MIPGP - Asig04.Tema 2. Participación Privada en Inversiones Públicas de Infraestructura

Materia 1.
Dirección en la Gestión Pública

Asignatura 4. Gestión de la Inversión e Infraestructura
Tema 2:
Participación privada en inversiones públicas de
infraestructura
Máster en Innovación de Procesos en la Gestión Pública
Materia 1. Dirección en la Gestión Pública
Tema II: Participación privada en inversiones públicas de infraestructura.
Índice del tema
Contenido
1. Objetivos del tema ......................................................................................................................................................... 3
2. Introducción ................................................................................................................................................................... 3
3. Brecha de Infraestructura en el Perú ............................................................................................................................4
3.1. Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad.........................................................................................4
3.1.1. Priorización del Plan Nacional de Infraestructura ......................................................................................... 9
3.1.2. Modalidad de Ejecución ................................................................................................................................... 11
3.2. Estimación de la brecha de infraestructura pública por parte de AFIN ..................................................................12
4. Mecanismos de financiamiento de inversiones en infraestructura. Operaciones de préstamo. .................................. 15
4.1. Fuentes de financiamiento de organismos bilaterales y multilaterales ................................................................. 15
4.2. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).............................................................................................................. 17
4.3. Grupo Banco Mundial y Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. .......................................................... 17
4.4. Corporación Andina de Fomento (CAF). .................................................................................................................. 18
4.5. Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA). ........................................................................................ 18
4.6. Instituto Alemán de Crédito para la Reconstrucción (KfW). ................................................................................... 19
5. Mecanismos de participación privada en ejecución y desarrollo de proyectos de infraestructura............................ 20
5.1. Asociaciones Público Privadas................................................................................................................................22
6. Participación privada en el financiamiento de proyectos de infraestructura .............................................................. 27
6.1. Distribución de riesgos de los contratos de concesión: ......................................................................................... 27
6.2. Fortalecimiento del marco regulatorio. ................................................................................................................. 30
6.3. Diseño de las licitaciones y los contratos:............................................................................................................. 30
6.4. Recomendación para la asignación de riesgos...................................................................................................... 33
7. Criterios de selección de proyectos válidos para ejecutarse por APP ........................................................................37
8. Limitaciones del sector público de América Latina...................................................................................................... 39
9. Evolución de las APP en el Perú ................................................................................................................................... 40
10. Evaluación del desarrollo de las APP en el Perú ........................................................................................................... 42
11. Conclusiones ................................................................................................................................................................. 44
12. Bibliografía ....................................................................................................................................................................45
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Índice de Cuadros
CUADRO 1: INDICADOR DE CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA ...................................................................................... 5
CUADRO 2: BRECHA DE ACCESO BÁSICO DE INFRAESTRUCTURA DE CORTO PLAZO (MILLONES DE SOLES ) ............................................. 7
CUADRO 3: BRECHA DE ACCESO BÁSICO DE INFRAESTRUCTURA DE LARGO PLAZO (MILLONES DE SOLES ) ............................................. 7
CUADRO 4: BRECHA DE ACCESO BÁSICO A INFRAESTRUCTURA Y DE INFRAESTRUCTURA DE CALIDAD PARA AGUA Y SANEAMIENTO (MILLONES DE SOLES ) 9
CUADRO 5: BRECHA DE ACCESO BÁSICO A INFRAESTRUCTURA Y DE INFRAESTRUCTURA DE CALIDAD PARA TELECOMUNICACIONES (MILLONES DE SOLES) 9
CUADRO 6: INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA POR SECTOR PÚBLICO Y PRIVADO EN EL PERÚ, 2008 – 2013 ...................................... 20
CUADRO 7: TIPOS DE ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS........................................................................................ 22
CUADRO 8: OPCIONES PARA LA PROVISIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS ............................................................................ 24
CUADRO 9: OCURRENCIA DE RIESGOS EN UNA ASOCIACIÓN PÚBLICO-PRIVADA ................................................................... 29
CUADRO 11: E VOLUCIÓN DE PROYECTOS APP ADJUDICADOS, 2008 – 20181 (MILLONES DE US$, CON IGV2) .................................... 40
CUADRO 12: PROYECTOS APP Y MONTO DE INVERSIÓN ADJUDICADO*, POR SECTOR (US$ MM, CON IGV1) ....................................... 41
CUADRO 13: PROYECTOS APP ADJUDICADOS *, SEGÚN INICIATIVA ............................................................................... 41
Índice de Tablas
TABLA 1: SECTORES E INDICADORES DE PERÚ (2018) Y OTROS PAÍSES LATINOAMERICANOS (2017) ................................................. 6
TABLA 2: VALOR DE LA BRECHA DE ACCESO BÁSICO A INFRAESTRUCTURA (CORTO Y LARGO PLAZO) (MILLONES DE SOLES ) ............................ 8
TABLA 3: INDICADORES DEL IMPACTO PRODUCTIVO.............................................................................................. 10
TABLA 4: INDICADORES DEL IMPACTO SOCIAL ................................................................................................... 10
TABLA 6: DISTRIBUCIÓN SECTORIAL DE LOS PROYECTOS PRIORIZADOS .......................................................................... 11
TABLA 7: MODALIDAD DE EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS PRIORIZADOS .......................................................................... 12
TABLA 8: PERÚ, BRECHA HORIZONTAL SEGÚN TIPO DE INFRAESTRUCTURA 2016 – 2025 ........................................................ 12
TABLA 10: PERÚ, BRECHA VERTICAL SEGÚN TIPO DE INFRAESTRUCTURA.......................................................................... 13
TABLA 11: DEUDA RESPECTO AL PORCENTAJE DE PBI (2018) .................................................................................... 16
TABLA 12: CALIFICACIÓN DE RIESGO EN EL PAGO DE DEUDA (2018) ............................................................................. 16
TABLA 15: DIFERENCIAS ENTRE UN CONTRATO DE OBRA PÚBLICA Y UN CONTRATO DE APP ........................................................ 21
TABLA 14: FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LOS PRINCIPALES TIPOS DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS ....................................... 25
TABLA 16: ELEMENTOS NECESARIOS EN EL MARCO REGULATORIO Y EN EL ÓRGANO REGULADOR ................................................... 30
TABLA 17: PRINCIPALES ETAPAS DE UN CONTRATO DE CONCESIÓN ............................................................................... 32
TABLA 18: ASIGNACIÓN RECOMENDADA DE RIESGOS ............................................................................................. 34
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1. Objetivos del tema

El presente tema tiene como objetivo de aprendizaje:
 Revisar las brechas de infraestructura del Perú.
 Identificar los mecanismos de financiamiento de inversión en infraestructura.
 Identificar los mecanismos de participación privada en los proyectos de infraestructura.
 Identificar los criterios de selección de los proyectos válidos como APP.
 Analizar las condiciones necesarias del Estado para una participación privada adecuada.
 Revisar la participación de las APP en las inversiones públicas en infraestructura en el Perú.
2. Introducción
El aporte de la infraestructura al desarrollo económico ha sido largamente estudiado en la literatura y
economistas como Rostow y Taafe lo incluyen como determinantes del crecimiento dentro de sus modelos (Rozas,
P. y Sánchez, R., 2004), resaltando efectos como la disminución de costos de producción e incremento en la
productividad por sinergias con otros sectores. No obstante, tal como lo señalan Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-
García, G. (2012), es importante definir condiciones necesarias que soporten y promuevan el desarrollo de dicha
infraestructura, de las cuales se destacan dos: Visión sistémica del desarrollo y Fortalecimiento de la gerencia
pública.
Respecto al primero (Visión sistémica del desarrollo), los recursos financieros y humanos no son ilimitados, por
lo que es necesario que los países cuenten con un sistema de planificación económica del desarrollo que priorice
los sectores en los que se debería invertir, a partir del análisis del impacto que tendrían a nivel social y económico.
Inclusive, dentro de los mismos sectores de infraestructura, se deberán distribuir los recursos entre aquellos
proyectos de financiamiento directo y aquellos destinados a promover la inversión privada. Así, “[…] mientras
más sólida sea la institucionalidad de la planificación, más probable es que se establezca una asignación adecuada
y suficiente de los recursos para la inversión y el mantenimiento de la infraestructura básica” (Rozas, P., Bonifaz,
J. y Guerra-García, G., 2012, p. 81). Adicionalmente, se sugiere que los países cuenten con un enfoque de
competitividad que tome en cuenta una visión territorial articulada.
Por otro lado, no se debe perder de vista el Fortalecimiento de la gerencia pública de la gestión de las inversiones,
basado en los recursos humanos. En tal sentido, las estrategias deberían ir enfocadas en aquellas unidades que
se encargan de la programación, formulación y ejecución de proyectos. Esto es reforzado por las evidencias de
los autores mencionados previamente, quienes indican que para promover proyectos de infraestructura sería
más efectivo ejecutar estrategias basadas en el fortalecimiento de la capacidad institucional que optar por
simplificar o relajar las normas a fin de agilizar procesos.
Existen múltiples modalidades para la promoción de la inversión en infraestructura, tanto a nivel público como
privado, siendo la última el principal objetivo de análisis del presente módulo. A continuación, se explicará cómo
las inversiones privadas parten de la necesidad de cubrir una brecha, en este caso: la brecha de infraestructura
del Perú.
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3. Brecha de Infraestructura en el Perú
3.1. Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad
El Perú, con el fin de poder resolver los problemas sociales y económicos del país, fijó 31 Objetivos Estratégicos,
los cuales fueron elaborados por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y plasmados en el
“Plan Estratégico de Desarrollo Nacional Actualizado. Perú hacia el 2021” (CEPLAN, 2016). Estos se agrupan en 6
Ejes Estratégicos, los cuales son:
1. Derechos fundamentales y dignidad de las personas,
2. Igualdad de oportunidades y acceso a los servicios básicos,
3. Estado descentralizado al servicio de los ciudadanos y del desarrollo,
4. Economía competitiva con alto nivel de empleo y productividad,
5. Desarrollo regional equilibrado e infraestructura adecuada, y
6. Recursos naturales y ambiente
En pos de cumplir con dichos objetivos, se emitió el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad. Dicho
Plan se presenta como una herramienta que permite cuantificar el nivel de brechas o requerimientos de
infraestructura multisectorial del país. El Plan también propone una agenda país que plantea los proyectos
priorizados a ejecutarse por ser de importancia crítica para el desarrollo económico y social del Perú.
Como contextualización, el Plan Nacional indica que, en el 2009, el Perú fue clasificado como un país de ingresos
medios altos por el Banco Mundial. Más tarde, en el Estudio Multidimensional del Perú (2016), se indicó que el país
debería diversificar la economía, con el fin de no caer en la “trampa de ingresos medios”. Esta trampa, en palabras
de Foxley (2019, citado por Chirinos), se define como la dificultad de un país para sostener una tasa de crecimiento
superior al 5% por más de una década, ello acompañado de una reducción de la desigualdad y consolidación
institucional. La causa de la trampa se debería a la incapacidad de una economía para adaptar sus motores de
crecimiento en función del ingreso (Chirinos, 2019). Por lo tanto, si el Perú busca crecer económicamente, es
necesario que se invierta en nuevos sectores productivos y, como pasos previos y paralelos, en el desarrollo de
nuevos proyectos de infraestructura, que dinamizarán y fortalecerán dichos nuevos sectores y los ya existentes
(Foxley, 2012; World Bank Group, 2015).
El nivel de desarrollo de infraestructura del país, según lo indica el Índice de Competitividad Global 2017 -2018,
presenta retrasos en contraste con otros países de la región y de la OCDE, al posicionar al Perú en el puesto 85
de 137 países (Ministerio de Economía y Finanzas, 2019).
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Cuadro 1: Indicador de Calidad de la Infraestructura

(escala del 0 al 100, en que 100 es el mayor valor)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2019.

