Integración social y desarrollo económico

El caso del Casco Antiguo de Panamá

Ariel Espino 1

Panamá en 1814

Revista especializada en temas de patrimonio

Los planos urbanos de Vicente Talledo y Rivera
Eduardo Tejeira Davis 37

Patrimonio cultural en Chile

Reflexión desde una experiencia de trabajo arqueológico
Rodrigo Lorca y Francisco Rivera 75

Arqueología y restauración arquitectónica

Iglesia de San Nicolás de Tolentino, Barranquilla, Colombia
Jimena Lobo Guerrero Arenas y Elena Uprimny 95

Bioarqueología
Su aporte al Proyecto Arqueológico Panamá Viejo

Canto Rodado
Juan Guillermo Martín, Javier Rivera Sandoval y Claudia Rojas Sepúlveda 117

Conservación arqueológica y patrimonio marítimo

¡Un mismo combate!
Revista especializada en temas de patrimonio
André Bergeron y Kateri Morin
(Traducción: Saraí Barreiro Argüelles) 147

Ensayo
Patrimonio del cielo
Aves silvestres en la ciudad de Panamá
Jorge Ventocilla 163

Canto Rodado
Reseñas
Velarde: Las Tablas durante el primer cuarto del siglo XX
Marcela Camargo R. 179
Tejeira Davis: El Teatro Nacional. La historia de un ícono cultural
Pedro Luis Prados S. 183
N°4 2009

No. 4 - 2009
ISSN 1818-2917
ISSN 1818-2917
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Integración social
y desarrollo económico
El caso del Casco Antiguo de Panamá

Ariel Espino
naespino@cableonda.net

Palabras claves: Cultura, diversidad, segregación, vivienda.

Resumen
Este trabajo describe las experiencias recientes en el desarrollo de
viviendas de interés social en el centro histórico de la ciudad de Panamá,
el cual está sufriendo un proceso acelerado de reconversión de lujo
(gentrification), y se utiliza el caso para analizar las posibilidades de una
política de renovación y vivienda social urbana más incluyente. El estudio
concluye que algunas poblaciones de altos ingresos (incluyendo extranjeros)
pueden tener una inclinación o tolerancia especial para la diversidad social
en vecindarios residenciales, lo cual puede ser muy valioso al impulsar
programas de vivienda social en barrios históricos o centrales. Por otra
parte, la centralidad que ofrecen los centros históricos puede ser muy
importante para los grupos de bajos ingresos, por lo que ella implica en
términos de ahorros en gastos de traslado, conexiones sociales y desarrollo
de la economía informal o de pequeña empresa. El estudio también
analiza los costos de los proyectos de vivienda asequible y concluye que
el costo de la vivienda social central puede ser competitivo en relación con

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aquellos de los típicos proyectos periféricos, siempre y cuando se calculen

e incorporen al análisis los beneficios relacionados con la ubicación central
(infraestructura, servicios, ahorros, oportunidades). Por último, se señala
que los problemas de seguridad que hoy sufren los barrios populares de la
ciudad de Panamá tienen que resolverse si políticas de diversidad urbana,
como la descrita, han de tener algún éxito.

Key words: Culture, diversity, housing, segregation.

Abstract
The article describes a number of issues related to the development of
social housing in the historic district of Panama City, an area currently
undergoing an active process of gentrification. This case study serves
as a starting point to explore the possibilities of other socially-inclusive
experiences of urban renewal based on the adoption of affordable housing
policies. The study concludes that some higher-income groups (including
foreigners) may feel particularly inclined to live in socially-diverse
neighborhoods; in turn, this may stimulate the development of social
housing projects in historic or inner-city areas. Having the possibility
to live in central districts can be quite important for low-income groups:
these areas may offer lots of benefits in terms of social networking and
lower commuting costs and may encourage informal entrepreneurship
and increase the possibilities of developing small, successful businesses.
The cost of central, low-income development projects are also analyzed
here; the study determines that these social projects can be competitive
with those typically located in urban peripheral areas, provided all the
benefits that derive from a central location (infrastructure, services,
savings, opportunities) are calculated and are included in the analysis.
Finally, it is pointed out that the safety problems now affecting low-income
neighborhoods of Panama City must be resolved if urban-diversity policies,
like the one described here, are to have some success.

Ariel Espino▪Integración social y desarrollo económico

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Desde hace algunos años, muchas ciudades de América Latina se han

abocado a la re-inversión en sus centros urbanos, tal como ha sido ya una
tendencia notable en Europa y Estados Unidos (Rojas 2004). La recupera-
ción de los llamados centros históricos (los cascos coloniales de las ciuda-
des) es un componente importante de estos esfuerzos, aunque estas expe-
riencias tienen larga data en la región, en especial en función de estrategias
de desarrollo turístico (Scarpaci 2005). Muchos centros urbanos latinoame-
ricanos, sin embargo, se han resistido a la reconversión de lujo y al cambio
drástico de población (gentrification) que caracteriza a las experiencias nor-
teamericanas. En un importante trabajo comparativo, Ward (1993) identi-
ficó varios factores que, en su opinión, impedían la reconversión de lujo de
estos centros siguiendo el modelo anglosajón: Los poderes de planificación
del Estado en la región tendían a ser débiles; la devaluación de las propie-
dades era insuficiente para crear un diferencial atractivo para la especula-
ción (rent gap); y la demanda de apartamentos de lujo en el área, es decir,
la cantidad de potenciales nuevos residentes de altos ingresos (gentrifiers),
era baja. Las clases altas latinoamericanas tendían a albergar demasiados
prejuicios de clase y raza, valoraban la ubicación residencial de prestigio
más allá de cualquier otra ventaja que el centro urbano pudiera ofrecer, y se
resistían a integrarse a barrios caracterizados por una fuerte cultura popular.
Dado que las clases altas eran pequeñas de partida, los pocos artistas y bo-
hemios que de ahí provenían, y que podían constituirse en una demanda de
importancia, preferían las áreas residenciales de estatus establecido fuera
de los barrios históricos.
El desarrollo reciente del centro histórico de la ciudad de Panamá, co-
nocido como el Casco Antiguo (CA) es un caso interesante que permite
re-evaluar esta discusión y examinar los modelos regionales que toman -o
podrían tomar- los procesos de re-conversión de los centros históricos. A
diferencia de otras ciudades latinoamericanas (como por ejemplo México
o Quito), el CA no se convirtió, en el siglo veinte, en el punto de origen
de una expansión urbana de forma concéntrica que mantuvo la relevancia
del centro como nodo comercial o gubernamental. A partir de la construc-
ción del Canal de Panamá (1904-1914) y el establecimiento de la Zona del
Canal bajo jurisdicción norteamericana, la ciudad se tuvo que expandir de
forma longitudinal a lo largo de la costa, dejando el centro histórico en el

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extremo occidental de la región urbana, marginándolo geográficamente y,

al final del día, funcionalmente también. De centro urbano multi-funcional,
el CA pasó a ser, desde mediados del siglo veinte, un simple barrio re-
sidencial de inquilinato sucesivamente más pobre, salpicado con aquellos
pocos edificios de gobierno que nunca se trasladaron hacia el nuevo centro
de gravedad urbano localizado en el área moderna al Este. Estos factores
han facilitado un proceso de reconversión de lujo (gentrification) a partir
de la década de 1990 que asemeja los casos norteamericanos y que ha lo-
grado vencer las limitaciones del mercado local mediante el influjo de una
clientela mayoritariamente extranjera. Por otra parte, desde el año 2004, el
gobierno central inició un programa de vivienda de interés social que ha
introducido un grado de diversidad social que contradice los prejuicios que
Ward identificó. Esta experiencia permite, pues, explorar los prospectos de
una política de vivienda menos segregacionista de lo acostumbrado en la
región, y las posibilidades de llevar a cabo procesos de renovación urbana
que no sean socialmente tan excluyentes1.
Este trabajo es el resultado de entrevistas y experiencia directa en el CA
y fue patrocinado por el programa latinoamericano del Instituto Lincoln de
Políticas de Suelo (Lincoln Institute of Land Policy) de Cambridge, EEUU. El
autor dirigió la Oficina del Casco Antiguo (OCA, una agencia gubernamen-
tal dedicada a la renovación del área) desde septiembre del 2004 hasta junio
de 2009. Muchas de las entrevistas fueron llevadas a cabo por Ana Lorena
Alfaro, asistente de investigación y directora de los proyectos sociales de la
institución. El grupo entrevistado incluye inversionistas, agentes de bienes
raíces, funcionarios y residentes del CA.
En la primera parte se presenta un resumen de la historia del centro his-
tórico y de las políticas y tendencias de desarrollo más recientes. Seguida-
mente, se presentan los factores que pueden tener una incidencia especial
en el éxito o fracaso de las iniciativas descritas: la visión de las elites econó-
micas, la visión y las necesidades de los grupos más pobres, los problemas
de seguridad y los costos de los proyectos.

