13/03/2022

Tres aspectos referidos a subvenciones en la nueva doctrina

casacional contencioso-administrativo
Alberto Palomar Olmeda
Profesor titular (Acred) de Derecho Administrativo
Diario La Ley, Nº 9409, Sección Doctrina, 7 de Mayo de 2019, Wolters Kluwer

LA LEY 5550/2019

Resumen
Se analizan en el presente trabajo tres sentencias de la Sala de lo contencioso-
administrativo del Tribunal Supremo en la que se fija doctrina sobre tres
aspectos esenciales en el ámbito de las subvenciones públicas. Uno, se refiere a
los intereses y a la forma de su cómputo cuando la Administración se ha dejado
caducar un procedimiento previo; dos, la determinación de las reglas de la
solidaridad cuando el beneficiario de la subvención es un ente —o la agrupación
de varios— sin personalidad jurídica propia; y, tres, la regla sobre las
condiciones y naturaleza de la concesión de aplazamientos.

I. LA ACTIVIDAD DE FOMENTO: CONSIDERACIONES GENERALES

En la trilogía clásica de la actividad administrativa, la actividad de fomento ocupaba una posición
clara y nítida como aquel tipo de actividad que permite a la Administración incentivar el cumplimiento
de un objetivo que, desde el ámbito público, se considera relevante para el interés general.
A partir de ahí, la teoría general de la subvención ha sufrido un desarrollo muy amplio tanto en el
aspecto de objetivación de la adjudicación como en el aseguramiento de que se cumplen los
objetivos y de que, en su caso, se consigue el reintegro de las cantidades entregadas que no han
cumplido la finalidad para las que fueron adjudicadas.
En este contexto general se han ido produciendo multitud de conflictos interpretativos,
especialmente, en los momentos de la adjudicación y de la liquidación y comprobación.
A veces se tiene la sensación, sobre todo en el segundo de los
El procedimiento de momentos, que ni las normas de concesión ni la forma de ejecución
r e i n t e g r o e s u n de los procedimientos de reintegro son tan claros ni, desde luego, tan
procedimiento complejo en sencillos. El procedimiento de reintegro es un procedimiento complejo
el que las justificaciones
en el que las justificaciones documentales y la interpretación de las
documentales y la
interpretación de las bases
bases y las reglas generales no resulta sencillo.
y las reglas generales no Muchos años después de publicarse la Ley 38/2003, de 17 de
resulta sencillo noviembre, General de Subvenciones las cuestiones sobre los sujetos
obligados al reintegro, la forma de reintegro o las condiciones
generales en las que realizar esta función no pueden considerarse definitivamente interpretadas y de
ahí las tres sentencias del Tribunal Supremo que conforman este trabajo y que se ubican en este
ámbito de las cuestiones que hay que ir zanjando para el futuro.

II. LA STS DE 1 DE ABRIL DE 2019

Comencemos por indicar que la STS resuelve el recurso de casación interpuesto contra la sentencia
de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 5

1 / 13
 13/03/2022

de diciembre de 2017, dictada en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo
el núm. 382/2016, a instancia de la misma recurrente, sobre revocación de ayuda concedida por el
Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas
Mineras
A su vez, la STAN se había pronunciado, desestimando el recurso, interpuesto contra la resolución del
Presidente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de
las Comarcas Mineras, de 25 de septiembre de 2015, por la que se acuerda la revocación total de la
ayuda concedida a Nestlé España, S.A. mediante resolución de 1 de octubre de 2008 para la
financiación del proyecto "Ampliación, modernización e incorporación de nuevas tecnologías para la
fabricación de leches dietéticas"…».
La Sección Primera de la Sala Tercera —Sección de admisión— de acuerdo con el artículo 90.2 de la
LJCA acordó, por auto de fecha a 11 de junio de 2018:
«1.º) Admitir el recurso de casación preparado por la representación procesal de Nestlé España, S.A.
contra la sentencia de 5 de diciembre de 2017, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el procedimiento ordinario núm. 382/2016.
2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la
formación de la jurisprudencia consiste en determinar si debe o no computarse, a efectos de fijar el
importe de los intereses de demora que lleva aparejada una resolución de reintegro de la subvención
—artículo 37.1 LGS—, el periodo durante el que se tramitó un previo expediente de reintegro que
caducó por el transcurso del plazo legalmente establecido para su resolución o, en otros términos,
cual es el periodo de devengo de intereses de demora en los casos de declaración de caducidad de un
primer expediente de reintegro.
3.º) Los preceptos que en principio serán objeto de interpretación son los artículos 26.4 LGT, en
relación con los artículos 37.1 y 38.1 LGS y 17.1 y 3 y 11 LGP».
Para la adecuada inteligencia de los hechos debe tenerse en cuenta que:

• Mediante la Resolución de 1 de octubre de 2008, aquel Instituto concedía, a la entonces

demandante y ahora recurrente, una subvención a fondo perdido por importe de 1.044.246,42
euros.
• En la resolución se acordó el reintegro de 1.183.180,37 euros en concepto de principal e
intereses de la ayuda recibida.