En el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, se estimó la brecha en dos momentos: Corto plazo
(5 años) y Largo Plazo (20 años). En el primer caso se procedió a calcular la situación del “Perú Potencial”, cuya
estimación se realizó a partir de la pregunta “Considerando las condiciones (macroeconómicas, socioeconómicas
y geográficas) del Perú, ¿cuál debería ser el estado de la infraestructura del país hoy (2019)?” (Ministerio de
Economía y Finanzas, 2019, p.16). En tal sentido, se formuló un modelo econométrico que incorporaba datos de 2 14
países. Dicho modelo fue matizado por las condiciones que afrontan cada país (tal como se mencionó previamente,
sean macroeconómicas, socioeconómicas y geográficas) y permitió estimar parámetros para predecir el nivel
de infraestructura que tendría el “Perú Potencial”. Frente a ello se toman las diferencias con la situación actual
y se estima la brecha en el corto plazo.
Para el segundo momento, el largo plazo, se calculó la diferencia entre el Promedio del Indicador de
Infraestructura para un grupo de países (tales como aquellos pertenecientes a la OCDE, a la Alianza del Pacífico,
países asiáticos y de ingresos medios altos) y los indicadores de infraestructura por cada sector del Perú (2018)
(Ministerio de Economía y Finanzas, 2019), los cuales se aprecian en la tabla siguiente. Cabe mencionar que el
Promedio del Indicador de Infraestructura está compuesto por los indicadores de infraestructura de diversos
sectores, tales como Agua, Saneamiento, Telecomunicaciones, entre otros. Posteriormente, para cuantificar
monetariamente la brecha, la diferencia fue multiplicada por el costo unitario estimado (validados por los
sectores) para desarrollar la infraestructura.
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Tabla 1: Sectores e Indicadores de Perú (2018) y otros países Latinoamericanos (2017)

N° Sector Indicador Perú Brasil Chile Colombia México
* * * *
1 Agua potable Urbano Porcentaje de la población en zonas 94.4 99.5 99.8 99.9 100
urbanas con acceso al servicio
básico de provisión de agua
Rural Porcentaje de la población en zonas 72.2 89.7 100 86.4 96.6
rurales con acceso al servicio
básico de provisión de agua
2 Saneamiento Urbano Porcentaje de la población en zonas 88.9 92.8 100 92.6 93.4
urbanas con acceso al servicio
básico de saneamiento
Rural Porcentaje de la población en zonas 48.3 60.1 100 76.2 82.4
rurales con acceso al servicio
básico de saneamiento
3 Telecomunicacio Móvil Porcentaje de la población con 82.89 - - - -
nes acceso a una red móvil
Banda ancha Número de suscripciones de banda 6.59 13.9 16.6 12.9 13.6
ancha fija a internet con una
velocidad mínima entre 255
kilobytes por segundos (kbit/s) y 2
megabytes por segundo (mbit/s)
(por cada 100 habitantes)
4 Transportes Ferro- Kilómetros de vías férreas (por 0.01 - - - -
carriles cada 100 habitantes)
Carreteras Kilómetros de vías pavimentadas 0.09 - - - -
(por cada 100 habitantes)
Aero-puertos Número de vuelos (por cada 100 0.67 - - - -
habitantes)
Puertos TEU (capacidad de medida de un 0.03 - - - -
contenedor) por toneladas de
bienes importados y exportados
5 Electricidad - Porcentaje de la población con 86.7 100 100 99.6 100
acceso a electricidad
6 Salud - Número de camas (por cada 100 0.16 - - - -
habitantes)
7 Educación Nivel inicial Porcentaje de la población 91.4 96.3 81.8 - 73.7
matriculada en nivel inicial
Nivel Porcentaje de la población 93.4 96.3 94.7 93.1 95.3
primaria matriculada en nivel primaria
Nivel secun- Porcentaje de la población 85.0 81.7 88.7 76.6 81.2
daria matriculada en nivel secundaria
8 Hidráulico - Porcentaje de tierra irrigada 5.56 - - - -
respecto del total de tierra agrícola
(*) = Los datos fueron obtenidos de World Development Indicators (WDI).
Los indicadores de cobertura de infraestructura asumen el mismo de nivel de calidad en todos los países.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2019. Elaboración Propia.
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De esa manera se obtuvieron los resultados de los dos momentos. En el corto plazo (5 años) se observa que la
brecha asciende a 117,183 millones de soles, cuyo monto es el necesario para alcanzar los niveles de acceso básico
de infraestructura que debería tener el Perú. Al respecto, el Plan Nacional indica que la brecha de acceso básico
solo se orienta a identificar si efectivamente la infraestructura logra brindar el servicio que tiene planteado como
objetivo, pero omite las cualidades del servicio brindado. Dicha omisión es recogida por la brecha de
infraestructura de calidad, la cual se verá con más detalle más adelante.
Cuadro 2: Brecha de acceso básico de infraestructura de corto plazo (millones de soles)

En el largo plazo (20 años), el Plan estimó que la brecha ascendería a 363.452 millones de soles, lo cual también
implicaría solo la inversión necesaria para el acceso básico.
Cuadro 3: Brecha de acceso básico de infraestructura de largo plazo (millones de soles)
Las brechas de acceso básico de corto y largo plazo, una vez desagregadas, se configuran de la siguiente forma:
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Tabla 2: Valor de la brecha de acceso básico a infraestructura (corto y largo plazo) (millones de soles)
Brecha de Brecha de
N° Sector
corto plazo largo plazo
Urbano 317 24,245
1 Agua potable
Rural 5,702
Urbano - 71,544
2 Saneamiento
Rural 28,819
Móvil 12,151 20,377
3 Telecomunicaciones
Banda ancha -
Ferrocarriles 20,430 160,958
Carreteras 15,540
4 Transportes
Aeropuertos -
Puertos -
5 Electricidad - - 7,059
- 27,545 58,727
6 Salud
Nivel inicial - 5,917
Nivel primaria -
7 Educación
Nivel
secundaria -
8 Hidráulico - 6,679 14,625
TOTAL 117,183 363,452
No obstante, si se habla de infraestructura de calidad, la brecha asciende a un monto mayor. Previo a ello, el
Ministerio de Educación (2015), en su Plan Nacional de Infraestructura a 2025, define a la infraestructura de
calidad en términos de su funcionalidad (preparada para los propósitos establecidos para ella, accesible y
operativa), seguridad (salvaguarda la vida y bienestar de aquellos individuos que los usan o dependen de ella y es
posible recuperarla de eventos geológicos o climáticos) e integración al territorio (tanto en el espacio donde se
ubica como con la comunidad).
Al considerar la inversión en infraestructura de calidad, la brecha aumenta. Así, respecto al sector de agua y
saneamiento, en el corto plazo sería necesario incrementar la inversión en 18% para dicho sector; la inversión
pasaría de 34.838 a 41.248 millones de soles. Para el caso de las telecomunicaciones se da una situación similar,
pues para alcanzar infraestructura de calidad (el sector debería ser capaz de brindar cobertura móvil con
tecnología 4G), sería necesario que la inversión crezca en 132% (Ministerio de Economía y Finanzas, 2019).
Por otro lado, en el largo plazo, para el caso de agua y saneamiento, el monto de brecha debería crecer en 24%,
pasando así de 95.789 a 118.929 millones de soles. Respecto al monto de inversión en infraestructura de las
Telecomunicaciones, este debería crecer en 421% (Ministerio de Economía y Finanzas, 2019).
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Cuadro 4: Brecha de acceso básico a infraestructura y de infraestructura de calidad para agua y

saneamiento (millones de soles)

Cuadro 5: Brecha de acceso básico a infraestructura y de infraestructura de calidad para
telecomunicaciones (millones de soles)
3.1.1. Priorización del Plan Nacional de Infraestructura

Con el fin de identificar las brechas de infraestructura que tengan mayor impacto positivo sobre la economía
nacional y que, a su vez, sean de rápida ejecución y beneficien a los peruanos en situación de vulnerabilidad, el
PNIC estableció una metodología de priorización basada en el Impacto Productivo y en el Impacto Social de las
inversiones en infraestructura. Estos indicadores a su vez se desagregan en otros para conformar cuadros de
criterios que se presentan a continuación.
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Tabla 3: Indicadores del Impacto Productivo
Componentes Indicadores Descripción

Impacto económico de corto Se toma en cuenta el efecto multiplicador de
plazo de la inversión pública en corto plazo de la inversión del proyecto sobre el
Indicadores de
el gasto privado gasto privado (consumo e inversión privada).
Potencial
Prioriza a aquellos proyectos que se desarrollan
Económico Infraestructura en sectores
en tres o más áreas con potencial acuícola,
con alto potencial económico
forestal, turismo, agrícola, pecuario y/o minero
Identifica la externalidad (efecto multiplicador)
Efecto de la inversión pública
que genera el proyecto de inversión pública
en la inversión privada
sobre proyectos de inversión privada cercanos.
Se basa en el indicador de potencial de
diversificación productiva del Concytec, el cual
Potencial de diversificación
Indicadores de indica áreas naturales y productivas con mayor
productiva
Competitividad capacidad de diversificación, priorizándose
aquellos proyectos ubicados en estas.
A partir de los indicadores de brecha de acceso
y calidad por provincia, prioriza aquellos
Brecha
proyectos que se enfocan en cerrar brechas de
mayor tamaño.
Se considera el nivel de avance del proyecto:
Nivel de avance del proyecto Idea, Formulación, Expediente Técnico y
Capacidad de Ejecución.
Implementación Identifica la tasa de ejecución de inversión
Capacidad de ejecución de las
pública por sector, priorizándose a aquellos
entidades
proyectos que gocen de una mayor tasa
Fuente: Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, 2019. Elaboración Propia.

El segundo impacto (Impacto social), por su parte, presenta los indicadores que se muestran en la siguiente tabla.
Tabla 4: Indicadores del Impacto Social
Indicadores Descripción
Se toma en cuenta la tasa de pobreza de la zona,
Pobreza donde toman relevancia los proyectos donde la tasa
es mayor.
Población Se cuantifica la población que se verá beneficiada
directamente por el proyecto.
beneficiada
Fuente: Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, 2019. Elaboración propia.

También se ha considerado un Impacto en el Financiamiento, dados recursos limitados con los que cuenta el
Estado. De acuerdo a este criterio se priorizan a aquellos proyectos de uso público donde es la inversión privada
la que coloca el capital (APP autofinanciado o proyecto en activos). En segundo lugar, se ubican aquellos proyectos
cofinanciados y, en tercer lugar, proyecto ejecutados solo con inversión pública.
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El Plan Nacional de Infraestructura indica, adicionalmente, que, dado que está enmarcado en la Política Nacional
de Competitividad y Productividad (PNCP), se brinda un peso de cerca del 60% al componente productivo, más
del 30% al componente social y alrededor del 10% al componente financiamiento.
En el Plan Nacional también se recogieron las impresiones de los gremios privados y la academia respecto a la
cartera de proyectos. Asimismo, se discutió si había algún proyecto omitido y que atienda a una necesidad
concreta de los sectores. De esa manera, se llegó finalmente a una cartera validada y consensuada.
Producto de la aplicación de la metodología de priorización se obtuvo una cartera compuesta por 52 proyectos
que tendría el mayor impacto competitivo y social. Se espera que con su ejecución sea posible cerrar cerca del
30% de la brecha de largo plazo en 10 años. Cabe resaltar que dicha cartera presenta una distribución donde el
sector de Transportes y Comunicaciones acumula un total de 31 proyectos priorizados con una inversión de 82
mil millones de soles.
Tabla 5: Distribución Sectorial de los Proyectos Priorizados
Sector Proyectos Inversión (S/ Millones)
Transportes y
31 82,677
Comunicaciones
Agricultura 4 5,648
Saneamiento 6 5,447
Energía 11 5,425
Total 52 99,196
Nota: El sector saneamiento incluye proyectos de residuos sólidos.
Fuente: Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, 2019.
3.1.2. Modalidad de Ejecución

El Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, al plantear brechas de infraestructura pública, se
basan en tres modalidades de ejecución.
 Asociaciones Público Privadas (APP): Son planteadas por el Artículo 3 del Decreto Legislativo N° 1012 como
“[…] modalidades de participación de la inversión privada en las que se incorpora experiencia, conocimientos,
equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y recursos, preferentemente privados, con el objeto de crear,
desarrollar, mejorar, operar o mantener infraestructura pública o proveer servicios públicos”. Dentro de
esta, se clasifican en Autosostenible (o Autofinanciada) y Cofinanciada. Mientras la primera no requiere que
el Estado coloque recursos públicos en el proyecto (pero si pueden requerirse garantías no financieras por
parte de este, con una probabilidad de activación mínima o nula) por lo que el proyecto sería financiado por
el sector privado, la segunda requiere que parte del proyecto sea cubierto por el Estado. También se refiere
a APP cofinanciada cuando las garantías, sean financieras o no financieras, tengan una probabilidad
significativa de activación (Ministerio de Economía y Finanzas, 2020)
 Obra Pública: En este caso existen dos tipos, las cuales son las Obras por Administración Directa y Obras por
Impuestos. Bajo el primero, la obra es ejecutada con recursos públicos, mientras que, en el segundo, una
empresa privada realiza la ejecución, cuyos gastos son descontados posteriormente de su impuesto a la
renta.
 Proyectos en Activos: En el Artículo 49 del Decreto Legislativo N° 1362, se define como “[…] una modalidad
de participación de la inversión privada promovida por las entidades públicas con facultad de disposición de
sus activos, así como por entidades públicas […]” tales como los Ministerios, Gobiernos Regionales, Gobiernos
Locales y otras entidades públicas habilitadas.
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Cabe mencionar que el Plan Nacional realiza mayor énfasis en aquellos proyectos que se realizan como APP, lo
que se evidencia en el cuadro, que muestra que, de los 52 proyectos de infraestructura priorizados, 29 se
plantean bajo la mencionada modalidad.
Tabla 6: Modalidad de Ejecución de los Proyectos Priorizados
Modalidad de Ejecución Proyectos Inversión (S/ Millones)
Asociaciones Público Autofinanciado 18 19,904
Privadas Cofinanciado 11 45,305
Obra pública 17 30,755
Proyectos en Activos 6 3,233
Total 52 99,196
Nota: Se considera en la categoría Proyectos en Activos a los proyectos del MINEM desarrollados bajo
la modalidad de concesión sectorial.
Fuente: Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, 2019.
3.2. Estimación de la brecha de infraestructura pública por parte de AFIN
AFIN, el gremio de empresarios que agrupa a las principales empresas concesionarias de infraestructura para
servicios públicos, realizó importantes acercamientos a la determinación de dichas brechas y las concretó en su
“Plan Nacional de Infraestructura 2016 -2025”.
Tal como es posible apreciar en el cuadro inferior, la brecha determinada por AFIN, mediante la metodología de
estimación horizontal, asciende a un total de US$ 159,549 millones en el largo plazo (en términos de soles, dicho
monto es 528,267 millones de soles), lo que representaría una inversión promedio anual del 8.27% del PBI
(Bonifaz, J., Urrunaga, R., Aguirre, J. y Urquizo, C., 2015). Asimismo, se aprecia que la atención se enfoca en los
sectores de Agua y Saneamiento, Telecomunicaciones, Transporte, Energía, Salud, Educación e Hidráulica.
Tabla 7: Perú, Brecha Horizontal según Tipo de Infraestructura 2016 – 2025
Millones de US$ Millones de Soles /1
Agua y Saneamiento /2 12,252 40,566
1. Acceso a Agua Potable 2,629 8,705
2. Acceso a Saneamiento 9,623 31,862
Telecomunicaciones 27,036 89,516
3. Suscriptores a telefonía móvil 6,884 22,793
4. Suscriptores de banda ancha 20,151 66,720
Transporte 57,499 190,379
5. Kilómetros de vía férrea 16,983 56,231
6. Kilómetros de vía pavimentada 31,850 105,455
7. Aeropuertos 2,378 7,874
8. Puertos 6,287 20,816
Energía 30,775 101,896
9. Electricidad 30,775 101,896
Salud 18,944 62,724
10. Camas de hospital 18,944 62,724
Educación /3 4,568 15,125
11. Matrícula Inicial 1,621 5,367
12. Matrícula Primaria 274 907
12|46
13. Matrícula Secundaria 2,672 8,847
Hidráulica 8,476 28,064

