Licenciatura en Ciencia Política,

Escuela de Política y Gobierno, UNSAM

Fuego y Hielo:

La Gélida Resistencia del Régimen de Promoción Industrial de Tierra del

Fuego 2003 - 2015

Nombre del/a tesista: Jerónimo Rueda

Nombre del/a tutor/a: Iván Seira
Fecha:19/02/2024
Introducción:
Desde la creación del Estado, una de sus principales funciones ha sido el planeamiento y
ejecución de políticas públicas (Downs, 1957). Como bien explica Subirats (2008), estas
apuntan responder a un problema público reconocido como tal en la agenda gubernamental.
En general, las políticas públicas siguen cierto ciclo. Una vez que el problema ingresó a la
agenda pública, se debaten alternativas, se formula un plan de acción y se ejecuta (Parsons
1995). En el mejor de los casos, después de un tiempo de implementación, los programas
son evaluados por el Estado para ser renovados, revisados o derogados.

Muchas políticas públicas son de corta duración, pero existen otras que sobreviven al paso
del tiempo. Dentro de estas últimas, nos interesa un grupo selecto de políticas, que se
encuentran en el eje de críticas de mal funcionamiento, o resultados subóptimos. En este
sentido, esta investigación se va a preguntar, ¿Cuáles son los factores que llevan al
enraizamiento de una política pública en el Estado, a pesar de su funcionamiento
subóptimo?

En el caso argentino, ya de por si las políticas públicas de larga duración son una rara avis
Mazzuca (2012), es por esto que los 50 años de historia del régimen de promoción
industrial de Tierra del Fuego lo vuelven un caso notable. Este régimen fiscal y aduanero
especial, sancionado en la ley 19640, que se basó fundamentalmente alrededor de la
liberación de aranceles al comercio exterior y la eximición del pago de tributos nacionales,
ha sido objeto de críticas sobre su falta de orientación al valor agregado nacional hace
varias décadas (Nochteff, 1984, Azpiazu y Nochteff, 1987 y Azpiazu, 1988). Pero se
sostiene que su persistencia en el tiempo lejos de mermar en el periodo 2003-2015 dio lugar
a su enraizamiento, entendido como persistencia y crecimiento. El crecimiento exponencial
en materia de costo fiscal, empleos dependientes del régimen y peso en las importaciones
cultivo numerosas nuevas críticas, desde su sesgo mercado-internista, su dependencia en la
importación, sus bajos niveles de valor agregado y su proclividad a la especulación
financiera (Bekerman y Ducich, 2017, Nogués, 2014, Manzanelli y Basualdo, 2016 y
Kulfas, 2016). Este nivel de críticas y enraizamiento solo es comparable en ese periodo con
las políticas de subsidios a la energía durante los mandatos kirchneristas, aunque esta
última con un costo fiscal mucho más alto y un protagonismo mediático mayor. (Bril y
Post, 2015).

Se vuelve aún más llamativo que el mayor crecimiento del costo fiscal y de gasto en
importaciones de la política de promoción fueguina se dio llegando al final del periodo
entre 2011 y 2014 (Schorr y Porcelli, 2014). En un contexto de país signado por un
manifiesto problema en el balance fiscal de las cuentas públicas (CIFRA, 2013) y en un
escenario de ‘reaparición’ de la restricción externa en el sector externo (Schteingart, 2016).
Mientras otras vías de importación eran recortadas y el escrutinio sobre la salida de divisas
se intensificaba (Schorr y Wainer, 2015), el peso del régimen en las importaciones escalaba
hasta los 4.792 millones de dólares en 2013, significando el 6,5 % de las importaciones
nacionales (Schorr y Porcelli, 2014).

Esta investigación tiene como objetivo principal comprender por qué el régimen de
promoción industrial de Tierra del Fuego ha logrado enraizarse en el estado argentino
durante el periodo 2003-2015, a pesar de encontrarse en el eje de las críticas de académicos
y políticos. Para ello, en primera instancia describir la política pública, focalizando en el
alcance de sus resultados. Luego buscaremos identificar actores clave que influencian en la
permanencia en el tiempo del régimen fueguino y los mecanismos que entran en juego al
tratar con una política de larga data.

