Mgpsnipapp202309 Mod2

SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA Y ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS
Sistema Nacional de
Inversión Pública y
Asociaciones Público
Privadas
Módulo 2
Participación privada en
inversiones públicas de
infraestructura
REV082023
MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 1 | 73

Contenido
Objetivos del tema ........................................................................................................................ 4
Introducción .................................................................................................................................. 5
1. Brecha de Infraestructura en el Perú .................................................................................... 6
1.1 Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad ................................. 6
1.1.1 Priorización del Plan Nacional de Infraestructura Sostenible .................................... 14
1.1.2 Modalidad de Ejecución ...................................................................................... 19
1.2 Estimación de la brecha de infraestructura pública por parte de AFIN ............................ 21
2. Mecanismos de financiamiento de inversiones en infraestructura. Operaciones de
préstamo. .................................................................................................................................... 25
2.1 Fuentes de financiamiento de organismos bilaterales y multilaterales ........................... 26
2.2 Banco Interamericano de Desarrollo (BID). ...................................................................... 28
2.3 Grupo Banco Mundial y Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. ................. 28
2.4 Corporación Andina de Fomento (CAF). ........................................................................... 29
2.5 Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA). ................................................... 30
2.6 Instituto Alemán de Crédito para la Reconstrucción (KfW). ............................................. 30
3. Mecanismos de participación privada en ejecución y desarrollo de proyectos de
infraestructura ............................................................................................................................ 32
3.1 Asociaciones Público Privadas........................................................................................... 35
3.2 Obras por Impuestos. ........................................................................................................ 42
4. Participación privada en el financiamiento de proyectos de infraestructura..................... 45
4.1 Distribución de riesgos de los contratos de concesión: .................................................... 45
4.2 Fortalecimiento del marco regulatorio. ............................................................................ 49
4.3 Diseño de las licitaciones y los contratos: ......................................................................... 50
4.4 Recomendación para la asignación de riesgos.................................................................. 52
5. Criterios de selección de proyectos válidos para ejecutarse por APP ................................ 58
6. Limitaciones del sector público de América Latina ............................................................. 61
7. Evolución de las APP en el Perú .......................................................................................... 63
8. Evaluación del desarrollo de las APP en el Perú ................................................................. 66
Conclusiones ............................................................................................................................... 69
Bibliografía .................................................................................................................................. 71

Índice de Tablas
Tabla 1: Sectores e Indicadores de Perú (2018) y otros países Latinoamericanos (2017) .......... 10
Tabla 2: Valor de la brecha de acceso básico a infraestructura ................................................. 13
Tabla 3: Indicadores de la Sostenibilidad económico – financiera ............................................. 15
Tabla 4: Indicadores de la Sostenibilidad social .......................................................................... 16
Tabla 5: Indicadores de la Sostenibilidad institucional ............................................................... 17
Tabla 6: Indicadores de la Sostenibilidad ambiental................................................................... 18
Tabla 7: Distribución Sectorial de los Proyectos Priorizados ...................................................... 19
Tabla 8: Modalidad de Ejecución de los Proyectos Priorizados .................................................. 21
Tabla 9: Perú, Brecha Horizontal según Tipo de Infraestructura 2016 – 2025 ........................... 21
Tabla 10: Perú, Brecha Vertical según Tipo de Infraestructura .................................................. 23
Tabla 11: Diferencias entre un Contrato de Obra Pública y un Contrato de APP ....................... 34
Tabla 12: Fortalezas y Debilidades de los Principales Tipos de Asociaciones Público-Privadas . 40
Tabla 13: Fuentes de financiamiento para CIPRL o CIPGN.......................................................... 44
Tabla 14: Elementos Necesarios en el Marco Regulatorio y en el Órgano Regulador ................ 49
Tabla 15: Principales Etapas de un Contrato de Concesión ........................................................ 51
Tabla 16: Asignación recomendada de Riesgos .......................................................................... 53
Índice de Cuadros
Cuadro 1: Indicador de Calidad de la Infraestructura ................................................................... 8
Cuadro 2: Brecha de acceso básico de infraestructura de corto plazo ....................................... 12
Cuadro 3: Brecha de acceso básico de infraestructura de largo plazo ....................................... 13
Cuadro 4: Inversión en Infraestructura por sector público y privado en el Perú, 2008 – 2013 .. 33
Cuadro 5: Tipos de Asociaciones Público Privadas ..................................................................... 35
Cuadro 6: Opciones para la Provisión de Servicios Públicos ....................................................... 39
Cuadro 7: Ciclo básico de Obras por Impuestos ......................................................................... 42
Cuadro 8: Evolución de Proyectos OxI adjudicados y/o ejecutados, 2009 – 2022 ..................... 43
Cuadro 9: Ocurrencia de Riesgos en una Asociación Público-Privada ........................................ 48
Cuadro 10: Evolución de Proyectos APP Adjudicados, 2008 – 20181......................................... 64
Cuadro 11: Proyectos APP y Monto de Inversión Adjudicado*, por Sector ............................... 65
Cuadro 12: Proyectos APP Adjudicados*, según Iniciativa ......................................................... 65

Objetivos del tema

El presente tema tiene como objetivo de aprendizaje los siguientes temas:
 Revisar las brechas de infraestructura del Perú.
 Identificar los mecanismos de financiamiento de inversión en
infraestructura.
 Identificar los mecanismos de participación privada en los proyectos de
infraestructura.
 Identificar los criterios de selección de los proyectos válidos como APP.
 Analizar las condiciones necesarias del Estado para una participación
privada adecuada.
 Revisar la participación de las APP en las inversiones públicas en
infraestructura en el Perú.

Introducción
El aporte de la infraestructura al desarrollo económico ha sido largamente
estudiado en la literatura y economistas como Rostow y Taafe lo incluyen como
determinantes del crecimiento dentro de sus modelos (Rozas, P. y Sánchez, R.,
2004), resaltando efectos como la disminución de costos de producción e
incremento en la productividad por sinergias con otros sectores. No obstante, tal
como lo señalan Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012), es importante
definir condiciones necesarias que soporten y promuevan el desarrollo de dicha
infraestructura, de las cuales se destacan dos: Visión sistémica del desarrollo y
Fortalecimiento de la gerencia pública.
Respecto al primero (Visión sistémica del desarrollo), los recursos financieros y
humanos no son ilimitados, por lo que es necesario que los países cuenten con
un sistema de planificación económica del desarrollo que priorice los sectores en
los que se debería invertir, a partir del análisis del impacto que tendrían a nivel
social y económico. Inclusive, dentro de los mismos sectores de infraestructura,
se deberán distribuir los recursos entre aquellos proyectos de financiamiento
directo y aquellos destinados a promover la inversión privada. Así, “[…] mientras
más sólida sea la institucionalidad de la planificación, más probable es que se
establezca una asignación adecuada y suficiente de los recursos para la inversión
y el mantenimiento de la infraestructura básica” (Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-
García, G., 2012, p. 81). Adicionalmente, se sugiere que los países cuenten con
un enfoque de competitividad que tome en cuenta una visión territorial
articulada.
Por otro lado, no se debe perder de vista el Fortalecimiento de la gerencia pública
de la gestión de las inversiones, basado en los recursos humanos. En tal sentido,
las estrategias deberían ir enfocadas en aquellas unidades que se encargan de la
programación, formulación y ejecución de proyectos. Esto es reforzado por las
evidencias de los autores mencionados previamente, quienes indican que para
promover proyectos de infraestructura sería más efectivo ejecutar estrategias
basadas en el fortalecimiento de la capacidad institucional que optar por
simplificar o relajar las normas a fin de agilizar procesos.
Existen múltiples modalidades para la promoción de la inversión en
infraestructura, tanto a nivel público como privado, siendo la última el principal
objetivo de análisis del presente módulo. A continuación, se explicará cómo las
inversiones privadas parten de la necesidad de cubrir una brecha, en este caso:
la brecha de infraestructura del Perú.

