DERECHO DE CONTROL, CONTRALORIA Y TRIBUNAL DE

CUENTAS O DE RECURSOS PUBLICOS EN ECUADOR.

Tipos, Sistemas y Ordenamiento Jurídico

Víctor Granda Aguilar

Quito – Ecuador
2022
ii
Contenido
INTRODUCCION: ........................................................................................................... 1
CAPITULO I: CONTEXTO INTERNACIONAL, EL DERECHO DE CONTROL,
TIPOS Y SUS CATEGORIAS FUNDAMENTALES. ................................................... 3
1. La Globalización, los modelos económicos y la lucha anticorrupción. .................... 3
2. El Derecho Público. El Derecho Administrativo, Financiero y de Control. ........... 20
3. Las Categorías Control, Responsabilidad y Transparencia: ejes del Derecho de
Control. ........................................................................................................................... 26
CAPITULO II: LOS TIPOS Y SISTEMAS DE CONTROL. ....................................... 32
1. Los tipos de control. ................................................................................................ 32
2. El control interno. .................................................................................................... 36
3. El control externo. ................................................................................................... 41
a. El control político. ........................................................................................... 43
b. El control popular y ciudadano. ................................................................... 47
c. El control técnico económico-financiero y sus sistemas. ................................ 51
CAPITULO III: EL CONTROL EN LAS CONSTITUCIONES Y EN LA
LEGISLACIÓN DE ECUADOR EN LOS MODELOS ECONÓMICOS HASTA 2007.
53
1. El Control en los modelos económicos hasta 1990. ................................................ 53
2. El control en la transición al modelo neoliberal 1990-1998. .................................. 54
3. El control en la Constitución y la legislación de 1998-2007................................... 62
CAPITULO IV: EL CONTROL EN LA CONSTITUCIÓN Y LA LEGISLACIÓN
DESDE 2008. ................................................................................................................. 81
1. El control político .................................................................................................... 81
2. El control externo administrativo social y ciudadano y la contraloría social: ........ 90
a. La Función de Transparencia y Control Social. .......................................... 90
b. El Consejo de Participación Ciudadana y el control social estatizado. ...... 92
c. El futuro incierto de la Función de Transparencia y el Consejo de
Participación Ciudadana. ...................................................................................... 99
d. El control social y popular autónomos o contraloría social. .................... 105
3. El control técnico-administrativo-financiero externo: la Contraloría. .................. 109
4. El Control interno. ................................................................................................. 125
CAPITULO V: LOS SISTEMAS DE CONTROL TECNICO-FINANCIERO A NIVEL
INTERNACIONAL: MODELO CONTINENTAL Y ANGLO-NORTEAMERICANO.
137
1. Los sistemas pluripersonales (o europeos) de Tribunal de Cuentas y de comisiones.
138
1.1 Sistemas pluripersonales de Tribunal de Cuentas con potestades
jurisdiccionales..................................................................................................... 138

iii
 1.2 Las Comisiones de control económico o modelo de “junta” sin potestades
jurisdiccionales..................................................................................................... 151
2. El modelo unipersonal de control externo o Contraloría o “anglosajón”. ............ 152
3. Reflexiones sobre los modelos de los órganos de control pluripersonal y
unipersonal. Similitudes y diferencias. ......................................................................... 156
CAPITULO VI: LOS SISTEMAS DE CONTROL TECNICO-FINANCIERO
ADMINISTRATIVO-CONTABLE EN LATINOAMERICA Y ECUADOR. ........... 160
1. Tribunales de Cuentas de América Latina. ........................................................... 160
2. Contralorías en América Latina. ........................................................................... 166
3. Tribunal de Cuentas y Contraloría en Ecuador. .................................................... 182
CAPITULO VII: LA POTESTAD ADMINISTRATIVA O JURISDICCIONAL
SANCIONATORIAS EN LOS ORGANOS DE CONTROL A NIVEL
INTERNACIONAL, AMERICA LATINA Y ECUADOR: TRIBUNAL DE CUENTAS
Y/O CONTRALORIA? ................................................................................................ 195
1. El Perfeccionamiento de las actividades de fiscalización de las EFS y de su
potestad jurisdiccional en el contexto mundial, regional y local. ................................. 195
2. Nuevos Tribunales de Cuentas en América Latina. .............................................. 200
3. El proyecto de transformar la Contraloría en Tribunal de Cuentas en Ecuador, .. 208
4. Contraloría y/o Tribunal de Cuentas o de Recursos Públicos en Ecuador? .......... 220
CONCLUSIONES ........................................................................................................ 231
BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................... 242

iv
INTRODUCCION:

El presente libro recoge las investigaciones, opiniones y actualización de varios temas sobre
Derecho de Control, elaboradas por el autor en los últimos años, que recibieron el auspicio
del Fondo de Investigaciones de la Universidad Andina Simón Bolívar sede Ecuador.

El propósito de este texto es ofrecer al lector y en particular a docentes, estudiantes y

profesionales de la materia una visión general, descriptiva y crítica, del contexto jurídico,
social y político en el que se ubican los temas del Derecho de control, como rama
especializada de la ciencia jurídica que, a mi juicio, tiene ya autonomía académica, siempre
considerando las particularidades normativas y doctrinarias que asume en los sistemas de
cada país.

El Derecho de control en Ecuador, en el contexto de la globalización capitalista,

especialmente financiera y de la realidad local, está integrado por las doctrinas y las
correspondientes normas constitucionales económicas, administrativas y financieras
establecidas para regular las instituciones de control estatales y que, de una u otra manera, se
subordinan a las políticas y recomendaciones de los organismos internacionales y a los
intereses transnacionales y locales económicos y políticos sobre la vigilancia, transparencia
y eficacia de la gestión pública en el manejo y administración de los recursos y bienes de los
que dispone el Estado para el cumplimiento de sus fines.

Las normativas de transparencia, control interno y externo en el Estado y la lucha contra la

corrupción, especialmente en las instituciones públicas y en las que perciben recursos
públicos, tienen diferentes dimensiones: política, administrativa, económica-financiera y
social y también están articuladas al ejercicio de los derechos de los ciudadanos, lo que
contribuye al sostenimiento y estabilidad del poder público y al cumplimiento de sus metas
y objetivos, en cuanto a la eficiencia y eficacia de la administración y al establecimiento de
responsabilidades a quienes manejan y utilizan recursos públicos o de interés público.

En este libro nos referiremos al Derecho de control y a sus principales categorías desde la
perspectiva del Derecho constitucional y del administrativo y financiero económicos, para
ubicar sus instituciones en el contexto de los modelos económicos y políticos que se han
implementado en los últimos treinta años, en los que se han sucedido y combinan políticas
neoliberales y neo intervencionistas, conforme al entorno mundial de la globalización y al
proceso económico y político desarrollado en Ecuador durante los últimos treinta años. La
reflexión jurídica y el referido contexto nos permiten situar las transformaciones y cambios

1
principales que se advierten en la normativa de control destinada a vigilar la corrupción y el
uso de los recursos públicos, en función de la gestión y los resultados de la administración.
El libro contiene siete capítulos. El primero destinado a analizar el contexto económico,
político de esta disciplina, su identificación como rama del derecho y las principales
categorías que dan identidad al Derecho de control. Luego, en el segundo capítulo, se
analizan los tipos de control, externo e interno a los que se refiere este texto, relacionándolos
con el manejo de los recursos públicos y semi-públicos, tanto en el ámbito estatal, privado y
social, pues no abordaremos los controles jurisdiccionales y los otros técnicos especializados
que existen en nuestro sistema jurídico y son relativos a las instituciones financieras públicas,
privadas, de economía social y solidaria; a las compañías y valores; al poder del mercado,
etc.

Los dos capítulos siguientes de este libro describen y analizan la evolución de los tipos de
control de los recursos públicos (político, social, técnico financiero e interno) en la realidad
ecuatoriana y en especial en más de treinta años (1990 - 2021) en los que los modelos
económicos neoliberal o neo-competitivo y neo intervencionista o neo-desarrollista se
sucedieron y entrelazaron, con un manifiesto trasfondo autoritario.

Los tres capítulos finales se refieren a los principales sistemas de control técnico que sobre
los recursos estatales existen a nivel internacional, latinoamericano y, en ese contexto,
analizaremos, con mayor detenimiento, el proceso histórico y las instituciones del control
financiero, administrativo y social de Ecuador y, en especial, la iniciativa de sustituir la
Contraloría por un nuevo Tribunal de Cuentas.

Estas reflexiones recogen mis observaciones sobre la materia que constan en el último
capítulo de mi tesis doctoral en la Universidad de Salamanca, -cuyos capítulos iniciales
fueron publicados en el libro que recientemente circuló sobre las Finanzas Públicas y la
Planificación en Ecuador entre 1990-2017-, a las que agrego dos informes efectuados sobre
el tema de control, más la actualización general sobre todos los textos.

Aspiramos que este material de información y reflexión jurídico-política sea útil para
fomentar el debate sobre una nueva rama del derecho, destinada al análisis y a la regulación
integral del control de los recursos y bienes públicos y para prevenir y sancionar a la
corrupción que se ha convertido en una incontrolable pandemia que afecta la calidad de vida
de los ciudadanos y en especial la de los sectores sociales mayoritarios que son los
directamente perjudicados por el dispendio, mala utilización y abuso delictivo de los recursos
y bienes públicos.

Quito, 13 de abril de 2022.

2
CAPITULO I: CONTEXTO INTERNACIONAL, EL DERECHO DE
CONTROL, TIPOS Y SUS CATEGORIAS FUNDAMENTALES.

En este capítulo desarrollaremos sumariamente la definición, contenido y alcance del

Derecho de control y sus principales categorías: control, responsabilidad, transparencia y
lucha contra la corrupción, en el contexto de la globalización capitalista, los modelos
económicos-políticos, el fenómeno de la corrupción y los sistemas de control.

1. La Globalización, los modelos económicos y la lucha anticorrupción.

La globalización y la revolución científica y tecnológica, con la introducción creciente de la

microelectrónica, la biotecnología, la transformación en la información, las comunicaciones
y la crisis económica y sanitaria a nivel internacional, afectan la estabilidad y futuro del
sistema capitalista o neocapitalista actual liderado por el capital financiero internacional,
afianzado por el complejo militar-industrial norteamericano y un nuevo orden de relaciones
económicas, caracterizadas por la multipolaridad regional, la deslocalización productiva y la
sobreexplotación salarial, todo ello para mantener e incrementar la tasa de ganancia.1

Dada la financiarización de la economía y su naturaleza principalmente especulativa, el

sistema es incapaz de generar un orden político y social estable, pues queda propenso a
reiteradas crisis, como las de 2008, 2014 y la de 2019 desatada por el Coronavirus del
COVID-19, que afectan especialmente los ingresos, el bienestar y el empleo de amplios
sectores de la población, creando una situación permanente de inseguridad, incertidumbre y
caos.2

Con la finalidad de consolidar el sistema y evitar agudos conflictos políticos y sociales, los
organismos internacionales (ONU, OEA, CEPAL) y especialmente los financieros (BM,
FMI, BID), así como los órganos de integración regional (UE, CAN, MERCOSUR,
ALIANZA DEL PACIFICO) promueven diferentes modelos económicos; acuerdos y
convenios internacionales que persiguen, en la actualidad, liberalizar el comercio y regular
los excesos del mercado (OMC, GATT) y del capital transnacional y financiero (COMITE
DE BASILEA) y la reforma, mejora de la eficiencia, eficacia, calidad de los servicios y las
administraciones públicas; la protección de los derechos de los consumidores, de los usuarios
de servicios y bienes y el combate a la corrupción y el crimen organizado, que amenazan con
desestabilizar económica y políticamente a los estados y a las clases dirigentes de los países
del mundo.

1
Samir Amin, “Transnacionalización de la Economía”, El Reto de la Mundialización, Third World Forum,
Dakar, (2002); Joseph Stiglitz, El malestar de la globalización, (Barcelona: Paidós, 2002); Juan Cruz Alli
Aranguren, Derecho Administrativo y Globalización, (Madrid: Thomson Civitas, 2004).
2
Perry Anderson, “Neoliberalismo: un balance provisorio” y “Más allá del neoliberalismo”, en La Trama de
Neoliberalismo, Emir Sader y otros, (Buenos Aires: CLACSO, 2da edición, 2013).

3
Los modelos económicos en boga (neoliberal o “mercadocéntrico” y neoestructural o neo
desarrollista o “estadocéntrico”), patrocinados por los organismos financieros
internacionales y adoptados en cada país de acuerdo a su correlación de fuerzas económicas,
políticas y sociales, privilegiando uno u otro en un determinado momento o aplicándolos de
manera combinada, están dirigidos a acoplar a los estados nacionales a los requerimientos
del capital transnacional por medio de regímenes políticos que aplican los convenios, normas,
instructivos y recomendaciones, aparentando ser inicialmente un “softlaw”, pero que al
imponerse finalmente a la estructura jurídica de aquellos, pasan a formar parte de su
ordenamiento constitucional y legal obligatorio (“hardlaw”). Dichos instrumentos jurídicos
fortalecen el control, la subordinación de los actores económicos y la intervención o
regulación del Estado en la actividad económica para ajustarse a las exigencias del capital
transnacional.3

La pandemia del Covid-19 ha sido y es aprovechada por el capitalismo mundial para

completar las reformas económicas y financieras en curso desde inicios del siglo imponiendo
finalmente el predominio de una nueva “lex mercatoria” y los ajustes agresivos que imponen
en las reformas al mercado laboral para flexibilizar e intensificar las modalidades e
informalidad del trabajo; recortar los derechos sociales colectivos y maximizar y concentrar
abusivamente las ganancias, en un contexto de una acelerada corrupción en el manejo de los
recursos públicos y privados. Todo ello fortalece el ambiente sombrío, de incertidumbre y
poco transparente que enfrenta la humanidad en los últimos años, pues es evidente que se
“desmorona la cohesión social y la estabilidad de países, regiones y los (sectores sociales)
más vulnerables se tornan más vulnerables”, como lo expresara en el día internacional del
trabajo de 2020 el Secretario General de la Nacionales Unidas.4

En los modelos neoliberales y luego en los neo-intervencionistas y en la denominada

democracia participativa o democracia de resultados, se perfeccionan los instrumentos
públicos de control interno y externo y se reconoce también el derecho de los ciudadanos, en
forma individual o colectiva, a una “contraloría social” para ejercer adicionalmente “el
control popular de las instituciones del Estado y la sociedad y sus representantes”, pues tienen
la potestad de “fiscalizar los actos del poder público”; “combatir los actos de corrupción” y
ejecutar dicho control a las “entidades públicas y privadas que presten servicios públicos, “a
través de los órganos del poder público y de las formas de participación directa previstas en
la Constitución” (transparencia, rendición de cuentas, control social) utilizando “todas las
formas de organización como expresión de la soberanía popular” (Art. 96).5

3
Carlos De Cabo Martín, Dialéctica del sujeto, dialéctica de la Constitución, (Madrid: Editorial Trotta, 2010);
Juan-Cruz Alli Aranguren, Derecho Administrativo y Globalización, (Madrid, Universidad de Navarra,
Arazandi, 2004).
4
António Guterres, Secretario General de las Naciones Unidas,
https://www.un.org/es/coronavirus/articles/respuesta-covid-19-debe-respetar-derechos-dignidad-personas-
mayores
5
Ecuador, Constitución de la República de 2008, art. 1, inciso 2; 61.5; 83.8; 95; 96; 100.5.

4
Debemos considerar también que en los diversos momentos históricos del Estado moderno
y contemporáneo y del régimen democrático, sea en su fase liberal, intervencionista,
neoliberal o neo-intervencionista o en las formas mixtas que se adaptan actualmente en las
realidades concretas de cada país, las categorías control, responsabilidad, transparencia
resultan esenciales para el funcionamiento del sistema y la transformación de la
administración, al igual que la división de poderes o funciones, el respeto irrestricto a los
derechos, libertades y garantías ciudadanas, la participación, la seguridad jurídica, etc.

En los últimos treinta años, los organismos internacionales promovieron y promueven

diferentes políticas sobre el papel del Estado, la función de la administración y del derecho
administrativo y financiero y de control, para adaptar autoritariamente las instituciones
públicas a los intereses transnacionales. Inicialmente, se planteó por parte de los organismos
multilaterales, el término “gobernabilidad” para referirse a las indispensables
modificaciones institucionales compatibles con el modelo neoliberal, promovido en los años
ochenta y noventa del siglo pasado y luego el de “gobernanza”, que según nuestra
percepción, puede tener dos lecturas: una “liberal” para apuntalar los intereses liberales del
mercado y del capital transnacional y otra “democrática” o “incluyente”, que enfatiza, en
las reformas económicas, la plena vigencia de los derechos humanos y la participación de la
sociedad civil en ciertas decisiones económicas y políticas internacionales y nacionales”.6

A las políticas económicas, laborales, administrativas y financieras que se imponen a los

estados nacionales, se suman una serie de orientaciones para combatir y controlar la creciente
corrupción, ya que el mismo sistema y los intereses del capital financiero transnacional han
generado oportunidades para que interactúen los actores públicos y privados en actividades
económicas y de servicios de alta rentabilidad, que crean ocasiones para el abuso de fondos
y bienes públicos y el enriquecimiento ilícito, utilizando espacios institucionales, generados
a nivel mundial, como los denominados “paraísos fiscales”, en los que tradicionalmente
sectores poderosos del ámbito público y privado, gobernantes, funcionarios públicos y
personas o empresarios, de diferente signo político, han evadido sus obligaciones tributarias
y en los que se han depositado y depositan enormes recursos, la mayoría de los cuales
provienen de manejos administrativos dolosos.

Si bien la corrupción, desde mucho tiempo atrás, ha estado presente asociada

tradicionalmente al manejo y abuso de fondos públicos, es en estas últimas décadas en las
que los ciudadanos, afectados por la crisis y las secuelas de un sistema de concentración
ilimitada de la riqueza, se movilizan y reaccionan en contra de las élites políticas y altos
funcionarios que se enriquecen y abusan de recursos que se han extraído de la empobrecida
economía popular y de la explotación de los recursos naturales y de los servicios que
pertenecen a la población.

6
Víctor Granda Aguilar, “Los principales desafíos del Derecho administrativo hoy”, Universidad de Salamanca,
2015.

5
La OEA, en 1996, aprobó la Convención Interamericana contra la Corrupción, en la que se
definieron: medidas preventivas; las figuras de actos de corrupción, soborno transnacional y
enriquecimiento ilícito; la necesidad de que las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS)
en cada país adopten instrumentos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar
las prácticas corruptas y establezcan mecanismos para estimular la participación de la
sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales, en la prevención de la corrupción,
para enfrentar el secreto bancario y promover la extradición, la confiscación y el decomiso
de los bienes obtenidos por corrupción.7

Para doblegar la crisis de “gobernabilidad” en América Latina y fortalecer el control de las

desviaciones de poder, expidió, también, el 11 de septiembre de 2001, la Carta Democrática
Interamericana de la OEA y en la Cumbre de la Américas, reunida en México en enero de
2004, la Declaración de Nueva León, que tienen a la vez, el seguimiento de los organismos
de desarrollo regional y del BID.8

En Europa, a propósito del reconocimiento del derecho de los ciudadanos a un “Buen

Gobierno” y a una “Buena Administración” y para alcanzar la “Gobernabilidad” y la
“Gobernanza” o un “gobierno relacional” y ubicar al “ciudadano europeo en el centro del
proyecto de integración”, se fue afirmando la convicción de que esos derechos y propósitos
estaban íntimamente relacionados con la necesidad de una profunda reforma administrativa
y el combate a la corrupción.9

En el informe Nolan en Gran Bretaña, sobre las Normas de Conducta en la Vida Pública, en
1995, se propuso adoptar “Códigos de Conducta” para nombrar directivos calificados en las
empresas y entidades públicas; realizar en ellas auditorías que permitan descubrir
irregularidades en asuntos financieros y en el mal manejo del dinero público y establecer
procedimientos para aceptar y tramitar denuncias internas o externas, incluso anónimas,
sobre actos de corrupción y la práctica de aceptar, en las esferas directivas, presentes y
regalos para obtener algún favor o beneficio de la administración.

Luego, en 1997, la Unión Europea impulsó un Convenio sobre la lucha contra los actos de
corrupción y en el mismo año, el 21 de noviembre, la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE), promocionó también un Convenio sobre la lucha contra el
soborno de funcionarios públicos extranjeros en las transacciones comerciales
internacionales y, en junio de 2001, el Informe del Comité de Gestión Pública, plantea

7
Venezuela, Convención Interamericana contra la Corrupción, suscrita en Caracas el 29 de marzo de 1996.
8
Ricardo Rivero Ortega, “Reforma del Estado en América Latina... en A. Ferraro, editor, En busca del buen
gobierno: Nuevas perspectivas sobre política y gestión del Estado en América Latina, (Barcelona: Ediciones
Bellaterra, 2007).
9
Ricardo Rivero Ortega, “El derecho a la buena administración en Europa y el procedimiento administrativo
de la Comunidad Autónoma de Castilla y León”, Revista de Administración y Función Pública de Castilla y
León, N° 1, (abril 2004).

6
reformas para fomentar la conducta ética de gobernantes y burócratas y la necesidad de
incorporar el empleo de la transparencia y la participación en la gestión pública.10

Posteriormente, en 2002, tanto en la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el

Desarrollo, reunida en Monterrey como en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible
en Johannesburgo, se expresó la decisión política mundial de luchar contra la “plaga” de la
corrupción y de sus efectos devastadores en el desarrollo.

Como consecuencia del proceso anterior, en 2003, la Asamblea general de la ONU, en Nueva
York, aprobó la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional y la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, que establecen
sistemas de evaluación sobre el respeto a los derechos humanos, la transparencia en el
ejercicio de la función pública y el control de la corrupción. Según lo señala el Secretario
General Kofi A. Annam, en el prefacio de aquella: “La corrupción es una plaga insidiosa
que tiene un amplio espectro de consecuencias corrosivas para la sociedad: socava la
democracia y el estado de derecho, da píe a violaciones de los derechos humanos,
distorsiona los mercados, menoscaba la calidad de vida y permite el florecimiento de la
delincuencia organizada, el terrorismo y otras amenazas a la seguridad humana”.11

En el ámbito de aplicación de la Convención contra la Corrupción, expresamente se dispone

que esta regulará la prevención, la investigación y el enjuiciamiento de la corrupción y el
embargo preventivo, la incautación, el decomiso y la restitución del producto de delitos
tipificados en la misma (Art. 3). En las medidas preventivas previstas se establecen la
adopción de políticas públicas evaluables sobre la materia, tanto para el sector público como
el privado; la creación de órganos para prevenirla; sistemas de eficiencia y transparencia en
la selección, desempeño, evaluación, códigos de conducta, rendición de cuentas de los
funcionarios públicos; sistemas apropiados de transparencia e información y control en los
procesos de adopción de decisiones y en especial en la contratación pública en todas sus fases
y en la gestión de la hacienda pública; fomento de la “participación activa” de personas y
grupos de la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales, organizaciones con base en
la comunidad para prevenir y luchar contra la corrupción y medidas para prevenir el blanqueo
de dinero en las instituciones financieras (Art. 5 al 14).

La Convención se refiere también a la obligación de los estados para tipificar, procesar y

sancionar como delitos y su tentativa: el soborno a funcionarios públicos nacionales,
extranjeros y de organizaciones internacionales públicas; la malversación o peculado, en
cuanto apropiación indebida y otras formas de desviación de bienes por parte de funcionarios
públicos, en beneficio propio o de terceros; el tráfico de influencias para favorecer a allegados

10
José Antonio Fernández Ajenjo, El control de las administraciones públicas y la lucha contra la corrupción,
(Pamplona: Civitas – Thomson Reuters, 2011).
11
ONU, Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, Nueva York, 2004.

7
o a terceros con contratos de cuantiosos recursos públicos; el abuso de funciones por acción
u omisión; el enriquecimiento ilícito de funcionarios públicos y personas o empresas privadas
con sobornos, malversaciones y peculados en actividades comerciales y financieras y el
blanqueo del producto de los delitos antes indicados.

Se prevén, además, sistemas de protección a los denunciantes de actos de corrupción que se

realizaren de buena fe y por motivos razonables; la indemnización de daños y perjuicios a
los perjudicados de dichos actos y el aliento, estímulo y mitigación de pena a quienes
proporcionen información y presten ayuda efectiva para recuperar o privar a los delincuentes
del producto del delito. De igual manera, la Convención dispone que los estados regulen la
cooperación en esta materia entre organismos nacionales y del sector privado (Arts. 15-42).

Sobre la Cooperación Internacional, la Convención establece normas sobre la extradición;

traslado de personas sancionadas a cumplir condena; asistencia judicial recíproca; remisión
y cooperación de actuaciones penales, investigaciones conjuntas y técnicas especiales de
investigación.

Resultan de particular importancia, las regulaciones que la Convención dispone sean

adoptadas por los Estados partes, sobre la identidad de beneficiarios, el descubrimiento de
transacciones sospechosas, la recuperación de activos mediante el decomiso y la restitución.
De la misma forma, se determinan mecanismos de asistencia técnica e intercambio de
información y de aplicación, mediante la Conferencia de los Estados, para conocimiento de
medidas legislativas y administrativas, información de planes y programas e identificación
de obstáculos en la lucha contra la corrupción (Arts. 43-64).

Posteriormente a la Convención, los organismos internacionales como la ONU,

especialmente los financieros (BM, FMI), impulsaron e impulsan el control y la lucha contra
la corrupción con mayor fuerza, pues, desde fines del siglo anterior, ya habían incluido en
sus agendas estos temas, tanto para implementar sus proyectos de cooperación, como para
sus operaciones crediticias; para ello se demanda a los países: informes de transparencia
fiscal y buenas prácticas en las políticas monetarias y financieras; rendición de cuentas e
investigación de denuncias de corrupción y fraude; el cumplimiento de indicadores (WBI);
medidas de buena gestión, etc.12

Además, en las Naciones Unidas se agregó en junio de 2004, un Décimo Principio al Pacto
Mundial en relación con la Responsabilidad Social Corporativa, para que las empresas se
comprometan también en la lucha contra la corrupción, el soborno y la extorsión.

12
FMI, Código de buenas prácticas de transparencia en las políticas monetarias y financieras, 1999. Banco
Mundial: Informe Helping Countries Combat Corruption: The Role of de World Bank, Poverty Reduction an
Economic Management Network, 1997.

8
En la Unión Europea, para hacer efectivo el derecho a una buena administración, consignado
de manera definitiva en la Carta de Derechos Fundamentales del 7 de diciembre de 2000 y
en el Tratado de Lisboa, se establecieron instrumentos de evaluación, autoevaluación y
calidad, adoptando los modelos internacionales ISO y EFQM. Se expidió también en 2001,
por parte del parlamento regional, un Código Europeo de Buena Conducta Administrativa,
que se complementó más tarde con la directiva 2006/123/CE, sobre la calidad de los servicios
en el mercado interior y los derechos de los consumidores.

En varios países -y particularmente en España- se efectuaron modificaciones en su

legislación interna para dar cumplimiento a estas urgentes transformaciones
administrativas,13 para lo que se crearon agencias estatales y adoptaron medidas para mejorar
la calidad de los servicios públicos; el libre acceso a las actividades de servicios; otros
mecanismos y normas para evaluar las políticas y programas públicos; el acceso a los
servicios públicos mediante el acceso informático y electrónico; sustituir controles gravosos
y simplificar trámites.

En la cumbre de Jefes de Estado y los grupos de los 7 y de los 20 ( G-7 y G-20), que agrupan
a las economías más desarrolladas del planeta y que controlan el 80 por ciento del comercio
mundial y en los que se registran políticas corruptas internacionales, se encuentran constantes
referencias a la necesidad de desarrollar una cultura de evaluación y de combate frontal a la
corrupción y sus desastrosos efectos en la gobernabilidad y gobernanza internacionales que
impiden la consolidación y equilibrio del sistema económico y provocan devastadores
efectos en los procesos de desarrollo y de marginación social, especialmente en las
economías subdesarrolladas del tercer mundo.

En dichas reuniones y en los informes de Transparencia Internacional,14 organismo no

gubernamental vinculado al Banco Mundial, que ofrece anualmente índices y mediciones de
percepción de corrupción en las diferentes regiones y países del mundo, se puede observar
que en ellos, incluyendo a los más poderosos, como Estados Unidos y China, no han podido
cumplir sus compromisos de luchar contra la corrupción y en especial en los denominados
paraísos fiscales ubicados en países marginales y en el mismo corazón de Europa y
Norteamérica. Además, en ellos no se ha abolido el secretismo sobre operaciones financieras

13
España, Real Decreto 951/2005 de 29 de julio, https://www.boe.es/eli/es/rd/2005/07/29/951; Real Decreto
1418/2006 de 1 de diciembre, http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2006-21902; Ley 28/2006 de 18
de julio, http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2006-13011; Ley 11/2007 de 22 de junio,
https://www.boe.es ; Ley 17/2009 de 23 de noviembre, https://www.boe.es/eli/es/l/2009/11/23/17/con
14
Transparencia Internacional, es una organización no gubernamental, sin fines de lucro que se fundó en la
Haya (Holanda), el 9 de febrero de 1993 por iniciativa del ex funcionario del Banco Mundial Peter Eigen y se
registró en Alemania el 15 de junio de 1993 en cuya capital, Berlín, tiene su Secretaría Internacional. Registra
capítulos en 100 países y su finalidad es la de dar seguimiento, con el apoyo de instituciones internacionales
como el Banco Mundial y nacionales como gobiernos, empresas y entidades de la sociedad civil, a los actos de
corrupción y sus nefastas secuelas en el orden público y en el desarrollo social en todos los países del mundo,
www.transparency.org.

9
obscuras; no se ha erradicado la práctica de los sobornos en la adjudicación de contratos y
construcción de grandes obras públicas por parte de países ricos y empresas transnacionales;
no se ha detenido el pago ilícito de poderosas empresas a funcionarios, ni el lavado de dinero
que cuentan con el apoyo de gobiernos, bancos, abogados y contadores; y no se han
recuperado significativamente los bienes y recursos provenientes de la corrupción pública y
privada. Por ello, en el informe de 2019, la Agencia reconoció que los esfuerzos
anticorrupción están estancados en los países del G7 y lo propio ocurre a nivel mundial.15

En todo caso, en la Cumbre Anticorrupción, reunida en Londres el 12 de mayo de 2016, se

establecieron nuevos compromisos de los gobiernos para combatir con mayor eficacia la
corrupción y para proteger a los denunciantes de la misma, que serán evaluados por la ONU
hacia el futuro, siguiendo sus iniciativas globales de promover un Código anti soborno común
y otras iniciativas contra la corrupción a ser planteadas en el Foro Económico Mundial y
mediante el proyecto RESIST para enfrentar extorciones y transacciones internacionales
ilícitas.

También en la cumbre del G-20 en China, el 4 y 5 de septiembre de 2016, se planteó el tema

del crecimiento de la corrupción y la difícil recuperación de activos, operación “Foxhunt”,
para promover la cooperación internacional transfronteriza que asegure el retorno de los
corruptos y de sus capitales a sus países de origen para que sean procesados por la justicia.
De igual manera, se discutieron temas relacionados con los “visados de oro” que
proporcionan los propios países más desarrollados a personajes que ofrecen o realizan
grandes inversiones de dudosa procedencia en los países de acogida, y la detección de
empresas secretas, paraísos fiscales, banqueros, abogados y compañías de bienes raíces para
ocultar o manejar dinero proveniente de la corrupción.16

En las reuniones intergubernamentales para dar seguimiento a la Convención contra la

Corrupción en 2018, se decidió fomentar la cooperación para detectar actos de corrupción,
asesorar y dar asistencia en materia de extradiciones y actividades judiciales recíprocas.17 En
la conferencia del octavo período de sesiones de los Estados Partes de aquella, reunida en
Abu Dabi entre el 16 y 20 diciembre de 2019, se adoptaron resoluciones que contienen
medidas mundiales, regionales y locales para prevenir la corrupción de manera progresiva y
eficaz.18 El Grupo de Trabajo Intergubernamental que da seguimiento y aplicación a las
medidas antes indicadas, reunido en Viena el 9 y 10 de junio de 2020, decidió aumentar la

15
Índice de Percepción de la Corrupción, 23 de enero 2020; https://www.transparency.org/es/press/2019-cpi-
efforts-stagnate-in-g7
16
https://www.consilium.europa.eu/es/meetings/international-summit/2016/09/04-05/ www.transparency.org
17
ONU, Conferencia de los Estados Partes contra la corrupción, 8 de junio de 2018,
https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/ WorkingGroups/EMInternationalCooperation/8-june-
2018/V1804027s.pdf
18
ONU, Unidas Conferencia de los Estados Partes de 16 a 20 de septiembre de 2019, CAC/COSP/2019/2, 14
de octubre de 2019. https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/COSP/session8/V1909757s.pdf

10
eficacia de los órganos de lucha anticorrupción.19 Y en el noveno período de sesiones, en la
Conferencia en Egipto del 13 al 17 de diciembre de 2021, se examinó la aplicación de la
Convención poniendo énfasis en reforzar la prevención, la recuperación de activos y la
cooperación internacional contra la corrupción, para lo cual se conformó un grupo de trabajo
intergubernamental de composición abierta para promover el decomiso internacional de
bienes de origen ilícito, la implementación de mecanismos jurídicos alternativos y la
adopción coherente de resoluciones judiciales y no judiciales.20

En varios países se estructuraron además “sistemas integrados anticorrupción y de

fiscalización”, mediante reformas institucionales y legales que permiten definir políticas y
acciones coordinadas y eficaces con la finalidad de combatir y prevenir la corrupción. En
México, por ejemplo, se promovió en 2015 una reforma constitucional y la expedición de
siete leyes destinadas a reformar toda la estructura del Estado para impulsar la transparencia
y la justicia contra la impunidad.21

Por lo tanto, en el contexto de la crisis y del desarrollo de una conciencia mundial sobre la
plena vigencia de los derechos humanos y el reconocimiento del derecho ciudadano a una
“buena administración” y a un “buen gobierno”, eficiente, eficaz y libre de corrupción, se
van asumiendo iniciativas y dictando normas internacionales y conformando una red
institucional que demanda transparencia y acceso amplio a la información pública y privada,
así se puedan vulnerar limitadamente algunas garantías individuales, pues se ha llegado a la
convicción que “el derecho a la intimidad de las personas se utiliza con demasiada frecuencia
como escudo perfecto para transmutar la democracia abierta en una democracia opaca y
obscura”, como lo señalaba Miguel Blanes Climent.22

Se plantea, además, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español, que el

Derecho a la transparencia y el acceso a la información pública, si bien no es un derecho
fundamental, es un derecho de tercera generación en beneficio de los ciudadanos que no
requiere de ley expresa, para poder ejercer sus prerrogativas de controlar la legalidad y la
oportunidad en el uso, destino de fondos públicos, de ser actores y no solo espectadores de
la vida pública. También, dicho derecho se fundamenta en la convicción de que el poder
público se legitima en la misma proporción que se adoptan estándares altos de transparencia,
y que éste al igual que la “rendición de cuentas” son la esencia de la democracia.

19
ONU, Conferencia de los Estados Partes, Viena 9 y 10 de junio de 2020,
https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup4/2020-June-9-
10/V2001949s.pdf
20
ONU, Conferencia de los Estados Partes de 13 a 17 de diciembre de 2021;
https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/COSP/session9/CAC-COSP-2021-1/V2107308_S.pdf
21
Juan Carlos Moreno Jiménez y Jesús Onofre Ortiz, Sistemas de Control de la Auditoría Superior de la
Federación, Cámara de Diputados, Comisión de Vigilancia de la ASF, (México: UEC, 2018).
22
Miguel Blanes Climent, La transparencia informativa de las Administraciones públicas, (Aranzadi: Editorial
Thomson-Reuters, 2014).

11
Resulta evidente, por tanto, que el Estado Social de Derecho y la consolidación o ampliación
de la democracia son los escenarios adecuados para posibilitar la transparencia, el control, la
rendición de cuentas y la responsabilidad. Silva Cimma acertadamente afirmaba hace ya
varios años que “El control no tiene cabida sin democracia”, pues, evidentemente, el
autoritarismo y la concentración de poderes limitan y anulan el control, la responsabilidad
pública estatal y la de funcionarios.23

La evolución del control está relacionada sin duda, con el desarrollo de la democracia.
Fernández Ajenjo dice, adecuadamente, que en las democracias constitucionales el control
se desarrolló a partir del Estado abstencionista cuyo control público se asentó sobre la
doctrina de la división de poderes; luego, con el Estado de partidos que difuminó dicha
división, surgió una red compleja de controles institucionales y que con la implementación
del Estado providencia, se incorporó del campo privado el gerencialismo, las técnicas de
control de objetivos y los controles de calidad.24

Abundando en esta percepción, creemos que en la etapa de la democracia liberal el control

en general se restringió al “formalismo” de la legalidad entre los poderes estatales,
asignándose al poder legislativo la facultad de ejercer de manera amplia la potestad de control
para establecer responsabilidades en los poderes ejecutivo y judicial.

En la etapa de la democracia intervencionista o representativa, al control político tradicional

se agregó el control “técnico” contable y financiero, “fiscalizador”, a ser ejercido por los
Tribunales de Cuentas o por órganos independientes unipersonales como las Contralorías, en
virtud del crecimiento de las operaciones del Estado en los servicios y en el manejo de
importantes recursos públicos.

Actualmente, en la denominada “democracia participativa” o “democracia de resultados” se

perfeccionan los instrumentos públicos de control interno y externo y se reconoce también el
derecho de los ciudadanos, en forma individual o colectiva, para ejercer además “el control
popular de las instituciones del Estado y la sociedad y sus representantes”, pues tienen la
potestad de “fiscalizar los actos del poder público”; “combatir los actos de corrupción” y
ejecutar dicho control a las “entidades públicas y privadas que presten servicios públicos, “a
través de los órganos del poder público y de las formas de participación directa previstas en
la Constitución” (transparencia, rendición de cuentas, control social) utilizando “todas las
formas de organización como expresión de la soberanía popular” (Art. 96).25

23
Enrique, Silva Cimma, Derecho Administrativo Chileno y Comparado, el Control Público, (Santiago:
Editorial Jurídica de Chile, 1994).
24
José Antonio Fernández Ajenjo, El control de las administraciones públicas y la lucha contra la corrupción,
(Pamplona: Civitas – Thomson Reuters, 2011).
25
Ecuador, Constitución de 2008, Artículos 1, inciso 2; 61.5; 83.8; 95; 96; 100.5.

12
La INTOSAI y la OLACEFS

De manera activa, a nivel internacional, concomitan instancias y agrupaciones de las

instituciones fiscalizadoras que han ejercido y ejercen el control a nivel regional y de los
países en todos los países del mundo. Así se constituyó, en 1953 en el marco de la ONU, la
International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), que agrupa a las
entidades fiscalizadoras superiores (EFS) de control financiero, con la finalidad de
intercambiar entre ellas experiencias, proyectos y normas que persiguen el uso adecuado y el
destino de los recursos públicos. Complementariamente se organizaron secciones de la
INTOSAI, como la europea (EUROSAI) que agrupa a las instituciones nacionales de control
financiero y al Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, y en América Latina la OLACEFS,
fundada el 9 de abril de 1963, de la que forma parte la Contraloría General del Estado de
Ecuador.

La INTOSAI y sus organismos regionales, en sus sucesivos Congresos, han venido

desarrollando y adoptando declaraciones, normas o recomendaciones comunes para el
funcionamiento de las EFS y para perfeccionar los instrumentos (guías, manuales), principios
e iniciativas de control que rigen las auditorías de entidades públicas, conocidas como ISSAI
(Normas Internacionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores).

La INTOSAI promueve permanentemente la independencia y autonomía de las EFS en su

labor de fiscalización. En la declaración de México (2007) formuló ocho pilares básicos para
garantizarlas: su marco legal; dirección y personal; auditorías; acceso a la información;
presentación libre de resultados de auditoría; contenido y planificación de los informes de
auditoría; mecanismos eficaces de seguimiento y recursos suficientes y no condicionados.26

Para alcanzar ese propósito, la INTOSAI cuenta con el apoyo de las Naciones Unidas
expresado en Resoluciones de la Asamblea General de la ONU (A/66/209 de 2011 y
A/69/228 de 2014); desarrolla un programa de independencia de las EFS y elaboró un Plan
estratégico 2017-2022 para alcanzar ese propósito como una prioridad.

Tanto la Secretaría General Adjunta de la ONU y los organismos financieros internacionales

como el Banco Mundial y el FMI se han comprometido a realizar acciones de seguimiento y
financiar a las EFS para que sean eficaces e independientes en la implementación de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible y en el éxito de la Agenda 2030. De igual manera el apoyo
se extiende a los gobiernos para que aumenten su transparencia, aseguren la rendición de

26
INTOSAI, Declaración de México, https://www.issai.org/wp-content/uploads/2019/08/INTOSAI-P-10-
Declaraci%C3%B3n-de-M%C3%A9xico-sobre-la-Independencia-de-las-EFS-1.pdf

13
cuentas, combatan la corrupción y promuevan la confianza pública en la utilización efectiva
y eficiente de los recursos públicos.27

Además, la INTOSAI para cumplir con sus objetivos ha adoptado directrices para la “buena
gobernanza”; documentos sobre control interno; normas de contabilidad y normas ISSAI
sobre fiscalización y responsabilidades administrativas relativas a los principios
fundamentales de las auditorías del sector público, financieras, de desempeño, de
cumplimiento, etc., insistiendo siempre que las instituciones que las ejecuten deben ser
independientes, eficientes y eficaces.28

En los últimos congresos de la INTOSAI reunidos en México (2007), China (2013), Emiratos
Árabes (2016) y en la Federación Rusa (2019) se ha decidido ajustar, perfeccionar y ampliar
las normas y principios de auditoría. En el XXI Congreso se tuvo como tema principal la
Auditoría Nacional y la Buena Gobernanza Nacional y en los Congresos últimos XXII y
XXIII se discutió sobre la aplicación de la tecnología de información para el desarrollo del
sector público y las actividades de la EFS, así como el rol de éstas para alcanzar metas y
prioridades nacionales. Para ello se recomendó impulsar “auditorías estratégicas” que
además deben incluir dimensiones ambientales para el desarrollo sostenible.29

En la XXVII Asamblea General Ordinaria de la OLACEFS en Buenos Aires (2018) y en la

reunión de su Consejo Directivo (2019) se discutió un tema de gran importancia regional en
materia de Control sobre la integridad en las compras públicas y la fiscalización de las
empresas estatales y las asociaciones público-privadas.30

En Cartagena, se reunió el 3 de diciembre de 2021 la XXX Asamblea General de la

OLACEFS que discutió sobre el control preventivo ante posibles irregularidades en la gestión
pública y los derechos humanos como un desafío para la EFS. En la reunión se aprobaron
también: un nuevo Plan Estratégico 2023-2028, un manual de auditoría de gestión, políticas
de género y no discriminación e iniciativas a ser financiadas por el proyecto anticorrupción
OLACEFS-GIZ.31

27
https://www.olacefs.com/p15076/; https://live.worldbank.org/node/26586
https://www.intosai.org/fileadmin/downloads/focus_areas/independence/SP_0219_Handout_Independence.pd
f
28
INTOSAI, https://www.asf.gob.mx/uploads/62_Documentos_tecnicos/Normas_Internacionales.pdf;
https://www.issai.org
29
INTOSAI, Documento de debate sobre el Tema II del XXIII INCOASI, “EL ROL DE LAS ENTIDADES
FISCALIZADORA SUPERIORES PARA LOGRAR LAS METAS Y PRIORIDADES NACIONALES”,
septiembre de 2019; https://incosai2019.ru/es/documents/37
30
OLACEFS, https://www.olacefs.com/2018/?cat=5
31
OLACEFS, https://olacefs.com/xxx-asamblea-general-y-lxxiii-consejo-directivo-2021-cartagena-de-indias/

14
Otras Iniciativas de control y transparencia.

De igual manera, es necesario hacer referencia complementariamente a las modificaciones

internacionales y locales que se ha realizado sobre transparencia, acceso a la información, el
uso de las tecnologías de la información para favorecer los “gobiernos abiertos”, la
“rendición de cuentas”, el control y el combate a la corrupción.

El ejercicio ciudadano y social de denunciar y combatir la corrupción está asociado a la

exigencia de acceso libre y sin cortapisas a la información, a la transparencia en las
decisiones, en la gestión y uso de los recursos públicos. La falta de información ocasiona
dolorosas crisis económicas y otros impactos sociales en las que sus principales perjudicados
son los ciudadanos que confían en las instituciones públicas y privadas.

En Suecia en 1776 se dictó primero una regulación que permitía acceder a los documentos
del gobierno. En Estados Unidos, dos siglos después, se expidió primero la Freedom of
Information Acty y luego la Sunshine Acty. Posteriormente, en los diferentes países se han
promovido en las tres últimas décadas: la discusión y aprobación de leyes de transparencia y
acceso a la información pública, en las que se reconoce como derecho ciudadano acceder a
los detalles en la asignación y utilización de los recursos estatales y a las rendiciones de
cuentas por parte de los funcionarios de todas las instituciones y entidades que los manejen.32

Tanto en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), como en el Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), ratificado por Ecuador en 1969 y en la
Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José (1969), se reconoce el
derecho a buscar, recibir y difundir informaciones de toda índole. Igual en la Declaración de
Chapultepec de 1994, se reconoce ese derecho y se dispone que las autoridades deben estar
legalmente obligadas a poner a disposición de los ciudadanos la información que se genere
por el sector público, de forma oportuna y equitativa.

La relatoría para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos

Humanos, en su informe de 2002, puso énfasis que los derechos políticos sólo se pueden
ejercer a plenitud por medio de una “amplia libertad” de aquella y de un “libre acceso a la
información”, pues de esa manera se puede controlar la gestión pública mediante el derecho
de petición para exigir el cumplimiento de la ley y una rendición de cuentas transparente.33

En Ecuador, en 1993 la Ley de Modernización del Estado y luego el Estatuto del Régimen
Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva en 2002, dispusieron el derecho al acceso

32
Colon Bustamante Fuentes, Nueva Justicia Constitucional, Neoconstitucionalismo Derechos y Garantías,
Tomo II, (Quito: Editorial Jurídica del Ecuador, 2011).
33
CIDH, Informe del Relator Especial para la Libertad de Expresión 2002. Cap. IV;
http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/informes/anuales/Informe%20Anual%202002.pdf

15
a los documentos administrativos, obtener copias certificadas y tener acceso a los archivos
de la administración. En 2002 se aprobó también la Ley Orgánica de Responsabilidad,
Estabilización y Transparencia Fiscal el 4 de junio de 2002, en la que se estableció
inicialmente el “control ciudadano de la gestión pública” por medio del libre acceso a los
documentos e información presupuestaria, contable, de las operaciones y contratos de crédito
de todas las entidades del sector público y del sector privado que maneje recursos estatales.34

En 2004 se expidió luego la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información

Pública (LOTAIP), obligatoria para todas las entidades y servidores del sector público y para
las del sector privado que perciban o dispongan de recursos públicos, por lo que quedan
obligadas, con ciertos límites y posibles sanciones, a rendir cuentas de manera amplia y el
ciudadano puede solicitar información y si es del caso plantear a la justicia un recurso de
acceso a la información pública para acceder, dentro de un plazo razonable, a la información
que requiera para ejercer sus derechos y fiscalizar la actividad pública y de ciertos entes
privados que disponen de fondos públicos.35

La Constitución de 2008, ratificó la garantía jurisdiccional de acceso a la información pública

y estableció como cuarta Función del Estado, la de Transparencia y Control Social y creó, en
sustitución de la Comisión de Control Cívico de la Corrupción, el Consejo de Participación
Ciudadana y Control Social, para que estas entidades promuevan y garanticen el acceso a la
información, la rendición de cuentas y la prevención y el combate a la corrupción, como lo
explicaremos oportunamente. La misma carta política, entre las garantías jurisdiccionales
incluyó, de manera amplia, el “acceso a la información pública”.36

La Comunidad Europea aprobó una norma sobre Transparencia, Acceso a la Información

Pública y Buen Gobierno el 18 de julio de 2006. Más tarde promovió en el Consejo de Europa
un Convenio sobre Acceso a los Documentos Oficiales el 18 de junio de 2009 y en España
se expidió la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno el 9
de diciembre de 2013 (Ley 19/2013).37

Frente a los límites de acceso y sancionatorios en la aplicación de la LOTAIP en Ecuador, en

2018 la Defensoría del Pueblo, cuya creación estuvo asociada inicialmente a la expedición
de ley de la materia, y varias organizaciones sociales de Guayaquil y Quito tomaron la

34
Ecuador, Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal N° 72. Registro Oficial
589, 4 de junio de 2002.
35
Ecuador, Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública 24, Registro Oficial Suplemento
337, 18 de mayo de 2004.
36
Ecuador, Constitución de la República, 2008, Art. 91.
37
España, Ley de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno
https://www.boe.es/eli/es/I/2013/12/09/19/con; Consejo de Europa, Convenio sobre Acceso a los Documentos
Oficiales, 18 de junio de 2009,
https://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/acceso_informacion_desarrollos_convenio_consejo_europeo.pdf

16
iniciativa de debatir el contenido, aplicación y ampliación de la norma original, llegando a
formular un nuevo proyecto sustitutivo de ley sobre la materia que fue presentado a la
Asamblea Nacional y que incorpora varias iniciativas de acceso a la información y de la lucha
anticorrupción con el uso más intenso de la tecnología informática y cumpliendo estándares
internacionales, según lo anunció la Fundación Ciudadanía Desarrollo (FCD).38

Complementariamente a la legislación antes indicada, en la Asamblea General de las

Naciones Unidas en septiembre de 2011 se planteó la iniciativa de impulsar una Alianza para
construir un “gobierno abierto” (AGA), conocida también por sus siglas en inglés OGP
(Open Government Partnership) con la finalidad de mejorar el desempeño y calidad de los
gobiernos mediante la lucha anticorrupción, la rendición de cuentas, la transparencia, la
participación, el libre acceso a la información y el uso intensivo de las nuevas tecnologías
para mejorar la gobernanza y la calidad de los servicios públicos.39

En 2019, la Alianza (AGA) sumó 78 países y decenas de gobiernos locales que han asumido
ya numerosos “compromisos” mediante la aprobación de principios, guías, manuales y
planes de acción para el cumplimiento de los objetivos antes indicados. Todo ello consta en
la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto expedida en 2016. Ecuador en julio de 2018 se
integró a la Alianza y aprobó un plan de acción a ser ejecutado entre 2019-2021.40

El candidato y luego presidente Guillermo Lasso anunció en la campaña su oferta de impulsar

las tesis del “gobierno abierto” afianzando el derecho a la información y a la participación
como pilares fundamentales para fortalecer la relación del gobierno con los ciudadanos. En
la cumbre Global de la Alianza de Gobierno Abierto (OGP), en diciembre de 2021, el
presidente manifestó su compromiso de impulsar la participación ciudadana para alcanzar
“legitimidad gubernamental” en las políticas de desarrollo y su decisión de aplicar los
lineamientos internacionales establecidos para el efecto mediante la transparencia, el acceso
a la información y la participación. Informó la expedición, en los primeros días de su
gobierno de un Código de Ética que deben cumplir los funcionarios de su gobierno para
prevenir posibles actos de corrupción y anunció la expedición en 2022 de una política pública
preventiva y de acciones anticorrupción, cuyos lineamientos los expuso en la Universidad
Andina y la iniciativa de conformar una comisión estatal anticorrupción, que recibió de
inmediato la objeción de la falta de independencia de ese nuevo organismo para el
cumplimiento de su labor. También anunció el establecimiento de una plataforma abierta
sobre la contratación pública para transparentar las compras y contratos públicos y un

38
Ecuador, El Universo, martes 7 de diciembre de 2021, página 3. Declaraciones de Marcelo Espinel,
subdirector de Fundación Ciudadanía Desarrollo.
39
https://www.google.com/search?q=biblioguias.cepal.org+Estado+Abierto+AGA
40
https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2020/01/Ecuador_Action-Plan_2019-2021.pdf.

17
compromiso continuo para adoptar en su mandato el gobierno abierto como modelo de
gobernanza.41

En el caso de nuestro país, las normas constitucionales y legales y sus reformas, expedidas
en los últimos treinta años, reflejan la misma tendencia internacional de perfeccionar y
mejorar los sistemas técnicos y sociales de control y de combate a la corrupción, en desmedro
de un indeterminado “control político” que se encuentra, en algunos países, cada vez más
restringido, cuestionado y muchas veces desprestigiado o bloqueado.

La Contraloría si bien ha perfeccionado sus sistemas de auditoría incluyendo el análisis de

eficiencia, eficacia y resultados de la gestión pública, no ha obtenido lamentablemente
mayores resultados prácticos para controlar los más grandes escándalos públicos de
corrupción. Una enmienda constitucional , aprobada en diciembre de 2015 en el gobierno del
Presidente Rafael Correa, pretendió eliminar la auditoría de gestión para trasladarla
totalmente al control interno ejercido por el propio gobierno, por medio de la Secretaría de
la Administración Pública (SNAP) y la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
Social (SENPLADES) o sus sucesoras, utilizando normas y procedimientos que acompañen
la gestión, sin garantizar la transparencia desde el inicio hasta su conclusión.42

Frente al deterioro del control político y la manipulación de los controles externos por parte
de la autoridad ejecutiva, las organizaciones sociales y la sociedad civil han promovido, en
este período en Ecuador, importantes iniciativas ciudadanas para conocer y analizar
denuncias de corrupción y entregar información al respecto a la Contraloría General del
Estado, a la Fiscalía y a la Función Judicial, como lo fue la Comisión de Control Cívico de
la Corrupción en 1996; lo pretendió ser el Consejo de Participación y Control Social que la
sustituyó en 2008 y lo es, con muchas limitaciones y actitudes hostiles por parte del régimen
pasado, la Comisión Nacional Anticorrupción conformada, el 30 de mayo de 2015,
directamente por las organizaciones sociales de manera independiente a la estructura estatal,
como lo analizaremos más adelante.

Existe además un desencanto ciudadano y un deterioro cultural de los ecuatorianos en materia

de corrupción. A los tradicionales sobornos y sobreprecios en la gran obra pública nacional
que caracterizó a los gobiernos de turno del pasado y que motivó el ofrecimiento político de
impulsar una “revolución ética” por parte de una nueva fuerza política liderada por Rafael

41
Ecuador, Presidente Guillermo Lasso, Discurso: Día mundial de la lucha contra la corrupción y presentación
de los “Lineamientos de la política anticorrupción” U.A.S.B., Quito, 9 de diciembre de 2021,
https://www.presidencia.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2021/12/2021.12.09-COMISION-
ANTICORRUPCION.pdf
42
Ecuador, Decreto Ejecutivo Nro. 5 de 24 de mayo de 20217, el Presidente Lenin Moreno eliminó la Secretaria
General de la Administración Pública, Decretos Ejecutivos N° 731 y 732, Registro Oficial N° 496 de 28 de
mayo de 2019, crea la Comisión de Expertos Internacionales de Lucha Contra la Corrupción en Ecuador y
suprime la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES.

18
Correa, se sumó la decepción a la gestión de su gobierno, que habiendo contado con enormes
recursos, generalizó las prácticas corruptas en las adquisiciones, en la contratación de obras
grandes de infraestructura y en el manejo irresponsable del endeudamiento público para lo
cual se reformó y acomodó la legislación y se reforzó el control autoritario de todas las
instancias de control.

Según el Barómetro de las Américas tres de cuatro ecuatorianos admitieron que están
dispuestos a pagar coimas para acceder a los servicios y que dos de tres entrevistados
opinaban que “más de la mitad” o “todos” los políticos están involucrados en actos de
corrupción.43 Según índices de transparencia, Ecuador en 2020 se ubicó en el puesto 19 de
38 países evaluados y obtuvo la calificación de 69,05 puntos sobre 100 en medidas de
protección a denunciantes de irregularidades, mecanismos de consulta y planificación con
empresas privadas y sociedad civil y parámetro de evaluación en procesos de contratación y
ambientales.44 El país obtuvo se encuentra con una calificación de 4,19 sobre 10 en el índice
de capacidad para combatir la corrupción según Americas Society/Council of the Americas
(AS/COA) y Control Risks, si bien se advierten progresos en “áreas críticas” como ocurrió
con el juicio del caso “sobornos” y en la autonomía de jueces y fiscales para investigar y
sancionar la corrupción.45

En 2021 se produjo en la percepción internacional de mejora la calificación a Ecuador por su

capacidad para combatir a corrupción (CCC) ya que la Fiscalía y los jueces promovieron
procesos penales por casos de corrupción en los que se emitieron sentencias condenatorias
en contra del expresidente Rafael Correa (2020) y del exvicepresidente Jorge Glas y otros
altos funcionarios del gobierno (2021). La Asamblea Nacional, a la vez, aprobó una ley
anticorrupción que modificó el Código Penal (2020) incorporando delitos establecidos en la
Convención de las NN.UU. contra la corrupción y la Ley Orgánica de recuperación de bienes
(2021).46

Sin embargo, la Fiscalía General para obtener réditos publicitarios personales promovió
procesos penales frente a casos de corrupción suscitados en las adquisiciones de insumos
médicos en la pandemia y sepultó los grandes escándalos de corrupción relacionados con la
gran obra pública nacional, los descomunales contratos en la comercialización petrolera,
contratación irregular de deuda externa y abuso de los bienes públicos en los que estaban
involucradas empresas extranjeras y altos funcionarios de los gobiernos de turno.

43
https://www.vanderbilt.edu/lapop/ecuador/AB2018-19_Ecuador_Country_Report_V2_W_02.03.20.pdf;
135-136
44
Fundación Ciudadanía y Desarrollo, Boletín 039-2020, https://www.ciudadaniaydesarrollo.org/
45
Americas Society/Council of the Americas (AS/COA) y Control Risks, https://www.as-
coa.org/articles/indice-ccc-2020-revela-que-lucha-anticorrupcion-en-america-latina-ha-perdido-fuerza
46
https://www.as-coa.org/sites/default/files/CCC_Reporte_Espanol_2021.pdf

19
A nivel internacional y nacional en todo caso, han crecido iniciativas sociales, académicas y
una opinión pública internacional y local, contrarias a la corrupción y a la impunidad y se va
instaurando un nuevo “modelo globalizado” de administración y una “nueva cultura de
gestión" y de “rendición de cuentas” que requiere de transparencia, libre acceso a la
información y renovados instrumentos de control y de evaluación.

Lo que ocurre en Europa se impulsa también en el sistema de las Naciones Unidas para
favorecer a la vez lo que se denomina una “nueva cultura internacional de auditoría y
evaluación”, para lo cual se realizan ya exámenes periódicos a nivel universal sobre el respeto
y protección de los derechos humanos y se elaboran a la vez, informes detallados sobre su
ejercicio en los campos de salud, educación, ingresos, protección del medio ambiente,
sistemas de control y colaboración para combatir la corrupción y otros delitos
internacionales.

Se está forjando, por tanto, un “estado evaluativo” que practique permanentemente la

“accountability” y una “audit society”, que hacen de la “rendición de cuentas” y de las
técnicas de la evaluación y auditoría, “mecanismos de autorregulación” e “instrumentos de
reforma social y de progreso” para ser aplicados, tanto a nivel interno como externo, para
que la gestión de las instituciones públicas y aún de las entidades privadas, especialmente
aquellas que ofrecen servicios y productos de consumo masivo, alcancen sus objetivos.47

Pero además crece la conciencia internacional y local de que el Estado, la sociedad y los
ciudadanos deben involucrarse directamente en planes y políticas globales, internacionales,
regionales y locales, para prevenir y perseguir a la corrupción. Las labores y técnicas de
auditoría de las instituciones no pueden desarticularse de una estrategia general y de planes
específicos para controlar la pandemia de la corrupción que absorbe cuantiosos recursos que
perjudican al desarrollo y al bienestar de los países y de los sectores sociales más vulnerables.

2. El Derecho Público. El Derecho Administrativo, Financiero y de Control.

Durante la implementación del modelo neoliberal en Ecuador se reporta una crisis del
Derecho público que tuvo un importante auge en los “años dorados” del Estado Social de
Derecho (1945-1970) y se habló aún de una “huida” del Derecho administrativo para en su
lugar privilegiar la acción del mercado y los instrumentos del Derecho privado en los asuntos
públicos (1990- 2004).

En los años 2004 – 2014 se retomaron parcialmente las regulaciones y se produce un nuevo
auge del Derecho público y del Derecho administrativo-financiero, poniendo énfasis en sus

47
Pilar Jiménez Tello, “Valores de la auditoria y la evaluación en las administraciones Públicas”, en Nuevas
formas de control de las administraciones públicas y su repercusión sobre consumidores y usuarios”, Enrique
Rivero Ysern y M. Dolores Calvo Sánchez, coordinadores, (Salamanca: Ratio Legis, 2013).

20
contenidos económicos y de control y en los últimos años hasta la actualidad, como resultado
de la crisis financiera, el deterioro del mercado de commodities y de la crisis del COVID-19,
se combinan normas liberales con cada vez más débiles regulaciones estatales para favorecer
la coparticipación pública y privada.

La Función Administrativa, ejercida por los órganos del Estado de manera principal o
residual en el ámbito privado, introduce necesariamente, entre una de sus actividades
especializadas complementarias, el control de legalidad de las finanzas y de los recursos
públicos y de la gestión de los órganos públicos que se encuentren bajo su dependencia y de
otras entidades que realicen actividad de interés público, especialmente en lo relacionado con
el manejo óptimo de los recursos destinados al cumplimiento de sus fines, a la prevención de
la corrupción y a la satisfacción de los derechos de los ciudadanos que son los ejes
fundamentales de la renovación actual del Derecho administrativo y de sus ramas
especializadas, sin que ello signifique disminuir o menoscabar las atribuciones estatales y
sociales de control integral externo e interno efectuados por los órganos especializados y
técnicos de la materia, conforme a las normas constitucionales y legales.

En el actual Derecho público y en el Derecho administrativo global tienen un impacto crucial

el Derecho convencional y constitucional que surgen y se desarrollan con la primacía que a
nivel internacional se reconocen a los derechos humanos, la consolidación política y
económica regional del capitalismo global y sus procesos de integración como el de la Unión
Europea y otros. Se introducen además nuevas modalidades innominadas de contratos,
reconociendo el surgimiento de nuevos mercados y operadores jurídicos y el establecimiento
de mecanismos alternos para la solución de las controversias que otorgan una mayor
seguridad a la transnacionalización y financiarización del capital, atendiendo la demanda
global y adoptando mecanismos de transparencia, de lucha anticorrupción, como exigencias
fundamentales de los organismos internacionales y en especial de los ciudadanos, frente a la
crisis y sus consecuencias socioeconómicas y a la manifiesta concentración del poder y de la
riqueza.

La distinción tradicional entre Derecho público y Derecho privado, en el siglo XX, creó un
campo intermedio de interrelación conocido como Derecho social y económico, que amplió
el contenido del Derecho administrativo y del Derecho financiero con el surgimiento del
Derecho administrativo económico y del Derecho financiero económico, disciplinas que
regulan y norman de manera directa la intervención, la regulación del Estado y la
administración en la actividad económica y en la actividad financiera pública y en las de las
instituciones financieras no estatales que cada día tienen una mayor connotación social y
pública.48

48
Ángel Rojo, El Derecho Económico como categoría sistemática, (Buenos Aires: Editorial Depalma, 1982).

21
Partiendo de la interrelación histórica que existe, desde sus orígenes, entre el Derecho
administrativo y el Derecho financiero público o de la hacienda pública, 49 cuya autonomía
científica ha sido motivo de una larga controversia, encontramos un punto de confluencia de
las dos disciplinas en lo que nosotros denominamos Derecho del control y de la
responsabilidad, pues estas dos categorías jurídicas centrales forman parte, con las
correspondientes connotaciones, tanto del Derecho administrativo económico como del
Derecho financiero público y, obviamente, del Derecho administrativo en general.

La principal diferencia de las indicadas ramas del derecho radica en que el enfoque de la
primera se remite a todas las actividades y recursos que se encuentran a disposición de las
administraciones públicas, mientras que en la segunda se limita al control y responsabilidades
que emergen en los fenómenos que involucran a la actividad financiera propiamente tal,
relacionada exclusivamente con la utilización de los ingresos y los gastos del Estado que
constan en el presupuesto general y en los diferentes presupuestos e instrumentos financieros
de otras entidades públicas o de aquellas que reciben recursos estatales.

El Derecho constitucional internacional y el administrativo económico son las disciplinas

que, en el campo académico nos ofrecen de manera general, el marco jurídico más pertinente
para referirnos e involucrar a las categorías y regulaciones establecidas por el Estado, tanto
para las acciones, decisiones y procedimientos de los órganos de aquel, en el ejercicio de sus
funciones y atribuciones económicas, para regular la planificación, las finanzas y el control
general de los recursos públicos, así como para establecer las responsabilidades, la
restructuración del Estado y el gobierno nacional o local y la actividad empresarial, las
actividades económicas estratégicas y de servicios y los derechos de usuarios y
consumidores, como lo plantea el profesor Ricardo Rivero.50

El Derecho de control y responsabilidades, como disciplina, con una inicial autonomía

académica dadas las categorías e instituciones jurídicas con las que cuenta, es una
especialidad dentro del Derecho constitucional, del Derecho administrativo económico, del
financiero y del Derecho administrativo en general, pues regula, según nuestro entender, una
de las labores fundamentales del Estado de Derecho respecto del control entre las funciones
del mismo y la vigilancia y acciones que realizan ciertos órganos competentes del poder
público y de la sociedad, sobre la legalidad, transparencia, honestidad, eficiencia y eficacia
en el uso de los bienes y recursos públicos propios o impropios para, luego de ello, poder
establecer las responsabilidades del Estado y sus instituciones, a los funcionarios y
proveedores públicos y en especial a quienes ejercen función administrativa en el

49
Andrea Amatucci, La enseñanza del derecho financiero en Italia y España, Quito, Foro Revista de Derecho
N° 1, UASB-CEN, (2003).
50
Ricardo Rivero Ortega, Derecho administrativo económico, (Madrid: Marcial Pons, sexta edición, 2013).

22
cumplimiento de sus obligaciones y en el desempeño de sus competencias, frente a las
denuncias, demandas y reclamaciones de los ciudadanos en ejercicio de sus derechos.

El derecho de control y en general el control es un concepto inseparable del concepto de

Constitución pues se trata del estudio, práctica, límites y excesos del ejercicio del poder sobre
el que se ejercen históricamente controles políticos y jurídicos, conforme lo argumenta el
profesor Héctor Fix-Zamudio, tomando en consideración que “los controles no constituyen
un universo aislado sino son simple expresión del proyecto constitucional de una sociedad”
como lo afirma Diego Valadés.51

No hay duda también que en el Estado contemporáneo, la actividad de limitación o control

también se extiende al ámbito privado y en especial al de los servicios y productos destinados
al beneficio de la colectividad, de los usuarios y consumidores, pues se trata de una “forma
de intervención pública por excelencia” y por lo tanto de una actividad administrativa que
tiene finalidades “predominantemente preventivas” en el manejo de la información y luego
“tintes represivos”, cuando asume su “potestad sancionadora” como a la vez lo señalan los
profesores Rivero Ortega y Nieto García.

Esto es, las actividades de control estatal o público no sólo se refieren a los diferentes
momentos y circunstancias de la múltiple actividad de las administraciones públicas, ad intra
o ad extra, sino también a las actividades y operaciones “ex ante” y “expost” de otros actores
colectivos, empresariales o individuales y sociales, que ofrecen servicios y productos
masivos, también de interés colectivo o que se ejecutan con recursos del público, que
requieren del Estado el ejercicio de su potestad de control, sea por la vía autorizatoria o por
medio de la declaración responsable, para que tanto los servicios públicos como los que se
ofrecen a la colectividad por parte de actores privados se los realice en las condiciones más
óptimas de eficiencia, eficacia y economía.52

En este estudio, nosotros nos limitaremos a analizar las actividades del Derecho de control y
responsabilidades en el ámbito de las administraciones públicas que forman parte del Estado
y en especial del sector público, relacionadas especialmente con su aspecto político,
administrativo y financiero, pues nos referiremos principalmente al ingreso, manejo, destino,
buen y honesto uso de los recursos públicos, sin bien la dimensión general de control cubre,
como hemos indicado ya, muchos otros ámbitos de gran actualidad e interés para el Derecho
administrativo y para los ciudadanos y la colectividad, especialmente en las esferas de los

51
Héctor Fix-Zamudio, en prólogo al libro de Diego Valadés, El Control del Poder, (México: Editorial Porrúa
y Universidad Nacional Autónoma de México, tercera edición, 2006).
52
Ricardo Rivero Ortega, “La necesaria innovación de los medios de control administrativo” en Nuevas formas
de control de las administraciones públicas y su repercusión sobre consumidores y usuarios, Enrique Rivero
Ysern y María Dolores Calvo Sánchez, coordinadores, (Salamanca: Ratio Legis, 2013); Alejandro Nieto García,
Derecho administrativo sancionador, (Madrid: Tecnos, 2009).

23
servicios públicos propios e impropios y de los usuarios, productores y consumidores en
general.

Es necesario advertir que la hacienda pública clásica, regida por el Derecho constitucional,
administrativo y el financiero, era controlada por el Congreso o Parlamento que tenía un
papel trascendental, desde el origen de los estados modernos, en la aprobación y control de
los ingresos y gastos del presupuesto. Esta labor fue trasladada paulatinamente, por la
Constitución y las leyes, a órganos especializados públicos externos a la administración,
como lo son el Tribunal de Cuentas o la Contraloría, que inicialmente eran considerados
instrumentos auxiliares del Parlamento o de la Función Ejecutiva y que luego han ido
cobrando, dependiendo de las distintas tradiciones jurídicas en los diferentes países del
mundo, una mayor o relativa independencia y autonomía, hasta convertirse, en algunos casos
como el de nuestro país, en órganos de una función independiente del Estado: la Función de
Transparencia y Control.

La hacienda moderna y la contemporánea, en las que se han incluido técnicas empresariales,

contables y financieras, han incorporado, a los órganos de control y a los de la administración
pública, actividades e iniciativas de vigilancia interna y externa sobre el cumplimiento de la
ley y el control del uso eficiente y eficaz de los recursos públicos, durante la gestión y en la
ejecución de las diferentes operaciones y actividades de las instituciones y sus funcionarios,
para poder estimar y valorar en forma integral el cumplimiento de sus metas y objetivos de
servicio o de interés público.

Además de ello, el control financiero actual interno y externo debe agregar operaciones de
seguimiento y recomendaciones precisas para optimizar el uso de los recursos y el
cumplimiento de objetivos y tomar en consideración también el contexto en el que se realiza
la actividad económica-financiera, que se encuentra regulada por los organismos financieros
internacionales y por el modelo y sistema económico imperante. Esto tiene que ver con los
índices y agregados macroeconómicos; la contabilidad nacional y la estabilidad económica
y jurídica del país, que se definen mediante políticas públicas, internacionales y locales,
llamadas a garantizar estabilidad, racionalidad y equilibrio del presupuesto del Estado.

Por ello, se otorgan a las autoridades financieras del Ejecutivo potestades cada vez más
amplias en el control interno sobre el presupuesto, el endeudamiento y el equilibrio fiscal,
sin desconocer la potestad de control externo, que sobre estos importantes asuntos tienen
también los órganos de control externo internacionales, regionales y locales, en cuanto a
estimar sus consecuencias en el ámbito técnico económico y financiero.

Por ello, para nosotros, el derecho administrativo económico y el financiero, fundamentados

en las normas Convencionales y de la Constitución Económica pertinentes, constituyen las
disciplinas que nos confieren el sustento teórico y jurídico para la compresión cabal de cómo

24
operan las categorías fundamentales con las que se regulan el control externo e interno sobre
el uso, gestión y resultados de los recursos públicos de los que dispone el Estado y sus
órganos, para el cumplimiento de sus fines.

Evidentemente, para que el control sea efectivo y eficaz, tanto a nivel interno como externo,
se requiere insistir en el carácter objetivo y autónomo del mismo, esto es garantizando que
sea lo más independiente posible, tanto de las autoridades administrativa gestoras, como de
las políticas y autoridades-legislativas.53

También en el contenido actual del Derecho de Control y de responsabilidades inciden los

convenios, las normas, resoluciones y recomendaciones de los organismos internacionales
públicos y privados que han desarrollado una nueva dimensión del Derecho público y
constitucional internacional en la que se encuentra la noción de Derecho administrativo
internacional o global, con nuevas modalidades y figuras jurídicas para regular la dimensión
subjetiva y objetiva del quehacer común de los estados y de las personas, a partir de la
doctrina de los “bienes públicos” y de los derechos humanos que deben ser protegidos por la
comunidad internacional y regional, frente a la descontrolada actividad financiera y a las
acciones ilícitas en el manejo, inversión y recuperación de recursos públicos y privados.54

Enfatizamos, una vez más, que todas las actividades jurídicas internacionales y locales de
control que se realizan para cumplir fines institucionales, alcanzar equilibrios económicos,
prevenir la corrupción y satisfacer los derechos humanos y ejercer un efectivo control político
y social “son los ejes fundamentales en la renovación actual del derecho administrativo y del
derecho financiero y de sus ramas especializadas”.

Para nosotros el Derecho administrativo económico, financiero y de control, fundamentado

en las normas convencionales y constitucionales, constituyen las disciplinas que nos
proporcionan el enfoque adecuado para la comprensión cabal de todas las actividades
relacionadas con la administración y el manejo de las finanzas o la hacienda pública. El
control externo e interno sobre el ingreso, uso, gestión y resultados de los recursos públicos
que dispone el Estado, sus sistemas y órganos para el cumplimiento de sus fines y la
satisfacción de los derechos de los ciudadanos, forman parte también de las finanzas públicas
y ameritan que su estudio se realice en ese contexto, identificando su especialidad y sus
particularidades teóricas y jurídicas.55

53
Juan Martín Queralt y otros, Curso de Derecho Financiero y Tributario, Vigésima segunda edición revisada,
(Madrid: Tecnos, 2011).
54
Ariel Casanovas, “La dimensión pública del Derecho Internacional actual” en la Gobernanza del interés
público global, (XXV Jornadas de la AEPDIRT, Universidad Pompeo Fabra y Tecnos, Barcelona, 2013).
55
Víctor Granda Aguilar, Globalización y Derecho de las Finanzas Públicas y Planificación en Ecuador 1990-
2017, (Quito: Corporación Editora Nacional, 2021).

25
 3. Las Categorías Control, Responsabilidad y Transparencia: ejes del Derecho de
Control.

Las categorías fundamentales de esta rama específica del Derecho son el control y la
responsabilidad. También existen otras asociadas a las primeras y tienen que ver con los tipos
o modalidades de control, la rendición de cuentas, la participación ciudadana, la
transparencia, la anticorrupción, la recuperación de activos, entre otras.

La estrecha relación entre control y responsabilidad surge de la concepción y convicción

democrática de que la administración es medio y no fin para el cumplimiento de sus funciones
y en especial para satisfacer los derechos colectivos, para lo cual tiene que ser eficiente y
eficaz. Para tal propósito, la administración tiene necesariamente que ajustarse en todas sus
actuaciones y eventos que deba enfrentar -y aún en el ejercicio de cierta potestad discrecional
de la que se encuentra investida- a las normas constitucionales y legales establecidas. El
control administrativo interno o autocontrol y el control externo, en todas sus manifestaciones
(político, económico-financiero, jurisdiccional y social o ciudadano) estarán siempre
sometidos a los principios de legalidad y juridicidad, para que las normas de todo el
ordenamiento partiendo de la Constitución sean el límite o el horizonte en la actuación de la
autoridad.

El control como principio democrático se asocia a otro principio de igual relevancia, la

responsabilidad, que es uno de los pilares de la democracia y del Estado de derecho en sus
diferentes momentos históricos. La responsabilidad personal de autoridades y empleados
públicos es, en el momento actual, el “antídoto de la arbitrariedad” como acertadamente lo
fundamenta el profesor Ricardo Rivero y además constituye un pilar para la lucha
anticorrupción según nuestra opinión.56

Existen diferentes tipos de responsabilidad por acción u omisión. Según la doctrina y la

legislación de cada país pueden ser: política, administrativa, disciplinaria, civil, contable y
penal.

La responsabilidad política se refiere a las consecuencias que deben asumir los altos
funcionarios del Estado señalados en la Constitución en el ejercicio de sus potestades de
dirección y por sus decisiones generales relacionadas con la violación o inobservancia de la
Constitución y la ley. La responsabilidad administrativa gestora y disciplinaria se asigna
exclusivamente a funcionarios cuando estos transgreden sus deberes u obligaciones o
incurren en las prohibiciones establecidas en la ley y en las normas o procedimientos que
regulan su actividad y desempeño en las instituciones públicas.

56
Ricardo Rivero Ortega, Responsabilidad personal de autoridades y empleados públicos, (Madrid: Iustel,
2020).

26
La responsabilidad civil, que también se identifica como contable-financiera, está dirigida a
indemnizar o a reparar económicamente, por un daño o perjuicio causado a la administración
o a un tercero y puede involucrar al Estado o a las instituciones que lo representan
(responsabilidad extracontractual) o a cualquier funcionario que ocasiona directamente daño
o perjuicio a la administración o a un tercero o a quien coparticipe en los mismos.

La responsabilidad penal se establece por un delito o una infracción u omisión, previamente

tipificadas en el ejercicio de la actividad administrativa que deben ser investigadas por la
fiscalía y sancionadas por el juez competente. Le corresponde, en este caso, a la autoridad
administrativa o de control entregar a la fiscalía y a la autoridad jurisdiccional competente,
de manera no vinculante, los indicios o las pruebas de la inculpación al funcionario y a
terceros involucrados.57

En la actualidad también se puede agregar la responsabilidad ciudadana, que es más de

carácter moral y político, pues el ejercicio pleno de la democracia implica participación,
iniciativa legislativa y control y si bien no entraña sanción objetiva alguna, constituye un
castigo inexorable de conciencia o de opinión de la comunidad a los infractores y corruptos.

Respecto de la responsabilidad del Estado, esta puede ser solo de carácter civil o
indemnizatoria y tiene un origen contractual, al ser producto de una obligación bilateral
incumplida o extracontractual, cuando los funcionarios estatales ocasionan a uno o varios
ciudadanos un daño por su actuación o por la mala calidad o por la no prestación de un
servicio sea en el ámbito legislativo, judicial o administrativo.

Según Eduardo Silva Cimma, la responsabilidad extracontractual del Estado, citando a

Rolando Pantoja, “se basa en una teoría pública objetiva que se configura por el daño causado
por los órganos administrativos con su actuar lícito o ilícito, jurídico o de hecho… o por la
falta de un servicio que sirve a un demandante de causa para pedir”. Se produce, dice el
primero -citando esta vez a Patricio Aylwin- una “responsabilidad objetiva” que se origina
por el “daño” causado, “sin que sea necesario individualizar a la persona que causó el daño
o la omisión que causó el perjuicio, ni probar la culpa o dolo de su conducta ni discernir si la
actuación de la Administración fue lícita o ilícita o si se materializó en un hecho material o
en un acto administrativo”.58

Estos conceptos sobre responsabilidad extracontractual del Estado fueron introducidos en la

legislación ecuatoriana en la Constitución de 1969 (Art. 27) y en la Constitución de 1998

57
Alberto Palomar Olmeda, “El control de las administraciones públicas desde una perspectiva general.
Insuficiencias del sistema actual” en La Gestión de los Fondos Públicos: Control y Responsabilidades, Alberto
Palomar, Mario Garcés (Directores) y otros, (Pamplona: Thomson Reuters Aranzadi, 2013).
58
Enrique Silva Cimma, Derecho administrativo chileno y comparado, el Control Público, (Santiago: Editorial
Jurídica de Chile, 1994), 217.

27
(Art. 20) y la Constitución vigente de 2008 (Art. 11 numeral 9, 53, 54, 97, 172, 233), en los
que se dispone que el Estado, los concesionarios y todos los que actúen ejerciendo potestad
pública tienen la obligación de reparar violaciones de derechos por falta o deficiencia en
servicios públicos y por acciones u omisiones de funcionarios en el desempeño de sus cargos.
De igual manera se establece que el Estado es responsable por error judicial, detención
arbitraria, retardo o inadecuada administración de justicia, violación de derecho a tutela
judicial y violación a reglas del debido proceso. También se incluye el derecho de repetición
a favor del Estado por parte de los funcionarios que hayan ocasionado el pago de
indemnizaciones.

El concepto de responsabilidad en general de los funcionarios y en especial de las máximas

autoridades está asociado al de “rendición de cuentas”, concepto que se comenzó a utilizar
en Estados Unidos en los años sesenta del siglo pasado y luego en Europa y en todos los
países democráticos del mundo, para referirse a su obligación directa o indirecta de explicar
o informar a los ciudadanos sobre el ejercicio de sus competencias y el cumplimiento de sus
obligaciones. Según Mark Bovens la “rendición de cuentas” o la “accountability” es la
obligación de explicar y justificar la conducta de los funcionarios y tiene connotaciones
analíticas en el ejercicio de las atribuciones y evaluativas y sancionatorias de la gestión y
cumplimiento de las responsabilidades.59

También los conceptos anteriores están íntimamente relacionados con la transparencia y el

acceso amplio y libre a la información, que si no existen destruyen la credibilidad de las
autoridades y de un gobierno. Aquellos deben ser facilitados con su uso frecuente y la
accesibilidad que la tecnología actual ofrece para eliminar la información oculta y las
distorsiones de sus principales actividades y decisiones.

La potestad de control y de fiscalización interna (ad intra) y externa (ad extra) es esencial
para todos los órganos del Estado. Para ejercerla a plenitud se ha creado una estructura de
órganos al interior de cada una de las funciones del Estado y otros que, formando parte de
este como órganos extra-poderes o funciones independientes especializadas, realizan, de
manera externa e interna en las entidades y funcionarios controlados, actividades preventivas
y de asesoramiento para alcanzar eficiencia y eficacia en el desempeño de sus funciones. Se
trata de una actividad técnica de control permanente especializado en lo administrativo y
financiero, que se encuentra regulada por leyes y normas nacionales e internacionales,
dictadas especialmente para ese propósito.

El Estado de derecho contemporáneo ha establecido también, luego de un largo proceso

histórico, que una de sus funciones la judicial, de manera definitiva y con efectos obligatorios

59
Mark Bovens, Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework1, European Law Journal,
13(4), 447-468.

28
“inter partes”, mediante sentencias, realice el más importante de los controles externos sobre
la administración y el gobierno.60 Se trata de un control integral de efectos obligatorios,
jurisdiccionales, sobre la legalidad y la desviación en el ejercicio del poder, en los actos y
decisiones que las autoridades públicas adopten en su quehacer, para que se establezcan sus
responsabilidades y las de los funcionarios en el desempeño de sus atribuciones, en los actos,
contratos hechos y consecuencias que se deriven de su acción u omisión.

Existen, además, en la actualidad, como lo desarrollaremos más adelante, el control interno,

el control político, el control ciudadano o popular y el control técnico-financiero. En el caso
del control ciudadano y popular, la sociedad civil y los propios ciudadanos, al margen de los
órganos formales del Estado, desarrollan iniciativas independientes de fiscalización y
control, constituyendo órganos autónomos para vigilar los recursos y bienes públicos y para
combatir la corrupción, el abuso de poder y la violación de sus derechos y garantías por parte
de las autoridades.

