SP005 Anexo Esp

ANEXO
Índice
Políticas sociales en personas mayores
1. Enfoques y objetivos de la protección social en personas mayores . . . . . . . . . . . 1

1.1. Personas mayores y vulnerabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
1.1.1. Personas mayores y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
1.1.2. Personas mayores y género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.1.3. Personas mayores y dependencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.2. El enfoque de la protección social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1.3. Los objetivos la protección social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.4. Marco internacional sobre envejecimiento y protección social . . . . . . . . . . . 7
© TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS
1.4.1. El Consenso de Montevideo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1.4.2. La Convención Interamericana sobre la Protección
de los Derechos Humanos de las Personas Mayores . . . . . . . . . . . . 10
2. Políticas públicas sobre envejecimiento activo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2.1. Los determinantes del envejecimiento activo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
3. Protección económica de las personas mayores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
3.1. Sistemas de pensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
3.1.1. Modelos de sistemas de pensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
3.1.2. Las reformas a los sistemas de pensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
4. Protección de salud para las personas mayores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
4.1. Políticas de cuidados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
4.1.1. Cuidado de las personas dependientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
4.1.2. Establecimientos de larga estadía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
4.2. Políticas de atención de salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Bibliografía
i
ii
Políticas sociales
en personas mayores
Objetivos
► La protección social de las personas mayores ha cobrado gran relevancia en los últimos
tiempos debido al envejecimiento poblacional, la longevidad individual, los cambios en la
conformación del mercado laboral y de las familias, lo que implica la necesidad de ajustar las
políticas sociales a esta nueva realidad demográfica y económica.
► La vulnerabilidad asociada a las personas mayores se relaciona no solo con la edad, sino
también con las trayectorias vitales propias de cada persona, ya que la posición social que se
tiene en esta etapa estará determinada por los comportamientos, decisiones y situación
económica de las etapas anteriores.
► El enfoque que mayormente se utiliza en la actualidad en relación a la protección social para

las personas mayores es el enfoque de derechos, el cual busca proteger los derechos
humanos de todas las personas sin perder de vista sus especificidades, y en el que el Estado
tiene obligaciones respecto a garantizar estos derechos.
► La seguridad económica a través de los modelos de pensiones y la protección de la salud y

garantía de cuidados a largo plazo, son las principales políticas públicas que se desarrollan en
torno a las personas mayores.
1. ENFOQUES Y OBJETIVOS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

EN PERSONAS MAYORES
Actualmente, la protección social de las personas mayores ha cobrado gran relevancia,

especialmente debido al envejecimiento poblacional y a la necesidad de ajustar las políticas
sociales establecidas a esta nueva realidad demográfica. Las medidas que implementa el Estado
para hacer frente a las incertidumbres y riesgos de la vida requieren adaptarse a las características
propias de esta creciente población, como son la mayor prevalencia de enfermedades, la aparición
de discapacidades o niveles de dependencia y la consecuente necesidad de cuidados.
1
Los países se diferencian en el grado de envejecimiento demográfico que actualmente tienen y en

la velocidad con que este proceso se produce. Por otro lado, también existe una heterogeneidad
en la implementación de políticas sociales generales y desigualdades económicas que producen
grados distintos de desarrollo de políticas públicas y, por tanto, desafíos también diferenciales.
Actualmente solo el 27% de la población mundial tiene una adecuada cobertura de seguridad
social y más de la mitad carece absolutamente de ella [1].
La protección social se basa en el concepto de la vulnerabilidad que tienen las personas de caer en
la pobreza, aunque su foco histórico de desarrollo fue el trabajador y su familia, en momentos en
que las sociedades vivían el desarrollo capitalista y la cuestión social, y cuando las personas
mayores constituían una pequeña proporción de la población. Actualmente, las transformaciones
que se han producido en la sociedad han generado nuevos escenarios de exclusión, dentro de los
cuales las personas mayores constituyen un grupo vulnerable. Además, una importante proporción
de esta población pertenece también a otros grupos considerados vulnerables, ya que son personas
que viven en situación de pobreza, presentan discapacidades o son mujeres, entre otras.
1.1. PERSONAS MAYORES Y VULNERABILIDAD

La vulnerabilidad asociada a las personas mayores se relaciona no solo con la edad, sino también
con las trayectorias vitales propias de cada persona, ya que la posición social que se tiene en esta
etapa estará determinada por los comportamientos, decisiones y situación económica de las
etapas anteriores. De esta forma, cuando se habla de personas mayores no se está haciendo
referencia a un grupo homogéneo, sino que el envejecimiento individual está determinado por
factores biológicos y ambientales que impactan de manera distinta en cada persona, a tal punto
que se dice que la vejez es la etapa vital donde mayores diferencias existen. Este envejecimiento
diferencial es un concepto fundamental para el diseño de políticas públicas [2].
1.1.1. Personas mayores y pobreza
Naciones Unidas señala que la pobreza es una amenaza mayor al bienestar de las personas
mayores. El envejecimiento constituye un riesgo de volverse pobre o permanecer en la pobreza, ya
que las personas reducen o suspenden sus ingresos derivados del trabajo debido al retiro o a que
las oportunidades laborales que se presentan son de menores retribuciones. En países sin una
adecuada protección social, los ahorros o activos con los que esta población cuenta no serán
suficientes para garantizar la seguridad económica [3].
Los estudios sobre pobreza en las personas mayores aún son escasos o limitados a ciertos países o
regiones. La incidencia de pobreza en personas de 60 años y más varía de 2 o 3% en países como
Holanda o República Checa a 34% en Australia, 50% en Corea del Sur y 80% en Zambia, aunque los
datos disponibles son de distintos períodos y difícilmente comparables. Lo que sí está claro es que,
en la mayoría de los países, el riesgo de empobrecimiento aumenta con la edad, incluso dentro del
grupo de personas mayores. Así, por ejemplo, en los países de la OCDE, el nivel de pobreza es tres
veces más alto entre personas sobre los 75 años comparados con aquellos entre 66 y 75 [3].
2
En la figura 1 se observa la incidencia de pobreza en personas mayores reportada para distintos
países de América Latina entre los años 2001 y 2003. El gráfico da cuenta de la heterogeneidad
existente también dentro de esta región.
Figura 1. Incidencia de pobreza en personas mayores. Países seleccionados. 2001-2003 [4].

La seguridad económica de las personas mayores va a depender formalmente de su capacidad de

seguir generando ingresos o de la existencia de un sistema de pensiones que permita satisfacer las
necesidades que surgen en esta etapa de la vida. De manera informal, la seguridad económica
depende también de lo apoyos familiares que esta población recibe. En el caso de la región de Las
Américas, por ejemplo, dos tercios de la población adulta mayor no tiene garantizados sus ingresos,
por lo que se pueden caer en la pobreza con más facilidad que en otras etapas de la vida [5].
Así, los factores que influyen en la seguridad económica de las personas mayores son el ciclo vital
individual y familiar, la biografía personal, las características del sistema de protección social y las
biografía generacionales [6].
El ciclo vital corresponde a las distintas etapas por las que el ser humano pasa a lo largo de su
vida. De forma individual, las personas mayores están mayoritariamente en la etapa de retiro de la
vida activa, con hijos que ya tienen conformada su propia familia. Este ciclo individual se
correlaciona con el que vive la familia, con hijos en edad productiva que a su vez tienen sus
propios hijos. Esta configuración determina las características de quienes asumen las tareas de
cuidados, la sea de los hijos hacia sus padres mayores o de estos hacia sus nietos. Existe una
interdependencia generacional con una reciprocidad en cuanto a cuidados y solidaridad
económica que se manifiesta en la familia, pero luego también se ve reflejada a nivel social [7].
3
En cuanto a la biografía personal, corresponde a la historia personal del trabajo desarrollado en

