptables y ahora se sabe
que pueden tener una magnitud muy superior.

18.- ¿En qué consiste la declaración responsable y la Comunicación previa?

Nos encontramos ante unas nuevas figuras introducidas por la Directiva 2006/123 en la que da
total libertad a actividades económicas y libertad de establecimiento, suprimiendo toda
intervención administrativa previa a la actividad económica o a la prestación del servicio,
suprimiendo el régimen de autorización administrativa para el inicio de actividades económicas
y de servicios privados sustituyéndolas por estas.
La comunicación previa es el documento mediante el que los interesados ponen en
conocimiento de la Adm. Competente hechos o elementos relativos al ejercicio de un derecho o
al inicio de una actividad, indicando los aspectos que pueden condicionar la misma y
acompañándola, en su caso, de cuantos documentos sean necesarios para su adecuado
cumplimiento, de acuerdo con lo establecido en la legislación correspondiente.
Declaración responsable es un documento suscrito por un interesado en el que manifiesta bajo
su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para
acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la
documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el
periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
19.- Notas características de las mismas la declaración responsable y la Comunicación
previa.
TRES NOTAS CARACTERÍSTICAS de esta fórmula.

1) El protagonismo recae exclusivamente sobre el particular comunicante. Con esta

fórmula se libera a la Administración de la carga y responsabilidad que para ella
suponía tramitar y resolver las autorizaciones.
2) La Administración no ha de tener intervención activa en el expediente de la
comunicación, sino limitarse a la posición de receptora.

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3) El comunicante, ante la ausencia de pronunciamiento administrativo alguno, habrá de

cuidarse por sí mismo de la adecuación de la actividad que inicia al marco legal
existente y será del todo responsable de su actividad, una responsabilidad que no podrá
trasladar a la Administración y ni siquiera compartir con ella.

20.- Ventajas y desventajas de la declaración responsable y la comunicación previa

respecto del tradicional régimen de autorizaciones.
Las ventajas del régimen de comunicación:

- La simplificación.

- La descarga de trámites.

Las desventajas del sistema de comunicación:

- Limitación formal: no existe procedimiento administrativo, por lo que impide que los
terceros hagan valer sus derechos mediante alegaciones. Si surge un conflicto, debe ser
resuelto por los tribunales civiles, ya que no hay resolución administrativa alguna contra
la que recurrir.

- Limitación material: la falta de seguridad jurídica de que la actividad que se propone

realizar se ajusta a la legalidad en los términos en los que se plantea o proyecta. Como
el comunicante no obtiene respuesta de la administración, no puede considerarse
respaldo por la Administración. En esto radica la diferencia más ostensible respecto a la
autorización que proporciona al sujeto autorizado unas referencias ciertas, unas
certezas, a las que atenerse.-

21.- ¿Qué se entiende por actividad administrativa de servicio público?

La actividad administrativa de servicio público es aquella en la que la Administración
suministra prestaciones a los ciudadanos para garantizar la satisfacción de las necesidades de
estos (Ej. sanidad, la educación o el abastecimiento de agua).
Quedan fuera:

1. La actividad empresarial de la Administración. (ej. Llevar la red de paradores) o los

antiguos monopolios fiscales sobre el tabaco o la lotería por no tener la finalidad de
satisfacer las necesidades de los ciudadanos.
2. Las actividades de otros poderes públicos (ej. la actividad de la Justicia) y de sujetos
privados realizadas en ejercicio de sus libertades (ej. particulares que realizan servicios
de interés económico general).

Ahora bien, aunque la actividad de servicio público es una actividad de la Administración

1) puede que la Administración decida hacerla por medio de sujetos privados a los que
confía la gestión material del servicio: GESTIÓN INDIRECTA DE SERVICIOS
PÚBLICOS: la Administración conserva la titularidad de la actividad, así como las
potestades públicas.
2) Puede que la actividad administrativa considerada servicio público coexista con una
actividad privada que realiza las mismas o similares prestaciones y que emprenden los
particulares como fruto de su libre iniciativa (Ej. Colegios y hospitales privados), salvo

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la Administración la asuma de manera exclusiva y excluyente. Lo permite el art. 128.2

CE. De hecho, para algunos autores, solo hay propiamente servicio público si se
excluye por completo la iniciativa privada para realizar el mismo tipo de actividad.

22.- Háblame de las principales potestades que entraña el servicio público.

A. Potestad de reglamentación del servicio

La dirección y la responsabilidad general sobre su gestión y funcionamiento se canalizan

mediante la emanación de órdenes e instrucciones, pero también a través de una amplia
potestad de reglamentación del servicio; El RSCL lo refleja bien. Dice su art. 33: “Las
Corporaciones locales determinaran en la reglamentación de todo servicio que establezcan
las modalidades de prestación, situación, deberes y derechos de los usuarios y de quien
asumiere la prestación en lugar de la Administración”. En la misma línea el art. 30.3
LAULA (Ley de autonomía Local de Andalucía) y, para todas las Administración los arts.
284.2 y 312.a) LCSP. Claro que la potestad reglamentaria puede venir limitada y
condicionada por lo que establezcan las leyes.

B. Potestad tarifaria, esto es, la de establecer lo que el gestor del servicio puede exigir a
los usuarios como contraprestación económica.

Hay servicios públicos que se financian íntegramente con cargo a los presupuestos
generales de la entidad titular del servicio (ej. enseñanza obligatoria y gratuita), incluso
aunque se presten por empresario privado: en tales casos, éste recibirá toda su retribución de
la Administración (caso de los colegios concertados). Hay servicios financiados
íntegramente por los usuarios, en los que las tarifas cubren todo el coste del servicio Y hay
servicios que los usuarios financian solo una parte del coste del servicio (ej., enseñanza
universitaria): copago.

C. Potestad de modificación: ius variandi de la Administración titular del servicio o

principio de mutabilidad (cláusula de progreso).

Significa que el régimen de un servicio público puede ser adaptado, cada vez que sea
necesario, a la evolución de las exigencias del interés general: nuevas calidades, cambiar la
frecuencia, los horarios, las tarifas, la forma de gestión o hasta la misma supresión del
servicio (salvo que la ley imponga obligatoriamente su prestación).

