Universidad de Buenos Aires

Facultad de Ciencias Económicas

Escuela de Estudios de Posgrado

MAESTRÍA EN HISTORIA ECONÓMICA Y DE LAS POLÍTICAS

ECONÓMICAS

TRABAJO FINAL DE MAESTRÍA

Endeudamiento externo, ajuste fiscal y su impacto en los

derechos humanos en la Argentina (1976-2021)

AUTOR: EDUARDO IGNACIO ALMIRÓN DENIS

DIRECTORES: DR. JUAN PABLO BOHOSLAVSKY

DRA. NOEMI BRENTA

JUNIO 2022
RESUMEN

Desde 1976, la economía argentina ha desarrollado tres períodos en los que rigieron la
valorización financiera y el endeudamiento: 1976-1983, 1992-2001 y 2016-2018. Como
consecuencia de dichos procesos el país atravesó cuatro crisis profundas con sus
particularidades. Tres de ellas sucedieron en los períodos 1981-1982, 1989, 2001-2002 y la
cuarta crisis inició en 2018 y continúa hasta hoy. Cada una de estas crisis tuvo (y tiene) un
elevado costo en términos de crecimiento y profundas consecuencias sociales que derivaron
en una pauperización acumulativa de las condiciones de vida. Esta investigación se erige en
el siguiente interrogante: ¿Existe una relación entre el proceso de endeudamiento externo y la
vigencia de los derechos humanos en Argentina? y de existir esa relación, ¿a través de qué
canales afecta un mayor endeudamiento externo a la realización de los derechos humanos?

Esta tesis de Maestría en Historia Económica se centrará en el estudio de una relación causal
entre el endeudamiento externo público (variable independiente) y el impacto en el goce de
los derechos humanos (variable dependiente) en Argentina para el período 1976-2021. Se
asumirá como hipótesis que esta relación está mediada por dos canales: uno es el “canal del
ajuste fiscal”, que reduce los recursos de las partidas ligadas a garantizar las distintas
dimensiones de los derechos humanos, y el otro es el “canal de las reformas estructurales” vía
modificación de regulaciones y leyes, frecuentemente sugeridas en los programas del Fondo
Monetario Internacional (FMI). El enfoque de derechos humanos utilizado en esta
investigación no hará foco en los derechos y libertades individuales en los que se ciñe la visión
neoliberal, sino que se centrará en los derechos económicos y sociales, así como en las
condiciones materiales de vida de la población. Más específicamente, en el presente estudio
se hará particular énfasis en la evaluación del impacto del endeudamiento público en los
derechos humanos relacionados con la posibilidad de trabajar, la calidad del empleo y el
acceso a un nivel de vida adecuado que permita el ejercicio pleno de otros derechos, así como
también el impacto de la austeridad fiscal en el ejercicio de otros derechos como la salud, el
bienestar y la educación.

Palabras Clave (Código JEL): (H6) Presupuesto, Déficit y Deuda – (H63) Deuda, Manejo de
deuda – (I) Salud, Educación y Bienestar – (E) Política Macroeconómica, Aspectos
Macroeconómicos de Finanzas Públicas.
2
Tabla de contenido

0. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................................... 6
0.1. Fundamentación y planteamiento del problema ................................................................................ 6
0.2. Objetivos ................................................................................................................................................... 8
0.3. Aspectos metodológicos............................................................................................................................ 9
0.4. Marco conceptual .................................................................................................................................... 11
0.4.1. ¿Qué es la deuda externa pública? ................................................................................................... 11
0.4.2. ¿Por qué considerar la deuda externa pública y no la totalidad de la deuda? .................................. 11
0.4.3. ¿Qué es el ajuste fiscal y cuál es su relación con la deuda pública? ................................................ 12
0.4.3. ¿Por qué es necesaria una visión del ajuste fiscal desde los derechos humanos? ............................ 13
0.4.4. El principio de máxima asignación de recursos ............................................................................... 15
0.4.5. Marco de referencia para una evaluación de las políticas desde una perspectiva de derechos
humanos ..................................................................................................................................................... 17
Dimensiones de impacto de las medidas de ajuste en los derechos ........................................................... 19
0.5. Estado del arte ......................................................................................................................................... 20
0.5.1. Acerca de las crisis financieras ........................................................................................................ 20
0.5.2. El efecto de la deuda sobre el crecimiento ....................................................................................... 24
0.5.3. Literatura sobre las reestructuraciones de deuda ............................................................................. 25
0.5.4. El marco de sostenibilidad de la deuda pública y austeridad: Un enfoque desde los derechos
humanos ..................................................................................................................................................... 28
0.5.5. Estado del arte sobre la deuda externa pública argentina................................................................. 30
0.5.6. La valorización financiera y la fuga de capitales ............................................................................. 32
0.5.7. Argentina y el FMI .......................................................................................................................... 33
0.5.8. Los planes de ajuste ......................................................................................................................... 33
0.5.9. Los estudios frente a la crisis de 2001 ............................................................................................. 34
0.5.10. Acerca del proceso de endeudamiento reciente ............................................................................. 35
DESARROLLO.................................................................................................................................................. 36
PARTE I. La valorización financiera, el ciclo de endeudamiento y su crisis terminal. ...................................... 36
1.1. La implantación de un modelo basado en la valorización financiera del capital y sus crisis. ................. 36
1.1. 1. El cambio estructural de la economía bajo la dictadura cívico-militar ..................................... 36
1.1.2. El final caótico de la dictadura cívico-militar .................................................................................. 41
1.1.3. El desempeño económico en la restauración democrática y la herencia económica del gobierno de
facto ........................................................................................................................................................... 43
1.1.4. El consenso neoliberal en la década menemista .............................................................................. 52

3
 1.1.5. El gobierno de la Alianza. ................................................................................................................ 55
1.1.6. Los Acuerdos con el FMI y los planes de ajuste .............................................................................. 55
2. El endeudamiento externo en la valorización financiera ............................................................................ 61
2.1. Crecimiento de la deuda externa durante la dictadura ........................................................................ 61
2.2. La deuda externa, grillete de la democracia ........................................................................................ 68
3. Dos décadas de ajuste fiscal y su efecto sobre los derechos humanos ....................................................... 86
3.1. El resultado fiscal y el peso del servicio de la deuda .......................................................................... 86
3.2. Las consecuencias humanas del endeudamiento................................................................................. 88
3.2.2. Las condiciones materiales de vida .................................................................................................. 96
3.2.3. El derecho a la salud ........................................................................................................................ 98
3.2.4. La exclusión en la seguridad social ............................................................................................... 101
3.2.5. El financiamiento educativo .......................................................................................................... 105
Conclusiones de la primera parte ................................................................................................................. 110
PARTE II: La deuda externa, ajuste fiscal y DDHH en el nuevo milenio (2003-2021) ................................... 115
4. El péndulo de la política económica en el siglo XXI ............................................................................... 116
4.1. La transición de Duhalde y salida de la convertibilidad ................................................................... 116
4.2. La economía política del kirchnerismo y sus etapas ......................................................................... 117
4.3. Los desequilibrios de la economía distribucionista y el regreso neoliberal ...................................... 124
Capítulo 5. Default, desendeudamiento y nueva crisis................................................................................. 135
5.1. La gestión de la deuda en los gobiernos kirchneristas ...................................................................... 135
5.2. El regreso de la valorización financiera y un nuevo proceso de endeudamiento .............................. 146
6. Las consecuencias de un nuevo ciclo de endeudamiento y ajuste sobre los derechos humanos .............. 154
6.1. El derecho al trabajo ......................................................................................................................... 154
6.2. Pobreza, indigencia y desigualdad .................................................................................................... 161
6.3. La seguridad social ........................................................................................................................... 165
6.4. El derecho a la salud ......................................................................................................................... 169
6.4. El financiamiento educativo ............................................................................................................. 170
Resumen de la segunda parte ....................................................................................................................... 176
PARTE III ........................................................................................................................................................ 179
7. Tendencias de largo plazo: Deuda, ajuste fiscal y derechos humanos. .................................................... 179
8. Conclusiones ................................................................................................................................................ 186
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................................................. 190
RECURSOS ESTADÍSTICOS ........................................................................................................................ 201

4
Dedicatoria
Le agradezco hoy y cada día a mi madre por su amor eterno, por inculcarme la empatía, la
pasión por lo que hago y, sobre todo, por enseñarme a no rendirme. A mi padre, le agradezco
el cariño, y ser muestra cotidiana de coherencia y lealtad con sus valores. A mi hermana,
Mercedes, su presencia constante a pesar de la distancia. Gracias a Aye que con su afecto,
ternura y sonrisas me acompañó en victorias y frustraciones en estos dos años y medio de
escritura académica y exigencia profesional.

Agradezco a mis compañeros de cursada, Marcelo Gros y Cecilia González Bonorino, quienes
se han convertido en grandes amigos tras compartir prolongadas jornadas de estudio y
escritura en estos años.

A Julián Zícari, por los debates cotidianos enriquecedores que sostenemos en el marco de la
cátedra de Estructura Social Argentina, así como por sus sugerencias en este proceso de
trabajo.

Agradezco especialmente al Dr. Juan Pablo Bohoslavksy, quien dirigió y asesoró a la distancia
esta tesina de maestría, por su vasta obra en la materia, por el aporte de material que estaba
fuera de mi alcance, por su disponibilidad y comentarios ante cada consulta. Finalmente, un
especial agradecimiento a la co-directora de esta tesina y directora del trabajo de
especialización, la Dra. Noemi Brenta, por su contribución y comentarios, y por haber
producido una obra que es un registro fundamental para la historia económica argentina.
Agradezco los comentarios que los profesores Eduardo Madrid y Julio Sevares hicieron al
trabajo final de especialización, instancia previa a esta presentación. Finalmente, a Jose
Rousseaux por sus sugerencias de estilo.

Desligo a todos los mencionados de cualquier error u omisión que este trabajo pueda contener.

5
0. INTRODUCCIÓN

“El presente y el pasado se penetran entre sí. A tal punto que en lo que
se refiere a la práctica del oficio de historiador, sus lazos tienen doble
sentido. Si para quien quiere comprender el presente, la ignorancia del
pasado resulta funesta, lo recíproco -aunque no siempre se caiga
claramente en la cuenta- no es menos cierto". (Bloch, 2001:70).

0.1. Fundamentación y planteamiento del problema

En un contexto en el que la Argentina ha vuelto a sufrir una crisis de deuda en medio de una
recesión, un elevado desempleo e inflación descontrolada, la principal inquietud que guía esta
investigación es identificar regularidades a partir de los procesos anteriores de endeudamiento
externo y las crisis derivadas de los mismos. Los vaivenes en mi propia vida ralentizaron el
proceso de escritura llevándome a escribir las últimas líneas en el verano de 2022, en el marco
de los 20 años en que Argentina vio crujir e implosionar las instituciones políticas, sociales y
económicas. El hito del 2001 no solo definió el curso de las siguientes dos décadas de la
historia de nuestro país, sino que también forjó mi vocación como economista y estudioso de
las ciencias sociales. Con esto quiero decir que el objeto de estudio abordado además de
constituir un problema fundamental de la vida económica y social de nuestro país, fue
atravesando mi vida en distintos planos. En primer lugar, en mi formación académica en
economía, historia y sociología, que me llevó a problematizar con un enfoque integral un
fenómeno que suele ser estudiado con un encadenamiento de sucesos financieros, monetarios
y fiscales. En segundo lugar, en mi carrera profesional, debido al contacto cotidiano con la
compilación y estimación de la deuda externa pública y con las técnicas específicas para su
medición como analista en la Dirección Nacional de Cuentas Internacionales del INDEC a
fines de 2018, coincidiendo con el comienzo del abordaje de este estudio.

Al iniciar el proceso de investigación y escritura de este trabajo, era de mi interés abordar los
ciclos anteriores de endeudamiento externo, su devenir en forma de crisis y ajuste, así como
su impacto en el bienestar de la población. A mediados del 2018, el objetivo era el de advertir,
a través de una lectura histórica de los procesos de endeudamiento anteriores, acerca del

6
sufrimiento que causan las crisis financieras y las recetas de austeridad a gran parte de la
población.

El proceso de escritura de esta tesina coincidió con que el país se encontraba inmerso en una
crisis económica y social, iniciada en 2018 y profundizada por un nuevo programa de ajuste
fiscal, auspiciado por el FMI, que otorgó al país el mayor crédito de su historia por 44.000
millones de dólares. La deuda tomada en los mercados por la administración de Mauricio
Macri y la deuda contraída con el FMI ha sido declarada insostenible tanto por el organismo
como por el gobierno de Alberto Fernández en marzo de 2020.

El desarrollo de esta investigación también convivió en los últimos dos años con mi
desempeño profesional en la Unidad de Gestión de Sustentabilidad de Deuda Pública Externa
de la Secretaría de Finanzas, unidad a cargo de la reestructuración de deuda con acreedores
de títulos en moneda extranjera desarrollada en el año 2020 en el Ministerio de Economía y,
posteriormente, con mi rol como Director de Análisis Cuantitativo, que me lleva en el presente
a participar del proceso de reuniones técnicas en el marco de las negociaciones con el FMI
desarrolladas en 2021 y 2022. La exigencia horaria e intelectual de las tareas desempeñadas
en el Ministerio de Economía postergaron la finalización de este trabajo académico, al mismo
tiempo que las experiencias y aprendizajes en el marco laboral lo enriquecieron.

La mencionada relación entre mi vida personal y la relevancia histórica del tema se encuentra
al servicio de construir un objeto de estudio de interés para los debates actuales de la historia
económica. Bajo la objetividad implicada se busca analizar en este trabajo los
encadenamientos derivados de un proceso de endeudamiento externo insostenible y
relacionarlos con la vigencia de los derechos humanos en las anteriores crisis de deuda en el
país de 1982, 1989 y 2001 y en la que estamos transcurriendo desde 2018.

Desde 1976, la economía argentina ha desarrollado tres períodos en los que rigió la
valorización financiera y el endeudamiento: 1976-1983, 1992-2001 y 2016-2018. Como
consecuencia de dichos procesos el país atravesó cuatro crisis profundas con sus
particularidades: 1981-1982, 1989, 2001-2002 y la crisis actual comenzada en 2018. Cada una
de estas crisis tuvo un elevado costo en términos de crecimiento y profundas consecuencias

7
sociales que derivaron en una pauperización acumulativa de las condiciones de vida y un
correlato negativo sobre un número de derechos sociales, culturales y económicos.

La Tesis de Maestría continuará con la investigación iniciada con el Trabajo Final de

Especialización en el que se indagó acerca de la vinculación entre endeudamiento externo,
ajuste fiscal y su impacto en los derechos humanos hasta la crisis de los años 2001-2002,
haciendo énfasis en las consecuencias sobre el derecho al trabajo y el acceso a bienes
esenciales. La búsqueda de una relación causal entre una variable denominada independiente
y otra considerada como dependiente de la primera implica un recorte y foco en una relación
dentro de un sistema complejo que involucra muchos nexos posibles. Esta tesis profundizará
el estudio del impacto en los derechos humanos de las políticas de austeridad y otras medidas
económicas ortodoxas relacionadas con la permanente presión del endeudamiento
insostenible sobre las arcas del Estado ampliándose al estudio del más reciente proceso de
endeudamiento y crisis iniciado en 2016, incluyendo los fenómenos desarrollados entre 2002
y 2021. Las preguntas que guían esta investigación son las siguientes: ¿Existe una relación
entre el proceso de endeudamiento externo y la vigencia de los derechos humanos en
Argentina? y de existir esa relación, ¿a través de qué canales afecta un mayor endeudamiento
externo a la vigencia de los derechos humanos?

0.2. Objetivos

Esta tesis se centrará en el estudio de una relación causal entre el endeudamiento externo
público (variable independiente) y el impacto en el goce de los derechos humanos (variable
dependiente) en Argentina para el período 1976-2021. Por hipótesis, esta relación está
mediada por dos canales: uno es el “canal del ajuste fiscal”, que reduce los recursos de las
partidas ligadas a garantizar las distintas dimensiones de los derechos humanos y el otro es el
“canal de las reformas estructurales” vía modificación de regulaciones y leyes, habitualmente
sugeridas en los programas del FMI.

Los estudios sobre endeudamiento externo y los efectos de la austeridad en el bienestar se han
multiplicado a partir de las crisis de deuda de las economías europeas en los años posteriores
a la crisis financiera de 2008-2009. En este trabajo, se utilizarán los desarrollos conceptuales

8
recientes para aplicarlos a un proceso histórico anterior como lo fue el endeudamiento y el
ajuste fiscal en la etapa 1976-2001 en la Argentina y también para la crisis económica iniciada
en 2018, cuyas secuelas asistimos al momento de escribir estas páginas.

0.3. Aspectos metodológicos

El plan de trabajo sugerido requiere la aplicación de diferentes estrategias metodológicas. Para
medir la evolución del endeudamiento externo público se requerirá un enfoque cuantitativo
que implique la investigación de fuentes oficiales y la medición de indicadores de
sostenibilidad. Para evaluar cómo el endeudamiento externo público influyó en el canal
presupuestario, será preciso explorar y compilar los presupuestos destinados a las partidas
seleccionadas. Finalmente, siguiendo este enfoque cuantitativo, se medirá el impacto en el
goce de los derechos humanos a partir del seguimiento de determinados indicadores de las
diferentes dimensiones de los derechos humanos.

La objetividad requiere por parte del investigador o investigadora un método expreso que
pueda ser reproducido por otros. Se profundizará en los métodos a utilizar en el apartado
metodológico. Sin embargo, se puede adelantar que en el presente trabajo se utilizará un
enfoque cuantitativo para medir el impacto en determinadas dimensiones de los derechos
humanos a través de técnicas como la construcción de indicadores de sostenibilidad de deuda,
así como la construcción y análisis de indicadores de bienestar de la población. A su vez, se
utilizarán técnicas cualitativas propias de la historia como el análisis de documentos, como
los acuerdos Stand By firmados con el FMI, legislación vinculada a las reformas o el marco
legal de los contratos de deuda, entre otros documentos.

Por otro lado, la caracterización del proceso de endeudamiento externo público será
complementada con el análisis de documentos como prospectos de emisión, discursos de
presidentes y ministros, acuerdos con el FMI y legislación pertinente. El estudio del “canal de
las reformas estructurales” implicará una revisión bibliográfica, de legislaciones, acuerdos
con el FMI y otro tipo de compromisos asumidos vinculados a reformas estructurales.

Para evaluar tanto la carga del pago de intereses como el impacto del ajuste fiscal en distintos
períodos será una fuente de gran utilidad la serie de Presupuesto Ejecutado de la

9
Administración Nacional 1965-2006, publicado en 2003 y actualizado en 2007. El universo
institucional de gastos comprendidos es la Administración Nacional, conformada por la
Administración Central y los Organismos Descentralizados. No obstante, es necesario advertir
que no se trata de un conjunto estable a lo largo del tiempo, ya que se fueron produciendo
incorporaciones y salidas. Previo a 1993, la Oficina Nacional de Presupuesto incorporó el
Sistema de Seguridad Social que, actualmente, forma parte del presupuesto nacional y,
anteriormente, aparecía como cuenta especial. No se incluyen los gastos correspondientes a
los presupuestos de Empresas y Sociedades del Estado, aunque sí están computados los
aportes del gobierno como transferencia para déficit o financiamiento de inversiones de
aquellas. El clasificador por Finalidad y Función no ha sido el mismo en el período
considerado. En los años de alta inflación los intereses de la deuda interna presentan la
incidencia de la alta tasa de interés nominal que incluye el componente real y la prima por
inflación. Sin embargo, la serie de gastos en intereses de la deuda no refleja con claridad este
fenómeno ya que en la misma se incluyen también los externos, los cuales a su vez fueron
pagados parcialmente en algunos años, compensando en parte el efecto descrito
anteriormente.

Para llevar los valores a pesos constantes, la Oficina Nacional de Presupuesto utilizó un índice
de precios combinados, formado por el promedio simple de las variaciones del Índice de
Precio al Consumidor (IPC) y del Índice de Precios Internos al por Mayor (IPIM),
suministrados por el INDEC. A los fines de este trabajo, se elaboró una proyección de la serie
del Producto Bruto Interno (PBI) partiendo de las estimaciones a precios de mercado en
moneda corriente de la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales, cuya base de cálculo es el
año 1993. La proyección de los años anteriores se obtuvo como resultado de aplicar a los
importes actuales, las variaciones del PBI de estimaciones disponibles con base en los años
1986, 1970 y 1960.

10
0.4. Marco conceptual

0.4.1. ¿Qué es la deuda externa pública?

En términos estadísticos, la deuda externa (o exterior) es una deuda contraída con los no
residentes. Una deuda es un pasivo que implica un compromiso de pago. Esta definición
contiene la deuda pública y públicamente garantizada y una deuda privada a largo plazo y no
garantizada, una deuda privada a corto plazo y la utilización de crédito del FMI y otros
organismos internacionales (FMI,2009 y ONU, 2009). El total de la deuda externa incluye la
capitalización de atrasos sobre principal e interés y los intereses devengados no pagados
(FMI,2009). El servicio de la deuda se refiere a los pagos de la cantidad principal (inicial)
debida con arreglo a un acuerdo de préstamo y el interés realmente pagado sobre el total de la
deuda a largo plazo (pública y públicamente garantizada y privada no garantizada), la
utilización de créditos del FMI y el interés sobre la deuda a corto plazo.

Hasta 1992 la deuda externa era principalmente determinada por la legislación y la moneda.
En la etapa de la convertibilidad los inversores no residentes comenzaron a participar del
mercado de títulos locales y se comenzó a emitir una mayor cantidad de deuda local en dólares,
por lo cual la residencia, legislación y la moneda de la deuda determinan universos distintos.

0.4.2. ¿Por qué considerar la deuda externa pública y no la totalidad de la deuda?

Es relevante para este trabajo hacer foco en la deuda con no residentes, ya que estos
compromisos son los más difíciles de refinanciar y suelen estar nominados en moneda
extranjera, generando una presión mayor sobre el presupuesto en contextos de depreciación
de la moneda y, a su vez, es el tipo de deuda que somete a un Estado a condicionalidades
expresas o tácitas que implican un mayor sacrificio de la población. Del total de la deuda
externa, nuestro análisis se ceñirá al endeudamiento público externo, ya que es el que incide
conjuntamente en el presupuesto, en la disponibilidad de reservas internacionales y es el
objeto de las renegociaciones. En tanto, el endeudamiento privado externo será tomado en
cuenta de manera accesoria por su contribución al engrosamiento del endeudamiento público
a principios de la década de 1980 cuando se produjo una estatización de la deuda privada.

11
0.4.3. ¿Qué es el ajuste fiscal y cuál es su relación con la deuda pública?

El ajuste fiscal hace referencia a políticas tendientes a reducir el gasto primario o aumentar
los ingresos del Tesoro Nacional con el fin de equilibrar las finanzas públicas. Según el FMI,
la sostenibilidad de la deuda pública está estrechamente implicada con un ajuste fiscal futuro.
Para el organismo la deuda pública es sostenible cuando el gobierno puede mantener el
servicio de la misma, sin precisar una corrección excesivamente grande -desde un punto de
vista social y político- de sus ingresos futuros o de su trayectoria de gasto primario -no
relacionado con los intereses- (James et al., 2006:1). Esta definición de carácter general
supone que, a niveles creíbles de resultados primarios, el gobierno es a la vez solvente, esto
significa que los resultados primarios futuros descontados superan el saldo neto actual de la
deuda, y posee liquidez -que es capaz de cumplir sus obligaciones a medida que vencen-.

Según el marco planteado por el FMI, el ajuste fiscal puede ser necesario para conseguir
objetivos más a largo plazo, como el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, al
tiempo que para atajar vulnerabilidades fiscales como la acumulación de la deuda pública
(James et al., 2006:1). Estudios como el de la Dra. Noemi Brenta (2008) contradicen estos
objetivos, concluyendo que los programas de ajuste estructural impulsados por el FMI en
Argentina no han servido para perseguir el crecimiento económico, ni tampoco ese ha sido su
objetivo. Brenta y Vitelli (Brenta, 2008 y Vitelli y Brenta, 1996) muestran los planes de ajuste
como un ciclo que comprende cuatro etapas: aceleración inflacionaria, estabilización,
recomposición y ruptura, secuencia que conforma una "onda de precios", en cuyo transcurso
se producen fuertes alteraciones en los precios relativos de la economía, transferencias de
ingresos intersectoriales, e influjo y salida de ahorro externo. Sostendremos a lo largo del
estudio que estas transferencias de ingresos y entradas y salidas de ahorro interno son parte de
un dispositivo de poder que consolida y normaliza la dominación de grupos de interés que han
sido caracterizadas como bloque de poder económico (Azpiazu, Basualdo y Khavisse, 1986)
fracciones oligopólicas de la burguesía doméstica (O´Donnell, 1977) o elites económicas
(Castellani y Dulitzky, 2015). Estos sectores han apoyado políticamente los distintos planes
de ajuste y han sido beneficiarios de las ondas de precios consolidando e incrementando su
posición dominante en la economía.

12
0.4.3. ¿Por qué es necesaria una visión del ajuste fiscal desde los derechos humanos?

Un ajuste o consolidación de las cuentas fiscales puede obtenerse por una reducción del gasto
o un aumento ingresos. Según cómo se lleve a cabo la reducción del gasto o que herramientas
se utilicen para incrementar los ingresos, las reformas serán de carácter regresivo o progresivo.
En 2012 el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas aprobó una serie de
principios rectores sobre la deuda externa y los derechos humanos que procura ser un intento
de contribuir a la búsqueda de una solución equitativa y duradera a la crisis de la deuda en
consonancia con los compromisos políticos de la comunidad internacional y con las
obligaciones de derechos humanos de los Estados1. La premisa planteada es que “el pleno
disfrute de todos los derechos humanos exige que los Estados, que tienen la responsabilidad
primordial de proteger y promover los derechos humanos, asignen recursos adecuados a la
consecución de ese objetivo” (Naciones Unidas, 2012:9). No obstante, el documento señala
que “los recursos disponibles se ven limitados -y la asignación de recursos socavada- por una
amplia gama de factores, entre los que se incluye el cumplimiento de las obligaciones relativas
al servicio de una deuda externa excesivamente onerosa” (Naciones Unidas, 2012:9). En estos
principios se sugiere que algunas políticas económicas como la consolidación fiscal, los
ajustes o reformas estructurales, la privatización, la desregulación de los mercados financieros

1
Principios fundamentales: 1) Todos los Estados, tanto si actúan individual como colectivamente (así como
cuando lo hacen por conducto de organizaciones internacionales y regionales de las que son miembros), tienen
la obligación de respetar, proteger y realizar los derechos humanos. Los Estados deben asegurarse de que ninguna
de sus actividades relacionadas con las decisiones acerca de la concesión y solicitud de préstamos, las de las
instituciones internacionales o nacionales, públicas o privadas a las que pertenezcan o en las que tengan intereses,
la negociación y aplicación de acuerdos sobre préstamos y otros instrumentos de deuda, la utilización de los
fondos, los pagos de deuda, la renegociación y reestructuración de la deuda externa, y, en su caso, el alivio de la
deuda, irá en detrimento de esas obligaciones. 2). Todos los Estados deberían aplicar políticas y medidas
efectivas con el fin de crear las condiciones que permitan asegurar el pleno disfrute de todos los derechos
humanos, teniendo presente la indivisibilidad, interdependencia e interrelación de todos los derechos humanos y
los posibles efectos negativos del servicio de la deuda externa y de la adopción de las políticas de reforma
económica conexas en el disfrute de los derechos humanos. 3). Toda estrategia de deuda externa debe concebirse
de forma que no obstaculice el mejoramiento de las condiciones que garantizan el disfrute de los derechos
humanos y debe estar destinada, entre otras cosas, a garantizar que los Estados deudores alcancen un nivel de
crecimiento adecuado para satisfacer sus necesidades sociales, económicas y de desarrollo, así como cumplir sus
obligaciones en materia de derechos humanos. 4). Las instituciones financieras internacionales y las empresas
privadas tienen la obligación de respetar los derechos humanos internacionales. Ello conlleva el deber de
abstenerse de formular, adoptar, financiar y aplicar políticas y programas que directa o indirectamente
obstaculicen el disfrute de los derechos humanos. (Naciones Unidas, 2012, A/HRC/20/23)

13
y de trabajo y la reducción de las normas de protección del medio ambiente, pueden tener
consecuencias negativas en el disfrute de los derechos humanos.

La consolidación fiscal (los recortes en el gasto público, los cambios fiscales regresivos, las
reformas del mercado laboral y las reformas de las pensiones) puede comprometer la vigencia
plena de los derechos humanos. El impacto combinado o acumulado de estas medidas ha sido
muy significativo en las vidas de las personas, especialmente las más desfavorecidas
(Naciones Unidas, 2012-2014). Los efectos combinados de los recortes del gasto social, los
aumentos de impuestos al consumo, los reveses en las oportunidades de trabajo decente y las
reformas de las pensiones, profundizaron la pobreza y acentuaron la desigualdad en términos
de ingresos, riqueza, género, etnicidad, edad, orientación sexual, discapacidad.

También serán parte de nuestro marco teórico los principios rectores relativos a las
evaluaciones de los efectos de las reformas económicas en los derechos humanos aprobados
por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, a partir del Informe del Experto
Independiente sobre las consecuencias de la deuda externa y las obligaciones financieras
internacionales conexas de los Estados para el pleno goce de todos los derechos humanos,
sobre todo los derechos económicos, sociales y culturales2. Entre estos principios podemos
mencionar el segundo, que hace referencia a la obligación de los Estados y de las Instituciones
Financieras Internacionales a cumplir sus compromisos en materia de derechos humanos en
todo momento, incluso en tiempos de crisis económica. En este mismo sentido, el principio
tercero sostiene que los Estados y otros acreedores, incluidas las instituciones financieras
internacionales, deberían demostrar que las medidas de reforma económica que proponen
servirán para cumplir -no para socavar- las obligaciones de los Estados en materia de derechos
humanos. Esto implica evaluar cualquier efecto previsible de sus políticas económicas en los
derechos humanos.

La visión del Center for Economic and Social Right (CESR, 2018) será de gran utilidad para
esta investigación, debido a que sostiene que las evaluaciones de la política económica desde

2
En adelante mencionaremos estos derechos bajo la sigla DESC. Para más detalles sobre los principios
rectores. https://www.ohchr.org/EN/Issues/Development/IEDebt/Pages/DebtandImpactassessments.aspx

14
un marco de derechos pueden contribuir a reafirmar los derechos humanos como objetivo
último de la política económica, incluso en tiempos de estrés fiscal. Sin embargo, es necesario
señalar que este tipo de enfoques presenta una limitación, debido a que tiende a centrar el
análisis en los sectores afectados, perdiendo de vista a los sectores que se benefician de esta
pauperización generalizada de las condiciones de vida.

0.4.4. El principio de máxima asignación de recursos

“(… ) cada Estado Parte (…) se compromete a tomar

los pasos necesarios (...) para adoptar las leyes u
otras medidas que sea necesario para hacer efectivos
los derechos(...) en el presente Pacto.” (Artículo 2.1.
del Pacto DESC)

“Cada Estado Parte (…) se compromete a tomar

pasos (...) al máximo de sus recursos disponibles, con
miras a lograr progresivamente la plena realización
de los derechos (...) en el presente pacto” (Artículo
2.2. del Pacto DESC)

Así como el concepto de sostenibilidad de la deuda establece una conexión directa entre el
endeudamiento y el ajuste fiscal necesario para cumplir con el servicio de la deuda, el
concepto máxima asignación de recursos (MAR) implica una relación causal entre la
asignación de recursos presupuestarios y la posibilidad de los Estados de garantizar el acceso
universal a los derechos económicos, sociales y culturales. El principio de máxima asignación
de recursos se desprende del Artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, al cual nuestro país suscribió. Es importante
destacar el compromiso asumido en el Artículo 2 de los Estados Parte de “adoptar medidas,
tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales,
especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción
de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos”.

15
Si los gobiernos van a utilizar el presupuesto para hacer efectivos los derechos de las personas,
necesitan entender la relación del presupuesto con los derechos humanos garantizados en la
constitución, en las leyes de su país, y en las leyes regionales y tratados internacionales de
derechos humanos que el gobierno haya ratificado (Naciones Unidas, 2017:12).

Siguiendo a Blyberg y Hofbauer (2014), la obligación de utilizar el máximo de recursos

disponibles significa que un gobierno debe hacer todo lo posible para movilizar recursos
dentro del país a fin de obtener fondos disponibles para el desarrollo progresivo de los
derechos económicos, sociales y culturales o DESC. Las autoras señalan que “mientras que
cualquier país tiene típicamente un rango de potencial recursos (humanos, naturales, etc.), los
recursos financieros representados por el presupuesto del gobierno son clave para realizar
derechos económicos, sociales y culturales” (Blyberg y Hofbauer, 2014:1).

El alcance del principio de máxima asignación de recursos y las implicancias que tiene sobre
la asignación de las partidas del gasto presenta ciertas cuestiones críticas que han sido objeto
de análisis por parte de las Naciones Unidas y otras instituciones como el mencionado CESR
o el Center for Women 's Global Leadership. Una cuestión refiere a la necesidad de delimitar
cuáles son las partidas presupuestarias que están estrechamente orientadas a garantizar los
derechos, ya que se podría caer en el argumento de que toda acción de un Estado se encuentra
ligada a garantizar derechos.

En el documento Realizing human rights through Budget, las Naciones Unidas señalan que
no se pueden garantizar derechos sin recursos fiscales, como a veces se cree sobre los derechos
de primera generación. El Estado debe asignar recursos para crear, implementar y sostener la
red de instituciones (tribunales, órganos legislativos, instituciones nacionales de derechos
humanos y fuerzas de seguridad), políticas y programas (planes generales de educación o
formación básica), servicios (asistencia jurídica gratuita y atención primaria), infraestructura
(instalaciones de detención apropiadas y escuelas), personal (tanto administrativo como
técnico) y procedimientos (juicios, registro de nacimientos y inmunización contra infecciones
enfermedades) que se necesitan para cumplir con la amplia gama de derechos humanos y
obligaciones (Naciones Unidas, 2017:19). El citado documento sugiere que para estudiar la
relación de los derechos humanos con los presupuestos de los gobiernos es necesario observar

16
la centralidad de recursos para la realización de derechos específicos, así como la cantidad de
recursos necesarios para esa realización.

La obligación de la máxima asignación de recursos para el desarrollo de los DESC requiere

que se destinen más recursos del gobierno, teniendo como obligación recaudar los ingresos a
nivel nacional que le sean posibles sin, por supuesto, socavar la viabilidad de la economía al
largo plazo (Byberg y Hofbauer, 2014:3).

A modo de síntesis, es posible mencionar algunas implicancias del principio de máxima

asignación de recursos. Los pasos deben conducir a la realización progresiva de los derechos
en cuestión y el gobierno debe utilizar el máximo de sus recursos disponibles para hacer
efectivos los derechos. El principio analizado contiene los siguientes supuestos:

- El compromiso de garantizar derechos requiere la asignación de recursos humanos,

intangibles y principalmente fiscales.
- El goce progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales requiere
incrementar la disponibilidad de recursos.
- En cambio, el recorte en la disponibilidad de recursos afectados suele generar una
tendencia regresiva en la vigencia de los derechos.

Mientras recuperen su inversión, a los acreedores privados -generalmente- no le importa de

donde salen los recursos. En cambio, el FMI busca influir en cómo se diseña la consolidación
fiscal para que los países con deudas insostenibles que caen bajo sus programas puedan
cumplir con sus pagos. Luego de la crisis del 2009, el FMI comenzó a tener en consideración
en sus programas ciertos pisos de gasto para programas sociales, siempre con una visión de
gasto focalizado y de transferencias mínimas, para paliar las consecuencias que el mismo
programa suele generar.

0.4.5. Marco de referencia para una evaluación de las políticas desde una perspectiva de
derechos humanos

A continuación, con objeto de operacionalizar las definiciones precedentes, se presenta el

marco que se utilizará para evaluar el impacto de las políticas de ajuste en el goce de los

17
derechos humanos de la población. En este marco, no sólo se considera el impacto en los
DESC, sino que las medidas de austeridad también pueden impactar en los derechos civiles y
políticos. Este instrumento nos permitirá analizar en cada período, luego de recorrer la
evolución del endeudamiento, las políticas de ajuste, el desempeño económico y qué
consecuencias han tenido en el goce de los derechos humanos de la población. Para la
elaboración de este marco se utilizó el implementado por el CESR para evaluar el impacto de
las medidas de austeridad en la última crisis de deuda de los países europeos en 2009.

En el presente estudio se hará particular énfasis en la evaluación del impacto del

endeudamiento público en los derechos humanos relacionados con la posibilidad de trabajar,
la calidad del empleo y el acceso a un nivel de vida adecuado que permita el ejercicio pleno
de otros derechos, según los Artículos 23 y 24 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos (DUDH). A su vez, se profundizará en el impacto de la austeridad fiscal en el
ejercicio de otros derechos a la salud y al bienestar (Artículo 25) y a la educación (Artículo
26). También será parte del marco teórico el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales adoptado por las Naciones Unidas en 1966, al cual la Argentina adhirió,
adquiriendo rango constitucional de acuerdo al Artículo 75 de la Constitución Argentina. En
este pacto se desarrolla la conceptualización del derecho a trabajar en condiciones dignas y a
cambio de una remuneración equitativa que garantice condiciones dignas de vida (Artículos
6, 7 y 8), el derecho a la protección social por parte del Estado (Artículos 9 y 10), el derecho
a acceder al máximo nivel de salud posible, así como a la educación (Artículo 12) El
compromiso de los Estados parte de asignar hasta el máximo de recursos disponibles, como
se mencionó en el apartado anterior, brinda argumentos para analizar la asignación de recursos
fiscales a estos objetivos. A partir de estos elementos, se seleccionará y estudiará la evolución
de una serie de indicadores en cada período, incluyendo recortes presupuestarios y
legislaciones específicas.3

3
Para mayor información sobre la Declaración Universal de los Derechos Humanos adoptada y proclamada
por la RES 217 (A) de 1948, acceder a https://www.un.org/es/about-us/universal-declaration-of-human-rights

18
Dimensiones de impacto de las medidas de ajuste en los derechos

Fuente: Elaboración propia en base a CESR

19
0.5. Estado del arte

La cuestión de la deuda soberana como objeto de estudio de las ciencia económicas cobró
relevancia en los principales centros académicos a fines de la década de 1980, cuando los
sistemas financieros de los países centrales estaban en riesgo debido a la gran cantidad de
préstamos impagos a los gobiernos y a las grandes empresas de los países subdesarrollados.
En este contexto, las crisis financieras, la insolvencia y los mecanismos de reestructuración o
condonación de la deuda fueron parte del interés académico y de la agenda política con el Plan
Baker (1985) y el Plan Brady (1989-1993). Luego de las reestructuraciones masivas, a través
del Plan Brady, la deuda externa perdió incidencia en la producción académica.

A fines de la década de 1990 y a principios de este siglo, las crisis del Sudeste Asiático, Rusia,
Turquía y, principalmente, la gran crisis de Argentina en 2001-2002, evidenciaron la
fragilidad de los procesos de liberalización financiera. El default de la deuda soberana
argentina fue el mayor de la historia financiera mundial y llevó a la academia y organismos
internacionales a debatir nuevamente los mecanismos de recuperación de la solvencia de las
deudas soberanas y el desarrollo de un marco conceptual en torno a la sostenibilidad del
endeudamiento. Con la crisis de deuda pública en la periferia europea, luego de la crisis
financiera internacional iniciada en 2007, los debates en torno a la sostenibilidad del
endeudamiento soberano y la afectación de los derechos humanos como consecuencia de las
medidas de austeridad fiscal crecieron como materia de investigación.

0.5.1. Acerca de las crisis financieras

En nuestro estudio será fundamental entender de qué manera se producen las grandes crisis
financieras, debido a que es en las crisis financieras -y en la salida de estas- cuando se
producen los grandes deterioros en la calidad de vida de la población.

Uno de los autores imprescindibles para el marco teórico en torno a las crisis financieras es
Hyman Misky, quién toma relevancia cada vez que el sistema financiero internacional entra
en problemas. El autor post-keynesiano describió con hechos estilizados la secuencia temporal
de conductas que producen la inestabilidad del sistema. Según Minsky (1975), a lo largo de
un prolongado período de bonanza económica, las economías capitalistas pasan de una

20
estructura financiera dominada por entidades financieras con coberturas -incluyendo Estados
nacionales-, a otra estructura en la que aumenta el peso de los actores económicos
involucrados en las finanzas especulativas y esquemas Ponzi. Más aún, si una economía con
un considerable número de entidades financieras especulativas experimenta presiones
inflacionistas y las autoridades intentan reducir la inflación mediante restricciones monetarias,
las unidades especulativas se vuelven unidades Ponzi y el valor neto de las que ya eran
unidades Ponzi se evapora rápidamente. En consecuencia, las unidades con falta de liquidez
se verán forzadas a adoptar una posición vendedora. Esto llevará probablemente a un colapso
en el valor de los activos. En resumen, la hipótesis de la inestabilidad financiera sostiene que
los ciclos económicos observados históricamente son una combinación de (i) la dinámica
interna de las economías capitalistas que tienden a la inestabilidad, y (ii) el entramado de
intervenciones y regulaciones diseñadas para mantener a la economía operando dentro de unos
límites razonables.

Las crisis financieras han acompañado al capitalismo desde sus inicios como parte inherente
del sistema. El trabajo de Carmen M. Reinhart y Keneth S. Rogoff (2011), tal vez uno de los
más exhaustivos en la materia, presenta ocho siglos de crisis financieras a partir de un estudio
cuantitativo de las crisis en 66 países. No obstante, llama la atención el hecho de que
mencionan como causas principales de la falta de pago de deuda externa a la ausencia de
integración política, a la carencia de mecanismos legales y a la falta de voluntad más que a la
incapacidad de pago. El estudio evidencia la existencia de una estrecha relación entre crisis
de deuda externa soberana y crisis de deuda bancaria. Esta última conduce a la desaceleración
del crecimiento global, acompañada por una baja en los precios de las materias primas,
afectando las exportaciones y la disponibilidad de divisas para pagar la deuda externa, a la vez
que contrae la actividad económica en los países emergentes a través de grandes restricciones
al crédito, haciendo más difícil refinanciar su deuda externa. La incidencia de las crisis
bancarias resulta ser asombrosamente similar tanto en países con ingresos altos como en los
de ingresos medianos a bajos. Casi de manera invariable, las crisis bancarias conducen a un
abrupto descenso del ingreso fiscal, así como a aumentos significativos en el gasto público y
fuertes aumentos de la deuda pública.

21
En Manías, pánicos y cracs, extenso estudio realizado por Charles P. Kindleberger y Robert
Z. Aliber (2012), los autores describen las últimas cuatro oleadas de burbujas financieras
seguidas de crisis a nivel internacional. A cada oleada de crisis le siguió una oleada de
burbujas de crédito cuando el endeudamiento de los grupos de prestatarios en situación similar
creció a una tasa dos o tres veces mayor que los tipos de interés durante tres, cuatro años o
más. Por lo general, estos prestatarios utilizaban el dinero para comprar bienes raíces: casas y
propiedades comerciales. Sin embargo, la primera oleada de burbujas de crédito, que duró
aproximadamente una década, estuvo relacionada con el rápido crecimiento de los préstamos
de los bancos internacionales más importantes a los gobiernos y a las empresas estatales en
México y otros países en desarrollo como Argentina. Japón fue el país clave en la segunda
oleada de burbujas, debido a que los precios inmobiliarios y los precios de las acciones se
multiplicaron por cinco o seis en la década de 1980. Casi al mismo tiempo los precios de
ambos tipos de activos aumentaron en Finlandia, Noruega y Suecia. La tercera oleada de
burbujas se centró inicialmente en Tailandia y algunos de sus vecinos del sudeste asiático. La
cuarta oleada de burbujas se desencadenó en los mercados inmobiliarios de Estados Unidos,
Gran Bretaña, España, Irlanda e Islandia. En cada una de estas oleadas de burbujas de crédito
hubo flujos transfronterizos de dinero que indujeron a grandes aumentos en los valores de las
monedas y al aumento de los precios de los bienes raíces o acciones en los países que recibían
el dinero. Las burbujas siempre implosionan, ya que por definición implican incrementos no
sostenibles en el endeudamiento de un grupo de prestatarios o aumentos no sostenibles en los
precios de las acciones. La deuda, nos dicen Kindleberger y Aliber (2012), puede aumentar
mucho más rápido que los ingresos en dos, tres o unos cuantos años más, pero la deuda no
puede crecer más rápidamente que los ingresos durante un período prolongado. Autores como
Barry Eichengreen y Ricardo Hausmann (2002) advierten que la mayoría de los países no
pueden pedir prestado en el extranjero en sus propias monedas, hecho que los autores
denominan como "pecado original". Este problema afecta a casi todos los países, aparte de los
emisores de las cinco monedas principales: el dólar estadounidense, el euro, el yen, la libra
esterlina y el franco suizo y tiene importantes implicancias para la estabilidad financiera y la
política macroeconómica (Eichengreen y Hausman, 2002:2).

En su enfoque, Reinhart (2009) considera a los países con reiteradas reestructuraciones de

deuda soberana como víctimas de una patología (intolerancia a la deuda) provocadas por

22
estructuras institucionales débiles y un sistema político problemático que convierten a los
préstamos externos en un tentador vicio para que los gobiernos posterguen el equilibrio de sus
cuentas fiscales.

La intolerancia a la deuda se define como la coacción extrema que muchos países emergentes
experimentan de los mercados en niveles de deuda externa que parecerían manejables según
los estándares de los países avanzados. El tipo de coacción implica un círculo vicioso de
pérdida en la confianza del mercado, en espiralización de tasas de interés sobre la deuda
externa del gobierno y resistencia política a pagar a los acreedores extranjeros.

Los economistas Paul Krugman y Maurice Obstfeld (2006) desarrollaron un modelo

alternativo que analiza las crisis de deuda soberana en los países subdesarrollados haciendo
énfasis en las crisis en la balanza de pagos que suelen acompañar a las crisis financieras.
Puesto que las reservas internacionales pueden ser el único medio para afrontar las
obligaciones externas, la pérdida de estas tiende a presionar sobre las expectativas de
devaluación y el riesgo de default. Dada la fragilidad de los bancos, la masiva pérdida de
depósitos los empuja a la crisis. Cada una de las llamadas crisis trillizas (financiera, fiscal y
de balanza de pagos) potencia las otras, lo que tiene amplios efectos negativos sobre la
economía. El colapso económico puede tener su origen inmediato en la cuenta financiera de
la balanza de pagos (como una súbita interrupción en los influjos financieros), en el mercado
de cambios o en el sistema bancario, dependiendo de las particularidades de cada país
(Krugman y Obstfeld, 2006:611-612).

Estos estudios, a veces más enfocados en los países centrales, aportan un conjunto de
herramientas fundamentales para el análisis de las crisis de deuda soberana en países
subdesarrollados en general y en Argentina en particular. Desde las reformas neoliberales
implantadas en 1976 por el gobierno de facto, Argentina ha vivido tres ciclos de
endeudamiento finalizados con sendas crisis financieras, cambiarias y sociales. El primer ciclo
de endeudamiento iniciado en 1976 comienza a implosionar en 1981 llevando al país a “una
década perdida” en términos de desempeño económico y desarrollo social, causado por el peso
de los servicios de deuda y la inestabilidad macroeconómica con alta inflación. El segundo
ciclo de endeudamiento es el iniciado en 1993 cuando, una vez renegociadas las deudas
pasadas en el marco del Plan Brady, la economía argentina inició un nuevo proceso de

23
endeudamiento que estallaría en 2001, llevando al país a la mayor crisis de su historia. El
tercer ciclo de endeudamiento fue el más reciente que se inició en 2016 y entró en crisis en
2018. Los tres ciclos exhibieron problemas comunes que se desarrollarán en el presente
trabajo y son conceptualizados por la literatura aquí reseñada. Uno de esos problemas
comunes a los tres ciclos fue el corto período de auge con fuerte influjo de capitales financieros
generando una burbuja en torno a los activos financieros locales, con altos rendimientos a
nivel internacional y un progresivo aumento del endeudamiento público externo y del riesgo
en la economía. Los tres ciclos también comparten un desenlace similar: freno del ingreso de
capitales, presión sobre el tipo de cambio, endeudamiento público a la Ponzi para detener la
salida de capitales y la presión devaluatoria y, finalmente, una fuerte devaluación y cesación
de pagos. Si bien estas crisis financieras tuvieron profundas consecuencias económicas,
mucho más duraderas han sido sus consecuencias sociales.

0.5.2. El efecto de la deuda sobre el crecimiento

Para Jonathan Eaton y Mark Gersovitz el endeudamiento no es en sí un fenómeno adverso

para el crecimiento de los países, pero puede dar lugar a serias dificultades reflejando una de
las grandes imperfecciones de la actual arquitectura financiera internacional. Según el modelo
tradicional de los autores, los países experimentan generalmente periodos de altos y bajos
ingresos con relación a la tendencia, siendo esta variabilidad en los ingresos un factor clave
en la determinación del monto del endeudamiento soberano. Siguiendo esta lógica, el
endeudamiento soberano debería ser contracíclico debido a que los países se endeudan durante
los tiempos malos para repagar sus obligaciones durante los tiempos buenos, lo que es afín a
las políticas keynesianas como a los modelos neoclásicos de política fiscal óptima. Asimismo,
la literatura tradicional supone no sólo que los países toman prestado en los tiempos de
contracción económica y repagan en los tiempos de expansión económica sino también que,
dada la tendencia a incumplir en lugar de repagar por parte de los países endeudados, los
acreedores racionales anticipan esta conducta no prestando más allá de cierto nivel de deuda
(Eaton y Gersovitz, 1981:289-290).

Existen dos hipótesis acerca de los canales a través de los cuales el endeudamiento influye
sobre el crecimiento económico: la “hipótesis del sobreendeudamiento” y la “hipótesis de la
restricción de liquidez”. La teoría del sobreendeudamiento se basa en la premisa de que si la

24
deuda superase la capacidad de pago del país con alguna probabilidad en el futuro, es probable
que el servicio de la deuda sea función creciente del nivel de producción del país. Por lo tanto,
algunos de los rendimientos de la inversión en la economía nacional son efectivamente
gravados por los acreedores extranjeros existentes y la inversión de los inversores nacionales
y extranjeros nuevos se desalienta (Claessens et al., 1996:17). En tales circunstancias el país
deudor participa sólo parcialmente en cualquier inversión, aumento de la producción y de las
exportaciones porque una fracción de ese aumento se utilizará para pagar la deuda externa. En
resumen, el sobreendeudamiento genera la necesidad de una mayor presión tributaria para
aumentar la capacidad de pago del deudor, operando contra el crecimiento de la economía.