cuanto a los ingresos obtenidos en la etapa activa, a los fondos acumulados durante esta etapa
para la jubilación y a la capacidad que se tiene para seguir trabajando en forma remunerada. En
cambio, las biografías generacionales corresponden al contexto en el que las personas han ido
envejeciendo, es decir, la historia social, económica y política de la sociedad a la que pertenecen [6].
El tipo de sistema de protección social determina la posibilidad o no de tener un ingreso sustituto

en la vejez, así como el acceso a la atención de salud. En sociedades donde la protección social es
importante, se ha decidido garantizar la igualdad de oportunidades frente a la vulnerabilidad, de
modo de asegurar el bienestar y calidad de vida en todo el ciclo vital [6].
De esta forma, las fuentes formales de ingresos para la personas mayores pueden provenir de los
ingresos por pensiones o jubilación (seguridad social) o de mantenerse activos (ingresos por
trabajo). En la figura 2 se observa las fuentes de ingreso de los adultos mayores en distintos
países de América Latina. Se aprecia el importante porcentaje de personas sin ingresos cuyo
sustento lo constituyen las ayudas familiares.
Figura 2. Fuentes de ingresos en la vejez en distintos países de América Latina [4].
4
1.1.2. Personas mayores y género
La mayor parte de las personas mayores son mujeres y esta proporción aumenta a su vez a
mayores edades. Globalmente, las mujeres viven más que los hombres existiendo una razón de
85 hombres por cada 100 mujeres en el grupo de 60 años y más, lo que disminuye a 62 hombres
por cada 100 mujeres en el grupo de 80 años y más [8].
Las mujeres, por lo tanto, tienen un mayor riesgo de enviudar, de vivir solas, o de vivir en
condiciones de discapacidad o dependencia. También son más vulnerables a vivir en la pobreza y
a sufrir discriminación. Por otra parte, las mujeres tienden a construir redes sociales más fuertes
que los hombres, a estar más ligadas a la familia y muchas veces cumplen la función de
cuidadoras de niños o enfermos [8].
Las mujeres mayores tienen más riesgo de empobrecerse que los hombres mayores. Esto se debe
en parte a la estructura que adoptan los países en temas de pensiones, pero también a la menor
participación femenina en el trabajo remunerado en las edades productivas, la mayor presencia
de trabajo independiente o informal y las frecuentes interrupciones de la participación laboral
debido a su dedicación al cuidado de la familia, todo lo cual tiene por consecuencia pensiones
menores que las de los hombres. En muchos países, aún el único ingreso de una mujer mayor es
la pensión de sobrevivencia cuando enviudece [7].
Las mujeres mayores enfrentan una doble discriminación por edad y género. Muchas tienen un
bajo nivel educacional debido al poco acceso a la escolarización cuando eran niñas, e incluso en
algunos países se les niega el derecho a propiedad o herencia o se les acusa de brujería [8].
Por lo tanto, las políticas públicas generadas para la protección social de las personas mayores
deben contemplar estar diferencias de género.
1.1.3. Personas mayores y dependencia
Las limitaciones de la funcionalidad aumentan en las personas mayores, existiendo una relación
directa entre edad y dependencia, y aumentando en aquellas personas mayores de 80 años. Debido
a que cada vez hay más personas que superan los 80 años, ciertas patologías se irán haciendo cada
vez más prevalentes, las cuales a su vez producen estados de dependencia de las personas [9].
Es necesario diferenciar la discapacidad de la dependencia. La dependencia puede definirse

como un estado permanente caracterizada por una pérdida de la autonomía física, mental,
intelectual o sensorial, que hace que se precise de otra u otras personas para realizar actividades
básicas de la vida diaria. La dependencia se puede producir por edad, enfermedad o discapacidad
[9]. La dependencia aparece cuando la capacidad funcional disminuye a tal punto que la persona
no puede desarrollar tareas básicas sin ayuda [10]. Puede, por lo tanto, existir discapacidad, pero
no dependencia, en aquellas personas que, aún teniendo una discapacidad, no precisan de otras
personas para realizar las actividades básicas de la vida diaria.
5
Este escenario lleva a diseñar políticas públicas de protección social que estén acordes a las
necesidades diferenciales de las personas mayores, como políticas de salud que estimulen y
protejan la funcionalidad y el apoyo a personas con dependencia y a sus cuidadores, políticas que
estén dirigidas a la integración y participación de las personas mayores en distintos ámbitos de la
sociedad y políticas que mejoren el bienestar subjetivo de las personas mayores [11].
En la figura 3 se observa el proceso de pérdida de capacidad funcional, que muestra las etapas por
las que pasa un individuo hasta caer en situación de dependencia. Se observa también que existe
factores sociodemográficos y de estilos de vida que dan cuenta de la aparición de patologías y
deficiencias, y recursos individuales y extra individuales que se relacionan con evitar el paso a la
siguiente etapa, todos estos son aspectos a considerar en la elaboración de políticas públicas para
evitar la dependencia.
Figura 3. Proceso de la dependencia [12].
1.2. EL ENFOQUE DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
El enfoque actual para la protección social en general, y para las personas mayores en particular
corresponde al enfoque de derechos, el cual busca proteger los derechos humanos de todas las
personas sin perder de vista sus especificidades. Siendo las personas mayores un grupo
históricamente excluido y discriminado en las sociedades occidentales, se requiere de la
implementación de mecanismos que permitan que sean tratados en base a la igualdad y respeto
de su dignidad [13].
En el enfoque de derechos, el Estado tiene obligaciones respecto a garantizar estos derechos, a

diferencia de un enfoque basado en necesidades, cuyo cumplimiento no puede demandarse. El
enfoque de derechos, además, coloca en el centro a la persona y requiere de intervenciones
integrales e intersectoriales, en cambio el enfoque de necesidades, implica intervenciones
acotadas en el tiempo y no necesariamente permanentes, siendo sus intervenciones verticales,
sectoriales y fragmentadas [13].
6
El reconocimiento de las personas mayores como sujetos de derecho, implica un reconocimiento
que evite el menosprecio y una serie de acciones redistributivas y de justifica social que permita a
este grupo transitar por procesos de emancipación y lucha política por la forma de entender a las
personas mayores en la sociedad [13]. De hecho, la terminología “personas mayores” remarca
esta característica de sujetos de derecho alejándose de la concepción de objetos de políticas
asistenciales. Se busca, entonces, promover, proteger y asegurar el pleno goce de los derechos
humanos, desarrollando el respecto a su dignidad en igualdad de condiciones [2].
En el enfoque de derechos, el Estado asume la responsabilidad de implementar políticas de

protección social para las personas mayores bajo el concepto de universalidad, es decir, se debe
garantizar los derechos económicos, sociales y culturales de las personas mayores como grupo.
Así también, el empoderamiento y la participación son los ejes para el desarrollo de las políticas
públicas, para el ejercicio efectivo de los derechos y la construcción de ciudadanía [9].
1.3. LOS OBJETIVOS LA PROTECCIÓN SOCIAL
Para la Organización Internacional del Trabajo (OIT), los objetivos de la protección social en general
son [14]:
• Garantizar un bienestar mínimo mediante el acceso a bienes y servicios que protejan de las
contingencias.
• Adoptar estrategias y políticas que promuevan una seguridad económica activa ante los
riesgos.
• Potenciar oportunidades y realización de potenciales personales y sociales para reducir la
pobreza y propiciar el desarrollo sostenible.
En relación a las personas mayores, estos objetivos se traducen en contribuir a un envejecimiento

activo, que permita conservar la independencia, mantener y ampliar la participación en la
sociedad y prevenir la discapacidad. Lo primordial en esta etapa es impedir la pobreza y garantizar
una calidad de vida digna [14].
Las vertientes más relevantes en cuanto a la protección social se refieren a la seguridad

económica, la salud y los cuidados de largo plazo. Un importante desafío a esta concepción
histórica plantea establecimiento de políticas públicas más amplias y mecanismos de protección
particulares que se hagan cargo del envejecimiento diferencial y en especial de los temas de
participación, autonomía y empoderamiento [13].
1.4. MARCO INTERNACIONAL SOBRE ENVEJECIMIENTO Y PROTECCIÓN SOCIAL
En 1982 se celebra la primera Asamblea Mundial sobre envejecimiento y se adopta el Plan de