1 Para una discusión general de la necesidad de incorporar políticas sociales a los

proyectos de renovación de centros históricos, véase UNESCO (2008).

Ariel Espino▪Integración social y desarrollo económico

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Una breve historia del Casco Antiguo

El CA fue construido a partir de 1673 como la segunda ciudad de Pa-
namá, después que la primera versión (fundada en 1519) fuera destruida
tras una invasión pirática. La economía de la ciudad durante el resto del
período colonial no fue buena, pues el tránsito de plata sudamericana y
mercancías europeas a través del Istmo (eje de la economía colonial pana-
meña) se canceló antes de mediar el siglo dieciocho. La ciudad se recupe-
ró a partir de mediados del siglo diecinueve cuando se reactivó la función
de tránsito, primero con la fiebre del oro californiano (cuando el Istmo
pasó a ser la conexión más eficiente entre las dos costas de EEUU), y des-
pués con los dos proyectos canaleros (francés y norteamericano). Cuando
se iniciaron las obras del canal norteamericano en 1904, la mayoría de la
población urbana aún vivía dentro de los confines del casco colonial y el
arrabal contiguo de Santa Ana (Tejeira Davis 2001) (ver Figura 1).

Figura 1. Mapa de Panamá en 1779 de Agustin Crame. El arrabal de Santa Ana se ve al

oeste, fuera de las murallas. La mitad del recinto amurallado se ve vacío debido al fuego
de 1756. (Fuente: OCA)

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Esta ciudad era bastante diversa, tanto funcional como socialmente, tal
como había sido su predecesora colonial (Castillero Calvo 1994). La elite
económica, que en el pasado colonial había incluido pisos de alquiler para
tiendas y familias de ingresos modestos en sus edificios residenciales, había
comenzado a construir pequeñas mansiones unifamiliares dentro de la ciu-
dad vieja, las cuales se alternaban con grandes casas de cuartos (viviendas
de alquiler con baños comunes), donde residían trabajadores domésticos,
artesanos y profesionales. La demanda de vivienda obrera, sin embargo,
estalló con el inicio de las obras del canal. Miles de trabajadores, en su
mayoría de las naciones caribeñas, emigraron a la ciudad. La elite capitali-
na aprovechó la coyuntura para construir grandes barrios obreros hacia el
Norte y Oeste del casco colonial (El Chorrillo y El Marañón), en lo que sería
uno de los más lucrativos negocios locales de la era de construcción del
canal (Uribe 1990). Estos vecindarios eran enteramente de madera, y sus
edificios estaban construidos con una estrecha fachada hacia la calle, retiros
de 1m a ambos lados y dos pisos de profundas filas de cuartos de alquiler,
de 3m por 3m, con baños comunes (Tejeira Davis 1990).

La Exposición Bella Vista

El Marañón

El Chorrillo

San Felipe (Casco Antiguo)

Figura 2. La ciudad de Panamá en 1928. La ciudad colonial se ve rodeada al Oeste y al

Norte por los barrios obreros de El Chorrillo y El Marañón. Los nuevos suburbios de La
Exposición y Bella Vista reciben el éxodo de la elite económica. (Fuente: Rubio 1950)

En la década de 1920, la elite económica capitalina inició su éxodo

del casco colonial hacia los nuevos suburbios de tipo estadounidense

Ariel Espino▪Integración social y desarrollo económico

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(Bella Vista, La Exposición) construidos al Norte del cinturón obrero

de El Marañón (Figura 2). Los nuevos suburbios ofrecían finalmente la
posibilidad de una vivienda de lujo unifamiliar rodeada de verdor en
un vecindario socialmente exclusivo, es decir, ese modelo residencial
que había sido tan difícil de acomodar al denso y diverso casco colonial.
Hacia 1950, el éxodo de la elite había concluido, y la ciudad colonial se
había convertido en un gran barrio de inquilinato que alojaba a una parte
importante de la clase media e inmigrantes de las provincias. Ciertas
instituciones claves del gobierno (por ejemplo el Palacio Presidencial,
conocido como El Palacio de Las Garzas) permanecieron, no obstante, en
el área.
Para muchas familias, el CA era simplemente un escalón temporal en
una trayectoria de movilidad social y geográfica hacia las nuevas expan-
siones suburbanas de clase media. Muchos inmigrantes de las provincias
encontraron en el CA una vivienda temporal decente que les facilitaba su
integración inicial a la vida y a la economía urbana. Debido a sus orígenes
más aristocráticos, la vivienda del CA era de mejor calidad que la ofrecida
por los barrios obreros canaleros de El Chorrillo y El Marañón. Para la dé-
cada de 1970, sin embargo, en parte debido al congelamiento de los alqui-
leres, el negocio del inquilinato había dejado de ser rentable, y los dueños
habían abandonado muchos de los edificios, permitiendo la ocupación
de hecho y la aparición de un mercado informal de cuartos. El Estado
comenzó a utilizar los edificios privados para alojar víctimas de incen-
dios provenientes de El Chorrillo y El Marañón, los cuales habían hecho
la transición también a barrios urbanos abandonados, y que sucumbían
rápidamente al deterioro y al hacinamiento. En algunas ocasiones, el Es-
tado (a través del Ministerio de Vivienda [MIVI]) pagaba alquileres a los
dueños de los inmuebles por este uso. En otros casos, los edificios se ocu-
paban de facto bajo un discurso populista. Las autoridades locales (conce-
jales) comenzaron a utilizar los edificios del barrio para ofrecer vivienda a
la población, reubicar familias y obtener votos.
Mientras que, eventualmente, el barrio obrero de El Marañón desapa-
reció del todo bajo las llamas y la piqueta, El Chorrillo sobrevivió, y se
convirtió, a partir de la década de 1940, en una especie de terreno de
experimentación para varias administraciones en el tema de vivienda

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pública (Espino 1990). El barrio mantuvo cierta estabilidad al tener, en

su centro, el cuartel central de las fuerzas armadas, la verdadera sede
del poder desde el golpe militar del General Omar Torrijos en 1968. En
diciembre de 1989, el cuartel fue bombardeado durante la invasión nor-
teamericana contra el régimen del General Noriega. El ataque provocó
un incendio que destruyó varias cuadras de viviendas de la época del
canal y que dejó a 12,000 personas sin vivienda. La reconstrucción par-
cial de El Chorrillo, mediante un programa de la United States Agency for
International Development (USAID) se constituyó en otro capítulo más de
vivienda social para el área (Caja de Ahorros 1991).
El CA se declaró Conjunto Monumental Histórico en la Ley 91 de 1976
(Gaceta Oficial 1977) como parte de un ambicioso plan de restauración
que buscaba emular los éxitos de otros centros históricos de la región
como el Viejo San Juan en Puerto Rico. Con un préstamo del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), se restauraron iglesias y plazas, se
adquirieron monumentos, se rehabilitó parcialmente la infraestructura y
se elaboraron planes integrales de recuperación. El proyecto no se concluyó,
y el sector privado, que tenía en sus manos más del 90 por ciento de los
inmuebles, tampoco reaccionó a la iniciativa. Durante la década de 1980
-década de crisis política y económica para Panamá- los esfuerzos en el
CA se paralizaron, y no fue hasta los inicios de la década de 1990 que el
sector privado inició sus primeros proyectos de rehabilitación.
Los primeros proyectos privados consistieron en condominios de lujo,
estableciendo un modelo que continúa hasta el día de hoy. Los proyectos
se concentraron inicialmente en la punta oriental del CA, cerca de los edi-
ficios gubernamentales y del mar, es decir, en el área que era considerada
como la más segura del barrio. El mercado era local y limitado. Entre los
nuevos residentes estaba Rubén Blades, el famoso compositor y cantante
de salsa, quien había vivido en el barrio durante su infancia.
En 1997, la UNESCO declaró el barrio patrimonio mundial, lo cual
desató una ola de proyectos y especulación. Ese mismo año se aprobó
el decreto Ley 9 (Gaceta Oficial 1997) que ofrecía incentivos fiscales y
financieros para la restauración de edificios, y que facilitaba el proceso
de desalojo. Los inversionistas podían obtener préstamos a intereses más
bajos para la compra y rehabilitación de inmuebles. Los compradores de