Como hemos señalado, las dos categorías, el control y la responsabilidad, son básicas para el
derecho administrativo y para esta materia jurídica especializada. Las dos tienen indudables
connotaciones propias de la historia, ciencia y la filosofía políticas por estar asociadas al
ejercicio del poder y a las reflexiones teóricas que existen sobre la democracia y el ejercicio
pleno de los derechos.61

El profesor venezolano Armando Rodríguez nos recuerda que las dos categorías en
referencia, esenciales a la estructura del derecho administrativo y al derecho público, están
asociadas a los conceptos de deber, subordinación y obligación y vinculadas al concepto de
poder político, que a su vez nos remiten a las ideas de gobierno, autoridad, imperio, potestad,
prerrogativa o supremacía. La relación conceptual, enfatiza, es más relevante en la época
actual, “marcada por la primacía del ser humano como centro de atención, origen y destino
de las instituciones que administran el ejercicio del poder público de manera vicarial, con
sometimiento al derecho, pero además, a través de las manifestaciones democráticas y el más
absoluto respeto a la libertad y las situaciones jurídicas subjetivas de los ciudadanos, dentro
de un contexto de eficiencia en la gestión pública, de buena administración”. Todo esto frente
a la tendencia actual en algunos países, como Venezuela o Ecuador, en los que, quienes se
encuentran en ejercicio del poder pretenden “evadir, reducir o neutralizar la presencia
efectiva de la responsabilidad y el correlativo control, mediante artilugios y figuras
aparentemente avanzadas y progresistas que, en definitiva, resultan retrógradas y regresivas,

60
Ricardo Rivero Ortega, Derecho administrativo económico, (Madrid: Marcial Pons, sexta edición, 2013).
61
Enrique Silva Cimma, Derecho administrativo chileno y comparado, el control público, (Santiago: Editorial
jurídica de Chile, 1994), Ricardo Rivero Ortega, Responsabilidad personal de autoridades y Empleados
Públicos, (Madrid: Iiustel, 2020).

29
a más de mantener la ineficiencia y elevar los costos de transacción en el desenvolvimiento
de la vida social”.62

Aunque el concepto obligación tiene su origen en el derecho civil y en el derecho romano -

en el que el vínculo entre el acreedor y el deudor podía dar como resultado inicialmente la
entrega física del deudor (esclavitud) o luego la entrega de bienes para liberar los iniciales
poderes despóticos del primero-, adquiere una connotación especial en el actual derecho
público, administrativo, financiero y de control, en los que el Estado tiene a la vez una
situación de poder y de deber frente a los ciudadanos, pues se encuentra sometido al derecho
y es su deber primordial el respeto y promoción de los derechos humanos. Por tanto, el Estado
y la administración no ejercen ni son titulares de derechos como sí lo son los ciudadanos,
pues cumplen y deben responder por el ejercicio de sus funciones al servicio de todos.

José Antonio Fernández Ajenjo afirma que el vocablo control es un neologismo importando
de las lenguas francesa e inglesa, que tiene en sus tradiciones jurídicas connotaciones
particulares y que en la actualidad las dos, de una u otra manera más los aportes de la doctrina
italiana, se encuentran incorporadas en la doctrina actual del control en todos los países del
mundo.

El control como concepto, argumenta el profesor español, recoge actualmente: de la doctrina

iuspublicista francesa una connotación de “comprobación y fiscalización” por la que el sujeto
controlador especializado “emitirá una declaración crítica sobre la actividad del sujeto
controlado”; de la doctrina anglosajona la de ser una “manifestación del poder”, con una
“función normativa” tanto para la actuación de la organización como para una “función
correctiva”, que permite corregir las desviaciones de las normas; y de la doctrina italiana,
una relación más estrecha con la exigencia de responsabilidades “sin la cual no pudiera
hablarse en propiedad de una auténtica actividad fiscalizadora”, subrayando la relación
estrecha entre el control y la exigencia de establecer responsabilidades como su
consecuencia.63

Por ello, alejándonos de una concepción restringida sobre control, considero que resulta
pertinente otorgarle una dimensión más amplia que ponga énfasis en sus aspectos de ejercicio
de una potestad estatal o derecho ciudadano. El control económico-financiero de verificación
y fiscalización de los recursos públicos por parte de la sociedad y de los órganos del Estado
debe incluir además de los parámetros contables y de fiscalización instrumentos de análisis
sobre la gestión y los resultados administrativos, pues las modificaciones y correcciones

62
Armando Rodríguez García y otros, en El control y la responsabilidad en la Administración Pública, VI
Congreso Internacional de Derecho Administrativo Margarita 2012, (Caracas: Editorial Jurídica Venezolana,
2012), 20 y 21.
63
José Antonio Fernández Ajenjo, El control de las administraciones públicas y la lucha contra la corrupción,
(Pamplona: Civitas – Thomson Reuters, 2011), 136-137.

30
obligatorias que se deberán introducir en la administración pública impedirán todo brote o
manifestación de corrupción en el cumplimiento cabal de sus obligaciones y fines.

Las normas, categorías, doctrinas e iniciativas sobre control, responsabilidad, rendición de

cuentas, transparencia, anticorrupción, participación, autoría social y acceso libre a la
información son, por tanto, la base teórica y jurídica del nuevo Derecho de Control que
emerge con identidad propia y que está íntimamente vinculado, como ya lo hemos señalado
al Derecho convencional, constitucional, administrativo y financiero.

31
CAPITULO II: LOS TIPOS Y SISTEMAS DE CONTROL.

Nos referiremos a continuación a los tipos de control de los recursos públicos, internos y
externos (político, técnico – financiero o contable, social y ciudadano) con la finalidad de
examinar en los capítulos siguientes, su regulación constitucional y legal en Ecuador.

Los tipos de control constituyen además el apoyo de los sistemas que, si bien los esbozamos
en esta parte, los desarrollaremos también con mayor amplitud en los capítulos respectivos
como fundamento de nuestro análisis y propuesta de restructuración en nuestro país.

1. Los tipos de control.

En las democracias contemporáneas, los sistemas de evaluación, control y responsabilidades

se diferencian de manera general en función del sujeto que los realiza y de los ámbitos en los
que se ejecutan, así como a su composición unipersonal o pluripersonal o a su ubicación o
papel que ocupan en la estructura organizativa del Estado y la sociedad. También se
diferencia a aquellos, conforme a los momentos u oportunidad en los que se efectúan sus
actividades en el tiempo o por la naturaleza de los órganos que intervienen en el control o
por los fines que persiguen, etc.64

Como dice Juan Martín Queralt y otros, no es factible establecer una clasificación con validez
universal de los diferentes tipos de control, que varían en los distintos ordenamientos
jurídicos con los más variados criterios.65 También se puede explicar la modificación de sus
categorías, como dice Mario Garcés San Agustín, por “las nuevas técnicas funcionales que
se van incorporando al sistema de controles a lo largo de los últimos años”.66

En este trabajo, de contenido fundamentalmente administrativo-financiero, utilizaremos

principalmente la clasificación de control externo e interno que recoge habitualmente la
legislación en Ecuador, para diferenciar los espacios institucionales en los que se realiza y a
los sujetos que intervienen en un sistema integral de control, fiscalización y auditoría del
Estado, sin descartar los otros aspectos que nos aportan los otros sistemas de clasificación a
los que hemos hecho referencia.67

64
Fernando Pérez Royo, Derecho Financiero y Tributario Parte General, (Madrid: Civitas, Novena edición,
1999); Yolanda Gómez Sánchez, El Tribunal de Cuentas: el control económico y financiero externo en el
ordenamiento constitucional, (Madrid: Marcial Pons, 2001).
65
Juan Martín Queralt, Carmelo Lozano, José Tejerizo, Gabriel Casado, Curso de Derecho Financiero y
Tributario, (Madrid: Tecnos, 2011).
66
Mario Garcés San Agustín, “El control económico-financiero en el ámbito de la Administración General del
Estado”, 483, en La Gestión de los Fondos Públicos: Control y Responsabilidades, Alberto Palomar, Mario
Garcés (Directores) y otros, (Pamplona: Thomson Reuters Aranzadi, 2013).
67
Ecuador, Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado Ley N° 2002-73, Registro Oficial 595, 12-
junio-2002, art. 6.

32
Complementariamente utilizaremos, según la naturaleza del control y de los órganos o
personas intervinientes, la clasificación histórica de control político, control jurisdiccional,
control técnico-financiero en los distintos ámbitos del Estado, control interno o de gestión y
control social y ciudadano, si bien no es nuestro propósito estudiar en esta ocasión el control
jurisdiccional o de constitucionalidad y legalidad, con el cual el Estado garantiza a los
ciudadanos, de manera definitiva y obligatoria, el respeto a la ley y a la democracia con la
finalidad de detener cualquier forma el abuso de poder, la corrupción y el autoritarismo de
los órganos del poder.

Otras clasificaciones que también nos sirven de referencia diferencian también con mayor
detalle el momento o tiempo en el que se efectúan las actividades de control: previo, inicial,
preventivo o a priori (exante o pre-audit), si se realiza antes o al inicio de producirse el hecho
o actividad que se va a examinar; concurrente, simultáneo o concomitante si se lo hace a la
par de la actividad u operación que se fiscaliza o si “es un requisito en la perfección del acto
o en la consumación del mismo”; y, posterior o a posteriori de las operaciones efectuadas
(expost o post-audit), si se lo ejecuta luego de la realización del acto, para establecer si se
procedió correctamente o si se cometieron irregularidades en ellos.68

Según los fines de la actividad de control se diferencian: controles preventivos para evitar
actos irregulares; correctivos si se trata de enmendar las acciones incorrectas y represivas si
su propósito es sancionar actos irregulares. Los controles según la materia pueden ser: de
legalidad si se refiere al cumplimiento de la normativa reguladora; de oportunidad o
racionalidad económica si su atención se centra en la valoración y mérito de la gestión en lo
político, social, económico o de justicia y de eficacia si se realiza un análisis de los resultados
respecto de los objetivos propuestos con los medios utilizados con criterios de rentabilidad,
funcionalidad, etc.69

Para Enrique Silva, el control externo persigue fiscalizar a los órganos de la administración
en sus diversos aspectos legales, políticos, administrativos, financieros, económicos, de
gestión, de resultados, etc., y lo ejercen órganos unipersonales o pluripersonales distintos e
independientes de los examinados; de manera previa o a posteriori de acuerdo a los objetivos
que se persigan con las acciones de control y mediante actos generales o específicos de
fiscalización, con diversas modalidades como la de legalidad; de mérito o conveniencia; de
gestión; de verificación de los aspectos jurídicos y financieros; de examen de las pérdidas,

68
M. Caballer Dura, “El Control de la Actividad Financiera: concepto, clases y ámbito. Órganos de control”,
en VVAA, Nociones de Derecho Financiero, (Madrid: EHP, 1993); Carlos Giuliani Fonrouge, Derecho
Financiero, Volumen I, obra actualizada por Susana Navarrine y Rubén Asorey, 7ª edición, (Buenos Aires:
Depalma, 2001).
69
José Antonio Fernández Ajenjo, El control de las administraciones públicas y la lucha contra la corrupción,
(Pamplona: Civitas – Thomson Reuters, 2011); Juan Martín Queralt, Carmelo Lozano, José Tejerizo, Gabriel
Casado, Curso de Derecho Financiero y Tributario, (Madrid: Tecnos, 2011).

33
ganancias y solvencia de las empresas públicas, privadas o mixtas; de inspección y auditoría
y de control de rendimientos, resultados, bondades, inconvenientes y medios de solución.

El mismo autor dice también que el control interno o autocontrol es jerárquico. Se ejerce de
oficio o a requerimiento de la autoridad o por reclamación ciudadana al interior de la propia
administración. Su fundamento se encuentra en el ejercicio de los principios de autotutela y
tutela administrativas que obligan a las estructuras de poder y a sus funcionarios a controlarse
a sí mismos y garantizar el cumplimiento y observancia de la ley, para el cumplimiento de
sus fines.70

Es necesario observar que, históricamente, primero surgieron de manera sistemática los

sistemas de control externo o político como producto de la organización del estado moderno
en poderes y funciones bajo la lógica de pesos y contrapesos. Luego el control externo se
diversificó con la estructuración, acoplamiento o surgimiento de órganos especializados de
carácter técnico, en calidad de instrumentos de apoyo al control político y parlamentario que
más tarde se independizaron, como órganos extra poderes o como función independiente del
Estado, puesto que su ámbito de control también cubrió a todas las instituciones que manejen
recursos públicos, incluyendo a aquellas que están relacionadas con los servicios públicos
propios e impropios y con los productos de consumo masivo y a las actividades
administrativas de la función legislativa y de la judicial.

En la actualidad, el control integral implica: el seguimiento de un sistema de control interno

o de autoevaluación de las actividades de la propia Administración, especialmente
financieras y de gestión, para corregir sus defectos y evidenciar eficiencia, eficacia y
economía en el uso de recursos incluyendo su operación y los sistemas de control externo:
político general destinado a los más altos dignatarios del Estado; técnico-financiero para los
diferentes ámbitos administrativos y de la gestión pública y en aquellos en los que estén
involucrados intereses colectivos; social o ciudadano, como expresión de la participación
popular y la democratización en los regímenes constitucionales de todos los países del
mundo; el control de los entes privados relacionados con el sector público mediante
superintendencias; el autocontrol empresarial mediante el “compliance” y el control
jurisdiccional para establecer violaciones constitucionales, legales y sancionar
responsabilidades y delitos que se puedan presentarse en la actividad y gestión de la
administración del Estado o en un ámbito de interés público, colectivo o particular.

Más allá de las clasificaciones que permiten organizar la identificación de las diferentes
formas de control administrativo y financiero públicos, es necesario reafirmar la convicción
democrática de que el control es una potestad pública y a la vez un derecho y garantía

70
Enrique Silva Cimma, Derecho administrativo chileno y comparado, el control público, (Santiago: Editorial
Jurídica de Chile, 1994).

34
ciudadanas que involucran al conjunto de la sociedad y al Estado. Como potestad es
manifestación de la soberanía, que se adjudica a los órganos del Estado para ejercer un
equilibrio en el ejercicio del poder e impedir cualquier forma de abuso o autoritarismo, y
como derecho y garantía, los ciudadanos, los medios de comunicación y la organización
social no solo ejercen los procesos y procedimientos habilitados por el orden jurídico para el
efecto, sino que directamente, bajo diversas modalidades, intervienen, observan, participan
y actúan en todos aquellos asuntos que son de su interés y están relacionados especialmente
con el buen uso de los recursos públicos, con la gestión y la Administración pública y la vida
social.

Fernández Ajenjo nos recuerda también la naturaleza jurídica de la función de control que
como potestad pública se basa en el principio de legalidad y no en la autonomía de voluntad.
El control como potestad, dice, es un “atributo o capacidad jurídica asignado ex lege a una
institución pública que la habilita para ejercer vigilancia de la actividad pública” y que le
confiere además “competencia” para “dictar actos con valor jurídico”.

Manifiesta también que si bien las “potestades de control originarias” están asignadas a los
poderes clásicos, “el ordenamiento jurídico atribuye potestades de control derivadas por
delegación, desconcentración o descentralización a diversos órganos e instituciones
públicas”, por lo que existen también otros controles “de segundo rango jurídico como
derechos subjetivos, atribuidos a sujetos que no ostentan una potestad sobre el ente público
controlado” (como organizaciones sociales o ciudadanos particulares) que “pueden tener su
origen en la atribución legal o en los negocios jurídicos”.71

Para nosotros, en los regímenes democráticos en los que se incluye el principio de

participación, tanto el control público como el ciudadano sobre los recursos y su buen uso,
son fundamentales y complementarios. Los dos tienen rango constitucional y convencional
y sus técnicas se han desarrollado significativamente. El control social y ciudadano, siempre
que no sea manipulado por el propio Estado o por intereses económicos y políticos
hegemónicos, podría complementar la eficacia y eficiencia de las acciones, técnicas y
sistemas públicos de control, en una época en la que ha crecido la corrupción, la impunidad
y el autoritarismo, siempre resistentes a toda forma de control.

Pero además, debe considerarse que como resultado de la globalización y la

internacionalización de las relaciones entre los estados y los ciudadanos, se han adoptado
también en los últimos años una serie de medidas por parte de los organismos internacionales
y por entes privados empresariales para promover la transparencia, el control y el combate a
la corrupción para adoptar medidas eficaces frente a activos ilegales e ilícitos y para

71
José Antonio Fernández Ajenjo, El control de las administraciones públicas y la lucha contra la corrupción,
(Pamplona: Civitas – Thomson Reuters, 2011), 150.

35
recuperarlos y precautelar los derechos económicos, sociales y culturales de los sectores más
pobres de la sociedad que finalmente son los principales afectados de los sobornos y abuso
de fondos públicos y privados.

2. El control interno.

Los sistemas de control interno o de autocontrol se desarrollan dentro de las instituciones

administrativas bajo dependencia y subordinación del órgano que se fiscaliza.
Históricamente surgieron como parte de la misma Administración, luego se trasladaron
parcialmente a órganos de control externo y en la actualidad se han radicado en la propia
administración, sin que sean excluyentes sino complementarios con el control externo que
para ser integral debe incluir el análisis de la gestión y del desempeño, pues éstas son parte
fundamental de la auditoría y la evaluación.

Según la legislación ecuatoriana, los sistemas de control interno implican una serie de
procesos que implementan las máximas autoridades de dichas instituciones para tener la
seguridad razonable de que se usan adecuadamente los recursos públicos y se alcanzan “los
objetivos institucionales” (Art. 9 de LOCGE).

En la mayoría de países existen estructuras de control interno asociadas al ciclo

presupuestario de las instituciones estatales, que en algunos casos dependen directamente del
Ministerio de Finanzas o de Hacienda o de otros entes de gestión pública en la propia
Administración o de aquellos que ejercen control de legalidad y de eficiencia de la
Administración y que, siendo nombrados por el Ejecutivo, deberían tener independencia
funcional y autonomía, respecto a las autoridades o funcionarios que controlan, como ocurre
con el interventor general del Estado en España o la Fiscalía Nacional de Investigación
Administrativa en Argentina, etc.72

En Ecuador, el control interno en la función ejecutiva que dirige la mayoría de órganos

administrativos del Estado, se encuentra asignado por el presidente de la República a la
Secretaría General (Ministerio) de la Administración pública antes, luego a la Secretaría
General de la Presidencia o del Gabinete y actualmente a la Secretaría General de la
Administración Pública y Gabinete; a la Secretaría de Planificación y Desarrollo Social antes,
luego a la Secretaria Técnica “Planifica Ecuador” y en la actualidad a la Secretaría Nacional
Planificación; al Ministerio de Finanzas en el seguimiento, evaluación y control del
presupuesto; a la Procuraduría General del Estado y a cada una de las propias entidades
públicas, conforme lo dispone la propia Constitución y la legislación. Lo propio ocurre

72
Fernando Pérez Royo, Derecho Financiero y Tributario Parte General, novena edición, (Madrid: Civitas,
1999); Patricia Martínez, “Organización Administrativa” en Manual de Derecho Administrativo, Ismael
Farrando y otros, (Buenos Aires: Ediciones Depalma, 1996).

36
también en otras administraciones públicas como las de los gobiernos autónomos
descentralizados, en las que existen dependencias propias de control interno, además del
control de legalidad que ejerce sobre todas ellas la Procuraduría General del Estado.

Además, en todas las dependencias públicas, la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado dispone que el control interno esté organizado mediante la aplicación de la
contabilidad gubernamental, que ofrece información gerencial para los requerimientos
operacionales de sus máximas autoridades y que operan como una actividad de control
especial, además de las auditorías internas que son órganos directos de asesoría y evaluación
técnica-financiera de la Contraloría que, bajo su vigilancia y encabezadas por un funcionario
o auditor y su personal, desarrollan de manera permanente en la institución: exámenes
especiales y auditorias de legalidad, de buen uso y destino eficiente de bienes y recursos,
humanos, materiales y económicos-financieros y elaboran informes sobre la observación de
normas técnicas, administrativas y medioambientales y sobre la eficiencia, eficacia y
resultados de los programas y actividades que ejecutan en dichas dependencias pública el
personal a su cargo.

Los departamentos de evaluación, control interno y los de auditoría interna o de evaluación

institucional, a nivel general de la Administración pública, son parte de la estructura de las
diferentes instituciones estatales que asumen sus gastos y organización; pero, en el ámbito
técnico y administrativo, las auditorías internas dependen, en cuanto a la planificación y a las
instrucciones y orientaciones de coordinación, del órgano técnico de control externo que, en
el caso del Ecuador y de otros países de la región, corresponde a la Contraloría General del
Estado. Por lo general, las acciones de control interno y, en especial, las auditorías internas
son el punto de partida para las operaciones técnicas y de auditoría integral o especializada,
que realiza simultáneamente o a posteriori el órgano de control externo, la Contraloría
General del Estado.73

El control interno siempre ha estado asociado jerárquicamente al ejercicio del poder

administrativo de cada uno de los órganos e instituciones del Estado que tienen la obligación
constitucional de auto vigilar sus procedimientos y los de todas las dependencias a su cargo,
para que estén sometidos a la ley y para que en sus acciones permitan el cumplimiento de sus
objetivos y atribuciones.

Las actividades de control y evaluación internas no se limitan a aquellas que planifica y

coordina el órgano de control externo, sino que incluyen otras iniciativas y procedimientos
de evaluación y control adoptados por la propia institución o por la función estatal a la que
pertenecen. En el control moderno, con el apoyo de la informática, de la técnica contable y

73
Ecuador, Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, Ley N° 2002-73, Sistema de Control Interno,
Registro Oficial 595, 12 de junio de 2002, arts. 9-17.

37
de la auditoría, se han introducido nuevos procedimientos de evaluación de los procesos
administrativos y los de gestión, para introducir la planificación y medir además la eficiencia
y la eficacia en el uso de los recursos y en el logro de las metas y objetivos institucionales.
Estas autoevaluaciones no son incompatibles con las que realiza el órgano de control externo,
sino más bien contribuyen a que cuando éste realice su propia evaluación, constate que desde
el inicio o de manera concurrente se realizaron las correcciones y ajustes necesarios, para el
buen uso y resultado en el manejo de los recursos públicos.

El control interno debe poner énfasis, por tanto, en el control inicial y en la intervención y
evaluación concurrentes sobre el uso de recursos para asegurar los resultados de la gestión y
evaluación de los funcionarios y de las dependencias públicas y generar un aumento de su
capacidad gerencial en el cumplimiento de sus fines sociales. En las legislaciones de varios
países este tipo de control lo realizan las mismas instituciones y se ha ido eliminando la
obligatoriedad de que estas evaluaciones preliminares las efectúen los órganos de control
externo, pues su uso excesivo podría ocasionar limitaciones en la gestión y demoras
innecesarias en la ejecución, convirtiéndose en algunos casos en una especie de cogobierno
o coadministración.74

Ello no significa, como ya hemos enfatizado, que en una auditoría externa sea imprescindible
incorporar también, el análisis de toda la gestión institucional interna, incluyendo el
desempeño y los resultados, por lo que no se justifica suprimir precipitadamente el control
de gestión o del cumplimiento de los objetivos institucionales en las atribuciones de la
Contraloría, como lo pretendió hacer, de manera absurda, una enmienda constitucional en
Ecuador a fines de 2015.75

Asimismo, es necesario reconocer que, si hay decisión política, el control interno es clave
para combatir con eficacia el crecimiento de la corrupción en la Administración pública o
también para disimularla o esconderla. Fernández Ajenjo señala que el Gobierno tiene una
situación de predominio en la lucha contra aquella por razones de jerarquía y por la serie de
instrumentos y órganos de los que dispone para hacerlo, ya que puede dirigir la inspección
de las actividades fraudulentas, dirimir discrepancias entre órganos fiscalizadores y
fiscalizados, emitir opiniones de legalidad y conveniencia, resolver recursos sobre actos
presuntamente ilegales adoptados por órganos administrativos, descubrir más fácilmente
prácticas corruptas por su jerarquía y control diario o permanente de los trámites de mayor
importancia económica, etc.

74
Carlos Alberto Cepeda Ortiz, El sistema de control interno del Estado, (Bogotá: Ediciones Librería del
Profesional, 2001).
75
Ecuador, Enmiendas a la Constitución de la República del Ecuador, Suplemento del Registro Oficial 653,
21 de diciembre de 2015.

38
En efecto, el control interno podría ser, como dice Ximena Lazo Vitoria, “un primer filtro
para detectar posibles irregularidades o inobservancias del orden establecido”76 y también
para adoptar sanciones administrativas drásticas y hacer conocer los ilícitos, en caso de
haberlos, a las autoridades judiciales.

El problema principal que se advierte en la eficacia del control interno es que sus órganos de
control deber ser independientes, lo que es imposible esperar de gobiernos concentradores de
poder que prefieren la opacidad y el ocultamiento de las corruptelas, para evitar el desgaste
de su imagen pública.

En todo caso, en algunos países como en España se han creado, para el efecto, la Agencia
Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios y la Intervención
General de la Administración del Estado, entes a los que se les reconocen cierta autonomía
para sus acciones de control, lo cual no resulta suficiente para que cumplan a cabalidad con
su cometido. Con mayor razón, el resultado es deficiente y desalentador si las numerosas
instituciones que se crean para realizar evaluación y seguimiento económico-financiero,
control interno de gestión y aún para tramitar denuncias de corrupción son dependencias
directas del Ejecutivo totalmente burocratizadas, como ocurre en Ecuador, en dónde las
denuncias o sanciones sobre el mal manejo de recursos públicos jamás provienen
directamente de esas instancias de control como precisaremos más adelante.

No obstante, se debe reconocer que, en la Administración pública moderna, mediante

departamentos financieros, de personal, presupuestarios y otros órganos de control interno,
ayudados por sistemas informáticos, se han mejorado sustancialmente el manejo
presupuestario, tributario, contable, en el uso de bienes, captación directa de recursos
monetarios, etc.

Los actos de corrupción en la actualidad no se concentran ya en los asuntos que pueden ser
eficazmente monitoreados y controlados; se refieren más bien a los que ocurren a propósito
de las más importantes decisiones administrativas en la contratación de grandes obras
públicas y en otras decisiones económicas y financieras de gran volumen, que obviamente
no son controladas por funcionarios subalternos.

El control financiero-presupuestario de las administraciones públicas se ejecuta mediante

sistemas de control interno y externo. A nivel interno se ejerce la función interventora por
medios de los órganos e instrumentos (auditorías) creados mediante ley o por los órganos y
procedimientos que estime necesarios la máxima autoridad de la función ejecutiva. Dicha
función interventora permanente tiene por objeto verificar de forma continua la situación y
funcionamiento de las entidades públicas en el aspecto económico-financiero y

76
Ximena Lazo Vitoria, El control interno del gasto público estatal… (Madrid: Tecnos, 2008).

39
presupuestario, para comprobar el cumplimiento de las normas y analizar y verificar la
gestión financiera, la estabilidad y el equilibrio financiero.

A nivel externo, la Contraloría o los Tribunales de Cuentas, facultados por la ley, ejercerán
concomitantemente el control en materia presupuestaria y de la cuenta pública, mediante
auditorías internas o externas sobre los diferentes momentos del ciclo presupuestario, en los
que se pueden dictar recomendaciones y establecer responsabilidades en el campo
administrativo, civil y presunciones o indicios de responsabilidad penal, conforme lo dispone
la Constitución y la ley. Estas atribuciones pretendieron ser limitadas y aún eliminadas en las
enmiendas constitucionales de 2015 en Ecuador para imponer nuevas reglas en el control
económico y financiero del ciclo presupuestario, pero ventajosamente fueron declaradas
inconstitucionales el 1° de agosto de 2018.

La Ley Orgánica de Administración Financiera y Control expedida mediante Decreto

Supremo el 16 de mayo de 1977, que organizó la administración financiera y el control de
los recursos públicos bajo parámetro modernos e integrales, estableció, desde entonces, como
componentes del sistema: el control interno de las entidades y organismos del sector público
bajo la responsabilidad de éstos y el control externo que corresponde a la Contraloría General
del Estado. La misma ley dispuso, sin embargo, que, si bien las entidades y organismos
públicos tienen la atribución de establecer sus propias políticas de control interno en
coordinación con la Contraloría, quedan sometidas también a las normas técnicas
fundamentales de control interno, expedidas por el Contralor General para su regulación
(Artículos 246, 247, 303.8.c).77

Si bien la Contraloría expidió las normas técnicas de control interno en 1977 y 1986, en abril
de 1994, luego de que el Gobierno del Ecuador suscribió un convenio de Cooperación
Técnica con el BID para un programa de fortalecimiento institucional de la CGE, adoptó
como normas para el Control Interno, con las debidas adecuaciones, las normas COSO
definidas en Estados Unidos entre 1990 y 1992 en un documento titulado "Control Interno -
Marco Integrado" (Internal Control - Integrated Framework por un Comité de cinco
organizaciones de contadores y auditores patrocinadas por la Comisión Treadway para
implantar y gestionar un sistema de control empresarial, que también fue asumido a nivel
internacional por la INTOSAI en varios eventos (XVII INCOSAI, Budapest, 2004) como
“Normas de Control Interno del Sector Público” a ser aplicadas por las Entidades
Fiscalizadoras Superiores (EFS) en todos los país del mundo.78

77
Ecuador, Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, D.S.1429. Registro Oficial 337, 16 de mayo
1977.
78
Ecuador, Acuerdo No.017-CG, Normas Técnicas de Control Interno y los Principios, Políticas y Normas
técnicas de Contabilidad aplicables al sector público, 11 de abril de 1994, Registro Oficial. 430, 28 de abril
1994.

40
El modelo inicial (COSO I) fue complementado en los años siguientes (2004, 2013, 2017)
con nuevas recomendaciones, definiciones, precisiones, “principios”, estrategias y modelos
sobre la identificación y control de riesgos, para definir alternativas y el cumplir con los
objetivos institucionales, conocidos como COSO II, III y IV que ampliaron y perfeccionaron
los “componentes” iniciales para la evaluación y gestión del control interno, involucrando en
el mismo y en su monitoreo a todos los niveles de la organización.79

Posteriormente, a las normas iniciales de control interno, la Contraloría General del Estado
en 2002, 2009, 2014, 2016 y 2019, siguiendo el modelo COSO y sus modificaciones
posteriores, con los ajustes formulados por la INTOSAI y sus organismos regionales, expidió
y modificó el sistema de normas para regular el Control Interno en las instituciones que
perciben recursos públicos y que son de obligatorio cumplimiento que, a la vez, es
monitoreado en las auditorías, exámenes especiales y en observaciones o informes
preliminares que realizan los funcionarios o equipos de la Contraloría responsables de las
auditorías externas e internas.

Los tiempos para la implementación del Control Interno son: previo, continuo o concurrente
y posterior. Los controles previo y continuo son fundamentales para el control interno y para
ajustar la corrección, eficiencia y eficacia de la gestión administrativa, si bien el control
previo y concurrente es fundamental sea reforzado en los procesos de contratación y
ejecución de contratación pública por los órganos de control externo para prevenir la
corrupción.

Las normas y propósitos indicados, adoptados para el Control Interno en nuestro país desde
1994 hasta sus últimas reformas en 2019, son compatibles con las Constituciones de la
República vigentes (1998, 2008) ya que éstas disponen, como funciones de la Contraloría
General del Estado: “dirigir el sistema administrativo de control administrativo”, - integrado
“por auditoría interna, auditoría externa y control interno de las entidades del sector público
y de las entidades privadas que dispongan de recursos públicos”-, y “expedir la normativa
para el cumplimiento de sus funciones” (Art. 212).

3. El control externo.

En ciertas reflexiones teóricas se distingue como controles políticos y aún constitucionales a

los que ejecutan acciones e iniciativas de vigilancia y sanción a todas las estructuras de poder

79
Informes COSO I, II y III; https://www.auditool.org/blog/control-interno/6384-nuevo-coso-erm-lo-que-todo-
auditor-debe-conocer; https://veritasonline.com.mx/modificaciones-y-desafios-un-analisis-sobre-el-modelo-
coso/; https:/www.
https://www.academia.edu/41437085/COSO_CONTROL_INTERNO_Historia_Evoluci%C3%B3n_Descripci
%C3%B3n_y_Aplicaci%C3%B3n_de_sus_

41
del Estado con resultados inmediatos y generales y como controles jurídicos objetivados, a
las decisiones adoptadas por órganos o tribunales jurisdiccionales, mediante tecnicismos
propios, en los conflictos entre los ciudadanos a nivel individual o colectivo.80

Para nosotros en este estudio, siguiendo la legislación ecuatoriana y el origen o naturaleza de

sus acciones, los principales sistemas de control y evaluación externos se refieren: al control
político, al control técnico-financiero especializado, al control ciudadano o social, al
“compliance” como iniciativa de autocontrol del sector empresarial y al control jurisdiccional
en sus dimensiones “inter-partes” y “erga omnes”.

El primero, el más antiguo en el Estado de Derecho, es el control político. Está asignado, en

las Constituciones de la mayoría de los estados, al Congreso, Parlamento o Asamblea
Nacional (poder o función legislativa), para conocer, vigilar y evaluar las actividades
transcendentales de la Administración pública, en especial las que desempeñan el gobierno,
los gobiernos locales, otros órganos del poder estatal y los informes de las funciones del
Estado sometidas a control político. También este control se ejerce al procesar o enjuiciar al
presidente de la República, a los ministros del Gobierno y a los más altos dignatarios del
Estado, incluyendo, en su tiempo, a los jueces o magistrados de la función judicial.

El control político involucra también las actividades de las comisiones parlamentarias

conformadas de manera permanente o transitoria y de los legisladores que tienen facultades
individuales para requerir información y fiscalizar la ejecución del presupuesto, las
actividades administrativas y financieras de otras dependencias y órganos de la estructura
estatal.

Así mismo, realizan control externo y de fiscalización permanente, órganos de carácter

jurídico, técnico-administrativo-financiero, como la Contraloría, la Procuraduría, las
superintendencias, la Defensoría del Pueblo o las agencias de Regulación, que surgieron
inicialmente como auxiliares del Congreso, Asamblea o Cortes y que posteriormente actúan
con independencia de las otras funciones del Estado o conforman una función específica
destinada al control y a la fiscalización y, en la actualidad, son también otras estructuras
estatales o de la sociedad civil o de iniciativa ciudadana destinadas al control social y popular
o para su propio control, como nuevas formas de participación en el régimen democrático.

No nos referiremos en este estudio al control jurisdiccional externo propiamente dicho,

desempeñado por los órganos comunes y especializados de la función judicial o por
tribunales de lo Contencioso Administrativo dependientes o independientes de la misma y
por los tribunales o Corte constitucional, que de manera definitiva y mediante sentencias

80
Diego Valadés, El control del poder, (México: Editorial Porrúa y Universidad Autónoma de México:
2006).

42
realizan el control de legalidad y constitucionalidad sobre las acciones u omisiones de las
instituciones públicas y de sus funcionarios, con la finalidad de establecer las diferentes
responsabilidades que tienen en el desempeño de sus competencias.

Tampoco nos referiremos en este estudio a las potestades de control de legalidad, que la
Constitución ha asignado a la Procuraduría General del Estado; al control sobre el respeto a
los derechos humanos que ejerce la Defensoría del Pueblo ni a las actividades y potestades
que cumplen otros órganos de control técnico externo que existen en nuestro ordenamiento
jurídico para vigilar actividades privadas o de interés social o público, como son las
Superintendencias de Bancos, de Compañías, de Telecomunicaciones, de Control del
Mercado, Ordenamiento territorial y a otras agencias de regulación y control dependientes
de la Función Ejecutiva o que están autorizadas en leyes especiales.

No desarrollaremos, además en este estudio, las normas y recomendaciones internacionales

y locales adoptadas por organismos internacionales y por empresas, conocidas como de
“compliance”, para vigilar el cumplimiento de las normas legales, combatir el soborno y
toda forma de beneficio ilícito en las relaciones público-empresariales.

Nuestra atención se concentrará a continuación en el control externo político; el social o

ciudadano y técnico-administrativo-financiero, relacionados especial y directamente con el
manejo, gestión y destino de los recursos públicos.

a. El control político.

Los estados a partir de las tres grandes revoluciones de la modernidad: inglesa (1688),
norteamericana (1776) y la francesa (1789), se inspiraron para su estructuración en la
doctrina política de la división de poderes, formulada inicialmente por John Locke en su
Ensayo sobre el Gobierno Civil (1690),81 para una racionalización entre los mismos y
establecer límites al ejercicio del poder absoluto. Posteriormente, Montesquieu de manera
más directa, en su obra El Espíritu de las Leyes (1784), planteó una tesis similar con la
finalidad de introducir “frenos” y “contrapesos” entre los poderes estatales.82 Rousseau y
quienes dirigieron las revoluciones antes indicadas reforzaron también la necesidad obvia de
que quien ejecuta la ley debe subordinarse a ella; lo que constituye el fundamento del
principio de legalidad y del Estado de derecho.83

Con fundamento en el pensamiento político antes indicado, la soberanía del pueblo se expresa
en la organización de los estados con el poder legislativo que aprueba leyes y controla a los

81
John Locke, Ensayo sobre el Gobierno Civil, (México: Aguilar, 1983).
82
Luis Montesquieu, El Espíritu de las Leyes, (Madrid: Colegio de Abogados de Madrid, 1999).
83
Felipe Rotondo Tornaría, Manual de Derecho Administrativo, tomo I, (Montevideo: Ediciones “Del Foro”,
2002).

43
otros poderes, el poder judicial que administra justicia mediante sentencias y su ejecución y
el poder ejecutivo que, ejerciendo la coacción, aplica las leyes y los fallos judiciales,
garantizando el orden interno y su independencia exterior, para satisfacer las necesidades
sociales y servicios públicos mediante una creciente estructura y las correspondientes normas
administrativas.

Esta división de poderes, conjuntamente con el reconocimiento de los derechos de los

ciudadanos y el principio de legalidad, se convirtieron en la esencia del Estado de derecho
moderno y contemporáneo, que incluye el concepto de lo que hoy se denomina Constitución,
ya sea escrita o consuetudinaria, pues en la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano, de 26 de agosto de 1789, se reconoció en su artículo 16 que: “Una sociedad en
la que no esté asegurada la garantía de derechos ni determinada la separación de poderes,
carece de Constitución”.84 Por lo que se puede afirmar que lo esencial del Estado moderno,
organizado como república y sometido a un ordenamiento jurídico, radica en el
reconocimiento y ejercicio de los derechos de sus ciudadanos y en el control del poder, para
impedir que su ejercicio por parte de los mandatarios o de las autoridades atente contra
aquellos y especialmente contra la libertad, la igualdad y la solidaridad humanas.

Posteriormente, la escuela alemana de Derecho Público, al desarrollar la teoría única de la

personalidad estatal, sostuvo que hay una sola persona jurídica que ejerce el poder, el Estado,
y que lo distribuye entre sus órganos como funciones, por medio de las cuales se ejercen las
potestades públicas de las que se encuentra investido.

La doctrina administrativa actual estima de manera generalizada que no hay en el Estado, en

el ejercicio de la actividad administrativa, poderes independientes sino funciones, y que los
órganos del poder público que es uno solo, están dotados de potestades: unas que son de su
especialidad y otras que se ejercen residualmente, conforme a las actividades que
desempeñan y al ordenamiento jurídico y constitucional.85 Por ello, para algunos autores se
pueden identificar en la actualidad siete o más funciones del Estado: ejecutiva, legislativa,
judicial, pre-constituyente, constituyente, de gobierno, de control, etc.86

En los dos enfoques públicos iniciales, de los poderes o de las funciones, el control es una
potestad estatal que se ejerce en diversas dimensiones: por medio de la función legislativa,
que además de aprobar leyes tiene la potestad de ejercer la vigilancia política y de legalidad
de las actuaciones u omisiones de los titulares del Estado del máximo nivel o por medio de

84
Francia, Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, 26 de agosto de 1789.
85
Jorge Zavala Egas, El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva en el
ordenamiento jurídico, (Quito: Corporación Latinoamericana para el Desarrollo CLD, 1995).
86
Dardo Pérez Guilhou, Responsabilidad política y control en la reforma de las constituciones provinciales,
(Córdova: Banco Social de Córdova, 1985); José Luis Martínez Peroni, Algunas consideraciones acerca de las
funciones del poder, en Dardo Pérez Guilhou y otros, Atribuciones del presidente argentino, Instituto Argentino
de Estudios Constitucionales y Políticos, (Buenos Aires: Depalma, 1987).

44
otros órganos especializados y otras funciones del Estado, de manera interna o externa, para
controlar la legalidad, el ejercicio o la gestión de sus operaciones administrativas, técnicas o
financieras, ambientales y de otras, conforme a la complejidad que va asumiendo
históricamente en el cumplimiento de sus fines.

Las constituciones ecuatorianas, desde 1830 hasta la de 1945, estructuran la organización del
Estado mediante el establecimiento de tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial y desde
la Constitución de 1946 hasta la actualidad se sustituye el término poder por el de función.87
Las constituciones siguientes de 1967, 1978 y 1998 establecían la existencia de tres funciones
del Estado: legislativa, ejecutiva y jurisdiccional – judicial- y órganos extra poderes, mientras
que la Constitución vigente desde 2008 organiza el Estado en cinco funciones: legislativa;
ejecutiva; judicial y justicia indígena; transparencia y control y electoral, incluyendo en ellas
a los órganos extra poderes o funciones que constaban en las constituciones anteriores.

El control político o de fiscalización de los congresos o asambleas en Ecuador, organizados

bajo el sistema presidencialista, se ha ejercido a lo largo de la historia mediante dos
mecanismos principales: el juicio o enjuiciamiento político al presidente y vicepresidente de
la República y contra los ministros de Estado y altos funcionarios; el examen de los informes
que deben rendir los titulares de las funciones del Estado y que deben ser analizados por el
pleno de la función legislativa y los documentales oficiales o informes personales que
demandan a los funcionarios públicos, las comisiones parlamentarias y, en especial, en su
tiempo la comisión de trámite y control presupuestario en el ámbito financiero estatal.

Enrique Ayala nos recuerda que, en Ecuador, desde 1830 hasta la actualidad, se incluyó en
la Constitución la obligación de los mandatarios máximos del país y de los ministros de
informar de su gestión a la legislatura y de someterse a enjuiciamiento político en el
Congreso, pudiendo ser censurados y destituidos. Sin embargo, anota, que no siempre a lo
largo de la historia esa facultad tuvo las mismas características: así “en las constituciones que
dieron grandes atribuciones al Ejecutivo con un sesgo autoritario, como la Carta de
Esclavitud (1843) o la Carta Negra (1869), la posibilidad de fiscalización y censura se redujo
o desapareció”, mientras que “en las cartas políticas que dieron mucho peso a la legislatura,
en cambio, la remoción de ministros se facilitó, a tal punto que en la Constitución de 1929 se
estableció que podían ser destituidos sin Juicio político, con un simple ´voto de desconfianza´
resuelto por la mayoría del Congreso”.88

Históricamente, los juicios políticos han estado dirigidos principalmente contra los ministros
de Estado para cuestionar las políticas y decisiones trascendentes de los gobiernos de turno,
sin embargo, en los últimos años, con la aplicación de los modelos económicos neo liberal o

87
Federico Trabucco, Constituciones de la República del Ecuador, (Quito: Editorial Universitaria, 1975).
88
Enrique Ayala Mora, ¿Por qué la Asamblea Constituyente?, (Quito: Ediciones La Tierra, 2015), 47.

45
neointervencionista y la concentración del poder económico en el Ejecutivo, se eliminó la
posibilidad de enjuiciar y destituir a jueces y se pretendió eliminar los efectos de la
destitución y remoción de los ministros de Estado, para evitar negociaciones políticas
gravosas y la inestabilidad en las decisiones políticas y económicas, como lo estableció la
Constitución de 1998, que imposibilitó la sanción y destitución de los ministros o como
consta en la Constitución de 2008 en la que se exigen para ello requisitos especiales de
procedencia y votaciones calificadas de difícil acceso.

Es verdad que el control político de los congresos o asambleas legislativas en Ecuador se

convirtió muchas veces en un mecanismo retórico y publicitario de sectores políticos
parlamentarios para impugnar al Gobierno de turno, o de negociación o corrupción entre los
interpelantes y el régimen, sin mayor efecto en la corrección de errores, y mucho menos en
la sanción de irregularidades o corruptelas de los más altos funcionarios del Estado. Sin
embargo, la obligación de informar y enjuiciar políticamente a los mandatarios, ministros y
altos funcionarios del Estado, también constituye un ejercicio democrático; un espacio de
transparentar sus actuaciones para vigilar el uso de los recursos públicos y combatir la
corrupción en sus casos más connotados y una instancia que hace evidente, de alguna manera,
que no puede haber en un Estado de derecho, funcionario alguno, así sea de la más alta
jerarquía, exento de responsabilidad en el ejercicio de sus competencias o por abuso de sus
atribuciones. En este sentido, eliminar o limitar el control externo y el control político es
propio de regímenes autoritarios que temen la transparencia, la fiscalización y el control.

De manera general, los parlamentos, congresos o asambleas tienen la atribución y obligación

de intervenir en las diferentes fases del ciclo presupuestario, tanto en el control eficaz de la
cuenta pública como en el control de las más importantes decisiones políticas, económicas y
financieras de la función ejecutiva. En la época inicial liberal de las repúblicas modernas las
posibilidades de control parlamentario eran amplias y formales, especialmente a la hora de
establecer los ingresos y autorizar los gastos. Durante el Estado social de derecho la
intervención parlamentaria creció en importancia en materia económica y financiera, por lo
que, sin renunciar totalmente a sus atribuciones, delegó su vigilancia constante y el
establecimiento de responsabilidades, a órganos como el Tribunal de Cuentas o a la
Contraloría. En la época actual se ha reducido el control parlamentario a ciertos formalismos
en la aprobación del presupuesto y en la recepción de informes sobre los que generalmente
no hay pronunciamiento alguno.

Nuestra apreciación es que se ha restringido el control político conforme se ha ampliado el

presidencialismo y los órganos autónomos de control externo, en algunos casos, han perdido,
limitado o fortalecido sus potestades en el control previo, simultáneo y posterior de los
recursos públicos y su gestión.

46
b. El control popular y ciudadano.

Para fundamentar la importancia del control social, popular y ciudadano es necesario tomar
en consideración que en la ciencia política contemporánea se desarrolló el concepto de
democracia participativa para superar los límites del concepto de democracia
representativa.89 El control además de ser una potestad estatal es ahora, fundamentalmente,
una obligación y un derecho de los ciudadanos.

El derecho de participación, sin embargo, tiene su origen en los inicios de la democracia

moderna, ya que es un sistema que permite participar a los ciudadanos en su Gobierno por
medio de mandatarios o representantes. Fundamentalmente, la democracia se convirtió en
delegativa o representativa, a tal nivel que los mandatarios, luego de las elecciones, no se
encontraban obligados a rendir cuentas a sus electores ni a asumir responsabilidades por sus
acciones u omisiones, si bien teóricamente estaban sometidos al control político de la función
legislativa.

La participación ciudadana en el control de la Administración pública, de manera individual

o colectiva, se fundamenta, además, en el artículo 21.1 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas, aprobada el 10 de diciembre de 1948, que dice:
“Toda persona tiene derecho a participar en el Gobierno de su país, directamente o por medio
de representantes libremente escogidos” que luego fue incluido, de una u otra manera, en
todas las constituciones del mundo.90

En la última década del siglo XX y con el desarrollo del concepto de democracia

participativa, fundamentada en la transparencia y acceso a la información y en la noción del
derecho a un “buen gobierno”, se insiste en el papel que puede desempeñar, con
reconocimiento expreso en la esfera constitucional, la sociedad civil, entendida como el
conjunto de relaciones culturales, ideológicas, religiosas, etc., que involucra a todos
ciudadanos que, solos, en grupo o de manera colectiva organizada, se sienten impulsados
para actuar, defender y hacer respetar sus derechos frente a cualquier estructura de poder,
más allá del reconocimiento formal de su capacidad de intervención en las elecciones. Entre
esos derechos se encuentran también los de participación y de control, sobre las estructuras,
funcionarios o personajes estatales, políticos, sociales o de cualquier tipo, que se ejercen
directamente o por medio de la organización social o no gubernamental, o mediante la
actuación de los medios de comunicación o formando parte, como representantes ciudadanos,
en órganos de las instituciones públicas o como consultores de ellos.

89
España, Manuel Núñez Encabo, “Democracia representativa y democracia participativa”, El País, 3 de enero
de 1983.
90
Pablo Gallego Rodríguez, “Organismos de control y participación en la gestión. La participación ciudadana
y representativa”, en La Gestión de los Fondos Públicos: Control y Responsabilidades, Alberto Palomar, Mario
Garcés (Directores) y otros, (Pamplona: Thomson Reuters Aranzadi, 2013).

47
En el caso de Ecuador, desde la Constitución liberal de 1906 se reconoció como derecho
expreso de los ciudadanos “acusar o denunciar las infracciones de la Constitución, sea ante
el congreso, el Ejecutivo o cualquier autoridad competente, según los casos”.91 Las
constituciones siguientes ampliaron el derecho de control autónomo de los ciudadanos sobre
los órganos de poder y los funcionarios públicos y por último se incluyó como una de las
actividades en el ejercicio del derecho de participación.

A nivel internacional, en cada uno de los países están creciendo las exigencias ciudadanas de
una evaluación y calificación de la calidad, tanto de los productos que se ofrecen y circulan
en el mercado, como de los servicios públicos propios que prestan las administraciones
públicas y aún de los impropios que ofrecen entes mixtos o privados, todos los cuales están
sometidos a órganos de control público o social, creados por los estados, los organismos
internacionales y de integración, por organizaciones no gubernamentales y por los propios
ciudadanos.

La discusión jurídica y política se ha centrado en si esas estructuras de control o acción

popular o ciudadana deben formar parte del Estado o si deben mantenerse por fuera de él
para cumplir a cabalidad con su misión. Los convenios internacionales de lucha contra la
corrupción (para erradicarla o controlarla) reconocen e impulsan las dos posibilidades y en
sus normas plantean el respeto y auspicio de los estados y de la comunidad internacional a la
labor que pueden cumplir, independientemente del poder público, la sociedad civil y sus
instituciones.

En varios países latinoamericanos, en las constituciones de Venezuela (2000), Ecuador

(2008) y Bolivia (2009) se dispuso conformar como función del Estado al control y la
participación social; unir varios órganos existentes, como la Contraloría, las
superintendencias y la Defensoría del Pueblo en una Función del Estado y crear un órgano
nuevo: el denominado Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. En otros países
y en el mismo Ecuador en 1997 y en la Constitución de 1998, se autorizó la conformación de
una Comisión de Control Cívico de la Corrupción, integrada por personas propuestas por
organizaciones representativas de la sociedad, no dependientes de las funciones del Estado
que, contando con recursos públicos, desarrollaban actividades de investigación de las
denuncias de corrupción y emitían informes como antecedentes para la actuación e
intervención de los órganos de control y de la función judicial.

La estatización de la función de transparencia y control ha producido una subordinación total

a los intereses políticos dominantes, no solo de la institucionalidad de control que
tradicionalmente estaba estructurada como “órganos extra-poderes o extra-funciones”, sino
también del nuevo Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. La manipulación

91
Ecuador, Constitución Liberal de 1906, art. 21.

48
de la organización y representación social, empeñada en el control y la participación, se
expresa en un control vertical del Ejecutivo o del gobierno de sus estructuras, que necesitan
de autonomía e independencia total del poder político gobernante para cumplir con eficiencia
y eficacia su labor.

En los últimos años han surgido varias iniciativas ciudadanas y de organizaciones sociales
para organizar “veedurías ciudadanas”, observatorios y conformar comisiones de control de
la corrupción, con la finalidad de que estos organismos ciudadanos reciban e investiguen
denuncias; emitan pronunciamientos y presenten acciones legales en contra de funcionarios
involucrados en contrataciones irregulares de importantes obras públicas nacionales o
locales.92 Los ciudadanos, ejerciendo un derecho constitucional, están facultados para
presentar denuncias o hacer uso de lo que se denomina “acción popular” contra la corrupción.

En algunos países, la presentación de denuncias fundamentadas que luego son comprobadas

y permiten recuperar bienes o recursos públicos, reciben reconocimientos y premios por parte
del Estado. En Ecuador, sin embargo, los más altos funcionarios del Estado en el gobierno
del Presidente Correa (2007-2017) denigraron las denuncias ciudadanas y plantearon el
enjuiciamiento penal de los denunciantes, contando con el apoyo político e institucional de
la Fiscalía General, de la Contraloría y de jueces, que servían a los intereses del régimen, con
lo cual se atemorizaba a los posibles denunciantes, se impedía la fiscalización de origen social
y se mantenían en la impunidad hechos dolosos que ocasionaron enormes perjuicios a los
recursos y economía del país.

También es importante la actitud de los organismos públicos de control y de investigación y

en general de los burócratas sobre las denuncias que formulan los ciudadanos y las
organizaciones sociales sobre corrupción. En España, por ejemplo, según indica Fernández
Ajenjo, la Intervención General de Administración del Estado, órgano interno de
investigación y de prevención de manejos irregulares administrativos y financieros, es reacia
a atender demandas ciudadanas al respecto y prefiere realizar sus averiguaciones mediante
sus atribuciones y con sus propios medios. No así el Tribunal de Cuentas, que se considera
un organismo más abierto a las denuncias, ya que se reconoce la acción popular para poner
en su conocimiento manejos irregulares de fondos, aunque el denunciante puede también ser
condenado en costas.93

En Ecuador, las normas reglamentarias de los órganos anticorrupción dependientes de la

función ejecutiva y del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social exigen que las
denuncias sean reconocidas formalmente y ha ocurrido, en varias ocasiones, que los

92
Ecuador, las organizaciones sociales del país decidieron conformar el 30 de mayo de 2015, una Comisión
Nacional Anticorrupción.
93
José Antonio Fernández Ajenjo, El control de las administraciones públicas y la lucha contra la corrupción,
(Pamplona: Civitas – Thomson Reuters, 2011).

49
denunciantes terminan siendo procesados y sancionados. En la actualidad, la Contraloría
General del Estado ha establecido, según señala su último informe, un sistema abierto de
denuncias al que frecuentemente recurren los ciudadanos.94

El autor español antes citado recuerda también, que en 1996, el informe NOLAN evidenció
que en ciertas ocasiones tiene gran trascendencia la denuncia anónima, originada en los
propios órganos públicos en los que se produjo el acto fraudulento, por lo que sugería el uso
de un sistema de denuncias confidencial y hotline; que sean personas ajenas a la estructura
jerárquica las que las conozcan; además de la responsabilidad de los ministros para que las
denuncias de prácticas irregulares se puedan investigar de forma rápida y eficaz. Al mismo
tiempo, manifiesta que en la actualidad es una recomendación habitual de los organismos
internacionales incentivar la participación ciudadana en la lucha contra conductas ilícitas y
se refiere a las recomendaciones del Libro Blanco sobre Gobernanza Europea de 2011, del
XVI Congreso de la INTOSAI de 1998, de los firmantes de la Convención de la Naciones
Unidas contra la Corrupción de 2004, de la OLAF (Oficina Europea de Lucha contra el
Fraude) que otorgan facilidades, mediante sistemas especiales, para procesar las denuncias
ciudadanas.

Menciona también las iniciativas del Banco Mundial con programas como el de Revelación
Voluntaria de Información, Línea Directa de Denuncias Internacional o el envío de denuncias
e informes por correo electrónico (investigations_hotline@worldbank.org) e internet al
departamento correspondiente (www.worldbank.org/integrity), que incluyen el trámite de
denuncias anónimas sobre delitos de corrupción, en los que se otorgan, a quienes las
formulan, garantías de atención inmediata, confidencialidad y ausencia de sanciones. De
igual manera, la GAO (Government Accountability Office) en Norteamérica se ha sumado a
la iniciativa de líneas directas y ha establecido el proyecto Fraudnet para tramitar denuncias
públicas, anónimas o reservadas sobre fraudes, derroches, abusos o mala gestión de fondos
federales.

Se debe enfatizar también el gran impacto que en la actualidad tiene en todos los países del
mundo el papel revolucionario de las nuevas tecnologías para facilitar y promover la
comunicación y la movilización social.95 Individualmente o como organización social se
puede acceder a datos, realizar investigaciones, formular denuncias y realizar campañas
frente a abusos de poder, mala calidad de obras y servicios públicos y actos de corrupción.
El control ciudadano y social de la Administración y en general de los servicios y bienes que

94
Ecuador, Contraloría General del Estado, Rendición de Cuentas, 17 de marzo de 2016,
www.contraloria.gob.ec
95
Pablo Gallego Rodríguez, “Organismos de control y participación en la gestión. La participación ciudadana
y representativa”, en La Gestión de los Fondos Públicos: Control y Responsabilidades, Alberto Palomar, Mario
Garcés (Directores) y otros, (Pamplona: Thomson Reuters Aranzadi, 2013).

50
afectan a la población, son cada vez más accesibles y se requiere una normativa que no
vulnere los derechos de participación y control, sino que garantice su ejercicio.

Deben rescatarse finalmente dos iniciativas ciudadanas de carácter institucional: conformar

órganos de control de la corrupción: la de 1997 cuando se constituyó la Comisión de Control
Cívico de la Corrupción (CCCC) y la constitución de la Comisión Anticorrupción en 2015,
la primera impulsada por varias organizaciones de la sociedad civil y la segunda por iniciativa
de las organizaciones sociales para denunciar y combatir la corrupción. Existen además otras
iniciativas puntuales de control popular promovidas por organizaciones sociales y no
gubernamentales, como observatorios y acuerdos, convenios o pactos.

c. El control técnico económico-financiero y sus sistemas.

El control externo de las administraciones públicas surge, según constatación histórica,

mediante sistemas o entidades auxiliares en la función de control de los congresos, asambleas
o parlamentos y aún de la propia función ejecutiva y en algunos casos mantienen esa relación
o adquirieron autonomía relativa o total de aquellas, como órganos extrapoderes del Estado
o conformando una nueva función estatal, como ocurre actualmente en Venezuela, Bolivia y
Ecuador.

Estos sistemas técnicos de control externo que son los más importantes desde el punto de
vista institucional del Estado incluyen varios procedimientos y modalidades de distinta
naturaleza. Los preferentes son las auditorías, que pueden concentrarse en asuntos
relacionados con: la legalidad y el cumplimiento de las normas; el uso de los recursos y los
aspectos económico-financieros; la eficiencia y eficacia en la gestión administrativa para
analizar los procesos, los procedimientos y sus resultados; el impacto medioambiental en las
diferentes actividades y en proyectos que se realicen; el examen de las obras públicas que se
encuentran en ejecución, en las cuales se analiza su contratación, tecnología y las
aplicaciones científicas adoptadas en ellas, además de sus costos e impacto económico-
financiero; las auditorias forenses como herramientas de investigación en la detección de
fraudes y lavado de activos para apoyar la sustentación de las investigaciones fiscales y
judiciales; las auditorías estratégicas para realizar diagnósticos y receptar información del
entorno institucional y de mercado, de las empresas públicas, con la finalidad de identificar
capacidades y ventajas competitivas en el cumplimiento de objetivos y metas a ser planteadas
en las conclusiones y recomendaciones, etc.

Al control técnico global algunos lo denominan control integral o gubernamental, utilizando

la denominación global del concepto y cuando se refiere a uno solo de sus aspectos se lo
identifica de manera específica con el asunto o dimensión a los que se refiere. Se diferencia,
también, en la legislación ecuatoriana, auditoria y examen especial: la primera incluye un
análisis general o especializado del asunto o actividad que se examina y el segundo se limita
51
a una operación específica de los mismos, estableciendo en los dos casos las correspondientes
conclusiones y recomendaciones institucionales que se estimen necesarios y que luego son
de cumplimiento obligatorio.96

El control financiero propiamente dicho tiene una connotación especial en el ámbito estricto
del derecho financiero y está relacionado con mayor precisión en la formulación, ejecución
y evaluación del presupuesto, el endeudamiento público y la naturaleza de los ingresos y los
gastos públicos. Se trata, además, de un concepto más general, relacionado con el control
administrativo, que permite determinar si la gestión económica-financiera de las instituciones
se ajusta a los principios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia.

Fernando Pérez Royo dice que el control de eficacia es una subespecie del control económico
y financiero, que se ejerce “mediante el análisis del coste de funcionamiento y del
rendimiento o utilidad de los respectivos servicios o inversiones, así como del cumplimiento
de los objetivos de los correspondientes programas”.97 Una auditoría financiera integral tiene
que referirse necesariamente a la eficacia y eficiencia de la gestión de la administración y sus
resultados.

Existen, de manera general, varios sistemas o estructuras principales de control financiero-

contable que pueden ser clasificados conforme a varios criterios: el de su integración orgánica
en la cúspide que adopta decisiones o ejerce sus funciones; el de la autonomía en el ejercicio
de sus competencias respecto de los otros poderes o funciones estatales y el de la naturaleza
de sus competencias para imponer sanciones administrativas y otras de carácter
jurisdiccional.

Siguiendo el criterio de algunos autores,98 analizaremos posteriormente, en sus características

más importantes, los sistemas o instituciones de control financiero externo pluripersonales,
como el europeo de Tribunales de Cuentas y el de comisiones de control y el unipersonal de
Contraloría de origen anglo-norteamericano, estableciendo a la vez su relación con los otros
poderes o funciones del Estado; el ejercicio técnico del control especialmente administrativo
y financiero; la gestión de presupuestos, actividad administrativa y el desempeño de la
potestad sancionatoria, administrativa y jurisdiccional.

96
Ecuador, Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, Ley N° 2002-73, Del Sistema de Control
Externo, Registro Oficial 595, 12-junio-2002, arts. 18-28.
97
Fernando Pérez Royo, Derecho Financiero y Tributario Parte General, Novena edición, (Madrid: Civitas,
1999), 394.
98
Carlos Giuliani Fonrouge, Derecho Financiero, Volumen I, obra actualizada por Susana Navarrine y Rubén
Asorey, 7ª edición, (Buenos Aires: Depalma, 2001); Yolanda Gómez Sánchez, El Tribunal de Cuentas: el
control económico y financiero externo en el ordenamiento constitucional, (Madrid: Marcial Pons, 2001);
Fernando Pérez Royo, Derecho Financiero y Tributario Parte General, Novena edición (Madrid:, Civitas,
1999); Juan Martín Queralt, Carmelo Lozano, José Tejerizo, Gabriel Casado, Curso de Derecho Financiero y
Tributario, (Madrid: Tecnos, 2011), 794-5.

52
CAPITULO III: EL CONTROL EN LAS CONSTITUCIONES Y EN LA
LEGISLACIÓN DE ECUADOR EN LOS MODELOS ECONÓMICOS
HASTA 2007.

En las diferentes etapas económicas, políticas y jurídicas del país, a partir de la fundación de
la República en 1830 hasta la actualidad, se pueden advertir una evolución y organización de
las instancias y tipos de control adoptados a la realidad económica y política del país,
conforme a las sucesivas cartas políticas que han regido al Ecuador.

1. El Control en los modelos económicos hasta 1990.

Haciendo un intento de identificación de las normas de control en la historia nacional,

tenemos primero las que corresponden a la economía y al Estado liberal que se fueron
forjando durante todo el siglo XIX, desde la expedición de la primera Constitución en 1830
hasta la de 1929, si bien en las tres primeras décadas de la República se mantuvo sin mayores
modificaciones el ordenamiento jurídico colonial. Luego, las que se expidieron desde la
Constitución de 1929 hasta las reformas constitucionales de 1992 mientras estuvo vigente un
modelo económico, político y jurídico de intervencionismo estatal o de Estado social.
Posteriormente las adoptadas por el neoliberalismo, que culminaron con la expedición de la
Constitución de 1998 y extendieron su influencia hasta el 2005-2006. Finalmente, las de la
actual etapa o modelo neointervencionista o neoestatista que tiene su mejor expresión en la
Constitución de 2008, si bien las políticas de los dos últimos modelos económicos y políticos
se encuentran combinados, respondiendo a factores externos de la globalización y a los
problemas internos del desarrollo del capitalismo en Ecuador.

En el surgimiento y consolidación del Estado liberal, el control hasta 1927 se mantuvo en la

esfera del control político por parte del Congreso o Asamblea Nacional y, siguiendo la
herencia colonial, se restringió al registro y rendición de cuentas de los funcionarios públicos
por medio de contadurías, conforme consta en el Art 55 de la Constitución de 1830 y luego,
desde 1863, en la Ley de Hacienda y de la Constitución de 1868, por los tribunales de cuentas
y tribunales de rentas (Constitución de 1906), cuyas resoluciones tenían carácter
administrativo y jurisdiccional. Las cuentas debían declararse fenecidas al año siguiente de
su ejecución; se establecían responsabilidades (penal, pecuniaria y legal) de los funcionarios
y se tramitaban los recursos que entonces podían plantearse.

Durante ese lapso, el Congreso o Asamblea Nacional (1830 – 1929) estaba facultado para
ejercer el control político y deponer o destituir al presidente y vicepresidente de la República,
ministros, legisladores, miembros del Consejo de Estado o de Gobierno y jueces de la Corte
Suprema. En algunas constituciones se le confería, de manera general, la atribución de
examinar directamente cuentas, rentas, recursos, producto de bienes y gastos del país por

53
parte del presidente o de sus ministros. En todas ellas, sin embargo, se otorgaba al presidente
de la República la atribución de cuidar la recaudación, administración e inversión de los
fondos y rentas públicos y de nombrar, remover o suspender a empleados públicos.

Durante la transformación del Estado liberal al Estado social (1929 a 1992) las constituciones
mantuvieron el control político a las otras funciones del Estado, como una de las atribuciones
del Congreso Nacional.

En cuanto al control financiero, se pueden distinguir dos subperíodos: el inicial que comienza
en 1927 y 1928, cuando, con la asesoría de la misión norteamericana Kemmerer, se expidió
una nueva ley de Hacienda en la que se creó en lugar de los tribunales de cuentas, la
Contraloría General de la Nación, como órgano descentralizado de control externo, de
carácter eminentemente contable (ingresos – gastos), de ejecución presupuestaria, de control
de legalidad y fiscalización de los recursos públicos y de establecimiento de
responsabilidades personales en el manejo de estos, en un momento en el que se iniciaron la
ampliación de las actividades y servicios del Estado. La Contraloría General de la Nación
consta como órgano autónomo del Estado desde la Constitución de 1944 (Art. 137).

El segundo subperíodo se inicia en 1975 – 1976, cuando se expidió la Ley Orgánica de

Administración Financiera y Control. Antes la Constitución de 1967 modificó ya el nombre
de Contraloría General de la Nación por Contraloría General del Estado e introdujo conceptos
modernos de control gubernamental, análisis, gerencia y auditoría financiera empresarial,
para perfeccionar el control público de un Estado en expansión.

En ese contexto histórico y con la adopción de los modelos económicos neoliberal,

neointervencionista y mixto, de los correspondientes sistemas de control, de
responsabilidades de los recursos públicos y su incidencia en la gestión administrativa en
Ecuador, analizaremos, en los últimos treinta años, las reformas expedidas antes y después
de las constituciones de 1998 y 2008 y realizaremos, a la vez, una revisión analítica y
comparativa de las diferentes normas y políticas de control interno y externo, en los ámbitos
político, técnico financiero, social y ciudadano.

2. El control en la transición al modelo neoliberal 1990-1998.

Desde inicios de la década del noventa en la transición al modelo neoliberal hasta la

expedición de la Constitución de 1998, se adoptaron algunos ajustes al modelo de control del
Estado tanto en lo político como en lo económico financiero.

Control político

54
En cuanto al control político, hasta 1995 se mantuvo lo dispuesto en la Constitución de 1978:
el Congreso Nacional tenía formalmente la atribución de fiscalizar a los órganos de poder del
Estado mediante el conocimiento de los informes que le presentaran los altos funcionarios
del Estado, y de tramitar el enjuiciamiento político, hasta un año después, a los más altos
dignatarios del mismo, incluyendo presidente y vicepresidente de la República, sus ministros
y los ministros de la Corte Suprema de Justicia, por infracciones cometidas en el ejercicio de
sus funciones y de encontrarlos culpables, censurarlos y destituirlos.

Ya en 1984 se agregó, en el caso del presidente y vicepresidente, que solo podrían ser
enjuiciados políticamente “por traición a la patria, cohecho o cualquier otra infracción que
afectare gravemente el honor nacional” y que además de la destitución se los debía inhabilitar
para ejercer cargos públicos durante el mismo período. En las reformas constitucionales de
1995 a 1996 se incluyó en la Constitución que, si la acusación política implicaba
responsabilidad penal, y se hallare fundamento para ello, se podría ordenar que el asunto pase
a conocimiento del juez o tribunal competente.

Hasta 1992, mientras estuvo vigente el modelo económico desarrollista, el control político
que podía ejercer el Congreso Nacional no tenía una regulación legal u obstáculo especial y
se sometía a un reglamento interno, que no imponía al legislador fiscalizador ninguna
exigencia previa para el trámite de una interpelación a un ministro o dignatario de los órganos
de control del Estado. Se expidió, en la parte final del Gobierno de Rodrigo Borja, en enero
de 1992, iniciada la implementación del modelo neoliberal, una Ley Orgánica de la Función
Legislativa que regulaba la actividad del Congreso y en especial el control político, pero se
autorizaba la petición de información por parte de los diputados y se obligaba a los
funcionarios a entregarla, en un término de 15 días, abriéndose la posibilidad de realizar,
cuando fuere del caso, enjuiciamientos políticos.

Los juicios políticos de entonces diferenciaban requisitos cuando se trataba de ministros y

otros altos funcionarios del Estado o del presidente o vicepresidente de la República. En el
caso de ministros y altos funcionarios del Estado se estableció un trámite previo en la
Comisión de Fiscalización y Control Político para desarrollar la acusación, con posibilidad
de entregar y pedir pruebas por parte de los legisladores acusadores y de ejercer la defensa
oral o escrita por parte del inculpado. Vencidos los plazos, la Comisión dentro de cinco días
debía remitir todo lo actuado al presidente del Congreso y en cinco días adicionales, debían
presentar los acusadores la moción de censura que si no era formulada oportunamente se
declaraba concluido el enjuiciamiento.

El presidente del Congreso debía convocar a petición de 10 legisladores, dentro de un plazo

que podía dilatarse en sesenta días, a la sesión del pleno para escuchar la defensa del
inculpado hasta por ocho horas, a los acusadores por dos horas cada uno y una réplica del
acusado hasta por cuatro horas. Finalmente se abría el debate a todos los legisladores y se
55
procedía a la votación nominal a favor o en contra de la censura, la misma que se consideraba
aprobada si obtenía la mayoría absoluta del total de los miembros del Congreso Nacional.

En cuanto al enjuiciamiento al presidente y vicepresidente, la Ley exigía que las acusaciones

se fundamentaran en causales constitucionales “traición a la patria, cohecho o cualquier otra
infracción que afectare gravemente el honor nacional”, que fueran formuladas al menos por
20 diputados y que sus firmas se reconocieran judicial o notarialmente. En este caso, la
acusación se sustanciaba por una “Comisión Especialísima de Juicio Político que debía emitir
en cinco días un informe de admisibilidad para ser aprobado por el pleno del Congreso
Nacional. Si se aceptaba la acusación, ésta se tramitaba de manera similar a los otros juicios
políticos y la moción de censura se formulaba por cuando menos 20 diputados, los que debían
designar a tres para que sostuvieran los cargos en la sesión plenaria. La moción de censura
necesitaba el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros del Congreso
Nacional.99

Durante este período 1990 – 1997, en el que se sustituyó el modelo político y económico
intervencionista por el neoliberal, se agudizó el conflicto partidista y se realizaron en el
Congreso Nacional 29 juicios políticos a ministros de Estado, de los cuales 12 fueron
censurados y destituidos, 1 absuelto y 16 enjuiciamientos fueron archivados o se quedaron
en amenaza. Los procesados y destituidos lo fueron en acusaciones por actos de corrupción
en la contratación de la gran obra pública nacional y por adoptar medidas económicas de
impacto social negativo, como el aumento de los precios de los combustibles y las tarifas de
servicios.100

En el contexto de las reformas económicas de corte neoliberal y de una “modernización del

Estado entre 1992-1996, además de los juicios políticos a ministros de Estado, se realizó uno
al vicepresidente Alberto Dahik, por uso abusivo en gastos reservados, que no culminó en su
destitución, pero que creó las condiciones para que el presidente de la Corte Suprema de
Justicia ordenara su detención por peculado, lo que ocasionó de inmediato su abandono del
cargo y su asilo en el exterior.101

Estos hechos, sumados a la destitución parlamentaria posterior de los presidentes Bucaram

(1997) y Mahuad (2000), son el antecedente para que en el ejercicio del poder y en la
implementación de las reformas económicas de corte liberal primero y luego neoestructural,
los grupos políticos hegemónicos de Ecuador inicien un proceso para establecer obstáculos

99
Ecuador, Ley N° 139, Suplemento del Registro Oficial 862, 28 de enero de 1992, reformada en 1996 y 1998.
100
En el gobierno de Borja, entre 1990-1992, se efectuaron 7 juicios políticos en los que los Ministros fueron
censurados y destituidos; En el Gobierno de Sixto Durán (1992-1996), se realizaron 22 juicios políticos a
Ministros de los cuales 5 fueron censurados y 17 fueron archivados o se quedaron en amenazas; Julio Teodoro
Verdugo Silva, El Juicio Político, (Quito: Asamblea Nacional, 2009).
101
Pablo Cuvi, Historia del Congreso Nacional, República del Ecuador, (Quito: Mariscal, 2004).

56
constitucionales y legales al control político de los más altos dignatarios de los gobiernos,
que son los principales ejecutores de las políticas económicas respaldadas por organismos
financieros internacionales.

En cuanto al control político financiero, el modelo económico exigía restringir las

atribuciones presupuestarias del Congreso Nacional y de los legisladores, para garantizar el
equilibrio fiscal y el pago oportuno de la abultada deuda externa. La Comisión de Presupuesto
del Congreso Nacional, desde 1978 hasta 1995, estaba autorizada para negociar con el
Ejecutivo el contenido y el control de ejecución del presupuesto del Estado, mediante un
monto de asignaciones definidas y asignadas por los legisladores y la propia Comisión, pues
tenía la atribución constitucional, “con el asesoramiento del organismo técnico del Ejecutivo”
de “conocer y discutir la proforma e informar y en caso de discrepancia al Congreso Nacional,
para que la resuelva en un solo debate”.

Luego de la consulta popular en enero de 1995, se reformó el artículo 71 de la Constitución,

para que la Comisión se limitara a conocer la proforma presupuestaria; aprobarla por sectores
de gasto e informar si existieran discrepancias para resolverla en el pleno del Congreso, en
un solo debate hasta el 31 de diciembre de cada año. Se reformó también el artículo 63 de la
Constitución, agregando una disposición para que los legisladores no pudieran manejar
fondos del presupuesto del Estado.102

A eso se suman las normas de la Ley de Presupuestos, expedida a fines de 1992 al inicio del
Gobierno de Sixto Durán, que trasladaron el manejo casi absoluto del ciclo presupuestario a
manos del Ejecutivo. El Congreso Nacional, con dichas normas legales y constitucionales
posteriores, fue despojado de sus principales funciones de larga tradición histórica: aprobar
a plenitud el presupuesto del Estado y controlar su ejecución por intermedio de una comisión
especializada o por el pleno de éste.103

El control financiero externo e interno y el control ciudadano

En lo relacionado con el control financiero externo ejercido por la Contraloría, se mantuvo

el texto de la Constitución de 1978 hasta 1996. En él se disponía que la Contraloría era un
órgano “técnico y autónomo”; “que controlará el manejo de los recursos públicos” y los
“bienes públicos”; “la normatividad y consolidación contable de los mismos” y ejercía “la
asesoría y reglamentación” de sus actividades (Art. 113), por lo que el control gubernamental
externo según la Constitución no incluía el control de gestión y de resultados, que sin
embargo era autorizado, al igual que la determinación de responsabilidades, por la Ley

102
Ecuador, Reformas Constitucionales, primer bloque, arts. 10 y 11, Registro Oficial-S 618, 24 de enero de
1995.
103
Ecuador, Ley General de Presupuestos del Estado, Registro Oficial-S 76, 30 de noviembre de 1992.

57
Orgánica de Administración Financiera y Control (LOAFYC) vigente sin mayores
modificaciones desde 1977.

La Ley de Presupuestos del Sector Público y su reglamento autorizaron a la Contraloría a

realizar el control externo del presupuesto de manera previa, concurrente y posterior y le
permitían ejecutar controles aleatorios económicos y financieros a las instituciones públicas.
La ley, a la vez, autorizaba al Ministerio de Finanzas para emitir las normas técnicas para el
control y evaluación del Sistema Nacional de Presupuestos Públicos y para evaluar,
directamente o mediante firmas independientes, el cumplimiento de los fines y la obtención
de las metas establecidas en aquel (Artículos 46-53).

En el segundo y tercer bloque de reformas constitucionales, que entraron en vigor en enero

de 1996, se modificó el artículo 116 codificado (antes 113) relativo a la Contraloría General
del Estado y se ampliaron sus atribuciones para controlar no solo los ingresos y gastos, sino
la administración e inversión de los recursos y bienes públicos, sea que estos se gestionaran
por funcionarios del Estado o por entidades de derecho privado.

En la carta política se incluyó también un nuevo artículo que decía: “De conformidad con la
Ley, y sin perjuicio del correspondiente derecho de defensa, tendrá potestad para determinar
responsabilidades administrativas y presunciones de responsabilidad civil y penal”.
Curiosamente, el 16 de julio de 1997 esta norma fue declarada inconstitucional por la forma
por el Tribunal Constitucional,104 para satisfacer intereses políticos del alcalde de Quito,
Jamil Mahuad, quien sostenía que ese artículo había sido modificado arbitrariamente por el
plenario de las comisiones legislativas y no por el pleno del Congreso Nacional, al anteponer,
sin competencia, la palabra presunciones en los casos de las responsabilidades civil y penal
que podía establecer la Contraloría.105

Como resultado de la consulta popular que se realizó el 25 de junio de 1997, luego del
derrocamiento del presidente Abdalá Bucaram, para legitimar la designación de un
Presidente interino y la convocatoria a una Asamblea que modificara de manera íntegra las
normas constitucionales vigentes para ponerlas a tono con el modelo económico neoliberal,
se modificó también, con reforma constitucional de 31 de julio de 1997, que los titulares de
los organismos fueran elegidos por el Congreso de una terna enviada por el presidente de la
República, salvo el Contralor quien será nombrado por iniciativa parlamentaria, contando
para ello con el apoyo de las dos terceras partes de sus integrantes.106

104
Ecuador, Tribunal Constitucional, Resolución 056-1-97, Registro Oficial 109, 16 de julio de 1997.
105
Ecuador, Reformas a la Constitución, tercer bloque, Registro Oficial 863, 16-enero- 1996; Resolución 056-
1-97 del Tribunal Constitucional Registro Oficial 109, 16 de julio de1997.
106
Ecuador, Reformas a la Constitución, Registro Oficial 120, 31 de julio de 97.

58
Con estas modificaciones, en nuestro Derecho constitucional se perfecciona, en principio, el
control técnico externo de la Contraloría mediante auditorias, llamadas a superar el nivel
tradicional de la fiscalización, pues con ellas se debía evaluar también la administración y la
inversión, lo que necesariamente implica un control de la gestión de los diferentes órganos
de la Administración pública y de las instituciones que reciben recursos estatales.

La autonomía de la Contraloría, como queda indicado, se mantiene en entredicho, pues se

evidencia una disputa por su manipulación por parte del Ejecutivo y del Congreso, ya que
inicialmente se designaba al contralor de una terna enviada por el presidente y, luego de la
reforma, se lo designaba directamente por parte del Congreso, sin intervención del Ejecutivo
y mucho menos de la ciudadanía o la sociedad civil, pero con una mayoría calificada de dos
terceras partes de aquel.107

En cuanto a la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, expedida el 16 de mayo

de 1977 por la dictadura militar108 y que se mantuvo vigente, con algunas reformas hasta
2002, introdujo en nuestro ordenamiento jurídico un sistema de control integral interno y
externo, tanto de las instituciones públicas, como de aquellas que recibieran asignaciones
estatales, mediante auditorías gubernamentales que examinaban los asuntos de legalidad,
administrativos y financieros; control interno; planificación y evaluación; eficiencia,
efectividad y economía con que se utilizaban los recursos humanos, materiales y financieros
y de revisión y evaluación de los resultados de las operaciones programadas, a fin de
determinar si se habían alcanzado las metas propuestas (Arts. 257 y 258).

El control interno, según dicha ley, comprende un plan de organización y un conjunto de

medios para proteger los recursos públicos, verificando su información financiera, técnica,
contable y administrativa de las instituciones públicas; promover la eficacia en sus
operaciones y lograr en la gestión el cumplimiento de sus metas y objetivos (Art. 252).

En 1979 se reformaron las normas de control interno que eran de responsabilidad exclusiva
de las instituciones públicas para compartirlas y otorgarle mayor protagonismo a la
Contraloría. A ésta se le asignó la atribución de establecer también las auditorías internas de
acuerdo con las “necesidades y recursos que deban controlarse” y de designar al auditor
interno jefe y al personal de auditoría requerido. Mediante Ley 18 (R.O.-S 76) de 30 de
noviembre de1992 se derogaron esas normas, pero se mantuvieron otras que exigían a la
Contraloría planificar y vigilar las actividades y los resultados de las auditorías internas, que
se convirtieron en el soporte de sus actividades posteriores de control.

107
Luis Hidalgo López, “Organismos de Control” en Nueva justicia y revocatoria del mandato, (Quito:
programa de Apoyo al Sistema de Gobernabilidad Democrática, Colección Reforma Política 3, Gobierno del
Ecuador-BID, 1997).
108
Ecuador, Presidencia de las República, Decreto Supremo 1429, Registro Oficial 373, 16 de mayo de 1977.

59
En 1992, la Ley de Presupuestos, como lo indicamos anteriormente, estableció un control
paralelo a las diferentes fases del ciclo presupuestario, otorgándole al Ministerio de Finanzas
que dictara las normas técnicas para el control financiero interno y que esa actividad la
realizara directamente o por medio de consultorías o firmas privadas independientes.

En cuanto a responsabilidad, la LOAFYC (1976 y sus reformas) parte de una presunción de

corrección de las operaciones y actividades desempeñadas por los funcionarios públicos y
asigna al contralor la potestad de pronunciarse sobre el movimiento financiero, el control de
obras y las operaciones y sus resultados de las entidades públicas; vigilar e informar sobre el
cumplimiento de requisitos legales y las condiciones de los contratos más importantes de las
obras públicas y establecer, luego de las correspondientes auditorías y exámenes especiales,
“las responsabilidades de carácter administrativo y civil y las presunciones de
responsabilidad penal” (Art. 326).

La responsabilidad administrativa, “sin perjuicio de las responsabilidades civil y penal a que

hubiere lugar”, la pueden establecer las entidades y funcionarios por inobservancia a las
disposiciones legales y el incumplimiento de sus atribuciones y deberes, debidamente
detalladas en la ley, y se prevén sanciones de multas y destitución del cargo, impuestas por
las autoridades nominadoras o por el contralor o informadas al presidente de la República o
a la legislatura, según los casos. Las sanciones administrativas son definitivas en la vía
administrativa y solo pueden ser impugnadas en la vía jurisdiccional ante el Tribunal
Contencioso Administrativo (Art. 378).

La responsabilidad civil la determina en forma privativa la Contraloría, mediante glosas,

“previo estudio del movimiento financiero o del proceso de contratación y ejecución de
estudios o proyectos de obras públicas, cuando por la acción u omisión de los servidores
respectivos, se haya producido perjuicio económico a la entidad u organismo”. Si las glosas
son confirmadas y se agota el recurso administrativo de revisión, el afectado puede
impugnarlas en el Tribunal Contencioso Administrativo.

También, si se comprueba la existencia de sumas indebidamente desembolsadas, la

responsabilidad y la exigencia de su devolución se establece mediante oficio fundamentado
del contralor, que debe ser notificado al o los interesados, sin que se requiera de estudio
previo del movimiento financiero (Art. 341); se dispone también, creando un injustificado
privilegio, que si los implicados son “funcionarios cuyo juzgamiento corresponde a la
legislatura, el contralor se limita a participar documentadamente de los hechos al presidente
de la República y a referirse a ello en su informe a la función legislativa, sin perjuicio del
trámite de las demás responsabilidades respecto de otros servidores implicados” (Art. 345).

En cuanto a la “presunción de responsabilidad penal” sobre peculado, la LOAFYC reformó

el tipo penal, dándole una mayor cobertura y estableciendo sanciones más severas que
60
incluían incapacidad perpetua para desempeñar cargos públicos y autorizaba al funcionario
de la Contraloría que llevara adelante la auditoria o el examen especial, previo visto bueno
del jefe del equipo de auditoría o supervisor, “ordenar la inmediata detención provisional del
presunto responsable” y “dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, ponerlo a
disposición del juez de lo penal correspondiente” para que se “inicie el enjuiciamiento” y
para que emitida la sentencia se determinen también las responsabilidades civiles,
proveyéndose incluso sanciones a los jueces que no actúen ágilmente conforme a las normas
establecidas (Arts. 342 al 344).