1.
1. Brecha de Infraestructura en el
Perú
1.1 Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para

la Competitividad
El Perú, con el fin de poder resolver los problemas sociales y económicos del país,
fijó 31 Objetivos Estratégicos, los cuales fueron elaborados por el Centro Nacional
de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y plasmados en el “PLAN ESTRATÉGICO
DE DESARROLLO NACIONAL AL 2050” (CEPLAN, 2022). Estos se agrupan en 5
Ejes Estratégicos, los cuales son:
1. Las personas alcanzan su potencial en igualdad de oportunidades y sin
discriminación para gozar de una vida plena,
2. Gestión sostenible de la naturaleza y medidas frente al cambio climático,
3. Desarrollo sostenible con empleo digno y en armonía con la naturaleza,
4. Sociedad democrática, pacífica, respetuosa de los derechos humanos, y
libre del temor y de la violencia,
5. Estado moderno, eficiente, transparente y descentralizado.

En pos de cumplir con dichos objetivos, se emitió el Plan Nacional de

Infraestructura para la Competitividad 2019 – 2022 (en adelante, PNIC 2019).
Dicho Plan se presenta como una herramienta que permite cuantificar el nivel de
brechas o requerimientos de infraestructura multisectorial del país. El Plan
también propone una agenda país que plantea 52 proyectos priorizados –de los
sectores Transportes y Comunicaciones, Energía, Agricultura, Saneamiento y
Ambiente– a ejecutarse por ser de importancia crítica para el desarrollo
económico y social del Perú.
Posteriormente, en 2022, se actualizó el PNIC 2019 mediante la publicación del
Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad 2022 – 2025
(en adelante, PNISC 2022), el cual busca fortalecer y darle continuidad al PNIC
2019 incorporando un enfoque más social y basado en el desarrollo de
infraestructura sostenible1. Como resultado, el PNISC 2022 propone una cartera
de 72 proyectos, que prioriza también los sectores salud (22 proyectos) y
educación (4 proyectos).
Como contextualización, el PNIC 2019 indica que, en el 2009, el Perú fue
clasificado como un país de ingresos medios altos por el Banco Mundial. Más
tarde, en el Estudio Multidimensional del Perú (2016), se indicó que el país
debería diversificar la economía, con el fin de no caer en la “trampa de ingresos
medios”. Esta trampa, en palabras de Foxley (citado por Chirinos, (2019)), se
define como la dificultad de un país para sostener una tasa de crecimiento
superior al 5% por más de una década, ello acompañado de una reducción de la
desigualdad y consolidación institucional. La causa de la trampa se debería a la
incapacidad de una economía para adaptar sus motores de crecimiento en
función del ingreso (Chirinos, 2019). Por lo tanto, si el Perú busca crecer
económicamente, es necesario que se invierta en nuevos sectores productivos y,
como pasos previos y paralelos, en el desarrollo de nuevos proyectos de
infraestructura, que dinamizarán y fortalecerán dichos nuevos sectores y los ya
existentes (Foxley, 2012; World Bank Group, 2015).
El nivel de desarrollo de infraestructura del país, según lo indica el Índice de
Competitividad Global 2017 -2018, presenta retrasos en contraste con otros
países de la región y de la OCDE, al posicionar al Perú en el puesto 85 de 137
países (Ministerio de Economía y Finanzas, 2019).
1
De acuerdo a la definición del BID (citado en PNISC 2022), la infraestructura sostenible presenta cuatro
dimensiones: económico-financiera, social, ambiental e institucional.

Cuadro 1: Indicador de Calidad de la Infraestructura

(escala del 0 al 100, en que 100 es el mayor valor)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2019.
En el PNIC 2019, se estimó la brecha de infraestructura de acceso básico en dos

momentos: Corto plazo (5 años) y Largo Plazo (20 años). En el primer caso se
procedió a calcular la situación del “Perú Potencial”, cuya estimación se realizó a
partir de la pregunta “Considerando las condiciones (macroeconómicas,
socioeconómicas y geográficas) del Perú, ¿cuál debería ser el estado de la
infraestructura del país hoy (2019)?” (Ministerio de Economía y Finanzas, 2019,
p.16). En tal sentido, se formuló un modelo econométrico que incorporaba datos
de 214 países. Dicho modelo fue matizado por las condiciones que afrontan cada
país (tal como se mencionó previamente, sean macroeconómicas,
socioeconómicas y geográficas) y permitió estimar parámetros para predecir el
nivel de infraestructura que tendría el “Perú Potencial”. Frente a ello se toman
las diferencias con la situación actual y se estima la brecha en el corto plazo.
Para el segundo momento, el largo plazo, se calculó la diferencia entre el
Promedio del Indicador de Infraestructura para un grupo de países (tales como
aquellos pertenecientes a la OCDE, a la Alianza del Pacífico, países asiáticos y de
ingresos medios altos) y los indicadores de infraestructura por cada sector del
Perú (2018) (Ministerio de Economía y Finanzas, 2019), los cuales se aprecian en
la tabla siguiente. Cabe mencionar que el Promedio del Indicador de
Infraestructura está compuesto por los indicadores de infraestructura de diversos

sectores, tales como Agua, Saneamiento, Telecomunicaciones, entre otros.

Posteriormente, para cuantificar monetariamente la brecha, la diferencia fue
multiplicada por el costo unitario estimado (validados por los sectores) para
desarrollar la infraestructura.