La hipótesis sobre la que vamos a trabajar es que el enraizamiento de la política de

promoción industrial fueguina es parte de un proceso de policy feedback que comienza con
la creación misma del programa. Creemos que este régimen fiscal y aduanero fue creando
sus propios grupos de interés que al ser dejada ‘a la deriva’ por años fueron ganando poder
de veto y presionando para su perpetuidad. Además, se combina con un mecanismo de
policy trap, en el que a medida que va subiendo el costo fiscal de la medida, crece la
cantidad de trabajadores beneficiados y análogamente el costo político para eliminar el
régimen.

Esta política de los 70’ pensada como parte de una estrategia poblacional y geopolítica
(Bekerman y Dulcich, 2017), se creó en un lugar donde no existían todavía actores de peso
que la impulsaran (Hallak, et al. 2023). Si no que buscaremos demostrar que es el propio
marco institucional del régimen el que creó incentivos para la formación de un mercado
muy concentrado de empresas. Además, este marco normativo no fue adaptado a las
circunstancias posteriores a su sanción, como nuevos impuestos internos que cambiaban
radicalmente el peso de los beneficios originales (Hallak,et al. 2023). Esto permitió que se
formen actores de peso que fueron asegurando la permanencia en el tiempo del régimen y
en el periodo bajo análisis, su crecimiento exponencial. Pero esta política, a pesar de haber
cosechado las ya mencionadas críticas, llega al 2003 con todavía un sacrificio fiscal
relativamente bajo (Schorr y Porcelli, 2014). Esto hace que los gobernantes tuvieran pocos
incentivos para apuntar en contra de una política que cuenta con una masa de beneficiarios
y un costo asequible en un principio (Downs, 1957). Por lo que una vez que esos actores de
peso empujan el crecimiento de la renuncia fiscal y sacrificio de divisas en el régimen,
crece también la cantidad de trabajadores asociados al mismo y el programa se hace cada
vez más difícil de suprimir. Esto se refuerza mutuamente, haciendo que los mandatarios
busquen eludir ser culpabilizados por la eliminación de un beneficio que afecta a una
población cada vez mayor y a grupos cada vez más poderosos. Convirtiéndose así a todas
luces en una policy trap.

Desarrollaremos en un primer apartado, un breve repaso por la literatura sobre persistencia

en el tiempo de las politicas públicas, explicando cómo llegamos a los conceptos
mencionados que vamos a combinar para entender este fenómeno. En el segundo apartado
se realizará una descripción de la política de promoción industrial fueguina, focalizando en
el alcance de sus resultados a través de la estadística descriptiva. Teniendo en cuenta esto,
en un tercer apartado pondremos a prueba nuestra hipótesis evaluando que mecanismos se
pusieron en juego entre el 2003 y 2015 para que esta política persistiera y creciera de
manera exponencial. Aquí combinaremos datos de investigaciones académicas existentes,
información gubernamental, así como tambien entrevistas propias a una muestra no
probabilística de actores potencialmente relevantes. Por último, habrá un apartado
reservado para las reflexiones finales de la investigación.
Estado del Arte
Dentro de la ciencia política, se han realizado esfuerzos desde teorías disímiles a la hora de
estudiar la continuidad en el tiempo de las políticas públicas, preguntándose por la
prevalencia de algunas por sobre otras. En primer lugar, analizaremos argumentos de la
corriente de la elección racional (Downs, 1957), para luego pasar por el institucionalismo
de elección racional (Stephens, 1979, Olson, 1992, Mazzuca, 2012) y finalmente
desembarcar en el institucionalismo histórico. (Pierson 1993, Pierson y Skocpol, 2008,
Galvin y Hacker, 2020, Bril y Post, 2015).