La restricción de liquidez se produce como un efecto de crowding out, a través del cual las
necesidades de financiamiento por servicios de deuda reducen los fondos disponibles para
inversión y crecimiento. Al respecto, Cohen (1993) evidencia que una gran deuda no fue un
predictor incondicional de baja inversión en la década de 1980, ni la inversión fue
anormalmente baja en comparación con una tasa de "autarquía financiera". Sin embargo, se
encuentra que el servicio real de la deuda desplazó a la inversión. Para los países estudiados,
muestra que el 1 por ciento del PBI pagado en el exterior redujo la inversión interna en un 0,3
por ciento del PBI. Por lo tanto, una reducción en el servicio de la deuda actual debería
conducir a un aumento en la inversión presente para cualquier nivel dado de endeudamiento
futuro. Otros canales a través de los cuales la necesidad de atender una gran cantidad de
obligaciones externas puede afectar el desempeño económico incluyen la falta de acceso a los
mercados financieros internacionales.

0.5.3. Literatura sobre las reestructuraciones de deuda

Si el país no puede cumplir con los requisitos del servicio de la deuda con los ingresos actuales
los acreedores tienen dos opciones: Pueden financiar al país otorgando préstamos con una
pérdida esperada con la esperanza de que, después de todo, el país pueda finalmente pagar su
deuda; o pueden condonar, reduciendo el nivel de deuda a uno que el país pueda reembolsar
(Krugman, 1988) Según el autor, la estrategia de endeudamiento adoptada tanto por el FMI
como por los Estados Unidos luego de 1983 se ha basado en el refinanciamiento. La elección
entre refinanciamiento y condonación representa un trade off. El financiamiento les da a los

25
acreedores un valor de opción: si el país lo hace relativamente bien, los acreedores habrán
recortado la deuda innecesariamente. Sin embargo, la carga de la deuda distorsiona los
incentivos del país, ya que los beneficios de un buen desempeño van en gran medida a los
acreedores y no a sí mismos. Para Krugman, el trade off en sí puede mejorarse si tanto el
financiamiento como la condonación dependen de estados de la naturaleza que el país no
puede afectar como los precios del petróleo, las tasas de interés mundiales, etc.

Bertil Ohlin reclamaba en 1976 que las finanzas del desarrollo necesitaban una institución
como “la quiebra honorable” (citado en Bolton, 2004). Según el economista sueco una
institución como la insolvencia soberana “permitiría al sistema de crédito funcionar sin tanta
aversión al riesgo y recuperarse rápidamente de los “fracasos” (…) evitando que la maquinaria
se atasque con un montón de deuda muerta” (citado en Bolton, 2004). En 1982, cuando
estallaba la crisis de deuda en un gran número de países en desarrollo, Cristopher Oechsli, fue
pionero en la elaboración de una propuesta de mecanismo de insolvencia soberana, adaptando
el Capítulo 11, Título 11 del US Code, que refiere a la insolvencia corporativa. Según Raffer
(2002, 2005 y 2011), todos los sistemas jurídicos nacionales han introducido la insolvencia
como la única solución económicamente eficiente y justa. La necesidad de tratar
satisfactoriamente con la crisis de deuda soberan se usó como un argumento poderoso contra
la primera generación de propuestas que abogaban por la emulación de la insolvencia
corporativa estadounidense (Capítulo 11) en la década de 1980 hasta que el propio FMI
propuso emular la insolvencia corporativa en el 2001. La denominada “propuesta Raffer” se
basó en tomar como modelo para la insolvencia soberana el Capítulo 9 del código
estadounidense, que refiere a la insolvencia de los municipios, en lugar de imitar el modelo
de insolvencia corporativa. La diferencia clave es el concepto de soberanía. En este capítulo
el código expresa que, pese a cualquier poder del tribunal, a menos que el deudor lo consienta
o el plan así lo estipule, el tribunal no puede interferir en ninguno de los poderes políticos y
gubernamentales del deudor, ni en bienes o ingresos del deudor ni en el usufructo del deudor
de cualquier propiedad que genere ingresos.

Luego de las crisis financieras del Sudeste Asiático resurgió la preocupación por las crisis de
deuda soberana y aparecieron nuevas propuestas para implementar un sistema de insolvencia
soberana. El Grupo de Trabajo sobre Crisis Financieras Internacionales propuso un

26
procedimiento de insolvencia en todo menos en el nombre, exigiendo a la comunidad
internacional que brinde "en circunstancias excepcionales y extremas (...) a deudores
soberanos espacio legal para facilitar una reestructuración operativa y negociada"(OCDE,
1998). Ese mismo grupo alentó la adopción de "cláusulas de acción colectiva", identificadas
en los principales centros financieros para promover el uso de cláusulas de acción colectiva
en bonos soberanos y cuasi-soberanos emitidos. La crisis de deuda argentina en 2002 fue un
nuevo hito que mostró la necesidad de implementar un sistema de insolvencia soberana. En
ese año se desarrolló un debate en torno a la propuesta elaborada por Anne Krueger
(IMF/World Bank, 2002) sobre un Mecanismo de Renegociación de Deuda Soberana (SDRM,
según sus en inglés).

La propuesta del FMI en su versión final implicaba los siguientes puntos: 1) el deudor
soberano tendría protección legal frente a acciones legales perjudiciales por parte de los
acreedores mientras se llevaban a cabo las negociaciones; 2) los acreedores tendrían algunas
garantías de que el deudor negociará de buena fe y aplicará políticas, muy probablemente
diseñadas en conjunción con la búsqueda de apoyo financiero del FMI, que ayuden a proteger
el valor de las reclamaciones de los acreedores y ayuden a limitar; 3) los acreedores podrían
acordar dar antigüedad y protección de la reestructuración a nuevos préstamos privados para
facilitar la actividad económica en curso; 4) una gran mayoría de los acreedores podría votar
para aceptar nuevos términos en virtud de un acuerdo de reestructuración; los acreedores
minoritarios, estarían obligados por la decisión de la mayoría y 5) se establecerá un foro de
resolución de disputas para verificar reclamos, asegurar la integridad del proceso de votación
y resolver litigios (FMI, 2002).

Una serie de trabajos empíricos sobre reestructuraciones como los de Lindert y Morton (1989),
Jorgenson y Sachs (1989), Sturzenegger y Zettelmeyer (2006), de Trebesch y Cruces (2011)
y Trebesch, Das y Pappanoiou (2012) se enfocaron en relevar las quitas en las
reestructuraciones soberanas. El más extenso de estos trabajos es probablemente el de
Trebesch y Cruces (2011) en el que los autores relevaron cuatro décadas de reestructuraciones
de deuda soberana y encontraron que el haircut promedio fue de 37% del monto
reestructurado, mucho menor que las quitas promedio en el sector corporativo. Las quitas
insuficientes en las reestructuraciones condenan a los países en desarrollo a convivir de

27
manera permanente con el endeudamiento insostenible que deteriora la calidad de vida de su
población.

0.5.4. El marco de sostenibilidad de la deuda pública y austeridad: Un enfoque desde los

derechos humanos

El concepto de sostenibilidad muestra un pluralismo metodológico. En su estudio sobre

reestructuraciones de deuda soberana Sturzenegger y Zettelmeyer (2006) afirman que la
sostenibilidad de la deuda es uno de los conceptos más utilizados y abusados en las discusiones
recientes sobre la prevención y resolución de crisis de deuda soberana. Para los autores es un
arte más que una ciencia, e involucra un gran número de metodologías alternativas, tanto que
para Wyplosz (2007) no es un concepto mensurable.

El FMI define a la sostenibilidad de la deuda como “una situación en la que se espera que un
prestatario pueda continuar atendiendo el servicio de sus deudas sin tener que recurrir en el
futuro a una corrección desproporcionada en sus ingresos y gastos” (FMI, 2002). Según esta
definición, la evaluación de la sostenibilidad es intrínsecamente probabilística y se basa en la
expectativa y en el juicio sobre lo que constituye una corrección futura desproporcionada. Por
lo tanto, todo análisis de sostenibilidad sólo es objetivo hasta cierto grado. En otra definición,
el concepto de sustentabilidad de deuda utilizado por el FMI implica la noción de ajuste. De
esta manera, una deuda sostenible es aquella que “puede servirse sin un ajuste irrealista” (FMI,
2002:3). Esto significa que el estudio de la sostenibilidad de la deuda se encuentra
intrínsecamente vinculado a la noción de ajuste fiscal y al juicio subjetivo de lo que es política
y socialmente factible. La definición de sostenibilidad del FMI es la más difundida a nivel
académico y de la política económica. En este sentido, Martín Guzmán señala que la
definición de un “ajuste factible” requiere dos definiciones previas: primero, una definición
del mínimo gastos de gubernamentales que pueden tolerarse, una cuestión que va más allá de
las consideraciones económicas, y eso requiere evaluar lo que es esencial para una sociedad;
y segundo, requiere pronósticos sobre los ingresos fiscales futuros. (Guzmán, 2018:7)
Siguiendo este razonamiento, los términos “ajuste irrealista”, “corrección desproporcionada”
y “política y socialmente factible”, añaden una dimensión intersubjetiva en donde entran en

28
juego decisiones políticas, valores y juicios sociales sobre lo que es factible, justo o tolerable,
y en este sentido cobra relevancia un análisis del endeudamiento y ajuste fiscal desde una
perspectiva de los derechos humanos como forma cristalizada y consensuada de dichos
valores y juicios.

En los últimos años, a partir de las crisis de deuda pública en el contexto de la crisis financiera
de 2007-2009, comenzó a surgir un nuevo enfoque que brinda aportes a este estudio. Según
informes del Experto Independiente en Deuda y Derechos Humanos de las Naciones Unidas,
países que se habían endeudado de forma insostenible o atravesaban por una crisis financiera
han adoptado medidas de austeridad y reformas del mercado de trabajo con un fuerte
componente de desregulación, ya sea por iniciativa propia o a instancias de acreedores
externos, entre ellos las instituciones financieras internacionales o regionales. En algunos
casos, esas reformas se han traducido en violaciones de las obligaciones en materia de
derechos humanos y de las normas internacionales del trabajo, documentadas por los órganos
internacionales encargados de vigilar el respeto de esos derechos. (Naciones Unidas, 2017:3).

La consolidación fiscal y particularmente los recortes en el gasto público, los cambios fiscales
regresivos, las reformas del mercado laboral y las reformas de las pensiones, plantean serios
riesgos para los derechos humanos. Los efectos combinados de los recortes del gasto social,
los aumentos de impuestos al consumo, los reveses en las oportunidades de trabajo decente y
las reformas de las pensiones en muchas circunstancias profundizaron la pobreza y acentuaron
la desigualdad en términos de ingresos, riqueza, género, etnicidad, edad, orientación sexual,
discapacidad (Naciones Unidas, 2017). Estas reformas pueden ser promovidas por acreedores
externos u otras veces impulsadas por el propio gobierno en un contexto de endeudamiento
insostenible. La influencia del FMI en las medidas de austeridad ha sido objeto de estudios
empíricos como los de Brenta (2013), Anner y Caraway (2010), Noorudin y Simmons (2006)
y Ortiz y otros (2015). En cambio, Gupta et al. (2012) han señalado que bajo programas del
FMI los países de bajos ingresos han aumentado sus gastos en salud y educación en promedio
en 25 años de análisis. Por su parte, Ortiz, Capaldo y Karunanethy (2015) relevan dos décadas
de condicionalidades y sugerencias de políticas incluidas en los programas y revisiones del
FMI dando cuenta de los recortes presupuestarios en áreas esenciales. Las principales
sugerencias del organismo incluyen: (i) eliminación o reducción de subsidios, incluidos los
29
combustibles, la agricultura y los productos alimenticios (en 132 países); (ii) recortes / topes
salariales, incluidos los salarios de los trabajadores de la educación, la salud y otros
trabajadores del sector público (en 130 países); (iii) racionalización y mayor focalización de
las redes de seguridad (en 107 países); (iv) reformas de las pensiones (en 105 países); (v)
reformas del mercado laboral (en 89 países); y (vi) reformas de salud (en 56 países).
Contrariamente a la percepción pública, las medidas de austeridad no se limitan a Europa: de
hecho, muchas de las principales medidas de ajuste ocupan un lugar destacado en los países
en desarrollo.

En relación con esta temática, cabe mencionar también el trabajo de Basu y Stackler (2013)
llamado The Body Economic:“Why Austerity kills” en el cual abordan el aumento de la
mortalidad, ya sea por suicidios, adicciones o reaparición de enfermedades, en países que
aplicaron importantes programas de ajuste como Grecia en 2012 o las ex repúblicas soviéticas
en la década de 1990.

Como se mencionó anteriormente, este estudio tiene por objetivo aplicar el desarrollo de
sostenibilidad de deuda y derechos humanos como marco teórico en los procesos de
endeudamiento ocurridos en nuestro país entre 1976 y 2021.

0.5.5. Estado del arte sobre la deuda externa pública argentina

Los primeros estudios que abordaron la problemática de la deuda externa en el periodo
posterior a 1976 fueron desde una motivación política o legal antes que académica. Uno de
los primeros y más minuciosos estudios sobre el origen de la deuda contraída a partir de 1976,
por la última dictadura cívico-militar, ha sido encabezado por Alejandro Olmos, acompañado
de especialistas. Este proceso de investigación tuvo como objetivo el cuestionamiento de la
legitimidad de origen de la deuda externa pública contraída entre 1976 y 1983, y por
derivación el de sus sucesivas refinanciaciones, condensada en lo que se conoció como “causa
Olmos”, causa número 14.467. Más tarde, derivó en un libro denominado Todo lo que usted
quiso saber sobre la deuda externa y siempre se lo ocultaron. Quiénes y cómo la contrajeron
(Olmos, 2006).

30
Del trabajo de investigación de Olmos y de los expertos que realizaron el peritaje en la causa,
surgen tres líneas de investigación. En primer lugar, una línea legal acerca de la legitimidad
de origen de la deuda y las irregularidades de los contratos involucrados y su registro. En
segundo lugar, Olmos es de los primeros en marcar la existencia de un vínculo explícito entre
la deuda externa, la entrada de capital externo de corto plazo y altas tasas de interés en el
mercado interno; el sacrificio en la parte correspondiente del presupuesto nacional, desde
1976 hasta la fecha, de parte dedicada a políticas sociales (salud, educación, empleo, vivienda,
entre otras) y a la dinamización de la economía, y poder así mantener el servicio de la deuda
(capital e interés). En tercer lugar, el autor hace referencia a la necesidad de que los acreedores
asuman “co-responsabilidad” y “el conocimiento de los riesgos” involucrados en los
préstamos externos concertados con los gobiernos de facto en el período 1976-1983.

Otro de los estudios pioneros de los que se nutre este trabajo, es De la Banca Baring al FMI
del historiador Norberto Galasso (2002), quien intenta completar un vacío en los estudios
históricos y en el material estadístico acerca del origen e incremento del endeudamiento
especialmente en lo que se refiere al siglo XIX y gran parte del siglo XX. Además, según su
diagnóstico, la deuda fue un eje que incidió en la historia económica y hasta el momento las
crisis de deuda y balanza de pagos se habían analizado de manera aislada. El autor se remonta
al primer empréstito internacional del país con la Baring Brothers y las vicisitudes para
cumplir con su servicio, mientras el país desarrollaba su inserción dependiente al sistema
económico global como productor primario. El estudio recorre dos siglos de historia
mostrando lo que denomina “la doble opresión de la deuda”: como transferencia de recursos
y como imposición de planes que refuerzan la dependencia de la economía.

En esta misma línea, el economista desarrollista Aldo Ferrer (2000) caracteriza el fenómeno
del endeudamiento externo como un monstruo de muchas cabezas que produce consecuencias
en torno a la transferencia de recursos y de la distribución interna del costo del ajuste y,
además, impacta sobre la acumulación de capital y el cambio tecnológico. El autor concluye
que el impacto de la deuda externa sobre la acumulación y la influencia de los acreedores
externos en la asignación de recursos son incompatibles con la formulación de una política
nacional de acumulación de capital y ganar autonomía en la política de desarrollo y cambio
tecnológico. En tanto, para Mario Rapoport (2014) las reglas impuestas por los acreedores
31
condicionaron las políticas económicas locales, de manera que esos financiamientos, que
debían servir para suplir la falta de capital interno para el desarrollo terminaron
convirtiéndose, invariablemente, en una traba mayúscula. Rapoport concluye que los
préstamos contraídos por el país no sumaron recursos a la producción, y distrajeron una parte
sustancial de las disponibilidades de capital hacia la especulación y el consumo suntuario
(Rapoport, 2014). Por su parte, Alfredo Calcagno (1985) en La perversa deuda argentina
realiza un minucioso estudio sobre el endeudamiento en el período, analiza la legitimidad de
origen de la deuda y los posibles efectos de pagar o repudiar dicha deuda.

0.5.6. La valorización financiera y la fuga de capitales

Existe una corriente de estudios de economistas nucleados en FLACSO, que abordaron los
cambios en el modo de acumulación a partir de 1976, denominada por los autores como
modelo de valorización financiera (Basualdo, Azpiazu y Khavisse, 1987 y Basualdo, 2006).
Bajo este marco conceptual, han proliferado los estudios que vinculan el nuevo modo de
acumulación basado en la valorización del capital financiero con su posterior fuga del sistema
financiero y el endeudamiento externo como consecuencia (Basualdo, 2001 y 2006).

A este respecto Basualdo y Kulfas (2000) señalan que han proliferado por aquellos años
posteriores a la crisis de deuda de América Latina, los estudios que mostraban la preocupación
principal centrada sobre la creciente salida de capitales para saldar los intereses devengados,
que opera como una severa restricción para la formación de capital y el desarrollo económico.
En contraposición, la fuga de capitales locales al exterior ha sido y es poco tratada, a pesar de
que su crecimiento es notablemente acentuado y que, por su naturaleza, es una parte
constitutiva, y muy significativa, de la problemática. Los autores analizan el tan poco tratado
tema de la fuga de capitales al exterior -parte constitutiva y significativa de la problemática
de la deuda externa de la región- sobre la base de las estimaciones realizadas por diversos
autores acerca del tema (Basualdo y Kulfas, 2000:1). Trabajos más recientes de académicos
de FLACSO y CEFID-AR (Manzanelli et al., 2015) marcan una continuidad en esta corriente
teórica, reafirmando que la deuda externa y la fuga de capitales independizaron su
comportamiento del desempeño de la economía real a partir de la última dictadura militar,
alcanzando límites impensados en 2001 y hallando su límite en la crisis más profunda de
nuestra historia.

32
0.5.7. Argentina y el FMI

La relación entre Argentina y el FMI comenzó en 1956 con el inicio de la membresía en el

organismo. Desde su adhesión al organismo en 1956 hasta la suspensión del Stand By en 2004,
la Argentina había suscripto veintiún acuerdos de condicionalidad fuerte con el FMI. Desde
fines de 1982 hasta diciembre de 2001 estuvo continuamente bajo sus programas o procurando
su aprobación (Brenta, 2011:19). La autora señala que la larga permanencia bajo programas
del FMI no evita las crisis endógenas de los países miembros. En el caso argentino, todas las
crisis de deuda soberana ocurrieron en vigencia de programas del FMI (1962, 1983-1993,
2001 y 2019); como así también numerosas crisis cambiarias, períodos de alta inflación y de
sobreendeudamiento (en 1958-1962, 1976-83 y 1991-2001). En 1979-1981 la Argentina no
estuvo bajo acuerdos con el FMI, pero el Banco Central de la República Argentina (BCRA)
contrató un experto del FMI para determinar la capacidad de endeudamiento del Estado,
incluyendo las empresas públicas, a fin de tomar fondos del mercado de capitales
internacionales, sobreendeudamiento que llevó a la crisis de 1982. Luego de la crisis de deuda
de 1982 y hasta 2001, la economía argentina se encontró 8 de cada 10 meses en el marco de
un programa del FMI (Brenta, 2011). Por estas razones es que para entender la vinculación
entre endeudamiento, ajuste fiscal y derechos humanos no se puede pasar por alto el rol de los
programas acordados con el organismo. La necesidad de nuevos desembolsos, la
refinanciación de vencimientos, las recomendaciones de política económica y las
condicionalidades, fueron parte del contexto y factores que incidieron en los procesos que se
presentan en este trabajo.

0.5.8. Los planes de ajuste

La literatura económica analiza los planes de estabilización implementados en Argentina

durante el período de estudio, tal como acontece con los ciclos de endeudamiento,
habitualmente por separado, ligados a una coyuntura específica o a un determinado gobierno.
Para el período 1976-1983; Canitrot (1980), Frenkel y Damill (1987), Schvarzer (1983),
Martínez de Hoz (1981), Ferrer (1983). Sobre el Plan Austral encontramos los estudios de
Canitrot (1992), Frenkel y Damill (1993), Heymann (1992), Grinspun (1989), Machinea
(1990) y Azpiazu (1991). Finalmente, para los programas de ajuste durante la convertibilidad
fueron abordados por Brenta (2002), Heymann (2000), Minsburg (2000), entre otros. Según

33
señala Brenta (2011) el ciclo completo de un plan de ajuste comprende cuatro etapas:
aceleración inflacionaria, estabilización, recomposición, y ruptura, secuencia que conforma
una “onda de precios”, en cuyo transcurso se producen fuertes alteraciones en los precios
relativos de la economía, transferencias de ingresos intersectoriales, e influjo y salida de
ahorro externo. Desde la crisis de la deuda externa de 1982, el ajuste continuo movilizó
recursos, pero ya no hacia la inversión doméstica, sino hacia los acreedores externos. Los
programas de estabilización económica o consolidación fiscal han sido estudiados como un
dispositivo disciplinario por autores como Canitrot (1980), Schvarzer (1983) y Féliz (2005).

0.5.9. Los estudios frente a la crisis de 2001

Luego del default de 2001, los estudios de Damill, Frenkel y Rapetti (2005) contribuyeron a
desterrar ciertos mitos sobre la crisis de deuda argentina. En primer lugar, los autores en este
estudio y algunos trabajos previos (Damill y Frenkel, 2003 y también Damill, Frenkel y
Juvenal, 2003) refutan la idea falsamente difundida de que la política fiscal es la causa prima
de la crisis y el default es probablemente la más difundida falsa imagen del caso argentino.
Los autores afirman que la dinámica ascendente de la deuda pública en el último cuarto de la
década del noventa fue principalmente consecuencia de la suba de la tasa de interés, empujada,
a su vez, por el incremento de la prima de riesgo país luego de las crisis asiática y rusa. El
pago de intereses fue el factor dominante en la explicación del incremento del déficit fiscal
entre 1998 y 2001 y no el resultado primario. El déficit del sistema de pensión también
contribuyó a ese resultado. La migración de aportes del sistema de reparto al sistema de
capitalización de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP)
implementado en Argentina desde 1994, la recesión y la contracción del empleo formal
iniciadas a mediados de 1998, junto con las nuevas condiciones financieras generaron una
caída de los ingresos previsionales que llevó a la crisis del sistema. Por otro lado, los autores
concluyen que en el caso argentino no existe evidencia alguna a favor del enfoque “debt
intolerance”. En el origen del problema de deuda externa no hay un remoto pecado original
sino un más reciente error de política original, esencialmente, la combinación de apertura de
la cuenta de capital, tipo de cambio nominal fijo y tipo de cambio real apreciado. Argentina
repitió en forma acentuada ese error de política original en los años noventa y otra vez, en el
reciente período 2017-2018. La fuente original de la crisis de deuda de 2002, nos dicen Damill,

34
Frenkel y Rapetti (2005), no fue una equivocada política fiscal, sino el efecto conjunto de la
inherente fragilidad externa y la consecuente “predisposición” al contagio.

El estudio de Zicari (2018) es probablemente uno de los autores que abordó de manera más
integral este período crucial en nuestra historia analizando los factores que generaron la gran
crisis del capitalismo argentino en 2001, tanto desde lo financiero y económico como desde
el orden social y las instituciones políticas en la década previa.

0.5.10. Acerca del proceso de endeudamiento reciente

Existen estudios recientes acerca del último periodo de valorización financiera que se
desarrolló entre diciembre de 2015 y diciembre de 2019 con un trágico final. El estudio de
Basualdo (2017) titulado Endeudar y fugar da cuenta de las particularidades de esta etapa. El
libro de Brenta (2019) Historia de la deuda externa ofrece información detallada acerca del
último proceso de endeudamiento que afectará a la economía argentina, al menos hasta inicios
de la década del 2030.

35
DESARROLLO
PARTE I. La valorización financiera, el ciclo de endeudamiento
y su crisis terminal.

1.1. La implantación de un modelo basado en la valorización financiera del capital y sus

crisis.

1.1.1. El cambio estructural de la economía bajo la dictadura cívico-militar

El análisis de las derivaciones de la última dictadura cívico-militar incluye, necesariamente,

diversas aristas. Paralelamente en esos siete años se produjeron en forma simultánea
significativas y duraderas transformaciones en la política, en la sociedad y en la estructura
económica de nuestro país.

En la esfera política, el golpe de Estado de marzo de 1976 llegaba a interrumpir escasos tres
años de un sistema representativo y republicano, luego de 18 años de proscripción del partido
político más popular del país. El ascenso de los militares al poder no era un arrebato aislado
de las fuerzas armadas, sino que en parte respondía a una demanda de una sociedad que quería
terminar con la violencia política y que estaba desesperanzada en el sistema representativo
(Quiroga, 2004). La última dictadura militar no fue sólo un régimen autocrático que instaló
un sistema represivo criminal a gran escala, sino que fue un gobierno que se sostuvo con la
complacencia del sistema de partidos y la conformidad por acción u omisión de buena parte
de la sociedad, sobre todo de los sectores concentrados de la economía. La condena al régimen
criminal actualmente es absoluta y masiva, en cambio el cuestionamiento a la sociedad es
relativo y ha sido menos advertido.

Siguiendo la periodización realizada por autores como Quiroga (2004), durante el régimen
cívico-militar, se dio en cuatro momentos diferenciados: un primer momento de legitimación

36
(1976-1977), seguido por un momento de deslegitimación (1978-1979), de agotamiento
(1980-1982) y, finalmente, de descomposición (1982-1983).

En la primera etapa se desarrolla la enunciación de objetivos del golpe, que a partir de un

"convergencia cívico-militar" procuran dar fin a un ciclo histórico de caos y violencia. Por
otro lado, a través de una tecnocracia liderada por el ministro de Economía, Martinez de Hoz,
se inicia una profunda transformación de la estructura económica y social, proponiendo la
modificación de hasta la misma mentalidad de los agentes económicos. Los discursos oficiales
legitimaban la irrupción de los militares en el gobierno basándose en el caos económico y la
violencia política que podían llevar a la “disolución de la Nación”.4

El inicio de la deslegitimación del gobierno de facto se desarrolla hacia 1979, cuando se hace
evidente el creciente malestar civil. Pueden señalarse como hitos que evidencian el desgaste:
el primer paro nacional por las primeras consecuencias sociales del ajuste y, en segundo lugar,
la visita de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la Organización de
Estados Americanos (OEA) que visibilizó la existencia de represión clandestina y la comisión
de delitos de lesa humanidad. En este contexto comenzaron las primeras demandas de los
partidos políticos en torno a la apertura democrática, aunque lejos se estaba de construir una
oposición política que precipite el desgaste del régimen. En lo que se refiere a cantidad de
conflictos laborales, los datos agregados disponibles, provenientes del procesamiento de la
información de prensa de la época confirman la impresión del incremento progresivo de las
protestas obreras, con la excepción del año 1978 con un pico en 1979 de 188 conflictos
laborales (Basualdo,V., 2010).

Entre 1980 y 1982 se consolidó el agotamiento de la legitimidad política del gobierno, causado
por el declive económico y la profundización de las consecuencias sociales de las políticas de
ajuste, junto con las pugnas internas de la junta militar y finalmente la derrota en el conflicto
bélico de las Islas Malvinas.

4
Discurso del presidente de facto Rafael Videla en su mensaje por cadena nacional del 24 de mayo de 1976.

37
La disolución de este período de gobiernos autoritarios se da con la presidencia de Bignone
sostenida sólo por el Ejército, durante tres meses y, luego, en medio de un caos económico y
pérdida de legitimidad del gobierno se daría lugar a la transición democrática.

Existe un consenso generalizado en la academia acerca de que la economía argentina cambió

estructuralmente a partir de las reformas liberales aplicadas en el período histórico de la
Argentina que comenzó en marzo 1976 con las reformas de liberalización económica
propugnadas por el gobierno de facto y su ministro de Economía Martínez de Hoz,
continuando con los gobiernos democráticamente electos entre 1983 y 2001.

En marzo de 1976 una nueva dictadura militar irrumpió nuevamente en la escena política,
introduciendo un giro en el funcionamiento económico tan profundo que implicó un cambio
en el régimen social de acumulación y dejando atrás la industrialización basada en la
sustitución de importaciones. El liberalismo económico atribuyó la razón de las dificultades
de la economía argentina a dos causas principales: la distorsión de los precios relativos
domésticos que introdujo la política de industrialización y el sobredimensionamiento del
Estado (Canitrot, 1980:8). Según el diagnóstico liberal, la introducción de aranceles a las
importaciones creó un muro protector de la competencia externa que alentó la instalación y
supervivencia de una industria ineficiente. Este modelo económico, que venía a reemplazar al
proceso de industrialización, ha recibido diversas denominaciones acuñadas por distintos
académicos: “modelo de valorización financiera” por Azpiazu, Basualdo y Khavisse (1989) y
modelo “rentístico-financiero” por Calcagno y Calcagno (2006). De acuerdo a Azpiazu,
Basualdo y Khavisse (1989:187) el proceso militar se propuso revertir la dinámica y las
condiciones productivas generadas por la industrialización sustitutiva debido a su ‘supuesta’
ineficiencia respecto del mercado internacional, la discriminación que acarreaba en relación
con la producción agropecuaria y especialmente por las condiciones sociales y el tipo de
alianzas políticas a que daba lugar y que constituían la base de sustentación de los sucesivos
proyectos populares. Los autores definen a este nuevo modelo de acumulación instaurado en
1976, como modelo de valorización financiera, basándose en la nueva lógica de acumulación
adoptada por la cúpula empresarial: la valorización financiera del capital, una dinámica que
implica el endeudamiento externo, la valorización local de esos fondos a través de
mecanismos financieros y la fuga de esos fondos al exterior. Otros autores, como Rapoport

38
(2000) y Schvarzer (1998), también dan cuenta de esta lógica de acumulación en la que la
valorización financiera tenía más peso que la producción, y los activos fijos pasaron a tener
importancia primordialmente como garantía para tomar nuevos créditos, que luego se
destinaban a la especulación y no a la expansión de la capacidad productiva. Estas empresas
se convirtieron en “agentes financieros que tenían una fábrica” (Rapoport et al., 2000:184).

Señala Basualdo (2006) que resulta de primordial importancia comprender que a mediados de
la década del setenta, a pesar de la convulsionada situación política, el proceso de
industrialización basado en la sustitución de importaciones exhibía una creciente
consolidación y que no se trató de la constitución de un nuevo patrón de acumulación de
capital que se instauró a partir del agotamiento económico del anterior, sino de una
interrupción forzada por un nuevo bloque dominante cuando la industrialización sustitutiva
estaba en los albores de su consolidación. En términos de Alfredo y Eric Calcagno, a partir de
1976, el modelo rentístico financiero es un “monstruo bicéfalo con una cabeza local y otra
internacional”, conformado por rentistas locales que utilizan sus vínculos con los poderes
externos para ampliar y consolidar sus ganancias. En el plano de las políticas económicas, las
condicionalidades impuestas por el FMI, además de reflejar la ideología y los intereses
financieros internacionales, son un catálogo de las medidas que los rentistas locales quieren
aplicar y de las cuales resultan beneficiarios. En la práctica, la liberalización de la economía
se llevó a cabo a partir de las siguientes medidas económicas implementadas por el gobierno
de facto:

1) Disminución de los salarios reales.

2) Eliminación de retenciones a la exportación de productos agropecuarios.

3) Aplicación de un programa de reducción progresiva de los aranceles de importación

4) Eliminación de subsidios a las exportaciones no tradicionales, de créditos de fomento, de

prestaciones sociales, e incremento real de las tarifas de servicios públicos.

5) Liberalización de los mercados cambiarios y financieros y el financiamiento del déficit

público mediante colocación de títulos en el mercado de capitales.

39
6) Reducción del gasto, empleo y déficit del gobierno, reprivatización de empresas caídas en
el pasado bajo control estatal.

El patrón de acumulación centrado en la valorización financiera del capital comenzó a tomar

forma en 1977 cuando, mediante la reforma financiera, se terminó por reducir drásticamente
los niveles de protección, eliminando las restricciones a los movimientos de capital y
liberalizando la actividad financiera (Nemiña y Schorr, 2015). De acuerdo con Rudiger
Dormbusch (1984), al no haber logrado reducir inflación en 1976-1977 a niveles muy bajos
Martínez de Hoz se embarcó en 1979 en un experimento radical en forma de la denominada
"tablita", que consistió en un sistema de devaluaciones programadas muy por debajo de la
inflación. Se esperaba que la apreciación del tipo de cambio real contribuyera directamente a
reducir la inflación y genere un cambio en las expectativas. La inflación realmente bajó a
niveles muy por debajo del 100%. A cambio, se estructuró un sistema de especulación
financiera que permitió el ingreso de capitales de muy corto plazo. La devaluación anunciada
por debajo de la inflación y las altas tasas de interés pagadas por la plaza financiera local muy
por encima de la inflación, desataron lo que se conoció como la “bicicleta financiera”, que no
era más la valorización del capital por la obtención del llamado en la jerga de las finanzas
carry trade. De esta manera, la Argentina inició una etapa predominante de acumulación por
especulación financiera que tuvo como contrapartida la desindustrialización a través de la
disgregación del aparato productivo, la centralización del capital y la profundización del
carácter dependiente de la economía nacional, denominado por algunos especialistas como el
“nuevo bloque de poder económico” (Azpiazu, Basualdo y Khavisse, 1986).

Este nuevo patrón de acumulación se instauró en una nueva organización del capitalismo a
nivel global, que implicó un incremento inédito de la transnacionalización de la producción
basado en la deslocalización del proceso productivo y la movilidad de capitales a nivel global.
La fuga de capitales locales al exterior y el crecimiento de la deuda externa constituyeron
aspectos de un mismo proceso de valorización financiera que representó la interrupción del
patrón de industrialización sustitutiva que estuvo vigente hasta mediados de la década de los
años setenta en el país. Esta valorización financiera del capital se transformó para Basualdo
(2006) en el eje ordenador de las relaciones económicas que, por cierto, no alude únicamente
a la importancia que adquiere el sector financiero en la asignación del excedente sino a un
40
proceso más abarcativo que revoluciona el comportamiento microeconómico de las grandes
firmas oligopólicas de la economía argentina.

1.1.2. El final caótico de la dictadura cívico-militar

Hacia 1981, una combinación de shocks internos y externos desembocó en una crisis que se
prolongó más allá del final del gobierno de facto. El cambio brusco del contexto internacional
a causa de las decisiones monetarias de Estados Unidos alteró el costo del crédito y la liquidez
a nivel global, así como también desencadenó una reversión de los flujos de capitales. La
afluencia de nuevos flujos financieros era fundamental para cubrir el déficit comercial, que
surgía de un deterioro de los términos de intercambio, y para cubrir los vencimientos de deuda
externa pública y privada que habían crecido velozmente.

En este contexto el país fue aproximándose a la cesación de pagos. La desconfianza de los

inversores se profundizó con la disminución de la garantía oficial para los depósitos en
diciembre de 1979, y finalmente, el detonante de la crisis financiera fue el repentino cierre en
marzo de 1980 del Banco de Intercambio Regional (BIR), lo que desató el cierre de otros
bancos, afectando de 350.000 pequeños y medianos ahorristas que comprendían el 21%
considerando sólo a la banca privada. A partir de entonces, se produjo un retiro masivo de
depósitos -se dolarizaron y salieron del sistema- lo que generó una caída de las reservas en
2.800 millones de dólares en las reservas internacionales, aun cuando se emitió deuda externa
por 4.500 millones de dólares. De esta manera, comenzaba a evidenciarse un fenómeno
económico que pervive hasta la actualidad: la dolarización y fuga de los capitales, así como
también su relación con el endeudamiento externo.

En marzo de 1981, en medio de la debacle económica, se produjo el traspaso del mando

presidencial de Videla al general Roberto Viola. En la cartera de Economía fue nombrado
como ministro, Lorenzo Sigaut, autor de la célebre frase “el que apuesta al dólar pierde”. Días
después, se devaluó la moneda en un 28%, se eliminó el sistema de devaluaciones anunciadas
-la tablita- reemplazandolo por un sistema de tipo de cambio administrado diariamente por el
BCRA. Se implementaron temporalmente retenciones a las exportaciones agropecuarias. En
junio se volvió a devaluar la moneda en un 30%, estableciendo para los siguientes meses una
pauta de devaluación de 6% que sólo duró hasta septiembre cuando se liberó el tipo de cambio.

41
En seis meses la economía argentina pasó por un sistema de devaluaciones anunciadas, tipo
de cambio administrado diariamente, de nuevo una pauta de devaluación, y finalmente un
sistema de flotación libre. Para detener la fuga de capitales se subieron las tasas a 300%, y
más tarde se reducirían a 200%, con una inflación anual de 100%, lo que afectaba fuertemente
a los sectores productivos. Estas oscilaciones eran muestra de la desorientación de la gestión
económica del gobierno de facto que lo acompañaría hasta el final en una crisis económica
que se profundizaba cada vez más.

La crisis del tercer mundo o países en desarrollo tuvo su origen en un salto considerable de
las tasas internacionales y afectó profundamente a las economías de América Latina, sobre
todo las de México, Brasil y Argentina. La reversión del flujo de capitales hacia países con
menor riesgo como Estados Unidos, fue cubierta con deuda pública de corto plazo. El
sobreendeudamiento sumado a una balanza comercial desfavorable puso a estos tres países al
borde de la cesación de pagos.

En el caso de Argentina, para 1982 el servicio de la deuda constituía el rubro principal del
gasto público, habiendo aumentado a 15,6% del total, frente al 5,5% en 1977. El gobierno
central, además de tener deudas derivadas directamente de sus operaciones, se hizo cargo de
las deudas de ciertas empresas estatales, bancos provinciales y empresas del sector privado
cuyo incumplimiento era inminente, al tiempo que recapitalizó o adquirió varias empresas
privadas. La pronunciada devaluación del peso en términos reales dispuesta en 1981
incrementó mucho la carga del servicio de la deuda externa. El conflicto armado en Malvinas
dificultó el acceso al crédito externo y paralizó las exportaciones, profundizando la crisis.

En los últimos años de la dictadura cívico-militar, en el frente financiero se desarrolló lo que

Frenkel y Damill (1993) denominan la etapa de “ajuste caótico”. En esta etapa, las políticas
económicas tenían dos elementos básicos: por un lado, los intentos de reequilibrar el balance
de pagos mediante fuertes devaluaciones y subsidios al endeudamiento externo privado
(seguros de cambio) y, por otro lado, reducir el sobreendeudamiento de importantes sectores
de empresas privadas. Ambos elementos repercutieron negativamente en las finanzas
públicas. En este proceso de subvención y absorción de la deuda privada los principales
beneficiarios han sido sectores empresariales locales y filiales del capital extranjero

42
(Schvarzer, 1983). Los aumentos tarifarios combinados con las masivas devaluaciones
tensaron el régimen de alta inflación colocando al país al borde de la hiperinflación.

1.1.3. El desempeño económico en la restauración democrática y la herencia económica del

gobierno de facto

Después de siete años y medio de dictadura cívico-militar, el contexto previo a las elecciones
de octubre de 1983 mostraba un sistema partidario en reestructuración. La Unión Cívica
Radical (UCR), renovó su conducción, presentando la figura de Raúl Alfonsín, quien
conquistó el 51,7 % de los votos, venciendo por primera vez al peronismo en las urnas. El
radicalismo llegó al triunfo con un discurso que vinculaba la democracia a la ética.

La economía que dejó la gestión de la dictadura cívico-militar estaba en ruinas y sus secuelas
representaron obstáculos estructurales al desarrollo. Luego de la crisis iniciada en 1980, la
economía argentina exhibía dos rasgos preocupantes: un elevado desequilibrio fiscal que
limitaría de forma permanente la acción estatal y una débil trama de relaciones financieras
internas, con su contraparte en una economía desmonetizada, dolarizada y propensión a la
salida de capitales. La potenciación de los dos desequilibrios se debió a la crisis del sector
externo provocada por el súbito aumento del endeudamiento del país y del peso de los
servicios de la deuda externa, producidos particularmente a partir de 1979 (Frenkel, 1993). Es
difícil fundamentar que el gobierno de facto, sobre todo en sus últimos caóticos años de
gestión, haya tenido una visión de largo plazo sobre las cuentas del Estado. Sin embargo, la
deuda externa y la hiperinflación heredadas de la dictadura se convirtieron en dos fantasmas
que condicionaron la política económica del gobierno democrático.

En su discurso de apertura de 10 de diciembre de 1983 en el Congreso, el presidente Alfonsín

dedicó una primera parte a la situación política en el período de la dictadura militar, criticando
tanto a los dictadores que usurparon el poder como a los grupos que él denominó como
“extremistas”, acercándose a la teoría de los dos demonios, es decir, a la de una guerra o
enfrentamiento. Posteriormente, se refirió a la importancia de la recuperación del sistema
democrático republicano, así como la necesidad de recuperar el diálogo y el consenso. Sin
embargo, gran parte del discurso fue referida a la situación económica ruinosa en la que se

43
reinstauró la democracia, mencionando principalmente dos obstáculos: la inflación y la deuda
externa.

Desde su asunción Alfonsín era consciente de la ruinosa situación económica que heredaba
de la dictadura cívico-militar: una economía en recesión con una inflación de 433% anual en
1983 y una deuda externa que superaba los 45.000 millones de dólares. En ese contexto, el
presidente advertía la necesidad de alcanzar un desempeño “descollante” tanto en el sector
externo como en el ordenamiento de la economía doméstica para poder cumplir con los
acreedores y al mismo tiempo que la economía argentina crezca y se desarrolle.

A pesar del diagnóstico desolador acerca de la situación heredada, la gestión económica creía
que sería posible, simultáneamente, revertir la caída de la actividad industria, recomponer los
ingresos de los sectores populares y lograr la reestructuración de la deuda externa, de manera
tal que no obstaculice la recuperación económica.

Como veremos a continuación, salvo por la excepción del bienio 1985-1986 con la efímera
efectividad del Plan Austral, el gobierno alfonsinista no pudo lograr un desempeño favorable
en el sector externo de manera sostenida y, menos aún, controlar las variables internas para
generar el crecimiento deseado.

La política económica del período de Alfonsín puede dividirse en tres períodos: un primer
período con Bernardo Grinspun en la cartera de Economía, un segundo período de ajuste
heterodoxo, y finalmente, una tercera etapa de disgregación de la planificación económica con
medidas de ajuste de corto plazo a la par de un incipiente proceso hiperinflacionario que
desarticulaba las relaciones económicas en la economía doméstica.

1.1.3.1. El Plan Grinspun

El plan del primer ministro de Economía de la restauración democrática buscaba en el plano

local recuperar la demanda agregada en una economía desmonetizada mediante una política
de ingresos, con suba de salarios públicos. En el plano externo se apostaba por una
reestructuración exitosa de la deuda externa para aliviar la sangría de divisas por servicios de
deuda que para 1984 alcanzaba el 8%. Hay autores que argumentan que el gobierno pecaba

44
de un optimismo ingenuo (Damill y Frenkel, 1993) ya que suponía que las dificultades iban a
ser manejables a partir del capital político que un gobierno democrático consolidaría desde un
inicio, tanto internamente como en el plano internacional.

El plan propuesto por el ministro Grinspun incluía además de una política de ingresos, el
intento de recuperar la actividad industrial mediante una política antimonopólica y la
regulación de las importaciones. Se buscaba lograr una reactivación de la demanda global,
que a su vez haría uso de la capacidad ociosa y la baja de inflación, a partir de la fijación de
pautas decrecientes de corrección de los precios básicos de la economía, como ser el tipo de
cambio, tarifas, salarios y tasas de interés. Este plan fracasó a pocos meses de ser iniciado, ya
que no logró una expansión considerable del producto y el nivel de precios se volvió a disparar
(la inflación fue de 22% en agosto y de 27% en septiembre). El déficit fiscal superaba el 12%
del PBI. Luego del acuerdo con el FMI en septiembre se produjo un giro en la política
económica aplicando un shock de reajuste de tarifas y restricción monetaria, que puso fin a la
política expansiva de ingresos, la reactivación y aceleró la inflación y se complementó con
una brusca depreciación de la moneda. Para febrero de 1985, con las presiones de acreedores,
FMI y del nuevo bloque de poder económico, se concretaría la salida de Grinspun de la cartera
de Economía, de la cual se haría cargo Juan Vital Sorrouille junto con un grupo de “técnicos
de la economía” formados en el exterior.

1.1.3.2. El Plan Austral

El 14 de junio de 1985, el ministro Sorrouille anunció el Programa de Reforma Económica

(Plan Austral) por el alto impacto de la inflación y propuso un tratamiento de shock: el BCRA
cesaba de emitir moneda para financiar el déficit fiscal. Con la imposibilidad de financiar el
déficit con emisión monetaria y los vencimientos de deuda, se debió contratar un nuevo
sistema de financiamiento denominado “on lending”, en el cual el BCRA adquiría deuda
garantizada por el Tesoro y los prestamistas eran los bancos acreedores del exterior que
conformaban el “comité de acreedores”.

El plan tenía fuertes componentes de política de ingresos, que consistía en el congelamiento

de los precios básicos de la economía (tipo de cambio, tarifas, salarios y precios industriales).
Como aspecto innovador, apuntaba a quebrar la inercia inflacionaria y también a servir como

45
instrumento de coordinación de las decisiones descentralizadas de los agentes privados. Estas
medidas de desindexación serían acompañadas por un ajuste fiscal y una reducción de la
emisión monetaria, comprometiéndose el gobierno a no emitir para financiar el desequilibrio
de las cuentas públicas con expansión monetaria. (Frenkel y Damill, 1993). Los detalles del
Plan de Reforma Económica o Plan Austral de junio de 1985 son resumidos por de Pablo y
Dornbusch (1987) en los siguientes puntos:

- Una depreciación inicial real del tipo de cambio,

- impuesto de exportación e importación, un esquema de ahorro forzado y recaudación

impositiva acelerada,

- congelamiento de salarios, precios y tipo de cambio,

- una nueva moneda -el Austral- y la promesa de no crear dinero para financiar el déficit,

- una escala de conversión para contratos existentes que los ajustaría con el fin de
mantener las cargas reales sin cambios y

- acuerdo con el FMI y un acuerdo de reprogramación con los acreedores.

En el corto plazo, el Plan Austral tuvo avances en los objetivos planteados reduciendo
inmediatamente la inflación a niveles menores a 2% por mes. El descenso de la inflación y las
medidas fiscales tuvieron un impacto rápido y significativo en el presupuesto. Las altas tasas
de interés reales y la mejora del presupuesto crearon una atmósfera de estabilización, al menos
temporal. En el plano productivo, particularmente el industrial, el primer impacto fue el de
profundizar el marco recesivo preexistente. Si bien en el cuarto trimestre se registró una
significativa recuperación, el PBI terminó el año con una contracción del 10%.

En 1985, Alfonsín anunció que se estudiaría una “Reforma del Estado” a la vez que inició una
visita a los Estados Unidos. Frente al Congreso norteamericano, Alfonsín protestó por la
injerencia de los acreedores, principalmente bancos norteamericanos, en el cobro y los
intereses de la deuda. Sin embargo, en la texana Houston, frente a los grandes empresarios

46
petroleros anunció un importante plan de licitación a inversión privada en yacimientos
petrolíferos de Argentina, en lo que se conoció como Plan Houston. (Tussie, 2015).

En 1986, el efecto estabilizador del Plan Austral empezó a mermar. Damill y Frenkel (1993)
sostienen que esto se debió a que distintos sectores (principalmente los sindicatos y el sector
agroexportador) presionaron para recuperar sus ingresos incluso más allá del nivel de
inflación. El gobierno cedió tratando de preservar el nivel de actividad lo cual repercutió en
un mayor nivel de déficit fiscal. En ese marco, en abril de 1986 se inició la segunda fase del
programa que implicaba la flexibilización de los controles, una ligera devaluación del tipo de
cambio (3,7%), un incremento de las tarifas públicas y de los salarios y, la adopción de un
sistema de precios "administrados" respecto a las empresas líderes (Azpiazu, 1991). A partir
de esta flexibilización, se cambiaría el enfoque con respecto a la política económica: en primer
lugar, no se trataría de una reestructuración de largo plazo sino de planes con revisiones de
corto plazo y, en segundo lugar, la política económica sería “una salida negociada” con las
fracciones dominantes del capital. Esta flexibilización no derivó en un crecimiento
significativo de los precios, aunque propició una moderada aceleración de las tasas de
inflación impulsada por una política monetaria más laxa. Este intento de lograr ligeros
reajustes en la estructura de precios relativos conllevó una paulatina y generalizada indexación
automática, con sus consiguientes efectos propagadores (Azpiazu, 1991). Nuevos reajustes
serían anunciados en abril de 1987 y luego en octubre, con medidas restrictivas en la política
monetaria y fiscal.

En julio de 1987, luego de dos años de vigencia del Plan Austral, se anunciaron una serie de
medidas tendientes a realizar reformas estructurales, en el marco del Programa de Reforma
Económica. Este programa buscaba avanzar en privatizaciones y en la desregulación de los
monopolios estatales, alentar la presencia del capital de riesgo en el área petrolera, tender al
saneamiento y especialización del sistema bancario, eliminar las retenciones a las
exportaciones de una amplia gama de productos agropecuarios, incentivar la producción
agroindustrial, entre otras. Estas medidas de liberalización económica implicaban una nueva
transferencia de ingresos a los sectores dominantes del capital financiero y agroexportador.
Estas medidas no prosperaron debido a que no se alcanzó el consenso necesario en el
Congreso.
47
De acuerdo con Ferrer (1998), el Plan Austral no podía sostenerse porque no se lograban
alcanzar los equilibrios macroeconómicos, mientras aumentaban las pujas distributivas y los
servicios de la deuda imponían una carga insoportable sobre el presupuesto y el balance de
pagos. Como el Tesoro no generaba el superávit primario necesario para adquirir las reservas
destinadas al servicio de la deuda, aumentó su endeudamiento con el BCRA. La política
monetaria era así restrictiva hacia la actividad interna y expansiva respecto del Tesoro. El
resultado fue el aumento de la tasa de interés y la esterilización de la liquidez mediante el
incremento de los encajes remunerados de los bancos y la colocación de los títulos públicos
para absorber la liquidez excedente. Al promediar 1988, la inflación estaba otra vez
desbocada, la economía en recesión, el desempleo en aumento, los salarios reales en baja y la
deuda externa en aumento.

Luego de un crecimiento significativo en 1984, efectuado por un rebote de la recesión de los

años anteriores, el nivel de actividad de la economía osciló con altibajos, recuperándose en el
bienio 1986-1987 para desplomarse de nuevo en 1988. El gobierno de Alfonsin terminaría su
mandato con una actividad económica, medida en dólares, en un nivel 21% por debajo del
nivel de 1983 y en términos per cápita de un 27% inferior.

La balanza comercial de bienes exhibió un superávit a lo largo de la década, incluso la cuenta

corriente en su totalidad tuvo superávits considerables en 1988 y 1989. Sin embargo, estos
excedentes no fueron suficientes para financiar la fuga de capitales del sector privado ni las
amortizaciones de deuda del sector público.