14. Tierra irrigada 8,476 28,064
TOTAL 159,549 528,267
1/ Tipo de cambio (31 de diciembre de 2019): 3.311 soles por US$
2/ La brecha de agua y saneamiento solo considera acceso al servicio, no mejoras en las conexiones ya
existentes ni tratamiento de aguas residuales.
3/ La brecha de educación contempla únicamente incrementos en la cobertura. No toma en
consideración adecuación funcional de los colegios, rehabilitación o reforzamiento antisísmico.
Fuente: Bonifaz, J., Urrunaga, R., Aguirre, J. y Urquizo, C., 2015. Elaboración propia.
Por otro lado, la estimación de la brecha vertical asciende a un total de US$ 32 mil millones, tal como se ve en
cuadro siguiente, y cuyo monto en soles representa 106 mil millones.
Tabla 8: Perú, Brecha Vertical según Tipo de Infraestructura
Millones de US$ Millones de Soles /1
Agua y Saneamiento /2 2,747.61 9,097.34
1. Acceso a Agua Potable 643.83 2,131.72
2. Acceso a Saneamiento 2,103.78 6,965.62
Telecomunicaciones 15,858.05 52,506.00
3. Suscriptores a telefonía móvil 13,395.79 44,353.46
4. Suscriptores de banda ancha 2,462.26 8,152.54
Transporte 8,566.14 28,362.49
5. Kilómetros de vía férrea 0.00 0.00
6. Kilómetros de vía pavimentada 6,859.60 22,712.14
7. Transporte aéreo 547.96 1,814.30
8. Carga aérea 283.16 937.54
9. Millones de TEU 875.42 2,898.52
Energía 1,467.47 4,858.79
10. Mega Watts 1,467.47 4,858.79
Salud 1,543.70 5,111.19
11. Camas de hospital 1,543.70 5,111.19
Educación /3 1,918.23 6,351.26
12. Matrícula Inicial 1,590.64 5,266.61
13. Matrícula Primaria 0.00 0.00
14. Matrícula Secundaria 327.59 1,084.65
Hidráulica 28.55 94.53
15. Tierra irrigada 28.55 94.53
TOTAL 32,130 106,382
1/ Tipo de cambio (31 de diciembre de 2019): 3.311 soles por US$
2/ La brecha de agua y saneamiento solo considera acceso al servicio, no mejoras en las conexiones
ya existentes ni tratamiento de aguas residuales.
3/ La brecha de educación contempla únicamente incrementos en la cobertura. No toma en
consideración adecuación funcional de los colegios, rehabilitación o reforzamiento antisísmico.
13|46
Fuente: Bonifaz, J., Urrunaga, R., Aguirre, J. y Urquizo, C., 2015. Elaboración propia.
Metodologías de estimación de brechas de infraestructura:

Para estimar las brechas de infraestructura, se plantean dos metodologías de estimación: la brecha horizontal y la
brecha vertical de infraestructura. En el caso de la primera, los indicadores de stock de infraestructura del Perú son
comparados con los del Perú Potencial, de otros países y regiones (países pertenecientes a la OCDE, Alianza del Pacífico
y países asiáticos). No obstante, se toman en consideración características propias de cada país, ya que cada uno
contemplan condiciones específicas que determinan su stock de infraestructura, tales como dificultades geográficas
(Bonifaz, J., Urrunaga, R., Aguirre, J. y Urquizo, C., 2015). Así, al realizarse comparaciones entre el Perú con otros
países/regiones objetivo, se estima la brecha de infraestructura que tendría el primero. Si los últimos avanzan con la
construcción de nuevas obras, dicha brecha se incrementará paulatinamente.
Adicionalmente, existe la metodología de brecha vertical, cuyo cálculo parte de la idea de que la inversión en
infraestructura debería acompañar al crecimiento económico (Bonifaz, J., Urrunaga, R., Aguirre, J. y Urquizo, C., 2015).
Es así que, este enfoque busca que exista un equilibrio entre la oferta y demanda de infraestructura, por lo que se plantea
la siguiente pregunta: “¿[…] la oferta de infraestructura existente coincide con la demanda generada por la actividad
económica?” (Grijalva, D., Ponce, P. y Rojas, M., 2017, p. 128). Si la economía se encuentra creciendo a un ritmo constante
de 4%, la inversión en infraestructura por cada sector debería encontrarse cercana a dicha variación porcentual. No
obstante, José Luis Bonifaz (Gálvez, 2015), indicó que, si bien la brecha según esta metodología asciende a US$ 32 mil
millones (en términos de soles, dicho monto es 106,382 millones de soles), no es suficiente con cubrirla, ya que este
enfoque presenta un monto mínimo a invertir y, en caso se ejecutara solo dicha inversión, se continuaría con las mismas
falencias en el país. La razón es que esta metodología predice los montos subsecuentes basados en inversiones pasadas
por cada tipo de infraestructura. En tal sentido recomienda que es más importante la comparación con otros países a
partir de la metodología de brecha horizontal, ya que así se plantearían las brechas y países objetivos que el Perú debería
aspirar a alcanzar.
14|46
4. Mecanismos de financiamiento de inversiones en infraestructura.

Operaciones de préstamo.
Con la finalidad de cerrar las brechas de infraestructura existentes, se presentan diversas formas de
financiamiento de las inversiones en obras públicas. Un proyecto de infraestructura puede ser ejecutado
directamente por el Estado; pero también es posible realizarlo a partir de la promoción de la participación privada,
generalmente conocida como Asociación Pública Privada (APP). Es importante conocer las diferencias entre la
ejecución de una inversión de infraestructura mediante ejecución directa por el Estado o mediante participación
privada, para conocer la conveniencia de aplicar una u otra modalidad según el tipo de inversión.
En primer lugar, los contratos de obra pública están dirigidos a la entrega de un suministro, trabajo o servicio, el
cual será entregado al Estado tras el término de la fase de construcción. Si el financiamiento de la inversión
proviene de recursos del Estado los procesos de contratación se deben realizar de acuerdo a la legislación
nacional. Existe también la posibilidad de que el financiamiento de las inversiones provenga de fuentes de
endeudamiento externo. En estos casos los procesos de contratación generalmente se realizan de acuerdo a las
normas de la entidad financiadora, que usualmente son entidades multilaterales de financiamiento.
Las inversiones que se realizan mediante ejecución financiada por recursos del Estado está sujeta a las
limitaciones y posibilidades de las normas nacionales. Al respecto, Bull (2004, citado por Rozas, P., Bonifaz, J. y
Guerra-García, G., 2012) indica que esta modalidad de contratos se ha distorsionado porque algunos contratistas
consideran que parte de sus ganancias pueden provenir de incumplir especificaciones técnicas en el contrato sin
ser descubiertas. El financiamiento de las inversiones mediante deuda externa brinda algunas ventajas de
celeridad en la contratación y buenas prácticas en el seguimiento de la ejecución, debido a que se utilizan las
normas de la entidad multilateral financiadora.
4.1. Fuentes de financiamiento de organismos bilaterales y multilaterales
En esta sección se procederá a describir las diversas fuentes de financiamiento para proyectos de
infraestructura existentes. Estas fuentes de financiamiento tienen algunas características en común que se
describen a continuación.
 Establecen condiciones para sus préstamos que suelen rígidas y que se concretan en un contrato de
préstamo que tiene rango de ley. El proceso para la concreción de un préstamo desde la idea de proyecto
hasta la firma del contrato de préstamo suele exceder al año. Si además se considera que desde la firma del
contrato existe un periodo en el cual la unidad ejecutora del gobierno debe cumplir con las condiciones
establecidas en el contrato, el inicio de las operaciones de la infraestructura financiada puede ser dos o tres
años después del inicio de las coordinaciones para formular y financiar un proyecto.
 Los préstamos deben contar con una contrapartida presupuestal de parte del Gobierno. La experiencia
muestra que la contrapartida es variable, incluso entre préstamos para el mismo país.
 Los préstamos de las entidades multilaterales ofrecen la ventaja de que asumen los procedimientos de
contratación de la multilateral. Con frecuencia estos procedimientos son más ágiles que los que existen en
el país prestatario. De esta manera se logra que el proceso de ejecución del contrato sea más veloz.
 Es frecuente que entre las condiciones que requieren las multilaterales para otorgar un préstamo está que
la entidad de gobierno encargada de la ejecución del proyecto tenga plena autonomía e independencia. Muchas
veces este requerimiento deriva en que para la ejecución de un préstamo se deba crear una unidad orgánica
específica para tal fin.
De acuerdo a Bonifaz, J., Urrunaga, R., Aguirre, J. y Urquizo, C. (2015), el Perú cuenta con espacio fiscal suficiente
para ejecutar proyectos de infraestructura financiados con endeudamiento, debido a que el nivel de
endeudamiento del Perú es bajo respecto a otros países de América Latina. En efecto, información del Banco
15|46
Mundial al 2018 señalan que el Perú tiene nivel de endeudamiento relativamente menor respecto a su PBI en
relación a sus pares regionales, mientras que su calificación de riesgo sería una de las más bajas.
Tabla 9: Deuda respecto al Porcentaje de PBI Tabla 10: Calificación de Riesgo en el Pago de
(2018) Deuda (2018)
Países de América Porcentaje Países de América Calificación de