Tabla 1: Sectores e Indicadores de Perú (2018) y otros países Latinoamericanos (2017)
N° Sector Indicador Perú Brasil Chile Colombia México

* * * *
1 Agua potable Urbano Porcentaje de la población en 94.4 99.5 99.8 99.9 100
zonas urbanas con acceso al
servicio básico de provisión de
agua
Rural Porcentaje de la población en 72.2 89.7 100 86.4 96.6
zonas rurales con acceso al
servicio básico de provisión de
agua
2 Saneamiento Urbano Porcentaje de la población en 88.9 92.8 100 92.6 93.4
zonas urbanas con acceso al
servicio básico de saneamiento
Rural Porcentaje de la población en 48.3 60.1 100 76.2 82.4
zonas rurales con acceso al
servicio básico de saneamiento
3 Telecomunicacio Móvil Porcentaje de la población con 82.89 - - - -
nes acceso a una red móvil
Banda Número de suscripciones de 6.59 13.9 16.6 12.9 13.6
ancha banda ancha fija a internet con
una velocidad mínima entre
255 kilobytes por segundos
(kbit/s) y 2 megabytes por
segundo (mbit/s) (por cada 100
habitantes)
4 Transportes Ferro- Kilómetros de vías férreas (por 0.01 - - - -
carriles cada 100 habitantes)
Carreteras Kilómetros de vías 0.09 - - - -
pavimentadas (por cada 100
habitantes)

Aero- Número de vuelos (por cada 0.67 - - - -

puertos 100 habitantes)
Puertos TEU (capacidad de medida de 0.03 - - - -
un contenedor) por toneladas
de bienes importados y
exportados
5 Electricidad - Porcentaje de la población con 86.7 100 100 99.6 100
acceso a electricidad
6 Salud - Número de camas (por cada 0.16 - - - -
100 habitantes)
7 Educación Nivel Porcentaje de la población 91.4 96.3 81.8 - 73.7
inicial matriculada en nivel inicial
Nivel Porcentaje de la población 93.4 96.3 94.7 93.1 95.3
primaria matriculada en nivel primaria
Nivel Porcentaje de la población 85.0 81.7 88.7 76.6 81.2
secundaria matriculada en nivel secundaria
8 Hidráulico - Porcentaje de tierra irrigada 5.56 - - - -
respecto del total de tierra
agrícola
(*) = Los datos fueron obtenidos de World Development Indicators (WDI).

Los indicadores de cobertura de infraestructura asumen el mismo de nivel de calidad en todos los países.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2019. Elaboración Propia.

De esa manera se obtuvieron los resultados de los dos momentos. En el corto

plazo (5 años) se observa que la brecha asciende a 117,183 millones de soles,
cuyo monto es el necesario para alcanzar los niveles de acceso básico de
infraestructura que debería tener el Perú.
Las brechas de infraestructura medidas en el PNIC 2019 se mantienen vigentes
en la actualización del PNISC 2022, como se muestra en los cuadros a
continuación:
Cuadro 2: Brecha de acceso básico de infraestructura de corto plazo
(millones de soles)
En el largo plazo (20 años), el Plan estimó que la brecha ascendería a 363.452
millones de soles, lo cual también implicaría solo la inversión necesaria para el
acceso básico.

Cuadro 3: Brecha de acceso básico de infraestructura de largo plazo

(millones de soles)
Asimismo, las brechas de acceso básico de corto y largo plazo, una vez
desagregadas, se configuran de la siguiente forma:
Tabla 2: Valor de la brecha de acceso básico a infraestructura

(corto y largo plazo) (millones de soles)
N Brecha de Brecha de
Sector
° corto plazo largo plazo
Urbano
317 24,245
1 Agua potable
Rural
5,702
Urbano
- 71,544
2 Saneamiento
Rural
28,819
Móvil
Telecomunicac 12,151 20,377
3
iones
Banda ancha
-
Ferrocarriles
20,430 160,958
4 Transportes
Carreteras
15,540

Aeropuertos
-
Puertos
-
5 Electricidad -
- 7,059
-
6 Salud
27,545 58,727
Nivel inicial
- 5,917
Nivel
7 Educación
primaria -
Nivel
secundaria -
8 Hidráulico -
6,679 14,625
TOTAL 117,183 363,452
Con respecto a la brecha de infraestructura de calidad, en el PNISC 2022 se

identificaron las siguientes limitaciones para su estimación:
Limitaciones para la estimación de la brecha de infraestructura de calidad – PNISC
2022
Actualmente no existe una La falta de una línea base a La existencia de información
definición oficial de lo que partir de una definición limitada, incompleta o
implica “infraestructura de consensuada o aceptada a desactualizada por parte de
calidad”, y su alcance. nivel internacional. los sectores.
1.1.1 Priorización del Plan Nacional de Infraestructura

Sostenible
Con el fin de identificar aquellos proyectos de inversión que tengan mayor
impacto positivo sobre la economía nacional (en competitividad y productividad)
y, a su vez, asegure la provisión de bienes y servicios públicos adecuados en un
contexto de igualdad y de menor impacto al medio ambiente, el PNISC 2022
estableció una metodología de priorización basada en la Sostenibilidad
Económico-financiera, Sostenibilidad Social, Sostenibilidad Ambiental y
Sostenibilidad Institucional de las inversiones en infraestructura. Estas cuatro

dimensiones de la infraestructura sostenible, a su vez, se desagregan en

indicadores para conformar cuadros de criterios que se presentan a continuación.
Tabla 3: Indicadores de la Sostenibilidad económico – financiera
Dimensión Indicadores Descripción

Prioriza aquellos proyectos con un mayor monto de
Monto de inversión
inversión, dado que tendrían un mayor impacto en la
del proyecto
economía.
Infraestructura en Identifica las potencialidades económicas que poseen
regiones con alto la zona en las que se ubica el proyecto, y se ponderan
potencial según su impacto económico.
económico
Potencial de Prioriza proyectos en regiones con mayores niveles
diversificación de exportaciones no tradicionales, a fin de identificar
productiva potencialidades productivas.
Proporción del Considera los proyectos con mayor contribución al
proyecto frente a la cierre de la brecha de infraestructura de acceso básico
brecha de de largo plazo.
Sostenibilidad infraestructura
económico-
Nivel de avance Se toma en cuenta los proyectos que se encuentren
financiera
del proyecto según más avanzados o que no estén paralizados.
modalidad de
ejecución
Nivel de avance de Prioriza proyectos de los sectores con mayor avance
los sectores en la debido a su capacidad en el desarrollo de proyectos
ejecución de los para el cierre de brechas de infraestructura.
proyectos
● Para los sectores que no fueron considerados
priorizados en el
en el PNIC 2019, se mide la ejecución del
PNIC 2019 en fase
presupuesto público entre 2019-2021.
de ejecución
Identificación de Prioriza a aquellos proyectos que no utilicen recursos
proyectos que no públicos. Además, promueve aquellos financiados
utilicen recursos por inversión privada o fondos de cooperación
públicos internacional.
Fuente: Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad, 2022.

Elaboración Propia.