D. Potestades de fiscalización

Refleja bien estas potestades el art. 127.1 RSCL o los arts. 287.2 y 312.e) LCSP según los
cuales la Administración conservara «los poderes de policía» necesarios para asegurar la
buena marcha de los servicios de que se trate.

E. Límites a estas potestades

En estas potestades (sobre todo, en la de reglamentar el servicio y la de modificarlo) hay

amplios márgenes de discrecionalidad. Pero hay límites derivados:

- De expresas previsiones legales,

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- De la necesidad de conseguir el mejor o más eficiente funcionamiento del servicio, y

- Del sometimiento a los principios generales del Derecho.

23.- Háblame de en qué consiste la potestad tarifaria y de las distintas posibilidades que
existen de financiación de un servicio público.
La potestad tarifaria es la potestad de establecer lo que el gestor del servicio puede exigir a los
usuarios como contraprestación económica.

- Hay servicios públicos que se financian íntegramente con cargo a los presupuestos
generales de la entidad titular del servicio (ej. enseñanza obligatoria y gratuita), aunque
se presten por empresario privado: en tales casos, éste recibirá toda su retribución de la
Administración. (Caso de los colegios concertados).

- Hay servicios financiados íntegramente por los usuarios, en los que las tarifas cubren
todo el coste del servicio.

- Y hay servicios que los usuarios financian solo una parte del coste del servicio (ej.,
enseñanza universitaria): copago.

24.- ¿En qué se diferencia la actividad de servicio público de la actividad puramente

empresarial de la Administración?
En la prestación de un servicio público la esenciabilidad del mismo se encuentra básicamente en
atender necesidades sociales de los ciudadanos de primera necesidad. En la actividad puramente
empresarial, estos servicios no se configuran como primera necesidad, sino puramente
económicos y por lo tanto no esenciales para satisfacer necesidades de primer orden.

 En ningún servicio público la Administración se comporta como un sujeto privado ni en

condiciones de igualdad con los sujetos privados; en todo caso el servicio público se
rige por Derecho Administrativo.
 Incluso en los casos en los que el servicio público no lo es con reserva de todo el tipo de
actividad a la Administración, el sector deja de ser el simple resultado de la
iniciativa privada y del mercado. No sólo porque en esta hipótesis la Administración
podrá usar de sus prerrogativas (potestad expropiatoria, potestades de protección de los
bienes afectos al servicio, etc.), sino, sobre todo, porque podrá financiar total o
parcialmente el servicio con cargo a los presupuestos con lo que ello entraña de
desigualdad con los competidores. Ej. Hay hospitales privados que ofrecen las mismas
prestaciones que el servicio público de sanidad; hay colegios privados que ofrecen las
mismas prestaciones que el servicio público educativo; pero todos los particulares
titulares de esos hospitales, colegios privados tienen que soportar que la actividad de
servicio público se financie con fondos públicos y que, por tanto, no concurran en
condiciones de igualdad ni se respeten las reglas básicas de la Libre competencia.
 En esto se diferencia la actividad de servicio público de la actividad puramente
empresarial de la Administración

25.- ¿Debe el servicio público respetar las reglas del mercado y la libre competencia? Pon
un ejemplo.

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En ningún servicio público la Administración se comporta como un sujeto privado ni en

condiciones de igualdad con los sujetos privados; en todo caso el servicio público se rige por
Derecho Administrativo.
Incluso en los casos en los que el servicio público no lo es con reserva de todo el tipo de
actividad a la Administración, el sector deja de ser el simple resultado de la iniciativa privada y
del mercado. No sólo porque también en esta hipótesis la Administración podrá usar de sus
prerrogativas (potestad expropiatoria, potestades de protección de los bienes afectos al servicio,
etc.), sino, sobre todo, porque podrá financiar total o parcialmente el servicio con cargo a los
presupuestos con lo que ello entraña de desigualdad con los competidores. Ej. Hay hospitales
privados que ofrecen las mismas prestaciones que el servicio público de sanidad; hay colegios
privados que ofrecen las mismas prestaciones que el servicio público educativo;…. pero todos
los particulares titulares de esos hospitales, colegios privados tienen que soportar que la
actividad de servicio público se financie con fondos públicos y que, por tanto, no concurran en
condiciones de igualdad ni se respeten las reglas básicas de la libre competencia.
26.- ¿A quién corresponde crear un servicio público?
Según el artículo 128.2 CE, son los poderes públicos los que deciden qué actividades se
convierten en servicio público.
Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Lo que el precepto transcrito
permite no es crear servicios públicos, sino realizar pura actividad empresarial sin el carácter de
servicio público en condiciones de igualdad y libre competencia con empresarios privados.
Sigue diciendo el art. 128.2 CE: «Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o
servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio...». Proclama que para reservar al
sector público un determinado servicio —es decir, para declarar un monopolio público y la
correlativa exclusión de la iniciativa privada en todo un sector o tipo de actividad— ese servicio
ha de ser esencial y es necesaria una ley. En la apreciación de esa «esencialidad» el legislador
tiene un amplio margen de valoración política. Esta necesidad de ley ya se deduce de los arts. 38
y 53.1 CE porque la reserva al sector público de un género de servicios constituye un límite
radical a la libertad de empresa que simplemente queda eliminada en ese sector.
27.- ¿Qué principio general del derecho ha de tomarse en consideración a la hora de crear
un servicio público y por qué?
El principio de proporcionalidad ha de tomarse en consideración a la hora de decidir si una
actividad se convierte en servicio público; más todavía, para optar por su conversión en servicio
público en monopolio.
Ello porque toda declaración de servicio público afecta severamente a la libertad de empresa del
art. 38 CE y porque todos los límites a los derechos fundamentales deben ser proporcionados.
28.- Háblame de la situación jurídica de los usuarios de un servicio público
Una vez creado y en funcionamiento el servicio público, el ciudadano tiene derecho a su use y
disfrute. La situación jurídica de los usuarios de un servicio público es la que se establezca en el
régimen del respectivo servicio.