Así reseña la sentencia el fundamento de la propia concesión cuando indica que «…La subvención se
concedió al amparo de la Orden ITC/1044/2007, de 12 de abril, por la que se aprueban las bases
reguladoras para la concesión de ayudas dirigidas a proyectos empresariales generadores de empleo,
que promuevan el desarrollo alternativo de las zonas mineras, para el período 2007-2012. Según la
resolución de concesión, la subvención se condicionaba a la realización de la inversión antes del 30
de junio de 2010, la cual había de mantenerse hasta el 30 de junio de 2015. Se condicionaba
también a la generación de 15 puestos de trabajo, de los cuales 5 habrían de ser femeninos, empleos
que habrían de crearse antes de 31 de agosto de 2010 y mantenerse durante los tres años siguientes.
(...)
De dicha subvención la empresa demandante recibió anticipadamente el 85% de la misma,
invirtiendo la totalidad de lo percibido en la realización de obra civil y la adquisición de bienes de
equipo conforme se establecía en la resolución de concesión».
Como consecuencia de los informes remitidos al IRMC por el Instituto para el Desarrollo Económico
del Principado de Asturias (IDEPA) se inició un primer expediente de revocación de la ayuda que
terminó siendo declarado caducado por el Instituto. Con posterioridad se inició un nuevo expediente

2 / 13
 13/03/2022

mediante acuerdo de 31 de octubre de 2014, expediente que concluyó con la resolución ahora
impugnada.
La resolución de revocación de la ayuda y el acuerdo de reintegro se justifican en el incumplimiento
del compromiso de creación y mantenimiento del empleo. La entidad Nestlé España, S.A. ha
ingresado la cantidad exigida…».
El planteamiento es el siguiente en relación con la formación de la jurisprudencia y la interpretación
de las normas:
«…El auto de admisión concluyó que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés
casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si debe o no
computarse, a efectos de fijar el importe de los intereses de demora que lleva aparejada una
resolución de reintegro de la subvención —artículo 37.1 LGS—, el periodo durante el que se tramitó
un previo expediente de reintegro que caducó por el transcurso del plazo legalmente establecido para
su resolución o, en otros términos, cual es el periodo de devengo de intereses de demora en los
casos de declaración de caducidad de un primer expediente de reintegro.
Los preceptos que en principio serán objeto de interpretación son los artículos 26.4 LGT, en relación
con los artículos 37.1 y 38.1 LGS y 17.1 y 3 y 11 LGP…».
No obstante, lo anterior se señala en la STS que «…Es cierto que en el escrito de preparación la
recurrente también sostuvo que tenían interés casacional, otros dos aspectos de la sentencia
recurrida:

"— En relación con el principio de proporcionalidad, el artículo 37.2, en conexión con el artículo
17.3.n) LGS, y la jurisprudencia que los interpreta. Alega, en síntesis, que aunque el
incumplimiento de la condición de crear y mantener 15 puestos de trabajo había sido sólo parcial,
sin embargo sí cumplió el resto de condiciones, en particular la condición de invertir 5.801.369
euros, por lo que el reintegro del importe de la ayuda debía ser parcial, no total. (...)
— En relación con la condena en costas, el artículo 139.4 LJCA, en relación con la jurisprudencia
que resuelve la limitación de las costas procesales al amparo del mismo en casos similares o
idénticos al presente…"».

Estas cuestiones no fueron, sin embargo, objeto de la admisión por lo que no corresponde al Tribunal
Supremo un pronunciamiento sobre las mismas.

III. CÓMPUTO DE LOS INTERESES DE DEMORA EN UN EXPEDIENTE DE

REINTEGRO
Situados en este plano, la STS aborda la cuestión planteada desde la admisión y que consiste en
indicar si los efectos de la caducidad de un expediente de reintegro conllevan la pérdida del derecho
al devengo de interés para la Administración que exige, en un expediente posterior, la devolución de
lo indebido en términos de mala ejecución de la subvención concedida.
La STS plantea la cuestión en los siguientes términos:
«…A) Esta cuestión versa, en definitiva, sobre si debe computarse, a efectos de fijar el importe de
los intereses que lleva aparejada una resolución de reintegro de la subvención —artículo 37.1 LGS—,
el periodo durante el que se tramitó el primer expediente de reintegro que caducó por el transcurso
del plazo legalmente establecido para su resolución.
La sentencia impugnada considera que los intereses son resarcitorios, de manera que indemnizan el
disfrute de un capital ajeno en los términos que el legislador ha previsto, y que la demandante pudo
proceder a la devolución anticipada ante el incumplimiento de las condiciones de empleo que la
Administración iba constatando….».

