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En este artculo se discuten, con referencia al caso argentino, los determinantes de la adopcin, formulacin e implementacin del paradigma ideolgico

de "reforma social" difundido en Amrica Latina en los '90, que defina cmo deba ajustarse la poltica social al modelo de liberalizacin econmica aplicado en la regin. La primera seccin introduce el modelo analtico. La segunda examina los determinantes de la adopcin del modelo de reforma social y la evolucin de la situacin social que facilit la aceptacin de sus recomendaciones. La tercera analiza la formulacin e implementacin de proyectos en las reas de educacin, salud, pobreza, sistema previsional, obras sociales y legislacin del trabajo. Concluimos, primero, que presiones internacionales y locales y un clima ideolgico favorable contribuyeron a que se adoptara ese paradigma como el nico compatible con las exigencias de la estrategia econmica elegida. Segundo que, comparando entre las reas sociales, el grado de avance de la reforma fue mayor en aqullas consideradas cruciales para el xito de la estrategia econmica, pese a la fuerte oposicin. Tercero que, aunque la reforma fue obstaculizada por resistencias sectoriales y corporativas, en las reas de gasto pblico social el camino elegido para satisfacer los requerimientos de la estrategia econmica fue un impedimento tan o ms importante a la reconversin. Enfocan la reforma desde el mbito de las polticas sociales mostrando como solo progresaron aquellas que mas se relacionaban con la reforma econmica imperante que estaban marcadamente influenciadas por las polticas del FMI y el BM, en referencia a esto las autoras afirman: "que presiones internacionales y locales y un clima ideolgico favorable contribuyeron a que se adaptara este paradigma de reforma de la poltica social como el nico compatible con las exigencias de la estrategia econmica elegida(...) que , comparando entre las reas sociales, el grado de avance de la reforma fue dispar, ya que fue mayor en las reas consideradas cruciales para el xito de la estrategia econmica pese a la fuerte oposicin. Adems (...) sostenemos que en las areas de gasto publico social el camino elegido para satisfacer los requerimientos de la estrategia econmica se constituyo en un impedimento tan o mas importante a la reconversin orientada por las prescripciones derivadas del modelo de reforma. Y, por ltimo, que, como resultado de estos procesos, la poltica social finalmente aplicada, consideraba globalmente, ms que homognea fue una modalidad hbrida. Corts y Marshall El rgimen de convertibilidad fue adoptado para poner fin al proceso hiperinflacionario y estabilizar la economa por medio de una drstica modificacin de los rasgos inherentes a su funcionamiento. Para su implementacin fue decisivo el favorable marco internacional que asegur en sus primeros aos una afluencia de capitales que permiti el sostenimiento del plan. La creciente dependencia internacional se origin, por un lado, en la necesidad de financiar los persistentes desequilibrios de las cuentas externas, generados por la conjuncin de atraso cambiario (por anclaje nominal del tipo de cambio en presencia de inflacin inercial) y fuerte apertura comercial. Por el otro, en el manejo poco prudente de las cuentas pblicas, y la imposibilidad del Estado de financiarse va emisin, que oblig a recurrir en forma creciente al endeudamiento externo. Se anuncio entre los principales propsitos : la expansin del papel del sector privado en la economa, la modernizacin de la industria manufacturera, el crecimiento de las exportaciones y el mejoramiento de la competitividad. Se coloco el acento en la necesidad de mejorar la competitividad de la industria y se sostuvo que la forma de lograrlo era disminuir los costos laborales. Ante estas circunstancias, gobierno y empresarios argumentaron que el nivel de costos laborales comprometa el crecimiento. El modelo hegemnico de reforma de la poltica social que se consolido en los 90 propona la focalizacin y la descentralizacin de los servicios. Enfatizo la necesidad de desmantelar la proteccin, limitar el poder sindical y descentralizar las negociacin colectivas. En cuanto a la seguridad social, se coloco el eje sobre la privatizacin del sistema, que permitiera controlar el gasto pblico y reforzar el mercado de capitales. El proceso de reconversin de la poltica social se analiza en seis areas: Educacin Salud -Parte integrante junto a las obras sociales y el sector privado del sistema sanitario nacional, la salud pblica se vio relegada en la agenda del cambio, debido sobre todo a que han sido los sectores de bajos ingresos, de muy escaso peso poltico, prcticamente los nicos usuarios tradicionales de los servicios