Acción internacional de Viena, lo que coloca por primera vez a la vejez en la agenda internacional.
La segunda asamblea se celebra recién el año 2002, desde donde surge el Plan de Acción de
Madrid. En esto segundo plan surge como eje la dignidad, más que la deficiencia, y el Estado toma
un rol más activo en la protección de las personas mayores. En el año 2015 se aprueba la
Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas
7
Mayores, que resulta ser un avance fundamental en cuanto a protección jurídica y en el

reconocimiento de las personas mayores como sujetos de derecho [13]. En la tabla 1 se observan
los principales hitos mundiales y latinoamericanos en relación al envejecimiento, previos a la
convención interamericana.
Tabla 1. Hitos y compromisos internacionales en materia de envejecimiento [10].
Fecha Hito Principales acuerdos y recomendaciones
Primera asamblea mundial sobre

Se adopta el Plan de Acción Internacional
1982 envejecimiento convocada por Naciones
de Viena sobre envejecimiento.
Unidas en Viena.
Se decreta el año internacional de las Promover el entendimiento y la

personas de edad, iniciativa convocada promulgación de los principios bajo el lema
1990
por la Comisión Económica para América central “Por una sociedad para todas las
Latina (CEPAL) edades”.
Se alienta a los gobiernos a que introduzcan

Promulgación de los principios de las lo antes posible los siguientes principios en
1991 Naciones Unidas a favor de las personas sus programas nacionales: independencia,

de edad (resolución 46/91) participación cuidados, autorrealización y
dignidad.
Décimo aniversario de la adopción del Objetivos globales para el envejecimiento

1992
Plan de Acción Internacional de Viena. para el año 2001.
Segunda Asamblea Mundial sobre Se adopta el Plan de Acción Internacional

2002
envejecimiento (Madrid). de Madrid sobre envejecimiento.
Estrategia regional de implementación

para América Latina y El Caribe del Plan Propuesta para el cumplimiento del Plan de
2003
de Acción Internacional de Madrid sobre Acción en la Región.
envejecimiento.
Segunda conferencia regional

2007 Declaración de Brasilia. intergubernamental sobre envejecimiento
en América Latina y El Caribe
Plan de Acción sobre la Salud de las Se insta a los Estados Miembros de la OPS
Personas Mayores, incluido el y a los organismos de cooperación
2009 envejecimiento activo y saludable, internacional a que se centren en mejorar
convocado por la Organización las políticas públicas que afectan la salud de
Panamericana de la Salud. las personas mayores.
Manifestación a nivel latinoamericano de

programa de acción aprobado en la quinta
2013 Consenso de Montevideo Conferencia Internacional sobre población y
desarrollo de Naciones Unidas celebrada en
El Cairo en 1994.
8
1.4.1. El Consenso de Montevideo
El Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo corresponde a una reunión regional para
América Latina y El Caribe celebrada el año 2013 que buscaba examinar los progresos de la
región después de 20 años de la Conferencia Internacional de El Cairo. En la tabla 2 se observan
los acuerdos de esta reunión en cuanto a protección social y envejecimiento.
Tabla 2. Acuerdos del Consenso de Montevideo sobre protección social y envejecimiento [15].
Formular políticas con perspectiva de género que aseguren un envejecimiento de calidad, tanto para las
1
personas que viven en las ciudades como en el campo y la selva.
Formular y ejecutar políticas, planes, y programas públicos -a todos los niveles político administrativos-
2 para que consideren la evolución de la estructura por edades, en particular el envejecimiento de la
población, y las oportunidades y desafíos asociados a esta evolución en el mediano y largo plazo.
Desarrollar políticas a todo nivel (nacional, federal y local) tendientes a garantizar la calidad de vida, el
desarrollo de las potencialidades y la participación plena de las personas mayores, atendiendo a las
necesidades de estímulos (intelectuales, afectivos y físicos) y contemplando la diferente situación de
3
hombres y mujeres, con especial énfasis a los grupos más susceptibles de discriminación (personas
mayores con discapacidad, carentes de recursos económicos y/o cobertura previsional y personas
mayores que viven solas y/o no cuentan con redes de contención).

Asegurar la incorporación y participación equitativa de las personas mayores en el diseño y aplicación
4
de políticas, planes y programas que les conciernen.
Erradicar las múltiples formas de discriminación que afectan a las personas mayores, incluyendo todas
5 las formas de violencia contra mujeres y hombres mayores, teniendo en cuenta las obligaciones de los
Estados con respecto a un envejecimiento con dignidad y derechos.
Establecer o consolidar programas de derechos humanos que enfrenten y eliminen las violencias en la
6
esfera pública y privada, que afectan a las personas mayores.
Otorgar la más alta prioridad a las personas mayores en los planes de prevención, mitigación y atención
7 de desastres, incluidas la preparación para los desastres, la capacitación de trabajadores en la
prevención y atención de situaciones de emergencia y la disponibilidad de bienes y servicios.
Formular políticas destinadas a aprovechar la oportunidad única que ofrece el bono demográfico, que
8 incluyan de manera articulada la inversión en educación y salud y la generación de empleo decente
sobre la base de la solidaridad intergeneracional.
Adecuar las políticas de salud a los desafíos del variado y cambiante perfil epidemiológico resultante del
envejecimiento y la transición epidemiológica, reforzando la lucha para erradicar las enfermedades
transmisibles e implementando acciones de prevención y tratamiento de las enfermedades crónicas
9 tradicionalmente denominadas no transmisibles, pero que hoy tienen una fuerte impronta de las
influencias de las condiciones de vulnerabilidad social y económica en los primeros años de la vida de
las personas. Estas políticas deben tener en cuenta especificidades de género, edad, regiones, grupos
étnicos y socioeconómicos.
Incorporar a las personas mayores como foco prioritario de las políticas públicas y como actores
10 fundamentales en la formulación e implementación de las políticas orientadas al mejoramiento de la
calidad de vida de las personas mayores.
Fomentar políticas de vida activa, productiva y de ahorro que permita a largo plazo vivir el
11
envejecimiento dignamente.
12 Favorecer el desarrollo y acceso a cuidados paliativos, para asegurar una muerte digna y sin dolor.
Promover el desarrollo de prestaciones y servicios en seguridad social, salud y educación en los
13 sistemas de protección social destinados a las personas mayores que avancen en calidad de vida,
seguridad económica y justicia social.
9
Incluir el cuidado en los sistemas de protección social, mediante prestaciones, servicios socio sanitarios
y beneficios económicos que maximicen la autonomía, en particular de las personas mayores, y
14
garanticen los derechos, la dignidad y el bienestar de las familias y las personas mayores, incluyendo el
derecho a una muerte digna y bien atendida, sin ningún tipo de discriminación ni violencia.
Ampliar los sistemas de protección y seguridad social, con perspectiva de género, incorporando a las
15 mujeres que han dedicado sus vidas al trabajo productivo, trabajadoras domésticas, mujeres rurales y
trabajadoras informales.
1.4.2. La Convención Interamericana sobre la Protección de los

Derechos Humanos de las Personas Mayores
La Organización de Estados Americanos (OEA) [10] coordinó el año 2015 la realización de la

Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos de las Personas Mayores, cuyo
objetivo fue:
“Promover, proteger y asegurar el reconocimiento y el pleno goce y ejercicio, en

condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de
las Personas Mayores, a fin de contribuir a su plena inclusión, integración y participación
en la sociedad” [10].