Durante la década de los 50’ y 60’ la teoría de la elección racional hegemonizó las
investigaciones en la Ciencia Política. Esta percibía a los actores políticos como
maximizadores racionales de utilidad, determinados por lógicas puramente individualistas
de comportamiento (Serrano, 2007). Es asi que dentro de esta tradición es que autores como
Downs (1957), sostenían hacia las politicas públicas que estas son simples medios dentro
de una estrategia de los políticos intentando maximizar su utilidad para ser reelegidos. Se
encontró en esta tradición un sesgo anti normativo, en el que cualquier arreglo institucional
es un factor externo al análisis, en el que lo importante son fundamentalmente las
estrategias individuales referidas por el cálculo de la relación costo/beneficio (Serrano,
2007).

Para la década de los 80’ estos supuestos ya comienzan a ser criticados y renovados por los
institucionalistas de elección racional. Aquí las instituciones políticas son el resultado de
decisiones racionales de los individuos intentando resolver sus problemas colectivos, al
tiempo que intentan maximizar sus beneficios estratégicamente (Shepsle, 2007). También
proponen que el desarrollo de formas particulares de organización son el resultado del
esfuerzo por reducir los costos de transacción y trabas de las actividades políticas (Hall y
Taylor, 1992). Se sostiene que la institución provee un contexto estratégico con ciertos
pormenores institucionales en los que los actores buscan un equilibrio en el que queden
todos lo más satisfechos posibles (Shepsle, 2007). Es decir que a pesar de que se le da
relevancia a las instituciones y normas en su capacidad de incidencia en el comportamiento
de los individuos y en modelar sus preferencias en el tiempo, sigue teniendo un lugar
preponderante la interacción estratégica en pos de maximizar utilidades.
Desde este enfoque, autores como Stephens (1979) o Olson (1992) se ocuparon de
argumentar que la presión de los intereses organizados y concentrados (como los sindicatos
y las empresas) serían los factores clave para explicar la creación, expansión y continuidad
de las políticas públicas. A nuestro juicio la riqueza explicativa de este argumento y este
enfoque quedan un poco escuetos al dejar fuera del lente el origen institucional de la
formación de estos grupos.

En el estudio de la prolongación en el tiempo de las politicas públicas es relevante traer la

hipótesis de Mazzuca (2012). Este autor estudio las políticas de Estado, entendiéndolas,
como políticas públicas que sobreviven a los cambios de administración del gobierno
nacional perpetuándose en el tiempo. Sostiene que se originan políticas de Estado, una vez
que un gobierno crea una política que no plantea incentivos para que futuros gobiernos
quieran derogarla, es decir sobre un tema que tenga relativo consenso entre el partido de
gobierno y la oposición. Creemos que este no es el caso de muchas políticas que persisten
en el tiempo y tampoco de la que analizaremos en este trabajo. Ya que esperamos
comprobar que no se trata de un programa que genero consenso en todo el arco político,
sino que existen motivos ajenos a la voluntad del gobierno de turno y su oposición que
afectan sobre la derogación o perpetuidad de una política.

Los motivos mencionados pueden ser mejor explicados por el institucionalismo histórico.
Este hace hincapié en la temporalidad estudiando coyunturas críticas dentro de procesos de
largo plazo. Las explicaciones se centran en el path dependence, este refiere a la dinámica
de procesos que se retroalimentan a partir de una coyuntura crítica que desata mecanismos
que refuerzan un patrón particular en el futuro (Pierson y Skocpol, 2008). Una vez que los
acontecimientos se han aventurado en un camino específico, es muy difícil que se revierta
ese curso. ‘’En última instancia, las instituciones se resisten al rediseño porque son ellas las
que estructuran las decisiones sobre la reforma que el individuo probablemente tomará.’’
(Hall y Taylor, 1992, pp. 940, traducción propia).Es por esto que para el institucionalismo
histórico no hay un fin del juego, sino que la trayectoria sigue indefinidamente en el mismo
camino o hasta una nueva coyuntura critica que cambie la institucionalidad.