 CALIDAD DEL SERVICIO. Son las leyes y los reglamentos reguladores de cada
servicio público los que, en su caso, concretan el contenido exacto de las prestaciones a
las que tengan derecho los usuarios y los niveles mínimos de calidad. Ej., tiempo
máximo de espera.

 DISCIPLINA DEL SERVICIO. El usuario queda sometido a ciertas cargas para

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disfrutar de las prestaciones, para cuya efectividad se confieren potestades a la

Administración titular del servicio, incluso la sancionadora.

 PARTICIPACION DE LOS USUARIOS. Dice el art. 129.1 CE: «La ley establecerá
las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad
de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de vida o al
bienestar general». Por esta vía se puede asegurar mejor que por otras la calidad de las
prestaciones y que, sobre todo, se detecten sus defectos y las preocupaciones y
aspiraciones reales de los usuarios en un terreno, este si, que conocen bien.

 APLICACION DE LA LEGISLACION GENERAL DE CONSUMIDORES Y

USUARIOS. Cuando el art. 51 CE ordena a los poderes públicos que garanticen la
defensa de los consumidores y usuarios protegiendo su salud, seguridad, etc. está
pensando prioritariamente en sus relaciones con empresarios privados. Sin embargo,
nada permite excluir de ese mandato a la protección de los usuarios de los servicios
públicos.

29.- ¿En qué consiste la gestión directa del servicio público?

La gestión directa del servicio público consiste en la gestión que se lleva a cabo por la propia
Administración titular del servicio público, sin recurrir a empresas privadas para su prestación.
Es en estos casos cuando, la Administración no solo se encargará de regular, asegurar y
financiar las prestaciones y el correcto funcionamiento del servicio, sino que se convertirá en la
productora de los servicios.
La legislación prevé para ello varias fórmulas organizativas, que son las siguientes:

- La gestión desde la propia estructura ordinaria de la administración titular del servicio,

donde es la propia Administración titular del servicio la que lo presta, sin crear una
nueva persona jurídica ni un órgano especial para la gestión del servicio.

- La gestión por un órgano especial. - La gestión por un organismo autónomo.

- La gestión por una entidad pública empresarial.

- La gestión por sociedad mercantil de titularidad pública.

30.- ¿En qué consiste la gestión indirecta del servicio público?

La gestión indirecta del servicio público, en este caso se habla también en estos casos de
«externalización», dado que la Administración se vale de medios externos a su propia
organización y personal.
La relación jurídica que surge entre las dos partes, la Administración titular del servicio y la
empresa privada prestadora del mismo, se articula a través de fórmulas contractuales.
En la Ley Contratos Sector Público (LCSP) hay dos contratos para los que la Administración
puede confiar la gestión de un servicio público a una empresa privada, son:

- los contratos de concesión de servicios;

- y, un tipo de contrato de servicios al que se denomina “contrato de servicios que

conlleve prestaciones directas para los ciudadanos”.

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Las acciones de la gestión indirecta del servicio público pueden suponer una transferencia del
riesgo operacional.

31.- Háblame de la situación jurídica del gestor indirecto.

El gestor indirecto tiene la obligación de organizar y prestar el servicio con sujeción a lo
pactado o acordado por la Administración y sobre todo, respetando los principios de
continuidad e igualdad.
No es raro que, en la concesión de servicios, el contratista deba realizar obras que sean soporte
para poder realizar las prestaciones. El gestor indirecto tiene derecho a la retribución pactada,
con las modificaciones que procedan.
El gestor es (normalmente) un empresario privado que sigue siéndolo, aunque preste un servicio
y su personal no es funcionario ni empleado público sino laboral ordinario; sus bienes son
propiedad privada del concesionario; sus contratos con suministradores se regirán por el
Derecho privado, etc. Pero el hecho de que preste un servicio público también afecta a muchos
aspectos de su régimen jurídico. Además tiene ciertos privilegios (arts. 291.3 y 312.c LCSP) o
puede ser beneficiario de la expropiación forzosa y del desahucio administrativo (art. 128.3.4.°
RSCL) o, incluso ostentar ciertas potestades disciplinarias sobre los usuarios para mantener el
orden en el servicio.
Las formas de gestión indirecta han de establecerse por un plazo determinado. El art. 29 LCSP
fija los plazos máximos de duración y prórrogas según los casos.
32.- ¿Cuál es la principal diferencia entre los servicios de interés económico general
(SIEG) y los servicios públicos?
Dentro de los servicios de interés general hay que diferenciar según tengan o no carácter
económico porque el Derecho de la Unión los somete a regímenes distintos.

 SERVICIOS DE INTERES GENERAL SIN CARÁCTER ECONOMICO pueden

mantenerse y quedar por completo al margen de las reglas sobre competencia. Por tanto,
el Derecho de la Unión permite sin reparos ni límites de ningún género la subsistencia
de los servicios públicos no económicos (sanidad, educación...) con sus caracteres
tradicionales.

 Los SERVICIOS DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL (SIEG): El art. 106.2

TFUE los somete a las reglas de la competencia, aunque con las excepciones
imprescindibles para que puedan cumplir su misión específica (Ej. Se puede permitir la
declaración de un monopolio público y el otorgamiento de derechos de exclusiva a uno
o varios operadores si es realmente necesario, o se pueden justificar ciertos derechos
especiales y privilegios, incluida una financiación pública).

33.- ¿Cuáles son los caracteres esenciales de los SIEG que no son servicios públicos?

a) No hay titularidad administrativa de la actividad, sino que hay libertad de empresa. Los
operadores que deseen emprender la actividad no son gestores indirectos de una
actividad propia de la Administración, luego no necesitan una concesión. Si acaso, se
somete la realización de la actividad a la obtención de una autorización (con la que se
controla solo que cumplen determinados requisitos) y a veces tan solo a una declaración
responsable o comunicación.
b) Tienen obligaciones de servicio público: a los operadores de estos SIEG se les imponen

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deberes positivos de contribución al interés general, las “obligaciones de servicio

público”.

