El Rol del Estado en la Economía – apunte de cátedra – Lic.

Marta Albamonte

El rol del Estado en la Economía

Ahora que hemos visto distintas vertientes del pensamiento
económico y en cada caso que rol le asignaban al Estado, clásicos,
neoclásicos y Keynesianos, es momento de empezar a definir cuál
es el rol del Estado en las economías modernas y que nivel de
actuación le compete.

¿Lo primero que debemos preguntarnos es qué distingue al Estado

de las instituciones privadas? En primer lugar, en una democracia,
las personas responsables de dirigir las instituciones públicas son
elegidas por la voluntad popular en un proceso electoral.

En segundo lugar, el Estado posee determinados derechos de

coerción que no tienen las instituciones privadas.

El Estado es diferente de otras instituciones de nuestra sociedad.

Es importante destacar que el gobierno desarrolla un conjunto muy

diversificado de actividades, entre las que podemos indicar las
siguientes:
- Brindar el marco jurídico para el desarrollo de todas las
actividades lícitas de los individuos; a tal efecto, el Estado tiene
a su cargo la formulación del marco legal y reglamentario que
garantice seguridad jurídica. Esta es, tal vez, la función más
característica del sector público, que no puede ser delegada a
otro componente del cuerpo social. Es decir, la actividad
NORMATIVA es exclusiva del Estado.

- Asegurar la defensa del territorio. Debido a la función y la

propia naturaleza del bien público “defensa”; ésta es también
una función no delegable.

- Intervenir en la distribución de los recursos entre los individuos,

a fin de alcanzar determinados objetivos de asegurar ciertos
niveles racionales de bienestar para todos los individuos. Esta es
la función de REDISTRIBUCIÓN DEL INGRESO. Esta actividad la
realiza a través de la obtención de impuestos y la asignación de
gastos dirigidos a salud, seguridad social y desarrollo social.

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- Promover el desarrollo cultural y educativo, como agente de

provisión directo o en concurrencia con la actividad privada.

- Proveer determinados componentes de la infraestructura de uso

público como la red vial o servicios públicos como la limpieza de
espacios públicos.

- Promover el desarrollo de determinadas actividades productivas

utilizando incentivos tributarios, transferencias, subsidios, etc.

En consecuencia, las actividades del Estado pueden ser:

- propiamente productivas,
- de redistribución secundaria del ingreso y
- de instrumentación de políticas que tienen además la
particularidad de que no implican erogación o transferencia
explícita de recursos.

Una parte importante de estas actividades tienen una particularidad

distintiva respecto de los mercados privados convencionales y es
que conllevan la posibilidad de realizar transacciones que no
implican contrapartida, en forma sistemática.
Por un lado, el Estado puede obtener ingresos en forma unilateral, a
través de instrumentos tributarios y afines, y por el otro, puede
otorgar bienes, servicios o simplemente transferencias sin exigir
pago equivalente.
Por ejemplo, es función del Estado la cobranza de impuestos a la
propiedad territorial, al valor agregado, a las ventas, etc., y a su vez
puede realizar la prestación gratuita de servicios tales como salud,
educación y seguridad, o transferir recursos al sector privado a
través de ayuda social o fomento a las actividades productivas.
Esto significa que el sector público no necesariamente cumple el
convencional principio de intercambio con que opera el resto de la
economía de mercado.
Por otro lado, puede suceder que parte de los servicios que están a
su cargo, sean prestados por el sector privado y que esto no altera
en nada ni el servicio ni la condición de gratuidad del mismo para
quien lo recibe.

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Se han formulado diversas interpretaciones acerca de la génesis y

justificación de la existencia y accionar del Estado, como instancia
diferenciada de los mercados convencionales.

Por un lado, existen razones de sentido común, que hacen a la

promoción del bienestar, el desarrollo cultural y educativo, etc.,
atendiendo a objetivos no satisfechos por la actividad privada.