3 / 13
 13/03/2022

Y, por tanto, la STS señala que «…La Administración computó los intereses de demora (de
conformidad con el artículo 37.1 LGS) desde la fecha del ingreso de la ayuda ( dies a quo) hasta la
resolución del segundo expediente de reintegro ( dies ad quem), sin tener en consideración la
caducidad del primer expediente, obligando a la recurrente al pago de más de dos años adicionales
en concepto de intereses de demora a raíz del funcionamiento anormal de la Administración.
Antes de cualquier consideración, la STS, citando la doctrina establecida en la STS de 28 de febrero
de 2019 establece una cuestión ciertamente relevante, la naturaleza jurídica del crédito y de donde
deriva cuando señala que «…En efecto, la deuda tributaria deriva de una obligación legal de
contribuir en función de los ingresos o bienes del contribuyente y no presupone ningún
incumplimiento previo —que sí puede producirse, como es obvio, si transcurren los plazos para su
pago voluntario sin hacerse efectivo—.
La doctrina de la STS se resume en la siguiente consideración:
«…Una cosa son los intereses de demora devengados hasta el acuerdo de reintegro, y otra los
intereses de demora que se devenguen desde el acuerdo de reintegro hasta que se extinga la
obligación, es decir y normalmente, hasta que se realice el pago.
Aquí lo que se plantea es la cuantificación de los intereses de demora devengados hasta y liquidados
en el acuerdo de reintegro. No los posibles intereses posteriores.
Conviene recordar lo que dice la sentencia recurrida con respecto a la generación de intereses, pues
el mismo demandante anticipa ya una objeción insalvable. Los intereses son resarcitorios, de manera
que indemnizan el disfrute de un capital ajeno en los términos que el legislador ha previsto. A lo que
ha de añadirse que nada obsta para que la demandante hubiera procedido a la devolución anticipada
ante el incumplimiento de las condiciones de empleo que la Administración iba constatando,
incumplimiento del que se dejaba constancia en periódicos informes con pleno conocimiento del
interesado…».
Esta doctrina general, se completa en otro lugar indicando que «….F) Sobre la posible aplicación
analógica del artículo 26.4 LGT , ha de descartarse por no existir identidad de razón entre el supuesto
subvencional examinado y el que contempla la LGT, como antes hemos anticipado.
Por otra parte, como recuerda el Abogado del Estado, tanto la LGS, como la LGP y la LGT son
coetáneas. Por lo que si la voluntad del legislador hubiera sido la aplicación de las normas de la LGT
al reintegro de la LGS, lo hubiera hecho. Más aun considerando que la LGS se remite a la LGP —y
ésta a la LGT—, pero solo en cuanto al cobro de las cantidades liquidadas por el acto de reintegro y
extinción de tales deudas.
El reintegro de la LGS lo es de cantidades previamente abonadas sin contraprestación, y la LGT se
ocupa de los derechos legales a favor de la Hacienda, sin existir una previa disposición de fondos,
dentro de un sistema que impone cargas y obligaciones al administrado, generalmente permanentes y
periódicas, con tratamientos masivos, que configura las obligaciones tributarias dentro de un marco
distinto al régimen del reintegro de subvenciones.
El artículo 26.4 se enmarca dentro del propio artículo, esto es dentro del régimen general de los
intereses de demora. Y no se refiere a cualquiera interés de demora, sino a los que específicamente
contempla en su apartado 2. Y cuyo cómputo, apartado 3, se calculará sobre el importe no ingresado
en plazo o sobre la cuantía de la devolución cobrada improcedentemente, y resultará exigible durante
el tiempo al que se extienda el retraso del obligado. Frente al interés de demora en el reintegro de
subvenciones, en que no existe retraso en el pago. Puesto que la obligación de reintegro —de la
subvención e intereses— nace en el momento del acto de reintegro, no antes.
El artículo 26.4 LGT contempla el supuesto de que la Administración tributaria incumpla por causa

4 / 13
 13/03/2022

imputable a la misma alguno de los plazos fijados en esta ley para resolver hasta que se dicte dicha
resolución, lo que excluye la caducidad, puesto que en ella no es posible resolver después de
incumplir el plazo de duración del procedimiento. ..»
Lo realmente claro es el paralelismo que la STS hace sobre otros supuestos de deudas tributarias
cuando señala que:
«…En materia de reintegro de subvenciones el incumplimiento del plazo para resolver determina la
caducidad del procedimiento, con el alcance que hemos recordado en las recientes sentencias de 19
de marzo de 2018 (recursos de casación núms. 2412/2015 y 2054/2017 ). Así:
"El ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de
ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser
obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos
marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se
resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de
seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la
caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones ( artículo 44.2 de la Ley
30/1992 ), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no
haya transcurrido el plazo de prescripción.
La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento
que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente
establecidos para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda
inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo". ..».
Y termina:
«…(...) la declaración de caducidad de un procedimiento de reintegro ha de tener como lógica
consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la
Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está
obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción
fijado».
Y como consecuencia señala que «…H) E n r e s u m e n , e l artículo 37.1 LGS —reintegro por
incumplimiento de condiciones— es taxativo: «También procederá el reintegro de las cantidades
percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la
subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o a la fecha a que el
deudor ingresa el reintegro si es anterior a ésta». A diferencia del supuesto de devolución de la
subvención por invalidez en su concesión —por nulidad o anulabilidad— cuyo efecto es: «La
declaración judicial o administrativa de nulidad o anulación llevará consigo la obligación de devolver
las cantidades percibidas» ( artículo 36.4 LGS ). No menciona los posibles intereses de demora. Por
su parte, el artículo 40.1 LGS dispone: «Los beneficiarios y entidades colaboradoras, en los casos
contemplados en el artículo 37 de esta ley, deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades
percibidas más los correspondientes intereses de demora, (...)». Por lo que, en principio, la no
exigencia de intereses de demora solo procederá en los casos de devolución del artículo 36 LGS .
En definitiva, la norma propia en materia subvencional regula la aplicación de los intereses de
demora, sin que, por las razones que señalábamos, deba acudirse a la normativa tributaria.
En consecuencia, es improcedente la aplicación del artículo 26.4 LGT, sin perjuicio que pueda
instarse, en su caso, un procedimiento de responsabilidad patrimonial por el posible perjuicio
derivado del retraso de la Administración en resolver…».
La consecuencia explícita es muy clara y, en este sentido, señala la
El artículo 26.4 LGT no es STS que «…El artículo 26.4 LGT no es de aplicación para el cómputo