La segunda dimensión (Sostenibilidad social), por su parte, presenta los

indicadores que se muestran en la siguiente tabla.
Tabla 4: Indicadores de la Sostenibilidad social
Indicadores Descripción
Nivel de pobreza Se toma en cuenta la tasa de pobreza de la zona,
en el ámbito de donde toman relevancia los proyectos donde la
desarrollo del tasa es mayor.
proyecto
Porcentaje de Prioriza proyectos en distritos con mayor
hogares con porcentaje de hogares con al menos una
necesidades necesidad básica insatisfecha.
básicas
insatisfechas
(NBI) por
cantidad de
carencias según
distritos
Población Se cuantifica la población que se verá
Sostenibilidad directamente beneficiada por el proyecto.
social beneficiada del
proyecto
Integración de Evalúa si los proyectos contribuyen o no con los
género y servicios de los objetivos prioritarios de la
empoderamiento Política Nacional de Igualdad de Género.
económico de las
mujeres
Promoción de Evalúa si el proyecto contribuye o promueve los
servicios servicios de los objetivos prioritarios de la
alineados con Política Nacional Multisectorial en
discapacidad y Discapacidad para el Desarrollo a 2030.
accesibilidad
Presencia de Prioriza proyectos que tiene aceptación de la
conflictividad población involucrada.
social

Elaboración propia.

La tercera dimensión (Sostenibilidad institucional) presenta los indicadores que

se muestran en la siguiente tabla.
Tabla 5: Indicadores de la Sostenibilidad institucional
Alineamiento del Prioriza proyectos que surgen como medidas de
proyecto con la Nota solución a la problemática principal identificada
Sectorial por los sectores en las Notas Sectoriales.
Sostenibilidad Experiencia en el Prioriza los sectores con mayor experiencia en el

institucional desarrollo de desarrollo de proyectos de obra pública, APP o
proyectos por sector PA.
bajo las modalidades
de obra pública, APP
y PA

Por último, la cuarta dimensión (Sostenibilidad ambiental) considera los

siguientes indicadores.

Tabla 6: Indicadores de la Sostenibilidad ambiental
Alineamiento Otorga mayor puntaje a los sectores que
estratégico sectorial e promuevan estrategias de adecuada gestión
institucional con la ambiental en sus documentos de gestión
gestión ambiental (PESEM, PEI, POI).
Gestión de los GEI Prioriza los proyectos que incluyan acciones
en los proyectos de para reducir los niveles de gases de efecto
inversión invernadero.
Niveles de ejecución Promueve el desarrollo de proyectos en
Sostenibilidad de gasto público per departamentos con mayor gasto público per
ambiental cápita en la función cápita en la función ambiente.
ambiente
Prioriza proyectos que contemplen la gestión
integral de la calidad ambiental, residuos
Protección ambiental
sólidos, y el uso y reúso de los recursos
hídricos.
Prioriza proyectos que eviten impactos
Conservación de
negativos en la biodiversidad y/o evalúen o
ecosistemas
gestionen cualquier impacto inevitable.

El PNISC 2022 indica, adicionalmente, que se brinda un peso del 36.4% a la

dimensión económica y financiera, un 32.4% a la dimensión social, más del 10%
a la dimensión institucional y alrededor del 21% a la dimensión ambiental.
Producto de la aplicación de la metodología de priorización se obtuvo una cartera
compuesta por 72 proyectos que cumplen con la evaluación de infraestructura
sostenible. Cabe resaltar que dicha cartera presenta una distribución encabezada
por el sector de Salud que acumula un total de 22 proyectos priorizados con una
inversión de 7 mil millones de soles. Le sigue el sector de Transportes, con 18
proyectos, que representa el mayor monto de inversión que supera los 84 mil
millones de soles.

Tabla 7: Distribución Sectorial de los Proyectos Priorizados
Sector Proyectos Inversión (S/ Millones)

Salud 22 7,470
Transportes 18 84,147
Agua y
12 6,800
Saneamiento
Comunicaciones 9 11,135
Educación 4 7,650
Electricidad 2 1,944
Agricultura y
2 5,169
Riego
Hidrocarburos 1 19,157
Producción 1 2,864
Ambiente 1 286
Total 72 146,622
Luego de obtener la cartera de proyectos, como resultado de la metodología de

priorización, se solicitó a cada sector los hitos anuales (entre 2022 y 2025) más
relevantes de los proyectos priorizados que incluye, además, los plazos para
lograr cada hito, los beneficios directos a la población que generaría el proyecto,
así como los impactos positivos sobre la competitividad. La finalidad de conocer
dichos hitos es poder contar con una línea base de los proyectos que pueda ser
monitoreada.
1.1.2 Modalidad de Ejecución
El Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad, al plantear

brechas de infraestructura pública, se basa en tres modalidades de ejecución.
 Asociaciones Público Privadas (APP): Son planteadas por el Artículo 3 del
Decreto Legislativo N° 1012 como “[…] modalidades de participación de
la inversión privada en las que se incorpora experiencia, conocimientos,

equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y recursos, preferentemente

privados, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar o mantener
infraestructura pública o proveer servicios públicos”. Dentro de esta, se
clasifican en Autosostenible (o Autofinanciada) y Cofinanciada. Mientras la
primera no requiere que el Estado coloque recursos públicos en el proyecto
(pero si pueden requerirse garantías no financieras por parte de este, con
una probabilidad de activación mínima o nula) por lo que el proyecto sería
financiado por el sector privado, la segunda requiere que parte del
proyecto sea cubierto por el Estado. También se refiere a APP cofinanciada
cuando las garantías, sean financieras o no financieras, tengan una
probabilidad significativa de activación (Ministerio de Economía y Finanzas,
2020).
 Obra Pública: En este caso existen dos tipos, las cuales son las Obras por
Administración Directa y Obras por Impuestos. Bajo el primero, la obra es
ejecutada con recursos públicos, mientras que, en el segundo, una
empresa privada realiza la ejecución, cuyos gastos son descontados
posteriormente de su impuesto a la renta.
 Proyectos en Activos: En el Artículo 49 del Decreto Legislativo N° 1362, se

define como “[…] una modalidad de participación de la inversión privada
promovida por las entidades públicas con facultad de disposición de sus
activos, así como por entidades públicas […]” tales como los Ministerios,
Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y otras entidades públicas
habilitadas.
Cabe mencionar que el PNISC 2022 realiza mayor énfasis en aquellos proyectos
que se realizan como Obra pública, lo que se evidencia en el cuadro, que muestra
que, de los 72 proyectos de infraestructura priorizados, 37 se plantean bajo la
mencionada modalidad.