Como vimos, principalmente desde la óptica neoclásica, existen

ciertos servicios que no pueden ser provistos por la iniciativa privada,
en virtud de ciertas peculiaridades de su producción y consumo. Son
los bienes públicos puros1, que por sus características de no
rivalidad y no exclusión, no pueden ser brindados por el sector
privado

Servicios tales como defensa, seguridad, administración de justicia,

circulación vial, etc. recaen dentro de este conjunto, y deben ser
prestados sin pago y financiados mediante cobros compulsivos
(impuestos). Naturalmente, el factor más importante es la
imposibilidad de ejercer exclusión.

Por eso es que las funciones gubernamentales que hacen al marco

jurídico y de seguridad de la sociedad son consideradas como bienes
públicos.

El marco jurídico debe necesariamente ser monopolizado por el

Estado, porque sólo así pueden garantizarse en forma general
derechos de propiedad, contratos y otros instrumentos que hacen a
una sociedad con intercambio.

Lo que se pretende señalar con esto es que el orden jurídico que

establece, garantiza y reglamenta el derecho de propiedad es una
condición previa a la existencia de los mercados.

Por otra parte, debe señalarse que no todos los bienes públicos deben
ser provistos necesariamente por el Estado; tal es el caso de los
servicios de radiodifusión y televisión abierta, dos ejemplos quizá

1 Es conveniente señalar que la terminología utilizada no coincide con la definición habitual de

la palabra "bienes". En particular, los “bienes” públicos ejemplificados son en realidad
“servicios”.

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perfectos de no-rivalidad y ausencia de exclusión, pero que pueden

ser objetos de explotación comercial privada.

Debe tenerse presente que no todos los servicios estatales son

gratuitos; la obtención de documentación, por ejemplo, suele estar
sujeta al pago de aranceles. Es claro que no puede hablarse
propiamente de un mercado, por cuanto la exigencia de pago se
deriva de las funciones propias del Estado, y el arancel fijado dista de
constituir el precio por la prestación del servicio.

Richard Musgrave uno de los grandes especialistas en el tema del

sector público decía que el Estado tenía tres brazos económicos.

El primero era el brazo de la estabilización que consistía en que la

economía se ubicara siempre en el nivel de pleno empleo con precios
estables.

El segundo era el brazo de la asignación. El Estado intervenía en la

forma en que la economía asignaba sus recursos ya sea ofreciendo
bienes o cobrando impuestos.

El tercer brazo era el de la distribución. Se ocupaba de la forma en

que los bienes que producía la sociedad se distribuían entre sus
miembros. Este brazo se ocupaba de la equidad.

Existe una diversidad de temas que hacen que el Estado deba actuar
para corregir las imperfecciones del mercado.

El Estado puede prestar sus servicios de diferentes formas:

- a partir de la producción pública de bienes o servicios;
- producción privada, con impuestos y subvenciones destinadas a
fomentar o desalentar ciertas actividades;
- y la producción privada con regulación estatal para garantizar
que las empresas actúen conforme a lo que se espera de ellas.

Esto significa que puede haber una producción pública que

determinará:
- una distribución gratuita,
- una distribución a un costo inferior al costo de producción
- una distribución al costo de producción.

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Si se decide una producción privada, ésta podrá ser:

- con subvenciones públicas a los productores,
- subvenciones públicas a los consumidores,
- distribución pública directa o
- regulación pública.

Como ya se ha dicho, habitualmente los economistas analizan la

economía a partir de la escasez de recursos y se hacen cuatro
preguntas fundamentales.

¿Qué se produce?

¿Cómo se produce?

¿Para quién se produce?

¿Cómo se toman las decisiones?

Los economistas del sector público también se basan en estas

preguntas, pero centran su análisis en el papel del Estado y en qué
forma éste influye en las decisiones del sector privado.

¿QUÉ SE PRODUCE ?
Qué parte de nuestros recursos deben dirigirse a la producción de
bienes públicos (defensa y autopistas) y cuál a la producción de
bienes privados (automóviles).

Está pregunta nos remite a conocer la estructura económica de un

país y a determinar la frontera de posibilidades de producción que
representan las cantidades de los dos bienes (públicos y privados)
que pueden producirse con la tecnología y recursos dados.