Ariel Espino▪Integración social y desarrollo económico

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apartamentos restaurados también podían obtener préstamos hipoteca-

rios más baratos. A los edificios restaurados se les eximía del impuesto de
inmueble por un número de años, e igual ocurría con los impuestos sobre
las ganancias de los negocios que ahí se establecieran.
Los desalojos se permitían sólo en los casos en que la restauración fue-
ra inminente y el dueño contara con un proyecto debidamente aprobado
por la Dirección Nacional del Patrimonio Histórico (DNPH) del Instituto
Nacional de Cultura (INAC). El MIVI debía hacer una encuesta de las
familias que ocupaban el inmueble y, de esta forma, ayudar a determi-
nar cuáles tenían derecho a una indemnización monetaria establecida en
la ley. Esta indemnización se limitaba a aquellos que habían alquilado
en el pasado, era proporcional a los años de ocupación de la familia, y
debía compensar por los años de morosidad. En ningún caso podían las
familias tomarse más de seis meses para desalojar el inmueble. El MIVI
debía asistir a las familias que no tenían una opción real de vivienda. Una
vez vaciado el edificio, el dueño tenía dos años para restaurarlo. Cumpli-
do este período, se hacía sujeto de una multa anual entre B/. 1,000.00 y
B/. 10,000.00 si el edificio continuaba sin restaurar.
El esquema de compensación monetaria se incluyó por insistencia de
los grupos organizados del barrio que habían estado resistiéndose a los
desalojos. Adicionalmente, en una versión posterior (Ley 4 de 2002 [Ga-
ceta Oficial 2002]) la legislación incluyó un articulado que destinaba to-
das las propiedades estatales de tipo residencial para proyectos de vivien-
da de interés social para los residentes del barrio. Se sabía que el Estado
era dueño de un número indeterminado de propiedades residenciales que
había heredado de la antigua compañía norteamericana del ferrocarril
(Oficina del Casco Antiguo 2006).
La nueva legislación logró impulsar la inversión privada, pero creó al-
gunos problemas nuevos:
• La gran mayoría de los inversionistas no siguió el proceso de desalojo
establecido en la ley, en gran medida porque intuyeron, correctamente,
que el Estado no jugaría su papel. Ni el gobierno central, ni el gobierno
local, estaban dispuestos a perjudicarse políticamente involucrándose
en desalojos masivos. Por otra parte, las compensaciones monetarias
establecidas en la ley fueron problemáticas desde el inicio, puesto que,

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dada la morosidad que había reinado en el barrio por más de diez años,
pocas familias tenían derecho a compensación alguna. De hecho, al-
gunos dueños dejaron de cobrar los alquileres, sabiendo que en un
futuro la morosidad creada sería descontada de la indemnización. Al
final, los inversionistas realmente interesados en rehabilitar optaron
por negociar con las familias al margen del gobierno y de la ley. Al-
gunos dueños con conexiones políticas lograron ubicar a las familias
en proyectos estatales cercanos, pero la mayoría tuvo que encargarse
directamente del proceso. El dueño, o su abogado, se reunía con las fa-
milias y negociaba una compensación y un plazo para la mudanza. Los
residentes conocían la ley, y esperaban una compensación monetaria,
independientemente de los cálculos numéricos reales. De esta forma,
el efecto final de la ley ha sido legitimar, ante los ojos de los residentes,
alguna forma de compensación. Este mecanismo informal ha caracte-
rizado el proceso de desalojo y reconversión hasta el día de hoy.
• Muchos dueños, sin embargo, no tenían un interés real en desarrollar
las propiedades en el corto plazo, y estaban más enfocados en vaciar
los edificios y especular con los incentivos. Muchos edificios se des-
alojaron, pero no se restauraron. Algunos fueron vendidos entre com-
pañías ficticias para acceder a los préstamos de bajo interés. Por siete
años, el Estado no aplicó ninguna sanción, y en el 2004 más de 100
edificios del CA (el 15 por ciento del total) estaban vacíos o ruinosos.
Se sucedieron informes y denuncias de parte de UNESCO y de las
organizaciones barriales.

Tendencias y políticas de gobierno desde el año 2004

La situación del CA ha cambiado drásticamente en años recientes gra-
cias a varios factores. En primer lugar, la ciudad de Panamá ha iniciado un
período de auge de inversión inmobiliaria sin precedentes, resultado del
despegue del turismo y de un creciente mercado de pensionados extran-
jeros y segundas residencias para norteamericanos y europeos. Esto ha
ocasionado que la demanda de apartamentos de lujo en el CA sobrepase
la oferta, y que éstos hayan triplicado su precio en los últimos tres años.
El mercado es ahora amplio y fundamentalmente extranjero. Adicional-
mente, la DNPH ha comenzado a aplicar las sanciones por abandono de

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Figura 3. La Casa Rosada, un proyecto de interés social en el CA concluido en el año 2006

por el MIVI y la OCA. (Vistas antes y después).

inmuebles, lo cual ha estimulado las ventas y rehabilitaciones (hay más

de 60 procesos de multa en curso).
Por otra parte, el Estado ha finalmente iniciado un programa de vi-
vienda de interés social en el área, tal como se exigía en la ley. La base
del programa son las 38 fincas de tipo residencial que la OCA identificó
en una investigación judicial en el año 2006 (Oficina del Casco Antiguo
2006). Estas fincas se concentran en el área llamada las explanadas, entre
calle 10 y calle 12 (el CA se extiende desde calle 1 a calle 15). A la fecha,
cinco edificios se han restaurado, sumando un total de 52 apartamentos
de una y dos recámaras, y dos locales comerciales (Figura 3). Tres edificios
más están en proceso de rehabilitación, los cuales añadirán otras 32 uni-
dades2 . Estas unidades se alquilan a familias que ya residían en el barrio,
y los alquileres son compatibles con los precios históricos (alrededor de
B/. 1.50 el metro cuadrado). El Estado también ha transferido varias de
sus propiedades al sector privado para la construcción de unidades para
la venta, siempre y cuando éstas califiquen como de interés social según
los parámetros de la legislación vigente. Un grupo de inversionistas tam-
bién ha iniciado la construcción de proyectos de interés social en fincas
privadas. Un edificio de seis unidades ya está concluido, mientras otros
dos edificios, con un total de 22 apartamentos, están por iniciarse.

2 Los proyectos son ejecutados por el MIVI y la OCA, y cuentan con ayuda financiera
y técnica de la Junta de Andalucía.

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Finalmente, la política del Estado hacia el CA ha cambiado al incluir un

fuerte componente de política social. Por primera vez, la renovación del
CA se ha visto como un proyecto de desarrollo integral e incluyente, más
que simplemente un proyecto de restauración monumental o desarrollo
turístico de lujo. Se han organizado, por ejemplo, programas de forma-
ción, educación y empleo. Los programas de formación incluyen la Escue-
la Taller (una escuela de restauración con el gobierno español), y cursos
de turismo, hotelería, inglés, cocina, construcción y terminación de es-
tudios secundarios. Se ha hecho un esfuerzo especial para canalizar los
graduados de estos cursos hacia los nuevos empleos que están creando
la industria hotelera y de restaurantes en el área. Se ha hecho un trabajo
significativo también con las bandas juveniles del barrio, ofreciéndoles
a sus miembros capacitación y empleo en los proyectos de la OCA. Ha
habido también un apoyo especial a los pequeños comercios del barrio en
términos de capacitación y nuevas oportunidades de ingreso. Un intenso
calendario cultural (festivales, conciertos, mercados de pulgas) ha mejo-
rado las perspectivas de estos negocios barriales.
Estos nuevos esfuerzos que combinan la renovación de lujo con pro-
yectos sociales de integración económica nos permiten evaluar las posibi-
lidades de una renovación urbana más justa para los centros urbanos de
la región. ¿Es posible una ciudad más diversa en América Latina? ¿Cuál
sería su aspecto? ¿Cuáles son las condiciones necesarias? ¿Cuáles son los
obstáculos?
Como era de esperarse, el programa de vivienda popular del CA se
encontró, al poco tiempo de iniciado, con críticas y oposición. Desde que
el CA se convirtiera en un tema de interés para el gobierno y la comuni-
dad de inversionistas, había habido un consenso entre las partes de que
la rehabilitación del barrio exigía el total desalojo de la población pobre
residente, aunque, por supuesto, esta visión rara vez se articulaba de
manera formal o explícita en medios de comunicación o en documentos
oficiales. El inicio de los proyectos logró romper este silencio. Un edito-
rial en uno de los principales periódicos del país, resumió esta posición
acostumbrada.
“La idea de construir casas de B/. 14,000.00 en el llamado Casco Anti-
guo no es buena. El área ha venido valorizándose en los últimos años,

Ariel Espino▪Integración social y desarrollo económico

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gracias a una feliz combinación de buenas iniciativas y suerte. (….) Las

atractivas exoneraciones para las inversiones en el sector, son otro factor
decisivo tras el éxito del concepto de convertirlo en una especie de Viejo
San Juan, que es el modelo que inspiró la iniciativa. (…) Otro problema,
que pudieron solucionar los puertorriqueños desde un inicio, es el de
los residentes que ocupan casas condenadas, que nada pagan. A ellos
hay que indemnizarlos generosamente y mudarlos a un sitio decoroso.
Por eso, la idea de empeorar la situación construyendo viviendas de
bajo costo, es contraria a la estrategia trazada para el lugar, lo cual pue-
de desalentar a los inversionistas” (Editorial, El Panamá América, 6 de
diciembre de 2004).