Estas disposiciones radicales fueron en corto tiempo modificadas en 1979, excluyendo

primero de la aplicación de estas normas a los funcionarios cuyo juzgamiento corresponda a
la Legislatura y posteriormente, con reformas al Código Penal para que las órdenes de
detención provengan del juez y no de funcionarios administrativos de la Contraloría.

Un paso importante que se dio también en 1994 al adoptar como regulaciones de control
interno las normas COSO a las que ya no referimos en el capítulo I, siguiendo el modelo
norteamericano al respecto.109

Sobre el control externo ciudadano, de las organizaciones sociales o de la “sociedad civil”

hasta 1977, el derecho constitucional ecuatoriano y las leyes no contemplaban normativa
expresa alguna.

En el derrocamiento del presidente Abdalá Bucaram, entre el 5 y 6 de febrero de 1997, no

solo confluyeron intereses políticos para violar la Constitución y asumir el control del poder
ejecutivo por quienes habían sido derrotados en las elecciones generales, sino graves
denuncias de corrupción formuladas por ciudadanos en los medios de comunicación y por
fuentes extranjeras, todas ellas relacionadas con el abuso de fondos públicos en gastos
reservados y en contratos de obras públicas y adquisiciones. Por ello se planteó, desde las
organizaciones sociales y la opinión pública, la conformación de una Comisión de Control
Cívico de la Corrupción.

El presidente interino de Ecuador, Fabián Alarcón, mediante decretos ejecutivos 107-A y

506, conformó el 4 de marzo de 1997 una comisión de ocho “ciudadanos ilustres” para que
receptaran denuncias de corrupción del Gobierno derrocado y otros actos ilícitos en
instituciones públicas, los investigaran, elaboraran informes fundamentados y los pusieran
en conocimiento de la Contraloría y de la función judicial, para que estas establecieran
responsabilidades y las correspondientes sanciones.

109
Ecuador, Contraloría General de Estado, Normas de Control Interno, Acuerdo 017-CG, 11 de abril de 1994.

61
Esta comisión realizó investigaciones sobre los casos de corrupción más difundidos en el año
de su conformación, como el uso de gastos reservados en el Gobierno de Sixto Durán y la
contratación irregular de la mochila escolar y el dispendio de recursos destinados a la
seguridad nacional y a la estabilidad democrática en el régimen de Abdalá Bucaram, sobre
los que se emitieron informes inculpatorios que fueron corroborados por la Contraloría y
dieron origen a procesos penales en contra de un exvicepresidente y un expresidente, que
culminaron en sentencias condenatorias contra varios de su colaboradores y en su orden de
detención, lo que ocasionó que fugaran del país y se exiliaran para evitar la culminación de
aquellos.110

3. El control en la Constitución y la legislación de 1998-2007.

La constitución de 1998 y la legislación de control que se expidió o reformó en consonancia

con ella, respondiendo a las políticas neoliberales, limitaron el control político a los más altos
funcionarios del Gobierno, ejecutores principales del modelo y ampliaron, de manera más
simbólica que efectiva, el control técnico y ciudadano dirigido principalmente a funcionarios
de mediana y baja jerarquía.

Control político del Congreso Nacional

El control político asignado al Congreso Nacional en la Constitución de 1998 permite de

manera general “la fiscalización de los actos de la función ejecutiva y del Tribunal Supremo
Electoral; solicitar a los funcionarios públicos las informaciones que consideren necesarias;
conocer y pronunciarse sobre el informe anual que debe presentar el presidente de la
República y proceder al enjuiciamiento político del presidente y vicepresidente, de los
ministros de Estado, del procurador y contralor, del defensor del pueblo, del fiscal general,
de los superintendentes, y de los vocales del Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo
Electoral, durante el ejercicio de sus funciones y hasta un año después” (Artículo 130,
numerales 3, 8 y 9).

En las normas antes indicadas se pueden advertir las siguientes restricciones en el control
político que tradicionalmente realizaba el Congreso Nacional: limitar su potestad, existente
desde los inicios de la República, de enjuiciar políticamente y destituir a los ministros de la
Corte Suprema de Justicia y establecer requisitos adicionales para dificultar el trámite y los
efectos de los juicios políticos a los más altos dignatarios del Gobierno, que son los
principales ejecutores de las políticas económicas y a aquellos que finalmente podrían a ser

110
http://www.ecuadorinmediato.com/index.php?module=Noticias&func=news_user_view&id=165678;
http://www.ecuavisa.com/articulo/noticias/actualidad/50800-abdala-bucaram-pide-anular-accion-proteccion-
presentada-hace-4

62
sancionados por delitos de peculado y de corrupción junto a personas privadas
internacionales o nacionales.

Los juicios políticos solo se podrán iniciar si son solicitados por al menos una cuarta parte
de los integrantes del Congreso Nacional, lo cual constituye un incremento en el número de
legisladores para ejercer esa potestad que antes no tenía ese requisito; los funcionarios pueden
ser enjuiciados políticamente por infracciones constitucionales y legales en general, mientras
que el presidente y vicepresidente de la República solo por “la comisión de delitos contra la
Seguridad del Estado o por delitos de concusión, cohecho, peculado y enriquecimiento
ilícito”.

El presidente y vicepresidente podían ser censurados o destituidos con el voto de las dos
terceras partes de los integrantes del Congreso Nacional, mientras que los funcionarios que
no eran ministros de Estado podían ser censurados y destituidos, con el voto de la mitad más
uno de los miembros del Congreso Nacional. En el caso de los ministros de Estado se dispuso
que la permanencia en el cargo dependerá de la voluntad del presidente de la República. Se
anula pues la destitución como efecto lógico, político y administrativo del juicio y de esa
potestad de control. En todos los casos, si en el juicio político existieran indicios de
responsabilidad penal se los podía poner en conocimiento del juez competente.

La Ley Orgánica de la Función Legislativa entre 1998 y 2008 no introdujo modificaciones

importantes a las normas de procedimiento del control político, que ya constaban en la ley
original dictada en 1992 por el gobierno del presidente Borja. En cuanto a la información
documentaria, las reformas establecieron la obligación del funcionario de entregarla o de
comparecer ante el Congreso o la Comisión, para exponer la información, contestar las
preguntas de los legisladores y permanecer, personalmente o por medio de su delegado, en
el recinto mientras se debata lo expuesto. En 1996 se reformó la ley para establecer también
que, además de la censura y destitución cuando cabe, se plantearán las acciones civiles,
administrativas y penales en caso de que se encontrare fundamento para ello.

En cuanto al control político, en lo estrictamente financiero y fiscal, por parte del Congreso
Nacional, las modificaciones constitucionales y legales entre 1992 y 1998 lo debilitan y lo
reducen a declaraciones ineficaces de tipo general.

La Constitución de 1998 confiere la responsabilidad de formular y ejecutar la proforma del

presupuesto general del Estado al presidente de la República, sin perjuicio del control que
tienen los organismos pertinentes. Dicha proforma es elaborada por la función ejecutiva de
acuerdo con su Plan de Desarrollo y presentada al Congreso Nacional, que la conocerá y la
aprobará en un solo debate hasta el 30 de noviembre, por sectores de ingresos y gastos; si no
lo hace hasta esa fecha, la proforma elaborada por el presidente entra en vigor.

63
Se exige, además contar en el proceso de aprobación de la proforma con un informe del
Banco Central. El Congreso no queda facultado para incrementar el monto estimado de
ingresos y egresos y durante su ejecución deberá contar con su aprobación formal para
incrementar gastos más allá del porcentaje establecido en la ley, si bien esta limitación puede
ser eludida con modificaciones separadas que realice el Ministerio de Finanzas.

Las disposiciones que regulan la ejecución y control de los presupuestos son teóricamente
obligatorias y, por mandato de la ley, deben constar como obligatorias en el Presupuesto
General del Estado, y están destinadas principalmente al cumplimiento de obligaciones
convencionales o contractuales provenientes de compromisos internacionales y por servicio
de amortización y pago de intereses de la deuda pública.111

La Constitución de 1998 dispuso también que no se podrán financiar gastos corrientes

mediante endeudamiento público, que ningún organismo público será privado del
presupuesto necesario para cumplir con sus fines y objetivos para los que fue creado y que el
Ejecutivo informará semestralmente al Congreso Nacional sobre la ejecución del presupuesto
y su liquidación anual (Art. 259), ratificó y amplió las normas que prohíben a los diputados
“ofrecer, tramitar, recibir o administrar recursos del presupuesto del Estado”; que “no podrán
percibir dietas u otros ingresos de fondos públicos”, “ni integrar directorios de otros cuerpos
colegiados de instituciones o empresas en las que tenga participación el Estado” (Art. 145).

La Constitución aprobada el 5 de junio de 1998 no identifica, finalmente, a las comisiones

especializadas permanentes y faculta a la Ley Orgánica de Función Legislativa a que ella
determine su número, conformación y competencias. La reforma aprobada a esta ley, el 31
de julio de 1998, identifica entre las comisiones a la “de lo tributario, fiscal y bancario”,
eliminando las palabras “y de presupuesto”, para no darle a ninguna de ellas la connotación
especial de control, como sí la tenía en las constituciones anteriores y en las codificaciones
de la constitución de 1978, por lo que resulta evidente que se otorga al Congreso, de manera
general, indeterminada y declarativa, una cierta potestad de control financiero, sin definir los
instrumentos ni la institucionalidad para ejercerla.

El control externo técnico y social

En el contexto de la implementación de un nuevo modelo económico neo-competitivo en el

país y frente a las denuncias y hechos de corrupción, el sistema político dio una respuesta de
mejorar la normativa relativa al control externo.

111
Ecuador, Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, Registro Oficial 337, 16 de mayo de 1977,
art. 76.

64
En la Constitución de 1998 se amplían y complementan en su texto las reformas efectuadas
hasta 1997 sobre el control técnico-financiero externo, asignado a la Contraloría General del
Estado que ya constaban en la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control y se
introduce simbólicamente en la carta política el ejercicio del control ciudadano y popular,
por medio de la Comisión de Control Cívico de la Corrupción, como respuesta a una
exigencia social, nacional e internacional, expresada en la movilización popular, los medios
de comunicación y en la expedición de la Convención Interamericana contra la Corrupción,
suscrita el 29 de marzo de 1996.

Se reconoce en esta Constitución, por primera vez, que la Contraloría es “el organismo
técnico superior de control”, con “autonomía administrativa, presupuestaria y financiera”,
“dirigido y representado por el contralor general del Estado, quien desempeñará sus
funciones por cuatro años” y será designado por el presidente de la República de la terna,
conformada por el Congreso Nacional, con la votación de las dos terceras partes de sus
miembros.

Para ser elegido contralor se requiere “cumplir los requisitos establecidos en la Constitución”
(Art. 213) y “no encontrarse incurso en las incompatibilidades o inhabilidades establecidas
en la ley, especialmente la de no tener contratos con el Estado bajo ninguna modalidad, no
ser representante o apoderado de personas jurídicas nacionales o extranjeras y no tener
intereses o representar a terceros que los tuvieren en las áreas que vayan a ser controladas o
reguladas” (Art. 34 de la LOCGE).

A la Contraloría, según la Constitución, se le asignan atribuciones “para controlar ingresos,

gastos, inversión, utilización de recursos, administración y custodia de bienes públicos”;
extender su acción a las entidades de derecho privado “exclusivamente respecto de los bienes,
rentas u otras subvenciones de carácter público de que dispongan”; realizar “auditorías de
gestión a entidades y organismos del sector público y sus servidores”; pronunciarse “sobre
la legalidad, transparencia y eficiencia de los resultados institucionales”; dictar “regulaciones
de carácter general para el cumplimiento de sus funciones”; dar obligatoriamente asesoría
cuando se lo solicite en las materias de su competencia”; examinar las declaraciones
patrimoniales juramentadas antes y después del ejercicio de los funcionarios públicos para
investigar los casos en los que se presuma “enriquecimiento ilícito”; ejercer la “potestad
exclusiva para determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de
responsabilidad penal” y hacer “el seguimiento permanente y oportuno para asegurar el
cumplimiento de sus disposiciones y controles” (Artículos 211, 212 y 122).

Como se puede constatar, la Constitución de 1988 confiere a la Contraloría el carácter de

órgano técnico y superior de control otorgándole mayor jerarquía frente a otros órganos de
control como las superintendencias, la Procuraduría y el Ministerio Público y modifica el
procedimiento para designar contralor, pues este funcionario era nombrado antes de una terna
65
enviada al Congreso por el Ejecutivo y ahora se dispone que la terna sea conformada por el
Congreso, con el voto de las dos terceras partes de sus integrantes, pero que el Ejecutivo sea
el que finalmente designe a quien lo estime conveniente, reforzando el presidencialismo y
contradiciendo lo dispuesto en la consulta popular del 25 de junio de 1997.

De cualquier forma, según los tres procedimientos de designación, la independencia del

contralor queda totalmente relativizada o “partidizada”, pues sigue siendo asunto de
negociación entre las dos funciones del Estado y sus actores políticos. Así el órgano de
control utilice técnicas de auditoría moderna, si su dirección sigue siendo objeto de reparto y
se convierte, por tanto, en instrumento político, privilegiadamente del Ejecutivo, para
“combatir a los dirigentes y líderes políticos de oposición” y en un “poderoso instrumento
para las luchas partidistas” tanto a nivel nacional como en los gobiernos locales.112

Resulta trascendente, en todo caso, que la carta política de 1998 incluya en su texto normas
compatibles con las que ya se encontraban vigentes en la LOAFYC y que no fueron incluidas
en la Constitución de 1978 y en las siguientes cuatro codificaciones y numerosas reformas,
con lo que en la carta política se incorporaron los conceptos actuales de auditoría financiera
y de gestión.

Es importante también que en la Constitución conste que el control técnico de la Contraloría

sobre los recursos públicos se plantee como integral y no se limite a asuntos contables, sino
que se fundamente en las auditorias de gestión para que el contralor esté habilitado a
pronunciarse “sobre la legalidad, transparencia y eficiencia de los resultados institucionales”.
Sin embargo, frente a los procesos de privatización de las actividades estatales mediante
empresas privadas, la Constitución y la ley limitan exclusivamente el control a los bienes,
rentas y subvenciones públicas que ellas dispongan.

Si bien con la Constitución de 1998 las normas de la LOAFYC cobraron fundamento jurídico
pleno, durante su vigencia se adoptaron una serie de reformas para perfeccionar las
instituciones de control, las mismas que culminaron con la expedición de la Ley Orgánica de
la Contraloría General del Estado (LOCGE) el 12 de junio de 2002,113 diferenciando e
interrelacionando las instituciones de la administración y del control financieros internos a
cargo de las instituciones públicas, con las actividades superiores de control externo, técnico-
financiero, que son de responsabilidad de la Contraloría y el ejercicio pleno de sus potestades
constitucionales.

112
Carlos Pólit Faggioni, La Contraloría General del Estado en el ordenamiento jurídico constitucional,
(Quito: NINA Comunicaciones, 2009).
113
Ecuador, Ley 2002-73, Registro Oficial-S 595, 12 de junio de 2002.

66
Con la expedición de la LOCGE (2002), se inicia, como hemos afirmado en esta
investigación, una tercera fase en la organización del sistema de control unipersonal de
Contraloría en la historia de Ecuador, pues se pasa de la vigilancia contable inicial y a la
posterior de fiscalización-financiera, a una integral que diferencia y combina los referidos
tipos de control, con el de gestión y de resultados, con la finalidad de transformar la
Administración pública y prevenirla no solo de la corrupción y de los abusos de fondos
públicos, sino de la ineficacia, ineficiencia, mala calidad de servicios y desperdicio de
recursos.

En la LOCGE, partiendo de las referidas normas constitucionales, se pueden identificar o

subrayar algunas modificaciones que las consideramos cruciales en la legislación de control
que regula la Contraloría General del Estado, sobre su objeto, ámbito de aplicación, concepto
de recursos públicos, control de la auditoría interna, reconceptualización de la auditoría de
gestión, autonomía del órgano de control y atribuciones del contralor y las precisiones en lo
relativo al establecimiento de responsabilidades y a los recursos administrativos.

En cuanto al objeto de la ley, esta cubre no solo sus atribuciones de fiscalización y auditoría
de las instituciones del Estado sino, de manera amplia y actualizada, la de regular su
funcionamiento para “examinar, verificar y evaluar” el cumplimiento de su “visión, misión
y objetivos” y la “utilización de recursos, administración y custodia de bienes públicos” (Art.
1).

Sobre su ámbito de aplicación, la LOCGE involucra a todas las instituciones estatales y a las
“entidades de derecho privado, exclusivamente respecto de los bienes, rentas u otras
subvenciones de carácter público de que dispongan” (Art. 2). Sin embargo de manera confusa
inicialmente, el artículo 4 de la Ley establecía que “están sometidas al control de la
Contraloría General del Estado las personas jurídicas de derecho privado, con fines sociales
o públicos, cuyo capital social, patrimonio, fondo o participación tributaria esté integrado en
el 50% o más con recursos públicos” y que “las demás personas jurídicas de derecho privado,
que no tengan finalidad social o pública, aun cuando su capital este integrado en más del 50%
con recursos públicos, y aquellas cuyo capital social, patrimonio, fondo o participación
tributaria este integrado con recursos públicos en un porcentaje menor al 50%, estarán
sometidas a la vigilancia y control de las superintendencias de compañías, de bancos y
seguros o del respectivo órgano de control, en cuyo caso la Contraloría realizaría la vigilancia
de los recursos públicos de manera indirecta por medio de socios o accionistas del sector
público, luego de finalizar el ejercicio económico y coordinando su labor con los respectivos
órganos de control.

De la manera antes indicada se pretendía evitar o relativizar el control de la Contraloría sobre

las empresas o corporaciones privadas o sociedades anónimas que utilizaban fondos públicos
y que habían sido privatizadas. Esta norma se sustituyó luego de dos años, mediante Ley
67
2004-42 en la que se dispuso que el control de los recursos públicos de personas jurídicas de
derecho privado, por parte de la Contraloría, se realizará cualquiera sea su monto y las
distintas modalidades contractuales que las instituciones delegantes haya celebrado con
empresas privadas o delegatarios. (Art. 4 reformado).

Para efectos de las acciones de control que realice la Contraloría, la Ley precisa también que
se entienden por recursos públicos todos los bienes, fondos, títulos, acciones, participaciones,
activos, rentas, utilidades, excedentes, subvenciones y todos los derechos que pertenecen a
las instituciones estatales, sea cual fuere la fuente de la que procedan, inclusive los
provenientes de préstamos, donaciones y entregas que a cualquier otro título realicen a favor
del Estado o de sus instituciones, personas naturales o jurídicas u organismos nacionales o
internacionales” (Art. 3), lo cual involucra acciones de control a todo tipo de recursos
públicos, en cuanto a su modalidad y origen.

Sobre las clases de auditorías y examen especial que realiza el órgano de control, la LOAFYC
preveía, además de la auditoría gubernamental y financiera, la denominada auditoría
operacional, concebida como “un examen y evaluación que se realiza con respecto a una
entidad u organismo, para establecer el grado de eficiencia, efectividad y economía en su
planificación, organización, dirección, control interno y uso de sus recursos”, así como un
instrumento para “verificar la observancia de las disposiciones pertinentes y formular
conclusiones y recomendaciones tendientes a mejorar las actividades y materias examinadas”
y para “dirigir su atención en forma selectiva a las actividades y materias consideradas como
críticas” (Art. 263).

La LOCGE regula, en cambio, de manera integral, conforme al avance de la ciencia y normas

internacionales de la materia, las clases o tipos de auditoría gubernamental y examen
especial: financiera, ambiental, de obras públicas o de ingeniería y la denominada “auditoría
de gestión”, que viene a ser como “la acción fiscalizadora dirigida a examinar y evaluar el
control interno y la gestión, utilizando recursos humanos de carácter multidisciplinario, el
desempeño de una institución, ente contable, o la ejecución de programas y proyectos, con
el fin de determinar si dicho desempeño o ejecución, se está realizando, o se ha realizado, de
acuerdo a principios y criterios de economía, efectividad y eficiencia”; o para “examinar y
evaluar los resultados originalmente esperados y medidos de acuerdo con los indicadores
institucionales y de desempeño pertinentes”.

La norma también establece que “constituirán objeto de la auditoría de gestión: el proceso

administrativo, las actividades de apoyo, financieras y operativas; la eficiencia, efectividad
y economía en el empleo de los recursos humanos, materiales, financieros, ambientales,
tecnológicos y de tiempo; y, el cumplimiento de las atribuciones, objetivos y metas
institucionales”.

68
A diferencia de la auditoría financiera, el resultado de la fiscalización mediante “auditoría de
gestión” no implica la emisión de una simple opinión profesional, sino la “elaboración de un
informe amplio con los comentarios, conclusiones y recomendaciones pertinentes” (Arts. 18
– 28). Son evidentes y notorias las diferencias de los dos conceptos para el ejercicio eficiente
y eficaz del control externo.

En cuanto al control de las auditorías internas y a su relación con las actividades del control
externo, habíamos indicado más arriba que las reformas a la LOAFYC modificaron el manejo
más directo de la Contraloría a dichas auditorías a una coordinación de trabajo sin un control
directo sobre el personal que las ejecuta.

La LOCGE establece de manera categórica que las “unidades de auditoría interna”

dependerán “técnicamente” de la Contraloría General del Estado y que el personal auditor
será “nombrado, removido o trasladado” por el contralor, mientras que las remuneraciones y
gastos de aquellas serán cubiertos por las instituciones públicas involucradas (Art. 14).

Sobre la autonomía de la institución de control, la LOAFYC establecía de manera general,

que la Contraloría es “autónoma en sus funciones”, pero no detallaba el ejercicio de dicha
autonomía, más bien, en lo económico y en su presupuesto, la entidad estaba supeditada a las
decisiones del Gobierno y del Ministerio de Finanzas, entes sometidos a su control.

La LOCGE, en cambio, ratifica el contenido de la norma constitucional que la Contraloría,

para el cumplimiento de sus funciones, tiene “autonomía administrativa, presupuestaria y
financiera”; le otorga la calidad de “persona jurídica de derecho público” y le asegura el
financiamiento de las actividades de control con el aporte del cinco por mil de todas las
instituciones públicas y de las que manejen recursos públicos con ciertas excepciones,
estableciendo además obligaciones gubernamentales para la recaudación de ese aporte y la
capacidad reglamentaria de la Contraloría para dicho propósito.

En la LOCGE constan también, de manera minuciosa, las más importantes atribuciones y

competencias y funciones del contralor sin que ellas se agoten en su texto, pues agrega en la
parte final que ejercerá las demás conferidas por la Constitución, la Ley y los reglamentos.
Dichas funciones se podrían clasificar en potestades para el ejercicio integral de control; de
transparencia e información; normativas y consultivas; administrativas y de delegación.
(Arts. 7, 31 y siguientes).

El ejercicio de las competencias de control las ejerce el contralor mediante el sistema integral
de auditorías y de fiscalización sobre recursos y bienes públicos y de prevención de actos de
corrupción, incluyendo sus atribuciones sobre declaraciones patrimoniales juramentadas,
operaciones de financiamiento y deuda, presupuestos, gastos reservados, consultorías,
informes y opinión profesional sobre estados financieros consolidados de las instituciones
69
públicas; sobre contratos públicos cuando se lo solicitare y de legalidad sobre los procesos
de delegación o concesión al sector privado; registro de contratistas incumplidos y
adjudicatarios fallidos; determinación de responsabilidades administrativas, civiles culposas
e indicios de responsabilidad penal, además de sus potestades para recaudar mediante
coactiva recursos públicos establecidos en las actividades de control; resolver los recursos
administrativos de revisión y ser parte procesal en los procesos que se tramitan sobre control
en la función jurisdiccional.

Las potestades de transparencia e información obligan al contralor a informar y rendir cuentas

en el momento oportuno, y por todos los medios posibles, de todas sus actividades y su
gestión, a los ciudadanos, a los medios de comunicación, al presidente de la República y a la
Asamblea Nacional, a la que además se atenderá en sus requerimientos de información y en
los procedimientos de enjuiciamiento político.

Las competencias administrativas le permiten a la máxima autoridad de la Contraloría definir

la estructura organizativa de la institución y todo el régimen del personal, incluyendo el
ejercicio de las potestades disciplinarias y de capacitación para el eficiente y eficaz
desempeño de los funcionarios.

Las potestades normativas autorizan al contralor a expedir, aprobar, actualizar y verificar

normas de control interno, políticas y normas de auditoría gubernamental de carácter local e
internacional, normas de control y fiscalización adaptadas de las normas emitidas por la
Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, reglamentos,
regulaciones, manuales generales y especializados, guías metodológicas, instructivos y otras
disposiciones para aplicar los sistemas de control y la determinación de responsabilidades.
Las potestades de delegación autorizan ampliamente al contralor a delegar con la misma
fuerza y efecto el ejercicio de sus funciones y atribuciones a los funcionarios de la institución,
conforme al reglamento que se expida, sin que estos lo puedan hacer a sus subalternos.

Sobre responsabilidades, la LOCGE trae varias innovaciones a las establecidas en la

LOAFYC sobre el régimen de responsabilidades: las responsabilidades administrativas y
civiles culposas y las antes denominadas presunciones y ahora indicios de responsabilidad
penal. Se reconoce en la nueva ley, vigente desde 2002, como punto de partida, la
“presunción de legitimidad de operaciones y actividades de instituciones del estado y sus
servidores” y se desarrolla con mayor claridad lo que se entiende y ocasiona la
responsabilidad administrativa culposa y la responsabilidad civil culposa.

En cuanto a la responsabilidad administrativa culposa, esta surge no solo por la inobservancia

de las disposiciones legales, especialmente financieras, de contabilidad, planificación,
inversión, administración de recursos humanos y de control interno o externo, sino por el
incumplimiento de atribuciones y obligaciones y por la acción u omisión al contraer
70
compromisos y obligaciones por cuenta de las instituciones del Estado, o por no efectuar
ingreso oportuno de recursos recibidos, no establecer ni aplicar indicadores de gestión,
cometer abuso en el ejercicio o desempeño del cargo, disponer o ejecutar cambios de planes,
programas y estipulaciones en la ejecución de contratos y estar involucrado o participar en
actos que constituyan delitos contra la administración, sin perjuicio de la responsabilidad
penal o civil.

Las sanciones por faltas administrativas pueden ser: multas que se incrementan entre una y
diez remuneraciones mensuales unificadas, y, además, de acuerdo con la gravedad de la falta,
la destitución del cargo. La sanción de destitución es definitiva en la vía administrativa y se
puede impugnar hasta en el término de 30 días, luego de su notificación, ante el Tribunal de
lo Contencioso Administrativo.

En lo relacionado con la responsabilidad civil culposa, se mantiene lo establecido en la Ley

anterior respecto de las órdenes de reintegro y con las predeterminaciones o glosas a
funcionarios o a terceros que se establecen en las auditorías o examen especial respecto de
actos administrativos, que sin tomar las precauciones necesarias ocasionen perjuicios
directos e indirectos a bienes y recursos públicos; lo que implica una obligación
indemnizatoria del perjuicio económico ocasionado a las instituciones públicas.

Se establece en la LOCGE un trámite administrativo interno para la reconsideración de la

orden de reintegro y para la notificación, contestación y resolución de la glosa. En los dos
casos se pueden impugnar las decisiones del contralor en el Tribunal Contencioso
Administrativo y una vez ejecutoriadas las decisiones o la sentencia, se emiten los títulos de
crédito que se los recauda mediante la jurisdicción coactiva ejercida, según los casos, por la
propia Contraloría o la institución pública respectiva.

En el caso de las predeterminaciones, las resoluciones originales pueden ser revisadas por la
Contraloría de oficio o a petición de parte, fundamentadas en la ley o interpuestas por parte
del afectado, el recurso de revisión dentro del plazo de 60 días, luego de la notificación de la
resolución original. En plazo de 30 días la Contraloría decide si otorga o no el recurso, y en
60 días adicionales, si aceptó el trámite, dictará la resolución motivada en la que se confirma,
revoca, modifica o sustituye la resolución revisada. Luego de ello, cabe la posibilidad de
impugnar, dentro del término de 60 días, la resolución definitiva en el Tribunal Contencioso
Administrativo.

Las presunciones de responsabilidad penal que se establecen en la LOAFYC se sustituyen

por los indicios de responsabilidad penal, ya que la acción penal desde hace varios años es
de iniciativa de la Fiscalía y ya no la puede iniciar directamente el juez. El procedimiento,
según la LOCGE, parte de actas o informes que evidencian indicios de responsabilidad penal
en delitos de peculado, enriquecimiento ilícito, cohecho, concusión y otros contra la
71
Administración pública y que son de conocimiento de los funcionarios de la Contraloría o de
la auditoría interna, luego de efectuar una auditoría o examen especial. El auditor jefe de
equipo, previo visto bueno del supervisor, hace conocer el particular al contralor o delegado,
quien luego de aprobar el informe, lo remite con la evidencia acumulada a la Fiscalía, para
que esta proceda conforme lo establece la ley a la correspondiente acción o proceso penal.

También la LOCGE ratifica las normas constitucionales que disponen la responsabilidad de

autoridades, funcionarios y servidores por acción u omisión. Establece un régimen para las
órdenes superiores que deben ser por escrito para que los funcionarios ejecutores no asuman
sus consecuencias; la responsabilidad directa de los funcionarios encargados de la gestión
financiera, administrativa, operativa o ambiental hasta por culpa leve; la principal y
subsidiaria en el pago indebido y la solidaria en caso de coautoría de acción, inacción u
omisión administrativa que la origine (Arts. 40-44).

En ese contexto, en el mismo mes de junio de 2002, con la expedición de la Ley Orgánica de
Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal,114 que exige la planificación
estratégica y la introducción de indicadores de gestión institucional y de desempeño en las
instituciones públicas, la Contraloría expidió el Acuerdo Nro. 002 de 6 de septiembre de
2002, para adoptar un sistema integrado de gestión y modelos de excelencia y de
autoevaluación que permitan generar productos y servicios que satisfagan las necesidades y
expectativas de la comunidad. Complementariamente, para cumplir con la nueva y más
amplia dimensión integral del control, la Contraloría expidió también nuevas guías y
manuales de auditoría financiera externa, interna, de gestión, normas técnicas y regulaciones
administrativas de control interno, de personal, de bienes, presupuestos públicos, reserva
monetaria, deuda externa, ambiental, etc.

Según informó la Contraloría, en ese período de gestión también se adoptaron sistemas

integrados de control, cruce de información, capacitación y procedimientos de
desconcentración de las auditorías externas, absolución de consultas, patrocinio y emisión de
informes sobre contratación pública.115

A pesar de las indicadas innovaciones constitucionales, legales y de la visión optimista de

sus personeros sobre la actividad de la Contraloría, existen serios cuestionamientos,
formulados en ese período, sobre la eficacia de su gestión, y en la utilización de los
instrumentos jurídicos de la que está dotada, para impedir actos irregulares y, una vez
ocurridos, para investigarlos y sancionarlos, como ocurrió en la crisis bancaria (1999-2003),

114
Ecuador, Ley 2002-72, Registro Oficial 131, 24 de octubre de 2005.
115
Carlos Pólit Faggioni, La Contraloría General del Estado en el ordenamiento jurídico constitucional,
(Quito: NINA Comunicaciones, 2009).

72
con el descomunal abuso de fondos públicos del Banco Central, del Ministerio de Finanzas
y la Corporación Financiera Nacional en el feriado bancario y en el congelamiento de fondos.

Igualmente se cuestiona la mala calidad e insuficiente motivación en las resoluciones de la

Contraloría, que ocasiona que muchas de ellas sean desestimadas por los tribunales
contencioso-administrativos y el problema de la real y evidente dependencia de sus
autoridades frente a los intereses políticos y económicos presentes en la sociedad.116

Control ciudadano y social

En cuanto al control externo social o ciudadano, la Constitución de 1998, de manera expresa,

incluyó, como una de las definiciones del gobierno el ser “participativo” y dispuso que la
soberanía “radica en el pueblo” y se la ejerce por medio “de los órganos del poder público y
de los medios democráticos previstos en esta Constitución” (Art. 1).

Siendo dicha Constitución “garantista de derechos” y entre ellos los políticos, individuales y
sociales, incorporó en ella como un derecho de los ciudadanos el de “fiscalizar los actos de
los órganos del poder público” (Art. 26) y, en sus deberes y responsabilidades: “administrar
honradamente el patrimonio público”; “asumir las funciones públicas como servicio a la
colectividad; rendir cuentas a la sociedad y a la autoridad, conforme a la ley” y “denunciar y
combatir los actos de corrupción” (Art. 97).

Entre los organismos de control, más de manera simbólica que con fuerza legal eficaz para
combatir la impunidad frente a los crecientes casos y escándalos de corrupción, la
Constitución de 1998 oficializó la conformación de un órgano de control ciudadano: la
Comisión de Control Cívico de la Corrupción (CCCC), constituida inicialmente por el
Presidente de la República, por exigencia de las fuerzas sociales del país en 1997, para
impulsar la lucha contra ese flagelo, presente cada vez con mayor fuerza en la vida nacional,
si bien se ha objetado su existencia por considerarla que duplica las funciones de la
Contraloría y por su integración “corporativa” que distorsiona una representación ciudadana
directa.117

La Comisión, de acuerdo con la Constitución, se conforma como una “persona de derecho

público”, con “autonomía e independencia económica, política y administrativa”. Su
finalidad es la de “promover la eliminación de la corrupción” en representación de la
ciudadanía y se integrará por “representantes de las instituciones de la sociedad civil” para

116
Juan Pablo Aguilar, “Compromiso político y organismos de control” en FORO, Revista de Derecho de la
UASB, No. 7, I semestre 2007.
117
Ibíd.

73
recibir “denuncias sobre hechos presuntamente ilícitos cometidos en las instituciones del
Estado, investigarlos y solicitar su juzgamiento y sanción” (Art. 220).

La misma Carta Política estableció que la Comisión, luego de sus investigaciones, pondrá en
conocimiento del Ministerio Público y de la Contraloría los indicios de responsabilidad que
hubiere encontrado y dispuso que la Comisión no interfiera con las atribuciones de la Función
Judicial que deberá tramitar sus pedidos; que los organismos y funcionarios del Estado
remitan la información que se considere necesaria para sus investigaciones, pudiendo ser
sancionados legalmente si se niegan a hacerlo y que se otorgue protección legal, a las
personas que colaboren para establecer los hechos de corrupción.

Cumpliendo con el mandato constitucional, el Congreso Nacional aprobó el año siguiente la

Ley Orgánica de Control Cívico de la Corrupción118 en la que se puso como antecedente que
el Ecuador es suscriptor de la Convención Interamericana Contra la Corrupción de 1996119 y
que el crecimiento de la misma, en el sector público y privado, “pone en riesgo la estabilidad
y la credibilidad del sistema democrático, posterga la satisfacción de las necesidades del
pueblo ecuatoriano, limita la inversión y afecta al desarrollo económico y humano”.

La Ley enfatiza que la Comisión “actuará en representación de la ciudadanía” y por ello

estará integrada por siete miembros, designados por entes de la sociedad civil, para lo cual,
se conforman colegios electorales integrados por: el Consejo Nacional de Universidades y
Escuelas Politécnicas; gremios profesionales representativos de cada sector y de carácter
nacional; Asociación Ecuatoriana de Editores de Periódicos, Canales de Televisión, de
Radiodifusión y de la Federación Nacional de Periodistas; las Federaciones Nacionales de
las Cámaras de la Producción; Centrales Sindicales y Organizaciones Indígenas,
afroecuatorianas y campesinas de carácter nacional legalmente reconocidas; Organizaciones
Nacionales de Mujeres legalmente reconocidas y Organizaciones de Derechos Humanos y
de Defensa de los Consumidores legalmente reconocidas.

Los integrantes de la Comisión, según la ley, no serán dirigentes de las organizaciones que
los elijan; sus candidaturas pueden ser objetadas o recibir la oposición de cualquier
ciudadano; gozan de fuero de Corte Suprema y deben presentar al inicio y final de sus
funciones una declaración patrimonial juramentada, guardar reserva absoluta de las
investigaciones que se realicen y excusarse si hay conflicto de intereses personales o de sus
parientes. También la Ley estableció la forma de organización de la Comisión, su
financiamiento, la posibilidad de impugnar sus resoluciones ante el Tribunal Constitucional

118
Ecuador, Ley 99-39, Registro Oficial 253, 12 de agosto 1999.
119
Venezuela, Convención Interamericana Contra la Corrupción, Caracas, 29 de mayo de 1996, ratificada por
Ecuador y publicada en el Registro Oficial 70, 23 de mayo de 1977.

74
y el proceso de investigación, juzgamiento y destitución de los miembros de la misma (Art.
4, 8-23 de la Ley).

La Ley amplió además el objeto de la comisión ciudadana inicial, no sólo para recibir e
investigar denuncias de actos de corrupción de mandatarios y representantes de elección
popular, magistrados, dignatarios, autoridades, funcionarios y empleados de los organismos
del Estado y por personas particulares involucrados en los hechos que se investigan, sino
para realizar las acciones necesarias para la prevención de aquellos con programas y
campañas, la difusión de valores y principios de transparencia en el manejo de los asuntos
públicos para crear una cultura de legalidad y honestidad. La Comisión tenía la obligación
de diseñar un plan nacional de prevención para ser puesto en conocimiento de las funciones
del Estado.

La Ley estableció también que la Comisión se ocupará preferentemente de las denuncias

sobre peculado, cohecho, extorsión, concusión, agiotismo, fraudes en el sistema financiero,
acciones fraudulentas en general y otras similares que afecten los recursos de las instituciones
públicas (Art. 2 y 7).

Se otorgaron amplias facultades a la Comisión para investigar las denuncias; y se

establecieron obligaciones de los funcionarios para entregar la información con documentos
en veinte días y, frente al desacato, la Comisión podía solicitar a la autoridad nominadora la
remoción del funcionario que se niegue o incumpla su obligación de informar. También podía
otorgar protección legal para su seguridad personal a los denunciantes mediante las
autoridades pertinentes; recibir declaraciones extraprocesales; designar peritos y personas
especializadas para realizar investigaciones; ordenar a los miembros de la fuerza pública que
presten protección oportuna e irrestricta a los miembros de la Comisión o sus delegados, con
una sola petición verbal y la identificación oficial y remitir los informes finales de
investigación a la Contraloría y al Ministerio Público para que actúen conforme a la Ley (Art.
7).

La Comisión cumplió una gran labor de investigación. Entre el 2000 y 2003, la CCCC recibió
más de 2.560 reportes, de los cuales el 21% se iniciaron de oficio por iniciativa de la
Comisión y el 79% a través de denuncias. Sin embargo, sus conclusiones e informes
frecuentemente no fueron aceptadas por la Contraloría y, al no ser parte procesal en las
acciones penales que se iniciaron, tampoco los juicios iniciados por casos de corrupción,
investigados por la Comisión, prosperaron de manera eficaz, manteniéndose el tradicional
clima de impunidad en los delitos de corrupción. La Comisión, no obstante, designó una
Unidad Administrativa de Seguimiento que, entre 2000 y 2004, reportó haber vigilado 737
recomendaciones.120 Por ello, el 25 de febrero de 2003, se presentó un proyecto de reforma

120
Ecuador, Comisión de Control Cívico de la Corrupción, Memorias 2000-2004, Monsalve Moreno, Cuenca.

75
a la Ley para que la Comisión fuera considerada como parte procesal en los procesos penales
que se originaron en denuncias de la Comisión; a pesar de haber sido aprobada en el Congreso
Nacional fue objetada por el Ejecutivo.121

Entre las investigaciones más conocidas y difundidas por la propia Comisión (2005), por su
impacto en la opinión pública nacional se encuentran las que se realizaron sobre el salvataje
bancario entre 1999 y 2001, en el que importantes bancos del país colapsaron como resultado
de créditos vinculados, especulación cambiaria, abuso de fondos públicos provistos por el
Gobierno de turno y fuga de recursos a otros países. Los banqueros fueron parcialmente
procesados, algunos excepcionalmente sentenciados y prófugos, mientras el Estado asumió
el costo mayoritario del saqueo de recursos públicos y de particulares para proteger la
estabilidad del sistema financiero privado nacional.

También se investigaron, entre otros escándalos: los aportes a la campaña electoral de Jamil
Mahuad; peculado en la AGD; créditos otorgados irregularmente en la Corporación
Financiera Nacional; irregularidades en Petroecuador y en la contratación del proyecto
hidroeléctrico San Francisco; irregularidades en varios gobiernos locales y organismos
estatales como el Registro Civil, Ministerio de Salud, FISE, INDA, Aviación Civil, Fuerzas
Armadas, etc.; la comercialización de materiales y equipos de oficinas (Red Peñaranda);
irregularidades en la Defensoría del Pueblo en el cobro de indemnizaciones de migrantes;
contratos de personal innecesario en el Congreso Nacional; abusos en las aduanas con
donaciones destinadas a los damnificados por el fenómeno del Niño.

Varias de las investigaciones antes indicadas motivaron informes de la Contraloría y en la

mayoría de los casos se iniciaron procesos penales, algunos de los cuales culminaron en
sentencias condenatorias y otros permanecen en la impunidad, como el relacionado por el
feriado bancario y abuso de fondos públicos contra el expresidente Mahuad, cuyo juicio se
inició en los inicios del 2000 y culminó 20 años después con la sentencia de casación que
negó el recurso de casación y ratificó la sentencia por peculado con 8 años de reclusión. Sin
embargo, Mahuad presentó una acción extraordinaria de protección para pretender anularla
ante la Corte Constitucional en la que una de las salas, integrada por los jueces Carmen Corral
y Ramiro Ávila, la admitió a trámite con el voto salvado del juez Agustín Grijalva.122

El control interno

121
Víctor Granda Aguilar, Diputado, Proyecto de Ley Nº. 24-026, 25-febrero-2003.
122
Juicio Nro. 44-2000 (actualmente Nº 167-2009) contra Jamil Mahuad, iniciado por Víctor Granda el 07 de
enero de 2000, reiniciado el 13 de junio de 2007, petición presentada por Jorge Rodríguez y Víctor Granda el
14 de diciembre de 2006; Sentencias: Casación de 14 octubre de 2020 y Acción Extraordinaria de Protección
N° 1051-21-E-P de 05 agosto de 2021.

76
Si bien, como lo hemos señalado, las actividades de control interno o de vigilancia de las
actividades de la Administración y en especial de los recursos públicos, representan una tarea
permanente del Gobierno en todos los tiempos, establecida tradicionalmente en las normas
constitucionales, que le confieren al Ejecutivo la vigilancia de los ingresos y del buen uso de
los bienes y recursos del Estado, su institucionalización ha seguido un proceso progresivo en
todos los países del mundo.

El control externo político, técnico-financiero y jurisdiccional es una responsabilidad

democrática del Estado y el control social un derecho y obligación de los ciudadanos,
fundamentados en la división de poderes y funciones y en el derecho de participación y en la
creciente exigencia ciudadana de exigir y gozar de los beneficios de un buen gobierno y de
una excelente administración, que respeten sus derechos y les ofrezcan servicios y bienes
públicos y privados de calidad.

Las actividades de control interno y externo administrativo-financiero y jurisdiccional

constituyen un sistema de control global que se encuentra interrelacionado y en el que las
funciones del Estado se complementan. Por tanto, las normas constitucionales y legales
definen y regulan sus campos de acción, la vinculación y complementación para el
perfeccionamiento, eficacia, eficiencia de la Administración y el buen y honesto uso de los
recursos públicos.

En el tránsito del modelo económico intervencionista o estatista, que en Ecuador finalizó en

los inicios de la década del 90, al modelo neoliberal o mercado céntrico hasta el 2007, se
produjo una aguda crítica al exceso burocrático del Estado, a la mala calidad de los servicios
públicos e ineficiencia de las empresas estatales, por lo que se plantearon, por iniciativa de
los organismos financieros internacionales, “reformas estructurales” que no solo promovían
las privatizaciones de las actividades económicas estatales y los servicios públicos, sino
modificaciones sustanciales en cuanto a la organización y eficiencia del Estado, con la
descentralización, la desconcentración, la delegación y mejores sistemas de control externo
e interno.

El “adelgazamiento” del Estado no estaba acompañado con el debilitamiento del Gobierno,

sino con el reforzamiento de su autoridad y de su eficiencia en el ámbito administrativo y
financiero. Según esto, el proceso de transformaciones económicas estaba acompañado por
el fortalecimiento del autoritarismo gubernamental y el presidencialismo para una imposición
exitosa de las reformas, pues estas ocasionaron importantes reacciones y movilizaciones
sociales frente a sus fatales consecuencias en la mayoritaria población de escasos recursos y
a la manifiesta corrupción con la que ciertas autoridades procedían a disponer alegremente
de los recursos públicos.

77
La pregonada modernización del Estado redujo las potestades y atribuciones económicas,
políticas, legislativas y de control del Congreso Nacional para trasladarlas preventivamente
a la propia función ejecutiva, a la que se le otorgó no solo el control total del ciclo
presupuestario, de las finanzas públicas y del endeudamiento, sino de su propia organización
interna y de sus procedimientos.

Aparentemente, se ampliaron las atribuciones de los órganos técnicos de control externo, se

inició un proceso paulatino para trasladar el control interno y de gestión y la investigación de
denuncias de corrupción a las propias instituciones públicas, mediante crecientes
atribuciones otorgadas por el Ejecutivo a la Secretaría de la Administración Pública, que si
bien tiene rango ministerial, oficialmente no se le reconoce esa denominación para evitar que
sea objeto de fiscalización política externa.

El ERJAFE expedido por el presidente de la República en 1994, para sustituir solapadamente

a la Ley de Régimen Administrativo y despojar al Congreso Nacional de su potestad
legislativa organizatoria de la Función Ejecutiva, contenía normas básicas sobre la estructura
de la Administración pública central e institucional; los procesos administrativos, su
actividad jurídica, la responsabilidad patrimonial del Estado y los procedimientos y recursos
administrativos.123

En el Estatuto se disponía que el presidente de la República tiene la potestad de “controlar y

evaluar los logros y resultados de carácter fundamental alcanzados por los organismos,
entidades y empresas de la función ejecutiva” y que estará asistido por el secretario general
de la Administración, con rango de ministro de Estado, que será la máxima autoridad de la
Secretaría General de la Administración pública, para facilitar la adopción de decisiones
presidenciales, despachar los asuntos administrativos de la Presidencia y coordinar las
actividades de la función ejecutiva y más funcionarios públicos. Entre las atribuciones de la
referida dependencia se establecían las relativas a nombrar personal; celebrar contratos,
certificar decretos ejecutivos, emitir acuerdos, resoluciones y reglamentos sobre sus
dependencias, dirigir todos los organismos de la presidencia, aprobar el presupuesto, etc.

En agosto de 1998, el presidente Jamil Mahuad creó la Secretaría General de la Presidencia

de la República a cargo de un funcionario, también con rango de ministro de Estado, con
similares atribuciones a las del secretario general de la Administración pública, que luego se
redujeron a la coordinación con ministerios y entidades de derecho público, para conferir
delegaciones adecuadas para el buen funcionamiento de su dependencia y tener una
Secretaría de Prensa. En noviembre del mismo año, el presidente creó, adicionalmente, una
oficina de control de la función ejecutiva, tanto de la Administración central como

123
Víctor Granda Aguilar, Proyecto de Código Administrativo (I), Boletín Electrónico Spondylus, U.A.S.B.,
Quito, 30 de junio de 2016.

78
institucional, para conocer las denuncias escritas de los ciudadanos plenamente identificados
sobre los casos cuya investigación se considere necesaria y que se “relacionen con la
honestidad y corrección en el desempeño de los funcionarios, empleados o trabajadores en el
funcionamiento de los organismos o entidades; o en el manejo de los recursos públicos”, para
lo cual dispuso el apoyo económico del Ministerio de Finanzas, con las reformas
presupuestarias que fueran del caso, y que todos los funcionarios y empleados públicos
obligatoriamente colaboraran con la oficina para el cumplimiento de sus funciones.124

De esta forma, en los últimos diecisiete años se inició la estructuración de nuevas unidades
de control interno en la función ejecutiva para conocer y tramitar denuncias de corrupción, y
para controlar la gestión de las entidades públicas en cuanto a su eficacia y eficiencia, proceso
que avanzó más significativamente en los años siguientes.

El presidente Gustavo Noboa amplió en 2002 las normas del ERJAFE para regular más
extensamente, con un segundo libro, el procedimiento administrativo y la posibilidad de los
ciudadanos de impugnar las resoluciones y decisiones de los órganos públicos en sede
administrativa.

En dichas reformas mantuvo como atribución presidencial “controlar y evaluar los logros y
resultados de carácter fundamental alcanzados por los organismos, entidades y empresas de
la función ejecutiva” y las de la Secretaría General de la Administración, por medio de una
oficina de su Subsecretaría General, para conocer y tramitar las denuncias de corrupción. Se
agregaron posteriormente varias normas para su trámite y se reconoce el derecho ciudadano
a vigilar y fiscalizar los actos del poder público, por lo que todo funcionario tiene la
obligación de permitir el acceso a la documentación y archivos que se hallen en su poder
excepto los que la ley haya declarado reservados.

Se dispuso también que las denuncias de actos corrupción, formuladas por ciudadanos u
organizaciones gremiales, cívicas y populares, deberían constar por escrito, sus suscriptores
estar debidamente identificados y que pudieran presentarse en cualquier dependencia pública
y contra cualquier funcionario para que ser remitidas de inmediato a la Secretaría General de
la Administración Pública, la que reconocerá a los denunciantes el derecho de acceso al
expediente y a ser parte del proceso investigativo, para ser notificados con sus resultados
finales.125

124
Ecuador, Decreto Ejecutivo 2, Registro Oficial 3, 13 de agosto de 1998 y Decreto Ejecutivo 302, Registro
Oficial 69, 18 de noviembre 1998, Ministerio de Finanzas, Acuerdo Ministerial 10, Registro Oficial 31, 8 de
marzo de 2000.
125
Ecuador, Secretaría General de la Administración Pública, Acuerdo Ministerial 10, Registro Oficial 31, 8 de
marzo de 2000; Presidencia de la República, Decreto Ejecutivo 2428, Registro Oficial 536, 18 de marzo de
2002. Decreto Ejecutivo 122, Registro Oficial 25, 19 de febrero de 2003.

79
Conforme lo indicamos, la LOAFYC, tanto en su origen como en sus reformas, autorizó a la
Contraloría General del Estado expedir las normas de control interno a las que deben
someterse todas las instituciones públicas y sus unidades administrativas y financieras. En
1994 y 2002 se dictaron las normas de Control Interno siguiendo el modelo COSO I y en
2004 se realizaron modificaciones, luego de las recomendaciones de la INTOSAI de
Budapest siguiendo los parámetros COSO II.126

El modelo de las versiones COSO contiene una serie de normas concretas para optimizar y
hacer más rentables los recursos; detectar, integrar y gestionar los riesgos, facilitar la
comunicación interna y la supervisión para optimizar la gestión y sus resultados.

La Constitución de 1998 y Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado (2002)

establecieron como responsabilidad de los dignatarios, autoridades y de más servidores del
Estado actuar dentro del Sistema de Control y asumir la responsabilidad por la existencia y
mantenimiento de su propio sistema de control interno. El artículo 9 de la LOCGE, enfatiza
que el Control Interno es un “proceso aplicado por la máxima autoridad, su dirección y el
personal de cada institución” para proporcionar “seguridad razonable que se protegen los
recursos públicos y se alcancen los objetivos institucionales” (Art.9).

Las normas antes indicadas establecen claramente las responsabilidades de las máximas
autoridades y del personal que se encuentra bajo su mando para definir las políticas o
procesos de control interno y para cumplir las normas de Control Interno que son definidas
y expedidas, por mandato Constitucional y de nuestro ordenamiento, por la Contraloría
General del Estado.

126
Ecuador, Acuerdo 017-CG, Contraloría General de Estado, Normas de Control Interno, 1 de abril de 1994,
Registro Oficial 430 de 28 de abril de 1994; Contraloría General de Estado, Acuerdo 39-CG de 16 de noviembre
de 2009, Normas de Control Interno, Registro Oficial Suplemento 87 de 14-dic-2009.

80
CAPITULO IV: EL CONTROL EN LA CONSTITUCIÓN Y LA
LEGISLACIÓN DESDE 2008.

A partir del gobierno de Rafael Correa y la gestación y expedición de la Constitución de 2008

hasta la actualidad, nos referiremos a continuación, a la normativa e institucionalidad
relativas al control externo: político, social-ciudadano estatizado, contraloría social y control
interno.

Es nuestra convicción que, desde los espacios institucionales y sociales, con los
correspondientes ajustes y reformas a los instrumentos jurídicos vigentes y otros que se
requieren expedir, se pueden o podrían realizar acciones eficaces de fiscalización y control
de los recursos estatales y de su buen uso de manera previa, concurrente y posterior, para
emprender en las rectificaciones y sanciones que son necesarias para una eficiente y honesta
gestión de la administración y recursos públicos.

Con el advenimiento del neointervencionismo económico a inicios de siglo se fortaleció el

autoritarismo presidencial al adoptar reformas jurídicas propuestas por el denominado
“socialismo del siglo XXI” con la finalidad de modernizar el sistema imperante.

Se realizaron desde 2007 ajustes constitucionales y legales en el control político para

dificultar mucho más la acción de ese instrumento de control. Se designó como Contralor a
un personaje funcional a los intereses políticos dominantes; se procedió a debilitar
paulatinamente el control técnico-financiero de la Contraloría al despojarla de su autonomía
e integrarla a la Función de Transparencia y Control Social y se pretendió arrebatarle su
competencia de control en la gestión, para trasladarlo como supuesto control interno a
organismos dependientes directamente del presidente de la República. Finalmente, se
implementó la estatización de la participación y el control social para neutralizar a la sociedad
y a las organizaciones sociales en las denuncias e investigaciones de corrupción, y manipular
el mecanismo de designación de las autoridades de control ubicando como tales a
funcionarios incondicionales del Gobierno.

1. El control político

En cuanto al control político, la nueva Constitución de 2008 incrementó la tendencia de la

anterior para restringirlo y enredarlo en los procedimientos parlamentarios. Se reconocen
formalmente las atribuciones de la Asamblea Nacional para conocer los informes que debe
presentar el presidente de la República y las máximas autoridades estatales a excepción de la

81
función judicial y pronunciarse al respecto, con la finalidad de fiscalizar sus actos, además
de “requerir a los servidores públicos las informaciones que considere necesarias”.127

Sobre el informe anual del presidente ante el pleno de la Asamblea Nacional, la Ley Orgánica
de la Función Legislativa estableció que se referirá al cumplimiento del Plan Nacional de
Desarrollo y a los objetivos que se propone cumplir el Gobierno. La Asamblea debe designar
una comisión de análisis del informe para ser conocido en un solo debate antes de su
pronunciamiento, sin que se prevea que se puedan exigir rectificaciones o aclaraciones y
mucho menos establecer sanciones. En las reformas a la Ley en referencia se prevé también
que la Unidad Técnica de Control de la Ejecución Presupuestaria del Estado prepare, para
conocimiento de los asambleístas, un análisis e informe sobre la gestión e información
económica que el presidente de la República presenta anualmente como obligación
constitucional.128

En cuanto al enjuiciamiento político del presidente y vicepresidente de la República, la

Constitución dispone que solo se lo puede plantear durante su ejercicio, eliminando la norma
que permitía el enjuiciamiento hasta un año después de terminado su mandato, “a solicitud
de al menos una tercera parte de sus miembros” y “por delitos contra la seguridad del Estado;
por delitos de concusión, cohecho, peculado o enriquecimiento ilícito; por delitos de
genocidio, tortura, desaparición forzada de personas, secuestro u homicidio por razones
políticas o de conciencia”.

Además del incremento en el número de proponentes, ahora para iniciarlo se exige un

“dictamen de admisibilidad de la Corte Constitucional” y para “la censura y destitución se
requerirá el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional” (Art.
129), con lo cual el control político a las máximas autoridades del Estado resulta casi
imposible y no se diga si a la vez se implementa un sistema de manipulación en las
designaciones de los altos funcionarios del Estado y de las Cortes, mediante una supuesta
meritocracia, en manos de comisiones de selección bajo la vigilancia y decisión del Consejo
de Participación Ciudadana y Control Social y del Gobierno, en el que finalmente resultan
beneficiados y designados personajes allegados al régimen, con lo que se anula el sistema de
división democrática de poderes y funciones del Estado.

Respecto al enjuiciamiento político de los más altos dignatarios del Estado y los ministros
del Gobierno, la carta política dispone que se lo puede realizar hasta un año después del
ejercicio del cargo, a diferencia de un posible enjuiciamiento al presidente y vicepresidente
de la República que se lo puede realizar sólo durante el ejercicio de sus cargos, “por

127
Ecuador, Constitución de la República 2008, Art.120.9.
128
Ecuador, Ley orgánica reformatoria de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, Asamblea Nacional.
Suplemento Registro Oficial N° 326 de 10 de noviembre de 2020.

82
incumplimiento de las funciones que les asignan la Constitución y la ley” y a solicitud de al
menos una cuarta parte de los miembros de la Asamblea Nacional. Su censura, destitución
y un posible enjuiciamiento penal requiere de la votación de la mayoría absoluta de sus
miembros, con excepción de los ministros de Estado y miembros de la función electoral y
del Consejo de la Judicatura, para los que se exige una votación calificada de dos terceras
partes (Art. 131), que también resulta casi imposible o muy difícil de conseguir.

Sobre la fiscalización y el control político, la Ley orgánica de la función legislativa aprobada

el 8 de julio de 2009129 regula la información documental y el enjuiciamiento político de los
funcionarios públicos según establece la Constitución. A diferencia de la ley anterior, que
facultaba al legislador pedir la comparecencia del funcionario a una comisión para que
explicara la información enviada, esa atribución ahora se burocratiza y pasa a conocimiento
del presidente de la Asamblea. Éste a su vez la traslada al Consejo de Administración
Legislativa para que la remita a una comisión especializada, la que nuevamente pedirá
información al funcionario para que la complete y entonces se fije su comparecencia y
conteste en 40 minutos los cuestionamientos previamente planteados por escrito. Las
preguntas se formularán en un máximo de diez minutos, habrá una réplica del funcionario de
20 minutos y sin que esté presente se analizarán las respuestas: si son satisfactorias se
procederá al archivo de la petición o la mayoría de la comisión podrá solicitar al presidente
de la Asamblea el inicio de un juicio político.

También la ley prevé lo que se denomina investigación de oficio, cuando el Pleno o el

Consejo de Legislatura disponen una investigación de las comisiones sobre las actuaciones
de funcionarios en actos de interés ciudadano que causen conmoción o crisis política.

Los cuestionamientos y objeciones a los procedimientos y a la labor de fiscalización de la

Asamblea Nacional a las autoridades del Estado incluyendo a sus miembros, motivaron una
amplia reforma a la Ley Orgánica de la Función Legislativa en 2020.130

En las labores de fiscalización y control de la AN, se disminuyen los plazos para entrega de
información, para que el Consejo de Administración Legislativa notifique el incumplimiento
a una comisión y para que amplíe la información y se sancione la no comparecencia como
causal de juicio político. (Art. 75 y 76 reformados).

En las reformas a la Ley se amplían también las potestades de la Asamblea para disponer la
comparecencia ante el pleno a los secretarios o funcionarios con rango de ministro o de
aquellos que ejerzan rectoría de políticas públicas, con el apoyo de una bancada legislativa o

129
Ecuador, Ley Orgánica de la Función Legislativa, Registro Oficial-S 642, 27 de julio de 2009.
130
Ecuador, Ley orgánica reformatoria de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, Asamblea Nacional,
Suplemento Registro Oficial N° 326 de 10 de noviembre de 2020.

83
del 10% de miembros (Art. 9.21) y a juicio político con las firmas de al menos una cuarta
parte de los integrantes de la Asamblea Nacional (Art.78 reformado).

De igual manera, el trámite del enjuiciamiento político en la actualidad se complica y

burocratiza de manera creciente. En el caso de enjuiciamiento político a funcionarios de alto
nivel que no sean el presidente o vicepresidente de la República se exige que la solicitud
cuente con las firmas verídicas de una cuarta parte de los miembros titulares de la Asamblea
y que se incluya el anuncio de la totalidad de pruebas que se presenten, acompañando la
prueba documental que se disponga. Luego el presidente de la Asamblea la pone en
conocimiento del Consejo de Administración Legislativa para que verifique si se cumplen
los requisitos y disponga el inicio del trámite, entregándosela al presidente de la Comisión
de Fiscalización y Control Político con la finalidad de que la avoque y sustancie.

La Comisión, nuevamente en cinco días, anunciará el conocimiento de la petición; verificará

si se cumplen los requisitos constitucionales y se pronunciará sobre su archivo o el inicio del
subsiguiente paso que comprende la notificación al inculpado con la petición y documentos
entregados y el otorgamiento de un plazo de 15 días para que ejerza su derecho de defensa y
presente las pruebas de descargo. En el mismo lapso, los solicitantes pueden presentar
pruebas y la Comisión solicitarlas de oficio. Vencido el último plazo, la Comisión debe
informar motivadamente, en los siguientes cinco días, que pueden ser prorrogados, las
razones por las que se archivó la petición o se recomienda el trámite del juicio político.

El presidente de la Asamblea, si procede el juicio político, lo incorporará en el orden del día

y dispondrá, con notificación al inculpado, que los solicitantes designen dos asambleístas
para realizar la interpelación. El funcionario ejercerá ante el pleno su derecho de defensa por
tres horas; los interpelantes dispondrán de dos horas y se otorgará una hora adicional para la
réplica; luego, en ausencia del funcionario, se abrirá el debate y, si no existiera moción de
censura y destitución, se archivará la petición. La destitución requiere de mayoría absoluta,
salvo en el caso de los ministros de Estado y de los miembros de la función electoral o del
Consejo de la Judicatura, para el que se exige la casi imposible votación de dos terceras partes
de los miembros de la Asamblea.

En las reformas de 2020, se estableció de manera expresa, como atribución del Consejo de
la Legislatura, previo informe no vinculante de parte de la Unidad de Técnica Legislativa,
verificar en 10 días el cumplimiento de los requisitos para el juicio político de los
funcionarios señalados en la Constitución (Art. 14.13), y se mantiene el poder de la Comisión
de Fiscalización para calificar la procedencia o no del mismo, agregando un trámite para
sustentar las pruebas de cargo, de descargo y de oficio. Luego de lo cual, la comisión, con un
plazo que puede ser prorrogado, emitirá un informe motivado sea para recomendar al Pleno
de la Asamblea Nacional el archivo del trámite o el juicio político, o en caso de que el informe
no sea aprobado, lo haga la Asamblea Nacional (Art. 82 reformado).
84
La reforma incluye una norma según la cual, si el informe recomienda el archivo de la
solicitud de juicio político, la Asamblea lo puede aprobar con el voto de la mayoría simple o
si no lo acoge y decide que si procede el juicio lo debe hacer motivadamente y con el voto
de la mayoría absoluta de sus integrantes. Si no hay informe de la Comisión, la Asamblea
Nacional puede resolver el archivo o el trámite del juicio político con voto de mayoría simple.
Si el informe recomienda el juicio político la Asamblea debe realizarlo para absolver o
censurar y destituir al funcionario, para lo cual se realiza la convocatoria y se seleccionan
dos interpelantes cuyos nombres son notificados al funcionario (Art.83).

Se modifica, con la reforma, el trámite de la acusación y defensa, con una inicial intervención
de los interpelantes por dos horas, una del funcionario interpelado para ejercer su defensa por
tres horas y luego la réplica y contrarréplica de las partes por espacio de una hora. Se abre el
debate de todos los asambleístas por diez minutos cada uno. Si no hay moción de censura y
destitución al término del debate se archiva la petición. La defensa del funcionario puede ser
autorizada por el Consejo de Administración Legislativa por medios telemáticos si se
justifica la imposibilidad de asistir de manera presencial (Art.84 reformado).

La censura y destitución de los funcionarios que constan en la Constitución requiere de

mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea, salvo los ministros, secretarios
nacionales, funcionarios que ejerzan rectoría pública y miembros de la Función Electoral y
del Consejo de la Judicatura que requiere de voto favorable de mayoría calificada. La censura
tiene como efecto la destitución inmediata del cargo y la prohibición de ejercer funciones
públicas por un plazo de dos años, además de poner en conocimiento de la autoridad
competente la existencia de indicios de responsabilidad penal (Art.85).

Si el enjuiciamiento político está planteado contra el presidente o vicepresidente de la

República, la petición debe referirse a las causales constitucionales; estar acompañada de la
prueba documental de que se disponga y reunir la firma verídica de una tercera parte de los
miembros totales de la Asamblea. En este caso, luego del trámite en el Consejo de
Administración Legislativa, que puede ordenar que se lo complete o archive, se remite la
petición a la Corte Constitucional para que, luego de un trámite especial, emita el dictamen
previo de admisibilidad, que si es negativo retornará al primero para el archivo, y si es
positivo al presidente de la Asamblea para que envíe el expediente al presidente de la
Comisión de Fiscalización y Control Político para que avoque conocimiento e inicie un
trámite adicional, con el que se notificará al inculpado para que ejerza su derecho de defensa
personal o por medio de procuradores en cinco días, plazo en el cual los peticionarios también
pueden presentar pruebas.

Después de los referidos trámites, se envía el informe al presidente de la Asamblea, para que,
luego de su difusión, incorpore el juicio en el orden del día para conocimiento del pleno. En
éste, el presidente o vicepresidente ejerce su derecho de defensa sin límite de tiempo, igual
85
que sus dos interpelantes, y habrá derecho de réplica para el inculpado. Finalizadas las
intervenciones, se abre el debate y luego de cinco días de concluido, se convoca a sesión para
que, motivadamente y sin debate, resuelva el pleno de la Asamblea. Si no hay moción de
censura y destitución se archiva la solicitud. La moción de censura requerirá de la votación
de las dos terceras partes de sus integrantes para que proceda la destitución.

Con las reformas a la Ley en 2020, en el caso del enjuiciamiento político, del presidente y
vicepresidente de la República, se introducen plazos para la actuación y trámites a cargo del
presidente de la Asamblea; se amplían aquellos para el ejercicio del derecho de defensa, la
práctica de pruebas y la emisión del informe y se dispone la destitución de funcionarios que
no entreguen información solicitada en el juicio político. (Art. 90, 91 y 92 reformados).

De igual manera que en los juicios políticos a funcionarios, se modifica el trámite anterior de
la interpelación, pues se inicia con la acusación de los interpelantes (dos horas); la defensa
del interpelado (tres horas) y réplica de las partes (una hora cada una). En el debate pueden
intervenir todos los asambleístas por diez minutos (Art. 93) y en la votación se requerirá la
mayoría calificada de los integrantes de la Asamblea conforme lo dispone la Constitución.

Durante la vigencia de la actual Constitución hasta 2017, en el gobierno del presidente Rafael
Correa, ningún grupo de legisladores pudo tramitar hasta el final un juicio político a un
ministro de Estado y mucho menos al presidente o vicepresidente de la República, con
excepción del enjuiciamiento y censura a la exsuperintendente de bancos, Gloria Sabando,
que se distanció del Gobierno y renunció. Su juicio político fue iniciativa del Ejecutivo y
tramitado por los asambleístas afines al régimen.131 De la veintena de solicitudes de juicio
político a ministros y otros altos funcionarios del Estado, entre 2008 y 2016 se archivaron un
total de 19 por el Consejo de Administración Legislativa o por la Comisión de Fiscalización
y Control Político, conocida también en las esferas políticas como la “comisión de
archivo”.132

En el gobierno del presidente Lenin Moreno Garcés (2017-2021), la Asamblea Nacional

tramitó trece juicios políticos, autorizó el enjuiciamiento penal e inició un juicio político al
vicepresidente Jorge Glas que no concluyó, pues al producirse previamente el abandono del
cargo por estar con prisión preventiva se designó a Alejandra Vicuña como vicepresidenta.
También durante ese gobierno se destituyó al presidente de la Asamblea y a varios
legisladores acusados de cobrar participaciones económicas (“diezmos”) a sus
funcionarios.133

131
http://www.eluniverso.com/2011/01/08/1/1356/juicio-gloria-sabando-entra-recta-final.html
132
Ecuador, El Universo, 1 de agosto de 2016, 2.
133
Ecuador, El Universo, 10 de mayo de 2021, página 2, https://www.dw.com/es/parlamento-de-ecuador-
designa-a-vicu%C3%B1a-como-vicepresidenta-en-reemplazo-de-glas/a-42053009

86
Entre los juicios políticos a altos funcionarios del Estado en encuentran los dirigidos contra
el Ex Contralor Carlos Pólit y el Fiscal en funciones Carlos Baca, quienes fueron censurados
y el segundo destituido.134 De igual manera, se tramitaron en 2019 los juicios políticos al
presidente y varios miembros del Consejo de Participación Ciudadana que pretendieron
desconocer las atribuciones especiales asignadas en consulta popular a los Consejeros que
integraron el Consejo Transitorio con las correspondiente censura y destitución y al
presidente del mismo Consejo que sustituyó al anterior “por incumplimiento de funciones y
falta de probidad” en la obtención de un certificado de incapacidad física para acceder a
beneficios sociales.135

También se enjuició a varios exministros y ministros de Estado a quienes no se llegó a

censurar por la exigencia de dos terceras partes en la votación para su censura. Por excepción,
la votación de dos terceras partes de los integrantes de la Asamblea Nacional se alcanzó en
el caso de la ex Ministra de Relaciones Exteriores María Fernanda Espinosa136 y en el de la
Ministra de Gobierno María Paula Romo.137

En el primer año del gobierno del presidente Guillermo Lasso, en medio de un agudizado
conflicto político, el protagonismo publicitario de la Fiscal y la no tramitación de juicios
contra los grandes escándalos de corrupción por la gran obra pública nacional,
comercialización petrolera, contratación de deuda externa, etc., se tramitaron varios juicios
políticos. Contra el Contralor General del Estado Pablo Celi por un supuesto incumplimiento
de funciones si bien la Contraloría aprobó 990 informes con indicios de responsabilidad
penal; por ilegitimidad en el desempeño del cargo y la subrogación aprobada por el CPCCS
Transitorio; por desvanecimiento de glosas y el proceso penal en el caso identificado como
“Las Torres”; por suscripción de un contrato de servicios comunicacionales y por
interferencia en el Consejo Nacional Electoral al establecer sanciones por incumplimiento de
recomendaciones de exámenes especiales en el registro y eliminación de partidos y
movimientos políticos y por haber autorizado una auditoría informática.

También se realizaron juicios políticos contra el ex Ministro de Energía René Ortíz por
incumplimiento de funciones en el control del cobro de planillas de energía eléctrica durante
la pandemia y por autorizar decretos que eliminaron el subsidio de los combustibles, con una
votación a favor de la censura de 126 asambleístas; contra el Superintendente de Compañías
Víctor Anchundia por incumplimiento de funciones en el caso ISSPOL, con una votación a
favor de su censura y destitución de 132 legisladores y contra la Superintendente de Bancos

134
Ecuador, Asamblea Nacional, Resolución Sesión del Pleno N°463 del 2 de julio de 2017; Asamblea Nacional,
Resolución Sesión del Pleno N 511 del 26 de abril de 2018.
135
Ecuador, Asamblea Nacional, Resolución Sesión del Pleno N°617, 14-agosto-2019; Asamblea Nacional,
Resolución Sesión del Pleno N°684, 13-octubre-2020.
136
Ecuador, Asamblea Nacional, Resolución Sesión del Pleno N°597, 5 junio-2019.
137
Ecuador, Asamblea Nacional, Resolución Sesión del Pleno N°687, 24-novbre-2020.

87
Ruth Arregui, por incumplimiento de funciones en la falta de control a las instituciones
financieras para prevenir fraudes digitales y a instituciones ilegales como Big Money en
Quevedo y por renegociaciones de los bancos con sus clientes durante la pandemia, con 85
votos a favor de la censura y destitución, ya que es suficiente contar en estos enjuiciamientos
políticos solo con mayoría absoluta de los integrantes de la Asamblea Nacional.138

En 2022 se desata un nuevo conflicto político institucional en torno al control del Consejo de
Participación Ciudadana para incidir políticamente en la designación de las autoridades de
control ya que se acusa a la nueva mayoría de este, pretender manipular los concursos para
favorecer a determinados candidatos.

Control político financiero

La Ley Orgánica de la Función Legislativa, desde 2009, integró una comisión especializada
permanente “Del Régimen Económico y Tributario y su Regulación y Control”, pero sin
establecer para ella competencias específicas en materia presupuestaria. Se entendía que el
control financiero parlamentario y en especial sobre el presupuesto le correspondería a
aquella, sin embargo como el texto de la ley no indicaba con claridad su competencia ésta
quedaba diluida y se otorgaba de manera general a todas las comisiones, la de “recibir,
analizar, procesar y tramitar las peticiones de fiscalización y control político a las funciones
Ejecutiva, Electoral y de Transparencia y Control Social, y los otros órganos del poder
público y requerir a los servidores públicos la información que considere necesaria” (Arts.
21 y 26).

En la reforma a la Ley en noviembre de 2020 se supera el vacío antes indicado y en lo relativo

a dicha Comisión se dispone con claridad que es la “encargada de los asuntos e iniciativas
legislativas de la política macroeconómica en sus aspectos fiscales, presupuestarios,
tributarios, aduaneros, monetarios, financieros, de seguros y bursátiles”.139

La Ley, desde 2009, contempla algunas normas relativas a la competencia de la Asamblea

para aprobar la proforma presupuestaria anual, la programación presupuestaria cuatrienal y
el límite del endeudamiento público. El trámite que se prevee para el análisis de la proforma
presupuestaria en la comisión correspondiente es sumario: en 10 días debe elaborar un
informe para que pase a consideración del Pleno, que en 30 días, en un solo debate y con
mayoría absoluta de sus miembros, la pruebe o la observe, solo por sectores de ingresos y
gastos, “sin alterar el monto global de la proforma”; si hay alguna observación parlamentaria,
el Ejecutivo puede modificar o insistir en su propuesta original y si la Asamblea insiste en

138
Ecuador, Asamblea Nacional, Resolución RL-2021-2023-036 de 26 de octubre de 2021; Resolución RL-
2021-2023-043 de 8 de diciembre de 2021; Resolución RL-2021-2023-052 de 22 de febrero de 2022.
139
Ecuador, Reformas a la Ley Orgánica de la Función Legislativa, Suplemento Registro Oficial N° 326 de 10
de noviembre de 2020.

88
sus observaciones requiere del voto de dos tercios de sus integrantes, caso contrario entra en
vigencia la proforma o programación enviadas en segunda instancia por la función ejecutiva.

El aumento de gastos durante la ejecución presupuestaria debe ser aprobado por la Asamblea
si supera los límites establecidos en la ley, lo que finalmente resulta inoficioso, ya que las
modificaciones se hacen en tiempos distintos. Adicionalmente, la Ley dispone que la
información sobre el ciclo presupuestario sea pública, por intermedio del portal web de la
Asamblea, que en cada semestre el Ejecutivo envíe un informe sobre la ejecución
presupuestaria, y que si no lo hace se podría solicitar la comparecencia del ministro del ramo
(Arts. 102 – 107).

Las reformas a Ley Orgánica de la Función Legislativa en 2020 crean, como importante
mecanismo de apoyo, una nueva “Unidad Técnica de Control de la Ejecución Presupuestaria
del Estado” para “analizar la ejecución del Presupuesto General del Estado y la programación
anual y cuatrianual en concordancia con el cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional
de Desarrollo, así como de implementar las leyes propuestas en la Asamblea Nacional”.
(Art.31.1).

La Unidad Técnica, integrada por funcionarios de “cuarto nivel” en el ámbito económico,

financiero, presupuestario y afines, deberá realizar un estudio detenido de la proforma
presupuestaria; formular informes semestrales de cumplimiento del presupuesto; elaborar un
reporte anual de la programación cuatrianual; un análisis sobre el Informe Nacional del
Ejecutivo y varios sobre la ejecución presupuestaria a nivel desagregado según
requerimientos de las comisiones legislativas y análisis de los clasificadores presupuestarios
relacionados con los programas destinados a niños, adolescentes, sectores vulnerables y con
enfoque de género, generacional, intercultural, discapacidad y movilidad humana, “para
reducir las brechas de desigualdad y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en los
presupuestos del Estado” (Art. 31.1).

En las obligaciones de la Asamblea Nacional sobre el Presupuesto del Estado, la reforma

dispone además que el control que debe realizar a la proforma y la programación cuatrianual
y no sólo debe limitarse a las normas constitucionales, legales y al Plan Nacional de
Desarrollo sino a la “aplicación de los criterios de progresividad y no regresividad en
derechos y reducción de desigualdades” (Art.104 reformado).

Como se puede advertir el control político a las actividades financieras del gobierno es casi
inexistente en los últimos treinta años, si bien en la última reforma a la Ley Orgánica de la
Función Legislativa, se han creado mecanismos simbólicos de control que aún no han emitido
informe alguno.

89
 2. El control externo administrativo social y ciudadano y la contraloría social:

Este control externo especializado de carácter administrativo, por tratarse de instituciones

estatales, se realiza por medio de la Función de Transparencia y Control Social y del Consejo
de Participación Ciudadano y Control Social cuya sobrevivencia jurídica se encuentra en
discusión en la Asamblea Nacional, en medios académicos y en la opinión pública nacional.

Diferenciamos, en este estudio, el control externo social y ciudadano que se lo ejerce o debe
ejercer, al margen de las instituciones públicas, como iniciativa de las personas y de las
organizaciones sociales y populares.

a. La Función de Transparencia y Control Social.

En cuanto al control administrativo externo y denominado “social”, la Constitución de 2008

crea una nueva Función del Estado: la de Transparencia y Control Social, en la que se
incluyen el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, que sustituye a la Comisión
de Control Cívico de la Corrupción; la Contraloría General del Estado, las Superintendencias
y la Defensoría del Pueblo.

Se proclama que “el pueblo es el mandante y primer fiscalizador del poder público, en
ejercicio de su derecho de participación” (Art. 204 CRE), y, en virtud, de ello se
institucionalizan o estatalizan, pero con evidentes fines de manipulación política, todas las
instituciones de control, participación y en especial las iniciativas de control social, popular
o ciudadano.

Según la actual carta constitucional, los órganos de la Función de Transparencia y Control

tienen autonomía administrativa, financiera, presupuestaria y organizativa y sus titulares
ejercerán sus funciones por cinco años, un año más que el período presidencial y de los
legisladores, tienen fuero de Corte Nacional, están sujetos a enjuiciamiento político y son
seleccionados mediante un concurso de oposición y méritos, en los casos que proceda.

La nueva Función del Estado tiene como finalidad “promover e impulsar el control de las
entidades y organismos del sector público y de personas que presten servicios o actividades
de interés público” y para ello se conforma una instancia de coordinación, con un presidente
elegido cada año para formular políticas públicas y otras iniciativas sobre “transparencia,
control, rendición de cuentas, participación ciudadana y prevención y lucha contra la
corrupción”; coordinar un plan de acción de entidades sin afectar su autonomía; formular el
plan nacional de lucha contra la corrupción; presentar reformas legales en su ámbito e
informar a la Asamblea Nacional sobre sus actividades (Arts. 204 – 206 CRE).

90
En 2013 se expidió la Ley Orgánica de la Función de Transparencia y Control Social que
regula la estructura institucional y su Comité de Coordinación.140 En el escueto informe
presentado a la Asamblea Nacional por la Función de Transparencia y Control Social el 11
de abril de 2016, su propio presidente relata su “amplia labor” de difusión del Plan Nacional
de Prevención y Lucha contra la Corrupción 2013 – 2017 y del Pacto Social Nacional
propuestos para el efecto, que contienen una serie de acciones e iniciativas conjuntas para la
promoción de los organismos de control, mediante talleres y otros eventos.

También se da cuenta, en dicho informe de una serie de reuniones preparatorias, con expertos
extranjeros y con actores nacionales, para la expedición en diciembre de 2015 de las políticas
generales de protección de datos personales que protegen los derechos de los ciudadanos y
de las entidades que conforman la función de transparencia y control social. Con esa misma
finalidad, los personeros de la nueva función estatal participaron en el XIII Encuentro
Iberoamericano de Protección de Datos en Lima (2015) y en el seminario internacional
denominado Los nuevos retos de la privacidad y los tratamientos masivos de los datos
personales, promovido por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el
Desarrollo (AECID).141

En 2016 se hizo público el informe de “Transparencia y Control Social en el Ecuador:

Reflexiones y Avances” en el que se da cuenta de “buenas prácticas” institucionales para
combatir o prevenir la corrupción y de los requerimientos y control formal para la
presentación de la “rendición de cuentas” en todas las instituciones públicas con la finalidad
de informar a la ciudadanía sobre su gestión. Dicha información, sin embargo, no se refiere
a la necesaria evaluación que debía realizarse a las numerosas rendiciones de cuentas que se
redujeron a actos sociales desprovistos de juicios críticos y de mecanismos que permitan una
real y eficaz evaluación posterior de los informes.142

En el documento presentado por el presidente de la Función de Transparencia y Control

Social doctor Julio César Trujillo cuando ejerció de titular del Consejo de Participación y
Control Social Transitorio, conformado luego de la consulta popular del 4 de febrero de 2018,
ratifica su firme compromiso de luchar contra la corrupción, recuperar la institucionalidad
del país y el verdadero Estado democrático, con una justicia ecuánime y transparente que
trabaje incansablemente por la igualdad de los derechos de todos sus mandantes.143

140
Ecuador, Ley Orgánica de la Función de Transparencia y Control Social, Registro Oficial No. 53, 7 de
agosto de 2013.
141
Informe de labores 2015 de Carlos Ochoa, presidente de la Función de Transparencia y Control Social a la
Asamblea Nacional, 21 de enero de 2016.
142
Informe de Gestión 2016-FTCS, https://www.dpe.gob.ec
143
Función de Transparencia y Control Social, Informe Anual de Rendición de Cuentas 2018.

91
El Contralor General del Estado y presidente de la Función de Transparencia y Control
Social, desde mayo de 2019, hizo conocer el “Plan Nacional de Integridad Pública y Lucha
contra la Corrupción (2019-2023)” como una política de Estado conforme lo dispone la
Constitución vigente, el Plan Nacional de Desarrollo y la Agenda 2030 de las Naciones
Unidas para el Desarrollo Sostenible.144 Dicho Plan contiene un marco conceptual relativo a
la integridad, ética, transparencia, acceso a la información pública, participación ciudadana,
corrupción, control social y veedurías y los principios del control público relativos al buen
gobierno, al gobierno abierto, a la gobernanza y gobernabilidad.

Para la formulación del Plan 2019-2023 se realizó un diagnóstico de la corrupción, partiendo

de la información obtenida en el “Análisis de la realidad nacional” y en la “Evaluación de 14
pilares de integridad”, elaborados en 2018 para respaldar una propuesta de política pública
que fue aprobada por el CPCCS Transitorio en mayo de 2019.145

El Plan (2019-2023) resalta la importancia de la transparencia y la corresponsabilidad para

erradicar la corrupción y brindar servicios de calidad y calidez. Los objetivos, estrategias,
indicadores y proyectos tienen alcance nacional e involucran a actores públicos y privados.
Los elementos orientadores del plan son tres objetivos estratégicos: promover la integridad
en la gestión pública y privada que se desarrolle con recursos públicos; fortalecer la acción
ciudadana organizada en lo público, los mecanismos de coordinación y la cooperación
pública y privada para la prevención y lucha contra la corrupción. Se identifican además
estrategias, acciones, objetivos, metas y proyectos para prevenir y luchar contra la corrupción
por parte de las instituciones que conforman la Función de Transparencia y Control Social,
estableciendo su alcance y período de ejecución.146

Siguiendo el proyecto ENIS, planteado por Transparencia Internacional en España para

evaluar las principales instituciones de gobernabilidad,147 en Ecuador se busca establecer
también un Sistema Nacional de Integridad (SNI) para enfrentar la corrupción desde una
perspectiva “holística” y “planificada” en el que se involucren las potencialidades que al
respecto tienen o pueden tener el conjunto de instituciones públicas y privadas.148

b. El Consejo de Participación Ciudadana y el control social estatizado.