estatales en esta materia . Pobreza Previsin Obras sociales Como mostramos a lo largo de este Informe, la Argentina llega a los 90 con un esquema universalista de provisin pblica de educacin y salud y un sistema de seguridad social ligado al empleo que enfrentaban severas dificultades financieras de largo plazo, y con una legislacin laboral protectora que haba sido objeto de reiterados embates. La orientacin de la provisin de servicios sociales, de la seguridad social y de la legislacin del trabajo haba sido compatible con los requerimientos de un modelo de crecimiento econmico basado en el mercado interno (Corts y Marshall, 1993). A raz del persistente dficit fiscal agravado por la deuda externa, a fines de los 80 el deterioro de la provisin estatal de servicios sociales se haba agudizado notoriamente y el sistema previsional estaba crticamente desfinanciado; adems, los empresarios se oponan ms abiertamente a las regulaciones laborales protectoras, encontrando apoyo en crculos gubernamentales. En este contexto prosper la nocin segn la cual era necesario transformar la poltica social. Corts y Marshall (1999) realizan una caracterizacin de la nueva configuracin de las polticas sociales en los 90. Las autoras muestran como en los aos 90 se generaliz en Amrica Latina un paradigma ideolgico que defina cmo deba ajustarse la poltica social al modelo de liberalizacin econmica aplicado en la regin. En efecto, presiones internacionales y locales y un clima ideolgico favorable contribuyeron a que se adoptara este paradigma de reforma de la poltica social como el nico compatible con las exigencias de la estrategia econmica elegida. Sin embargo, las transformaciones fueron dispares en las distintas reas sociales, siendo mayor en las reas consideradas cruciales para el xito de la estrategia econmica. As, en las reas de gasto pblico social el camino elegido para satisfacer los requerimientos de la estrategia econmica se constituy en un impedimento tan o ms importante a la reconversin orientada por las prescripciones derivadas del modelo de reforma. En consecuencia, como resultado de estos procesos, la poltica social finalmente aplicada, considerada globalmente, ms que homognea, fue una modalidad hbrida. En efecto, pese a los supuestos objetivos de una reforma integral de la poltica social, los factores antes mencionados llevaron a que se constituyera un modelo hbrido. En concreto, en aquellas reas sociales definidas como prioritarias para el xito de la estrategia econmica hubo menos espacio para que factores poltico-institucionales bloqueen o contraren la estrategia original de reforma durante la formulacin o la ejecucin de las polticas. Por ejemplo, la reforma que se requerira para controlar los costos laborales era visualizada como ms crucial para una estrategia exitosa de liberalizacin que las reformas de los sistemas de salud pblica y educativo y, por lo tanto, la oposicin institucional tendra menos margen de maniobra en el rea de la legislacin del trabajo. Por esto mismo era esperable que sea en las reas cruciales donde ms progresen las reformas en la direccin ideolgica adoptada, produciendo en ellas un efectivo cambio de orientacin. Al mismo tiempo, el aumento de la pobreza y del desempleo llevaron tambin a la implementacin de programas de lucha contra la pobreza, muchas veces de corto aliento, superpuestos entre s y con poco xito. Este fue el rasgo general de la reforma social en los 90, la constitucin de un modelo hbrido como resultado de las tensiones entre la exigencia de reforma social, las restricciones financieras para llevarlas a cabo y el aumento de problemas sociales que requeran una respuesta inmediata. A estos problemas propios de los noventa, se agregan problemas de larga data que no haban sido resueltos. En primer lugar, puede decirse que la prioridad del Estado en los 90 en el rea de polticas sociales no fue atender necesidades sociales de la poblacin carenciada, sino ms bien en atender requerimientos institucionales y corporativos de distintos actores (gobiernos locales, provinciales, organismos multilaterales), la necesidad de mantener una serie de equilibrios y compromisos, de no perder apoyo poltico de sindicatos y gobernadores del mismo partido. La cuestin social no fue, en realidad, un tema central en los 90, no si se evaluan los esfuerzos del estado en el rea. A esto se suma una fragmentacin y dispersin de los programas sociales. Como se seal, en 1998 se contabilizan alrededor de 60 programas sociales de combate a la pobreza, diseminados en distintos reas de gobierno, dirigidos a grupos muchas veces similares. Hay, sin dudas, una parte de los recursos que no pueden optimizarse por esta superposicin y fragmentacin de la lucha contra la pobreza.