La supuesta incompatibilidad o inestabilidad de un barrio económi-

camente diverso es aquí el argumento central (Van Weesep 1994). La
respuesta requiere un examen más minucioso desde la posición de los
grupos involucrados.

La ciudad diversa
La visión desde “arriba”
La reticencia de la elite económica de compartir su espacio residen-
cial con grupos de ingresos más bajos, identificada por Ward (1993), no
es exclusiva de la región latinoamericana, aunque, ciertamente, en cada
zona del mundo moderno, esta problemática se presenta de distintas for-
mas. La segregación residencial en las ciudades modernas tampoco es el
simple resultado de la desigualdad social, sino más bien del carácter que
han tomado las relaciones entre las clases sociales en nuestros tiempos y
la manera en que la ubicación residencial se ha convertido en un símbolo
de estatus social (Espino 2008).
Las ciudades de EEUU están ciertamente segregadas, aunque el gran
tamaño relativo de la clase media y sus barrios (usualmente de vivien-
da unifamiliar propia) dan la impresión de una igualdad y una prospe-
ridad significativa. En Europa, ambiciosas políticas de vivienda social
han logrado también equilibrar hasta cierto punto las diferencias sociales
en el territorio urbano. Por su parte, y en general, las sociedades urba-
nas de América Latina no han logrado el desarrollo de una clase media

Canto Rodado▪4:1-35, 2009

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importante numéricamente, ni el desarrollo de programas de vivienda

pública de escala adecuada, por lo cual predomina en el paisaje urbano
la vivienda precaria del pobre, de la cual tiende siempre a segregarse la
minoría más pudiente. Esta dicotomía es responsable de una intensa con-
ciencia de clase, pero también de una vibrante cultura popular barrial.
Como ha señalado Perin (1977) para el contexto norteamericano, las
relaciones entre residentes de distintas características sociales o econó-
micas deben surgir, en condiciones ideales, del conocimiento mutuo que
resulta de la interacción cotidiana. Cuando la segregación o la movilidad
geográfica impiden este acercamiento, las interacciones y percepciones
dependerán, de manera inevitable, de los estereotipos sociales del mo-
mento. En el caso de los pobres y sus vecindarios, estos estereotipos son
usualmente negativos (Gans 1995). Lewis (1966) ha llamado la atención,
sin embargo, hacia contextos, como el latinoamericano, donde la cultura
popular, a nivel de imagen, puede tomar también un aura positiva. En
estos casos, los pobres no son sólo discriminados o rechazados, sino que
también son vistos como los representantes o depositarios de virtudes
ausentes (por lo menos en las mismas cantidades) en las otras clases so-
ciales -virtudes como autenticidad, alegría o sensualidad no reprimida,
espontaneidad, coraje, generosidad o fe-. Los pueblos latinoamericanos
frecuentemente celebran estos rasgos en su larga lista de héroes popula-
res, que incluye deportistas, dirigentes sociales o artistas.
En el CA, el programa de vivienda popular ha sido apoyado por cierto
sector de la comunidad de inversionistas y residentes de altos ingresos
porque éstos conocen bien a sus vecinos menos pudientes o debido a que
el programa garantiza la supervivencia de, al menos, parte de una apre-
ciada cultura popular urbana. Algunos de estos partidarios se refieren
con frecuencia al “sabor del barrio”, lo cual ven reflejado en los ancianos
conversando en las plazas, los niños jugando en las calles, los negocios de
acera o el estilo de vida de puertas abiertas3. Los compradores europeos

3 Los relatos de viajeros europeos de la era colonial comentan cómo las casas en la
región permanecían con las puertas abiertas durante el día, permitiendo la entrada
y salida de personas sin anunciarse (Castillero Calvo 1994:279). Esta costumbre es
aún común en algunos pueblos de provincia y barrios urbanos populares.

Ariel Espino▪Integración social y desarrollo económico

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disfrutan de la presencia de niños, lo cual se perdería en un barrio habita-

do exclusivamente por pensionados. Clientes de este tipo frecuentemente
le hacen saber a los agentes de bienes raíces que la comunidad local es
uno de los atractivos del centro histórico. Por otra parte, algunos inver-
sionistas (que también suelen vivir en el barrio) construyen proyectos de
vivienda de interés social por principio, conscientes del impacto que tie-
nen sus proyectos más lucrativos. Muchos residentes de altos ingresos
también emplean a gente local en sus residencias o negocios.
Es importante observar que la población que se muda al CA tiende a
ser atípica en el medio, ya sea porque son extranjeros, tienen una mayor
conciencia social o son más tolerantes con los inconvenientes del centro
histórico que ahuyentan a la mayoría de la clase media o alta panameña
(diversidad social, escasez de estacionamientos, uso mixto y niveles más
elevados de ruido).
Desde una perspectiva estrictamente económica, los proyectos de in-
terés social sirven de detonante en los procesos de rehabilitación de áreas
nuevas. Estos proyectos están ubicados en las áreas más deterioradas (el
sector occidental, a partir de calle 9) y han sido seguidos por los proyectos
de mayor costo típicos del CA (condominios y hoteles). Los residentes de
los nuevos apartamentos de interés social tienden a ser, tanto en el caso
de proyectos estatales como privados, familias que han vivido en el barrio
por muchos años. Para esta población, las nuevas unidades representan
una mejoría significativa en su calidad de vida, independientemente de la
condición del resto de la calle. Una vez estas calles comienzan a mejorar
su aspecto, otros tipos de proyectos (y residentes) de mayores medios
hacen su aparición. La vivienda de interés social se ha convertido, en con-
secuencia, en la punta de lanza de la inversión y recuperación en ciertas
zonas del centro histórico.
La presencia de estos proyectos de vivienda popular no tiene impac-
tos negativos sobre los valores de las propiedades privadas circundantes.
Puesto que se trata siempre de rehabilitaciones de edificios históricos, los
proyectos de vivienda popular difícilmente se distinguen visualmente
de los proyectos privados. Los precios de los inmuebles de particulares
han continuado su tendencia inflacionaria, y el prestigio social de vivir
en el centro histórico se sigue fortaleciendo. Se podría argüir que esto

Canto Rodado▪4:1-35, 2009

 16

probablemente también responde a que los proyectos de vivienda popular

constituyen, en el presente y futuro del barrio, una inversión de impor-
tancia, pero sin duda minoritaria. Este es un punto que se retoma más
bajo.

La visión desde “abajo”

Los residentes tradicionales del CA se pueden dividir en dos grandes
grupos. Un primer grupo, constituido en una buena parte por adultos
mayores, sienten un apego especial por el barrio, no se imaginan a sí
mismos viviendo en ningún otro lugar, y ven la expulsión del barrio como
un atentado contra su identidad y bienestar personal. Una señora de 67
años sostiene “yo no quiero dejar este barrio, es como si me quitaran el
alma”. Otra dice, “yo no soy nadie fuera de San Felipe” (forma en la que
popularmente se le llama al barrio). Estos residentes conocen bien a sus
vecinos y tienen amistades de gran antigüedad en el barrio.
Otro grupo tiene una visión más pragmática, y vive en el barrio en
buena medida por su disponibilidad de vivienda gratuita o a muy bajo
costo4. Estas familias están siempre atentas a cualquier oportunidad de
mudarse a un mejor lugar, en especial aprovechando una posible indem-
nización (muchos se quedan residiendo en edificios en muy mal esta-
do, más allá de lo necesario, en espera de una indemnización). Algunos
ocupan algún cuarto en el barrio a pesar de tener una vivienda en las
afueras, solo para estar más cerca de su trabajo. Las indemnizaciones son
típicamente utilizadas para iniciar la construcción de una casa en algún
lote propio en la periferia urbana, hacer una adición a la casa de familia-
res, dar el abono inicial en la compra de una vivienda nueva o alquilar
otro cuarto en las cercanías o en otro barrio urbano central (Tabla 1). En
el pasado, muchas familias desalojadas se trasladaban a otro cuarto en el
barrio (donde podían cobrar, eventualmente, otra indemnización), pero
esta opción es cada vez más difícil dado el ritmo de inversión actual. Para

4 Un estudio efectuado en el CA en el año 2003, encontró que menos del 10 por ciento
de los jefes de familia contaban con títulos técnicos o universitarios, y un tercio
sólo contaba con educación primaria. Más del 80 por ciento de las familias tenían
ingresos menores de B/. 250.00 al mes, y el 20 por ciento de los jefes de familia no
tenía empleo o ingreso fijo (ECODIT 2003).