Latina del PBI Latina riesgo en el pago
Venezuela 80.9 de su deuda*
Argentina 80.0 Chile A
Brasil 78.0 México BBB+
El Salvador 76.3 Perú BBB+
Uruguay 60.6 Colombia BBB
Nicaragua 52.5 Panamá BBB
Costa Rica 52.4 Uruguay BBB-
Bolivia 51.6 Costa Rica BB
Colombia 48.1 Guatemala BB
Ecuador 46.4 Paraguay BB
México 45.3 Brasil BB-
Honduras 43.8 República Dominicana BB-
República Dominicana 39.8 Bolivia BB-
Panamá 36.8 Nicaragua B
Perú 26.4 Argentina B
Chile 25.6 Ecuador B-
Guatemala 23.7 El Salvador B-
Paraguay 20.4 Venezuela D
*(A tiene el menor riesgo y D el mayor riesgo
Fuente: Banco Mundial, 2018. de impago)
Fuente: Banco Mundial, 2018.
Sin embargo, Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. indican que es importante tener puntos en consideración
frente al endeudamiento que permitan desarrollar infraestructura:
a. Los sistemas nacionales de inversión pública deben ser capaces de identificar los proyectos con mayor
impacto económico y social y que en lo posible permitan obtener un retorno monetario (condidición
deseable, pero no siempre alcanzable), ya que de esa manera se podrá realizar el pago de la deuda. En
ese sentido, el fortalecimiento de los sistemas nacionales de inversión pública toma mayor relevancia al
tratarse de un proyecto financiado con endeudamiento.
b. Se debe tomar en cuenta la tasa de interés, el plazo de pago del préstamo, la contrapartida de
financiamiento, las condiciones que se deben cumplir y el tiempo de preparación de los proyectos para
presentarlos ante los organismos multilaterales. Al respecto, los casos más conocidos son los del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) o el Banco Mundial, que requieren una preparación de mínimo 18
meses para solicitar el préstamo y son exigentes en la evaluación social y ambiental de la inversión.
Otras entidades, como la Corporación Andina de Fomento (CAF), son más flexibles, pero cuentan con una
tasa de interés mayor.
16|46
c. Se debe realizar un estudio exhaustivo de los bancos con casos de éxito en la ejecución de proyectos o
aquellos que implementan programas de inversión innovadores, con el fin de solicitar el préstamo con
dichas entidades y lograr que se involucren en el desarrollo, implementación y ejecución del programa.
En tal sentido, el país solicitante no solo se vería beneficiado con el crédito, sino también de posibles
recomendaciones de dichos bancos -en base a su experiencia- para asegurar el éxito de la ejecución de
la inversión. Por otra parte, existen organismos multilaterales que administran fondos para donación y
cooperación técnica, por lo que en algunos casos financian de forma gratuita los estudios de preinversión
o proyectos de inversión pública o, en otros casos, brindan su asistencia técnica-financiera no
reembolsable para la formulación de los proyectos.
d. Las políticas nacionales de endeudamiento deben estar claramente definidas, como, por ejemplo, definir
un número limitado de líneas de inversión para evitar la fragmentación de operaciones o establecer una
escala mínima de aprobación de los préstamos.
Se describen cinco instituciones a las cuales es posible acudir regularmente en la región.
4.2. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
El BID cuenta con un largo historial de financiamiento de proyectos en la región de América Latina. Para esta
institución, la principal herramienta de financiamiento es el préstamo. Además de las diversas modalidades
de préstamo que suelen ofrecer, otra herramienta bastante utilizada es la Facilidad para la Preparación y
Ejecución de Proyectos (FAPEP). Mediante este instrumento el BID financia la etapa de preparación y ejecución
de los proyectos, facilitando así su lanzamiento. Cabe resaltar que las operaciones de préstamo están
orientadas a la promoción del desarrollo social y económico, así como servir de soporte para aquellos países
que se encuentren en una crisis macroeconómica, mitigando los posibles perjuicios en su desarrollo
socioeconómico.
Sus tasas de interés están referidas a tasas usadas internacionalmente, tales como la LIBOR ( London Inter-
Bank Offered Rate) y consideran un margen -alrededor de 0.1%- más comisiones. Las comisiones que se
añaden son por concepto de análisis de la operación, administración del préstamo, asistencia técnica, entre
otros. Además, los periodos de amortización al sector público varían entre 15 y 25 años. (Rozas, P., Bonifaz,
J. y Guerra-García, G., 2012).
Por otro lado, sus criterios de elegibilidad, como lo muestran Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012)
son exhaustivos y rigurosos. Los principales requerimientos que se suelen pedir a los gobiernos prestatarios
son los siguientes.
- Facultad para contratar créditos en el exterior
- No hay impedimentos para someterse al procedimiento de arbitraje
- Facultad para asumir las obligaciones estipuladas en los contratos de préstamo del BID
- Capacidad legal para realizar modificaciones de organización y estructura que podrían requerirse para
el proyecto o programa
- Capacidad legal para establecer tarifas en relación con servicios públicos
4.3. Grupo Banco Mundial y Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento.
Al igual que en el caso del BID, el Banco Mundial presenta un largo historial de financiamiento de proyectos.
Además, es a través del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) que lleva a cabo sus
operaciones de financiamiento. Su principal objetivo como institución es erradicar la pobreza extrema en los
países en vías de desarrollo y de ingresos medios, a partir del fortalecimiento de sus inversiones en
17|46
infraestructura. En tal sentido, como parte de sus servicios de préstamos, ofrece asesorías que tienen como
propósito desarrollar la eficiencia en la inversión del sector público. Entre sus operaciones de crédito se
tiene:
- Préstamos para proyectos de inversión: Están dirigidos a países que adquirirán bienes, ejecutarán obras
o contratarán servicios para complementar proyectos de desarrollo económico y social
- Préstamos para políticas de desarrollo: Diseñados para financiar la implementación de políticas de
desarrollo y donde el desembolso es rápido.
Además de superar la evaluación económica, financiera, social y ambiental, el proyecto que logre el
financiamiento deberá tomar en cuenta las condiciones estándar de los préstamos del BIRF. Las tasas de
interés se encuentran compuesta por la tasa de referencia, la cual es LIBOR y el margen del banco. Dicho
margen puede ser fijo durante la vigencia del préstamo o variable, revisado cada tres meses (World Bank,
2015).
Respecto a la elegibilidad de los gobiernos prestatarios, la premisa manejada por el BIRF es que no se
deniegue la precalificación o postcalificación de una entidad prestataria por motivos que no tengan relación
con su capacidad y recursos para cumplir con el contrato. En tal sentido, todos los solicitantes pasan por
una evaluación técnica que permita verificar si pueden ejecutar el contrato adecuadamente.
4.4. Corporación Andina de Fomento (CAF).
La CAF es un organismo multilateral que tiene como objetivo promover la integración latinoamericana. Se ha
especializado en los préstamos de corto, mediano y largo plazo. La tasa de interés es LIBOR a seis meses
más un margen de 1.05% anual (Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G., 2012).
Cuando se tratan de operaciones con riesgo soberano, la CAF presenta los siguientes criterios de selección
(Banco de Desarrollo de América Latina, 2019):
- Prioridad: La CAF verifica si el proyecto presentado ha sido priorizado por el país prestatario y se
encuentre relacionado a desarrollo sostenible o integración entre los países accionistas.
- Viabilidad de la Operación: La CAF realizará evaluaciones económicas, financieras, legales, institucionales,
sociales, técnicas y ambientales, a fin de determinar la viabilidad del proyecto.
- Aporte al Desarrollo: El proyecto presentado debe presentar un impacto relevante al desarrollo del país
prestatario.
4.5. Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA).
Es un órgano independiente que coordina la asistencia pública oficial internacional de Japón, el cual tiene por
objetivo brindar asesorías y apoyar financieramente a los países en desarrollo, con el fin de que ellos mejoren
su infraestructura social y económica, así como también se enfoca en fortalecer su gestión ambiental y
gestión para la prevención y mitigación de desastres naturales. En tal sentido, sus modalidades de
cooperación están destinadas a los países mencionados y son las siguientes:
- Cooperación técnica: JICA busca desarrollar los recursos humanos y fortalecer el sistema administrativo
de los países a través de herramientas de cooperación como envío de comisiones de expertos, aceptación
de becarios, entre otros.
- Cooperación financiera reembolsable (Préstamos de la AOD): JICA otorga préstamos a los países que
cuenten con cierto nivel de ingresos, los cuales son de bajo interés y a largo plazo, con lo cual se busca
potenciar el desarrollo de infraestructura a gran escala.
- Cooperación financiera no reembolsable: Se brinda asistencia financiera sin obligación de devolución.
18|46
Respecto a la Cooperación financiera reembolsable, JICA define criterios de elegibilidad que deberán cumplir
las entidades prestatarias (Japan International Cooperation Agency, 2012):
- Debe proceder de un país elegible según el Convenio de Préstamo de JICA
- Será elegida de acuerdo a su propia capacidad
- No deberá infringir la Sección 1.06 “Prácticas Corruptas o Fraudulentas”
- No deberá infringir la Sección 1.07 “Conflicto de Intereses”
4.6. Instituto Alemán de Crédito para la Reconstrucción (KfW).
Nació con el objetivo de fomentar la actividad de pequeñas y medianas empresas alemanas, así como financiar
a startups. Asimismo, financia también proyectos de infraestructura, innovación y protección ambiental.
Posteriormente, en 1994 pasó a implementar actividades de financiamiento a países en vías de desarrollo, a
través del crédito compuesto de cooperación financiera.
Para que un proyecto pueda ser acreedor de dicho financiamiento, debe tener un impacto relevante en el
sector de infraestructura social o básica, en el sector agrícola, manufacturero, tratarse de un proyecto de
protección ambiental y de los recursos naturales, o de reforma económica estructural. Por otro lado, la KfW
diferencia la tasa de interés que coloca al crédito, siendo para los países de desarrollo medio 0.75% anual,
con 5 años de gracia y 40 años de plazo para amortización. Para el caso de los países con mayor desarrollo,
el interés es de 2% anual, con 5 años de gracia y 30 años de amortización (Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-
García, G., 2012).
19|46
5. Mecanismos de participación privada en ejecución y desarrollo de

proyectos de infraestructura
A nivel de América Latina, la participación del sector privado en el sector de infraestructura ha ido en ascenso
desde la década de los años 90. Dicho ascenso fue posible debido a que se desarrollaron nuevas formas de
asociación entre el Estado y las empresas. En el caso del Perú, Lardé (2016) muestra cómo ha ido evolucionando
la inversión en infraestructura, diferenciando al sector público del privado. El gráfico líneas abajo muestra que,
entre los años 2008 y 2012, la diferencia entre la inversiones pública y privada ha sido marcada, con altas y bajas.
Sin embargo, para el 2013, ambas inversiones se encontraban relativamente a la par, lo que sugeriría cambios
institucionales asociados a los modelos de Asociación Pública Privada (APP), mejoras en la situación y política
económica o evolución de las expectativas de los agentes económicos (Lardé, 2016).
Cuadro 6: Inversión en Infraestructura por sector público y privado en el Perú, 2008 – 2013
(En porcentajes del PBI)
Fuente: Lardé (2016)
Por su parte, los datos de Vivien Foster (2003, citada por Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G., 2012), si bien
son referidos a la infraestructura a nivel América Latina, muestran que entre 1990 y 2002, el 54% de las
inversiones privadas realizadas en infraestructura correspondieron a operaciones realizadas bajo la modalidad
de APP.
En el caso de los contratos mediante APP, éstos van enfocados a la creación de una infraestructura y
equipamiento, que posteriormente el mismo operador privado administrará por un determinado periodo de
tiempo. De esa manera, para el operador privado no existen incentivos para el incumplimiento de términos en el
contrato, ya que, de realizarse, se generarían sobrecostos en la fase de operación y mantenimiento, disminuyendo
así sus utilidades netas.
El contrato de APP también tiene la ventaja hipotética de que, en caso de ser financiado por organismos
multilaterales, estos últimos buscarían que el proyecto sea desarrollado en el estricto cumplimiento del contrato,
puesto que de ese modo podrían asegurar la recuperación del monto que prestaron para la obra. Por lo tanto, el
concesionario se vería desincentivado a incumplir el contrato y estaría pendiente sobre la calidad de la obra.
20|46
Adicionalmente, debido a que los contratos de APP están más orientados a brindar un servicio, el Estado se ve
inducido a medir los resultados de la obra, así como los obtenidos durante el periodo de operación del servicio.
Por dicha razón, Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012) sugieren que el contrato de concesión sea lo
suficientemente extenso como para que se hagan visibles las posibles deficiencias técnicas de la obra y el
operador se haga responsable.
La siguiente tabla contiene las principales diferencias entre un contrato de obra pública y un contrato de
concesión, donde se incluyen las ya mencionadas y se añaden otras.
Tabla 11: Diferencias entre un Contrato de Obra Pública y un Contrato de APP
Contrato de Obra Pública Contrato de APP

Definiciones Entrega de un suministro, un trabajo o Creación de un equipamiento y gestión de un
un servicio determinado por la servicio público por un concesionario
colectividad pública. privado, mediante un acuerdo entre lo público
y lo privado.
Principales  Objeto único  Objeto múltiple
características  Corta duración  Larga duración
 No se asocia a la gestión del  Se asocia a la gestión del servicio
servicio
 No se le delega una misión pública  Se le delega una misión pública
Características  Dirección de la realización a cargo  Dirección de las operaciones a cargo del
esenciales de una entidad pública concesionario
 No hay prefinanciamiento,  Prefinanciamiento, cofinanciamiento o
cofinanciamiento ni financiamiento financiamiento de la obra por parte del
del objeto o de la obra por parte del concesionario
contratista
 No hay inversión del contratista  La inversión corre por cuenta del
concesionario
 No hay libertad de concepción del  Libertad total o parcial de concepción del
servicio o de la obra servicio o de la obra
 El contrato no crea ni organiza el  El contrato instituye y organiza el
servicio (contrato secundario) servicio deseado por la colectividad
(contrato principal)
 El contratista no es el propietario  El concesionario es el titular o
propietario
 No hay libertad de gestión del  Libertad de gestión del contrato por
contrato para la empresa parte del concesionario
 No hay ocupación del dominio  En general, hay ocupación del dominio
público por largo tiempo público por largo tiempo
 No hay responsabilidad mixta  Responsabilidad mixta y de larga
obras/gestión – conservación duración del delegatario
Fuente: Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012)

El siguiente cuadro muestra las diversas modalidades existentes de participación privada en la gestión de
infraestructura de propiedad pública, las cuales serán descritas a continuación.
21|46
Cuadro 7: Tipos de Asociaciones Público Privadas
Asociaciones público - privadas
Contratos de
empresa de
propiedad Contratos BOT Concesiones
conjunta (joint
venture)
BOT DBFT DBOT
Nota: BOT = Contratos de construcción, operación y transferencia; DBFT = Contratos de diseño, construcción, financiamiento
y transparencia; DBOT = Contratos de diseño, construcción, operación y transferencia.
Fuente: Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012). Elaboración propia
5.1. Asociaciones Público Privadas.
Mediante esta modalidad, el Estado define el servicio u obra que necesita del operador privado, quien será el
encargado de financiar, ejecutar y operar la obra por el tiempo que se pacte en el contrato. En algunos casos, el
operador privado lleva a cabo el diseño también de la obra, pudiendo promover ideas de proyectos de
infraestructura. El Estado, por su parte, se compromete al pago de una renta al operador durante el periodo de
asociación o también puede autorizarlo al cobro de de una tarifa a los usuarios, tal como sería el cobro de peajes.
En la APP, si bien el operador privado es el que financia y construye la infraestructura, tras el periodo de
operación de servicios fijado en el contrato, la propiedad se transforma en pública y es entregada al Estado
(Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G., 2012). El plazo de duración de una APP suele ser entre los 10 y 30 años.
Lo positivo de la APP y motivo por el cual es promovido en el Plan Nacional de Infraestructura para la
Competitividad, es que brinda la posibilidad de generar infraestructura, sin que ello suponga una gran demanda
de inversión por parte del Estado, siendo el operador privado quien cubriría dicha monto. Posteriormente, el
operador privado se beneficiaría a partir de tarifas, cánones, alquileres u otros medios (Berrone, P., Fageda, X.,
Llumà, C., Enric, J., Rodríguez, M., Salvador, J. y Trillas, F., 2018).
Cabe mencionar que existen 3 tipos de APP, las cuales son:
a) Contratos de empresa de propiedad conjunta (joint venture).