La cuenta financiera evidenció un deterioro pronunciado a partir de 1987 con una fuga de
capitales5 neta que rondó los 19.000 millones de dólares. Esta fuga constante de capitales no

5
Es importante destacar que el concepto de fuga de capitales, que se ha vulgarizado en los últimos años, hace
referencia a fenómenos muy distintos entre sí. Entre los fenómenos incluidos en la cuenta de formación de activos
externos de la balanza de pagos encontramos: depósitos en cuentas en el exterior, inversiones en el exterior por
parte de residentes (participación en empresas o inversiones inmobiliarias), y, quizás el más significativo, la
dolarización de carteras de residentes como cobertura frente a la inflación por parte de empresas y personas

48
pudo ser compensada por los ingresos de divisas por parte del BCRA ni del sector público.
En 1989 la entidad perdió un 35% de sus reservas internacionales.

En el cuatrienio 1985-1988, a pesar de que los términos del intercambio se deterioraron en

casi un 20%, el superávit comercial acumulado superó los 11.000 millones de dólares. En ese
mismo período se pagaron más de 15.000 millones de dólares en concepto de intereses, al
tiempo que la deuda externa pública se incrementó cerca de 15.000 millones de dólares y las
reservas internacionales acabaron estancadas en niveles similares a los de 1983.

En 1987, el gobierno radical comenzó a perder poder y margen de acción tanto en la esfera
política como en la económica. Por un lado, el efecto estabilizador del Plan Austral se había
extinguido y la economía comenzaba a detener su crecimiento. Por otro lado, en la esfera
política, debió enfrentar un alzamiento militar en el mes de abril y sufrió una derrota electoral
en septiembre, perdiendo la gobernación de la Provincia de Buenos Aires y quedándose sin
mayoría en ambas cámaras del Congreso.

A fines de ese año, se evidenció un giro ortodoxo definitivo en la política económica cuando
el presidente Alfonsín propuso en el Congreso un proyecto que daría inicio a la privatización
de activos del Estado, tomando como prueba piloto a las empresas estatales ENTEL (de
telefonía) y Aerolíneas Argentinas (línea aérea de bandera). Ese proyecto privatizador no
prosperó, encontrando una fuerte oposición en el Partido Justicialista (PJ). A principios de
1988, ya finalizado el Plan Austral, se restablecieron las convenciones colectivas de trabajo
de la Ley N° 14.250, que habilitaba a los gremios a discutir salarios directamente con el sector
empresario, lo que generó una nueva presión inflacionaria.

físicas. De acuerdo con la metodología de cálculo puede incluir movimientos ilícitos o no registrados, según se
utilice el método de stock o el método residual para su medición.

49
1.1.3.3. El Plan Primavera y el rumbo a la hiperinflación.

El 3 de agosto de 1988, en lugar del Plan Austral, se implementó un plan de ajuste ortodoxo,
llamado Plan Primavera, que esta vez sí obtuvo financiamiento del FMI con un nuevo acuerdo
Stand By. El Plan Primavera se centró en un acuerdo desindexatorio con las empresas líderes.
Se efectuaron anuncios sobre la evolución futura de los precios públicos. Por otro lado, se
estableció una baja del impuesto al valor agregado. El tipo de cambio se devaluó un 11,5% y
se mantuvo congelado por dos meses. Luego de ese congelamiento, la tasa de depreciación y
de incremento de los precios controlados se fijó en 4% mensual, para mantener la paridad
cambiaría real (Brenta, 2011). Este esquema consistía en un doble mercado cambiario: las
exportaciones se liquidarían a un tipo de cambio comercial fijado por el BCRA, mientras que
las operaciones financieras y las importaciones se harían en un mercado libre con paridad
flotante. Finalmente, como parte de las sugerencias del FMI, se sancionó una ley para
reglamentar la distribución de ingresos entre el gobierno central y las provincias, a fin de
limitar las transferencias discrecionales.

Una vez lanzado el Plan Primavera, en septiembre de 1988, una misión del FMI fue enviada
para comenzar a negociar el nuevo Stand By sin éxito. Lo que sucedió fue que el organismo
no respaldó el plan y el Banco Mundial lo hizo solo por un periodo determinado de tiempo,
debido a que luego retiró su apoyo.

Las señales negativas en 1988 dieron pie para que un grupo importante de operadores
empezaran a desprenderse de australes, y comiencen a comprar dólares, produciendo la caída
de reservas en el BCRA. El régimen cambiario fue sustituido por otro en el que la autoridad
monetaria se abstuvo de vender divisas que no estuvieran destinadas a la importación. Cuando
el BCRA dejó de intervenir, el dólar subió, lo que produjo una ola de especulación financiera
y el inicio de un retiro masivo de dólares del sistema bancario. En enero de 1989, cuando no
había transcurrido ni la mitad del acuerdo que debía estar vigente hasta mayo, el FMI lo
canceló. Esta señal negativa profundizó la dolarización por parte del sector privado,
produciendo en ese mes de enero una corrida cambiaria de agentes mayoristas y pequeños
ahorristas en enero de ese año, que llevó al BCRA a suspender la venta de divisas y devaluar
la moneda.

50
La devaluación del tipo de cambio comercial y el aumento del tipo de cambio financiero, tuvo
su traspaso a los precios y sería el detonante de la primera hiperinflación. La crisis
hiperinflacionaria produjo un desorden social generalizado, con salarios cuyo poder de
compra se deterioraba permanentemente, con escasez y especulación en los comercios, un
Estado que no podía cubrir sus gastos más esenciales ni plantear soluciones a las 18 millones
de personas viviendo en la pobreza. Al shock financiero se le añadió la conmoción política
producida por la toma de un Regimiento en La Tablada, Provincia de Buenos Aires,
protagonizado por el Movimiento Todos por la Patria (MTP), para evitar un supuesto
alzamiento militar. En su último año de mandato, el gobierno no contaba con el apoyo ni de
sindicalistas ni de la cúpula empresarial, y la amenaza de alzamientos de facciones militares
se encontraba latente. En este clima de caos político, económico y social, el 21 de abril se
decidió llamar anticipadamente a elecciones para el 14 de mayo en lugar de octubre, mientras
que el traspaso de mando se estableció para el 8 de julio, cinco meses antes de la fecha
correspondiente. El 24 de mayo de 1989, se inició una ola de saqueos que terminó con 40
arrestados y 14 muertos en medio de la represión por parte de las fuerzas policiales. El 30 de
mayo, Alfonsín decretó el Estado de sitio por 30 días. En estos últimos meses de gobierno de
Alfonsín pasaron al frente del BCRA dos presidentes: José Luis Machinea, que renunció en
abril, y Adolfo García Vázquez, que dimitió en julio. También en esos meses hubo tres
ministros de Economía: Juan Sourrouille, que fue sucedido por el histórico dirigente de la
UCR, Juan Carlos Pugliese y, finalmente, el economista y diputado radical, Jesús Rodriguez.
Mayo finalizó con una inflación mensual de 78,5%, situación que empeoró los meses
siguientes con aumentos mensuales de 114,5% en junio y 196,6% en julio. El año finalizó con
una inflación acumulada de 4.922%.

La crisis hiperinflacionaria iniciada en 1989 es interpretada por algunos autores como una
manifestación de contradicciones entre fracciones sociales que exceden el marco del mercado
y que dirimen en los precios una puja por la distribución del ingreso. Se expresa así una lucha
entre distintas fracciones de la burguesía: bancos acreedores que buscan hacer efectivos sus
créditos y que presionan sobre el nivel de reservas del país, grupos económicos formadores
de precios que intentan no quedar rezagados en la escalada de precios, y exportadores que

51
presionan para valorizar sus dólares evitando la liquidación de divisas, a los que se suma la
reacción tardía y desordenada del resto de los sectores sociales (Levit y Ortiz, 1999:62)

La hiperinflación de 1989 tuvo un efecto disciplinador sobre los sectores populares y sobre
los actores sociales que representaban sus intereses debido a la fuerte traslación de ingresos
que presupone la desvalorización de la moneda local. Por esta razón es que la crisis generó
las condiciones sociales necesarias para aceptar como inevitables las reformas estructurales
propuestas por los organismos de crédito internacional y los economistas neoliberales locales,
ante la evidencia “irrefutable” de que el Estado estaba en quiebra y de que ya no podía seguir
funcionando como hasta entonces. En efecto, la lectura que se impuso sobre el proceso
hiperinflacionario fue propia de los sectores dominantes. La misma se centró en el
agotamiento de un modelo estatal nacional populista, que requería realizar un urgente viraje
de los lineamientos estructurales hacia reformas que tendieran a disminuir al máximo posible
la intervención estatal en la economía (Castellani, 2002). Como consecuencia de la crisis
hiperinflacionaria, se fue allanando el camino para la difusión de la prédica neoliberal que
centraba sus ataques en la supuesta “ineficiencia gubernamental” para resolver los principales
problemas económicos. Las ideas centrales del Consenso de Washington comenzaron a
divulgarse en distintos medios de comunicación y comenzaron a “hacerse carne” en ciertos
sectores de la población. Tal como afirma Schmitt al analizar las editoriales de los diarios más
importantes durante ese período: “se destaca constantemente la ineficiencia del sector público
y la consecuente necesidad de gestión transparente de las empresas públicas; la desinversión,
que produce dicha ineficiencia y falta de competitividad; la necesidad de aportes de capital
privado, ya sea como asociado o en privatizaciones, a fin de superar esa desinversión y
solucionar el problema del Estado; y el estímulo a la inversión, asociado al tema del capital
privado y a la necesidad de búsqueda de nuevos mercados” (Schmitt, 2000:11).

1.1.4. El consenso neoliberal en la década menemista

El 8 de julio de 1989, cinco meses antes del plazo institucional, asumieron las nuevas
autoridades. Cuando Carlos Saúl Menem asumió el gobierno anunció la necesidad de
modernizar el Estado y comenzó con el esbozo de medidas de liberalización económica, que
se alejaban de los postulados sostenidos en la campaña electoral.

52
Al inicio del nuevo gobierno, el Estado estaba sometido a un deterioro financiero que le
impedía cumplir con sus obligaciones más esenciales como el pago de salarios, jubilaciones
o financiar escuelas y hospitales. La crisis hiperinflacionaria había desarticulado las relaciones
económicas y deteriorado gravemente los ingresos de gran parte de la población. El presidente
no contaba ni siquiera con un apoyo sólido en el propio PJ, que era presidido por Antonio
Cafiero, que gobernaba la Provincia de Buenos Aires y era de la línea política opositora. Entre
los problemas que debía enfrentar la nueva administración también se encontraba la cuestión
militar, con diversos grupos dentro de las Fuerzas Armadas relacionados con anteriores
intentos de golpes de Estado.
El mundo estaba en tiempos de cambio y reordenamiento de la hegemonía mientras se
disgregaba la Unión Soviética. Comenzaba una nueva era de hegemonía de las potencias
capitalistas de Occidente y de auge de las políticas neoliberales. La condensación de este
cambio se expresó en la globalización del Consenso de Washington que nacía en un acuerdo
tácito entre el Tesoro de Estados Unidos, el FMI y el Banco Mundial, quienes impartían las
políticas que debían aplicarse en esa nueva etapa del capitalismo. En este contexto global, el
país se encontraba en cesación de pagos de sus créditos bilaterales con grandes bancos,
principalmente estadounidenses. En 1989 surge la iniciativa del Plan Brady en la que se
reconoce que el problema de la deuda soberana de los países subdesarrollados no es de
liquidez sino de solvencia por lo que se requiere una reestructuración profunda con una quita
importante de capital y un alargamiento de los plazos. La propuesta del Tesoro de Estados
Unidos era canjear la deuda con bancos comerciales por títulos globales garantizados,
estableciendo como condición para participar de un acuerdo previo con el FMI.

1.1.4.1. El Plan Bunge y Born

El flamante gobierno apostó a una alianza con los sectores empresariales y, en este sentido, el
presidente Menem le entregó la conducción de la economía a Miguel Roig, quien falleció seis
días después de asumir y fue reemplazado por Néstor Rapanelli. Ambos eran representantes
de Bunge y Born, el principal conglomerado multinacional de Argentina por aquel entonces.
El Plan Bunge y Born (B&B) consistía en acuerdos con las empresas formadoras de precios,
la unificación del mercado de cambios a un tipo de cambio fijo de 650 australes, la
desregulación de las tarifas y la llamada Reforma del Estado, que incluía la privatización
53
masiva de las empresas estatales. Una nueva corrida cambiaria y rebrote inflacionario
terminarían rápidamente con la gestión de Rapanelli, que sería reemplazado por el contador
riojano Antonio Erman Gonzalez. Las primeras medidas del nuevo ministro (el tercero en
cinco meses de gobierno) profundizaban la liberalización de la economía con la eliminación
del control de cambios, la flotación del tipo de cambio y supresión del control de precios
(Zicari, 2018). Estas medidas no hicieron más que profundizar la depreciación del tipo de
cambio y acelerar la inflación.

En enero de 1990, para detener la masiva salida de depósitos de los bancos y la venta masiva
de bonos denominados en australes, el gobierno ideó un plan para canjear dichos activos por
un Bono dolarizado, el Bonex. Los depósitos bancarios, casi en su totalidad constituidos a tan
sólo siete días se devolverían en efectivo hasta la cifra de un millón de australes y el resto en
Bonex. El monto involucrado en el llamado Plan Bonex rondó los 3.000 millones de dólares.
(Zicari, 2018). Como resultado de la operación y la venta masiva de los Bonex, los ahorristas
minoristas afrontaron pérdidas de hasta 70% en el primer año.

En los meses siguientes, el gobierno de Menem respondió a la crisis financiera con una fuerte
restricción monetaria y liberalización del control de cambios. Luego de un periodo de fuerte
depreciación del austral, que alcanzó en febrero de 1990 un tipo de cambio de 5.750 australes
por dólar, sobrevino un periodo de recuperación de demanda de dinero y moderada
apreciación cambiaria.

1.1.4.2. Plan de Convertibilidad

A comienzos de 1991, ya con la gestión de Domingo Cavallo en la cartera de Economía, se

implementó un plan para evitar nuevas corridas cambiarias y combatir la inflación: el Plan de
Convertibilidad. El nuevo plan de estabilización consistía en el cambio del signo monetario
reemplazando al depreciado Austral por el Peso, estableciendo la libre convertibilidad del
Peso a una tasa de cambio fijada por ley en uno a uno, que el BCRA debía garantizar
manteniendo el respaldo en divisas de la base monetaria. La Convertibilidad demostró gran
eficiencia para reducir la inflación a niveles de 4% anual en 1994. Sin embargo, la apreciación
cambiaria, la exposición de la economía a riesgos externos y el renunciamiento a utilizar

54
herramientas de política monetaria y cambiaria, tendrían consecuencias graves en el largo
plazo que llevarían al país a su mayor colapso económico.

1.1.5. El gobierno de la Alianza.

En 1999, ante la imposibilidad de Menem de tener una nueva reelección, fue electo como
presidente Fernando de la Rúa, representante de una coalición de dos fuerzas opositoras: la
UCR y el Frente País Solidario (FREPASO). La llamada Alianza resultó triunfadora con la
promesa de mantener el régimen cambiario y combatir la corrupción. A pocos meses de
iniciada la nueva gestión, el gobierno debió renegociar un acuerdo con el FMI. La gestión
económica de la Alianza estuvo marcada por las consecuencias generadas por un régimen
cambiario y monetario del cual le resultaba políticamente imposible salir. La economía
argentina se encontraba sobreendeudada, en recesión, en permanente déficit comercial y con
desempleo creciente. En el 2000 el 20% del presupuesto se destinó al servicio de la deuda
pública.

Las metas cuantitativas impuestas por el FMI llevaron a un ajuste fiscal cada vez mayor,
profundizando la depresión económica. El costo político de ajustar el gasto y el espiral
recesivo en el que había entrado la economía generó el recambio de ministros de Economía.
En sólo dos años, tres ministros pasaron por la cartera: Jose Luis Machinea, Ricardo Lopez
Murphy y, finalmente, Domingo Cavallo regresaría a la gestión. El estancamiento, el déficit
externo y el déficit fiscal generaban que la única fuente de financiamiento del Estado fuera el
creciente endeudamiento externo. En solo dos años, el país acabó su crédito en los mercados
financieros, reestructuró su deuda, agotó un financiamiento extraordinario del FMI y Banco
Mundial y, finalmente, entró en cesación de pagos en diciembre de 2001.

1.1.6. Los Acuerdos con el FMI y los planes de ajuste

Entre 1983 y 2001, esto es, desde el regreso de la democracia hasta la mayor crisis del
capitalismo en Argentina, los sucesivos gobiernos han desarrollado su política económica en
el marco de programas del FMI o en los casos en que no se encontraba bajo un programa
estaba renegociando condiciones para uno nuevo.

55
En mayo de 1976, a dos meses de iniciada la dictadura cívico-militar, una misión del Fondo
viajó a la Argentina según lo previsto en el Artículo VIII. En dicha misión se acordó un
borrador de carta intención para un acuerdo contingente. El Stand By se firmó finalmente en
julio, habilitando desembolsos por 260 millones de Derechos Especiales de Giros (DEGs) de
los cuales utilizó 159 millones. El programa al que se comprometía el gobierno tenía como
objetivo reducir los déficits del balance de pagos y fiscal, disminuir la inflación y facilitar las
exportaciones, las importaciones y los pagos internacionales6. Las autoridades planeaban
unificar el mercado cambiario, liberar la cuenta corriente y la cuenta capital del balance de
pagos a comienzos de 1977 y se comprometían a no fortalecer restricciones en el comercio
exterior y en las transacciones internacionales. El gobierno y el FMI esperaban que el
programa contribuyera a la reactivación económica y reducción de la inflación.

En 1977, se renegoció la continuidad del programa con un nuevo Stand By7 por 159 millones
de DEGs, que serviría de catalizador de nuevas inversiones privadas. En la carta de intención
del 22 de agosto el gobierno se comprometía a metas de déficit primario, a liberar las
restricciones remanentes en el mercado cambiario, en las transferencias financieras y en el
comercio exterior. El programa fue aprobado a instancias del director ejecutivo
norteamericano, pese a la oposición de seis directores europeos, que objetaban que en la
solicitud de crédito de la Argentina faltaba la meta antiinflacionaria (Brenta, 2013). En ambos
Stand By firmados en 1976 y 1977 por el gobierno de la junta militar, el número de
condicionalidades bajó a una media de 5,5. En la década del 80 se incluyó el déficit cuasifiscal
del BCRA; a fines de los 90 se agregó el déficit consolidado del gobierno nacional más las
provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pero ascendió a 13,2 en los acuerdos
vinculados con la deuda externa, entre 1983 y 1992. La cantidad de condicionalidades
disminuyó a 7,3 en la etapa de la convertibilidad. (Brenta, 2013:26), dado que varias políticas

6
Carta de Intención del Gobierno Argentino anexa al SBA 1976 con fecha 8 de julio de 1976.
http://www.bcra.gov.ar/Pdfs/Institucional/11-SB-76.pdf

7
Carta de Intención del Gobierno Argentino anexa al SBA 1977 con fecha 22 de agosto de 1977.
http://www.bcra.gov.ar/Pdfs/Institucional/12-SB-77.pdf

56
habitualmente presentes en los programas del FMI estaban garantizadas por el sistema de caja
de conversión. En la década del 90, se hizo particular énfasis en las reformas estructurales
como la del sistema previsional, una flexibilización laboral cada vez más agresiva y la
privatización de empresas públicas y de la banca pública.

En el acuerdo de 2003 no hubo meta de déficit fiscal, sino que el FMI exigió la obtención de
superávit primario, asumiendo que el servicio de la deuda pública no se atendería con nueva
deuda, a diferencia del criterio apoyado en los 90 que permitió el crecimiento de las emisiones
de bonos soberanos argentinos a niveles insostenibles con relación a la capacidad de pago del
Estado. (Brenta, 2013:26). El gran crecimiento de la economía junto con ingresos fiscales
extraordinarios por los precios favorables en los bienes exportables permitió no solo cumplir
las metas, sino también cancelar la totalidad del Stand By en 2006.

Historial de acuerdos con condicionalidades entre Argentina y el FMI

Numero de Fecha Tipo

Acuerdo
1 4/12/1958 Acuerdo financiero - Stand-by
2 24/11/1959 Acuerdo financiero - Stand-by
3 9/12/1960 Acuerdo financiero - Stand-by
4 22/11/1961 Acuerdo financiero - Stand-by
5 6/6/1962 Acuerdo financiero - Stand-by
6 1/5/1967 Acuerdo financiero - Stand-by
7 15/4/1968 Acuerdo financiero - Stand-by
8 6/8/1976 Acuerdo financiero - Stand-by
9 16/9/1977 Acuerdo financiero - Stand-by
10 27/1/1983 Acuerdo financiero - Stand-by
11 28/12/1984 Acuerdo financiero - Stand-by
12 23/2/1987 Acuerdo financiero - Stand-by
13 16/11/1989 Acuerdo financiero - Stand-by
14 29/7/1991 Acuerdo financiero - Stand-by
15 31/3/1992 Acuerdo financiero - Extended Fund Facility
16 15/4/1996 Acuerdo financiero - Stand-by
17 4/2/1998 Acuerdo financiero - Stand-by
18 10/3/2000 Acuerdo financiero - Stand-by
19 17/1/2003 Acuerdo financiero - Stand-by

57
Otros financiamientos otorgados por el FMI

Fecha Tipo
26/2/1988 Acuerdo financiero - Compensatory Financing Facility
29/1/1987 Acuerdo financiero - Compensatory Financing Facility
4/12/1984 Acuerdo financiero - Compensatory Financing Facility
11/1/1983 Acuerdo financiero - Compensatory Financing Facility
18/3/1976 Acuerdo financiero - Compensatory Financing Facility

Evolución de las condicionalidades del FMI en los programas acordados (1976-1991)

58
Fuente: Elaboración propia en base a historial de Memorándums de Entendimiento y Cartas
de Intención intercambiadas en el marco de los Acuerdos con el FMI. Disponible en:
http://www.bcra.gob.ar/Institucional/Historial_Acuerdos_FMI.asp

Evolución de las condicionalidades del FMI en los programas acordados en la etapa de la convertibilidad del
peso (1992-2001)

59
Fuente: Elaboración propia en base a historial de Memorándums y Cartas de Intención
intercambiadas en el marco de los Acuerdos con el FMI. Disponible en:
http://www.bcra.gob.ar/Institucional/Historial_Acuerdos_FMI.asp

60
2. El endeudamiento externo en la valorización financiera

2.1. Crecimiento de la deuda externa durante la dictadura

Entre 1975 y 1983, la deuda externa total pasó de 7.900 millones de dólares a más 45.069
millones de dólares. De este modo, la deuda externa como porcentaje sobre el PBI se
incrementó de 34% a 72%. También aumentó en gran medida su peso sobre las exportaciones:
de 2,7 veces en 1975 a 5,9 veces en 1983. En tanto, la deuda externa pública, que era al inicio
del período de unos 4.500 millones de dólares, totalizaba al final de la dictadura más de 31.000
millones de dólares.

Con la valorización financiera, primero, y con la estatización de la deuda pública, después, la

dictadura militar logró una inédita asignación de recursos en favor de las fracciones más
concentradas del capital. En los años 1981 y 1982, a través de la implementación de seguros
de cambio, se llevó a cabo la estatización de la deuda externa privada, ante la devaluación de
la moneda y el elevado nivel de endeudamiento del sector privado. Si bien dicha operatoria
incluía el pago de una tasa de interés, la inflación y las posteriores devaluaciones de la moneda
produjeron una licuación de la deuda de las empresas con el BCRA (la prima del seguro en
pesos), quedando a cargo de esta institución el pasivo en dólares. Según consta en las pericias
realizadas en el marco de la ya mencionada causa de Alejandro Olmos contra Martinez de
Hoz, Adolfo Diz y otros por la deuda externa: “el mayor endeudamiento no se utilizó para
fortalecer el aparato productivo, pues el saldo a favor de la cuenta mercancías por 3.395
millones de dólares muestra que las exportaciones financiaron con holgura las importaciones
y pudo cubrir el saldo del déficit de los servicios reales de 1.630 millones de dólares, lo que
también muestra que el endeudamiento externo fue para cubrir los servicios financieros y la
fuga de capitales, y que todo ello no tiene explicación a la luz de los principios de la economía
y de las finanzas, los instrumentos de política cambiaria y financiera de Martínez de Hoz
provocaron la degradación de los recursos de la Nación”.

2.1.1. Violaciones de derechos humanos vinculadas al endeudamiento. Deuda externa y autoritarismo.

Existen discusiones acerca del grado de complicidad de los financistas con los gobiernos
autoritarios al otorgarles préstamos que alivien su situación financiera. La discusión es en
torno a si los prestamistas privados y organismos internacionales deben negarle préstamos a

61
aquellos países en los que los gobiernos violan sistemáticamente los derechos humanos de sus
poblaciones. Quienes defienden la libertad de los mercados financieros estarán
definitivamente a favor de que las partes acuerden las transacciones financieras que deseen.
Otro argumento a favor es que al negar los préstamos, sobre todo en el caso de los organismos
multilaterales de crédito, esta asfixia financiera de los Estados autoritarios repercute en
mayores privaciones de derechos de la población.

Según señala el Experto Independiente en Deuda y Derechos Humanos para las Naciones
Unidas, los préstamos tanto oficiales como privados a regímenes que cometen violaciones de
derechos humanos pueden contribuir a la consolidación del régimen, prolongar la falta de
respeto por los derechos humanos y aumentar la probabilidad de graves violaciones de los
derechos humanos (Naciones Unidas, 2014).8 Los préstamos privados parecen ser más
perjudiciales, ya que, como veremos, los acreedores privados tienen una menor
responsabilidad pública en comparación con préstamos entre Estados y préstamos otorgados
por instituciones financieras internacionales. Siguiendo este análisis, se sugiere que las
transferencias netas de fondos pueden prolongar el gobierno autocrático y, por lo tanto,
aumentar el riesgo de graves violaciones de los derechos humanos.

En el caso de Argentina, se acordó con el FMI un programa Stand By de un año el giro de 260
millones de DEGs a partir de agosto de 1976, es decir, a 5 meses de iniciado el gobierno de
facto. Este monto finalmente fue girado en un plazo de dos años. Este acuerdo no fue
significativo en cuanto al monto girado, de hecho, no se utilizó en su totalidad. Sin embargo,
el acuerdo Stand By con el FMI constituía una garantía para los bancos comerciales de
incorporar créditos a empresas argentinas y al Estado dentro de su cartera de deudores. Entre
octubre de 1977 y 1981, Estados Unidos impuso sanciones económicas a la Argentina por
violaciones a los derechos humanos, por las que ordenó a su director ejecutivo en el Fondo
votar en contra de los préstamos a la Argentina. El gobierno de facto no solicitó préstamos al

8
Para un argumento basado en un modelo de acción racional visitar BOHOSLAVSKY, Juan Pablo y ESCRIBÀ-
FOLCH,(2014) “Rational choice and financial complicity with human rights abuses: policy and legal implications” en
Making Sovereign Financing and Human Rights Work. Bohoslavsky, Juan Pablo y Letnar Cernic Jernej, eds. Oxford.

62
Fondo durante la vigencia de tales sanciones, pero continuó con el programa Stand By de 1976
hasta su finalización en 1978 y recibió asesoría del FMI para financiarse en los mercados
(Brenta, 2011). Años más tarde, cuando el gobierno atravesaba un momento crucial en el cual,
luego de la derrota bélica en la Guerra de Malvinas e inmerso en una crisis financiera, su
legitimidad era socavada, el FMI acordó el desembolso de 1.500 millones de dólares para
apoyar al gobierno argentino9.

La característica del dinero como bien fungible no permite establecer una relación directa
entre los fondos recibidos y la asignación a partidas que refuercen el sistema represivo a nivel
interno. Más allá de un gobierno dictatorial ávido de divisas para paliar la reversión del flujo
de capitales y sostenerse en el poder y una burocracia que administró irresponsablemente las
empresas estatales, fueron corresponsables de este endeudamiento exacerbado los acreedores
que financiaron al régimen. En primer lugar, los bancos comerciales y, en segundo, el FMI
fueron quienes contribuyeron a la continuidad del gobierno de facto garantizando el
cumplimiento de las obligaciones con los acreedores del año 1983, cuando ya alrededor del
mundo se tenía conocimiento de los crímenes de lesa humanidad perpetrados por el gobierno.

Evolución del presupuesto destinado a los Ministerios de Seguridad y Defensa (1975-1983)

% del gasto total

Fuente: Elaboración propia en función a Memorias del Ministerio de Hacienda

9
Para más detalles de las operaciones entre Argentina y el FMI ver:
https://www.imf.org/external/np/fin/tad/extrans1.aspx?memberKey1=30&endDate=2099-12-
31&finposition_flag=YES
63
La importancia del financiamiento externo por parte de los bancos comerciales es destacada
en documentos desclasificados del gobierno de Estados Unidos: “La Argentina puede
sobrevivir a la hostilidad de los Estados Unidos debido al acceso a proveedores alternativos
de ayuda militar y oportunidades económicas y financieras (...). Los votos negativos de las
Instituciones Financieras Internacionales son una vergüenza política para Argentina, pero
dichos votos no bloquean el acceso a financiamiento crítico. El éxito económico del gobierno
de Videla en el sector externo ha asegurado la disponibilidad de oportunidades financieras de
una variedad de fuentes extranjeras” (citado en Bohoslavsky, 2017). Esto muestra que el
sistema financiero global tenía conocimiento de los crímenes perpetrados por el gobierno de
Videla, y, sin embargo, giraba capitales al sistema financiero local en búsqueda de
rendimientos a través del carry trade garantizado por el sistema de devaluaciones
programadas y tasas de interés desreguladas. La liquidez en el sistema financiero global y las
posibilidades de obtener financiamiento eran tales que los Estados Unidos no veían la
posibilidad de vetar totalmente el acceso del gobierno de facto a fuentes de financiamiento.
Estados Unidos se opuso en ocasiones a que los organismos financieros internacionales le
otorgaran préstamos al gobierno de facto. Sin embargo, los bancos comerciales
estadounidenses incrementaron su financiamiento al Estado argentino.

En los últimos años, según relata el Experto Independiente en Deuda y Derechos Humanos
para las Naciones Unidas (ODHDE, 2015) se han llevado a cabo juicios civiles en Argentina,
basados en la responsabilidad del financiamiento de regímenes penales, las víctimas
demandaron a los bancos que financiaron la junta militar entre 1976 y 198310. La dictadura
cívico-militar entre 1976 y 1983 recibió un apoyo financiero importante de parte de acreedores
privados, principalmente bancos, que incluyen Lloyd ́s Bank International Ltd., Citibank
N.A., Morgan Guaranty Trust Co., Fabricantes Hanover Trust Co., Chase Manhattan Bank
N.A., European Banking Co. Ltd., Bank of Tokyo, Libra Bank Ltd. y Bank de Montreal

10
Esos casos incluyen a “Ibañez Manuel Leandro y otros. Diligencia Preliminar, Juzgado
Nacional de 1º Instancia en lo Civil 34, Buenos Aires, No. 95.019 / 2009”; y “Garramone,
Andrés c. Citibank NA y otros, 2010, Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo
Federal N ° 8, Buenos Aires, N ° 47736/10”.
64
(Bohoslavsky, 2015:107), pero es preciso tener en cuenta que estos bancos no hubiesen
invertido en la plaza local sin el aval de la gestión económica por parte del FMI.

Una muestra cabal del diferencial que pueden hacer las instituciones financieras
internacionales en la sostenibilidad de regímenes dictatoriales que violan los derechos
humanos fue la actuación del gobierno de James Carter, condicionando la entrega de créditos
por parte del Eximbank a la dictadura a la visita de la CIDH. Los créditos pedidos al Eximbank
fueron frenados en 1977 hasta la visita de la CIDH de la OEA al país, que finalmente ocurrió
el 6 de septiembre de 1979 (Canelo, 2008:139). La visita de la Comisión fue un punto de
quiebre en el proceso de deslegitimación local e internacional del régimen dictatorial que
gobernaba el país. Como ya mencionamos, el gobierno de Carter había frenado el
financiamiento del FMI entre 1977 y 1981 (Brenta, 2008).

Otro aspecto de esta cuestión involucra a los acreedores que otorgaron créditos a las empresas
estatales en esos años. Durante 1981 y 1982, las empresas estatales como YPF y Aerolíneas
Argentinas tenían mayores facilidades crediticias que el Tesoro Nacional, por lo que se
convirtieron en el medio para conseguir las divisas necesarias para financiar la fuga de
capitales y cumplir con las obligaciones con los acreedores externos11.

2.1.2. Estatización de la deuda privada

Las condiciones internas en el marco de la sobrevaluación de la moneda y la liberalización

financiera y el contexto internacional de elevada liquidez y bajas tasas de interés, generaron
las condiciones para que tanto agentes residentes como no residentes colocaran capitales a
valorizarse en la plaza local. Para los grupos económicos locales las condiciones propiciaban
la toma de créditos en el exterior y la colocación de esos créditos a plazo. De esta manera, el
sector privado comenzó a incrementar sus compromisos externos y luego a fugar las ganancias
al exterior.

11
Estos créditos han sido investigados en la ya mencionada causa N° 14.467, caratulada
"Olmos, Alejandro S/ dcia"- Expte N° 7.723/98, y la sentencia del juez a cargo, Dr.
Ballesteros, ha determinado que ha habido evidentes irregularidades en el registro contable y
en las de dichos contratos.

65
Los créditos contratados en los años previos estaban sujetos a tasa variable. En 1976 la tasa
prime era de 7% anual y subió hasta alcanzar picos de 21% y 20,5% en 1980 y 1981,
respectivamente. Las ganancias por carry trade comenzaban a agotarse en 1981 con la suba
de tasas internacionales de referencia y la devaluación de la moneda de un 40% a nivel interno
obligada por el estrangulamiento del sector externo. En ese contexto es que el BCRA, que era
prestamista de última instancia desde las reformas implementadas en 1979, estableció un
sistema de seguros de cambio para proteger al sector privado de la exposición al riesgo
cambiario. Schvarzer (1983) sospechaba que el registro de la deuda privada ocultaba
cancelaciones anticipadas de deuda, por lo cual el stock en el que se basaba el Estado para
asignar las compensaciones por el riesgo cambiario estaba sobreestimado en unos 4.000
millones de dólares.

El sistema de seguros de cambio permitió la licuación de deuda de los grupos económicos

locales y la transferencia del riesgo cambiario al BCRA. Este mecanismo permitió que, las
empresas endeudadas con el exterior se hayan beneficiado, según estimaciones del Banco
Mundial, en más de 8.000 millones de dólares gracias a las transferencias estatales por medio
de los regímenes de seguro de cambio (Banco Mundial, 1984).

El primer régimen de seguros de cambio se estableció con la Comunicación A31, emitida por
el BCRA el 5 de junio de 1981, a través del cual se le garantizaba al deudor privado la tasa de
cambio inicial cobrando una prima de garantía, con el requisito de postergar el vencimiento
de la deuda a 540 días. Esta comunicación fue enmendada por la Comunicación A33, del 10
de junio, que llevaba la cotización de referencia al 29 de mayo, aumentando el subsidio en 23
centavos por dólar. Las posteriores enmiendas fueron aumentando la prima con respecto a la
comunicación A31, lo que implicaba que una mayor parte de la deuda era abonada en pesos
por el sector privado. El régimen se suspendió a fines de 1981, pero se restableció en mayo
de 1982, con una prima mayor.

El nuevo régimen de seguros de cambio se instaló a partir de las resoluciones 136 y 137, e
incluía operaciones pactadas previamente a junio de 1982, mientras que fueran a un plazo
entre uno y cinco años, garantizando el tipo de cambio y el cálculo de la prima de garantía se
establecía entre la diferencia entre la inflación interna y la internacional. De esta manera, se

66
desligaba la prima de garantía del tipo de cambio en el mercado local, ligándola al diferencial
de la tasa de inflación.

En resumen, esta serie de medidas permitía que los deudores privados paguen sus obligaciones
externas en pesos, mientras que el BCRA garantizaba a los acreedores que cobrarían el monto
pactado en moneda extranjera, absorbiendo el riesgo cambiario de la deuda. A modo de
ejemplo, los créditos comprendidos en la Comunicación A31 devengaron entre 1981 y 1983
un monto asegurado de 5.664 millones dólares, de los cuales sólo 1.190 millones de dólares
fueron abonados en pesos por los deudores del sector privado y 4.474 millones de dólares
aportados por el BCRA, es decir, el subsidio al sector privado alcanzó el 79% de los créditos
asegurados por este régimen. Como consecuencia de la Comunicación A137, la deuda externa
privada incluida dentro de este régimen, considerando capital e intereses, alcanzó los 4.749
millones de dólares hasta 1983, y el subsidio del BCRA ascendió a 1.028 millones de dólares,
lo que representaba el 22% del total asegurado. Según el Memorándum del Banco Mundial el
detalle de los pasivos contraídos por el BCRA por el régimen de seguros de cambio fue el
siguiente:

- 4.474 millones de dólares por la Comunicación A31.

- 1.168 millones de dólares por la Comunicación A33.

- 1.028 millones de dólares por la Comunicación A137.

- 1.573 millones de dólares por los swaps.

- 8.243 millones de dólares en total de subsidios.

A fines de 1982, el nivel de reservas no permitía afrontar los vencimientos de obligaciones

privadas con seguro de cambio concertadas el año anterior, por lo cual en noviembre de ese
año se dispuso la estatización definitiva de las obligaciones privadas con seguro de cambio.
A través de la emisión de dos instrumentos financieros emitidos por el Tesoro, los atrasos de
la deuda comercial y la deuda asegurada por el BCRA, se convertía en deuda del Estado
Nacional. De esta manera, a través del Decreto 1.334, del 26 de noviembre de 1982 se

67
declaraba la estatización de la deuda privada a cargo del BCRA bajo el régimen de sus
Comunicaciones A31 del 5 de junio de 1981, A54 del 14 de agosto de 1981, A61 del 24 de
septiembre de 1981 y A76 del 30 de noviembre de 1981. La transferencia de la deuda externa
privada al Estado a través de los regímenes de seguro de cambio que se aplicaron desde
comienzos de 1981 fue uno de los elementos sobre los que se estructuró la última etapa de la
valorización financiera y cobró forma a partir de las grandes licuaciones de deuda privada con
cargo al Estado que puso en marcha la dictadura militar y que continuaron durante el gobierno
constitucional que la sucedió. Las estimaciones disponibles indican que sólo hasta 1983 dichas
transferencias estatales al establishment económico endeudado con el exterior en los años
previos, superaron largamente los 8.000 millones de dólares. (Basualdo, 2006 y BCRA,1983).
En el siguiente gráfico se puede ver como la participación del sector público en la deuda
externa aumentó considerablemente desde 1982, con la política de seguros de cambio y
estatización de deuda privada. De esta manera, la deuda externa del sector público pasó de ser
el 66% del total en 1979 a 68% en 1983.

Evolución de la deuda externa según sector institucional (1975-1983)

Valores a valor nominal residual en miles millones de dólares corrientes al 31 de diciembre.

Fuente: elaboración propia en base a Memorias del Banco Central.

2.2. La deuda externa, grillete de la democracia

El resultado del gobierno constitucional no puede evaluarse sin reparar en el obstáculo
omnipresente que implicó la deuda externa y los pagos derivados de esas obligaciones
contraídas en su mayor parte por la dictadura cívico-militar. Con respecto a esta problemática

68
cabe destacar los siguientes extractos del discurso de asunción del primer presidente luego de
la dictadura, Raúl Alfonsín:

“Estamos enfrentados a grandes desafíos, entre ellos tendrá un papel descollante el del
sector externo, en razón del enorme endeudamiento con el exterior, tan irresponsable
como irracionalmente contraído. Para superar ese desafío el país deberá, por un lado,
aumentar el ingreso de divisas, sobre todo por una política que aumente los saldos
exportables, y por otro reducir las importaciones a través de una política industrial que
los sustituya”.

“(…) El problema de la deuda externa, quizás uno de los más graves que configuran la
situación que recibimos será encarado de acuerdo con los criterios que oportunamente
propusimos. Tras el debido análisis y estudio para determinar qué parte de la deuda es
realmente legítima, procuraremos renegociar nuestras obligaciones, en las condiciones
más favorables y con modalidades de pago que se ajusten a nuestras posibilidades. No
descartamos acudir a los organismos internacionales de crédito para obtener el apoyo
financiero que nos corresponde, así como el respaldo para la acción que debemos
desarrollar con la banca internacional. Esto no significa de manera alguna que vayamos
a someter a la economía argentina a recetas recesivas, sean de adentro o de afuera del
país. Presentaremos nuestro programa, sensato, técnicamente correcto, compatible con
el crecimiento del país y el pago de la deuda, y a ese programa nos vamos a atener.
Seremos flexibles en las formas, pero no en el contenido, pues no creemos que el
problema de la deuda pueda resolverse con medidas que impliquen más recesión
económica, ni siquiera en el supuesto inconcebible de que estuviésemos dispuestos a
aceptar lo inaceptable, es decir la prolongación de la pobreza y la miseria del pueblo
(Raúl Alfonsín en el discurso de asunción del 10 de diciembre de 1983).

Como ya vimos, Alfonsín no exageraba con respecto a la magnitud de la deuda y los

problemas asociados. En este apartado indagaremos en las políticas llevadas a cabo en torno
a la deuda y cuál fue su resultado. El gobierno constitucional asumió su mandato con una
deuda externa que, a diciembre de 1983, alcanzaba un total de 45.069 millones de dólares.
Entre los intereses atrasados y los que devengaban en 1984, se debían abonar 5.000 millones

69
de dólares. Los bancos comerciales eran titulares de dos tercios de las acreencias. El alza
inusitada de las tasas de interés desde 1980 había incrementado el monto de los créditos con
tasa variable y además encarecía el costo de refinanciar la deuda.

La primera medida tomada por Alfonsín en torno a la deuda externa fue la declaración de una
moratoria por 180 días de enero a junio, para investigar y revisar las cuentas públicas. En
marzo, consiguió un acuerdo por 500 millones de dólares con acreedores para que no se
declare la mora. La intención no era romper con los mercados financieros internacionales,
sino relevar y determinar la legalidad de la deuda adquirida por la dictadura, tal como
mencionó el flamante presidente en su discurso de asunción.

Por otro lado, Alfonsín y su ministro de Economía, Bernardo Grinspun, conocían la imperiosa
necesidad de conseguir una refinanciación de la deuda, dado que para 1984 se preveían
desembolsos por el pago de intereses por un total de 5.300 millones de dólares. Las reservas
eran a fin de 1983 de 3.470 millones de dólares (Memorias del BCRA, 1984). El superávit
comercial de 3.600 millones de dólares no alcanzaría para cubrir las obligaciones con los
acreedores externos.

2.2.1. El frustrado “Club de deudores”

En febrero de 1983, el presidente de Ecuador, Osvaldo Hurtado, pidió a la CEPAL que elabore
propuestas de cooperación para enfrentar la problemática de la deuda. Dicho llamado derivó
luego en la convocatoria a una Conferencia Económica Latinoamericana de Jefes de Estado
en Quito para enero del año siguiente (Tussie, 2015). En enero de 1984, Grinspun asistió a la
conferencia, en la cual se elaboró una propuesta conjunta. Los servicios de la deuda debían
estar vinculados a los ingresos por exportaciones, y, además, que esos servicios se podrían
atender si se establecía una corriente financiera inversa que garantizara el crecimiento
económico de los países deudores. Se reclamaba el establecimiento del principio de
corresponsabilidad entre deudores y acreedores en torno a la generación y evolución de la
deuda, por lo que se solicitaba quitas en el stock de deuda y rebajas en las tasas de interés para
equipararlas en términos reales a las anteriores a la suba sin precedentes de la tasa de interés.
(Tussie, 1989). Los pedidos de Grinspun eran coherentes con la posición planteada en el
discurso de asunción por el presidente.

70
En 1984, luego de la Conferencia de Quito, Alfonsín, en la Asamblea de la ONU, planteó la
cuestión de la deuda externa junto con Brasil y otros países latinoamericanos. En marzo de
1984, Argentina dejó sin efecto el acuerdo Stand By firmado por la dictadura que involucraba
desembolsos por 1.172 millones de dólares. En junio, Grinspun envía una carta de intención
unilateral al FMI, que continúa con el rumbo marcado en el discurso y con las primeras
medidas. El ministro recurría en la carta al principio de “deuda odiosa” aludiendo que la deuda
adquirida por el gobierno de facto debía ser reconsiderada y, además, destacaba la necesidad
de preservar los incrementos de los salarios reales y no limitar las importaciones necesarias
para el crecimiento de la economía (citado en Tussie, 2015:205).

La deuda continuó siendo el eje de la política exterior. Argentina comenzó a acercarse al

“Movimiento de Países no Alineados” y al “Grupo de Cartagena”. Este último se reunió los
días 21 y 22 de junio de 1984 en la Ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, con
representantes de 11 países de América latina que concentraban el 80% de la deuda regional:
Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Perú, República Dominicana,
Venezuela y Uruguay. Sin embargo, el documento final de Cartagena se limitó a crear un
mecanismo de consulta y seguimiento regional para ayudar a la concreción de encuentros con
los acreedores. Los acreedores de la deuda latinoamericana, que superaba los 400.000
millones de dólares, en su mayor parte bancos norteamericanos, formaron un comité de
acreedores. Los países reunidos en Cartagena no consiguieron conformar un comité de
deudores, iniciativa que recibió el desincentivo del FMI y en términos diplomáticos desde
Estados Unidos. A su vez, los bancos acreedores que prometían mejor trato en negociaciones
particulares fuera del comité12. A tal punto llegaba la preocupación de Estados Unidos por la
actitud que pudieran adoptar Argentina, México y Brasil que en documentos desclasificados
de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) se encuentra la siguiente posición acerca del
Grupo de Cartagena: “Creemos que la clave para bloquear la acción colectiva de los deudores
latinoamericanos es la habilidad de los acreedores para convencer a Brasil y México que la

12
Para más información acerca de la preocupación que generaba la conformación de un comité de deudores en
Estados Unidos ver: https://www.cia.gov/readingroom/docs/DOC_0000764260.pdf

71
negociación colectiva disolvería su poder de negociación preferencial (CIA, 2002:11)13.
Luego de este primer encuentro, México obtiene un acuerdo plurianual para refinanciar su
deuda.

En septiembre de 1984, mes en que se producían los vencimientos argentinos, se celebró la

segunda reunión del Consenso de Cartagena en Mar del Plata. El gobierno argentino como
anfitrión, sostuvo la necesidad de una posición conjunta frente a los acreedores. La
declaración de Mar del Plata se limitó a ratificar la declaración del primer encuentro. El trato
otorgado a México por el FMI y el comité de bancos acreedores había logrado disuadir a los
países latinoamericanos de buscar una negociación conjunta de la deuda. Finalmente, la
presión conjunta de los acreedores, del presidente de Estados Unidos, Ronald Reagan, y del
FMI logró la posición del gobierno argentino. A fines de 1984, se concretó un nuevo acuerdo
con el FMI que presuponía derivar un 8% del PBI para el pago de intereses de la deuda. No
sólo se abandonó el objetivo de la negociación en conjunto, sino que también el gobierno
discontinuó la investigación de la deuda pública y reconoció la totalidad de la deuda externa,
que para ese entonces ya superaba los 46.000 millones de dólares, con 6.000 dólares de
intereses impagos (Memorias del BCRA, 1984). Esto constituyó una derrota para la posición
argentina en la negociación de deuda liderada por el ministro de Economía, Bernardo
Grinspun. Luego de acordar con el FMI, se concretó hacia fines de 1984 el acuerdo con el
Comité de bancos denominado Plan Financiero Argentino 1984-85, con concesiones en
cuanto a plazos y tipos de interés, similar a lo obtenido por México. En ese mes se realizó la
tercera reunión del Consenso de Cartagena en Santo Domingo, donde se bajó el tono de las
peticiones y se dio marcha atrás con la solicitud de reunirse con los líderes de occidente.

La atención de la elevada deuda externa argentina obligaba a generar saldos comerciales

importantes, pero todos los acuerdos entre la Argentina y el FMI entre 1983 y 1989
establecieron condicionalidades cualitativas de cumplimiento obligatorio y capaces de
provocar la suspensión de los desembolsos del FMI, para elevar las importaciones, y también
algunas para desalentar las exportaciones. La debilidad de los países endeudados fue

13
CIA (2002). “The Cartagena Group: Politicizing the Debt in Latin American Debt”. Disponible en:
https://www.cia.gov/readingroom/docs/DOC_0000764260.pdf

72
aprovechada para obligarlos a ampliar la apertura de sus mercados a la competencia externa:
el Congreso norteamericano aprobó en 1983 una ley que instruía al director estadounidense
para lograr que los países firmantes de acuerdos con el FMI eliminaran las restricciones al
comercio y a las inversiones extranjeras y que la aprobación de los acuerdos de préstamo y la
autorización de los desembolsos tuvieran en cuenta los progresos alcanzados en esta materia
(Brenta, 2011:31).

Paralelamente, el Banco Mundial acordó un “Term Credit Agreement” que otorgaba un

préstamo de 3.700 millones de dólares a un plazo de diez años de devolución. La finalidad de
esta nueva financiación fue permitir al BCRA cancelar deudas externas vencidas y a vencer
durante 1985, prorrogar el vencimiento de las obligaciones y mejorar el rendimiento del
comercio exterior argentino. Los bancos del exterior dieron el préstamo en cuatro pagos. Ese
año el FMI también acercó financiamiento para la refinanciación de la deuda externa
argentina, que se destinaba el 33% al BCRA y el 66% al sistema “on lending” de préstamos.

2.2.2. La deuda con el Club de París

El Club de París es un conjunto informal de acreedores, cuyo rol es encontrar soluciones
sustentables y coordinadas para las dificultades de pagos experimentadas por países deudores.
Así como los países deudores llevan a cabo reformas para estabilizar y restaurar su situación
macroeconómica y financiera, el Club de París provee un tratamiento de reestructuración de
deuda que permita cumplir aquellos objetivos.

En líneas generales, en el Club de París se renegocian las deudas que el sector público no
financiero del país deudor mantiene con las agencias oficiales de garantía y financiamiento de
exportaciones de los países centrales; con bancos estatales y gobiernos extranjeros.

El Club de París tiene miembros “permanentes” que representan a los países más importantes
del mundo como Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Brasil, Canadá, Corea del Sur,
Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Holanda, Irlanda, Israel, Italia,
Japón, Noruega, Reino Unido, Rusia, Suecia y Suiza. Por tratarse de un club informal carece
de estatuto. Sin embargo, las negociaciones siguen algunos lineamientos generales. En el Club
de París solo se tratan deudas de mediano o largo plazo (más de un año), generalmente ligadas
al financiamiento comercial o de inversiones y de montos mínimos significativos. El Club de

73
París se organiza en base a seis principios: el tratamiento caso por caso de países deudores;
toma de decisiones por consenso por parte de los miembros del Club de París; la
condicionalidad que implica la implementación de un programa de ajuste económico
establecido por cada país deudor; solidaridad entre los miembros del Club de París a través de
la implementación del acta acordada; y solicitar que el país deudor busque la comparabilidad
del tratamiento para deudas similares de acreedores que no pertenecen al Club de París. La
sinergia con el Club de París se volvió la norma a partir de principios de 1983, cuando las
dificultades de México, Brasil y Argentina amenazaban con afectar a sus acreedores en todo
el mundo.