34.- ¿Qué requisitos deben reunir las compensaciones otorgadas al prestador (público o
privado) de un SIEG por sus obligaciones de servicio para no considerarse ayudas?
La jurisprudencia del TJUE establece que, en ocasiones, las compensaciones otorgadas al
prestador de un SIEG por sus obligaciones de servicio no entran en el concepto de ayuda de
Estado. Los requisitos que deben darse cumulativamente son:

 Las obligaciones de servicio público deben estar claramente definidas.

 Los criterios para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de

forma objetiva y transparente.

 La compensación no puede superar el coste de las obligaciones de servicio público y un

beneficio razonable.

 Ese coste debe calcularse pensando en una empresa media bien gestionada y
adecuadamente equipada.

35.- Muchas veces las infraestructuras para prestar los servicios a los usuarios o
consumidores han de ser únicas, aunque las utilicen distintos operadores. Ocurre así,
sobre todo, con los llamados servicios en red, ¿qué soluciones se ofrecen en esos casos?

1) Que esas infraestructuras sean de titularidad pública, incluso demaniales, de modo que
la Administración las construya, las gestione y las facilite a los operadores privados (así
sucede con los puertos o las instalaciones ferroviarias).
2) Que se imponga a todos los operadores la construcción y gestión conjunta de tales
infraestructuras (p. ej., creando entre todos ellos una persona jurídica con ese objeto:
Red Eléctrica Española para la red de alta tensión o ENAGAS).
3) Pero por razones históricas y otros factores, no es extraño que las infraestructuras de los
SIEG sean propiedad de uno de los operadores (v. gr., las de telefonía fija eran de la
compañía que antes prestaba en exclusiva el servicio y lo mismo sucedía, sobre todo,
con la electricidad) y así se ha mantenido (sin expropiación). A cambio, se impone a
esas empresas propietarias de las infraestructuras que permitan su use por otros
operadores sin lo cual, claro está, no cabría competencia. Es decir, se confiere a los
operadores «derecho de acceso» a las redes e infraestructuras de otro y a hacerlo en
condiciones de igualdad. Incluso la Administración puede llegar a imponer que se
amplíen las instalaciones para dar acceso a los competidores.

36.- Concepto de dominio público

Según la LPAP (art. 5.1), son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de
titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como
aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales.
Dos elementos:

1) la titularidad en favor de una Administración y

2) la afectación o destino a un uso o servicio público.

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La incorporación de un bien al dominio público supone no tanto una forma específica de

apropiación por parte de los poderes públicos, sino una técnica dirigida primordialmente a
excluir el bien afectado del tráfico jurídico privado, protegiéndolo. Lo que destaca del dominio
público es su indisponibilidad, nota que no casa con la teoría patrimonialista del dominio. La
relación de la Administración con los bienes demaniales se articula más adecuadamente en
torno al concepto de «competencia», que el de propiedad o titularidad, por lo que no encaja en
ningún «patrimonio».
37.- Hábleme de los caracteres esenciales de los bienes de dominio público
La Constitución (art. 132.1) establece que el régimen jurídico de los bienes de dominio público
y de los comunales deberá inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad.
Esto significa, que la Administración no puede perder la titularidad pública de estos bienes, ni
por voluntad expresa de la misma ni por su desidia o negligencia ni por falta prolongada de su
posesión fáctica. Por tanto, cualquier decisión administrativa en contrario debe reputarse nula de
pleno derecho, pues su objeto sería absolutamente ilícito y radicalmente imposible en términos
legales.
Ahora bien, los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles mientras
continúen siendo demaniales, característica que se pierde al producirse la desafectación.
38.- En una zona próxima a Sierra Mágina un agricultor, D. Pedro, por cuya finca de
olivar atravesaba una vía pecuaria (esto es, un bien de dominio público), procedió en 2015
a la inscripción en el Registro de la Propiedad de la superficie de ésta. Dicho propietario
agrícola esgrimió ante el Notario que llevaba labrando ese terreno desde hacía más de 40
años y que nunca se había hecho uso de la “supuesta” vía pecuaria. La inscripción se llevó
a cabo por un sencillo expediente de “exceso de cabida” ¿Podríamos entender que D.
Pedro ha adquirido la propiedad de la vía pecuaria por usucapión (también conocida
como prescripción adquisitiva)?
La Constitución —art. 132.1— establece que el régimen jurídico de los bienes de dominio
público y de los comunales deberá inspirarse en los principios de inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad.
ESTA REGLA SIGNIFICA que la Administración no puede perder LA titularidad pública de
estos bienes, ni por voluntad expresa de la misma ni por su desidia o negligencia ni por falta
prolongada de su posesión fáctica. POR TANTO, cualquier decisión administrativa en contrario
debe reputarse nula de pleno derecho, pues su objeto sería absolutamente ilícito y radicalmente
imposible en términos legales. Debido a este motivo, debemos entender que el expediente de
exceso de cabida es completamente nulo.
Ahora bien, los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles mientras
continúen siendo demaniales, característica que se pierde al producirse la desafectación.
La desafectación es la operación por la que un bien deja de pertenecer al dominio público. Así,
la LPAP —art. 69.1— declara que los bienes y derechos demaniales perderán esta condición,
adquiriendo la de patrimoniales, en los casos en que se produzca su desafectación, por dejar de
destinarse al uso general o al servicio público. En este supuesto no se produce la desafectación
de la vía pecuniaria ni formal ni tácitamente.

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Por lo tanto, D. Pedro no puede adquirir la vía pecuniaria mediante la prescripción adquisitiva,
porque la Administración no puede perder la titularidad pública de los bienes de dominio
público por falta prolongada de su posesión fáctica.

39.- ¿Qué se entiende por demanio instrumental?