Mediante este tipo de APP, entidades del sector público y privado invierten de forma conjunta en una empresa
o se asume la propiedad conjunta de una empresa existente, pero que, en ambas situaciones, sea
independiente del Estado. Los riesgos y ganacias deben ser asumidas por ambas partes, por lo que los socios
deben hacer inversiones conjuntas a lo largo del desarrollo de un proyecto. Cabe mencionar que los contrato
joint venture pueden combinarse con la modalidad de concesiones, pudiendo abrirse una convocatoria de
concesión, donde participe una empresa de propiedad mixta.
22|46
De esa manera, el Estado no solo participaría a nivel de regulación, sino también, al ser un accionista de la
empresa, tendría participación en las decisiones estratégicas de ésta. Se genera así un diálogo constante y
directo entre el sector público y privado durante el desarrollo de un proyecto. No obstante, esta ventaja
también supone una desventaja, ya que, de no estructurarse un marco legal adecuado, se corre el riesgo de
caer en un conflicto de intereses, donde el Estado por un lado tenga que velar por una regulación imparcial,
pero a la vez deba preocuparse por las ganancias de la empresa mixta.
b) Contratos BOT.
Los contratos BOT o contratos de construcción, operación y transferencia permiten que el operador privado
financie y desarrolle la obra de infraestructura, para posteriomente brindar el servicio durante un tiempo
específco. Finalizado el contrato, procede a entregar la obra al sector público. Una vez entregada, el Estado
tiene la libertad de operarla directamente o permitir que un privado la opere en su lugar, a través de un
contrato de servicios o arrendamiento. En general los contratos BOT suelen tener un periodo de operaciones
de 10 a 20 años, con el fin de que el operario pueda cubrir sus costos de construcción y pueda obtener
ganancias (Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G., 2012).
Existen variaciones de los contratos BOT, uno de los cuales es el contrato DBFO o Contrato de Diseño,
Construcción Financiamiento y Operación. Como su nombre lo especifica, se da cuando el operador privado
se encarga además del diseño de la obra, a partir de especificaciones del Estado sobre el servicio que se
desea brindar a los usuarios. En tal sentido, es el operador quien asume los gastos en las fases del proyecto
mencionadas. No obstante, la propiedad de los activos permanece en todo momento en manos del Estado,
quien remunera al operador encargado de explotar el proyecto, tal como ocurre en el peaje sombra (Rangel,
T. y Galende, J., 2007). El operador, de este modo, obtiene cubre sus costos y obtiene sus utilidades.
Otra variante de los contratos BOT son los DBFT o Contratos de Diseño, Construcción y Transferencia
(conocida también como “llave en mano”). En este caso, el operador privado también se encarga del diseño
de la obra, de acuerdo a los lineamientos propuestos por el Estado. Fuera de ello, se ejecuta como un contrato
BOT, siendo el operador quien financia, ejecuta, opera y, finalmente, entrega la obra al sector público. Lo que
lo diferencia de los contratos DBFO es, como se indicó previamente, que mediante los DBFO, el Estado es
poseedor en todo momento de la infraestructura construida por el operador privado, mientras que los
contratos DBFT estipulan que el operador es el dueño de la obra y la opera hasta el término del contrato,
momento en que la trasnfiere a la Administración Pública (Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G., 2012).
c) Concesiones.
Mediante esta modalidad, el Estado concede al operador privado la facultad de prestar servicios. Asimismo,
el operador deberá hacerse cargo de la administración y mantenimiento de la infraestructura y del cobro
por el servicio a los usuarios. En caso se requiera alguna inversión de capital para construir, mejorar o
expandir el sistema, dicha inversión correría por cuenta del operador privado. No obstante, los activos fijos
continuarían siendo propiedad pública.
El Estado, por su parte, se encargará de regular las actividades del operador. Dicha tarea es crítica cuando
el servicio está relacionado a monopolios naturales, ya que acciones de regulación deficientes darían pie a
un abuso tarifario o deterioro en la calidad de los servicios prestados. En tal sentido, para que un contrato
de concesión funcione, la entidad reguladora debe contar con fortalecimiento institucional para ejercer sus
actividades.
Por el lado del operador, el contrato de concesiones presenta como desventaja que, al ser su principal activo
el derecho a ingresos a partir del cobro por el servicio y que este es incierto (por situaciones como término
23|46
anticipado de contrato), es difícil conseguir financiamiento para el proyecto. Al respecto, se han generado
cláusulas que permitan proteger a los operadores, tales como el cambio del titular de la deuda en caso
finalice inesperadamente un contrato.
El siguiente cuadro muestra algunas de las opciones para la provisión de servicios públicos vistas, las cuales
están ordenadas de acuerdo al nivel de responsabilidad al cual corresponda. En la izquierda se ubica la Obra
Pública Tradicional del Sector Público, el cual se encuentra bajo la Responsabilidad Pública principalmente, siendo
el Estado aquel que es propietario, operador y financista del bien. Por su parte, el operador privado se encarga
de la ingeniería (desarrollo del expediente técnico) y construcción (contratista de obra) del proyecto. La siguiente
sección es ocupada por los contratos BOT en sus dos modalidades. En la primera (que está en el centro del
gráfico), el operador privado asume la responsabilidad del diseño de la infraestructura, el financiamiento y la
operación de la misma durante el periodo del contrato de concesión. Durante este contrato, la propiedad de la
infraestructura es del operador privado, al culminar dicho contrato, la propiedad es transferida al Estado, en
consecuencia, los riesgos relacionados a la infraestructura, durante el periodo de concesión, son asumidos por
el operador privado. En la tercera modalidad el operador privado también asume la función de financiar la
infraestructura, así como de operarla durante un periodo que se fija en el contrao de concesión. Sin embargo, el
operador privado no es propietario de la infraestructura, es el Estado, de esta forma el operador privado no
asume los riesgos de lo que pudiera ocurrir a la infraestructura (por ejemplo frente a un desastre natural).
Cuadro 8: Opciones para la Provisión de Servicios Públicos
Fuente: Velazco (2018).
Finalmente, se presenta un cuadro recopilario sobre las principales ventajas y desventajas de cada tipo de
APP.
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Tabla 12: Fortalezas y Debilidades de los Principales Tipos de Asociaciones Público-Privadas
Modalidad de APP Ventajas Desventajas

Empresa de propiedad  Combinan las ventajas del sector privado (dinamismo, acceso a  En muchos casos, los gobiernos locales son tanto accionistas
conjunta (joint venture) financiamiento, conocimiento de tecnologías, eficiencia gerencial, como reguladores de la empresa de propiedad conjunta y esto
espíritu empresarial) con la responsabilidad social, la conciencia puede conducir a un conflicto de intereses.
ambiental, el conocimiento local y las preocupaciones por la  Las organizaciones del sector privado tienden a centrarse en el
generación de empleo del sector público. “límite” financiero, mientras que los gobiernos se centran en el
 Debido a que tanto el sector público como el sector privado han proceso. Estas diferencias a menudo se manifiestan en los
invertido en la empresa, ambos tienen gran interés en que la cronogramas que cada sector considera razonables y pueden
fusión tenga éxito, lo que ayuda a la resolución de conflictos. crear problemas durante la fase de desarrollo del proyecto.
 La participación de los socios del sector público y privado desde  La participación económica temprana, que se requiere de ambas
el inicio permite una mayor innovación y flexibilidad en la partes, no permite el uso de procedimientos de licitación pública
planificación del proyecto y ayuda a garantizar que tanto unos y promueve la utilización de otros procedimientos, como la
como otros optimicen sus metas. negociación directa. Esto puede ocasionar preocupación sobre la
 La inversión temprana por parte de los socios del sector público transparencia.
y privado reduce los costos de transacción asociados con los
procesos de licitación más tradicionales, como, por ejemplo, los
contratos de construcción, operación y transferencia o las
concesiones.
Contratos de construcción,  Son una manera efectiva de obtener recursos del sector privado  Por lo general, solo involucran una parte del sistema, lo que limita
operación y transferencia (BOT) para la construcción de nueva infraestructura o la renovación la posibilidad del actor privado de optimizar el uso eficiente de
y contratos de diseño, sustantiva de la ya existente. los recursos en todo el sistema.
construcción, financiamiento y  Reducen los riesgos de mercado para el sector privado porque  La extensión y la complejidad de los contratos pueden reducir los
transferencia (DBFT) el gobierno generalmente es el único cliente efectos positivos de la competencia inicial. Por ejemplo, muchos
contratos de este tipo se renegocian una vez que están en
proceso y esas negociaciones son básicamente dirigidas sin
competencia.
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Concesiones  Son una manera efectiva de obtener recursos del sector privado  Las concesiones a gran escala pueden ser políticamente
para la construcción de nueva infraestructura o la renovación de controvertidas y difíciles de organizar.
la ya existente.  Aunque los contratos de concesión especifican pautas de
 La combinación de responsabilidad para inversiones y desempeño, mecanismos de ajuste de precios y estándares de
operaciones da al agente privado mayores incentivos para tomar servicio, los gobiernos deben supervisar su implementación. A
decisiones de inversión eficientes y desarrollar soluciones menudo, esto requiere que los gobiernos amplíen de manera
tecnológicas innovadoras, debido a que cualquier ganancia en significativa su capacidad reguladora.
eficiencia aumentará directamente las utilidades.  Es difícil establecer marcos de licitación y contratos para
 Están menos propensas a la interferencia política que los concesiones que pueden evolucionar durante un período de 25
servicios públicos administrados directamente por el gobierno años o más. Nadie puede predecir de antemano, con la precisión
central. estipulada en las especificaciones de las licitaciones convocadas,
la manera más eficiente y efectiva de proporcionar el servicio
deseado durante ese período de tiempo.
 Los beneficios de la competencia pueden ser limitados en la
concesión, debido a que solo un pequeño número de empresas
internacionales puede manejar las concesiones en determinado
ramo
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6. Participación privada en el financiamiento de proyectos de infraestructura

Como lo explican Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012), es preciso tener en cuenta ciertos aspectos
importantes para promover proyectos de infraestructura con la modalidad de APP. La motivación para buscar la
participación del sector privado en las inversiones públicas es su contribución a la eficiencia en el proceso de la
inversión, este objetivo sólo se logrará si se logran alinear los incentivos de manera adecuada, los cuales se aprecian
a continuación.
6.1. Distribución de riesgos de los contratos de concesión:
Es importante que los riesgos de la inversión sean aginados a cada actor (sea el operador privado, el Estado o los
usuarios) según sus mejores condiciones para manejarlos. En tal sentido, Perrot y Chatelus (citados por Rozas, P.,
Bonifaz, J. y Guerra-García, G., 2012) indican que existen tres tipos de riesgos asociados a la inversión: riesgos en la
fase de construcción, en la fase de operación y en el entorno del proyecto.
a) Riesgos asociados a la fase de construcción. Esta sección se encuentra subdivida en dos aspectos, los riesgos
técnicos y los riesgos económico-financieros. Los riesgos técnicos están relacionados a la elección de la
tecnología a utilizarse y a situaciones con probabilidad de ocurrencia que pueden surgir durante el desarrollo de
la obra, ya sean retrasos o sobrecostos. Los retrasos en las obras suelen ocurrir por la demora en la entrega
de permisos y licencias de parte de entidades públicas. Estos riesgos se incrementan cuando la obra implica más
de una empresa contratista debido a que cada una tiene diferente nivel de capacidades.
Los riesgos económico-financieros se relacionan con los acuerdos financieros en el contrato de construcción,
así como también con los incumplimientos al mismo y refinanciamiento. Asimismo, se debe tener en cuenta los
riesgos relacionados al panorama económico del país: inflación, variaciones en las tasas de interés y el tipo de
cambio.
b) Riesgos asociados a la fase de operación. Éstos riesgos se subdividen en: riesgos de ingreso (remuneración del
operador privado), riesgos de aumento en los costos de operación y riesgos financieros. El riesgo de ingreso
está relacionado a la demanda; por ejemplo, en el sector transporte el riesgo de ingreso con frecuencia es alto
debido a que la demanda real en la fase de operación es menor a la que se había estimado en la preinversión.
Como riesgo de ingreso también se considera el riesgo del desempeño del operador y/o sus proveedores,
interrupción del servicio, huelgas, fallas técnicas, falta de pago de algún subsidio establecido en el contrato, falta
de pago de parte del usuario, entre otros que afecten al servicio que se va a brindar.
Los riesgos en los costos de operación pueden estar relacionados a desperfectos técnicos o error en el cálculo
de los costos operativos de tal forma que la tarifa proyectada del servicio no cubre dichos costos en la realidad.
Además, dependiendo del sector, es necesario tomar en cuenta imprevistos climatológicos, como posibles cortes
de electricidad producto de una tormenta.
Los riesgos financieros, se refieren a los riesgos de incumplimiento de las obligaciones financieras establecidas
en el contrato de operación del servicio que debe ser brindado por la infraestructura construida mediante APP.
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Los riesgos pueden originarse en la probabilidad de incumplimiento de parte del operador privado del servicio o
de parte del Gobierno.
c) Riesgos asociados al entorno del proyecto. Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012) indican que los
proyectos deben tener en cuenta el escenario político, tanto nacional como internacional; así como también el
panorama macroeconómico, posibles modificaciones en el marco jurídico-legal y posibles desastres naturales.
Estos riesgos suelen ser catástrofes naturales, cambios en la escena política nacional o internacional, cambios
macroeconómicos o cambios en el marco jurídico y legal.
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Cuadro 9: Ocurrencia de Riesgos en una Asociación Público-Privada
RIESGOS DE LA FASE DE CONCEPCIÓN-CONSTRUCCIÓN RIESGOS INDIRECTOS LIGADOS