Ariel Espino▪Integración social y desarrollo económico

 17

muchas familias, la mudanza del CA representa la oportunidad de tener

algo suyo, es decir, de dar el paso a una casa propia que puedan dejarle a
sus hijos. El barrio también es rechazado por muchos debido a la presen-
cia de pandillas, la consecuente inseguridad, o el ruido de los vecinos. Las
indemnizaciones, sin embargo, dado su carácter informal más que legal,
rara vez satisfacen sus expectativas o necesidades.

Tabla 1. Resumen de los resultados de dos desalojos en el CA.

Edificio 1
(Plaza Herrera)
El edificio fue desalojado el 19 de mayo del
2007. Todos los hogares fueron compensados
con B/. 500.00 por parte del dueño. Ninguno
había pagado alquiler, agua o electricidad. La
mayoría había residido allí por aproximadamen-
te 15 años.

Hogar Descripción de Ingreso Situación

hogar mensual total
1 Dos hermanas B/. 446.00 Ambas mujeres trabajan en un restaurante en
adultas, con 2 hijos el CA. Tienen una casa en Arraiján (periferia
de una de ellas. occidental), pero estaban esperando una
Edades: 31, 29, 11 compensación monetaria. La OCA proveyó el
y 10. camión de mudanza a Arraiján.
2 Pareja con dos hijos. B/. 640.00 Hombre trabaja de mesero en un restaurante.
Edades: 35, 32, 6 Mujer trabaja como empleada doméstica.
y 2. Están comprando una casa con un préstamo
hipotecario, y quieren que el dueño les dé los
B/. 2,500.00 del abono inicial. La OCA pagó
dos semanas en una pensión, mientras se
concluía la casa nueva.
3 Pareja con 3 hijos. B/. 380.00 Hombre trabaja en un restaurante. La familia
Edades: 36,25, 5, fue trasladada a un proyecto del MIVI en
3 y 1. Santa Ana.
4 Padre soltero con B/. 300.00 Padre trabaja como guardia de seguridad para
2 hijos. una institución pública en el CA. Fue trasladado
Edades: 44, 7 y 5. a proyecto de MIVI en el CA.

Canto Rodado▪4:1-35, 2009


5 Pareja sin hijos. B/. 375.00
Edades: 26 y 25.
6 Madre soltera con Desempleada
dos hijos.
Edades: 26, 9 y 3.
Hogar Descripción de hogar
1 Pareja sin hijos. Edades:
31 y 29.
2 Pareja con 1 hijo. Edades:
44, 44 y 5.
3 Hombre solo.
Edad: N/A.
4 Hombre solo.
Edad: N/A.
5 Mujer sola.
Edad: N/A.
6 Hombre solo.
Edad: N/A.
Ariel Espino▪Integración social y desarrollo económico
18
Hombre es policía; mujer es ama de casa.
La mayor parte del salario está pagando un
préstamo; sólo reciben B/. 47.24 por mes. Se
mudaron a una vivienda de alquiler en
Calidonia (barrio urbano contiguo).
Recibe B/. 120.00 al mes en pensión. Fue
después contratada por OCA como cajera.
“Compró” un cuarto en Santa Ana
por B/. 200.00. El edificio se quemó poco
tiempo después. Reubicada por MIVI a un
proyecto contiguo.
Edificio 2
(calle 6)
El edificio se desalojó en el 2007 después del colapso de un
balcón del patio.
El dueño pagó B/. 500.00 a cada familia. Ninguna pagaba
alquiler.
Ingreso Situación
mensual
B/. 600.00 Hombre es ebanista. Mujer es maestra. Se
trasladaron a Arraiján (periferia occidental)
donde tienen el taller de ebanistería.
B/. 180.00 Hombre es trabajador manual; mujer es ama
de casa. Buscaron alternativa de vivienda; no
especificaron dónde.
B/. 350.00 Es funcionario de la Presidencia. La OCA le
ofreció alternativa en Río Abajo (otro barrio
urbano central). Recibió el beneficio de
B/. 500.00 de indemnización y el aporte
de la OCA (abono y primer mes de la nueva
residencia).
B/. 480.00 Albañil. Se trasladó con su familia a vivir a la
ciudad de Colón.
B/. 180.00 Es viuda pensionada, de nacionalidad colom-
biana. Recibe pensión. Se trasladó a un cuarto
en el Barrio Chino (CA).
B/. 80.00 Perteneciente a pandilla juvenil. Se mudó a
Santa Ana a la casa de El Pentágono (otra
banda).
 19

7 Hombre solo. B/. 80.00 Mecánico (jubilado). Se trasladó a la Siesta de

Edad: 75. Tocumen (periferia oriental) con su hermana.
8 Hombre solo. B/. 400.00 Ayudante general de albañilería. Se mudó a
Edad: 42. Colón por motivos de trabajo.
9 Pareja con un hijo. Edades: B/. 250.00 Hombre es buhonero; mujer es recepcionista.
25, 20 y 4. B/. 350.00 Se mudaron a un cuarto en calle 4ta. (CA).
10 Hombre solo. B/. 350.00 Reforzador. Parece que subarrendaba de
Edad: 30. lunes a viernes. Vive con su familia fuera de
la ciudad.
11 Hombre solo. Edad: 52. B/. 150.00 Buhonero. Se trasladó a Santa Ana (CA).
12 3 adultos. B/. 182.00 Cocinera, trabajador independiente y estu-
Edades: 57, N/A, N/A. diante. Mujer se trasladó a apartamento de un
familiar en Santa Ana (CA).
13 Hombre solo. B/. 150.00 Jubilado. Se mudó con familiares cerca del
Edad: 86. antiguo mercado público (CA).
14 Madre soltera con dos hijos B/. 200.00 Ambas mujeres son empleadas domésticas.
y una hermana. Se mudaron a un apartamento en El Chorrillo.
Edades: 30, 36, 9 y N/A.
15 Madre soltera con 3 hijos. B/. 330.00 La mujer es ama de casa. El hijo trabaja como
Edades: 36, 18, 9 y 2m. ayudante de albañilería. La OCA les consiguió
una unidad privada de alquiler en Río Abajo
(barrio urbano central).
16 Madre soltera con 3 hijos. B/. 100.00 Ama de casa. Se mudó a un cuarto de alquiler
Edades: 25, 8, 6 y 6m. en el Barrio Chino (CA).

Buena parte de la ambigüedad hacia el barrio responde a la condición

deplorable de la mayoría de las viviendas. El típico edificio, sin renovar,
del CA es un laberinto de cuartos oscuros y húmedos, con baños comu-
nes en los patios. Los baños suelen estar en muy mal estado, y son una
fuente constante de conflictos entre vecinos (la mejora más apreciada por
los residentes de las nuevas unidades de vivienda popular es el baño pro-
pio). Muchos edificios son, a estas alturas, verdaderas trampas de muerte.
La mudanza a otras partes de la ciudad implica costos considerables
para todos, y en especial para aquellos con mayor arraigo. Panamá es una
ciudad marcadamente segregada, donde las familias de más medios ocu-
pan el centro urbano mientras que los pobres ocupan la periferia (Figura
4). Dada la deficiencia histórica de la infraestructura vial, las fuentes de
empleo se concentran en el centro urbano y los viajes desde la periferia
tienden a ser extremadamente largos.

Canto Rodado▪4:1-35, 2009

 20

Figura 4. Mapa de mediana de ingreso familiar por barrio en la ciudad de Panamá (2000).
(Fuente: OCA)

Como suele ocurrir en muchos barrios populares de la ciudad, las fa-

milias del CA obtienen sus ingresos de una combinación de empleo for-
mal e informal. Los negocios informales se operan, en la gran mayoría de
los casos, desde la misma vivienda. Estos negocios tienden a ser mane-
jados por mujeres, y en especial madres solteras, puesto que representan
fuentes de ingreso que facilitan el cuidado de los niños (las opciones de
cuidado profesional tienden a ser escasas o muy onerosas). Los negocios
informales toman dos modalidades. Algunos están orientados al mun-
do externo al CA, y sirven a una clientela metropolitana, tales como la
costura o la reparación y confección de zapatos. Otros negocios sirven a
una clientela mayoritariamente local, tales como ciertas ventas de comida.
Los residentes de las plantas bajas tienen una ventaja especial, pues la
atención de clientes obviamente se facilita. Algunas familias de las nue-
vas viviendas de interés social han instalado negocios, en los pisos bajos,
de reparación de calzados, modistería, venta de comidas y artesanías 5.

5 En contraste, en los proyectos de apartamentos de lujo, las plantas bajas tienden a

dedicarse a espacio comercial, pues se considera que un apartamento ahí ubicado
sería muy ruidoso y tendría poca privacidad.