Tabla 8: Modalidad de Ejecución de los Proyectos Priorizados
Modalidad de Ejecución Proyectos Inversión (S/ Millones)

Asociaciones Autofinanciado 6 15,254
Público Privadas
Cofinanciado 20 58,808
Obra pública 37 58,617
Proyectos en Activos 9 13,943
Total 72 146,622
Nota: Se considera en la categoría Obra pública a los proyectos desarrollados
bajo la modalidad de Obras por impuestos.
1.2 Estimación de la brecha de infraestructura

pública por parte de AFIN
AFIN, el gremio de empresarios que agrupa a las principales empresas
concesionarias de infraestructura para servicios públicos, realizó importantes
acercamientos a la determinación de dichas brechas y las concretó en su “Plan
Nacional de Infraestructura 2016 -2025”.
Tal como es posible apreciar en el cuadro inferior, la brecha determinada por
AFIN, mediante la metodología de estimación horizontal, asciende a un total de
US$ 159,549 millones en el largo plazo (en términos de soles, dicho monto es
528,267 millones de soles), lo que representaría una inversión promedio anual
del 8.27% del PBI (Bonifaz, J., Urrunaga, R., Aguirre, J. y Urquizo, C., 2015).
Asimismo, se aprecia que la atención se enfoca en los sectores de Agua y
Saneamiento, Telecomunicaciones, Transporte, Energía, Salud, Educación e
Hidráulica.
Tabla 9: Perú, Brecha Horizontal según Tipo de Infraestructura 2016 – 2025
Millones de US$ Millones de Soles /1

Agua y Saneamiento /2 12,252 40,566
1. Acceso a Agua Potable 2,629 8,705
2. Acceso a Saneamiento 9,623 31,862
Telecomunicaciones 27,036 89,516
Suscriptores a telefonía
3. móvil 6,884 22,793
4. Suscriptores de banda ancha 20,151 66,720
Transporte 57,499 190,379

5. Kilómetros de vía férrea 16,983 56,231

Kilómetros de vía
6. pavimentada 31,850 105,455
7. Aeropuertos 2,378 7,874
8. Puertos 6,287 20,816
Energía 30,775 101,896
9. Electricidad 30,775 101,896
Salud 18,944 62,724
10. Camas de hospital 18,944 62,724
Educación /3 4,568 15,125
11. Matrícula Inicial 1,621 5,367
12. Matrícula Primaria 274 907
13. Matrícula Secundaria 2,672 8,847
Hidráulica 8,476 28,064
14. Tierra irrigada 8,476 28,064
TOTAL 159,549 528,267
1/ Tipo de cambio (31 de diciembre de 2019): 3.311 soles por US$

2/ La brecha de agua y saneamiento solo considera acceso al servicio, no mejoras en las
conexiones ya existentes ni tratamiento de aguas residuales.
3/ La brecha de educación contempla únicamente incrementos en la cobertura. No toma en
consideración adecuación funcional de los colegios, rehabilitación o reforzamiento antisísmico.
Fuente: Bonifaz, J., Urrunaga, R., Aguirre, J. y Urquizo, C., 2015. Elaboración propia.
Por otro lado, la estimación de la brecha vertical asciende a un total de US$ 32

mil millones, tal como se ve en cuadro siguiente, y cuyo monto en soles
representa 106 mil millones.

Tabla 10: Perú, Brecha Vertical según Tipo de Infraestructura
Millones de US$ Millones de Soles /1

Agua y Saneamiento /2 2,747.61 9,097.34
1. Acceso a Agua Potable 643.83 2,131.72

2. Acceso a Saneamiento 2,103.78 6,965.62
Telecomunicaciones 15,858.05 52,506.00
3. Suscriptores a telefonía móvil 13,395.79 44,353.46
4. Suscriptores de banda ancha 2,462.26 8,152.54
Transporte 8,566.14 28,362.49
5. Kilómetros de vía férrea 0.00 0.00
Kilómetros de vía 6,859.60
6. pavimentada 22,712.14
7. Transporte aéreo 547.96 1,814.30
8. Carga aérea 283.16 937.54
9. Millones de TEU 875.42 2,898.52
Energía 1,467.47 4,858.79
1
0. Mega Watts 1,467.47 4,858.79
Salud 1,543.70 5,111.19
1
1. Camas de hospital 1,543.70 5,111.19
Educación /3 1,918.23 6,351.26
1
2. Matrícula Inicial 1,590.64 5,266.61
1
3. Matrícula Primaria 0.00 0.00
1
4. Matrícula Secundaria 327.59 1,084.65
Hidráulica 28.55 94.53
1
5. Tierra irrigada 28.55 94.53
TOTAL 32,130 106,382
1/ Tipo de cambio (31 de diciembre de 2019): 3.311 soles por US$
2/ La brecha de agua y saneamiento solo considera acceso al servicio, no mejoras en las
conexiones ya existentes ni tratamiento de aguas residuales.
3/ La brecha de educación contempla únicamente incrementos en la cobertura. No toma en
consideración adecuación funcional de los colegios, rehabilitación o reforzamiento antisísmico.
Fuente: Bonifaz, J., Urrunaga, R., Aguirre, J. y Urquizo, C., 2015. Elaboración propia.

Metodologías de estimación de brechas de infraestructura:
Para estimar las brechas de infraestructura, se plantean dos metodologías de

estimación: la brecha horizontal y la brecha vertical de infraestructura. En el caso de
la primera, los indicadores de stock de infraestructura del Perú son comparados con
los del Perú Potencial, de otros países y regiones (países pertenecientes a la OCDE,
Alianza del Pacífico y países asiáticos). No obstante, se toman en consideración
características propias de cada país, ya que cada uno contemplan condiciones
específicas que determinan su stock de infraestructura, tales como dificultades
geográficas (Bonifaz, J., Urrunaga, R., Aguirre, J. y Urquizo, C., 2015). Así, al realizarse
comparaciones entre el Perú con otros países/regiones objetivo, se estima la brecha
de infraestructura que tendría el primero. Si los últimos avanzan con la construcción
de nuevas obras, dicha brecha se incrementará paulatinamente.
Adicionalmente, existe la metodología de brecha vertical, cuyo cálculo parte de la idea

de que la inversión en infraestructura debería acompañar al crecimiento económico
(Bonifaz, J., Urrunaga, R., Aguirre, J. y Urquizo, C., 2015). Es así que, este enfoque
busca que exista un equilibrio entre la oferta y demanda de infraestructura, por lo que
se plantea la siguiente pregunta: “¿[…] la oferta de infraestructura existente coincide
con la demanda generada por la actividad económica?” (Grijalva, D., Ponce, P. y Rojas,
M., 2017, p. 128). Si la economía se encuentra creciendo a un ritmo constante de 4%,
la inversión en infraestructura por cada sector debería encontrarse cercana a dicha
variación porcentual. No obstante, José Luis Bonifaz (Gálvez, 2015), indicó que, si bien
la brecha según esta metodología asciende a US$ 32 mil millones (en términos de
soles, dicho monto es 106,382 millones de soles), no es suficiente con cubrirla, ya que
este enfoque presenta un monto mínimo a invertir y, en caso se ejecutara solo dicha
inversión, se continuaría con las mismas falencias en el país. La razón es que esta
metodología predice los montos subsecuentes basados en inversiones pasadas por
cada tipo de infraestructura. En tal sentido recomienda que es más importante la
comparación con otros países a partir de la metodología de brecha horizontal, ya que
así se plantearían las brechas y países objetivos que el Perú debería aspirar a alcanzar.