144
Ecuador, Función de Transparencia y Control Social, Plan Nacional de Integridad Pública y Lucha Contra
la Corrupción (2019-2023), 2020, Quito.
145
Ecuador, Consejo de Participación Ciudadana y Control Social-T, Resolución No. PLE-CPCCS-T-0-416 de
13 de mayo de 2019.
146
Ecuador, Función de Transparencia y Control Social, Plan Nacional de Integridad Pública y Lucha Contra
la Corrupción (2019-2023), 2020, Quito.
147
https://transparencia.org.es/estudio-enis/
148
Pedro Martín Páez Vimos, Analizando la Corrupción, (Quito: Editora Jurídica Cevallos, 2018).

92
Según la Constitución, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social tiene por
objeto: promover el ejercicio de derechos de participación; impulsar mecanismos de control
social en los asuntos de interés público y designar autoridades de las instancias de control
que le correspondan. El Consejo se conforma con siete consejeros principales y suplentes y
un presidente que se elige entre ellos y será su representante legal. La selección de los
consejeros se debía realizar entre postulantes propuestos por organizaciones sociales y
ciudadanía, por concurso de méritos y oposición organizado por el Consejo Nacional
Electoral, con veeduría y derecho de impugnación ciudadana.

Entre los deberes, atribuciones y medios de acción más relevantes del CPCCS, la
Constitución estableció: formar a los ciudadanos en valores, transparencia y lucha
anticorrupción; establecer mecanismos de rendición de cuentas y veedurías; investigar
denuncias sobre actos que generen corrupción o afecten la participación; elaborar informes
que determinen indicios de responsabilidad; formular recomendaciones para impulsar
acciones legales; ser parte procesal en causas investigadas; proteger a quienes denuncien
actos de corrupción y organizar procesos de selección mediante la conformación de
comisiones ciudadanas para designar a las autoridades establecidas en Constitución, como el
procurador del Estado y superintendentes de las ternas propuestas por el presidente de la
República; defensor del pueblo, defensor público, fiscal general, contralor general, miembros
del Consejo Electoral, Tribunal Contencioso Electoral y Consejo de la Judicatura, luego de
los correspondientes procesos de selección.149

La Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, en lo relacionado

con sus finalidades y competencias, establece medios y acciones financieros, jurídicos y
técnicos para incentivar, mediante fondos concursables y otros apoyos: la participación, el
control social, la transparencia, la lucha contra la corrupción; el acceso a archivos de
información y la capacitación. Asimismo, provee y apoya técnicamente el control social, las
veedurías, los observatorios y demás espacios de control social; regula los procesos de
revocatoria y consulta popular; establece mecanismos de evaluación y exigencias en la
rendición de cuentas anual y pública, con información precisa, suficiente y lenguaje
asequible.

En cuanto a la transparencia y lucha anticorrupción se creó una Secretaría Técnica para

promover políticas de transparencia, ética pública y acceso a la información; requerir
información para investigaciones y procesos; pedir sanciones y emitir informes con validez
probatoria y que determinen indicios de responsabilidad para recomendar e impulsar
acciones legales como parte procesal y solicitar a la Fiscalía protección a quienes denuncien
o testifiquen en investigaciones del Consejo.

149
Ecuador, Constitución de la República 2008, arts. 207 al 210.

93
Según la ley, las denuncias de corrupción se receptan de forma oral o escrita y tienen que ir
acompañadas de la correspondiente documentación. Se deben calificar si cumplen los
requisitos y si existe o no un proceso judicial en curso. Las denuncias sobre actos u omisiones
que generen corrupción se tramitan e investigan según un reglamento. Durante la
investigación se puede solicitar medidas cautelares a los jueces y se guardará reserva y
protección del denunciante.

Se tienen que elaborar, finalmente, informes escritos, motivados y concluyentes por parte del
Pleno del CPCCS y adoptar medidas para resguardar los archivos y la información. El
CPCCS queda obligado además a dar seguimiento a los procesos judiciales o administrativos
que se hayan iniciado con sus informes y de acuerdo con las recomendaciones formuladas.
El Consejo es parte procesal en juicios y está autorizado para la presentación de acusación
particular cuando se determinen indicios de responsabilidad penal.150

El reglamento de trámites de las denuncias de corrupción, que fue modificado en 2015

contempla, a la vez, las normas generales sobre la materia; la forma de presentación; la
admisión y sustanciación de las mismas; la asignación del expediente; el desarrollo de la
investigación de las denuncias siguiendo el debido proceso; la duración del trámite y el
tiempo para la emisión de la resolución. Dentro del trámite se puede requerir información;
presentar recurso de acceso a información; formular petición de medidas cautelares para
impedir actos de corrupción o suspender hechos o actos que perjudiquen la investigación;
realizar investigaciones de campo; incorporar pruebas, etc. Se considerarán también, antes
de resolver, los informes de la secretaría de transparencia y de las veedurías ciudadanas y se
elaborará un proyecto de informe motivado para conocimiento del pleno, en el que se decidirá
el archivo o la aprobación del informe con indicios de responsabilidad. Se puede solicitar,
finalmente, ampliación o aclaración y remisión a la Subcoordinación de Patrocinio para
definir estrategias e iniciar las acciones legales correspondientes.

El reglamento se refiere también al trámite de pedidos y solicitudes ciudadanas no atendidas

por autoridad o personas que prestan servicios públicos, en el que se establece un tiempo de
admisión y la definición al respecto de acciones y diligencias realizadas en los siguientes 30
días, luego de lo cual, se deberá elaborar un informe sobre lo pedido o solicitado. El
reglamento impone finalmente la obligación de la Secretaría Técnica de presentar un informe
al pleno del Consejo, cuatrimestral sobre el trámite de las denuncias de corrupción y
trimestral sobre el registro y reporte de los pedidos admitidos o archivados.151

150
Ecuador, Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, Registro Oficial-S 22, 9
de septiembre de 2009.
151
Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, Reglamento para el trámite de denuncias y pedidos
sobre actos u omisiones que afecten la participación o generen corrupción. Resolución 005-242- CPCCS-2013,
Registro Oficial 21, 24 de junio de 2013; el 26 de noviembre de 2015, Reglamento de Gestión de pedidos y
denuncias sobre actos u omisiones que afecten la participación o generen corrupción Nª. PLE-CPCCS-022-26-

94
Más allá de los conceptos y disposiciones aparentemente positivas en las normas antes
indicadas, pues en los años anteriores las designaciones de las autoridades de Control eran
resultado de un reparto político entre los partidos políticos representados en el Congreso
Nacional y era evidente la carencia de política pública estatal contra la Corrupción, el
Consejo de Participación Ciudadana y Control Social creado por la Constitución de 2008,
pretendía, finalmente, estatalizar o estatizar, a favor de los intereses del régimen, la
participación ciudadana y el control anticorrupción y manipular a nombre del pueblo
ecuatoriano y a favor del gobierno, la selección y designación de autoridades de los órganos
de control y organizar a su favor las veedurías ciudadanas, los mecanismos de rendición de
cuentas y la lucha anticorrupción, tanto en el trámite e investigación de denuncias, como en
su actuación como parte procesal “en las causas que se instauren como consecuencia de sus
investigaciones” (Art. 208). Atribuciones que antes no tenía la Comisión de Control Cívico
de la Corrupción que era eminentemente de carácter social y no gubernamental y a la que los
gobiernos de turno le negaron atribuciones eficaces en el control de la corrupción y en el
seguimiento de estos en la Contraloría, Fiscalía y en la Función Judicial.152

En el informe del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social de 2015, se puede

constatar que la entidad consume su presupuesto y su tiempo en orientaciones sobre rendición
de cuentas; modelos de transparencia, participación y control social; organización de
veedurías y observatorios; organización de eventos y encuentros para socializar y difundir
las metas que persigue sobre los mismos temas y sobre la lucha anticorrupción, en el marco
de los convenios internacionales suscritos por Ecuador sobre la materia.

Dicho informe reconoce que de los 364 expedientes, heredados por el CPCCS en el 2008-
2009 de la ex Comisión de Control Cívico de la Corrupción y de la ex Secretaría
Anticorrupción, organizada inicialmente por la Presidencia de la República, se tramitaron
apenas 132, de los cuales en 17 se ha dispuesto recuperar información mediante acciones
administrativas y judiciales y 115 fueron enviadas al archivo por haber culminado su trámite,
mientras otros 120 se cerraron por la negativa de ciertas instituciones de entregar información
pública.

Evidenciado su mínima actividad en la lucha anticorrupción el CPCCS en su informe registra

también que se habían receptado en el año indicado apenas 88 denuncias, de las cuales 44 se
encuentran en investigación y 37 han culminado con informes concluyentes. Se difunde,
como un extraordinario éxito, el haber aprobado fuera de tiempo, en noviembre de 2015, un
nuevo “Reglamento de Gestión de pedidos y denuncias sobre actos u omisiones que afecten
la participación o generen corrupción” que contiene adicionalmente nuevos protocolos para

11-2015 y el 23 de octubre de 2018; el CPCCS-T, expide un nuevo reglamento para la descongestión de

denuncias, Resolución PLE-CPCCS-T-O-165-23-10-2018, Registro Oficial S-360, 5 de noviembre de 2018.
152
Víctor Granda Aguilar, Diputado, Proyecto de Ley Nº. 24-026, 25-febrero-2003.

95
garantizar la reserva del nombre del denunciante, de la documentación, del caso denunciado
y del proceso de admisibilidad, investigación y patrocinio, así como la atención en la
orientación jurídica a la ciudadanía.153

El CPCCS entre 2009 y 2021 registró un gasto de 144 millones de dólares. En su período de
auge y de propaganda apoyada por el gobierno, entre 2011 y 2014, se informa que sobre la
innovación que significaban sus actividades en la estructura estatal se le asignaron fondos
por más de 60 millones de dólares, destinados a conformar una estructura nacional de
propaganda, eventos, capacitaciones, rendiciones de cuenta y apoyo a instancias de
participación ciudadana afines, mientras la nueva institución no realizó actividad
significativa, como lo hemos indicada, para investigar y combatir la corrupción y se limitaba
fundamentalmente a promover los concursos con los que se designaron a las máximas
autoridades de control con personas afines al régimen, por lo que incluso su decreciente
presupuesto se limitó a cubrir los requerimientos burocráticos de la institución en el ejercicio
de esa competencia.154

El cuestionamiento progresivo a las atribuciones y distorsiones en el ejercicio de sus

funciones del CPCCS, como resultado del descubrimiento internacional y local de enormes
casos de corrupción y la actitud complaciente y aún de encubrimiento de los titulares de los
órganos de control designados en los procesos de selección del Consejo de Participación
Ciudadano y Control social entre 2016 y 2017, creó el clima favorable para que concluido
el gobierno del presidente Correa, el presidente Lenín Moreno convoque a una consulta
popular en la que se incluyó una pregunta clave sobre el Consejo en funciones, que
autorizaba a un Consejo Transitorio evaluar y remover a los funcionarios y organismos
designados en los procesos de selección realizados por aquel, realizar nuevos procesos de
selección y designación y conformarlo de manera democrática mediante elecciones
generales.

La pregunta pertinente a las atribuciones y funciones del Consejo de Participación Ciudadana

y Control Social Transitorio en la Consulta Popular del 4 de febrero de 2018, decía: ¿Está de
acuerdo con enmendar la Constitución de la República del Ecuador para reestructurar el
Consejo de Participación Ciudadano y Control Social, así como dar por terminado el
período constitucional de sus actuales miembros, y que el Consejo que asuma
transitoriamente sus funciones tenga la potestad de evaluar el desempeño de las autoridades
cuya designación le corresponde pudiendo, de ser el caso, anticipar la terminación de sus
períodos de acuerdo al Anexo3? Esta pregunta recibió la respuesta favorable de los
consultados en un 63,08%.155

153
Informe del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, 2015.
154
El Comercio, 16 de febrero de 2022, páginas 5.
155
https://www.eluniverso.com/noticias/2018/02/08/nota/6615580/vivo-audiencia-publica-escrutinio-
referendum-consulta-popular/

96
Integrado el CPCCS-T y posesionados sus miembros el 28 de febrero y primero de marzo de
2018 asumió el mandato popular y expidió el 28 de marzo el “Mandato de evaluación de las
autoridades designadas por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social”.156 Se
inició el proceso de evaluación con el Fiscal General del Estado en funciones, pero como éste
estaba enjuiciado políticamente en la Asamblea Nacional y fue destituido el 26 de abril, el
Consejo Transitorio concluyó la evaluación y para la selección y designación del nuevo
titular de la Fiscalía General del Estado, siguiendo las enmiendas a la Constitución aprobadas
en la consulta y referéndum, expidió un nuevo mandato, considerando la especialidad del
cargo, los méritos de los postulantes y las directrices de los organismos internacionales al
respecto.157

De igual manera, con potestades normativas constituyentes en el período de transición

derivadas de la Consulta Popular, el Consejo procedió a la evaluación, selección y
designación de otros funcionarios de control como los superintendentes de Comunicación,
de la Economía Popular de Ordenamiento Territorial; de la Corte Constitucional, del Consejo
de la Judicatura, del Consejo Electoral, de la Defensoría del Pueblo, del Defensor Público,
etc.

En el caso del Contralor, cuyo cargo se encontraba vacante por renuncia y enjuiciamiento
penal y censura política de su titular, el Consejo decidió no realizar el proceso de selección
de un nuevo titular ya que el Contralor subrogante propuso una iniciativa legislativa para
sustituir la Contraloría unipersonal por un Tribunal de Cuentas pluripersonal, contando con
el apoyo tanto del Consejo Transitorio como del presidente de la República. El Consejo, antes
de concluir sus funciones, decidió designar con jerarquía constitucional, como parte de sus
potestades legislativas, como Contralor al funcionario subrogante hasta el 2022 o hasta que
se cree el Tribunal de Cuentas que remplace a la Contraloría.158

El Anexo 3 de la consulta dispuso también agregar modificaciones a la Constitución para que

los miembros del Consejo Transitorio sean siete nombrados por la Asamblea Nacional de
ternas enviadas por el presidente de la República, duren en sus funciones hasta que se nombre
el Consejo definitivo producto de elecciones generales e integrado por miembros que tengan
origen en las organizaciones sociales y no hayan sido candidatizados, ni formen parte de los
partidos y alianzas políticas.

156
Ecuador, Consejo de Participación Ciudadana y Control Social-T, Resolución N° PLE-CPCCS-T-O-009-28-
03-2018 de 28 de marzo de 2018.
157
Ecuador, Consejo de Participación Ciudadana y Control Social-T, Resolución N° PLE-CPCCS-T-O-028-09-
05-2018 de 9 de mayo de 2018.
158
Ecuador, Consejo de Participación Ciudadana y Control Social-T, Resolución N° PLE-CPCCS-T-E-414-08-
05-2019 de 8 de mayo de 2019

97
Los procesos de selección y otra de las atribuciones que asumió el CPCCS-T sobre la
participación y la lucha anticorrupción fueron cumplidas con algunas limitaciones por
problemas internos derivados de conflictos políticos y personales, improvisación y deficiente
planificación y personal no lo suficientemente calificado.159

El Consejo Transitorio aprobó además una propuesta del Sistema Nacional de Transparencia
y Lucha contra la Corrupción (SNTLC) para combatir la impunidad y adoptar políticas
preventivas y de participación ciudadana. Se realizaron varias investigaciones de oficio sobre
casos “emblemáticos” de corrupción que fueron denunciados en los últimos años desde la
ciudadanía y que fueron dados a conocer por la Comisión Anticorrupción dirigida por Jorge
Rodríguez Torres y Germán Rodas Chávez de la que formó parte inicialmente el presidente
del Consejo Transitorio Julio César Trujillo además de otros prestantes ciudadanos.

Entre esos casos que el CPCCS-T los puso en conocimiento formal de la Contraloría y de la
Fiscalía General del Estado se encuentran la contratación de la Refinería del Pacífico, la
repotenciación de la Refinería de Esmeraldas, la reconstrucción de Manabí, las obras
encargadas y contratadas con Odebrecht como el poliducto Pascuales-Cuenca, la central
hidroeléctrica Manduriacu, el proyecto Toachi Pilatón, etc., además de los escándalos,
sobreprecios e irregularidades en la contratación de la deuda pública, las escuelas del milenio,
los viajes de los aviones presidenciales, etc.

Como existía controversia sobre la calidad jurídica de los mandatos y decisiones del CPCCST
y se anunciaba su posible revisión por el Consejo de Participación Ciudadanas y Control
Social elegido en el proceso electoral de 24 de marzo de 2019, el presidente del Consejo
Transitorio consultó a la Corte Constitucional sobre el alcance de las resoluciones y mandatos
que se expidieron en el ejercicio de sus funciones aprobadas en la Consulta Popular del 4 de
febrero de 2018.

La Corte Constitucional en “Dictamen Interpretativo” emitido por unanimidad el 7 de mayo

de 2019, sobre el alcance de la pregunta 3 y anexo 3 del referéndum de 4 de febrero de 2018
y los artículos 208 numerales 10, 11 y 12 y artículo 209 de la Constitución de la República,
estimó que el Consejo Transitorio tenía por mandato popular “un rol protagónico” y
“atribuciones y competencias únicas e irrepetibles” de carácter constituyente, para los fines
de la transición y sólo durante la misma.

Entre las competencias extraordinarias, “únicas e irrepetibles”, según la Corte

Constitucional, se encontraban la evaluación y declaración de terminación de períodos de las
autoridades de control y la selección y/o designación de autoridades que llenen los puestos

159
Pedro Martín Páez Bimos, Corrupción, Transparencia, Participación Ciudadana y Transición, (Quito:
Cevallos Editora Jurídica, 2019).

98
vacantes, para lo cual se le otorgaba potestad normativa que podía ser diferente (como
efectivamente lo fue) a la establecida en las normas constitucionales que se deben aplicar en
la normalidad y no precisamente en el período de transición hasta la designación y posesión
del CPCCS definitivo, elegido en un proceso electoral.

La Corte Constitucional también se pronunció expresamente sobre las competencias

extraordinarias asignadas en la consulta y el referéndum al Consejo Transitorio y decidió que
no las puede ejercer el CPCCS definitivo, ya que éste estaría sometido a las normas
constitucionales permanentes que constan en los artículos 208, numerales 10, 11 y 12, y 209
de la Constitución vigente y a las decisiones adoptadas por el Consejo Transitorio y que por
lo tanto “no está facultado para revisar las decisiones de carácter general o particular tomadas
por el órgano transitorio en ejercicio de competencias extraordinarias”.

El texto del Dictamen-sentencia de la CC, expresamente manifiesta: “El Consejo de

Participación Ciudadana y Control Social definitivo, al no ostentar las mencionadas
competencias extraordinarias, no goza de autotutela para revisar las decisiones tomadas por
el Consejo transitorio en ejercicio de aquellas”, con lo que dejó sin sustento los anuncios de
una posible revisión de decisiones que incluso involucran a la propia evaluación y
designación de la Corte Constitucional.160

El anuncio de la mayoría de los integrantes del CPCCS definitivo, luego de examinar la

posibilidad de revisar las decisiones del Consejo transitorio, motivó de inmediato el juicio
político al presidente del Consejo José Carlos Tuárez y a tres de sus vocales, que fueron
sumariamente destituidos por la Asamblea Nacional el 14 de agosto de 2019 con 84 votos a
favor y sustituidos por sus suplentes.

c. El futuro incierto de la Función de Transparencia y el Consejo de Participación

Ciudadana.

Luego de revisar las normas relativas a las atribuciones y competencias de la nueva Función
del Estado de Transparencia y Control Social y del Consejo de Participación Ciudadana y
Control Social en Ecuador, nos parece conveniente observar que la iniciativa y la decisión
constitucional en lo jurídico, político y doctrinario, tiene varios aspectos sobre lo que es
necesario reflexionar.

Agrupar a los órganos del poder público que realizan control técnico administrativo y
financiero externo, pues resulta inviable sumar a los que realizan, histórica y funcionalmente,
control político y control interno, es evidentemente conveniente y útil, para un eficaz

160
Ecuador, Corte Constitucional, Dictamen No. 2-19-IC/19, Caso No.2-19-IC, 7 de mayo de 2019, Registro
Oficial, Edición Constitucional 85, 16 de mayo de 2019.

99
funcionamiento del Estado, ya que permite a dichos órganos coordinar y hacer eficaces sus
tareas específicas de control, destinadas a fortalecer la democracia y el equilibrio y control
mutuo entre las funciones estatales para evitar el autoritarismo, el abuso de poder y el mal
uso y corrupción en la utilización de los recursos públicos. La coordinación facilita, sin duda,
definir de manera conjunta políticas, planes y acciones y promover una legislación de control
más avanzada, coherente y perfeccionada, que enfrente y disminuya los efectos nocivos de
la corrupción, adoptando medidas que sobre este flagelo son acordes a la realidad actual del
mundo y del desarrollo científico y tecnológico.

Sin embargo, si las Funciones del Estado ejercen potestades específicas, otorgadas
soberanamente por el pueblo por medio de la Constitución, se debe garantizar que su origen
y designación surjan democráticamente de órganos directamente elegidos por aquel. La
manifestación soberana del pueblo se expresa más genuinamente en sus pronunciamientos
directos mediante consulta y referéndum y de manera indirecta, delegativa o representativa,
en una Asamblea Constituyente o en una Asamblea Nacional o en un Congreso de diputados
o de representantes, integrados plural y proporcionalmente con todas las expresiones políticas
de la decisión popular. Esos órganos máximos de la soberanía que dictan la Constitución, sus
reformas y las leyes, deberían ser los autorizados para conformar y controlar otros órganos
unipersonales o colectivos que ejerzan otras actividades especializadas de la función pública,
como la administrativa, la jurisdiccional y el control.

En los regímenes parlamentarios los titulares de las funciones del Estado son designados por
el órgano máximo de la soberanía popular. En los regímenes presidencialistas, el pueblo no
solo elige a los integrantes de la función legislativa a los que les da también la potestad del
control político sobre las otras funciones y órganos máximos del Estado, sino al titular de la
función ejecutiva y administrativa, que es la más numerosa y compleja en la estructura
estatal, pues abarca múltiples actividades.

Generalmente de manera conjunta, la función legislativa y la ejecutiva ejercen la potestad de

elegir a los titulares de otras actividades especializadas del Estado como son las de juzgar y
la de controlar. Sin embargo, si se reconocen en la actualidad otras funciones del Estado,
como independientes y autónomas, como la Jurisdiccional y la de Transparencia y Control,
se deben definir procedimientos para designarlas, preferentemente por voluntad popular de
manera directa mediante elecciones al igual que se eligen a los integrantes de las funciones
ejecutiva y legislativa o mediante procedimientos en los que se ejerza la soberanía popular
garantizando la autonomía y la calidad de sus integrantes.

En Ecuador, la designación de los órganos de control y de la función judicial, por parte de la

Asamblea o del Congreso Nacional o del Ejecutivo o de manera mixta por los dos, como
resultado de pactos políticos, desprestigió su nombramiento y desempeño, pues era
manifiesto su ejercicio al servicio de intereses personales-partidistas de quienes los elegían.
100
Por ello, en la sociedad primero y luego en la Asamblea Constituyente de 2007, se planteó
que la designación de las autoridades de control se realizara mediante procedimientos
meritocráticos, por medio de concursos dirigidos y controlados por comisiones ciudadanas o
por un Consejo de Participación Ciudadana, que, sin tener origen democrático en elecciones
generales, asumieran la representación social para, en su nombre y luego de las
impugnaciones a los candidatos si las hubiere, proceder a la designación de los titulares de
los órganos de control y aún de los magistrados o jueces de la Corte Nacional de Justicia o
de la Corte Constitucional.

Este proceso de selección y de designación de los titulares de la Función judicial, Función de

Transparencia y Control y de la Función Electoral, hubiera mejorado su sistema de selección,
si los referidos consejos o comisiones tuvieran un origen democrático y si no fueran resultado
de una selección controlada e indebidamente dirigida por el poder ejecutivo, para que solo
sus allegados fueran los que triunfaran finalmente en dichos concursos. La designación con
un procedimiento no independiente para favorecer a candidatos oficiales provocó un mayor
deterioro institucional, pues resultó evidente el control autoritario por parte del Ejecutivo de
la Función Judicial, del Consejo de la Judicatura, de la Función Electoral y de todos los
órganos de control como la Contraloría, la Fiscalía General, las superintendencias, etc.

Como se pudo constatar, el remedio resultó peor que la enfermedad, pues antes los órganos
de control, las Cortes y Tribunales se repartían por cuotas políticas de los partidos que tenían
representación parlamentaria y que en todo caso garantizaban una representación de varias
vertientes, ahora con el nuevo sistema y la manipulación de los concursos, los triunfadores
en su totalidad pertenecen al partido oficial o son allegados al régimen, destruyendo su
naturaleza plural y consolidando la concentración de poderes por parte de la función
ejecutiva.

Por ello, en la actualidad se discute en Ecuador si constituye un avance o un retroceso la

creación de una Función de Transparencia y Control Social y, en especial, del Consejo de
Participación Ciudadana y Control Social y de haberle otorgado a éste, a la vez, la potestad
de designación de los más altos funcionarios de control del Estado y el combate a la
corrupción.

Juan Pablo Aguilar, al analizar la creación de una Cuarta Función del Estado de Control, en
la nueva Constitución de Ecuador, dice que se trata de una ficción sobre la representación y
la participación. Manifiesta que el supuesto poder popular no está pensado desde la sociedad
sino como una función del Estado en manos de quien tiene el poder, ya que en ella la sociedad
no controla la actividad pública, sino que es la misma institucionalidad del Estado la que se
adjudica su propio control.

101
Asegura también que, con la nueva función, quien tiene en sus manos el poder popular no es
el pueblo, sino un grupo de funcionarios que asume su representación, que, surgida del voto,
se sustituye por un sistema de selección cercana del corporativismo que crea una instancia
intermedia para designar máximas autoridades de los organismos estatales. Sostiene además
que la supuesta designación apolítica de las autoridades es una quimera, pues ese discurso se
convierte en máscara del poder, ya que el Estado no es espacio de participación sino de
ejercicio del poder y sigue conservando su esencia de instrumento de dominación y control
social. El Estado, dice finalmente, asume la participación como propia para matarla o
volverla inofensiva; la participación exige no un aparato burocrático sino una sociedad civil
organizada.161

Enrique Ayala, refiriéndose tanto a la nueva Función del Estado como al Consejo de
Participación Ciudadana y Control Social especialmente, manifiesta que dichas estructuras
son un retroceso grave que “no tiene sustentación jurídica ni necesidad real” pues su
integración no es producto de una elección ciudadana y por lo tanto no tienen representación.
Argumenta que es un “poder sin base”; que “no profundiza la democracia”; que es una
“instancia burocrática”, no representativa; que los concursos que promueve el Consejo son
una “farsa” y que no termina habiendo ni meritocracia por el abuso en el papeleo ni
democracia real; que las críticas al sistema de representación y a los métodos de elección
anterior no justifican un “remedio peor que la enfermedad”; que la organización de la
sociedad debe ser promovida y respetada y no suplantada por el Estado y que el
“corporativismo o gremialismo” es diferente a la organización y representación social cuando
se encuentra presente en la institucionalidad pública.

Ayala cuestiona las atribuciones conferidas al Consejo de Participación Ciudadana y Control

Social que lo considera, además, “un mecanismo de concentración de poder de un caudillo”,
si bien dice que, tergiversando y manipulando la historia, sus mentores lo justifican
afirmando que la idea se inspira en el pensamiento de Bolívar cuando planteó en Venezuela
crear un poder moral” o “moderador” de dos cámaras para promover la moral y la educación,
y en Bolivia la creación de un poder de “censores” para controlar al presidente, pues los
Congresos se reunían cada dos años.162

Luego de la consulta popular y referéndum del 4 de febrero de 2018 y de las elecciones del
24 de marzo de 2019, en los que se aprobó que el Consejo de Participación Ciudadana y
Control Social sea resultado de una elección en la que no participen los partidos y
movimientos políticos sino que los candidatos provengan del activismo social, estimo que se
superó el argumento de su origen no democrático y de la evidente manipulación que la

161
Juan Pablo Aguilar, “La cuarta función del Estado. Análisis de una ficción” en La nueva Constitución de
Ecuador, Santiago Andrade y otros, editores, (Quito: Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador-
Corporación Editora Nacional, 2009).
162
Enrique Ayala Mora, ¿Porque la Asamblea Constituyente?, (Quito: Ediciones La Tierra, 2015).

102
Función Ejecutiva ejerció sobre su designación y sus decisiones luego de la vigencia de la
Constitución de 2008, sin embargo, si se lo mantiene se debería perfeccionar el proceso de
selección y los requisitos de los candidatos para evitar la dispersión, la manipulación
indirecta de la Función Ejecutiva y de poderosos grupos económicos y políticos y su falta de
representatividad como ocurrió en la primera elección directa que se realizó.

Se ha planteado, a la vez, por parte de un grupo de ciudadanos, algunos vinculados al ex

Consejo Transitorio, la realización de una consulta popular para introducir reformas a la
Constitución para eliminar el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social para que
sus atribuciones de combate y prevención a la corrupción pasen a la Fiscalía y las de selección
y designación de funcionarios de control y de otros organismos a la Asamblea Nacional, para
lo cual se sugiere la subdivisión de ésta en dos cámaras, la de representantes y de senadores,
para que la segunda asuma el proceso de selección y designación de funcionarios de control,
retornando al bicameralismo tradicional con el peligro de que nuevamente los
nombramientos sean producto de un reparto político y no de un proceso estricto de selección
en el que se impongan requisitos exigentes a los futuros funcionarios designados.163

También en la Asamblea Nacional se presentaron tres proyectos de enmienda constitucional:

dos para que sin consulta popular se modifique la Constitución y el CPCCS sólo mantenga
las atribuciones de participación y combate a la corrupción y para que las atribuciones de
selección y designación de funcionarios y organismos de control pasen a la Asamblea
Nacional y uno para eliminar de manera total el Consejo.164

La Corte Constitucional en varias sentencias se pronunció de que se requería de reforma

constitucional (Art.442 CRE) para que se pueda proceder a la eliminación del Consejo de
Participación Ciudadana y Control Social y el traslado de su competencia de designación de
autoridades de control a la Asamblea Nacional.165 Por lo tanto, si se mantiene el Consejo y
sólo se pretende trasladar la competencia de selección y designación de autoridades de los
organismos de control se podría modificar la Constitución mediante enmienda, pero si el
propósito es eliminarlo se exige una reforma parcial que implica necesariamente un
referéndum constitucional.

163
El Universo, 14 diciembre de 2020, Informe para segundo debate de reformas parciales a la Constitución
2020-12-14.
164
Informes para segundo debate de Enmiendas Constitucionales
https://www.fielweb.com/App_Themes/InformacionInteres/enmiendas8-19-RC-19fw.pdf con informe de
Corte Constitucional: números 1-18-RC/19;
http://portal.corteconstitucional.gob.ec:8494/FichaRelatoria.aspx?numdocumento=1-18-RC/19; 1-19-RC/19;
https://portal.corteconstitucional.gob.ec/Boletines/Sustanciaci%C3%B3n/1-19-RC-19.pdf; 8-19-RC/19;
https://www.fielweb.com/App_Themes/InformacionInteres/enmiendas8-19-RC-19fw.pdf
165
Ecuador, Corte Constitucional, Sentencia 3-19-RC/19, 1 de agosto de 2019.

103
Doctrinas jurídicas autorizadas, superando una interpretación restringida de la teoría clásica
de la “división de poderes”, fundamentan la unidad del poder mediante el ejercicio de la
soberanía del pueblo mediante las funciones del Estado.166 La soberanía popular se manifiesta
en pronunciamientos directos y democráticos mediante consultas y referéndums y mediante
las competencias asignadas a funciones y órganos del Estado en la Constitución de manera
autónoma, independiente y equilibrada en su ejercicio, con sistemas permanentes de control
político, interno y externo, debidamente regulados y calificados.

La Función de Transparencia y Control, que coordine la actividad de todos los órganos

técnicos de control, defina, ejecute y evalúe políticas de participación, transparencia y
prevención y combate a la corrupción, es, desde nuestro punto de vista, una necesidad
imperiosa para perfeccionar el Control como una de las potestades transversales del Estado,
que además lo ejercen también la Función Legislativa por medio del control político y la
Función Judicial y a otros tribunales como la Corte Constitucional y el Contencioso-Electoral
que realizan control jurisdiccional con sus propias particularidades. Por lo tanto, sería un
retroceso jurídico y doctrinario importante eliminar como Función del Estado a la de
Transparencia, Participación y Control.

Respecto de la iniciativa de eliminar totalmente al Consejo de Participación Ciudadano y

Control Social, para lo cual el presidente Guillermo Lasso ha anunciado la convocatoria de
una consulta popular, no estamos de acuerdo tampoco, pues es evidente que el organismo
debería mantener sus atribuciones de participación, rendición de cuentas, de prevención y
combate a la corrupción y perfeccionar los mecanismos para hacer eficientes esas
competencias, ya que trasladarlas a otras estructuras del Estado sería no ejecutarlas o sumar
atribuciones a entidades que las ejercerían de manera deficiente.

La designación de autoridades máximas en los organismos de control es un acontecimiento

político importante en el que se cruzan los intereses de la Función Ejecutiva y los intereses
de los grupos parlamentarios mayoritarios de la Asamblea Nacional. El conflicto se presenta
abiertamente, tanto en la Asamblea Nacional como en el supuesto espacio “apolítico” del
Consejo, en el que solapadamente se imponen también intereses políticos y económicos.

Sobre la selección y designación de las autoridades de control y de otras instancias públicas

se debería perfeccionar dichos procedimientos con exigencias rigurosas a los candidatos;
ampliar y garantizar los procesos con veedurías ciudadanas mediante el uso intensivo de la
tecnología y la participación de organismos internacionales especializados de las Naciones
Unidas, para que sea el propio Consejo, la Asamblea o mediante un mecanismo mixto, por
medio de una comisión conformada por los asambleístas nacionales y los consejeros,

Víctor Granda Aguilar, Ponencia: Seminario “Control de Legalidad del Poder Público”, Universidad de
166

Cuenca, 26-29 de abril de 2016 y modificado por el autor cuando se expidió el COA en junio de 2017.

104
realicen, de manera transparente, los procesos de selección y designación de las autoridades
de control y de los organismos claves para el ejercicio de la potestades públicas como son la
Corte Constitucional, el Consejo de la Judicatura y los jueces nacionales, el Consejo Nacional
Electoral, el Tribunal Contencioso Electoral, la Fiscalía, la Procuraduría y los
Superintendentes.

Restablecer nuevamente el senado en la Función Legislativa y los viejos mecanismos de

reparto político no son de ninguna manera una solución en la selección y designación de
autoridades de control que cumplen con una atribución fundamental del Estado y de la
democracia.

d. El control social y popular autónomos o contraloría social.

Iniciativas sociales y ciudadanas de control social y popular autónomas frente a la estructura

del Estado han surgido esporádicamente desde fines del siglo pasado y asociadas a las labores
de veeduría y participación ciudadanas promovidas por la Comisión de Control Cívico de la
Corrupción (CCCC) desde 1997 hasta 2008, cuando fue sustituida por el Consejo de
Participación Ciudadana y Control Social.

En algunos gobiernos autónomos locales también se conformaron estructuras de control de

servicios y de participación para promover la elaboración de presupuestos participativos. En
Quito en 2002 y 2004 se organizó una estructura de control de la gestión municipal
denominada “Quito Honesto” integrada por ciudadanos de reconocida influencia social pero
controlada verticalmente por el Alcalde que elaboró varios informes sobre denuncias
presentadas sobre deficiencias o irregularidades en la prestación de servicios públicos, en la
celebración de contratos y en abusos de autoridad de servidores municipales. Sus
resoluciones eran puestas a consideración y resolución del Concejo Metropolitano y en
algunos casos fueron derivadas a la Contraloría. 167

En abril de 2015 algunos ciudadanos constituyeron un Observatorio Electoral y en el mes de

mayo del mismo año, las organizaciones populares, sindicales, campesinas, indígenas, de
maestros, estudiantes y profesionales, agrupados en el Comité Unitario de Organizaciones
Sociales y Populares, decidieron conformar, con personajes representativos de la sociedad
por su trayectoria de vida, una Comisión Anticorrupción para ocuparse de la labor de
fiscalización y control popular de proyectos de infraestructura de gran costo económico, que
los titulares de las dos nuevas funciones del Estado, la de Control y la Electoral, no la

167
http://www.quitohonesto.gob.ec/images/LOTAIP/2017/litea2_resolucion057.pdf

105
realizaron por haberse convertido en instrumentos incondicionales de la función ejecutiva o
por intereses políticos y económicos.168

De esta manera, las organizaciones populares y la ciudadanía retomaron la experiencia de

1997, en la que la sociedad movilizada, frente a numerosos casos y denuncias de corrupción,
exigió al presidente de la República la conformación de una Comisión de Control Cívico de
la Corrupción integrada por representantes de entidades sociales y ciudadanas, luego de la
experiencia frustrante e ineficaz de conformar órganos de control agrupados en una nueva
función del Estado, en la que, supuestamente se reforzaron sus atribuciones y a uno de ellos
se le otorgó la potestad de prevenir y combatir la corrupción y de escoger y seleccionar a los
más altos funcionarios de Control del Estado, del Consejo Electoral y de los órganos
jurisdiccionales que antes eran elegidos por la Asamblea o el Congreso Nacional.

Para el impulso de esta iniciativa social se partió del reconocimiento de las convenciones
internacionales contra la corrupción, aprobadas en el marco de las Naciones Unidas (2003)
y a nivel interamericano (1996), que apoyan y exigen a los estados miembros que respeten y
fomenten la organización social independiente de lucha contra la corrupción. La decisión de
las organizaciones sociales y populares también se fundamentó en las normas pertinentes de
la carta política vigente de 2008 y en otras iniciativas internacionales para combatir y
prevenir la corrupción a las que ya nos hemos referido.

En efecto, la Constitución reconoce como derechos ciudadanos individuales y colectivos y

no estatales: el control, la lucha anticorrupción y la participación. Por ello autoriza
expresamente a los ecuatorianos: “Fiscalizar los actos del poder público” (Art. 61); “el
control popular de las instituciones del Estado y la sociedad y de sus representantes en un
proceso permanente de construcción de poder ciudadano” (Art. 95); “el control social de
todos los niveles del Gobierno así como de las entidades públicas y privadas que presten
servicios públicos” (Art. 96); el derecho a demandar por “daños ocasionados por los entes
públicos y privados” y a “formular propuestas y reivindicaciones económicas, políticas,
ambientales, sociales y culturales y las demás iniciativas que contribuyan al buen vivir” (Art.
97); y “el pueblo es el mandante y primer fiscalizador del poder público en ejercicio de su
derecho a la participación” (Art. 204).

Estos derechos y garantías permiten que la ciudadanía y a los entes sociales puedan organizar,
sin supeditación estatal o gubernamental, iniciativas transitorias o permanentes para su
ejercicio, tanto más que esa protección y normas se encuentran consignadas en los convenios
internacionales sobre la materia a los que hemos hecho referencia.

168
En Quito, el 13 de abril de 2015 se conformó un Observatorio Electoral Ciudadano y el Comité Unitario de
Organizaciones Sociales y Populares en su Convención de Riobamba de 30 de mayo de 2015 conformó una
Comisión Nacional Anticorrupción que se estructuró con su propio estatuto y realiza denuncias sobre
irregularidades en la gran obra pública nacional contratada durante el gobierno de Rafael Correa.

106
La Constitución permite también instaurar “en todas los niveles de Gobierno instancias de
participación” para “fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia,
rendición de cuentas y control social”, mediante “audiencias públicas, veedurías, asambleas,
cabildos populares, consejos consultivos, observatorios y demás instancias que promueva la
ciudadanía” (Art. 100) y la posibilidad de participación directa en la gestación de las leyes,
de las políticas públicas y en las decisiones administrativas como la iniciativa de la “silla
vacía” en los gobiernos autónomos descentralizados (Art. 101).

Para manipular los referidos espacios de participación y control social establecidos en la

Constitución, el régimen promovió la expedición de la Ley de Participación Ciudadana con
la que se controló la designación de sus personeros,169 desconociendo la aplicación directa y
sin supeditación a ninguna norma de los derechos constitucionales, y cuando aquella no se
logra, se promueve la criminalización de quienes realizan observaciones que incomodan o
cuestionan las acciones de gobierno sometidas a veeduría, como ocurrió con quienes
examinaron en su tiempo los contratos del hermano del presidente.170

Inicialmente, el Gobierno, la Fiscalía y la propia Contraloría cuestionaron y denostaron

públicamente las iniciativas ciudadanas de control que no se sometían a las disposiciones
verticales de la Ley de Participación ciudadana y fueron los primeros en presentar y tramitar
denuncias en contra de los ciudadanos y legisladores que hicieron conocer a la ciudadanía
los documentos relativos a actos de corrupción, como ocurrió con el proceso penal y
sentencia por calumnia dictada en contra de la Comisión Anticorrupción en 2016, por su
denuncia de sobreprecio en la construcción de la Central Hidroeléctrica Manduriacu y los
procesos seguidos en contra de legisladores y periodistas de investigación, que fueron
procesados y sentenciados también por calumnia por utilizar información confidencial
obtenida por fuentes cercanas a las máximas autoridades del Estado.171

La Comisión Nacional Anticorrupción, conformada por la Coordinadora Unitaria de

Trabajadores, Indígenas, Campesinos y Organizaciones Populares del Ecuador, reunida en
Riobamba el 30 de mayo de 2015, expidió y protocolizó en una Notaría Pública de Quito,
sus normas de funcionamiento en las que se consignó su independencia “de todo credo
político o filosófico” con el “objetivo de ejercer los derechos emanados de la Constitución
de la República del Ecuador, para la contraloría social y la fiscalización de los actos públicos,
que busca defender los principios de legitimidad y honestidad en la administración del
Estado”.

169
Ecuador, Ley Orgánica de Participación Ciudadana, Ley 0, Registro Oficial Suplemento 175, 20 de abril
de 2010.
170
http://www.elcomercio.com/tag/pablo-chambers
171
http://www.eluniverso.com/noticias/2016/10/28/nota/5878258/juez-ordena-prision-preventiva-clever-
jimenez-fernando http://www.eluniverso.com/2013/04/17/1/1355/abogado-correa-confirma-sentencia-
asambleista-clever-jimenez.html

107
También se indica en dichas normas que el propósito de la Comisión es “prevenir, denunciar
y combatir los actos de corrupción o manejo indebido de los recursos nacionales y la
impunidad”, para lo cual: fiscalizará a las funciones del estado y las de Control; receptará e
investigará las denuncias de corrupción e impunidad de entidades públicas y privadas que
presten servicios públicos o manejen fondos públicos; promoverá la participación ciudadana
y de las organizaciones sociales para prevenir y combatir la corrupción; desarrollará
campañas de contraloría social para favorecer la honestidad y la transparencia; formulará
propuestas de normas administrativas y legales anticorrupción; promoverá la restitución de
derechos a las víctimas de la corrupción y mantendrá contactos con organismos similares
dentro y fuera del país.

Las normas de la Comisión regulan también la calidad, obligaciones y régimen disciplinario

de sus miembros; su estructura interna y las responsabilidades y atribuciones del Coordinador
General y la secretaría; la adopción de decisiones; la designación de nuevos miembros; el
financiamiento de sus actividades con recursos propios, de donantes e iniciativas de
autogestión; la obligación de rendir cuentas de manera pública cada año; las causas de
disolución; el proceso de liquidación y el destino final de su bienes a favor de la Cruz Roja
Ecuatoriana.172

La Comisión ha realizado en el país en los últimos años una importante labor de “contraloría
social”, ha realizado convenios con la Contraloría, la Fiscalía, el Consejo de la Judicatura y
otras entidades públicas para realizar labores de control social y para impulsar iniciativas
como la conformación de unidades anticorrupción en dichas instituciones. Con el Consejo de
la Judicatura de Transición y actuando como testigo de honor el Coordinador residente de
Naciones Unidas en Ecuador, la Comisión Nacional Anticorrupción suscribió un mandato de
compromiso por el que se institucionaliza su iniciativa ciudadana anticorrupción y se somete
a ciertas reglas para el cumplimiento de su misión.173

Constantemente la Comisión Nacional Anticorrupción ha realizado importantes denuncias

sobre la gran contratación pública (Central Hidroeléctrica Manduriacu; Refinería del
Pacífico; Caminosca; Contratos con Odebrecht; Reconstrucción por el terremoto en Manabí
y Esmeraldas, etc.) y sobre actos de corrupción en la que se encuentran involucrados
funcionarios públicos de todo nivel, especialmente en la contratación de la deuda pública,
adquisición de helicópteros y equipos militares, administración de hospitales, adquisición de
equipos y medicamentos antes y en la pandemia, etc. Sus coordinadores nacionales Jorge
Rodríguez Torres y Germán Torres Chávez, sin recibir emolumento alguno en el desempeño

172
Normas de la Comisión Nacional Anticorrupción, aprobadas por sus miembros el 2 y 9 de julio de 2015;
Notaría Primera del Cantón Quito, Dr. Jorge Machado.
173
Ecuador, Mandato para la Comisión Nacional Anticorrupción en el Consejo de la Judicatura, el 18 de enero
de 2019. https://www.funcionjudicial.gob.ec/index.php/es/saladeprensa/noticias/item/7097-consejo-de-la-
judicatura-presenta-mesa-de-lucha-contra-la-corrupci%C3%B3n-judicial.html

108
de sus funciones, han realizado una labor constante que merece un amplio reconocimiento
ciudadano por parte de las organizaciones sociales y de los medios de comunicación.

En 2020, la Corporación Participación Ciudadana174 planteó, conjuntamente a otras

organizaciones no gubernamentales, la iniciativa denominada “Pacto Ético” con la finalidad
de rechazar los casos de corrupción que se publicitaron durante la gestión de la pandemia del
Covid-19, involucrando a actores públicos y privados, organizaciones ciudadanas, sujetos
políticos, la academia y otros para erradicar la cultura tolerante a la impunidad y a la
corrupción.

Para incidir en el debate público y en las propuestas electorales en los comicios de 2021,
Participación Ciudadana, formuló como iniciativas para concretar el referido acuerdo ético:
estructurar un proyecto de reforma del Estado que impida prácticas corruptas y coordine la
institucionalidad de control para conformar un Sistema Nacional Anticorrupción; conformar
una “mesa nacional de valores” en la que confluyan todas las iniciativas ciudadanas contra
la corrupción y recoger las sugerencias de las personas interesadas en el tema mediante una
plataforma habilitada para el efecto.175

3. El control técnico-administrativo-financiero externo: la Contraloría.

En cuanto a la Contraloría General del Estado, la Constitución de 2008 elimina su carácter

de órgano superior de control que le otorgaba la carta política de 1998 al integrarla a la
Función de Transparencia y Control Social. Ahora la define “como un órgano técnico
encargado del control de la utilización de los recursos estatales y la consecución de los
objetivos institucionales del Estado y de las personas jurídicas de derecho privado que
dispongan de recursos públicos” (Art. 211).

A la Contraloría se le otorgan las funciones de dirección del sistema de control técnico

administrativo y financiero “que se compone de auditoría interna, auditoría externa y del
control interno de las entidades del sector público y de las entidades privadas que dispongan
de recursos públicos”; la potestad de “determinar responsabilidades administrativas y civiles
culposas e indicios de responsabilidad penal”; la facultad “normativa (reglamentaria) para el
cumplimiento de sus funciones” y la potestad de “asesorar a los órganos y entidades del
Estado cuando se le solicite” (Art. 212).

174
Participación Ciudadana es una ONG, financiada por USAID en principio y por cooperación internacional
de otros países creada en julio de 2002, ha realizado principalmente una veeduría constante de los procesos
electorales y ha llevado adelante varios programas de promoción de valores cívicos en la sociedad ecuatoriana.
175
Ecuador, El Universo, Propuestas Ciudadanas, jueves 16 de julio de 2020, pág.4.
https://www.pressreader.com/ecuador/el-universo/20200716/page/4/textview

109
Como se puede advertir, las potestades de control financiero externo que se otorgan a la
Contraloría son integrales y se refieren no solo a la fiscalización posterior de los recursos
públicos, sino al control interno y externo y, simultáneamente, al control de gestión y de
resultados de los objetivos de las instituciones públicas o privadas que dispongan de bienes
y recursos públicos.

Cuando se expidió la Constitución de 2008, el contralor general del Estado de Ecuador

enfatizó, en declaraciones públicas, que la nueva carta política garantizaba la independencia
de la Contraloría para el ejercicio de sus funciones y que no solo facultaba a la entidad
controlar “la utilización de recursos estatales, sino también, la consecución de los objetivos,
tanto de las instituciones del Estado, como de las personas jurídicas de derecho privado que
dispongan de recursos públicos.”

Según el exfuncionario, con esa normativa, la Contraloría “ha adquirido la potestad de

comparar en sus exámenes los objetivos previstos y los objetivos alcanzados, es decir, medir
la eficiencia de las organizaciones”. Relievaba que las indicadas normas constitucionales
concebían “al control dentro de una concepción sistémica integrada por el control interno, la
auditoría interna y el control externo” y conservaban la atribución de asesorar a los órganos
públicos que lo solicitaran y la expedición de la normativa necesaria para cumplir con sus
funciones.

Consideraba también que la conformación de la función de Transparencia y Control Social

como una innovación positiva para que los organismos de control coordinen sus actividades
y sostenía que la autonomía de la entidad se veía ampliada de lo administrativo, financiero y
presupuestario a lo organizativo. De igual manera, apoyaba la decisión de que el contralor se
designara mediante concurso de oposición y méritos y que se extendiera su período en el
cargo a cinco años, para que el ejercicio de sus funciones no coincidiera con el período
presidencial. Resaltaba, finalmente, que como el proceso planificador está sometido al
examen de la Contraloría, esta puede también controlar los procesos de endeudamiento y los
presupuestos públicos.176

Las auditorías gubernamentales y exámenes especiales, regulados por la Ley (LOCGE), son
instrumentos de control financiero externo e interno efectuados por la Contraloría a las
instituciones públicas o a las entidades que perciban recursos públicos, sea en la adquisición
de bienes, como en la construcción de obras y prestación de servicios, partiendo del análisis
del cumplimiento de sus objetivos en el marco de sus competencias.

176
Carlos Pólit Faggioni, La Contraloría General del Estado en el Ordenamiento Jurídico Constitucional,
(Quito: Nina Comunicaciones, 2009), 175 – 9.

110
Según la ley y la práctica moderna de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de la región y
el mundo, la auditoria y el control no son un conjunto aislado de actividades, sino un sistema
complejo que incluye necesariamente el análisis de la utilización de los fondos públicos
conjuntamente a la gestión y la consecución de los objetivos institucionales. Por ello, la
Contraloría puede formular a los funcionarios e instituciones, en sus acciones de control y en
la ejecución de los proyectos, recomendaciones obligatorias que deben ser cumplidas por
aquellos inmediatamente, ya que están sometidas a su constante verificación; y establecer, a
la vez, responsabilidades administrativas, civiles culposas e indicios de responsabilidad
penal, con la finalidad de fortalecer el control integral sobre la Administración en el manejo
eficiente y correcto de los fondos públicos.177

Desde enero de 2007 hasta marzo de 2016, la Contraloría informó que ha recuperado para el
Estado 350 millones de dólares, sin embargo, no pudo recaudar 854 millones de dólares de
sus múltiples acciones de control a casi seis mil entidades del país en nueve años de gestión
de sus autoridades. En ese período, la Contraloría realizó, además, más de 440 auditorías de
gestión y “ha establecido 39.409 responsabilidades civiles, de las cuales 26.280 fueron
glosas, 12.129 órdenes de reintegro, mientras que los casos en los que se estableció indicios
de responsabilidad penal llegaron a 1.939, de los cuales 1.859 fueron remitidos a la
Fiscalía”.178

Adicionalmente, la Contraloría informó que, de los casos referidos con indicios de

responsabilidad penal, 412 pasaron a instrucción fiscal, esto es, fueron acusados ante un
tribunal penal; el 34% restantes, o sea cerca de 700 casos, siguen en investigación y más de
700 fueron archivados o desestimados por falta de evidencias, lo que da una visión del alto
grado de impunidad y baja credibilidad que el Estado otorga a los informes de la
Contraloría.179

En la rendición de cuentas de la Contraloría, correspondiente a 2011, se manifestó que se

ejecutaron 3.297 auditorías y exámenes especiales, sin incluir los informes aprobados con
indicios de responsabilidad penal, de los cuales se emitieron 683 informes aprobados, 747
acciones que se encontraban en ejecución y 1.465 informes en proceso de control previo. El
monto de recursos públicos examinados en ese año ascendió a más de 36 mil millones de
dólares y las responsabilidades administrativas y civiles culposas ascienden a casi 55
millones de dólares y los indicios de responsabilidad penal en 157 informes superaron los 15
millones de dólares.180

177
Ecuador, Contralor General del Estado Carlos Pólit, Rendición de Cuentas, 17 de marzo de 2016.
178
El Comercio de 24 de marzo de 2016, 2.
179
El Comercio de 3 de noviembre de 2016.
180
Contraloría General del Estado, Rendición de Cuentas 2011.

111
La Contraloría General del Estado de Ecuador en 2015 realizó 2.128 auditorías externas
gubernamentales y exámenes especiales y 1.421 auditorías internas, sumando más de 300 a
las efectuadas el año anterior; se elaboraron en su totalidad 3.549 informes y se establecieron
314 informes con indicios de responsabilidad penal. De las 2.128 acciones de control externo
a un monto de recursos examinados que supera los 155 mil millones de dólares, 17
corresponden a auditorías de gestiones propiamente dichas y 1.243 a exámenes especiales
con contenido financiero y enfoques de gestión. Del total de 2.128 informes, 1.187 son
generales y 257 contienen indicios de responsabilidad penal y en las 1.421 auditorías internas,
1.364 tienen informes generales y 57 con indicios de responsabilidad penal. En este año de
gestión, la Contraloría estableció también 1320 responsabilidades civiles culposas por un
monto de 122´233.878,22 dólares; 413 responsabilidades civiles con orden de reintegro por
10´953.200,91 dólares y 14.802 responsabilidades administrativas culposas por un monto de
15´870.529,00 dólares. Todo lo cual da un total de 16.535 predeterminaciones por un monto
de 149´057.608,13 dólares.181

Durante casi cuatro años de gestión (2017-2021) el contralor subrogante Pablo Celi informó
que, entre junio de 2017 y el 31 de marzo de 2021, se aprobaron 7.613 informes generales de
los cuales 990 corresponden a informes con indicios de responsabilidad penal (IRP). Las
responsabilidades civiles confirmadas (glosas) ascienden a $2.866’665.959 y las sanciones
administrativas a $21´321.661.182 Sin embargo, casi la totalidad de esos valores no han sido
recuperadas en beneficio del fisco pues se encuentran impugnados en la vía administrativa o
en los Tribunales Contenciosos Administrativos.

La Contralora subrogante Valentina Zárate informó a la Asamblea Nacional que, entre enero
de 2007 y mayo de 2021, se aprobaron 30.262 informes, 18.372 resoluciones de
responsabilidad civil (glosas) y 3.205 informes con indicios de responsabilidad penal.
También informó que entre 2017 y 2021 se cancelaron 583 órdenes de trabajo por falta de
personal y presupuesto y por la eliminación de varias unidades de auditoría interna y que en
el mismo período se desvanecieron 4.170 glosas por un monto de 844,8 millones en varias
instituciones públicas, como Petroecuador, Arcotel, Hidropastaza, IESS.183

La Fiscal General Diana Salazar, informó también a la Comisión de Fiscalización de la

Asamblea Nacional que, de las 2.777 indagaciones iniciadas por la fiscalía desde 2011 hasta
la actualidad, partiendo de los IRP (indicios de responsabilidad penal) de la Contraloría, sólo
3 tienen sentencia y una es absolutoria; 1.880 de los IRP siguen en investigación previa, 707
en etapa de juicio y 110 se encuentran en audiencias de evaluación y preparatorias de juicio

181
Contralor General del Estado Carlos Pólit, Rendición de Cuentas 17 de marzo de 2016.
182
El Universo del 26 de abril de 2021, página 2, https://www.eluniverso.com/noticias/politica/pablo-celi-paso-
de-ser-embajador-del-correismo-a-contralor-subrogante-investigado-por-corrupcion-nota/
183
El Universo, 17 de junio de 2021, Informe de Valentina Zarate, ex subcontralora a la Comisión de
Fiscalización de la Asamblea Nacional.

112
por peculado, enriquecimiento ilícito, cohecho y concusión, entre otros delitos.184 Lo que
demuestra la ineficacia histórica de la Fiscalía en procesar a los responsables de los indicios
de responsabilidad penal encontrados por la Contraloría en sus numerosas auditorías y
exámenes especiales.

La misma Fiscal informó también a la Asamblea Nacional que de los IRP enviados por
Contraloría en 2011 no se conoce el estado de 428 y que, la Fiscalía desde abril del 2019
hasta julio de 2021, ha impulsado, en más de 2 años de su gestión, tan solo 37 investigaciones
de casi 1.000 informes que según el contralor Pablo Celi remitió desde 2017 según lo dijo en
el juicio político que se le siguió en agosto de 2021.

El nuevo Contralor Subrogante Carlos Riofrío, informó que, adicionalmente en 2021, se

aprobaron 330 informes de exámenes especiales que determinaron un perjuicio al Estado de
2.170 millones de dólares y se recaudó 6’759.762 de dólares frente a 1,9 millones que se
recuperó en 2020. Entre abril y julio de 2021 se remitieron a la Fiscalía 36 informes con
indicios de responsabilidad penal. En cuanto a responsabilidades civiles confirmadas en
2021, el monto determinado por la Contraloría fue de 2.137 millones de dólares en cuya cifra
consta la glosa de la Refinería del Pacífico que asciende a 1.200 millones de dólares.185

Durante la vigencia de la Constitución de 2008 se han realizado varias reformas a la Ley

Orgánica de la Contraloría General del Estado, que siendo preconstitucional se consideró
inicialmente que sus normas eran compatibles con aquella, pero las modificaciones dictadas
posteriormente, a nuestro juicio, disminuyen en lo fundamental algunos avances que en
materia de control constaban en el texto original de la LOCGE (2002). Sin embargo, también
se expidieron algunos cambios que agilizan el tiempo de duración para la presentación de los
informes de auditoría, pues se redujo de un año a 180 días, mientras que el de aprobación por
parte del contralor o su delegado, a un término de 30 días,186 y se amplió a siete años el plazo
para la caducidad en el ejercicio de las facultades de la Contraloría.187

Las reformas que implicaron un retroceso para las atribuciones que tenía la Contraloría se
refieren a limitar sus atribuciones en el control previo de los grandes contratos públicos, a
modificar el régimen jurídico de los gastos reservados, a eliminar sus potestades de control
externo de las fases del ciclo presupuestario y a reducir su autonomía económica.

184
El Comercio, informe de la fiscal del 26 de junio de 2021.
185
El Comercio, 13 de julio de 2021 y 12 de febrero de 2022.
186
Ecuador, Código Orgánico Integral Penal, disposiciones reformatorias, décimo segunda que sustituye
artículo 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, Registro Oficial-S 180, 10 de febrero de
2014.
187
Ecuador, Ley s/n, Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado,
Registro Oficial-S 1, 11 de agosto de 2009.

113
En la Ley sobre el nuevo Sistema de Contratación Pública, aprobada en la Asamblea
Constituyente de 2008, se derogó expresamente la norma que autorizaba a la Contraloría a
emitir informes razonados previos a la celebración de contratos de las instituciones del Estado
y que implicaran egresos por un monto igual o mayor al del concurso público de ofertas.188

De igual manera y mediante ley, en 2009 se modificó el concepto de fondos reservados que
antes solo se destinaban a la defensa nacional y ahora de manera más amplia a la seguridad
nacional. Debe tomarse en cuenta que hace algunos años se enjuició y se separó de sus
funciones a un vicepresidente de la República por el supuesto uso abusivo de fondos
reservados en asuntos políticos y personales; el cambio actual no es inocente, ya que por la
razón antes indicada se legisló que se podían utilizar fondos públicos reservados solo en la
defensa nacional y al destinarlos ahora a la seguridad nacional se abre todo un espacio de
discrecionalidad favorable a la conveniencia y uso de los mismos por el Gobierno.189

El Código Orgánico de Planificación y Finanzas (2010) derogó implícitamente la Ley de

Presupuestos, en la que se confería a la entidad de control de manera expresa el control
previo, concurrente y posterior del Presupuesto General del Estado. Al referirse a la fase de
seguimiento y evaluación, el código dice que comprende la medición de resultados físicos y
financieros obtenidos, los efectos producidos de dicha evaluación y, según el Reglamento, el
cumplimiento de metas y objetivos, eficiencia y eficacia del gasto en programas, proyectos
y actividades institucionales. Se establece que son responsables los titulares administrativos
de cada entidad, que enviarán, periódicamente, los informes al respecto al ente rector de las
finanzas públicas, que es el presidente, y al Ministro de Finanzas y a la SENPLADES, para
luego ser difundidos a la ciudadanía.

En dicho código se excluyó totalmente a la Contraloría de sus labores de control al

presupuesto general del Estado, anticipando la intención, que expresó el Ejecutivo con el
impulso de las enmiendas constitucionales de 2015, de eliminar como competencias
constitucionales de aquella, el examen del cumplimiento de los objetivos institucionales y la
posibilidad de establecer responsabilidades en los asuntos de gestión administrativa.190

El financiamiento que otorgaba autonomía financiera a la Contraloría, con el aporte del cinco
por mil de los ingresos de las instituciones sometidas a su control, se sustituyó en 2014 con
la antigua norma de que su presupuesto se financiará “con la asignación que se le entregue a
través del presupuesto general del Estado”, instrumento en el que la función ejecutiva tiene

188
Ecuador, Ley s/n, Ley Orgánica del Sistema de Contratación Pública, Registro Oficial-S 395, 4 de agosto
de 2008.
189
Ecuador, Ley s/n, Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado,
Registro Oficial-S 1, 11 de agosto de 2009.
190
Ecuador, Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, Registro Oficial 306, 22 de octubre de
2010; Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Pública, (DE-489) Registro
Oficial 329, 26 de noviembre de 2010.

114
manejo absoluto sobre todo el ciclo presupuestario, si bien se agregó que la Contraloría puede
obtener “recursos de autogestión”.191

En el informe de rendición de cuentas de 2015, que presentó el contralor general del Estado,
consta también la activa relación internacional del principal órgano de control externo del
Estado con la INTOSAI (Organismo Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores)
al formar parte de su Comisión Financiera y Administrativa; con la OLACEFS (Organización
Latinoamericana y del Caribe de las Entidades Fiscalizadoras Superiores) y con las Entidades
Fiscalizadoras Superiores del MERCOSUR y EFSUR. En dichas entidades prospera también
el concepto de que las auditorías y las acciones perfeccionadas que realizan en la actualidad
los entes superiores de fiscalización implican un sistema complejo en el que no solo se
examinan los recursos estatales utilizados, sino la consecución de los objetivos
institucionales.

En la rendición de cuentas en 2020, se informa sobre la activa participación internacional de

la Contraloría General del Estado con organismos multilaterales y de cooperación y en la
ejecución de “Auditorias Coordinadas sobre Gestión en Pasivos Ambientales Mineros y en
Áreas Protegidas”; en actividades regionales de posgrado y capacitación del personal de la
EFS y en la temática de “Igualdad de Género y No Discriminación”. Al Contralor del
Ecuador se lo designó presidente del “Grupo de Trabajo Especializado en Corrupción
Transnacional y Blanqueo de Capitales” que ha impulsado varias iniciativas en el contenido
de Códigos de ética (ISSAI 130) y en Auditorías Cooperativas de compras públicas
sostenibles.192

En 2021 la Contraloría participó en la reunión ordinaria de la Organización de Entidades

Fiscalizadoras Superiores de los países del MERCOSUR y Asociados (EFSUR) en la que se
presentaron avances en actividades regionales comunes como la Auditoría Coordinada de la
Feminización de la Pobreza, y Relevamiento de Normativa de Género y Medio Ambiente y
Obras Públicas a cargo de la Contraloría de Ecuador en las que se proporcionaron datos
importantes sobre inequidades y efectos desastrosos de la pandemia en desmedro de los
derechos de mujeres y niños de la región.193

Las enmiendas constitucionales sobre control y sentencias de la Corte Constitucional

191
Ecuador, Código Orgánico Monetario y Financiero, Registro Oficial-2S 332, 12 de septiembre de 2014.
192
Ecuador, Contraloría General del Estado, Rendición de Cuentas 2020,
file:///C:/Users/user1/Downloads/INFORME_PRELIMINAR_DE_RENDICION_DE_CUENTAS_2020%20(
1).pdf
193
Ecuador, Contraloría General del Estado, Reunión Anual de EFS de MERCOSUR y Asociados (EFSUR)
2021. https://www.contraloria.gob.ec/SalaDePrensa/Internacionales/24140

115
Entre las enmiendas a la Constitución de 2008 propuestas por el Ejecutivo y los legisladores
allegados al Gobierno del presidente Correa en 2015, constan dos modificaciones a los
artículos 211 y 212 de la Constitución, relativas a la Contraloría General del Estado, en las
que se evidencia la decisión política del régimen no solo de restringir el control político sino
también el control externo técnico-financiero, para trasladar el control de gestión y de
resultados de los entes que reciben fondos públicos, a la propia administración nacional
dirigida por la función ejecutiva, por medio de la SENPLADES y la Secretaria General de la
Administración pública y otras dependencias del Ministerio de Finanzas, que son las que
asumen de manera total el control absoluto de la gestión financiera del Estado y de los
procesos de inversión, concesión, privatización y ejecución de los grandes activos en los que
se encontraba empeñado el régimen.

En el artículo 211 se elimina del texto constitucional la competencia de la Contraloría de

perseguir “la consecución de los objetivos de las instituciones del Estado” y se limita a
controlar “la utilización de los recursos estatales”, lo que significa un retroceso histórico en
la función y papel de la entidad, ya que la orientación actual de los procesos de auditoría en
el mundo y en la región incluyen, necesariamente, una valoración no solo de la utilización de
los recursos sino también de la gestión y de los resultados de la administración, tomando en
consideración los principios de eficiencia, eficacia y economía.

Ratificando la referida decisión política gubernamental, la reforma del artículo 212 elimina
también la potestad de la Contraloría de determinar responsabilidades administrativas y
civiles culposas e indicios de responsabilidad penal en los asuntos de gestión. En otras
palabras, la auditoría integral de uso de recursos y de gestión eficaz de los mismos queda
limitada a una fiscalización posterior sobre aquellos, eliminando la finalidad de poder
determinar si esos recursos fueron bien, ética y eficientemente utilizados por la
Administración.

En el dictamen emitido por la Corte Constitucional sobre las enmiendas a los referidos
artículos de la Constitución se afirma que “al delimitarse las competencias de las instituciones
se fortalece la institucionalidad”, pues se determinan sus funciones y se evitan interferencias
con otras entidades, como la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo Social.
Manifiesta también el dictamen que las modificaciones propuestas a los artículos 211 y 212
de la Constitución, no menoscaban, reforman o modifican las atribuciones de la Contraloría
General del Estado.194

La Comisión Ocasional de Enmiendas de la Asamblea Nacional, en su informe para segundo

debate, argumenta que la Secretaría de la Administración pública es la encargada de realizar

194
Ecuador, Dictamen de Constitucionalidad sobre las Enmiendas N° 001-14-DRC-CC de 31 de octubre de
2014, Gaceta Constitucional Nº 009 de 10 de noviembre de 2014.

116
el control de las entidades del Ejecutivo “para la consecución del Plan Nacional del Buen
Vivir” y que “los productos del control de la gestión que realiza la Secretaría son insumos
para que el presidente de la República rinda cuentas al Legislativo subsecuentemente, el
Legislativo ejerce su atribución constante de fiscalizar los actos del Ejecutivo”. Y, agrega
que “el rol primigenio de la Contraloría es el de ser juez de cuentas”.195

Concordante con este informe, una de las vicepresidentas de la Asamblea Nacional dijo: “las
enmiendas a las atribuciones de la Contraloría tienen que ver con antecedentes históricos y
de derecho comparado”, según los cuales el órgano de control “ha sido y debería ser el de
realizar una auditoría financiera del uso de recursos públicos”, pues “otros órganos se
especializan en otro tipo de auditorías”, como las superintendencias que controlan
actividades y servicios que prestan entidades públicas y privadas, o la Secretaría Nacional de
la Administración pública que controla la gestión de los organismos de la función ejecutiva,
por lo que, las “enmiendas contribuirán a la eficacia y eficiencia en el desempeño del servicio
público”.196

La Corte Constitucional y los asambleístas que aprobaron las referidas enmiendas invocaron
como argumento jurídico la supuesta contradicción entre las atribuciones que se confieren,
mediante un reglamento de la función ejecutiva (ERJAFE), a las secretarías de la
Administración pública y a la SENPLADES, frente a una competencia asignada a la
Contraloría General del Estado por la Constitución. Las referidas enmiendas, violatorias de
la carta política en cuanto a su trámite y contenido, pues se trata de reformas, alteran las
atribuciones del órgano de control y su estructura, para retornar a una concepción arcaica de
vigilancia de cuentas, que no toma en consideración la integralidad de las auditorías en la
que se analizan, en la actualidad, simultáneamente la gestión, los resultados y el
cumplimiento de los objetivos de las instituciones públicas.

Según manifestó la propia Contraloría, dichas enmiendas “debilitan un control moderno y

eficaz de los recursos públicos”; “alteran las competencias de la Contraloría”; “implican una
inentendible contradicción con el entorno (internacional)” y convierten a órganos de la
Administración pública, como la SENPLADES que no es órgano de control según la
Constitución y la ley, en fiscalizadores de ellos mismos. Por ello, el contralor anunció que
“planteará impugnaciones a dichas enmiendas ante la Corte Constitucional y a las instancias
legales, hasta agotar todos los caminos que la ley prevé para impugnar tal decisión”.197
En la rendición de cuentas de la Contraloría General del Estado, presentada en marzo de
2016, se manifestó, de manera categórica:

195
Ecuador, Comisión Ocasional de Enmiendas Constitucionales, Informe para segundo debate, 23 de
noviembre de 2015, www.asambleanacional.gob.ec/sites/default/files/field/image/enmienda8.jpg
196
El Universo, 4 de diciembre de 2015, Marcela Aguiñaga, Segunda vicepresidenta de la Asamblea Nacional,
réplica.
197
El Universo de 4 de diciembre de 2015, 4, Carlos Pólit: “Hay una equivocación total y profunda”.

117
 “La Constitución de Montecristi es una síntesis del proceso histórico de construcción
de la República, condensa la evolución de la Contraloría General del Estado,
plasmada en una concepción moderna y eficaz en el control de los recursos públicos.
Hasta diciembre de 2015 la Constitución atribuía a la entidad fiscalizadora superior
una obligación de control integral de los recursos públicos, en dos vías: primero, sobre
su utilización en la adquisición de bienes, construcción de obras y prestación de
servicios, individualmente considerados; y, en segundo lugar, en base del análisis del
cumplimiento de los objetivos, planteados en el marco de sus competencias, de todas
las instituciones públicas. En varias ocasiones, las autoridades de la institución
expresaron sus argumentos respecto a las enmiendas e indicaron que modifican las
competencias del organismo de control. La oposición a los cambios aprobados por el
legislativo se justifica ante la ausencia de otra institución, designada
constitucionalmente, que asuma la competencia de auditar la gestión y la consecución
de los objetivos de los organismos del Estado. Las facultades actuales de la CGE
reflejan el perfeccionamiento continuo de la auditoría en el país y concuerdan con el
trabajo que realizan las EFS de la región y del mundo. Desde el punto de vista técnico,
el control de los recursos públicos no es un conjunto aislado de actividades. Se trata
de un sistema complejo y el análisis de la consecución de los objetivos institucionales,
que requiere la utilización de fondos estatales, es una parte esencial del proceso, por
lo que la defensa de la institucionalidad responde a la necesidad de sostener un
adecuado control, a través de medios técnicos que permiten fiscalizar con resultados
correctos”.198

Sin embargo, los propósitos del gobierno del presidente Correa con los textos y argumentos
expuestos, fueron acogidos por la Corte Constitucional que previamente emitió informe
favorable para el procedimiento que permitió la violación de la Constitución con estas
enmiendas.

El dictamen de constitucionalidad de casi la totalidad de la enmiendas, emitido en noviembre

de 2014, autorizó la modificación expresa de la Constitución sobre las atribuciones de la
Contraloría, con la finalidad de que la evaluación de gestión de los órganos de la función
ejecutiva sea realizada por la propia administración, por medio de la Secretaría Nacional de
la Administración pública, la Secretaría Nacional de Planificación de Desarrollo Social y
algunas dependencias del Ministerio de Finanzas, todas con competencias asignadas por el
presidente de la República, mediante simple decreto ejecutivo (ERJAFE) y con dudosa
jerarquía de ley, y no ejercidas por un órgano técnico externo y especializado, como lo es la
Contraloría General del Estado, a la que se le privó de la potestad de establecer

198
Ecuador, Contralor General del Estado, Rendición de Cuentas, marzo de 2016, www.contraloria.gob.ec

118
responsabilidades personales por la calidad de la gestión y el cumplimiento de objetivos en
las actividades y proyectos de la Administración.199

Con las enmiendas constitucionales, que entraron en vigencia el 21 de diciembre de 2015,200

se consumó un retroceso importante en el derecho de control en Ecuador y en la lucha
anticorrupción, pues se pretendió retornar, en cuanto a las atribuciones que se asignan a la
Contraloría General del Estado como órgano de control externo, a las que en 1863 otorgó la
Ley de Hacienda al entonces Tribunal de Cuentas, en el Gobierno del presidente Gabriel
García Moreno.

Sin embargo, las enmiendas constitucionales vigentes fueron impugnadas, de inmediato de

su promulgación en la Corte Constitucional tanto por el fondo como por la forma, con
demandas presentadas por las centrales sindicales, partidos políticos, Contraloría General del
Estado y varios ciudadanos. Las demandas fueron admitidas a trámite y acumuladas en mayo
de 2016.

Si bien las impugnaciones sobre las enmiendas insisten en los temas de fondo, en realidad la
controversia en la Corte Constitucional esta vez se concentró en los vicios de forma, sobre el
procedimiento seguido por la Asamblea en cuanto a modificaciones de los textos en los
debates, en la forma de votación y otros, pues sobre los primeros se pronunció cuando aceptó
el contenido de las enmiendas.

La Corte Constitucional emitió su sentencia de inconstitucionalidad de las enmiendas el 2 de

agosto de 2018, en un momento político de cuestionamiento radical a la permanencia de sus
integrantes por su relación directa con la Función Ejecutiva que concluyó el ejercicio del
poder en mayo de 2017. La Corte reafirmó su competencia para pronunciarse sobre los
posibles vicios de forma y de procedimiento de las normas posteriores a su aprobación y
entre ellas las de las enmiendas tramitadas y aprobadas en la Asamblea Nacional.

La sentencia no aceptó un posible vicio de forma cuando se modificaron los textos en la

Asamblea en el segundo debate, pero si en la forma de votación de las enmiendas que
consideró no aplicó el principio de “rigidez constitucional”, pues éstas no podían someterse
a las normas que se siguen para la aprobación de una ley común, sino que dada la jerarquía
del asunto que conocía y aprobaba la Asamblea Nacional como enmiendas a la Constitución,
éstas debían ser aprobadas artículo por artículo, ya que se trataba de una “ley constitucional”,
cuyo trámite es especial y está regido por las propias normas constitucionales en las que se

199
Corte Constitucional, Dictamen N°. 001-14-DRC-CC, enmiendas constitucionales de 31 octubre de 2014,
Gaceta Constitucional Nº 009 de 10 de noviembre de 2014, notificado a la Presidenta de la Asamblea Nacional
el 5 y 6 de noviembre de 2014.
200
Ecuador, Enmiendas a la Constitución de la República, Registro Oficial, Suplemento N° 653, 21 de
diciembre de 2015.

119
debe garantizar la “deliberación democrática” y la “toma de decisiones públicas” de forma
responsable, lo cual exigía tratar cada enmienda, una por una, tal como deben formularse las
propuestas de votación en una consulta popular a la ciudadanía para aprobar reformas
constitucionales (Art.11 de la LOGJCC) y no en bloque, como procedió la Asamblea
Nacional siguiendo por equivocada analogía el trámite de las “leyes ordinarias” que consta
en la Ley Orgánica de la Función Legislativa.

Por ello, la Corte Constitucional, concluyó que, al no tratarse de cualquier proyecto

normativo, “dentro del trámite y aprobación de las enmiendas a la Constitución de la
República del Ecuador de diciembre de 2015, por parte de la Asamblea Nacional, se
inobservaron los principios de supremacía y rigidez constitucional, por cuanto en la votación
se efectúo una votación en bloque de las modificaciones constitucionales, sin que se haya
cumplido con el elemento sustancial de la democracia como lo es la deliberación a través de
un análisis y votación individualizado de cada una de las propuestas presentadas”.201

La Corte expidió también, de manera expresa la siguiente regla jurisprudencial: “En la

tramitación del proyecto de enmienda constitucional de iniciativa de la Asamblea Nacional,
previsto en el artículo 441 numeral 2 de la Constitución de la República, la votación de
enmienda por parte de la Asamblea Nacional se realizará en virtud del principio de
deliberación democrática, respecto de cada uno de los artículos propuestos, quedando
prohibida la votación por bloque de la propuesta”.202

Sentencias y otras reformas administrativas y legales.

En 2019, como resultado de la Consulta Popular del 4 de febrero de 2018 y del proceso de
selección que realizó el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social Transitorio, la
Corte Constitucional, se pronunció sobre otro asunto importante relacionado con la
inconstitucionalidad del informe previo de la Contraloría como requisito de procedibilidad
para ejercer la acción penal pública en los delitos de peculado, enriquecimiento ilícito y de
la tipificación del delito de tráfico de influencias en el artículo 285 del Código Integral Penal
(COIP).

Debe recordarse que ese requisito de procedibilidad para la acción penal en delitos
relacionados con la corrupción no existía en nuestra legislación hasta febrero de 2010, en el
que el pleno de la Corte Nacional lo introdujo mediante una resolución de aplicación
obligatoria, con la finalidad de pretender invalidar el juicio seguido en contra del ex
Presidente Mahuad desde el 2000, ya que se argumentó de inmediato su existencia para
pretender anular el proceso penal que se inició sin informe de indicios de responsabilidad

201
Ecuador, Corte Constitucional, Sentencia N°. 018-18-SIN-CC, aprobada 1 de agosto de 2018, publicada en
el Registro Oficial Edición Constitucional N° 79 de 30 de abril de 2019.
202
Ibíd.

120
penal en el año 2000, tesis que no fue aceptada finalmente por los jueces pues la resolución
no tenía efecto retroactivo si bien se argumentó el principio de favorabilidad.203

Esta norma fue introducida luego por el gobierno del Presidente Rafael Correa cuando se
aprobó el COIP en enero de 2014,204 con la finalidad de impedir o bloquear los procesos
penales por esos delitos y de relativizar la imprescriptibilidad constitucional en los delitos
contra la administración pública y en el de enriquecimiento ilícito, ya que el gobierno
pretendía garantizar su impunidad en el futuro y ejercía un control decisivo sobre las
decisiones de los personeros de la Contraloría General del Estado que lo acompañaron
durante la vigencia de su mandato.

El pleno de la Corte Nacional aprobó por unanimidad la sentencia de inconstitucionalidad

tanto de la resolución de la Corte Nacional como del inciso final del artículo 581(3) del
Código Integral Penal sobre la exigencia de un informe previo de indicios de responsabilidad
penal emitido por la Contraloría General del estado como presupuesto de procedibilidad
sobre infracciones relativas a recursos públicos y de enriquecimiento ilícito declarados como
imprescriptibles desde la Constitución de 1998 y ratificados como tales en la Constitución de
2008. La sentencia, a la vez, desestimó la pretensión de inconstitucionalidad del artículo 285,
incisos segundo y tercero del COIP pues la Asamblea Nacional por el “principio de libertad
de configuración legislativa” incluyó como delito de “tráfico de influencias” a una figura
similar que antes se la conocía en la legislación penal ecuatoriana como “peculado
impropio”.205

Como ya lo indicamos, el Contralor para dar coherencia a su planteamiento de sustituir a la

Contraloría por un Tribunal de Cuentas y especializar las actividades de auditoría y de
establecimiento de responsabilidades, adoptó en 2018, un nuevo Estatuto Orgánico de
Gestión Organizacional por Procesos, en el cual se establecen por primera vez una
Sucontraloría de Auditoría y una Subcontraloría de Responsabilidades, que sustituyen la
anterior estructura del órgano de control que contemplaba un Subcontralor General y otro
Subcontralor de Gestión Interna.206

De igual manera, se produjo una reestructuración de la actividad administrativa interna

nacional de la Contraloría y de las unidades desconcentradas antes denominadas
“delegaciones” ahora “direcciones provinciales”. Se suprimieron, además, las direcciones
regionales y se reestructuró las Direcciones Nacionales para ampliar y optimizar el control

203
Ecuador, Corte Nacional de Justicia, Resolución de 24 de febrero de 2010, Registro Oficial N°. 154, de 19
marzo 2010; Oficio del Eco. Jorge Rodríguez y Dr. Víctor Granda Aguiar al Dr. Carlos Ramírez, Presidente de
la Corte Nacional de 5 de marzo de 2012.
204
Ecuador, Código Orgánico Integral Penal, Registro Oficial Suplemento 180 de 10 de febrero de 2014.
205
Ecuador, Corte Constitucional, Sentencia N° 5-13- IN/19 de 2 de julio de 2019, Juez ponente: Ramiro Ávila
Santamaría.
206
Ecuador, Contraloría General del Estado, Acuerdo N° 056-CG-2018, 18 de octubre de 2018.

121
externo, con el seguimiento concurrente de las actividades de las 7 Direcciones Nacionales
de Auditoría y de la Dirección Nacional de Auditorías Internas que luego se la suprimió
(2020) para que sus 345 unidades en las instituciones más importantes del país dependan y
sean supervisadas directamente por las Direcciones Nacionales y Provinciales.

Se restructuró también la administración de talento humano y se dictó nueva normativa para

la estructura, aprobación de los informes y las resoluciones de predeterminación y
determinación de responsabilidades, así como para el trámite sin exclusiones de los recursos
de revisión para hacerlos más ágiles, eficientes y equitativos, acordes con las normas
constitucionales vigentes que autorizan la impugnación no sólo de los fallos judiciales sino
también de las decisiones administrativas.207

Ante las manifiestas irregularidades y los publicitados sobreprecios en la celebración de

contratos de adquisición de insumos y equipos médicos en la pandemia del Coronavirus
desatada en marzo de 2020, se planteó en la Asamblea Nacional, varias iniciativas legales
para modificar el Código Integral Penal, la Ley Orgánica del Sistema de Contratación Pública
y la Ley Orgánica de la Contraloría.

En la “Ley Orgánica Reformatoria del COIP en materia anticorrupción” (febrero 2021), para
prevenir prácticas corruptas provenientes del sector privado e incentivar una cultura de
transparencia y honestidad, se reconoce, como atenuante en la responsabilidad penal de
personas jurídicas, el haber implementado “sistemas de integridad, normas y programas de
cumplimiento” y en general medidas de prevención de la corrupción, por medio de un
departamento u “órgano autónomo” en empresas de mayor dimensión o por medio de una
persona responsable de tales medidas en las empresas pequeñas y mediana. También la Ley,
incluye reformas al COIP en los delitos contra la responsabilidad ciudadana y eficiencia de
la administración pública, a la Ley Orgánica del Sistema de Contratación Pública y a la Ley
Orgánica de la Contraloría General del Estado.208

La Ley realiza una clasificación más completa de los delitos contra la responsabilidad
ciudadana (peculado, enriquecimiento ilícito, cohecho, concusión, tráfico de influencias y
oferta de realizarlas, testaferrismo, lavado de activos, asociación ilícita, delincuencia
organizada, trata de personas y de migrantes, financiamiento de terrorismo, tráfico de
sustancias sujetas a fiscalización) a los que se agrega: obstrucción de la justicia, sobreprecios
en contratación y corrupción en sector privado. Se autoriza en el trámite procesal, el comiso
de bienes y la reparación integral.