5 / 13
 13/03/2022

de aplicación para el de los intereses de demora que se incluyen en el acto de reintegro de

cómputo de los intereses de
una subvención, que está sometido a lo dispuesto en el artículo 37.1
demora que se incluyen en
de la LGS, sin que deba excluirse del cómputo el período durante el
el acto de reintegro de una
subvención que se tramitó un inicial expediente de reintegro declarado
caducado…»

IV. LA STS DE 21 DE MARZO DE 2019

Se resuelve el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia dictada por la Sección Octava de la
Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 31 de octubre de
2017, cuyo fallo dice literalmente:
«Desestimar el recurso contencioso administrativo promovido por el Procurador de los Tribunales D.
Juan Pedro Marcos Moreno, en nombre y representación de One Way Clear, S.L., contra resolución de
la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, de 26 de julio
de 2016, por la que se desestima recurso de reposición contra resolución de 8 de mayo de 2015, por
la que se acuerda la desagregación de deuda correspondiente al reintegro de la ayuda concedida en
el expediente TSI-090100-2011-92, por su conformidad a Derecho. Imponer las costas a la parte
recurrente. »
El recurso interpuesto fue objeto de recurso de casación en cuya admisión se fijan los términos de la
admisión en los siguientes:
«…Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó Auto el 23 de abril de 2018 , cuya parte
dispositiva dice literalmente:
"1.º) Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de One Way
Clear, S.L. contra la sentencia de 31 de octubre de 2017, dictada por la Sección Octava de la Sala de
lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el procedimiento ordinario n.o 434/2015.
2.º) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de
jurisprudencia consiste en determinar, en supuestos de concesión de subvenciones de proyectos de
cooperación, y ante un incumplimiento causante de reintegro de la subvención, el alcance de la
responsabilidad que tienen el coordinador y el resto de partícipes del proyecto; en concreto, si el
reintegro debe reclamarse por la Administración al coordinador del proyecto o si puede reclamarse
directamente a los partícipes del mismo en función del importe de la ayuda recibida por cada uno de
ellos. Todo ello a la vista de los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, y de
la Orden ITC/362/2011, de 21 de febrero, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la
gestión del Plan Avanza 2, en el marco de la acción estratégica de telecomunicaciones y sociedad de
la información, dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación
Tecnológica, 2008-2011."»
En síntesis, la cuestión se planteó en los siguientes términos:
«…El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la entidad
mercantil ONE WAY CLEAR, S.L., al amparo de los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13
de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la
Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia
dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional
de 31 de octubre de 2017, que desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por la
representación procesal de la citada mercantil, contra la resolución de la Secretaría de Estado de
Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de 26 de julio de 2016, por la que se
desestima el recurso de reposición planteado contra la presente resolución de 8 de mayo de 2015,
por la que se acuerda la desagregación de deuda por participante en el procedimiento de reintegro de

6 / 13
 13/03/2022

la ayuda concedida en el expediente TSI-090100-2011-92.»

El Tribunal de instancia fundamenta la decisión de desestimar el recurso contencioso-administrativo
con base en las siguientes consideraciones jurídicas:
«En cuanto a la cuestión debatida, el artículo 11 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, define
el término "beneficiario" en los siguientes términos:
"1. Tendrá la consideración de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la
actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su
concesión.
2. Cuando el beneficiario sea una persona jurídica, y siempre que así se prevea en las bases
reguladoras, los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efectuar la totalidad o
parte de las actividades que fundamentan la concesión de la subvención en nombre y por cuenta del
primero tendrán igualmente la consideración de beneficiarios.
3. Cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras, podrán acceder a la condición de
beneficiario las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, las comunidades de
bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado que, aun careciendo de
personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos, actividades o comportamientos o se
encuentren en la situación que motiva la concesión de la subvención."»
Y, específicamente, se señala que «…Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas,
públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud
como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la
agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán
igualmente la consideración de beneficiarios. En cualquier caso, deberá nombrarse un representante
o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como
beneficiario, corresponden a la agrupación. No podrá disolverse la agrupación hasta que haya
transcurrido el plazo de prescripción previsto en los artículos 39 y 65 de esta ley.
En esencia, El artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, bajo la
rúbrica "Obligados al reintegro", dispone:
"1. Los beneficiarios y entidades colaboradoras, en los casos contemplados en el artículo 37 de esta
ley, deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidas más los correspondientes
intereses de demora, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo b) del apartado 5 del artículo 31 de
esta ley en el ámbito estatal. Esta obligación será independiente de las sanciones que, en su caso,
resulten exigibles.
2. Los miembros de las personas y entidades contempladas en el apartado 2 y en el segundo párrafo
del apartado 3 del artículo 11 de esta ley responderán solidariamente de la obligación de reintegro
del beneficiario en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a
efectuar.
Responderán solidariamente de la obligación de reintegro los representantes legales del beneficiario
cuando éste careciera de capacidad de obrar.
Responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el
apartado 3 del artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones, cuando se trate de
comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado.
3. Responderán subsidiariamente de la obligación de reintegro los administradores de las sociedades
mercantiles, o aquellos que ostenten la representación legal de otras personas jurídicas, que no
realizasen los actos necesarios que fueran de su incumbencia para el cumplimiento de las
obligaciones infringidas, adoptasen acuerdos que hicieran posibles los incumplimientos o

7 / 13
 13/03/2022

consintieran el de quienes de ellos dependan.

