AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X DESPUS DE LA NUEVA GESTIN PBLICA, QU?

Eduardo Araya y Andrs Cerpa

Introduccin

La mayora de los gobiernos occidentales, independiente de su signo o preferencia ideolgica, han llevado a cabo, explicita o implcitamente, variadas

transformaciones y reformas en los ltimos 40 aos, teniendo como objeto al Estado y la administracin.

Los principios sobre los que yacan las antiguas formas de administrar las organizaciones pblicas, cedieron lugar a formas notoriamente diferentes, para algunos mas flexibles y dinmicas, similares a las tcnicas empleadas por el mercado y la empresa privada en la bsqueda de eficiencia, eficacia y efectividad. Cobr fuerza una suerte de paradigma que propuso, frente a los sempiternos problemas de la burocracia, soluciones basadas en la introduccin, en el sector pblico, de aquellos mecanismos propios de la empresa privada y el mercado. El modelo seguido ha sido presentado como universal, pero no ha atendido caractersticas propias del desarrollo poltico y administrativo de cada pas. (Snchez, 2008).

Este nuevo paradigma se instal en la discusin tanto acadmica como profesional dentro las Administraciones Pblicas mundiales, en un contexto de transformaciones un poco ms amplias, entre las que sobresalen la cada del Estado de Bienestar, la aparicin del ajuste estructural, la desregulacin

Director del Departamento de Gobierno y Gestin Pblica del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile. Sus reas de investigacin son la participacin y las polticas pblicas, el gobierno electrnico, la e-poltica y la funcin fiscalizadora del Estado. Coautor del libro Sindicatos y Polticas Pblicas en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Venezuela. Balance de una Dcada (1996-2004) (Editorial Universitaria, 2009), ha publicado artculos en revistas internacionales como Buen Gobierno (Mxico) y Journal of Public Affairs Education. Estudiante del Programa de Magster en Gobierno y Gerencia Pblica del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile. Actualmente, se desempea en la Tesorera General de la Repblica.

AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X econmica, y las transformaciones en el pensamiento econmico marcadas desde el paso de la visin estadocntrica a una

mundial,

de mercado, las

interpretaciones de lo pblico que llegan desde el mundo de la disciplina econmica, particularmente la teora de la eleccin pblica. (Letelier, 2004), el proceso de globalizacin en sus vertientes econmica, financiera, tecnolgica y cultural, y la aparicin nuevas demandas locales y globales desde y hacia los Estados. En suma, el Estado perdi protagonismo frente al mercado y a las grandes empresas transnacionales que vinieron a sustituir parte de sus funciones, muchas de las cuales tambin empezaron a competir con l y a dejar obsoletos los servicios, procedimientos y tecnologas que el Estado generaba.

Esto, sumado al descontento de la ciudadana por los servicios prestados desde el aparato gubernamental y los crecientes costes internos para mantener un modelo de Estado en amplia retirada, oblig a la bsqueda de frmulas nuevas, diferentes. Se volvi la mirada al sector privado.

Las ideas centrales de la Nueva Gestin Pblica

El concepto de Nueva Gestin Pblica (NGP) proviene del estudio fundacional de Christopher Hood (1991), titulado A Public Management For All Seasons?. En l seala que, en los 15 aos anteriores a la aparicin del trabajo en cuestin, se rompieron las tendencias internacionales referentes a los temas de administracin pblica, especficamente debido a la reforma y modernizacin de sta, llevada a cabo en el Reino Unido. En general, estas reformas, impulsadas en la dcada de 1980, por el gobierno de Margaret Thatcher, incluyeron cuatro grandes temas en administracin:

Esfuerzos por disminuir, o revertir, el crecimiento del gobierno en lo referente a provisin de personal y gasto pblico. El cambio hacia la privatizacin o cuasi privatizacin, con renovado nfasis en la subsidiariedad de la provisin de servicios.

AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X El desarrollo de la automatizacin, particularmente, en tecnologas de la informacin, produccin y distribucin de servicios pblicos, y El desarrollo de una amplia agenda internacional, enfocada e incrementada en los grandes temas de administracin pblica, diseo de polticas, estilos de decisin y cooperacin internacional.