El demanio instrumental se corresponde a las infraestructuras de uso público (carreteras,
puertos, aeropuertos, vías ferroviarias...). Se trata de bienes singularmente “afectados” a un
servicio público o a la producción de bienes y servicios determinados en régimen de titularidad
pública. Pues bien, la afectación del bien al dominio público se halla «íntimamente vinculada a
la gestión de cada servicio o actividad pública especifica». Por eso en estos casos se entiende
que la titularidad del bien es accesoria o instrumental a la competencia para la gestión del
servicio, de manera que será el legislador estatal o autonómico, según la materia de que se trate,
competente para regular esos servicios o actividades los que determinen cuáles de estos bienes
pueden incluirse en el dominio público y en qué condiciones.
40.- ¿Qué es la afectación de un bien y cómo se produce?
La afectación es el acto formal por el que un bien adquiere la titularidad pública y se integra en
el dominio público en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales.
El carácter demanial de un bien que no lo es por naturaleza surge en el momento de la afectaci
漃 Ān del mismo al uso o servicio público, siendo presupuesto de tal afectación que el bien se
encuentre en el patrimonio de un ente administrativo, quien podrá haberle adquirido por
cualquiera de los procedimientos de Derecho privado (compraventa, donación, etc..), o Derecho
público, (confiscación, expropiación, etc.).
El art. 5 de la LPAP declara que la afectación determina la vinculación de los bienes y derechos
a un uso general o a un servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público.
MODALIDADES DE AFECCIÓN:

1) Afectación ope legis

2) Afectación mediante acto formal
3) Afectación tácita
4) Afectación presunta.

41.- Háblame de la afectación “ope legis”

En relación con los bienes que conforman el DEMANIO NATURAL —los ríos y sus cauces,
los acuíferos subterráneos, la zona timo-terrestre, las playas, los recursos mineros...— la
afectación se produce directamente ope legis.
ES LA LEY la que califica estos géneros de bienes como de dominio público, de modo que no
hace falta declaración o acto posterior.
CUESTIÓN DISTINTA ES DELIMITAR EN CADA CASO HASTA DÓNDE ALCANZAN
LAS DEPENDENCIAS DEL DEMANIO, es decir, cuál es el límite de la ribera del río o de la
zona marítimo-terrestre. Para esta finalidad sí puede ser necesario dictar actos administrativos

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de aplicación de la ley, en particular acto de deslinde. Pero estos actos no son actos de
afectación, sino que son puros actos de delimitación.
42.- ¿Qué se entiende por afectación tácita o implícita?
El ordenamiento establece que la afectación se entenderá implícita como consecuencia de la
aprobación de determinados actos administrativos, que presuponen el destino de un bien público
a un uso o servicio público.
EJEMPLOS:

 La aprobación por el Consejo de Ministros de programas o planes de actuación general,

o proyectos de obras o servicios, cuando de ellos resulte la vinculación de bienes o
derechos determinados a fines de uso o servicio público —art. 66.2 LPAP—,
 La aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana y de los proyectos de
obras y servicios —art. 81.2 LRBRL—.
 Las adquisiciones de bienes que se realicen en virtud de expropiación forzosa, supuesto
en el cual los bienes o derechos adquiridos se entenderán afectados al fin determinante
de la declaración de utilidad pública o interés social —art. 66.2 LPAP—.

43.- ¿Qué entendemos por mutación demanial? Háblame de las mutaciones del sujeto
titular.
Son los cambios que se producen en el estatuto jurídico de la demaniabilidad de un bien que
continúa siendo de dominio público. Estos cambios pueden tener lugar por alteración del sujeto
titular del bien o por modificaciones en su afectación.
Estos cambios pueden tener lugar por alteración del sujeto titular o del bien o por
modificaciones en su afectación.
Las mutaciones del sujeto titular, puede deberse por distintas razones:

- La sucesión de una Administración por otra, que conlleva la subrogación en los

derechos y potestades de aquél. Por ejemplo, la fusión de dos municipios en uno solo, o
la segregación de una parte de un término municipal, en la que existan bienes de
dominio público, bien para agregarlo a otro o bien para constituir un nuevo municipio.

- La transferencia o delegación de competencia intersubjetíva generalmente, conlleva el

traspaso de los medios precisos para su ejercicio y, entre ellos, de los bienes públicos
afectos al servicio transferido —STC 227/1988—. No obstante, no siempre la
redistribución de competencias conlleva el cambio de titularidad, pues debe recordarse
que, en el caso de los bienes del demanio natural, la titularidad estatal es compatible con
el ejercicio de competencias por otras Administraciones sobre el mismo bien. Ej. la
LPAP —art. 71.4— prevé que los bienes y derechos demaniales de la AGE y sus
organismos públicos podrán afectarse a otras Administraciones públicas para
destinarlos a un determinado uso o servicio público de su competencia, si bien este
supuesto de mutación entre Administraciones públicas no alterará la titularidad de los
bienes ni su carácter demanial.

44.- ¿En qué consiste la operación de desafectación? Háblame de sus modalidades.

Según el artículo 69.1 de la Ley de patrimonio de las Administraciones pública (LPAP), la
desafectación es la operación por la que un bien deja de pertenecer al dominio público.

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Modalidades de la desafectación:
Desafectación mediante acto formal: por lo general, la desafectación requiere un acto expreso,
adoptado tras el correspondiente procedimiento administrativo. De esta manera, el
ordenamiento pretende tutelar el dominio público, previniendo frente a eventuales
desafectaciones presuntas que pudieran legitimar usurpaciones por particulares.
Desafectación tácita: tiene un carácter excepcional, ya que, solo se produce en los supuestos
expresamente previstos en la Ley (art 69.2 LPAP). Se produce en los siguientes supuestos:

- Con ocasión de un acto de deslinde respecto de los bienes públicos sobrantes, que no
quedan incluidos en el dominio público.

- Por aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana, cuando elimina el uso
público de los terrenos.

- Por hechos concluyentes, por ejemplo, demolición de un edificio o actos

administrativos que impliquen un cambio de destino.