Ariel Espino▪Integración social y desarrollo económico

 21

S. Q. es una madre soltera con dos hijos

(de 8 y 14 años) y dos hijas (de 10 y 12 años).
Vivió 18 años en un cuarto de un edificio en
calle 4ta. (CA), donde nacieron todos sus hi-
jos. Su esposo era obrero de la construcción.
Se separaron porque “él tomaba mucho”. S.
Q. trabajaba de empleada doméstica. Poste-
riormente, consiguió empleo como aseadora
en dos establecimientos del CA. Su ingreso
mensual es de B/. 420.00. Le gustaba vivir
en el CA porque, “conozco a la gente, vi
crecer aquí a mis hijos, todo está céntrico
(escuela, parque, iglesia, almacenes, super-
mercado, Centro de Salud), tenemos parque para que jueguen los niños”.
En el año 2005 tuvo que desalojar la vivienda para dar lugar a un proyecto privado de inversión
de apartamentos de lujo. Consiguió una vivienda nueva, a través del MIVI, en Tanara (Pacora, peri-
feria oriental). Paga B/. 30.00 al mes por la vivienda. Se siente muy orgullosa y satisfecha de haber
conseguido una vivienda propia, que puede dejarle eventualmente a sus hijos. Sin embargo, los
hijos menores siguen asistiendo a la escuela en el CA, y viajan con su madre todos los días de la
semana, incluyendo los domingos para asistir a la catequesis en una de las parroquias del barrio.
Gran parte de su vida se sigue desarrollando en el CA, aunque el traslado es largo y costoso.
“Al principio los primeros días me dolían las piernas y el cuerpo, era un cansancio enorme. Ahora
con el tiempo ya no tengo nada de eso y me siento bien, no me molesta. Los niños se sienten bien
en Tanara. Ellos tienen su cuarto aparte y cuidan mucho la casa.”
Los nuevos costos y tiempos de traslado se resumen en el siguiente cuadro. Los nuevos
gastos de transporte (B/. 180.00) absorben el 43 por ciento de su ingreso. Diariamente, gasta 5
horas en tiempo de traslado al barrio.

CUADRO DE RELACIÓN DE GASTOS ECONÓMICOS Y DE TIEMPO EN SU

ACTUAL VIVIENDA.
Se levanta Sale de Llega al Pasaje por Gastos x día Gastos en
casa trabajo persona en transporte transporte
x mes
3:45 a.m. 5 a.m. 7 a.m. B/. 2.00 al B/. 6.00 B/. 180.00
día
Regreso Sale del Llega a Tiempo
trabajo casa invertido
5 p.m. 8 p.m. 3 horas Calculado arriba

Recuadro 1. Resumen de la situación de S. Q.

Canto Rodado▪4:1-35, 2009

 22

D. A. es una modista que ha trabajado en el CA por 40 años. En el año 2006 tuvo que des-
alojar su local porque el edificio fue comprado por un grupo europeo. A través de gestiones de la
OCA, se consiguió otro local en un edificio privado que no tiene planes de restauración a corto
plazo. Lo alquila por B/. 115.00 al mes. Su ingreso está entre B/. 300.00 y B/. 400.00 al mes. Vive
en Parque Lefevre (barrio urbano central), y gasta B/. 26.00 al mes en transporte, pero el traslado
diario puede llevar hasta 4:45 horas.
Su vida laboral entera se ha desarrollado en el área, aunque adaptándose a los cambios que
se han dado en el barrio.
“Trabajo en modistería desde que me casé. Yo hago blusas, ropa de niño, bolsos. Tuve dos
empleadas, con seguro social y prestaciones. Ahora no las tengo porque la gente se fue, por los
desalojos. Yo le cosía a gente de plata y a trabajadores de aquí mismo, pero tuve que cambiar de
modistería a artesanías, por eso se salvó mi negocio, porque aquí hay muchos turistas y yo puedo
venderles a ellos. Antes no era área comercial, esto era residencial, había salones de belleza.
Mi papá tenía una zapatería al lado de la casa Góngora. Hacía zapatos a la medida y según el
modelo que la gente pedía, tenía mucho trabajo, nosotros le ayudábamos, así aprendí a tener mi
negocio. El vivió aquí toda su vida, trabajó en eso hasta que se jubiló.
Yo viví aquí siempre, hasta que me casé. Me fui con mi esposo a vivir afuera pero mi negocio
estaba aquí y yo venía temprano y me iba en la noche. Ahora me ayuda la ubicación, aquí hay
muchos turistas. Ellos pasan y ven las cosas y compran. La gente viene sola.”

Recuadro 2. Resumen de la situación de D. A.

H. A. B. es un jubilado que desde hace 18 años vende

artículos en la puerta de su edificio para complementar su
ingreso. Vende pastillas, cigarrillos, peines, encendedores,
pixbaes, fósforos y jabón. Las ventas le representan unos
B/. 225.00 mensuales. Su edificio se encuentra entre dos
inmuebles importantes en la Ave. Central: la casa Góngora
(un centro cultural del Municipio) y un proyecto de resi-
dencias de lujo de un grupo europeo (en ejecución). En su
opinión, lo único que necesita su negocio para subsistir es
que “pase mucha gente”.

Recuadro 3. Resumen de la situación de H. A. B.

Ariel Espino▪Integración social y desarrollo económico

 23

M. S. G. es jubilada y tiene 27 años de vivir en

el CA. Tiene un puesto de comida en la acera de
su edificio, en una tolda provisional, donde instala
una barbacoa. Todos los mediodías vende comidas
con pollo asado, chuleta, carne asada, ensalada
de papas y diversos arroces. Se venden casi 100
comidas al día. La preparación comienza a las
5:00 a.m. y las ventas se inician a las 11:00 a.m.
Sus clientes son funcionarios de gobierno, turistas
(tiene acuerdos con guías que les llevan clientes) y
residentes del área. Las ganancias diarias pueden
ascender a B/. 100.00. Del negocio viven también
su hijo, su esposa y el nieto, y otro hijo soltero. El éxito del negocio lo atribuye a que “nuestra comi-
da es barata, es de calidad y es sabrosa”, y que el área tiene una gran afluencia de trabajadores.
“Aquí la comida de restaurantes es cara y los empleados públicos prefieren esta porque es más ba-
rata. Aquí hay mucho empleado del gobierno. Yo les vendo a ellos, los trato bien. Si hay movimiento
de gente, sí vendemos.”

Recuadro 4. Resumen de la situación de M. S. G.

Si bien algunos negocios informales dependen más directamente de

los vecinos, es indudable que la creciente afluencia de visitantes al CA
representa una oportunidad extraordinaria para mejorar las posibilida-
des de estas iniciativas comerciales. Irónicamente, cuando este tipo de
condiciones favorables se presenta es cuando usualmente la población de
este tipo de barrios comienza a ser desplazada. Los Recuadros 1 al 4 ilus-
tran los casos de cuatro trabajadores o comerciantes del CA: una aseadora,
una modista, un vendedor ambulante y la dueña de un puesto de comida.
En el primer caso (S. Q.), una madre soltera con muchos años de residir
en el CA, consigue asegurar la limpieza de dos oficinas recientes del área.
Sin embargo, debido al inicio de un proyecto privado, tuvo que mudarse
a un proyecto estatal en la periferia urbana. Su vida todavía gira en torno
al barrio (las escuelas de los hijos, la parroquia, los amigos), pero ahora
tiene que invertir más del 40 por ciento de su ingreso y 5 horas diarias en
traslado. H. A. B. y M. S. G. aún viven en el CA, y manejan negocios que
obviamente dependen del tránsito peatonal de la zona, algo que no está
garantizado en el caso de una mudanza. La situación de M. S. G. es más
crítica, por cuanto la principal clientela de su lucrativo puesto de comida
son funcionarios del área histórica (que suman casi dos mil personas)

Canto Rodado▪4:1-35, 2009

 24

y que no pueden pagar los almuerzos de la mayoría de los restaurantes

del área, los cuales se destinan por lo general al turista y al comensal de
ciertos medios.
Estos ejemplos ilustran elocuentemente la delicada interdependencia
entre el sector informal, los centros urbanos y la vivienda de bajo costo.
El debate sobre la segregación urbana en el mundo industrializado tiende
mucho a enfatizar los costos que ésta impone a los pobres en términos
de aislamiento social. La segregación de los pobres en barrios separados
y aislados dificulta la formación de conexiones y relaciones sociales con
miembros de otras clases, lo cual constriñe sus oportunidades educati-
vas y económicas (Briggs 2005). Los barrios más pobres se convierten, de
esta forma, en “áreas de desventajas concentradas” (“areas of concentrated
disadvantages”) (Healy 2003:53). Pero en ciudades con un sector econó-
mico informal de importancia, esta discusión es incompleta debido a la
típica ineficiencia de los sistemas de transporte urbano y, en especial, a
la interdependencia que exige la economía informal entre el espacio re-
sidencial y laboral (Pearce-Oroz 2005). Una de las ventajas de la clase
media y de los pobres en las ciudades más industrializadas es su capaci-
dad de separar la residencia del lugar de empleo. Para el trabajador infor-
mal, sin embargo, la ubicación de la residencia puede ser crítica, pues ésta
exige las características de la localización comercial: centralidad y acceso
a los flujos peatonales y vehiculares urbanos 6. El potencial económico
de las empresas basadas en la residencia es obviamente muy limitado
si su mercado tiene que ser exclusivamente barrial. Los centros históri-
cos ofrecen, en este sentido, ventajas únicas, pues combinan los flujos
locales, urbanos y turísticos. La disponibilidad de vivienda de bajo costo
en los centros urbanos se reviste, entonces, de una importancia especial.
En consecuencia, la ubicación urbana de la vivienda de bajo costo debe

6 Como ha observado Peattie (1994), para las poblaciones urbanas de bajos ingresos,
la vivienda, más que un simple bien de consumo, es un recurso que permite la
integración a la economía urbana. Véase, por ejemplo, el caso de El Chorrillo
documentado en Williamson (2007). Como he argüido antes, la distinción y
separación espacial y estética, de la residencia y el lugar de trabajo, es históricamente
un lujo de las clases medias y altas y es, al mismo tiempo, una expresión de su gusto
y de sus recursos (Espino 2005a).