2.Mecanismos de financiamiento de
inversiones en infraestructura.
Operaciones de préstamo.
Con la finalidad de cerrar las brechas de infraestructura existentes, se presentan
diversas formas de financiamiento de las inversiones en obras públicas. Un
proyecto de infraestructura puede ser ejecutado directamente por el Estado; pero
también es posible realizarlo a partir de la promoción de la participación privada,
generalmente conocida como Asociación Pública Privada (APP). Es importante
conocer las diferencias entre la ejecución de una inversión de infraestructura
mediante ejecución directa por el Estado o mediante participación privada, para
conocer la conveniencia de aplicar una u otra modalidad según el tipo de
inversión.
En primer lugar, los contratos de obra pública están dirigidos a la entrega de un
suministro, trabajo o servicio, el cual será entregado al Estado tras el término de
la fase de construcción. Si el financiamiento de la inversión proviene de recursos
del Estado los procesos de contratación se deben realizar de acuerdo a la
legislación nacional. Existe también la posibilidad de que el financiamiento de las
inversiones provenga de fuentes de endeudamiento externo. En estos casos los

procesos de contratación generalmente se realizan de acuerdo a las normas de

la entidad financiadora, que usualmente son entidades multilaterales de
financiamiento.
Las inversiones que se realizan mediante ejecución financiada por recursos del
Estado están sujetas a las limitaciones y posibilidades de las normas nacionales.
Al respecto, Bull (2004, citado por Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G.,
2012) indica que esta modalidad de contratos se ha distorsionado porque algunos
contratistas consideran que parte de sus ganancias pueden provenir de incumplir
especificaciones técnicas en el contrato sin ser descubiertas. El financiamiento de
las inversiones mediante deuda externa brinda algunas ventajas de celeridad en
la contratación y buenas prácticas en el seguimiento de la ejecución, debido a
que se utilizan las normas de la entidad multilateral financiadora.
2.1 Fuentes de financiamiento de organismos

bilaterales y multilaterales
En esta sección se procederá a describir las diversas fuentes de financiamiento
para proyectos de infraestructura existentes. Estas fuentes de financiamiento
tienen algunas características en común que se describen a continuación.
 Establecen condiciones para sus préstamos que suelen rígidas y que se
concretan en un contrato de préstamo que tiene rango de ley. El proceso
para la concreción de un préstamo desde la idea de proyecto hasta la firma
del contrato de préstamo suele exceder al año. Si además se considera
que desde la firma del contrato existe un periodo en el cual la unidad
ejecutora del gobierno debe cumplir con las condiciones establecidas en
el contrato, el inicio de las operaciones de la infraestructura financiada
puede ser dos o tres años después del inicio de las coordinaciones para
formular y financiar un proyecto.
 Los préstamos deben contar con una contrapartida presupuestal de parte

del Gobierno. La experiencia muestra que la contrapartida es variable,
incluso entre préstamos para el mismo país.
 Los préstamos de las entidades multilaterales ofrecen la ventaja de que

asumen los procedimientos de contratación de la multilateral. Con
frecuencia estos procedimientos son más ágiles que los que existen en el
país prestatario. De esta manera se logra que el proceso de ejecución del
contrato sea más veloz.
 Es frecuente que entre las condiciones que requieren las multilaterales

para otorgar un préstamo está que la entidad de gobierno encargada de
la ejecución del proyecto tenga plena autonomía e independencia. Muchas

veces este requerimiento deriva en que para la ejecución de un préstamo

se deba crear una unidad orgánica específica para tal fin.
Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012) indican que es importante tener
los siguientes puntos en consideración frente al endeudamiento que permitan
desarrollar infraestructura:
a) Los sistemas nacionales de inversión pública deben ser capaces de
identificar los proyectos con mayor impacto económico y social y que en
lo posible permitan obtener un retorno monetario (condición deseable,
pero no siempre alcanzable), ya que de esa manera se podrá realizar el
pago de la deuda. En ese sentido, el fortalecimiento de los sistemas
nacionales de inversión pública toma mayor relevancia al tratarse de un
proyecto financiado con endeudamiento.
b) Se debe tomar en cuenta la tasa de interés, el plazo de pago del préstamo,

la contrapartida de financiamiento, las condiciones que se deben cumplir
y el tiempo de preparación de los proyectos para presentarlos ante los
organismos multilaterales. Al respecto, los casos más conocidos son los
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o el Banco Mundial, que son
exigentes en la evaluación social y ambiental de la inversión.
c) Se debe realizar un estudio exhaustivo de los bancos con casos de éxito

en la ejecución de proyectos o aquellos que implementan programas de
inversión innovadores, con el fin de solicitar el préstamo con dichas
entidades y lograr que se involucren en el desarrollo, implementación y
ejecución del programa. En tal sentido, el país solicitante no solo se vería
beneficiado con el crédito, sino también con las posibles recomendaciones
de dichos bancos -en base a su experiencia- para asegurar el éxito de la
ejecución de la inversión. Por otra parte, existen organismos multilaterales
que administran fondos para donación y cooperación técnica, por lo que
en algunos casos financian de forma gratuita los estudios de preinversión
o proyectos de inversión pública o, en otros casos, brindan su asistencia
técnica-financiera no reembolsable para la formulación de los proyectos.
d) Las políticas nacionales de endeudamiento deben estar claramente

definidas, como, por ejemplo, definir un número limitado de líneas de
inversión para evitar la fragmentación de operaciones o establecer una
escala mínima de aprobación de los préstamos.
Se describen cinco instituciones a las cuales es posible acudir regularmente en la
región.

2.2 Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

El BID cuenta con un largo historial de financiamiento de proyectos en América
Latina. Para esta institución, la principal herramienta de financiamiento es el
préstamo. Además de las diversas modalidades de préstamo que suelen ofrecer,
otra herramienta bastante utilizada es la Facilidad para la Preparación y Ejecución
de Proyectos (FAPEP). Mediante este instrumento el BID financia la etapa de
preparación y ejecución de los proyectos, facilitando así su lanzamiento. Cabe
resaltar que las operaciones de préstamo están orientadas a la promoción del
desarrollo social y económico, así como servir de soporte para aquellos países
que se encuentren en una crisis macroeconómica, mitigando los posibles
perjuicios en su desarrollo socioeconómico.
Sus tasas de interés están referidas a tasas usadas internacionalmente, tales

como la LIBOR (London Inter-Bank Offered Rate) y consideran un margen -
alrededor de 0.1%- más comisiones. Las comisiones que se añaden son por
concepto de análisis de la operación, administración del préstamo, asistencia
técnica, entre otros. Además, los periodos de amortización al sector público
varían entre 15 y 25 años. (Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G., 2012).
Por otro lado, sus criterios de elegibilidad, como lo muestran Rozas, P., Bonifaz,
J. y Guerra-García, G. (2012) son exhaustivos y rigurosos. Los principales
requerimientos que se suelen pedir a los gobiernos prestatarios son los
siguientes:
- Facultad para contratar créditos en el exterior
- No hay impedimentos para someterse al procedimiento de arbitraje
- Facultad para asumir las obligaciones estipuladas en los contratos de
préstamo del BID
- Capacidad legal para realizar modificaciones de organización y estructura
que podrían requerirse para el proyecto o programa
- Capacidad legal para establecer tarifas en relación con servicios públicos
2.3 Grupo Banco Mundial y Banco Internacional de