Esta convención tiene la particularidad de generar una obligación jurídica para los Estados
representando un estándar de derechos consensuados que representan un mínimo desde el cual
no se puede retroceder. La convención además obliga a los Estados a dar prioridad al tema del
envejecimiento y a realizar todos los ajustes necesarios para el ejercicio de los derechos de las
personas mayores [13].
Los derechos humanos para las personas mayores que están especificados en la Convención se
dividen en [13] [16]:
• Derechos emergentes: son nuevos derechos o que están parcialmente presentes en normas
internacionales. Por ejemplo, el derecho a la vida y la dignidad en la vejez, el derecho a la
independencia y autonomía, y el derecho a los cuidados de largo plazo.
• Derechos vigentes: son derechos ya contemplados en normas internacionales, pero
requieren adaptaciones o ampliaciones. Por ejemplo, el derecho a la igualdad y no
discriminación, el consentimiento informado en salud y la vida sin violencia.
• Derechos extendidos: son aquellos que están dirigidos específicamente a estos grupos que
antes habían estado excluidos, como son el derecho a accesibilidad y movilidad de las
personas o aquellos relacionados con situaciones de riesgo o emergencias humanitarias.
En la figura 4 se esquematizan la triple dimensión de los derechos humanos para las personas
mayores reconocidos en la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de las
Personas Mayores.
10
Figura 4. Derechos humanos para las personas mayores [17].
2. POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE ENVEJECIMIENTO ACTIVO
El envejecimiento de la población se considera un logro de las sociedades, ya que responde a el

éxito obtenido en relación a disminuir la mortalidad de la población, aumentando su esperanza de
vida. Pero al mismo tiempo, constituye un desafío en cuanto a la forma de abordar la nuevas
necesidades y condiciones de esta población cada vez mayor y a la caga financiera que esto implica
[18].
Las políticas publicas relacionadas con el envejecimiento debe abordar las diversas áreas
relacionadas con la vida de las personas mayores, enfocándose en proteger la salud funcional,
mejorar la integración y participación e incrementar el bienestar subjetivo de esta población. Para
abordar estas problemáticas, los países han creado una institucionalidad acorde que permiten
asumir la rectoría del conjunto de programas y políticas que se llevan a cabo en distintos sectores
de la sociedad, de modo de coordinar acciones y dar un marco integral y multisectorial [19].
En este contexto, se denomina envejecimiento activo a la optimización de las oportunidades para

el desarrollo del potencial físico, social y mental a lo largo de toda la vida, de modo de aumentar la
esperanza de vida saludable, la productividad y la calidad de vida en la vejez [10].
El envejecimiento saludable, en cambio, se entiende como aquel en que se evita o disminuye la

pérdida de funcionalidad a través de factores extrínsecos que compensan los factores intrínsecos.
11
Está centrado en una visión biomédica que pone énfasis en las acciones individuales que realizan
las personas para mantener su condición de salud [10].
El envejecimiento activo, como concepto, fue propuesto por la Organización Mundial de Salud
(OMS) en un intento de ir más allá de lo biomédico y considerar el rol del entorno próximo y no tan
próximo de las personas mayores en la forma de envejecer. Está orientado hacia las
oportunidades en salud, participación y seguridad social y puede ser aplicado a la persona
individual como a la sociedad [10].
La palabra “activo” implica mantener la participación en los ámbitos sociales, económicos,

culturales, espirituales y civiles, y no solo a estar físicamente activo o siendo parte de la fuerza de
trabajo, ya que incluso personas enfermas o con discapacidades pueden mantenerse activos,
contribuyendo a sus comunidades. Dos de las metas claves en este envejecimiento activo son la
mantención de la autonomía y la independencia. La autonomía se define como la habilidad
percibida de control para tomar decisiones personales de cómo se quiere vivir de acuerdo a las
propias preferencias; la independencia es la habilidad para realizar las funciones de la vida diaria
sin la asistencia de otros [20].
Para abordar le envejecimiento activo, es necesario referirse al curso de vida, ya que mantener la

capacidad funcional requiere de intervenciones que tengan esta mirada, de modo de que las
personas puedan tomar decisiones saludables en todas las etapas de la vida. En la figura 5 se
observa que a medida que se avanza en la edad, los grupos poblaciones se van haciendo más
heterogéneos, con personas que van perdiendo la funcionalidad y otras que la mantienen. Este
espectro se pronuncia es las edades mayores, con más individuos que traspasan el umbral de
discapacidad.
Figura 5. Mantenimiento de la capacidad funcional a lo largo del curso de vida [20].
12
De esta forma, algunos de los propósitos de las políticas de envejecimiento activo son [20]:
• Disminuir las muertes prematuras en las edades productivas de la vida.

• Disminuir las discapacidades asociadas a la enfermedades crónicas en personas mayores.
• Aumentar la cantidad de personas que disfrutan de una buena calidad de vida a medida
que envejecen.
• Aumentar la cantidad de personas participando activamente en los aspectos sociales,
culturales, económicos y políticos de la sociedad.
• Disminuir los costos asociados a atención médica y de cuidados.
2.1. LOS DETERMINANTES DEL ENVEJECIMIENTO ACTIVO
El envejecimiento activo depende de una variedad de factores que rodean al individuo, su familia y
la sociedad en la que vive. Entender estos factores permite diseñar las políticas públicas para
hacer frente a los desafíos. Obviamente, estos determinantes están presentes en todas las
edades e interactúan entre sí mediante mecanismos aún no bien conocidos. En la figura 6 se
esquematizan los determinantes asociados al envejecimiento activo, y se aprecia que la cultura y
el género son el marco en el cual los demás determinantes van a interactuar.
Figura 6. Determinantes del envejecimiento activo [20].
Gender (género); Culture (cultura); Economic determinants (determinantes económicos); Health and social
services (servicios sociales y sanitarios); Behavioural determinants (determinantes relacionados al
comportamiento); Personal determinants (determinantes personales); Physical enviroment (ambiente
físico); social determinants (determinantes sociales); Active ageing (envejecimiento activo).
13
Tomando en consideración esta clasificación, las políticas públicas que se desarrollen

particularmente para las personas mayores deben reconocer las principales necesidades o
problemáticas de cada uno de estos aspectos, de modo de establecer lineamientos de acción
para enfrentarlas.
En el caso de los determinantes económicos, son particularmente significativos para el

envejecimiento activo el ingreso, el trabajo y la protección social. Un ingreso insuficiente puede
determinar alteraciones nutricionales, precariedad en la vivienda y carencia de cuidados de salud,
lo que aumenta el riesgo de enfermedades, discapacidades y pérdida de funcionalidad. En cuanto
al trabajo, cada vez más se reconoce la importancia de las labores remuneradas o no
remuneradas que realizan las personas mayores y la necesidad de apoyarlas para un
envejecimiento activo. Finalmente, en cuanto a la protección social, en la mayoría de los países en
desarrollo el principal sostén económico son las propias familias, pero se hace cada vez necesario
asegurar un ingreso formal a través de distintos esquemas de pensiones, aseguramiento y otro
tipo de transferencias, especialmente par aquellas personas más vulnerables [20].
Para lo determinantes relacionados con los servicios sociales y de atención de salud, la variedad
de servicios existentes debe integrarse y tomar nuevas perspectivas para apoyar el envejecimiento
activo. El enfoque de curso de vida acá en fundamental, con énfasis en la promoción de salud y

prevención de enfermedades y el manejo temprano de las patologías comunes en las personas
mayores para evitar progresión a discapacidades. Algunos ejemplos son los programas de
vacunación contra la influenza o neumococo en personas mayores, o en tratamiento adecuado de
la hipertensión arterial [20].
Uno de los servicios específicos que se hacen necesarios en esta población son los cuidados de
largo plazo, los cuales pueden ser ofrecidos de forma informal por familiares o cercanos a la
persona mayor, o por servicios profesionales que ofrecen cuidados domiciliarios, servicios de
rehabilitación y cuidados paliativos. Los servicios de salud mental también pueden estar incluidos
en estos cuidados [20]. Ejemplos de cuidado de largo plazo son los centros de día, los programas
de cuidados domiciliarios y los establecimientos de larga estadía para adultos mayores (ELEAM).
En la tabla 3 se observan ejemplos de políticas y programas relacionados a los cuidados de largo
plazo para personas mayores en distintos países.
Tabla 3. Ejemplos de políticas y programas de cuidados de largo plazo para personas mayores.
Países del cono sur. Elaboración propia adaptado de [19].
País Nombre del programa Descripción
Adultos mayores con dependencia leve y moderada,