Durante la segunda mitad del siglo XX, Gran parte de los estudios sobre las polticas de administracin y gestin de los gobiernos quedaron, en la lgica del Estado de Bienestar, dentro de mrgenes muy estrechos, puesto que lo que ms interesaba al Estado de postguerra eran la seguridad nacional, los logros econmicos, la seguridad social, la salud y la previsin. Se consider, por lo tanto, a la gestin, como un instrumento a travs del cual se formulaban las polticas e implementaban programas ,en vez de que ella fuese objeto de debate poltico por si misma (Barzelay, 2003)

Fue en la Gran Bretaa de Margaret Thatcher, donde se hizo exitosamente de la cultura, las dimensiones, el costo y el desempeo de la administracin pblica una cuestin poltica. Se llevaron a cabo polticas de gestin publica en reas tales como organizacin y mtodos, gestin publica y relaciones laborales, planeacin de gastos y gestin financiera, auditoria, evaluacin y contratacin (Barzelay, 2003). Este proceso no ocurri solamente en el Reino Unido, sino que tambin en el resto de la Commonwealth y los Estados Unidos.

Lo que Hood (1991) denomina Nueva Gestin Pblica es un trmino impreciso que fue incorporado a falta, quizs, de uno que diera cuenta de mejor forma de los cambios recin reseados. Cruz los diferentes sectores de la poltica, como las fronteras de los pases. Sus propuestas e innovaciones provinieron de la prctica y del sector privado ms que de los centros de investigacin, y pas algn tiempo para se comenzara la teorizacin y fijacin de sus ideas y modelos conceptuales. Para otros autores, la NGP proviene tanto de la especializacin acadmica como de la actividad gubernamental, definindola como campo de discusin amplio

AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X sobre las intervenciones en relacin con las polticas dentro del gobierno ejecutivo (Barzelay, 2003).

Tabla 1: Caractersticas de la NGP

DOCTRINA N 1 Profesionales prcticos en la administracin del sector pblico. 2 Estndares explcitos de medicin en el actuar.

SIGNIFICADO

JUSTIFICACIN

Control discrecional activo y visible en las organizaciones.

La rendicin de cuentas (accountability) requiere claridad en la asignacin de responsabilidad.

Definicin de Metas, objetivos e indicadores de xito preferentemente expresados cuantitativos. en trminos

La

rendicin

de

cuentas

(accountability) requiere claridad en la declaracin de Metas.

Gran nfasis en el control de los resultados.

La

asignacin

de

recursos

Poner

la

atencin que

ms en

en

los los

incentivos, unidos a la medicin del desempeo disuelven el centralismo burocrtico. extenso

resultados procedimientos.

Cambio desagregacin unidades publico. en

en de el

la las

Cambios en las anteriores unidades monolticas no atndolas a los

Necesidad

de

crear separadas

unidades de la

administrables

sector

formularios y descentralizndolas en base a un presupuesto propio con un control bsico.

provisin de intereses, obteniendo ganancias y ventajas en la eficiencia.

Hacer

competitivo

el

Cambiar los trminos contractuales del personal y procedimientos

La rivalidad es la llave para disminuir los costos y mejorar los estndares.

sector pblico.

pblicos. 6 Poner atencin en el Erradicar el estilo militar de Necesidad de provisin de

sector privado y en sus estilos de administracin. 7 Poner atencin en el uso de los recursos.

administracin por mayor flexibilidad en la contratacin y premiacin. Disminucin de los costos directos, aumento de la disciplina laboral, resistencia a la unin de demandas limitando los costos complacientes de los negocios.

herramientas del sector privado al sector publico. Necesidad de frenar la demanda por el uso de recursos pblicos hacer ms con menos.

Fuente: Hood (1991).

Los pilares de esta visin estaran en el Public Choice, que promueve la introduccin del sector privado en la produccin pblica, la Teora de los Costes

AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X de Transaccin, que establece un criterio de costos entre la actuacin pblica versus la privada, el Neo-Taylorismo, que pretende disminuir los niveles jerrquicos de las organizaciones como tambin su aparato burocrtico, y la Teora de la Agencia, la cual genera compromisos entre organizaciones

estableciendo para ello controles de informacin, responsabilidad y rendicin de cuentas (Hood, 1991).

Lo que se ha promovido bajo el alero de la NGP persigue aumentar la eficiencia y eficacia de la administracin, la reduccin de los costos asociados a la prestacin de servicios y aumentar la calidad de estos, introducir modalidades de competencia interna, y que permitan a los ciudadanos elegir entre servicios. Lo que se busca es formar sistemas de control dirigidos a otorgar plena

transparencia en los procesos, planes y resultados, para que, por un lado, perfeccionen el sistema de eleccin, y, por otro, favorezcan la participacin ciudadana (Garca Snchez, 2007).