207
Ecuador, Contraloría General del Estado, Acuerdo N° 020-CG-2019 de 12 de agosto de 2019; Acuerdo N°
015-CG-2020 de 30 de julio de 2020; Acuerdo N° 018-CG-2020 de 8 de octubre 2020; Reglamento Interno de
Administración del Talento Humano, Registro Oficial, Edición Especial 790 del 17 de julio de 2020, etc.
208
Ecuador, Ley Orgánica Reformatoria del COIP en materia anticorrupción, segundo suplemento, Registro
Oficial N° 392, 17 de febrero de 2021.

122
En las reformas al COIP se amplía el texto del delito de peculado en el que se involucra ahora
a los “proveedores” del Estado y se incrementa la pena a quienes usen trabajo, bienes del
Estado e información privilegiada; a quienes concedan créditos vinculados y a los que
realicen congelamiento o retención arbitraria de fondos.

Se elimina del peculado a las entidades de la economía popular y solidaria que realicen
intermediación financiera. Se incluye en ese delito la evasión de procedimientos pertinentes
de contratación pública y se impone multa por contratación arbitraria, pudiendo además
suspenderse como medida cautelar la contratación. Si en la sentencia se establece la
existencia del injusto se dispondrá la terminación unilateral y anticipada del contrato sin
derecho a indemnización ni pago de daños a favor del proveedor. También se establece que
se impondrá la máxima pena (13 años) cuando el delito se consume en período de excepción
o en estados de emergencia y si se trata de fondos de salud, seguridad social, educación,
vivienda, áreas naturales protegidas, recursos naturales, sectores estratégicos y defensa
nacional.

Se mantiene la inhabilitación de por vida en el desempeño de cargos públicos y en entidades

financieras y se incluye como peculado la administración deficiente de empresas públicas si
se reducen sus ingresos en 10% o se producen pérdidas del 25% en beneficio propio o de
tercero y se incluye en los responsables del delito por acción u omisión a los miembros del
directorio de aquellas.

También, en los delitos cohecho, concusión, tráfico de influencias y oferta de realizarlas

(salvo si se trata de “representación popular”) y sobreprecios en la contratación pública con
respecto a los precios de mercado, se realizan varios ajustes y se imponen máximas sanciones
si ocurren en estado de excepción y emergencia al igual que los involucrados en actos de
corrupción en el sector privado. Quienes son sentenciados por corrupción en contratación
pública no podrán volver a contratar de manera indefinida.

En los nuevos delitos de corrupción en el sector privado se incluye a directivos, socios y

accionistas, asesores, abogados o empleados con cargo directivo en la empresa, organización
no gubernamental, fundación y entidades irregulares y terceros que acepten, reciban o
soliciten o prometan recursos, ventajas o gratificaciones o beneficios inmateriales para
favorecer a una persona en actividades económicas, financieras o comerciales.

Las reformas al COIP establecen, además, la obligatoriedad de los ciudadanos de denunciar

de manera inmediata a las autoridades competentes los delitos de corrupción y los de acoso
y abuso a la integridad sexual. Los datos de la denuncia serán reservados mediante un código
alfanumérico, para proteger la identidad del denunciante y se la incentivará mediante
mandato judicial, con una compensación económica proporcional entre el 10 y 20 %, cuando
la información permitía la recuperación efectiva de los activos estatales.
123
Los informes de Contraloría que contienen indicios de responsabilidad penal previos,
concurrentes o posteriores deben ser remitidos a la Fiscalía General del Estado para dar inicio
o fortalecer las investigaciones, pero no son requisitos de procedibilidad para la acción penal.

Las reformas a la Ley Orgánica del Sistema de Contratación Pública y a la Ley Orgánica de
la Contraloría General del Estado también son trascendentes si bien su formulación contiene
numerosas ambigüedades que pueden prestarse a su no aplicación o al abuso de autoridad.

En las primeras, el ejercicio de la discrecionalidad, recurrencia y vinculación en la

contratación pública ahora constan como causales de colusión. Se crea un Subsistema
Nacional de Control de los procedimientos contractuales en el Sistema Nacional de
Contratación Pública integrado por Contraloría, Procuraduría, CPCCS y Superintendentes.
Se restablecen y amplían sanciones a los contratistas incumplidos, incluyendo a los
representantes legales de las personas jurídicas involucradas, y se establece un procedimiento
que debe seguir la Contraloría para la obtención de los informes de pertinencia y
favorabilidad previo al inicio de los procedimientos en todos los contratos públicos, pudiendo
incluso suspenderse la contratación. Se modifica la contratación de emergencia; se flexibiliza
la contratación con empresas extranjeras y se prohíbe que sea utilizada para cubrir deficiencia
de planificación o para evadir los procedimientos precontractuales o que se realice con
empresas vinculadas. Su ejecución debe justificarse, contar con los recursos suficientes; la
asesoría de la Contraloría y Procuraduría y la vigilancia del SERCOP. Pueden. Además,
realizarse fuera del plazo de la emergencia.

En las recientes reformas a la LOCGE, se incluyó el informe previo de pertinencia y

favorabilidad por parte de la Contraloría como requisito previo a todos los procedimientos
de contratación pública de las entidades estatales, incluyendo las empresas públicas y
subsidiarias y de todas aquellas que se financien con préstamos o cooperación internacional
o bajo régimen especial en el marco de estados de emergencia. El informe debe emitirse en
15 días de la solicitud y 72 horas en los procesos de régimen especial, una vez que se han
entregado todos los documentos exigidos por la Contraloría. Tienen que observar los
principios de legalidad, celeridad, transparencia y pertinencia establecidos en la LOSCP y,
de manera específica, analizará el presupuesto referencial, los montos de contratación y el
plazo. Si no se entrega el informe en el plazo legal señalado se considerará favorable y será
causal de destitución del funcionario responsable. Este informe no es necesario para contratos
y convenios de deuda externa. El requisito del informe es obligatorio para la suscripción de
los contratos que deberán incluir las observaciones que se realicen y no se excepciona en los
contratos que se celebren en períodos de emergencia.
Se debe advertir que la LOAFYC primero (1977) y luego la LOCGE (2002) establecían la
exigencia de informes “razonados” previos de la Contraloría para la celebración de los
contratos de monto igual o mayor al concurso público de ofertas, en un término de 15 días
luego de recibida la información de las entidades públicas y, así mismo, se dispuso que si no
124
se entregaban los informes no se impedía la celebración de aquellos. Si embargo, esas normas
fueron derogadas en la Asamblea Constituyente en 2008 cuando se aprobó la Ley Orgánica
del Sistema Nacional de Contratación Pública argumentando que eran un obstáculo para la
actividad ágil de la administración y causa de corrupción para la emisión favorable de
informes, tanto en la Contraloría como en la Procuraduría General del Estado.

El Contralor Subrogante Carlos Riofrío, expidió en agosto de 2021 un Instructivo para la

solicitud, trámite y emisión del informe de pertinencia a los procesos de contratación pública,
para dar cumplimiento a las últimas reformas legales sobre la emisión de informes previos
para la contratación pública.209

En los capítulos siguientes analizaremos, con mayor detalle, los sistemas de control a nivel
internacional, latinoamericano y local, para en ese contexto ubicar la iniciativa de transformar
la Contraloría en un Tribunal de Cuentas y nuestra propuesta de mantener la primera e
introducir un Tribunal para hacer más eficiente y eficaz el control y la recuperación social de
los recursos públicos.

4. El Control interno.

La actual Constitución, vigente desde 2008, caracterizada por instaurar un reforzado

presidencialismo en la ejecución más efectiva del modelo económico neointervencionista, al
que se le han agregado, en los últimos seis años, políticas de corte neoliberal, autoriza y
promueve mayores actividades de control interno por parte de la función ejecutiva sobre
todas las instituciones y órganos que conforman la Administración Pública Central e
Institucional y otras administraciones públicas, las cuales se rigen por los principios
constitucionales de “eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración,
descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación”.210

A diferencia de las cartas políticas anteriores, la Constitución de 2008 otorga expresamente

al presidente de la República, entre sus potestades (Art. 145), la de regular mediante los
decretos necesarios no solo “la integración, organización y regulación” de la Administración
pública sino también su “control” y, concomitantemente con ello, le autoriza a “crear,
modificar y suprimir ministerios, entidades e instancias de coordinación” y “expedir los
reglamentos necesarios…que convengan a la buena marcha de la administración”. Esto es,
el Ejecutivo dispone de una amplia potestad normativa para ejercer la “potestad
organizatoria”, que corresponde a la función legislativa, y el control interno de las actividades
de la Administración pública mediante las instituciones, regulaciones y normas que él defina.

209
Ecuador, Contraloría General del Estado, Acuerdo N°013-CG-2021, de 13 de agosto de 2021.
210
Ecuador, Constitución de 2008, art. 227.

125
El Ejecutivo, luego de expedida la actual Constitución, introdujo de inmediato reformas en
el régimen jurídico de la SENPLADES (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
Social) y en el ERJAFE, con la finalidad, entre otros objetivos, de fortalecer sus atribuciones
de control interno de la Administración pública bajo su responsabilidad, por medio de la
Secretaría Nacional de la Administración Pública y otras instancias burocráticas.

La SENPLADES fue un órgano de la Presidencia de la República que dirigía y gestionaba el

Sistema Nacional de Planificación en coordinación con los organismos del régimen seccional
autónomo y organizaciones sociales. Entre las acciones de control que se asignaron a esta
Secretaría, por medio de un Subsistema de Seguimiento y Evaluación, constan la de realizar
el seguimiento a la ejecución de los planes, programas y proyectos ejecutados por el Gobierno
central y efectuar estudios de evaluación de impacto de los planes, programas y proyectos.211

En el ERJAFE, además de las referidas competencias presidenciales y la de “controlar y

evaluar los logros y resultados de carácter fundamental alcanzados por los organismos,
entidades y empresas de la función ejecutiva”, que consta en dicho instrumento desde 1994,
en el Gobierno del presidente Correa se crean, mediante decretos ejecutivos (2008), un
Consejo Nacional de Administración Pública para dictar políticas y regulaciones así como
nuevas y más amplias atribuciones a la Secretaría Nacional de la Administración Pública,
cuyo titular tiene rango de ministro, si bien se mantiene esa denominación para impedir el
control político que pueda ejercer sobre sus actuaciones la Asamblea Nacional.

Con la misma finalidad, el presidente decidió erigir adicionalmente las Agencias de

Regulación y Control, definidas como organismos técnicos para regular las actividades
específicas de un sector y de los agentes que operan en él, de acuerdo con la normativa
establecida en la ley. Dichas agencias están adscritas a un Ministerio o Secretaría Nacional y
cuentan con un directorio como máxima instancia de dirección. Se autorizó también la
creación de nuevas entidades y organismos públicos, para el control administrativo propio,
como las secretarías técnicas, adscritas a la Presidencia, Vicepresidencia, Ministerio sectorial
o Secretaría Nacional, con facultades de coordinación, gestión, seguimiento y evaluación en
la implementación de las políticas públicas; luego se autorizó la conformación del
denominado “servicio”, como organismo público, con personalidad jurídica y autonomía
administrativa, operativa y financiera, para la administración y provisión de bienes y/o
servicios destinados a la ciudadanía o a la administración pública central o institucional y
para ejercer facultades de regulación, gestión y control, y, finalmente, se erigió las secretarías
nacionales y las secretarías, con titulares con rango de ministro, para el ejercicio adicional de

211
Ecuador, Presidencia de la República, Decreto Ejecutivo 1372, Registro Oficial 278, 20 de febrero de 2004;
Decreto Ejecutivo 878, Registro Oficial 268, 8 de febrero de 2008.

126
facultades de rectoría, planificación, regulación, gestión y control sobre temas
intersectoriales o de un sector de la Administración pública.212

Estas nuevas estructuras institucionales que ejecutan potestades de control interno, de gestión
y evaluación a nombre del Ejecutivo, están relacionadas con las nuevas atribuciones
asignadas (2008) a la Secretaría General de la Administración pública con la finalidad de que
establezca “políticas, metodologías de gestión e innovación institucional y herramientas
necesarias para el mejoramiento de la eficiencia, calidad y transparencia de la gestión en las
entidades y organismos de la función ejecutiva, con quienes coordinará las acciones que sean
necesarias para la correcta ejecución de dichos fines” y para que realice “el control,
seguimiento y evaluación de la gestión de los planes, programas, proyectos y procesos de las
entidades y organismos de la función ejecutiva que se encuentren en ejecución, así como el
control el seguimiento y evaluación de la calidad en su gestión”. Para el cumplimiento de
dichas funciones, el presidente otorgó luego a dicha Secretaría: “personalidad jurídica,
patrimonio propio y autonomía presupuestaria, financiera, económica y administrativa”.213

El secretario nacional de la Administración pública presidía, por tanto, el Consejo Nacional

de la Administración Pública, que estaba integrado también por el secretario nacional de
Planificación y Desarrollo, los ministros coordinadores, el secretario nacional Jurídico y el
secretario de Comunicación y tiene como atribuciones, además de las indicadas, las de
conocer, analizar y deliberar sobre los informes de gestión de los ministerios coordinadores
sectoriales, que a la vez tenían otras funciones como las de: evaluar la gestión y la ejecución
de las agendas y políticas sectoriales; dar seguimiento y controlar la ejecución de los procesos
y proyectos y definir, conjuntamente con la Secretaría de Planificación y Desarrollo, las
evaluaciones de impacto de los programas de su área.

La Secretaría Nacional de la Administración pública fue uno de los ministerios más

importantes de la función ejecutiva en el gobierno del presidente Correa. Contaba con varias
subsecretarías y entre ellas, en relación con nuestro estudio, la de Organización, Métodos y
Control y la de Transparencia de Gestión responsable de la lucha anticorrupción.

La Subsecretaría de Organización, Métodos y Control tenía como atribuciones y

responsabilidades principales: coordinar con la SENPLADES (Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo), el Ministerio de Finanzas y los organismos de planificación de
todas las entidades de la Administración pública los planes operativos anuales; elaborar

212
Ecuador, Presidencia de la República, Decreto Ejecutivo- 918, Registro Oficial 286, 3-mar-2008; Decreto
Ejecutivo 109, Registro Oficial-S 58: 30-0ct-2009; Decreto Ejecutivo-726, Registro Oficial 433: 25-abr-2011;
Decreto Ejecutivo-720, Registro Oficial 468,13-jun-2011; Decreto Ejecutivo-62, Registro Oficial 63, 21-ago-
2013; Decreto Ejecutivo-338, Registro Oficial-S 263, 9-jun-2014.
213
Ecuador, Presidencia de la República, Decreto Ejecutivo-726, Registro Oficial 433, 25 de abril de 2011;
Decreto Ejecutivo 3, Registro Oficial-S 14, 13 de junio 2013.

127
lineamientos metodológicos y coordinar con las dependencias públicas de la función
ejecutiva el control de gestión cotidiana y a corto plazo, así como los sistemas de información
sobre los resultados obtenidos en el ejercicio de su gestión; coordinar el seguimiento a los
compromisos de los gabinetes itinerantes; elaborar informes de cumplimiento o desviaciones
de resultados de la gestión y formular recomendaciones y liderar la información oportuna,
sobre la ejecución de programas y proyectos, al presidente, autoridades y a los ciudadanos
(Art. 2).214

El presidente de la República dispuso también en ese contexto (2011) la implementación

obligatoria del Proyecto Gobierno por Resultados-GPR, en todas las instituciones públicas
de la función ejecutiva, como responsabilidad de la Secretaría General de la Administración
pública, a la que autorizó expedir las normas para su implementación.215 La Secretaría de la
Administración pública emitió a la vez una Norma Técnica de Administración de Procesos
mediante Acuerdo Ministerial 00001573 de 4 de abril de 2016, dando cumplimiento a la
Carta Iberoamericana de Calidad de la Administración Pública para obtener un “buen
Gobierno democrático”,216 y otra norma técnica de implementación y operación de la
metodología y herramienta del “Gobierno por resultados”.

El Gobierno por resultados” (GPR) es un conjunto de conceptos, metodologías y

herramientas para orientar al Gobierno y a sus instituciones en una gestión eficiente de sus
planes estratégicos, operativos, riesgos, proyectos y procesos en sus distintos niveles
organizacionales, mediante el control, seguimiento de sus elementos y resultados obtenidos.
La principal herramienta del GPR es un instrumento informático que permite sistematizar y
gestionar los planes estratégicos y operativos, programas, proyectos, procesos y monitorear
sus resultados. Para ello, es fundamental la calidad, veracidad, pertinencia y actualización de
la información que se ingrese y administre por medio del portal GPR; realizar el seguimiento
o el monitoreo oportuno de la gestión pública para diagnosticar su estado actual y generar
alertas de prevención y corrección para tomar decisiones acertadas y efectuar el control
preventivo o de resultados de la gestión pública, mediante auditorías de gestión, que permitan
verificar, comprobar y constatar que las acciones de las instituciones se ajusten a la
planificación estratégica y operativa.

La norma de Administración de Procesos establece que la administración por procesos tiene

la finalidad de mejorar la eficacia y eficiencia de las operaciones y gestiones de las
instituciones públicas de la función ejecutiva para que sus servicios sean de calidad y

214
Ecuador, Ministerio de Finanzas, Acuerdo Ministerial 323, de 11 de abril de 2008, Registro Oficial 323, 24
de abril de 2008.
215
Ecuador, Presidencia de la República, Decreto Ejecutivo 726, Registro Oficial 433, 25 de abril de 2011.
216
http://old.clad.org/documentos/declaraciones/carta-iberoamericana-de-calidad-en-la-gestion-publica

128
satisfagan las exigencias ciudadanas. Con esa premisa la Secretaría adoptará normas, guías
metodológicas, manuales, cuadernos de trabajo, etc.

Las dos normas de gestión y control se complementan entre sí y con los sistemas de gestión
de la calidad, que contienen, a la vez, conceptos, metodologías y herramientas que orientan
las acciones del Gobierno y sus instituciones para el cumplimiento de sus objetivos, con
mejores prácticas de gestión, control y evaluación de los resultados y de la calidad de los
productos. Tanto en la toma de decisiones como en la ejecución y en la evaluación se realiza
un monitoreo, medición e información permanentes, mediante el Sistema o Portal GPR, para
adoptar medidas correctivas que aseguren la eficiencia y eficacia en el desempeño de la
administración, la consecución de los objetivos de Gobierno y la más alta calidad del servicio.
Con estos sistemas el ciudadano podría estar informado y constatar el estado de un proceso,
de un trámite o de una obra y sus resultados, así como el impacto de los proyectos de mejora,
calidad y cobertura de los servicios.

La administración por procesos implica compromisos institucionales y de las autoridades

para implementarlos, definiendo roles y responsabilidades o conformando los comités de
Calidad de Servicio y de Desarrollo Institucional; proveyendo los recursos necesarios para el
funcionamiento del sistema y el personal capacitado para su ejecución y seguimiento,
evaluación y estableciendo los mecanismos de participación o involucramiento de los
ciudadanos o de los clientes del servicio. La norma define, finalmente, los responsables, las
actividades y los lineamientos para la administración institucional de procesos y en procesos;
la identificación y priorización de éstos; la gestión de su calidad, análisis, mejora y control
de los mismos.

En cuanto al control, mediante la utilización del Sistema y Técnicas del GPR se establecieron
lineamientos de acción para ser monitoreados mensualmente por los responsables: la
recolección de datos para el cálculo de los resultados; la actualización de éstos para evaluar
implicaciones y tomar acciones correctivas o preventivas y eliminar o prevenir desviaciones;
la determinación de acciones para la mejora continua y la evaluación y ajustes a las metas de
los objetivos operativos propuestos.217

En la Rendición de Cuentas de marzo de 2016, la Secretaría Nacional de la Administración

pública informó que en 2015 monitoreó 4.049 procesos de contratación pública, elaboró
1.448 informes y revisó dichos procesos en 39 entidades de un total de 90 que conforman la
Función Ejecutiva, si bien el catastro de entidades, según la Defensoría del Pueblo, registraba
164 unidades administrativas que estaban obligadas a entregar informes anuales de sus

217
Ecuador, Secretaría de la Administración Pública, Acuerdos Ministeriales 784 de 28 de julio de 2011,
Registro Oficial 501, 28 de julio de 2011 y 1580 de 13 de febrero de 2013, Registro Oficial-S 895: 20 de febrero
de 2013.

129
actividades. La Dirección Nacional de Control de la Gestión identificó en el mismo año, 238
alertas en 163 instituciones que utilizaron el registro de “gobierno por resultados” y en seis
entidades promovió auditorías administrativas y de trabajo, con la finalidad de optimizar los
recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos para alcanzar mayor eficiencia en
la gestión, identificando planes de mejoras frente a los hallazgos encontrados.218

Por su parte, la Subsecretaría de Transparencia de Gestión pretendió asumir la lucha

anticorrupción en la Administración pública, que se propuso como política de Estado en la
campaña electoral y así lo declaró una vez que se inició el Gobierno del presidente Correa en
2007 y que luego se hizo constar en la Constitución de 2008. Esta Subsecretaría adscrita a la
Presidencia de la República y a la SNAP, financiada con fondos públicos y que inicialmente
se denominó Secretaría Nacional Anticorrupción; estaba dirigida también por un
subsecretario con rango de ministro; dotada de personalidad jurídica propia; tenía gestión
desconcentrada en el ámbito nacional y cubría a todas las entidades públicas de la función
ejecutiva, incluyendo a aquellas que formaban parte de estas como accionistas o socias y,
además, a las corporaciones, fundaciones, sociedades civiles, compañías mercantiles y
empresas públicas en las que el Estado tiene participación mayoritaria.

La Subsecretaría de Transparencia de Gestión tenía como atribuciones: promover una

administración gubernamental transparente que coadyuve a establecer un sistema integral de
control de la corrupción; investigar y denunciar actos de corrupción de las instituciones
públicas señaladas, siguiendo el correspondiente instructivo, para poner en conocimiento del
Consejo de Participación Ciudadana y Control Social el resultado de sus investigaciones;
fortalecer la coordinación y cooperación entre las instituciones de gobierno, organismos de
control, entidades judiciales y todos los involucrados en la investigación, juzgamiento y
sanción de actos de corrupción; generar instrumentos y manuales operativos para la
investigación de denuncias receptadas; vigilar el cumplimiento de la Ley Orgánica de
Transparencia y Acceso a la Información Pública en todas las instituciones del sector público
y dar seguimiento y prosecución de los procesos legales y administrativos que se sigan como
resultado de sus investigaciones y que fueron puestos en conocimiento de las autoridades
competentes.219

En el Informe de la SNAP (2016) se indicó que la Subsecretaría de Transparencia de Gestión

revisó procesos de contratación pública en 39 entidades de la función ejecutiva y que realizó
304 acompañamientos a dichos procesos en sus diferentes etapas. En 2015 la Subsecretaría
de Investigaciones conoció 166 denuncias de corrupción, de las cuales se investigaron 70
para las que se elaboraron los correspondientes informes técnico- legales concluyentes. La

218
Ecuador, Rendición de Cuentas, Informe de la Secretaría Nacional de Administración Pública, marzo de
2016.
219
Ecuador, Presidencia de la República, Decreto Ejecutivo 1511, Registro Oficial-3S 498, 3-dic-2008.
Instructivo de trámites, 20 de octubre de 2014, Registro Oficial 465: 24 de mar de 2015.

130
Dirección Nacional correspondiente registra un cuadro de seguimiento de apenas 22 de
dichos informes desde 2012.220

Finalmente, entre 2007 y 2017 el presidente Correa actualizó y reformó la gestión y

administración del ya existente Sistema de Información para la Gobernabilidad Democrática
(SIGOB), creado en 2002 para “fortalecer la capacidad de gestión estratégica y operacional
de la Presidencia de la República” y para “generar y mantener condiciones de gobernabilidad
democrática”, garantizando derechos y cumpliendo las metas y compromisos del Gobierno.

El SIGOB es un proyecto de gestión y control de la Presidencia, con metodologías de trabajo

mediante procesos eficientes y soportes informáticos, adscrito al Programa de Naciones
Unidas para el desarrollo (PNUD). Debía liderar un proceso de información oportuno y
permanente al presidente de las acciones de las autoridades e instituciones de la función
ejecutiva y elaborar informes de control, gestión, seguimiento y monitoreo de los programas
prioritarios del régimen. Con dichos documentos, el presidente y otras autoridades como la
Secretaría de la Administración Pública y su subsecretario de Organización, Métodos y
Control, se apoyaban para realizar la evaluación del estado de gestión de las instituciones que
forman los diferentes órganos de la función ejecutiva. El referido subsecretario debía
presentar periódicamente informes de gestión del sistema a su superior, en los que “se
determinarán el estado de cada módulo, los avances, las dificultades y recomendaciones
orientadas a la toma de decisiones que apoyen el funcionamiento adecuado del SIGOB”.221

Como resulta evidente, las labores de control institucional interno y de evaluación de los
procesos y de la gestión de los órganos mayoritarios de la Administración pública, más los
nuevos sistemas informáticos de los procesos de contratación pública, que se encuentran bajo
la dirección de la función ejecutiva, cuentan con una amplia normativa y sistema técnicos
para su monitoreo y evaluación, con la finalidad de realizar los correspondientes correctivos
y evaluar sus resultados y su impacto en la satisfacción de los derechos y de los servicios
eficientes y de calidad que reclaman los ciudadanos.

Sin embargo, pese al amplio aparato burocrático creado y los sistemas técnicos
implementados por el Gobierno con esta finalidad, los resultados en 2017 son insatisfactorios
no sólo por los límites de su cobertura, sino por la mala calidad final de los servicios públicos
y administrativos en general y por el crecimiento de la corrupción en los numerosos contratos
de la gran obra pública y en general en la gestión administrativa nacional. Sin embargo, se
debe reconocer que algunos de los servicios y procedimientos administrativos tutelados por
la función ejecutiva, como los del Registro Civil y los del Servicio de Rentas Internas,

220
Ecuador, Rendición de Cuentas, Informe de la Secretaría Nacional de Administración Pública, marzo de
2016.
221
Ecuador, Presidencia de la República, Decreto Ejecutivo 387, Registro Oficial 110, 21 de junio de 2007;
Decreto Ejecutivo 1052, Registro Oficial 337, 15 de mayo de 2008.

131
mejoraron en agilidad y eficiencia como resultado de la introducción de la tecnología
informática en los trámites, declaraciones, formularios y autorizaciones.

La estructura administrativa en la gestión del presidente Lenin Moreno (2017-2021) cambió

radicalmente y por lo tanto también los abultados sistemas de control interno de su antecesor
que resultaron ineficaces para controlar la corrupción.

La crisis económica, el incontrolado déficit fiscal, los niveles exorbitantes de la deuda y el

marcado autoritarismo presidencial motivaron una creciente reducción de la estructura
administrativa de la Función Ejecutiva, así como el deterioro de los procesos de control
interno a los que estaban sometidas las instituciones y órganos de la Administración Pública
Central.

El presidente Moreno en sus primeros meses de gestión eliminó los Ministerios

Coordinadores y buena parte de su aparato burocrático, parte del cual fue reasignado a los
Ministerios sectoriales. Se mantuvo, sin embargo, la necesidad de la coordinación entre áreas
afines de los ministerios, mediante los Consejos sectoriales (2017) y luego (2019) el Gabinete
Estratégico y los Gabinetes Sectoriales y otras instancias de articulación para la ejecución de
manera desconcentrada los planes, programas y proyectos en un área determinada (social,
recursos naturales, política económica, hábitat e infraestructura; seguridad; económico y
productivo; gobernabilidad y proyectos de alto impacto) y para concertar, coordinar acciones
y políticas, monitorear y controlar la gestión inter-institucional.222

De igual manera, el gobierno (2017-2021), reestructuró la Secretaría General de la

Administración Pública para dar más atribuciones a la Secretaría General de la Presidencia y
al Secretario de Gabinete. La antes todopoderosa Secretaría Nacional de Planificación y
Desarrollo Social (SENPLADES) que tenía amplias funciones de control interno en la
definición, aprobación y ejecución de los proyectos y planes del gobierno fue eliminada en
2019 y se transformó en una Secretaría Técnica “Planifica Ecuador” dependiente de la
Presidencia de la República y sus competencias en el diseño institucional de las entidades e
instancias de la Función Ejecutiva y sus facultades, atribuciones, delegaciones y
representaciones de mejora regulatoria fueron transferidas a la Secretaría General de la
Presidencia de la República. Las competencias de la SENPLADES sobre las empresas
públicas pasaron a la Empresa Coordinadora de Empresas Públicas y el Instituto Nacional de
Estadística y Censos se adscribió a la Presidencia de la República. 223 De igual manera, se

222
Ecuador, Presidencia de la República, Decreto Ejecutivo N° 501 Registro Oficial Suplemento N°. 337 de 28
de septiembre 2018; Decreto Ejecutivo N°. 665 de 6 de febrero de 2019, Registro Oficial Suplemento N°.440
de 6 de marzo de 2019.
223
Ecuador, Presidencia de la República, Decreto Ejecutivo. N° 732 de 13 de mayo de 2019, Registro Oficial
Suplemento 496 de 28 de mayo de 2019.

132
creó en febrero de 2019 la Secretaría Anticorrupción de la Presidencia que luego fue
eliminada en mayo de 2020 por exigencia de la Fiscalía General.224

El presidente Guillermo Lasso al asumir la presidencia de la República, reestructuró la

organización administrativa de la presidencia designando como sus cercanos colaboradores
a un Secretario General de la Presidencia de la República, un Secretario General de la
Administración Pública y Gabinete, un Secretario Nacional de Planificación, un Secretario
General de Comunicación y a un Secretario de Gestión y Desarrollo de Pueblos y
Nacionalidades y varios Consejeros de Gobierno.225

Las normas administrativo-financieras de control interno de todas las instituciones públicas,

en este período 2008-2022, son las expedidas y actualizadas por la Contraloría General del
estado, conforme lo dispone la Constitución (Art.212.2.3) y su Ley Orgánica, como “marco
básico para que las instituciones del Estado y sus servidores establezcan y pongan en
funcionamiento su propio control interno”, ya que, conforme a la misma, cada institución del
Estado debe asumir la responsabilidad “por la existencia y mantenimiento de su propio
sistema de control interno”. (Art.5 y 7).

Las modificaciones a las normas de control interno, recomendadas por la INTOSAI para
aplicar el modelo COSO II (2004) y luego el COSO-ERM III (2013) y el modelo actualizado
COSO-ERM IV (2017), fueron introducidas, como ya se indicó, por la Contraloría en 2009,
2014, 2016 y 2019.

Las versiones del modelo COSO contiene una serie de normas concretas para optimizar y
hacer más rentables los recursos; detectar, integrar, gestionar y minimizar los riesgos
corporativos asociados a la definición de objetivos y estrategias; facilitar la comunicación
interna y la supervisión; optimizar la gestión, sus resultados, la toma de decisiones de los
directivos y las actividades desempeñadas por los servidores para el cumplimiento de los
objetivos institucionales y el establecimiento de responsabilidades.

Las normas de Control Interno en Ecuador que se aplican en las entidades y organismos del
sector público y de las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos
públicos, se agrupan por áreas, sub-áreas y títulos y se clasifican en normas generales y
específicas para la administración financiera gubernamental; recursos humanos; tecnología
de la información, inversiones, proyectos y programas. Son normas técnicas claras y
detalladas y en su ejecución se definen criterios y responsables.

224
Ecuador, Presidencia de la República, Decretos Ejecutivos 665 de 6 de febrero de 2019 y 1065 de 22 de
mayo de 2020, Registro Oficial Suplemento 440, de 6 de marzo de 2019.
225
Ecuador, Presidencia de la República, Decretos Ejecutivos N°: 5, 6, 25 y 28, Registro Oficial Séptimo
Suplemento 459, de 26 de mayo de 2021.

133
En 2009 se sustituyó las normas de control interno expedidas en septiembre de 2002
(Acuerdo 020-CG) y que fueron modificadas en 2004 luego del XVII Congreso de la
INTOSAI (Budapest). El Contralor argumentó entonces que era necesario hacer nuevos
ajustes en los sistemas de control interno y la gestión pública para la mejor utilización de los
recursos públicos y la consecución de los objetivos institucionales para alcanzar una
seguridad razonable en salvaguarda de su patrimonio.226

La normativa en referencia consideró, además, la emisión de la Constitución de 2008, las

nuevas recomendaciones administrativas y financieras de los organismos internacionales,
siguiendo el marco integrado emitido por el Comité de Organizaciones de la Comisión
Treadway (COSO), y la reforma jurídica que se produjo en los años anteriores a la propia
Ley Orgánica de la Contraloría y, entre otras a las leyes relacionadas con el sector eléctrico,
ambiental, administrativo, de talento humano, información, finanzas públicas y contratación
pública.

El Código de normas de control interno se encuentra estructurado así: normas generales

relativas al control interno, objetivos, responsables y rendición de cuentas periódicas;
ambiente o entorno o cultura de control que involucra a todos los actores de la gestión
institucional (autoridades, personal, auditoría interna), incluyendo sus valores, atributos,
objetivos, probabilidad de riesgos, sistemas de monitoreo e información; evaluación del
riesgo que puedan afectar la ejecución de procesos y el logro de objetivos así como de su
mitigación, valoración y respuestas; actividades apropiadas y planificadas de control para
manejar los riesgos; conseguir los objetivos institucionales; proteger los activos y establecer
los controles de acceso a los sistemas de información en lo relacionado con presupuesto,
tesorería (recaudación, ingresos, cuentas, pagos, garantías, transferencias de fondos,
inversiones financieras), deuda pública (procedimientos, contratación de créditos, evaluación
del riesgo, contabilidad, registros, etc.), contabilidad gubernamental, administración de
bienes (contratación, almacenamiento, registro, custodia, control de vehículos, baja y venta
de bienes, etc.), administración del talento humano (plan, clasificación de puestos,
incorporación de personal, capacitación, asistencia, honestidad, etc.), administración de
proyectos en todas sus fases, gestión ambiental y tecnología; información, comunicación
(sistemas de información y canales abiertos de comunicación), y seguimiento: continuo o en
operación, evaluaciones periódicas y efectividad del control.227

226
Ecuador, Contraloría General del Estado, Acuerdo 039-CG, Registro Oficial 78 de 1 de diciembre de 2009,
Normas de Control Interno, Suplemento Registro Oficial 87 de 14 de diciembre de 2009.
227
Ecuador, Contraloría General del Estado, Acuerdo 039-CG, Registro Oficial Suplemento 87, 14 de diciembre
de 2009.

134
En 2014 se agregaron normas relativas a bienes provenientes de regalos o presentes de tipo
institucional; labores y concursos con empresas de consultoría y control y uso de vehículos
oficiales.228

En 2019, se expidió normativa adicional sobre control interno para ajustarse a las exigencias
de la Ley Orgánica para la Optimización y Eficiencia de Trámites Administrativos, en la que
se dispuso como disposición general que la información y documentación requerida por la
CGE podía ser presentada en físico o en medios magnéticos, electrónicos o desmaterializados
y que la institución no podía exigir a las entidades sujetas a su control cuenten con archivos
físicos, cuando ya tengan respaldos digitales.229

En efecto, el Acuerdo de la CGE de abril de 2019 sustituyó y agregó normas de control

interno para los canales de comunicación abierta (500.02); uso y control de firmas
electrónicas (410-17); sitios web, servicios de internet, intranet y correo electrónico para
automatizar procesos y trámites para uso de instituciones y ciudadanía (410-14);
administración de soporte de tecnología de información (410-12); transferencias de fondos
por medios electrónicos, uso de claves, correo electrónico, mantenimiento de archivos
magnéticos y digitales; documentación de respaldo, archivos físicos y magnéticos;
reconocimiento de igual valor a los documentos físicos y digitales (405-04) y se agregó un
numeral a la Norma 410-12 para la implementación de mecanismos electrónicos e
informáticos para que los usuarios puedan conocer el estado de los trámites administrativos
en las entidades públicos.230

El Control interno, por tanto, es un proceso, obligatorio para autoridades y servidores

públicos, tanto en la definición de sistemas, iniciativas y procedimientos propios de control,
conforme a la naturaleza y objetivos de la institución, como en la aplicación de normas
específicas expedidas y actualizadas por la Contraloría General del Estado, que tiene los
indicados componentes de control.

Las normas de control interno tienen sus tiempos de aplicación: previo, continuo y posterior
con sus correspondientes criterios y responsables en su ejecución eficiente que redunda en el
mejor uso de los recursos y prepara a las entidades para los procesos de auditoría externa.

La Contraloría recuerda siempre que el marco regulador actualizado de control debe ser el
punto de partida para que cada institución dicte las normas, políticas y manuales específicos

228
Ecuador, Contraloría General del Estado, Acuerdo 052-CG-2014, Registro Oficial Suplemento 397, 16 de
diciembre de 2014; Acuerdo 006-CG-2014, Registro Oficial 178 de 6 de enero de 2014
229
Ecuador, Ley Orgánica para la Optimización y Eficiencia de Trámites Administrativos, Registro Oficial N°
353, 23 de octubre de 2018
230
Ecuador, Contraloría General del Estado, Acuerdo N° 013 de la CG, Registro Oficial Suplemento 486, 13
de mayo de 2019.

135
necesarios para su gestión y no se diga en aquellas dependencias administrativas que por sus
competencias se encuentran al frente de las actividades generales de control interno y de
gestión en las diversas y numerosas dependencias de la Función Ejecutiva.

136
CAPITULO V: LOS SISTEMAS DE CONTROL TECNICO-FINANCIERO A NIVEL
INTERNACIONAL: MODELO CONTINENTAL Y ANGLO-NORTEAMERICANO.

En este capítulo nos referiremos a los sistemas internacionales de control externo que existen
en la mayoría de los países del mundo para vigilar el uso eficiente y honesto de los recursos
públicos. Los integran órganos de carácter administrativo-financiero y/o jurisdiccional,
identificados como Entidades de Fiscalización Superior (EFS), y están conformados de
manera pluripersonal como los Tribunales, Cortes y Comisiones de Cuentas, o unipersonal
como la Contraloría o Auditoría General.

Realizaremos también varias reflexiones sobre las similitudes y diferencias de los dos
modelos para establecer como clave de la distinción, el ejercicio o no de potestades
jurisdiccionales o si sólo están dotados de potestades administrativas para que sus decisiones
puedan ser impugnadas luego en la justicia Contencioso-administrativa.

El régimen jurídico al que se someten los organismos superiores de control se desenvuelve

en los ámbitos del derecho público: constitucional, administrativo y financiero o de la
hacienda pública, pues, como lo explica Andrea Amatucci, existe una estrecha interrelación
histórica entre las indicadas ramas jurídicas cuando regulan la organización, competencias y
procedimientos y el control técnico-financiero y operativo de los ingresos y egresos
públicos.231

En el Estado democrático contemporáneo, el control técnico financiero-administrativo de los

recursos públicos tiene una importancia crucial con respecto a otros tipos de control por su
impacto directo en el desarrollo económico y en el ejercicio efectivos de los derechos
económicos, sociales y culturales de los ciudadanos.

El control financiero-administrativo es ejecutado o está asignado a un órgano especializado

del Estado o para algunos lo debe ejercer mejor una “función” del mismo, puesto que, para
ser eficiente en el cumplimiento de su misión, tiene que ser autónomo e independiente de las
otras funciones o poderes, si bien, al inicio del Estado moderno, al poder legislativo le
correspondía exclusivamente las potestades de “legislar y fiscalizar”. Existen, sin embargo,
ordenamientos en los que la potestad de control fue ejercida también desde un inicio, en la
época moderna, por un órgano o poder especial o independiente de los poderes del Estado.

De allí que las claves para la eficacia en el ejercicio de la potestad o de la función de control
son la autonomía y la independencia del órgano o entidad que la ejerce, si bien dicha

231
Andrea Amatucci, “La enseñanza del derecho financiero en Italia y España”. FORO: Revista de Derecho,
N° 1, UASB-CEN, (2003).

137
competencia está relacionada necesariamente con las otras funciones del Estado que también
la ejecutan residualmente en su constante actividad.

Los sistemas internacionales para el control administrativo, técnico y financiero, que

involucran a organismos estatales en casi todos los países del mundo, son los Tribunales o
Cortes de Cuentas, las Comisiones de Control y las Contralorías que conforman las Entidades
Superiores de Control (ESC o EFS) que se encuentran actualmente agrupadas en la
INTONSAI y a nivel regional de América Latina en la OLACEFS.

1. Los sistemas pluripersonales (o europeos) de Tribunal de Cuentas y de comisiones.

El Tribunal de Cuentas tiene una larga historia en los países europeos continentales. En
Europa se puede diferenciar entre Tribunales o Cortes de Cuentas con o sin prerrogativas
jurisdiccionales y Comisiones de Cuentas generalmente sin prerrogativas sancionatorias y
que más bien asesoran o remiten sus informes a los poderes o funciones del Estado
legislativo, ejecutivo o judicial.

1.1 Sistemas pluripersonales de Tribunal de Cuentas con potestades jurisdiccionales.

Al sistema pluripersonal de Tribunal o Cortes de Cuentas se lo conoce también como sistema

francés o de control jurisdiccional-administrativo pues, pese a las diferencias de origen
histórico, se inspiran finalmente en la Corte de Cuentas, creada en 1807 por Napoleón I, que
posee una estructura y competencias similares a las del Consejo de Estado y ejerce, además
de sus potestades jurisdiccionales y de fiscalización, un intenso control administrativo que se
ha incrementado, en las últimas décadas con reformas en los sistemas de contabilidad y de
gestión.232

Desde sus orígenes hasta la actualidad, con ciertas modificaciones en el tiempo, los
Tribunales o las Cortes de Cuentas conservan un doble carácter gubernativo-administrativo
y jurisdiccional, si bien con la influencia del sistema de control anglo-norteamericano de gran
difusión con la globalización capitalista contemporánea, han reforzado también sus
atribuciones administrativas de fiscalización de la actividad económica-financiera. En
algunos países se crearon además complementariamente otros órganos, agencias o
departamentos que realizan, exclusivamente en el ámbito administrativo-financiero, control
interno o sirven de soporte o antecedente para las labores del control externo.

Los países continentales que han organizado el control técnico-financiero-contable de los

recursos públicos, mediante Tribunales o Cortes de Cuentas (Francia, España, Portugal,

232
Carlos Giuliani Fonrouge, Derecho Financiero, Volumen I, obra actualizada por Susana Navarrine y Rubén
Asorey, 7ª edición, (Buenos Aires: Depalma, 2001).

138
Italia, Alemania, y otros) tienen particularidades históricas: en su designación y una limitada
relación con los parlamentos y con el gobierno o poder o función ejecutiva y en el ejercicio
de las competencias asignadas para establecer responsabilidades administrativas o ejercer la
jurisdicción contable en el manejo de los recursos públicos.

El sistema de control pluripersonal externo, de cinco, siete o nueve jueces, ejercido por medio
de un Tribunal de Cuentas con potestades jurisdiccionales o cuasi jurisdiccionales para
examinar generalmente “a posteriori” el uso correcto y eficiente de los recursos públicos y
establecer, si fuere del caso, responsabilidades administrativas, civiles y contables, se
encuentra reconocido no sólo en las Constituciones de los indicados países europeos sino
también en algunos países latinoamericanos (Brasil, Uruguay, Paraguay, República
Dominicana, Honduras, El Salvador, etc.).

Este sistema pluripersonal continental mayoritario en Europa ha sido asumido también, en

su denominación, por su sistema de integración regional la Unión Europea, si bien, su
Tribunal de Cuentas no posee directamente potestades jurisdiccionales.

Los Tribunales o Cortes de Cuentas, sin embargo, como forma de organización y

competencias involucran a más de un tercio de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS)
del mundo que integran la INTOSAI.233

Estos Tribunales son órganos con relevancia constitucional o convencional y se encuentran

identificados a nivel internacional como parte de las EFS relativamente independientes de
las otras estructuras de poder de sus estados y se encuentran relacionados limitadamente con
los parlamentos y con la función ejecutiva, para ejercer el control externo de todas las
estructuras administrativas del Estado. Cuando menos, los Tribunales o Cortes tienen la
obligación de informar a las funciones del estado sobre el desempeño de sus actividades y de
los resultados a los que han llegado, luego del examen o auditoría en los procedimientos de
control ejecutados.

Francia

Además de la anterior referencia histórica en la creación de la Corte de Cuentas de Francia

en 1807, debemos enfatizar en su carácter centralizado para todo el país, siguiendo el modelo
monárquico previo a la Revolución Francesa y la aplicación del principio de “rendición de
cuentas” establecido en el artículo 15 de la Declaración de los Derechos del Hombre y el
Ciudadano. Existen en Francia, además, Cámaras Regionales de Cuentas y Territoriales que

233
Hansel Arias, “La Vigilancia Superior de la Hacienda Pública en Costa Rica”, (Tesis doctoral en la
Universidad de Salamanca, España, 2018).

139
se articulan mediante un Consejo Superior dirigido por la Corte de Cuentas que tiene “una
misión permanente de inspección” de aquellas.

La actual Corte o Cámara de Cuentas en Francia se fundamenta en la Constitución (Art. 47)

vigente desde el 4 de octubre de 1958, que la establece como un órgano que “asiste” al
parlamento y al gobierno en la “ejecución de las leyes fiscales” y en especial en la ejecución
del Presupuesto. Su estructura o modelo desde su origen es similar al Consejo de Estado, sus
miembros tienen la categoría de “magistrados”, son vitalicios e inamovibles hasta su
jubilación, son autónomos en sus labores de control y de jurisdicción especial contable y
ejercen potestades fiscalizadoras mediante auditorías.234

Formalmente la Corte de Cuentas es independiente y equidistante de los poderes legislativo,

ejecutivo y judicial y de todas las autoridades administrativas. Sin embargo, sobre sus
decisiones jurisdiccionales se puede interponer recurso de casación ante el Consejo de
Estado. Su labor es colegiada, el presidente de la Corte y los magistrados no adoptan informes
y decisión alguna de manera unipersonal salvo ciertas actividades administrativas muy
puntuales. Mediante el ejercicio de la independencia la Corte tiene libertad en el manejo de
sus finanzas, de su presupuesto y de programación en el desempeño de sus competencias y
de las auditorías que realice. No tiene restricción alguna para publicar y difundir sus
informes.235

Desde su inicio histórico la Corte de Cuentas tramita el “juicio de cuentas” a los funcionarios-
contadores públicos más no a los altos dignatarios del Estado. Desde 1936 ejerce también
facultades de control o de fiscalización de legalidad, eficacia en la gestión y empleo de los
recursos públicos de las entidades administrativas del Estado, de las instituciones y de las
corporaciones locales, sobre las cuales informa al presidente de la República.236

En 2001 se agregó como competencia de la Corte la certificación de cuentas y la evaluación

de las políticas públicas que se incorporó a la Constitución en 2008. Por ello, Remí Frentz,
dice que en la actualidad la Corte de Cuentas de Francia tiene cuatro misiones: juzgar,
controlar, certificar y evaluar.237

Las funciones jurisdiccionales y la potestad sancionadora de naturaleza administrativa-

contable no se ejercen sobre las autoridades que autorizan el gasto u ordenan el pago, sino

234
Yolanda Gómez Sánchez, El Tribunal de Cuentas: el control económico y financiero externo en el
ordenamiento constitucional, (Madrid: Marcial Pons, 2001).
235
Remí Frentz, Jefe de Asuntos Internacionales de la Corte de Cuentas de Francia, en su intervención o
ponencia en Seminario Internacional sobre Tribunal de Cuentas y Control Público, Organizado por la
Contraloría General del Estado de Ecuador, (Quito, 21 y 22 de febrero de 2019).
236
Carlos Giuliani Fonrouge, Derecho Financiero, Volumen I, obra actualizada por Susana Navarrine y Rubén
Asorey, 7ª edición, (Buenos Aires: Depalma, 2001).
237
Ibíd.

140
tan sólo a los funcionarios del gobierno o de las entidades administrativas que realizan los
pagos, mediante “resoluciones” -arrets- de la Corte que pueden ser de descargo o de débito
y pueden imponérseles penalidades o multas. De dichas resoluciones caben “recurso de
revisión” en la misma Corte, o recurso de casación ante el Consejo de Estado.

Lo que se juzga, de manera selectiva, en las cuentas públicas, dentro del período establecido
en la ley, es la regularidad o la irregularidad de los ingresos gubernamentales por lo que se
decide finalmente el reintegro o no de los recursos públicos a la caja fiscal.

En el procedimiento de juzgamiento de funcionarios contables, en una primera etapa, un juez

de la Corte elabora un informe preparatorio de la cuenta que va a ser examinada para ser
verificada en la investigación y establecer luego si hay o no presunciones de irregularidades.
Éstas se remiten al fiscal general de la Corte de Cuentas para que determine si existe o no
una culpabilidad. Si se trata de asuntos presupuestarios y financieros en los que estén
involucrados agentes públicos judicializables, son conocidos por una Corte o sala especial
que se conforma con miembros de la Corte de Cuentas y del Consejo de Estado, más la
participación del Fiscal General de la primera. El presidente y los ministros no pueden ser
juzgados por la Corte de Cuentas, sino por una Corte especializada de Justicia, por lo que se
encuentra en curso una reforma constitucional para que todos los funcionarios del Estado se
sometan a una jurisdicción común en materia de cuentas.238

La Corte de Cuentas, conforme lo dispone la ley, presenta también a las autoridades del
Estado, a los medios de comunicación y directamente a los ciudadanos un informe anual y
reportes o informes: sobre la ejecución y resultados del Presupuesto del Estado; la seguridad
social; las cuentas del Estado; la situación general y proyección de las finanzas públicas; el
uso de las donaciones de interés general y las auditorías financieras realizadas. Al parlamento
le presentan además investigaciones especiales solicitadas o las que fueron propuestas por la
propia Corte de Cuentas. Los enjuiciamientos de la Corte y los que provienen de las Cámaras
Regionales, así como las audiencias y todas las actividades no jurisdiccionales son públicos
y siguen el debido proceso a los involucrados, aplicando siempre el principio de
contradicción en todos los niveles.239

España

Históricamente, en el caso español, existió previamente al Tribunal de Cuentas la figura

del Contador y de la Contaduría Mayor de Cuentas (1450) destinados a llevar y registrar las
cuentas de la hacienda real, y desde 1718, Felipe V utilizó, por primera vez a nivel
internacional, la designación Tribunal de Cuentas, que se conserva, con ciertos intervalos,

238
Ibíd.
239
Ibíd.

141
hasta nuestros días y cuyo nombre se ha extendido a otros países de Europa, de la Unión
Europea y del mundo, si bien sus funciones y atribuciones se han modificado a lo largo de la
historia, de acuerdo con las circunstancias de cada país.

El control que efectuaba inicialmente el Tribunal de Cuentas en España, desde su creación

se refería al registro de ingresos, gastos y a la distribución y comprobación de las operaciones
realizadas por los funcionarios de la Hacienda real, por lo que la fiscalización esencialmente
tenía una naturaleza contable y personal.

Con la implantación del sistema constitucional, se estableció la obligación de que el Tribunal

de Cuentas presente a las Cortes (cámaras parlamentarias) un finiquito anual de las mismas
para su aprobación y, si bien inicialmente la jurisdicción contable se trasladó a la Función
Judicial, desde 1931 se reconoció al Tribunal de Cuentas de la República como un “órgano
fiscalizador de la gestión económica”, que “dependerá directamente de las Cortes y ejercerá
sus funciones por delegación de ellas en el conocimiento y aprobación de las cuentas del
Estado”.240 Durante el régimen franquista (1936 - 1975) el Tribunal de Cuentas mantuvo su
carácter administrativo y jurisdiccional pero bajo la tutela y control total del Jefe de Estado.

Terminada la dictadura, el Tribunal de Cuentas asumió competencias fiscalizadoras de las

cuentas del Estado, esto es de todo el sector público incluyendo la seguridad social,
organismos autónomos, empresas públicas, entidades locales menores, ayudas y
subvenciones comunitarias europeas y, recientemente, las cuentas y recursos de los partidos
políticos.

El Tribunal tiene, de acuerdo con el artículo 135 de la Constitución, una jurisdicción

especializada contable sobre los recursos públicos de todo el país, sin formar parte de la
función judicial. El Tribunal tiene autonomía administrativa y financiera, se integra por un
pleno de doce Consejeros, seis elegidos por el Congreso de los diputados y seis por el senado,
siete consejeros están dedicados a la fiscalización y cuatro a los asuntos jurisdiccionales y el
órgano de gobierno está formado por tres presidentes: el de enjuiciamiento, el de fiscalización
y el o la presidenta del Tribunal que tienen capacidad normativa interna (reglamentaria) para
el ejercicio de sus actividades administrativas y de personal.241

El Tribunal de Cuentas Español está obviamente más relacionado con las Cortes o parlamento
que lo designa por nueve años y más directamente con una Comisión Mixta del Congreso-
Senado de la que “depende”, ya que ésta realiza la petición de informes de fiscalización que
finalmente son aprobados por el Tribunal, conforme a los límites legales. La Comisión

240
España, Constitución de la II República de 1931, art. 120.
241
José Manuel Suárez Robledano, Magistrado-Consejero del Tribunal de Cuentas de España, en su
intervención y ponencia en Seminario Internacional sobre Tribunal de Cuentas y Control Público, Organizado
por la Contraloría General del Estado de Ecuador, (Quito, 21 y 22 de febrero de 2019).

142
parlamentaria no se involucra de ninguna manera en las decisiones jurisdiccionales a cargo
del Tribunal de Cuentas. Los consejeros pueden ser reelegidos indefinidamente y actúan
colegiadamente y en las labores del órgano de fiscalización interviene y forma parte un Fiscal
Jefe del Tribunal de Cuentas.242

Para las labores de fiscalización en España existen además once órganos regionales de control
externo en las comunidades autónomas, que se denominan Órganos de Control Externo
(OCEX) y se encuentra previsto en la legislación que, cuando éstos no existan, se podrían
conformar delegaciones territoriales del Tribunal de Cuentas. La labor de fiscalización no se
suspende por ningún motivo y las resoluciones son aprobadas en el pleno con dictamen fiscal
para en el caso que se derivan responsabilidades. En fiscalización y auditorías no existe
persona exenta de responsabilidad siempre que sea gestor público, desde el presidente del
Gobierno hasta el último funcionario y aún los particulares y partidos políticos que reciban
recursos públicos.

Anualmente se eleva una memoria del Tribunal de Cuentas al parlamento español para
informar sobre todas las gestiones de fiscalización y de enjuiciamiento.243

En el ejercicio de la potestad jurisdiccional, el Fiscal del Tribunal que depende de la Fiscalía

General del Estado pide y establece responsabilidades contables en el enjuiciamiento en el
que se realiza la instrucción o investigación respectiva. Un consejero-juez emite la sentencia
de primera instancia y existe una sala de apelación conformada por los tres consejeros
restantes.

Todos los consejeros del Tribunal tienen estatus judicial, como magistrados del máximo
tribunal del país, son independientes e inamovibles en los nueve años de su período y su
responsabilidad debe ser conocida por el Tribunal Supremo o el Parlamento que los puede
cesar por mayoría de tres quintos de la votación.

Este sistema de control de legalidad y oportunidad por medio del Tribunal de Cuentas en
España ha recibido en las últimas décadas una serie de reparos sobre su falta de
independencia y, por lo tanto, de su ineficacia como órgano fiscalizador de las cuentas y de
conocidos casos de corrupción por su impotencia en el control de la gestión económica de
las administraciones públicas, como resultado del origen de su nombramiento por parte de
las mayorías partidistas que controlan las Cortes Generales y el Gobierno.

De igual manera, se cuestiona su incompetencia para controlar asuntos económicos-

financieros de trascendencia, como la estabilidad presupuestaria y el equilibrio de las

242
Ibíd.
243
Ibíd.

143
finanzas públicas de un país o de la región, lo que ha dado lugar al surgimiento de nuevas
iniciativas como las de crear, tanto a nivel nacional como regional, nuevos organismos de
supervisión externa de las reglas fiscales, como la Autoridad Independiente de
Responsabilidad Fiscal en España, cuyo propósito es el de evitar colapsos económicos y
bancarios, como los ocurridos luego de la reciente crisis financiera de 2008.244

El profesor Fernández Ajenjo expone dos criterios sobre esta controversia: algunos autores
estiman que dada la dependencia del Tribunal de Cuentas a la función de control
parlamentario sobre la legalidad y eficacia en la gestión de los recursos públicos, por parte
de las administraciones públicas y dado que carece de facultades suficientes en las labores
de fiscalización y enjuiciamiento, su papel en la lucha anticorrupción es limitado pues se
reduce a “detectar y denunciar los denominados por Nieto de Alba ´riesgos morales´,
correspondiendo a las autoridades del orden penal y administrativo su represión y a las
autoridades legislativas su corrección normativa”.

Otros consideran que dicho órgano máximo de control externo es clave para la lucha
anticorrupción ya que los “actos defraudatorios de los intereses colectivos suponen, en la
mayor parte de las ocasiones, un perjuicio a los intereses financieros públicos”, lo que le
permite “detectar, en primera instancia, las actividades irregulares producidas a través de sus
unidades de control en el ejercicio de la función fiscalizadora, a ser objeto, en segunda
instancia, de enjuiciamiento contable, cuando se deba resarcir económicamente al erario
público”.245

Pero además de los cuestionamientos y controversia anteriores, a los que también se agrega
su conformación colegiada que dificulta acuerdos y provoca dilación en la resolución de los
casos,246 se le reconocen al Tribunal de Cuentas aciertos en el trámite de los procedimientos
jurisdiccionales-contables, por medio de la salas que examina “las cuentas que deben rendir
quienes recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o
efectos públicos”.247 Y también se resalta su labor fiscalizadora, que no se refiere únicamente
al ámbito de la legalidad sino también al de la eficacia en la actividad administrativa; al uso
de la técnica de auditoría pero con debilidades en el establecimiento de indicios de
responsabilidad; al cumplimiento de su función de asesoramiento al parlamento y al aporte
que se ofrece a la fiscalización forense en el enjuiciamiento contable y aún judicial, etc.

244
España, Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de
Responsabilidad Fiscal.
245
José Antonio Fernández Ajenjo, El control de las administraciones públicas y la lucha contra la corrupción,
(Pamplona: Civitas – Thomson Reuters, 2011), 409 y 410.
246
José Manuel Suárez, presidente del Tribunal de Cuentas de España, Borrador Informe para primer debate
“Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado” de Ecuador,
(Quito, 14 de diciembre de 2020), 14.
247
Miguel Ángel Martínez Lago y otros, Lecciones de Derecho Financiero y Tributario, undécima edición,
(Madrid: Iustel, 2015), 227.

144
Otros Tribunales de Cuentas (Portugal, Italia, etc.)

En Europa existen también otras Cortes o Tribunales de Cuentas en Portugal, Italia,

Alemania, Austria, Grecia, Bélgica, Holanda, Luxemburgo y el que con el mismo nombre se
ha conformado regionalmente en la Unión Europea, que tiene características similares a las
anteriores en cuanto al ejercicio de la fiscalización económica y, en algunos casos, en las
potestades jurisdiccionales para establecer responsabilidades en el manejo y gestión de
recursos públicos o sin ellas.

En Portugal, si bien su origen histórico-jurisdiccional se remonta al siglo XIV, la

Constitución vigente prevé la existencia de un Tribunal de Cuentas, como órgano de la
soberanía del Estado para fiscalizar la ejecución de los Presupuestos con la finalidad de emitir
un dictamen para que la Asamblea de la República examine y apruebe las cuentas generales
del Estado y la de la Seguridad Social y para enjuiciar las cuentas y ejercer las competencias
que la ley ordene.248

Según el presidente del Tribunal de Cuentas de Portugal Vítor Caldeira, el organismo estatal
y sus jueces son autónomos, independientes e inamovibles; tienen como misión controlar la
legalidad de los ingresos y gastos, la buena gestión financiera y juzgar las responsabilidades
por las infracciones de las instituciones y personas públicas y privadas que ejercen la
responsabilidad de gestionar y utilizar fondos públicos, tanto del Estado como de la Unión
Europea.

El Tribunal realiza a la vez función fiscalizadora de auditoría y función jurisdiccional. El

organismo coordina e intercambia informaciones con las entidades y auditorías de control
interno y las inspecciones generales de la administración pública sobre los programas de
fiscalización y las actividades de control. Sus decisiones en esta materia y de
responsabilidades son obligatorias y para adoptarlas debe respetarse el debido proceso y, en
especial, el principio de contradicción.

El Tribunal está conformado por 18 jueces-consejeros y un presidente nombrado por el

presidente de la República por cuatro años y puede ser reelegido. Los consejeros se los escoge
mediante concurso público popular por tiempo indeterminado para garantizar su
independencia y tienen el estatus de jueces del Tribunal Supremo de Justicia. Se conforman
tres salas especializadas: una de control a contratos y a actos de gasto público y compromisos
financieros; otra que ejerce el control financiero de auditoría a posteriori a las entidades
públicas y la tercera ejerce potestades jurisdiccionales en los enjuiciamientos por
responsabilidades financieras. Existe una estrecha relación entre la auditoría y el

248
Yolanda Gómez Sánchez, El Tribunal de Cuentas: el control económico y financiero externo en el
ordenamiento constitucional, (Madrid: Marcial Pons, 2001).

145
juzgamiento. En la primera se detectan los indicios de la infracción que son trasladados al
Fiscal para que luego de la investigación inicie el enjuiciamiento financiero. También los
órganos de control interno pueden transmitir directamente al Tribunal de Cuentas sus
informes con indicios de infracción. 249

El Tribunal de Cuentas tiene la responsabilidad de imponer sanciones y multas

(administrativas) y la responsabilidad reintegradora (civil) para que se devuelvan las sumas
que fueron desviadas o utilizadas en forma inapropiada con daño o perjuicio a los recursos
públicos.

En Italia se establece la Corte dei Conti para ejercer varias atribuciones y en especial el
control económico y financiero de los recursos públicos. Su origen se encuentra en el reino
de Italia (1862) y sus funciones y estructuras se han ido modificando posteriormente hasta la
actualidad, como órgano auxiliar o “extra poder” del Estado.

La norma constitucional italiana (Art.100), vigente desde el 1 de enero 1948, asigna al

Tribunal de Cuentas la potestad de ejercer de manera amplia el “control previo” de
legitimidad de los actos gubernamentales; el control “concurrente” y posterior sobre la
gestión de los recursos públicos del presupuesto y el control financiero en todos los entes que
perciben recursos públicos. La carta fundamental dispone que la Ley garantice la autonomía
y la independencia del Tribunal y de sus miembros frente al gobierno y la obligación que
tiene para informar a las Cámaras sobre su labor fiscalizadora.250

La legislación italiana asegura además la indicada función preventiva de la Corte para el

registro de contratos, fianzas, preparación de la Cuenta General del Estado, decretos
administrativos, autorizaciones y mandatos de pago de los gasto públicos sobre cierto monto,
etc.; la función jurisdiccional sobre las cuentas rendidas por los funcionarios encargados del
manejo de los fondos y bienes públicos y la función consultiva sobre proyectos de ley que
afecten sus atribuciones.251 De esta manera la Corte no sólo ejerce jurisdicción “a posteriori”,
impone sanciones sino que prevé oportunamente actos irregulares con sus opiniones y
controles.

249
Vítor Caldeira, Presidente del Tribunal de Cuentas de Portugal, en su intervención y ponencia en Seminario
Internacional sobre Tribunal de Cuentas y Control Público, Organizado por la Contraloría General del Estado
de Ecuador, (Quito: 21 y 22 de febrero de 2019).
250
Italia, Constitución vigente, artículo 100 dispone: “…El Tribunal de Cuentas (La Corte dei Conti) ejercitará
el control preventivo de legitimidad sobre los actos del Gobierno, así como el control sucesivo sobre la gestión
de los presupuestos del Estado. Participará, en los casos y del modo en que la ley establezca, en el control de la
gestión financiera de los entes a los que el Estado contribuya de modo ordinario. Informará directamente a las
Cámaras acerca del resultado de la comprobación efectuada” y “La ley garantizará la independencia de ambos
órganos y de sus miembros frente al Gobierno”.
251
Yolanda Gómez Sánchez, El Tribunal de Cuentas: el control económico y financiero externo en el
ordenamiento constitucional, (Madrid: Marcial Pons, 2001).

146
Enfatizando en las funciones de control y jurisdiccional que tiene la Corte Italiana, se debe
precisar que la primera vigila el uso y gestión de los recursos públicos de manera permanente
hasta que informa sobre la fiscalización realizada al parlamento, con la finalidad de prevenir
y combatir la corrupción e impedir o alertar el desperdicio de los recursos públicos.

En cuanto a la función jurisdiccional, la Corte de Cuentas tiene su sede nacional principal en

Roma y en cada región cámaras de jurisdicción regional que actúan como cámaras de primera
instancia (21). Hay tres cámaras centrales de apelación y una especial en Sicilia. Las Cámaras
Unidas se integran con jueces de la cámara de auditoría y los de las cámaras jurisdiccionales.
Junto a las Cámaras está el Fiscal General y en las regiones hay Fiscales regionales que
conocen el reporte de las cámaras de auditoría y se encargan de la investigación, de la prueba
y la acusación. Todos son independientes en el manejo de los casos sin relación jerárquica
entre ellos. La jurisdicción de las Cámaras de la Corte de Cuentas es diferente a las otras
Cortes civil, penal, administrativa (Consejo de Estado).

La materia especial de esta jurisdicción son las cuentas de agentes públicos o personas
privadas que manejen recursos públicos, bienes, dineros, servicios, activos de interés general
y por cualquier daño que causen al Estado o a la Unión Europea. Se pueden imponer multas
y recuperar los perjuicios ocasionados al sector público. Las Cortes de primera instancia están
conformadas por tres jueces y la de segunda instancia con cinco jueces. Las sentencias de la
Corte de Cuentas pueden ser conocidas en casación por la Corte de Casación. Avanzando en
su institucionalización, en 2016 se expidió un código para el procedimiento judicial en la
Corte de Cuentas.252

El presidente de las Cámaras Unidas de la Corte de Cuentas de Italia manifestó que los países
deben contar con una entidad de control autónoma e independiente, con un alto grado de
profesionalismo técnico y sensibilidad institucional para el correcto desempeño de sus
funciones en el control integral del gasto público, lo que incluye auditorías internas y externas
y control preventivo. Asegura que un órgano colegiado permite reducir los riesgos de
arbitrariedad y unilateralismo propios de los modelos unipersonales.253

Alemania.

En Alemania se encuentran organizados Tribunales de Cuentas tanto a nivel Federal como

en los 16 Länders desde 1950. Están estrechamente relacionados mediante reuniones

252
Erika Guerri y Mauro Orefice, jueza y magistrado de la Corte de Cuenca de Italia, intervención y ponencia
en Seminario Internacional sobre Tribunal de Cuentas y Control Público, Organizado por la Contraloría General
del Estado de Ecuador, (Quito, 21 y 22 de febrero de 2019).
253
Mauro Orefice, Presidente de las Cámaras Unidas de la Corte de Cuentas de Italia, Borrador Informe para
primer debate “Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado”
de Ecuador, (Quito, 14 de diciembre de 2020).

147
periódicas de sus presidentes, pero mantienen “independencia” en las labores de fiscalización
en su territorio, según lo disponen la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania
y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Cuentas.254

El carácter colegial del Tribunal de Cuentas Federal establecido en la Constitución (1949) y

en las leyes (se restructuró en 1998), se origina en la creación y competencias de Contaduría
General de Cuentas creada en 1714 y la Cámara Superior de Cuentas establecida por la Ley
prusiana de 1872. Los miembros del Tribunal son independientes en sus funciones de igual
manera que los jueces y tienen el mismo régimen que los magistrados de los Tribunales
Supremos Federales.

El presidente y vicepresidente, a propuesta del presidente Federal y para un mandato de doce

años, son elegidos por el parlamento con las mismas exigencias de votación para la elección
del Canciller Federal. Los demás miembros del Tribunal y sus altos funcionarios son
nombrados por el presidente Federal a pedido del presidente de aquel. Según la Ley el
Tribunal actúa en el Pleno o en Senado, en salas bi o tripersonales y en grupos especializados
de fiscalización y control financiero cuando se requieren investigaciones especializadas o
urgentes.255

La competencia principal del Tribunal de Cuentas es, por tanto, la de fiscalizar la gestión
presupuestaria y económica, los patrimonios especiales y a las empresas de la Federación.
Tiene la potestad de determinar si las finanzas públicas han sido administradas adecuada y
eficientemente (Art. 114 de la Constitución). Además, ejerce la facultad de asesorar a las
cámaras del parlamento y a los ministros de la Federación mediante informes que a la vez
son conocidos por el gobierno. Realiza principalmente auditorías financieras y de gestión o
desempeño. Como se puede advertir no tiene el Tribunal potestades jurisdiccionales
propiamente dichas, por lo cual, al ser un ente de apoyo a la fiscalización parlamentaria y
gubernamental, algunos autores lo incluyen más bien en el modelo de las comisiones de
control económico.256

Unión Europea

El Tribunal de Cuentas como modelo mayoritario de control financiero en la Unión Europea

fue adoptado como órgano supranacional en la integración regional en 1975 mediante el
Tratado de Bruselas, como respuesta a las demandas de información de los contribuyentes

254
Alemania, Ley Fundamental de la República Federal, art. 114.2; Ley Orgánica del Tribunal Federal de
Cuentas de 1950.
255
Yolanda Gómez Sánchez, El Tribunal de Cuentas: el control económico y financiero externo en el
ordenamiento constitucional, (Madrid: Marcial Pons, 2001).
256
Hansel Arias, “La Vigilancia Superior de la Hacienda Pública en Costa Rica”, (Tesis doctoral en la
Universidad de Salamanca, España, 2018).

148
que aportaban recursos para el Presupuesto de la integración regional y sobre la distribución
de lo recaudado en la comunidad y en los países miembros.257

El Tribunal de Cuentas Europeo inició sus actividades en Luxemburgo el 25 de octubre de

1977, se perfeccionó en 1986 con el Acta Única Europea y como institución de pleno derecho
con la vigencia del Tratado de Maastricht el 1 de noviembre de 1993 y más tarde el de
Ámsterdam, con la finalidad de controlar unificadamente los ingresos y gastos que se
manejaban crecientemente en la Comunidad, en los países miembros y en cualquier
organismo creado por ésta, así como su uso y gestión.

El Tribunal tiene, conforme a los tratados constitutivos y modificados de la UE, su

presupuesto propio, institucionalidad y capacidad jurídica para dictar su propio Reglamento
de Régimen Interior (norma comunitaria obligatoria) sobre su organización, funcionamiento
y procedimientos. De acuerdo con el Tratado (Art. 286) el Tribunal es un órgano colegiado
integrados por miembros provenientes o que se hayan desempeñado en órganos de control
externo en cada uno de los 28 Estados miembros; son designados por unanimidad por el
Consejo por un período de seis años y pueden ser reelegidos; son independientes e
inamovibles en el ejercicio del cargo, no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún
gobierno y organismo pero pueden ser cesados por el Tribunal de Justicia por propuesta
unánime del propio Tribunal de Cuentas; gozan de los privilegios e inmunidades que tienen
los jueces del Tribunal de Justicia; se renuevan parcialmente y eligen a su Presidente por tres
años que también puede ser reelegido.

El control que efectúa es externo, a posteriori, y se concreta en actos de fiscalización y

auditorías sobre la legalidad, reglas contables y la evaluación de una “buena gestión
financiera”, su economía y su eficacia y eficiencia administrativas, aplicando las normas
comunes de fiscalización aprobadas por la INTOSAI y en coordinación y colaboración con
los Tribunales de Cuentas de los Estados miembros.258

Los miembros del Tribunal se distribuían inicialmente en “grupos de auditoría” y

actualmente en “grupos de fiscalización” a los que se asignan investigaciones verticales o
horizontales de cuentas, fondos, recursos, tareas y otras actividades e iniciativas comunitarias
o que se efectúan en los Estados miembros.

Para ejercitar su función de fiscalización el Tribunal se fundamenta en los documentos que

le deben remitir los órganos sometidos a su control y, si es necesario, con la comprobación o
indagación “in situ” que realice sobre la ejecución del presupuesto y los pagos de

257
Pierre Lelong, “El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas: Composición y Funcionamiento”, en
Revista Presupuesto y Gasto Público, PGP, núm. 20 (1984), p. 181.
258
Yolanda Gómez Sánchez, El Tribunal de Cuentas: el control económico y financiero externo en el
ordenamiento constitucional, (Madrid: Marcial Pons, 2001).

149
compromisos y gastos realizados. El procedimiento se apoya además en el sistema de control
interno de la institución, para que el auditor del Tribunal pueda practicar pruebas de
conformidad, controles analíticos y pruebas de confirmación sobre errores u omisiones de
los funcionarios.

El Tribunal de Cuentas de la Unión Europea puede también colaborar mediante un “comité

de enlace” con los Tribunales o instituciones de control de los Estados miembros, o actuar
directamente si se trata de obtener información y examinar fondos comunitarios asignados o
ejecutados por órganos gestores de los países de la región.

Las resoluciones del Tribunal se adoptan por unanimidad o por mayoría según el asunto
establecido en el Reglamento de Régimen Interior y pueden ser adoptadas mediante
procedimiento escrito en el que el Secretario General notifica el texto del presidente o de los
miembros, para que presenten objeción dentro del plazo o lo aprueben de manera expresa o
por silencio.

Existe también un calendario de sesiones previstas y otras complementarias convocadas a

iniciativa del presidente del órgano de fiscalización o de dos de sus miembros. Las sesiones
son presididas por el presidente del Tribunal o quien ejerza sus funciones con el orden del
día de la convocatoria, no son públicas y algunas son restringidas cuando se abordan temas
confidenciales. Se pueden tratar asuntos no establecidos en la convocatoria si así se resuelve
por unanimidad. Las resoluciones del Tribunal se aprueban en la sesión siguiente por parte
de quienes participaron en la anterior.

El Tribunal de Cuentas, como órgano técnico de control externo e independiente, anualmente

elabora un informe relativo al Presupuesto de la Unión y realiza declaraciones de fiabilidad
de las cuentas y fondos comunitarios para establecer si son exactos y si se han ejecutado legal
y regular y eficientemente, con la finalidad de que sean consideradas, sustentadas si es del
caso, y aprobadas por el Consejo y el Parlamento y sus comisiones, para que los ciudadanos
estén seguros que los recursos que aportan se destinan a los fines previstos y para impedir
toda forma de despilfarro, mala gestión y fraude. De igual manera, el Tribunal aprueba
informes específicos sobre cuentas y estados financieros de varios organismos exteriores
relacionados con la Unión y especiales sobre asuntos coyunturales importantes a ser
analizados y aprobados por el Consejo y el Parlamento, para luego difundirlos en las
instituciones comunitarias, en el Diario Oficial de la Unión Europea y en los Tribunales de
Cuentas de los Estados miembros.259

El Tribunal tiene también funciones consultivas “preceptivas” para emitir dictámenes

requeridos por el Consejo Europeo para adoptar reglamentos financieros, definir medidas

259
Ibíd.

150
presupuestarias y de tesorería y regular la responsabilidad de interventores, ordenadores de
pago y contables y funciones consultivas “facultativas” para emitir dictámenes que afectan
al Presupuesto, solicitados por las instituciones de la Comunidad.

El Tribunal de Cuentas Europeo, si bien es independiente de las otras instituciones de la

Unión, sin embargo, no tiene funciones jurisdiccionales ni potestades coercitivas ni
sancionatorias. Su potestad de control se manifiesta en el Informe Anual, en los Informes
Especiales y en ellos se realizan las observaciones y recomendaciones sobre la mala o
deficiente utilización de los fondos a ser consideradas y aprobadas por la Comisión y por el
Parlamento.260

1.2 Las Comisiones de control económico o modelo de “junta” sin potestades

jurisdiccionales.

El otro sistema o modelo colegiado de organización de control en Europa y en algunos países

del mundo, sin potestades jurisdiccionales y más bien para el apoyo a ejecutar la potestad de
fiscalización de los parlamentos, es el denominado de Junta261 o de Comisiones de control
económico: o “censores de cuentas” (Finlandia), o “comisión superior de cuentas” (Mónaco),
o “sala general de cuentas” (Países Bajos), o “censores” (Suecia).262

En realidad, como señala Yolanda Gómez Sánchez, se trata de comisiones o de un grupo de

censores como órganos auxiliares de los parlamentos que realizan el control económico o
presupuestario del Estado, que no tienen la forma y atribuciones de los Tribunales o Cortes
de Cuentas, actúan a petición de aquellos y trasladan su labor de fiscalización a su
conocimiento, aprobación o pronunciamiento. Desde el punto de vista funcional y no de las
denominaciones formales es similar al que desempeñan el Tribunal de Cuentas Alemán o
incluso al Tribunal de Cuentas comunitario europeo, si bien éstos, obviamente, tienen una
institucionalidad más desarrollada.

Según las normas constitucionales, que autorizan el funcionamiento y designación de las

comisiones o de los censores, hay varias modalidades. En el caso de los Países Bajos son
vitalicios y se los designa combinadamente mediante Real Decreto y por iniciativa de la
Segunda Cámara de los Estados Generales para garantizar su importancia e independencia.
En Noruega, el Parlamento nombra anualmente a cinco auditores para examinar las cuentas
del Estado y elaborar un informe, pero existe además una oficina de un Auditor General para

260
España, Fundación Hay Derecho, Análisis del funcionamiento del Tribunal de Cuentas, Comparativa
Europea, https://hayderecho.com/wp-content/uploads/2016/09/FHD-AnalisisTribunalCuentas-VF.pdf
261
Hansel Arias, “La Vigilancia Superior de la Hacienda Pública en Costa Rica”, (Tesis doctoral en la
Universidad de Salamanca, España, 2018).
262
Yolanda Gómez Sánchez, El Tribunal de Cuentas: el control económico y financiero externo en el
ordenamiento constitucional, (Madrid: Marcial Pons, 2001).

151
el control permanente de cuentas y la gestión de fondos públicos de las autoridades pudiendo
“exigir responsabilidades por dicha gestión”.263

Este modelo, según Hansel Arias, es el que caracteriza también a las funciones fiscalizadoras
del Tribunal de Cuentas Alemán, por lo que también se lo conoce como “modelo
germánico”; está establecido de igual manera en Holanda; es similar al de Argentina y
también en algunos países asiáticos (Indonesia, Japón, Corea del Sur), por lo que algunos lo
identifican a nivel internacional como “modelo asiático”.264

2. El modelo unipersonal de control externo o Contraloría o “anglosajón”.

El modelo o sistema institucional de control externo de origen anglo-norteamericano

denominado Contraloría, es mayoritario a nivel mundial en el universo de las Entidades
Superiores de Control (EFS) externas, y al igual que las entidades pluripersonales, Tribunales
o Comisiones, tiene en los países que lo han adoptado sus particularidades históricas, rasgos
comunes y diferencias respecto de sus atribuciones, organización, competencias y
procedimientos. Este modelo rige también en los países de la Commonwealth, Reino Unido,
Estados Unidos, Canadá, Irlanda, Dinamarca, Australia, varios países de África y en la
mayoría de los países latinoamericanos.

Como punto de partida, se debe enfatizar que el sistema prevé un órgano unipersonal de
control externo superior, establecido por la Constitución para el control y fiscalización de los
recursos públicos que depende del parlamento y que tiene autonomía de la función ejecutiva
y de las funciones del Estado. En algunos casos está autorizado para establecer, luego de la
fiscalización y las correspondientes auditorías, responsabilidades administrativas, contables
o civiles e indicios de responsabilidad penal en contra de los funcionarios del Estado; por lo
general no tiene potestades jurisdiccionales pues sus decisiones son impugnables en los
tribunales de justica comunes o en los contenciosos administrativos y, en el caso de los
indicios penales, éstos deben tramitarse en las fiscalías o en las judicaturas penales.

Este sistema tiene como máxima instancia directiva autónoma de control y de auditoría a un
órgano unipersonal, el Contralor o Auditor General, que se encuentra supeditado inicialmente
al Parlamento, Congreso o Asamblea Nacional como su auxiliar técnico en el control externo
para el ejercicio de sus labores de control político, si bien su designación depende unas veces
del Congreso, otra del presidente o de los dos a la vez.

263
Ibíd, pág. 55.
264
Hansel Arias, “La Vigilancia Superior de la Hacienda Pública en Costa Rica”, (Tesis doctoral en la
Universidad de Salamanca, España, 2018).

152
Esta modalidad de control se impuso también, como veremos, en varios países
latinoamericanos, si bien se debe reconocer que sus técnicas de investigación y auditoría se
fueron adaptando paulatinamente en otros países de tradición jurídica continental,
modificando las atribuciones de los Tribunales de Cuentas o creando nuevos órganos de
control y auditoría financiero-administrativos, externos e independientes.

Gran Bretaña

El antecedente histórico más conocido de este sistema de control de los fondos públicos o de
“revisión de cuentas” o de la práctica de la contabilidad a la hacienda pública es en las
monarquías europeas del siglo XV y particularmente en Inglaterra desde el siglo XIII. La
Reina Isabel I en 1559 nombró auditores para que controlaran y auditaran los fondos reales.
El sistema se mantuvo hasta 1780, en el que se nombraron “comisarios auditores” quienes
hasta 1834 trabajaron con el Contralor, convertido en el principal responsable del control de
todos los fondos públicos británicos.265

Este sistema de control externo financiero se inició por tanto en Gran Bretaña, como control
parlamentario que, al no poder realizarse a plenitud de manera directa, desde 1832 fue
delegado a un organismo técnico como el Departament of Exchequer and Audit, dirigido por
un Comptroller y Auditor General, que realizaba sus test audit o fiscalizaciones intensivas
efectuadas mediante inspecciones sorpresivas que obligaban a las instituciones a mantenerse
en orden y en permanente regularidad.

En la actualidad, desde la adopción de la Ley Nacional de Auditoría (1983), la entidad

fiscalizadora superior de Reino Unido se denomina Oficina Nacional de Auditoría (NAO)
que está a cargo de un Contralor y Auditor General, como órgano de apoyo al Parlamento;
tiene funciones de fiscalización, capacitación y de asesoría sobre la gestión pública más no
de jurisdicción que es competencia de los tribunales y jueces comunes. El Comptroller
certifica e informa sobre las cuentas de los ministerios antes de que pasen a consideración
del Parlamento. El Contralor es nombrado por la Reina por petición del Primer Ministro y el
presidente del Comité de Cuentas Públicas del Parlamento. Tiene, además, una Junta
Directiva que apoya el funcionamiento de la institución.

El órgano de Control de Reino Unido es auxiliar del Parlamento y de sus comisiones,

independiente del ejecutivo y realiza una labor continua de examen de las cuentas de las
diferentes dependencias administrativas oficiales y de las que utilizan fondos públicos.

265
Francesc Vallés Vives, Control externo del gasto público y Estado constitucional, tesis doctoral, Universitat
Autónoma de Barcelona, 2001, citado por Hansel Arias en su Tesis doctoral “La vigilancia Superior de la
Hacienda Pública en Costa Rica”, Salamanca, 2018.

153
Estados Unidos

El mismo sistema de control se adoptó en Estados Unidos, en las primeras décadas del siglo
XX luego de la primera guerra mundial, como resultado de la crisis económica en la
economía y en sus empresas. En 1921 se estableció la estructura actual de control
norteamericano, mediante el Budget and Accountig Act que creó el Government Accounting
Office (GAO, como oficina de control del Congreso, frente a la cual se designó a un
Comptroller General, nombrado primero por el presidente por quince años no renovables y
luego por el Congreso (1946), como responsable directo de sus acciones de control
administrativo, contable y de fiscalización, tanto de las dependencias administrativas como
de las corporaciones estatales. La GAO se creó con el objetivo principal de apoyar las labores
parlamentarias para brindar asistencia y apoyo técnico en lo relacionado con ingresos, gastos
y uso de los fondos públicos y contribuir a mejorar la economía y a la eficiencia en el gasto
público.266

Según Jiménez Rius, las funciones del Contralor norteamericano en el control de los fondos
públicos se realizan “a posteriori” de la ejecución de éstos y las responsabilidades, derivadas
de la gestión incorrecta de éstos y encontradas en las auditorías, son comunicadas y exigidas
al Congreso, al Inspector General del Departamento, a las agencias o instituciones
involucradas y a la jurisdicción ordinaria.267

Este sistema de control se perfeccionó con técnicas originadas en el ámbito privado y

gerencial impuestas inicialmente en Estados Unidos por parte de la administración de
Woodrow Wilson para el control de las empresas luego de la Primera Guerra Mundial.
Posteriormente, se desarrolló como sistema de contabilidad y control externo antes de la
crisis capitalista de 1930 como una respuesta estatal a sus efectos desastrosos y del crac de
la bolsa Nueva York en 1929, resultado de la irracionalidad del mercado y la falta de
transparencia en las empresas. En1933, mediante Ley, se estableció en Estados Unidos un
nuevo modelo regulador y de transparencia de las empresas, mediante la intervención de
técnicos auditores.