La estrategia acordada en los principales foros económicos de ese año en la Cumbre del G7
en Williamsburg, la Reunión ministerial de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE) y el Comité Interino del FMI, constaba de cinco elementos:

- Medidas efectivas de ajuste económico por parte de los países deudores en dificultades.

- Un papel central del FMI en el apoyo a estas medidas de ajuste.

- Préstamos adicionales de los bancos comerciales a países que persiguen programas de ajuste
sólidos.

- "Financiamiento puente" de los gobiernos de los países acreedores y los bancos centrales

en casos seleccionados.

- Crecimiento estable y no inflacionario en los países industriales sin nuevas barreras a las
importaciones de países deudores.

La deuda de la República Argentina con los países que integran el Club de París estaba
conformada por múltiples créditos bilaterales con organismos estatales e instituciones
financieras de diversos países. El destino expreso de esos créditos estaba vinculado a obras de
infraestructura que no fueron realizadas en tiempo y forma -al menos no todas- como es el
ejemplo de la represa Yacyretá. Los primeros créditos con el organismo fueron tomados en
1956 por el gobierno de facto y continuaron acumulándose hasta el 2001, cuando se
interrumpieron los pagos. Desde su creación en 1956, Argentina ha realizado nueve acuerdos
con el Club de París: mayo de 1956, octubre de 1962, junio de 1965, enero de 1985, mayo de
1987, diciembre de 1989, septiembre de 1991, julio de 1992 y mayo de 2014. La deuda
74
renegociada con el Club de París abarca principalmente dos conceptos: los préstamos
otorgados por agencias de desarrollo y aquellos tomados en las décadas de 1960 y 1970 para
financiar inversiones en empresas estatales, como así también se incluye deuda privada
estatizada en 1982.

El 16 de enero de 1985 el gobierno de Raúl Alfonsín convalidó y renegoció la deuda con el

Club de París. El monto negociado fue de 1.726 millones de dólares, incluyendo sólo
vencimientos de ese año. Por primera vez aparecen acreedores “extra-comunidad europea”,
siendo los más destacados Estados Unidos, Japón e Israel. El Stand By acordado con el FMI
a fines de 1984 estipulaba, entre otras diecinueve condicionalidades, que la Argentina debía
alcanzar acuerdos para refinanciar sus deudas con el Club de París y con los bancos
acreedores, de los cuales el FMI actuaba como intermediario frente a cada país deudor (Brenta,
2011). El atraso en el vencimiento de la deuda con el Club de París en noviembre de 1985
hizo caer el desembolso del Stand By del FMI, activando así esta condicionalidad cruzada.

El siguiente acuerdo se celebró el 20 de mayo de 1987, en la misión lideraba la misión

argentina Mario Brodersohn, Secretario de Finanzas del gobierno de Raúl Alfonsín. En esta
oportunidad se incluía observadores externos de países, además de instituciones
internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial, el
FMI y la OCDE. Este acuerdo tenía como finalidad negociar los vencimientos que operaban
entre el 1 de mayo de 1987 y el 30 de junio de 1988 que alcanzaban los 2.156 millones de
dólares. La renegociación con el Club de París, firmada en mayo de 1987, se dio de manera
simultánea a la aplicación de medidas previas de un acuerdo Stand By con el FMI, aprobado
en julio.

A fines de 1988, el FMI interrumpió sus desembolsos y Argentina comenzó a registrar atrasos
con el Club de París. En diciembre de 1989, Argentina firmó su tercera renegociación con el
Club de París en solo cuatro años. Este acuerdo fue por un monto de 2.400 millones de dólares,
luego de que el FMI haya aprobado un nuevo el Stand By en el mes previo. También en esta
oportunidad los pagos postergados coincidieron con la vigencia del acuerdo con el FMI hasta
marzo de 1991. Luego de una refinanciación parcial en septiembre de 1991, por 1.476
millones de dólares, se realizó en julio de 1992 una renegociación consolidada por 2.700

75
millones de dólares a pagar en 16 años. Argentina cumplió regularmente sus pagos vinculados
a estas renegociaciones con el Club de París hasta el default de 2001.

2.2.3. La investigación frustrada de la deuda de la dictadura

Una de las primeras medidas del gobierno de Alfonsín fue declarar la moratoria e instruir al
Ministerio de Economía a investigar las operaciones de crédito público realizadas durante la
dictadura cívico-militar entre los años 1976 y 1983.

Por otro lado, se instruyó al BCRA la investigación de la deuda privada por créditos en
moneda extranjera obtenidos entre 1976 y 1983. Está investigación adquirió relevancia
considerando la estatización de gran parte de estos pasivos. La Circular 340/1984 del BCRA,
publicada el 5 de julio de 1984, disponía la conformación de un cuerpo de contadores, que
tendría a su cargo el análisis de las declaraciones de deuda en moneda extranjera al 31 de
octubre de 1983 efectuadas por los deudores privados. La división de la deuda en legítima e
ilegítima debía basarse en los siguientes parámetros: i) si el acreedor del exterior confirmaba
o negaba la existencia de una deuda; ii) si existía confusión entre deudor y acreedor
(autopréstamos); iii) si la operación no se ajustaba a las prácticas del mercado; y iv) si el
BCRA consideraba que la operación no se encontraba suficientemente acreditada. Cada una
de las eventuales transgresiones o delitos fue estudiada en detalle por la mencionada
investigación del BCRA. De acuerdo con la investigación realizada, la deuda externa privada
a fines de octubre de 1983 ascendía a 17.150 millones de dólares. Olmos (2001) señala que la
investigación estuvo siempre acotada y lo que se hizo se limitó al 50% de la deuda financiera,
eliminando del análisis la deuda comercial. A pesar de las limitaciones del proceso los
inspectores llegaron a algunas conclusiones que Olmos (2001) resume:

a. Anomalías en la concertación de seguros de cambio.

b. Autopréstamos.

c. Endeudamientos producidos por proyectos de inversión que no se efectuaron.

d. Aportes de capital, disimulados como préstamos financieros.

e. Sobrefacturación y abultamiento de la deuda.

76
Algunos ejemplos emblemáticos de deuda fraudulenta detectados por los inspectores han sido
el de Cementos NOA y el de Cogasco. El caso de Cogasco es el de una empresa estructurada
con el objeto de construir el gasoducto centro-oeste (Mendoza-Neuquén) estando controlada
por la empresa holandesa NACAP. Para financiar el proyecto se recurrió al crédito externo.
Fue así como se obtuvo un préstamo por 918 millones de dólares del AMRO Bank de Holanda.
De ese total sólo ingresaron al país 292 millones de dólares, siendo depositado el resto en el
exterior para operaciones de pase y especulación con divisas. Según Olmos (2001) esas
circunstancias llevaron a los inspectores a determinar que debía darse de baja del registro de
la deuda, la suma de 918 millones de dólares. Sin embargo, y a pesar de las incontrovertibles
evidencias que surgían de la documentación analizada, el jefe del Departamento de la Deuda
Externa del Banco Central, Carlos Melconian, elevó con fecha 24 de agosto de 1987 un
informe a la Gerencia de Estudios y Estadísticas del Sector Externo, que instruía la baja de los
registros de la deuda la suma de 918 millones de dólares, agregando: "No obstante la baja
comentada, debe señalarse que sobre la base de los lineamientos para un acuerdo final sobre
el contrato del gasoducto centro-oeste (informe 480/160 - expediente N° 105.322/86) serán
refinanciados dentro del marco del Club de París los atrasos que Gas del Estado tenía con
Cogasco S.A. al 31 de diciembre de 1985". Todo ello implicaba registrar como deuda de la
República Argentina y de Gas del Estado las correspondientes obligaciones (de Cogasco) por
un monto estimado de 955 millones de dólares. El documento fue posteriormente elevado a la
Comisión N° 2 del directorio del BCRA, quien lo aprobó con la firma de sus directores, Daniel
Marx y Roberto Elbaum. Todas las irregularidades encontradas por los inspectores fueron
finalmente ignoradas en pos de acordar con el Club de París.

Un caso similar fue el de Cementos NOA, empresa constituida el 7 de febrero de 1978, con el
objeto de producir y comercializar cementos de diversos tipos y fundamentalmente cemento
Portland. Sus accionistas fueron las siguientes sociedades: Decavial (42,5%), Ecominera S.A.
(20%), Obrelmel (17,5%) y dos empresas españolas: Asían S.A. y Compañía Gijonesa de
Navegación con el 10% cada una. La empresa emprendió la construcción de una planta
industrial en las proximidades de la Estación Juramento del Ferrocarril Belgrano, Ruta 34,
Departamento Metán, Salta, con una capacidad de producción estimada en 1.800 toneladas
diarias. El proyecto contó con el apoyo del Poder Ejecutivo Nacional que, a través del decreto
N° 1.176 del 21 de mayo de 1979, declaró al emprendimiento como comprendido en el

77
régimen de promoción industrial. La financiación se hizo a través de un préstamo otorgado
por el Banco Nacional de Desarrollo (BANADE) que debió cubrir parcialmente la operación.
Para la adquisición de maquinarias y equipos se celebró un contrato con la empresa española
Ateinsa, siendo el 85% de ese contrato financiado por el Banco Exterior de España S.A. La
financiación externa del proyecto rondaba los 47 millones de dólares con un aval de la
Secretaría de Hacienda. En 1981, el BANADE suspendió la entrega de los fondos, lo que
paralizó las obras en abril de ese año. No obstante, los cuantiosos recursos comprometidos, la
firma no tuvo operatividad. De la financiación externa, los inspectores descubrieron, sobre la
base de la documentación verificada, que sólo ingresaron al país solamente 6,2 millones de
dólares de lo entregado por el Banco Exterior de España para la compra de maquinarias. El
resto adeudado, más de 44 millones de dólares, jamás ingresaron y debieron ser cubiertos por
el Estado (Olmos, 2001).

En 1987, el presidente del Banco Central, Javier González Fraga, disolvió el organismo que
se había creado para investigar en el banco lo relativo al sector privado de la deuda externa.

2.2.4. El Plan Baker

En 1985, el secretario del Tesoro norteamericano, James Baker, propuso en la asamblea anual
del FMI en Seúl, capital de Corea del Sur, un programa de asistencia a las naciones más
endeudadas del tercer mundo, mediante la aportación voluntaria por parte de la banca privada
internacional de 20.000 millones de dólares durante tres años. El Banco Mundial y otros
organismos multilaterales entregarían alrededor de otros 10.000 millones de dólares. Se
contemplaba la extensión de los plazos de pago, pero ninguna quita. El plan Baker constituyó
el primer reconocimiento por parte del gobierno de Estados Unidos de que la deuda representa
un obstáculo al crecimiento de los países subdesarrollados. Dicho plan, anunciado bajo el lema
de “ajuste con crecimiento”, constó de otorgar créditos del Banco Mundial por un periodo de
tres años (en lugar de los 18 meses del FMI) a algunos países seleccionados en función de ser
los de mayor endeudamiento y por lo tanto los que mayor riesgo generaban a los bancos
privados americanos (Tussie, 2015).

En 1987, Argentina, Brasil y México, también llamados en ese momento "el grupo de los
tres”, concentraban una deuda externa que superaba los 400.000 millones dólares y

78
representaban el 80% de la deuda de América Latina, se reunieron para tratar en común el
grave problema de la deuda externa. Como los bancos norteamericanos eran los principales
acreedores de los países latinoamericanos (acreditaban dos tercios de la deuda argentina), y
sus hojas de balance exhibían estos créditos como su principal activo, una nueva cesación de
pagos conjunta como la de 1982, podría quebrar el sistema bancario estadounidense. Desde el
país del norte, asumieron como un problema de la agenda política la deuda latinoamericana.
El desafío que asumió el Tesoro estadounidense -y compartieron el FMI y Banco Mundial-
fue el de resolver la insolvencia de los países sin condonaciones que afecten las hojas de
balance de los bancos estadounidenses.

El BCRA intentó un rescate de deuda externa pública a través la Comunicación A1109 del 27
de octubre de 1987, donde pagaba el 100% del valor nominal de bonos cuyo valor de mercado
era de 18 cada 100, requiriendo que los fondos se destinen a la inversión. El resultado fue un
subsidio por 2.200 millones de dólares a las empresas.

2.2.5. Reestructuración e inicio de un nuevo ciclo de endeudamiento: el Plan Brady

En 1989 surge la propuesta del secretario del Tesoro de Estados Unidos, Nicholas Brady, para
abordar el problema de la deuda externa de los países subdesarrollados, el cual afectaba
especialmente a los balances de los bancos estadounidenses en virtud de que la previsión de
cobrabilidad de los créditos era cada vez menor. La idea del Plan Brady consistía en el canje
de la deuda suscripta con bancos internacionales por la emisión de bonos. A su vez, estos
bonos estarían colateralizados con bonos del Tesoro de Estados Unidos, zero coupon, cuyo
devengado garantizaba el pago del capital de los bonos Brady. Para financiar la adquisición
de las garantías, los países adherentes al Plan Brady mientras acordaban su ingreso al plan,
recibían créditos condicionados del FMI y Banco Mundial, en el marco de Acuerdos de
Facilidades Extendidas. Este tipo de acuerdos implicaban programas de ajuste con metas y
desembolsos trimestrales que se acumulaban hasta la firma del plan financiero, cuando se
realizaría un desembolso definitivo que permitiría financiar la adquisición de las garantías.
Como resultado, los países deudores cancelaban su deuda bilateral con los bancos comerciales
y la cambiaban por una deuda securitizada a 30 años que podía salir rápidamente de los
balances de los bancos y ser transada en el mercado internacional de bonos. Por otro lado, los
países deudores ampliaban sus deudas con organismos internacionales, quedaban bajo su

79
injerencia y conminados a la aplicación de políticas de ajuste de corte neoliberal. Los bonos
Brady de Argentina, Brasil, Bulgaria, Costa Rica, Costa de Marfil, Ecuador, Filipinas,
Jordania, México, Nigeria, Panamá, Perú, Polonia, República Dominicana, Rusia, Uruguay,
Vietnam, Venezuela y otros países, sumaron 174.000 millones de dólares, de los cuales Brasil,
México y Argentina concentraron el 63% (Brenta, 2014:1-2). De la “tribu de los Brady”, tres
de los diecisiete países tenían un mayor nivel de endeudamiento tres años después de haber
renegociado su deuda y cuatro de ellos (Ecuador, Costa de Marfil, Argentina y Uruguay)
incurrieron en cesación de pagos antes de 2003 (Reinhart, Roggof y Savastano, 2003).

El 7 de abril de 1992, Argentina decidió canjear deuda en el marco del Plan Brady. La deuda
con los bancos comerciales ascendía al momento del canje a 28.430 millones de dólares, lo
que incluía 9.145 millones de dólares de intereses vencidos e impagos. Dicho plan se
instrumentó a través de la emisión de tres nuevos bonos. En primer lugar, el Bono con
Descuento (Discount Bond) que tenía una quita del 35% y una tasa flotante
(LIBOR+0,8125%). También se podía optar por un Bono a la Par (Par Bond), que no tenía
quita del capital pero pagaba una tasa de interés fija y más baja, la cual era creciente en el
tiempo (entre 4% y 6% anual). Los acreedores optaron fundamentalmente por el Par Bond
(12.700 millones de dólares se canjearon por ese título), mientras que se suscribieron 4.300
millones de dólares en Discount Bond (con la quita del 35%, equivalente a unos 2.300
millones de dólares). Finalmente, para los intereses atrasados se utilizó un tercer título
denominado Bono a Tasa Flotante (Floating Rate Bond) a 12 años, con tres años de gracia y
a una tasa LIBOR+0,8125%. La emisión del Floating Rate Bonds alcanzó los 8.652 millones
de dólares (Brenta, 2014). El canje del principal por bonos con descuento implicó una
disminución del capital de la deuda de 2.318 millones de dólares. El canje por Par Bonds
significó un ahorro en términos de valor presente a esa fecha de un 35% en los servicios de
esa deuda.

El canje de deuda convirtió una deuda bancaria en una deuda securitizada que se transaba en
los mercados internacionales. A su vez, se trataba de títulos sometidos a legislación
extranjera, nominados en moneda extranjera y, parte de ella, con tasa de interés variable lo
cual exponía al país a múltiples riesgos en caso de devaluación del peso o subas de la tasa
LIBOR, como sucedió en la segunda mitad de los 1990. Los bonos Brady se emitieron bajo
80
la jurisdicción de los tribunales de Nueva York, Londres y Frankfurt, renunciando a oponer
la defensa de inmunidad soberana. La securitización de la deuda permitió el anonimato de los
acreedores y, de forma tácita, implicó la legitimación y la dificultad para trazar el origen de
la deuda.

La deuda propició la ola de privatizaciones que se vendría por dos vías: por un lado, a través
de empresas públicas como Aerolíneas Argentinas e YPF que cargaban con una importante
deuda fraudulenta adquirida bajo la gestión de la dictadura y, por otro lado, a través de la
venta de participaciones en las empresas públicas a cambio de títulos impagos, estrategia que
surgió por la necesidad de salir de la situación de default en la que se encontraba el país desde
abril de 1988. De esta manera, se cancelaron más de 8.000 millones de dólares en concepto
de deuda externa por capital e intereses impagos por mecanismos de conversión de activos
del sector público en el proceso de privatizaciones de las empresas públicas. La particularidad
de esta operación era una muestra de “buena fe” a los acreedores: ofrecerles la posibilidad de
entregar títulos públicos a su valor nominal como parte de pago de la participación en el
capital de las empresas, cuando los títulos cotizaban a 15 centavos por dólar (Azpiazu y
Basualdo, 2004:3).

La posibilidad de los países subdesarrollados de reestructurar su deuda adhiriendo al Plan

Brady requería el patrocinio del FMI como financista de las garantías que respaldaban el pago
de los bonos Brady, y como prueba de la voluntad de los deudores de reformar su economía
para cumplir con sus obligaciones externas. El acuerdo entre el FMI y la Argentina ligado al
Plan de reestructuración de la deuda soberana, dispuso como condicionalidad cualitativa la
eliminación de atrasos en los pagos externos, la privatización del sistema de seguridad social,
la eliminación del impuesto a las transacciones financieras, a las ganancias y la ampliación
de la base imponible del impuesto al valor agregado y otras medidas que no se llegaron a
implementar como la eliminación del impuesto a las ganancias y de las contribuciones
patronales a la seguridad social. El acuerdo incluía también una condición de exigibilidad
blanda, que era la privatización del Banco Nación, que finalmente no fue llevada a cabo
(Brenta, 2011:31). Este rol de facto que asumió el FMI, habilitando o censurando la
reestructuración de deudas soberanas, le permitió ahondar en otra función que asumió por

81
fuera de su carta orgánica que fue la de promover reformas estructurales a favor de los
mercados en los países deudores.

A partir de 1993, no sólo no se redujo el peso de la deuda en el conjunto de la economía

nacional, sino que, por el contrario, se produjo una nueva etapa de endeudamiento explosivo,
solo comparable con la registrada durante la última dictadura cívico-militar. El déficit
comercial se hizo recurrente a partir de 1994, como consecuencia de un tipo de cambio fijo
sobrevaluado y de la apertura comercial. Una vez acabados los fondos extraordinarios que
ingresaron a las arcas públicas en concepto de privatizaciones y concesiones, el déficit fiscal
afectaba tanto al gobierno central como a las provincias, que recurrieron a los mercados
voluntarios de deuda para financiarse.

2.2.6. Deuda insostenible rumbo al default

A partir de la crisis del Sudeste Asiático de 1997, los déficits gemelos recurrentes y el
incremental peso de los intereses de deuda comenzaron a ser percibidos como factores de
riesgo por los mercados, motivo por el cual el acceso a los mercados voluntarios de deuda se
hizo más costoso. La conjunción de estos factores produjo una aceleración en el crecimiento
de la deuda y se recurrió nuevamente al financiamiento del FMI. En 1999, el régimen
cambiario fue uno de los temas de la elección presidencial y la Alianza UCR-Frepaso,
vencedora en la elección, optó por continuar con un tipo de cambio fijo y bajo. El flamante
gobierno de Fernando de la Rúa en marzo de 2000, firmó un acuerdo Stand By por tres años,
con desembolsos por 7.200 millones de dólares. En los dos primeros trimestres del programa,
el país no tuvo problemas para cumplir las metas cuantitativas (Nemiña, 2012). El FMI, a
pesar de ser un promotor de un tipo de cambio flotante, y de percibir las fragilidades fiscales
y externas que atravesaba el país, eligió a Argentina como su “alumno ejemplar”. Era una
relación de conveniencia mutua, ya que Argentina era un país que había profundizado en la
aplicación de las reformas neoliberales promovidas por el Fondo. Además, el visto bueno del
FMI era necesario para continuar requiriendo financiamiento en los mercados de deuda.
Durante el tercer trimestre del programa, el FMI flexibilizó las metas para evitar la emisión
de un waiver, por parte de la Argentina. En el 2000, el costo del endeudamiento se encareció
para los países subdesarrollados, en particular, para Argentina, y los vencimientos de los

82
siguientes dos años eran cuantiosos, por lo que fue necesario instrumentar un canje de deuda.
Argentina mostró dificultades para cumplir las metas del programa del Fondo generando un
debate en el centro del organismo. En los últimos dos años previos a la crisis, luego de haber
hecho una refinanciación de la deuda en el denominado Megacanje, el Estado recibió 20.000
millones de dólares por el llamado Blindaje financiero para sostener la paridad cambiaria. De
esos 20.000 millones de dólares, 12.000 millones de dólares fueron aportados por el FMI y
Banco Mundial, y el resto por bancos extranjeros.

En la revisión del programa Stand By, realizada en septiembre del 2001, las metas
cuantitativas se habían incumplido. La meta de déficit 0 para el resultado primario del
gobierno dependía de suspender las transferencias a provincias, lo que era políticamente
inviable. El Fondo endureció su posición frente al incumplimiento de las metas cuantitativas
e incrementó sus exigencias para la continuidad del programa. Estas nuevas condiciones
implicaban la salida de la convertibilidad y la afectación de los derechos de propiedad sobre
los depósitos, además de las reformas fiscales para eliminar el déficit primario (Brenta, 2011
y Nemiña, 2011).

Los desembolsos del FMI y del resto de los organismos internacionales cesaron
completamente en el cuarto trimestre de 2001. La fuga de capitales del segundo semestre
totalizó 8.410 millones de dólares. Si consideramos los intereses de deuda pagados y la
formación de activos externos del sector privado (principalmente fuga de capitales de grandes
empresas), la cifra equivale a los 20.000 millones de dólares que desembolsaron los
organismos internacionales ese año.

La creciente fuga de capitales, la crisis política y social, la desconfianza de los mercados

internacionales y el alejamiento del FMI para desligarse de responsabilidades, llevaron a la
Argentina a una crisis cambiaria, financiera y al mayor default de deuda de su historia. Tras
la salida de Fernando de la Rúa, el presidente provisional, Adolfo Rodriguez Saá, anunció el
23 de diciembre de 2001, en medio de un estallido económico y social sin precedente, que
Argentina no iba a pagar los vencimientos de enero de 2002. De esta manera, se ofició la
cesación de pagos de una deuda que se engendró a lo largo de 25 años de políticas de ajuste
fiscal y valorización del capital financiero.

83
Evolución del stock de deuda externa pública (1976-2002). En miles de millones de dólares.

Fuente: Elaboración propia en base a BCRA e INDEC.

Evolución del stock de deuda pública (1976-2002). En millones de dólares

Elaboración propia en base a BCRA e INDEC.

En 25 años el valor nominal de la deuda externa pública creció de 5.000 millones de dólares
en 1976 a 88.000 millones de dólares en 2001. Si consideramos también el endeudamiento del
sector privado el crecimiento es de 7.900 millones de dólares a 166.000 millones de dólares.
En el mismo período, más de 138.000 millones de dólares salieron del sistema financiero local
(Basualdo y Kulfas, 2000), ya sea como servicio de deuda, ahorro, pago de dividendos o

84
salidas no identificadas. El endeudamiento externo del sector privado tuvo un importante
crecimiento entre 1976 y 1982, con el objetivo de participar de las ganancias extraordinarias
ofrecidas en el sistema financiero local. Luego, reduciría su participación con la estatización
de deuda por más de 8.000 millones de dólares. El endeudamiento tanto del sector público
como del sector privado no sirvió para financiar un proceso sostenible de crecimiento y
desarrollo.

En cuanto a la legitimidad de la deuda pública argentina, se mencionó que hubo un juicio y

una sentencia del juez Ballesteros que demoró 17 años, en la que, a pesar de haberse probado
irregularidades, no hubo condenas. El origen del sobreendeudamiento argentino que terminó
en el default de 2001 estuvo plagado de irregularidades administrativas ocurridas en un
gobierno dictatorial, hechos suficientes para evaluar su repudio bajo la doctrina de “deuda
odiosa”. Tal acción hubiera generado consecuencias económicas, financieras y geopolíticas
que han sido evaluadas por otros autores (Calcagno, 1985:176). Lo cierto es que, a partir del
regreso de la democracia, el Estado ha reconocido la legitimidad de la deuda en numerosas
ocasiones. En primer lugar, el gobierno de Alfonsín reconoció en su renegociación del acuerdo
con el FMI en 1984, el total de la deuda externa, superior a 45.000 millones de dólares. En el
marco de dichas negociaciones el gobierno terminó con la auditoría de la deuda, que quedaría
limitada a una oficina dentro del BCRA. La deuda originada entre 1976 y 1983, fue reconocida
nuevamente por el gobierno de Menem en el monto elegible para la reestructuración en el
marco del Plan Brady. El Estado volvió a reconocer la deuda en posteriores reestructuraciones.

85
3. Dos décadas de ajuste fiscal y su efecto sobre los derechos humanos

Desde sus comienzos, el plan económico de los técnicos de la dictadura cívico-militar

liderados por el ministro de Economía, Alfredo Martínez de Hoz, se propuso reducir la
participación del Estado en la economía mediante la reducción del gasto público.
Paralelamente, con una veloz e intensa liberalización de los precios de la economía se
generaron las condiciones para un proceso de financiarización de la economía que terminaría
en una crisis de deuda soberana en 1982. A partir de esos años en los que la dictadura
implementó una violenta reforma estructural, se sucedieron dos décadas de ajuste fiscal
permanente con planes que cambiaban su nombre según el ministro de Economía de turno,
pero que no variaron demasiado en su contenido y que, de igual modo, requirieron la
aprobación por parte del FMI. El peso creciente de la deuda externa pública y la tutela de los
organismos internacionales constituyeron una presión constante para que las sucesivas
gestiones económicas adoptaran políticas de ajuste o consolidación fiscal para garantizar el
servicio de la deuda. Exceptuando al Plan Grinspun en 1984, que priorizaba la recomposición
de los ingresos, los posteriores planes contenían metas de reducción del déficit fiscal,
reducción de la emisión monetaria, liberalización de los aranceles al comercio exterior y
contención de los salarios. Estas medidas que se repetían en el Plan Austral, Plan Primavera,
en el Plan ByB, la Reforma del Estado y la búsqueda del “déficit cero” el año previo a la gran
crisis, fueron la muestra del consenso neoliberal que fue hegemonizando la política económica
en este periodo. A partir de la década de 1990, los acuerdos con el FMI contenían, además de
las metas cuantitativas, el compromiso por parte de los países deudores de realizar reformas
estructurales pro-mercado, como, por ejemplo, privatizaciones de la seguridad social,
flexibilización de los mercados laborales y liberalización del comercio exterior.

3.1. El resultado fiscal y el peso del servicio de la deuda

A partir de 1981, con el crecimiento del stock de deuda pública, y sus correspondientes
servicios, los intereses comenzaron a cobrar importancia en el presupuesto y se produjo un
distanciamiento entre déficit primario del déficit total.

Al evaluar la evolución del gasto público como porcentaje del PBI se observa que, tanto el
gasto total como el gasto primario, cayeron pronunciadamente en los dos primeros años del

86
gobierno de facto como consecuencia de las políticas de ajuste fiscal que se aplicaron. La vía
del ajuste fiscal fue una de las formas en las que el endeudamiento afectó la calidad de vida
de la población. Los programas acordados en la década del 90 con el FMI contemplaron
reformas estructurales que tuvieron un fuerte impacto en los derechos sociales de gran parte
de la población.

Evolución del servicio de intereses de la Deuda Pública (1976-2002). En % del PBI.

Fuente: elaboración propia en base al Cuenta General de Inversión de la Oficina Nacional de Presupuesto –
Secretaría de Hacienda. Disponible en http://cdi.mecon.gob.ar/.

Evolución del gasto público total, gasto primario e intereses de la deuda pública (1974-2002). En % del PBI

Fuente: elaboración propia en base al Cuenta General de Inversión de la Oficina Nacional de Presupuesto –
Secretaría de Hacienda. Disponible en http://cdi.mecon.gob.ar/.

87
3.2. Las consecuencias humanas del endeudamiento
El endeudamiento creciente, la salida permanente de capitales de la economía como servicio
de deuda, dividendos y otras formas de fuga generaron una inestabilidad macroeconómica y
fragilidad financiera recurrente. Se creó un consenso en torno a la necesidad de planes
sucesivos de ajuste fiscal y reducción de la intervención estatal. A continuación, observaremos
que, la inestabilidad macroeconómica, las crisis financieras y, en particular, los planes de
ajuste con reformas estructurales aplicados en las casi cuatro décadas abordadas en esta
primera parte de la investigación generaron un deterioro tendencial en las condiciones de vida
afectando derechos económicos, sociales y culturales.

3.2.1. El derecho al trabajo

“Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección
de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de
trabajo y a la protección contra el desempleo”.(Artículo 23,
inciso 1 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos).

En la década de 1980, con la reconversión de la economía y la consecuente caída de la

producción industrial, en la economía argentina se hicieron presentes una serie problemas en
el mercado de trabajo que no tenían precedentes en las cuatro décadas previas: la aparición de
tasas significativas de desempleo y subempleo y una profunda caída del salario real. El
proceso de apertura económica y desindustrialización se dio, en un primer momento, en
paralelo al endeudamiento del país. De esta manera, mientras el Estado nacional y sectores
empresarios se endeudaban con el exterior, se propició simultáneamente un deterioro del
entramado productivo que erosionaba la capacidad de repago. En esta primera ola de reformas,
el gobierno de facto las implementó más por convicción que por presiones de los acreedores.
La segunda ola de reformas iniciada en 1990, que repercutió en los derechos de los
trabajadores y las trabajadoras, contó con la aprobación y recomendación del FMI. Entre estas
reformas podemos considerar la llamada Reforma del Estado, la privatización de empresas
públicas y la llamada Reforma Laboral del año 2000.

88
Las reformas laborales durante el gobierno de facto

Trabajadores y trabajadoras se vieron afectados en este período por políticas represivas,

laborales y económicas. A continuación, y en primer lugar, se caracterizarán las medidas
tendientes a reprimir a los trabajadores y asociaciones gremiales, que no se iniciaron con el
golpe militar, pero sí se intensificaron a partir del 24 de marzo de 1976. Entre 1974 y 1976
los focos de mayor agitación obrera fueron fuertemente reprimidos por fuerzas policiales y
militares, algunas de sus organizaciones intervenidas, y sus líderes perseguidos y
encarcelados. La clase trabajadora se vio afectada en este período por políticas represivas,
laborales y económicas. En primer término, resulta necesario analizar brevemente las
características de la represión a los trabajadores que, aunque no se inició con el golpe militar
sino, por lo menos, un año antes, se acentuó de forma notable a partir del 24 de marzo de
1976. Entre 1974 y 1976 los focos de mayor agitación obrera (Córdoba y el cordón industrial
del norte de la Provincia de Buenos Aires hasta el sur de Santa Fe) fueron fuertemente
reprimidos por fuerzas policiales y militares, algunas de sus organizaciones intervenidas, y
sus líderes perseguidos y encarcelados. El punto más álgido de esta ofensiva de las fuerzas de
seguridad fue el copamiento de la ciudad santafesina de Villa Constitución el 20 de marzo de
1975 y el arresto de la casi totalidad de los dirigentes sindicales de la zona (Basualdo, V. y
Jansinsky, 2016).14

En lo que se refiere a las políticas laborales del gobierno de facto, se promovieron leyes que
legalizaron la actividad represiva de las movilizaciones y la intervención en el mundo sindical.
Una serie de normas establecieron el congelamiento de la actividad gremial y posibles
movilizaciones como la Ley N° 21.261 del 24 de marzo de 1976 que suspendió el derecho a
la huelga. La actividad gremial (asambleas, reuniones, congresos y elecciones) fue prohibida
por la Ley N° 21.356 de julio de 1976, facultando al Ministerio de Trabajo a intervenir y
reemplazar dirigentes dentro de los establecimientos fabriles. El fuero sindical fue eliminado
por la Ley N° 21.263 del 24 de marzo de 1976. La Ley N° 21.400, denominada de “Seguridad

14
Para ampliar información sobre la relación entre sindicatos y gobierno en los años previos al golpe de estado
ver: Jelin, Elizabeth (1978). Conflictos laborales en la Argentina, 1973-1976. Revista Mexicana de Sociología.
Año XL, vol. XL, no. 2, abril-junio. James, Daniel (1990). Resistencia e integración: el Peronismo y la clase
trabajadora argentina, 1946- 1976. Buenos Aires: Editorial Sudamericana.

89
industrial”, fue sancionada el 9 de septiembre de 1976 con el objetivo de combatir otros tipos
de resistencias por parte de los y las trabajadoras, tales como acciones directas, trabajo a
desgano, baja de la producción, entre otras. Por su parte, la Ley N° 22.105 (de Asociaciones
Gremiales de Trabajadores) sancionada el 15 de noviembre de 1979, derogó la Ley N° 20.615
(de Asociaciones Profesionales), dictada por el gobierno constitucional previo, y terminó por
legalizar la intervención extrema del gobierno dictatorial, socavando las bases institucionales
y financieras del poder sindical. (Basualdo, V,, 2006:15)

Principales reformas en la legislación laboral (1976-1986)

Fuente: Elaboración propia en base a Basualdo, V. y Janinsky (2016).

La fijación de los salarios por parte del Estado estaba estrechamente ligada al cercenamiento
de derechos básicos como las convenciones colectivas de trabajo, el derecho a la negociación
y a la protesta por parte del movimiento obrero. Una vez establecida la regulación oficial de
los salarios, los convenios sufrieron una caída de cerca del 40% respecto a los vigentes en
1974, en un contexto de suba del desempleo, supresión de horas extras y recortes en las
prestaciones sociales.

La Ley N° 21.400 de septiembre de 1976 prohibió cualquier medida concertada de acción

directa, entre las que se incluía el trabajo a desgano y la baja de producción, estableciendo
penas de uno a seis años para quienes participaran en la medida de fuerza o instigaron a su
realización y penas de tres a diez años para los casos en los que la instigación fuera pública.

90
Una vez establecida la regulación oficial de los salarios, estos sufrieron una caída de cerca del
40% respecto a los vigentes en 1974, en un contexto de suba del desempleo, supresión de
horas extras y recortes en las prestaciones sociales. Como resultado de las políticas salariales
y reformas de la legislación laboral, la participación de los asalariados en el ingreso nacional
pasó del 43% en 1975 al 22% en la crisis hiperinflacionaria de 1982. (Basualdo, 2006:122).

Reformas laborales durante la década del consenso neoliberal

Cuando asumió Carlos Menem la Presidencia en julio de 1989, la economía se encontraba en

un estado caótico e inmersa en una crisis hiperinflacionaria. El desorden que reinaba en las
relaciones económicas y sociales básicas generó el terreno fértil para las ideas neoliberales.
El consenso acerca de la necesidad de adoptar principios del neoliberalismo económico como
la reducción del Estado, la privatización de empresas públicas y la apertura al comercio
exterior fueron permeando en todo el sistema político, instituciones de la sociedad civil y
sindicatos. En este marco, en los primeros meses del flamante gobierno se dio impulso a la
Ley de Reforma del Estado y la Ley de Emergencia Económica, que habilitaron los despidos
masivos en la Administración Pública Nacional y en las empresas estatales, así como también
los procesos de privatización.

La Ley N° 23.696, conocida comúnmente como Ley de Reforma del Estado, fue sancionada
el 17 de agosto de 1989. Esta normativa declaraba la “emergencia administrativa”, que
abarcaba la prestación de los servicios públicos, la ejecución de los contratos a cargo del sector
público y la situación económica financiera de la Administración Pública Nacional
centralizada y descentralizada. En el marco de esta ley se adoptaron las medidas destinadas a
redefinir el nivel de gasto público nacional y reducir la participación del Estado en diversos
sectores de la economía. Se declaraban “sujetas a privatización” prácticamente todas las
empresas en las que el Estado nacional ejercía el control societario. Entre las más importantes
se encontraban empresas estratégicas como YPF y Aerolíneas Argentinas, así como también
monopolios naturales como la empresa de telefonía (ENTEL), los subterráneos de Buenos
Aires y la electricidad. La ley establecía en su Artículo 41 la necesidad de evitar efectos
negativos sobre el empleo.

91
La Reforma del Estado fue continuada a finales de 1990, por medio de los Decretos 435 y
2476/90 que disponían intensa reducción de la Administración Central y Descentralizada,
eliminando las dependencias y reduciendo significativamente las dotaciones de personal. Las
dependencias que efectuaron los ajustes dispuestos de manera satisfactoria fueron incluidas
en el escalafón del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, aprobado por el Decreto
993/91.

Como consecuencia de las intensas reformas en el sector público, entre 1989 y 1995, el empleo
en la Administración Pública Nacional se redujo en 118.000 puestos de trabajo. Si no se
considera la federalización de los Sistemas de Salud y Educación, dicho número se reduce a
11.000 despidos. El recorte en el personal de empresas públicas tuvo mayor relevancia, en
donde fue el Estado nacional quien se encargó de la reducción de personal, previamente a su
privatización, lo que derivó en 195.000 despidos y retiros voluntarios (Echemendi, 2001:682).
Los recortes y las nuevas formas de contratación que fueron surgiendo en el sector público,
sumados a la merma en la regulación, habilitaron en el sector privado una creciente
flexibilización de las condiciones laborales.

La reestructuración de la planta estatal, los despidos y retiros voluntarios en el marco de las

privatizaciones, sumados a la desindustrialización por la apertura de la economía, dieron lugar
a un proceso inédito en la economía argentina en la que confluyeron el crecimiento del tamaño
del producto con incremento del desempleo, la desigualdad y la pobreza. A pesar del fuerte
crecimiento en la primera mitad de la década de 1990, el desempleo creció del 7% al 11%
entre 1989 y 1994, llegando al 18% cuando la economía fue afectada por “el efecto tequila”
en 1995.

Flexibilización laboral

La discusión acerca de los mecanismos de fijación de los salarios y la flexibilización de las

relaciones laborales acorde con productividad del trabajo se había iniciado en 1976 cuando el
gobierno de facto suspendió las negociaciones colectivas con intervención de sindicatos y
resurgió en los 80 con la discusión acerca de la indexación de los salarios. Finalmente, con el
Plan de Convertibilidad esa discusión comenzaba a saldarse: al fijarse el tipo de cambio y

92
anclarse los precios, la variable de ajuste serían el empleo y el salario. Ya en el Plan Austral
y en el Plan Primavera se trataba de moderar la indexación salarial. En la Ley N° 23.928 de
Convertibilidad se prohibía toda indexación.

En 1991 se promulgó el Decreto 1334/91 que limitaba las condiciones en las que los nuevos
Convenios Colectivos serían homologados por el Ministerio de Trabajo. La vigencia de los
convenios no debería afectar significativamente la situación económica general y los
incrementos salariales que se acordasen deberían ajustarse a las pautas de productividad,
eficiencia y racionalidad.

La Ley N° 24.013, Ley Nacional de Empleo de 1991, generó las condiciones para la
flexibilización en el contrato individual de trabajo, incorporando las modalidades
contractuales y en los convenios colectivos, al establecer temas a negociar en los acuerdos,
todos vinculados con la movilidad funcional, la jornada anualizada, la polivalencia y la
capacitación y formación profesional vinculada con dicha movilidad.

A partir del Acuerdo Facilidades Extendidas de 1992, el FMI comenzó a incorporar en sus
sucesivas revisiones, la recomendación de avanzar con una flexibilización de las leyes
laborales. En octubre de 1993 el gobierno envió un nuevo proyecto que buscaba flexibilizar
aún más las condiciones laborales. La reforma propuesta buscaba aumentar la longitud horaria
de la jornada diaria, junto con una disminución en la jornada anualizada. Además, el proyecto
extendía los plazos de los contratos a término, ampliaba los motivos posibles para permitirlos,
establecía condiciones de despido para las empresas de menor tamaño y de estímulo al primer
empleo. Por último, buscaba reglamentar el derecho constitucional de los trabajadores para
tener acceso a información financiera y técnica de las empresas. Sin embargo, el proyecto
nunca fue aprobado. La propuesta atacaba simultáneamente varios frentes y obtuvo el rechazo
unánime de las organizaciones de trabajadores y empresarios.

En 1994, el gobierno consiguió el consenso de sindicatos y empresarios para profundizar la

flexibilización laboral, a través de un "Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la
Equidad Social". En 1995 fueron sancionadas dos nuevas leyes laborales. En primer lugar, la
Ley N° 24.465 de Contratos de Trabajo que habilitaba el período de prueba como plazo previo

93
a la contratación por tiempo indeterminado, con un plazo máximo de 3 meses y el contrato a
tiempo parcial. La mencionada ley establece dos nuevas modalidades de contratación: la
modalidad especial de Fomento del Empleo, para mayores de 40 años, y el Contrato de
Aprendizaje, para jóvenes de entre 14 y 25 años. En segundo lugar, la nueva Ley N° 25.013
estableció la eliminación de las modalidades promovidas, la reducción del período de prueba,
e impuso la representación de los trabajadores en la negociación colectiva por parte de la
asociación gremial de mayor grado y, por otro lado, flexibilizó las condiciones de despido.

A comienzos del año 2000 el gobierno de la Alianza, en el marco de las renegociaciones con
el FMI, impulsó un nuevo proyecto de reforma laboral que incluía la extensión a seis meses
del período de prueba, con posibilidad de ser extendido a un año por el convenio colectivo de
trabajo, y la preeminencia de este convenio colectivo de trabajo de nivel inferior, aún cuando
el mismo sea menos favorable que el negociado a nivel rama. Luego de arduas negociaciones
en el Congreso y la oposición inicial de las centrales obreras, la ley acabó por aprobarse con
algunas modificaciones. Las centrales obreras mantuvieron los fondos retenidos por las obras
sociales y el control de la negociación colectiva.

Las reformas laborales de la segunda mitad de la década de 1990 se daban en un marco de

recesión y desempleo tendencialmente creciente. Luego del pico de 20% alcanzado en la crisis
del “efecto tequila”, la tasa de desempleo descendió, pero ya no pudo alcanzar niveles previos
a la crisis. Luego de recuperar niveles de 12% de desempleo, se dispararía a partir de 1998
hasta llegar al máximo histórico 22% en mayo de 2002. Más regular fue el crecimiento de la
subocupación que, a principios de la década, alcanzaba al 9,3% de trabajadores y trabajadoras.
En 1995 ya alcanzaba al 11,3%, para el año 2000, el 14,5%, y en el 2002 afectaría 19,9% de
los ocupados y ocupadas. El constante crecimiento de la subocupación se daba en paralelo y
se vio fomentado por las nuevas modalidades más flexibles de trabajo. Asimismo, era
consecuencia de “los trabajadores agregados” a causa de la insuficiencia de un único salario
para garantizar la reproducción de los hogares.

94
Evolución de la tasa de desempleo (1976-2002). % de la población económicamente activa.

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC

Evolución de la tasa de subocupación (1976-2002). % de la población empleada

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC

95
3.2.2. Las condiciones materiales de vida

Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le

asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en
especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia
médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo
derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad,
invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios
de subsistencia por circunstancias independientes de su
voluntad. (Artículo 25 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos).

El modelo de acumulación que priorizó la valorización financiera en detrimento de la

producción industrial local generó la disociación entre el crecimiento económico y el mercado
interno. De esta manera, asistimos a un aumento tendencial del nivel de desempleo y una caída
sostenida del salario real de los trabajadores y las trabajadoras. El salario real era en 1982 el
76% del salario real de 1970, durante la crisis hiperinflacionaria de 1989 llegó a representar
el 65% y finalmente en 2002 el 58%.

Evolución del salario real promedio (1970-2003). Base 1970=100.

Fuente: Elaboración propia en base a Graña y Kennedy (2008)

96
La creciente precarización de las condiciones en el mercado laboral y su consecuente caída en
los ingresos, llevaron al deterioro de las condiciones materiales de vida de gran parte de la
población. En cada una de las crisis acaecidas en el periodo estudiado, millones de personas
cayeron por debajo de la línea de la pobreza. Es decir que, en cada crisis, millones de hogares
no alcanzaban los ingresos para adquirir una canasta básica de bienes y servicios. Luego de
cada crisis, nunca se volvió al piso de pobreza del ciclo anterior. Antes de 1988 la pobreza no
se medía anualmente, ni tampoco a nivel nacional. Sin embargo, observando los datos
disponibles para el Gran Buenos Aires, el mayor aglomerado del país, podemos dar una idea
representativa de la tendencia que estamos describiendo. En 1974, la pobreza apenas afectaba
al 4% de la población. En la crisis de 1981-83, las personas que no podían adquirir una canasta
básica de bienes y servicios representaban el 19% de la población. En la década de 1980, ya
no se volvería a los niveles anteriores. En 1986, uno de los mejores años de la década, la
pobreza afectaba al 12,1%. En 1990, luego de la hiperinflación, la pobreza llegó a un pico de
47,3% de la población. El piso de pobreza de la convertibilidad fue de 16,8% y su debacle
provocó que 54% de la población no pueda acceder a una canasta mínima de bienes y servicios
que garantice una vida digna.

Evolución de la Pobreza en GBA. % de personas

Fuente: Elaboración propia en base a EPH Puntual- INDEC

97
Evolución de la distribución funcional del ingreso (1974-2003). % del Valor Agregado Bruto (VAB)

Fuente: Elaboración propia en base a Graña y Kennedy (2008)

3.2.3. El derecho a la salud

La Ley N° 20.748, sancionada en septiembre de 1974, procuraba la creación de un Sistema

Nacional Integrado de Salud. En el primer artículo de la normativa se declaraba a la salud
derecho básico de todos los habitantes de la República Argentina y que a tales efectos el
Estado nacional asumía la responsabilidad de efectivizar este derecho, sin ningún tipo de
discriminación. De los objetivos planteados en este artículo se desprende que la ley planteaba
un Estado que no sólo se hacía responsable de la asistencia de las personas, sino que delineaba
otra serie de funciones que incluyen aspectos fundamentales para la salud de la población
como el control y la vigilancia de la producción, la comercialización y el consumo de insumos
necesarios para la práctica de las acciones sanitarias, tales como las tecnologías necesarias,
estimulando el desarrollo de la industria nacional del equipamiento sanitario.

98
La Ley N° 20.748, que proclamaba este modelo universalista con fuerte presencia del Estado,
fue derogada mediante la Ley N° 21.902 de noviembre de 1978. A partir de entonces, la
política sanitaria en ese período profundizó la descentralización, debilitándose el
protagonismo del Estado, que fue transfiriendo sus establecimientos hospitalarios a las
provincias y municipios, sin el traspaso de los recursos necesarios. Al mismo tiempo, el
Estado fue cediendo en su rol regulador y permitió la aparición de un mercado de servicios de
salud que se consolidó como un modelo segmentado prestador de servicios, con un fuerte
desarrollo del sector privado.

Evolución del gasto público en Salud en valores constantes (1975-2001). En millones de pesos dic-2006

Fuente: elaboración propia en base al Cuenta General de Inversión de la Oficina Nacional de Presupuesto –
Secretaría de Hacienda. Disponible en http://cdi.mecon.gob.ar/.

A partir de 1993, se termina de consolidar la federalización del sistema sanitario nacional. De

esta manera, el financiamiento de la Salud pasó a depender de los presupuestos provinciales,
por lo que las desigualdades de desarrollo y recursos fiscales entre provincias pasaron a
reflejarse en el acceso a la salud.

A nivel agregado, las crisis económicas profundas y el ajuste del gasto afectan la salud y la
esperanza de vida de la población. Los estudios de Stuckler y Basu (2013) nos muestran un
aumento en las muertes en países sometidos a fuertes planes de austeridad fiscal. La presencia
en simultáneo de dos fenómenos no implica necesariamente una causalidad, sin embargo,
sugiere que este tipo de relación es plausible. Si analizamos la serie de mortalidad infantil en

99
la Argentina observamos la tendencia decreciente derivada de los avances en la ciencia
médica. Si nos detenemos en las variaciones interanuales podemos observar que en ciertos
años se desacelera el ritmo de caída de la mortalidad infantil, incluso en algunos años este
indicador aumenta. En 1981, 1990, 1995 y 2002, vemos aumentos puntuales de la mortalidad
infantil que coinciden con años de fuerte recesión económica. Además, encontramos
desaceleraciones en la caída entre 1986 y 1990 (años en los que se observa un continuo
deterioro del presupuesto de salud en términos reales), y entre 2001 y 2003 (años de la más
profunda crisis).

Evolución de la mortalidad infantil (1980-2003). Muertes de menores de 5 años cada 100.000 nacidos vivos

40 15,00%
35
10,00%
30
5,00%
25
20 0,00%
15
-5,00%
10
-10,00%
5
0 -15,00%
1981

1990

1999
1980

1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989

1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998

2000
2001
2002
2003
Var. i.a Mortalidad Infantil

Fuente: Elaboración propia en base a DEIS del Ministerio de Salud y Organización Panamericana de la Salud

La austeridad fiscal con recortes presupuestarios en la salud pública suele afectar la

disponibilidad de insumos, así como las campañas de vacunación. En Argentina, las reformas
en salud en el marco de un contexto de ajuste permanente perjudicaron el calendario de
vacunación. Un ejemplo, es la inoculación frente al sarampión en menores de un año. A
continuación, podemos observar cómo en los años de austeridad y recesión más profunda la
inmunización contra esta enfermedad disminuyó 10 puntos porcentuales. Los recortes en las
campañas de inmunización pueden implicar la reaparición de enfermedades en la comunidad
que ya estaban extintas o el aumento de mortalidad por causas evitables.

100
Evolución de la inmunización frente al sarampión en menores de un año (1990-2007). % de menores de 5 años.

100 98,9 98,9 99 98,6

98,5
97,4
98

96 95

94 93

92 91

90 88,5
88

86

84

82
1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: Elaboración propia en base a DEIS del Ministerio de Salud y Organización Panamericana de la Salud

3.2.4. La exclusión en la seguridad social

El gobierno de facto que tomó el poder en 1976 homogeneizó el sistema vigente hasta
entonces. La unidad normativa trajo aparejado una reducción de las cajas previsionales
existentes, las cuales descienden de 13 a tres, y una rebaja en los haberes jubilatorios hasta el
70% de la remuneración bruta como consecuencia del déficit financiero del sistema. El cambio
de fórmula para la definición del haber generó un claro retroceso en materia distributiva, dado
que con anterioridad se otorgaba una mayor tasa de sustitución del salario a los trabajadores
con menores ingresos.