Reconstrucción y Fomento.
Al igual que en el caso del BID, el Banco Mundial presenta un largo historial de
financiamiento de proyectos. Además, es a través del Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento (BIRF) que lleva a cabo sus operaciones de
financiamiento. Su principal objetivo como institución es erradicar la pobreza
extrema en los países en vías de desarrollo y de ingresos medios, a partir del
fortalecimiento de sus inversiones en infraestructura. En tal sentido, como parte
de sus servicios de préstamos, ofrece asesorías que tienen como propósito

desarrollar la eficiencia en la inversión del sector público. Entre sus operaciones

de crédito se tiene:
- Préstamos para proyectos de inversión: Están dirigidos a países que
adquirirán bienes, ejecutarán obras o contratarán servicios para
complementar proyectos de desarrollo económico y social
- Préstamos para políticas de desarrollo: Diseñados para financiar la
implementación de políticas de desarrollo y donde el desembolso es
rápido.
Además de superar la evaluación económica, financiera, social y ambiental, el
proyecto que logre el financiamiento deberá tomar en cuenta las condiciones
estándar de los préstamos del BIRF. Las tasas de interés se encuentran
compuesta por la tasa de referencia, la cual es LIBOR y el margen del banco.
Dicho margen puede ser fijo durante la vigencia del préstamo o variable, revisado
cada tres meses (World Bank, 2015).
Respecto a la elegibilidad de los gobiernos prestatarios, la premisa manejada por
el BIRF es que no se deniegue la precalificación o postcalificación de una entidad
prestataria por motivos que no tengan relación con su capacidad y recursos para
cumplir con el contrato. En tal sentido, todos los solicitantes pasan por una
evaluación técnica que permita verificar si pueden ejecutar el contrato
adecuadamente.
2.4 Corporación Andina de Fomento (CAF).

La CAF es un organismo multilateral que tiene como objetivo promover la
integración latinoamericana. Se ha especializado en los préstamos de corto,
mediano y largo plazo. La tasa de interés es LIBOR a seis meses más un margen
(Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G., 2012).
Cuando se tratan de operaciones con riesgo soberano, la CAF presenta los
siguientes criterios de selección (Banco de Desarrollo de América Latina, 2019):
- Prioridad: La CAF verifica si el proyecto presentado ha sido priorizado por
el país prestatario y se encuentre relacionado a desarrollo sostenible o integración
entre los países accionistas.
- Viabilidad de la Operación: La CAF realizará evaluaciones económicas,
financieras, legales, institucionales, sociales, técnicas y ambientales, a fin de
determinar la viabilidad del proyecto.
- Aporte al Desarrollo: El proyecto presentado debe estar en la posibilidad
de generar un impacto relevante en el desarrollo del país prestatario.

2.5 Agencia de Cooperación Internacional de Japón

(JICA).
Es un órgano independiente que coordina la asistencia pública oficial
internacional de Japón, el cual tiene por objetivo brindar asesorías y apoyar
financieramente a los países en desarrollo, con el fin de que ellos mejoren su
infraestructura social y económica, así como también se enfoca en fortalecer su
gestión ambiental y gestión para la prevención y mitigación de desastres
naturales. En tal sentido, sus modalidades de cooperación están destinadas a los
países mencionados y son las siguientes:
- Cooperación técnica: JICA busca desarrollar los recursos humanos y
fortalecer el sistema administrativo de los países a través de herramientas
de cooperación como envío de comisiones de expertos, aceptación de
becarios, entre otros.
- Cooperación financiera reembolsable (Préstamos de la AOD): JICA otorga
préstamos a los países que cuenten con cierto nivel de ingresos, los cuales
son de bajo interés y a largo plazo, con lo cual se busca potenciar el
desarrollo de infraestructura a gran escala.
- Cooperación financiera no reembolsable: Se brinda asistencia financiera

sin obligación de devolución.
Respecto a la Cooperación financiera reembolsable, JICA define criterios de
elegibilidad que deberán cumplir las entidades prestatarias (Japan International
Cooperation Agency, 2012):
- Debe proceder de un país elegible según el Convenio de Préstamo de JICA
- Será elegida de acuerdo a su propia capacidad
- No deberá infringir la Sección 1.06 “Prácticas Corruptas o Fraudulentas”
- No deberá infringir la Sección 1.07 “Conflicto de Intereses”
2.6 Instituto Alemán de Crédito para la

Reconstrucción (KfW).
Nació con el objetivo de fomentar la actividad de pequeñas y medianas empresas
alemanas, así como financiar a startups. Asimismo, financia también proyectos
de infraestructura, innovación y protección ambiental. Posteriormente, en 1994
pasó a implementar actividades de financiamiento a países en vías de desarrollo,
a través del crédito compuesto de cooperación financiera.

Para que un proyecto pueda ser acreedor de dicho financiamiento, debe tener un
impacto relevante en el sector de infraestructura social o básica, en el sector
agrícola, manufacturero, tratarse de un proyecto de protección ambiental y de
los recursos naturales, o de reforma económica estructural. (Rozas, P., Bonifaz,
J. y Guerra-García, G., 2012).

3.Mecanismos de participación
privada en ejecución y desarrollo de
proyectos de infraestructura
A nivel de América Latina, la participación del sector privado en el sector de
infraestructura ha ido en ascenso desde la década de los años 90. Dicho ascenso
fue posible debido a que se desarrollaron nuevas formas de asociación entre el
Estado y las empresas. En el caso del Perú, Lardé (2016) muestra cómo ha ido
evolucionando la inversión en infraestructura, diferenciando al sector público del
privado. El gráfico líneas abajo muestra que, entre los años 2008 y 2012, la
diferencia entre la inversiones pública y privada ha sido marcada, con altas y
bajas. Sin embargo, para el 2013, ambas inversiones se encontraban
relativamente a la par, lo que sugeriría cambios institucionales asociados a los
modelos de Asociación Pública Privada (APP), mejoras en la situación y política
económica o evolución de las expectativas de los agentes económicos (Lardé,
2016).