Asimismo, los que ostenten la representación legal de las personas jurídicas, de acuerdo con las
disposiciones legales o estatutarias que les resulten de aplicación, que hayan cesado en sus
actividades responderán subsidiariamente en todo caso de las obligaciones de reintegro de éstas.
4. En el caso de sociedades o entidades disueltas y liquidadas, sus obligaciones de reintegro
pendientes se transmitirán a los socios o partícipes en el capital que responderán de ellas
solidariamente y hasta el límite del valor de la cuota de liquidación que se les hubiera adjudicado.
5. En caso de fallecimiento del obligado al reintegro, la obligación de satisfacer las cantidades
pendientes de restitución se transmitirá a sus causahabientes, sin perjuicio de lo que establezca el
derecho civil común, foral o especial aplicable a la sucesión para determinados supuestos, en
particular para el caso de aceptación de la herencia a beneficio de inventario." …»
Hecho este planteamiento general se señala por la STS que «…Cabe así mismo reseñar que la
sentencia de esta Sala de lo contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2015,
que resuelve un recurso para la unificación de doctrina, declara que es correcta la interpretación
mantenida por la Sección Octava de la Sala de lo contencioso-Administrativo de la Audiencia
Nacional, respecto de que "la entidad coordinadora del proyecto subvencionado es la responsable
ante la Administración concedente a todos los efectos", "sin perjuicio de su derecho a repercutir los
pagos realizados a la Administración a las empresas participes que sean responsables del
incumplimiento".
La citada sentencia argumenta, en relación con la interpretación de la Orden ITC/464/2008, de 20 de
febrero, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión de la Acción Estratégica
de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información dentro del Plan Nacional de Investigación
Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011, que la responsabilidad que, en este
supuesto, asume la sociedad o entidad coordinadora del proyecto se deriva de que es la única
interlocutora directa con la administración, solicitante de la subvención, receptora de los fondos y
responsable del reintegro en caso de incumplimiento, y es la entidad que coordina a las empresas
participantes en la ejecución del proyecto, y quien les distribuye la parte de la ayuda asignada que
les corresponde y a quienes habrá de repercutir los pagos que haya que hacer a la Administración.
La ulterior sentencia de esta Sala de 23 de noviembre de 2017 (RC 1814/2015 ), en relación con la
responsabilidad del Coordinador del proyecto de subvención, con base en la aplicación del artículo
40.2 de la Ley General de Subvenciones, y con referencia a la sentencia de esta Sala de 27 de julio
de 2015 y al Dictamen del Consejo de Estado 660/2012, de 13 de septiembre, declara que la
Administración puede exigirle íntegramente la obligación de amortización del préstamo concedido,
"habida cuenta de que la cantidad exigida queda cubierta por la responsabilidad solidaria que a dicha
empresa corresponde, dado que no sobrepasa el importe de la ayuda recibida de la Administración
concedente.."»

V. EL DERECHO AL REINTEGRO Y LA INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 11

Y 40 DE LA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES
En el apartado anterior se ha establecido el conjunto de antecedentes del caso por lo que la labor
consiguiente es la fijación de la doctrina aplicable a los mismos.
Fija la STS los términos de la interpretación en la siguiente forma:
«…La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe
pronunciarse, con el objeto de la formación de jurisprudencia, se centra en dilucidar el alcance de la
responsabilidad que corresponde a la entidad coordinadora de un proyecto de cooperación que ha
sido objeto de subvención por la Administración Pública en los supuestos de incumplimiento de las