A partir de 1980, el gobierno de facto eliminó la contribución empresarial al sistema

previsional y el Estado debió cubrir esa merma de aportes para el pago de jubilaciones. Esos
fondos provenían de impuestos al consumo, por lo que trabajadores y trabajadoras que no
accedían al derecho a la jubilación contribuían a su financiamiento. La pauperización del
mercado laboral con disminución de salarios y aumento del empleo no registrado
profundizaron el deterioro de los fondos previsionales. Para compensar se incrementó la
alícuota y la base imponible del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Así, se dio comienzo a

101
una nueva forma de financiamiento del sistema previsional, donde los recursos fiscales
constituyeron el elemento central.

En simultáneo, se establecieron diferentes moratorias previsionales que se concentraron

exclusivamente en las cajas previsionales de los trabajadores autónomos que, a largo plazo,
significaron más gastos para cubrir las prestaciones, agravando el déficit financiero de las
cajas previsionales. Finalmente, el sistema mostró sus fallas con el deterioro del mercado de
trabajo, la evasión impositiva, la eliminación de los aportes patronales y el envejecimiento
poblacional. Con el estallido de la crisis de 1980-1982 la situación se volvió aún más
compleja, la hiperinflación, los altos niveles de desocupación, el gran endeudamiento y
agotamiento de reservas generaron una situación financiera altamente frágil para la
administración pública.

La crisis del sistema se evidenciaba en los haberes percibidos, “a fines de la década del 80, el
haber promedio abonado a los pasivos representaba menos del 40 % de la remuneración
promedio que percibían los activos” (Maffei, 2010). Esto provocó que gran parte de los
jubilados y pensionados hayan iniciado acciones legales contra el Estado exigiendo el
cumplimiento de la legislación vigente. En 1986, el sistema colapsó y el desenlace fue la
declaración de la “Emergencia Previsional”. En estos años el gasto público previsional mostró
una fuerte caída pasando de un 3,7 % del PBI en 1985 a un 2,3 % del PBI en 1989.

A comienzos de la década del 90, el sistema previsional era altamente deficitario y requería
del uso de una buena parte de los recursos fiscales para poder hacer frente a sus obligaciones.
En ese contexto, el Poder Ejecutivo Nacional envió al Congreso un proyecto de ley para
reformar el sistema previsional. Bajo la presidencia de Carlos Menem se sancionó la Ley N°
23.982 que inició un proceso de cancelación de la deuda previsional, que explicó, en gran
parte, el aumento del gasto previsional durante los primeros años de la convertibilidad,
llegando a representar el 5,3 % del PBI en 1994.

En 1994, se sancionó la Ley N° 24.241 de reforma del sistema previsional que consistía en su
privatización. Se creó el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), que se
enmarcaba en un sistema de regímenes mixtos. El SIJP establecía dos tipos de regímenes de

102
retiro: uno de capitalización individual, administradas por empresas privadas gestoras de
fondos de jubilación y pensión -las AFJP- basado en ahorros individuales (contribuciones)
invertidos en activos financieros, y otro subsistema de reparto, gestionado por el Estado sobre
la base del principio de solidaridad.

Conjuntamente, se implementaron nuevos parámetros de acceso a las prestaciones que

volvieron más restrictivo el ingreso al sistema. Los cambios paramétricos fueron el aumento
en la edad de retiro tanto para hombres como para mujeres (los primeros aumentaron hasta 65
años y las segundas fueron llevadas a 60 años), el cómputo para la determinación del haber en
las prestaciones públicas (antes de la reforma se calculaba el promedio de los tres mejores
salarios anuales de los últimos diez años, esto se cambia por el promedio de los últimos diez
años) y el incremento de los aportes requeridos para ser beneficiario del régimen de 20 a 30
años. Asimismo, con la reforma se buscaba terminar con los déficits crónicos del sistema,
introduciendo una serie de reformas que reforzaron el perfil contributivo. Se volvió a instalar
el sistema de financiamiento por medio de contribuciones patronales, se crearon nuevos
impuestos sobre servicios públicos como el gas, la electricidad y los servicios telefónicos y se
transfirieron parte de los ingresos contributivos del programa de asignaciones familiares para
el sistema previsional. Sin embargo, el problema no se resolvió.

En el momento de la sanción de la Ley Previsional de 1994 se sostenía que la misma perseguía

objetivos como la ampliación de la cobertura y de la afiliación, el incremento de los haberes,
el aumento de los aportes de los afiliados incentivados por las cuentas individuales, una
reducción del déficit previsional del sistema y un mercado de capitales local que actuaría como
una palanca del desarrollo productivo. No obstante, en el 2000, cuando comenzó a expandirse
el sistema de capitalización, se puso de manifiesto que los resultados arrojados no guardaban
relación con las razones por las cuales se implementó en 1994.

Las modificaciones no generaron un desahogo en las cuentas fiscales en el corto plazo a causa
de la diferencia entre beneficiarios que representaban un enorme gasto para el Estado. El
nuevo SIJP “tenía más de 3 millones de beneficiarios, la tasa de sostenimiento no superaba el
1,3 y el total de impuestos ("aportes y contribuciones") que lo financiaba era el 26% del
salario” (Cetrángolo, 2004). A su vez, la carga impositiva sobre la nómina salarial no

103
alcanzaba el 35% de una remuneración media, lo cual imposibilitaba hacer frente a un haber
del 70% del salario promedio. Asimismo, la tasa de sostenimiento no experimentó
crecimientos ante la falta de creación de empleo y por el incremento del trabajo informal, lo
cual atentaba contra la recaudación al perder las contribuciones previsionales de estos
trabajadores.

El esfuerzo por parte del Estado para cubrir los gastos de las prestaciones aumentó de forma
significativa por dos cuestiones: la transferencia de fondos al sistema de capitalización y las
bajas contribuciones patronales que dañaron fuertemente las finanzas públicas. De esta
manera se sostiene que “en los últimos años de vigencia de la convertibilidad, entonces, casi
el 70% del gasto previsional fue financiado por impuestos diferentes a los aportes y
contribuciones, constituyéndose en una de las causas principales de los problemas de
solvencia fiscal” (Cetrángolo, 2004).

Realizando un balance de la reforma de 1994, la cobertura previsional en la Argentina

disminuyó significativamente: “mientras en 1992 el porcentaje de beneficiarios representaban
el 84,4% de los hombres y el 73,9% de las mujeres de 65 años y más, en 2004 este número
había descendido a 71% y 62,1%, respectivamente” (Basualdo, 2009). La baja en la cobertura
respondió al cambio paramétrico implementado desde la sanción de la Ley N° 24.241 que
imposibilitaba que cualquier trabajador alcanzara los 30 años de aportes, en un contexto de
elevada informalidad laboral, creciente desocupación y precarización en el mercado de
trabajo.

Con respecto a la financiación del sistema, el SIJP suponía que el trabajador se afiliaba al
régimen de capitalización administrado por las AFJP con el objetivo de percibir sus aportes
de manera íntegra sin que el Estado distribuya esos fondos de manera intergeneracional, lo
que hacía suponer que al mediano plazo el Estado reduciría sus gastos para cubrir las
prestaciones. La realidad fue muy distinta a lo conjeturado, la afiliación voluntaria fue muy
baja. El régimen de capitalización era de opción compulsiva para todo aquel trabajador que
entraba al mercado de trabajo formal. Por ende, los afiliados al sistema de capitalización
fueron, en su mayoría, personas sin información y con un alto grado de indiferencia. Otra
variable de importancia que no experimentó mejoras fue el haber percibido por los

104
beneficiarios que se mantuvo estable a lo largo de la década. “Si bien entre 1993 y 2001 no se
observó una contracción, esto se explica en gran parte por la virtual ausencia de inflación en
el período más que por un incremento en el valor nominal de las jubilaciones y pensiones”
(Basualdo, 2009:146). Por último, la reforma al introducir el régimen de capitalización
suponía que en el mediano plazo se desarrollaría un mercado de capitales, el cual financiaría
inversiones en la economía real, contribuyendo al crecimiento económico del país. La realidad
evidenció lo contrario, es decir, buena parte de la cartera de las AFJP, alrededor del 60% hacia
2008, estuvo destinada a operaciones de crédito público, a través de la adquisición de títulos
y bonos públicos (Basualdo, 2009:147). En síntesis, la reforma de 1994 no pudo resolver los
problemas estructurales del sistema, y esto se debió en gran parte al modelo económico
ejecutado en la década del noventa, que lejos de trabajar para transformar la matriz productiva
y por ende el mercado de trabajo profundizó los problemas estructurales de la economía
argentina.

La crisis que azotó al país a comienzos en 2001-2002 impactó fuertemente en el sistema

previsional, por un lado, los beneficiarios del sistema de reparto vieron disminuir sus haberes
en un 13%, por el otro, los afiliados al régimen de capitalización sufrieron una baja de sus
fondos debido a que el sector público obligó a las AFJP a incrementar la compra de bonos
emitidos por el Estado nacional; dejando en evidencia que frente a un mercado de trabajo que
no creaba puestos de trabajo formal, era de suma importancia la intervención del Estado para
aliviar la situación de aquella parte de la población pasiva sin protección. Este es un breve
resumen del sistema previsional con una privatización parcial de las AFJP. Cabe destacar que
la privatización del sistema previsional era parte de las políticas recomendadas por el FMI en
los acuerdos y sus revisiones anuales. Finalmente, los altos costos del régimen de
capitalización, el riesgo individualizado y dependiente de las inestabilidades del mercado,
llevaron al sistema a su fin en 2009.

3.2.5. El financiamiento educativo

3.2.5.1. La Educación en tiempos de dictadura
En primer lugar, no es posible referirse a la política educativa sin hacer mención a la represión
y control ideológico que fueron pilares de la reforma, incluyendo asesinatos y desaparición
física de docentes y estudiantes. El 24 de marzo de 1976, una vez concretado el golpe de

105
Estado, se suspendieron las clases en todo el país hasta tanto se normalizara la situación.
Fueron asesinados/as cuatro docentes. Se hizo cargo provisoriamente de la cartera educativa
el delegado militar Guzzetti que en sólo una semana de gestión sancionó 14 reglamentaciones
orientadas principalmente a la persecución de docentes y estudiantes. A dos días de haber
iniciado el gobierno de facto, Videla dispuso que las universidades quedaban bajo el control
del Poder Ejecutivo Nacional y se dictaminó la potestad del presidente para la designación de
rectores y decanos. En el texto de la Ley Nº 21.276, llamada “Prioridad para la normalización
de las universidades Nacionales”, se modificó la Ley Universitaria vigente. Además de la
represión, persecución y control ideológico que fundamentaron la gestión de la educación en
los años de la dictadura militar, también se consolidó la tendencia a la descentralización y el
ajuste presupuestario.

Como parte del proceso de descentralización se procedió al traspaso de la educación primaria

a la jurisdicción de las provincias y la regionalización curricular. Este traspaso, fundado en el
cumplimiento de la Constitución, tendría el efecto de construir trayectorias educativas
asimétricas según las posibilidades presupuestarias de cada provincia.

El ajuste en educación se focalizó por razones presupuestarias, pero también por razones de
control ideológico en las universidades nacionales. En las universidades el ajuste se
materializó con el cierre de carreras y la reducción de cupos de ingreso15, alegando una
priorización de las carreras técnicas orientadas a la demanda laboral. En el otro extremo, se
vaciaron las escuelas rurales.

15
Según el Informe realizado por el Comité de Solidaridad con el Pueblo Argentino (1978) en 1978 unos
100.000 inscriptos quedaron fuera del ingreso a la universidad por una reducción de cupos.

106
Evolución del Presupuesto en Educación según nivel (1975-1983). En pesos constantes de 2006

Fuente: elaboración propia en base al Cuenta General de Inversión de la Oficina Nacional de Presupuesto –
Secretaría de Hacienda. Disponible en http://cdi.mecon.gob.ar/.

En términos presupuestarios todos los niveles sufrieron un fuerte ajuste en el primer año de la
dictadura cívico-militar en torno al 30% en términos reales. Tanto el nivel Superior y
Universitario como la Educación Media y Técnica tuvieron al final del período ejecuciones
menores que en 1975 en términos reales. Cabe mencionar también que el Gobierno nacional
traspasó la obligación de financiar la educación elemental a las provincias. Un efecto de este
traspaso fue una mayor heterogeneidad en las trayectorias educativas entre provincias.

3.2.5.2. La educación durante la restauración democrática

El Proyecto Educativo Democrático se propuso objetivos tendientes a revertir la situación
heredada y a eliminar el autoritarismo, a la par que pensó a la educación como una estrategia
fundamental y central para la formación y conformación de sujetos que, convencimiento
mediante, contactaran con los valores políticos y morales del gobierno, asentados en la
democracia representativa y republicana. Contemplada como un derecho humano antes de
asumir la presidencia, pasó a ser considerada una inversión y un servicio (Wanschelbaum,
2014). Durante el gobierno del presidente Raúl Alfonsín, en la segunda mitad de los años
ochenta, se llevó a cabo el Congreso Pedagógico Nacional en el que diversos actores sociales
discutieron las dimensiones más relevantes del sistema educativo y acordaron en la necesidad
107
de sancionar una nueva ley general para ordenar el desarrollo de la educación básica. (Tedesco
y Tenti Fanfani, 2001). A pesar de las intenciones de transformación, el financiamiento
educativo demostró ser afectado por los vaivenes macroeconómicos.

Evolución del Presupuesto en Educación según nivel (1983-1989)

pesos constantes de 2006

Fuente: elaboración propia en base al Cuenta General de Inversión de la Oficina Nacional de Presupuesto –
Secretaría de Hacienda. Disponible en http://cdi.mecon.gob.ar/.

Durante el gobierno de Alfonsín, tanto el efecto del Plan Austral como el impacto de la crisis
hiperinflacionaria de 1989 afectaron las partidas destinadas a la educación media y técnica y
las destinadas a la educación superior.

3.2.5.3. La reforma educativa en la década neoliberal

En 1991, la sanción de la Ley N° 24.049 cambió significativamente el funcionamiento de la
educación en el país, transfiriendo las escuelas secundarias a las provincias y, en ese entonces,
la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Esta transferencia consolidó divergencia en
las trayectorias educativas de las provincias iniciada con la transferencia de la educación, lo
cual luego se reflejó claramente en los desempeños académicos sumamente diferenciados
entre ellas. La reforma educativa en la Argentina se continuó formalmente con la sanción de

108
la Ley Nº 24.195, llamada Ley Federal de Educación, en el mes de abril del año 1993, que
reemplazó a la Ley N° 1.420, del año 1884, que estructuró el primer desarrollo del sistema
educativo formal del país (Tedesco y Tenti Fanfani, 2001:1).

Al final de este proceso, el Estado nacional había delegado casi la totalidad de la

administración y financiamiento de la educación general, concentrando el gasto en las
Universidades Nacionales. En 1995, la Ley de Educación Superior (Ley N° 24.551) delegó en
las provincias la responsabilidad de la educación superior no universitaria y dispuso que el
Estado nacional debía evaluar y asegurar la calidad de la enseñanza universitaria a través de
la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU).

Evolución del Presupuesto en Educación según nivel (1983-1989). En pesos constantes de 2006

Tasas Netas de escolarización por nivel

Año 1980 1991 1996 1997

Inicial 57,5 72,7 96,5 98

Primario 90,5 95,7 99,4 99,8
Medio 38,8 59,3 67,2 70,2
Fuente: Tedesco y Tenti Fanfani (2001)

109
El proceso de descentralización del sistema educativo se dio junto con un aumento de la
cobertura en todos los niveles. El financiamiento educativo a cargo de las provincias buscaba
una mayor eficiencia en la asignación de recursos. Las dificultades de las provincias para
hacer frente al financiamiento de una estructura educativa creciente abrieron lugar para la
educación privada. La educación fue en este periodo foco de las políticas de ajuste, siendo la
principal variable de ajuste el salario docente.

Los resultados en términos de acceso a la educación y de calidad educativa, sufrieron un gran

deterioro en el último lustro del siglo pasado. A modo de resumen, entre 1995 y 2000, el
desempeño en las evaluaciones realizadas por el Ministerio de Educación evidenció un
descenso de 10% en las calificaciones promedio del país en Matemática y un 12% en Lengua
(Tedesco y Tenti Fanfani, 2001:58-59). La tasa de desgranamiento (repitencia y abandono) en
esos años era de 12% en la primaria para el total del país, pero en provincias como Santiago
del Estero, Misiones, Chaco y Corrientes era más de un tercio de la matrícula (Tedesco y Tenti
Fanfani, 2001:55). El proceso de exclusión social vivido aún en momentos de crecimiento
económico durante la década del 90 afectó el desempeño educativo. Este deterioro fue más
profundo en aquellas provincias con menor desarrollo económico y menores ingresos fiscales
para sostener el sistema educativo y una red de contención social. La crisis económica y social
que explotó en 2001 y 2002 evidenció la profunda crisis que vivía el sistema educativo
después de décadas de descentralización, privatización y desfinanciamiento.

Conclusiones de la primera parte

A lo largo de esta primera parte se realizó una exploración en la interrelación de tres procesos
que se han desarrollado de manera simultánea durante casi tres décadas de la historia
económica argentina: el inédito proceso de endeudamiento externo, una sucesión de planes de
ajuste fiscal para poder servir la deuda insostenible y una progresiva incapacidad del Estado
para garantizar los derechos humanos de su población. El presente trabajo de investigación
constituye un abordaje de las consecuencias de las políticas de austeridad fiscal que derivan
de los procesos de sobreendeudamiento sobre los derechos humanos. Como se menciona en
el marco teórico, las consecuencias humanas del ajuste fiscal se encuentran implicadas en la
definición de sostenibilidad de deuda consensuada en la academia y organismos
internacionales, aunque acabe plasmado en una ecuación. También, estuvo detrás de nuestro
110
análisis el concepto de “máxima asignación de recursos”, bajo la premisa que establece que
la disponibilidad de recursos humanos y financieros determina la posibilidad de un Estado
para garantizar el goce de los derechos humanos de la población. La pregunta acerca de cuánto
ajuste es “socialmente tolerable” es una pregunta esencialmente política e histórica. De allí se
desprenden preguntas como: ¿cuántos derechos laborales más están dispuestos a perder los
trabajadores y las trabajadoras por la promesa de mayor tasa de empleo a futuro? y ¿vale la
pena privatizar la educación, la salud y la seguridad social para poder cumplir con los
vencimientos de la deuda pública? Estás preguntas cobran importancia en el presente cuando
el gobierno se encuentra negociando un nuevo acuerdo de Facilidades Extendidas con el FMI,
a casi tres años de haber recibido el préstamo más cuantioso de la historia del organismo y de
nuestro país.

Esta primera parte dispuso de tres capítulos que se interrelacionan y que en conjunto
completan mutuamente la exposición de fenómenos complejos: las políticas
macroeconómicas, el endeudamiento, el ajuste y el deterioro de la calidad de vida al punto de
impactar sobre los derechos humanos de la población. En el Capítulo 1, se realizó un resumen
somero de las políticas económicas aplicadas por los gobiernos que se sucedieron entre 1976
y 2001. Allí podemos observar que más allá de las características propias de cada gestión se
observa una continuidad en la implantación de medidas de liberalización de la economía que
tuvieron como consecuencia una mayor relevancia del capital financiero, menos derechos
laborales (vistos como rigideces en el mercado laboral), destrucción de la actividad industrial
doméstica, privatización de empresas públicas, entre otras. Como hemos relatado
anteriormente, este modelo de acumulación fue implantado por un gobierno dictatorial en
1976 y, luego, con la restitución del orden democrático, continuó desarrollándose en torno al
consenso. A partir de la crisis de 1982, el peso de la deuda y los recursos que el erario público
debía destinar a su servicio año a año, condenaron al Estado argentino a una asfixia financiera
que generaría un consenso entre los técnicos de la economía, el sistema político y la sociedad
en torno a la ineficiencia estatal, la necesidad del ajuste fiscal y la progresiva reducción de su
participación en la economía. Este “consenso neoliberal” no fue un fenómeno exclusivamente
local, sino que fue parte de una corriente hegemónica a nivel internacional. Sin embargo, su
influencia en nuestro país es difícilmente escindible del proceso de sobreendeudamiento que

111
llevó a recurrir de manera ininterrumpida desde 1982 a la asistencia y supervisión del FMI.
Podemos ver una continuidad en los planes “Austral”, “Primavera”, “ByB”,
“Convertibilidad” y “déficit cero del 2000”: todos ellos con un mayor nivel de liberalización
de precios en los distintos mercados, represión de la emisión monetaria y ajustes
presupuestarios.

La liberalización de los mercados financieros coincidió en dos momentos (1977-1982 y 1991-

2001) con procesos de apreciación cambiaria y atracción de capitales especulativos del
exterior. El influjo de capitales financieros tenía por objetivo valorizarse en el corto plazo a
partir de la rentabilidad en dólares ofrecidas localmente. El modelo basado en la valorización
financiera generó, en su fase de auge, una burbuja en que la entrada de los capitales externos
y domésticos en busca de rentabilidad en el sector financiero. El carácter especulativo de las
inversiones y los altos rendimientos ofrecidos, expusieron al país a una gran fragilidad externa
y, a su vez, desincentivaron la producción local por el alto costo del crédito. Cuando el influjo
de capitales especulativos mermó por cambios en las expectativas o rendimientos relativos de
las inversiones, la salida de los capitales financieros fue garantizada con el endeudamiento
externo. De esta manera, el modelo de acumulación basado en la valorización financiera
provocó una fuerte exposición a la fuga de capitales que generó inestabilidad cambiaria y
acrecienta el endeudamiento externo público. Los dos grandes ciclos de endeudamiento y la
posterior crisis de deuda soberana tuvieron mucho que ver con el auge y declive de las dos
etapas de valorización financiera. En este sentido, concuerdo con Frenkel, Damill y Rapetti
(2005) en que las crisis de deuda soberana que afrontó la Argentina no se deben a un “pecado
original”, sino a la obstinación en la aplicación de medidas económicas que buscan una rápida
apertura de la cuenta financiera fomentando la entrada de capitales en base a altos
rendimientos y apreciación cambiaria. En la fase de auge de este ciclo puede resultar en cierto
crecimiento económico. En cambio, en la fase contractiva, cuando los capitales especulativos
buscan realizar sus ganancias y retirarse, el Estado incurre en endeudamiento externo para
contener las presiones devaluatorias y financiar la fuga de capitales. En 25 años, el valor
nominal de la deuda externa pública creció desde 5.000 millones de dólares en 1976 a 88.000
millones de dólares en 2001. Si consideramos también el endeudamiento de las empresas en
ese lapso, el crecimiento fue de 7900 millones de dólares a 166.000 millones. En el mismo

112
período, más de 138.000 millones salieron del sistema financiero local (Basualdo y Kulfas,
2000), ya sea como servicio de deuda, ahorro, pago de dividendos o salidas no identificadas.

En el Capítulo 2, que trata sobre el endeudamiento, también se ha abordado la cuestión de la

legitimidad de la deuda externa. Al respecto hemos mencionado que hubo un juicio y una
sentencia del juez Ballesteros que demoró 17 años, en la cual a pesar de haberse probado
irregularidades no hubo condenas. El origen del sobreendeudamiento argentino que terminó
en el default de 2001 estuvo plagado de irregularidades administrativas ocurridas en un
gobierno dictatorial, hechos que algunos autores como Olmos (2000) y Calcagno (1985)
consideraban suficientes para evaluar su repudio. A pesar de haber pagado y refinanciado
varias veces el monto original, y de las quitas aplicadas al capital adeudado en 2005, al escribir
estas líneas a comienzos del año 2021 una parte de los 21.000 millones de dólares de Bonos
Globales con vencimiento en 2038 y 2041, tiene en su ADN la deuda generada con los bancos
comerciales entre 1976 y 1983.

Desde aquel inédito endeudamiento durante la última dictadura cívico-militar fueron tres las
crisis financieras y de deuda soberana que enfrentó el país entre 1976 y 2001 (1981-1982,
1988-1989 y 2001-2002), y de cada una, las consecuencias en términos de derechos humanos
fueron más graves que en la anterior. Para enfrentar cada crisis, la respuesta fue la
depreciación del tipo de cambio y mayor ajuste fiscal. El carácter procíclico del ajuste
profundizó las consecuencias sociales de las crisis financieras y aletargó la recuperación. La
combinación de significativa depreciación del tipo de cambio y ajuste del gasto generó en
cada crisis una masiva transferencia de ingresos desde los sectores asalariados hacia el bloque
de poder económico local y los acreedores externos.

En el Capítulo 3 se busca evaluar los efectos de este modelo de valorización financiera y

austeridad fiscal desde una perspectiva de derechos humanos. En el trabajo de especialización
se han tratado los derechos humanos ligados al trabajo y a condiciones dignas de vida,
delimitados por los Artículos 22 y 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos
y los Artículos 6, 7 y 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (Pacto DESC), que entró en vigor en 1976. En esta ocasión se añadieron al análisis
el acceso a la salud, a la educación y a haberes previsionales dignos contemplados en los

113
Artículos 12, 13 y 9 del Pacto DESC. La combinación de ajuste fiscal y servicio de deuda
insostenible deriva en una transferencia permanente de recursos de la economía doméstica a
los acreedores. Esta retracción de recursos fiscales para el pago de deuda suele entrar en
conflicto con el principio de máxima asignación de recursos para el cumplimiento de los
derechos económicos, sociales y culturales contenido en el artículo del Pacto DESC. Como
pudimos ver en el último apartado, en cada crisis financiera las consecuencias humanas fueron
más graves, y en la posterior recuperación no regresaron a los niveles precrisis. En esos
momentos de escasez es cuando el Estado debe priorizar las partidas ligadas a derechos. Por
ejemplo, los niveles de desempleo fueron incrementándose de la siguiente manera: el punto
de mayor desempleo en la crisis de 1981-1982 fue de 6% de la Población Económicamente
Activa (PEA), en 1990 llegó a 9%, mientras que en mayo de 2002 afectó a 22%. Algo similar
aconteció con las condiciones materiales de vida, siendo la cantidad de personas que cayeron
en la pobreza cada vez mayor en las sucesivas crisis, comprendiendo el 19% de la población
en 1983, el 47% en 1989 y el 54% en 2002. En este análisis cabe destacar nuevamente la
novedad histórica que implicaron las reformas de la década del 90 que produjeron mayor
desigualdad y desempleo en simultáneo con un proceso de crecimiento de la economía.

Las tendencias descriptas anteriormente se presentan como favorables a la hipótesis que guía
esta investigación. Hemos visto los efectos de las políticas de ajuste y flexibilización sobre las
posibilidades de acceso a un trabajo decente y a condiciones materiales dignas que permitan
el desarrollo pleno de las capacidades y el goce de otros derechos. En la segunda parte de este
trabajo se continúa el análisis para el período 2003-2021, con énfasis en los últimos 5 años,
en los que se repitió un ciclo de valorización financiera, endeudamiento y crisis.

114
PARTE II: La deuda externa, ajuste fiscal y DDHH en el nuevo
milenio (2003-2021)

Érase un buitre que me picoteaba los pies. Ya había

desgarrado los zapatos y las medias y ahora me
picoteaba los pies. Siempre tiraba un picotazo, volaba
en círculos inquietos alrededor y luego proseguía la
obra.
Pasó un señor, nos miró un rato y me preguntó por qué
toleraba yo al buitre.
-Estoy indefenso -le dije- vino y empezó a picotearme,
yo lo quise espantar y hasta pensé torcerle el pescuezo,
pero estos animales son muy fuertes y quería saltarme
a la cara. Preferí sacrificar los pies: ahora están casi
hechos pedazos.
Los buitres, Franz Kafka.

La primera parte de esta tesina de maestría indaga en las consecuencias humanas del proceso
de endeudamiento generado en el modelo de valorización financiera vigente en el último
cuarto de siglo pasado. El desafío fue adoptar marcos conceptuales creados a posteriori de
aquel proceso histórico, como son el análisis de sostenibilidad de deuda y el estudio
sistemático de las consecuencias de la austeridad fiscal en los derechos humanos, y adaptarlos
al período de estudio.

En esta segunda parte, se nos suma el desafío de analizar la historia reciente. Los debates de
la historia económica acerca de los gobiernos a cargo de Néstor Kirchner (2003-2007) y de
Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015), y posteriormente, la administración de Mauricio
Macri (2015-2019), aún forman parte de la actualidad, así como también los principales
actores económicos que continúan teniendo protagonismo. Encontraremos limitaciones al
momento de analizar las consecuencias económicas y sociales de las políticas estudiadas ya
que aún su efecto continúa en el presente, a lo cual se le añade el impacto de una pandemia

115
por el COVID-19, iniciada a fines de 2019, que agravó la crisis económica y social que el país
atraviesa desde 2018. Esperamos que los análisis vertidos en este estudio representen un
aporte a los debates actuales acerca de la deuda, los planes de austeridad y su impacto en los
derechos humanos.

4. El péndulo de la política económica en el siglo XXI

4.1. La transición de Duhalde y salida de la convertibilidad

Luego de los sucesos de diciembre de 2001, que determinaron la implosión del modelo de
acumulación, del sistema político y del régimen de la convertibilidad, un caudillo del PJ,
Eduardo Duhalde, asumió la presidencia de manera interina. Duhalde había sido derrotado en
las elecciones presidenciales de 1999, en las que señaló la necesidad del régimen cambiario
del 1 a 1. Las paradojas del sistema político argentino pusieron en sus manos un par de años
más tarde la decisión de depreciar la moneda, saliendo de la convertibilidad del peso a dólar
en una relación 1 a 1, que tenía un gran peso simbólico luego de 10 años de estabilidad
cambiaria. La devaluación del peso luego de una década de inmovilidad fue de magnitudes
inéditas: el valor de la divisa estadounidense se disparó inmediatamente a más de 3 pesos por
unidad. Con el objetivo de evitar el quiebre total de la cadena de pagos y considerando que
gran parte de las deudas se encontraba dolarizada, se estableció un valor de 1,40 para los
pasivos financieros. A la salida de la convertibilidad rigió por un corto período un régimen de
tipo de cambio dual. Hacia mitad de 2002 los controles sobre las transacciones en moneda
extranjera, introducidos en 2001, fueron fundamentales para estabilizar el mercado de divisas
(Damill, 2013:8). Los ingresos de divisas de exportación superiores a 1 millón de dólares
debían ser vendidos directamente al BCRA, convirtiéndose en la principal fuente de moneda
extranjera. La persistencia de los controles al retiro de pesos de los bancos limitaba la demanda
de moneda extranjera. El BCRA lanzó deuda de corto plazo (Lebacs), con altas tasas de interés
como sustitutos del dólar en los portafolios privados, aliviando así la presión de demanda en
el mercado de cambios (Damill, 2013:8). La gestión de Duhalde se encargó de administrar la
crisis más profunda del capitalismo argentino a la salida de la convertibilidad 1 a 1 del peso,
con el mayor y más rápido deterioro de las condiciones de vida. La mega devaluación del peso

116
a principios de 2002 llevó el valor de la moneda a menos de un tercio de lo que valía en la
década anterior, con un efecto inflacionario que elevó un 40,9% los precios y la pobreza
afectaría a 57,5% de la población. En este contexto, el gobierno de Duhalde se ocupó de
estabilizar el tipo de cambio, iniciar la renegociación de la deuda externa y contener el
estallido social con políticas de transferencia de ingresos. A inicios de 2003, la economía
mostraba algunos signos de recuperación en gran parte debido a los nuevos precios relativos
favorables para la inversión y la exportación, luego de la gran depreciación de la moneda.

4.2. La economía política del kirchnerismo y sus etapas

El período posneoliberal que surge luego de la profunda crisis de 2001-2002 presenta quiebres
y continuidades con respecto al período anterior y se caracteriza por un giro hacia el mercado
interno y un rol activo del Estado en la distribución del ingreso. Este período abarca tres
mandatos presidenciales: un primer mandato de Nestor Kirchner (2003-2007) y,
posteriormente, dos mandatos de Cristina Fernandez de Kirchner (2007-2011) y (2011-2015).
Los autores presentan el estudio de la economía de este período político con diversas
periodizaciones. Wainer (2017) identifica el estudio de la economía en este período en dos
etapas: la primera, con altos niveles de crecimiento y significativas mejoras sociales (2003-
2008) y la segunda, con magros resultados económicos y menores avances sociales (2008-
2015). En cambio, para Kulfas (2016), el ciclo kirchnerista podría ser dividido en tres etapas
diferenciadas: una primera de recuperación y crecimiento con un contexto internacional
favorable (2003-2008), una segunda etapa con crecimiento a pesar de los obstáculos en el
frente externo y la conflictividad interna (2008-2011), y una tercera etapa, con errores y
limitaciones, y cierto voluntarismo político para encarar la gestión de la política económica y
de insuficiencias en las políticas estructurales en sectores claves como la industria y la energía.
Por su parte, Gerchunoff y Kacef (2016) desde una perspectiva histórica del ciclo política
definen dos etapas: la primera (2003-2011) toma a esa política económica como insumo para
la construcción de un poder político que se consolidó, con idas y vueltas, desde un momento
inicial de máxima debilidad; y la segunda etapa (2011-2015), se enfoca en los desequilibrios
macroeconómicos que, debió enfrentar la administración kirchnerista, los cuales según los
autores fueron endógenos al propio proceso de construcción del poder.

117
4.2.1. La recuperación económica con contexto internacional favorable (2003-2007)
Los distintos análisis acerca del período coinciden en que, en una primera etapa con fin en
2007, se desarrolló un proceso virtuoso de recuperación de las variables macroeconómicas y
de los indicadores sociales, acompañado por condiciones extraordinariamente favorables en
el frente externo (Wainer y Belloni, 2018; Kulfas, 2016 y Gerchunoff y Kahn, 2016). Este
contexto externo favorable fue producto de una conjunción de factores entre los que se
destacan un alza inédita de los precios de los commodities exportables, una caída de las
importaciones por la retracción de la actividad económica y el aumento del tipo de cambio y,
finalmente, una reducción del servicio de deuda externa a causa del default y reestructuración
de la deuda.

Al inicio de la gestión de Néstor Kirchner, luego de la profunda crisis de 2002 la economía

estaba creciendo nuevamente, terminando el año con un incremento del PBI de 8,8%. A pesar
del rebote de la actividad económica la tasa de desempleo era del 17,8% y el subempleo del
11,8%, lo que evidenciaba que un cuarto de la población económicamente activa tenía
problemas de inserción laboral.

A partir de condiciones favorables en el frente externo dado el precio de los commodities

exportables y la reducción de pagos de la deuda externa por su default y posterior recuperación
y, en el frente interno por el bajo costo laboral y la capacidad ociosa, se inició un proceso
virtuoso de crecimiento en el que el PBI creció a una tasa anual acumulativa del 8,0% y el
desempleo se redujo a 7%. Este ciclo virtuoso no se daría solamente por precios relativos,
sino que el Estado asumió un rol protagónico para reconstruir el poder adquisitivo del mercado
interno, con inversión pública y con políticas laborales orientadas a reducir el desempleo y
mejorar los salarios, que veremos más adelante en detalle. El crecimiento de la economía en
esta etapa se dio en paralelo con superávit primario y de cuenta corriente, lo cual permitió
acumular reservas internacionales e incluso cancelar la deuda con el FMI. La suspensión de
pagos de la deuda con acreedores privados, primero, y luego, el canje de 2005, generaron una
reducción en el flujo de pagos de deuda que aliviaron la presión sobre las cuentas fiscales y la

118
balanza de pagos. La quita obtenida en el canje de 2005, permitió recuperar una senda de alto
crecimiento con expansión del gasto público.

En esta primera etapa de la posconvertibilidad, los principales ganadores fueron, en primer

lugar, los grandes exportadores y, en segundo término, el capital productivo y comercial
orientado al mercado interno, que en muchos casos se articula con los primeros o incluso
forman parte de las mismas estructuras empresarias (Wainer, 2017:44).

4.1.2. Crecimiento moderado y distribución a pesar de la crisis global (2008-2011)

El ciclo de crecimiento comenzó a mostrar sus límites hacia fines de 2007. La inflación de
2007 había rozado el 10% anual principalmente impulsada por el alza de los alimentos. Estos
problemas comenzaron a hacerse más visibles tras el conflicto del gobierno con las patronales
agropecuarias por el establecimiento de retenciones móviles y ante el cambio del contexto
internacional, a partir de la explosión de la crisis por las hipotecas subprime en los Estados
Unidos, con su consiguiente expansión hacia Europa (Arceo, 2011)

En 2008, el precio de la soja se aproximaba a los 600 dólares, casi el doble de inicios de 2002.
El aumento del valor del principal exportable generaba grandes excedentes en la balanza
comercial, pero al tratarse de un bien salario (o sustituto de ellos) presionaba la inflación
interna de alimentos. Ante este diagnóstico, el gobierno intentó atenuar el impacto del alza
internacional de los productos agropecuarios en el mercado interno por la vía del
establecimiento de retenciones móviles, la célebre resolución 125/2008. En este sentido, con
el incremento de las retenciones, el gobierno buscaba tratar de contener la inflación sin recurrir
a una apreciación cambiaria nominal, tal como lo habían hecho la mayor parte de los países
de la región (Gerchunoff, 2013). La resolución causaría un fuerte descontento en los sectores
agroexportadores, que contarían con el apoyo de los productores pequeños y medianos, apoyo
que se plasmaría en la Mesa de Enlace, que agrupaba a la Sociedad Rural Argentina (SRA),
la Federación Agraria Argentina (FAA), Confederaciones Rurales Argentinas (CRA) y la
Confederación Intercooperativa Agropecuaria (Coninagro). Luego de tres meses de conflicto
entre el gobierno y las cámaras que representaban a los distintos sectores agropecuarios, el
proyecto sería rechazado en el Senado, cuando el vicepresidente de la coalición, Julio Cobos,
votó en contra del proyecto. Este hito tiene gran relevancia por distintos motivos: el gobierno

119
no pudo imponer una herramienta de política económica para desanclar los precios internos
de los externos, fracasó en su intento de apropiarse y distribuir una mayor parte del excedente
de los sectores agroexportadores, y finalmente, el conflicto delimitaría el campo político y el
marco de alianzas para los años siguientes.

Apenas terminado el conflicto con los sectores agroexportadores, en Estados Unidos

comenzaba la crisis global originada por el derrumbe financiero de los activos subprime. Esta
crisis fue la más profunda desde 1930 y afectó al conjunto de la economía mundial. La burbuja
especulativa que explotó ante la insolvencia de los deudores hipotecarios de Estados Unidos
llevó a la quiebra del banco de inversión Lehman Brothers. Estados Unidos sufrió una recesión
que produjo una caída de un 5,25% en seis trimestres (Liang, McConnell y Swagel, 2019). El
impacto sería mayor en las economías europeas que, luego de una contracción del 4,5% en
2009. En los años siguientes, países de la periferia europea, es decir, Portugal, Irlanda, Grecia
y España, sufrieron crisis de deuda soberana luego de haber aumentado el gasto para combatir
la crisis y rescatar a los bancos.

A partir de 2008, cambia el escenario externo, cambia el contexto político interno, pero
además comienzan a agotarse las condiciones internas que hicieron posible la existencia de
altas tasas de crecimiento sin un cambio estructural. Estos factores, ya mencionados con
anterioridad eran, entre otros, los precios relativos, la amplia capacidad ociosa, el alto
desempleo, los salarios bajos y los bajos vencimientos de deuda.

A pesar de que los commodities detuvieron su alza en dólares, la inflación continuó

acelerándose los siguientes años. Ya sea por los márgenes de ganancia de los sectores
concentrados de la economía (Manzanelli y Schorr, 2013), por los precios dolarizados de los
bienes salario o por la monetización del déficit fiscal recurrente a partir del 2008, la inflación
no cesó a partir de ese momento.

120
Evolución de la inflación (2008-2015). Var. Anual del IPC

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC (2007), IPC-7 prov (2008-2011) e IPC-BA (2012-2015)

La política activa del Estado a través de programas como el Programa de Recuperación

Productiva (REPRO) o los créditos del Bicentenario destinados a mantener la actividad de las
empresas, y fuertes políticas de transferencia de ingresos como la Asignación Universal por
Hijo (AUH), consiguieron que el impacto de la crisis global sea moderado en 2009, y que la
economía se recupere en 2010 y 201116. A partir de 2009, se daría un cambio en el patrón de
crecimiento, siendo el impulso fiscal a través de inversión pública, subsidios y transferencias,
parte fundamental del crecimiento. El deterioro del frente externo, la fuga de capitales y la
necesidad de aumentar el gasto para sostener la actividad económica y la distribución del
ingreso generó un déficit recurrente en la balanza de pagos y en las cuentas fiscales.

En los años de crecimiento no emergió una nueva burguesía nacional competitiva, sino que se
trató de la misma burguesía concentrada y extranjerizada (Azpiazu, Manzanelli y Schorr,
2011), a la cual se le sumaron algunos nuevos capitales nacionales vinculados mayormente a

16
La medición del INDEC de aquellos años señalaba un crecimiento de 0,7% para 2009, 9,1% en 2010 y 8,8%
en 2011 a precios de 1993. La revisión de las cuentas nacionales de 2016 con precios de 2004 mide una caída de
6% en 2009 y luego un crecimiento de 10,4% en 2010 y 6,1% en 2011. Ver: INDEC (2016) Revisión del Producto
Interno Bruto, base 2004 y series de Oferta y Demanda Globales. Disponible en:
https://www.indec.gob.ar/uploads/informesdeprensa/pib_anual_06_16.pdf

121
actividades no transables reguladas por el Estado y sin posibilidad de competir exitosamente
a nivel internacional (Wainer, 2017:48).

4.2.3. Desequilibrios, crecimiento lento y distribución (2012-2015)

En 2012, la economía argentina venía de años de crecimiento, habiendo logrado sortear el
impacto inmediato de la crisis global en 2009 a fuerza de una audaz política anticíclica. La
falta de crédito externo y la magra iniciativa del sector privado local generaban la necesidad
de que el impulso fiscal se sostenga de manera permanente. Luego de tres años de fuerte
expansión fiscal y un contexto global adverso el modelo de crecimiento guiado por la demanda
comenzaba a mostrar ciertas fragilidades.

Parte de la política de ingresos del gobierno eran los subsidios energéticos que se instituyeron
originalmente para amortiguar el impacto en los consumidores tras la fuerte devaluación
cambiaria de 2002, pero quedaron de manera permanente como una forma de transferencia
indirecta a los hogares. Las tarifas de la electricidad y del gas natural se congelaron en 2002
y tuvieron leves actualizaciones en 2004, 2011 y 2014, pero muy por detrás de la inflación y
los crecientes costos de producción. La brecha entre el precio internacional de la energía y los
precios internos creció de manera tal que en 2006 los subsidios energéticos constituían en
0,5% y en 2014 ya representaban 3.5% del PBI, aumentando con cada devaluación (FMI,
2016:12). Este aumento ha sido uno de los factores que más ha contribuido al empeoramiento
de las finanzas públicas argentinas. El alto nivel de actividad y consumo de los últimos años
del kirchnerismo generó la necesidad de importar gas a través de la empresa estatal ENARSA
a un precio de 10,1 dólares por mBTU a fines de 2014, mientras que el precio interno promedio
era de 3,9 dólares por mBTU (FMI, 2016:12). En 2012, se produce la reestatización del 51%
del capital de YPF con el objetivo de cambiar las condiciones del mercado interno de
hidrocarburos y mejorar el abastecimiento. En este sentido, se comenzó a impulsar la
explotación del yacimiento no convencional llamado “Vaca Muerta”, a partir de la asociación
entre YPF y empresas nacionales y transnacionales como Chevron.

La presión sobre la balanza de pagos a partir del aumento de las importaciones llevó a
endurecer desde 2014 las barreras a la importación y el acceso de los importadores a las
divisas. Los importadores estaban obligados a proporcionar información comercial detallada

122
(sobre propietarios, empleados, planes de inversión, etc.) para poder operar (FMI, 2016:21).
Cada vez más operaciones requerían de la aprobación previa del BCRA. En 2014, el acceso a
divisas para el pago anticipado de las importaciones, con la excepción de bienes de capital, se
redujo de un año a 120 días (FMI, 2016:20). A fines de 2014, se asignaron cupos mensuales
para la compra de divisas para pagar importaciones a algunos de los sectores más afectados
por estas medidas como la industria automotriz y el ensamblado de productos electrónicos. A
partir de febrero de 2015, los bancos comerciales debían informar y solicitar aprobación al
BCRA para el financiamiento de importaciones.

El giro de dividendos de las empresas transnacionales estaba restringido en el mercado de

cambios oficial. El giro de dividendos retrocedió de un promedio trimestral de 1.000 millones
de dólares en 2009-2011 a apenas 250 millones de dólares en 2012–2014 (FMI, 2016:9), lo
que impulsó el crecimiento utilidades reinvertidas por las empresas transnacionales, así como
también el aumento de deuda con matrices como una forma alternativa de transferir
excedentes.

Por otro lado, el acceso de los particulares al mercado de cambios oficial estuvo estrictamente
controlado con límites desde mediados de 2012 hasta fines de 2015. La demanda se trasladó
a los mercados paralelos generando una brecha cambiaria entre el tipo de cambio oficial y el
paralelo, que alcanzaba máximos de 82% a fines de 2013 y un promedio de 40% entre 2011-
201517. Las restricciones cambiarias se relajaron en enero de 2014, cuando se instituyó un
sistema nuevo de ventas limitadas de divisas basadas en el ingreso individual declarado (de
hasta 20% del ingreso mensual declarado, con un tope máximo de 2.000 dólares por mes). Los
controles cambiarios también alcanzaron a las compras de divisas para fines turísticos
también, con un recargo de 35% desde fines de 2013 que también alcanzaba al uso de tarjetas
de crédito y de débito en el extranjero. Desde enero de 2014, las compras en el exterior por
internet también eran limitadas a dos operaciones de hasta 25 dólares por año.

El modelo de crecimiento impulsado por la demanda interna que propusieron los gobiernos
kirchneristas tuvo éxito en su objetivo de mejorar la distribución del ingreso en favor de los
sectores asalariados y también en la recuperación de la actividad económica. Sin embargo, a

17
Elaboración propia en base a BCRA.

123
fines del período, ya sea en parte por falencias en la aplicación de políticas económicas como
señalan algunos autores (Guzmán, 2018; Kulfas, 2016; Gerchunoff y Kacec, 2016), por la
falta de cambios estructurales en la industria (Wainer y Belloni, 2018 y Schorr y Wainer,
2014) o por la oposición del bloque de poder económico a la consolidación de un modelo de
estas características (Wainer, 2017), la gestión económica de los últimos años del
kirchnerismo debió hacer frente a múltiples desequilibrios fiscales y en el sector externo que
limitaron el crecimiento.

4.3. Los desequilibrios de la economía distribucionista y el regreso neoliberal

4.3.1. Las reformas del regreso neoliberal
A fines de 2015, Cambiemos encontró una economía con fuertes restricciones: inflación alta
entorno al 25%, reservas internacionales exiguas, controles cambiarios y falta de acceso a los
mercados internacionales de crédito, en el marco del litigio con los fondos buitre por la deuda
en default. Por otro lado, encontraba un bajo endeudamiento público y un mercado interno
fortalecido.

En una de las primeras medidas de la nueva administración se unificó y liberalizó el mercado

cambiario, restableciendo de manera irrestricta el acceso a dólares con fines de ahorro y su
transferencia al exterior, lo que derivó en una devaluación de la moneda del 40% en los
primeros meses de gobierno. Esta devaluación tendría un impacto inmediato en el nivel de
precios y en el poder adquisitivo de los salarios.

En febrero de 2016, un memo de política económica del FMI (FMI, 2016)18 marcaba lo que
el organismo pretendía del nuevo gobierno y lo que este último debía seguir como hoja de
ruta. El documento expresaba: “El programa de acción futuro probablemente incluirá el
levantamiento del cepo cambiario y la unificación de los mercados de divisas, un ajuste fiscal
creíble (centrado en la reducción de los subsidios energéticos distorsivos y la contención del
gasto corriente), y el restablecimiento de la credibilidad de la política monetaria (FMI, 2016:3)

18
Fondo Monetario Internacional (2016) Argentina: Evolución Económica. Informe País 16/69

124
El plan de la nueva administración era prescindir de la financiación del déficit por vía
monetaria. En ese sentido, con el objetivo de recuperar el acceso a los mercados
internacionales de crédito, el gobierno, ya sin la vigencia de la cláusula RUFO (Right Upon
Future Offers) del canje de 2005, retomó las negociaciones con los holdouts, aceptó la
sentencia dictada por el juez de primera instancia del tercer circuito de Nueva York, Griesa y,
en febrero de 2016, publicó un Acuerdo Marco para la cancelación del total de la deuda con
los fondos buitre. La norma, impulsada por Cambiemos y sancionada el 29 de marzo de 2016
en el Congreso, incluyó la derogación de las leyes cerrojo y de pago soberano. En abril de
2016, se produjo la emisión de títulos globales por 16.500 millones de dólares para atender
pagos a los fondos buitre con sentencia favorable por 12.000 millones de dólares. A partir de
este momento, se reabre un nuevo periodo de endeudamiento en los mercados internacionales
que culminó en enero de 2018 acumulando un total de valor nominal de títulos emitidos en el
exterior por 45.000 millones de dólares.

A partir de un diagnóstico monetarista, el gobierno decidió adoptar un esquema de control de

la inflación a través del manejo de tasas de interés y la cantidad de dinero circulante, siguiendo
metas de inflación establecidas por el BCRA (Inflation Targeting), utilizando Letras de corto
plazo del Banco (LEBAC). Los instrumentos a 28 días con tasa real cada vez mayor para
poder concretar su rollover, constituyeron la principal herramienta para retirar circulante, y se
convertirían en objeto de especulación de bancos y de inversores minoristas. Además, se
levantaron progresivamente los controles de barreras al ingreso y salida de capitales. El combo
de desregulación financiera y cambiaria con altas tasas de interés creó las condiciones para
una nueva oportunidad para operaciones masivas en busca de carry trade. Bajo ese esquema,
entre 2016 y 2018 ingresaron a la economía capitales de corto plazo que se volcaron a la
compra de instrumentos en pesos con alta rentabilidad. El Banco Central habilitó las
inversiones de no residentes en instrumentos de esterilización, las ya mencionadas LEBAC,
permitiendo el ingreso de 9.630 millones de dólares entre 2017 y el primer trimestre de 2018
(INDEC; 2022). A partir del Acuerdo stand by de junio de 2018, se reglamentó desde el BCRA
el desarme de las posiciones en LEBAC y se generaron desde el Tesoro nuevos instrumentos
de corto plazo con alta rentabilidad para continuar con la burbuja especulativa. En septiembre

125
de 2019, este ciclo especulativo terminó de implosionar con la salida masiva de capitales y el
default de instrumentos de corto plazo en pesos.