y en situación de vulnerabilidad social conservan o
Chile Centros diurnos del adulto mayor.
mejoran su nivel de funcionalidad manteniéndose en
su entorno familiar y social.
Su objetivo es que las personas mayores

envejezcan en sus casas y retrasar de este modo las
Programa Nacional de cuidados institucionalizaciones. Tiene dos componentes: uno
Argentina
domiciliarios. de formación en el cuidado domiciliario y otro que
promueve la creación de servicios locales de
atención domiciliaria de personas mayores.
14
País Nombre del programa Descripción
Mujeres y hombres de 60 años y más, vulnerables

socioeconómicamente, con dependencia moderada
Chile Cuidados domiciliarios y severa y que no cuentan con un cuidador principal,
ven facilitada la realización de sus actividades de la
vida diaria.
Mejorar la atención de las personas mayores y las

personas con discapacidad que se encuentran en
situación de dependencia mediante el desarrollo de
Uruguay Plan Nacional de cuidados
estrategias corresponsables de cuidado que se
adecuen a las necesidades y capacidades de las
personas y los hogares.
Personas mayores en situación de vulnerabilidad,

Establecimientos de larga estadía para reciben servicios de apoyo y cuidados de larga
Chile
adultos mayores. duración de calidad y acordes a su nivel de
dependencia.
Propone la formación de espacios de atención,

Programa Nacional de Promoción de la centros de día, espacios sociocomunitarios, etc. e
Calidad de Vida para Personas Mayores impulsa la capacitación de profesionales, cuidadores
Argentina
con Deterioro Cognitivo, Alzheimer y especializados y personas en general que trabajan
otras Demencias. en la temática para mejorar la calidad de vida de las

personas con deterioro cognitivo.
En cuanto a los determinantes relacionados al comportamiento, las políticas tendientes a evitar el

uso de tabaco y alcohol, realizar actividad física, llevar una dieta saludable, incentivar una buena
salud bucal y usar en forma prudente los medicamentos, benefician a las personas
independientemente de la edad [20]. Un ejemplo de programa en esta línea es el programa “Bien
activos” de Argentina, que promueve un estilo de vida saludable y realización de actividad física
para personas mayores en el espacio público, o el programa adulto mayo en movimiento del
Instituto Nacional de Deportes de Chile [19].
Los determinantes personales se refieren a la influencia de la biología y la genética en el

envejecimiento, así como a los factores psicológicos. Si bien la genética no puede modificarse, es
claro que la influencia de los hábitos y el ambiente externo influyen mayoritariamente en la
aparición de enfermedades. Por otro lado, la mantención de las capacidades cognitivas o el
tratamiento de patologías como la depresión son parte de las políticas que abordan estos
determinantes personales [20].
En relación al ambiente físico, un ambiente amigable con las personas mayores puede hacer una
gran diferencia. La iluminación de las calles, el estado de las veredas o la disponibilidad de
bancas para sentarse puede determinar que las personas mayores salgan fuera de su hogar, así
como también la disponibilidad de servicios de transporte. Por otra parte, una vivienda adecuada
y segura cercana a las familias, servicios y medios de transporte previene el aislamiento. Otros
factores importantes son mecanismos que adapten los ambientes para evitar las caídas que son
una principal fuente de injurias en esta población, y asegurar el acceso a agua limpia, aire limpio y
comida segura [20].
15
Finalmente, los determinantes sociales se refieren a factores como el apoyo social, las
oportunidades de educación y aprendizaje, la paz y la protección de la violencia y el abuso. Las
políticas y programas para evitar el aislamiento social con acceso a espacios de recreación y
esparcimiento social buscan enfrentar estos factores [20]. Un ejemplo es el programa de turismo
social para el adulto mayor en Chile o programas para fortalecer la participación social y la
formación de liderazgos.
3. PROTECCIÓN ECONÓMICA DE LAS PERSONAS

MAYORES
La seguridad económica es una de las arista fundamentales de la protección social de toda la

población, y por sobre todo de las personas mayores quienes muchas veces dejan de percibir
ingresos a causa del trabajo. Como se ha mencionado, las fuentes de ingresos para las personas
mayores pueden provenir de mantenerse en el mercado laboral, de ingresos por bienes o activos
que se poseen, por ayudas familiares o por la seguridad social, que toma como forma principal el
sistema de pensiones.

Se ha determinado que la seguridad social en particular, no solo aborda el tema de derechos, sino
también es relevante desde el punto de vista económico y social. Así, se ha establecido que la
seguridad social como derecho humano define un nivel mínimo de seguridad, promoviendo la
ciudadanía y la cohesión social y permitiendo un nivel mínimo de redistribución de ingresos. Pero,
además, desde el punto de vista netamente económico, la seguridad social en general facilita el
empleo productivo y mejora la productividad, incentiva la transición a la economía formal y
fortalece la capacidad de recuperación económica. Por último, desde la perspectiva social, el
establecimiento de mecanismos de seguridad social reduce la pobreza y la vulnerabilidad,
incentiva la inversión en capital humano y promueve la justifica social [21].
Uno de los elementos clave del sistema de protección social para las personas mayores son las
pensiones. Quienes participaron de la contribución al sistema de pensiones en su etapa
productiva comenzarán a utilizarlo en esta etapa del ciclo vital, en cambio, quienes no cuentan
con esta protección se irán haciendo dependientes económicamente. Entonces, el objetivo de un
buen sistema de protección social será, por un lado, garantizar mínimos sociales que permitan a
las personas mayores llevar una vida digna, y al mismo tiempo, garantizar la sustitución de
ingresos ante la contingencia “vejez”, con una buena cobertura, sostenibilidad y suficiencia [21].
Las pensiones son la forma de protección social más extendida en el mundo, ya que un 77,5% de
la población con edad por encima de la edad de jubilación cuentan con algún tipo de pensión de
vejez, aunque aún existen diferencias relevantes entre regiones, entre zonas urbanas y rurales y
entre hombres y mujeres. A nivel mundial, el gasto medio en pensiones corresponde al 7% del
Producto Interno Bruto (PIB) de los países [22].
Las formas en que se establecen los sistemas de pensiones son variadas y en permanente
discusión, existiendo distintas configuraciones desde los regímenes asistencialistas hasta
regímenes universales. La figura 7 esquematiza los objetivos de las pensiones desde el punto de
16
vista individual y colectivo para todos estos tipos de arreglos institucionales. Desde la perspectiva
del individuo, las pensiones funcionan como un seguro para la vejez, permitiendo mantener
ingresos para el consumo de bienes y servicios que cubran las necesidades particulares; desde el
punto de vista social, las pensiones permiten evitar la pobreza y generar redistribución de ingresos
en la sociedad.
Figura 7. Objetivos de un sistema de pensiones [21].