La degradación del dominio público natural: se produce cuando un bien demanial natural
pierde su naturaleza. Cuando se produce como consecuencia de procesos naturales se produce la
desafectación del bien, pero cuando se produce debido a la intervención humana la respuesta es
más matizada, ya que, la reparación de estos bienes puede ser, según los casos, exigida
legalmente a sus responsables.
Salvo supuesto regulado en el artículo 370 del Código Civil, que los bienes que son
desafectados se convierten en bienes patrimoniales de la Administración titular.
45.- ¿Cómo se adquieren los bienes y derecho de carácter patrimonial?
La ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas lo regula
en su Artículo 15. Modos de adquirir:
ADQUISICIÓN A TÍTULO ONEROSO

 Puede efectuarse mediante cualesquiera contratos, típicos o atípicos (ej. compra),

debiendo respetarse los principios de publicidad y concurrencia —art. 8.1 LPAP—.
 Y en cuanto a su preparación y adjudicación, se regirá por la normativa reguladora de la
contratación de las Administraciones Públicas —arts. 110 LPAP y 11 RBEL.,
debiéndose a tal efecto formar el correspondiente procedimiento en el cual deberá
justificarse la necesidad o conveniencia de la adquisición así como la tasación del bien
o derecho —arts. 116 LPAP y 11 RBEL—.

ADQUISICIONES MEDIANTE EJERCICIO DE DERECHOS DE TANTEO Y RETRACTO

Diversas leyes reconocen a las Administraciones derechos de adquisición preferente, ej. La Ley
de Patrimonio Histórico Español en relación con los bienes declarados de interés cultural --art.
38.
ADQUISICIÓN A TÍTULO GRATUITO.

 No está sujeta a restricción, ahora bien,

 La aceptación de herencia, legado o donación requiere un acuerdo formal del órgano
competente, y se entenderá siempre aceptada a beneficio de inventario —art. 20 LPAP,

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art. 956 del Código Civil—, y sin necesidad de declaración alguna sobre ello, con el
efecto conocido de que la Administración no queda obligada a pagar las deudas y
demás cargas de la herencia sino hasta donde alcancen los bienes de la misma —art.
1.023 Código Civil—.
 El Estado es heredero ab intestato, a falta de personas que tengan derecho a heredar
conforme al Código Civil —arts. 956 a 958—, distribuyéndose la herencia entre
distintas instituciones públicas.

POR PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA

 Según la LPAP art.22—y RBBL—art.14—, esta forma de adquisición se rige por la

legislación civil.
 A este respecto la jurisprudencia ha venido exigiendo las condiciones establecidas en eI
Código Civil —arts. 1.940 y 1.941—, en el sentido de que para la prescripción ordinaria
del dominio y demás derechos reales se necesita poseer las cosas con buena fe y justo
título por el tiempo determinado en la ley, y la posesión ha de ser en concepto de dueño,
pública, pacífica y no interrumpida.

POR ADJUDICACIÓN DE BIENES EN PROCEDIMIENTOS JUDICIALES Y

ADMINISTRATIVOS

 Se trata de la adjudicación a la Hacienda Pública de los bienes embargados para

asegurar el pago de deudas con las Administraciones, cuando no se hayan enajenado en
las correspondientes subastas —art. 25 LPAP-.
 Por transferencia de otras Administraciones: Algunas Leyes reguladoras del patrimonio
de las Comunidades Autónomas contemplan también el supuesto de la adquisición de
bienes patrimoniales por traspaso del Estado u otras entidades.

46.- ¿Puede una Administración ceder sus bienes patrimoniales de forma gratuita?
La legislación —arts. 145 LCSP y 109 RBEL— contempla la posibilidad de que la
administración acuerde la cesión gratuita de bienes patrimoniales, si bien se establece una
LIMITACIÓN LEGAL de los sujetos que pueden ser destinatarios de la cesión de bienes (otras
Administraciones, fundaciones públicas y asociaciones declaradas de utilidad pública), así como
la vinculación del bien a un fin público (para la realización de fines de utilidad pública o interés
social de la competencia del cesionario).
47.- ¿Es posible embargar los bienes patrimoniales?
El criterio mantenido por el órgano constitucional pasaba por excluir del privilegio de
inembargabilidad a los bienes patrimoniales de las administraciones locales, esto es, no afectos
directamente a un uso o servicio públicos con algunas condiciones:

 En ningún caso la embargabilidad puede extenderse al dinero, fondos o valores públicos

del organismo deudor, por lo que en ningún caso son embargables las cuentas corrientes
de las administraciones públicas.
 Para poder llevar a cabo la ejecución y el embargo es preciso con carácter previo
solicitar al pleno municipal la aprobación de un crédito extraordinario donde conste o
aparezca reflejada la deuda o el reconocimiento del crédito con carácter extraordinario.

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 Sólo en caso del incumplimiento del pago en un tiempo prudencial, bien del deber de
consignar ese crédito extraordinario, bien de abonarlo efectivamente, se podrá solicitar
el embargo de los bienes patrimoniales de referencia.