Riesgos técnicos AL ENTORNO
Frecuencia
Sobrecostos Concepción Buena ejecución  Catástrofes naturales
Imprevistos 
 Retrasos  Innovación  Calidad de trabajo Embargos políticos
 Geológicos 
 Conocimiento técnico  Interfaces Conflictos armados
 Meteorológicos 
y tecnológico  Subcontratación Prohibición de expertos
extranjeros
 Problemas de policía...
Riesgos macroeconómicos
 Crisis económica mayor
Riesgos económicos y financieros  Crisis financiera, devaluación
 Nuevas limitantes
 Parámetros financieros  No verificación de hipótesis de
 Compromisos financieros apertura comercial
 Indexación de costos  Refinanciamiento
 Tasas de interés  Crisis energética o de materias
 Contrapartida primas
 Tipo de cambio
Riesgos institucionales y jurídicos

 Evaluación de la legislación
sobre el medio ambiente,
RIESGOS DE LA FASE DE OPERACIÓN derecho inmobiliario, derecho
Riesgos económicos y financieros sobre inversiones extranjeras,
Riesgos técnicos de operación etc.
 Recursos jurídicos por terceros
Frecuencia Precio Otras bajas de ingresos Sobrecostos de operación  Conflictos entre colectividades
 Tráfico global  Nivel de cuota-  No pago de subsidios  Aumento de los costos de diferentes niveles
 Elasticidad precio aceptable  No pago por parte de de operación territoriales
precio-demanda usuarios  Demandas mayores del
 Crecimiento de la  Falta de insumos poder público
Aceptabilidad social del principio de
demanda  Reducción de capacidad
asociación pública privada
inicial o final
29|46
6.2. Fortalecimiento del marco regulatorio.
Según Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012), las APP no son una buena opción cuando la legislación es
débil o cuando es excesivamente compleja, porque esta modalidad de ejecución requiere que no existan vacíos
legales ni ambigüedades y se debe contar con claros mecanismos de solución de controversias. Asimismo, se
debe promover la competencia entre los postulantes con el fin de disminuir los riesgos de establecer acuerdos
menos eficientes.
El marco legal para los contratos de APP debe ir acompañado de la conformación de instituciones que regulen y
fiscalicen las acciones para la celebración de dichos contratos. Por lo tanto, dichos organismos reguladores deben
contar con autonomía, tanto administrativa como presupuestaria. Además, este ente debe contar con las
capacidades, herramientas y mecanismos que le permitan ejercer su rol con eficacia.
En la siguiente tabla los autores mencionados previamente resumen los elementos necesarios para el marco
regulatorio y para el órgano regulador, a fin de alcanzar contratos de APP adecuados.
Tabla 13: Elementos Necesarios en el Marco Regulatorio y en el Órgano Regulador
Marco regulatorio Órgano regulador

 Establecimiento del marco regulatorio en la fase inicial  Conciencia y defensa de su autonomía institucional
de la reforma  Correcto entendimiento de los límites a su intervención
 Mecanismos adecuados para promover la competencia  Claridad de la alta dirección respecto de sus objetivos
 Marco regulatorio sin ambigüedades centrales
 Autonomía del órgano regulador  Política de personal que permita asegurar los recursos
 Funciones del órgano regulador claramente delimitadas humanos que demandan su gestión
respecto de las funciones de otras instituciones  Efectiva estrategia de imagen institucional que permita el
gubernamentales cabal entendimiento de su misión y el diálogo con los
 Estabilidad y consistencia en las reglas del juego agentes interesados y con la sociedad en general
 Estructura regulatoria con la flexibilidad suficiente  Uso de mecanismos regulatorios transparentes
para adaptarse a nuevas situaciones  Desarrollo de instrumentos de rendición de cuentas
 Mecanismos de solución de controversias entre (accountability)
empresas privadas y entre éstas y sus usuarios  Esfuerzo por constituirse en un órgano imparcial para
 Facilitación de la participación activa de los evitar su “captura”
consumidores  Aplicación de mecanismos para reducir la asimetría de
 Incorporación de códigos de ética profesional información que naturalmente se presenta en relación con
el operador privado
6.3. Diseño de las licitaciones y los contratos:
Durante el proceso de licitación, es necesario que todos los postulantes se encuentren en igualdad de condiciones
con el fin de generar competencia. Para este propósito Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012) sugieren
que el Estado podría financiar los estudios de preinversión, así como otras iniciativas que permitan promover la
mejor competencia durante este proceso. Además, se señala que debería existir la protección de ideas y
aportaciones innovadoras cuando estas provengan del sector privado.
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Respecto al contrato de construcción de obra, éste debe ser claro, sin vacíos y debe prever los posibles
escenarios que desemboquen en potenciales riesgos. Al mismo tiempo, si bien es positiva la posibilidad de
renegociaciones, el abusar de ellas puede provocar poca estabilidad y transparencia en los contratos. Durante la
implementación de la obra, es esencial que el contrato especifique que la obra será definida y controlada por una
determinada entidad pública (Unidad Ejecutora) hasta el final del contrato.
Respecto a la operación del servicio, el contrato con el operador -cuando éste es privado- debe enfocarse en
asegurar su continuidad, el bienestar de los usuarios y, además, el equilibrio económico y financiero (que debe
incluir la rentabilidad del operador privado en función del riesgo que afronta). Finalmente, el contrato también
debe estipular adecuadamente los términos de su vencimiento y cancelación por incumplimiento (Rozas, P.,
Bonifaz, J. y Guerra-García, G., 2012).
La siguiente tabla muestra las etapas principales de un contrato de concesión. Las tres primeras etapas se
relacionan a la preparación de la convocatoria por parte del Estado. Se discute el proyecto para lograr la
aceptación social, se busca resolver problemas en el marco jurídico y se designa un equipo promotor de la
inversión privada, encargado de la definición del servicio y el perfil de los postulantes.
La cuarta etapa marca el inicio de la convocatoria, donde los postores presentan y se identifican/asignan los
riesgos entre los actores relevantes. En la quinta etapa se redacta el contrato con el postulante ganador,
estableciéndose también las condiciones financieras. La sexta etapa está compuesta por el inicio de la concesión
y, en esta etapa, se inicia el control de las actividades del concesionario. En la última etapa, se da por terminada
la ejecución de la obra y, tal como se indica en la tabla, los bienes regresan a la entidad pública concedente.
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Tabla 14: Principales Etapas de un Contrato de Concesión

Etapas Subetapas
Etapa 1: creación del proyecto,  Aceptación política de la asociación público-privada por parte del gobierno y la
aceptación política y social, y administración
dominio de las condiciones para  Aceptación social y económica del futuro equipamiento
su realización  Estudio de factibilidad del proyecto
 Dominio del terreno
 Primer estudio de realización técnica
 Enfoque de la rentabilidad del proyecto
 Definición de la eficiencia esperada
 Identificación de los problemas ambientales
Etapa 2: creación de un marco  Derecho comercial y derecho de la asociación público-privada
jurídico para el proyecto,  Derecho de inversiones extranjeras
favorable para la concesión  Derecho fiscal de la asociación público-privada
 Derecho del dominio público
Etapa 3: preparación de la  Formación de un equipo de proyecto a nivel gubernamental
consulta  Verificación de la situación financiera del país
 Definición precisa de la eficiencia esperada
 Selección de las posibles variantes
 Predefinición de la naturaleza de los contratantes
Etapa 4: consulta y negociaciones  Convocatoria a candidatos
sobre los riesgos  Selección por etapas
 Inicio de las negociaciones con los preseleccionados
 Identificación, cuantificación y atribución de los riesgos a las partes por medio de la
negociación
 Primer enfoque del contrato
Etapa 5: establecimiento y firma  Identificación de las condiciones financieras definitivas ofrecidas por las partes
del contrato una vez implicadas (bancos, Estado, instituciones financieras)
seleccionada la mejor oferta  Redacción del contrato definitivo y, en ocasiones, aprobación de dicho contrato por el
Parlamento nacional
Etapa 6: lanzamiento del contrato  Puesta de los terrenos a disposición de la empresa
 Expedición de las autorizaciones administrativas para construir
 Realización de las obras
 Inauguración del servicio o del equipamiento público
 Inicio del control del concesionario
Etapa 7: desarrollo del contrato  Control del concesionario en la ejecución de las obras y en la gestión de la
infraestructura
 Puntualización de las inversiones complementarias
 Cita para considerar y, en ocasiones, corregir la ejecución del contrato
 Pagos de subsidios o préstamos amparados por el contrato y pagos por ocupación del
dominio público
 In fine: regreso de los bienes a la autoridad pública
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6.4. Recomendación para la asignación de riesgos
Tal como se indicó previamente, para llevar a cabo una obra bajo la modalidad de APP es crítico establecer
adecuadamente los riesgos a cada actor, por lo cual deberían ser asignados a aquellos actores que estén en
mejores condiciones de enfrentarlo. Es así que Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012) define los riesgos
presentes en cada etapa de una obra y los riesgos indirectos relacionados al entorno.
En el caso de los riesgos en la fase de concepción/construcción, los riesgos de sobrecostos, retrasos, concepción
y buena ejecución, se sugiere que sean derivados al operador privado ya que se debería estar contratando a una
empresa que sea técnica y financieramente capaz de realizar la obra solicitada. Por otra parte, los riesgos de
imprevistos, deberían ligarse principalmente al Estado (concedente). Respecto a los riesgos en la fase de
operación, estos deberían asignarse de forma equilibrada entre el operador privado y el concedente.
Los riesgos económicos y financieros, por ser propios del sector privado, deberían ser distribuidos entre el
consorcio y los bancos. Es así como los riesgos pueden ser cubiertos a partir de herramientas varias. Para el
caso del riesgo de contrapartida del operador, éste puede emitir fianzas de ejecución de contrato. Frente a los
riesgos de tasa de interés, por otro lado, se puede hacer uso de mecanismos de cobertura tradicionales, tales
como los swap, opciones o futuros. No obstante, los relacionados al tipo de cambio también deberían ser
atribuidos al concedente si el consorcio no puede utilizar algún mecanismo de cobertura.
Finalmente, los riesgos indirectos relacionados al entorno deberían ser distribuidos entre el operador privado y
el concedente. Riesgos como la aceptación social de la obra, suelen depender del rol de ambos actores y, por
tanto, los riesgos se deberían repartir entre los dos. Los riesgos que no son posibles de prever, como desastres
naturales o guerras, suelen ser asignados al concedente.
A continuación, se presenta una tabla que amplía, a criterio de Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012), a
qué entidad le correspondería cada riesgo respecto a las fases de un proyecto y los riesgos indirectos
relacionados al entorno.
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Tabla 15: Asignación recomendada de Riesgos

(Consorcio = Operador privado)
Categoría de riesgo Acción de limitación del riesgo Asignación

propuesta
Elección de un operador-constructor experimentado y con suficiente capacidad; Sobre todo
Sobrecostos elección de un contratista único para la construcción y explotación; acercamiento “llave consorcio
en mano” a precios globales
Elección de un operador-constructor experimentado y con suficiente capacidad; Consorcio/
preparación adecuada de los procedimientos iniciales que permitan obtener las concedente
Fase de concepción / construcción
Retrasos
autorizaciones y demás (procedimientos
legales)
Innovación Elección de un operador-constructor experimentado y con suficiente capacidad Consorcio
Concepción Maestría técnica y Asignación de privilegio a una elección tecnológica que el constructor sea capaz de Consorcio
tecnología dominar
Elección de un operador-constructor experimentado y con suficiente capacidad; Consorcio
Calidad del trabajo
Buena elección de un contratista único que asuma la construcción y explotación
ejecución Interfaces y Elección de un contratista único que reúna las distintas empresas en una sociedad de Consorcio
subcontratación proyecto único
Realización de los estudios iniciales para determinar los principales parámetros Sobre todo
Geológicos
geológicos concedente
Imprevistos
Consorcio/
Meteorológicos
concedente
Buena recolección de datos iniciales; detalle de las hipótesis de modelización global Consorcio/
Fase de operación
Tráfico global
concedente
Elasticidad demanda- Realización de estudios iniciales sobre la sensibilidad de los usuarios y acercamiento Consorcio/
Frecuencia
precio prudente concedente
Crecimiento de la Detalle correcto y validación de las hipótesis subyacentes al modelo de crecimiento del Consorcio/
demanda tráfico concedente
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propuesta
Nivel aceptable de Estudios de sensibilidad; desarrollo de un marketing de la asociación público-privada; Consorcio/
Precio
precio-cuota adopción de una política de “calidad” que escuche a los usuarios concedente
Reforzamiento de los compromisos nacionales, eventualmente recurriendo a Concedente
No pago de subsidios
organizaciones multilaterales
No pago por parte de Política tarifaria socialmente aceptable; garantía de cooperación de la política y la Consorcio/
Fase de operación
Otras bajas de usuarios justicia concedente

ingresos Respaldo en hipótesis o escenarios realistas sobre la evolución de la red en torno al Consorcio/
Falta de insumos
proyecto concedente
Reducción de capacidad Elección de un operador-constructor experimentado Concedente
inicial o final
Aumento de costos de Previsión de cláusulas contractuales que permitan ajustar el contrato a nuevas Sobre todo
Sobrecostos de operación exigencias consorcio
operación Exigencias públicas Instrumentos de cobertura; indización de las tarifas con los costos Banco/ consorcio
crecientes
Indización de los costos Instrumentos de cobertura; indización de las tarifas con los costos Banco/ consorcio
Riesgos económicos y
Instrumentos de cobertura; elección de financiamientos con tasas enmarcadas o Banco/ consorcio