Además de la apertura de la cuenta financiera, se eliminaron las restricciones a la entrada de

productos importados en un contexto de crisis internacional en el cual las exportaciones
estaban estables desde 2011. Esta apertura irrestricta derivó en déficit comerciales inéditos en
la historia argentina de 15.105 millones de dólares en 2016 y 31.151 millones de dólares en
201719. Hacia fines de 2017 la economía argentina mostraba señales de recuperación, el PBI
crecía un 2,7% interanual, el tipo de cambio real multilateral se mantenía estable ubicándose
4% por encima del valor final de 201520 y la inflación comenzó a desacelerarse, aunque no en
los niveles esperados por el BCRA.

En 2017, el país esperaba ser recategorizado por Morgan Stanley como “Mercado
Emergente”, desde su anterior categoría de “Mercado de Frontera”, una categoría de riesgo
que permitiría a los fondos externos comprar títulos argentinos y a la Argentina reducir el
costo de endeudamiento de posteriores emisiones. El 20 de junio de 2017 sin embargo,
Morgan Stanley anunció la postergación de dicha recategorización hasta 2018. En noviembre
de ese año, Standard and Poors ubicaba a la Argentina entre las economías más frágiles del
mundo (Standard and Poors, 2017) por sus resultados en la balanza de pagos y su dependencia
del endeudamiento externo.

La inflación de 2017 cerró en 24% (11% puntos porcentuales por debajo de 2016 pero 8 puntos
arriba de la meta oficial). El hecho de no cumplir la meta, junto con una tasa de interés de
política elevada desincentivaban la actividad económica ahogando la recuperación exhibida
ese año. Como consecuencia de esto, el 28 de diciembre el equipo económico anunció el
relajamiento de las metas de inflación (del 10% al 15% para 2018) y el BCRA inició un
sendero de disminución de tasas de interés. En enero de 2018, el Consejo de Política Monetaria

19
Informe de Balanza de Pagos. Ver: https://www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel4-Tema-3-35-45

20
http://www.bcra.gob.ar/PublicacionesEstadisticas/Indices_tipo_cambio_multilateral.asp

126
redujo a 27% anual la tasa de interés de referencia del mercado. Esta tasa no resultó seductora
para los inversores que continuaron tomando ganancias en moneda local para luego volcarlas
a la compra de dólares. Por añadidura, el abultado déficit comercial alimentaba las
expectativas de devaluación de los agentes, profundizando la presión devaluatoria.

Las inversiones extranjeras prometidas y esperadas por la gestión no llegaron a pesar de la

flexibilización de los controles de cambio y el sesgo pro mercado de la política económica.
Sólo se recibieron capitales masivamente en forma de inversión de cartera o portfolio en
instrumentos del sector público y del Banco Central. Las inversiones directas mantuvieron
niveles similares a los años anteriores, alcanzando en 2017 y 2018 influjos por 11.500 y
11.700 millones de dólares, respectivamente. Estos valores no superaban las inversiones
extranjeras directas recibidas en 2015, por 11.800 millones de dólares, y lejos estaban del
récord de 2012, por 15.300 millones de dólares.

Evolución de los flujos de cuenta financiera. Pasivos Netos Incurridos según categoría funcional, (2007-2020).

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC

En este marco, el régimen de flotación administrada se vio presionado por sucesivos ataques
especulativos al tipo de cambio que costaron 15.428 millones de dólares, una caída de 24,14%
de reservas entre enero y junio de 2018 cuando llegó el primer desembolso del FMI. En mayo
127
de ese año, la semana previa al anuncio del acuerdo con el FMI, el peso perdió 15% de su
valor, las tasas de interés fueron subidas al 40% y el BCRA perdió alrededor de 5.000 millones
dólares de reservas. El 8 de mayo de 2018 el presidente Macri anunció el inicio de
conversaciones con el FMI con el objetivo de conseguir una línea de apoyo financiero que
alivie la sangría de reservas.

4.3.2. Acuerdo con el FMI y debacle del experimento neoliberal

Ante la interrupción del influjo de capitales financieros se recurrió a la asistencia del FMI. El
gobierno acordó con el organismo en junio de 2018 un programa Stand By inédito por el monto
desembolsado y la velocidad con la cual fue obtenido: se trató de una suma de 44.000 millones
de dólares (31.000 millones de DEGs) a repagar entre 2021 y 2024. Entre junio de 2018 y
julio de 2019, se produjo una salida neta de capitales por 40.900 millones de dólares 21,
mientras que el FMI realizaba desembolsos entre junio de 2018 y julio de 2019 para fortalecer
las reservas. El programa contenía condicionalidades y un cronograma de pagos que no se
adaptaban a las posibilidades de la economía argentina.

Las metas a las que se comprometió el gobierno incluían típicas medidas de ajuste del gasto:
baja de la obra pública en tres años cerca de un 80%, reducción de los empleos públicos y
reducción del 20% en pesos corrientes del gasto social. Asimismo, el gobierno se
comprometió a “liberar” el dólar para que suba “sin techo”, lo que tuvo un fuerte impacto
inflacionario y distributivo. El BCRA dejaría de transferir recursos al gobierno y promovería
el canje de pasivos del Banco por Letras del Tesoro. Otras sugerencias del FMI incluidas en
el acuerdo eran la reducción, hasta su eliminación, de los subsidios a servicios públicos y la
adecuación de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) para prestar sólo
servicios previsionales. El Memorándum contenía nueve criterios de ejecución, una meta
indicativa de gasto social para intentar morigerar los efectos del ajuste y una cláusula de
consulta vinculada a las bandas de inflación. Al asumir estos compromisos, el gobierno debía

21
INDEC (2020). Balanza de pagos, posición de inversión internacional y deuda externa. Vol 4. Nro 3.
Septiembre de 2020.

128
rendir cuentas en 12 revisiones trimestrales para obtener nuevos desembolsos. Un punto
controvertido del acuerdo se refería al Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS),
conformado con la nacionalización del sistema previsional en 2008, y la recomendación de la
venta de acciones de las principales empresas del país sobre las cuales el Estado tenía control.

Tabla resumen de criterios de ejecución, metas indicativas y cláusulas de consulta contenidos en el

Memorándum de Entendimiento

Criterios de ejecución cuantitativos, metas indicativas y cláusulas de consulta

Criterio de Metas cláusulas de

Objetivos fiscales ejecución indicativas consulta
Criterios de ejecución l
Balance fiscal primario del gobierno nacional l
Acumulación de deuda flotante por pagos de deuda externa del gobierno nacional l
Acumulación de deuda flotante por pagos de deuda doméstica del gobierno nacional l
Gasto en asistencia social l

Objetivos Monetarios
Cambio en las reservas internacionales netas l
Cambio en el stock de futuros no entregables de tipo de cambio l
Cambio en el Crédito del Banco Central al gobierno l
Financiamiento del gobierno por parte del Banco Central l
Bandas de inflación l
Cambios en los activos domésticos netos del Banco Central l

Fuente: Elaboración propia en base a Memorándum de Entendimiento

Desembolsos del programa original y del programa modificado

Montos Originales Modificación en primera revisión
Disponible a partir de Millones de DEG % Cuota Millones de DEG % Cuota

20 de junio 2018 10613,71 333% 10613,71 333%

26 de octubre 2018 2063,78 65% 4100 129%
15 de diciembre 2018 2063,78 65% 5500 173%
15 de marzo 2019 2063,78 65% 7800 173%
15 de junio 2019 2063,78 65% 3900 245%
15 de septiembre 2019 2063,78 65% 3900 122%
15 de diciembre 2019 2063,78 65% 700,04 122%
15 de marzo 2020 2063,78 65% 700,04 22%
15 de junio 2020 2063,78 65% 700,04 22%
15 de septiembre 2020 2063,78 65% 700,04 22%
15 de diciembre 2020 2063,78 65% 700,04 22%
15 de marzo 2021 2063,78 65% 700,04 22%
1 de junio 2021 2063,78 65% 700,05 22%

Total 35379,07 1110% 40714 1429%

Fuente: Elaboración propia en base a Memorándum de Entendimiento

129
Según declaraciones previas y la evaluación ex post del directorio del FMI, el programa se
centró en el endurecimiento fiscal y monetario, combinado con reformas estructurales
determinadas para catalizar nuevas entradas de capital. El programa también incluyó medidas
específicas para apoyar a los segmentos vulnerables de la población y abordar la desigualdad
de género (FMI, 2021)22. El programa contenía proyecciones, condicionalidades y un
cronograma de pagos que no se adaptaban a las posibilidades de la economía argentina. En
primer lugar, el FMI proyectaba que la economía crecería de una manera absolutamente irreal,
tomando en cuenta la crisis que atravesaba el país. La propia realidad se encargó de desmentir
dichas proyecciones, tal como se ve en la siguiente tabla23.

Fuente: Elaboración propia en base a Memorándum de Acuerdo

A su vez, el acuerdo original condicionaba al país a llevar adelante un brutal ajuste fiscal, tal
como se verifica en la siguiente tabla. El país venía con déficits fiscales que rondaban el 4%
del PBI y este nuevo programa obligaba al país a reducir a cero este déficit en tan solo dos
años, con el costo social que ello conllevó. Como era de esperarse, los resultados fueron
desastrosos: gracias a la crisis económica y al ajuste fiscal, entre fines de 2017 y fines de 2019
la pobreza aumentó del 26% al 36% (INDEC, 2020)24, lo cual significó alrededor de 5
millones de nuevos pobres. El directorio del FMI asumió en diciembre de 2021, que el

22
FMI (2021) ” IMF Executive Board Discusses the Ex-Post Evaluation of Argentina’s Exceptional Access
Under the 2018 Stand-By Arrangement”. Disponible en:
https://www.imf.org/en/News/Articles/2021/12/22/pr21401-argentina

23
Proyecciones en el Memorandum de Acuerdo ver:
https://www.argentina.gob.ar/economia/finanzas/deudapublica/cartadeintencionmemorandumdepoliticaseconomicas

24
https://www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel3-Tema-4-46

130
programa no era consistente, que fracasó en sus objetivos y que debió haber incluido control
de capitales y un manejo distinto del endeudamiento (FMI, 2021)25.

Esta dinámica de ajuste era absolutamente contradictoria con la proyección de crecimiento

que planteaba el propio programa, ya que la principal variable de ajuste fue la obra pública,
que es un importante motor del crecimiento. En el marco del programa, dicha variable se
redujo en un 60% en 2019.

El 14 de junio de 2018 ante una jornada convulsionada por la corrida cambiaria que llevó al
dólar al récord de 28,44 pesos, el presidente del BCRA, Federico Sturzenegger, presentó su
renuncia y fue reemplazado por Luis Caputo, quedando el Ministerio de Finanzas reabsorbido
por Hacienda. No obstante, la gestión de Caputo duró tres meses y medio. Asumió con el dólar
a 28,44 pesos y finalizó su gestión el 25 de septiembre con el dólar cercano a los 40 pesos.
Durante su corta gestión al frente de la entidad, había decidido dejar atrás las subastas de
dólares habilitadas por el FMI y volver a moderar la suba de la divisa con ventas directas. Esta
diferencia respecto al planteo del FMI fue lo que precipitó su salida. Al renunciar, es
reemplazado por Guido Sandleris. A partir de 2019, la formación de activos externos se
aceleró aún más, lo que derivó en un salto del tipo de cambio nominal del 51% que empujó la
inflación y complicó la sostenibilidad de la deuda nominada en dólares, tomada años
anteriores.

25
FMI (2021) ” IMF Executive Board Discusses the Ex-Post Evaluation of Argentina’s Exceptional Access
Under the 2018 Stand-By Arrangement”. Disponible en:
https://www.imf.org/en/News/Articles/2021/12/22/pr21401-argentina

131
En abril y julio de ese año el FMI realizó dos nuevos desembolsos por un total de 16.204
millones de dólares, para contener el tipo de cambio nominal, mientras la fuga de capitales se
agudizó. La contención del tipo de cambio permitió mayores ganancias en dólares para
inversiones en títulos denominados en pesos. En ese sentido, los desembolsos realizados por
el FMI financiaron la fuga de capitales. El proceso de salida masiva de los capitales
especulativos desembocó, tras la incertidumbre post elecciones primarias, en la
implementación de controles cambiarios y el reperfilamiento unilateral de letras del Tesoro.
Ambas medidas de aplicación tardía buscaban contener el desarme de posiciones de los fondos
no residentes y la presión sobre el precio del dólar.

Evolución de la deuda externa pública y la salida de capitales (2005-2020)

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC.

El stock de deuda externa pública se mantuvo en niveles estables hasta 2015. A partir de 2016,
con el pago a los fondos buitre, se observa cómo la fase ascendente del ciclo de valorización
financiera coexiste con un fuerte crecimiento del endeudamiento externo del gobierno. En la
fase descendente, cuando la economía entró en crisis, se produce una gran salida de capitales
del sistema financiero local y un cambio en la composición de la deuda en la que los
desembolsos del FMI financiaron el pago de vencimientos y el desarme de posiciones de
inversores externos en títulos y letras.

132
Evolución de los flujos de cuenta financiera del gobierno, adquisición neta de activos financieros – Moneda y
depósitos (2006-2020)

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC.

Evolución de los flujos de cuenta financiera del gobierno (2007-2020)

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC.

Entre 2018 y 2019, el PBI argentino cayó un 4,6%, la inflación medida por el IPC trepó un
125%, y la moneda sufrió una devaluación del 69% (es decir, la cotización del dólar en pesos

133
aumentó un 220%). Estos valores contrastan con el aumento de los salarios promedio, que
apenas subieron un 83% en el mismo período. Estos son sólo algunos resultados que dan
cuenta del final catastrófico de un nuevo experimento neoliberal.

134
Capítulo 5. Default, desendeudamiento y nueva crisis
5.1. La gestión de la deuda en los gobiernos kirchneristas
5.1.1. Entre el default y la reestructuración
En los tumultuosos días 19 y 20 de diciembre de 2001, en medio de una crisis política, social
y económica, Fernando de la Rúa renunciaba a su cargo. En esos días se dejó de pagarle a los
acreedores privados externos con tenencia de títulos públicos. Días después, el flamante
presidente, Adolfo Rodríguez Saa (luego de los fugaces pasos de Puerta y Caamaño por la
Presidencia) anunció la suspensión y el diferimiento de los pagos de la deuda pública, la cual
totalizaba 144.453 millones de dólares al 31 de diciembre de 2001, de los cuales más de 80.000
millones de dólares correspondían a compromisos con acreedores externos.

Sin embargo, luego de asumir la Presidencia el 2 de enero de 2002, Eduardo Duhalde, una
parte de la deuda pública fue regularizada, manteniéndose en default sólo los títulos públicos
emitidos hasta esa fecha y la deuda con el Club de París y créditos con bancos privados. El 3
de enero de 2002, al no pagar una amortización por 28 millones de dólares de un eurobono en
liras, el país ingresó formalmente en cesación de pagos. A los organismos internacionales se
les continuó pagando hasta fines del 2002. Ese año, el gobierno del presidente interino
Duhalde comenzó las negociaciones con el FMI pidiendo asistencia para paliar la crisis y
retomar el cumplimiento de los vencimientos. Las posiciones en torno a la crisis económica
del gobierno y el FMI divergían. Mientras que el gobierno auguraba una caída del 11% del
PBI para 2002, el FMI pronosticaba una caída de entre el 16% y 20%, aunque no les parecía
algo fuera de lo normal considerando la salida de un régimen cambiario (Ministerio de
Economía, 2004). A las divergencias de los pronósticos y acerca de la gravedad de la crisis,
se le añadía el requerimiento por parte de los técnicos del fondo de dos condiciones
estructurales antes de comenzar cualquier negociación: la derogación de la Ley de Subversión
económica y reformar la Ley de Coparticipación Federal. Estas reformas solicitadas excedían
las facultades del FMI e incluso del Poder Ejecutivo, ya que requerían trámite parlamentario.
La Ley de Coparticipación Federal seguía lo estipulado por la Constitución, y precisaba de un
pacto fiscal con todas las provincias firmantes. La Ley de Subversión Económica fue
finalmente derogada. Llama la atención el cambio de actitud del FMI luego del default,
intentando mostrar intransigencia frente a la Argentina, acaso en un intento de desligarse de
las políticas económicas que llevaron a la crisis. En 2002, cuando el país más necesitaba la
135
asistencia del organismo, el FMI ponía condiciones inflexibles que trababan toda posibilidad
de acuerdo. Finalmente, en enero de 2003 se firmó un nuevo acuerdo Stand By con el FMI,
que regularizaba los atrasos correspondientes a los vencimientos de 2002 y refinanciaba los
pagos comprendidos hasta agosto de ese año. El stock de deuda con el FMI totalizaba los
11.712 millones de dólares. En enero de 2003, el FMI otorgó un período de gracia por ocho
meses a cambio de determinadas reformas económicas como por ejemplo la reforma a la Ley
de Quiebras.

Al asumir Néstor Kirchner el mando del Poder Ejecutivo logró acordar un nuevo Stand By
para refinanciar el monto adeudado con tres años de gracia a cambio de un programa de metas
fiscales y monetarias muy riguroso, que incluía un 3% de superávit primario el primer año y
reformas estructurales como la disminución de los derechos de exportación, acelerar la
devolución de IVA y la reforma de la regulación de lavado de activos. Entre diciembre de
2003 y 2005, Argentina consiguió reestructurar su deuda con acreedores privados, pero a
diferencia de las negociaciones de deuda anteriores, mantuvo al margen al FMI.

5.1.2. Cancelación de la deuda con el FMI

El 15 de diciembre de 2005, el presidente Néstor Kirchner anunció que Argentina cancelaría
en un solo pago, antes de fin de año, su deuda de 9.810 millones de dólares con el FMI. El
pago, finalmente, se giró en enero de 2006.

Argentina, haciendo uso de las reservas acumuladas con la recomposición del comercio
exterior de ese trienio (sumó 18.000 millones de dólares entre 2003 y 2005), decidió cancelar
la totalidad del stock de deuda con el FMI y rechazar las misiones de supervisión por parte
del organismo, encomendadas por el Artículo IV. Las misiones de revisión técnica fueron
rechazadas por una década, y sólo fueron aceptadas misiones puntuales para el desarrollo del
nuevo IPC lanzado en 2014 y en el marco del Programa de Evaluación del Sector Financiero»,
más conocida internacionalmente por el acrónimo FSAP (Financial Sector Assessment
Program). La cancelación anticipada del programa Stand By con el FMI, permitió rechazar
por una década su injerencia en la política económica y la programación financiera del país,
en lo que representó un período de autonomía excepcional.

136
En 2006, se cumplían 50 años de membresía de Argentina en el FMI, de los cuales 38
transcurrieron bajo acuerdos de fuerte condicionalidad (Brenta, 2011). Es decir que, desde
1956, lo normal era que las políticas económicas del país pasaran por la revisión del FMI,
cuando no fueran diseñadas por el organismo.

5.1.3. La reestructuración de deuda 2005-2010

El 6 de marzo de 2002, poco más de tres meses de que el presidente Rodriguez Saa26 declarara
la cesación de pagos de la deuda pública externa, la firma DCA Grantor Trust, con sede en
Florida, presentó en Nueva York la primera demanda contra el Estado argentino por 1265
millones de dólares. En septiembre de ese año, el juez de Nueva York, Thomas Griesa, dio
lugar a la primera sentencia desfavorable para el país, ordenando pagar al fondo EM Limited
700 millones de dólares por el default, pero el fallo quedaba en suspenso por 45 días.

En septiembre de 2003, bajo la gestión de Néstor Kirchner, el ministro de Economía, Roberto

Lavagna, presentó en Dubai la primera propuesta de salida del default para los acreedores.
Las opciones incluían tres bonos, extensión de plazos de pagos y una quita del 75% sobre el
capital. Con diversas posiciones al interior del gobierno -el secretario de Finanzas, Guillermo
Nielsen, y el presidente del BCRA, Alfonso Prat Gay, con posiciones más moderadas, y el
ministro de Economía Lavagna junto con el presidente Kirchner tendientes a pedir quitas del
70%-, el canje que se iba a realizar en 2003 acabó por concretarse en marzo de 2005 con una
adhesión del 76,06% del valor nominal de títulos elegibles. En diciembre de 2003, el gobierno
necesitaba el visto bueno del FMI para realizar la reestructuración, ya que se encontraba en
un programa Stand By. El 17 de septiembre de 2004, el gobierno de Nestor Kirchner canceló
el acuerdo con el FMI, y retomó la idea de la reestructuración.

La reestructuración de 2005 se concretó luego de tres años de cesación de pagos de las

obligaciones con acreedores privados. En cambio, la reestructuración de 2020 se inició pocos
meses después del reperfilamiento de letras locales de agosto de 2019 y durante el proceso se
continuó el servicio de los intereses de los títulos externos.

26
Adolfo Rodriguez Saá, fue presidente interino entre el 23 y 30 de diciembre de 2001.

137
La deuda elegible estaba compuesta por 152 bonos, con un valor nominal de 81.800 millones
de dólares, se encontraba emitida en seis monedas distintas, y sometida al arbitrio de ocho
legislaciones diferentes. La propuesta de marzo de 2005 establecía el canje de la deuda
elegible por tres tipos de bonos que habían sido emitidos en diciembre de 2003, con este
propósito: Par, Discount y Cuasipar, en cuatro monedas y con cuatro legislaciones. Los bonos
Discount ofrecían una quita de 66,3% y los Cuasipar un 30,1%. Para hacer más atractiva la
oferta, incorporaron a los bonos Discount derivados financieros vinculados al PBI. Los
cupones PBI, pagarían el 5% del excedente del PBI, calculado como la diferencia entre PBI
real y el caso base. Los bonos Par, Discount y Cuasipar en pesos ajustan su capital por el CER.
Los Bonos Discount y Cuasipar, en las distintas monedas, capitalizan intereses. Los tenedores
de Bonos Par y Descuento recibieron el 1 de abril de 2005, en efectivo, los intereses
acumulados y vencidos a esa fecha, desde el 31 de diciembre de 2003 (fecha de emisión de
los instrumentos). Como resultado del canje se produjo una significativa quita total de la deuda
nominal y el riesgo país pasó de 6700 puntos a 800 puntos. La deuda externa pasó de
representar un 129% del PBI en 2003 a un 48% en 2007.

En 2005, la República Argentina buscó un alivio de la deuda inicial alto que llevó a una
recuperación prolongada de la sostenibilidad de la deuda, la cual, a su vez, fue una condición
clave para la recuperación que se experimentó luego de la crisis de 2001 (Guzmán, 2018). La
oferta, que implicó una quita de valor presente de 75%, tuvo la adhesión de 76,15%,
equivalente a un canje de 62.300 millones de dólares de los 81.800 millones de dólares de
viejos bonos, incluyendo el interés adeudado hasta el 31 de diciembre de 2001. El interés
adeudado entre el 31 de diciembre de 2001 y el 31 de diciembre de 2003, equivalente a 20.700
millones de dólares, no fue reconocido. En la estrategia planteada en 2005, se procuró una
significativa quita de valor presente de 75% con una combinación de fuerte reducción de
capital a través de los bonos Discount y una fuerte reducción de interés a través de
instrumentos Par y Cuasipar.

Una vez terminado el primer canje, con un 76,15% de la deuda elegible canjeada, se promulgó
la Ley Nº 26.017/05, que establecía que el Gobierno Nacional no podía reabrir el proceso de
canje. A partir de entonces, el grupo de acreedores que no aceptó el canje (23,9%)
denominados holdouts, conformaron un grupo de deuda remanente que no podía ser

138
refinanciada hasta que un nuevo decreto o ley, dispongan un nuevo canje de deuda. La cláusula
RUFO, incluida en los nuevos instrumentos emitidos, garantizaba hasta diciembre de 2014 el
derecho a recibir el mejor trato posible, en caso de que el remanente de deuda fuera canjeado
en mejores condiciones.

5.1.4. El segundo canje y la aparición de los fondos buitre

En el año 2008, ya con Cristina Fernández de Kirchner en el gobierno, se decide a avanzar en
la regularización de la deuda externa remanente. Los atrasos correspondían a los bonistas que
no aceptaron el canje de 2005 y a los préstamos impagos al Club de París por 6.700 millones
de dólares. La crisis financiera iniciada en 2007 se expandió a Europa y complicó el contexto
para abrir las negociaciones. A esto se le añadió el resurgir de una demanda colectiva contra
el Estado argentino que había sido presentada antes del canje de 2005, y fue retomada por el
juez Griesa el 22 de abril de 2008. Por otro lado, en marzo el fondo NML Capital, luego de
adquirir bonos en default, sumó una demanda reclamando el 100% del valor nominal por
bonos adquiridos a una paridad de 17 centavos por dólar.

En octubre de 2009, el gobierno anunció que reabriría el canje de 2005 a partir de una
propuesta hecha por los bancos Citibank, Barclays y Deutsche Bank, en representación de
tenedores de bonos por 10.000 millones de dólares. Para reabrir el proceso, el Ejecutivo
enviaba un proyecto de ley al Congreso. La ley se aprobó el 18 de noviembre de 2009,
suspendiendo la ley de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2010. De esta manera se daba
comienzo al segundo canje de la deuda, que finalizó el 13 de junio con una adhesión del 66%
del valor nominal remanente. A nivel global se logró una adhesión de 92,4%.

El objetivo del segundo canje fue regularizar la situación de los holdouts, para terminar con
los litigios y poder bajar el costo del financiamiento externo. El canje, logró bajar el costo del
financiamiento para el país y cancelar gran parte de los atrasos, pero no pudo extinguir los
litigios: en 2012, el juez del segundo circuito de New York dio lugar a la demanda presentada
por el fondo de inversión NML Capital. La demanda de este fondo se transformó en una
demanda colectiva a la que se sumaron otros fondos que también habían adquirido bonos en
default en el mercado secundario. Los fondos buitre, que tenían antecedentes de realizar este

139
tipo de inversiones y luego litigar, lograron un fallo favorable en junio de 2014, que finalmente
fue ratificado a inicios de 2016.

Los términos favorables del canje iniciado en 2005 y reabierto en 2010 mostraron como una
renegociación justa puede permitir la recuperación económica del país deudor y la
recomposición de la capacidad de pago. Además, las dos etapas de reestructuración, a
diferencia del Plan Brady y el Megacanje, fueron posibles sin la supervisión o tutela del FMI.
La reestructuración realizada por Argentina fue, en aquel momento, la mayor de la historia
tanto por el monto reestructurado como por la quita obtenida. La operación implicó una
reducción de principal de 43% o en términos de valor presente de 73% (Cruces y Trebesch,
2013). La quita en valor presente, indicador que marca la pérdida de los acreedores, duplicó
el promedio histórico de las reestructuraciones soberanas que Cruces y Samples (2016)
estimaron en 37% para 1978-2010. Si se consideran los cupones atados al PBI, el alivio
financiero en los pagos se redujo a un 20% del principal27. Guzmán (2018) señala que no
debería compararse la quita obtenida en una reestructuración de deuda en términos históricos
o con otros países, sino analizar si el alivio financiero le permite al país restaurar la
sostenibilidad de su deuda.

5.1.5. El Club de París

Durante el ciclo político que va desde el año 2003 al 2015, se canceló la deuda con el FMI en
el año 2006, pero se tardó ocho años más en alcanzar un nuevo acuerdo con el Club de París.
La deuda refinanciada estaba en cesación de pagos desde 2002. En 2008, la presidenta Cristina
Fernández de Kirchner, había encomendado su negociación, pero la crisis económica mundial
junto con los conflictos internos del país (disputa con los sectores agroexportadores por la
suba de aranceles a la exportación) complicaron el inicio de las conversaciones. Finalmente,
luego de intentarlo durante seis años, el 29 de mayo de 2014, Argentina llegó a un acuerdo
con los países miembros del Club de París en condiciones inéditas para el organismo. Desde
2002, la deuda continuó aumentando por los intereses punitorios además de los atrasos del

27
Para las diferencias metodológicas y conceptuales de las tres medidas de reducción deuda en la
reestructuración de deuda ver Guzmán (2018:69-70)

140
servicio de capital e interés pactado. A inicios de 2014, los intereses punitorios ya acumulaban
el 37% de lo adeudado. La negociación de la deuda consolidada en el marco del Club de París
era compleja, ya que la deuda a refinanciarse componía de obligaciones con los gobiernos y
agencias oficiales de 16 países, denominadas en ocho monedas diferentes, y cada contrato
poseía sus cláusulas particulares y tasa de interés vinculada al crédito.

En toda la experiencia del Club de París, y dentro de los parámetros consagrados por la
organización, no existía la posibilidad de obtener una quita en el monto adeudado salvo lo
previsto específicamente para los países de bajo ingreso per cápita y con niveles de
endeudamiento insostenible, características que no posee Argentina. Es decir que, si la
Argentina no hubiera alcanzado este acuerdo, el pago debería haberse concretado al contado.
Cabe destacar, además, que la negociación con el Club de París se realizó sin la intervención
del FMI, evento que resultaba inédito para los acuerdos de refinanciación que lleva adelante
el organismo. Esta circunstancia se fundamentaba en la decisión de mantener al FMI sin
injerencia en la política, que se mantenía desde 2006.

La renegociación con el Club de París constaba de la cancelación de la deuda por un monto

total de 9.690 millones de dólares, que se componía de 4.955 millones de dólares de capital,
1.102 millones de dólares de intereses y 3.633 millones dólares de intereses punitorios. El
crecimiento en el monto total a pagar respecto a las cifras de 2001 se explica por las deudas
que fueron venciendo desde esa fecha y la incidencia de los intereses punitorios, aplicados de
acuerdo con las cláusulas contractuales. Así, entre 2001 y 2014, la suma del capital, de los
intereses corrientes y de los intereses punitorios crecieron a una tasa anual acumulativa de
7,2%.

Los representantes de los acreedores del Club de París y del gobierno de la República
Argentina se reunieron el 28 y 29 de mayo de 2014 y acordaron un arreglo para liquidar la
deuda en mora con los acreedores del organismo durante un período de cinco años. El esquema
ofrecía un marco para una solución sostenible y definitiva a la cuestión de los atrasos
adeudados por la Argentina a los acreedores del Club de París, que cubría un monto total de
atrasos de 9.700 millones dólares al 30 de abril de 2014. Proporcionaba una estructura flexible
para la liquidación de atrasos dentro de los cinco años, incluido un mínimo de 1.150 millones
de dólares a pagar antes de mayo de 2015. El interés que devengaba este nuevo perfil era de

141
3%, contemplando la posibilidad de refinanciación parcial con una tasa de 4,5% dentro de los
cinco años y 9% más allá de los cinco años. Ochoa y Albornoz (2019:21) comparan el acuerdo
con el Club de París de 2014 con el de 1992, en el cual el cronograma de pagos fue de 16 años
mientras que, el último, el periodo de pagos era de apenas cinco años. Según los autores el
periodo establecido fue mucho menor e impactó negativamente en las finanzas públicas en el
corto plazo. El acuerdo fue distinto a los anteriores porque su objetivo fue distinto: no buscaba
refinanciar el capital a un plazo largo sino la culminación de la relación de endeudamiento en
el menor plazo posible. Además, podemos mencionar algunas diferencias. En primer lugar,
antes de este acuerdo, Argentina llevaba 13 años sin realizar pagos por esta deuda, por lo cual
resultaba improbable conseguir un largo período de gracia. En segundo lugar, se había
interrumpido la injerencia del FMI en la política económica y se buscaba salir de la relación
sinérgica entre los planes de ajuste del organismo y las renegociaciones con el Club de París,
por lo cual no se podía pactar en los “términos clásicos”. Además, Ochoa y Albornoz
(2019:21) sugieren que el acuerdo alcanzado por Argentina era comparable con los acuerdos
ad-hoc firmados por Birmania y Cuba con el Club de París. De la comparación de estos tres
acuerdos, el de Argentina fue el único que no tenía periodo de gracia y el de menor madurez.
A su vez, no contempló la quita de deuda, como sí sucedió en el caso de Cuba. No obstante,
no es correcto comparar el trato que reciben países de bajos ingresos altamente endeudados
con la negociación de Argentina, un país de ingreso medio con bajo nivel de endeudamiento
al momento del acuerdo.

En 2017, la administración de Mauricio Macri comenzó a refinanciar parcialmente los

vencimientos de manera tal que no se cumplió con el cronograma original de cinco años. En
2019, se decidió dejar sin pagar un remanente de 1.900 millones de dólares que hubiera
terminado con 65 años de endeudamiento bilateral con este grupo de países. Según Ochoa y
Albornoz (2019: 20), el gobierno de Macri no pagó “para cuidar las reservas”, lo cual resulta
inverosímil si analizamos la venta de divisas que sin control de cambios se desarrolló hasta
septiembre de 2019.

142
Cronograma original de pagos (plan a cinco años) y pagos realizados al Club de París. En miles de millones de
dólares.

Fuente: Elaboración propia en base al Ministerio de Economía de Argentina.

El acuerdo de 2014 permitía realizar esta refinanciación, pagando un mínimo para cubrir el
monto adeudado en siete años. A partir de 2019, esta deuda comenzó a devengar 9% anual.
En 2020, con el país inmerso en una profunda crisis económica y social luego de dos años de
recesión, y con la llegada de la pandemia del COVID-19, el gobierno argentino decidió no
pagar el vencimiento del Club de París. El monto remanente de la deuda ronda los 1.941
millones de dólares28 y devenga un 9% anual de intereses. Al escribir estas páginas, la última
amortización de la deuda ha sido postergada por “un puente” hasta marzo 2022, que incluye
pagos intermedios por más de 400 millones de dólares29 y el gobierno se encuentra en
tratativas con el Club de París para refinanciar nuevamente la deuda a una tasa sostenible.
5.1.6. La disputa con los fondos buitre. Una cronología
Una vez finalizado el segundo canje de deuda en 2010 sólo quedaba sin regularizar un 7,6%
del valor nominal de los títulos elegibles. Gran parte de estos títulos estaban en poder de
grandes fondos de inversión que los adquirieron en 2008 a una porción ínfima de su valor.
Estos fondos especializados en inversiones de riesgo, conocidos como “fondos buitre”,
demandaron al Estado argentino, reclamando el 100% del valor nominal de los bonos. Estos
litigios dieron lugar a una sucesión de vaivenes en el sistema judicial estadounidense,
resumidos cronológicamente a continuación.

28
Tipos de cambio a 31/12/2019. Fuente: Ministerio de Economía.

29
Ver detalles del acuerdo en: https://www.argentina.gob.ar/noticias/martin-guzman-anuncio-un-puente-de-
tiempo-hasta-marzo-de-2022-con-el-club-de-paris-que

143
En diciembre de 2011, el Tribunal del Primer Circuito de Nueva York a cargo del juez federal,
Thomas Griesa, encontró que, según las acciones denunciadas por los fondos buitre, Argentina
efectivamente había violado la cláusula pari passu y ordenó al Estado a pagar la parte que
correspondía a los demandantes por los bonos en default, en simultáneo con los intereses de
la deuda que emitió como parte de los canjes 2005 y 2010. Esa instancia fue apelada por el
gobierno argentino en la Cámara de Apelaciones de Nueva York y la sentencia quedó en
suspenso hasta tanto se expresará el Segundo Circuito.

En octubre de 2012, el Segundo Circuito le dio la razón al juez Griesa, encargado de fijar el
monto de la sentencia y los términos para su ejecución. Ese mismo mes, la retención de la
Fragata Libertad en el puerto de la ciudad de Toma de la República de Ghana, tras el pedido
de NML a la justicia de ese país le agregaba dramatismo al litigio. La Fragata estaría retenida
77 días en el puerto de Ghana y finalmente regresaría al país. En noviembre de 2012, tal como
se esperaba, Griesa sentenció al país a pagar el 100% de los títulos en manos de los
demandantes y exigió que el depósito de garantía que solicitó la querella se efectivice antes
del 15 de diciembre próximo, fecha en la que el Estado argentino debía pagar los intereses por
la deuda reestructurada. De no realizarse, ordenó al Bank of New York –agente de pago de
Argentina- que no transfiera los fondos a las cuentas de los tenedores de Bonos de Cambio.
Rápidamente, el gobierno argentino envió una solicitud a la Cámara de Apelaciones de Nueva
York para que se mantenga la suspensión de la sentencia de Griesa hasta tanto se complete la
segunda instancia. Los fondos buitre presentaron una nota al Tribunal para embargar el pago
de “deuda nueva” correspondiente al 15 de diciembre de ese año. Lo mismo hicieron,
posteriormente, ante cada vencimiento de la deuda canjeada. El 27 de febrero de 2013, se
presentaron, nuevamente, en el Segundo Circuito las posturas de ambas partes y se presentaron
terceros (el banco encargado de pagar los “bonos de deuda nueva” y un fondo que tenía “deuda
nueva”, que se declararon en contra de un posible embargo). Dos días después, la Cámara le
pidió a Argentina que elabore una propuesta de pago y que la presente antes del 29 de marzo
de 2013. El gobierno respondió con las mismas condiciones de los canjes 2005 y 2010
garantizando, de este modo, un trato igualitario. Obviamente los fondos buitre no aceptaron.

El litigio con los fondos buitre continuó en 2013 y 2014 recorriendo las sucesivas instancias
del sistema judicial estadounidense, luego de que un juez de primera instancia haya

144
dictaminado su fallo en contra de la Argentina. El gobierno argentino sólo podía apelar en
cada instancia, puesto que, de acatar el fallo de Griesa antes del vencimiento de la cláusula
RUFO, todos los acreedores que habían ingresado a los canjes de 2005 y 2010 debían recibir
las nuevas condiciones financieras otorgadas a los fondos buitre. El 23 de agosto de 2013, la
Cámara de Apelaciones confirmó en su totalidad la sentencia de Griesa, cuya ejecución dejó
en suspenso hasta tanto la Corte Suprema se expresara sobre esa resolución. Finalmente, el 16
junio de 2014, la Corte Suprema de Estados Unidos rechazó la apelación argentina.

A mediados de 2014, el litigio con los fondos buitre llevó al país a un evento de default técnico
de la nueva deuda emitida en el canje, ya que el Tesoro había girado el pago a los tenedores
de bonos emitidos bajo el Indenture 2005, pero el agente de pagos no podía liquidar el pago
en las cuentas de los acreedores. El 26 de junio de 2014, Argentina depositó más de 1.000
millones de dólares para saldar un vencimiento del 30 de junio correspondiente a su deuda
reestructurada, a riesgo de que el dinero sea embargado por orden de la justicia
estadounidense. Al día siguiente, la justicia estadounidense frenó el pago de la deuda
reestructurada de la Argentina, pero no embargó el dinero depositado por el país para ese fin,
tal como habían solicitado los fondos buitre. El 30 de junio, día de vencimiento, los bonistas
que entraron en los canjes de 2005 y 2010 no recibieron el pago tras el depósito del gobierno
argentino, ya que el agente de pago, el BONY (Bank of New York), se vio impedido por
Griesa. Comenzó entonces un período de gracia de 30 días para que la Argentina cumpla con
el pago de la deuda reestructurada y evitar entrar en default. Los fondos buitre habían
comprado anteriormente seguros que se cobraban en caso de que Argentina no pagara algún
vencimiento de la deuda nueva, denominados credit default swaps. El 30 de julio, se
cumplieron los 30 días de gracia y Daniel Pollack, nombrado por Griesa como mediador,
anunció que no hubo acuerdo entre partes y que Argentina entraba en "default técnico".

El conflicto con los fondos buitre continuó complicándose en los siguientes meses. Para
sortear las dificultades que la medida cautelar de Griesa, Argentina sancionó la Ley de Pago
Soberano, que permitía a los tenedores de bonos de deuda reestructurada intercambiar sus
bonos por otros con términos similares pero emitidos de conformidad con la ley argentina.
Además, la ley nombraba al Banco de la Nación Argentina como nuevo fiduciario. En
septiembre de 2014, Griesa declaró a la Argentina en desacato. A partir de noviembre de 2014,

145
el fondo buitre Bracebridge Capital, de Massachusetts, se sumó con un reclamo de 1.100
millones de dólares, con lo que la deuda exigida frente a la justicia de Nueva York rondaba
los 4.000 millones de dólares. En los siguientes meses se sumaron otras 49 demandas contra
Argentina en los tribunales estadounidenses, presentadas por los denominados “bonistas me
too”, que elevaron el monto total de la sentencia a 8.000 millones de dólares30. El gobierno de
Cristina Fernández de Kirchner mantuvo hasta el final de su mandato su posición de no pagar
a los fondos buitre respetando la cláusula RUFO protegiendo la reestructuración de deuda
realizada. Esta cláusula venció en diciembre de 2015.

5.2. El regreso de la valorización financiera y un nuevo proceso de endeudamiento

5.2.1. Un nuevo proceso de endeudamiento externo

Para su programa, el gobierno de Mauricio Macri necesitaba el acceso a los mercados

internacionales de deuda. Es por eso que procuró cerrar rápidamente el litigio con los fondos
buitre, lo que se concretaría con la emisión de deuda de abril de 2016.

En enero de 2016, la administración de Macri aceptó el fallo de Griesa y decidió pagar la

totalidad de lo indicado por su sentencia a los fondos buitre en un solo pago. En 2016, se
derogó la Ley de Pago Soberano que procuraba que los holdouts regularizaran su situación en
condiciones equivalentes a quienes adhirieron a los canjes de 2005 y 2010. El 5 de febrero el
gobierno argentino, ya sin la vigencia de la cláusula RUFO, firmó un Acuerdo Marco 31, para
que la totalidad de los holdouts (aún para quienes no hayan litigado) pudiesen adherir y cobrar.
Los acreedores podían optar por la oferta estándar, que implicaba recibir un 150% del monto
principal original de sus bonos, pero sin exceder el valor de cualquier sentencia monetaria
dictada por un tribunal con respecto a esos bonos, determinados al 31 de enero de 2016. Si se
había dictado un juicio monetario con respecto a sus bonos, le correspondía el monto original
de ese juicio monetario actualizado la tasa de interés acumulada hasta el 31 de enero de 2016,

30
“Griesa aceptó el pedido de los "me too" y asciende el monto de la sentencia contra la Argentina”. Agencia
Télam. https://www.telam.com.ar/notas/201510/125455-griesa-me-too-fondos-buitre.php

31
Para más información ver Acuerdo Marco para Bonos en Cesación de Pago en
https://www.argentina.gob.ar/economia/finanzas/deudapublica/resolucion-bonos-en-cesacion-de-pago

146
menos un descuento del 30%, y si no se había dictado sentencia monetaria con respecto a los
bonos, el valor devengado de las demandas al 31 de enero de 2016 menos un descuento del
30%.

En abril de 2016 se emitieron 16.500 millones de dólares de nueva deuda externa de los cuales
11.000 millones de dólares se iban a destinar al pago a los fondos buitre. Las tasas de interés
de los títulos emitidos iban desde 6,25% para bonos a tres años a 7,625% para el bono a 30
años, lo que implicaba un spread de aproximadamente 500 puntos sobre el Tesoro de Estados
Unidos en aquel momento. La deuda con los holdouts, incluyendo intereses punitorios e
intereses devengados no pagados, rondaba los 11.000 millones de dólares. El resto de los
fondos estaban destinados a financiar gastos de la nueva administración. La nueva emisión
bajo el fideicomiso de 2016 (Trust Indenture 2016) se realizó con prórroga de jurisdicción a
favor de tribunales extranjeros, sin inmunidad soberana, e incluyó las “cláusulas de acción
colectiva” y de pari passu, sentando las bases del proceso de endeudamiento público a partir
de entonces. Tanto el gobierno como los organismos internacionales señalaron que esta
emisión inédita para un país emergente era un éxito (Banco Mundial, 2018: 3).

A partir de ese momento, la administración de Mauricio Macri comenzó a hacer uso intensivo
del crédito externo durante los años 2016 y 2017, a niveles de interés muy superiores a los
internacionales. El déficit de cuenta corriente que totalizó 15.105 millones de dólares en 2016
y 31.151 millones de dólares en 2017 (INDEC, 2021), y el déficit fiscal se financiaban,
mayoritariamente, a través de endeudamiento en moneda extranjera en el mercado local y en
los mercados internacionales. El volumen de crédito tomado en menos de dos años, el fracaso
del programa de metas de inflación y el cambio condiciones financieras internacionales,
generaron incertidumbre en los mercados internacionales sobre la capacidad del país de
afrontar la deuda asumida. Llegado el año 2018, Argentina perdía el acceso al crédito externo,
agravando aún más su situación.

147
5.2.2. El regreso del FMI
En junio de 2018, el gobierno acordó con el organismo un programa Stand By, inicialmente
por 50.000 millones de dólares (DEG 35.379 millones)32 que luego ascendió a 56.300 millones
de dólares (DEG 40.710 millones)33 en la ampliación de octubre 2018. El préstamo, que
representaba el 1.110% de la cuota en sus inicios, y luego llegó al 1.277% con la ampliación,
excedía en 842% el límite máximo en condiciones normales para esta clase de préstamos, el
cual se encuentra establecido en 435% de la cuota de cada país en el Fondo34. Los países, sin
embargo, pueden acceder a préstamos en condiciones excepcionales que permiten sobrepasar
el límite máximo cuando se encuentran bajo situaciones de crisis grave y luego de un análisis
riguroso de la situación. Este no fue el caso del programa Stand By con la Argentina, que
consiguió el apoyo del Directorio en tan sólo un mes para estas condiciones excepcionales.

El monto recibido debía repagarse entre los años 2021 y 2024, con pagos para 2021, 2022 y
2023, en concepto de capital e interés, de 5.400 millones de dólares, 18.800 millones de
dólares y 19.000 millones de dólares, respectivamente. Estos valores representaban alrededor
del 25% de las exportaciones del año 2019. Mientras el FMI realizaba los desembolsos
previstos entre junio y diciembre de 2018, se producía en simultáneo una salida neta de
capitales de aproximadamente 41.000 millones de dólares, que fueron financiados con los
fondos provenientes del acuerdo. Estos créditos externos no se utilizaron para proyectos de
infraestructura que mejoren la competitividad del país, sino que fueron usados para financiar
el déficit de cuenta corriente, el resultado fiscal y pagar la deuda generada financiando la
salida masiva de capitales.

32
Para más información visitar la página web del FMI:
https://www.imf.org/es/News/Articles/2018/06/20/pr18245-argentina-imf-executive-board-approves-us50-
billion-stand-by-arrangement

33
Para más información visitar la página web del FMI: https://www.imf.org/es/Countries/ARG/argentina-
update

34
Para más información visitar la web del FMI:
https://www.imf.org/en/About/Factsheets/Sheets/2016/08/01/20/33/Stand-By-Arrangement
148
El monto desembolsado finalmente alcanzó los 44.500 millones de dólares, luego de que el
presidente Alberto Fernández, a poco tiempo de asumir, rechazara los desembolsos finales del
préstamo.

5.2.3. Síntesis de un nuevo proceso de endeudamiento insostenible

A diciembre de 2019, la deuda pública argentina se encontraba en una posición insostenible.
Entre diciembre 2015 a diciembre 2019 el stock de deuda bruta pasó de 240.665 millones de
dólares a 323.065 millones de dólares, lo que representó un incremento de unos 82.400
millones de dólares (un crecimiento de 34,2%). Es preciso tener en cuenta que en 2011-2015
no se incluían en el stock los títulos no ingresados a los Canjes 2005/10. De considerar los
holdouts, el aumento de stock totalizaba 71.000 millones de dólares. En términos del PBI, la
deuda bruta implicaba el 52.6% del PBI en diciembre de 2015, mientras en diciembre de 2019
era el 90.2% del PBI35. A su vez, el stock de deuda en moneda extranjera pasó de representar
un 66% de la deuda bruta en diciembre de 2015 a implicar un 77% en diciembre de 2019. La
deuda en moneda extranjera ascendió de 151.000 millones de dólares a 249.000 millones de
dólares. La deuda pagadera en moneda local era 73.800 millones de dólares en diciembre de
2015 y pasó a 71.580 millones de dólares en diciembre de 2019. Durante el período
mencionado el pago de intereses pasó de 2% a 4,3% del PBI. El stock de deuda pública externa
(la deuda con acreedores no residentes) era en diciembre de 2015 de 60.580 millones de
dólares y en diciembre de 2019 llegó a 155.870 millones de dólares, lo que representó un
aumento de unos 95.300 millones de dólares en sólo cuatro años. El stock de deuda con
acreedores privados y organismos internacionales era en diciembre de 2015 de 104.000
millones de dólares (22,5% del PBI) y en diciembre de 2019 alcanzó los 188.000 millones
(54% del PBI). La variación de stock total de deuda medida en dólares resultó menor que la
variación de stock de deuda externa, ya que debemos tener en cuenta la reducción de stock de
deuda en moneda local por una depreciación de la moneda de 78% en cuatro años (de 13 a 59
pesos por dólar).

35
Ministerio de Economía – Secretaría de Finanzas (2021) Presentación trimestral de deuda pública.
Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/economia/finanzas/deudapublica/informes-trimestrales-de-la-
deuda

149
Las devaluaciones, las altas tasas de interés y el bajo crecimiento, hicieron que la trayectoria
de la deuda creciera rápidamente. Ningún superávit primario plausible podía estabilizar la
trayectoria de la deuda, debido al excesivo costo de refinanciación y a que los tiempos e
intensidad de la recuperación económica de la crisis iniciada en 2018 eran inciertos. A
principios de 2020, con la irrupción de la pandemia por el COVID-19, la situación se agravó.

Evolución de la deuda Pública (2004-2019). En % del PBI

Fuente: Secretaría de Finanzas. Oficina Nacional de Crédito Público

Gráfico. Composición de la deuda según moneda (dic-19). En % de la Deuda Total

Fuente: Secretaría de Finanzas. Oficina Nacional de Crédito Público.

Los niveles de superávit primario requeridos para estabilizar la dinámica de la deuda pública
compatible con tasas de crecimiento factibles eran inviables para la sociedad argentina que

150
venía sufriendo las consecuencias de años de recesión a los que se sumó el flagelo de una
pandemia. Para un escenario base con un crecimiento de largo plazo del 2%, el país debía
alcanzar un resultado primario 3,1% del PBI, lo cual resultaba improbable, considerando que,
de los últimos 50 años, sólo en nueve se alcanzó un resultado primario superavitario. Si
tenemos en cuenta que en 2019 el déficit primario fue de 1,2% y el déficit proyectado para
2020, previo a la pandemia, era de 4,7% del PBI, el ajuste necesario para alcanzar el Resultado
Primario Estabilizador de la Deuda (RPED) era imposible de lograr en términos económicos
y sociales.

En este contexto, el gobierno a cargo de Alberto Fernández enfrentó la reestructuración de la

deuda pública denominada en moneda extranjera, comenzando con los acreedores externos,
siguiendo con los acreedores locales y finalmente continuar con el Club de París y el FMI. La
deuda en títulos emitidos en moneda extranjera, si bien constituye aproximadamente un tercio
de la deuda pública total, tiene vencimientos que representan una significativa restricción en
la balanza de pagos y la disponibilidad de divisas. Por esta razón, reestructurar esa porción de
la deuda y restaurar su sostenibilidad significaba una necesidad crítica en la resolución de la
crisis económica argentina. Luego de un proceso ordenado que comenzó en diciembre de
2019, se consiguió el canje del 99,01% de los títulos en moneda extranjera bajo ley externa y,
posteriormente, el 99,41% de los títulos en moneda extranjera bajo ley local, lo que implicó
la reestructuración de un monto elegible de alrededor de 107.000 millones de dólares, a un
valor presente de 54 centavos por dólar. De esta manera, la reestructuración llevada a cabo
por el gobierno argentino ha sido la segunda mayor reestructuración soberana a nivel global
y la mayor de nuestra historia.