8 / 13
 13/03/2022

condiciones establecidas, que determina la obligación de reintegro a los efectos de declarar si cabe
exigirla únicamente a la referida entidad coordinadora o también, de forma desagregada, al resto de
entidades participes en la ejecución del proyecto subvencionado.
Concretamente, según se expone en el auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo de 23 de abril de 2018, la controversia jurídica que se suscita
versa sobre determinar, en supuestos de concesión de subvenciones de proyectos de cooperación, y
ante un incumplimiento causante de reintegro de la subvención, el alcance de la responsabilidad que
tienen el coordinador y el resto de partícipes del proyecto; en concreto, si el reintegro debe
reclamarse por la Administración al coordinador del proyecto o si puede reclamarse directamente a
los partícipes del mismo en función del importe de la ayuda recibida por cada uno de ellos. Todo ello
a la vista de los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, y de la Orden
ITC/362/2011, de 21 de febrero, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión
del Plan Avanza 2, en el marco de la acción estratégica de telecomunicaciones y sociedad de la
información, dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación
Tecnológica, 2008-2011.»
En punto a la resolución se señala, con carácter previo, que «…Fijado en estos términos el debate
casacional, esta Sala sostiene que la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de octubre de 2017 no contradice la doctrina
jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo formulada en la
sentencia de 27 de julio de 2015, por cuanto que el hecho de que la entidad coordinadora del
proyecto subvencionado sea, como beneficiaria, responsable ante la Administración de reintegro, a
tenor de lo dispuesto en los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de
Subvenciones, no excluye que la Administración concedente pueda exigir la obligación de reintegro a
sociedades participes en proporción a sus respectivas participaciones.
Sobre esta base se señala como primera referencia interpretativa que «…En efecto, en los supuestos
en que el solicitante de la subvención sea una agrupación de personas físicas o jurídicas, públicas o
privadas, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio que pretenden llevar a cabo la
ejecución del proyecto que motiva la concesión de la ayuda pública, a la Administración le compete,
por prescripción legal, exigir la designación de un representante o apoderado único que asuma la
responsabilidad de cumplir las obligaciones que correspondan "como beneficiario" a la agrupación. A
la entidad coordinadora le corresponde, en primer término, la obligación de reintegro, en los
supuestos de incumplimiento de las condiciones que motivaron la concesión de la subvención, pero
esta determinación no resulta incompatible con el deber jurídico de la Administración de poder exigir
directamente a las entidades participantes la obligación de reintegro, limitada, en términos
cuantitativos, al grado de responsabilidad que asumieron en la ejecución del proyecto
subvencionado.
En la Sentencia del Tribunal Supremo se contiene una referencia amplia a la doctrina del Consejo de
Estado en la materia cuando señala que:
«…En relación con esta interpretación se indica que "…Esta interpretación del artículo 40 de la Ley
38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, es coincidente con la que mantiene el
Consejo de Estado, en su dictamen 660/2012 de 13 de septiembre de 2012, en que se afirma, con
base en el análisis exegético del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones, que la solidaridad
establecida en dicha disposición legal debe interpretarse, en el sentido de que se trata de una
responsabilidad solidaria que liga a todos los miembros de la agrupación constituida para
beneficiarse de la subvención y ejecutar el proyecto. A esto último es necesario añadir que se trata de
una responsabilidad solidaria de carácter limitado.
El Consejo de Estado destaca las características singulares del principio de solidaridad, establecido en

9 / 13
 13/03/2022

el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones, en los siguientes términos:

En efecto:
— Se trata de una responsabilidad solidaria legalmente establecida, por cuanto la Administración
podrá exigir la obligación de reintegro a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria,
les sea o no imputable el incumplimiento que dio lugar a esa obligación.
— Se trata de una responsabilidad limitada por la ley en su cuantía, puesto que el artículo 40.2 LGS
afirma que los miembros de la agrupación responderán solidariamente de la obligación de reintegro,
pero únicamente "en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a
efectuar". El alcance de la responsabilidad de los miembros de la agrupación dependerá, por tanto,
de las actividades que se hayan comprometido a realizar y por las que cada uno de ellos ha recibido
una parte del importe de la ayuda concedida, importe que se especifica en la resolución de
concesión. Ello comporta que la Administración concedente solo podrá dirigirse contra cada
participante hasta un límite, constituido por las cantidades recibidas en razón de la parte del proyecto
que ese participante se haya comprometido a efectuar. Si la cuantía de la obligación de reintegro
excede de ese límite, el exceso no será exigible por la Administración frente a tal participante.
Lo anterior no quiebra en modo alguno la esencia de la solidaridad pasiva, la cual podrá existir
aunque las cantidades máximas exigibles por la Administración a cada uno de los participantes en el
proyecto sean distintas según la cuantía de las ayudas recibidas por cada uno. Así lo admite el
artículo 1.140 del Código Civil, cuando afirma que la solidaridad "podrá existir aunque los acreedores
y deudores no estén ligados del propio modo y por los mismos plazos y circunstancias". …».
Esto le lleva al Tribunal Supremo a indicar que nos encontramos ante una peculiar consideración de
la obligación nacida de la subvención y señala, al respecto, que «…De este modo, la solidaridad de
los miembros de una agrupación sin personalidad ante la obligación de reintegro de una subvención
se presenta como un supuesto especial de solidaridad legal limitada, similar a los previstos en otras
normas de nuestro ordenamiento (por ejemplo, en el artículo 80 de la Ley 3/2009, de 3 de abril,
sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles, en relación con las deudas de una
sociedad escindida; o en el artículo 42.1.b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General
Tributaria, en cuanto a las obligaciones tributarias de los partícipes de entidades sin personalidad que
constituyan una unidad económica). También el propio artículo 40.2 LGS, como ya se ha señalado,
recoge una responsabilidad solidaria por reintegro de carácter limitado en relación con otros sujetos
distintos de los participantes de un proyecto en cooperación.»
Sobre esta base se fija la doctrina indicando que «…Los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de
noviembre, General de Subvenciones, deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en
que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado
o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, la Administración concedente
de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de
entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a
las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se
hubieren comprometido a efectuar.
En consecuencia, con lo razonado, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación
interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil ONE WAY CLEAR, S.L., contra la
sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia
Nacional de 31 de octubre de 2017, dictada en el recurso contencioso-administrativo 434/2015».