Parámetros Tasas de interés
financieros
tasas fijas
financieros
Instrumentos de cobertura; seguro multilateral; ingresos en divisas fuertes y Banco/ consorcio/
Tipos de cambio
financiamientos locales concedente
Compromisos Refinanciamiento Banco/ consorcio
financieros Contrapartida Elección de garantías por seguros Banco/ consorcio
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propuesta
Concedente/
Catástrofes naturales
aseguradoras
Embargos políticos o Cobertura de riesgos políticos por parte de organismos bilaterales o multilaterales Concedente/
Fuerza mayor
guerras aseguradoras
Visas, policía, expertos Compromiso de facilitar los procesos administrativos por parte del concedente Concedente
extranjeros
Cobertura de los riesgos políticos amplios por parte de organismos bilaterales o Consorcio/
Crisis económica,
multilaterales; cláusulas de renegociación y adaptación de los contratos concedente/
financiera, energética;
Riesgos indirectos
aseguradoras/
Riesgos devaluación
bancos
macroeconómicos
No verificación de Cobertura de los riesgos políticos amplios por parte de organismos bilaterales o Consorcio/
hipótesis de apertura multilaterales; cláusulas de renegociación y adaptación de los contratos concedente
comercial
Evolución de legislación Previsión de cláusulas de renegociación y adaptación de los contratos Concedente
indirecta
Riesgos
Recursos jurídicos por Refuerzo del marco jurídico e institucional inicial; verificar compatibilidad de la Concedente/
institucionales y
terceros asociación público-privada y la legislación existente consorcio
jurídicos
Conflictos entre Intento de que los organismos bilaterales y multilaterales cubran el riesgo Concedente/
colectividades subsoberano; refuerzo de la protección jurídica consorcio
Aceptabilidad social de la asociación público Marketing inicial y durante toda la vida de las asociaciones público-privadas; privilegio Concedente/
privada del enfoque de calidad; previsión de tarifas aceptables consorcio
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7. Criterios de selección de proyectos válidos para ejecutarse por APP

A pesar de los beneficios que presenta la ejecución de proyectos mediante APP, Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García,
G. (2012) plantean que no todos los proyectos pueden ser sostenibles bajo esta modalidad. Ante dicho dilema, sugieren
preguntarse: “¿en qué casos es conveniente para un país que un proyecto socialmente rentable, pero financieramente
inviable, mute de contrato de obra pública a alguna modalidad de asociación público-privada?”. Es así que, para
responder dicha cuestión, se resaltan siete criterios, los cuales son los siguientes.
a. Preparación y definición del nivel de servicio.
Como se ha mencionado previamente, existe reincidencia de renegociaciones y se deberían a la falta de
preparación adecuada de los estudios de prefactibilidad y factibilidad. Estos permitirían definir claramente los
estándares de calidad del servicio futuro, así como los costos de inversión y operación y los plazos de
recuperación de la inversión de acuerdo al mecanismo de pago acordado. Este punto es crítico, debido a que se
evitaría correr el riesgo de concesionar proyectos sobrevalorados o sobredimensionados. No obstante, no se
debe perder el objetivo propio de los proyectos de infraestructura que, además de su viabilidad financiera, deben
ser socialmente rentables.
Asimismo, se sugiere que los estudios de ingeniería, en caso de ser necesarios para la convocatoria, sean
realizados por el Estado, puesto que, de no ser así, el proceso sería ineficiente, a la par que costoso, dado que
cada postulante (operador privado) llevaría a cabo su propio estudio y algunos podrían quedar fuera de carrera,
reduciendo la competencia.
b. Riesgo fiscal: subsidios y pasivos contingentes y no contingentes.

Es importante minimizar el riesgo fiscal que se podría derivar de las obligaciones que asume el Estado con
respecto a las inversiones en infraestructura con participación del sector privado. Un ejemplo usual es el pasivo
que se genera para el Estado por garantizar la cobertura de ingresos para el operador privado, ante demandas
reales que son menores que las que se estimaron en la preinversión.
Para lograr este objetivo la primera tarea es formular el proyecto con rigurosidad, identificando los riesgos
relevantes. Asimismo, es importante identificar el riesgo que se busca gestionar. Así, por ejemplo, las garantías
del Estado no deberían orientarse a cubrir los ingresos del concesionario, sino a permitir que éste cumpla con
sus obligaciones frente a los bancos que financian la inversión.
c. Separación de objetivos comerciales y sociales.

El operador privado solo debe participar en aquellos proyectos donde sea posible separar los objetivos
comerciales de los sociales. Así, el operador privado debe controlar los costos, ingresos e inversión de carácter
comercial, mientras que los costos relacionados a cumplir los objetivos sociales del proyecto deben estar a cargo
del Estado.
d. Distribución de competencias.
Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012) señalan que debe existir adecuada distribución de competencias
entre los actores públicos. En tal sentido, las instituciones reguladoras y los tribunales a cargo de mediar disputas
entre el regulador y regulado cumplen un papel esencial en el proceso de ejecución de una obra. Asimismo, es
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necesario que los organismos reguladores cuenten con autonomía presupuestal y administrativa, pero también
el Estado debe encargarse de colocar al personal más capacitados en dichas entidades.
e. Capacidad institucional de la agencia promotora.

La agencia promotora de inversiones debe contar con fortaleza institucional, ya que de ella depende el nivel de
preparación y la capacidad de estructuración de los proyectos. Para cumplir con sus tareas (entre las que
resaltan modificar el marco legal y formular estudios de preinversión cuando le corresponda al Estado.), esta
institución debe contar con personal y recursos suficientes.
f. Capacidad negociadora del poder concedente.

Sucede en varios gobiernos que la entidad pública encargada de otorgar la concesión de un servicio y de la
infraestructura correspondiente es distinta a la entidad encargada de promover el desarrollo de la
infraestructura y la prestación del servicio en el sector privado. La entidad concedente suelen ser los ministerios,
quienes a su vez asumen la responsabilidad de renegociaciones o la supervisión de la calidad de la obra o del
servicio. En consecuencia, la entidad concedente debe contar con fortaleza institucional y participación relevante
en el proceso de promoción de las inversiones.
g. Establecimiento de fondos de garantías.

No son pocos los proyectos donde los potenciales pagos de los usuarios podrían no llegar a cubrir los costos de
inversión, operación y mantenimiento, por lo cual, para atraer el interés de los operadores privados, el Estado
puede establecer fondos de garantía. Estos fondos también pueden servir para asegurar que el Estado va a
cumplir con efectuar los pagos que correspondan al operador privado. Además de generar un escenario más
atractivo para el sector privado, les permite acceder a fuentes de financiamiento para la inversión menos
costosas. Las características de un fondo de garantía eficiente son constituirse por un monto mínimo necesario
para garantizar los pagos al operador del privado (por ejemplo, un año de operación) y tener un proceso de
constitución sin procesos burocráticos extensos. Para este efecto se debe contar con un marco legal claro y
sólido. (Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012)).
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8. Limitaciones del sector público de América Latina

El análisis de la situación latinoamericana realizado por Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012), muestra que
existen limitaciones propias de las instituciones encargadas de la infraestructura y es imprescindible tenerlos en
cuenta si se busca ejecutar inversiones en infraestructura, particularmente si es con participación del sector privado
(las APP, como se ha visto, son proyectos que tienen prioridad en el Plan Nacional de Infraestructura para la
Competitividad). Estas limitaciones son:
 Deficiencias durante la formulación y evaluación de los proyectos.
Los contratos de proyectos infraestructura son sumamente complejos, tanto financiera como jurídicamente y, en
muchas ocasiones, estos son de larga duración (no menor a 20 años). Por lo tanto, recoger y analizar todos los
posibles escenarios de riesgo durante las etapas del proyecto requiere tiempo y experiencia por parte de las
instituciones. No obstante, el sector público no siempre cuenta con estas capacidades (Rozas, P., Bonifaz, J. y
Guerra-García, G., 2012).
 Deficiencias en la capacidad de negociación con el sector privado.

Ligado al punto anterior, al tratarse de proyecto de alto grado de complejidad, las instituciones deben encontrarse
en capacidad de poder negociar las condiciones de los contratos de dichos proyectos. Además, se debe considerar
que existe información asimétrica entre la institución pública y la empresa privada, y, en muchos casos, esta
última tiene mayor información técnica, de mercado, etc. Estas limitaciones del sector público son expuestas por
Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012), quienes indican que, a nivel de América Latina, el 55% de los
contratos en el sector transporte, entre 1985 y 2000, fueron renegociados. Por su parte, la Contraloría General
de la República (2015) refuerza la idea previa e indica que, para el 2015, existía una incidencia de renegociaciones
contractuales en el Perú y el periodo entre éstas y la celebración del contrato de APP era corto (siendo menor a
3 años).
Las renegociaciones en sí mismas son positivas al permitir la posibilidad de realizar cambios frente a imprevistos
o incluir algún detalle omitido originalmente. No obstante, su abuso da pie a una posible perversión en la gestión
del sector público y privado, donde el primero puede dar revisiones ligeras para una aprobación rápida de algún
proyecto con miras a corregirlo en el futuro, mientras que el segundo puede postular con precios menores a los
reales con el fin de posteriormente “corregirlos” durante la ejecución del proyecto (Alarco, 2015).
A ello se le suma la práctica de revisión de los contratos tras los cambios de gobierno, lo cual se puede dar por
pleitos políticos con la anterior presidencia, pero que solo perjudican la estabilidad socioeconómica y de la
relación contractual. Estas renegociaciones implican un riesgo para el sector privado, ya que, en casos extremos,
el Estado puede dejar de cofinanciar un proyecto, quitarle el respaldo a las garantías o anular el contrato, habiendo
éste ya invertido en el proyecto (Berrone, P., Fageda, X., Llumà, C., Enric, J., Rodríguez, M., Salvador, J. y Trillas, F.,
2018)
 Deficiencias en los mecanismos de control del Estado y en su capacidad de supervisar las APP.
Las instituciones reguladoras son organismos que tienen una función crítica en el adecuado desarrollo de las
inversiones en infraestructura y particularmente en las que se ejecutan a través de APP, puesto que se encargan
de verificar que los proyectos se estén ejecutando de acuerdo al contrato de ejecución. En consecuencia, las
instituciones deben contar con las condiciones, tal como se verá más adelante, que les permitan actuar con
autonomía y con herramientas que les permitan desempeñar su labor, así como para enfrentar posibles
39|46
desacuerdos con el operador privado durante el proyecto. Como lo indican Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García,
G. (2012), es crítico es tener presente que las inversiones conllevan riesgos, pero es necesario distribuirlos entre
el sector privado y público, según su capacidad de manejo y asimilación.
9. Evolución de las APP en el Perú

Durante el periodo 2008 – 2018, los proyectos de inversión en infraestructura bajo la modalidad de APP que fueron
adjudicados tuvieron un importante crecimiento para el año 2014, ascendiendo a un total de US$ 7,701 millones, tras
lo cual, la inversión tuvo una caída drástica. La razón de ello, en palabras de Arturo Velásquez (2018), sería que en
dicho año se llevaron a cabo contratos que fueron seriamente cuestionados. Por su parte, Pizarro, W. y Alatrista, L.
(2016) mencionan, además de ello, que factores como la crisis internacional y una expectativa pesimista del
desenvolvimiento de la economía habrían hecho que la inversión privada descendería a tales niveles. Un claro intento
del Estado para realzar esta modalidad fue el Decreto Legislativo N° 1224 (2015). Formulado en base a las experiencias
adquiridas a nivel nacional, este documento establecía un marco legal más robusto de la promoción de la inversión
privada a través de Asociaciones Público Privadas y estableció la creación del Sistema Nacional de Promoción de la
Inversión Privada. Como se apreciaría en el Cuadro 6, los resultados no parecen ser tan positivos como se esperaba
en un principio, dando lugar así al Decreto Legislativo N° 1362 (2018). Éste plantea modificaciones a la regulación de
las APP en el Perú y, entre sus principales modificaciones, se resalta que ProInversión contará con la facultad para
aplicar elementos disuasivos para evitar que abandonen sus proyectos en cartera (Garrigues, 2018).
Cuadro 10: Evolución de Proyectos APP Adjudicados, 2008 – 20181 (Millones de US$, con IGV2)
12 [8] 9,000
[10] 7,701 8,000
10 [9]
7,000
[8] [8]
8 [7] 6,000
5,000
6 [5] 3,797
4,000
[4]
4 [3] [1] 3,000
1,951 1,960
1,683 1,645 2,000
2 981 828 [1]
458 1,000
118 270
0 -
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Monto de inversion adjudicado (US$ c/IGV) Número de Proyectos
Nota: Número de proyectos APP adjudicados entre corchetes.