¿CÓMO DEBE PRODUCIRSE?

En este caso se trata de la decisión de producir los bienes y servicios
que proporciona el Estado desde el propio sector público o desde el
sector privado, utilizar menos capital o más trabajo, o emplear nuevas
tecnologías.

Pero es importante destacar que la política pública que se adopte en

este sentido tiene incidencia sobre las decisiones de las empresas.

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También condicionan la forma de producción la legislación que dicte

el Estado en materia medio ambiental, laboral, etc.

¿PARA QUIÉN PRODUCIR ?

Aquí se introduce la cuestión de la distribución.

Las decisiones gubernamentales sobre impuestos la cantidad de

ingresos que percibe el Estado y que debe decidir qué bienes y
servicios brindará con ellos. Transferencias, subsidios, servicios
sociales, servicios urbanos, infraestructura, etc.

¿CÓMO SE TOMAN LAS DECISIONES?

En el sector público se toman colectivamente.

Uno de los objetivos de la economía del sector público es estudiar

cómo se toman las decisiones colectivas o sociales en una sociedad
democrática.

Las decisiones colectivas pasan por un proceso político. Por lo tanto,

ciencia económica y ciencia política van juntas.

En el sector privado los precios son los que suelen dar la información
tanto a las empresas como a los consumidores. De esa forma las
empresas definen, qué producir, cómo producir y para quiénes.

En el sector público la toma de decisiones es bastante diferente.

Porque es a través de la elección pública que se define el rol del
Estado.

El análisis de la “elección pública”, supone la interpretación

económica de las preferencias y elecciones políticas.

Según la teoría de la “Elección pública” o “Public choice” hay tres

elementos importantes que deben tenerse en cuenta al hablar de
Decisión Pública:
1) que las personas manifiestan su decisión a través de
votos que están distribuidos en forma igual en la
población. Esto lo distingue de las decisiones
económicas, donde la decisión se hace a través de

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dinero que se gesta en el mercado, dinero que, además,

suele estar distribuido en forma desigual en la población.
2) que los votos se emiten en el contexto de otros votantes
cuyas preferencias tendrán efecto en el resultado del
voto, es decir, el resultado final que se obtendrá una vez
que los votos se hayan realizado.
3) que las preferencias son expresadas a través de
intermediarios. Estos intermediarios pueden ser
funcionarios elegidos por el voto popular. La presencia
de estos intermediarios puede diluir o amplificar las
preferencias expresadas.

¿Cómo es ese proceso de elección pública? Los ciudadanos eligen a

sus representantes a través del voto. Estos representantes son
quienes, cuando el espacio político que ejerce el Poder Ejecutivo envía
el presupuesto público para un año, lo modifican y/o lo aprueban.
Cabe señalar aquí que el presupuesto público que rige para un
ejercicio fiscal expresa (o así debiera ser) las políticas públicas que
llevará a cabo el gobierno y correspondería que esté englobado en un
plan general de acción de dicho gobierno para todo el mandato por el
que fue elegido.

Por lo tanto, hay una sustancial diferencia en cómo definen las

personas invertir o gastar su propio dinero y la forma en que los
Congresos deciden gastar el dinero de los ciudadanos.

El legislador cuando emite su voto, debe reflejar las opiniones de sus

propios electores que, al sufragar por un sector político u otro, dan un
marco sobre las preferencias en materia de políticas públicas.

Esta cuestión de la Elección Pública, no pretende cargar sobre los

ciudadanos la responsabilidad de los resultados de las políticas
públicas que llevan adelante los gobiernos, dado que no siempre
ejecutan lo que proponen en campaña y esto a veces tiene que ver
con el contexto nacional e internacional y otras veces, con cambios de
rumbo en las decisiones.

Si bien este no es tema específico de análisis de esta materia, parece

importante introducir esta cuestión a la hora de presentar y analizar el
tema que sigue que se refiere a las Herramientas de Política
Económica.