Ariel Espino▪Integración social y desarrollo económico

 25

complementar la discusión general sobre el sector informal y la iniciativa

empresarial de los pobres que han generado autores como de Soto (2000).
Los efectos de la segregación urbana (es decir, no sólo la disponibilidad
de viviendas, sino también su localización) debe analizarse en conjunto
con las discusiones más comunes sobre tenencia y titulación de la propie-
dad residencial.
El acceso a clientes de origen metropolitano o internacional obviamen-
te constituye un excelente complemento también para aquellos negocios
de proyección más barrial. Estos son siempre necesarios para la viabili-
dad de los conjuntos de interés social, en especial cuando estos proyectos
comparten el espacio urbano con otras clases sociales, como es el caso
actual en el CA. La OCA ha reubicado hasta este momento, dos negocios
barriales a uno de los proyectos del MIVI: una abarrotería (tienda) y una
barbería. Las abarroterías populares son importantes por cuanto ofrecen
mercancías en unidades más pequeñas que el supermercado típico que
tiende a usar la clase media y alta. La tienda de barrio permite la compra
regular, por ejemplo, de una barra de mantequilla (en vez de una libra),
un huevo (en vez de una docena) o tres hojas de papel (en vez de una
resma), lo cual se ajusta bien a economías domésticas caracterizadas por
ingresos bajos, inseguros o fluctuantes. Estos establecimientos tienen ho-
rarios muy extendidos (de 5:30 a.m. a 10:00 p.m.), lo cual los constituye en
centros de interacción barrial y mantiene las calles activas y más seguras.
Los comercios barriales se benefician, en este caso, de la aglomeración
de los proyectos de interés social. Si bien las propiedades del Estado no
ocupan de manera uniforme un sector del centro histórico, sí se concen-
tran, como ya se ha indicado, en una sola zona. Esto ha permitido facilitar
la interacción entre vecinos de estilos de vida similar, sin que esto consti-
tuya una segregación absoluta de otras clases sociales7.
En resumen, la vivienda de bajo costo del CA es de gran valor para sus
ocupantes en virtud de su apego al barrio, la ubicación urbana central, los

7 Los autores que han analizado con el debido cuidado el tema de la segregación
urbana coinciden en señalar las ventajas sociales de cierto grado de aglomeración,
lo cual, sin embargo, debe balancearse con la debida heterogeneidad a nivel del
distrito urbano (Espino 2008).

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contactos sociales que facilita y las posibilidades que ofrece para un nego-
cio informal o residencial próspero. Si bien hay indudables beneficios en
la aglomeración urbana de esta vivienda, el éxito depende, al final, de su
integración a un tejido urbano continuo que posibilite la interacción con
distintos públicos, tanto locales como urbanos.
El análisis de esta posible fórmula de éxito se concluye en la siguiente
sección con un tema imprescindible que no ha sido tratado hasta el mo-
mento: la seguridad.

Bandas y drogas
Uno de los problemas más serios que confrontan los barrios populares
de la ciudad de Panamá es la presencia de pandillas o bandas violentas
que roban y trafican drogas. Los informantes a los que ha tenido acceso el
autor relatan la siguiente evolución del problema.
Antes de la invasión norteamericana de 1989, la distribución de drogas
en la ciudad se controlaba desde la jefatura de las fuerzas armadas, co-
mandadas en ese momento por el General Manuel Antonio Noriega. La
distribución en la ciudad estaba en manos de unas cuantas bandas, que
respondían directamente a oficiales del ejército. Sólo estos últimos tenían
contacto con los proveedores colombianos. Después de la destrucción del
ejército en 1989, la red de distribución continuó por unos años de esta
forma centralizada.
Hacia finales del siglo, sin embargo, esta red de distribución ya había
comenzado a deshacerse, y diferentes grupos habían comenzado a esta-
blecer relaciones independientes con distintos proveedores. Las nuevas
bandas comenzaron a robar los embarques de otros grupos (acciones a
las que se les da el nombre de “tumbes”) y se iniciaron las típicas bata-
llas territoriales. Los vecindarios se dividieron en territorios controlados
por distintos grupos, y los tiroteos surgieron como forma de controlar los
territorios y zanjar desagravios personales o grupales. Si bien los robos (a
comercios, por ejemplo) forman parte también de la actividad de las ban-
das, los vecindarios se han visto mayormente afectados por los tiroteos,
los cuales ponen en peligro la vida de transeúntes y vecinos, e inutilizan
los espacios públicos.

Ariel Espino▪Integración social y desarrollo económico

 27

El negocio de la distribución puede ser lucrativo. Según un informante

anónimo, en el 2003 un kilogramo de cocaína podía adquirirse de un
proveedor por B/. 3,000.00. El kilo se podía transformar en 22 paquetes de
aproximadamente 50 gramos, los cuales se podían vender por B/. 200.00
cada uno, generando un total de B/. 4,400.00, es decir, una ganancia de
B/. 1,400.00. Esta cantidad se podía vender en dos días. La venta de bolsas
más pequeñas, de B/. 2.00 cada una, podía ser igualmente lucrativa, al
igual que la manufactura y venta de crack (conocido como piedra). Entre
400 y 500 piedras se podían fabricar con 50 gramos de cocaína. Cada
piedra se vendía por B/. 2.00, y la operación completa podía generar unos
B/. 600.00 de ganancia. Los clientes eran típicamente residentes del barrio
o las áreas aledañas, o residentes de barrios de clase media o alta que
manejaban al lugar o a quienes se les despachaba la droga a domicilio.
En el año 2004, el CA estaba dividido en cuatro territorios, que se ha-
bían formado escasamente dos años antes. Los grupos estaban confor-
mados por jóvenes (mayormente varones y sus novias) de entre 9 y 25
años, que vivían en un solo edificio. Debido a la posibilidad de invadir
inmuebles que ofrecía el barrio, estos grupos típicamente se tomaban una
casa (amenazando y expulsando a los demás residentes) y estructuraban
su territorio a partir de esta sede. Los ingresos se invertían en frecuentes
fiestas o salidas, y en la adquisición de ropa de moda, televisores o equi-
pos de sonido y video. Sus condiciones de vida (por ejemplo su vivienda)
rara vez mejoraban más allá de la de sus vecinos 8. Muchos se hacían adic-
tos. Algunos vecinos se beneficiaban con regalos o cierta protección (de
inspectores o cobradores de los servicios de agua o luz) y a cambio cola-
boraban con el ocultamiento de mercancía o armas durante los operativos
policiales. El robo oportunista a turistas era otra actividad común. Los
miembros más violentos del grupo eran, por lo general, los menores de
edad, pues la ley establece castigos menos severos para esta población.
Desde el año 2004, la OCA ha abordado este problema con programas

8 El dinero permitía, más que nada, adquirir los bienes y prestigio que permitían ser
“de la farándula”, es decir, una persona respetada y admirada en el medio y grupo.
Vigil (2003) ofrece una caracterización de la mentalidad y las motivaciones de este
tipo de grupo urbano.