Nueva Gestin Pblica. La cada o el cambio de modelo

Las ideas de NGP se pudieron implementar en momentos crticos en pases, por ejemplo Nueva Zelanda, en los que existan crisis fiscales (Van der Meer, Raadchelders y Toonen, 2008). Sin embargo, hoy es precisamente el mercado el que est mostrando una profunda crisis. Por ello, y por los resultados incompletos que muestran algunas reformas (Snchez, 2008), es que estamos frente a un momento propicio tratar de dilucidar cul es el tipo de administracin pblica que necesitamos hoy da.

A casi 30 aos de haber iniciado las prcticas de transferencias de las experiencias del mundo privado a lo pblico, parece ser que estamos en la bsqueda de nuevos modelos. Barzelay (2003) seala que las propuestas y

AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X materias abordadas por la NGP se han dispersado en varias direcciones, lo que hace perder forma y estructura a este cuerpo de pensamiento.

Desde hace algn tiempo, se ha consolidado la idea que no es posible copiar mecnicamente lo que hace el sector privado. El sector pblico tiene especificidades que son propias y que hoy se valoran ms, entre ellas, sus fines, su marco normativo, el origen de los recursos, los mecanismos de control, el rgimen del personal. A ellas hay que agregar otras que han ido quedando claras en los ltimos aos: Es el proceso poltico, y no el mercado, el mecanismo de asignacin de recursos; la administracin pblica tiene el carcter de poder pblico; o la naturaleza distinta de los procesos de creacin de valor y las dificultad de medir el valor creado. Cualquier modelo o paradigma debe considerar esas cuestiones como condicin de xito.

Si algunas medidas resultaron exitosas en pases desarrollados, stas no tienen por qu ser exitosas en pases con economas pequeos, con institucionalidad frgil, y con importantes cuadros de inequidad. La NGP debera dar cuenta de esa condicin.

Ms especficamente, habr que evaluar las concretas condiciones que tienen los Estados, y sus administraciones, as como la calidad de las instituciones para verificar qu tipo de respuestas son las ms pertinentes.

La NGP surgi bajo el sustento de un grupo de ideas basadas en la economa de mercado, la competencia, la orientacin al cliente, ms como un conjunto de recetas que como una base doctrinaria. Se mezcla con el neoliberalismo, quien le ofrece ese sustento doctrinal a cambio del sustento programtico que la NGP le ofrece al neoliberalismo (Guerrero, 2008)

A propsito de los ltimos acontecimientos en la economa mundial, y considerando que los principales pases impulsores de la NGP han entrado en

AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X recesin y, ms an, algunos han llevado adelante fuertes medidas de carcter estatista, se ha llegado a plantear que la economa mundial seguir siendo capitalista, pero ya no neoliberal, lo cual pondr en tensin la continuidad de las nuevas propuestas de la NGP. Incluso, ya hay quienes la han dado por muerta. En noviembre de 2008, en el contexto del XIII Congreso del CLAD, en Buenos Aires, Omar Guerrero ya le asegur un lugar en el cementerio de las reformas administrativas.

Es la misma, la NGP, ayer que hoy? Partir con el mismo sigilo que utiliz para infiltrarse en el Estado y la administracin? O ya parti?

AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X BIBLIOGRAFA

Barzelay, Michael. 2002. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.

Garca Snchez, Isabel. 2007. La Nueva Gestin Pblica: Evolucin y Tendencias. Presupuesto y Gasto Pblico 47: 37-64. Guerrero, Omar. 2008. Fundamentos Intelectuales de la Nueva Gerencia. Ponencia presentada en el XIII Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y la Administracin Pblica, 4-7 de noviembre, Buenos Aires, Argentina.

Hood, Christopher. 1991. A Public Management for All Seasons?. Public Administration 69 (1): 3-19.

Letelier, Leonardo. 2004. El Aporte de la Ciencia Econmica. Estado, Gobierno, Gestin Pblica. Revista Chilena de Administracin Pblica 2 (5): 35-48.

Snchez, Jos Juan. 2008. Las Reformas Neogerenciales en Hispanoamrica: Enseanzas para Incrementar las Capacidades de Gobierno. Estado, Gobierno, Gestin Pblica. Revista Chilena de Administracin Pblica 12 : 105-123.

Van der Meer, Frits; Jos Raarschelders; y Theo Toonen. 2008. Modelos Administrativos, Tradiciones y Reforma: ltimo Recurso Explicativo?. Estado, Gobierno, Gestin Pblica. Revista Chilena de Administracin Pblica 12: 85-103.