Adems, esto atenta contra la tendencia mundial hacia la implementacin de planes integrales contra la pobreza. Sin embargo, no debe exagerarse la responsabilidad a la baja eficacia en el uso de recursos, ya que estos no han sido suficientes para hacer frente una cuestin social en creciente grado de complejizacin. Como tambin se ha sealado, el gasto social ha sido procclico: en plena crisis del tequila ha disminuido. Al estar subsumido a las restricciones de la reforma econmica, es esperable que el gasto social sea procclico. A su vez, el desinters del Estado por una verdadera reforma social en todos los mbitos se evidencia en que en los aos expansivos de la dcada del 90 el nivel del gasto social fue inferior al alcanzado durante el mejor perodo de los 80, 1986-1987 ; ms an, en 1996, en el contexto de intensificacin de la vulnerabilidad externa, ingresos fiscales insuficientes y exigencias de equilibrio fiscal por parte del Fondo Monetario Internacional, por primera vez se redujo el gasto social en una etapa de expansin econmica. Adems, en los 90, la estructura del gasto no difera de la de los aos 80 y la recomposicin hacia programas focalizados fue mnima. Por otro lado, hay otros temas que cuestionan el modelo de reforma social realizado. Uno, es la existencia de nuevos problemas sociales y poblaciones vulnerables para los que no se han planificado polticas sociales. Los planes existentes todava estn dirigidos a situaciones de pobreza estructural, es decir, hogares con carencias crnicas y, en general, ubicados en hbitats determinados (asentamientos, barrios de emergencia). Pero la magnitud de la crisis argentina en las ltimas dcadas ha llevado a otros hogares, con caractersticas muy distintas a una situacin de pobreza o, al menos alta vulnerabilidad. Es el caso de los nuevos pobres, miembros de las clases medias que ven caer sus ingresos hasta cruzar la lnea de pobreza. Sus perfil sociodemogrfico y cultural es diferente a la de los pobres estructurales, tambin sus carencias, as como su localizacin geogrfica (dispersin en los centros urbanos), por lo que requieren un tipo de polticas particulares. Algo similar sucede con los hogares expuestos a una alta rotacin laboral, lo que podemos llamar, trayectorias laborales inestables. Ellos tambin estn expuestos a una peridica cada o lisa y llana supresin de los ingresos. Sin duda, las polticas sociales actuales no dan respuesta a esto. En el contexto de restriccin econmica actual, no se niega la necesidad de establecer prioridades en la asignacin de gastos, pero en los 90 ni siquiera se plante en la agenda pblica los nuevos temas de poltica social. Tampoco ha habido una profunda implicacin de actores sociales en el tema, en particular del sector privado. Si falta evaluar an el rol que realmente jugaron las organizaciones de la sociedad civil en la poltica social en los 90; pero al menos su presencia en el espacio pblico fue innegable. Menos visible fue el rol de otros actores, como sindicatos y, particularmente, el sector privado empresarial. El Estado no jug un rol articulador entre los actores en pos de un mejoramiento de la situacin social. Por ltimo, hay un cuestionamiento central en relacin a las polticas focalizadas: si se analiza su impacto en la reduccin de la pobreza, no hay dudas que no afectaron a la incidencia de la misma. Aqu se abre un debate necesario: es el rol de tales planes disminuir la pobreza o su objetivo es asistir para evitar mayores conflictos sociales y evitar situaciones de carencia extrema? Sin duda, como la pobreza se mide por ingresos, ninguna poltica que no afecte los mismos, tendr incidencia en los indicadores de pobreza. Se plantea un tema complejo, una necesidad de sinceramiento de la poltica social, para que no se le demande ms de lo que es capaz de realizar. Pues al hacerlo, puede producirse su deslegitimacin ante la sociedad. Es decir, es necesario repensar cul es el rol an acotado- que le compete a la poltica social en los contextos actuales.