Tal doctrina constitucional dio lugar a la modificación de la Ley de Haciendas Locales, que en
su nueva redacción contempla la posibilidad del embargo de bienes patrimoniales en su artículo
173. 3. Igualmente, la Ley de Bienes de Entidades Locales de Andalucía recoge en su artículo
74 la posibilidad de que los bienes patrimoniales de las administraciones locales andaluzas se
ofrezcan como garantía en los créditos hipotecarios, lo que daría lugar, en caso de
incumplimiento de sus obligaciones contractuales, a la ejecución de la hipoteca y, por tanto, a la
subasta de dichos bienes patrimoniales.
48.- ¿Cómo se adquiere uso común especial de los bienes de dominio público?
Es USO COMÚN ESPECIAL el que se realiza cuando concurren circunstancias especiales:
peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la obtención de una
rentabilidad singular u otras semejantes…. Podríamos decir: “común... pero menos”.
El uso ya no es libre o público, sino que, por la especial intensidad… en el caso exige de una
intervención administrativa concretada en el acto de licencia...», mediante la que se trata de
controlar y, en su caso, condicionar este tipo de usos, y en ocasiones conlleva la obligación de
abonar una tasa o canon. EJEMPLOS: los muelles de un puerto son de usos general
intensificado; de ahí que se suela someter al pago de una tasa a la entidad directiva de la
administración del puerto. Todos pueden usar una carretera; sin embargo, por la intensidad y
por las especialidades que supone el uso por parte de los automóviles, se somete a los mismos a
un permiso de circulación, debiendo también el conductor proveerse de la licencia oportuna.
El uso especial no excluye, por definición, el uso general de los bienes sobre el que recae, ya
que el uso especial es compatible con aquél, aunque sí puede menoscabarlo o afectarlo
negativamente. Por eso se requiere previa autorización o licencia administrativa. Así, el Código
de Circulación exige una autorización especial para vehículos demasiado largos, excesivamente
cargados o con dispositivos especiales o para el uso de la carretera de pruebas deportivas
(carreras ciclistas, por ejemplo), etc.
49.- D. Manuel decide ampliar su negocio instalando un chiringuito permanente en la
playa. ¿Cómo podría adquirir el derecho al uso de la porción de playa? ¿Qué necesita
para instalar su chiringuito?
Es uso privativo el que determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo
que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados. Ej., uso de una porción de
playa.
El derecho al uso privativo de bienes de dominio público es un derecho real de naturaleza
administrativa. Un derecho real que, con las condiciones que establecen las leyes, es
transmisible, gravable y registrable y que generalmente —aunque no siempre— se otorga
mediante el pago de un precio público o canon.
En cuanto a su ADQUISICIÓN, en algún caso el uso privativo de los bienes de dominio público
puede adquirirse por disposición legal de directa aplicación, pero la adquisición normal del
derecho al uso privativo se produce en virtud de un título administrativo que, según establece el
RBEL art. 78.1 es la concesión demanial o concesión administrativa de dominio público.
Para instalar un chiringuito son necesarios:

 Ser titular de las concesiones de los bienes de dominio público.

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 Que quien lo solicite no tenga prohibición de contratar.

 Para la decisión de otorgar la autorización se atiende al mayor interés y utilidad pública

del aprovechamiento o utilización solicitado, de acuerdo con los criterios del pliego de
condiciones. Para las concesiones demaniales tendrán un plazo máximo de duración que
no podrá exceder de setenta y cinco años, salvo que las normas especiales establezcan
otro plazo de menor tiempo.

50.- Háblame de las concesiones demaniales

A diferencia de las autorizaciones y licencias, las concesiones sobre bienes de dominio público
deben otorgarse en régimen de concurrencia.
En ningún caso podrán ser titulares de concesiones sobre bienes y derechos demaniales las
personas en quienes concurra alguna de las prohibiciones de contratar reguladas en el LCSP —
art. 94 LPAP—.
Para decidir sobre el otorgamiento de la concesión o autorización, se atenderá al mayor interés y
utilidad pública de la utilización o aprovechamiento solicitado, que se valorarán en función de
los criterios especificados en los pliegos de condiciones.
Las concesiones en ningún caso pueden otorgarse por tiempo indefinido. En la actualidad, la
LPAP —art. 93.3—declara que el plazo máximo de duración de las concesiones demaniales,
incluidas las prórrogas, no podrá exceder de setenta y cinco años, salvo que se establezca otro
menor en las normas especiales que sean de aplicación.
La regla general para las concesiones demaniales que se otorgan «sin perjuicio de tercero». Por
tanto, en caso de conflicto con situaciones jurídicas consolidadas, el concesionario debe hace
valer sus derechos ante los tribunales competentes, sin que la Administración concedente pueda
resolver el conflicto por decisión unilateral.
La concesión, en sí misma, es un derecho real que, como tal, es susceptible de cierto tráfico
jurídico:

- O puede inscribirse en el Registro de la Propiedad;

- o podrá ser objeto de transmisión (por actos inter vivos y morí causa) a un tercero; - o
podrán constituirse hipotecas y otros derechos de garantía sobre la concesión, todo ello
generalmente previa autorización de la Administración (p. ej., T.R. Ley de Puertos del
Estado —art. 92—).

El titular de una concesión dispone de un derecho real sobre las obras, construcciones e
instalaciones fijas q haya construido para el ejercicio de la actividad autorizada por el título de
la concesión.
51.- ¿Qué efecto tiene la inclusión de un bien inmueble en el inventario patrimonial de una
Administración?
El principal efecto de la inclusión de los bienes inmuebles y derechos reales en el inventario
consiste en que es suficiente para su inscripción en el Registro de la Propiedad la certificación
que, con relación al inventario aprobado por la respectiva Corporación, expida el secretario, con
el visto bueno del Presidente de la Corporación art. 36.2 RBEL—. Y estas certificaciones surten
los mismos, efectos registrales que una escritura pública —art. 85 TRRL—.

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52.- Enumera las potestades y prerrogativas que la LPAP atribuye a la Administración

para la defensa de los patrimonios públicos
Las potestades y prerrogativas que disponen la Administración para defender el patrimonio
público se establecen en la LPAP en su Capítulo V siendo las que se relacionan:

 Potestades de investigación

 Potestad de deslinde

 Potestad de recuperación de la posesión indebidamente perdida sobre los bienes y

derechos de patrimonio público.

 Potestad de desahucio administrativo.

 Control judicial La inembargabilidad de los bienes públicos.

53.- ¿Puede la Administración en el ejercicio de sus facultades y como medio de protección

del dominio público abrir una investigación de oficio? Razona la respuesta.
Las Administraciones públicas tienen la facultad de investigar la situación de los bienes y
derechos que presumiblemente formen parte de su patrimonio (tanto demaniales como
patrimoniales), a fin de determinar la titularidad de los mismos, cuando ésta no les conste de
modo cierto -art. 45 LPAP.
La acción investigadora constituye un procedimiento administrativo que puede iniciarse de
oficio por la propia Administración o por denuncia de los particulares: —arts. 47 LPAP y 46
REEL—, siempre que, en este último caso, los denunciantes anticipen los gastos de la
investigación hasta una cuantía máxima moderada. A cambio, los denunciantes tienen derecho
a:

 Que la Administración justifique el empleo de esos gastos,

 La devolución del sobrante y

 A un premio del 10 por 100 del valor de tasación de los bienes recuperados.