El reciente canje ha incorporado los avances en el plano normativo a nivel internacional,

incluyendo las Cláusulas de Acción Colectiva (CAC) aumentadas, y ha procedido en el marco
de la transparencia y buena fe en línea con los principios establecidos por las Naciones Unidas.
En sólo ocho meses, Argentina logró un acuerdo con una adhesión casi plena de sus acreedores
(cuando en promedio las renegociaciones tardan más de 12 meses)36, entre partes que iniciaron

36
Ver Asonuma y Trebesch (2016) Sovereign Debt Restructurings: Preemptive or Post-Default

151
la negociación en posiciones muy distantes tanto en lo financiero como en lo conceptual.
Como consecuencia de la reestructuración se logrará despejar los vencimientos de los
próximos años consiguiendo un alivio financiero de 42.000 millones dólares hasta el año 2024
y, además, el cupón promedio se redujo de un 7% promedio a 2,9% anual, disminuyendo así
el peso de los servicios de deuda en el mediano y largo plazo. Se espera que este alivio sea
suficiente para recuperar la actividad económica y mejorar las condiciones de vida de la
población luego de cuatro años de ajuste en la administración de Macri y casi dos de una
pandemia inédita que frenó la economía mundial.

En mayo de 2021, el gobierno de Fernández acordó con los países miembros del Club de París
una postergación de un año en el pago del capital remanente de la deuda con pagos intermedios
por 400 millones de dólares. Al escribir estas líneas, la administración actual se encuentra
renegociando el acuerdo Stand By con el FMI, buscando extender significativamente los
plazos y eliminando las sobretasas que cobra el organismo.

Cambio del Perfil de Vencimientos (2020-2050). En miles de millones de dólares.

Fuente: Secretaría de Finanzas (2021).

152
Evolución del servicio de deuda y de intereses de deuda. En % del PBI.

Fuente: Secretaría de Finanzas (2021).

153
6. Las consecuencias de un nuevo ciclo de endeudamiento y ajuste sobre los
derechos humanos
En el período estudiado en esta segunda parte de la tesis, que va desde 2002 hasta 2021, se
pueden identificar tres subperíodos, asociados a gobiernos de un mismo signo político y
determinadas metas de política económica y social. En primer lugar, entre 2003 y 2015, se
sucedieron los tres gobiernos kirchneristas, en segundo lugar, entre 2015 hasta 2019 tuvo lugar
la gestión de la Alianza Cambiemos, y finalmente, el gobierno del Frente de Todos en el que
el kirchnerismo es el principal integrante. En los tres subperiodos se encuentran distintos
objetivos de política económica, así como disímiles tendencias en el endeudamiento externo
con diferentes consecuencias sociales. Desde 2003 hasta 2015 encontramos un proceso de
recuperación de las condiciones materiales de vida de gran parte de la población y mejora de
la distribución del ingreso, en un contexto de reducción del endeudamiento externo. A partir
de 2016, las políticas de ajuste fiscal, la inflación y las sucesivas devaluaciones, generaron
una importante transferencia de ingresos desde los sectores populares a las grandes empresas.
La pandemia del COVID-19, cuyos efectos comenzaron a agravarse en marzo de 2020 en
nuestro país, obligó a la implementación de medidas sanitarias, como cuarentenas y cierre de
actividades económicas, que profundizaron las desigualdades entre los sectores formales e
informales de la economía. A continuación, analizaremos las tendencias en el goce de los
derechos sociales en los tres subperiodos.

6.1. El derecho al trabajo

En el momento más grave de la crisis de 2002 la tasa de desempleo rondaba el 25% de la
población económicamente activa y el trabajo cerca del 50% de los empleos de mayores de
18 años no estaban registrados (MTEySS, 2022). La primera respuesta ante la crisis del
mercado laboral en el 2002 fue el “Plan Jefas y Jefes de Hogares Desocupados” (PJyJHD),
que consistió en una transferencia monetaria de 150 pesos a ese sector de la población. En el
año 2003 alcanzó una cobertura cercana a dos millones de personas. Esta política de
transferencia de ingresos fue complementada con otras de reinserción laboral en los gobiernos
kirchneristas, a medida que la economía crecía y el mercado laboral se recomponía. El
abordaje de la crisis de empleo e ingresos, luego del colapso de la convertibilidad, se puede
caracterizar en distintas líneas de intervención: la reinserción ocupacional, la recomposición

154
de ingresos, el restablecimiento de la negociación colectiva, la protección del empleo y la
formalización del trabajo no registrado.

Reinserción ocupacional
En 2006, por el Decreto 336 se creó el Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE), que brindaba
apoyo a los trabajadoras/es desocupadas/os en la búsqueda activa de empleo, en la
actualización de sus competencias y en su inserción en empleos de calidad. En su primera
etapa, las personas beneficiarias del PJyJHD podían optar por el traspaso al SCyE, debido a
que existía incompatibilidad de titularidad de ambos programas. La resolución 876 del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS), incluyó a las empleadas de
servicio doméstico en el SCyE.

El Programa de Inserción Laboral, creado por la Resolución 45/2006 del MTEySS, destinado
a personas desocupadas, ofrecía una línea de promoción del empleo asalariado para la
inserción laboral de los beneficiarios de los programas PJyJHD y Empleo Comunitario,
además otra línea de promoción del “autoempleo” que tuvo como objetivo fomentar el
desempeño en oficios o el desarrollo de emprendimientos individuales o asociativos.

Negociación colectiva
El gobierno de Néstor Kirchner restableció la instancia de negociación colectiva que había
sido prácticamente anulada en la década anterior. En 2004 se sancionó la Ley N° 25.877 de
Ordenamiento Laboral, que reivindica la negociación colectiva en el nivel de rama de
actividad o sector por sobre los niveles inferiores (Trujillo, 2019). A partir de esta norma, en
la práctica prevalece el convenio más favorable para el trabajador cuando hay superposición
en los contenidos de la negociación, generando un marco institucional formal que estimula la
negociación colectiva. El 31 de agosto de 2004, a partir del Decreto 1.135, el Poder Ejecutivo
Nacional ordenó la Ley N° 14.250, que regía las convenciones colectivas. La promoción de
la negociación colectiva en un contexto de recuperación económica dio lugar al incremento
continuo del número de convenios y acuerdos homologados anualmente. El restablecimiento
de las instancias de negociación colectiva y la recuperación del empleo formal dieron mayor
centralidad a los sindicatos. No obstante, esta recuperación de cierta centralidad del
sindicalismo no implicó una revitalización que transforme las lógicas de representación, sino

155
que se mantuvieron características del sindicalismo de décadas anteriores: unicidad sindical,
centralización de la negociación colectiva y mecanismos de extensión a todos los trabajadores
(Trajtemberg, 2009 y Morris, 2015).

La decisión política de Néstor Kirchner de reubicar a las negociaciones colectivas fue uno de
los principales desacuerdos que precipitó la salida de Roberto Lavagna del Ministerio de
Economía cuando este se enfrentó a la Confederación General del Trabajo (CGT) por la
discusión de la pauta salarial de las paritarias (Panigo y Chena, 2011). Hasta finales de 2011,
los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández establecieron una alianza estratégica
con la CGT (Natalucci, 2015).

Acuerdos colectivos homologados y personal comprendido (2004-2020)

Fuente: Elaboración propia en base al Boletín de Estadísticas Laborales (BEL), Ministerio de Trabajo de la
Nación.

Protección del empleo

En 2004, se sancionó la Ley N° 25.877 que establecía un plazo máximo de tres meses para el
periodo de prueba en el que se podía despedir sin indemnización (antes era de seis meses para
empresas no Pymes y 12 meses para Pymes). Además, la Ley N° 25.877 establecía que el
empleador debe realizar aportes y contribuciones desde el primer día del periodo de prueba.

156
También la nueva norma determinaba condiciones más favorables para los empleados al
momento de cobrar la indemnización, incorporando al cálculo la mejor remuneración.

Por otra parte, a partir de 2003 el dinamismo en la actividad económica mostró un correlato
en los indicadores laborales. La tasa de desempleo se redujo desde el 16,1%, a mediados de
2003, hasta el 6,9%, a finales de 2012, mientras que, para el mismo período, la tasa de empleo
aumentó de 38,8% a 43,1%. A su vez, el número de desocupados se redujo a la mitad en dicho
periodo, desde 1.700.000 millones a cerca de 900.000. Además, entre el tercer trimestre de
2003 y el cuarto trimestre de 2012, el número de personas ocupadas residentes en áreas
urbanas aumentó cerca de 3,9 millones: de 8,4 millones a 11,3 millones. (MTEySS, 2022). A
partir de 2008, en un contexto de menor crecimiento económico, observamos una
desaceleración en la mejora de algunos indicadores del mercado de trabajo. En el marco de la
desaceleración del crecimiento por la crisis global y factores internos el Estado asumió un rol
activo para evitar que se pierdan puestos de trabajo formal. Entre las acciones estatales para
sostener el empleo formal podemos destacar los Procedimientos Preventivos de Crisis (PPC)
y el mencionado REPRO.
El PPC es una instancia obligatoria de negociación para prevenir despidos tempranos en la
cual el Ministerio de Trabajo actúa como mediador frente a las partes en dicho procedimiento.
Esta herramienta cobró relevancia ante la caída de la producción en 2008-2009. Una vez
efectuada la apertura del PPC, los empleadores no podían despedir y los trabajadores no
podían realizar huelgas o paros hasta su finalización. El REPRO complementaba la acción del
PPC, ya que mientras duraba el PPC, el Estado subsidia parte de los salarios.

Evolución de la población ocupada y desocupada. (2003-2021). Cantidad de personas.

157
Fuente: Elaboración propia en base al Boletín de Estadísticas Laborales (BEL), Ministerio de Trabajo de la
Nación.

Evolución de la tasa de desocupación. (2003-2021). En % de la PEA

Fuente: Elaboración propia en base al Boletín de Estadísticas Laborales (BEL), Ministerio de Trabajo de la Nación.

Formalización del empleo no registrado

Con la recuperación económica, el desempleo descendió rápidamente llegando en 2005 a
niveles inferiores al 10% de la población económicamente activa. Dada esta recuperación del
empleo se comenzó a abordar otro aspecto de la crisis del mercado laboral: la informalidad.
A fines de 2005, el Poder Legislativo Nacional sancionó la Ley N° 26.063 que establecía la

158
aplicación obligatoria del Régimen Especial de Seguridad Social para Empleados del Servicio
Doméstico, permitiendo la deducción en el impuesto a las ganancias para personas físicas de
las sumas abonadas al personal doméstico hasta un monto similar al mínimo no imponible.
De esta manera, se intentaba combatir de manera focalizada el empleo informal en un sector
en el cual esta problemática prevalece.

Otro bolsón de informalidad es el del trabajo rural, que se encuentra excluido de la Ley de
Contrato de Trabajo y tiene un régimen especial de jornada determinada por “usos y
costumbres” (Trujillo, 2019). En 2008, mediante la resolución 71/2008 de la Comisión
Nacional de Trabajo Agrario, se determinó un límite a la jornada de trabajo diurna, tal y como
lo garantiza la Constitución Nacional.

En 2011, se lanzó el Plan Nacional de Regularización del Trabajo que tenía como objetivo
detectar el empleo no registrado a través de distintos mecanismos, incorporando en el sistema
de seguridad social a trabajadores excluidos. En enero de 2011, se creó el Sistema Trabajo
Registrado Digital, que permitía constatar, en el momento de la fiscalización, cuál era la
situación registral de los trabajadores de la empresa indagada mediante una conexión en línea
a las bases de datos de la Seguridad Social, lo que implicaba un salto cualitativo en la
eficiencia de la inspección y en la optimización del uso de recursos.

En septiembre de 2013, en el marco del lanzamiento de un plan integral de combate al trabajo

no registrado, se creó una unidad especial encargada del control del fraude laboral en sectores
complejos de fiscalizar y se creó un equipo multidisciplinario para hacer foco especial en el
trabajo no registrado y la subcontratación fraudulenta en determinadas actividades. Asimismo,
se ha propuesto crear un Registro Público de Empleadores con Sanciones Laborales
(REPSAL), con el objeto de fortalecer la disuasión y la sanción social respecto del trabajo no
registrado (Bertranou, 2015:124).

El conjunto de políticas mencionadas tuvo éxito en la disminución del trabajo no registrado.

Sin embargo, no se pudo reducir la informalidad más allá del piso del 30% de la población
ocupada (MTEySS, 2022). En los años posteriores con la crisis iniciada en 2018 y el

159
debilitamiento de las capacidades del Ministerio de Trabajo, degradado a Secretaría, la
informalidad aumentó en torno al 34%.

Evolución de la subocupación horaria y el empleo no registrado. En % de población ocupada. 37

Fuente: Elaboración propia en base al Boletín de Estadísticas Laborales (BEL), Ministerio de Trabajo de la Nación.

La política laboral de la restauración neoliberal

En 2016, hubo un cambio en la orientación de la política laboral con un sesgo hacia la
reducción de los costos laborales y la desarticulación de las instituciones de protección del
empleo.

La primera muestra del giro en la política laboral fueron los despidos en el sector público en
el primer trimestre de la gestión. Según los datos de empleo registrado del sector público, la
diferencia entre diciembre 2015 y marzo 2016 arroja 56.904 trabajadores menos (Strada,
2018:56). Esta reducción del empleo público se convirtió en una habilitación al sector privado
para actuar de la misma manera. Un segundo hito fue cuando en 2016 el Ministerio de Trabajo
no homologó un convenio colectivo del sindicato de bancarios con aumentos sobre la

37
La caída de la subocupación y la informalidad en 2020 se debe a que durante las restricciones sanitarias
adoptadas durante la etapa temprana de la pandemia los empleos informales fueron principalmente los que
cesaron.

160
inflación. En ese año el promedio de pauta salarial de los convenios fue de 32% con una
inflación anual de 42% (Cató y Ventrici, 2017: 668).

En un avance hacia la flexibilización del mercado laboral, se sancionaron dos leyes que
tendían a la desregulación: la Ley de Empleo Joven y la Ley de Aseguradoras de Riesgo del
Trabajo. La Ley de Empleo Joven promovía empleos sin contribuciones patronales para
jóvenes que buscaban su primer empleo. En tanto, la Ley de Aseguradoras de Riesgo del
Trabajo buscaba reducir los juicios de los empleados con un sesgo pro empresario.

A partir del acuerdo con el FMI, se buscó implementar una reforma laboral en simultáneo con
la reforma previsional. El proyecto de reforma laboral ingresó al Congreso en el mes de
diciembre de 2018, pero no se llegó a tratar. El proyecto establecía incentivos para la
registración de trabajadores centralmente mediante la rebaja de contribuciones patronales
(Strada, 2018: 62). Además, se pretendía modificar el Artículo 30 de la Ley de Contrato de
Trabajo de 1976, a fin de desligar de la responsabilidad solidaria de la empresa principal sobre
el cumplimiento de obligaciones de los contratistas en el caso de tercerizaciones (Strada, 2018:
67). Finalmente, otro elemento de gran importancia era que el proyecto habilitaba que las
partes mediante acuerdos individuales puedan suprimir o modificar en forma regresiva los
mejores derechos acordados por los convenios colectivos de trabajo (Strada, 2018:73).
Afortunadamente para trabajadores y trabajadoras, la reforma no pudo ser tratada en diciembre
de 2018 y fue retirada de la agenda parlamentaria el año siguiente. A pesar de no haber logrado
aprobar la reforma, asistimos a un nuevo intento de reforma laboral tendiente a reducir los
derechos laborales en el marco de un programa acordado con el FMI.

6.2. Pobreza, indigencia y desigualdad38

Con la gran devaluación de 2002, la moneda nacional pasó a tener un tercio del valor que tuvo
lugar en la década anterior pasando rápidamente el tipo de cambio nominal de 1 peso 1 dólar
a 3 pesos 1 dólar. Esta gran depreciación generó una inflación de 40% anual y una significativa

38
Para analizar los datos correspondientes a pobreza, indigencia y distribución del ingreso, se tomará INDEC
por ser el organismo oficial, con excepción del período 2007-2015, en el cual la metodología del índice de precios
y por tanto, el valor de las canastas para medir indigencia y pobreza por ingresos, no refleja fielmente lo que
acontecía en ese momento histórico. Para esos años se utilizarán las series elaboradas por el CEDLAS de
Tornarolli (2018) y Favata, F., D. Schteingart y G. Zack (2017).

161
transferencia de ingresos que llevó la pobreza y la desigualdad a niveles inéditos en el período
de estudio. Como ya hemos mencionado anteriormente, la pobreza y la indigencia alcanzaron
su máximo histórico en octubre de 2002 cuando la medición oficial del INDEC estimó que el
57,8% de la población era pobre y 27,5% era indigente. El coeficiente de Gini para ese año
alcanzaría un máximo histórico de 0.56. La participación del salario en la distribución del
producto alcanzó su peor nivel en 2003 representando sólo un 34% del PBI.

En 2003, con el crecimiento de la economía y la recomposición del mercado de trabajo se

inició un proceso de lenta mejora de la desigualdad. En los cuatro años de mandato de Néstor
Kirchner, la pobreza por ingresos disminuyó rápidamente a 36% y la indigencia afectaba al
9% (INDEC, 2022). Esta tendencia a la mejora de las condiciones de vida de la población
asociada a altas tasas de crecimiento económico siguió hasta 2011, a pesar de que las
condiciones macroeconómicas no se mostraban tan favorables. En ese año se perforó el piso
de 30% de pobreza.

Cabe destacar que la reducción de la desigualdad durante los gobiernos de Néstor Kirchner y
Cristina Fernández de Kirchner no fue un proceso que se dio exclusivamente por mecanismos
de mercado, sino que se desarrolló una serie de medidas de políticas de ingreso que
permitieron la disminución de la indigencia, la pobreza y la desigualdad, aún en los últimos
años cuando las bases del crecimiento económico se habían debilitado.

En 2002, en medio de la debacle social producida por la salida de la convertibilidad, la gestión

de Eduardo Duhalde promovió la implementación de un subsidio a los Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados (decreto 565/02) que significó un paliativo para casi 2 millones de beneficiarios
en el año 2003 y se convirtió en uno de los programas de mayor relevancia, llegando a
representar cerca del 1% del PBI (Neffa et al., 2008). El gobierno de Néstor Kirchner mantuvo
el Plan “Jefes y Jefas” como principal programa de transferencias. Por otro lado, se inició una
política de mejora de los sectores formales a partir de la actualización del salario mínimo vital
y móvil y la jubilación mínima, que alcanzó sus valores en dólares previos a la crisis recién a
fines de 2007, es decir, 200 dólares y 150 dólares, respectivamente.

162
En 2006 se abrió una nueva fase de las políticas sociales orientada a reemplazar al Plan jefes
y jefas de hogar desocupados, PJJHD, (Trujillo y Retamozo, 2015). Se implementó el Seguro
de Capacitación y Empleo (SCE) focalizado en los individuos definidos como empleables y
el Programa Familias por la Inclusión Social orientado a garantizar el ingreso de hogares con
menores de edad. A pesar de los intentos por implementar otros programas el Plan Jefes y
Jefas continuaba siendo un ingreso significativo para un gran número de hogares (Trujillo y
Retamozo, 2015:39). Se estima que en 2007 unos 820.000 beneficiarios seguían alcanzados
por el Plan Jefes y Jefas de Hogar desocupados, 271.000 se pasaron al Plan Familias y unos
70.000 al Seguro de Capacitación y Empleo, mientras que 510.000 se incorporaron al mercado
formal de trabajo (Neffa, 2008).

En 2009, luego del conflicto con los sectores agroexportadores, en medio de la crisis
financiera global y después de haber estatizado el sistema de previsional, el gobierno de
Cristina Fernández implementó la política una transferencia de ingresos sin precedentes por
carácter universal: la Asignación Universal por Hijo (AUH) para la Protección Social.
Mediante el decreto 1602/2009, la presidenta Cristina Fernández introdujo una modificación
a la Ley Nº 24.714 del régimen de asignaciones familiares para incluir a niños/as y
adolescentes de grupos familiares desocupados o en la economía informal que registren
ingresos menores al salario, mínimo, vital y móvil (Trujillo y Retamozo, 2015: 40). La AUH
consistió en una política de universalización de derechos de los menores de 18 años,
extendiendo la cobertura de asignaciones familiares a aquellas familias excluidas del mercado
laboral formal. La ANSES es el organismo encargado de gestionar este programa de
transferencia condicionada que alcanzaba en 2014 a más de 3,3 millones de niños, niñas y
adolescentes. La transferencia monetaria asociada a la AUH implica un aumento del ingreso
familiar, que en algunos casos es suficiente para elevar el ingreso del hogar por sobre el umbral
de la línea oficial de pobreza, mientras que, en familias de menores recursos, contribuye
reduciendo la brecha de pobreza. (Cetrángolo et al.,2017: 31-32). En sus primeros años, la
AUH fue parte de las políticas que permitieron perforar el piso de 30% de pobreza, llegando
en 2013 a niveles en torno al 27% (Tornarolli, 2018: 21). En los años 2014 y 2015, la mejora
de las condiciones sociales se detuvo junto con la desaceleración del crecimiento económico
y debido a una fuerte devaluación del tipo de cambio a fines de 2013.

163
En diciembre de 2015, finalizó el ciclo de político de tres gobiernos kirchneristas con una
participación de los salarios en el producto de 54%, un valor cercano al máximo histórico,
mientras que la pobreza había disminuido desde los máximos históricos de 57% hasta niveles
que académicos estiman entre 28% y 29% (Zack et al., 2019 y Tornarolli, 2018).

A partir de diciembre de 2015, cuando la administración de Mauricio Macri devaluó el tipo

de cambio de 9 pesos por dólar a 14 pesos por dólar, se produjo una rápida transferencia de
ingresos desde los sectores asalariados hacia los sectores concentrados de la economía. Entre
las medidas que generaron esta transferencia de ingresos, además de la significativa
devaluación que produjo una inflación de 40% en 2016, encontramos despidos en el sector
público y eliminación parcial de los subsidios a los servicios públicos, siguiendo las
recomendaciones del FMI en sus revisiones informales. A pesar del marco de ajuste fiscal, el
gobierno mantuvo la AUH y los programas de transferencias condicionada vinculados al
empleo se transformaron en programas de transferencia focalizada para preservar la
gobernabilidad. Tras un 2016 de deterioro debido a las mencionadas medidas de ajuste, el
2017 fue un año de estabilidad cambiaria y una leve recuperación de la actividad económica
permitiría una moderada mejora de los indicadores. Sin embargo, en 2018 la recesión
económica, la fuerte devaluación de la moneda en mayo y la adopción de un fuerte programa
de ajuste acordado con el FMI, reafirmó la senda de transferencia regresiva de ingresos y
profundización de la desigualdad. La administración de la Alianza Cambiemos finalizó con
un deterioro de todos los indicadores sociales: la participación de los asalariados en el
producto había descendido a 46% en el tercer trimestre de 2019 (INDEC, 2022), la pobreza
alcanzaba a 35,5% de las personas y 8% eran indigentes.

El gobierno de Alberto Fernández, inició su gestión en diciembre de 2019 en medio de esta

complicada situación social. Para paliar la crisis social se implementó la Tarjeta Alimentar
como programa de transferencias complementario de la AUH con el objetivo de garantizar
que la población cubra mínimamente las necesidades alimentarias.

164
Distribución funcional del ingreso al cuarto trimestre de cada año.

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, Kidiba y Vega (2015) y Graña y Kennedy (2008).

Evolución de salario mínimo y jubilaciones, expresados en dólares corrientes.

Fuente: Elaboración propia en base al Ministerio de Trabajo y el BCRA.

6.3. La seguridad social

Luego de casi una década de su privatización parcial, el sistema previsional exhibía
importantes falencias. El haber, tanto público como del sistema de capitalización, había
sufrido un fuerte deterioro por la devaluación de la moneda. El fondeo de ambos sistemas se
había visto afectado por la caída del empleo formal como la de los salarios, a lo que se sumaba

165
en el sistema de capitalización el default de títulos públicos y la desvalorización de los activos
financieros en el marco de la crisis. El sistema no había incrementado la cobertura, alcanzando
sólo a 2 millones de jubilados y jubiladas (un 60% de la población en edad de jubilarse).

En 2004, se sanciona la Ley N° 25.994 de Prestación Anticipada, que permitió que las mujeres
y hombres de más de 55 y 60 años, respectivamente, con 30 años de aportes al sistema,
pudieran recibir un beneficio anticipado equivalente a la mitad del haber que les
correspondería una vez llegada a la edad mínima jubilatoria. Al alcanzar dicha edad, 60 años
las mujeres y 65 años los hombres, comenzarían a percibir el total del haber. Además, se
implementó una serie de moratorias jubilatorias extendían la posibilidad de acceder a una
prestación previsional careciendo de los años de aportes formales. Así, se ampliaron los
beneficios para todos los autónomos y monotributistas en edad jubilatoria pero que no
cumplían con la cantidad requerida de aportes. Estos comenzaban a recibir los beneficios y
pagarían su deuda con el ANSES en 60 cuotas que se descontaban directamente de los
beneficios recibidos. Ambas medidas fueron parte del “Plan de Inclusión Previsional” y
permitieron que la cobertura pasiva que era menor al 60 % en el 2002, alcance al 98 % de las
personas mayores de 65 años en el año 2015 (La Ruffa, 2019).

No sólo se buscó aumentar la cobertura sino también mejorar el poder adquisitivo de los
beneficiarios y la brecha entre estos. A partir de 2003, se comenzó con la actualización del
haber mínimo por resoluciones y decretos. En el año 2008 se implementó la Ley N° 26.417
de Movilidad Jubilatoria que implicó que la evolución de los ingresos de la población pasiva
deje de depender exclusivamente de las decisiones del Poder Ejecutivo. Esta ley estableció
dos ajustes en los haberes anuales. La actualización se realizaba en función de la variación de
los recursos tributarios de la seguridad social por beneficiario y del incremento semestral de
los salarios nominales. Al incluir ambos componentes se aseguraba que los haberes
jubilatorios siguieran la evolución de los salarios, a la vez que acompañasen el aumento de
los ingresos al sistema previsional.

Estas medidas apuntaron, principalmente, a recomponer la jubilación mínima reduciendo la

brecha entre haberes medios y mínimos. Mientras los haberes mínimos experimentaron subas
por encima de la inflación, los medios crecieron por debajo. Esto concibió una inequidad de

166
los reajustes de los haberes al interior de los beneficiarios del sistema, provocando un sinfín
de demandas contra el Estado por parte de los damnificados.

A pesar del incremento de los beneficios, el sistema previsional tuvo una notable mejoría en
su balance financiero producto de la Ley N° 26.222 de 2007 que modificó la Ley N° 24.241
y estableció la libre opción al régimen jubilatorio, cambiando la asignación automática al
sistema privado de capitalización para aquellos nuevos trabajadores indecisos por la
asignación automática al régimen de reparto, y el regreso al sistema público de aquellos
trabajadores que, anteriormente, habían elegido el régimen de capitalización.

En 2008, el gobierno argentino aprobó una Ley de Reforma de Previsión Social, que eliminó
el sistema de capitalización individual gestionado por las AFJP privadas y lo traspasó a un
sistema único e integrado, de reparto y administración pública, con el fin de asegurar mayor
protección e inclusión social. Con la reestatización de los aportes jubilatorios en manos de las
AFJP, tras la puesta en marcha del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), se volvió
a priorizar el régimen solidario financiado a través de la transferencia intergeneracional. Los
fondos privados fueron traspasados hacia ANSES mediante la creación del mencionado FGS.
Esta medida de reestatización del sistema previsional constituyó una de las políticas de
reversión más profundas de las políticas neoliberales de la década anterior. A través del FGS,
esta medida permitió la dirección de esos fondos previsionales a inversiones que impulsen la
economía real. El mayor efecto de la integración del sistema previsional fue, indudablemente,
que permitió lograr la universalidad de la cobertura del sistema, con tasas superiores al 95%.

La reestatización incrementó los recursos no contributivos, como consecuencia de los

beneficios obtenidos de la capitalización de los fondos del ahorro acumulado previamente por
las AFJP, que pasó a manos de la ANSES. Hasta 2011, los recursos del sistema crecieron
como consecuencia de los fondos traspasados de las AFJP a la ANSES, el crecimiento de la
actividad y el empleo, lo cual permitió que el uso de recursos fiscales y de impuestos generales
disminuyeran notoriamente. No obstante, esta situación se revirtió en la medida que la
economía comenzó a ralentizar su crecimiento generando menos puestos de trabajo
registrados y los gastos del sistema previsional crecieron de manera significativa con el avance
de la cobertura y la prestación del Plan de Inclusión Previsional y AUH.

167
Cabe mencionar que la expansión de la cobertura previsional golpeó las finanzas del sistema
previsional incrementando el déficit fiscal. El déficit previsional se profundizó hasta alcanzar
en 2016 un valor del orden del 3,4 % del PBI (La Ruffa, 2019). Esto derivó en la utilización
de grandes sumas de recursos fiscales por parte del sector público para hacer frente a las
distintas prestaciones previsionales.

La administración de Macri introdujo reformas que, por un lado, continuaron la ampliación

de la cobertura, pero, por otro, han afectado la sostenibilidad del sistema erosionando los
recursos. En primer lugar, se estratificó el universo de beneficiarios como la creación de la
Pensión Universal para Adultos Mayores (PUAM) mediante la Ley N° 27.260, el Programa
de Reparación Histórica mediante la Ley N° 27.260 y la Garantía del 82% del Salario Mínimo
Vital y Móvil (SMVM) mediante la Ley N° 27.432. Por otro lado, la Ley N° 27.426 modificó
la cuantía del haber previsional, cambiando la forma de actualización de los salarios históricos
que componen el cálculo del haber inicial. Además, esta norma flexibilizó la edad de retiro
hasta los 70 años.

También se advierten modificaciones que cambian la composición de los recursos de la

seguridad social como la rebaja de las contribuciones patronales a través de un mínimo no
imponible y la unificación de la alícuota al año 2020, la eliminación del impuesto a las
ganancias e incorporación del impuesto débitos y créditos a la financiación de la seguridad
social, y el cronograma de extinción del financiamiento del 15% de la masa de impuestos
coparticipados.

Para finalizar, se destacan modificaciones que cambian el carácter del FGS como el
financiamiento del Programa de Reparación Histórica, la disminución de la participación en
proyectos de infraestructura y el aumento en la participación de préstamos a beneficiarios de
la seguridad social y a provincias.

En 2016, el Poder Ejecutivo envió un proyecto de ley al legislativo y logró sancionar la Ley
N° 27.260. Uno de los objetivos de esta normativa consistía en reformular algunos tributos
vinculados al sistema dentro del llamado Régimen de Sinceramiento Fiscal (RSF). La Ley
N° 27.260, el FGS y el RFS lograrían el financiamiento del Programa de Reparación Histórica
para Jubilados y Pensionados (PRHJP). Se creó una nueva prestación, la pensión universal

168
para adultos mayores (PUAM). La reforma también implicó la anulación del acuerdo entre el
Estado nacional y las provincias por el cual el 15% de la masa bruta de impuestos
coparticipables eran destinados a la financiación del sistema previsional. En esta Ley N°
27.181, que protegía las participaciones accionarias del Estado nacional en la cartera del FGS.
Por medio de diversas maniobras financieras, el FGS perdió el 70% de su valor en dólares
entre diciembre de 2015 y diciembre de 2019.

En diciembre de 2017, en medio de una importante resistencia social y una fuerte represión
mientras se sesionaba en el Congreso, el gobierno consiguió la aprobación de la Ley N°
27.426, referida a la fórmula para el cálculo de la actualización de los haberes de jubilaciones
y pensiones, pensiones no contributivas y pensiones honoríficas para ex Combatientes de
Malvinas. La nueva fórmula implicaba la actualización ponderando el 70% de la variación del
IPC, que es la forma de captar la inflación minorista o del consumidor final, y el 30% de las
Remuneraciones Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE), que es un promedio de las
variaciones de los asalariados registrados de las distintas actividades económicas ponderado
por la cantidad de trabajadores en cada una. También se modificó el cálculo del monto del
primer haber jubilatorio, al utilizar de manera exclusiva el RIPTE. La consecuencia de la Ley
N° 27.426 fue la reducción de los haberes en términos reales, debido a que el incremento de
la inflación fue superior al de los salarios y se redujo el gasto del sistema en las prestaciones.

6.4. El derecho a la salud

Durante los gobiernos kirchneristas tuvieron lugar una serie de medidas que ampliaron el
acceso al derecho a la salud de la población. En esta etapa aumentó considerablemente el
financiamiento para la salud y se llevaron a cabo varios planes tendientes a disminuir las
desigualdades en el acceso a la salud. Entre 2004 y 2014 el presupuesto de la función salud
pasó de 0,54% del PBI a 0,94% del PBI. Algunos de los programas más relevantes han sido
el Plan Nacer, destinado a la atención de la salud materno-infantil, líneas de política en lo
vinculado con la salud sexual y procreativa, y políticas para garantizar el acceso equitativo a
los medicamentos como el Programa Remediar y la Ley N° 25.649 para el uso de
medicamentos genéricos. Durante esos años se amplió el calendario de vacunación a 19
vacunas gratuitas y obligatorias cubiertas por el Estado. El Plan Sumar estableció un sistema

169
integral de salud con prestaciones públicas y gratuitas para niños, niñas y adolescentes hasta
los 19 años, y mujeres, hasta los 64 años, sin obra social.

A partir de 2016 se da una disminución que llevaría el presupuesto de Salud a 0,79% del PBI
en 2019. Enfermedades como el dengue, que eran epidémicas, se convirtieron en endémicas,
otras como el sarampión que estaban prácticamente ausentes en la población regresaron.

El punto máximo del retiro del Estado de la salud pública fue la degradación del Ministerio
de Salud a Secretaría, con sus implicancias presupuestarias, a partir de la reforma de los
ministerios de 2018, en el marco del ajuste comprometido con el FMI. Así fue cómo Argentina
meses antes de la llegada de la peor pandemia en un siglo venía de cuatro años de ajuste
presupuestario en salud y sin rango ministerial para esa temática.

Evolución del presupuesto de salud

Fuente: Elaboración propia en base al Ministerio de Economía.

6.4. El financiamiento educativo

A continuación, se abordará el marco legal y la asignación de recursos para la inversión
educativa en el período 2003-2015, con la premisa de que el financiamiento de la educación
es una condición necesaria para garantizar el acceso a una educación de calidad para la mayor
parte de la población. Dados los objetivos del presente trabajo y que no es parte de
especialidad en que se inscribe, no se abordará la cuestión del desempeño del sistema
170
educativo, tratándose exclusivamente su financiamiento. En el periodo que trata el presente
apartado se distinguen dos etapas con tendencias opuestas: entre 2003 y 2015 se observa un
período expansivo de la inversión educativa en línea con las metas planteadas por el nuevo
marco legal implementado en 2005, mientras que a partir de 2016, tal como vimos en otras
áreas sociales, comienza un período de ajuste y desinversión que se profundiza a partir de la
crisis de 2018.

6.4.1. La expansión del financiamiento educativo

Luego de la catástrofe social de 2001-2002, el gobierno que asumió en diciembre de 2003
recobró centralidad convirtiéndose en corresponsable del financiamiento y la administración
de la educación. Entre sus primeras medidas, el gobierno logró la aprobación en el Congreso
de la Ley N° 25.864 de Garantía del Salario Docente y 180 días de clase en los distintos niveles
de educación general básica. La normativa establecía la cancelación de deudas salariales con
los y las docentes por parte de las provincias y, en el caso de no poder pagarlas, podrían
solicitar ayuda del Estado nacional.

Estas medidas iniciales se complementaron en los años siguientes con un paquete normativo
compuesto por tres leyes esenciales que, en un período de fuerte expansión económica y
crecimiento de los recursos fiscales, el Poder Ejecutivo impulsó y logró sancionar en el
Congreso: la Ley N° 26.075 de Financiamiento Educativo, la Ley N° 26.206 de Educación
Nacional y la Ley N° 26.058 de Educación Técnica y Profesional.

La Ley de Financiamiento Educativo, promulgada en enero de 2006, implicó un significativo

cambio en la tendencia de la inversión educativa. En primer lugar, la normativa estableció
metas anuales de aumento del financiamiento educativo en términos de porcentaje del PBI
indicando para el año 2013 un gasto en educación, ciencia y tecnología del 6%. Además, la
ley definió el rol de la Nación y las provincias en ese incremento, financiando el 40% y 60%,
para lo cual se estableció una asignación específica de los fondos coparticipables.

Se estableció el destino prioritario del aumento de la inversión en términos de once metas

educativas, muchas de ellas medibles, como la inclusión del 100% de niños y niñas de cinco

171
años en el nivel inicial, el acceso a escuelas primaria de jornada extendida por parte de al
menos el 30% de los alumnos, incorporación de Tecnologías de Información y Comunicación
(TIC) en las escuelas y mejorar la educación técnico-profesional (Claus y Sanchez, 2009: 13).
Finalmente, se creó el Programa Nacional de Compensación Salarial Docente, para equiparar
desigualdades salariales entre provincias, y se generó la posibilidad de instaurar la Paritaria
Nacional Docente, para la discusión de las condiciones laborales, el calendario educativo, el
salario mínimo docente y la carrera docente. Para ello, se estableció una asignación específica
de los fondos coparticipables. Además, un porcentaje de los recursos coparticipados
(determinado según criterios basados en el tamaño de la matrícula, la incidencia de la ruralidad
y el porcentaje de la población no escolarizada) debía estar afectado exclusivamente al
financiamiento educativo en el presupuesto provincial. (Claus y Sánchez; 2019: 74).

Luego de la Ley de Financiamiento Educativo, el gobierno nacional impulsó la nueva Ley de

Educación Nacional, que luego de ser sancionada y promulgada en diciembre de 2006
reemplazó a la reforma de la década anterior. Uno de los cambios principales que introdujo
esta, fue determinar que el Estado nacional y los estados provinciales de manera concertada y
concurrente, eran responsables de planificar, organizar, supervisar y financiar el sistema
educativo nacional en sus cuatro niveles (inicial, primario, secundario y superior) y sus
distintas modalidades educativas (común, técnico-profesional, artística, especial, permanente
de jóvenes y adultos, rural, intercultural bilingüe, contexto de privación de la libertad,
domiciliaria, y hospitalaria). Además, instaba con carácter obligatorio a la Nación y las
provincias a generar las condiciones materiales y culturales que permitan la enseñanza y el
aprendizaje de calidad (Clauss y Sanchez, 2019: 14).

La inversión educativa aumentó sostenidamente en cumplimiento del sendero planteado por

la Ley de Financiamiento Educativo con la excepción del año 2010, cuando la economía creció
más de 10% y la inversión educativa no aumentó en la misma cuantía. No fue sino hasta 2015,
y sólo en ese año, que se alcanzó y superó la meta planteada del 6% del PBI.

6.4.2. La Educación en contexto de ajuste

En 2016 comenzó una tendencia decreciente en la inversión educativa que, en función del
comportamiento del presupuesto nacional y los acuerdos salariales definidos en las
jurisdicciones provinciales, se profundizó en 2018 y 2019, en el marco del programa Stand By
172
del FMI. La meta estipulada por la Ley de Educación Nacional de invertir el 6% del PBI en
educación sólo logró cumplirse en 2015; no fue alcanzada antes ni se sostuvo después de esa
fecha. El gasto educativo consolidado fue del 5,80% y 5,65% del PBI en 2016 y 2017,
respectivamente. En términos absolutos, entre 2015 y 2016 la reducción fue de 65.000
millones de pesos constantes del año 2018 entre ambos niveles de gobierno: bajó un 7% a
nivel nacional y un 8% a nivel provincial. (Clauss y Sanchez, 2019: 7). El ajuste fue mucho
mayor a nivel del aporte del Estado nacional al financiamiento educativo que en el aporte de
las provincias.
Evolución de la inversión en educación, ciencia y tecnología. (2005-2019). En % del PIB
7,0%

6,0% 6,0% 6,0% 6,0% 6,0% 6,0% 6,0% 6,0% 6,0% 6,0% 6,0%
5,6%
5,3%
5,0% 5,0%
4,7%
4,0% 4,2% 4,5% 4,3%
4,2% 4,1% 4,1% 4,2% 4,1% 4,2%
3,8% 3,8%
3,0% 3,4% 3,7% 3,7%
3,2%
3,1%
2,0%

1,0% 1,7% 1,6% 1,7% 1,8% 1,8% 1,8% 1,9% 1,8% 1,8% 1,6% 1,4%
1,1% 1,3% 1,5% 1,4%
0,0%
200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019

Nación Provincias Meta

Fuente: Elaboración propia en base a Clauss y Bucciarelli (2020)

Evolución de la inversión en programas seleccionados. En Millones de ARS (pesos) corrientes.

Fuente: Elaboración propia en base a Clauss y Bucciarelli (2020).

173
En 2016, se registraron caídas en varios programas presupuestarios, a excepción de los fondos
salariales nacionales, y las políticas de evaluación de la educación y de mejoramiento de la
calidad educativa y fortalecimiento de las administraciones provinciales. El 2017 se destaca
por un aumento generalizado del presupuesto educativo, con una importante recuperación de
la inversión en educación técnica, el mantenimiento de los fondos salariales nacionales y una
mayor inversión en educación superior universitaria, a la par de caídas leves en el resto de los
programas.

En 2018, la profundización del ajuste fiscal tuvo un fuerte impacto en el presupuesto educativo
Entre 2015 y 2018, el promedio nacional del salario docente cayó 14% en términos reales y
se verificaron caídas en todas las jurisdicciones, con excepción de San Luis, por lo que los
programas presupuestarios con fuerte peso salarial no lograron empatar la inflación (Clauss y
Sanchez, 2019: 52). En 2019, la caída de la inversión representó el 1,10% del PBI,
correspondiendo el 0,20% a la Nación y el 0,90% a las jurisdicciones provinciales alejándose
aún más de la meta de 6% del PBI (Clauss y Bucciarelli, 2020: 21).

Evolución de la inversión nacional en educación, ciencia y tecnología por rubro (2005-2019)

Millones de ARS (pesos) constantes- precios de 2018.

Fuente: Elaboración propia en base a Clauss y Bucciarelli (2020).

174
Como se observa en este gráfico, desde 2018 el ajuste en el financiamiento educativo por parte
del Estado nacional se dio fuertemente en todos los rubros: salarios de educación básica y
universitaria, infraestructura y programas de alcance nacional.

Dos ejemplos de programas nacionales destacados que tienden a mejorar la equidad en el

acceso a educación de calidad son: el programa de becas PROGRESAR y el programa de
acceso a dispositivos electrónicos (Tablets y Netbooks) para nuevas formas de instrucción,
Conectar Igualdad. A continuación, se observa una trayectoria oscilante en la inversión de
ambos programas, terminando en 2019 con valores en pesos corrientes similares o inferiores
a los de 2016, lo que implicó un fuerte ajuste en términos reales, considerando una inflación
acumulada superior al 300%.
Evolución de la inversión en infraestructura Millones de ARS (pesos) constantes de 2018.

Fuente: Elaboración propia en base a Clauss y Bucciarelli (2020).

Otro aspecto que hace a la calidad y ampliación del derecho a la educación es la inversión en
infraestructura, ya sea con la creación de nuevos establecimientos o el acondicionamiento de
los existentes. En este rubro el ajuste comenzó en 2016, pero fue violento a partir de 2018
cuando en el marco del acuerdo con el FMI se decidió detener el gasto de capital. En 2016, la
inversión en infraestructura escolar se redujo en un 36% en valores constantes. En 2019, la
inversión en infraestructura representó un 30% de la inversión de 2015, a valores de 2018.

A modo de resumen, podemos distinguir dos etapas en lo que respecta al financiamiento

educativo en este siglo: la primera, con los gobiernos kirchneristas en los que se tendió a
incrementar sostenidamente el financiamiento educativo, reasignando responsabilidades entre
la Nación y las provincias y estableciendo metas para la expansión de la inversión. Se destaca
2015 como el único año en el que se cumplió la meta del 6% del PBI asignado a educación,
ciencia y tecnología a nivel consolidado y con mayor inversión en infraestructura en términos
reales. A partir de 2016, con el gobierno de Cambiemos comenzó una etapa de ajuste del gasto
que se profundizó con la crisis de 2018. En el contexto del ajuste en el marco del programa

175
Stand By de 2018, hay dos rubros que fueron fuertemente afectados: los salarios docentes, que
tienen gran peso en el presupuesto educativo, y la inversión en infraestructura que
prácticamente se frenó en 2018 y 2019. A lo largo de todo el período el financiamiento
educativo ha exhibido un carácter procíclico, además de haber sido uno de los principales
focos en los programas de ajuste.

Resumen de la segunda parte

En esta segunda parte se continuó indagando en la interrelación entre el endeudamiento
externo, una sucesión de planes de ajuste fiscal para poder servir la deuda insostenible y una
progresiva incapacidad del Estado para garantizar los derechos humanos de su población. En
el contexto de una nueva crisis de deuda insostenible agravada por la peor pandemia en un
siglo, mientras el gobierno de Alberto Fernández se encuentra negociando un nuevo acuerdo
de Facilidades Extendidas con el FMI, a casi cuatro años de haber recibido el préstamo más
cuantioso de la historia del organismo y de nuestro país, hemos retomado la pregunta acerca
de cuánto ajuste es “socialmente tolerable” para afrontar los pagos de deuda.

La estructura de esta segunda parte se organizó, al igual que la primera, en tres capítulos que
se interrelacionan y que en conjunto completan mutuamente la exposición de fenómenos
complejos: las políticas macroeconómicas, el endeudamiento, el ajuste y el deterioro de la
calidad de vida de la población. En el Capítulo 4, se realizó un resumen de las políticas
económicas aplicadas por los gobiernos que se sucedieron entre 2002 y 2019.

En 2016 tuvo lugar un nuevo experimento de liberalización de los mercados financieros

apreciación cambiaria y atracción de capitales especulativos del exterior. El influjo de
capitales financieros tenía por objetivo valorizarse en el corto plazo a partir de la rentabilidad
en dólares ofrecidas localmente. El modelo basado en la valorización financiera generó
nuevamente, en su fase de auge, una burbuja que estimuló la entrada de los capitales externos
y domésticos en busca de rentabilidad extraordinaria en el sector financiero. Los instrumentos
elegidos en esta ocasión por los inversores extranjeros fueron bonos en moneda extranjera,
Letras del BCRA y luego, letras de corto plazo del Tesoro. Cuando el influjo de capitales

176
especulativos mermó por cambios en las expectativas o rendimientos relativos de las
inversiones, la salida de los capitales financieros fue garantizada con el mayor crédito de la
historia del país y del FMI por un monto de 44.000 millones de dólares.

En el Capítulo 5, que trató sobre el endeudamiento, se ha realizado un extenso estudio acerca

del proceso de reestructuración de la deuda con bonistas privados concretada en los años 2005
y 2010, así como también se ha dado cuenta de las dificultades que implicó la presencia de
fondos buitre bloqueando el proceso. Además, se dio cuenta de la relación con el FMI y el
Club de París. Finalmente, se ha ahondado en el proceso de endeudamiento externo más
vertiginoso de la historia de nuestro país que tuvo lugar entre 2016 y 2019, y cuyas
consecuencias ruinosas perdurarán por las próximas décadas.

La resolución caótica de este proceso de endeudamiento y apertura financiera terminó con

políticas de ajuste y una crisis cambiaria que obligó al restablecimiento de los controles de
cambio. La combinación de significativa depreciación del tipo de cambio, traspaso a inflación
y ajuste del gasto tuvo como consecuencia una masiva transferencia de ingresos desde los
sectores asalariados hacia el bloque de poder económico local y los acreedores externos, que
generó 5 millones de nuevos pobres en sólo dos años.

En el Capítulo 6 está dedicado, en primer lugar, a repasar la recomposición de derechos

laborales y la mejora de las condiciones materiales de vida de gran parte de la población a
partir de 2003, luego de décadas de pauperización, en el marco de políticas públicas
progresivas en términos de derechos humanos. Estas políticas fueron habilitadas por
condiciones positivas como el contexto externo favorable, la recuperación económica y el
alivio en la carga de la deuda externa, pero también por la voluntad política de los gobiernos
de turno. En segundo lugar, a partir de diciembre de 2015 y hasta diciembre de 2019, vivimos
un nuevo experimento de valorización financiera y austeridad fiscal desde una perspectiva de
derechos humanos, en el cual observamos nuevamente un avance sobre los derechos laborales
y ajuste en los presupuestos de salud y de educación, en clara contradicción con el principio
de máxima asignación de recursos.

177
El desarrollo de esta segunda parte, sobre todo en lo que refiere a los últimos cinco años,
replica las tendencias de la primera parte en la que estudiamos los 25 años de valorización
financiera, deuda y ajuste iniciados en 1976, y, por lo tanto, aporta evidencia histórica más
reciente en favor de nuestra hipótesis.

178
PARTE III
7. Tendencias de largo plazo: Deuda, ajuste fiscal y derechos humanos.
El grueso interés del dinero convida a los
extranjeros a hacer pasar el suyo para venir a
ser acreedores del Estado. No nos detengamos
sobre la preocupación pueril que mira la
arribada de este dinero como una ventaja (...)
Los rivales de un pueblo no tienen medio más
cierto de arruinar su comercio que el tomar
interés en sus deudas públicas.

Manuel Belgrano

El objetivo de este capítulo es poder resumir las tendencias que han sido analizadas en ambas
partes de la tesina. El punto de partida es el quiebre histórico que tuvo lugar con el gobierno
de facto que tomó el poder el 24 de marzo de 1976, con la implantación de un nuevo modelo
de acumulación que cambiaría profundamente la matriz económica vigente y la distribución
del ingreso. En esa primera experiencia neoliberal se generaron las bases de la financiarización
de la economía y se consolidaba un nuevo bloque de poder económico en la Argentina con
una participación cada vez mayor del capital transnacional. A partir de entonces, la apertura
financiera abriría oportunidades de entrada y salida de capitales financieros con fines
especulativos y su consecuente contracara sería el endeudamiento externo para financiar las
salidas de capitales de la plaza local. La restricción externa en este modelo ya no se debe
principalmente por el incremento de la producción e importaciones de insumos, sino que su
principal causa es la salida de capitales financieros y servicio de deuda en moneda extranjera.

A un endeudamiento insostenible, le corresponde una sucesión de crisis financieras cada vez

más frecuentes y con cada crisis un periodo de ajuste, devaluación de la moneda y distribución
regresiva del ingreso. Cada crisis produjo un deterioro social más profundo que las anteriores
en términos de desempleo, pobreza y desigualdad, generando una pauperización tendencial de
las condiciones de vida de gran parte de la población. Todo esto, en el marco de un ajuste
permanente del gasto y la presencia constante del FMI como rector de las políticas
económicas, a excepción de un hiato de 10 años entre 2006 y 2016, en los que la exclusión
del FMI coincidió con los años de mayor recuperación en términos de empleo y distribución

179
del ingreso. Tal como señala Brenta (2011) la etapa de permanencia prolongada bajo acuerdos
con el FMI (1982-2001) coincidió con efectos negativos sobre el crecimiento, la inflación y
el empleo se agudizaron. Entre 1982 y 1988, asistimos a una “década perdida” en la que el
crecimiento fue nulo (0,4% promedio) y la inflación muy elevada, derivando en los procesos
hiperinflacionarios de 1989-1990. Entre 1991 y 2001, se da una alternancia de una primera
etapa de crecimiento con oscilaciones importantes promedió 3,3%, mientras que desde 1993
la inflación se redujo fuertemente por la apreciación cambiaria, pero desde 1999 sobrevino la
deflación con recesión. En este período se daría la paradoja del crecimiento económico con
crecimiento del desempleo, que llegó a 19% en el peor momento de la crisis de 2002.