Durante los gobiernos de Franklin Delano Roosevelt, además de un eficiente control de las
empresas y del sistema financiero para superar el descalabro económico generalizado se
adoptaron reformas administrativas y mecanismos de información y transparencia en el
ámbito de las instituciones estatales y de la Administración Pública, para lo cual se
trasladaron a las instituciones estatales nuevas técnicas de calidad empresarial, auditoría,
evaluación, acreditación y certificación,

266
Carlos Giuliani Fonrouge, Derecho Financiero, Volumen I, obra actualizada por Susana Navarrine y Rubén
Asorey, 7ª edición, (Buenos Aires: Depalma, 2001).
267
Pilar Jiménez Rius, El control de los fondos públicos: propuestas de mejora; (Navarra: Thomson Civitas,
2007).

154
Más tarde, en 1960, en Estados Unidos se conformó la Corporate Social Responsability, que
incluía el control de la seguridad social y laboral, los derechos ambientales y los asuntos de
raza y género, que luego fueron afinados con las reformas administrativas del presidente John
F. Kennedy en 1970.

El sistema de control se perfeccionó, en los años siguientes con las modificaciones

implementadas por las administraciones de Johnson, Nixon y, recientemente, con las
políticas del presidente Barak Obama, siguiendo los sugestivos planteamientos de los
administrativistas norteamericanos Cass Sunstein y Richard Thaler.268

Desde el 2004 se cambió la denominación inicial del órgano de control por Government
Accountability Office (GAO), conservando las siglas iniciales, pero que da cuenta del
desempeño de nuevas funciones en su trabajo, ya que éstas no se reducen a temas
simplemente contables (accountig) sino que incluyen el análisis de la gestión eficiente de los
fondos públicos (accountability).

Según Rodríguez Ariza, en el desarrollo institucional de la Contraloría norteamericana se

pueden distinguir tres etapas: una primera dedicada a la revisión de la documentación
contable (1921-1944), una segunda en la que se introdujeron las auditorías financieras
globales (1945-1970) y una tercera hasta la actualidad en la que se privilegia la evaluación
de la ejecución y el cumplimiento de los objetivos de los programas públicos, mediante
auditorías operativas.269

La GAO fundamentalmente realiza una función fiscalizadora, de la gestión y de los gastos

públicos federales, encargada por el Congreso o planteada por solicitudes y denuncias
ciudadanas. La labor fiscalizadora se realiza principalmente mediante auditorías financieras,
operativas, de resultados de programas, análisis de relación costo-beneficio, y estudios
especiales que dan lugar a diferentes tipos de informes. También ejecuta labores consultivas
en el ámbito normativo y de asesoramiento económico y presupuestario al Parlamento.

La Contraloría norteamericana utiliza nuevas técnicas, recursos humanos e informáticos de

calidad que optimizan sus auditorías y refuerzan la objetividad, independencia y fiabilidad
de sus operaciones, para sustentar de la mejor manera la labor de control parlamentario,
identificando oportunidades de mejora y correctivos en la gestión pública mediante las
conclusiones y recomendaciones que se formulan en sus informes.270

268
Pilar Jiménez Tello, Regulación a través de la evaluación: auditoría y calidad en las Administraciones
Públicas, Cursos de Especialización en Derecho, Universidad de Salamanca, 2015.
269
Javier J. Rodríguez Ariza: “La Contraloría General de los Estados Unidos: funcionamiento y auditorías”,
Revista española de control externo, Vol. 8, N° 22, p. 138, (2006).
270
Hansel Arias, “La Vigilancia Superior de la Hacienda Pública en Costa Rica”, (Tesis doctoral en la
Universidad de Salamanca, España, 2018).

155
3. Reflexiones sobre los modelos de los órganos de control pluripersonal y unipersonal.
Similitudes y diferencias.

A nivel internacional y dentro de la INTOSAI (1953), organismo de las Naciones Unidas que
agrupa a las Entidades Superiores de Fiscalización (EFS), de manera general por la forma en
la que se integra su máxima autoridad se pueden distinguir tan solo dos modelos o dos
sistemas de control externo técnico-financiero: el pluripersonal, con dos variantes: el
Tribunal o Cortes de Cuentas y el de Comisiones o de Junta de auditores y el unipersonal de
Contraloría o Auditoría. En el reporte elaborado por IDI-INTOSAI se indica que a nivel
mundial el 51 por ciento de las EFS se organiza mediante el modelo unipersonal de un jerarca
o de Contraloría.271

Los dos o para algunos “tres modelos” o de las instituciones antes indicados, tienen una serie
de “variantes y matices propios de cada país” con características comunes y diferencias que
se pueden advertir cuando se los analiza individualmente o tratando de encontrar en ellos
similitudes y diferencias.272

Todos tienen en común una función o potestad pública fiscalizadora, otorgada por la
Constitución o la Ley, sobre las cuentas y los recursos públicos de las entidades estatales y
de quienes perciben, administran o invierten recursos públicos. La Fiscalización se realiza en
el ámbito contable primero, luego en el de auditoría financiera (particular o global en las
operaciones administrativas, presupuestarias, crediticias, etc.) y, finalmente, en el de la
gestión y los resultados en el uso de los recursos públicos. Las labores de fiscalización pueden
ser previas, continuas o por lo general posteriores al uso, inversión y gestión de los recursos
públicos y se apoyan en labores de control o auditoría interna propias de las entidades
públicas o que son organizadas y dirigidas por organismos de la administración o por el
propio organismo externo de control.

Entre los Tribunales o Cortes de Cuentas y las Contralorías existe una notoria diferencia
sobre el ejercicio de potestades jurisdiccionales luego de las decisiones de auditoría y en el
establecimiento de responsabilidades a los funcionarios examinados en el manejo y gestión
de recursos naturales. Por lo general los Tribunales o Cortes de Cuentas tienen potestades
jurisdiccionales en el ámbito contable y financiero, mayoritariamente en cambio, en el caso
de las Comisiones de auditores o de las Contralorías no tienen potestades jurisdiccionales ya
que sus informes y resoluciones son remitidos a consideración del parlamento, de las
autoridades involucradas o superiores, o de la función judicial (ámbito contencioso-
administrativo) o de la fiscalía y de los jueces penales. Quienes ejercen potestades
sancionatorias en lo administrativo y civil-contable someten sus decisiones a recursos

271
http://www.idi.no/en/all-news/idi-news/item/128-global-sai-stoctaking-report-2017
272
Ibíd, pag.85.

156
administrativos en la propia sede del tribunal o jurisdiccionales en la Corte de Casación o
son impugnadas previamente mediante acciones contenciosas administrativas en la Función
Judicial o en el Consejo de Estado.

Otro asunto común en el que existen coincidencias y afinidades es el relativo a la

independencia del organismo de control que a la vez se encuentra relacionado con el origen
de los nombramientos y de la permanencia de sus integrantes o máximas autoridades en el
ejercicio del cargo. Si se trata de un órgano de control externo y técnico se debe garantizar la
“independencia” de a quién o a quienes se controla, que preferentemente es la administración
pública y las entidades que perciben o utilizan recursos públicos. Como el órgano, poder o
función, en el Estado moderno que ejerce la función legislativa y de control es el Congreso,
Asamblea o Parlamento, obviamente las Contralorías y algunos Tribunales o Comisiones de
Cuentas son preferentemente adscritos y designados por los mismos parlamentos o
comisiones especiales, sin que en las nominaciones dejen de participar las máximas
instancias de gobierno.

Para evitar la incidencia política de las fuerzas partidistas que integran el parlamento o el
gobierno, se ha adoptado la medida que las autoridades y los integrantes de los órganos de
control, en sus diversas modalidades, tengan períodos prolongados y no sean reelegidos, o
sean inamovibles, o puedan ser reelegidos de manera indefinida o por varios períodos. Se les
otorga, especialmente en el caso de los Tribunales o Cortes de Cuentas el mismo fuero y
privilegios de jueces de los máximos tribunales de justicia o ciertas inmunidades político-
administrativos.

Valles Vives, citado por Hansel Arias (2018), manifiesta que en el Estado constitucional y
democrático el control de la gestión de los recursos públicos debe ser eficaz; que ese control
no puede agotarse en el parlamento y se requiere de otro organismo, “sea cual fuera su
forma”, pero que “su independencia no se ponga en duda y cuya actividad inspire confianza
y respeto tanto al Estado como a los ciudadanos”. 273

De igual manera observa que cuando más débil es la institución parlamentaria mayor sería la
potestad jurisdiccional que se atribuya al órgano de control externo. En el caso de Inglaterra
se encarga esa labor no a un Tribunal sino a una institución de carácter técnico, pues el
parlamento ejerce el control político y presupuestario sobre el poder Ejecutivo.274

Martín Queralt y otros sostienen que las funciones fiscalizadoras de los tribunales de Cuentas
tienen un contenido “más amplio” que la que se realiza como “control interno”, ya que no se

273
Francesc Vallés Vives, Control externo del gasto público y Estado constitucional, (Tesis doctoral,
Universitat Autónoma de Barcelona, 2001).
274
Hansel Arias, “La Vigilancia Superior de la Hacienda Pública en Costa Rica”, Tesis doctoral en la
Universidad de Salamanca, España, 2018

157
restringe al control de legalidad sino también al de oportunidad en la gestión económica-
financiera presupuestaria del sector público, para evaluar la “buena gestión”, esto es, a la
“eficiencia, racionalidad y aprovechamiento máximo de los recursos que el legislativo mismo
puso a disposición del Ejecutivo”. Igualmente afirman que su cobertura es “ilimitada”,
porque su control puede extenderse a todas las administraciones públicas y a todos los
órganos que dispongan de recursos públicos y resaltan los efectos de la fiscalización del
Tribunal que se expresan en la censura conforme o disconforme de las cuentas, en cuyo caso
las irregularidades o delitos se someten a la jurisdicción contable o penal, según sea el caso.275

Es necesario precisar que la jurisdicción que ejercen los tribunales de cuentas y

excepcionalmente algunas Contralorías, no es la ordinaria sino una jurisdicción contable o
una “cuasi-jurisdicción especial” destinada a reparar o restituir o indemnizar daños
(responsabilidad civil) ocasionados al Estado o a las administraciones públicas, en materia
económica y presupuestaria y de gestión, por parte de funcionarios, autoridades y personas
que perjudiquen lo recursos y bienes públicos locales, nacionales y regionales, sin que esta
atribución sea incompatible con otras que corresponden a la jurisdicción penal, disciplinaria
y contencioso administrativa, dependiendo de la naturaleza de las infracciones, delitos y de
las responsabilidades que se establezcan sobre ellas.

Al tener calidad jurisdiccional, los tribunales de Cuentas, sus procedimientos y

enjuiciamientos en los tradicionales juicios de cuentas, deberán observar las garantías
comunes constitucionales de todo proceso judicial, si bien para algunos tratadistas como
Pérez Royo, dicha función jurisdiccional contable permanece, en esos términos, más como
un “residuo histórico”.276

En el Seminario organizado en 2019 por la Contraloría General del Estado de Ecuador, los
participantes europeos pertenecientes a Tribunales o Cortes de Cuentas, indicaron que para
definir un modelo jurisdiccional de control en la actualidad se deberían observar los
siguientes valores o características comunes que comparten las entidades fiscalizadoras
superiores en Europa: un posicionamiento institucional respecto de los tres modelos más
frecuentes: el británico cercano al parlamento, el de junta directiva cercano al poder ejecutivo
y el de Tribunal o Cortes de Cuentas que mantiene una equidistancia del Parlamento y del
Ejecutivo; la independencia en el ejercicio de sus funciones y competencias de control; la
colegialidad para la toma de decisiones lo que asegura mayor responsabilidad y calidad en
las mismas, tanto en la fiscalización como en el establecimiento de responsabilidades y
observar el debido proceso y, en especial, el principio de contradicción en los trámites y
procesos jurisdiccionales que se llevan adelante. También relievaron el papel que

275
Juan Martín Queralt, Carmelo Lozano, José Tejerizo, Gabriel Casado, Curso de Derecho Financiero y
Tributario, (Madrid: Tecnos, 2011), 794-795.
276
Fernando Pérez Royo, Derecho Financiero y Tributario Parte General, Novena edición, (Madrid: Civitas,
1999).

158
desempeñan, en los Tribunales y Cortes de Cuentas, los fiscales que investigan y formulan
cargos de responsabilidad financiera previos a la adopción de las decisiones
jurisdiccionales.277

Según nuestra opinión, la restitución económica por daños y perjuicios o pagos realizados en
exceso por los funcionarios y recibidos por terceros a las administraciones públicas, bien
pueden ser solventados con mayor agilidad con procedimientos administrativos no
jurisdiccionales, sin mantener las ritualidades tradicionales en asuntos que contablemente se
pueden determinar con celeridad, claridad y exactitud, garantizando también el debido
proceso.

También se puede observar que de manera acelerada, en la época actual de globalización que
“ha extrapolado” el modelo administrativo, regulador y de control estadounidense, se ha ido
generalizando e introduciendo sus técnicas de investigación, de valoración y corrección de
la eficiencia y eficacia en los resultados tomados de la empresa privada, en la Administración
pública y para ejercer también con mayor éxito “nuevos derechos sociales, ambientales, de
minorías, de riesgos laborales, derechos civiles y de discriminación positiva, etc.”.278

Hay un reiterado interés, en los últimos años, de modificar los sistemas de control unipersonal
por considerar que otorgan al Contralor individualmente competencias exageradas que son
susceptibles de corrupción y que es preferible entregar a un órgano pluripersonal como son
los Tribunales o Cortes de Cuentas las decisiones finales sobre la fiscalización de los recursos
públicos y sobre las responsabilidades en las que pueden estar involucrados funcionarios y
terceros de importante influencia política y económica.

277
Ecuador, Seminario Internacional sobre Tribunal de Cuentas y Control Público, Organizado por la
Contraloría General del Estado, (Quito: 21 y 22 de febrero de 2019).
278
Pilar Jiménez Tello, Regulación a través de la evaluación: auditoría y calidad en las Administraciones
Públicas, (Cursos de Especialización en Derecho, Universidad de Salamanca, 2015), 3.

159
CAPITULO VI: LOS SISTEMAS DE CONTROL TECNICO-FINANCIERO
ADMINISTRATIVO-CONTABLE EN LATINOAMERICA Y ECUADOR.

En América Latina en el período colonial se constituyeron Contadurías y luego Tribunales

de Cuentas tanto en los Virreinatos como en las Audiencias del imperio español. En las
nacientes repúblicas, en las primeras décadas del siglo XIX hasta la segunda década del siglo
XX, se reintrodujeron las Contadurías primero y luego los Tribunales de Cuentas para ejercer
el control contable de los recursos públicos y para establecer responsabilidades en la
rendición de aquellas que luego eran impugnadas o definidas en la máxima instancia judicial
del país.

La creciente influencia económica y política norteamericana en América Latina, luego de la

primera guerra mundial, se expresó en las exigencias del gobierno y de las empresas
estadounidenses para que los Estados emprendan en reformas institucionales económicas y
financieras que garanticen y aseguren sus inversiones y los crecientes lazos comerciales. Para
ello, en la segunda década del siglo XX la misión presidida por el Profesor de la Universidad
de Princepton y experto monetarista norteamericano, Edwin W. Kemmerer, sugirió la
adopción, en varios países sudamericanos, de instituciones monetarias, bancarias,
comerciales y de control similares a las norteamericanas.

En la mayoría de los países se sustituyeron los Tribunales de Cuentas por Contralorías que
adoptaron en principio el modelo unipersonal anglo-norteamericano y en aquellos en los que
se mantuvo los Tribunales se realizaron algunas reformas sucesivas orientadas a fortalecer
las competencias y técnicas de fiscalización y de auditoría recomendadas por los expertos
extranjeros.

A continuación, revisaremos la estructura y competencias de los Tribunales de Cuentas y de

las Contralorías en América Latina y Ecuador, que como Entidades de Fiscalización Superior
(EFS) se encuentran agrupadas en la OLACEFS,279 para establecer afinidades y diferencias
institucionales que, al igual que lo ocurrido en Europa y en otras regiones del mundo, tienen
sus particularidades en cada uno de los países.

1. Tribunales de Cuentas de América Latina.

Los países en los que se mantiene hasta la actualidad el sistema o modelo de Tribunal de
Cuentas, heredado de España y Francia para el control de los recursos públicos en América
Latina, son: Honduras, El Salvador, Brasil, Uruguay y República Dominicana.

279
En 1963 en Caracas se reúne el Primer Congreso Latinoamericano de Entes Fiscalizadores (CLADEFS) que
creó el Instituto Latinoamericano de Control Fiscal, el cual el 11 de octubre de 1990, en asamblea general
extraordinaria en Buenos Aires, cambió de nombre a Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades
de Fiscalización Superior (OLACEFS), reconocida además como grupo regional de la INTOSAI.

160
Recientemente se plantea retomar el nombre y la institucionalidad del Tribunal de Cuentas
en Panamá, Colombia y Ecuador, pero con las modificaciones que analizaremos a
continuación.

Honduras

El Tribunal Superior de Cuentas se establece en Honduras en la Constitución de 1898 para

examinar, aprobar, desaprobar las cuentas de quienes administran los fondos públicos y para
devolver al Ejecutivo los que no se sometan a la ley. En 1921, La Constitución dispuso la
conformación de un Tribunal Mayor de Cuentas para llevar la contabilidad y fiscalizar los
ingresos y erogaciones nacionales.

En las Constituciones subsiguientes de 1955, 1965 y 1982, se denomina al organismo externo

de control preventivo y a posteriori, Auditoría y Contraloría primero y luego Contraloría
General de la República como órgano auxiliar del poder ejecutivo para fiscalizar la hacienda
pública, con relativa independencia funcional y administrativa.

En 2002 se deroga la legislación relativa a la Contraloría y a la Dirección de Probidad

Administrativa y se las integra con una nueva ley como Tribunal Superior de Cuentas,
integrado por magistrados designados por siete años; al que se lo reconoce como ente rector
del control de los recursos públicos estatales y no estatales, con autonomía administrativa y
financiera de los poderes del Estado y se le otorga las potestades de: control externo a
posteriori de la gestión pública para mejorarla; examinar las declaraciones juradas de bienes
de los funcionarios públicos y establecer presunción o indicio racional sobre el delito de
enriquecimiento ilícito. Es un órgano colegiado que no tiene potestades jurisdiccionales sino
únicamente la de informar al Congreso Nacional, por lo que se acerca más al modelo de las
Contralorías.

Existe también una Oficina Nacional de Investigación y Control Interno dependiente del
Ejecutivo que realiza e informa sobre las actividades de control interno. La Constitución
autoriza la conformación de un Sistema Nacional de Control de los Recursos Públicos
(SINACORP) que agrupa tanto el control externo como el interno de los recursos públicos
que tiene como ente rector al Tribunal Superior de Cuentas.280

Las labores de fiscalización las realiza el Tribunal Superior de Cuentas mediante auditorías
e investigaciones financieras, de gestión y resultados, de desempeño, probidad, ética pública,
enriquecimiento ilícito, control de patrimonio del Estado, etc. Las resoluciones

280
Roy Pineda Castro, magistrado del Tribunal Superior de Cuentas de Honduras, intervención en el Seminario
Internacional sobre Tribunal de Cuentas y Control Público, Organizado por la Contraloría General del Estado
de Ecuador, (Quito, 21 y 22 de febrero de 2019).

161
administrativas y civiles del Tribunal pueden ser impugnadas administrativamente con un
recurso de revisión y si son ratificadas son trasladadas al Procurador General de la República
para recuperar el daño causado ante un órgano jurisdiccional en el que actúa un juez
instructor. En lo penal cabe también recurso de reposición y luego si se confirma la
presunción, se traslada el asunto a conocimiento del Ministerio Público para que el Fiscal
inicie el requerimiento contra el funcionario por el delito de enriquecimiento ilícito.281

El Salvador

Según la presidenta de la Corte de Cuentas de El Salvador se reconoce en ese país, la

influencia del derecho francés en la organización y competencias del Tribunal de Cuentas
que consta en la Constitución de 1872. Se mantiene con ese nombre hasta 1939 en que se lo
cambió por Corte de Cuentas de la República. Se le otorgó potestad fiscalizadora y
jurisdiccional sobre los recursos públicos. La primera se ejerce mediante auditorías
gubernamentales que se realizan en todo el país y en las tres regiones del país. Desde 2018
las auditorías se someten a las normas integrales dictadas por la INTOSAI y la Corte vigila
el cumplimiento de las observaciones de control que constan en aquellas.

La potestad jurisdiccional la ejerce la Corte mediante acciones que se tramitan a partir de los
hallazgos de las auditorías que son entregados a la Coordinación Nacional Jurisdiccional que
las distribuye a las siete cámaras de primera instancia de la Corte, que cuentan con dos jueces
cada una.

Se pone especial atención a los casos y responsabilidades en la caducidad sobre los tiempos
en los que se deben realizar las auditorías y emitir las sentencias por parte de los jueces. Si
se plantea apelación y luego revisión por parte de los funcionarios, los recursos son conocidos
y resueltos por una Cámara de la Corte de Cuentas integrada por tres magistrados.

Los asuntos provenientes de las labores de fiscalización y jurisdiccionales de la Corte no son

materia de controversia contenciosa administrativa, por lo que se encuentra reafirmada,
mediante ley, el carácter jurisdiccional de sus sentencias.282 Estas son adoptadas luego de
agotar los recursos de apelación y aclaración.
Brasil

281

http://www.poderjudicial.gob.hn/CEDIJ/Leyes/Documents/LEY%20CONTRA%20EL%20ENRIQUECIMIE
NTO%20ILICITO%20DE%20LOS%20SERVIDORES%20PUBLICOS.pdf
282
Carmen Rivas Ladaverde, Presidenta de la Corte de Cuentas de la República de El Salvador, intervención
en el Seminario Internacional sobre Tribunal de Cuentas y Control Público, Organizado por la Contraloría
General del Estado de Ecuador, (Quito, 21 y 22 de febrero de 2019).

162
En 1891 se estableció el Tribunal de Cuentas de la Federación o de la Unión y luego treinta
y tres Tribunales de Cuentas en los Estados y en el Distrito Federal. Existen además
Tribunales de Cuentas en algunos municipios de Brasil.

El Tribunal de Cuentas, integrado por nueve ministros y cuatro sustitutos, es un órgano

autónomo en lo financiero, administrativo y normativo; ejerce el control externo sobre los
recursos públicos con la finalidad de perfeccionar la administración pública y transformarla
en “efectiva, ética, ágil y responsable”, según lo dijo Marcos Bemquerer, ministro del
Tribunal de Cuentas de la Unión Brasil.283

De los nueve ministros que integran el Tribunal, seis son electos por el Congreso Nacional y
tres seleccionados por el presidente de la República y nombrados por el Senado Federal. Los
ministros deben reunir requisitos: edad entre 35 y 65 años; idoneidad moral; notorio
conocimiento jurídico, contable, económico, financiero y/o administración pública y más de
diez años de experiencia en las áreas antes indicadas. Los cuatro ministros sustitutos se eligen
por medio de un concurso público y ejercerán funciones durante la ausencia de los titulares.284

El órgano de control está organizado por un pleno, las primera y segunda cámaras, un
presidente y las comisiones de carácter permanente o temporal. Cuenta también con un
Ministerio Público con siete procuradores o fiscales adjuntos para las labores del Tribunal.
El pleno, dirigido por el presidente, se reúne en forma ordinaria todos los miércoles en la
tarde y puede reunirse de manera extraordinaria. Las dos Cámaras se reúnen los martes. Los
procesos simples son juzgados por éstas y los más importantes por el pleno. En el trámite
procesal se pueden adoptar medidas cautelares para evitar que ocurra daño.

Según la Ley orgánica del Tribunal de 1992, los ministros del tribunal deben cumplir varios
requisitos de idoneidad y experiencia establecidos en la Constitución; tres son elegidos por
el presidente de la República y seis por el Congreso Nacional y tienen las mismas
prerrogativas, remuneraciones e impedimentos que los miembros del Tribunal Superior de
Justicia. Los ministros sustitutos son vitalicios, designados por el presidente y provienen de
un concurso de pruebas y títulos.

El Tribunal tiene potestades de fiscalización contable, presupuestaria, operacional y

patrimonial de los recursos públicos en apoyo de las labores del Congreso Nacional, para lo
cual se realizan auditorías: financiera, contable, de gestión, gubernamentales, etc., con

283
Marcos Bemquerer, ministro suplente del Tribunal de Cuentas de Brasil, intervención en el Seminario
Internacional sobre Tribunal de Cuentas y Control Público, Organizado por la Contraloría General del Estado
de Ecuador, (Quito, 21 y 22 de febrero de 2019).
284
Doctor Augusto Nardes, Ministro del Tribunal de Cuentas de la Unión de Brasil, en el Borrador Informe
para primer debate “Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado” de Ecuador, (Quito: 14 de diciembre de 2020), 10.

163
finalidad principalmente correctora. Ejerce también competencia sancionadora jurisdiccional
para el juzgamiento de cuentas sobre bienes y manejo de recursos públicos, en los que se
aplican las garantías del debido proceso y se emiten, si es del caso, sanciones civiles por
deudas para el reintegro de dinero, imponiendo además multas e inhabilitaciones para
contratar hasta por cinco años y el ejercicio de funciones.

Tiene también el Tribunal potestades normativas, consultivas y de aprobación o reprobación

en las cuentas del Presidente de la República y emite informaciones sobre la habilitación de
candidatos en los procesos electorales.285

En Brasil, el Tribunal de Cuentas no realiza control previo salvo en los procesos de

privatización y concesión en los que se requiere su pronunciamiento preventivo. Los actos y
contratos, al igual que los pagos y anticipos, son sometidos a un control concurrente que
resulta muy efectivo pues adopta, cuando es necesario, medidas cautelares.

Uruguay.

La Corte de Cuentas o Comisión de Cuentas de la República Oriental del Uruguay fue creada
en 1830 para apoyar el control del Legislativo al Ejecutivo en las actividades de la hacienda
pública, por medio del Ministerio de Economía y Finanzas en materia contable y de
pagaduría. En 1834 se establecieron una Contaduría y una Tesorería General de la Nación
integradas por cinco miembros designados por las dos Cámaras que formaban el Congreso
Nacional.

En 1934, 1941 y 1967 se estableció propiamente el actual Tribunal de Cuentas de la

República, nombrado por la Asamblea Nacional por al menos dos tercios de sus integrantes,
como órgano de control externo con independencia frente a los poderes y organismos a ser
controlados y que tiene el mismo nivel relevante que la Corte Electoral y el Tribunal
Contencioso Administrativo.286 Está conformado por siete miembros: tres ministros
provienen de la oposición al gobierno; tres del gobierno y uno es neutral sin afiliación
política.287

El Tribunal de Cuentas de Uruguay tiene potestades fiscalizadoras, pero no jurisdiccionales.

Mediante un reglamento de actuación, procesa informaciones y realiza labores fiscalizadoras
para revisar y monitorear cuentas, recursos y fondos de la Hacienda pública y fideicomisos,

285
Ibíd.
286
Susana Díaz, Presidenta del Tribunal de Cuentas de la República Oriental de Uruguay, intervención en el
Seminario Internacional sobre Tribunal de Cuentas y Control Público, Organizado por la Contraloría General
del Estado de Ecuador, (Quito, 21 y 22 de febrero de 2019).
287
Susana Díaz, Presidenta del Tribunal de Cuentas de la República Oriental de Uruguay, Borrador Informe
para primer debate “Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado” de Ecuador, (Quito, 14 de diciembre de 2020), 9.

164
con la finalidad de detectar irregularidades que son puestas en conocimiento del Congreso o
de la Justicia. Las observaciones que se realizan a los gobiernos departamentales son puestos
a consideración de sus juntas legislativas

Tiene, para el cumplimiento de sus funciones, autonomía funcional y técnica y no acepta,

según su normativa, presiones políticas o institucionales.

El sistema de control interno en Uruguay se encuentra liderado por el Ministerio de

Finanzas.288

República Dominicana

En República Dominicana se creó un Consejo de Cuentas en la Constitución de 1844. En

1863 mediante Ley se estableció la Cámara de Cuentas que se mantuvo hasta 1942. En ese
año se otorgó a la Cámara de Cuentas, funciones jurisdiccionales; por lo que se convirtió en
órgano externo y tribunal superior de control y fiscalización.

En 2007, nuevamente, mediante ley 13-07, se eliminaron las funciones jurisdiccionales y el

ente de control externo e independiente se convirtió en “órgano superior de control y
fiscalización del Estado”. El control interno se asignó a la Contraloría General de la
República como dependencia del Poder Ejecutivo.

La Cámara de Cuentas está integrada por cinco miembros y es elegida por el Congreso, en la
Cámara del Senado, por un período de cuatro años. Cuenta con presidente y vicepresidente,
tres miembros y sus funciones y resoluciones son estrictamente administrativas. Estas son
recurribles ante el Tribunal Superior Administrativo, concebido como un Consejo de Estado.
Las resoluciones administrativas y civiles son trasladadas al Procurador General
Administrativo y los indicios de responsabilidad penal son derivados al Procurador General
de la República para el correspondiente proceso penal.

La Cámara de Cuentas de República Dominicana audita a las instituciones que reciben fondos
públicos en lo financiero, gestión e investigaciones especiales; conoce las declaraciones
juradas de los funcionarios públicos para su verificación y evalúa los trámites administrativos
de los ayuntamientos. Debe rendir un informe al Congreso del Estado sobre la recaudación,
la inversión de las rentas públicas y los asuntos financieros. El órgano legislativo aprueba o
no el informe conforme a su sustentabilidad.289

288
Ibíd.
289
Hugo Álvarez Pérez, Presidente de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, intervención en el
Seminario Internacional sobre Tribunal de Cuentas y Control Público, Organizado por la Contraloría General
del Estado de Ecuador, (Quito, 21 y 22 de febrero de 2019).

165
2. Contralorías en América Latina.

Las instituciones de control más numerosas en los países de América son las establecidas
bajo el modelo de Contralorías o sistema unipersonal de control externo de inspiración anglo-
norteamericana, de carácter técnico-financiero administrativo, con amplias potestades de
fiscalización y sancionatorias en lo administrativo y resarcitorias en el ámbito contable y
civil, pero, en lo general, sin potestades jurisdiccionales propiamente dichas.

El sistema de Contraloría fue adoptado, como queda dicho en la segunda década del siglo
XX, por recomendaciones expresas de la misión norteamericana presidida por el experto
monetarista Edwin Walter Kemmerer en Colombia (1923-1933); Chile (1925-1932);
Ecuador (1926-1933); Bolivia (1927-1932) y Perú (1930-1933), que sugirió proyectos de ley
adoptados casi sin reserva alguna por los países que solicitaron su asesoría. Se sustituyeron
en ellos las normas vigentes sobre Hacienda pública, heredadas de España y Francia, por las
que se habían introducido ya en Estados Unidos luego de la primera guerra mundial, y en un
especial momento histórico en el que se inició con fuerza una nueva hegemonía económica
mundial, en el ámbito financiero, productivo y comercial.290

En los 22 países miembros de la OLACEFS (Organización Latinoamericana y del Caribe de

Entidades de Fiscalización Superior, constituida en 1990 como organismo regional de la
INTOSAI), cinco mantienen, como hemos visto, el sistema de Tribunal de Cuentas si bien
no todos tienen potestades jurisdiccionales-contables y 16 adoptaron el sistema de
Contraloría, sin potestades jurisdiccionales propiamente dichas salvo en Chile, pero si con
amplias potestades fiscalizadoras y sancionatorias en los administrativo y civil-contable,
cuyas resoluciones pueden ser impugnadas, en la mayoría de casos, en la justicia contenciosa
administrativa. Los indicios o los descubrimientos de carácter penal, en los dos sistemas, son
trasladados a la Fiscalía y a los jueces comunes de acuerdo con el ordenamiento de cada
país.291

Se debe advertir también que en las dos últimas décadas ha surgido, como debate jurídico-
político para combatir con mayor eficacia la corrupción y para recuperar los recursos públicos
la iniciativa por parte de sectores académicos y aún de las máximas autoridades de control,
los Contralores; el planteamiento de transformar el sistema unipersonal de Control por el
pluripersonal de Tribunal de Cuentas con potestades jurisdiccionales o diferenciar en
organismos independientes: las Contralorías o Auditorías para las actividades de
fiscalización y el establecimiento y juzgamiento de las responsabilidades administrativas y
contables o civiles en Tribunales o Cortes de Cuentas cuyas decisiones no sean impugnables

290
Paul W. Drake, Kemmerer en los Andes, (Quito: Banco Central del Ecuador, 1995).
291
Hansel Arias, “La Vigilancia Superior de la Hacienda Pública en Costa Rica”, (Tesis doctoral, Universidad
de Salamanca, España, 2018).

166
en lo contencioso-administrativo pero que como todas las sentencias se pueda interponer
contra ellas acciones de casación o de impugnación de su constitucionalidad.

Si bien la influencia de la misión Kemmerer fue determinante en la creación de las

Contralorías de Colombia, Chile, Ecuador, Bolivia y Perú, tuvo incidencia directa también
en Venezuela e indirecta en otros países como Paraguay, Panamá, Costa Rica y Guatemala y
en otros, en los que en su creación estuvo presente el asesoramiento y experiencia
norteamericana sobre control. En todos los países, salvo Cuba, la Contraloría consta como
órgano superior de control en las Constituciones y se lo considera órgano independiente de
la Función Ejecutiva, o con mayor relación, en algunos casos, con la Función Legislativa y
en la mayoría de ellos como Función de control externo, independiente de todas las funciones
del Estado, y en los casos de Ecuador y Venezuela, formando parte de una nueva Función
del Estado, la de Control, Transparencia y Participación Social y la del Poder Ciudadano.

Colombia

El primer país que aceptó en América Latina los proyectos de la misión Kemmerer fue
Colombia en 1923, en el contexto de consolidar el comercio agrícola con Estados Unidos y
afianzar un nuevo vínculo financiero. El Congreso de ese país adoptó las recomendaciones
de los expertos, mediante Leyes sobre: el “Departamento de Contraloría”, el Banco de la
República, Superintendencia Bancaria, regulaciones presupuestarias y de administración.

De esta manera, en el ámbito del control se sustituyeron anteriores instituciones como el

Tribunal de Cuentas establecido en Santa Fe de Bogotá en 1604; las oficinas de contabilidad
de 1807, la Corte de Cuentas de 1808, el Tribunal Superior de Cuentas de 1819, Contaduría
y Dirección General de Hacienda de 1821, Corte de Cuentas de 1847, Oficina General de
Cuentas de 1850 y Corte Cuentas desde 1898 hasta 1923, año en el que se conformó el
Departamento de Contraloría (Ley N° 42).

Kemmerer fue recomendado tempranamente por el Departamento de Estado norteamericano

como consejero económico a Colombia en 1923 pues en ese país se habían realizado ya
importantes inversiones económicas para sustituir la decreciente influencia británica y
resultaba necesario asegurar, institucional y monetariamente, los intereses de la nueva
potencia mundial. Las medidas monetarias, bancarias, comerciales, aduaneras, de control
financiero y contable del Estado fueron adoptadas en consenso con los grupos de poder
económico exportador y aún con la anuencia de las organizaciones laborales afectadas por la
devaluación y la recesión. Por ello se compara, con las diferencias históricas del caso, la
diligencia en la adopción de las “sugerencias” kemmerianas, en apenas dos meses, con las

167
que en la actualidad se realizan o imponen en nuestros países por parte del Fondo Monetario
Internacional para acceder con mayor facilidad al mercado internacional.292

La Contraloría Nacional sugerida por la misión Kemmerer asumió el sistema contable y fiscal
del Estado y debía realizar una activa labor de control financiero sobre el presupuesto, los
ingresos y los gastos públicos, para lo cual centralizó y simplificó el procedimiento
presupuestario en el gobierno, dinamizó la recolección de rentas y estableció un rígido
control del crédito público. A la autoridad de la Contraloría que centralizaba y vigilaba las
cuentas del gobierno, se le dieron atribuciones más poderosas que a las instituciones de
Estados Unidos e Inglaterra en cuyo modelo se inspiró. Se le otorgó el control de legalidad y
de contabilidad de las operaciones financieras del Estado mediante la emisión de informes
fiscales mensuales y anuales que involucraban todas las actividades administrativas,
económicas y de planificación del gobierno, lo cual causó resistencia y aún el
pronunciamiento de la Corte Suprema para impedir que la actividad contralora interfiriera en
las decisiones administrativas, si bien esa intervención mejoró, sin duda, el orden fiscal.293

Ha pedido de los gobernantes y de los sectores económicos que los apoyaban, en 1930 retornó
la misión Kemmerer a Colombia y realizó algunos ajustes “marginales” a sus propuestas
bancarias y comerciales iniciales, pero esta vez sin la incondicional aceptación de la
legislatura a sus propuestas como ocurrió en su primera visita. Kemmerer modificó entonces
las atribuciones de la Contraloría en relación con las decisiones administrativas del gobierno,
pero preservando su estructura esencial, para lo cual insistió en la contratación de técnicos
norteamericanos tanto en la Contraloría como en la administración de Aduanas. Como
resultado de ello, las reformas a la Ley de la Contraloría en 1932 limitaron sus atribuciones
que se estimaban inhibían la expansión de la actividad estatal, pero sin debilitar la
fiscalización y el control financiero.294

En 1932 la Contraloría se organizó como oficina de contabilidad y control fiscal, a la que se

debía rendir obligatoriamente las cuentas por el manejo de bienes y recursos del Estado. En
1945 se definieron los mecanismos para el control fiscal y elección del Contralor. En 1968
se estableció que el Consejo de Estado sea el órgano que presenté al Congreso los candidatos
a Contralor para garantizar su independencia. En 1975, se establecieron los controles previo,
perceptivo y posterior y se ampliaron las facultades de la Contraloría para fiscalizar a
particulares que manejen recursos públicos y refrendar los contratos de deuda pública.
Con la expedición de la Constitución de 1991, en varios artículos (Artículos 119, 267-274)295
se concibió a la Contraloría como entidad de control fiscal de carácter técnico, con autonomía
administrativa y presupuestaria; se le asignó directamente y excepcionalmente a empresas

292
Paul W. Drake, Kemmerer en los Andes, (Quito: Banco Central del Ecuador, 1995).
293
Ibíd.
294
Ibíd.
295
Colombia, Constitución Política de Colombia 1991, actualizada con los Actos Legislativos a 2016.

168
privadas colombianas, bajo el cumplimiento de ciertos requisitos, la vigilancia de la gestión
fiscal y el control de resultados de la administración nacional, de los particulares y entidades
que manejen fondos o bienes de la Nación y aún, por excepción, sobre las cuentas de
cualquier entidad territorial; se dispuso que el control fiscal pase de ser previo y preceptivo
a posterior y selectivo y se encuentre fundamentado en la eficiencia, la economía, la eficacia
y la valoración de los costos ambientales.

Ello no significa que el nuevo sistema no permita que se aplique también el control de
prevención o de corrección para que la administración, en conocimiento de las desviaciones
detectadas por la Contraloría, proceda a subsanarlas, si bien en 2015 fue declarado
inconstitucional por la Corte Constitucional. En el sistema de control colombiano existe
además una Auditoría General de la República que ejerce el control sobre las potestades
auditoras de la Contraloría.296

La Constitución asigna al Contralor General de la República (Art.268 C.P.) amplias

atribuciones administrativas internas, normativas y para promover la fiscalización en el
manejo de fondos y bienes públicos y la evaluación financiera, operativa y de resultados por
parte de los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía
con que hayan obrado.

El Contralor tiene también la potestad de conceptuar la eficiencia y calidad del control

interno; revisar y fenecer cuentas de los responsables en el manejo de los recursos públicos;
exigir informes y establecer responsabilidades que se deriven de la gestión fiscal; imponer
sanciones pecuniarias, recaudar su monto y ejercer jurisdicción coactiva para cobrarlas.
También puede promover, aportando pruebas, investigaciones penales o disciplinarias contra
quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado, pudiendo además
exigir la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los
procesos penales o disciplinarios.

El Contralor está obligado a presentar al Congreso y al presidente de la República informes

sobre el cumplimiento de sus funciones, sobre el estado de los recursos naturales, del
ambiente y certificación sobre las finanzas del Estado, además de llevar un registro de la
deuda pública de la Nación y de las entidades territoriales.

La Constitución además dispone que se emita una legislación para organizar las formas, los
sistemas de participación ciudadana, veedurías para vigilar la gestión pública y sus
resultados; que los resultados de las indagaciones de la Contraloría tengan valor probatorio
ante la Fiscalía y el juez competente; y que el Contralor y otras autoridades de control pueden

296
Colombia, https://www.auditoria.gov.co/auditoria/la-auditoria/funciones

169
ordenar que el acto de adjudicación de una licitación, la evaluación de propuestas y
condiciones se realicen en audiencia pública.

Mediante varias leyes, emitidas posteriormente para aplicar la Constitución, se perfeccionó

el procedimiento para organizar el sistema fiscal de control financiero (1993), para establecer
responsabilidades fiscales a servidores públicos y a particulares cuando se dañe el patrimonio
estatal (2000), los términos de caducidad y prescripción y se extendió la responsabilidad
fiscal a los herederos del presunto responsable.

También son relevantes las iniciativas de la Contraloría como: un nuevo enfoque de las
auditorías bajo normas internacionales de los órganos superiores de fiscalización (normas
ISSAI); las acciones de vigilancia y control fiscal breves para atender denuncias ciudadanas
que afecten el patrimonio público; el “Programa para el Buen Uso de los Recursos Públicos,
las certificaciones ISO 901 obtenidas para los procesos del ente de control (2002); los
convenios celebrados con la Fiscalía y Procuraduría para combatir la corrupción y la creación
de un grupo de élite anticorrupción; los convenios de cooperación con otros países del mundo
para fortalecer la participación ciudadana y el uso creciente de la tecnología de información
y comunicación incluyendo un “campus virtual”, portal institucional para simplificar
procedimientos internos, facilitar información y para promover la capacitación de sus
funcionarios.297

El procedimiento administrativo sancionador que ejerce el Contralor está regulado por las
leyes 42 de 1993 y la 1474 de 2011. El Contralor tiene las competencias para el inicio y la
decisión de los procedimientos administrativos sancionatorios en primera y segunda
instancia, mediante la aplicación de varios reglamentos y de la resolución Reglamentaria
Orgánica vigente.298

En 2011 para cumplir la Ley 1474 o “Estatuto Anticorrupción”, se modificó la estructura de

la Contraloría al crear anexas al despacho del Contralor: la Unidad de Investigaciones
Especiales contra la Corrupción; la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de
Prevención, Investigación e Incautación de Bienes; la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso
y la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático. Se crearon además
gerencias departamentales colegiadas con tres directivos. La Contraloría elaboró, además, un
Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano (PAAC) de carácter preventivo para el
control de la gestión y de los recursos públicos, en el que se incluyen seis componentes: mapa
de riesgo de corrupción; racionalización de trámites; rendición de cuentas; mejoras en la
atención ciudadana; transparencia y acceso a la información e iniciativas adicionales sobre

297
Colombia, https;//www.contraloria.gov.co/contraloría/la-entidad/historia-y-contralores.
298
Colombia, Resoluciones orgánicas de la CGR 5554 de 2004; 5635 de 2005, 6541 de 2012 y 7045 de 2013,
derogadas por la Resolución Reglamentaria Orgánica, 19 de junio de 2019.

170
conflicto de intereses y piratería en la información. También se establecieron innovaciones
en el control fiscal como: procedimientos verbales que modifican el procedimiento ordinario;
la articulación del control fiscal con el control político y el referido fortalecimiento
institucional.299

El gobierno en 2016 dispuso hacer el seguimiento en todas las instituciones públicas del
referido plan de la Contraloría y ésta ha definido acciones conjuntas con todos los organismos
del Estado, las Naciones Unidas y la OEA, para la recuperación de activos, para tramitar
solicitudes de “asistencia jurídica recíproca” que contengan el componente penal y el de
responsabilidad fiscal, con el asesoramiento de las Naciones Unidas y el Banco Mundial,
acogiendo la iniciativa STAR para la recuperación de activos y otras que permitan beneficiar
al país y combatir eficazmente a la delincuencia organizada transnacional.300

En 2018 se amplió el ámbito de control de la Contraloría para vigilar los enormes ingresos
que tiene o debe tener el país por concepto de regalías especialmente petroleras y se
flexibilizaron las normas presupuestarias para incrementar el personal de control fiscal.

En 2019 en el Plan Nacional de Desarrollo, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” se
dispone que la Contraloría debe tener acceso sin restricciones a los sistemas de información
de las entidades públicas y privadas que manejen recursos y bienes públicos y se autoriza la
reestructuración jerárquica y funcional de varias contralorías delegadas y la creación de una
Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata en la Contraloría General de la
República.301

También la Contraloría propuso, en marzo de 2019, una reforma constitucional para reformar
el régimen de control fiscal e incorporar el sistema de control “concomitante y preventivo”,
distinguiéndolo del control previo que fue declarado inconstitucional (2015), sin que
constituya coadministración sino un acompañamiento a los funcionarios durante la ejecución
de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de información para alertar y
remediar oportunamente posibles daños irreversibles al patrimonio público. Para fortalecer
la autonomía del órgano de control se planteó, además, que se le asigne el 0,5% del
Presupuesto General de la Nación para su funcionamiento.

En la actualidad se discute en Colombia, la necesidad o no de separar de la Contraloría las

potestades disciplinarias y sancionatorias en lo contable civil y financiero por medio de un

299
Colombia, Carlos Felipe Córdova, Contralor General de la República, Informe de Gestión al Congreso y al
Presidente de la República, Una Contraloría para Todos 2018-2019.
https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/1560084/Informe+Gestion+2018-2019.pdf/06bfc250-7bef-
48d2-b60e-9b333c61a42d
300
Ibíd.
301
Ibíd.

171
Tribunal o una Corte de Cuentas, replicando de alguna forma el papel jurisdiccional que
cumple el Consejo de Estado, en las controversias contencioso-administrativas, con la
finalidad de agilizar los procedimientos sancionatorios, recuperar los activos ilícitos producto
de la corrupción y deslindar la labor de auditoría del juicio fiscal, pues al asumirlos la misma
autoridad se atenta contra el debido proceso.

Chile

El segundo país que introdujo en América Latina las reformas monetarias, financieras fiscales
y de control sugeridas por la misión Kemmerer, fue Chile, en la segunda década del siglo
XX. Los grupos bancarios de ese país asociados a la oligarquía exportadora mantenían la
inconvertibilidad del papel moneda que ellos emitían y de esa manera, devaluando la moneda
y elevando el costo de la vida, obtuvieron enormes ganancias de sus acreedores públicos y
privados. Por ello, al igual que lo que ocurrió en otros países andinos, en Chile se hizo
manifiesta crisis política y social, una aguda depreciación monetaria y una notoria carencia
de recursos provenientes del exterior.

En el contexto de una intervención militar nacionalista, apoyada por la izquierda y las

organizaciones sindicales en 1925, el profesor Kemmerer impuso, sin mayores dificultades,
sus reformas monetarias, bancarias, comerciales y de control similares a las impuestas en
Colombia, reconociendo una representación de los trabajadores en el Banco Central; con ello
se atendió una demanda social y se estimuló el crecimiento de nuevos sectores productivos
urbanos y comerciales apoyados por la inversión norteamericana que demandaba, a la vez,
seguridad para sus negocios.302

En cuanto a las reformas sobre el sistema de control se impuso finalmente la Contraloría

General de la República en marzo de 1927 (Decreto con fuerza de Ley N°400 bis),
sustituyendo toda la estructura de control anterior originada en la época colonial. En 1541 se
conformó en Santiago el primer cabildo y se designó a algunos oficiales que vigilaban el
correcto uso de las cajas reales. Esta tarea luego fue encomendada a la Real Audiencia de la
Capitanía General fundada en 1567, instalada primero en Concepción en 1568 y luego en
Santiago desde 1610. En 1808 la Contaduría Mayor de Cuentas asumió esa competencia a
la que se sumaron actividades consultivas y normativas. En 1869 se estableció la Dirección
General de Contabilidad y en 1888 el Tribunal de Cuentas que tenía dos organizaciones
internas, una para examinar cuentas y otra (Corte de Cuentas) para juzgarlas.

Las dos instituciones anteriores y sus dependencias, más la Inspección de Bienes de la Nación
y otras se fusionaron en 1925. En 1927, luego de una notable resistencia interna, se introdujo,
mediante decreto con fuerza de ley, la Contraloría General, en los términos y alcances

302
Paul W. Drake, Kemmerer en los Andes, (Quito: Banco Central del Ecuador, 1995).

172
sugeridos por el experto norteamericano hasta que la institución, con ciertos ajustes, se
aprobó en la Constitución en 1943 y en las sucesivas leyes orgánicas y sus reformas para su
implementación con autonomía institucional y atribuciones fiscalizadoras, contables y
jurisdiccionales sobre fondos y recursos públicos.303

Los límites persistentes en su autonomía son: el origen político en la designación del

Contralor (acuerdo entre el presidente y el Senado), si bien el ejercicio de control es
independiente de las autoridades controladas, y el financiamiento institucional pues su
presupuesto es aprobado por el presidente de la República (1977), si bien en un breve lapso
se estableció que un porcentaje del presupuesto cubría automáticamente los gastos de la
Contraloría.

La Constitución de 1980, -impuesta por la dictadura, aprobada luego en plebiscito nacional,

reformada sustancialmente en 1998 y 2005 y según su texto actual desde el 24 de diciembre
de 2019-, establece que la Contraloría General de la República es un órgano autónomo de
control externo de legalidad de los actos de la administración; fiscaliza el ingreso y la
inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los organismos y servicios
establecidos en las leyes; examina y juzga las cuentas de las personas que tienen a su cargo
bienes de esas entidades; lleva la contabilidad general de la Nación y desempeña otras
funciones establecidas en su ley orgánica.

Según la Constitución la institución está dirigida por un Contralor que debe reunir varios
requisitos, es designado por el presidente de la República con el respaldo de tres quintos de
los senadores; su duración en el cargo es de ocho años sin que pueda ser reelegido y cesa en
sus funciones a los 75 años.304

Se concibe a la Contraloría como organismo independiente y autónomo de los poderes y

organismos del Estado, que ejerce el control externo del país mediante dos formas: la
administrativa para desempeñar su facultad fiscalizadora de control jurídico, contable y
financiero de los actos administrativos y la jurisdiccional cuando tramita y resuelve el juicio
de cuentas. 305

Como entidad fiscalizadora de lo jurídico, realiza el “control preventivo” de legalidad y hasta

de constitucionalidad de los actos de la administración del Estado, mediante “la toma de

303
Chile. Iván Obando Camino, La Contraloría General de la República en perspectiva histórica y comparada,
en Contraloría General de la República 85 años de vida institucional (1927-2012), pág. 69-90.
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/6FC4D74D11CAA66605257EF20062E63E/$FIL
E/Aniversario85.pdf
304
Chile, Constitución de 1980, Artículo 98, actualizada mediante Ley N° 21.200, 24 de diciembre de 2019.
https://www.diariooficial.interior.gob.cl/publicaciones/2019/12/24/42536/01/1703893.pdf
305
Enrique Silva Cimma, Derecho Administrativo Chileno y Comparado, El Control Público (Chile: Editorial
Jurídica, 1994).

173
razón” de los decretos y resoluciones y la emisión de “dictámenes” sobre interpretación de
las leyes, que se convierten en jurisprudencia administrativa, sin que ello implique un
pronunciamiento sobre la conveniencia de las decisiones políticas o administrativas. Además,
supervisa y ejecuta procedimientos de control de personal y de asuntos disciplinarios
conforme a varios cuerpos normativos.

Como entidad fiscalizadora contable y financiera examina, mediante auditorías,

investigaciones especiales e inspecciones, los ingresos, los gastos, la inversión de los fondos
y bienes públicos; a gestión y cumplimiento de los planes y metas de los servicios públicos
de las entidades sometidas a su control, con la finalidad principal de velar por el
cumplimiento de las normas jurídicas, la probidad administrativa y el resguardo del
patrimonio público mediante observaciones y proposiciones para subsanar las irregularidades
detectadas.

La potestad “jurisdiccional” de la Contraloría se la ejerce mediante un trámite administrativo

previo con la rendición y examen de las cuentas y otro propiamente jurisdiccional que es el
de juzgamiento de éstas, en los que intervienen el Sub-contralor, el Contralor y el Fiscal,
conforme Ley N° 10.336 y Ley N° 19.817 de 2002.306

En la fase administrativa, rinden cuentas todos los funcionarios, personas o entidades que a
cualquier título o por cualquier motivo reciban, custodien, paguen, recauden o inviertan
rentas, fondos o bienes públicos o de la beneficencia pública. Deben hacerlo por el período
o en el plazo establecido en la ley, si no lo hacen el Contralor los suspende en el empleo de
manera indefinida sin pago de sueldo. También les puede imponer multa, retener
remuneraciones o requerir el arresto por un año solicitado a los tribunales ordinarios. Si pese
al requerimiento no se presenta el funcionario a rendir cuentas con el respaldo de
documentos, se presume que ha cometido sustracción de dichos valores y se inicia la acción
penal.

El examen de cuentas de ingresos y egresos, en cuanto a legalidad, veracidad, fidelidad,

autenticidad y exactitud de las operaciones contables y aritméticas, lo realiza la auditoría
administrativa o el Departamento de Contabilidad de la Contraloría o la división sectorial
competente que lo pone a consideración del jefe de división para que extienda el finiquito la
declare aprobada o consigne el reparo o las observaciones que se consideren pertinentes. El
proceso total de examen de cuentas no puede durar más de un año, si se excede cesa la

306
Chile, Ana María García Barzelatto, “El Tribunal de Cuentas de la Contraloría General de la República” en
Contraloría General de la República, 85 años de vida institucional, pág. 481-494. (1927-2012).
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/6FC4D74D11CAA66605257EF20062E63E/$FIL
E/Aniversario85.pdf

174
responsabilidad del cuentadante y surgen responsabilidades administrativas, civiles y penales
del funcionario culpable del retardo.

La fase jurisdiccional para hacer efectivas las responsabilidades civiles se inicia propiamente
con el juicio de cuentas. Si la cuenta no es encontrada conforme por el jefe de división o a
quien corresponda con el correspondiente reparo o con las conclusiones en caso de un
sumario administrativo o “examen ficto de cuentas” por irregularidades denunciadas por
terceros o con las conclusiones de una auditoria, que se convierten en demanda, se inicia
propiamente el “juicio de cuentas”, como una modalidad especial de contencioso
administrativo en doble instancia. Se plantea la demanda al juzgado de cuentas de primera
instancia que es el Subcontralor, quien, por medio de un secretario como ministro de fe,
traslada la petición y todos los antecedentes al cuentadante y a terceros que se estime
conveniente oír. Luego del debido proceso controversial, ejercido el derecho de defensa,
rendidas las pruebas y emitido el informe del Fiscal de la Contraloría, se pronuncia la
sentencia motivada que puede ser apelada ante el Tribunal de Cuentas (2002), presidido por
el Contralor como juez de segunda instancia e integrado por dos abogados designados por el
presidente de la República, quien conoce y resuelve la apelación y el posible recurso
extraordinario de revisión.307

Si el Juez de cuentas de primera o segunda instancia no condena pecuniariamente al

cuentadante, lo puede juzgar como infractor administrativo y aplicarle las medidas
disciplinarias sin que por ello pierda el ejercicio de funciones. El Subcontralor, como juzgado
de primera instancia, actúa como juez ejecutor de la sentencia por medio de mecanismos de
apremio, órdenes de reintegro, descuento de remuneraciones o por procedimiento ejecutivo,
sin perjuicio de las sanciones administrativas y penales que procedan.308

Las resoluciones o sentencias del Tribunal de Cuentas de segunda instancia no son revisables
por otros tribunales salvo el caso del recurso de queja que conoce la Corte Suprema de
Justicia.

En la Cuenta Pública de 2018, la Contraloría de Chile, informa sobre el ejercicio de sus

responsabilidades constitucionales y convencionales y sobre su rol de fortalecer al sector
público mediante sus programas de “Apoyo al Cumplimiento” y sus planes de mejora en la
coordinación y monitoreo de las actividades y recursos. De igual manera destaca sus
iniciativas para promover la prevención de la corrupción mediante acciones colaborativas

307
Chile, García Barzelatto, “El Tribunal de Cuentas de la Contraloría General de la República”, en Contraloría
General de la República 85 años de vida institucional, pág. 481-494. (1927-2012).
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/6FC4D74D11CAA66605257EF20062E63E/$FIL
E/Aniversario85.pdf
308
Enrique Silva Cimma, Derecho Administrativo Chileno y Comparado, El Control Público (Chile: Editorial
Jurídica, 1994).

175
con otras entidades fiscalizadoras a nivel internacional, con iniciativas de capacitación y
cumplimiento normativo de los servicios fiscalizados, además de su participación en la Junta
de Auditores de la ONU para revisar, comprobar cuentas, fondos y programas del organismo
internacional.309

Bolivia

En Bolivia, en los inicios de la República en 1831, las instituciones coloniales de control

fueron sustituidas por la Contaduría General de la República primero y luego por el Tribunal
Nacional de Cuentas entre 1883 a 1928. Este Tribunal fue establecido como órgano
independiente, integrado por cinco magistrados y doce contadores, pero más relacionado con
el Congreso con la finalidad de controlar a posteriori las irregularidades en la administración
pública, estaba dotado de competencias de fiscalización, sancionatorias y disciplinarias que
se ejercían a destiempo y resultaban ineficaces.

En 1928, frente a la persistente falta de transparencia en los ingresos y gastos del gobierno y
los problemas económicos del país y como resultado de las sugerencias de la misión
Kemmerer, que trabajó en Bolivia entre marzo y julio de 1927, articulada a los intereses de
la inversión norteamericana en la región, se ajustaron finalmente algunas leyes bancarias,
financieras y del Banco Central adoptadas en los años anteriores y se creó mediante ley, sin
mayor conflicto interno, la Contraloría General de la República, como órgano unipersonal de
control nombrado por el Presidente de la República por seis años de una terna enviada por el
Senado, que podía ser reelegido, que estaba destinado a dirigir la contabilidad y el control
fiscal de manera previa y posterior. En la disposición transitoria de la ley de origen, sin
embargo, se autorizaba al presidente de la República nombrar un Contralor o un Asesor
Técnico extranjero. Las decisiones e informes del Contralor tenían carácter de administrativo
y podían ser impugnadas en la vía jurisdiccional.310

Es necesario puntualizar que Edwin Kemmerer sugirió, inicialmente, que la Contraloría

vigile al gobierno para optimizar los ingresos y el gasto y se mantenga dentro de los límites
presupuestarios prescritos, para lo cual se dispuso privilegiar el establecimiento de
aprobaciones previas a la erogación de recursos públicos en lugar de su control posterior,
situación que se mantuvo intermitentemente en la historia del país, dada la presión
gubernamental para ejercer sus potestades administrativas con importantes inversiones
públicas y de los congresistas y sus colaboradores para fijar sus sueldos y gastos.311

309
Chile, Cuenta Pública 2018, Contraloría General de la República.
https://www.contraloria.cl/documents/451102/2683757/Cuenta+2018.pdf/15fa7b55-230e-3cc8-d460-
cde89c3273b8
310
Gabriel Herbas Camacho, Historia de la Contraloría en Bolivia, (Bolivia: Editora Presencia, 2012).
311
Paul W. Drake, Kemmerer en los Andes, (Quito: Banco Central del Ecuador, 1995).

176
En 1967 adquirió la institución reconocimiento constitucional. La ley de Presupuesto
Contabilidad y Tesoro y Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1968
define a la Contraloría como “organismo técnico-administrativo de Control Fiscal”. Señala
en su artículo uno, que es independiente de los ministerios y de los organismos del Gobierno,
que es “responsable ante el presidente de la República” y se establece que “su objetivo es el
control fiscal de los sectores centralizados y descentralizados del Estado a través de una
revisión y administración financiera, en todas sus funciones y actuaciones referentes a
recaudaciones, inversión y erogación de fondos, valores y bienes, transacciones,
adquisiciones y obras”312

En 1974, la nueva Ley de la Contraloría y del Sistema de Control Fiscal dispone que la
Contraloría tiene “completa independencia funcional y administrativa” en “relación con los
poderes del Estado”; que “funciona como tribunal administrativo especial con jurisdicción y
competencia nacional para conocer de los juicios coactivos”; que “el control fiscal,
económico-financiero, administrativo, jurídico legal de todas las entidades que integran el
sector público” será “previo y posterior” y que “enjuiciará y se pronunciará, por la vía
administrativa, en casos de responsabilidad económica de los administradores”.313

En julio de 1976 (D.S. N°13737) el control previo se trasladó al Ministerio de Finanzas

argumentando que con éste habría corresponsabilidad de la Contraloría en las decisiones
previas cuando en realidad la dictadura prefería mayor discrecionalidad en el manejo de los
recursos públicos. En 1979 (Ley 493) se restableció las funciones de contabilidad fiscal, el
control previo bajo la dependencia de la Contraloría y el derecho a voto en las juntas de
licitación; pero en 1982 (D.L.18953) y en 1988 (D.S. N° 22108) nuevamente se trasladó el
control previo al Ministerio de Finanzas, dejando como competencia principal de la
Contraloría la auditoría externa posterior.314

La Ley de Administración y Control Gubernamental (N°1178), expedida en julio de 1990

con fuerte contenido neo-competitivo, estructura la actividad estatal en ocho sistemas, de los
cuales siete tienen como órgano rector al Ministerio Economía de Finanzas y el octavo el de
Control Gubernamental está asignado a la Contraloría, con sus componentes de control
interno, previo y posterior, y el externo. El control interno previo y posterior corresponde a
las autoridades superiores de cada institución y a la auditoría interna que no participa en las
actividades administrativas pero que depende del máximo ejecutivo de la entidad. El control

312
Bolivia, Decreto Supremo N° 08321, de 21–abril-1968, Ley de Presupuesto Contabilidad y Tesoro y Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, Art. 1,
https://www.contraloria.gob.bo/portal/Uploads/canada/Historia_Contraloria_en_Bolivia.pdf
313
Bolivia, Decreto Ley 11902 de 21 de octubre de 1974, Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y la Ley General del Sistema de Control Fiscal, Arts. 2 y 4,
https://www.contraloria.gob.bo/portal/Uploads/canada/Historia_Contraloria_en_Bolivia.pdf
314
Bolivia, Decreto Supremo N° 13737, 19 de julio de 1976; Ley N° 493, diciembre de 1979; Decreto Ley N°
18953, 19 de mayo de 1982; Decreto Supremo N° 22106, 29 de diciembre de 1988.

177
externo posterior corresponde a la Contraloría y sus dependencias realizan las auditorías en
sus distintas formas (financiera, operacional, especial, ambiental, de proyectos de inversión
pública, de tecnologías de la información y comunicación) y establecen las responsabilidades
en el ejercicio de la Función Pública.

Los informes con responsabilidades administrativas, o civiles-contables menores son

preliminares para que se ejercite la defensa por parte de los funcionarios inculpados y
presenten sus descargos y luego si aquellos no son aceptados, se elabora un dictamen final a
ser considerado en el órgano judicial competente. El Artículo 50 de la Ley antes indicada
establecía que si se descubren en las auditorías indicios de responsabilidad penal o civil
“significativa” se debe remitir el informe fundamentado a las autoridades competentes para
evitar la consumación de daño económico grave al Estado. Esta norma vigente casi quince
años fue declarada “inconstitucional” por el Tribunal Constitucional (S.C. 021/2007) en
2007.

En 2009, con la Constitución Plurinacional, expedida luego de un largo conflicto político

interno, se transformó el nombre de Contraloría de la República por Contraloría General del
Estado. Se la concibe como “institución técnica” para el “control de la administración de las
entidades públicas y de aquellas en las que el Estado tenga participación o interés
económico”; con “autonomía funcional, financiera, administrativa y organizativa” y se le
faculta “establecer indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal (Art.
213). La designación de Contralor, por seis años y no reelegible, la realiza por votación de
dos tercios la Asamblea Legislativa Plurinacional, luego de un concurso público de capacidad
profesional y de méritos.

Según la Carta Política vigente (Artículos 214 al 217), la Contraloría es una institución
técnica, autónoma que ejerce la función de control de la administración de las entidades
públicas y de aquellas en las que el Estado tiene participación o interés económico incluyendo
a las cooperativas de servicios públicos. La Contraloría es responsable de su “supervisión”
y de “control externo posterior”. Esta redacción fortalece las potestades de la Contraloría ya
que se entiende además que, para cumplir con su misión principal, de acuerdo con la ley,
asume la supervisión puede cubrir el control previo y concurrente de todas las actividades
administrativas y de las entidades sometidas a su control.315

En Bolivia se expidió también una Ley de Lucha contra la Corrupción, Enriquecimiento

Ilícito e investigación de Fortunas y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, que
conforma un “Concejo Nacional de Lucha contra la Corrupción” del que forma parte la
Contraloría, supeditado al gobierno, con la finalidad de coordinar acciones para prevenir la

315
Gabriel Herbas Camacho, Historia de la Contraloría en Bolivia, (Bolivia, Editora Presencia, 2012).

178
corrupción y para el manejo transparente de los recursos públicos, la recuperación de los
mismos y realizar acciones rápidas para sancionar a los responsables.316

La Contraloría General de Bolivia, desde 2016 hasta la actualidad, se encuentra empeñada

en una reforma institucional, apoyada por el BID y otras entidades internacionales, mediante
un Plan Estratégico Institucional para evaluar su gestión por resultados, realizar cambios en
la estructura y en cultura organizacional de sus funcionarios para optimizar sus funciones y
responsabilidades constitucionales y legales. Todo ello para poder ejercer un eficaz y
eficiente control gubernamental sobre los recursos del Estado asignados a las instituciones
para el logro de sus objetivos, cumpliendo principalmente una misión preventiva y no
sancionatoria, sin dejar de imponer sanciones administrativas y civiles como resultado de sus
intervenciones técnicas para no premiar la impunidad.

La Contraloría Boliviana ejecuta auditorías financieras, operacionales y especiales; informes

y medidas de supervisión de control interno mediante “cartas administrativas”;
procesamiento de declaraciones juradas de bienes; servicios intensivos de capacitación en
normas internacionales y regionales de auditoría y en prevención y sanción de corrupción,
recuperación de activos, etc., de todas las instituciones del Estado y cuenta además con sus
propias normas de control interno de sus responsabilidades y recursos.

En 2019 definió, adicionalmente, un nuevo modelo para organizar y optimizar el control

interno de todas las instituciones del país, mediante los Comités de Control Interno, para
asesorar a las autoridades en la aplicación de las medidas de control, reducir riesgos y para
que los procesos administrativos sean eficaces, económicos, eficientes para mejorar la
calidad de los servicios públicos, cumplir los objetivos de la planificación nacional y los del
desarrollo sostenible.317

Perú

Otro de los países andinos que adoptó el sistema de Contraloría (1929) en sustitución del
Tribunal de Cuentas durante la década del veinte del siglo pasado y lo modificó luego de la
visita y asesoría de la misión norteamericana Kemmerer, es la República del Perú. El
académico relacionado con el Departamento de Estado y las grandes empresas
norteamericanas de entonces visitó el país en noviembre de 1930 y concluyó sus actividades

316
Bolivia, Ley N° 004 de 31 de marzo de 2010, Ley de Lucha contra la Corrupción, Enriquecimiento Ilícito e
investigación de Fortunas
https://observatorioplanificacion.cepal.org/sites/default/files/instrument/files/ley%20004%20bolivia.pdf; Ley
N° 31 Marco de Autonomías y Descentralización, Andrés Ibáñez, http://www.ftierra.org/index.php/derechos-
indigenas/107-ley-n-031-marco-de-autonomias-y-descentralizacion-andres-ibanez
317
Bolivia, Informe del Contralor General del Estado Henry L. Ara Pérez, 2018.

179
en abril de 1931, con la presentación de once proyectos de ley, entre ellos el “de
reorganización de la Contraloría General de la República”.

En el Perú también la Contraloría sustituyó a las instituciones de control de la época colonial

y las adoptadas en la República hasta 1929. Desde que se dictaron las Ordenanzas en Burgos
por parte del Rey Felipe III en 1605, se conformó en el Virreinato del Perú un Tribunal Mayor
de Cuentas del que dependían las cajas reales de la Paz, Tucumán, Buenos Aires y Chile,
para vigilar el funcionamiento de la hacienda real. En 1821 se cambió el nombre del Tribunal
por Contaduría Mayor de Cuentas. En 1824 Simón Bolívar creó la Contaduría Mayor
Provisional. En 1840 se restableció el Tribunal Mayor de Cuentas que sobrevivió con varias
reformas hasta 1929 en que se creó mediante Decreto Supremo la Contraloría General de la
República como dependencia del Ministerio de Hacienda y luego se oficializó mediante ley.

Como lo observa Hansel Arias, la Contraloría peruana, conformada como entidad

dependiente del Ejecutivo, aplicaba un sistema preventivo y no correctivo de la
administración, por lo que, los ajustes que propuso la misión norteamericana en 1931 fueron
concentrar en la Contraloría la contabilidad y la revisión de las cuentas públicas para vigilar
la legalidad de los gastos administrativos. También se planteó que la entidad de control lleve
las cuentas de los funcionarios que realizaban cobros, recepción, custodia o desembolso de
fondos y bienes públicos y tenga la atribución de imponer responsabilidades de orden civil y
penal por el uso indebido del patrimonio encomendado.318

La Constitución Política peruana de 1993 reguló la conformación y atribuciones de la

Contraloría General, como entidad descentralizada de derecho público y órgano superior y
ente técnico rector del Sistema Nacional de Control, con autonomía administrativa,
funcional, económica y financiera conforme a la ley. Sus competencias son supervisar la
legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, las operaciones de la deuda pública y
los actos de las instituciones sujetas a control, incluyendo gobiernos regionales y locales
(Artículo 8, 199) y, de acuerdo con la ley, verificar la correcta aplicación de las políticas
públicas y el uso de los recursos y bienes del Estado. El Contralor es designado por la
Comisión Permanente del Congreso a propuesta del Poder Ejecutivo por siete años y puede
ser removido por falta grave. El funcionamiento de la Contraloría se regula desde 2002 por
la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República
(Ley 27.785 de 23 de julio de 2002 con sus modificaciones en 2004, 2005 y 2010).

La Constitución obliga anualmente al presidente a expedir un decreto legislativo que contiene

la Cuenta General de la República del año anterior que debe contener el informe de auditoría
de la Contraloría, luego de que el Congreso o una comisión revisora la examine y dictamine.

318
Hansel Arias, “La Vigilancia Superior de la Hacienda Pública en Costa Rica”, (Tesis doctoral en la
Universidad de Salamanca, España, 2018).

180
Según su Ley Orgánica que regula con mayor detalle las competencias de la Contraloría, ésta
tiene acceso en cualquier momento y sin limitación a los registros, documentos e información
de las entidades sometidas a su control; realiza y dirige las labores de fiscalización y auditoría
externa posterior sobre los actos de las entidades controladas; supervisa y garantiza el
cumplimiento de las recomendaciones que se derivan de los informes de control; regula y
vigila la implantación y tecnificación de los órganos de auditoría interna; dispone el inicio
de acciones por daño económico a las instituciones o por presunciones de ilícitos penales;
sanciona administrativamente a los funcionarios o servidores que cometan infracciones
contra la administración pública; absuelve consultas e interpreta la normativa de control con
carácter vinculante y orientador; emite opinión previa y vinculante sobre adquisiciones y
contratación de bienes, servicios u obras militares o que estén exonerados de licitación, y
de igual manera sobre concursos o adjudicación directa; autoriza pagos en presupuestos
adicionales de obra pública que excedan a los previstos en la ley cualquiera que sea su
financiamiento, etc., etc.319

La Contraloría General del Perú, en la actualidad, lleva adelante un proceso de modernización

en sus modelos de gestión y ejecuta planes de mejoras con asesoría del BID para agrupar a
todos los órganos de control interno que existen en las instituciones del país; para analizar y
decidir sobre las inconsistencias e irregularidades manifiestas en las declaraciones juradas y
en la gestión de los conflictos de interés y para implementar un nuevo sistema de atención a
denuncias y para escuchar a los ciudadanos y colectivos comprometidos en la lucha
anticorrupción en audiencias públicas.

También la Contraloría ha tramitado, luego de las correspondientes auditorías, por medio de

su Procuraduría Pública, numerosos casos penales y civiles en contra de funcionarios
públicos. Pero se vio afectada recientemente, en la continuación de los trámites de los
procesos administrativos sancionadores por la sentencia del Tribunal Constitucional del 29
de abril de 2019, que declaró la inconstitucionalidad de los listados de infracciones y
sanciones que no constan en la ley sino en reglamentos, por lo que ha propuesto al Congreso
un proyecto de ley que tipifica las conductas infractoras en materia de responsabilidad
administrativa funcional, pues se han ocasionado importantes casos de impunidad, si bien la
Contraloría impuso antes del pronunciamiento constitucional numerosas inhabilitaciones
para trabajar y suspensiones temporales a funcionarios de todo nivel en las instituciones
sometidas a su control.320

319
Perú, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República Nº 27785,
23 de julio de 2002, http://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/Leyes/27785.pdf
320
Perú, Nelson Shack Yalta, Contralor General, Informe Ejecutivo Semestral de Gestión, enero-junio de 2019,
https://doc.contraloria.gob.pe/documentos/INFORME_GESTION_01_OCT.pdf

181
3. Tribunal de Cuentas y Contraloría en Ecuador.

El origen de los órganos de control en Ecuador se remonta a su época colonial. Cuando se

creó la Real Audiencia de Quito, el 29 de agosto de 1563, asumió, entre sus atribuciones de
justicia, la fiscalización del desempeño de los oficiales reales de la Hacienda, mediante la
“visita” a las cajas reales y el “Juicio de Residencia” que se practicaban a las autoridades en
lo administrativo, político y económico.

En la Audiencia se reunían periódicamente las Juntas de Hacienda en las que participaba un

“Contador de Cuentas”. En 1564 se conformó adicionalmente en la Audiencia un primer
Tribunal de Cuentas y en 1783 un segundo Tribunal integrado por dos Oidores, dos Oficiales
Reales, el Oidor o Juez de causas de Hacienda y el Fiscal encargado de informar, que debían
actuar en forma independiente de las autoridades en el control de las Cajas Reales.

Las Contadurías de Cuentas o Real Contaduría o los contadores tenían que cumplir una serie
de regulaciones y ejercían autoridad sobre los funcionarios administrativos para examinar lo
que habían cobrado o debían haber cobrado; realizaban inventarios; “tanteos de cuentas” e
imponían multas hasta que liquidaban las cuentas de los Oficiales y de las Cajas Reales,
aclarando cada uno de los rubros.

Todas las personas encargadas de manejar recursos reales, incluidos eclesiásticos y militares,
tenían la obligación de rendir cuentas a la Real Hacienda ante los Contadores, siguiendo un
procedimiento previo ante los Oficiales Ordenadores, luego de lo cual el Tribunal en juicio
de cuentas las examinaba y las liquidaba. Si se formulaban cargos, se determinaba el perjuicio
causado y se informaba al Consejo de Indias. 321

Ya en la Gran Colombia, luego de dictada la Constitución de Cúcuta en 1821, se expidió la

Ley que creó la Contaduría General de Hacienda para sustituir a los Tribunales de Cuentas
coloniales con la finalidad de controlar las rentas públicas y para que “tengan un centro
común en dónde se reúnan, glosen y fenezcan las cuentas de los diferentes administradores
y tesoreros”. Mediante una nueva Ley (1824) se crearon más tarde las Contadurías
Departamentales para el control jurídico-contable de las rentas fiscales que no ejercían
jurisdicción contenciosa, ya que ésta se encontraba en manos de los Juzgados de Hacienda.
Las apelaciones se tramitaban en las Cortes Superiores de Justicia de los Departamentos
respectivos.322

Tribunal de Cuentas 1863-1927

321
Ecuador, Contraloría General del Estado, Reseña Histórica 1977, Quito.
322
Ibíd.

182
Conformada la República del Ecuador, entre 1830 y 1863, en las sucesivas leyes de Hacienda,
se establecieron, siguiendo el modelo colonial y Gran Colombiano, primero una Contaduría
General y luego Contadurías Departamentales para examinar y finiquitar cuentas de
funcionarios, cuyas decisiones podían ser apeladas en el Ministerio de Hacienda.

En 1863, la nueva Ley de Hacienda, aprobada en el gobierno de Gabriel García Moreno,

trasladó las atribuciones de las contadurías al Tribunal de Cuentas, concebido como un
órgano jurisdiccional para conocer y resolver sobre las cuentas que obligatoriamente debían
presentar funcionarios públicos nacionales y municipales, luego de llevar estrictamente los
correspondientes registros contables. Desde 1886, el Tribunal de Cuentas controlaba las
actividades de los empleados de Hacienda, municipalidades, establecimientos públicos de
instrucción y beneficencia, y de todos los que manejen recursos públicos. En 1896 y luego
en 1900 se creó también un Tribunal de Cuentas en Guayaquil, con jurisdicción en la costa y
la provincia de Bolívar.

Según la ley original, la recaudación y la tesorería está a cargo de los tesoreros, colectores y
administradores quienes tienen la jurisdicción coactiva para cobrar las deudas al Estado. El
desembolso de fondos exige una asignación presupuestaria y una autorización del Ministro
de Hacienda o de los gobernadores. Los administradores y contadores llevan un Libro diario
y un Libro mayor para registrar los ingresos y los gastos o realizar los asientos contables con
los documentos de respaldo. Los tesoreros centralizan la contabilidad y la remiten al Ministro
de Hacienda. Cada año presenta éste su cuenta al Tribunal de Cuentas, con las copias de los
diarios de los colectores, administradores y tesoreros.

El Tribunal de Cuentas, con sede inicial en Quito, estuvo organizado inicialmente en dos
salas de cinco ministros jueces, seis revisores, siete amanuenses, un secretario y un portero
archivero. En 1896 se conformó también un Tribunal de Cuentas en Guayaquil integrado por
tres ministros, nueve revisores o liquidadores y varios funcionarios de apoyo, que fue
eliminado dos años después y restablecido en 1900 y 1906 con cinco ministros y su personal.
En la Constitución de 1906 y en el decreto constituyente de 1907 se reconoce nuevamente el
Tribunal de Cuentas que funcionó hasta 1927. Los ministros eran nombrados inicialmente
por el Congreso Nacional de ternas propuestas por el presidente de la República y desde 1878
sólo por decisión mayoritaria del primero.323 La Corte Suprema de Justicia podía removerlos
o suspenderlos por causa criminal, para asegurar su imparcialidad e independencia.

Los empleados debían estar al día en sus obligaciones de rendición de cuentas y si no lo

hacían, podían ser destituidos. Si se detectaba abuso de dineros, se exigía al empleado
rembolsar el duplo de lo debido y se lo procesaba penalmente. Los robos o pérdidas fortuitas

323
Ecuador, Constitución de la República de 1869 y Constitución de 1978.

183
exigían un descargo aprobado por el ministro, siempre que no se compruebe malicia o
negligencia.

Los expedientes de cuentas concluían en sentencia o “vista” que se debía publicar con la
finalidad de que el rindente, su apoderado, los ministros o los “revisores” pudieran solicitar
formalmente su revisión a la otra sala que no conoció el asunto para expedir la sentencia de
“revista” correspondiente y para que ésta, finalmente, se pudiera impugnar ante la Corte
Suprema mediante los recursos de queja o de nulidad.

El Tribunal de Cuentas podía establecer, en sus decisiones, responsabilidades pecuniarias a

ser cobradas al funcionario involucrado y legales a quien infringiera las normas, pudiendo
ser sancionado con la destitución, suspensión de derechos y aún con prisión para él o sus
sucesores por no presentar cuentas. Si el Tribunal encontraba indicios de la comisión de un
delito, cometido por el funcionario, la Sala debía trasladar el expediente al juez
competente.324

El Tribunal de Cuentas se mantuvo en Ecuador mientras estuvo vigente la Ley de Hacienda

de 1863 hasta 1927, por 64 años con las modificaciones indicadas y otras introducidas en
1912 y 1924. Su conformación constó en las constituciones de 1878, 1883, 1897 y 1906. El
control se limitó fundamentalmente a aspectos contables en la ejecución presupuestaria y al
manejo de los recursos asignados y desembolsados en todo el país.

La Contraloría General 1927-2022

En la estructuración de este nuevo sistema de control externo mediante Contraloría, que se

introdujo tempranamente en Ecuador y otros países de la región, tuvo una presencia activa,
como ya lo hemos consignado en este estudio, la comisión asesora de expertos académicos
financieros norteamericanos presidida por Edwin Walter Kemmerer, entre 1923 y 1931, y
que estuvo en Ecuador entre 1926-1927, luego de la revolución juliana, que además de
consolidar un nuevo sistema monetario, bancario y financiero, asesoraron y supervisaron la
estructuración de los órganos de control: Contraloría, superintendencias y direcciones
generales, mediante la designación de funcionarios extranjeros en el control de bancos,
aduanas y la contabilidad nacional.

En ese contexto, se creó en Ecuador en 1927, mediante nueva la Ley de Hacienda, la

Contraloría General de la Nación para la vigilancia del comportamiento fiscal y la
contabilidad del gobierno, en sustitución de los tribunales de Cuentas que funcionaban en

324
Ecuador, Ley de Hacienda, 21 de octubre de 1863, Quito.

184
Quito y Guayaquil y se designó como primer contralor general al norteamericano James H.
Edwards, quien fue sustituido en 1929 por un Contralor de nacionalidad ecuatoriana.325

En el sistema de control en Ecuador que ejerce la Contraloría General de la Nación primero

y luego Contraloría General del Estado, desde 1928 hasta la actualidad, se pueden identificar
tres momentos importantes: el inicial, entre 1928 y 1974, en el que el control combina
primero procedimientos internos y externos, centrando su vigilancia en los aspectos contables
del ejercicio de las actividades de los funcionarios públicos sobre las que se establecen
responsabilidades administrativas principalmente, a las que se agregan las reformas
administrativas y de fiscalización adoptadas por el Gobierno de Galo Plaza, con asesoría del
Punto IV Norteamericano sobre el buen uso de los recursos públicos, involucrando no solo a
funcionarios sino también a las instituciones estatales.

Un segundo momento va desde 1974 hasta 1998-2002. En él se expide una ley moderna en
materia de control y administración financiera, la LOAFYC,326 que contiene las normas que
rigen la actividad financiera gubernamental (contabilidad, tesorería, presupuesto, etc.) a
cargo del Ministerio de Finanzas y las que corresponden a la Contraloría General del Estado
para regular los sistemas de control interno y externo y de gestión mediante auditorías; el
establecimiento de responsabilidades y los recursos administrativos y contenciosos que los
ciudadanos pueden interponer frente a sus decisiones. Estas innovaciones no se recogieron a
plenitud en la Constitución de 1979, como sí lo hace la Constitución de 1998, que es el
antecedente para la expedición de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado (LOCGE) en junio de 2002.

