CAP~TULO

XVIII
PODER MUNICIPAL

824. NORMAS CONSTITUCIONALES.- La Constitución tiene escasas referen-

cias a la organizacidn de las municipalidades; por ejemplo: a) el art. 5" dispone
que cada provincia dictará para sí una constitución, bajo ciertas condiciones; una
de ellas es que asegure su régimen municipal; b) el art. 123, referido igualmente
a las constituciones provinciales, indica que tendrdn que sancionarse "asegurando
la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institu-
cional, político, administrativo, econ6mico y financiero", y c) el art. 75, inc. 30,
que admite poderes impositivos municipales sobre los establecimientos de utilidad
nacional.
Los interrogantes que plantean estas normas, desde el punto de vista constitu-
cional, son los siguientes: ¿qué tipo de 0rganiZaci6n programa la expresidn "régi-
men municipal"?; jcuál es el alcance de la actual autonomía municipal?

4 825. EL R ~ G I M B NMUNICIPAL.- Esta expresión, como exigencia constitucio-

nal para la operatividad de las provincias y su garantía por la Nación, se ha inter-
pretado de modo diferente.

a) MUNIC~PIO-CAB~LDO. ES la idea de Alberdi: un municipio estructurado

como "poder" provincial autónomo (al lado del Ejecutivo, Legislativo y Judicial),
poseedor de una parte de la soberanía popular, electos sus cabildantes mediante
comicios (debía ser "la raíz principal de la organización democrática argentina"),
con funciones técnicas más que políticas, aunque también judiciales (administraba
la justicia civil y penal de primera instancia).
Varias constituciones provinciales del período 1853-1860 siguieron este es-
quema.

b) MUNICIPIO ARR~NCONADO. ES el municipio "de delegacion", según la estruc-

tura y las competencias que a él asigne cada provincia, de modo absolutamente
discrecional. No es una entidad política, sino administrativa, autdrquica. Pue-
de establecer tasas y quizh contribuciones de mejoras, pero no impuestos, salvo
expresa autorización provincial.
 ESTATUTO DEL PODER EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO

c) M U ~ ~ ~ C I P I O - E S ~Una
A D Odoctrina
. entiende que los municipios no nacen
por voluntad de las provincias, sino por imperativo constitucional (el art. 5' exige
la presencia de un "régimen municipal"), y esto impone reconocer su gobierno lo-
cal, autónomo y político que puede contar con tres "poderes" locales: el Ejecutivo
(encarnado por un intendente), el Legislativo (un concejo deliberante) y el Judi-
cial (la justicia municipal de faltas). Incluso, podría haber un poder constituyente
municipal (el que dicta la carta de cada poblacidn). De ahí que a este modelo se
lo denomine "municipio de convención''.
En las posiciones más nítidas al respecto, Korn Villafañe propone una "repú-
blica representativa y municipal", y Bernard descubre en la Argentina tres órdenes
de federalismo: el Estado-nación, el Estado-provincia y el Estado-municipio.

8 826. ALTERNATIVAS JURISPRUDENCZALES. - La jurisprudencia de la Corte Su-

prema ha sido aquí zigzagueante. En un primer momento parecid adherirse a las
directrices alberdianas, puntualizando que los municipios son gobieraos o poderes
en los cuales reside parte de la soberanía popular ("Morana", Fallos, 9:219).
Sin embargo, posteriormente predominó en la Corte la doctrina del "munici-
pio arrinconado", conforme a la cual este no es mds que una delegacidn de los po-
deres provinciales, circunscripto a fines y limitaciones administrativos, sujeto a la
legislación provincial, y con las atribuciones fiscales que esta les confiera ("Ferro-
carril del Sud", Fallos, 114: 282; "Cesari y Cía.", Fallos, 123:313; "Municipalidad
de Gral. Pueyrreddn", Fallos, 154:25, entre otros). Indicó también que carecerían
de poder político ("Maschio", Fallos, 185:12).
Pero en 1989 la Corte Suprema ("Rivademar", ED, 133-536) formuló impor-
tantes correcciones a la tesis anterior. Indicó, por ejemplo, que los municipios te-
nían origen constitucional y no meramente legal, por tanto, no podían ser disueltos
por voluntad de las provincias; estas, a su vez, tampoco podían privarlos de las atri-
buciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido (p.ej., la de desig-
nar a sus empleados y regular su número).
Hemos anticipado que si la Constituci6n habla de "asegurar el regimen mu-
nicipal", da a entender que tal sistema debe ser robusto y estable; todo lo contrario
del "municipio arrinconado", que es una caricatura de la propuesta constitucional.
En definitiva, "Rivademar" sienta la buena doctrina.