Canto Rodado▪4:1-35, 2009

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de inserción social y acciones de desalojo. Se han ofrecido cursos de ca-

pacitación laboral, puestos de empleo, consejería psicológica y programas
de desintoxicación a aquellos jóvenes que voluntariamente han accedido.
La experiencia ha demostrado, hasta ahora, que la receptividad es alta,
pues muchos desean un cambio en su estilo de vida, en especial una vez
tienen un hijo (la vida de pandillero es peligrosa y, para muchos, también
deshonrosa). También está claro que es relativamente fácil identificar a
los actores principales, los grupos y sus dirigentes, pues esta información
tiende a ser de conocimiento general en los barrios.
Por supuesto, no todos los miembros de estos grupos responden a es-
tas iniciativas, y las autoridades siempre tendrán que contender con un
porcentaje de estos jóvenes de forma exclusivamente policial. La OCA,
conjuntamente con el MIVI y la policía, han desalojado tres conjuntos
residenciales de este tipo y, aunque un número de los afectados están hoy
integrados a los programas de la OCA o del MIVI, en otros casos ha sido
inevitable que muchos hayan simplemente trasladado sus actividades a
su nueva ubicación residencial, es decir, que la mejora en la seguridad
del CA se haya ganado a expensas de mayor inseguridad en otro barrio
popular de la ciudad9.
El trabajo con pandillas exige, pues, una acción interdisciplinaria, deci-
dida y constante. También exige disponer de opciones laborales para esta
población, aunque esto es insuficiente por sí mismo si no hay un segui-
miento personalizado de los jóvenes. Pero este tipo de trabajo parece, hoy
en día, inevitable si el objetivo es la renovación, la diversificación social y
la mejora de la calidad de vida en vecindarios populares de la ciudad.

Costos comparativos de los proyectos de viviendas

¿Cómo se comparan los costos de los proyectos de vivienda popular del
CA con los típicos proyectos estatales de vivienda en la periferia urbana?

9 Algunos de los jóvenes que participaban en los proyectos y programas de la OCA

dejaban de robar en el barrio, pero trasladaban su actividad delictiva a otros
escenarios de la ciudad (usualmente centros comerciales). Esto lo hacían para evitar
problemas con la OCA (y, por ende, verse privados de los nuevos beneficios) y por
lo que ellos interpretan como respeto al proyecto de re-socialización.

Ariel Espino▪Integración social y desarrollo económico

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¿Pueden los costos de estos proyectos competir razonablemente? ¿Hay al-

guna ventaja adicional, en términos de costos, en la rehabilitación como
opción de política de vivienda?

Tabla 2. Resumen de costos de proyectos recientes de vivienda de interés

social.
Proyecto Costo de Número de Costo por Descripción
renovación o unidades unidad
construcción
Casa Rosada B/. 232,746.00 8 B/. 29,093.00 Restauración de inmue-
ble en el CA.
San Felipe Neri B/. 77,732.00 8 B/. 9,716.00 Restauración de inmue-
ble en el CA.
Casa Miller B/. 114,737.00 24 B/. 4,781.00 Edificio nuevo de
Fase I apartamentos en Juan
Díaz (barrio urbano
periférico).
Las Garzas B/. 142,372.00 25 B/. 5,695.00 Vivienda unifamiliar
Fase II en la periferia urbana.
Infraestructura de baja
calidad, parcialmente
existente.

Estas preguntas son difíciles de contestar, pues las propiedades en los

barrios como el CA varían enormemente en sus características, así como
también varían la calidad de la infraestructura y los servicios urbanos en-
tre los distintos barrios de la ciudad. La Tabla 2 compara cuatro proyectos
ejecutados por el MIVI en los últimos años. Como se puede observar, los
costos varían de forma significativa, aún dentro del mismo vecindario.
Es conveniente resaltar ciertos puntos:
• En barrios históricos como el CA, no hay dos edificios iguales. Hay
gran variedad en los materiales y estándares (por ejemplo madera ver-
sus mampostería), y los edificios, incluso dentro de la misma cuadra,
fueron construidos para grupos con ingresos muy dispares. Esto signi-
fica que los costos de rehabilitación pueden variar considerablemente.
• Algunos edificios de barrios urbanos centrales fueron construidos
como vivienda obrera, de forma económica y rápida, y con materiales
resistentes como el hormigón armado. En estos casos, los costos de

Canto Rodado▪4:1-35, 2009

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rehabilitación pueden ser muy competitivos con la vivienda social pe-

riférica. La construcción de apartamentos nuevos también ofrece esta
posibilidad.
• Los proyectos de interés social en la periferia urbana casi siempre in-
cluyen un componente de autoconstrucción. Las casas de Las Garzas,
por ejemplo, no incluyen acabados (repello, azulejos, etcétera), los cua-
les tienen que ser provistos por el ocupante. Por razones obvias, estos
ahorros no son factibles en los proyectos en edificios históricos o mul-
tifamiliares.
• La calidad de la infraestructura y los servicios urbanos varía conside-
rablemente entre el centro y la periferia. Lo que en la periferia califi-
ca como aceptable (por ejemplo calles de grava en Las Garzas) no se
puede comparar con lo que ofrece el área central. Otras ventajas de la
centralidad, como el acceso a mejores servicios o los ahorros en gastos
de transporte, también tienen que tomarse en cuenta.

Conclusiones
Este trabajo ha intentado analizar el caso reciente del Casco Antiguo
de Panamá como un punto de partida para reflexionar sobre las posibili-
dades de programas y procesos de re-inversión urbana que no se limiten
a la reconversión de lujo, y que incluyan componentes de política social de
importancia. Se ha planteado la necesidad de tomar en cuenta las ventajas
de la centralidad para los pobres, las ideologías sobre la diversidad urbana
de los grupos más pudientes, los retos de la seguridad en los barrios con
poblaciones de escasos recursos y los costos relativos de la rehabilitación
de edificios históricos.

Para recapitular:
• Algunas poblaciones de altos ingresos (incluyendo extranjeros) pue-
den tener una inclinación o tolerancia especial para la diversidad social
en vecindarios residenciales, lo cual puede ser muy valioso al impulsar
programas de vivienda social en barrios históricos o centrales.
• La centralidad puede ser muy importante para los grupos de bajos in-
gresos, por lo que ella implica en términos de ahorros en gastos de
traslado, conexiones sociales, y desarrollo de la economía informal o
de pequeña empresa.

Ariel Espino▪Integración social y desarrollo económico

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• El costo de la vivienda social central puede ser competitivo en relación

con aquellos de los típicos proyectos periféricos, siempre y cuando se
calculen e incorporen al análisis los beneficios relacionados con la ubi-
cación central (infraestructura, servicios, ahorros, oportunidades).
• Los problemas de seguridad que hoy sufren los barrios populares de la
ciudad de Panamá tienen que resolverse si las políticas de diversidad
urbana han de tener algún éxito.
Las políticas de este tipo tienen que afrontar con realismo los límites
que impone la situación de cada barrio. El programa de vivienda popular
del CA se beneficia de la fortaleza del mercado de lujo en el área y de su
naturaleza minoritaria. En otros barrios, la proporción puede ser la inver-
sa, lo cual puede agudizar los problemas que enfrenta el ideal de la di-
versidad urbana. ¿Cómo pueden los barrios mayoritariamente populares
(que no ofrecen mayores atractivos para otras clases) beneficiarse también
de los flujos urbanos y del contacto entre grupos sociales?
En estos casos, quizás nos veamos abocados a explorar aquellos aspec-
tos de estos barrios que puedan tener una resonancia cultural amplia que
atraiga a visitantes locales y extranjeros, incorporándolos de esta forma
a los flujos urbanos de importancia. Este ejercicio lo ha llevado a cabo la
OCA y el MIVI en su propuesta urbana para el barrio obrero de El Chorri-
llo, contiguo al CA. El plan incluye, por ejemplo, la creación de nuevos es-
pacios públicos dedicados a héroes populares nacidos en el barrio (como,
por ejemplo, el boxeador Roberto Durán y el futbolista Rommel Fernán-
dez) y otros aptos para grandes eventos públicos como ferias o festivales
(Figura 5)10. El Chorrillo cuenta con una rica historia, y es (a pesar de su
estigma social y su reputación de inseguro) ampliamente conocido por su
cultura gastronómica y sus artistas musicales.
Finalmente, las iniciativas de diversidad social deben formar parte de
discusiones más amplias y mejor documentadas sobre la estructura social
urbana y los costos que ésta impone. Es urgente llevar a cabo estudios que
documenten estadísticamente los costos y beneficios de la vivienda social,

10 El plan ha sido elaborado con la colaboración de estudiantes de Pennsylvania State

University (PSU), bajo la dirección del Profesor Bret Peters, y de varias universidades
panameñas. Los fondos han provenido de la OCA, el MIVI y la PSU.

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Figura 5. Las tres plazas propuestas, dedicadas a leyendas populares de El Chorrillo, en

el plan OCA-PSU-MIVI. La línea segmentada representa el tranvía que conectaría al barrio
con las áreas turísticas contiguas del CA y Amador.

tanto en sus localizaciones periféricas como centrales. A la luz de los re-

sultados de este trabajo, no parece tener mayor sentido plantear políticas
de vivienda social al margen de estas consideraciones.

Ariel Espino▪Integración social y desarrollo económico

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