Un tercer momento se inicia con la expedición de la ley vigente desde 2002 y se consolida
con el contenido de la Constitución de 2008 que amplía en principio las funciones,
atribuciones y autonomía de la Contraloría, cuyo titular es designado para cinco años,
mediante un concurso promovido por una comisión especial de selección estructurada por el
Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, sin una aparente intervención directa
del Ejecutivo o de la función legislativa. La ampliación de funciones y atribuciones incluye
un concepto integral de control, el análisis de la gestión y la eficacia y eficiencia en el uso de
los recursos públicos y se ve complementada con un mayor desarrollo del control interno en
las instituciones administrativas, mediante el uso creciente de la tecnología y del control por
procesos y resultados.

Sin embargo, este proceso progresista se ve interrumpido por varias reformas a la Ley
Orgánica de la Contraloría General del Estado y las reformas constitucionales aprobadas
mediante enmiendas en diciembre de 2015, y que se podría calificar como la culminación de

325
Paul W. Drake, Kemmerer en los Andes, (Quito: Banco Central del Ecuador, 1995).
326
Ecuador, Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, Registro Oficial 337, 16-mayo-77.

185
un momento de incertidumbre y de solapado retroceso de la función de control, pues se
elimina del ámbito de la Contraloría el análisis del cumplimiento de objetivos institucionales
y se pretende reducir su actividad a un simple control económico a posteriori en el uso de
los recursos públicos, manteniendo la posibilidad de que se puedan establecer sobre los
funcionarios, responsabilidades administrativas y civiles y trasladar los indicios de
responsabilidad penal a la Fiscalía para el correspondiente enjuiciamiento penal, todo ello en
relación con el manejo de recursos más no por la gestión, como originalmente lo disponía la
Constitución.

En el primer momento, cuando se sustituyó el sistema de control jurisdiccional pluripersonal

del Tribunal de Cuentas por el sistema unipersonal en 1928, la Contraloría no actuó
exclusivamente en el ámbito administrativo externo bajo un régimen de auditorías ni sus
decisiones quedaron sometidas al control contencioso-administrativo o jurisdiccional. En
este período la Contraloría ejerció atribuciones de control de los recursos presupuestarios y
otras que actualmente se encuentran en el ámbito del control interno, pues emitía
pronunciamientos previos o concurrentes para autorizar la erogación de recursos públicos y
manejo de bienes; certificaciones de disponibilidades de fondos, transferencia de partidas,
etc.

En cuanto al control externo propiamente dicho, referente a los exámenes de cuentas, la

Contraloría mantenía para sus decisiones el tradicional carácter de jurisdicción contable
atribuidas al Tribunal de Cuentas, con la finalidad de tener una mayor vigilancia sobre los
funcionarios y el uso de los recursos públicos, sin tomar en cuenta el desempeño institucional
y sus actividades administrativas. Sus competencias se limitaban al examen numérico y a
finiquitos de la información financiera y de la ejecución del presupuesto que
obligatoriamente los funcionarios debían hacer conocer, para que se declare si el uso de los
recursos fue el correcto. En cuanto a responsabilidades, la ley autorizaba al contralor trasladar
a los jueces competentes los asuntos de carácter penal, además de destituir a funcionarios de
sus cargos e imponer multas o anotarlas cuando eran impuestas por otras autoridades
administrativas.

En la Constitución de 1946 consta (Art. 149) que el contralor general, designado por el
Congreso, desempeñaba función jurisdiccional cuando se conocían y sentenciaban cuentas
que manejaban los funcionarios públicos. Esta norma distorsionaba el carácter administrativo
de este tipo control y el ámbito propio de la jurisdicción contenciosa administrativa, que se
encontraba ya en formación en Ecuador desde las constituciones de 1906, 1929 y 1945.

186
En 1951 se actualizó la legislación presupuestaria327 y en 1958 y 1961 se dictaron normas
para regular de mejor manera los asuntos contables, administrativos y financieros públicos,
con asesoría del Punto IV de EE. UU y la consultora Affaires Institute. En 1963 la Junta
Militar, con fuerte influencia norteamericana y frente al impacto de la Revolución cubana en
América Latina, planteó su proyecto regional de Alianza para el Progreso que incluía la
ejecución de tres reformas radicales: administrativa, tributaria y agraria. En la modificación
administrativa se plantearon nuevos sistemas y estructuras administrativas para el sector
público, como la Secretaría Técnica de la Administración y más tarde otras dependencias que
tenían la finalidad de reformar la estructura y los procedimientos administrativos, para
ejecutar las reformas económico–sociales propuestas y “mantener una evaluación
permanente del grado de eficiencia con que se prestan los servicios públicos”.328

En la ley que creó el Tribunal Fiscal (1959) y luego el Código Fiscal (1963) se le otorgaron
competencia al primero para conocer recursos y emitir sentencias sobre resoluciones de la
Contraloría General, relativas a responsabilidad económica en las instituciones públicas.329
En la Constitución de 1967 se modificó el nombre de Contraloría General de la Nación por
Contraloría General del Estado y cuando se dictó la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (1968) y, en especial, con la expedición del Decreto 1077 en 1973, quedó
claro que correspondía al Tribunal Contencioso Administrativo conocer y resolver las
resoluciones de la Contraloría.330 Pero es en 1975, con la expedición del Decreto 611 y del
Código Tributario (1975) que se completó el tránsito definitivo de la etapa jurisdiccional a la
etapa propiamente administrativa del control externo ejercido por la Contraloría.331

El segundo momento en la evolución de la Contraloría y su legislación se inicial durante la

dictadura militar del general Guillermo Rodríguez Lara (1972-1976) en la que, siguiendo las
innovaciones administrativas y de control provenientes en especial de Estados Unidos, se
dictaron varios decretos para organizar adecuadamente el control y la administración
financiera de las instituciones públicas en Ecuador. La Contraloría propuso en 1974 la
expedición del Decreto 1065-A, para implantar en el país un “control gubernamental
moderno” mediante el cual se establecieron dos sistemas: el control interno y la auditoría
externa, los cuales reformaron radicalmente la Ley de Hacienda de 1960. De acuerdo con
este Decreto, a la Contraloría le correspondió “poner en funcionamiento en el sector público,
un sistema integrado de administración financiera y control, capaz de servir al desarrollo del

327
Ecuador, Ley Orgánica de Presupuesto, Decreto de Emergencia N° 538, Registro Oficial 769, 21-marzo-
1951.
328
Ecuador, Presidencia de la República, Decreto-Ley 240, Registro Oficial 33, 20-agosto-1963, quinto
considerando.
329
Ecuador, Ley 10, Registro Oficial 847, 19-junio 1959; Ecuador, Código Fiscal de 1963, Registro Oficial
490, 25-junio-1963.
330
Ecuador, Ley 035-CL, Registro Oficial, Número 338, 18-marzo-1968; Decreto 1077, Registro Oficial 392,
17-septiembre-1973.
331
Ecuador Presidencia de la República, Decreto 611, Registro Oficial 857, 31-julio-1975.

187
país y al empleo de los recursos humanos, materiales y financieros, de manera eficiente,
efectiva y económica, evaluando periódicamente y velando en forma permanente por la
correcta aplicación del mismo”.332

Todos los cambios, antes indicados y otros, resultado de la necesidad de agilizar la prestación
de servicios públicos y el desarrollo socio económico del país, constan en la nueva Ley
Orgánica de Administración Financiera y Control de 1976333 que estableció un sistema
integrado de presupuesto, de determinación y recaudación de recursos, de tesorería,
contabilidad y control.

Las reformas y la nueva ley no solo autorizaron legalmente al contralor, desde 1974 y 1976,
a establecer un sistema más ágil, que permitiera a las instituciones un control contable interno
más eficaz de los recursos públicos, sino que a la naturaleza tradicional del control le
agregaron la innovación de ejercer un control integral para asociar los asuntos financieros
con los operacionales y de resultados en la gestión de la entidades públicas, además de la
potestad de control en la determinación de ingresos y en el control interno y en el ejercicio
de sus potestades normativa, asesora y correctiva.

Se trata de un sistema de control modificado al instaurado en el país en 1928 con la asesoría

de Kemmerer, pues ahora el sistema tiene por objeto “las operaciones administrativas y
financieras de la institución y no solo las “cuentas” y, a la vez, “el sujeto del control es la
entidad y, por consiguiente, sus gestores empezando por los máximos ejecutivos, lo que
contrasta con el sistema anterior, en el que el sujeto de control era únicamente el rindente”,
sobre el cual se partía de una cierta presunción de que había cometido alguna
“incorrección”.334

Por ello, vale enfatizar que el nuevo sistema de control establecido se fundamenta en “la
presunción de corrección” y en las “auditorías” y “exámenes especiales” financieros,
operacional o de cualquier índole, que tienen la finalidad de promover reformas en la gestión
administrativa de cada entidad u organismo, con “recomendaciones” que se convierten luego
en obligaciones a ser cumplidas por los gestores de la entidad pública, independientemente
de trasladar los indicios de responsabilidad penal a la Fiscalía y a los jueces competentes y
de establecer las responsabilidades que se hayan fijado contra ellos o sus antecesores, en el
ámbito administrativo y civil. Las auditorías se efectúan aplicando las normas “generalmente

332
Ecuador, Presidencia de la República, Decreto Nro. 1065-A, Registro Oficial, Número 668, 28-octubre-
1974.
333
Ecuador, Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, LOAFYC, Registro Oficial 337, 16-mayo-
77.
334
Estudio introductorio a la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, SILEC,
http://portal.uasb.edu.ec:2165/WebTools/eSilecro/DocumentVisualizer/DocumentVisualizer.aspx?id=HISTO
RICLEY_ORGANICA_DE_ADMINISTRACION_FINANCIERA_Y_CONTROL_1977&query=LOAFYC#
I_DXDataRow1

188
aceptadas”, provenientes de conferencias de contabilidad, organismos internacionales y en
general de los contadores públicos a nivel internacional.

El sistema de control financiero y control previsto en la LOAFYC se mantuvo en Ecuador

hasta 2010 hasta la expedición del Código de Planificación y Finanzas a cargo del Ministerio
de Finanzas y de la Contraloría, que debían actuar coordinadamente pues en varios casos se
requerían informes previos e iniciativas conjuntas.

Como lo hemos dicho anteriormente, el tercer momento en la historia de la legislación de la

Contraloría comienza en 2002 cuando se expide la Ley Orgánica de la Contraloría General
del Estado,335 dejando la administración financiera y presupuestaria y los otros asuntos de su
organización y control financiero interno en manos del Ejecutivo y del Ministerio de
Finanzas, que en la actualidad están regulados por el Código de Planificación y Finanzas
expedido en 2010336 y los asuntos de control externo y los asociados del control interno en el
ámbito de la Contraloría, a la que, con las enmiendas constitucionales de diciembre de 2015,
se le pretendió despojar del control operacional o de gestión.

La nueva Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado de 2002, como exclusivamente
lo dispuso la Constitución de 1998 y de 2008 hasta las enmiendas de fines del 2015, asignó
a la Contraloría competencia administrativa del control externo total o gubernamental, en sus
diferentes dimensiones, contable, financiera, económica, administrativa, de operación, de
gestión, ambiental, etc., y aún el control interno asociado a las auditorias y exámenes
especiales de todas las entidades del sector público y de otros sectores que perciben fondos
públicos, facultándole a la vez a ejercer potestades normativas, de asesoría en el ejercicio de
sus funciones y a establecer las presunciones de responsabilidad administrativa y civil, que
están sometidas al control jurisdiccional contencioso administrativo en la función judicial, y
los indicios de responsabilidad penal que deben ser trasladados a la Fiscalía General para que
se dé inició a las acciones penales correspondientes.

Desde 2015, al eliminar como competencia de la Contraloría el control de gestión y la

posibilidad de que como resultado de ella se establecieran responsabilidades se profundiza,
como hemos dicho, una situación de incertidumbre legislativa e institucional, pues se planteó
por parte de la misma Contraloría y de varios actores sociales y políticos la
inconstitucionalidad de las referidas enmiendas sobre la eliminación de la potestad de que el
órgano de control realice auditorías de gestión y pueda establecer responsabilidades por ellas.
La ley mantuvo, sin embargo, estas atribuciones de la Contraloría, pero al contradecir éstas
la Constitución quedaron de hecho insubsistentes temporalmente.

335
Ecuador, Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, Ley N° 2002-73, Registro Oficial 595, 12-
junio-2002.
336
Ecuador, Código Orgánico de Planificación y Finanzas, Registro Oficial 306, 3-octubre-2010.

189
Esta incertidumbre, sin embargo, quedó inicialmente saldada en lo jurídico, el 1º de agosto
de 2018 con la declaratoria de inconstitucionalidad por la forma de las enmiendas, por parte
de la misma Corte Constitucional que las aprobó inicialmente. La sentencia curiosamente fue
publicada y entró en vigor nueve meses después de ser adoptada ya en el Gobierno del
presidente Lenin Moreno.337

Respecto de la gestión de la Contraloría en diez años de gobierno del presidente Correa existe
una percepción de ineficacia en las acciones de control, no solo por el resultado en la
recuperación de fondos que es ínfima en relación con el monto total de recursos auditados,
sino por la falta de acción oportuna de la Fiscalía cuando le han remitido indicios de
responsabilidad penal, como lo ha manifestado en varias oportunidades el mismo contralor
del Estado.

La percepción antes indicada y la incertidumbre sobre las actividades de control y sobre el

futuro de la Contraloría se incrementaron cuando en la parte final del gobierno de Rafael
Correa se hizo conocer por parte del Departamento de Estado norteamericano, a fines de
2016, que se habían pagado sobornos por 33.5 millones de dólares a funcionarios de ese
gobierno para el retorno de la empresa Odebrecht en 2010, luego de que fuera expulsada del
país en 2008 por la deficiente construcción y las irregularidades en el financiamiento y
concesión de la Central Hidroeléctrica San Francisco.338

La revelación anterior y los datos proporcionados en los juicios que se siguieron en Brasil
por la “operación Lava Jato” y en el juicio penal contra el ex Vicepresidente de Ecuador
Jorge Glas y en otros, evidenciaron que el Contralor de Ecuador, en funciones por diez años
(2007-2017), era parte de una escandalosa corrupción ya que no sólo había recibido sobornos
por desvanecer responsabilidades civiles contra Odebrecht en el caso San Francisco por más
de 80 millones USD, sino que recibía pagos adicionales por los informes favorables de
auditoría realizados por la Contraloría en cada una de las obras que esa empresa contrató
con el Gobierno entre 2009 y 2016 por más de 6.000 millones de dólares y en otros cuantiosos
contratos gestionados por el gobierno con otras empresas en el ámbito petrolero, eléctrico y
de infraestructura.

Por los delitos cometidos por el Contralor entre ellos concusión, la Corte Nacional lo
sentenció junto a su hijo John Pólit.339 Posteriormente, en el recurso de casación, la Corte
Nacional ratificó la sentencia contra el ex Contralor y absolvió de los cargos de complicidad

337
Ecuador, Corte Constitucional, Resolución N° 018-18-SIN-CC, 1° de agosto de 2018, Segundo Suplemento
Registro Oficial N° 102, 17 de diciembre de 2019.
338
El Universo, 21 de diciembre de 2016.
339
Ecuador, Corte Nacional de Justicia, sentencia a Carlos Pólit y a John Pólit,
http://www.pge.gob.ec/index.php/2014-10-01-02-27-36/archivo-rotativos/item/1005-caso-odebrecht-proceso-
por-concusion

190
a su hijo.340 La Asamblea Nacional, además, luego de juicio político, censuró al Contralor
Pólit, quien fugó del país y renunció al cargo para evitar la destitución.341

Pero existe también la convicción, con la constatación del pago de sobornos en el proceso
penal de años 2019 y 2020 y los juicios penales y políticos seguidos, que la gestión del
organismo de control en esa década no fue independiente del Gobierno ni de sectores
políticos influyentes, En las obras más grandes del primero y las enormes inversiones en
entidades de los municipios de Guayaquil y Quito, no se realizaron oportunamente auditorías
sobre la gestión y la calidad del gasto, para establecer responsabilidades en las
modificaciones radicales de precios desde el inicio de grandes obras públicas hasta su
culminación.

El involucramiento en los casos de corrupción de la cúpula del gobierno de Rafael Correa,

del Vicepresidente de la República y de los personeros de la Contraloría, Procuraduría,
Fiscalía y de los principales tribunales de justicia del país obligaron al Gobierno de Lenin
Moreno a convocar a una consulta popular el 4 de febrero de 2018, para, entre otros asuntos,
enmendar la Constitución e inhabilitar en la participación en la vida política del país a quien
sea condenado por actos de corrupción y a perder sus bienes y autorizar, mediante la
designación de un Consejo de Participación Ciudadana y Control Social Transitorio, la
evaluación del desempeño a los más altos funcionarios de control del Estado, para removerlos
si fuere del caso y designar a nuevas autoridades para que no queden en la impunidad los
delitos cometidos.342

El Contralor General del Estado Carlos Pólit, para impedir que la Institución de Control
revele sus actuaciones en los casos de corrupción del gobierno de Rafael Correa, pretendió
manipular sin éxito la designación de su subrogante y, sin encontrarse en funciones, intentó
remover al Subcontralor Pablo Celi, quien asumió, conforme dispone la ley, la titularidad del
organismo como Contralor General Subrogante.343

El planteamiento del nuevo Contralor de sustituir la Contraloría por un Tribunal de Cuentas

fue aceptado en principio tanto por el Consejo de Participación Ciudadana Transitorio como
por el Presidente de la República, quienes pusieron a debate académico y público esa

340
El Comercio, 9 de diciembre de 2020.
341
Ecuador, Asamblea Nacional, censura a Carlos Pólit.
http://archivo.asambleanacional.gob.ec/uploads/r/repositorio-
digital/1/1/e/11edafaa470370b15ac7ea8e44f8bc261bc479e0d1e3d01e5b77d615d2c98cf2/AN-17-19-016.pdf
342
Ecuador, Lenin Moreno, Presidente de la República, Decreto N° 229 y 230 , 29 de noviembre de 2017,
convocatoria a Referéndum y Consulta Popular: https://www.presidencia.gob.ec/presidente-moreno-convoca-
a-consulta-popular-urgente/; Consejo Nacional Electoral, Resultados Referéndum y Consulta Popular 2018,
http://cne.gob.ec/es/institucion/sala-de-prensa/noticias/4358-pleno-de-cne-proclamo-resultados-definitivos-
del-referendum-y-consulta-popular-2018
343
Ecuador, Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, Art. 33.

191
iniciativa, para lo cual se presentó, por iniciativa del Contralor, un proyecto de ley que
finalmente fue oficializado ante la Asamblea Nacional por la Función de Transparencia y
Control Social como “Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas del Estado” el 19
de agosto de 2020.344

El Consejo de Participación Ciudadana Transitorio, al finalizar sus actividades, en 2019

ejerciendo las potestades de evaluación y designación que le confirió el masivo
pronunciamiento popular en la consulta del 4 de febrero de 2018, decidió ratificar en sus
funciones al Contralor Subrogante y lo titularizó hasta que concluya el período para el que
fue nombrado su principal (2022), con la finalidad de realizar entonces la designación que
corresponda hasta que se dilucide la iniciativa jurídica de modificar la nueva estructura y
competencias del Tribunal de Cuentas o de la Contraloría; la que ya en principio se le ha
dado una estructura diferente a la anterior acorde con algunas de las reformas propuestas.345

En febrero de 2021 se expidió la Ley Orgánica Reformatoria del COIP en materia

anticorrupción en la que se dispuso, que los informes de supervisión con indicios de
responsabilidad penal deben ser remitidos a la Fiscalía General del Estado y dar inicio a las
investigaciones en los delitos contra la administración pública, si bien no se los considera
como requisito de procedibilidad, pero se los considera como elemento “sustancial” para el
desarrollo de aquellas.346

En la referida Ley se introdujeron además reformas a la Ley Orgánica de la Contraloría

General del Estado en las que consta, de manera generalizada, la exigencia de obtener, en los
procesos de contratación pública, un “informe de pertinencia previo”, en todas las entidades
estatales, incluyendo las empresas públicas y subsidiarias y en los contratos financiados con
préstamos y/o cooperación internacional, incluyendo los de régimen especial en el marco de
estado de emergencia, sin perjuicio de otros controles.

Se debe advertir que los informes previos de Contraloría a la celebración de contratos de

montos igual o superior al concurso público de ofertas que constaban en la LOAFYC (1977)
y luego en la LOCGE (2002) fueron derogados por la Asamblea Constituyente en 2008 y
ahora se los reintroduce de manera generalizada para todo tipo de contrato sin diferenciar
montos y de manera previa al inicio del procedimiento precontractual, incurriendo una vez

344
Ecuador, Pablo Celi, Contralor General del Estado, presenta proyecto para transformar la Contraloría a
Tribunal de Cuentas, https://www.contraloria.gob.ec/CentralMedios/BoletinesPrensa/23878; Oficio N° FTCS-
ST-2020-0112-OF. que se encuentra en trámite en la Comisión de Justicia y Estructura del Estado.
345
Ecuador, Consejo de Participación Ciudadana y Control Social Transitorio, ratifica a Dr. Pablo Celi como
Contralor subrogante, hasta concluir periodo para el cual fue elegido el titular, Boletín de Prensa 521 del
CPCCS-T, de 8 de mayo de 2019, https://www.cpccs.gob.ec/2019/05/56647/a
346
Ecuador, Ley Orgánica Reformatoria del COIP en materia anticorrupción, segundo suplemento del Registro
Oficial N° 392 de 17 de febrero de 2021.

192
más en el pretexto de que dichos informes pueden convertirse en obstrucción indiscriminada
en las decisiones administrativas, lo que se argumentó en su eliminación.

El informe de “pertinencia y favorabilidad”, al que se refiere la reforma legal, debe analizar

el presupuesto referencial, monto de contratación, plazo, legalidad y transparencia. La
exigencia de reintroducir los informes, previos a la celebración de todos los contratos de
mayor magnitud en el sector público, tiene como finalidad evitar los sobreprecios y las
discrecionalidades usadas para incrementar su abultado costo y no tanto cubrir las
formalidades contractuales de inicio, como pone énfasis la nueva normativa.

En 2021, se profundiza la crisis institucional de la Contraloría General del Estado cuando el

Contralor en funciones y el ex Secretario de la Administración Pública del gobierno de Lenin
Moreno son procesados y arrestados por iniciativa de la Fiscalía General, quien lo acusa de
formar parte de un nuevo grupo de “delincuencia organizada” para recibir sobornos por dejar
sin efecto predeterminaciones o “glosas” de la empresa Nolimit en contratos celebrados con
Petroecuador, partiendo de información parcial recibida desde Estados Unidos y con la
finalidad de publicitar la gestión anticorrupción de aquella y en un contexto político de la
instalación de un nuevo gobierno y de cuestionamiento a la permanencia del Contralor en sus
funciones, como retaliación a los informes de responsabilidad penal que dieron origen a
procesos penales y a las sentencias emitidas en contra de altos funcionarios del gobierno de
Rafael Correa.347

Como resultado de lo anterior, en julio de 2021, Pablo Celi se ve obligado a renunciar al

cargo de Contralor para el que fue designado por el Consejo de Participación Ciudadana y
Control Social Transitorio hasta 2022 y es sometido a juicio político por iniciativa del bloque
parlamentario correista, con la finalidad de cuestionar el origen de su designación y de esa
manera pretender anular los efectos de los informes de responsabilidad penal que dieron
origen a varios procesos penales y sentencias por delitos contra la eficiencia de
administración pública, tramitados y expedidas contra el ex presidente Correa y sus más
cercanos colaboradores.

El ex Contralor subrogante fue censurado e inhabilitado para el desempeño de cargos

públicos por dos años por la Asamblea Nacional el 16 de agosto de 2021, por
“incumplimiento de funciones” y “por interferir en las funciones de la Función Electoral en
los comicios nacionales de 2021”, con la votación de 136 asambleístas y 3 ausentes.348

El ex Contralor subrogante, luego de su renuncia el 5 de julio de 2021 designó a un

funcionario de carrera, Ing. Carlos Alberto Riofrío González para que lo reemplace en el

347
Ecuador, Fiscalía General del Estado, https://www.fiscalia.gob.ec/caso-las-torres/
348
Ecuador, Asamblea Nacional, Resolución RL-2021-2023-022 de 16 de agosto de 2021, sesión 722.

193
cargo y se desempeñe como titular del órgano de control mientras se realice el concurso y se
designe al nuevo titular en 2022, en un contexto de aguda pugna política por el control del
órgano nominador, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, y de la comisión
de selección, lo que evidencia la manifiesta falta de autonomía en los mecanismos de
selección y designación de las autoridades de control del país.

194
CAPITULO VII: LA POTESTAD ADMINISTRATIVA O JURISDICCIONAL
SANCIONATORIAS EN LOS ORGANOS DE CONTROL A NIVEL
INTERNACIONAL, AMERICA LATINA Y ECUADOR: TRIBUNAL DE CUENTAS
Y/O CONTRALORIA?

En este capítulo nos referiremos a las transformaciones que se han realizado en las Entidades
de Fiscalización Superior en las últimas décadas para optimizar sus labores de fiscalización
y auditoría y para el ejercicio de sus potestades administrativas o jurisdiccionales
sancionatorias luego de concluidas las acciones de control y la predeterminación y
determinación de responsabilidades.

Se analizan, a continuación, las iniciativas que actualmente, a nivel internacional y en

especial en América Latina y Ecuador, se llevan adelante para simplificar y hacer eficaces
los procedimientos para establecer responsabilidades y sanciones. Vamos a examinar las
principales propuestas jurídicas que se llevan adelante en la región y particularmente en
Ecuador para transformar las Contralorías en Tribunales de Cuentas y nuestra posición sobre
dicha controversia.

1. El Perfeccionamiento de las actividades de fiscalización de las EFS y de su

potestad jurisdiccional en el contexto mundial, regional y local.

En el contexto de la globalización capitalista y del avance acelerado de la corrupción en todos

los países del mundo, aprovechando la opacidad de las instituciones y negocios financieros
transnacionales y la existencia impune de los paraísos fiscales, se ha planteado, como una de
las soluciones, atender la necesidad de elevar la calidad y la eficiencia del control externo
que realizan la Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) a nivel internacional y local,
mediante directrices que perfeccionen y amplíen la auditoría financiera, el control interno,
las normas de contabilidad y las orientaciones para optimizar la responsabilidad
administrativas, todo ello con la finalidad de preservar y optimizar los recursos públicos para
contribuir a la “buena gobernanza” y alcanzar los objetivos de la Agenda 2030 de las
Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible.

La INTOSAI, que agrupa a 192 países miembros, y la OLACEFS, al igual que sus similares
regionales en el mundo, promueven e insisten en aplicar las Normas Técnicas Internacionales
de las Entidades Financieras (ISSAI 100, 200, 300 y 400) definidas para las actividades de
fiscalización, con la finalidad de mejorar la calidad y cobertura de las auditorías (2013, 2019)
y para perseguir y prevenir eficazmente a la corrupción, impulsando convenios y acuerdos
anti-soborno, identificando y recuperando los activos provenientes de la delincuencia
internacional y en especial del aprovechamiento ilícito de recursos públicos que afectan

195
directamente la economía de los sectores más pobres de los países con mayores necesidades
básicas insatisfechas.349

Los organismos y comisiones internacionales de Naciones Unidas que dan seguimiento a la

aplicación de las Convenciones contra la Corrupción así como los organismos financieros
internacionales, BM, el BID y otros, ofrecen financiamiento y regulaciones para optimizar,
ampliar y mejorar los procedimientos de control y la eficiencia de las entidades superiores
de fiscalización (EFS) en el control de los recursos y bienes públicos y en nuevas iniciativas
de fiscalización y auditoría de las compras públicas, de las empresas estatales y de las
asociaciones público-privadas.

Uno de los problemas fundamentales en el debate internacional es el relacionado con la

eficacia de la EFS, sean Tribunales o Cortes de Cuentas o Contralorías, tanto en la calidad y
cobertura de sus auditorías y otros instrumentos de fiscalización, como en el carácter de sus
resoluciones o sentencias sancionatorias sobre las responsabilidades administrativas, civiles-
contables y los indicios de responsabilidad penal que se detectan en las primeras para una
recuperación ágil de los recursos estatales.

En cuanto a la naturaleza y eficacia de las responsabilidades, de acuerdo con la división de

funciones y de poderes del Estado, corresponde finalmente a la Función judicial el
conocimiento de demandas, trámite de juicios, emisión de sentencias con carácter obligatorio
para las partes y su ejecución. Esa es la potestad jurisdiccional plena del Estado, de la que
están investidos los jueces y las cortes, en diferente nivel, para decidir sobre las controversias
planteadas por los ciudadanos y las personas públicas contra las autoridades estatales o sus
dependencias, y para aplicar luego las decisiones o sentencias de aquellos, como una de las
garantías básicas que ofrece el Estado y la democracia moderna en el ejercicio y respeto de
los derechos individuales o colectivos de las personas.

Los jueces y tribunales conocen y resuelven todas las controversias que los ciudadanos
plantean para hacer valer sus derechos y entre ellas se incluyen las que tienen contra el
Estado, sus instituciones, sus funcionarios, sea por su actividad, inactividad, hechos y otras
circunstancias que ocasionan su responsabilidad contractual o extracontractual.

En las controversias que se siguen contra el Estado y su administración por medio de

funcionarios o delegatarios, existen dos sistemas: el que se sigue en los países cuya tradición
es la del “rule of low” o anglo-norteamericano, mediante el cual las controversias tramitan
y resuelven los jueces comunes o tribunales ordinarios, que conocen de todas las materias y
tienen “jurisdicción única”; o el sistema de “régimen administrativo” o de derecho

349
www.intosai.org; www.olacefs.com

196
administrativo en el que existe una jurisdicción especial “contenciosa-administrativa” para
conocer y resolver estas controversias.350

En todo caso en los dos sistemas, los jueces ejercen de manera definitiva un control de
legalidad y del exceso o abuso de poder de parte de las instituciones y funcionarios estatales
o quienes los representan, frente a las demandas de ciudadanos, afectados en sus derechos
personales o colectivos por las decisiones de la administración o de quienes la representan
en los contratos, hechos y omisiones administrativas que se produzcan.

Pero, previo a la intervención judicial y para aliviar su carga en la gestión y actividad de las
entidades administrativas o de aquellas que ejercen esa función por delegación o mandato de
la ley y la Constitución se someten todas las acciones, omisiones, hechos y compromisos
expresos o tácitos de los órganos de control a los principios de legalidad, de coordinación, de
eficiencia, eficacia, transparencia y participación. Los ciudadanos tienen la opción
constitucional y legal, y esa es uno de los fundamentos del derecho administrativo, de
plantear, con agilidad y previamente, sus exigencias, demandas y reparación integral en la
vía administrativa mediante una prolífica legislación que rige la emisión e impugnación de
la actividad e inactividad jurídica de los órganos estatales, como un círculo previo o adicional
de garantías, antes de que éstas sean materia del control de legalidad y de constitucionalidad
judicial o jurisdiccional.351

La legislación administrativa regula también, en las instituciones públicas o en quienes las

representan, potestades disciplinarias destinadas al control de sus funcionarios que no
cumplen a cabalidad sus obligaciones y sancionatorias correctivas frente a los ciudadanos,
cuando éstos transgredan las normas de convivencia, de seguridad y de prevención social
siempre que no constituyan, faltas graves, infracciones o delitos que como tales están
sometidos a las acciones penales y jurisdiccionales correspondientes. De allí que la infracción
administrativa, sometida a la potestad disciplinaria de la administración, no es excluyente de
aquellas, pues puede ser a la vez infracción o delito civil o penal, en cuyo juzgamiento y
sanción no se aplica el axioma de “non bis in ídem”.

Si bien la potestad jurisdiccional es propia de los jueces, conforme la Constitución y la Ley

no tienen exclusividad en todas las materias. Si bien existen cada vez menos jurisdicciones
especiales o excepcionales, en nuestro sistema jurídico y constitucional, se las reconocen en
las controversias de materia electoral y partidos políticos; o en infracciones políticas,
administrativas, contables o civiles, sometidas a órganos del Estado que ejercen potestades
“cuasi-jurisdiccionales”, como las denominan algunos tratadistas, pero que en realidad tienen

350
Ismael Farrando y otros, Manual de Derecho Administrativo, (Buenos Aires: Ediciones Depalma, 1996).
351
Ernesto, Velázquez Baquerizo, La nueva justicia administrativa: diagnóstico de derecho contencioso-
administrativo y fiscal en el Ecuador, (Quito: CLD, 1996).

197
efectos jurisdiccionales, pues las resoluciones, sentencias o fallos que emiten, luego de un
debido proceso, tienen carácter obligatorio y deben ser ejecutadas conforme lo dispone la ley
de la materia.

Se argumenta que la dispersión de jurisdicciones es un anacronismo que desarticula la

potestad jurisdiccional “única” del Estado, antes dispersa en instancias gubernamentales en
el ámbito tributario, administrativo y contable, o en asuntos de familia, menores, seguridad
social, laborales, militares, policiales, etc., y que ya han sido finalmente concentrados en la
Función Judicial, en judicaturas especializadas y en la Corte Constitucional. 352

Sin embargo existen materias que por su naturaleza y por así disponerlo la Constitución y las
leyes siguen sometidas a autoridades con potestad jurisdiccional, como son, entre otros, los
asuntos políticos de los máximos personeros sometidos a juicio político por los parlamentos
o Congresos; los electorales y de partidos políticos sometidos en Ecuador al Tribunal
Contencioso Electoral y los asuntos contables sobre manejo irregular de recursos públicos a
las Cortes o Tribunales de Cuentas o a las Contralorías, ya que en todas esas materias se
requieren decisiones eficaces y oportunas en beneficio de la sociedad. Si dichos asuntos son
resueltos por Tribunales u órganos pluripersonales, con potestades jurisdiccionales, previstas
por la Constitución y la ley, podrían los afectados someter sus sentencias al recurso
extraordinario de casación o a acciones extraordinarias de protección en la Corte
Constitucional, para en ese ese espacio garantizar finalmente la recomendable y necesaria
unidad jurisdiccional y la tutela judicial efectiva.

Si las resoluciones sancionatorias de los órganos de control externo en el ámbito

administrativo, fiscal y en lo civil o contable (indemnizatorias) mantienen el carácter de
“administrativas”, pueden ser impugnadas en la vía jurisdiccional, judicial o constitucional y
tienen que seguir el largo trámite procesal en todos los niveles hasta culminar en sentencias
o fallos definitivos, si bien las primeras, como ocurre con las decisiones de destitución de
funcionarios en Ecuador, son de aplicación inmediata si no son suspendidas al inicio de la
controversia judicial.

También otras resoluciones administrativas como las determinaciones o indemnizaciones

civiles o las órdenes de reintegro pueden quedar en firme si no son impugnadas
oportunamente en lo contencioso administrativo, en cuyo caso tienen efecto suspensivo y
sólo son obligatorias cuando se las confirma en sentencia. En el ámbito penal no existe
controversia, pues los hechos o datos que se identifican en un procedimiento administrativo
normal o “cuasi o para jurisdiccional”, o en un proceso de fiscalización o auditoría,
obligatoriamente deben ser puestos a conocimiento del Fiscal o de los jueces penales

352
Ricardo Rivero y Víctor Granda, Derecho Administrativo, edición ecuatoriana, (Quito: CEN-UASB, 2017).

198
competentes, para que ellos inicien o sustancien, conforme al ordenamiento jurídico de cada
país, la indagación, instrucción y el proceso respectivo.

La controversia que se presenta, en el ámbito de las entidades de control sobre el carácter

administrativo o jurisdiccional de sus resoluciones sancionatorias sobre responsabilidades
administrativas y civiles-contables, tiene que ver con las potestades constitucionales y legales
que se otorgan a los órganos de control externo sea que se denominen Tribunales o Cortes de
Cuentas de carácter colectivo o colegial, o Contralorías como órganos de carácter individual
o unipersonal en su máxima instancia de decisión. No es suficiente la denominación del
órgano de control para obtener como conclusión que tengan o carezcan de potestades
jurisdiccionales, ya que como hemos visto existen Tribunales y Cortes de Cuentas que no
ejercen jurisdicción con sus decisiones y ciertas Contralorías que, siendo de carácter
eminentemente administrativo, tienen potestades jurisdiccionales o “cuasi-jurisdiccionales”,
como también se lo pudo advertir.

Desde el punto de vista práctico, es innegable que los órganos de control externo, en cuanto
Entidades Superiores de Control o de Fiscalización (EFS), son en la actualidad cada vez más
independientes en su ejercicio en relación a las otras funciones del Estado, no sólo de la
Función Ejecutiva a las que fiscalizan principalmente, sino de la Función Legislativa
también, con la que de una u otra manera se encuentran relacionadas en su origen por su labor
de fiscalización y control político y financiero, sin bien en la actualidad también sus
actividades administrativas, al igual que las que ejecutan otros órganos del Estado, como los
de la Función Judicial y de otras entidades del Sector Público, son necesariamente
fiscalizadas por aquellas. Por ello, en los casos de Ecuador y Venezuela se conformó una
nueva Función del Estado destinada al control y a la participación ciudadana, en principio
independiente de las otras funciones del Estado, sin embargo, con mecanismos de selección
de sus integrantes manipulables por la Función Ejecutiva por lo que se desnaturalizó su
independencia como uno de los fundamentos principales para el ejercicio del Control.

Existe además la convicción de que si las decisiones de los Entidades Superiores de

Fiscalización, adoptadas en el combate a la corrupción, o como sanción a la ineficacia e
indolencia administrativa o para la recuperación de recursos públicos mal invertidos o
manejados, son estrictamente administrativas, y por lo tanto no obligatorias ni ejecutorias
sino impugnables. Esta realidad se retarda indefinidamente su aplicación y por lo tanto dejan
de ser eficaces ya que frecuentemente se anulan en el trámite del proceso judicial o se las
desestima, no porque no tengan fundamento y motivación lo que sería lógico y justo, sino
porque incurren en causales de caducidad o de prescripción, tanto en el inicio del ejercicio
de la potestad de fiscalización como en el momento del establecimiento de las
responsabilidades.

199
Por ello se plantea, como conveniente y necesario que, para culminar la fiscalización y las
auditorías de las Entidades Superiores de Control, sean Tribunales o Cortes de Cuentas o
Contraloría, sus resoluciones tengan potestad jurisdiccional, como ya ocurre de una u otra
manera en algunas de ellas pero no en todas, para que sus decisiones permitan la imposición
de sanciones inmediatas a los funcionarios que no cumplen con eficiencia sus obligaciones y
se puedan recuperar con agilidad los recursos públicos mal desembolsados o mal utilizados
por las instituciones o personas que los perciben o administran de una u otra manera
perjudicando los intereses de toda la colectividad.

La tutela judicial efectiva y en ella la unidad jurisdiccional es un derecho y una obligación

que se defiende en todos los sistemas jurídicos a nivel internacional, pero esa tutela y su
unidad no excluyen jurisdicciones especiales que siendo indispensables se las debe
garantizar. En todo caso la unidad jurisdiccional se la logra, finalmente, en el trámite de los
recursos de casación ante la máxima autoridad judicial o en los recursos que conoce y
resuelve la Corte Constitucional, espacios previstos en la carta política del Estado en los que
se unifica con efecto obligatorio la jurisprudencia para proteger, finalmente, la plena y eficaz
vigencia de los derechos de los ciudadanos.

Si se reconocen jurisdicciones especiales en lo político, lo electoral, partidos políticos

también en el control administrativo y contable, las decisiones de responsabilidad pueden ser
ejecutadas con mayor agilidad pues no se requeriría de un largo recorrido judicial, sino que
las decisiones y sentencias, en este caso, del Tribunal de Cuentas o de la Contraloría, serían
de ejecución inmediata y solo serían susceptibles de acciones de casación o de protección
constitucional.

2. Nuevos Tribunales de Cuentas en América Latina.

Si bien, como ya lo hemos indicado, en América Latina el sistema de control externo, se ha

organizado preferentemente por medio de Contralorías, que en su origen se conformaron
siguiendo el modelo anglo-norteamericano pero que ha variado en el tiempo y circunstancias
de cada país, en la actualidad, especialmente desde el inicio de este siglo, se ha retomado el
modelo de Tribunal o Corte de Cuentas o se lo pretende hacer para suplir o complementar
con la potestad jurisdiccional la intensa labor de fiscalización y auditoría que se han ido
perfeccionando en todas las EFS, aplicando las normas técnicas de la INTOSAI y las
iniciativas de sus organismos regionales como la OLACEFS. Todas las EFS, tanto en Europa
como en América han emprendido, en todo caso, en una serie de acciones y reacciones frente
a los crecientes casos de corrupción y la utilización dolosa de las instalaciones y productos
del sistema financiero internacional.

200
En América Latina, como ya lo hemos referido, se han adoptado varias iniciativas para
transformar las Contralorías en Tribunal de Cuentas o para mantener las primeras en la órbita
de la fiscalización y la auditoria y asignar a los segundos el juzgamiento de las cuentas y las
responsabilidades administrativas y contables. También, como es tradicional en nuestra
región, tanto la labor de fiscalización como la de establecer responsabilidades administrativas
o jurisdiccionales sancionatorias se mantiene en un solo órgano de control externo
denominado Contraloría o Tribunal de Cuentas.

En los casos ya analizados: en Honduras, en 2002, se sustituyó a la Contraloría por el Tribunal

Superior de Cuentas sin potestades jurisdiccionales, ya que sus resoluciones sobre
responsabilidades son trasladadas a los órganos judiciales correspondientes. En El Salvador
se fortaleció el modelo inicial de Tribunal de Cuentas con la adopción actual de la Corte de
Cuentas con potestades jurisdiccionales ya que sus resoluciones no son materia de
controversia contenciosa-administrativa. En Brasil el Tribunal de Cuentas de la Unión
Federal tiene potestades jurisdiccionales, independientemente de las labores de fiscalización
que realiza, la que es reforzada con la existencia de una Contraloría para el control interno
de la administración. En República Dominicana (2007), la Contraloría es una dependencia
del poder Ejecutivo para el control interno y la Cámara de Cuentas luego de tenerlas no tiene
en la actualidad potestades jurisdiccionales sino administrativas en sus resoluciones sobre
responsabilidades.

Analicemos a continuación las transformaciones ocurridas en los últimos años en Panamá y

las iniciativas o planteamientos que, sobre la sustitución de las potestades sancionatorias de
las Contralorías a Tribunales de Cuentas con potestades jurisdiccionales, se dan en Colombia
y en Ecuador.

Panamá.

La Ley 67 en Panamá creó en 2008 un nuevo Tribunal de Cuentas colegiado, con jurisdicción
nacional especial, para el juzgamiento de los agentes y empleados que administran el
patrimonio público, pero no en el ámbito de sus responsabilidades civiles o indemnizatorias,
ya que éstas se someten a la jurisdicción contenciosa-administrativa de la Función judicial.
El Tribunal es independiente en lo administrativo, financiero y funcional y no ejerce potestad
fiscalizadora pues de acuerdo con la reforma a la Constitución en 2004 (Art. 280) ésta es
competencia exclusiva de la Contraloría General de la República creada en Panamá en
1930.353

La actividad juzgadora limitada, que tiene el nuevo Tribunal en Panamá, se fundamenta en

las objeciones y reparos establecidos en los informes de las auditorías que realiza la

353
Panamá, Ley 67 de 14 de noviembre de 2008, Gaceta Oficial N° 26169, 20 de noviembre de 2008.

201
Contraloría, en los que consten las presuntas irregularidades en el manejo de fondos y bienes
públicos que constituyan una lesión patrimonial. Son investigadas por un Fiscal de Cuentas
quien formula cargos.

En 1984, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República autorizaba el

funcionamiento de un Juzgado, Tribunal de Cuentas y Fiscalía, designados como servidores
públicos por el Contralor. El juicio de cuentas tenía dos instancias y evaluaba el manejo y la
gestión contables de los recursos públicos y decidía sobre la responsabilidad patrimonial del
agente o funcionario con respecto al Estado. Las decisiones del juez y del Tribunal se
estimaban como “jurisdiccionales” y las de segunda instancia podían ser impugnadas en la
Corte Suprema de Justicia sólo mediante Recurso Extraordinario de Casación. Desde 1990
la jurisdicción de cuentas fue ejercida únicamente por la Dirección de Responsabilidad
Patrimonial de la Contraloría.

La referida Ley de 2008, fundamentada en la reforma Constitucional de 2004, sustituyó a la

Dirección de Responsabilidades e independizó al Tribunal de Cuentas de la Contraloría
reconociéndole autonomía con rango constitucional. Está integrado por tres magistrados
designados uno por el Ejecutivo, otro por la legislatura y otro por la Corte Suprema de Justicia
para un período de diez años. El Tribunal, juzga la responsabilidad en irregularidades
cometidas en el manejo de recursos y bienes públicos por parte de agentes y empleados
públicos identificados en las auditorías por la Contraloría e investigados por el Fiscal de
Cuentas.

El proceso se inicia con los “reparos” o llamamiento a juicio y luego se producen los cargos
y descargos que pueden ser impugnados ante el propio Tribunal con el recurso de
reconsideración y luego ante el contencioso administrativo, con lo que finalmente se debilitan
las potestades jurisdiccionales del Tribunal. Los fallos hacen tránsito a “cosa juzgada” y no
permiten otro enjuiciamiento por la misma causa. La responsabilidad patrimonial en el
manejo de los bienes públicos es independiente de otras responsabilidades administrativas,
disciplinarias, civiles y penales de los funcionarios y protege los recursos de la Hacienda
pública.

En 2013, se expidió la Ley 81 que modifica la que creó el Tribunal de Cuentas de Panamá y
amplió las potestades del Tribunal no sólo para conocer los reparos de la Contraloría sino
también para investigar sus fundamentos con lo cual se amplían las atribuciones del Fiscal
General de Cuentas en la acción de cuentas. Este funcionario no sólo instruye el
procedimiento, sino que practica pruebas y diligencias para comprobar o esclarecer hechos
que constan en los informes de la Contraloría y se encuentra facultado a solicitarle inicie o
amplíe sus informes cuando llega a tener conocimiento del cometimiento de irregularidades
de funcionarios que afecten al patrimonio público. Al concluir una investigación el Fiscal
elabora una “vista fiscal” motivada y luego, si es del caso, ejerce la acusación pública en la
202
etapa plenaria del proceso patrimonial ante el Tribunal de Cuentas, en el cual siempre se debe
garantizar, tanto en la investigación como en el juicio, el debido proceso.354

El presidente del Tribunal de Cuentas de Panamá manifestó en una intervención en la

Asamblea Nacional de Ecuador que la distinción entre las competencias del órgano que
representa y la Controlaría es positiva y se complementan ya que el modelo unitario se
materializa en las auditorías y rendición de cuentas, mientras que el órgano colegiado tiene
énfasis en la asignación de responsabilidades y en la recuperación de recursos públicos.
Indica, además, que si una institución asume a la vez la auditoría y el establecimiento de
responsabilidades puede generar abuso de poder o discrecionalidad, por lo que las dos
funciones deben separarse. El modelo, dice, permite dos lógicas: la Contraloría que actúa con
el Derecho administrativo y el Tribunal de Cuentas con el principio del debido proceso y las
garantías fundamentales.355

Proyecto y planteamientos sobre Tribunal de Cuentas en Colombia.

La Contraloría en Colombia tiene, en la actualidad, amplias potestades de fiscalización por

medio de auditorías (financiera, de cumplimiento normativo y de desempeño) que se han
perfeccionado con la aplicación de las normas ISSAI, el reconocimiento de calidad con la
norma ISO 9001 y el uso intensivo de la tecnología. Sus potestades sancionatorias
administrativas y cuasi-jurisdiccionales, se desprenden del juicio o procesos de
responsabilidad o control fiscales, ordinario o verbal, que son actualmente de su competencia,
según la Constitución y la legislación secundaria.

Las responsabilidades administrativas de los funcionarios públicos no son de competencia de

la Contraloría sino de la Procuraduría. La controversia radica en determinar si las
responsabilidades fiscales, patrimoniales o de calidad indemnizatoria o civiles-contables,
como en otros países, tienen efecto jurisdiccional o son tan sólo el paso previo para las
acciones previstas en el proceso contencioso-administrativo que se tramita ante el Consejo
de Estado.

El asunto tiene una enorme trascendencia en la consolidación del Estado Social y

Democrático de Derecho y en la eficacia del Control externo que realizan las EFS para
precautelar los recursos públicos y recuperar los fondos estatales mal invertidos, mal
gestionados o disipados por la corrupción.356

354
Panamá, Ley 81 de 22 de octubre de 2013, Gaceta Oficial N°. 27403, 25 de octubre de 2013.
355
Dr. Rainier Alexis del Rosario Franco, Magistrado Presidente del Tribunal de Cuentas de Panamá, en
informe borrador del proyecto de Ley Orgánica Reformatoria de la LOCGE, Quito, 14 de diciembre de 2020,
pág.17
356
Maria Teresa Zuluaga Botero, Proceso de Responsabilidad Fiscal hoy en Colombia: Falencias Estructurales
para el Estado Social y Democrático de Derecho, (Bogotá D.C: Universidad Nacional de Colombia, Facultad
De Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, 2017).

203
En Colombia, en los últimos años, se expresa un abierto reparo, en la academia (Rodrigo
Naranjo Galves, Enrique Ariel Corredor, etc.) y en quienes han ejercido la titularidad de la
Contraloría General de la República, sobre la necesidad de una reforma institucional y
jurídica de las potestades sancionatorias de la Contraloría y sobre la inconveniencia y
presunta violación de derechos constitucionales que se produce cuando una autoridad
unipersonal como el Contralor, al asumir las dos competencias fiscalizadora y sancionatoria
en su decisiones, no observan la riqueza deliberativa propia de un colegiado o atentan contra
el debido proceso cuando actúan como juez y parte, violando una garantía fundamental que
debe ser observada en los procedimientos administrativos y procesos jurisdiccionales.357

Si se revisa el proceso histórico, en el ejercicio de las potestades sancionatorias y

jurisdiccionales de las instituciones de control en Colombia, hay que referirse a la Corte de
Cuentas, que se creó en 1847 y se mantuvo bajo diferentes formas hasta 1923, en la que,
además del examen y fenecimiento de las cuentas que debían presentar los funcionarios, tenía
plena capacidad para imponer sanciones a los funcionarios por conductas indebidas, las
mismas que eran ineficaces pues se emitían luego de varios años o cuando ya no ejercían sus
cargos o ya habían muerto.

Se argumenta que cuando se creó la Contraloría, bajo la inspiración de Kemmerer, se le

otorgaron no sólo las potestades fiscalizadoras y financieras ágiles recomendadas en detalle
por la misión norteamericana para satisfacer sus propósitos, sino que se conservaron también
las funciones jurisdiccionales y sancionatorias que tenía antes como Corte de Cuentas,
siguiendo primero al modelo francés y más específicamente al español, al igual que las otras
funciones asignadas a las otras entidades que se fusionaron en la primera. De esa manera,
quedó establecido en Colombia que el Contralor podía solicitar también a la autoridad
nominadora la suspensión del empleado que no rinda cuentas de su manejo y custodia de
fondos públicos y quedaba autorizado para promover juicios fiscales para sancionar
conductas indebidas de los funcionarios públicos.

Las potestades de control financiero y de juzgar la responsabilidad fiscal de los funcionarios

que manejan recursos públicos, se mantuvo en la legislación colombiana hasta 1991, en una
especie de combinación entre el sistema de control anglo-norteamericano que persigue la ágil
rectificación financiera por parte de las autoridades que administran los recursos públicos y
el ejercicio de las potestades sancionatorias en el control fiscal de las procesos de cuentas
sobre actos irregulares de los funcionarios (modelo español de Tribunal de Cuentas) que
siempre, como hemos dicho, fueron procesos y decisiones excesivamente dilatadas e
ineficaces conforme lo observó desde un inicio la misión Kemmerer.358

357
Edgardo José Maya Villazón, Contralor General de la República de Colombia, en 95 años de la Misión
Kemmerer, (Bogotá: Imprenta Editores S.A, 2018).
358
Antonio Hernández Gamarra, “Control Fiscal y la lucha contra la corrupción” en 95 años de la Misión
Kemmerer, (Bogotá: Imprenta Editores S.A, 2018).

204
La nueva Constitución en 1991 ratificó las competencias de la Contraloría y más bien las
amplió con “especial claridad” en lo relacionado al control fiscalizador, para que éste no se
limite a un control contable o financiero sino a la “gestión fiscal” lo que incluye todos los
tipos de control conforme ocurre en casi todos los países, independientemente del modelo
que hayan asumido las EFS. Sin embargo, la Constitución eliminó el control previo por parte
de la Contraloría, pues se lo consideraba, fuente de corrupción y de obstrucción a la agilidad
de la actividad administrativa del Estado, y, si bien, la Ley 267 del 2000 y las normas de la
Contraloría introdujeron, de manera excepcional, una modalidad de control previo mediante
decisiones de “advertencia”, emitidas para evitar perjuicios inminentes al patrimonio público,
la Corte Constitucional las declaró inconstitucionales en 2015. Esta decisión constituyó un
revés para el control ya que no se podía evitar, desde un inició, posibles afectaciones en la
contratación y en la ejecución de obras públicas innecesarias, dispendiosas o mal
planificadas.

Por ello, el ex Contralor Edgardo Maya, planteó durante y al final de su gestión (2014-2018),
la conveniencia de la unificación del Control Fiscal disperso en Colombia en 62 contralorías
departamentales y municipales y que al ser la Contraloría juez y parte en el juicio de
responsabilidad fiscal se debía plantear una reforma constitucional, para que aquel sea de
carácter judicial y las sentencias que se emitan tengan el efecto de cosa juzgada y no se
queden en el ámbito administrativo o sometidas a una nueva revisión jurisdiccional
contenciosa-administrativa, alargando injustificadamente los procedimientos de
recuperación de activos y de sanción por el mal manejo de los fondos públicos.359

Los procesos de responsabilidad fiscal, ordinarios y verbales, que se tramitan en la

Contraloría de Colombia, determinan y establecen responsabilidades a los servidores
públicos y a los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ella
causen daño al patrimonio público, por acción u omisión y en forma dolosa o gravemente
culposa. La finalidad de dichos procesos es el resarcimiento del perjuicio ocasionado al
patrimonio público, mediante el pago de compensaciones pecuniarias que compensen el daño
de que fue objeto el Estado (Ley 610 del 2000). Estos procesos no impiden, sin embargo, el
trámite de otras acciones en las instancias jurisdiccionales en el ámbito administrativo, civil
o penal.

Se discutía también, en los medios académicos e institucionales, si esos procesos son de

naturaleza jurisdiccional o administrativa, ya que la propia Constitución autoriza en su
artículo 116, inciso segundo que “excepcionalmente la ley podría atribuir función
jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas, sin embargo

359
Edgardo José Maya Villazón, Contralor General de la República de Colombia, “CGR 2014-2018;
fundamentos y resultados de la gestión”, en 95 años de la Misión Kemmerer, (Bogotá: Imprenta Editores S.A,
2018).

205
no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos” y en las
atribuciones del Contralor se incluía la de: “Establecer la responsabilidad que se deriva de la
gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y
ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma” (Art. 268.5).

Para saldar esa diferencia de opiniones, la Corte Constitucional Colombiana, ya en 1998, en

sentencia se pronunció afirmando que los procesos de responsabilidad fiscal y sus fallos,
emitidos por las Contralorías, son administrativos pues no están amparados por un especial
desarrollo legal para que sean jurisdiccionales.360 La legislación orgánica de la Contraloría
no les otorga esa calidad, si bien les reconoce una ritualidad procesal similar a la judicial; se
someten a recursos en sede administrativa; producen efectos obligatorios si no se los
impugna, y son impugnables en la jurisdicción contenciosa-administrativa en el Consejo de
Estado. Deben, en todo caso, observar las garantías del debido proceso, obligatorias tanto
para los procesos como para los procedimientos administrativos.

Se enfatiza también que los fallos de responsabilidad fiscal que emite la Contraloría en
Colombia tienen un carácter “patrimonial” y no son “sancionatorios”, pues su declaración
implica fundamentalmente el resarcimiento del daño causado por la gestión irregular y por
lo tanto la responsabilidad fiscal la ejerce unilateralmente el Estado lo que la diferencia de la
responsabilidad civil que se establece en otros países, luego de una controversia entre el
inculpado y la autoridad. De todas maneras, se permite una inevitable duplicidad de procesos
tanto en la Contraloría como el que se sustancia luego en la jurisdicción contenciosa-
administrativa.

Si el propósito de los procesos de responsabilidad fiscal es recuperar y preservar el

patrimonio o los recursos públicos mal utilizados o mal gestionados por los servidores
estatales o por los particulares, sea por incompetencia o por corrupción, y si las sentencias o
resoluciones tienen luego que, necesariamente, para hacerse efectivas pasar a conocimiento
y resolución de la jurisdicción contenciosa administrativa, se tornan inútiles e ineficaces
pues, por la obvia dilación y prolongación procesal, terminan en una gran mayoría incursos
en causales de nulidad, caducidad y prescripción.

Finalmente, los resultados de los procesos son magros en cuanto a la recuperación o defensa
de la integridad de los recursos y bienes estatales. Igual que antaño, con los juicios de cuentas
y en la actualidad con la duplicidad y fracaso de los trámites administrativos y
jurisdiccionales, los recursos mal usados o abusados se tornan en irrecuperables y se deja en
la impunidad a los funcionarios que abusaron de ellos o los disiparon.

360
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-189/98, 6 de mayo de 1998, http://www.suin-
juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=20014630

206
Por ello, en Colombia se ha planteado, ya desde varias años, por parte de académicos,
legisladores y autoridades de control, desde la vigencia de la Constitución de 1991 que se
otorgue, a los procesos de responsabilidad fiscal tramitados o conocidos por la Contraloría,
un carácter jurisdiccional y que los procesos y las sentencias, luego de agotar los recursos,
pasen a autoridad de cosa juzgada y sólo se pueda plantear contra ellas los recursos de
casación o las acciones de protección especiales o extraordinarias ante la Corte
Constitucional y que, por lo tanto, no sean de conocimiento de la jurisdicción contenciosa
administrativa para que puedan quedar en firme con agilidad.361

Se ha presentado también, como alternativa, que la Contraloría agote las medidas para
recuperar los recursos en los que se detecten desviaciones en la auditorías pero que no
conozca y resuelva los procesos de responsabilidad fiscal para que éstos sean tramitados por
un Tribunal o Corte de Cuentas, como jurisdicción especial, o por los Tribunales
Contencioso-administrativos para que fallen sobre todos los asuntos que involucran los
recursos públicos y a sus funcionarios, estableciendo una economía procesal, sin
duplicaciones administrativas y jurisdiccionales y sin confundir al acusador con el juzgador
para garantizar el debido proceso, con la finalidad de alcanzar el objetivo principal, proteger
y recuperar los recursos públicos mal utilizados y abusados por funcionarios que perjudican
los intereses de la colectividad.362

En 2016, se presentó en el Congreso de Colombia un proyecto de Acto Legislativo para

modificar varios artículos de la Constitución y crear un nuevo Tribunal de Cuentas con
potestades jurisdiccionales para vigilar la legalidad de la gestión fiscal contable y el control
y enjuiciamiento de los funcionarios y personas involucrados en irregularidades y abusos de
los recursos públicos, sin tener que recurrir posteriormente a los procesos contenciosos
administrativos.363

El desafío de las anunciadas reformas se encuentra en encontrar un camino constitucional y

legal que garantice no sólo la independencia real de los jueces que integren el nuevo Tribunal
o Corte de Cuentas, para que ejerza amplias labores de control no solo sobre los
descubrimientos de las auditorías, sino también sobre las actividades y responsabilidades del
Estado que está obligado a atender con honestidad el ejercicio de los derechos económicos,
sociales y culturales de los ciudadanos. Para ello se requiere adoptar un proceso jurisdiccional
sin duplicidades, que con agilidad y respetando el debido proceso garantice en sus sentencias

361
Rodrigo Naranjo Galves, Eficacia del Control Fiscal en Colombia, Derecho Comparado, Historia, Macro
organizaciones e Instituciones, (Bogotá: Facultad de Jurisprudencia de la U. del Rosario, 2007); Lidia Yolanda
Santafé Alfonso, La Responsabilidad Fiscal, ¿Función Administrativa o Jurisdiccional?, (Tesis Maestría,
Universidad Nacional de Colombia, 2009), http://www.bdigital.unal.edu.co/7740/
362
Guillermo Rodríguez y Álvaro Botero, Proceso de Responsabilidad Fiscal, Comentarios Críticos, (Bogotá:
Editorial Ibañez, 2009).
363
Colombia, Congreso, Gaceta N°. 636, Imprenta Nacional, 19 de agosto de 2016, (Bogotá: Imprenta Nacional
de Colombia, 19 de agosto de 2016).

207
calidad y efectividad en el control de los recursos públicos, tanto para sancionar a quienes
los mal utilizan o administran con las más diversas formas de corrupción, como para
recuperarlos de manera ágil y eficiente, para proteger los recursos y bienes del Estado y en
especial garantizar el ejercicio de los derechos de los sectores sociales más necesitados en la
gestión de los servicios públicos.

3. El proyecto de transformar la Contraloría en Tribunal de Cuentas en

Ecuador,

El Contralor Subrogante Pablo Celi, argumentando la necesidad de recuperar el prestigio

institucional del órgano superior de Control, hizo conocer al inicio de su gestión los manejos
dolosos del anterior gobierno y del Contralor titular que estaban ocultos. Reveló acciones de
control pendientes e inició nuevas sobre los contratos con Odebrecht y con otras empresas
en el ámbito petrolero, eléctrico y de construcción de infraestructura y obras públicas. Hizo
conocer los resultados reales de numerosas auditorías en otras áreas que se pretendieron
alterar u ocultar.

Estableció también, de manera inicial, responsabilidades administrativas (multas y

destituciones), presunciones de responsabilidad civil (reintegros y glosas) e indicios de
responsabilidad penal en 265 informes, en contra de los más altos funcionarios del gobierno
entre 2007 y 2017. Autorizó nuevos exámenes con amplias y calificadas veedurías
ciudadanas sobre importantes y cuantiosas actividades públicas como las de la deuda externa,
la seguridad social y la utilización arbitraria de recursos públicos en el manejo de los estados
de excepción y en el uso de bienes públicos como los aviones presidenciales en vuelos
reiterados a paraísos fiscales.

Gestionó, además, una relación coordinada y colaborativa con la Procuraduría, la Fiscalía y

la UAFE para combatir, prevenir actos de corrupción y recuperar activos. Expidió nueva
normativa para mejorar y optimizar la estructura organizativa de la Contraloría y de los
procedimientos de control y de responsabilidades para prevenir la corrupción y ubicar los
recursos públicos ilícitos en otros países y en paraísos fiscales.

Toda esta acción fiscalizadora y proactiva en el cumplimiento de sus responsabilidades

permitió a la Contraloría General del Estado recobrar transitoriamente la confianza de la
opinión pública y de los órganos públicos en su labor y responsabilidades constitucionales y
legales.364

En ese contexto, y con la finalidad de encontrar soluciones de mediano y largo plazo para
fortalecer las actividades del Control externo del Estado, el Contralor formuló un

364
Pablo Celi, Contralor General del Estado, Rendición de Cuentas 2017 y 2018.

208
planteamiento polémico, por sus implicaciones históricas, constitucionales y legales, la
sustitución de la Contraloría por un Tribunal de Cuentas, pues, según su proponente, la labor
de fiscalización y de establecimiento de responsabilidades, no pueden mantenerse en las
manos de un funcionario o autoridad unipersonal, sino deben trasladarse a las de un colectivo
o a una autoridad colegiada, como lo serían las salas y el Tribunal de Cuentas, ampliando sus
potestades de fiscalización y adjudicando a una sala de juzgamiento las potestades para
imponer sanciones, simplificarlas y hacerlas efectivas, con la finalidad de combatir la
corrupción y recuperar, proteger y garantizar el eficiente uso de los recursos del Estado.

En su informe ante el Congreso Nacional 2018, el Contralor, ratificó, una vez más, su
decisión de impulsar las reformas jurídicas necesarias para “posicionarse en el futuro como
uno de los Tribunales de Cuentas más activos a nivel internacional” e indicó que la iniciativa
inicial cuenta también con amplio apoyo social y con la decisión de incorporar a la ciudadanía
en las labores de control, tanto en el trámite y aceptación de denuncias como en el fácil acceso
a las acciones e iniciativas de control, por medio de nuevas y extensas plataformas
informáticas que se están implementando en todo el país.365

Fundamentos de la propuesta de Tribunal de Cuentas.

Si bien es verdad que en el país no se ha reflexionado sistemáticamente desde la academia y

desde la esfera pública sobre la naturaleza, competencias y efectividad de las atribuciones de
control externo que desempeña la Contraloría General del Estado, en todo caso, a lo largo de
la historia desde su creación en 1927 hasta la actualidad, se han producido, como ya hicimos
referencia, transformaciones institucionales y ajustes de competencias, conforme a las
necesidades políticas de los gobiernos de turno y atendiendo las sugerencias internacionales,
para el perfeccionamiento de los instrumentos de fiscalización de los recursos públicos,
siguiendo tanto la tradición continental como la anglo-norteamericano, así como las
reflexiones y decisiones adoptadas en la INTOSAI desde su fundación en 1953 y en la
OLACEFS desde 1965.

El Contralor, en una conferencia en la Universidad Andina, dijo que al surgir en el país y en

la Contraloría circunstancias “anormales”, como las ocurridas entre 2007 y 2017 por los
manifiestos actos de corrupción, la sociedad se percató del papel fundamental que la
institución cumple, debe cumplir o ha dejado de hacerlo, respecto del buen uso de los recursos
públicos y de su recto e integral control técnico. Todo lo cual, manifestó, afecta al Estado de
Derecho, a la democracia y al bienestar de la colectividad, pues “los recursos públicos no son
del Estado sino de la sociedad” y porque “una democracia sin control público y sin control
social no es democracia”.

365
Pablo Celi, Contralor General del Estado, Informe de Rendición de cuentas del presidente del Comité de
Coordinación de la FTCS, ante la Asamblea Nacional, 2019.

209
La propuesta del Tribunal de Cuentas como organismo colegiado y la transformación
estructural de la Contraloría como organismo de control unipersonal, proviene, según su
proponente, de un amplio análisis del sistema de control público realizado en el país sobre
cuatro aspectos fundamentales: su evolución histórica; la normativa vigente; los nudos
críticos del proceso de auditoría y la experiencia internacional. La propuesta permite, agregar,
“una mejor articulación orgánico funcional de las acciones de auditoría y del juzgamiento de
cuentas del Estado previstas en la Constitución de la República”, pues en la actualidad se
confunden las dos funciones en cuanto a su “dimensión decisional de una misma
autoridad”.366

Debemos considerar además que la función de fiscalización de la Contraloría en Ecuador, a

partir de 2007 con el advenimiento de un régimen que proclamó promover una “revolución
ciudadana”, se redujo. En la Asamblea Constituyente se eliminó, en su inicio, el control
previo en la contratación pública y el registro de contratistas incumplidos, supuestamente
para agilizar la administración pública y la ejecución de obras. Luego, se limitaron sus
atribuciones en el control del presupuesto (Código de Planificación y Finanzas) y en su
financiamiento y, finalmente, se pretendió abolir en 2015, con las enmiendas constitucionales
propuestas por el régimen, las auditorías de gestión y el establecimiento de responsabilidades
en las mismas. Lo último ventajosamente no prosperó, pues fueron dejadas sin efecto por la
Corte Constitucional en 2018, luego del cambio de gobierno.367

En todo caso, las auditorías gubernamentales de la Contraloría deberían tener alta calidad, si
se aplicara con eficiencia todo el sistema de normas técnicas específicas y las internacionales
comunes provenientes de la INTOSAI y la OLACEFS y que han sido asumidas por la
institución.

Como se lo recuerda, la Contraloría evalúa procesos de decisión y acciones de la

administración y el uso de recursos por parte de los funcionarios públicos y terceros por lo
que en verdad no audita en principio a personas sino procesos, si bien, las consecuencias de
la acción u omisión de los funcionarios o de terceros se desprenden del análisis de aquellos.
Existe, según se informó, un Plan Anual de Control para una creciente cobertura de su acción,
que está relacionado con el volumen de recursos auditados y su impacto en el presupuesto
del Estado y en lo social. Las acciones de control o las auditorías se inician también por
denuncia ciudadana o por petición institucional y siguen procedimientos detalladamente
reglados desde su inicio hasta la aprobación del informe final.

366
Pablo Celi, Contralor General del Estado, “Tribunal de cuentas: nuevo modelo institucional para la
Contraloría.”, (Conferencia magistral, Quito, UASB, 15 de marzo de 2018).
367
Ecuador, Corte Constitucional, Resolución N° 018-18-SIN-CC, 1° de agosto de 2018, Segundo Suplemento,
Registro Oficial N° 102, 17 de diciembre de 2019.

210
Respecto de la forma o el trámite para establecer responsabilidades, el punto de partida para
la Contraloría son necesariamente los informes aprobados en las auditorías y exámenes, por
lo que no se pueden determinar responsabilidades sin aquellos. El Departamento de
Determinación de Responsabilidades y ahora la Sub-contraloría de Responsabilidades
confronta, mediante un detallado procedimiento, que garantiza el debido proceso y la
presentación de descargos, el cumplimiento o no de los preceptos y normas jurídicas e
identifica los fundamentos de hecho y de derecho de los informes, con las suficientes
evidencias y pruebas para establecer primero la predeterminación, luego la determinación, y
finalmente para aprobar las sanciones administrativas (multas y/o destituciones), las órdenes
de reintegro y las responsabilidades civiles o indemnizatorias, que se formulan contra los
funcionarios y terceros involucrados. Si en el examen de responsabilidades se establecen
adicionalmente indicios de responsabilidad penal, mediante un informe especial de auditoría
(IRP), debidamente depurado y cumpliendo un trámite reglamentario especial, se lo pone en
conocimiento del fiscal para la indagación, la formulación de cargos y el inicio del proceso
penal correspondiente.

Los procedimientos de responsabilidad son, por tanto, según lo dicen los voceros del órgano
de control, verdaderos procesos con varios procedimientos intermedios y de comprobación,
antes de que concluyan con la emisión de la resolución sancionatoria que puede ser
impugnada, en sede administrativa, mediante recurso de revisión en todos los casos. Luego
de agotados los procedimientos en Contraloría, el auditado puede impugnar las decisiones de
control judicialmente ante el Tribunal Contencioso Administrativo, siempre que lo haga
dentro de los términos y plazos y no haya incurrido en caducidad o prescripción, conforme a
las normas vigentes.

Las sanciones administrativas de destitución, como tales, son ejecutorias y sólo por
excepción pueden ser suspendidas por la jurisdicción contenciosa-administrativa hasta que
de manera definitiva se emita la sentencia. Las multas, las órdenes de reintegro y las
determinaciones civiles indemnizatorias se suspenden o tienen efecto suspensivo si se
interponen, dentro del tiempo establecido en la ley, las correspondientes acciones
contenciosas administrativas. Si no se impugnan las sanciones en lo contencioso
administrativo, se las ejecutan y son de cumplimiento obligatorio, mediante la jurisdicción
coactiva de la que se encuentra investida la Contraloría General del Estado.

Por todo ello, según afirman, el Contralor y algunos juristas que defienden las potestades
sancionatorias de la Contraloría, el Órgano de Control externo en el Ecuador tiene potestades
jurisdiccionales o, cuando menos por excepción podría decirse “cuasi o para
jurisdiccionales.”368 Sin embargo, es evidente, que Ley Orgánica de la Contraloría y otras

368
Pablo Celi, Contralor General del Estado, “Tribunal de cuentas: nuevo modelo institucional para la
Contraloría.”, (Conferencia magistral, Quito, UASB, 15 de marzo de 2018).

211
normas vigentes asignan a las resoluciones de la Contraloría un carácter eminentemente
administrativo, que pueden ser impugnadas en acciones contenciosas.

Por lo general todas las resoluciones de Contraloría, según nuestro sistema jurídico, pueden
ser impugnadas en la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme a la reforma a la ley
de la materia que se introdujo desde el 17 de septiembre de 1973, si bien algunas de ellas son
finalmente desestimadas por extemporáneas en su formulación y muchas otras son negadas
por los tribunales por haber incurrido en caducidad, tanto en la ejecución de la acción de
control como en el establecimiento de responsabilidades por parte de la Contraloría.

El Contralor al explicar su iniciativa de sustituir la Contraloría por un Tribunal de Cuentas

dijo que es resultado de una seria reflexión institucional en el campo del control, responde a
una demanda social y a una actualización del sistema en el marco internacional para
convertirse en un referente en el debate de perfeccionar los sistemas de control.369

Manifestó también que su iniciativa es una respuesta a la existencia de “dos grandes nudos
críticos” que existen en el sistema actual de control: la no diferenciación en la estructura
orgánico-funcional de las potestades de auditoría y de juzgamiento de cuentas que se
encuentran ejercidas discrecionalmente por la autoridad unipersonal del Contralor y el hecho
de que sus decisiones, que tienen un detallado procedimiento incluyendo recurso de revisión,
no pueden ser modificadas pues la máxima autoridad no está sometida a ningún control
administrativo, sino únicamente al control político del Congreso o Asamblea Nacional.370

La propuesta de transformar la Contraloría en Tribunal de Cuentas o “conformarla como

Tribunal de Cuentas” resolvería los dos referidos “nudos críticos”, ya que los procesos de
fiscalización y auditoría perfeccionados y los de responsabilidad administrativa, fiscal e
indemnizatoria y sus recursos, serían resueltos por salas del Tribunal, en las que el Presidente
del mismo, tendría funciones administrativas y estaría sometido al control del propio Tribunal
y al control político por parte de la Asamblea o Congreso Nacional. Sustituir el modelo
unipersonal por un colectivo o colegiado, se dijo, limitaría la discrecionalidad y los
direccionamientos arbitrarios, políticos o corruptos como ocurrió recientemente.371

Esta transformación requiere, sin embargo a nuestro juicio de una transformación integral
del sistema jurídico vigente, para perfeccionar el control público y hacerlo eficiente en
beneficio de la sociedad por lo que se debe discutir si resulta necesario o no una reforma

369
Pablo Celi, Contralor General del Estado, Ricardo Rivero Ortega, Rector de la Universidad de Salamanca,
(Conferencia-Panel “Iniciativas internacionales y nacionales de combate a la corrupción y renovación de los
sistemas de control, Quito, UASB, 2 de agosto de 2018).
370
Pablo Celi, Contralor General del Estado, “Tribunal de cuentas: nuevo modelo institucional para la
Contraloría.”, (Conferencia magistral, Quito, UASB, 15 de marzo de 2018).
371
Pablo Celi, Contralor General del Estado, Exposición de motivos, Proyecto de Tribunal de cuentas,
presentado el 25 de septiembre de 2017 al Presidente de la República Lic. Lenin Moreno.

212
constitucional, puesto que no se asignan, en la actualidad, a la Contraloría expresamente
funciones jurisdiccionales y sus decisiones son manifiestamente impugnables en el
Contencioso Administrativo y si estaría dotada de potestades jurisdiccionales éstas podrían
entrar, según lo indican algunos, en contradicción con los principios de tutela judicial efectiva
y de unidad jurisdiccional.

La opinión del Contralor proponente es que no se requiere de reforma constitucional sino tan
solo de reforma legal, pues según su criterio las funciones y competencias de la Contraloría
las asumiría el Tribunal de Cuentas que sería el que dirija el sistema de control en el país en
lo administrativo, determinaría responsabilidades (juicio de cuentas), expediría normas de
control y asesoraría a los órganos y entidades del Estado.372

El anteproyecto de Ley del Tribunal de Cuentas

El anteproyecto de Ley, presentado al Presidente de la República el 25 de septiembre de 2017

y al Consejo de Participación Ciudadana el 8 de noviembre de 2018, contiene 69 normas que,
en lo fundamental, aborda: una reconformación institucional del Sistema de Control externo;
un concepto amplio de recursos públicos independientemente de que éstos sean gestionados
por entidades públicas o privadas; la conformación de un organismo técnico colegiado en
sustitución del Contralor; las competencias de las Salas, del Pleno y del Presidente del
Tribunal; los componentes del control interno y externo; las responsabilidades y los recursos
internos.

El nuevo Sistema de control, Fiscalización y Auditoría estaría dirigido y operado por un

Tribunal de Cuentas en lugar de la Contraloría General del Estado, que en la Constitución de
1998 era considerada Órgano Superior de Control y en esa calidad se expidió su Ley orgánica
en 2002, mientras en la Constitución de 2008 se lo conceptuó como un “organismo técnico”,
que forma parte de la Función de Transparencia y Control Social, encargado del control de
la utilización de los recursos públicos en su más amplia dimensión, y de la consecución de
los objetivos de las instituciones del Estado y de las personas jurídicas que dispongan de
aquellos.

El artículo 1 del proyecto dice: el Tribunal de Cuentas establece y mantiene bajo su dirección
“El Sistema de Control, Fiscalización y Auditoría del Estado” externa e interna, y la nueva
ley regula su funcionamiento, para “examinar, verificar y evaluar el uso y gestión de los
recursos públicos, independientemente a que éstos sean administrados por entidades,

372
Pablo Celi, Contralor General del Estado, “Tribunal de cuentas: nuevo modelo institucional para la
Contraloría.”, (Conferencia magistral, Quito, UASB, 15 de marzo de 2018).

213
organismos, empresas o instituciones del Estado o por personas jurídicas de derechos
privado”.

Por tanto, se ratifica en estas y otras normas que las competencias fundamentales del Tribunal
de Cuentas al igual que las de la Contraloría son: la Fiscalización por medio de auditorías y
exámenes especiales externos, internos y de dimensión múltiple abierta (legal, financiera, de
gestión, ambiental, etc.) y el control o evaluación del uso y gestión de recursos públicos, para
en ese contexto establecer responsabilidades de los funcionarios o personas que estén
involucradas en los mismos. (Títulos II y III del proyecto de LOTCE).

Se propone expresamente que tanto las funciones de fiscalización y control de

responsabilidades al igual que las otras competencias normativas y de asesoría, se las
realizará de manera técnica e independiente, con análisis y argumentaciones motivadas e
impulsando siempre la participación y la vigilancia ciudadanas para que esos procesos sean
eficaces y profundamente democráticos.

En la cabeza del nuevo sistema de Control estaría una autoridad colectiva, el Tribunal de
Cuentas, que ejercería sus competencias de manera colegiada como pleno y por medios de
dos Salas: una encargada de las auditorías y otra de la determinación de responsabilidades.
Las actividades administrativas se encontrarían concentradas en el presidente del Tribunal y
serían compartidas con el pleno, en lo relacionado a aprobación de presupuesto y a ratificar
o aprobar decisiones trascedentes en las funciones del nuevo Tribunal de Cuentas. (Art. 5 del
Proyecto de LOTCE).

El Tribunal como organismo técnico y colegiado se integraría por siete miembros “Ministros
Auditores”, calificados por el Contralor como “Jueces de Cuentas”, que deben cumplir
requisitos exigentes en cuanto conocimiento, experiencia, sin conflicto de intereses y deben
estar dedicados en forma exclusiva a su función: tres Ministros Auditores”, tres “Ministros
de Determinación de Responsabilidades” y un Presidente, designados dos por la Asamblea
Nacional, uno por el Presidente de la República; dos por concurso público de méritos y
oposición y dos funcionarios de carrera de la Contraloría escogidos por concurso interno de
méritos y oposición, para un período de seis años, sin opción de reelección y con renovación
parcial a los tres años. (Artículos 3 y 4 del Proyecto LOTCE).

Como se puede advertir la designación aparece como plural, garantizaría una mayor
independencia frente a las formas tradicionales de designación tanto de Contralor como de
jueces o ministros de Cuentas a nivel internacional, y no se podría decir que, por su
composición, el Tribunal estaría sometido a las funciones del Estado de carácter político
como son el Ejecutivo y la Asamblea, pues la mayoría de miembros provendría de dos
concursos uno público y otro interno con funcionarios de carrera de la institución de Control.

214
El Presidente del Tribunal sería elegido libremente entre sus miembros por dos años, sin
posibilidad de reelección; sería su representante legal judicial y extrajudicial; no formaría
parte de ninguna sala y tendría a cargo la administración de la institución (nombramientos y
contratos del personal) y su gestión interna, lo que implicaría, entre otras atribuciones:
disponer la práctica de las auditorías; emitir informes previos en la contratación pública y en
los contratos complementarios cuando su cuantía supere los límites establecidos en la ley
para las licitaciones; poner en conocimiento del pleno los informes finales de auditoría y
exámenes especiales y trasladar a la Sala de Juzgamiento las predeterminaciones
administrativas y civiles; asesorar a quienes manejen recursos y bienes públicos y generar
un banco de datos sobre consultas y criterios adoptados, etc. (Artículos 6 y 9 del proyecto de
LOTCE).

El Pleno del Tribunal, a la vez tendría, entre las principales, las siguientes competencias:
aprobar el Plan Anual de Control; examinar y resolver sobre la legalidad de los ingresos
públicos; conocer y resolver sobre los informes de auditorías y exámenes especiales de las
auditorías externas e internas; conocer y resolver las predeterminaciones administrativas y
civiles que le correspondan, derivadas de los informes de auditorías aprobados; establecer la
existencia de indicios de responsabilidad penal sin perjuicio de otras responsabilidades a las
que haya lugar; exigir y examinar las declaraciones patrimoniales e investigar el presunto
enriquecimiento ilícito; juzgar y examinar los gastos de seguridad nacional; controlar la
legalidad de los procesos de delegación, concesión y gestión de áreas estratégicas; emitir
informes a la Asamblea y al Presidente sobre el ejercicio fiscal precedente y la cuenta única
del tesoro nacional; dictar las regulaciones y reglamentos necesarios sobre la auditoría y la
determinación de responsabilidades, la descentralización y desconcentración de competencia
y las que sean necesarias para el ejercicio de las funciones de control; aprobar el presupuesto
del Tribunal y remitirlo al Ministerio de Economía y Finanzas para su inclusión en el
presupuesto del Estado. (Art.8 del proyecto de LOTCE).

El proyecto dispone también, “desconcentrar” y rotar funciones, para que las dos “Salas
Especializadas” tengan capacidad normativa en el desempeño de sus competencias y sus
integrantes roten cada dos años por sorteo. Una sala estará destinada a la aprobación de los
informes de las auditorías de los recursos públicos y al seguimiento posterior de las
resoluciones adoptadas en las acciones de control y la otra al “juzgamiento de cuentas” o al
establecimiento de predeterminaciones y responsabilidades administrativas y civiles-
contables o de indemnización y a conocer los recursos de revisión que correspondan.373

La Sala de Auditoría, sería responsable de todos los procesos de auditoría externa e interna
regidos por normas internacionales y locales, ejecutadas por medio de las unidades
estructuradas por materia o nivel provincial o nacional y al control y aprobación de trámites

373
Ibíd.

215
de los informes de auditoría. La Sala de Determinación de Responsabilidades sería la
encargada de los procesos de predeterminación, de determinación de responsabilidades y de
los recursos de revisión. (Art. 10 y 11 del proyecto de LOTCE).374

En cuanto a la determinación de responsabilidades y trámite de recursos, el proyecto propone,

como en la actualidad, que se parta de la presunción de legitimidad de las operaciones y de
todos los participantes en el proceso de control; se desarrollen las normas sobre
responsabilidades administrativa y civil culposas y el procedimiento para establecerlas y
graduarlas; los administradores de recursos públicos deben actuar con diligencia como en sus
negocios y actividades y responder por acción u omisión; no se puede relevar de
responsabilidades alegando órdenes superiores y se debe dejar constancia fundamentada y
por escrito de órdenes contrarias al buen uso de los recursos, salvo que quien ordena insista
por escrito; en el pago indebido la responsabilidad principal recae sobre el beneficiario y la
subsidiaria en el funcionario que por acción u omisión culposas posibilita dicho pago; si son
varios los responsables de la acción u omisión que perjudica a los recursos públicos, la
responsabilidad es solidaria. (Título IV del proyecto de LOTCE).

No se advierte modificación en el régimen de las responsabilidades administrativas culposas

y en cuanto a las civiles o de indemnización por perjuicios ocasionados se elimina la
diferencia y el régimen especial que actualmente existe para la orden de reintegro por pago
indebido y se incluye la responsabilidad a funcionarios relacionados directamente o por
supervisión en estudios previos para la contratación y ejecución de contratos, si no toman las
medidas para que se ejecuten con estricto cumplimiento de las estipulaciones contractuales,
los programas, costos y plazos establecidos, con lo que recupera la Contraloría la potestad de
vigilancia y sancionatoria en el control previo de los contratos (Art.37 del proyecto de
LOTCE).