Fueron los años en los que el FMI no tuvo influencia la política económica y en los que la
deuda no representó una carga insostenible, luego de la significativa quita conseguida en la
reestructuración de deuda realizada entre 2005 y 2010, aquellos en los que se expandió la
inversión social con un fuerte impacto en la reducción del desempleo y la pobreza. Como ya
se ha mencionado anteriormente, no es objetivo de los programas del FMI el crecimiento
económico, sino que procuran la estabilización de la balanza de pagos para garantizar el flujo
de comercio exterior y el servicio de la deuda a no residentes. Sin embargo, debemos
considerar también que, como señala Brenta la diversidad de las condicionalidades
cualitativas y su correspondencia con la idiosincrasia de los distintos gobiernos que
recurrieron al FMI da cuenta de que las autoridades nacionales a menudo incluyeron en los
acuerdos medidas de su interés, como un modo de forzar su cumplimiento y de enfrentar la
resistencia de la población. Para Brenta es posible que los gobiernos hayan incorporado de
esta manera en los programas las cuestiones de mayor costo político, provocando el mayor
deterioro de los derechos económicos y sociales, como la salud, la educación, los salarios y la
estabilidad laboral, las jubilaciones y pensiones, y las transferencias a los hogares, entre otros
indicadores (Brenta, 2021:344-345). En contraposición, es preciso tener en cuenta que varias
de estas medidas que afectan derechos forman parte regular de los programas del FMI (Ortiz,
2015), razón por la cual es difícil saber cuáles medidas son propuestas por el gobierno local y
cuáles de autoría del FMI, lo que es seguro que han contado con la aprobación de ambas
partes.

180
A partir de la crisis de deuda de 1981 y 1982 a la que llegó la última dictadura cívico-militar,
tuvo lugar una etapa de 20 años de presencia del FMI como rector de la política económica
mientras se consolidaba un modelo de acumulación basado en la valorización del capital
financiero. Entre 1982-2001, el crecimiento, la inflación y el empleo experimentaron su peor
comportamiento: el PBI varió anualmente al 1,6% promedio y la media anual inflacionaria
fue de 15% (Brenta, 2011:35). Los programas del FMI suelen priorizar el equilibrio externo
y fiscal para lo cual suelen recomendar una profunda devaluación y una reducción del gasto.
El traspaso de la depreciación del tipo de cambio a la inflación y las políticas de austeridad
fiscal tienden a generar desaceleración de la economía y una redistribución regresiva del
ingreso. De esta manera se explica cómo en los años en los que el FMI vigiló los programas
económicos, el crecimiento ha sido menor y la inflación mayor. En este sentido Brenta resume
que el enfoque teórico del FMI sobre el balance de pagos contempla el juego entre estas tres
variables: resultado fiscal, agregados monetarios y deuda pública externa, implicando que,
para limitar la expansión de activos domésticos y evitar el desplazamiento del crédito al sector
privado (crowding out), los déficits fiscales deben financiarse con deuda pública en los
mercados de capitales internacionales (Brenta, 2021: 329).

En este sentido, también podemos considerar el período 2016-2019 como una etapa en la que
las recomendaciones del FMI comenzaron a influir en la política económica y que se llevó a
cabo nuevamente un modelo de crecimiento impulsado por la financiarización de la economía.
Vemos que en estos años la tendencia es similar a la del periodo 1982-2001: menor
crecimiento, mayor inflación vinculada a la depreciación de la moneda, crecimiento del
desempleo y redistribución regresiva del ingreso.
Tabla resumen. Variables seleccionadas en el periodo 1976-2019

181
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, Brenta (2011), Lindemboin, Graña y Kennedy (2005), IPC Congreso y
Ministerio de Economía.

El proceso estructural de fuga de capitales del sistema financiero local, ya sea por dolarización
de activos o por la salida efectiva de capitales, es parte de la transferencia de ingresos que se
viene dando hace décadas, empeorando tendencialmente la distribución del producto de la
economía. Cabe aclarar, nuevamente, que la fuga de capitales en gran parte no está relacionada
con actividades ilegales, sino que la salida de capitales parte de la extranjerización de la
economía y de la inserción al sistema financiero global, así como también parte de una
estrategia defensiva de los agentes económicos locales frente a probables shocks
devaluatorios. El modelo de acumulación basado en la valorización financiera y en la
transnacionalización de la economía generó condiciones estructurales para facilitar este
fenómeno. La salida de capitales constante del sistema financiero es un obstáculo al
crecimiento ya que, por un lado, se trata de ahorro que no se transforma en inversión
doméstica, y, por otro, implica una sangría constante en las reservas internacionales que
genera mayor inestabilidad y la necesidad tomar nueva deuda en moneda extranjera39.

39
Para ver más acerca de la inestabilidad en los procesos de crecimiento ligados a la financiarización de la
economía, ver Chena, Panigo y Zorba (2021) y Goodwin (1990). La caracterización de la fuga de capitales como
obstáculo al desarrollo ya fue expuesta anteriormente y se puede profundizar en los estudios de Calcagno (1985)
y Ferrer (2002).

182
Evolución del stock de deuda externa pública (1980-2021). En miles de millones de USD y % del PIB

Fuente: Elaboración propia en base a BCRA, INDEC y Ministerio de Economía.

Evolución de la fuga de capitales: Activos externos del sector privado (1980-2020)

En miles de millones de USD

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC y Kulfas y Basualdo (2000).

Un mayor endeudamiento suele llevar a una mayor carga de intereses en el presupuesto.

Cuando los intereses llegan a niveles altos, en el rango de 3% del PBI o más, presionan las
arcas públicas y principalmente a la disponibilidad de reservas internacionales, propiciando

183
crisis financiera y cambiaria. La depreciación de la moneda agrava la situación dado que la
exposición de la deuda argentina al riesgo cambiario suele ser alta. Esta situación de
endeudamiento insostenible impulsa ajustes del gasto primario que profundizan la recesión y
agravan la crisis. Ajustes de este estilo hemos mencionado a lo largo de este estudio y se ven
en el gráfico a continuación. Podemos identificar periodos de crecimiento del peso de los
intereses de deuda en los períodos 1980-1981, 1985, 1987-1988, 1997-2001 y 2016-2019, que
serían sucedidos por períodos de ajuste fiscal.

Evolución del resultado primario y los intereses devengados. En % del PBI

Fuente: Elaboración propia en base al Ministerio de Economía.

En cuanto al presupuesto destinado a derechos sociales consagrados como educación, salud y

la seguridad social, observamos que en el período 2003-2015, cuando el FMI tuvo nula
influencia en el diseño de la política económica y los intereses de la deuda no representaban
una carga insostenible para las arcas públicas, fue cuando se pudieron destinar mayores
recursos presupuestarios para su desarrollo. Hemos visto a lo largo de este estudio que estos
rubros suelen ser los principales objetivos de los planes de austeridad fiscal y que
permanentemente se sugiere su privatización parcial, a pesar de los compromisos
internacionales asumidos en materia de derechos humanos.

El principal impacto de las crisis financieras y cambiarias se da en los sectores asalariados vía
traspaso a inflación de la depreciación de la moneda, por vía del ajuste en distintas
transferencias del Estado y también vía despidos en el sector privado o público. Cuando esto

184
ocurre, aumenta también la pobreza y la desigualdad, y se profundiza la recesión por la caída
del consumo. Como vemos en el gráfico a continuación luego de la implantación de un modelo
de ajuste y liberalización financiera los sectores asalariados sufrirían una caída en su
participación en el producto de la cual tardaron cuatro décadas en recuperarse. El aumento de
la fragilidad económica, al vincular el ciclo de crecimiento a los flujos de capitales
internacionales, generó una inestabilidad permanente que imposibilitó la recuperación de la
participación de los sectores asalariados. Como vemos en el gráfico, a cada plan de ajuste
acordado con el FMI le sigue una importante pérdida del salario en el ingreso total de la
economía, como se observa en 1982, 1985, 1988 y 1995.

Participación del salario en el ingreso nacional a precio de los factores 1975-2021

En % del PIB al costo de los factores.

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, Kidiba y Vega (2015), Graña y Kennedy (2008).

185
8. Conclusiones
La presente tesis de la maestría en “Historia Económica y de las políticas económicas”
concluye un proceso de casi tres años de investigación y escritura. La idea de investigar los
efectos de los procesos de endeudamiento insostenible y las políticas de austeridad sobre los
derechos humanos y las condiciones de vida de la población surgió a principios de 2018,
cuando el modelo de acumulación basado en la valorización financiera que instaló la
administración de Macri comenzaba a mostrar su fragilidad. Este trabajo, que se inició
percibiendo la insostenibilidad del proceso de endeudamiento que se estaba llevando a cabo,
con el objetivo de indagar en el pasado acerca de las consecuencias de las anteriores crisis de
deuda, se desarrolló simultáneamente al colapso de ese modelo de acumulación.

Las preguntas que guiaron la presente investigación han sido las siguientes: ¿Existe una
relación entre el proceso de endeudamiento externo y la vigencia de los derechos humanos en
Argentina, sobre todo de los derechos sociales y económicos? De existir esa relación, ¿a través
de qué canales afecta un mayor endeudamiento externo a la vigencia de los derechos
humanos?

Con el objetivo de responder a estos interrogantes, se ha estructurado el estudio en siete

capítulos distribuidos en tres partes: una primera parte que refiere al período de
endeudamiento y crisis que tuvo comienzo en 1976 y concluyó en 2001 con el gran colapso
de la convertibilidad, una segunda que analiza el proceso de desendeudamiento y posterior
restauración de la valorización financiera entre 2002 y 2019 y una última parte que analiza las
tendencias en el largo plazo. A a lo largo de estas páginas, se ha abordado la relación entre los
programas económicos y modelos de acumulación, la gestión de la deuda externa y de qué
manera estos factores afectan las condiciones de vida de millones de personas habilitando o

186
privando el acceso a oportunidades de empleo, salud pública, mejor educación o el derecho a
una jubilación.

La presencia de dos fenómenos en simultáneo no implica necesariamente una causalidad. Sin

embargo, considero quem a partir del análisis de estadísticas, bibliografía y documentos
oficiales, este trabajo aporta argumentos y evidencias a favor de la hipótesis formulada
inicialmente, es decir, que los procesos insostenibles de endeudamiento, generalmente
vinculados a modelos de acumulación basados en la financiarización derivan en políticas de
austeridad que ponen en peligro la vigencia de derechos humanos consagrados de millones de
personas. Se supuso desde un primer momento que esta relación (entre endeudamiento
insostenible y derechos humanos) se encuentra mediada por dos canales: uno es el “canal del
ajuste fiscal”, que reduce los recursos de las partidas ligadas a garantizar las distintas
dimensiones de los derechos humanos, y el otro es el “canal de las reformas estructurales”,
vía modificación de regulaciones y leyes, habitualmente, sugeridas en los programas del FMI.

En el capítulo 1, se ha repasado cómo el gobierno de facto implantó en 1976 una reforma de

la estructura económica implantando un modelo basado en la valorización del capital
financiero y liberalización de precios, que perduró hasta la crisis de 2001.

Hemos revisado en el capítulo 2, la génesis ilegítima de una deuda externa que no cesó de
crecer hasta el mayor default de nuestra historia en 2001.

Se ha visto en el capítulo 3 que el gobierno de facto que inició en 1976 llevó a cabo un gran
ajuste fiscal y dio comienzo a una serie de reformas estructurales que dieron lugar a la
privatización parcial de la salud y de la educación, así como la privación de derechos laborales
como la negociación colectiva. En el capítulo 3 también se evidenció cómo el gobierno de
Alfonsín con el peso de la deuda y la inflación descontrolada comenzó con programas de
estabilización como el Plan Austral y el Plan Primavera que incluían medidas de austeridad.
El peso de la deuda sobre las arcas del tesoro y las empresas públicas le dificultaba al Estado
la prestación de los servicios públicos, lo que generó un consenso acerca de la impotencia
estatal y la necesidad de políticas austeridad.

187
De esta manera, a inicios de la década de 1980 la economía argentina entró en la trampa de la
deuda y el ajuste. La deuda, la inflación y la influencia del FMI impulsaban al gobierno a
ajustar. La acción conjunta de estos factores actuaba en detrimento del crecimiento de la
economía y, por lo tanto, de los ingresos fiscales, lo que propiciaba un nuevo ajuste para
cumplir con los vencimientos de deuda. El resultado de esa primera década de ajuste fue
caótico, tanto en términos de crecimiento económico cómo de deterioro social.

La dinámica de ajuste permanente continuó durante toda la década de 1990. A la austeridad

presupuestaria se le sumaron, como vimos en el capítulo 3, las reformas estructurales que
incluyeron una ola masiva de privatizaciones, un continuo avance hacia la flexibilización del
mercado laboral y la privatización de la seguridad social. Estas reformas estructurales
contenían en ocasiones especificidades diseñadas por el gobierno de turno, sin embargo, al
estudiar los sucesivos acuerdos con el FMI, encontramos que siempre esta agenda estaba
contenida dentro de las recomendaciones que el organismo hacía al país.

En la segunda parte de esta tesis se ha observado en un contexto de recuperación el caso

contrario: es decir, cómo cambian las condiciones de vida de millones de personas cuando el
Estado tiene el espacio fiscal y la voluntad de asumir una agenda progresiva en materia de
derechos y de inversión social. Hemos visto que la independencia respecto del FMI, la
reestructuración de la deuda con bonistas privados en 2005 con una quita significativa y
términos de intercambio inéditos generaron un entorno favorable para ese giro en las políticas
públicas llevado a cabo por los gobiernos kirchneristas. También se expuso en el capítulo 4
que ese modelo de acumulación debió enfrentar condiciones adversas externas e internas a
partir de la crisis financiera global de 2008, que generaron desequilibrios macroeconómicos.
A pesar de estos desequilibrios, suscitados principalmente por la escasez de divisas, la
economía llegaba a 2015 con un endeudamiento sostenible tanto en términos de flujos como
de stock.

La administración de Macri significó, tal como se ha visto en el capítulo 4, el retorno de un

modelo económico en el que prevaleció la apertura comercial, la valorización de los capitales
financieros y la austeridad fiscal, con la vigilancia continua del FMI. En el capítulo 5, se
expuso un análisis acerca de cómo la reestructuración de la economía se financió con

188
endeudamiento externo que luego debía ser pagado con más financiamiento externo. En 2017,
el gobierno avanzó con una reforma previsional que había sido sugerida en las revisiones del
FMI por el artículo IV de aquel año. En 2018, comenzó la crisis económica con una gran
salida de capitales especulativos que llevó a recurrir nuevamente al financiamiento del FMI.
A partir de entonces, se ha caracterizado en el capítulo 6 de qué manera el gobierno de
Mauricio Macri avanzó en medidas de austeridad afectando el financiamiento de la salud, de
programas educativos y recorte de obras públicas. Este proceso de ajuste profundizó la
recesión y la transferencia de ingresos a los sectores más poderosos de la economía con la
gran devaluación y fuga de capitales de 2019.

Para concluir, espero que los argumentos expuestos en este estudio puedan constituir un aporte
a los debates actuales y futuros acerca del costo en términos de derechos humanos de las
políticas austeridad y demás medidas económicas ortodoxas, así como su vinculación con los
procesos de endeudamiento insostenibles. Estos aspectos adquieren gran relevancia en estos
tiempos en los que el país lucha por recuperarse de años de crisis infringida por el experimento
neoliberal de la administración de Macri y agravada por la pandemia global, al mismo tiempo
que busca reestructurar su deuda con el FMI pasando de un acuerdo Stand By a uno de
Facilidades Extendidas. En este contexto, la magnitud, la temporalidad y el foco del ajuste
fiscal y la negativa del gobierno argentino a adoptar reformas estructurales son puntos
fundamentales de la negociación que condicionarán la vida de argentinos y argentinas por
muchos años, dados los efectos intergeneracionales que suelen acarrear retrocesos en la
calidad de vida y el pleno goce de los derechos humanos de la población generados por la
austeridad fiscal. Finalizo la redacción de esta tesis con la esperanza de que nuestro país no
repita experiencias pasadas de experimentos de liberalización económica, austeridad y
especulación financiera que atentan contra el desarrollo. El desafío presente es salir de la
trampa del endeudamiento insostenible, protegiendo la recuperación económica y los
derechos de argentinos y argentinas.

189
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ACUÑA, M (1995). Alfonsín y el poder económico. Ediciones Corregidor, Buenos Aires.

ADAMS, P (1991). Odious Debts. Loose, Lending, Corruption, and the Thirld World´s Environmental Legacy.
Earthscan, Toronto.

AZPIAZU, D. y BASUALDO, E. (2004) Las privatizaciones en la Argentina. Génesis, desarrollo y principales

impactos estructurales. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede Argentina.

AZPIAZU, D. (1991). “Programas de ajuste en la Argentina de los años ochenta: ¿década perdida o decenio
regresivo?”, ponencia presentada en el Seminario “Ajuste económico, sindicalismo y transición política en los
años ochenta”, organizado por el Memorial de América Latina, San Pablo.

AZPIAZU, D. (1997). El nuevo perfil de la élite empresaria, Realidad Económica (N° 145) pp. 7-32.

BALAHKRISHAN, R., ELSON D., HEINTZ, J., LUSIANI, N. (2011) “Maximum available resources and
human rights. Ed. Rutgers. New Jersey.

BANCO MUNDIAL (1984) Economic Memorandum on Argentina. Ed. World Bank, Washington.

BANCO MUNDIAL (2018) Argentina: Escaping crises, sustaining growth, sharing prosperity. Ed. World
Bank. Washigton.

BARNETT, Barry C., GALVIS, Sergio J. and GHISLAIN Gouraige. 1984. “On Third World Debt,” Harvard
International Law Journal, 24: 83–151.

BASUALDO, E. (2003). «Las reformas estructurales y el Plan de Convertibilidad durante la década de los
noventa. El auge y la crisis de la valorización financiera», Realidad Económica n° 200.

BASUALDO, E. (2009). La evolución del sistema previsional. CIFRA (Centro de Investigación y Formación de
la República Argentina). Documento de trabajo N° 2. Disponible en:
http://www.aaps.org.ar/pdf/area_politicassociales/Basualdo.pdf

190
BASUALDO, E. y KULFAS, M. (2000), “Fuga de capitales y endeudamiento externo en la Argentina”,
Realidad Económica, Nº 173, agosto.

BASUALDO, E. y KULFAS, M. (2002), “La fuga de capitales en la Argentina”, en Gambina, J. (comp.), La

globalización económico-financiera. Su impacto en América latina, CLACSO.

BASUALDO, E., MANZANELLI, P., BARRERA, M., WAINER, A. y BONA, L. (2015): El ciclo de
endeudamiento externo y fuga de capitales. De la dictadura militar a los fondos buitre, CEFID-AR/Página12/
UNQui, Buenos Aires.

BASUALDO, Eduardo (2000) Acerca de la naturaleza de la Deuda Externa y la definición. de una estrategia
política, Buenos Aires, 2000

BASUALDO, Eduardo (2006), Estudios de historia económica argentina. Desde mediados del siglo XX a la
actualidad, Buenos Aires, Siglo XXI, 2006, p. 122.

BASUALDO, Eduardo (2013), El legado dictatorial. El nuevo patrón de acumulación de capital, la

desindustrialización y el ocaso de los trabajadores. En Bohoslavsky, Juan Pablo, y Verbitsky, Horacio
(Coord) “Cuentas pendientes. Los cómplices económicos de la dictadura”, Ed. Siglo XXI, Buenos Aires,
Argentina.

BASUALDO, Eduardo. (2001), Modelo de acumulación y sistema político en la Argentina. Notas sobre el
transformismo argentino durante la valorización financiera, FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP.

BASUALDO, Eduardo. (2006) La reestructuración de la economía argentina durante las últimas décadas de la
sustitución de importaciones a la valorización financiera. En publicación: Neoliberalismo y sectores
dominantes. Tendencias globales y experiencias nacionales. Basualdo, Eduardo M.; Arceo, Enrique. CLACSO,
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires. Agosto 2006. ISBN: 987-1183-56-9

BASUALDO, Victoria (2006a) “La participación de trabajadores y sindicalistas en la campaña internacional

contra la última dictadura militar argentina”, en Revista Sociedad No. 25, Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de Buenos Aires.

BASUALDO, Victoria (2006b) , “Complicidad patronal-militar en la última dictadura argentina. Los casos de
Acindar, Astarsa, Dálmine Siderca, Ford, Ledesma y Mercedes Benz”, en Suplemento especial de Engranajes a
30 años del golpe militar, FETIA-CTA, marzo de 2006. También disponible en:
http://www.riehr.com.ar/detalleInv.php?id=7

BECCARÍA, L. (2002). Conferencia sobre Desempleo, pobreza y exclusión social. Disponible en

https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/1229/S0800829_es.pdf?sequence=1

BELTRÁN, Gastón (1999). “La crisis de fines de los ochenta bajo la mirada de los sectores dominantes.
Justificación e inicio del proceso de reformas estructurales de los años noventa”, Época. Revista argentina de
Economía Política N° 1.

BOHOSLAVSKY, Juan Pablo (2013) “Complicidad de los prestamistas” en Bohoslavsky, Juan Pablo, y
Verbitsky,Horacio Ed. “Cuentas pendientes. Los cómplices económicos de la dictadura”, Ed. Siglo XXI,
Buenos Aires, Argentina.

191
BOHOSLAVSKY, Juan Pablo (2013) “Responsabilidad por complicidad corporativa. Perspectivas
internacional y local” en Bohoslavsky, Juan Pablo, y Verbitsky, Horacio (Coord) “Cuentas pendientes. Los
cómplices económicos de la dictadura”, Ed. Siglo XXI, Buenos Aires, Argentina.

BOHOSLAVSKY, Juan Pablo (2016) “Economic inequality, debt crises and human rights”, Yale Journal of
International Law, vol. 41, núm. 2.

BOHOSLAVSKY, Juan Pablo y ESCRIBÀ-FOLCH (2014) “Rational choice and financial complicity with
human rights abuses: policy and legal implications” en Making Sovereign Financing and Human Rights Work.
Bohoslavsky, Juan Pablo y Letnar Cernic Jernej eds. Oxford.

BOHOSLAVSKY, Juan Pablo (2021). Complicidad de las instituciones financieras internacionales en la

violación de derechos humanos en el contexto de reformas económicas. Derechos En Acción, 18(18), 482.
https://doi.org/10.24215/25251678e482

BOLTON, Patrick and SKEEL David, (2004) Inside the Black Box: How Should a Sovereign Bankruptcy
Framework be Structured,Emory Law Journal, 53, 763 - 822.

BORENSZTEIN, Eduardo y Ugo Panizza (2009). "The Costs of Sovereign Default," IMF Staff Papers, vol.
56(4), pages 683-741

BORENSZTEIN, Eduardo, COWAN, Kevin, EICHENGREEN, Barry y PANIZZA, Ugo. 2007. Bond Markets
in Latin America. A Big Bang? MIT Press (forthcoming).

BORENSZTEIN, Eduardo, LEVY YEYATI, Eduardo y PANIZZA, Ugo. 2006. Living with Debt. Inter-
American Development Bank Report on Economic and Social Progress in Latin America. Harvard University
Press and Inter-American Development Bank.

BRENTA, Noemí (2008), Argentina atrapada. Historia de las relaciones con el FMI 1956-2006, Buenos Aires,
Ediciones Cooperativas.

BRENTA, Noemí (2010). Argentina. Crisis de pagos y sinergia entre programas del FMI y Club de París 1956-
2009. Temas de historia argentina y americana. XVII, pp. 53-76

BRENTA, Noemí (2019) Historia de la deuda externa argentina. De Martínez de Hoz a Macri. Noemí Brenta.
Buenos Aires, Capital Intelectual, 2019, 240 páginas

BRENTA, Noemí, (2011) Argentina y el FMI: efectos económicos de los programas de ajuste de larga
duración Anuario del Centro de Estudios Históricos “Prof. Carlos S. A. Segreti”. Argentina, año 11, n° 11,
2011, pp. 17-39.

BRENTA, Noemí, (2013) Historia de las relaciones entre Argentina y el FMI, Eudeba, Buenos Aires.

BRENTA, Noemí. (2008) El rol del FMI en el financiamiento externo de la Argentina y su influencia sobre la
política económica entre 1956 y 2006 1ª. ed., Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires. Facultad de
Ciencias Económicas, Colección Tesis de Doctorado, 2008

192
BRENTA, N. (2021). Argentina y el FMI: un enfoque histórico de las condicionalidades y su incidencia en los
derechos humanos económicos y sociales, 1956-2020. Derechos En Acción, 18(18), 484.
https://doi.org/10.24215/25251678e484

CALCAGNO, Alfredo (1985). La Perversa deuda externa. Buenos Aires, Argentina. Ed. Legasa.

CALCAGNO, Alfredo Eric y Calcagno, Eric. (2006) “La nueva deuda externa explicada a todos”, Buenos
Aires: Catálogos, 2006.

CALVO, GUILLERMO (2003). «La crisis argentina: una explicación» en C. Bruno y D. Chudnovsky, comp.,
¿Por qué sucedió? Las causas económicas de la reciente crisis argentina. Buenos Aires, Siglo XXI.

CALVO, Guillermo. 1988. Servicing the Public Debt: The Role of Expectations. American Economic Review
78(4): 647-661

CAMARASA, J. (2002). Días de furia. Historia oculta de la Argentina desde la caída de De la Rúa hasta la
asunción de Duhalde. Buenos Aires, Editorial Sudamericana.

CAMPOS, Camila, JAIMOVICH Dany y PANIZZA Ugo.2006. The Unexplained Part of Public Debt.
Emerging Markets Review, 7: 228-243.

CANITROT, Adolfo (1980) “La disciplina como objetivo de la política económica. Un ensayo sobre el
programa del gobierno argentino desde 1976”. Desarrollo Económico 19, no.76, (Ene.-Mar. 1980): 453-475.

CANITROT, Adolfo (1990) Macroeconomía de la inestabilidad: Argentina en los 80.

Buenos Aires, Argentina. Boletín Informativo Techint n. 272

CANTAMUTTO, F. y WAINER A. (2013). Economía política de la convertibilidad. Disputa de intereses y

cambio de régimen. Buenos Aires, Capital Intelectual.

CASTELLANI, A. (2002): «Implementación del modelo neoliberal y restricciones al desarrollo en la

Argentina contemporánea», en AA.VV.: Más allá del pensamiento único, Clacso/Unesco.

CASTELLANI, A. (2009) Estado, empresas y empresarios. La construcción de ámbitos privilegiados de

acumulación entre 1966 y 1989, Buenos Aires, Prometeo, 2009.

CASTELLANI, A. y M. SCHORR (2004). «Argentina: convertibilidad, crisis de acumulación y disputas en el

interior del bloque de poder económico», Cuadernos del Cendes, n° 57, Caracas.

CASTELLANI, Ana (2009). Estado, empresas y empresarios: la construcción de ámbitos privilegiados de

acumulación entre 1966 y 1989. Buenos Aires, Prometeo.

CASTELLANI, Ana (2009). Estado, empresas y empresarios: la construcción de ámbitos privilegiados de

acumulación entre 1966 y 1989. Buenos Aires, Prometeo.

CASTELLANI, Ana y DULITZKY, Alejandro (2015). “La ‘puerta giratoria’: circulación público-privada de la
elite económica argentina de los años noventa” ponencia presentada en las X Jornadas de Estudios Sociales de

193
la Economía. Buenos Aires, Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad Nacional de San Martín, 9
al 13 de noviembre.

CATTOGIO, Soledad (2010) La última dictadura militar argentina (1976-1983): la ingeniería del terrorismo de
Estado. Online Enciclopedia of Mass Viollence.

CENDA. Centro de Estudios para el Desarrollo Argentino (2010), La anatomía del nuevo patrón de
crecimiento y la encrucijada actual. La economía argentina en el período 2002-2010, Cara o Ceca, 2010.
CETRÁNGOLO, O. (2004). Sistema previsional argentino: crisis, reforma y crisis de la reforma. Disponible
en: https://www.cepal.org/es/publicaciones/5133-sistema-previsional-argentino-crisis-reforma-crisis-la-reforma

CHENA, P. I., PANIGO, D. T., & ZORBA, G. (2021). Beyond Goodwin: Financialization as a structural
change to explain the new Argentinian crisis. Cuadernos de Economía, 39(80), 523-540

CIA (2002). “The Cartagena Group: Politicizing the Debt in Latin American Debt”. Disponible en:
https://www.cia.gov/readingroom/docs/DOC_0000764260.pdf

CLAESSENS, Stijn (1990). “The Debt Laffer Curve: Some Estimates” World Development 18, pp. 1671-
1677.

CLAESSENS, Stijn y DIWAN Ishac (1990). “Investment Incentives: New Money, Debt Relief, and the
Critical Role of Conditionality in the Debt Crisis”, World Bank Economic Review 4, pp. 21-41.

CLAUS, Agustín y BUCCIARELLI, María Eugenia (2020). El financiamiento educativo en la Argentina: el

desafío de la equidad federal. CIPPEC, Buenos Aires, Argentina.

CLAUS, Agustín y SANCHEZ, Belen (2019). El financiamiento educativo en la Argentina: balance y desafíos
de cara al cambio de década. CIPPEC, Buenos Aires, Argentina.

COHEN, Daniel, (1993), “Low Investment and Large LDC Debt in the 1980s,” American Economic Review,
Vol. 83, No. 3 (June), pp. 437–49.

COHEN, Daniel. (1995) "Large External Debt and Slow Domestic Growth", Journal of Economic Dynamics
and Control, vol.19, 1141-1163.

COMITÉ DE SOLIDARIDAD CON EL PUEBLO ARGENTINO (1978). La política educativa de la junta

militar en Argentina”. Cuadernos Políticos, número 17, México, D.F., editorial Era, julio-septiembre de 1978,
pp.102-113

CRUCES, Juan J. y TREBESCH Christoph. 2013. “Sovereign Defaults: The Price of Haircuts.” American
Economic Journal: Macroeconomics 5 (3): 85–117.

CRUCES, Juan Jose y SAMPLES, Tim. 2016. “Settling Sovereign Debt’s ‘Trial of the Century”. Emory
International Law Review 31 (5).

DAMILL, M. (2000), “El balance de pagos y la deuda externa pública bajo la Convertibilidad”, Boletín
Informativo Techint, Nº 303, julio-septiembre.

194
DAMILL, M. y R. FRENKEL, “La economía argentina bajo los Kirchner: una historia de dos lustros”, en
Gervasoni, C. y E. Peruzzotti (eds), ¿Década Ganada? Evaluando el legado del Kirchnerismo, Buenos Aires,
Debate, 2015.
DAMILL, Mario y FRENKEL, Roberto (1993) Restauración democrática y política económica: Argentina
(1984-1993). En Morales, J.A. y Mac Mahon,G. La economía política de la transición democrática. Chile,
Andros,1993.

DAMILL, Mario, y FRENKEL, Roberto. (1993) “Restauración democrática y política económica: Argentina,
1984-1991.

DAMILL, Mario. FRENKEL, Roberto. y RAPETTI, Martín. (2005). La Deuda Argentina: Historia, Default y
Reestructuración. Buenos Aires. CEDES.

DE LUCA, ROMINA (2013) “La educación argentina en épocas de la última dictadura militar”.

DELICH, Francisco, “Desmovilización social, reestructuración obrera y cambio sindical”, en Peter Waldmann
y Ernesto Garzón Valdés, El Poder militar en la Argentina, 1976-1981. Buenos Aires: Editorial Galerna, 1983,

DÍAZ ALEJANDRO C. (1984). “Good Bye Financial Repression, Hello Financial Crash”. Kellog Institute,
Working Paper #24.

EATON, Jonathan (1993). “Sovereign Debt: A Primer”, World Bank Economic Review 7, pp. 137-172.

EATON, Jonathan. y GERSOVITZ, M., (1981). “Debt with potential repudiation: theoretical and empirical
analysis,“ Review of Economic Studies 48(2), 289–309.

economía política. Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Batalla de Ideas. pp. 51-81. En Memoria Académica.
Disponible en:http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/libros/pm.4405/pm.4405.pdf
EICHENGREEN, Barry (2003). “Restructuring Sovereign Debt”, Journal of Economic Perspectives 17 (Fall),
75-98.

EICHENGREEN, Barry. (2008). Globalizing Capital. Princeton y Oxford: Princeton University Press.

FANELLI, J. M. (1992), “El Plan Brady, la estabilidad y el crecimiento”, Revista del Instituto Argentino de
Mercado de Capitales, Nº 21, enero-abril.

FANELLI, Jose. M. y FRENKEL, Roberto (1987), "El plan Austral un año y medio después", el Trimestre
Económico nro. especial. Mexico DF.

FÉLIZ, M (2005). La reforma económica como instrumento de disciplinamiento social : La economía política
de las políticas contra la pobreza y la desigualdad en Argentina durante los años noventa. EN: Alvarez
Leguizamón, Sonia, comp.. Trabajo y producción de la pobreza en Latinoamérica y el Caribe: estructuras,
discursos y actores. Buenos Aires : CLACSO. pp. 275-322. (Colección CLACSO-CROP). En Memoria
Académica. Disponible en: http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/libros/pm.566/pm.566.pdf

FÉLIZ, M. (2021). ¿Puede la deuda ser sustentable si la vida no lo es? . Derechos En Acción, 18(18), 485.
https://doi.org/10.24215/25251678e485

195
FERNÁNDEZ, A. L. y GONZÁLEZ, M. (2015). “Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en
argentina entre 2003 y 2015”. Ciudadanías Nro. 3. Buenos Aires, 2015.
FERRER, Aldo (2002) "Como se fabricó la deuda externa argentina" en I. Minian (comp.),
Transnacionalización y periferia semiindustrialieada, México, 198~ Galasso, Norberto, Historia de la deuda
externa argentina: Colihue, Buenos Aires, 2002

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2003). Sustainability Assessment- Review of Application and

Methodological Refinements. Mimeo, IMF.

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2004). «Report on the evaluation of the role of IMF in Argentina,
1991-2001». Washington, FMI FMI (2006). «Vanishing contagion?». Washington, FMI.

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2006). Applying the Debt Sustainability Framework for Low
Income Countries Post Debt Relief. Mimeo, IMF.

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2007). Staff Guidance Note n the Application of the Joint Fund-
Bank Debt Sustainability Framework for Low Income Countries. Mimeo, IMF.

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2009). Manual de Balanza de Pagos y Posición de Inversión

Internacional. Sexta edición (MBP6). Washington, D.C. Departamento de Tecnología y Servicios Generales
del FMI.

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2014). Strengthening the Contractual Framework to Address

Collective Action Problems in Sovereign Debt Restructuring, Washington, D.C.
http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2014/090214.pdf.

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL. (2004). Debt Sustainability in Low Income Countries - Proposal
for an Operational Framework and Policy Implications. Mimeo, IMF.

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL. (2016) Argentina: Evolución económica. Informe País 69/16

GAGGERO, Alejandro; WAINER, Andrés y SCHORR, Martín (2014). Restricción eterna. El poder
económico durante el kirchnerismo. Buenos Aires, Futuro Anterior.

GALASSO, Norberto. (2002). De la Banca Baring al FMI. Ed. Cohihue, Buenos Aires, Argentina.

GALASSO, Norberto. (2003) “De la Banca Baring al FMI (Historia de la Deuda Externa Argentina)”,Buenos
Aires: Ediciones Colihue, 2003.

GOODWIN, R. M. (1990). Chaotic economic dynamics. Oxford: Oxford University Press

GUDELEVICIUS, Mariana (2012). Trabajos y Comunicaciones, 2da Época, nº 38, 2012. PINEAU, Pablo.
(2006). Impactos de un asueto educacional. Las políticas educativas de la dictadura (1976-1983). En P. Pineau,
et. al. El principio del fin. Políticas y memorias de la educación en la última dictadura militar (1976-1983) (pp.
13-111). Buenos Aires: Colihue.

GUPTA, S., CLEMMENS, B. y NOZAKI, M. (2013). What Happens to Social Spending in IMF-Supported
Programmes? October 2013Journal of Applied Economics 45(28). DOI:10.1080/00036846.2012.744136

196
HALEY, J. A. (2014). “Sovereign Debt Restructuring: Old Debates, New Challenges”. En CIGI Papers, núm.
64. Disponible en: https://www.cigionline.org/sites/default/files/cigi_paper_32_1.pdf

HAUSMANN, Ricardo y PANIZZA, Ugo. (2003). On the Determinants of Original Sin: An Empirical
Investigation. Journal of International Money and Finance 22(7): 957-990.
http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/68/304&referer=/english/&Lang=S.

HEREDIA, Mariana (2003). “Reformas estructurales y renovación de las elites económicas: estudio de los
portavoces de la tierra y del capital”, Revista Mexicana de Sociología N° 1, año 65.

JAIMOVICH, Dany y PANIZZA, Ugo (2006). Public Debt around the World. IDB, Research Department
Working Paper #561.

JORGENSON, Erika, y SACHS Jeffrey, (1989), “Default and Renegotiation of Latin American Foreign Bonds
in the Interwar Period” in The International Debt Crisis in Historical Perspective, ed. by Barry Eichengreen and
Peter H. Lindert, pp. 48–83 (Cambridge: MIT Press).

KENTIKELENIS, Alexander E., Stubbs Thomas y King Lawrence P.(2016), “IMF conditionality and
development policy space, 1985-2014”, Review of International Political Economy (2016), pág. 19.

KINDLEBERGER, Charles (1978). Manias, Panics and Crashes. New York, Basic Books

KRUEGER, A. (2002). «Crisis prevention and resolution: lessons from Argentina». Washington, Nber.

KRUEGER, Anne (1987). “Origins of the Developing-Countries Debt Crisis, 1970 to 1982”, Journal of
Development Economics 27, pp. 165-187.

KRUEGER, Anne (2001) A New Approach to Sovereign Debt Restructuring. Disponible en:
https://www.imf.org/en/News/Articles/2015/09/28/04/53/sp122001

KRUGMAN, Paul (1988). “Financing vs. Forgiving a Debt Overhang”, Journal of Development Economics 29,
pp. 253-268.

KRUGMAN, Paul. (1985) "International Debt Strategies in an Uncertain World", In Smith and Cuddington
(eds), International Debt and the Developing Countries, Washington, D.C: World Bank.

KRUGMAN, Paul. Financing vs. forgiving a debt overhang. Journal of development Economics, 29(3) (1988):
253-268.

KULFAS, M. (2016): Los tres kirchnerismos. Una historia de la economía Argentina 2002-2015, Siglo
Veintiuno Editores, Buenos Aires.

KULFAS, Matías. (2001), “El rol del endeudamiento externo en la acumulación de capital durante la
Convertibilidad”, Revista Época, Nº 3, noviembre.

KULFAS, Matías. y SCHORR, Martín. (2005) “La Deuda Externa Argentina: Diagnóstico y lineamientos
propositivos para su reestructuración”

197
LA RUFFA, G. (2019) (Coord.) Evolución y financiamiento de la previsión social en argentina. ASAP,
Buenos Aires,
LINDENBOIM, J., J. GRAÑA y D. KENNEDY (2005), “Distribución funcional del ingreso en Argentina,
ayer y hoy”, documentos de Trabajo del CEPED N° 4, IIE-FCE- UBA, 2005.
LINDERT, Peter H., y MORTON Peter J, 1989, “How Sovereign Debt has Worked,” in Developing Country
Debt and Economic Performance, ed. by Jeffrey Sachs (Chicago: University of Chicago Press), pp. 39–106.

MANZANELLI P., BARRERA, M., WAINER A. y BONA L. (2015). Deuda externa, fuga de capitales y
restricción externa. desde la última dictadura militar hasta la actualidad. CEFID-AR. Documento de Trabajo nro
15. Buenos Aires.

MAURIZIO, R., “El impacto distributivo del salario mínimo en la Argentina, el Brasil, Chile y el Uruguay”,
Serie Políticas Sociales, Nº 194, Santiago de Chile, CEPAL, 2014.
MERKLEN, D. (2005). Pobres ciudadanos. Las clases populares en la era democrática (Argentina, 1983-
2003). Buenos Aires: Gorla.

MILLER, John W. (2001). “Solving the Latin American Sovereign Debt Crisis”, University of Pennsylvania
Journal of International Economic Law 22, pp. 677-708.

MINISTERIO DE ECONOMÍA (2014). Informe sobre el monto de la deuda conciliada incluida en el acuerdo
alcanzado con el Club de París. Secretaría de Finanzas.

MINSKY, Hyman P. (1986). Stabilizing an Unstable Economy. Yale University Press.

NACIONES UNIDAS (1987) Commission on Human Rights, Note verbale dated 5 December 1986 from the
Permanent Mission of the Netherlands to the United Nations Office at Geneva addressed to the Centre for
Human Rights ("Limburg Principles"), 8 January 1987, E/CN.4/1987/17

NACIONES UNIDAS (2014). GA resolution 68/304: Towards the establishment of a multilateral legal
framework for sovereign debt restructuring processes.

NACIONES UNIDAS (2017). Realizing Human Rights through government budgets. United Nations. Geneva.

NOORUDIN, Irfan y SIMMONS, Joel. (2006). “The Politics of Hard Choices: IMF Programs and Government
Spending”. International Organization Vol. 60, No. 4 (Autumn, 2006), pp. 1001-1033 (33 pages)

NOTCHEFF, Hugo (1994). “Los senderos perdidos del desarrollo. Elite económica y restricciones al
desarrollo en la Argentina”, en Azpiazu, Daniel y Nochteff, Hugo: El desarrollo ausente. Buenos Aires,
FLACSO.

NOTCHEFF, Hugo (1996) “La experiencia argentina: ¿desarrollo o sucesión de burbujas?”, en Revista de la
CEPAL N° 59, pp. 113-127.

OCHOA, Marcos y ALBORNOZ, Maximiliano (2019). Argentina y el Club de París: Historia y

Reestructuraciones 1956-2019. FCECE

198
OLMOS, Alejandro (1989) Todo lo que usted quiso saber sobre la Deuda Externa y siempre se lo ocultaron.
Buenos Aires. Ed. Peña Lillo

OLMOS, Alejandro (2005). “La deuda odiosa”, Buenos Aires: Peña Lillo, Ediciones Continente, 2005.

OLMOS, Alejandro. (2006) “Todo lo que usted quiso saber sobre la deuda externa y siempre se lo ocultaron.
Quiénes y cómo la contrajeron”, Buenos Aires: Peña Lillo, Continente, 2006.

ORTIZ, Isabel, CAPALDO, Jeronim y KARUNANETHY, K., (2015) “The decade of adjustment: a review of
austerity trends 2010-2020 in 187countries”, Extension of Social Security Working Paper, núm. 53 (OIT,
Universidad de Columbia y Centro del Sur, 2015),

ORTIZ, Ricardo y SCHORR, Martín (2006). “Crisis del Estado y pujas interburguesas. La economía política
de la hiperinflación”, en Pucciarelli, Alfredo (comp.): El poder de la democracia o la democracia del poder.
Economía y política durante el gobierno de Alfonsín. Buenos Aires, Siglo XXI.

PANIGO, D.T. y NEFFA, J. (2009) El mercado de trabajo argentino en el nuevo modelo de desarrollo.
Documento Técnico. Ministerio de Economía. Mayo de 2009.
PIVA, A. (2007). «Acumulación de capital y hegemonía débil en la Argentina (1989-2001)», Realidad
Económica nº 225.

PORTANTIERO, Juan Carlos (1973). “Clases dominantes y crisis política en la Argentina actual”, en Braun,
Oscar (comp.): El capitalismo argentino en crisis. Buenos Aires, Siglo XXI.

POZZI, Pablo (1988). Oposición obrera a la dictadura (1976-1982). Buenos Aires, Contrapunto, 1988.

PUCCIARELLI, A. y CASTELLANI A. (2014). «Los años de la Alianza: transformación de la crisis de

acumulación en crisis orgánica» en Alfredo Pucciarelli, coord., Los años de la Alianza. La crisis del orden
neoliberal. Buenos Aires, Siglo Veintiuno

PUCCIARELLI, Aldo (2004) (coord.), Empresarios, tecnócratas y militares. La trama corporativa de la última
dictadura, Buenos Aires, Siglo XXI, 2004;

RAFFER, Kunibert (2002) The IMFs SDRM-Another Form of Simply Disastrous Rescheduling Management,
in Chris Jochnick and Fraser A. Preston, eds, Sovereign Debt at the Crossroads.

RAFFER, Kunibert, (2002). The final demise of unfair debtor discrimination Comments on Ms. Krueger´s
Speeches, Vienna, 2002.

RAFFER, Kunibert, (2005) Internationalizing US Municipal Insolvency: A Fair, Equitable, and Efficient Way
to Overcome a Debt Overhang, Chicago Journal of International Law.Vol. 6, n.1 (Summer 2005), pp.361-380

RAFFER, Kunibert, (2006) "The IMF's SDRM - Simply Disastrous Rescheduling Management?", in: Chris
Jochnick & Fraser A. Preston (eds) Sovereign Debt at the Crossroads - Challenges and Proposals for Resolving
the Third World Debt Crisis, Oxford University Press: Oxford etc 2006, pp.246-267.

199
SACHS, J. (1989)- "The Debt Overhang of Developing Countries", in J. de Macedo and R. Findlay (eds), Debt,
Growth and Stabilization Essays in Memory of Carlos Dias Alejandro, Oxford: Blackwell. Sachs, J. (ed)
(1989b) - Developing Country Debt and Macroeconomic Performance,

SACHS, J. D. y HUIZINGA, H. P. (1987). “United States Commercial Banks and the Developing Country Debt
Crisis”, Brooking Papers on Economic Activity 2, pp. 555-606.

SACHS, J. y HUIZINGA H. (1987) "US Commercial Banks and the Developing Country Debt Crisis",
Brooking Papers on Economie Activity, 2, 555-606. Smith, G. W. and Cuddington

SCHORR, M. [coord.] (2013): Argentina en la posconvertibilidad: ¿desarrollo o crecimiento industrial?

Estudios de economía política, Miño y Dávila, Buenos Aires.

SCHORR, M. y WAINER, A. (2017): “La economía argentina bajo el kirchnerismo: de la holgura a la

restricción externa. Una aproximación estructural”, en Pucciarelli, A. y Castellani, A. (coord.): Los años del
kirchnerismo. La disputa hegemónica tras la crisis del orden neoliberal, Siglo Veintiuno Editores, Buenos
Aires.

SCHORR, Martín (2013) El poder económico industrial como promotor y beneficiario del proyecto
refundacional de la Argentina (1976-1983) Bohoslavsky, Juan Pablo, y Verbitsky,Horacio Ed. “Cuentas
pendientes. Los cómplices económicos de la dictadura”, Ed. Siglo XXI, Buenos Aires, Argentina.

SCHORR, Martín y ORTÍZ, Ricardo (2006). “La economía política del gobierno de Alfonsín: creciente
subordinación al poder económico durante la ‘década perdida’” en Pucciarelli, Alfredo (coord..): Los años de
Alfonsín. El poder de la democracia o la democracia del poder, Siglo XXI, Buenos Aires, 2006.

SCHVARZER, Jorge (1987) La política económica de Martínez de Hoz, Buenos Aires: Hyspamérica, 1987

SCHVARZER, Jorge (1998) “Implantación de un modelo económico. La experiencia argentina entre 1975 y
2000”, AZ, Buenos Aires, 1998

SEPULVEDA, M. (2003). “The Nature of Obligations under the International Covenant on Economic Social
and Cultural Rights,” Intersentia.

TEDESCO, Juan Carlos y TENTI FANFANI, Emilio (2001); “La reforma educativa en la Argentina.
Semejanzas y particularidades”. En: Las Reformas Educativas en la década de 1990. Un estudio Comparado de
Argentina, Chile y Uruguay. BID/Ministerios de Educación de Argentina, Chile y Uruguay, Grupo Asesor de la
Universidad de Stanford. Buenos Aires 2001.

TRAJTEMBERG, D., “Instituciones laborales y desigualdad salarial: un análisis del efecto de la ampliación de
la cobertura de la negociación colectiva entre 2003- 2010”, documento presentado en el III Congreso Anual de
AEDA. Buenos Aires, 2011.
TREBESCH, C.; DAS, U. S., PAPAIOANNOU, M. G. (2012). “Sovereign debt restructurings 1950-2010:
literature survey, data, and stylized facts”. International Monetary Fund.
https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Sovereign-Debt-Restructurings-1950-2010-
Literature-Survey-Data-and-Stylized-Facts-26190

WAINER, A. (2017) ¿Fatalidad o causalidad? Límites socio-económicos al desarrollo en la Argentina reciente.

Cuadernos del CENDES. Año 34. Nro. 95, Caracas.

200
WAINER, A. y M. SCHORR, (2014) La economía argentina en la posconvertibilidad: problemas estructurales
y restricción externa, en Realidad Económica N° 286, IADE, 2014.
WAINER, A.; BELLONI, P (2017). ¿Lo que el viento se llevó? La restricción externa en el kirchnerismo. EN:
M. Schorr (Coord.). Entre la década ganada y la década perdida: La Argentina kirchnerista. Estudios de
WANSCHELBAUM, Cinthia. (2013) La educación durante el gobierno de Raúl Alfonsín (Argentina, 1983-
1989). Revista Ciencia, Docencia y TecnologíaEd. UNER. Disponible en:
https://ri.conicet.gov.ar/handle/11336/35080

ZICARI, J. (2014) Requiem del uno al uno: tres corridas bancarias y la instauración del corralito en el final de la
convertibilidad. Realidad económica 281 1° de enero/15 de febrero de 2014.

ZICARI, J. (2017) Miradas sobre el vendaval: Una evaluación crítica de las interpretaciones económicas

ZICARI, J. (2018) Camino al colapso: Cómo los argentinos llegamos al 2001 · Zícari, Julian Norberto
(Ediciones El Continente, 2018).

RECURSOS ESTADÍSTICOS

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. (MTyESS). Boletín de Estadísticas Laborales. Disponible en
https://www.trabajo.gob.ar/estadisticas/Bel/index.asp

Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). Dirección Nacional de Cuentas Internacionales.

Estadísticas de Balanza de Pagos, Deuda Externa y Posición de Inversión Internacional. Disponible en:
https://www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel4-Tema-3-35-45

Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). Dirección Nacional de Condiciones de vida. Encuesta
Permanente de Hogares.

Secretaría de Hacienda. Oficina Nacional de Presupuesto. Memorias de Ejecución Presupuestaria.

Secretaría de Finanzas. Oficina Nacional de Crédito Público. Estadísticas de la Deuda Pública.

Banco Central de la República Argentina (BCRA). Memorias del Banco Central de la República Argentina.

201