3.1. SISTEMAS DE PENSIONES
El sistema de pensiones se encuentra actualmente en pleno proceso de reformas y discusiones

sobre cómo sería el sistema más adecuado para enfrentar el envejecimiento poblacional que
enfrentan los países, y se debe considerar también que, a la hora de diseñar las políticas
relacionadas con el retiro laboral, las concepciones ideológicas sobre temas como equidad y
solidaridad o libertad e individualidad son relevantes para comprender la manera en que se
piensa su organización.
Se entienden como pensiones contributivas a aquella parte de la seguridad social basada en

solidaridad intergeneracional en la que las personas activas de la sociedad son los que aportan al
financiamiento de las pensiones en la vejez. Así, los pensionados actuales han cotizado en el
sistema durante los años en que fueron trabajadores y los trabajadores actuales serán financiados
en sus pensiones por las nuevas generaciones. Existen también las pensiones no contributivas, que
son aquellas en las que se accede sin haber cotizado o contribuido previamente, y pueden ser
universales financiadas por impuestos generales o bien asistenciales solo para aquellas personas
carentes de recursos [23].
En cuanto a las pensiones contributivas, el sistema puede organizarse a través de distintas

modalidades, ya sea a través de sistemas solidarios o mediante arreglos de ahorro individual. De
esta forma, según el tipo de gestión financiera, los sistemas de pensiones contributivas pueden
ser clasificados en sistemas de reparto o sistema de ahorro y capitalización. En los sistemas de
17
reparto el estado garantiza una renta mensual a los pensionados que se financia con las
contribuciones de los trabajadores activos. En cambio, en los sistema de ahorro y capitalización
las personas acumulan un capital en forma individual a través del pago de la cotización y
sumando las ganancias obtenidas por la rentabilidad financiera, capital con el cual se financiará
su pensión futura. Este ahorro individual puede ser obligatorio o voluntario [23]. Entre estos dos
tipos de sistema van a existir también sistemas mixtos con distintas combinaciones.
3.1.1. Modelos de sistemas de pensiones
Los países han desarrollado distintos modelos de pensiones que combinan las formas de
contribución, ahorro y gestión financiera, pudiendo a su vez ser administrados por el Estado o por
organismos privados [23]:
• El modelo de pensión universal asume las pensiones como un derecho social para todos,
por lo que es un sistema no contributivo que se financia mediante impuesto generales y
administrado por el Estado. Requiere de un sistema de impuestos alto y adecuado.
• El modelo de reparto público es aquel que usa las contribuciones de los trabajadores
actuales, a veces también contribuciones de empleadores y del Estado, para financiar

universalmente pensiones a las personas mayores. Este sistema se ve tensionado ante los
cambios demográficos ya que el aumento de la proporción de personas mayores dificulta
esta solidaridad intergeneracional.
• En el modelo de capitalización nocional corresponde a cuentas individuales virtuales cuya
fuente de ingreso es la cotización individual que se ajusta dependiendo de ciertos factores y
que se distribuye mediante un sistema de reparto ajustado a las cotizaciones y
prestaciones.
• El modelo de capitalización individual son contribuciones de las personas a una cuenta
individual que se invierte en el sistema financiero para generar rentabilidad. En este modelo
el que el riesgo lo asumen las personas y es muy sensible a las trayectorias laborales y a los
vaivenes de la economía.
• Los sistemas mixtos multipilares combinan los distintos modelos tratando de mantener las
ventajas de cada uno y evitar las desventajas.
En la tabla 4 se muestran los distintos modelos de sistemas de pensiones con sus componentes y
riesgos. Se observa que los modelos de pensión universal y reparto público tienen un riesgo alto
en relación al envejecimiento poblacional, en cambio el sistema de capitalización individual tiene
un bajo riesgo en este aspecto. Sin embargo, la capitalización individual tiene una baja cobertura
y baja suficiencia de ingresos, por lo que no cumple con dos de los principales elementos de un
sistema de seguridad social. En cuanto al sistema multipilar, como combina distintos tipos de
financiamiento y distribución, la cobertura y suficiencia es media y el riesgo demográfico y de alza
de impuestos también es medio.
18
Tabla 4. Modelos de sistemas de pensiones [23].
Pensión Capitalización Capitalización Mixta

Reparto público
universal Nacional Individual Multipilares
No contributivo
Reparto
Ahorro y
capitalización
Beneficios
definidos
Contribuciones
definidas
Administración
pública
Administración
privada
(regulada)
Cobertura
Alta cobertura Alta cobertura Media cobertura Baja cobertura Media cobertura
adecuada
Suficiencia Suficiencia alta Suficiencia media Suficiencia media Suficiencia baja Suficiencia media
prestaciones ingresos ingresos ingresos ingresos ingresos
Sostenibilidad Riesgo alto alza Riesgo alto alza Riesgo medio alza Riesgo bajo alza Riesgo medio alza
financiera impuestos cotizaciones cotizaciones impuestos cotizaciones
Cambio
Riesgo alto Riesgo alto Riesgo medio Riesgo bajo Riesgo medio
estructura
demográfico demográfico demográfico demográfico demográfico
demográfica
País Modelo del

Nueva Zelanda España Suecia Chile Inglaterra
sistema
3.1.2. Las reformas a los sistemas de pensiones
Las reformas a los sistemas de pensiones de los países se dan en un contexto mundial donde, en
primer lugar, se revaloriza el objetivo de esta forma de seguridad social, en el sentido de la
protección de la vulnerabilidad de las personas mayores, por lo que necesariamente la cobertura
es importante; en segundo lugar, ante la necesidad de enfrentar los cambios demográficos de la
sociedad y la consiguiente sostenibilidad financiera requerida; y finalmente debido a la mayor
conciencia de los riesgos a los que se enfrentan los distintos modelos [24].
Es así como, aunque en algún momento los sistemas de capitalización individual fueron
prometedores, el no cumplimiento de las expectativas debido a la informalidad laboral o al aumento
de los trabajadores por cuenta propia, las crisis financieras y otros factores hicieron que muchos
países revirtieran reformas que iban en esta línea, a lo que se sumó la propuesta de los pisos de
protección social establecidos por la OIT. Con respecto al envejecimiento poblacional y la longevidad,
ya es claro que existen tres formas de enfrentar el tema de las pensiones en este contexto de
cambio demográfico: aumentando las cotizaciones, reduciendo las prestaciones o retrasando la
edad de jubilación, de las cuales las dos primeras trasladan el problema a las generaciones futuras,
lo que significa que generar políticas de incentivo para la jubilación tardía y para mantener el
mercado del trabajo de personas de más edad es fundamental para los próximos períodos [24].
19
Los regímenes de pensiones dividen sus componentes en los llamados pilares. El pilar cero
corresponde a transferencias monetarias universales o focalizada destinadas a aliviar la pobreza.
Su importancia ha venido aumentando en las últimas décadas con pocas modificaciones de sus
características. El primer pilar corresponde al pilar público obligatorio de reparto y con
prestaciones definidas, el cual sí ha venido sufriendo modificaciones para alcanzar sostenibilidad,
en especial instalando el modelo de cotizaciones nocionales definidas, que siendo cuentas
virtuales individuales permiten que los trabajadores sepan cuánto será su jubilación a futuro y
puedan complementarlas con ahorro voluntario, aunque se mantiene siendo un régimen de
reparto. El segundo pilar es la cotización obligatoria de capitalización individual, implementado
por primera vez en Chile en 1981, aunque los demás países le han introducido modificaciones
para salvaguardar las problemáticas que ha presentado, como los altos costos administrativos y
de comercialización o fallas de mercado. En cuanto al tercer pilar, este corresponde a la
capitalización individual voluntaria, los que requieren de la motivación de los trabajadores para el
ahorro, y que algunos países han incentivado con contribuciones ex ante, es decir, aportes previos
a la edad de jubilación para que sean ahorrados en estas cuentas [24].
Si bien las reformas que se han estado implementando contribuyen a reducir la pobreza y facilitar
el consumo, aún son insuficientes para lograr cobertura, sostenibilidad y solidez del sistema. Los
sistemas bismarkianos con cotización obligatoria son en la práctica un impuesto al trabajo formal

que incentiva la informalidad o los trabajos por cuenta propia, por lo que tenderían a desaparecer,
en especial es países de ingresos bajos y medios. Por otra parte, el aumento de la edad de
jubilación, con todo y las dificultades políticas que significa, es algo que está claro que se debe
producir, aunque aún falta generar incentivos al mercado laboral para incentivar la mantención de
las personas mayores en el trabajo [24].
4. PROTECCIÓN DE SALUD PARA LAS PERSONAS