Si se considera suficientemente acreditada la titularidad de la Administración sobre el bien o

derecho investigados, se declarará así en la resolución que ponga fin al procedimiento. Con esta
resolución la Administración procederá a incluir el bien en su Inventario patrimonial, así como a
inscribirlo en el Registro de la Propiedad
54.- Háblame de la potestad de deslinde.
Las Administraciones públicas podrán deslindar los bienes inmuebles (tanto demaniales como
patrimoniales) de su patrimonio de otros pertenecientes a terceros cuando los límites entre ellos
sean imprecisos o existan indicios de usurpación.
El deslinde se efectúa mediante procedimiento contradictorio, que puede iniciar la
Administración de oficio o por reclamación de los propietarios de terrenos colindantes, siendo
en este caso a su costa los gastos generados. El procedimiento para el deslinde viene regulado
con carácter general en el art. 52 de la LPAP. Por lo que afecta a Andalucía, la Ley de
Patrimonio de 1986 contempla la potestad de deslinde de los bienes de dominio público y de los
patrimoniales, en sus arts. 24 a 26 y 71, respectivamente. A su vez, la Ley de Bienes de las
Entidades Locales de Andalucía hace referencia a esta potestad en los arts. 63 y 65,

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concretándose el procedimiento a seguir en los arts. 131 a 139 de su Reglamento de desarrollo,

de 24 de enero de 2006.
El trámite esencial del deslinde lo constituyen las operaciones materiales de comprobación y
fijación provisional de los linderos que se efectúa por los facultativos competentes, con
posibilidad de asistencia de los interesados («apeo»), del que se levanta la correspondiente acta,
que incluye la concreción de la línea divisoria y las observaciones que se formulen por los
asistentes.
La eficacia del acto de deslinde es meramente posesoria: con el deslinde no se declara que tal o
cual finca es de titularidad pública, simplemente se comprueban y fijan los lindes de los terrenos
que están ya declarados como bienes públicos cuando dichos límites no estuvieran comprobados
y fijados o cuando proceda la rectificación de situaciones jurídicas «plenamente acreditadas».
Por eso, aun deslindado un terreno de dominio público y, en su caso, inscrito como tal, pueden
ejercerse las acciones reivindicatorias en los términos que establece la Ley. Así, según la Ley de
Costas —art. 14—, dichas acciones prescriben a los cinco años desde la aprobación del
deslinde. Lo que el legislador ha pretendido no es sino reforzar las medidas de prevención y
tutela frente a las usurpaciones de bienes públicos amparadas en títulos de propiedad discutibles
pero inscritos, tan frecuentes en las costas y vías pecuarias sometidas éstas a un verdadero
expolio, y todo ello sin merma de la tutela judicial de los derechos particulares, que queda
siempre abierta.
Los interesados podrán impugnar el deslinde, por una doble vía:

 la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando se hayan cometido infracciones de

procedimiento:
 la jurisdicción ordinaria, cuando estimen que han sido lesionados en su derecho de
propiedad.

55.- Requisitos para poder ejercer la potestad de recuperación de oficio

La Administración goza del privilegio denominado de “interdictum propium”, mediante el cual
puede, sin impetrar el auxilio de los Tribunales, retener y recuperar la posesión de las cosas y
derechos, eliminando mediante la coacción directa las perturbaciones que se produzcan en los
mismos por terceras personas—art. 55.1 LPAP—.
PLAZO para el ejercicio de esta potestad:

 Si se trata de bienes demaniales, esta potestad de recuperación podrá ejercitarse en

cualquier tiempo; por así decirlo no prescribe esta posibilidad.
 En el caso de los bienes patrimoniales se requiere que la iniciación del procedimiento
haya sido notificada al interesado antes de que transcurra el plazo de un año desde el día
siguiente a aquel en el que tuvo lugar la usurpación del bien. Pasado dicho plazo, si la
Administración pretende recuperar la posesión sobre el mismo, ha de someterse a las
reglas procesales habituales: deberá ejercitar las acciones civiles correspondientes ante
los órganos del orden jurisdiccional civil.

56.- La Sra. Fernández dejó en herencia al Ayuntamiento de Guadalupe (Extremadura)

una casa palaciega en el Centro del pueblo, bajo la condición de que se respetara durante
50 años el alquiler constituido sobre la casa a favor de su sobrino. El Consistorio aceptó la
herencia, pero transcurridos 35 años, con el fin de destinar el inmueble a biblioteca

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pública, inicia un procedimiento para resolver el contrato de arrendamiento y proceder al

desahucio de la vivienda. ¿Puede la Corporación local ejercitar la potestad de desahucio
administrativo? Razone su respuesta.
Las Administraciones públicas podrán recuperar en vía administrativa la posesión de sus bienes
demaniales en los siguientes casos:

1. Cuando algún particular está ocupando un bien de dominio público y se extingue el

derecho en virtud del cual se autorizaba a dicha ocupación, bien sea por extinción del
plazo de la concesión, bien por que cese la autorización prestada al efecto.
2. En caso de que el bien, sea demanial o patrimonial, se haya ocupado clandestinamente
por un particular, sin ningún título que lo autorice.
3. Cuando el bien inmueble ha sido ocupado por un funcionario por razón de su cargo (por
ejemplo, casas de funcionarios de una diputación, o viviendas dependientes de la
Consejería de Educación y Ciencia en supuestos de ocupación por los maestros, o de los
secretarios de administración local de las casas dispuestas al efecto por el
ayuntamiento), y habiendo cesado el funcionario del supuesto, éste se niega a
abandonar el inmueble. En estos casos, habiendo quedado cesado el funcionario de su
puesto, se extingue el derecho y, por tanto, procede el desahucio.

Por tanto, en este caso la Administración no puede ejercitar la potestad de desahucio

administrativo porque la Sra. Fernández dejo en herencia al Ayuntamiento de Guadalupe una
casa palaciega, pero con la condición de que se respetara durante 50 años el alquiler constituido
sobre la casa a favor de su sobrino, y solo han transcurrido 35 años desde que se aceptó la
herencia y todavía no se ha extinguido el derecho.

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