VI. LA STS DE 28 DE FEBRERO DE 2019

El recurso resuelve el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada por la Sección
Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en

10 / 13
 13/03/2022

fecha 29 de mayo de 2017 en el recurso contencioso-administrativo número 1057/2016

La sentencia de instancia justifica la desestimación del recurso contencioso administrativo con los
siguientes razonamientos jurídicos:
«… El artículo 13.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establece que
"podrán aplazarse o fraccionarse, devengando el correspondiente interés de demora, las cantidades
adeudadas a la Hacienda Pública estatal, en virtud de una relación jurídica de derecho público, en los
casos, por los medios y a través del procedimiento establecido reglamentariamente.
Dichas cantidades deberán garantizarse excepto en los casos siguientes:
a) Los de baja cuantía cuando sean inferiores a las cifras que fije el Ministro de Hacienda.
b) Cuando el deudor carezca de bienes suficientes para garantizar la deuda y la ejecución de su
patrimonio afectara sustancialmente al mantenimiento de la capacidad productiva y del nivel de
empleo de la actividad económica respectiva, salvo que ello produjera grave quebranto para los
intereses de la Hacienda Publica estatal". ..».
La STS resuelve una cuestión previa en relación con la motivación de la denegación del aplazamiento
y señala que «…En lo atinente a la alegación de motivación insuficiente de la denegación de
fraccionamiento, ha lugar a afirmar que no se puede asimilar motivación sucinta a motivación
insuficiente y, contrario senso, una motivación formalmente profusa puede incumplir patentemente
los cánones jurídicos en la materia. Máxime en un supuesto como el que nos ocupa, en que el
ordenamiento no concede un derecho subjetivo a la concesión del fraccionamiento. De tal modo, en
el presente supuesto no nos encontramos ante la limitación por la Administración de un derecho
preconcedido por el ordenamiento, sino ante la explicación administrativa de que, no existiendo un
derecho automático al fraccionamiento, la normativa sectorial no lo incluye, y la general lo erige en
meramente potestativo, a ponderar ad casum, máxime en un supuesto en que el recurso contencioso-
administrativo contra el reintegro mismo había sido ya desestimado jurisdiccionalmente.
Tal motivación, por evidente, rotunda y materialmente constatable, es de por sí suficiente para
considerar desestimado tal motivo de impugnación debiendo reiterar que como recuerda nuestro
Tribunal Supremo, la motivación "no presupone necesariamente un razonamiento exhaustivo y
pormenorizado en todos sus aspectos y perspectivas, considerándose suficientemente motivados,
conforme a reiterada doctrina jurisprudencial, aquellos actos apoyados en razones que permitan
conocer los criterios esenciales fundamentadores de la toma de decisión, es decir, la 'ratio decidendi'
determinante del acto, sirviendo así adecuadamente de instrumento necesario para facilitar a las
partes la propia convicción sobre su corrección o incorrección jurídica, a efectos de los posibles
recursos tanto administrativos como jurisdiccionales" ( STS de 31 de octubre de 1995 ). Por su parte,
la STS de 22 de junio de 1995 reconoce que "los motivos de hecho y de derecho del acto han de ser
sucintos, pero suficientes, de suerte que expliciten la razón del proceso lógico y jurídico que
determinó la decisión administrativa". El Tribunal Constitucional, en sentencias como la36/1982, de
16 de junio, señala que lo que es exigible, para evitar la indefensión y cumplir la exigencia de
motivación de las resoluciones, es que se analicen, aunque no sea exhaustiva y pormenorizadamente,
las cuestiones planteadas y se refieran las razones o circunstancias tenidas en cuenta para conceder o
denegarla petición, a fin de posibilitar que el afectado pueda conocer esas razones o motivos y con
ello pueda articular adecuadamente sus medios de defensa…».
Esta referencia se sitúa, por tanto, en un marco clásico en el que se analiza la naturaleza de la
potestad de la Administración en la denegación o concesión del aplazamiento para considerar que no
es reglada, estrictamente considerada, sino que tiene un alto componente de discrecionalidad que se
«amortigua» con la obligación de la motivación y los términos de la misma en orden a la articulación
de la propia potestad.