MAYORES
La mayor esperanza de vida y la longevidad de cada individuo requiere considerar que estos años
adicionales sean vividos con un buen estado de salud. Si bien el envejecimiento no es sinónimo
de enfermedad, en la actualidad el envejecimiento saludable no se observa tan frecuentemente
como se esperaría. El consumo de servicios sanitarios de una persona de 65 y más años resulta
varias veces superior al del resto de la población y se ha estimado que el 31,3% de las
enfermedades están directamente vinculadas al envejecimiento [25].
Los adultos mayores tienden a presentar más enfermedades crónicas y multimorbilidad, lo que
aumenta la demanda por atención sanitaria y los costos. Un importante porcentaje presenta
distintos grados de dependencia, junto con mayores grados de fragilidad y prevalencia de
demencia, lo que presiona a los sistemas sanitarios a instalar sistemas de cuidados a largo plazo.
Se ha calculado que la esperanza de vida en buena salud solo corresponde al 50% del total
esperanza de vida, aunque esta sería mayor en países desarrollados [26]. En la figura 8 se
observa la esperanza de vida a los 65 años en España.
20
Figura 8. Esperanza de vida a los 65 años. España 2018 [26].
La protección de salud para las personas mayores está imbricada con la protección económica y
las políticas desarrolladas para el envejecimiento activo. También se debe tener en cuenta que
tener personas mayores saludables requiere de intervenciones pensadas en todo el curso de vida.
Comprendiendo esto, existen políticas públicas de protección de salud que son más específicas,
aunque no exclusivas, para esta población, como son el enfrentamiento de la pérdida de
funcionalidad, la dependencia y la multimorbilidad.
4.1. POLÍTICAS DE CUIDADOS
Los cuidados de larga estadía han sido definidos por la OMS como aquellas actividades llevadas a
cabo por cuidadores informales o profesionales para que las personas con pérdida permanente e
importante de su capacidad intrínseca puedan mantener la mejor calidad de vida posible. La OMS
incluye en su definición consideraciones a las preferencias individuales, la mantención del máximo
posible de independencia, autonomía, participación, realización personal y dignidad humana [26].
En el mundo, 200 millones de personas mayores requerían cuidados de largo plazo el 2015 y se
prevé que este número aumentará a 300 millones para el 2030 [26].
A pesar de los cambios sociales, actualmente siguen siendo las familias, y en especial las mujeres
dentro de esas familias, las que asumen los cuidados de las personas mayores, lo constituye un
tema relevante para discutir en cuanto a equidad de género y justicia social y en el que aún se
requieren una mayor promoción del compromiso público y comunitario. La organización social de
los cuidados de las personas mayores favorece tanto al que es cuidado como a la persona que
cuida y el concepto de democratización de los cuidados se comienza a asumir tanto dentro de los
ámbitos académicos como políticos [27].
Democratizar el cuidado según la propuesta de Ezquerra y Mancilla (2018) requiere del esfuerzo y
avance paralelo en los siguientes ejes [27]:
• Promover el reconocimiento del cuidado y de su centralidad.

• Socializar las responsabilidades del cuidado.
21
• Repartir los cuidados entre hombres y mujeres para eliminar la división sexual de trabajo.
• Tener en cuenta los derechos y las demandas de las personas receptoras de los cuidados.
Con respecto a la forma en que el Estado se hace cargo de las personas en situación de
dependencia, se pueden distinguir cuatro lógicas relacionadas con diferencias culturales y
políticas de los Estados de Bienestar: una lógica burocrática en la que los cuidados de centran en
servicios públicos como proveedores de cuidados; una lógica profesional donde la estructura de
cuidados se centra en personas que se han profesionalizado para ejercer este rol; una lógica de
mercado donde existen empresas proveedores y clientes; y una lógica familiar donde los cuidados
radican en las relaciones familiares y en especial en las mujeres de las familias. Esta última lógica
es la más relevante en América Latina, lo que sumado a la ausencia de políticas públicas de
cuidado ha impactado en la desigualdad social y de género luego de una mayor incorporación de
las mujeres al trabajo remunerado. [28].
Complementando lo anterior, el rol del Estado en las políticas de cuidados puede ser asumido
como un rol subsidiario, en el que el Estado atiende las demandas de un grupo específico, por
ejemplo, de mujeres trabajadoras, subsidiando servicios de cuidado o redes comunitarias. En este
tipo de visión, el rol de los cuidados se sigue asumiendo como de responsabilidad de las
familiares mujeres. Otra forma de concebir el rol del Estado sería como garante de derechos,

considerando como sujeto de derecho a la persona que requiere el cuidado y a quienes proveen el
servicio [29].
Desde el punto de vista de las estrategias, las políticas de cuidado pueden ser clasificadas en tres
tipos [29]:
• Políticas secuenciales: las que alternan tiempo de vida familiar y laboral reduciendo los
choques entre ambas actividades. Por ejemplo, aquellas políticas que protegen seguridad
de ingresos en los tiempos destinados al cuidado, como son las licencias por maternidad.
• Políticas derivativas: que des-familiarizan las tareas de cuidado al mercado o servicios
públicos. Por ejemplo, contratación de cuidadores profesionales o políticas de cuidados a
domicilio.
• Políticas de reorganización de roles: que promueven cambios culturales entre mujeres y
hombres y transformaciones del mercado laboral.
4.1.1. Cuidado de las personas dependientes
La necesidad de cuidados de largo plazo de las personas mayores se relaciona con un varios
elementos y no solo con el aumento de los niveles de dependencia. Es fundamental también
considerar los cambios sociales y familiares que se han producido en la sociedad, el aumento del
empleo femenino y las mayores exigencias de cuidado. La figura 9 esquematiza estos factores
relacionados a los cuidados de larga duración para personas mayores.
22
Figura 9. Factores asociados a la necesidad de cuidados de larga duración [26].
Existen varias formas de abordar los cuidados de las personas mayores dependientes en el contexto
del desarrollo de políticas públicas y con distribución de las responsabilidades entre Estado,
mercado y familia diferenciales. El establecimientos de seguros estatales para cubrir riesgos
financieros ante necesidades de cuidados, sistemas estatales de protección y atención de personas
en situación de dependencia o establecimiento de redes público privadas para la atención de esta
población son ejemplos establecidos en países como Japón, Alemania o España [30].
En general, los servicios que se proponen tienden a incentivar la mantención de la persona mayor
en su hogar, ya sea a través de aportes económicos para cuidados a domicilio, asistencia a
centros de cuidados diurnos o nocturnos, cuidados a domicilio o servicios de tele asistencia.
Por otra parte, también se ha establecido la importancia que tiene el cuidado del cuidador, esto
es, de la persona generalmente familiar que asume el cuidado informal de la persona mayor
dependiente. El apoyo a cuidadores principales comienza con el propio apoyo a la persona
dependiente alivianando la carga del cuidado, como programas de alimentación a domicilio o los
centros diurnos o de estancias temporales, pero también programas de formación, asistencias
monetarias, grupos de apoyo o vacaciones para el cuidador.
En la figura 10 se muestran distintos ámbitos de intervención respecto de los cuidados de las

personas mayores, existiendo componentes centrados en quien brinda el cuidado y componentes
centrados en quien recibe el cuidado.
23
Figura 10. Intervenciones en el cuidado de personas mayores [31].
24
4.1.2. Establecimientos de larga estadía
Los cuidados formales de larga duración, aún en países europeos con una historia más larga de
protección social para las personas mayores, siguen siendo caros y asumidos mayormente por la
persona o su familia. Cuando las necesidades de atención de complejizan más allá de lo que las
familias o los cuidados domiciliarios pueden asumir, las personas se trasladan residencias
especializadas en estos cuidados, llamadas habitualmente residencias para personas mayores.
Existen factores identificados como de mayor riesgo para que las personas mayores deban
trasladarse a residencias de larga estadía, la mayoría de ellos relacionados con la propia persona,
como son la disminución del estado funcional o cognitivo, la edad avanzada, y las alteraciones
neuro - psiquiátricas o de la conducta. Como factores externos se mencionan la falta de apoyo en
la asistencia a las necesidades de la vida diaria o la capacidad del cuidador para seguir ofreciendo
los cuidados necesarios [26].
La demencia es una de los factores que mayormente dificultan la permanencia de las personas en
sus domicilios. Los estudios han identificado que la institucionalización aumenta 20% después del
primer año del diagnóstico de la demencia y 50% después de 5 años.
Otros factores relacionados a la institucionalización son la edad más avanzada de las personas, el
nivel educativo más alto del cuidador, el mayor uso de servicios de salud y la mayor carga del
cuidador.
En la figura 11 se observa la distribución de las personas mayores que viven en residencias en