Se reconocen la posibilidad de presentar recurso de revisión en todas las resoluciones sobre

responsabilidades en 30 días después de notificada la resolución y el recurso extraordinario
de revisión a petición del afectado ante el Pleno del Tribunal o de oficio de parte de éste,
siguiendo las causas excepcionales establecidas en la ley para ello (Artículos 41, 43 y 44 del
proyecto de LOTCE). También se autoriza: la rectificación de errores de cálculo y de datos
personales, en la predeterminación, en la determinación, en la revisión de las sanciones
administrativas y/o civiles y aceptar el pago, en cualquier momento, de las obligaciones
civiles establecidas, previa liquidación correspondiente. (Artículos 43 y 46 del proyecto de
LOTCE).

374
Ecuador Contraloría General del Estado, “El Control Público en el Ecuador, historia, desarrollo y
proyección”, (Quito: CGE, 2018), https://biblioteca.uazuay.edu.ec/buscar/item/83532

216
De igual manera, se establecen similares plazos a los actuales en la caducidad y en la
prescripción de las obligaciones civiles que surgen de las responsabilidades y acciones
administrativas y jurisdiccionales por el ejercicio indebido de las facultades de control y la
determinación de responsabilidades, por parte de las autoridades y servidores del Tribunal, a
los responsables de las auditorías internas, externas y las especializadas que realizan las
firmas privadas contratadas. (Título VI del proyecto de LOTCE).

En la organización y desempeño de las competencias del Pleno del Tribunal y las Salas
cumple una labor importante, con funciones específicas, el secretario técnico designado por
el Tribunal por cuatro años, con voto mayoritario y con opción de ser reelegido por una sola
vez. (Artículos 7 y 12 del proyecto de LOTCE).

Como se puede advertir existe un reparto de competencias que antes eran concentradas por
el Contralor y ahora las asumiría el presidente del Tribunal, el pleno de éste y las Salas. Lo
que se encuentra en cuestión es la evidente dificultad y lentitud que se produciría en adoptar
varias de las competencias del pleno en un organismo colegiado de siete personas, si bien se
argumenta que los asuntos de conocimiento de las Salas y del pleno serían repartidos y
sorteados entre los seis ministros para elaborar ponencias y proyectos de resolución de los
organismos colegiados, lo que, agilitaría el despacho,375 si bien también se podrían producir
las tradicionales prácticas negativas de negociación que ocurren en los tribunales judiciales,
sin mejorar obviamente la calidad de los fallos.

Es evidente que resulta indispensable garantizar un pronunciamiento colectivo en lugar de

individual, tanto en la aprobación de auditoría y el establecimiento de responsabilidades
como en la aprobación de informes, presupuesto y en otras competencias. Sin embargo, la
colegialidad puede también convertirse en un obstáculo en el despacho ágil de ciertas
decisiones administrativas que deberían ser trasladas o al presidente o a las Salas o aún a los
integrantes del Tribunal.

El Proyecto de Ley no se pronuncia, de manera expresa, sobre el carácter jurisdiccional o

administrativo de las resoluciones que establecen responsabilidades administrativas, o
civiles-indemnizatorias o contables, como si lo hace taxativamente la legislación actual que
reconoce su carácter administrativo (Arts. 45, 52 y 69 de la LOCGE). Es obvio, que las
decisiones sobre responsabilidades en el actual sistema jurídico y constitucional, son
administrativas-sancionatorias, pero no jurisdiccionales y lo mismo ocurrirá con las del
nuevo Tribunal de Cuentas si no se reforma la Constitución vigente, tanto más que en el Art.
42 del proyecto dispone, casi marginalmente, que transcurrido el plazo de 180 días para
emitir las resoluciones de determinación y/o revisión de responsabilidades opera el silencio

375
Wilson Vallejo Bazante, ¿Contraloría o Tribunal de Cuentas? ¿Potestad sancionatoria o jurisdiccional?,
Quito: Revista Novedades Jurídicas, N° 160 (2019).

217
administrativo negativo y “comienza a transcurrir el término para la interposición de la
correspondiente acción contencioso administrativa de acuerdo a lo previsto en el Código
Orgánico General de Procesos”.

En cuanto al informe de indicios de responsabilidad penal que da cuenta de presuntas

infracciones descubiertas en el transcurso de las auditorías, y que es aprobado en las
instancias superiores del organismos de control, se propone en el nuevo proyecto de Ley
Orgánica del Tribunal de Cuentas que éste no sea un requisito de procedibilidad para el inicio
del proceso penal, como inicialmente lo aprobó la Corte Nacional de Justicia el 24 de febrero
de 2010376 y constaba en el numeral 3 del Artículo 581 del Código Integral Penal. Las dos
normas fueron declaradas inconstitucionales, el 14 de julio de 2019 por la Corte
Constitucional.377

El 22 de enero y el 11 de marzo de 2020, la Corte Constitucional aprobó un dictamen y luego

una sentencia en los que, frente a un planteamiento de reforma constitucional mediante
consulta popular para que la Contraloría sea sustituida por un Tribunal de Cuenta, se
pronuncia anunciando que es procedente una enmienda constitucional para cambiar de
nombre de ente de control, sin modificar competencias ni afectar derechos ciudadanos y la
estructura del Estado.378

El 19 de agosto de 2020, el Contralor en representación de la Función de Transparencia y

Control Social presentó a la Asamblea Nacional el texto de un proyecto de Ley Orgánica del
Tribunal de Cuentas del Estado. El proyecto tiene los mismos contenidos que la iniciativa
inicial, realiza algunos ajustes de las normas a los textos constitucionales y argumenta que
no se requiere modificación constitucional para la sustitución pues sería el nombre que
adoptaría la Contraloría para ejercer las mismas competencias que le están asignadas en la
Carta Política vigente.

En septiembre de 2020 el Consejo de Administración Legislativo aceptó a trámite el proyecto

luego de recibir el informe la Unidad Técnica Legislativa y lo derivó a la Comisión
Especializada Permanente de Justicia y Estructura del Estado disponiendo que se incluyan
observaciones y se unifiquen todos los proyectos sobre la materia.379

376
Ecuador, Corte Nacional de Justicia, “Resolución” de 24 de febrero de 2010, Registro Oficial No. 154 de
19 de marzo de 2010.
377
Ecuador, Corte Constitucional, “Sentencia” N°.5-13-IN/19 y acumulados, 2 de julio de 2019, Registro
Oficial 06, 15-agosto-2019 Edición Constitucional.
378
Ecuador, Corte Constitucional, Dictamen No.10-19-RC/20 de 22 de enero de 2020, Registro Oficial N°63
edición constitucional, 6 agosto de 2020.
379
Ecuador, Asamblea Nacional, Resolución No-CAL-2019-2021-336 de 3 de septiembre de 2020.
http://ppless.asambleanacional.gob.ec/alfresco/d/d/workspace/SpacesStore/77e7446d-bd6c-4928-a237-
7c7940660ade/cc-19-21-336-AN-SG-2020-1491-M.pdf

218
La Comisión, luego de recibir numerosas informaciones y opiniones de académicos, juristas
y personeros de entidades de control a nivel internacional y nacional y de debatir sobre la
constitucionalidad de la iniciativa, elaboró un proyecto de informe para primer debate que no
pudo ser consensuado y se lo denominó “Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria a la Ley
Orgánica de la Contraloría General del Estado”, estructurado en 75 artículos, dos
disposiciones generales, una reformatoria, dos derogatorias, una transitoria y una disposición
final.380

El proyecto de informe realiza varios cambios a la iniciativa legislativa original manteniendo

el nombre de Contraloría para identificar órgano de control pues así consta en varias normas
constitucionales vigentes, lo que, según afirman hace inviable dicha modificación identitaria,
por la jerarquía de las normas.

Acepta, sin embargo, reformar la estructura institucional de la Contraloría para “democratizar

el órgano público” y garantizar su “autonomía e independencia” y su “transparencia,
eficiencia y eficacia”, lo que se alcanzaría con “una estructura colegiada que garantice la
pluralidad de voces y la deliberación en asuntos tan complejos como lo son la fiscalización,
control y auditoría, pues sólo un órgano democrático garantizará una gestión transparente,
completamente alejada de la unilateralidad, discrecionalidad o arbitrariedad a la que puede
ser susceptible una autoridad unipersonal”.381 Se propone, pues en el proyecto, descentralizar
las competencias actualmente asignadas al Contralor para trasladarlas al pleno y a las salas
especializadas que deliberen y adopten decisiones eficientes y eficaces sobre las auditorías y
las responsabilidades.382

La nueva propuesta incluye y ajusta las normas relativas a los informes previos, tanto para la
celebración de los contratos de las instituciones del Estado que serán necesarios cuando el
recurso o egreso público sea de un monto igual o mayor al que señale la ley para el concurso
público de ofertas, como para el examen de legalidad de los procesos contractuales de
delegación o concesión de las potestades estatales al sector privado. La falta de los informes
previos en ambos casos produce la nulidad del contrato.

El proyecto de la Comisión de la Asamblea realiza también el esfuerzo de acoplar la nueva

normativa de la Contraloría a las normas y principios del Código Orgánico Administrativo,
incluyendo las que rigen para la conformación y funcionamiento de los órganos colegiados
y a los causales del recurso extraordinario de revisión; si bien el COA excluye del mismo a
los procedimientos de control (Art.134) e incluye bajo su normativa lo relacionado con el

380
Ecuador, Asamblea Nacional, Comisión Especializada Permanente de Justicia y Estructura del Estado,
Borrador Informe para primer debate “Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la
Contraloría General del Estado”, (Quito: 14 de diciembre de 2020).
381
Ibíd.
382
Ibíd.

219
procedimiento coactivo en la ejecución de las resoluciones confirmatorias y el trámite de las
excepciones que se interpongan, reconociendo a la Contraloría la competencia para recaudar
por esa vía tanto las obligaciones establecidas a su favor como las que generen derechos de
crédito de las entidades y empresas públicas que no tengan la capacidad coactiva.383

También el nuevo proyecto de Ley, según el informe de la Comisión, enfatiza en la necesidad

de “modernizar la Contraloría General del Estado” para que “renueve los mecanismos de
control de la corrupción, generando una gestión ágil, rápida y oportuna” y para que se
convierta en una “Entidad con la suficiente capacidad técnica para luchar contra los delitos
de corrupción y, de manera especial, el control de los gastos presupuestarios del Estado y sus
instancias administrativas”.384

El borrador de informe de la Comisión, que no fue aprobado por haberse producido un

empate en la votación, no permite tener un instrumento sólido para los debates en el pleno de
la Asamblea Nacional, por lo que parece que la sustitución de la Contraloría por un Tribunal
de Cuentas en este momento resulta constitucional y políticamente inviable, abriéndose la
posibilidad de reformas puntuales a la Ley vigente que permitan que los informes de
auditoría, el establecimiento de responsabilidades y otras decisiones importantes de control
sean aprobados por estructuras colectivas de “ministros” o de vocales de una junta,
organizadas en salas y en pleno, manteniendo la figura y otras competencias administrativas
en el Contralor General o en el Presidente de la Contraloría General del Estado.

4. Contraloría y/o Tribunal de Cuentas o de Recursos Públicos en Ecuador?

La transformación y reformas de las Entidades Superiores de Fiscalización, sean Contralorías

o Tribunal o Cortes de Cuentas, están orientadas a nivel internacional, como ya lo hemos
observado, a ampliar su independencia y autonomía de los poderes y funciones del Estado
que ellas controlan o vigilan; a optimizar la calidad de los instrumentos y normas de
fiscalización que realizan, aplicando las normas ISSAI, las certificaciones ISO y la
Convención para Combatir el Cohecho de Funcionarios Públicos Extranjeros en
Transacciones Comerciales Internacionales de la OECD (1999); a adoptar nuevas medidas
de colaboración internacional para combatir la corrupción, el soborno, el blanqueo de
capitales y la recuperación de bienes y activos ilegítimos y al ejercicio eficaz de potestades
jurisdiccionales directas, que permitan la simplificación de trámites administrativos y
judiciales para recuperar, en el menor tiempo posible, los recursos y bienes públicos e

383
Ecuador, Código Orgánico Administrativo, Art.134 y Disposición reformatoria sexta, Registro Oficial.
No.31, Segundo Suplemento, de 7 de julio de 2017.
384
Ecuador, Asamblea Nacional, Comisión Especializada Permanente de Justicia y Estructura del Estado,
Borrador Informe para primer debate “Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la
Contraloría General del Estado”, (Quito: 14 de diciembre de 2020).

220
imponer sanciones administrativas e indemnizatorias a los funcionarios y terceros que se han
beneficiado del mal manejo o abuso de los fondos del Estado.

Los Tribunales o Cortes de Cuentas, las Comisiones de auditores y las Contralorías que
obedecen a los procesos históricos continental o anglo-norteamericano, en la actualidad han
intercambiado, perfeccionado y complementado sus instituciones y competencias,
especialmente las de fiscalización, auditoría y responsabilidades, de igual manera como
ocurre con el Derecho, que cada vez más tiene instituciones similares y adquiere
connotaciones internacionales al identificar bienes públicos comunes y derechos que deben
ser regulados y protegidos.

Los Tribunales de Cuentas originarios en Europa continental ejercían inicialmente potestades

de control contable y jurisdiccionales en los dilatados juicios de cuentas que, en todo caso,
sancionaban las irregularidades de quienes de una u otra manera administraban recursos
públicos. Las Contralorías o Auditorías Generales de origen anglosajón, pusieron, en cambio,
énfasis en la eficacia en los procesos de fiscalización de los recursos y bienes públicos, para
adoptar medidas correctivas inmediatas en el manejo de los mismos para luego trasladar sus
informes, con datos relevantes de su labor de control, tanto a los parlamentos o al Congreso,
para que sean éstos los que enjuicien, sancionen o controlen a los funcionarios
administrativos del Ejecutivo y a los de más alto nivel en la estructura del Estado. De igual
manera se dirigían a la justicia común para que tramite e investigue las inculpaciones penales
y sancione los delitos sobre el manejo o disposición dolosa de los recursos públicos.

En el ámbito latinoamericano y en Ecuador, en el nacimiento de las Repúblicas y durante el

siglo XIX, se mantuvieron las Contadurías y Tribunales de Cuentas coloniales, con las
modificaciones provenientes de Francia y de España, tanto para las labores de fiscalización
como las jurisdiccionales para regular los “juicios de Cuentas”.

Cuando se adoptaron en nuestros países, desde la segunda década del siglo XX, el sistema de
Contralorías, se privilegiaron sus competencias de fiscalización, de auditoría y financieras,
para ejercer una regulación eficaz en el manejo de las finanzas públicas estatales, pero no se
eliminaron, sino se mantuvieron, implícitamente, las potestades jurisdiccionales de los
Tribunales de Cuentas del pasado, bajo la modalidad de potestades administrativas
sancionatorias, de carácter cuasi o para jurisdiccionales, que son el antecedente de los
procesos judiciales contenciosos administrativos, en los que jueces especializados,
independientes de la Función Judicial primero y luego formando parte de ella, emiten
sentencias y fallos sobre las controversias que se originan en las labores de fiscalización o
auditoría y en el establecimiento de sanciones administrativas y de responsabilidades civiles-
contables o indemnizatorias.

221
No todos los Tribunales de Cuentas en Europa o en América Latina, como hemos visto, tienen
potestades jurisdiccionales; en los que las ejercen sus sentencias pasan a autoridad de “cosa
juzgada” y sobre ellas sólo caben acciones de casación o de queja a ser planteadas ante el
Tribunal o Corte Suprema o las de garantías constitucionales ante la Corte Constitucional.

En el caso de las Contralorías, las responsabilidades fiscales-contables o civiles o

indemnizatorias y, eventualmente, responsabilidades administrativas (Ecuador, Costa Rica)
que ellas establecen, por lo general no son jurisdiccionales sino administrativas o “cuasi o
seudo o para jurisdiccionales”, ya que se las pueden impugnar en la justicia contenciosa
administrativa, salvo el caso del ordenamientos chileno por ejemplo, que reconoce a los
procesos denominados “juicios de cuentas” y a sus sentencias efecto jurisdiccional y por la
tanto sólo se puede interponer contra ellas acciones de casación o de control constitucional.

En Ecuador, cuando se conformó la Contraloría se le otorgó a ésta las atribuciones del

Tribunal de Cuentas que le precedió. En los años cuarenta, el Art. 149 de la Constitución
Política de 1946 reconoció al Contralor General de la Nación potestades jurisdiccionales en
el juzgamiento de cuentas.385

Posteriormente, en las Constituciones de 1967-8, 1978, 1998 y 2008, el Contralor tiene la

potestad de determinación de responsabilidades administrativas y civiles que se las puede
impugnar en los Tribunales Contenciosos Administrativos y, luego de ello, se habilitaron
acciones de casación y acciones constitucionales (AEP) contra la sentencia o fallo definitivos
emitidos por la sala especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional.

La polémica sobre la existencia de potestades jurisdiccionales o “cuasi o para -

jurisdiccionales” de las Contralorías y de algunas dependencias administrativas
especialmente relacionadas con la administración de tributos, se desarrolló a finales del siglo
pasado a propósito de la introducción en nuestros sistemas jurídicos regionales, las “Agencias
de Regulación” tomadas del sistema norteamericano, y por el reconocimiento Constitucional
que realizó, en algunos países (Chile), a las jurisdicciones especiales que, sin formar parte de
la estructura judicial o de la Función Judicial, tenían potestades para emitir resoluciones o
fallos de carácter obligatorio que no requerían del posterior control judicial contencioso
administrativo.386

Para nosotros, la reforma de los Sistemas de Control, en relación con su eficacia para
recuperar recursos públicos, no sólo tiene que ver con perfeccionar y ampliar el sistema de

385
Ecuador, Constitución Política, promulgada por el Presidente José María Velasco Ibarra, el 31 de diciembre
de 1946.
386
Andrés Bordalí y Juan Carlos Ferrada, “Las Facultades Juzgadoras de la Administración: una involución en
relación al principio clásico de la división de poderes”, Chile: Revista de Derecho, 13, págs.187-205, (2002),
http://revistas.uach.cl/index.php/revider/article/view/2788

222
auditorías, aplicando las normas internacionales a las que hemos hecho referencia, sino,
fundamentalmente, con agilizar los procedimientos de responsabilidades fiscales y de
sanciones indemnizatorias y administrativas relacionadas con el manejo de recursos públicos,
pues si éstas son obligatoriamente derivadas a la función judicial en lo contencioso
administrativo, se crea una suerte de duplicidad de trámites y de una sospechosa dilación que
favorece la impunidad de los hechos y decisiones irregulares.

Por lo general, muchas de las responsabilidades establecidas en los órganos de control

naufragan en los procesos judiciales, tanto por su excesiva ritualidad o por incurrir
frecuentemente en los causales de caducidad y prescripción, que hacen imposible la
recuperación de los recursos y bienes públicos mal, deficiente o dolosamente administrados,
por funcionarios públicos de todo nivel. En algunas legislaciones, además, los funcionarios
de más alto nivel como los ministros gozan de inmunidad en el trámite y decisión
sancionatoria de los procedimientos administrativos de fiscalización, y sus irregularidades
tan sólo pueden ser informadas a la Función Legislativa para que se planteen contra aquellos
los correspondientes enjuiciamientos políticos.

Por lo tanto, si bien la transformación de Contraloría a Tribunal de Cuentas podría ser

positiva para evitar que el ejercicio unipersonal de las competencias de fiscalización y de
establecimiento de responsabilidades fiscales se concentren discrecionalmente en un solo
funcionario, mejor es, obviamente, que éstas las ejerzan colegiadamente las Salas
Especializadas de Auditoría o Determinación de Responsabilidades, como se proponen en el
caso ecuatoriano.

Lo fundamental, en todo caso, es el perfeccionamiento de las actividades de fiscalización y

un ejercicio ágil y eficaz en el establecimiento de responsabilidades jurisdiccionales en contra
de funcionarios de todo nivel, con la finalidad de detener el acelerado proceso de corrupción,
sobre el uso y abuso de los fondos y bienes públicos, que afecta al desarrollo de los pueblos
y el pleno ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales de los ciudadanos.

Como dijo el Profesor Ricardo Rivero en 2018, en su conferencia pronunciada en el auditorio

de la Contraloría General del Estado en Quito, en la actualidad para combatir la corrupción
y ejercer con eficacia el control de los recursos públicos se requiere: aplicar nuevas
tecnologías y nuevas prácticas conductuales; una legislación apropiada y coherente;
participación ciudadana efectiva, permanente y oportuna y nuevas respuestas institucionales
para innovar sus prácticas con “aproximaciones mucho más sustantivas y menos formales
que las tradicionales”.

El actual Rector Salmantino, luego de observar órganos de control en Europa y

Latinoamérica, manifestó: “He visto Tribunales de Cuentas excelentes y otros horrendos y
he visto Contralorías ejemplares y otras terroríficas”. Agregó: “no hay una correlación
223
perfecta, en la realidad panorámica institucional, entre un modelo unipersonal y colegiado y
un peor o mejor rendimiento institucional”; “hay ventajas en el modelo de Tribunal de
Cuentas y otras en el modelo de Contraloría y hay inconvenientes en ambos; todo depende
de las personas que se elijan para desarrollar la función y de algunos detalles fundamentales
como su elección o las competencias o el régimen de los procedimientos y de la capacidad
de aquellos de desvincular los perfiles profesionales de los intereses políticos cortoplacistas”;
“las instituciones de control tienen que tener siempre una perspectiva de largo plazo”.

Reconoció también el profesor Rivero que es relevante en el análisis de los sistemas u

organismos de control, las funciones o competencias que se les asigna, pues “no es lo mismo
que hablemos de un órgano que tiene atribuciones jurisdiccionales o seudo-jurisdiccionales
–lo que ocurre cabalmente con el Tribunal de Cuentas español- a un órgano que solo tenga
funciones de auditoria“, pues se abre un amplio debate constitucional sobre “la afectación
de ese tipo de funciones, cuando se entrecruzan con la exigencia de responsabilidades penales
o de otro orden, como las patrimoniales, por ejemplo” y cuando se condicionan mutuamente,
tanto por lo que resuelvan las autoridades en el procedimiento administrativo como los jueces
en el ejercicio de las potestades jurisdiccionales. Si las competencias de determinación de
responsabilidades, en el ejercicio de la auto-tutela administrativa, se subordinan al
pronunciamiento de los jueces no habría conflicto constitucional, pero las decisiones seudo-
jurisdiccionales o jurisdiccionales son más apropiadas para los órganos colegiados como los
Tribunales y menos apropiadas para una figura unipersonal como la Contraloría, ya que las
“Contralorías no se inventaron para eso”.387

En el debate constitucional que se ha abierto en Ecuador, a propósito de la iniciativa de

transformar la Contraloría en Tribunal de Cuentas con similares competencias fiscalizadoras
y para determinar responsabilidades, se argumenta que las decisiones o resoluciones para
establecer responsabilidades administrativas y civiles o indemnizatorias no pueden tener el
carácter de “jurisdiccionales” pues conservan carácter administrativo para luego ser
impugnadas en la Función Judicial, porque atentarían contra la norma expresa de la
Constitución de 2008 vigente que establece: “En virtud de la unidad jurisdiccional, ninguna
autoridad de las demás funciones del Estado podrá desempeñar funciones de administración
de justicia ordinaria, sin perjuicio de las potestades jurisdiccionales reconocidas por la
Constitución”. (Art. 168.3).388

Quienes participan de la antes indicada objeción sugieren: examinar si cabe una enmienda o
reforma constitucional o una nueva Constitución y algunos de ellos, (Guerrero y Quintana)

387
Ricardo Rivero Ortega, Rector de la Universidad de Salamanca, “Iniciativas internacionales y nacionales de
combate a la corrupción y renovación de los sistemas de control”, (Conferencia-Panel, Quito, UASB, 2 de
agosto de 2018).
388
Carlos Marcelo Pérez Núñez, “De la Contraloría hacia un Tribunal de Cuentas”, Revista Juris Dictio de la
USFQ, N° 24, páginas 111-127, (diciembre de 2019).

224
proponen incluso una pregunta para una consulta popular mediante la cual se autorice que
“la Contraloría General del Estado con sus actuales competencias previstas en la Constitución
se organice como Tribunal de Cuentas del Estado, para lo cual la Asamblea Nacional en 90
días expedirá la ley sustitutiva”. El planteamiento anterior, que implica solo una modificación
de nombres, no dice nada de cambiar el carácter jurisdiccional de la competencia sobre
responsabilidades administrativas y civiles relacionadas con el manejo de bienes y recursos
públicos, que en este campo sería lo fundamental.

Pero si se revisa detenidamente la norma Constitucional sobre la “unidad jurisdiccional” ésta

dispone que ninguna autoridad administrativa de las demás funciones del Estado, entre ellas
la Contraloría actualmente, o el Tribunal de Cuentas si se le cambia de nombre en el futuro
próximo, “podrá desempeñar funciones de administración de justicia ordinaria”. Nosotros
observamos que no se trata de asignar al nuevo Tribunal de Cuentas competencias de la
“justicia ordinaria” sino competencias jurisdiccionales “especiales” en la determinación de
responsabilidades administrativas y civiles o contables relacionadas con recursos públicos.
Lo que planteamos es que la reforma constitucional autorice una jurisdicción especial sobre
éstos, como ocurre ya en nuestro ordenamiento constitucional, con la materia electoral o de
partidos políticos que se someten a la jurisdicción especial contencioso-electoral.

La propia norma Constitucional (Art. 183,3), finalmente, agrega “sin perjuicio de las
potestades jurisdiccionales reconocidas por la Constitución”, lo que significa que la Carta
Política reconoce otras jurisdicciones que no son de “justicia ordinaria”, obviamente, como
la Constitucional y la referida Contenciosa Electoral. Es evidente que si se propone crear una
jurisdicción especial, se necesitaría una reforma constitucional para otorgar al Tribunal de
Cuentas o como se lo denomine esa potestad para el establecimiento de responsabilidades
fiscales, contables, civiles y administrativas relacionadas con el manejo de recursos públicos,
con la finalidad de que sus sentencias no sean conocidas luego por los Tribunales
Contencioso Administrativos y se evite la duplicación procesal y jurisdiccional que implica
dilatar injustificadamente las decisiones en esa materia, como ocurre en la actualidad con el
procedimiento sancionatorio administrativo y las acciones contenciosas administrativas.

Sin embargo, el proyecto de Ley Orgánica de Tribunal de Cuentas, formulado por la

Contraloría, no plantea otorgar a las decisiones sancionatorias sobre responsabilidades
culposas, administrativa y civil indemnizatorias sobre manejo de recursos públicos, efectos
jurisdiccionales; más bien manifiesta, sin mayor énfasis, como lo dijimos, en el segundo
inciso del artículo 42, que agotado el recurso de revisión o por efecto del silencio
administrativo negativo, si no se adoptan las decisiones pertinentes “comenzará a transcurrir
el término para la interposición de la correspondiente acción contencioso administrativa, de
acuerdo con lo previsto en el Código Orgánico General de Procesos” (Art. 42 del proyecto
de LOTCE).

225
Si la referida iniciativa legal no plantea expresamente esa transformación fundamental en el
sistema de control para otorgar efecto jurisdiccional a las decisiones sobre responsabilidades,
no cabe la discusión constitucional, sino sólo la expedición de una nueva Ley como la que
propone la Asamblea, organizando a la Contraloría de manera colegiada hasta donde sea
posible, sin la atribución jurisdiccional esencial que caracteriza por lo general a los
Tribunales o Cortes de Cuentas.

El ex Subcontralor y académico Wilson Vallejo Bazante, reconoce que la Contraloría ejerce

potestad sancionatoria administrativa y no jurisdiccional, pues la propia Constitución dispone
(Art. 212) que a dicho organismo le corresponde el establecimiento de responsabilidades
administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal, en relación con los
aspectos y gestiones sometidos a su control y en especial a las decisiones u omisiones
relacionadas con el uso de recursos públicos, en su más amplia acepción, sea que los manejen
funcionarios o lo manejen entes ajenos al sector público.389

Recogiendo las reflexiones que se hacen en Colombia390 y las de varios estudiosos en nuestro
país como León Roldós sobre el carácter de las responsabilidades en materia de control, 391 y
así lo expresamos también nosotros en el seminario internacional que promovió la
Contraloría en 2019 sobre este tema, se debería diferenciar los dos organismos: Contraloría
como instrumento de Fiscalización y Tribunal de Cuentas o con otra identificación, como
órgano jurisdiccional para conocer y resolver sobre responsabilidades administrativas,
contables y civiles y sanciones.

Lo pertinente ahora, cuando menos con reformas legales inmediatas, es fortalecer la actual
Contraloría como auditoría técnica especializada, autónoma e independiente de las funciones
y organismos del estado y de intereses públicos y privados, para auditar de manera amplia y
con la aplicación de las normas internacionales, los recursos, bienes del Estado, declaraciones
patrimoniales de funcionarios y establecer un procedimiento ágil para recuperar los recursos
y desembolsos injustificados y otorgar una eficiente organización, aplicando el debido
proceso, en la predeterminación y determinación de responsabilidades y sanciones, como ya
lo viene haciendo la actual estructura de la Contraloría.

Se requiere impulsar una necesaria y concreta reforma constitucional para que los asuntos
relacionados con responsabilidades administrativas y civiles culposas y contables sobre el
manejo de los recursos y bienes públicos, provenientes de las auditorias y de denuncias

389
Wilson Vallejo Bazante, ¿Contraloría o Tribunal de Cuentas? ¿Potestad sancionatoria o jurisdiccional?,
Quito: Revista Novedades Jurídicas, N° 160 (2019).
390
https://www.las2orillas.co/tribunal-de-cuentas-peor-el-remedio-que-la-enfermedad/;
https://repository.ucatolica.edu.co/bitstream/10983/14993/1/El%20Sistema%20de%20Control%20Fiscal%20
Colombiano%20desde%20la%20perspectiva%20del%20modelo%20espa%C3%B1ol.pdf
391
Ecuador, El Comercio, 20 de febrero de 2019, León Roldós, ¿Tribunal de Cuentas?

226
públicas formuladas por la ciudadanía y el control social, sean derivados a un Tribunal de
Recursos Públicos o Corte de Cuentas, que puede ser organizado con dos o más salas, pero
dotado explícitamente de potestades jurisdiccionales, para establecer sanciones, recuperar
activos y fijar indemnizaciones que sean procedentes.

Sobre sus sentencias, agotados los recursos internos, se podría interponer acción de casación
y acción extraordinaria de protección. De esta manera se evitará la interminable duplicación
de procedimientos y procesos contenciosos administrativos como ocurre en la actualidad
favoreciendo la impunidad para el manejo irresponsable de los recursos públicos. Los
indicios de responsabilidad penal sobre delitos, que se detecten en las auditorías de la
Contraloría, en los exámenes, denuncias provenientes del Control Social y ciudadano, o en
los procesos que se siguen en el Tribunal de Recursos Públicos o de Cuentas, deberían ser
remitidos a la Fiscalía, como ocurre en la actualidad, para la formulación de cargos y el inicio
del proceso penal.

El proyecto de Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas planteado por la Contraloría, está
formulado sin incluir reforma constitucional alguna, sino para transformarla en Tribunal de
Cuentas sin potestades jurisdiccionales en la determinación de responsabilidades y con
amplias potestades de fiscalización mediante todo tipo de auditorías y la recuperación de la
facultad de control previo a los contratos para detectar oportunamente irregularidades, y mal
manejo en la asignación de recursos, en la planificación de las obras y adquisiciones públicas.
Como hemos indicado, el cambio fundamental o principal del proyecto se limita en lo
principal a la sustitución del Contralor como órgano unipersonal de fiscalización y de
Determinación de responsabilidades por el colegiado del Tribunal y sus dos salas, que
obviamente organizan de mejor manera las labores de Control pero que no resuelven el
problema de fondo sobre el carácter jurisdiccional o no de las responsabilidades y sanciones.

Como el Contralor tiene amplias potestades normativas, de acuerdo con la actual Ley
Orgánica de la Contraloría General del Estado, en los últimos años, ya se han modificado las
normas reglamentarias internas para su nueva estructura orgánica funcional y para
reestructurar el régimen de auditorías; el de predeterminación y determinación de
responsabilidades; auditorías para funcionarios que manejan bienes o capitales en paraísos
fiscales; nuevos procedimientos para exámenes de declaraciones patrimoniales y nuevas
normas para el control interno, el control de fondos destinados a la seguridad nacional, el
ejercicio de la potestad coactiva y la auditoría interna de la propia Contraloría.

En el nuevo Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por Procesos se establecen ya dos

sub-contralorías, la de Auditoría y la de Responsabilidades para “preparar las condiciones

227
legales y las condiciones organizativas para avanzar funcionalmente hacia un Tribunal de
Cuentas del Estado”.392

En el Estatuto se suprimen los despachos del Subcontralor General del Estado y el

Subcontralor de Gestión Interna; se crean las dos Subcontralorías indicadas y se organiza la
gestión institucional y las otras actividades, jurídicas, financieras, administrativas, de
planificación y de servicios de la Contraloría que serán desempeñadas por directores
nacionales. Se suprimen las Delegaciones Regionales y para dar agilidad y coherencia a las
potestades de la Contraloría se conforman las Direcciones Provinciales.393

El proyecto de Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas fue presentado, como ya lo referimos,
por el Contralor al presidente de la República y al Consejo de Participación Ciudadana
Transitorio quienes acordaron conformar una comisión que analice la viabilidad legal y
constitucional para la creación del Tribunal de Cuentas que reemplace a la Contraloría
General del Estado en el control de recursos públicos y el establecimiento de
responsabilidades. El presidente no descartó, si fuere necesario, consultar a la Corte
Constitucional para una posible consulta popular sobre el tema. El presidente del CPCCS-
Transitorio manifestó, a la vez, que, según su opinión, se requerían de cambios en la
Constitución y en la Ley para la transformación de la Contraloría en Tribunal de Cuentas y
anunció que mientras demore el proceso propuesto el Contralor Subrogante se mantendrá en
funciones.394

La Contraloría no insistió con fuerza, en 2018-2019, sobre su iniciativa de transformar la

Contraloría en Tribunal de Cuentas, luego de que el presidente no incluyó el tema para
consulta popular. La conversión de la Contraloría en Tribunal de Cuentas es insostenible
constitucionalmente si se le quisieran otorgar potestades jurisdiccionales pues se requiere sin
reforma expresa de la Carta Política vigente. Por ello, el proyecto parte de las mismas
atribuciones que actualmente tiene el organismo de control e incluye algunas reformas que
fueron anteriormente explicadas. En todo caso es positivo que la Contraloría haya adelantado
ya cambios importantes en su normativa interna para hacer eficiente el ejercicio de sus
competencias.

Para nosotros el Tribunal de Cuentas o de Recursos Públicos, con potestades jurisdiccionales

es una necesidad para establecer con agilidad responsabilidades civiles y administrativas en

392
Pablo Celi, Contralor General del Estado, Rendición de Cuentas 2018; Informe de Rendición de cuentas del
Presidente del Comité de Coordinación de la FTCS, ante la Asamblea Nacional 2019.
393
Ecuador Contraloría General del Estado, Acuerdo N° 056-CG-2018, Registro Oficial 595, 25 de octubre de
2018.
394
El Comercio, 18 de enero de 2019, A 3.

228
el manejo de los recursos públicos, hacer eficaz su recuperación y dar celeridad a las
sanciones e indemnizaciones para detener la corrupción y la impunidad. Se requiere,
enfatizamos, una reforma Constitucional que lo disponga y una Ley orgánica que regule su
funcionamiento. No es necesario, por tanto, en ese contexto, desaparecer la Contraloría pues
sus actividades de Fiscalización deben ser preservadas y ampliadas.

Lo que no cabe, según nuestro análisis, es mantener una Contraloría o un Tribunal de Cuentas
con las mismas competencias y todas ellas de carácter administrativo, sino repartirlas
adecuada y equilibradamente en dos organismos, uno fiscalizador y de recuperación
inmediata de desembolsos y recursos que no tengan respaldo alguno y otro jurisdiccional
para establecer las sanciones administrativas y civiles o indemnizatorias por el mal uso e
inadecuada gestión de los recursos públicos.

En la reconformación o restructuración del Sistema de Control resulta clave profundizar el

carácter independiente y autónomo tanto de la Contraloría como del Tribunal de Cuentas o
de Recursos Públicos y es muy positiva la propuesta de que las decisiones, en uno o en otro
modelo, sean colegiadas pues evitan la concentración de las competencias y el abuso en su
ejercicio por una sola persona. Por ello es valioso el planteamiento de conformar la
Contraloría o el nuevo Tribunal de Cuentas, con profesionales calificados y con experiencia,
provenientes de diferentes fuentes y de concursos abiertos, serios y no arreglados.

Resulta fundamental también el rediseño del Sistema de Control en Ecuador para

transformarlo y optimizar la rendición de cuentas a la que están obligadas, por mandato
constitucional y con vigilancia y participación ciudadanas, todas las instituciones del Estado.
Al igual es indispensable redefinir y establecer normas, con jerarquía de ley, sobre el control
interno, las auditorías internas, el control previo, concurrente y posterior. En el nuevo
proyecto de transformación de la Contraloría en Tribunal de Cuentas se autoriza al órgano
de control ejercer el control integral previo, especialmente en: los asuntos de legalidad y de
uso adecuado de los recursos públicos y en la gran contratación pública, cuyo control fue
suprimido en 2007 con nefastas consecuencias y abusos en sobreprecios y dispendio de los
recursos públicos.

En la legislación ecuatoriana el control interno es actualmente parte del Sistema de Control

dirigido por la Contraloría que dicta sus normas y ejerce su vigilancia. La Contraloría dispone
también, en las principales instituciones del país, de auditorías internas que están asociadas
o se complementan con las auditorías externas y en las que, en algunos casos especiales,
participan empresas auditoras seleccionadas rigurosamente por la autoridad de control. En
algunos países de Europa (España) y América (Argentina, México, etc.) se ha expedido
legislación especial y se ha adoptado una estructura o una autoridad de control interno,
dependiente de la administración, pero con potestades autónomas para gestionarlo o

229
promoverlo, como la Inspectoría General de la Nación que funcionó efímeramente en
Ecuador en la década de los setenta del siglo pasado.

Finalmente, resulta imprescindible avanzar en la adopción de nuevos y más amplios sistemas

e iniciativas de control y de participación ciudadana con el uso intensivo de la tecnología
para combatir la corrupción, afinar la colaboración interinstitucional y de los organismos
internacionales, para recuperar activos y bienes públicos de origen ilícito y erradicar tanto en
el sector público como en el privado el soborno y otros delitos.

230
 CONCLUSIONES

1. Nuestras reflexiones y estudios sobre el derecho de control y responsabilidades nos

permiten identificar su existencia, cuando menos académica, como una rama o
disciplina especializada del derecho administrativo y del financiero económicos. Su
campo u objeto de regulación objetiva es la vigilancia o auditoría de aquella parte de
la actividad económico-financiera relativa a las decisiones previas y posteriores sobre
el uso correcto de los recursos públicos y más ampliamente de las actividades de
gestión en todas sus fases y al cumplimiento de los objetivos y fines institucionales
de los órganos que los administran y a las relaciones entre las instituciones de control
y los ciudadanos tanto en el ejercicio de las potestades de las primeras como de los
derechos de los segundos. El derecho de control tiene su propia identidad, pues utiliza
categorías específicas y está dotado de técnicas y procedimientos propios para el
cumplimiento de su labor reguladora.

Como hemos indicado en varios estudios anteriores, existen numerosas

clasificaciones sobre los tipos de control conforme a la naturaleza de su objeto y
finalidad. En este trabajo privilegiamos el análisis del control económico y financiero
vinculado a la lucha anticorrupción, pues está articulado al buen uso y gestión de los
recursos públicos para corregir desviaciones ex ante y ex post en caso de haberlas;
establecer las correspondientes responsabilidades administrativas y civiles o
contables culposas y los indicios de responsabilidad penal, para que el órgano de
control administrativo externo o de jurisdicción especial las establezca y posibilite su
impugnación en el Tribunal Contencioso Administrativo, en la jurisdicción penal o
en la Sala correspondiente de Casación de la Corte Nacional.

Aclaramos una vez más que no nos hemos ocupado, en este trabajo, del control de
legalidad, del jurisdiccional ni del control de los derechos individuales o colectivos,
que son regulados por leyes especiales y tienen su propia institucionalidad y
propósitos de naturaleza diferente al financiero, contable y administrativo, relativos
al buen uso y buena gestión de los recursos públicos.

Aceptando la diferenciación que hace nuestra legislación entre control interno y

control externo, el primero se realiza dentro de las propias instituciones públicas o de
las que utilizan recursos públicos con iniciativas propias y aplicando normas
expedidas por la Contraloría General del Estado. El control externo se efectúa, en el
ámbito del órgano superior de control y es el relativo al control económico,
financiero, contable y de legalidad, si bien dicho control, en la actualidad, pone
énfasis en un control integral de gestión de la actividad administrativa que siempre
requiere del uso y optimización de recursos públicos de todo tipo.

231
Un eficiente control interno necesariamente debe contar con una ley formal cuyos
contenido y procedimientos permitan una eficiente y oportuna vigilancia de los
recursos públicos para establecer los correctivos adecuados y para detectar
oportunamente las irregularidades que si son graves o delictivas deben ser tramitadas
y sancionadas administrativa, civil o penalmente, siguiendo los trámites establecidos
en el ordenamiento jurídico.

El control externo de los recursos y la gestión públicos de manera más amplia, en

cambio, puede ser: político si interviene el parlamento, Asamblea Nacional o
Congreso, sus comisiones o los legisladores si bien el control político es global para
la institucionalidad estatal; técnico-económico, jurídico y financiero si en él
participan los órganos externos, establecidos en la Constitución y regulados por la
ley, como órganos “auxiliares” o “autónomos” de la función legislativa y ejecutiva,
como son el Tribunal de Cuentas o la Contraloría, que están sometidos a un régimen
jurídico administrativo especial, tanto para el ejercicio de sus labores de fiscalización
y auditoría, como para adoptar resoluciones administrativas o jurisdiccionales-
contables cuando se determinan las responsabilidades que son de su competencia.

También forman parte del control externo, conforme lo dispone la Constitución, los
órganos o actividades realizadas o promovidas por los ciudadanos o las
organizaciones sociales, ya sea al interior de la institucionalidad estatal, como la
Función de Transparencia y Control y el Consejo de Participación Ciudadana y
Control Social según la Constitución ecuatoriana de 2008, o fuera de ella como
iniciativas sociales o ciudadanas mediante comisiones anticorrupción, observatorios,
pactos éticos, etc.

El control jurídico externo e interno y social o ciudadano forman parte de un control

integral y por lo tanto deberían estar interrelacionados y coordinados, ya que son
complementarios y no son incompatibles, garantizando en todos ellos su
independencia y autonomía como exigencias básicas para la eficiencia y eficacia de
su labor.

En Ecuador se pretendió desvincular a la Contraloría del control de gestión externo e

interno o de “la consecución de los objetivos de las instituciones del Estado” mediante
las enmiendas constitucionales aprobadas en diciembre de 2015, que fueron luego
declaradas inconstitucionales por la forma en agosto de 2018 y se las publicó en el
registro oficial de diciembre de 2019. Además, desde 2007 hasta 2017 se restringieron
las potestades de control de la Contraloría en la fase previa a la celebración de los
contratos en la gran obra pública nacional; se ampliaron los porcentajes para la
celebración de contratos complementarios y se eliminó como su competencia y de los
órganos de control político las investigaciones y auditorías en las fases del ciclo
232
 presupuestario, mediante normas expresas establecidas en el Código de Planificación
y Finanzas (2010), las que fueron asignadas, en cuanto a su seguimiento, evaluación
e informes, a las máximas autoridades de las propias entidades públicas y al órgano
rector de las finanzas públicas, que son el presidente de la República y su ministro de
Finanzas en su representación.

El control político externo o parlamentario que lo ejerce la Asamblea Nacional o el

Congreso está dirigido constitucionalmente contra las máximas autoridades de la
Administración Pública y del Estado; durante los modelos económicos y políticos
estudiados entre 1990 y 2020, se restringió manifiestamente, con crecientes
obstáculos y requisitos.

En los dos modelos neocompetitivo y neo intervencionista se pretende impedir o

hacer casi imposible el control político y la destitución del presidente, vicepresidente,
ministros y máximas autoridades de control, por violaciones constitucionales y
legales en las que incurren frecuentemente para implementar los referidos modelos
que utilizan discrecionalmente cuantiosos recursos económicos.

El control político, que tradicionalmente estaba relacionado con la violación de

derechos individuales o colectivos o de intereses regionales o por el incumplimiento
de funciones, se trasladó al campo económico con denuncias de corrupción en el
manejo de fondos públicos, tanto en las privatizaciones, como en la contratación de
la gran obra pública nacional, y por ello, se introdujeron una serie de limitaciones
constitucionales y legales y exigencias burocráticas de trámite casi imposibles de
cumplir, para obstaculizar los juicios políticos y para impedir la censura y destitución
de los máximos dignatarios del gobierno, ministros y altos funcionarios del Estado.
De igual manera, el control financiero sobre el presupuesto y el endeudamiento, que
tradicionalmente era vigilado por la Asamblea o Congreso, fue trasladado casi de
manera total por mandato de la Constitución y las leyes, a las propias esferas internas
del gobierno, como resultado de la aplicación de las cartas de intención y de los
informes y recomendaciones de los organismos financieros internacionales como el
FMI, BM, etc.

2. Respecto de la gestión y atribuciones de la Contraloría también se advierten

modificaciones, tanto en la implementación del modelo neoliberal (1990-2006) como
en el modelo neo intervencionista (2007-2015) y su mixtura hasta la actualidad. En
el primero aparentemente se ampliaron sus atribuciones mediante la Constitución de
1998 y luego al modificar y sustituir la LOAFYC, aprobada por la dictadura militar
en 1977, por la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado (LOCGE) en 2002
y sus reformas, se mantiene una calculada ambigüedad e ineficacia que no

233
contribuyen al cumplimiento eficaz y eficiente de sus funciones constitucionales y
convencionales.

En los últimos años, para aparentar la autonomía de las instituciones de control, la

Constitución de 2008 conformó una nueva función del Estado, la de Transparencia y
Control Social. Dispuso positivamente que los titulares de los órganos que la
conforman tengan un período de cinco años y no sean designados ni por el Ejecutivo
ni por la Asamblea como se lo hacía tradicionalmente, sino por un concurso
promovido por comisiones especiales de selección y por el Consejo de Participación
Ciudadana y Control Social, que se convirtió finalmente en un solapado instrumento
de la función ejecutiva, para controlar las designaciones de los titulares de los órganos
de control y de otras instancias máximas del Estado, ubicando en ellas a sus allegados
y desvirtuando los procedimientos de selección meritocráticos. Esa realidad explica
la aguda pugna política para el control directo o indirecto de dicha instancia estatal.

La falta de autonomía que deberían tener las instancias de control y las

jurisdiccionales con relación a quienes son las autoridades controladas o procesadas,
crea finalmente una crisis institucional irreversible. Será necesario establecer la
independencia real de funciones y desterrar el sometimiento a una de ellas, para que
la selección, elección y designación de los órganos técnicos de control se realicen
cuando menos con coparticipación de las otras funciones estatales o tengan un sólido
origen democrático en procesos electorales directos, como ocurre en Bolivia para
conformar la función judicial y recientemente en Ecuador, luego de la consulta
popular de 2018.

Debería exigirse, además, a los personeros de los órganos técnicos, sociales y

jurisdiccionales de control, el cumplimiento de requisitos severos de idoneidad para
el desempeño de sus competencias, estableciendo períodos más extensos para el
ejercicio de las autoridades administrativas y la posibilidad de estar sometidos al
control de instancias políticas y jurisdiccionales en el ejercicio de sus potestades para
que su desempeño sea eficaz, honesto y no arbitrario.

En Ecuador se ha constatado la ineficacia de las acciones y de las instituciones de

control en asuntos y obras de gran trascendencia económica. Casi no se han
recuperado los fondos y recursos dilapidados y es notoria la falta de acción oportuna
y eficaz de la Fiscalía cuando le han remitido indicios de responsabilidad penal, como
se ha denunciado en varias oportunidades, incluso por parte de las diferentes
autoridades que han desempeñado la Contraloría General del Estado.

Como consta en nuestras investigaciones sobre la gestión de la Contraloría, la

mayoría de responsabilidades establecidas en los últimos quince años (2007-2022) en
234
 las acciones de control involucran principalmente a autoridades de gobiernos
autónomos descentralizados que no tienen influencia ni relaciones políticas con las
autoridades nacionales de control y la mayoría de las acciones de control tampoco
involucran a los máximos representantes de las instituciones nacionales, sino a
funcionarios de mediano y bajo nivel. Informes inculpatorios de la Contraloría en
grandes obras o escándalos de corrupción en los que estén involucradas autoridades
nacionales solo se han emitido inevitablemente cuando ya son de conocimiento
público o porque provienen del exterior y resulta imposible disimular sus evidencias.

A la ineficiencia de la Contraloría y fundamentalmente de la Fiscalía en los asuntos

de mayor volumen de recursos públicos se suma de manera definitiva la actitud
complaciente y aún justificativa de los gobiernos de turno y en especial de los últimos
treinta años frente a casos de corrupción, llegando al extremo de plantear en 2015
“enmiendas” constitucionales (artículos 211 y 212 de la CRE) y modificaciones
legales para eliminar sus atribuciones; flexibilizar el control en la contratación
pública; descartar el control externo de la ejecución presupuestaria y autorizar a los
personeros de las instituciones públicas que organicen y resuelvan internamente los
informes de seguimiento y evaluación en la utilización de los recursos públicos y en
la gestión y resultados de los proyectos ejecutados.

3. Las manifiestas falencias del control político y del control técnico-financiero

asignado a los Tribunales de Cuentas o a la Contraloría, la lucha social y la exigencias
de participación de la ciudadanía son el fundamento para incorporar, en las
democracias y constituciones contemporáneas, el control ciudadano o el control
social como un derecho y una obligación para participar de manera directa en las
decisiones del gobierno, en la elaboración de los presupuestos, la fiscalización de los
recursos públicos y en el análisis y valoración de la calidad de la gestión realizada
por las instituciones y órganos que disponen de ellos.

El desarrollo tecnológico y la revolución en las comunicaciones pueden facilitar el

control social o ciudadano de manera directa, sea de manera individual o colectiva.
Las leyes de transparencia, el acceso libre a la información pública y los convenios
internacionales de lucha contra la corrupción y otras instancias institucionales
mundiales, en las que se discuten los principales problemas de la democracia y de la
participación, alientan para que se apoyen las iniciativas ciudadanas que, sin
autorización ni regulación previa de la autoridad, puedan contribuir a un control
eficiente y eficaz de los recursos y bienes públicos.

Para evitar la participación social y manipular sus decisiones en el control

independiente democrático y de la corrupción, gobiernos autoritarios pretendieron
estatizarla para legitimar sus decisiones. En nuestra investigación pudimos constatar
235
que transcurridos varios años desde que se conformó la Función de Transparencia y
de Control Social y constituido el Consejo de Participación y Control Social (2008)
en Ecuador, los resultados evidencian que si bien se han formulado políticas, planes
y acciones conjuntos entre los organismos de control que no dejan de ser positivos
como el Plan de Prevención y Lucha contra la Corrupción 2013-2017 y el Plan
Nacional de Integridad Pública y Lucha contra la Corrupción(2019-2023), éstos han
devenido en instrumentos retóricos sin una efectiva aplicación práctica que se han
limitado a recibir las “rendiciones de cuentas” y a realizar observaciones generales
sobre el funcionamiento de la Administración pública.

En cuanto a las competencias y actividades del Consejo de Participación Ciudadana

y Control Social (2009-2017), el órgano estatalizado fue muy diligente en promover
y tramitar concursos de selección de altos funcionarios estatales, que en su totalidad
fueron personas allegadas políticamente al Gobierno, pero que resultó totalmente
ineficiente en el control anticorrupción, tanto es así, que no existen casos
significativos que hayan sido investigados, develados y judicializados.

La percepción ciudadana sobre lo anterior explica el pronunciamiento masivo a favor

de los ecuatorianos en la consulta popular convocada por el presidente Lenin Moreno,
en febrero de 2018, en la que se propuso cesar en sus funciones a los miembros del
CPCCS, designar un Consejo Transitorio y otorgarle a éste la potestad extraordinaria
de evaluar a los personeros de los organismos de control, removerlos si fuere del caso
de sus cargos y designar a sus reemplazos, mediante un procedimiento especial.
Además, se aprobó que hacia el futuro los consejeros del CPCCS sean escogidos en
elecciones generales cumpliendo algunos requisitos.

Sin embargo, sectores políticos y ciudadanos han seguido impulsando la tesis de

eliminar el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social y trasladar sus
competencias a la Asamblea Nacional y para ello han recurrido a la Corte
Constitucional y a la Asamblea Nacional para impulsar reformas constitucionales que
finalmente no ha prosperado.

En las denuncias e investigaciones de corrupción, la participación ciudadana y social

es muy perceptiva y si bien se han presentado en esferas oficiales y de la Contraloría,
muchas de aquellas no han prosperado y no faltaron casos, durante el gobierno de
Rafael Correa, en los que los denunciantes y aún veedores de casos de corrupción
terminaron siendo procesados, perseguidos y sancionados.

Por ello, frente al silencio de los organismos de control y la fiscalía sobre

irregularidades, sobornos y denuncias en grandes obras públicas, que han ocasionado
un cuantioso endeudamiento externo y un enorme perjuicio de los recursos públicos,
236
 las organizaciones sindicales y sociales conformaron por su propia iniciativa y sin
autorización estatal, el 30 de mayo de 2015, una comisión anticorrupción, integrada
por profesionales de larga trayectoria pública para examinar y presentar denuncias de
sobreprecios y presuntos casos de corrupción debidamente fundamentados,
evidenciando los méritos, aciertos y necesidad de una activa y oportuna contraloría
social que pone en movimiento las instancias administrativas y jurisdiccionales del
Estado, para combatir la corrupción y la impunidad.

4. En cuanto al control interno, como se ha evidenciado en este texto, se introdujo

paulatinamente en nuestra legislación, si bien constaba en forma general y declarativa
en todas las constituciones republicanas, como una atribución implícita del Ejecutivo,
especialmente en lo relacionado con el registro de cuentas y en el ámbito financiero.
Es en la LOAFYC, primero en 1977, luego en la Constitución de 1998, en la
LOCGDE en 2002 y en la Constitución de 2008, que se regula el control interno como
atribución propia de la Administración y como una labor complementaria para la
Contraloría en el control externo, mediante auditorías internas que de una u otra
manera están supeditadas al control y programación de la Contraloría y a la
expedición por parte de ésta de normas de control interno que obligatoriamente deben
observar y aplicar las instituciones públicas.

Las normas técnicas de control interno iniciales (1977 y 1986) fueron modificadas en
1994 para el Sector Público, adoptando el modelo COSO de origen empresarial
norteamericano y que fue recomendado por la INTOSAI a las Entidades
Fiscalizadoras Superiores (EFS) de todos los países del mundo. Las normas COSO
fueron complementadas en Ecuador en 2004, 2013, 2017 y 2019 con principios,
nuevas disposiciones, técnicas y modelos obligatorios para identificar, controlar
riesgos, para que las entidades públicas puedan cumplir con los fines y objetivos
institucionales.

Durante la ejecución de los dos modelos, el neoliberal y el neointervencionista en sus

primeros años hasta 2010, se reconoció que el control interno financiero debía ser
ejecutado por el Ministerio de Finanzas y que era potestad de la Contraloría organizar
e implementar las auditorías internas como actividades previas o coordinadas a su
labor de control externo, incluyendo, conforme lo disponía la Ley de Presupuestos
del Sector Público (1992), todas las fases del ciclo presupuestario.

Cuando se consolidó el proceso de concentración de poder y se adoptaron por parte

del Ejecutivo medidas centralizadoras de la planificación y del control financiero y
operativo internos, por medio de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
(SENPLADES) y la Secretaría Nacional de la Administración Pública (SNAP) y con
la expedición del Código Orgánico de Planificación y Finanzas (2010), se excluyó a
237
 la Contraloría del control externo e interno del ciclo presupuestario y se trasladó esa
atribución también al ente rector del Sistema Nacional de Finanzas Públicas, que es
el propio presidente de la República por medio del ministerio de Finanzas. Esta
decisión fue corroborada y ampliada, para las otras instituciones de la Administración
pública central, con las enmiendas constitucionales de 2015 a los artículos 211 y 212
de la carta política, que despojó a la Contraloría de su competencia de auditar el
cumplimiento de los objetivos de las instituciones y le privó de la capacidad de
establecer responsabilidades en las auditorías de gestión. Ventajosamente éstas
últimas enmiendas fueron declaradas inconstitucionales en 2018.

El control interno, siendo parte de un control técnico integral, debería emplearse para
que el control externo constate las desviaciones detectadas y le sirva de precedente
para obtener conclusiones más exactas y valederas en las labores finales de auditoría.
En el régimen de Correa se argumentó que el control interno de gestión, en lugar de
apoyar la labor de la auditoría externa, debería ser solo un instrumento de evaluación
administrativa para conocimiento del presidente y para que este, a su vez, informe
anualmente sobre la gestión total del gobierno a la ciudadanía, por medio de la
Asamblea Nacional.

Sin embargo, incluso para garantizar la eficacia del referido control interno,
especialmente financiero, los órganos que lo ejecuten deberían ser independientes de
la administración pública central y no ejercidos por órganos que formen parte de su
la línea jerárquica, lo cual resulta imposible esperar de gobiernos concentradores de
poder que prefieren el ocultamiento de los actos de corrupción y la opacidad para
evitar el desgaste de su imagen pública.

Al igual que ha ocurrido ya en otros países, como México, resulta necesario por
seguridad jurídica, elevar al rango de Ley, las normas reglamentarias de Control
Interno expedidas por la Contraloría con la finalidad de darles mayor fuerza en su
aplicación y en la prevención de la corrupción y de irregularidades muy frecuentes en
la gestión pública.

5. El crecimiento e interrelación de los fenómenos de corrupción, en el sector público y

privado a nivel internacional, regional y local, en el contexto de la globalización
capitalista, los paraísos fiscales y la hegemonía y agresividad del capital financiero,
explican una mayor dinamia e iniciativa de los organismos internacionales.

Las Naciones Unidas y los Estados han impulsado en las tres últimas décadas
convenios, tratados e iniciativas de todo orden para prevenir, sancionar y controlar la
corrupción, los sobornos, la evasión y elusión tributarias en los paraísos fiscales y el
creciente lavado de activos provenientes de negocios irregulares. El sector
238
empresarial privado y las organizaciones sociales y ciudadanas, a la vez, han
impulsado complementariamente para el efecto, códigos, convenios y normas de
cumplimiento corporativo y múltiples iniciativas de contraloría social.

Con la finalidad de contribuir al cumplimiento de la Agenda 2030 de las Naciones

Unidas para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), los organismos
internacionales de control agrupados en la INTOSAI y otros promueven el
perfeccionamiento de los instrumentos de fiscalización y control mediante las más
amplias formas de auditoría ejecutadas por las Entidades Superiores de Fiscalización
(EFS) y sistemas más eficientes para establecer responsabilidades y recuperar los
activos provenientes de la corrupción y del manejo irregular de los recursos públicos.

En ese contexto, debe entenderse una mayor similitud entre las funciones y
competencias que, en torno a la fiscalización y a la auditoría, tienen las EFS,
organizadas como Tribunales o Cortes de Cuentas, Comisiones Auditoras o
Contralorías.

También en el ámbito de establecer responsabilidades y de recuperar los recursos

públicos existe controversia sobre el sistema que hace más eficiente y eficaz el
ejercicio de esas competencias. Tradicionalmente y por lo general los Tribunales y
Cortes de Cuentas tienen competencias jurisdiccionales, por lo que sus decisiones son
obligatorias, causan estado y sobre ellas se pueden interponer acciones de casación y
constitucionales. Las comisiones de auditoría y, fundamentalmente, las Contralorías
tienen potestades sancionatorias administrativas, en algunos casos cuasi o para
jurisdiccionales y pueden ser impugnadas primero en la propia sede administrativa y
luego en los órganos jurisdiccionales comunes (“rule of low”) o en órganos
jurisdiccionales especializados administrativos, como lo son los tribunales o jueces
contenciosos administrativos en la Función Judicial o los Consejos de Estado
(régimen administrativo).

Las decisiones jurisdiccionales de los Tribunales y Cortes de Cuentas son lentas y

engorrosas pero, finalmente, menos retardadas que las decisiones administrativas
sancionatorias que al ser impugnadas en sede administrativa primero y luego en sede
jurisdiccional tienen un mayor recorrido en el tiempo y por lo tanto su eficacia es
menor tanto en el reconocimiento de derechos, como en la recaudación de recursos
públicos.

De allí la iniciativa, difundida en varios países sudamericanos, de transformar el

sistema de Contraloría al de Tribunal de Cuentas o de establecer los dos órganos al
mismo tiempo, el uno como fiscalizador y el otro como sancionador, pero con carácter
jurisdiccional.
239
 En el caso ecuatoriano, la iniciativa legislativa para transformar la Contraloría en
Tribunal de Cuentas argumenta la necesidad de otorgar la competencia de auditoría
y la de establecimiento de responsabilidades a salas de tres ministros, cada una, para
evitar que la aprobación de informes y el establecimiento de responsabilidades lo
haga una autoridad unipersonal y para darle a la decisión un más amplio carácter
deliberativo. La propuesta, sin embargo, no plantea transformar las decisiones
sancionatorias en jurisdiccionales, sino que mantendrían un carácter administrativo
con lo que se prolongaría el dilatado proceso contencioso administrativo que se
evidencia como ineficaz y lento en el establecimiento de sanciones y en la
recuperación de recursos públicos.

Además, la transformación de Contraloría en Tribunal de Cuentas en Ecuador cuenta

con un obstáculo constitucional, pues la Carta Política denomina al organismo de
control con el primer nombre y si bien las competencias podrían ser las mismas, se
requeriría previamente cuando menos de una “enmienda” constitucional, cuyo
contenido y trámite de aprobación no es sencillo pues existe dispersión de fuerzas y
opiniones jurídicas contrapuestas en la Asamblea Nacional.

6. Reformas en la actual legislación y estructura del control financiero, contable y de

prevención y sanción de la corrupción son necesarias y urgentes, para actualizar la
normativa e institucionalidad del país a los desafíos actuales de la globalización y de
las exigencias ciudadanas, de organismos internacionales y de una conciencia
mundial defensora de los derechos humanos, entre los cuales se encuentra también el
derecho a una “buena administración”, libre del flagelo de la corrupción que absorbe
cuantiosos recursos en perjuicio de la mayoría de la población mundial insatisfecha
en cubrir sus necesidades y derechos básicos fundamentales.

Compartiendo con el profesor Ricardo Rivero, se requiere, además, del auxilio de

nuevas tecnologías para potenciar la eficiencia de los órganos de control y la
participación ciudadana y de prácticas conductuales personales éticas de funcionarios
cuidadosamente seleccionados para ejercer potestades de control, para que las
respuestas y ajustes institucionales de largo plazo que se adopten, resulten eficaces
en el cumplimiento de su misión y no sean resultado de cálculos políticos
inmediatistas, pues la experiencia demuestra que las meras formalidades y los
procedimientos pueden ser fácilmente manipulados.

La sociedad requiere de una renovación ética y social profunda de largo plazo que se
inicie en las familias y la personas; se desarrolle y cultive en los centros educativos y
en todos los espacios públicos, políticos y sociales, para prevenir y sancionar el
autoritarismo y la arbitrariedad y la utilización y manejo escrupuloso y efectivo de

240
los recursos públicos con los que cuenta la humanidad y la sociedad para satisfacer
sus necesidades y derechos.

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https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/COSP/session8/V1909757s.pdf

------. Conferencia de los Estados Partes contra la corrupción, 8 de junio de 2018,

https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/
WorkingGroups/EMInternationalCooperation/8-june-2018/V1804027s.pdf

------. Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, Naciones Unidas, Nueva
York, 2004.

Panamá, Ley 81 de 22 de octubre de 2013, Gaceta Oficial N°. 27403, 25 de octubre de 2013.

------. Ley 67 de 14 de noviembre de 2008, Gaceta Oficial N° 26169, 20 de noviembre de

2008.
Perú, Nelson Shack Yalta, Contralor General, Informe Ejecutivo Semestral de Gestión,
enero-junio de 2019,
https://doc.contraloria.gob.pe/documentos/INFORME_GESTION_01_OCT.pdf

------. Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la

República Nº 27785, 23 de julio de 2002,
http://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/Leyes/27785.pdf
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Tesis

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doctoral en la Universidad de Salamanca, España, 2018.

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Jurisdiccional?, Tesis Maestría, Universidad Nacional de Colombia, 2009,
http://www.bdigital.unal.edu.co/7740/

Vallés Vives, Francesc. Control externo del gasto público y Estado constitucional, Tesis
doctoral, Universitat Autónoma de Barcelona, 2001.

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intervención en el Seminario Internacional sobre Tribunal de Cuentas y Control
Público, Organizado por la Contraloría General del Estado de Ecuador, Quito, 21 y
22 de febrero de 2019.

Bemquerer, Marcos. ministro suplente del Tribunal de Cuentas de Brasil, intervención en el

Seminario Internacional sobre Tribunal de Cuentas y Control Público, Organizado
por la Contraloría General del Estado de Ecuador, Quito, 21 y 22 de febrero de 2019.

Caldeira, Vítor. Presidente del Tribunal de Cuentas de Portugal, en su intervención y

ponencia en Seminario Internacional sobre Tribunal de Cuentas y Control Público,
Organizado por la Contraloría General del Estado de Ecuador, Quito, 21 y 22 de
febrero de 2019.

Celi, Pablo. Contralor General del Estado, Ricardo Rivero Ortega, Rector de la Universidad
de Salamanca, (Conferencia-Panel “Iniciativas internacionales y nacionales de
combate a la corrupción y renovación de los sistemas de control, Quito, UASB, 2 de
agosto de 2018).

------. Contralor General del Estado, “Tribunal de cuentas: nuevo modelo institucional para
la Contraloría.”, Conferencia magistral, Quito, UASB, 15 de marzo de 2018).

Díaz, Susana. Presidenta del Tribunal de Cuentas de la República Oriental de Uruguay,

Borrador Informe para primer debate “Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria a la
Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado” de Ecuador, Quito, 14 de
diciembre de 2020.

252
------. Presidenta del Tribunal de Cuentas de la República Oriental de Uruguay, intervención
en el Seminario Internacional sobre Tribunal de Cuentas y Control Público,
Organizado por la Contraloría General del Estado de Ecuador, Quito, 21 y 22 de
febrero de 2019.

Frentz, Remí. Jefe de Asuntos Internacionales de la Corte de Cuentas de Francia, en su

intervención o ponencia en Seminario Internacional sobre Tribunal de Cuentas y
Control Público, Organizado por la Contraloría General del Estado de Ecuador, Quito,
21 y 22 de febrero de 2019.

Granda Aguilar, Víctor. Ponencia: Seminario “Control de Legalidad del Poder Público”,
Universidad de Cuenca, 26-29 de abril de 2016 y modificado por el autor cuando se
expidió el COA en junio de 2017.

Guerri Erika y Mauro Orefice. Jueza y Magistrado de la Corte de Cuenca de Italia,

intervención y ponencia en Seminario Internacional sobre Tribunal de Cuentas y
Control Público, Organizado por la Contraloría General del Estado de Ecuador, Quito,
21 y 22 de febrero de 2019.

Lasso, Guillermo. Discurso: Día mundial de la lucha contra la corrupción y presentación de

los “Lineamientos de la política anticorrupción” U.A.S.B., Quito, 9 de diciembre de
2021, https://www.presidencia.gob.ec/wp-
content/uploads/downloads/2021/12/2021.12.09-COMISION-
ANTICORRUPCION.pdf

Pineda Castro, Roy. Magistrado del Tribunal Superior de Cuentas de Honduras, intervención
en el Seminario Internacional sobre Tribunal de Cuentas y Control Público,
Organizado por la Contraloría General del Estado de Ecuador, Quito, 21 y 22 de
febrero de 2019.

Rivas Ladaverde, Carmen. Presidenta de la Corte de Cuentas de la República de El Salvador,

intervención en el Seminario Internacional sobre Tribunal de Cuentas y Control
Público, Organizado por la Contraloría General del Estado de Ecuador, Quito, 21 y
22 de febrero de 2019.

Rivero Ortega, Ricardo. Rector de la Universidad de Salamanca, “Iniciativas internacionales

y nacionales de combate a la corrupción y renovación de los sistemas de control”,
Conferencia-Panel, Quito, UASB, 2 de agosto de 2018.

Suárez Robledano, José Manuel. Magistrado-Consejero del Tribunal de Cuentas de España,

en su intervención y ponencia en Seminario Internacional sobre Tribunal de Cuentas
y Control Público, Organizado por la Contraloría General del Estado de Ecuador,
Quito, 21 y 22 de febrero de 2019.

Constitución y Reformas

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------. Enmiendas, Dictamen de Constitucionalidad sobre las Enmiendas N° 001-14-DRC-

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2014.

------. Constitución de la República 2008, Registro Oficial 449 del 20 de octubre de 2008.

------. Reformas a la Constitución, Registro Oficial 120, 31-julio-97.

------. Reformas a la Constitución, tercer bloque, Registro Oficial 863, 16-enero- 1996.

------. Reformas a la Constitución, Primer bloque: Registro Oficial-S 618: 24-ene-95.

------. Reformas Constitucionales, primer bloque, arts. 10 y 11, Registro Oficial-S 618, 24-
enero-1995.

------. Constitución de 1978.

------. Constitución Política promulgada por el Presidente José María Velasco Ibarra, el 31
de diciembre de 1946.

------. Constitución Liberal de 1906.

------. Constitución de la República de 1869.

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Registro Oficial. No.31, Segundo Suplemento, de 7 de julio de 2017.

------. Código Orgánico Monetario y Financiero, publicado en el Registro Oficial-2S 332,

12 de septiembre de 2014.

------. Código Orgánico Integral Penal, disposiciones reformatorias, décimo segunda que
sustituye artículo 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado,
Registro Oficial-S 180, 10-feb-2014.

------. Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas Registro, Oficial 306, 22 de

octubre de 2010.

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suplemento, Registro Oficial N° 392, 17 de febrero de 2021.

------. Ley orgánica reformatoria de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, Asamblea

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------. Ley Orgánica para la Optimización y Eficiencia de Trámites Administrativos, Registro

Oficial N° 353, 23 de octubre de 2018.

------. Ley Orgánica de Participación Ciudadana, Ley 0, Registro Oficial Suplemento 175,
20-abr-2010.

------. Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, Registro
Oficial-S 22, 9-septbre-2009.

------. Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado,
Ley s/n Registro Oficial-S 1, 11-ago-2009.

------. Ley Orgánica de la Función Legislativa, Registro Oficial-S 642, 27-jul-2009.

------. Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, Ley s/n, Registro
Oficial-S 395, 4-ago-2008.

------. Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública 24, Registro Oficial
Suplemento 337, 18 de mayo de 2004

------. Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado N° 2002-73, Registro Oficial-S
595, 12-jun-2002.

------. Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal N° 72.

Registro Oficial 589, 4 de junio de 2002.

------. Ley Orgánica de Administración Financiera y Control (LOAFYC), Registro Oficial

337, 16-mayo-77.

------. Ley Orgánica de Presupuesto, Decreto de Emergencia N° 538, Registro Oficial 769,
21-marzo-1951.

------. Ley 2002-72, Registro Oficial 131, 24-oct-2005.

------. Ley 2002-73, Registro Oficial-S 595, 12 de junio de 2002.

------. Ley 99-39, Registro Oficial 253, 12-ago-1999.

------. Ley N° 139, Suplemento del Registro Oficial 862, 28-enero-1992, reformada en 1996
y 1998.

255
------. Ley General de Presupuestos del Estado, Registro Oficial-S 76, 30-nov-1992.

------. Ley 035-CL, Registro Oficial, Número 338, 18-marzo-1968.

------. Ley 10, Registro Oficial 847, 19-junio 1959.

------. Ecuador, Ley de Hacienda, 21 de octubre de 1863, Quito.

Reglamentos

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Especial 790 del 17 de julio de 2020, etc.

Reglamento General del código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, Decreto

Ejecutivo 489, Registro Oficial 329, 26-nov-2010.

Reglamento para el trámite de denuncias y pedidos sobre actos u omisiones que afecten la
participación o generen corrupción. Resolución 005-242- CPCCS- 2013, Registro
Oficial 21, 24-jun-2013, Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.

Reglamento de Gestión de pedidos y denuncias sobre actos u omisiones que afecten la

participación o generen corrupción Nº. PLE-CPCCS-022-26-11-2015, 26 de
noviembre de 2015, Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.

Reglamento para la descongestión de denuncias, Resolución PLE-CPCCS-T-O-165-23-10-

2018, Registro Oficial S-360, 5 de noviembre de 2018.

Decretos

Ecuador. Presidencia de la República, Decretos Ejecutivos N°: 5, 6, 25 y 28, Registro Oficial

Séptimo Suplemento 459, de 26 de mayo de 2021.

------. Decreto Ejecutivo Nro. 732, Registro Oficial N° 496 de 28 de mayo de 2019.

------. Decreto Ejecutivo N°. 731, Registro Oficial-S N° 496 de 28 de mayo de 2019.

------. Decreto Ejecutivo N° 1065 de 22 de mayo de 2020, Registro Oficial Suplemento 440,
de 6 de marzo de 2019.

------. Decreto Ejecutivo N°. 665. de 6 de febrero de 2019, Registro Oficial Suplemento
N°.440 de 6 de marzo de 2019.

------. Decreto Ejecutivo N° 501. Registro Oficial Suplemento N°. 337 de 28 de septiembre
2018.

256
------. Decreto Ejecutivo Nro. 5 de 24 de mayo de 2017.

------. Decreto Ejecutivo 338, Registro Oficial-S 263, 9-jun-2014.

------. Decreto Ejecutivo 62, Registro Oficial 63, 21-ago-2013.

------. Decreto Ejecutivo 3, Registro Oficial-S 14, 13-jun-2013.

------. Decreto Ejecutivo 720, Registro Oficial 468,13-jun-2011.

------. Decreto Ejecutivo 726, Registro Oficial 433, 25-abr-2011.

------. Decreto Ejecutivo 109, Registro Oficial-S 58: 30-0ct-2009.

------. Decreto Ejecutivo 1511, Registro Oficial-3S 498, 3-dic-2008.

------. Decreto Ejecutivo 1052, Registro Oficial 337, 15-may-2008.

------. Decreto Ejecutivo 878, Registro Oficial 268, 8-feb-2008.

------. Decreto Ejecutivo 918, Registro Oficial 286, 3-mar-2008.

------. Decreto Ejecutivo 387, Registro Oficial 110, 21-jun-2007.

------. Decreto Ejecutivo 1372, Registro Oficial 278, 20-feb-2004.

------. Decreto Ejecutivo 122, Registro Oficial 25, 19-febrero-2003.

------. Decreto Ejecutivo 2428, Registro Oficial 536, 18-mar-2002.

------. Decreto Ejecutivo 302, Registro Oficial 69, 18-nov-1998

------. Decreto Ejecutivo 2, Registro Oficial 3, 13-ago-1998.

------. Decreto Supremo 1429, Registro Oficial 373, 16-mayo-1977.

------. Decreto N° 229 y 230, 29 de noviembre de 2017, convocatoria a Referéndum y

Consulta Popular.

------. Decreto 611, Registro Oficial 857, 31-julio-1975.

------. Decreto Nro. 1065-A, Registro Oficial, Número 668, 28-octubre-1974.

------. Decreto 1077, Registro Oficial 392, 17-septiembre-1973.

------. Decreto-Ley 240, Registro Oficial 33, 20-agosto-1963, quinto considerando.

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Ecuador. Contraloría General del Estado, Acuerdo N°013-CG-2021, de 13 de agosto de

2021.

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------. Contraloría General del Estado, Acuerdo N° 015-CG-2020 de 30 de julio de 2020.

------. Contraloría General del Estado, Acuerdo N° 020-CG-2019 de 12 de agosto de 2019.

------. Contraloría General del Estado, Acuerdo N° 013 de la CG, Registro Oficial
Suplemento 486, 13 de mayo de 2019.

------. Contraloría General del Estado, Acuerdo N° 056-CG-2018, 18 de octubre de 2018.

------. Contraloría General del Estado, Acuerdo N° 052-CG-2014, Registro Oficial

Suplemento 397, 16 de diciembre de 2014

------. Contraloría General del Estado, Acuerdo 006-CG-2014, Registro Oficial 178 de 6 de
enero de 2014.

------. Secretaría de la Administración Pública, Acuerdo Ministerial 1580 de 13 de febrero de

2013, Registro Oficial-S 895: 20-feb-2013.

------. Secretaría de la Administración Pública, Acuerdo Ministerial 784 de 28 de julio de

2011, Registro Oficial 501, 28-julio-2011.

------. Contraloría General de Estado, Acuerdo 039-CG de 16 de noviembre de 2009, Normas

de Control Interno, Registro Oficial Suplemento 87 de 14-dic-2009.

------. Ministerio de Finanzas, Acuerdo Ministerial 323, de 11 de abril de 2008, Registro

Oficial 323, 24-abril-2008.

------. Ministerio de Finanzas, Acuerdo Ministerial 10, Registro Oficial 31, 8-mar-2000.

------. Contraloría General, Acuerdo No.017-CG, Normas Técnicas de Control Interno y los
Principios, Políticas y Normas técnicas de Contabilidad aplicables al sector público,
11 de abril de 1994, Registro Oficial. 430, 28 de abril 1994.

------. Corte Constitucional, Dictamen No.10-19-RC/20 de 22 de enero de 2020, Registro

Oficial N°63 edición constitucional, 6 agosto de 2020.

------. Corte Constitucional, Dictamen No. 2-19-IC/19, Caso No.2-19-IC, 7 de mayo de 2019,
Registro Oficial, Edición Constitucional 85, 16 de mayo de 2019.

258
------. Corte Constitucional, Dictamen de Constitucionalidad sobre las Enmiendas N° 001-
14-DRC-CC de 31 de octubre de 2014, Gaceta Constitucional Nº 009 de 10 de
noviembre de 2014, notificado a la Presidenta de la Asamblea Nacional el 5 y 6 de
noviembre de 2014.

------. Corte Constitucional, “Sentencia N° 5-13- IN/19” de 2 de julio de 2019, Registro

Oficial 06, 15-agosto-2019 Edición Constitucional, Juez ponente: Ramiro Ávila
Santamaría.

------. Corte Constitucional, Sentencia 3-19-RC/19, 1 de agosto de 2019.

------. Corte Nacional de Justicia, “Sentencia” a Carlos Pólit y a John Pólit,

http://www.pge.gob.ec/index.php/2014-10-01-02-27-36/archivo-
rotativos/item/1005-caso-odebrecht-proceso-por-concusion

Instructivos y resoluciones

Ecuador. Instructivo de trámites, 20 de octubre de 2014, Registro Oficial 465: 24-mar-2015.

------. Asamblea Nacional, Resolución RL-2021-2023-052 de 22 de febrero de 2022.

------. Asamblea Nacional, Resolución RL-2021-2023-043 de 8 de diciembre de 2021.

------. Asamblea Nacional, Resolución RL-2021-2023-036 de 26 de octubre de 2021.

-------. Asamblea Nacional, Resolución RL-2021-2023-022 de 16 de agosto de 2021, sesión

722.

------. Asamblea Nacional, Resolución Sesión del Pleno N° 687, 24-novbre-2020.

------. Asamblea Nacional, Resolución Sesión del Pleno N° 684, 13-octubre-2020.

------. Asamblea Nacional, Resolución No-CAL-2019-2021-336 de 3 de septiembre de

2020.
http://ppless.asambleanacional.gob.ec/alfresco/d/d/workspace/SpacesStore/77e7446
d-bd6c-4928-a237-7c7940660ade/cc-19-21-336-AN-SG-2020-1491-M.pdf

------. Asamblea Nacional, Resolución Sesión del Pleno N°617, 14-agosto-2019.

------. Consejo de Participación Ciudadana y Control Social-T, Resolución No. PLE- CPCCS-
T-0-416, 13 de mayo de 2019.

------. Consejo de Participación Ciudadana y Control Social-T, Resolución N° PLE-CPCCS-

T-E-414-08-05-2019, 8 de mayo de 2019.

------. Asamblea Nacional, Resolución Sesión del Pleno N° 597, 5 junio-2019.

259
------. Consejo de Participación Ciudadana y Control Social-T, Resolución N° PLE-CPCCS-
T-O-028-09-05-2018 de 9 de mayo de 2018.

------. Asamblea Nacional, Resolución Sesión del Pleno N° 511, 26 de abril de 2018.

------. Consejo de Participación Ciudadana y Control Social-T, Resolución N° PLE-CPCCS-

T-O-009-28-03-2018, 28 de marzo de 2018.

------. Corte Constitucional, Resolución N° 018-18-SIN-CC, 1° de agosto de 2018, Segundo

Suplemento Registro Oficial N° 102, 17 de diciembre de 2019.

------. Asamblea Nacional, Resolución Sesión del Pleno N° 463, 2 de julio de 2017.

------. Corte Nacional de Justicia, Resolución de 24 de febrero de 2010, Registro Oficial N°.
154, de 19 marzo 2010.

------. Tribunal Constitucional, Resolución 056-1-97, Registro Oficial 109, 16 de julio de

1997.

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2020).

Celi, Pablo. Contralor General del Estado, Informe de Rendición de cuentas del presidente
del Comité de Coordinación de la FTCS, ante la Asamblea Nacional, 2019.

------. Contralor General del Estado, Rendición de Cuentas 2017 y 2018.

Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. Informe del 2016.

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MERCOSUR y Asociados (EFSUR) 2021.
https://www.contraloria.gob.ec/SalaDePrensa/Internacionales/24140

------. Contraloría General del Estado, Rendición de Cuentas 2020,

file:///C:/Users/user1/Downloads/INFORME_PRELIMINAR_DE_RENDICION_D
E_CUENTAS_2020%20(1).pdf

------. Borrador Informe para primer debate “Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria a la
Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado” de Ecuador, Quito, 14 de
diciembre de 2020.

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http://cne.gob.ec/es/institucion/sala-de-prensa/noticias/4358-pleno-de-cne-
proclamo-resultados-definitivos-del-referendum-y-consulta-popular-2018

------. Función de Transparencia y Control Social., Plan Nacional de Integridad Pública y

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erm-lo-que-todo-auditor-debe-conocer;
https://veritasonline.com.mx/modificaciones-y-desafios-un-analisis-sobre-el-
modelo-coso/; https:/www.
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https://www.fielweb.com/App_Themes/InformacionInteres/enmiendas8-19-RC-
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http://archivo.asambleanacional.gob.ec/uploads/r/repositorio-
digital/1/1/e/11edafaa470370b15ac7ea8e44f8bc261bc479e0d1e3d01e5b77d615d2c
98cf2/AN-17-19-016.pdf

Celi. Pablo. Contralor General del Estado, presenta proyecto para transformar la Contraloría
a Tribunal de Cuentas,
https://www.contraloria.gob.ec/CentralMedios/BoletinesPrensa/23878; Oficio N°
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Consejo de Participación Ciudadana y Control Social Transitorio, ratifica a Dr. Pablo Celi
como Contralor subrogante, hasta concluir periodo para el cual fue elegido el titular,
Boletín de Prensa 521 del CPCCS-T, de 8 de mayo de 2019,
https://www.cpccs.gob.ec/2019/05/56647/a

Ecuador, Fiscalía General del Estado, https://www.fiscalia.gob.ec/caso-las-torres/

Estudio Introductorio a la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control (LOAFYC),

http://portal.uasb.edu.ec:2165/WebTools/eSilec
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LEY_ORGANICA_DE_ADMINIS TRA
CION_FINANCIERA_Y_CONTROL_1977 &query =LOAFYC#I_DXDataRow1

Fundación Hay Derecho, Análisis del funcionamiento del Tribunal de Cuentas, Comparativa
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