11 / 13
 13/03/2022

VII. LA CONCESIÓN DEL APLAZAMIENTO

La STS señala sobre este punto que «…En lo atinente a la alegación referida a la hipotética
concurrencia del supuesto de hecho habilitante de la concesión del aplazamiento —imposibilidad
fáctica de hacer frente a la deuda—, ha lugar a referir que ni se prueba concluyentemente tal
situación ni, empero, su eventual concurrencia obligaría a la administración a su concesión por los
mismos razonamientos expuestos ut supra, debiendo reiterar que ni las normas del Fondo de
Reestructuración prevén dicha posibilidad, ni el art. 13.1 de la ley 47/2003 introduce el carácter
obligatorio de la misma. En todo caso, es esencial observar que el escrito de solicitud de
aplazamiento y fraccionamiento, de 22 de marzo de 2016, se limita a afirmar apodícticamente "la
imposibilidad de hacer frente a la totalidad dela deuda en el momento presente", sin esfuerzo
argumental, alegatorio a acreditativo alguno de tal extremo, siendo carga de quien solicita el
aplazamiento por dificultades financieras aportar siquiera un indicio de las mismas en el momento
administrativo oportuno, v.g., el de la solicitud, sin que tal falta de diligencia pueda ser subsanada ex
post ante esta jurisdicción, dada la eminente naturaleza revisora de la misma.»
Sobre esta base, la STS señala que:
«…Así pues, por virtud de este precepto, que viene a reiterar la previsión del artículo 13.1 de la Ley
General Presupuestaria en este punto, no cabe duda de que cualquier deuda de naturaleza pública,
carácter que no puede negarse a una deuda subvencional, es susceptible de aplazamiento o
fraccionamiento. Y, lo que es igualmente relevante, el precepto reglamentario que se acaba de
transcribir se remite a su vez a los artículos 65 y 82 de la Ley General Tributaria para los términos
concretos en que se puede efectuar el aplazamiento, de forma que paradójicamente es una Ley la que
desarrolla en términos precisos los casos y formas en que cabe el aplazamiento y fraccionamiento de
las deudas de carácter público derivadas del reintegro de subvenciones.
Finalmente, tiene razón la parte recurrente cuando invoca la referencia indirecta del Reglamento de la
Ley General de Subvenciones (Real Decreto 887/2006, de 21 de julio) a l a p o s i b i l i d a d d e
aplazamiento o fraccionamiento del reintegro de subvenciones. En efecto, el artículo 21.2 de dicho
reglamento dice textualmente que "se considerará que los beneficiarios o las entidades colaboradoras
se encuentran al corriente en el pago de obligaciones por reintegro de subvenciones cuando las
deudas estén aplazadas, fraccionadas o se hubiera acordado su suspensión con ocasión de la
impugnación de la correspondiente resolución de reintegro". Es claro que la norma contempla dicha
posibilidad de aplazamiento o fraccionamiento, lo que presupone la aplicación a las deudas por
reintegro de la normativa general ya referida.
En definitiva, pese a la remisión a la normativa sectorial por parte de la Ley General Presupuestaria y
a la ausencia de previsión directa en la legislación subvencional, no parece discutible que el
aplazamiento y el fraccionamiento del pago es aplicable a las deudas por reintegro de subvenciones,
si bien y en relación al ámbito subvencional que nos ocupa, con carácter potestativo para la
Administración. En efecto, tanto la Ley General Presupuestaria como el Reglamento General de
Recaudación le atribuyen expresa y literalmente carácter potestativo para la Administración, sin que
haya fundamento para transformar dicha forma de pago, en contra del tenor literal de los preceptos
comentados, en un derecho del deudor de obligada aceptación para la Administración.
Así, no resulta convincente la interpretación que hace la parte de que la previsión del artículo 13.1 de
la Ley General Presupuestaria de que determinados créditos están exentos de la necesidad de
afianzamiento implica la preceptividad de la concesión del aplazamiento o fraccionamiento. Lo único
que prevé el inciso invocado es que las cantidades cuya devolución haya podido ser aplazada o
fraccionada necesitan afianzamiento salvo en los casos que se indican. Lo mismo puede decirse de
los artículos 44 a 54 del Reglamento General de Recaudación, que por su propio tenor en modo
alguno configuran el aplazamiento o fraccionamiento como derecho subjetivo del deudor, como

12 / 13
 13/03/2022

sostiene la parte. Antes al contrario, en todo momento dichos preceptos se refieren al posible
aplazamiento o fraccionamiento de la deuda por parte de la Administración a solicitud del obligado
(artículo 44.1) y luego, reiteradamente, a la solicitud de éste.
En conclusión, de conformidad con el tenor literal de los preceptos
El aplazamiento o que se han examinado, el aplazamiento o fraccionamiento de la deuda
fraccionamiento de la deuda en el ámbito de las subvenciones con dinero público tiene sin duda
en el ámbito de las
carácter potestativo para la Administración, tal como ha resuelto la
subvenciones con dinero
sentencia impugnada, sin que la parte recurrente ofrezca ninguna
público tiene carácter
potestativo para la razón jurídica que justifique el carácter vinculante que se quiere dar a
Administración tal posibilidad…».
La doctrina del interés casacional señala que «…De acuerdo con lo
razonado en los anteriores fundamentos de derecho y en relación con el aplazamiento y
fraccionamiento del pago de deudas, tales posibilidades flexibilizadoras del pago resultan aplicables
al ámbito subvencional, si bien con carácter potestativo para la Administración, que en todo caso
deberá dar una respuesta motivada a la solicitud de aplazamiento o fraccionamiento que pueda
formular el obligado al pago. Quiere esto decir, en relación con la cuestión planteada en el auto de
admisión del recurso, de 2 de noviembre de 2017, que el aplazamiento o fraccionamiento de deudas
derivadas de un procedimiento de reintegro de subvención no se configura, en caso de cumplirse los
requisitos establecidos por la normativa correspondiente, como un derecho del deudor —y correlativo
ejercicio de una potestad reglada por parte de la Administración—, sin que sea trasladable a este
ámbito la jurisprudencia dictada al respecto en el ámbito de la deuda tributaria. Por el contrario y
ante la ausencia de previsión concreta en la normativa sectorial, el otorgamiento de dicho
aplazamiento o fraccionamiento de la deuda es una facultad potestativa de la Administración, si bien
en todo caso la respuesta a una solicitud en tal sentido del obligado al pago ha de ser motivada y
razonable.»

13 / 13