1: A diciembre del 2018. 2: Se agregó el IGV asumiendo que todos los conceptos del monto de inversión están afectos al mismo.
La inversión total incluye todos los montos que se gatillan por factores de demanda.
Fuente: ProInversión. Elaborado por MEF.
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Analizando los datos de ProInversión, se muestra que, si bien el sector Transporte no fue el que más proyectos
adjudicados tuvo, sí fue aquel tuvo los mayores montos de adjudicación, con un total de US$ 11 mil millones
aproximadamente. Los sectores que le acompañan son Energía y Comunicaciones, los cuales tuvieron un monto
adjudicado relativamente similar (alrededor de US$ 4 mil millones). Asimismo, cabe resaltar que el sector Salud tuvo
un proyecto adjudicado para dicho año, pero no obtuvo monto de inversión. El cuadro siguiente (“Proyectos APP
Adjudicados en el año 2018, según Iniciativa”) indica, por su parte, que, del total de proyectos como APP, el 55% se ha
planteado como Autofinanciado, donde el operador privado coloca la inversión del proyecto, mientras que el 45% es
Cofinanciado, mediante el cual Estado y operador privado financia el proyecto en conjunto, asumiendo los riesgos
respectivos.
Cuadro 11: Proyectos APP y Monto de Inversión Adjudicado*, por Sector (US$ MM, con IGV1)
Transporte
11,042 ; [17]
Energía 4,286 ; [28]
Comunicaciones 4,231 ; [9]
Saneamiento 702 ; [4]
Agricultura 677 ; [1]
Riego 429 ; [1]
Turismo 21 ; [2]
Justicia 5 ; [1]
Salud - ; [1]
- 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000
Nota: Número de proyectos APP adjudicados entre corchetes.

(*): De enero 2008 a diciembre de 2018.
1: Se agregó el IGV asumiendo que todos los conceptos del monto de inversión están afectos al mismo.
Fuente: ProInversión. Elaboración propia.
Cuadro 12: Proyectos APP Adjudicados*, según Iniciativa
Cofinanciado Cofinanciado;
Autofinanciado; 9,636 ; 45%
Autofinanciado 11,756 ; 55%
(*): De enero 2008 a diciembre de 2018.

Fuente: ProInversión. Elaborado por MEF.
41|46
10. Evaluación del desarrollo de las APP en el Perú

Los proyectos como APP son un tema de controversia en el Perú, debido en parte a que se vinculan a infraestructura,
un componente crítico para el desarrollo de la economía nacional y que requieran de una fuerte inversión a largo
plazo, pero también a diversas experiencias, donde surgieron problemas durante la ejecución del proyecto. Arturo
Velásquez (2018) indica que, según la teoría, mediante una concesión, el operador tendría un alto interés por concluir
la ejecución de los proyectos lo más pronto posible para poder comenzar con la fase de explotación y, por tanto,
reciba los primeros ingresos de la obra. No obstante, en el Perú, el Estado permitió que el concesionario puede iniciar
el cobro de tarifas por el uso del servicio o bien, sin haber culminado aún con el proyecto. Este hecho ocurrió, por
ejemplo, durante el contrato del proyecto Línea Amarilla de la Municipalidad de Lima, donde al concesionario se le
permitió cobrar peaje a los usuarios a partir del 2013, cuando el proyecto se había ejecutado apenas al 50%. De esa
manera, como expresa Velásquez, se desvirtúa un contrato de concesión, colocándolo en la práctica como una APP
cofinanciada, ya que el proyecto se estaría ejecutando finalmente con el peaje recaudado.
En líneas similares, tal como se había señalado anteriormente, existe una presencia muy significativa de
renegociaciones contractuales tras la firma del contrato de una APP (Contraloría General de la República del Perú,
2015). De ello, lo que coloca en mayor grado de alerta a la Contraloría es el corto plazo en que comienzan a generarse
las renegociaciones, siendo en algunos casos tres años tras la suscripción. Asimismo, la combinación de alto número
de renegociaciones y una baja capacidad de negociación puede derivar en perjuicios para el Estado. Al respecto, Baca
(2017), tras el estudio de 39 adendas en el Perú, resalta el caso del proyecto IIRSA Sur, tramo2: Ucos-Inambari,
específicamente de la Adenda 3 y 7 (en total se realizaron 8 adendas al contrato original). En la primera adenda, a
pedido del concesionario, se creaba el instrumento Pago Anual por Obras (PAO) con el fin de que el financiamiento del
proyecto pueda ser viable. Ante ello se señala que este cambio a una obra cofinanciada altera la naturaleza original
del contrato, ya que sería similar a como se desarrolla una obra pública, donde el Estado debe realizar los pagos al
contratista en plazos cortos. En el caso de la Adenda 7, se alteró el monto máximo del periodo final de la obra. Su
causa fue que se agotó prontamente el monto máximo presupuestado para las obras que se debía ejecutar en el
periodo final. El proyecto se concretó finalmente en beneficio de la población, pero el costo final del proyecto superó
ampliamente el monto inicialmente fijado (Baca, 2017).
Por otro lado, es conveniente señalar también aquellos beneficios experimentados a partir de la aplicación de los
proyectos como APP. Muestra de ello es el trabajo realizado por Pizarro, W. y Alatrista, L. (2016), quienes estudiaron
las inversiones en infraestructura como APP del Perú en el periodo 2010 – 2015, y tenían como meta principal la
determinación del efecto que tendrían las inversiones por APP sobre la economía a nivel regional y como mecanismo
de competitividad para la formación de capital humano. Sus resultados arrojarían que las inversiones por APP tendrían
un efecto significativamente positivo sobre la actividad económica en el ámbito regional e indican además que el uso
de este mecanismo posibilitaría que las regiones entraran en un proceso de convergencia en el tiempo. De esa manera,
las regiones con una baja tasa de crecimiento económico alcanzaran a aquellas regiones con mayores tasas,
cerrándose de este modo la brecha de actividad económica regional. Asimismo, considerando en cuenta indicadores
de educación y salud, las APP demostraron impactos positivos y significativos en el cierre de brechas en la tasa de
analfabetismo, tasa de inasistencia escolar, años promedio de educación, colegios con acceso a internet y PEA
ocupada con educación superior. En cuanto a Salud, las APP demostraron tener impactos positivos en el cierre de
brechas de cobertura hospitalaria por mil habitantes, de acceso al seguro de salud e incrementar la esperanza de
vida al nacer. No obstante, Pizarro, W. y Alatrista, L. (2016) advierten que las APP mostraron tener dificultades para
cerrar la brecha de cobertura médica por mil habitantes. La razón de ello sería que no se llevaban promocionando
42|46
APP de tipo Bata Blanca que, además de involucrar a contratos de operación y mantenimientos, incluirían los servicios
clínicos.
En el caso del sector Transporte, Ingrid Vergara (2019), tras un estudio de las inversiones como APP del Perú en este
sector en el periodo 1999 – 2017, halló que la inversión público-privada en infraestructura presentaron un impacto
positivo sobre la economía peruana. Así, un incremento de 1% en la inversión público-privada en infraestructura de
transporte, provocaría el crecimiento de 0.02% del PBI nacional. No obstante, la autora sopesa sus resultados, con
las externalidades negativas que ha presentado este mecanismo a lo largo de los años, a raíz de los casos de
sobrecostos económicos y sociales debidos actos de corrupción.
Como balance, es posible afirmar que las APP presentan impactos positivos. No solo debido a las mejoras en la calidad
del servicio brindado, sino también por los beneficios indirectos que tuvieron en la calidad de vida de los usuarios. No
obstante, tampoco es posible negar que es necesario realizar ajustes al marco legal para evitar la existencia de vacíos
legales o la recurrencia a las negociaciones contractuales, tal como se ha visto en el texto.
43|46
11. Conclusiones
Tal como se ha visto en el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, la inversión en infraestructura es
crítica para el desarrollo de la economía de un país y, ante ello, existen múltiples modalidades para llevar a cabo
proyectos de esta naturaleza. Una de ellas es ejecutar dicho proyecto bajo administración directa del Estado, donde
utilicen recursos públicos. Sin embargo, uno de los principales problemas a los que se enfrenta el Estado es
precisamente a que los recursos no son ilimitados, por lo que su capacidad de ejecución, por extensión, es limitada
también.
Para solventar esta situación, una salida fue el financiamiento de los proyectos a través de entidades multilaterales
de crédito. Las principales ventajas de estas entidades es que, además de prestar recursos, transmiten su know-how
respecto a procedimientos legales a los países prestatarios, los cuales se caracterizan por ser más ágiles y versátiles
en contraste con los utilizados en el Perú, por dar un ejemplo. Adicionalmente, organismos como el BID brindan
asistencia a los países, cuyo objetivo es mejorar la ejecución de las inversiones a partir de experiencias
internacionales e incentivar la inversión privada en el sector público.
Por otro lado, y tal como se ha mencionado, la promoción de la participación del sector privado en inversiones públicas
es una modalidad adicional para emprender grandes proyectos de infraestructura. Dentro de ésta, los tipos de
participación son variados, pero resaltan las Asociaciones Público Privadas, donde se incluyen a los contratos de
empresa de propiedad conjunta, contratos BOT y concesiones. Cabe recordar que cada uno posee características
propias, por lo cual los riesgos y las responsabilidades asignadas a cada parte varían entre cada modalidad.
La ventaja de las APP es que permiten la introducción de mejoras operativas intrínsecas del sector privado, ya que
necesitan optimizar los beneficios de los proyectos, disminuyendo costos y aumentado la eficiencia, a partir de su
experiencia y tecnología con que éste cuenta. No obstante, es necesario que existan condiciones previas para que el
esquema de participación sea beneficioso. Tal como se ha mencionado a lo largo del módulo, el Estado debe contar
con un marco legal fuerte que permita no solo una participación en igualdad de condiciones durante la selección del
consorcio, sino también establezca un organismo regulador encargado de fiscalizar el desempeño del operador
privado y evaluar los resultados obtenidos. También, el Estado debe identificar la mayor cantidad de escenarios
posibles, lo que permitirá identificar y gestionar los riesgos adecuadamente, adjudicando a la parte que mejor pueda
afrontarlos.
Finalmente, en el caso peruano, no es posible decir que las APP han tenido un desempeño óptimo, ya que existen
autores que resaltan la gran cantidad de renegociaciones contractuales. Éstas han resultado en perjudiciales para el
Estado por dos razones: 1. El Estado presenta debilidad durante las negociaciones, debido a que cuenta con información
incompleta y 2. Los proyectos, a veces, son de carácter crítico para la sociedad, por lo que deben culminarse a pesar
de las condiciones impuestas por el privado. Sin embargo, no es posible negar los beneficios que implica desarrollar
proyectos bajo una APP, ya que permiten la materialización de una idea de proyecto, mejora la calidad del servicio
brindado durante la operación y también mejoran la calidad de vida de los usuarios.
44|46
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MIPGP - Asig04.Tema 2. Participación Privada en Inversiones Públicas de Infraestructura

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Materia 1.

Dirección en la Gestión Pública

Índice del tema

1. Objetivos del tema

3. Brecha de Infraestructura en el Perú

3.1. Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad

Cuadro 1: Indicador de Calidad de la Infraestructura

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2019.

Tabla 1: Sectores e Indicadores de Perú (2018) y otros países Latinoamericanos (2017)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2019.

Cuadro 3: Brecha de acceso básico de infraestructura de largo plazo (millones de soles)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2019.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2019.

Cuadro 4: Brecha de acceso básico a infraestructura y de infraestructura de calidad para agua y

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2019.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2019.

3.1.1. Priorización del Plan Nacional de Infraestructura

Tabla 3: Indicadores del Impacto Productivo

Componentes Indicadores Descripción

Fuente: Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, 2019. Elaboración Propia.

Fuente: Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, 2019. Elaboración propia.

Fuente: Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, 2019.

3.1.2. Modalidad de Ejecución

Fuente: Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, 2019.

3.2. Estimación de la brecha de infraestructura pública por parte de AFIN

13. Matrícula Secundaria 2,672 8,847

Hidráulica 8,476 28,064

Metodologías de estimación de brechas de infraestructura:

4. Mecanismos de financiamiento de inversiones en infraestructura.

Países de América Porcentaje Países de América Calificación de

Fuente: Banco Mundial, 2018.

4.3. Grupo Banco Mundial y Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento.

4.5. Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA).

4.6. Instituto Alemán de Crédito para la Reconstrucción (KfW).

5. Mecanismos de participación privada en ejecución y desarrollo de

(En porcentajes del PBI)

Fuente: Lardé (2016)

Contrato de Obra Pública Contrato de APP

Fuente: Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012)

Cuadro 7: Tipos de Asociaciones Público Privadas

Asociaciones público - privadas

BOT DBFT DBOT

5.1. Asociaciones Público Privadas.

Cabe mencionar que existen 3 tipos de APP, las cuales son:

a) Contratos de empresa de propiedad conjunta (joint venture).

Cuadro 8: Opciones para la Provisión de Servicios Públicos

Fuente: Velazco (2018).

Tabla 12: Fortalezas y Debilidades de los Principales Tipos de Asociaciones Público-Privadas

Modalidad de APP Ventajas Desventajas

Fuente: Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012)

6. Participación privada en el financiamiento de proyectos de infraestructura

6.1. Distribución de riesgos de los contratos de concesión:

Cuadro 9: Ocurrencia de Riesgos en una Asociación Público-Privada

RIESGOS DE LA FASE DE CONCEPCIÓN-CONSTRUCCIÓN RIESGOS INDIRECTOS LIGADOS

Riesgos institucionales y jurídicos

Fuente: Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012)

6.2. Fortalecimiento del marco regulatorio.

Marco regulatorio Órgano regulador

Fuente: Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012)

6.3. Diseño de las licitaciones y los contratos:

Tabla 14: Principales Etapas de un Contrato de Concesión

Fuente: Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012)

6.4. Recomendación para la asignación de riesgos