Una vez entendido lo anterior, es interesante adentrarnos en el trabajo de Pierson (1993). El

autor hace una crítica a modelos teóricos como los que analizamos previamente en los que
las políticas públicas son el resultado del esfuerzo de ciertas fuerzas o grupos políticos. Va
a subvertir el orden de esas variables diciendo que muchas veces las políticas públicas son
las que resultan en la formación de fuerzas políticas. En línea con lo que veíamos de la
dependencia de la trayectoria, el autor explicita que, el marco institucional crea incentivos,
que definen las posibilidades disponibles para los actores sociales. Las políticas muchas
veces moldean a los grupos de interés, que las terminan perpetuando, ‘’la estructura
organizacional y las metas políticas de ciertos grupos puede cambiar en respuesta a la
naturaleza de programas a los cuales confrontan y buscan sostener o modificar’’ (Pierson,
1993, pp. 598, traducción propia). La actividad de los grupos de interés a menudo parece
seguir más que preceder la adopción de políticas públicas. Esta concepción es ineludible en
nuestro caso ya que, por la naturaleza de la política, prácticamente no existían actores
sociales y mucho menos grupos de interés que precedan a la medida bajo estudio (Hallek, et
al. 2023).

De igual modo, amparado en el paraguas del institucionalismo histórico, cabe destacar el

estudio de Galvin y Hacker (2020), Ellos investigan la prolongación en el tiempo de
políticas públicas haciendo alusión a que muchas veces se debe a politicas que, al no ser
revisadas, son dejadas ’a la deriva’. En estas últimas, la falta de actualización del programa
por parte de las autoridades a las circunstancias cambiantes del entorno transforma sus
resultados y costos. En coherencia con lo que planteaba Pierson (1993), Galvin y Hacker
(2020) plantean que los grupos de interés creados por la propia política, tienden a proteger
esa inmutabilidad por parte de los gobernantes, afectando los resultados de la política. Es
así que una política como la que estudiamos se puede mantener décadas ‘a la deriva’ sin
que el gobierno la adapte a los cambios de contexto dejando atrás su espíritu original.

Adentrándonos más y más en los procesos de retroalimentación de las políticas públicas es

interesante traer la investigación de Brill y Post (2015). En las discusiones de la literatura,
se puede notar un vacío en cuanto a investigaciones que se focalicen en la permanencia en
el tiempo de ciertas políticas que se encuentran en el eje de las críticas de mal
funcionamiento o resultados subóptimos. Podemos encontrar en el campo nacional, los
aportes de Bril y Post (2015) sobre este fenómeno. Estos autores estudian el enraizamiento
de la política de subsidios al consumo en la etapa kirchnerista en Argentina. Llegan a la
conclusión de que esta se sostuvo por tanto tiempo debido a que comenzó con un costo
fiscal inicialmente bajo, que creció exponencialmente y haciendo que la política se enraíce
con rapidez y por lo tanto reducen de manera significativa el margen de maniobra de los
gobiernos. Los autores demuestran cómo ciertas políticas pueden asegurar su prolongación
en el tiempo debido a que su costo político se vuelve tan grande que no resulta deseable
para los políticos quitar un beneficio para una gran masa de población, desatando un
mecanismo de blame avoidance. Concluyen entonces que, para eludir la culpa y posibles
castigos electorales, los gobernantes deciden mantener intactas ciertas políticas hasta que el
advenimiento de una fuerte crisis fiscal, o presiones externas que obliguen a hacer recortes.
En nuestro caso creemos que puede ser muy útil este ejemplo, pero sabemos que esta última
afirmación no aplica ya que se han vivido muchas crisis fiscales desde su promulgación y
aun así se mantiene sin mayores modificaciones.

A su vez existen numerosos estudios sobre la política bajo estudio, sobre todo de
economistas, que enfatizan sobre su sesgo mercado-internista, su dependencia en la
importación, sus bajos niveles de valor agregado y su proclividad a la especulación
financiera (Bekerman y Ducich, 2017, Nogués, 2014, Manzanelli y Basualdo, 2016 y
Kulfas, 2016). Pero una vez establecido su funcionamiento subóptimo por los economistas,
es tarea de la ciencia política entender por qué esta política sigue prolongándose en el
tiempo. Es aquí donde encontramos un vacío en la literatura y la relevancia de nuestra
investigación en este caso en particular.