$ 827. ALTERNATIVAS NORMATIVAS. - Las provincias han establecido diferen-

tes regímenes en materia de derecho municipal.
Altamente "municipalista" es la Constitucidn de Río Negro, que reconoce a
sus municipios el derecho a dictar su propia carta orgánica, mediante una conven-
ción especial, otorgándoles autonomía política, administrativa y económica (art.
225). Los municipios (que deben contar con dos mil habitantes, como míni-
mo) pueden establecer tasas, contribuciones de mejoras e impuestos y convocar a
consulta, iniciativa, plebiscito, referéndum y revocatoria de mandatos (arts. 226
y 228 a 230). Desde luego, sus autoridades son elegidas directamente por el
pueblo del municipio, con representación proporcional en los órganos colegiados
(art. 228). Por lo demás, la provincia solo puede intervenir en los municipios en
 PODER MUNICIPAL

caso de acefalia total o cuando expresamente lo prevea la carta orgánica de estos

(art. 225).
En cambio, otras provincias no dejan a los municipios dictarse su carta or-
gfinica, aunque de todos modos sus autoridades son generalmente electas por los
propios habitantes del lugar (p.ej., Santa Fe); en muchos casos votan también
los extranjeros (p.ej., art. 191, Const. de Buenos Aires). La ley orgánica de muni-
cipalidades, dictada por cada provincia, es la que, después de la Constitución local,
regula aquí la estructura de cada comuna, a menudo dividiéndolas en varias clases,
según la poblaci6n.

9 828. LA AUTONOM~A MUNICIPAL EN LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994, -

Como se indicó, el nuevo art. 123 obliga a las provincias a regular el aIcance y
contenido de la autonomía de sus municipios, en un quíntuple orden: instituciona1,
político, administrativo, econdmico y financiero.
Según el convencional Prieto, miembro coinformante del despacho mayorita-
rio, la nueva regla significaba de algún modo que el poder federal se inmiscuía en
el poder de las provincias, aunque ello se hacía, explic6, para fortalecer el régimen
federal. De todos modos, el nuevo texto constitucional no entraba en detalles
-cosa que debían regular las provincias-, pero sí enunciaba los cinco niveles de
autonomía que seguidamente explicamos.
a) El nivel inssitucional, dijo Prieto, implica que cada provincia debe con-
templar sus particularidades para que las municipalidades accedan al grado mayor
de autonomía, "que es el municipio de convención", lo que incluye el dictado de
sus propias instituciones.
b) La autonomia política significa que los municipios tienen que elegir a sus
propias autoridades.
c ) Finalmente, la autonomía econúmica y financiera, calificada como de
"importancia superlativa", determina que los municipios argentinos generen sus
propias rentas, esto es, recaudar para invertir y controlar sus propios recursos, ma-
nejados independientemente de otro poder, "completando así las facultades de ad-
ministracidn que le son propias" ("Diario de Sesiones", p. 3190 y 3191, y Obra de
la Convencidn Nacional Constituyente 1994, t. VI, p. 5379 y 5380).
Si se tiene en cuenta que el art. 75, inc. 30, de la Const. nacional (también re-
formado en 1994) otorga a "las autoridades provinciales y municipales [...] poderes
de policía e imposición" sobre los establecimientos nacionales ubicados en las mis-
mas, es evidente que los municipios cuentan igualmente con potestad para estable-
cer impuestos sobre el resto de los habitantes de ellos. Desde luego, esta facultad
puede generar una doble o triple tributación, uno de los costos -por cierto- que
cabe sufragar si la constituyente de 1994 otorgó plenos poderes auton6micos a las
municipalidades "en lo administrativo, económico y financiero", sin recortárselos
de algún modo (sin embargo, por supuesto, esa doble o triple tributación no debe
alcanzar el grado de confiscatoriedad para el contribuyente; ver 9 761).
Con anterioridad, el otro convencional coinformante, Rampi, definió la au-
tonomia municipal con cita de Rosatti, advirtiendo que comienza "cuando se le
reconoce a la municipalidad las facultades de dictarse su propia norma fundamen-
 ESTATUTO DEL PODER EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO

tal", es decir, su carta orgánica ("Diario de Sesiones", p. 3185 y 3187, y Obra de

la Convencida Nacional Constituyente 1994, t. VI, p. 5376 y 5377). En resumen,
del mensaje constituyente parece desprenderse que el actual art. 123 demanda que
las comunas o municipalidades sancionen su carta orgánica, elijan a sus gober-
nantes, establezcan sus tributos, los cobren y gasten y operen por si mismas.
Es evidente que muchas constituciones provinciales no satisfacen esos re-
caudo~,
De acuerdo con lo señalado, las municipalidades cuentan ahora con derechos
de autonomía fundados en la propia Constitución nacional. Esos poderes autonó-
micos pueden ser reglados en su alcance y contenido por las provincias (aunque
sin desnaturalizarlos), conforme indica el art. 130 de Ia normativa, pero nacen de
esta. Sin embargo, en "Telefónica de Argentina cJMunicipalidad de Luján" (DJ,
1997-3-531), la Corte Suprema sostuvo que "las prerrogativas de los municipios de-
rivan de las correspondientes a las provincias a las que pertenecen", doctrina que
se reitera en "Cablevisión clMunicipalidad de Pilar" (Fallos, 329:977), lo que po-
dría conducir a pensar -erróneamente, apuntamos- que reciben su autonomía no
de la voluntad constituyente nacional, sino de las provincias.
Posteriormente, la Corte Suprema ha señalado que, cuando un municipio
cuestiona actos emanados de una provincia, por poner en peligro la existencia del
primero, debe probar de qué manera esos actos contrarían la Constitución nacional
y le causan un peligro concreto.
También indicó que el art. 123 no le confiere a los municipios el poder de
reglar sus materias propias sin sujeción a limite alguno, y que deja en manos de la
reglamentacibn de las provincias determinar el "alcance y contenido" de la auto-
nomía municipal, aunque debe darse el mayor grado posible de atribuciones mu-
nicipales en los hmbitos de actuaci6n del mencionado art. 123 ("Municipalidad
de La Plata'', Fallos, 3251249, y "Cadegua", Fallos, 327:4103), y siempre dentro de
10 razonable ("Ponte", Fallos, 328: 175). Tales lineamientos resultan aceptables,
máxime con la última prevención que citamos.

5 829. REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994. - El nuevo art. 129 de la Const.

nacional dispone que "la Ciudad de Buenos Aires tendréi un régimen de gobierno
autónomo, con facultades propias & legislaci6n y jurisdicción, y su jefe de gobier-
no ser6 elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizad los
intereses del Estado nacional, mientras la Ciudad de Buenos Aires sea capital de la
Naci6n. En el marco de lo dispuesto en este artículo, e1 Congreso de la Nación con-
vocara a los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires para que, mediante los represen-
tantes que elijan a ese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones".
Esta cláusula estuvo insertada en el llamado "Pacto de Olivos", y en la Con-
vención Constituyente fue sostenida por el miembro coinformante del despacho
mayoritario, García Lema, con diversas explicaciones.