España, según grupo de edad, coincidiendo que a mayor edad la institucionalización aumenta.
Figura 11. Distribución de personas mayores que viven en residencias en España 2011 -2019 [26].
Se distinguen dos modelos de atención en las residencias para personas mayores. El modelo
tradicional tiene una carácter más bien hospitalario, con una visión biomédica de la atención y
organizado mediante protocolización de las tareas asistenciales. Este modelo restringe la libertad
de las personas, viéndolas como sujetos pasivos de la atención. En cambio, los modelos de
atención llamados “centrados en la persona” que están en pleno desarrollo, toman en cuenta las
25
necesidades de las propias personas mayores ampliándose a una mayor integralidad. Ejemplo de
estos modelos es el modelo housing que busca desarrollar una serie de servicios con la persona
manteniéndose en su hogar o, una vez requerido, que el lugar donde se vive sea lo más parecido
al hogar [26].
Finalmente, una preocupación importante a la hora de pensar en la calidad de los cuidados, son
los propios profesionales que brindan este cuidado en las residencias. Son varios los factores que
influyen en su desempeño, los que tienen que ver con temas de satisfacción personal y con
disminución del estrés laboral. En la figura 12 se esquematizan estos factores, dando importancia
al empoderamiento, las condiciones de trabajo y la formación, entre otros.
Figura 12. Factores relacionados con los profesionales que influyen en la calidad de los cuidados [26].
4.2. POLÍTICAS DE ATENCIÓN DE SALUD © TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS
La atención de salud de las personas mayores, si bien normalmente se realiza bajo procesos y
actividades comunes con el resto de las etapas del ciclo vital, requiere de consideraciones y
adaptaciones para responder a las necesidades especificas de esta población. Existen diversos
modelos que pueden actuar como marco para diseñar programas y políticas para las personas
mayores, como son el modelo de valoración geriátrica integral, el modelo de longevidad y el
modelo integral centrado en la persona o modelo sociosanitario [10].
El primer modelo, de valoración geriátrica integral, corresponde a un proceso de diagnóstico

multidisciplinar e interdisciplinario que busca cuantificar los problemas de la persona mayor en
todos los aspectos, y según esto, elaborar un plan de cuidados y seguimiento a largo plazo. El
modelo de longevidad, por su parte, tiene un enfoque preventivo, y busca mantener un estado
vital óptimo el mayor tiempo posible. Finalmente, el modelo sociosanitario busca evitar el
empobrecimiento debido a necesidades de salud, integrando políticas sociales con atenciones de
salud integrales y centradas en las necesidades de estos pacientes [10].
26
Una de las estrategias actuales utilizadas por los sistemas de salud para ofrecer atención a las
personas mayores es el manejo de la cronicidad en el contexto de multimorbilidad, la cual
estratifica a la persona en relación a la cantidad de patologías crónicas que tenga en diversos
niveles de riesgo para realizar una atención integrada y adaptada a las necesidades. Por otra
parte, existen diversos programas de salud que se desarrollan para personas mayores en los
establecimientos de atención como, por ejemplo, programas de vacunación especiales,
programas de salud bucal, programas de alimentación complementaria, programas de atención
domiciliaria para personas dependientes, ayudas técnicas, entre otras [10].
27
28
Bibliografía
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Bibliografía actual
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Rivera F. Modelos de sistemas de pensiones en el mundo. Biblioteca del Congreso Nacional de
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nal_Modelos_Pensiones_rev.pdf
33
Bibliografía
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Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires [Internet]. 2019 [Consulta el 10
de febrero de 2022]. Disponible en: https://cdsa.aacademica.org/000-023/161.pdf?view
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ANEXO

Políticas sociales en personas mayores

1. Enfoques y objetivos de la protección social en personas mayores . . . . . . . . . . . 1

1.4.1. El Consenso de Montevideo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

► El enfoque que mayormente se utiliza en la actualidad en relación a la protección social para

► La seguridad económica a través de los modelos de pensiones y la protección de la salud y

1. ENFOQUES Y OBJETIVOS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

Actualmente, la protección social de las personas mayores ha cobrado gran relevancia,

Los países se diferencian en el grado de envejecimiento demográfico que actualmente tienen y en

1.1. PERSONAS MAYORES Y VULNERABILIDAD

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1.1.1. Personas mayores y pobreza

Figura 1. Incidencia de pobreza en personas mayores. Países seleccionados. 2001-2003 [4].

La seguridad económica de las personas mayores va a depender formalmente de su capacidad de

En cuanto a la biografía personal, corresponde a la historia personal del trabajo desarrollado en

El tipo de sistema de protección social determina la posibilidad o no de tener un ingreso sustituto

Figura 2. Fuentes de ingresos en la vejez en distintos países de América Latina [4].

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la pensión de sobrevivencia cuando enviudece [7].

1.1.3. Personas mayores y dependencia

Es necesario diferenciar la discapacidad de la dependencia. La dependencia puede definirse

Figura 3. Proceso de la dependencia [12].

© TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS

1.2. EL ENFOQUE DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

En el enfoque de derechos, el Estado tiene obligaciones respecto a garantizar estos derechos, a

En el enfoque de derechos, el Estado asume la responsabilidad de implementar políticas de

1.3. LOS OBJETIVOS LA PROTECCIÓN SOCIAL

En relación a las personas mayores, estos objetivos se traducen en contribuir a un envejecimiento

Las vertientes más relevantes en cuanto a la protección social se refieren a la seguridad

1.4. MARCO INTERNACIONAL SOBRE ENVEJECIMIENTO Y PROTECCIÓN SOCIAL

En 1982 se celebra la primera Asamblea Mundial sobre envejecimiento y se adopta el Plan de

Mayores, que resulta ser un avance fundamental en cuanto a protección jurídica y en el

Tabla 1. Hitos y compromisos internacionales en materia de envejecimiento [10].

Fecha Hito Principales acuerdos y recomendaciones

Primera asamblea mundial sobre

Se decreta el año internacional de las Promover el entendimiento y la

Se alienta a los gobiernos a que introduzcan

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Décimo aniversario de la adopción del Objetivos globales para el envejecimiento

Segunda Asamblea Mundial sobre Se adopta el Plan de Acción Internacional

Estrategia regional de implementación

Segunda conferencia regional

Manifestación a nivel latinoamericano de

mayores que viven solas y/o no cuentan con redes de contención).

1.4.2. La Convención Interamericana sobre la Protección de los

La Organización de Estados Americanos (OEA) [10] coordinó el año 2015 la realización de la

“Promover, proteger y asegurar el reconocimiento y el pleno goce y ejercicio, en

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2. POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE ENVEJECIMIENTO ACTIVO

El envejecimiento de la población se considera un logro de las sociedades, ya que responde a el

En este contexto, se denomina envejecimiento activo a la optimización de las oportunidades para

El envejecimiento saludable, en cambio, se entiende como aquel en que se evita o disminuye la

La palabra “activo” implica mantener la participación en los ámbitos sociales, económicos,

© TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS

Figura 5. Mantenimiento de la capacidad funcional a lo largo del curso de vida [20].

• Disminuir las muertes prematuras en las edades productivas de la vida.

2.1. LOS DETERMINANTES DEL ENVEJECIMIENTO ACTIVO

el género son el marco en el cual los demás determinantes van a interactuar.

Figura 6. Determinantes del envejecimiento activo [20].

Tomando en consideración esta clasificación, las políticas públicas que se desarrollen

En el caso de los determinantes económicos, son particularmente significativos para el

© TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS

País Nombre del programa Descripción