Cuadro 4: Inversión en Infraestructura por sector público y privado en el Perú, 2008 –

2013
(En porcentajes del PBI)
Fuente: Lardé (2016).
Por su parte, los datos de Vivien Foster (2003, citada por Rozas, P., Bonifaz, J. y
Guerra-García, G., 2012), si bien son referidos a la infraestructura a nivel América
Latina, muestran que entre 1990 y 2002, el 54% de las inversiones privadas
realizadas en infraestructura correspondieron a operaciones realizadas bajo la
modalidad de APP.
En el caso de los contratos mediante APP, éstos van enfocados a la creación de
una infraestructura y equipamiento, que posteriormente el mismo operador
privado administrará por un determinado periodo de tiempo. De esa manera,
para el operador privado no existen incentivos para el incumplimiento de
términos en el contrato, ya que, de realizarse, se generarían sobrecostos en la
fase de operación y mantenimiento, disminuyendo así sus utilidades netas.
El contrato de APP también tiene la ventaja hipotética de que, en caso de ser
financiado por organismos multilaterales, estos últimos buscarían que el proyecto
sea desarrollado en el estricto cumplimiento del contrato, puesto que de ese
modo podrían asegurar la recuperación del monto que prestaron para la obra.
Por lo tanto, el concesionario se vería desincentivado a incumplir el contrato y
estaría pendiente sobre la calidad de la obra.
Adicionalmente, debido a que los contratos de APP están más orientados a
brindar un servicio, el Estado se ve inducido a medir los resultados de la obra,
así como los obtenidos durante el periodo de operación del servicio. Por dicha
razón, Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012) sugieren que el contrato
de concesión sea lo suficientemente extenso como para que se hagan visibles las
posibles deficiencias técnicas de la obra y el operador se haga responsable.

La siguiente tabla contiene las principales diferencias entre un contrato de obra

pública y un contrato de de APP (al agente privado en un contrato de APP se le
denomina “Concesionario”).
Tabla 11: Diferencias entre un Contrato de Obra Pública y un Contrato de APP
Contrato de Obra Pública Contrato de APP

Definiciones Entrega de un suministro, un Creación de un equipamiento y
trabajo o un servicio gestión de un servicio público por
determinado por la un concesionario privado, mediante
colectividad pública. un acuerdo entre lo público y lo
privado.
Principales ● Objeto único ● Objeto múltiple
características
● Corta duración ● Larga duración
● No se asocia a la gestión del ● Se asocia a la gestión del
servicio servicio
● No se le delega una misión ● Se le delega una misión pública
pública
Características ● Dirección de la realización ● Dirección de las operaciones a
esenciales a cargo de una entidad cargo del concesionario
pública
● No hay prefinanciamiento, ● Prefinanciamiento,
cofinanciamiento ni cofinanciamiento o
financiamiento del objeto o financiamiento de la obra por
de la obra por parte del parte del concesionario
contratista
● No hay inversión del ● La inversión corre por cuenta
contratista del concesionario
● No hay libertad de ● Libertad total o parcial de
concepción del servicio o de concepción del servicio o de la
la obra obra
● El contrato no crea ni ● El contrato instituye y organiza
organiza el servicio el servicio deseado por la
(contrato secundario) colectividad (contrato principal)
● El contratista no es el ● El concesionario es el titular o
propietario propietario
● No hay libertad de gestión ● Libertad de gestión del contrato
del contrato para la empresa por parte del concesionario

● No hay ocupación del ● En general, hay ocupación del

dominio público por largo dominio público por largo
tiempo tiempo
● No hay responsabilidad ● Responsabilidad mixta y de
mixta obras/gestión – larga duración del delegatario y
conservación del concesionario.
Fuente: Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012).
El siguiente cuadro muestra las diversas modalidades existentes de participación

privada en la gestión de infraestructura de propiedad pública, las cuales serán
descritas a continuación.
Cuadro 5: Tipos de Asociaciones Público Privadas
Nota: BOT = Contratos de construcción, operación y transferencia; DBFT = Contratos de diseño,

construcción, financiamiento y transparencia; DBOT = Contratos de diseño, construcción, operación y
transferencia.
Fuente: Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012). Elaboración propia.
3.1 Asociaciones Público Privadas.

Mediante esta modalidad, el Estado define el servicio u obra que necesita del
operador privado, quien será el encargado de financiar, ejecutar y operar la obra
por el tiempo que se pacte en el contrato. En algunos casos, el operador privado
lleva a cabo el diseño también de la obra, pudiendo promover ideas de proyectos
de infraestructura. El Estado, por su parte, se compromete al pago de una renta

al operador durante el periodo de asociación o también puede autorizarlo al cobro

de de una tarifa a los usuarios, tal como sería el cobro de peajes. En la APP, si
bien el operador privado es el que financia y construye la infraestructura, tras el
periodo de operación de servicios fijado en el contrato, la propiedad se
transforma en pública y es entregada al Estado (Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-
García, G., 2012). El plazo de duración de una APP suele ser entre los 10 y 30
años.
Lo positivo de la APP y motivo por el cual es promovido en el Plan Nacional de
Infraestructura para la Competitividad, es que brinda la posibilidad de generar
infraestructura, sin que ello suponga una gran demanda de inversión por parte
del Estado, siendo el operador privado quien cubriría dicho monto.
Posteriormente, el operador privado se beneficiaría a partir de tarifas, cánones,
alquileres u otros medios (Berrone, P., Fageda, X., Llumà, C., Enric, J., Rodríguez,
M., Salvador, J. y Trillas, F., 2018).
Cabe mencionar que existen 3 tipos de APP, las cuales son:

a) Contratos de empresa de propiedad conjunta (joint venture).
Mediante este tipo de APP, entidades del sector público y privado invierten de
forma conjunta en una empresa o se asume la propiedad conjunta de una
empresa existente, pero que, en ambas situaciones, sea independiente del
Estado. Los riesgos y ganancias deben ser asumidas por ambas partes, por lo
que los socios deben hacer inversiones conjuntas a lo largo del desarrollo de
un proyecto. Cabe mencionar que los contrato joint venture pueden
combinarse con la modalidad de concesiones, pudiendo abrirse una
convocatoria de concesión, donde participe una empresa de propiedad mixta.
De esa manera, el Estado no solo participaría a nivel de regulación, sino
también, al ser un accionista de la empresa, tendría participación en las
decisiones estratégicas de ésta. Se genera así un diálogo constante y directo
entre el sector público y privado durante el desarrollo de un proyecto. No
obstante, esta ventaja también supone una desventaja, ya que, de no
estructurarse un marco legal adecuado, se corre el riesgo de caer en un
conflicto de intereses, donde el Estado por un lado tenga que velar por una
regulación imparcial, pero a la vez deba preocuparse por las ganancias de la
empresa mixta.
b) Contratos BOT.
Los contratos BOT o contratos de construcción, operación y transferencia
permiten que el operador privado financie y desarrolle la obra de
infraestructura, para posteriormente brindar el servicio durante un tiempo
específico. Finalizado el contrato, procede a entregar la obra al sector público.

Una vez entregada, el Estado tiene la libertad de operarla directamente o

permitir que un privado la opere en su lugar, a través de un contrato de
servicios o arrendamiento. En general los contratos BOT suelen tener un
periodo de operaciones de 10 a 20 años, con el fin de que el operario pueda
cubrir sus costos de construcción y pueda obtener ganancias (Rozas, P.,
Bonifaz, J. y Guerra-García, G., 2012).
Existen variaciones de los contratos BOT, uno de los cuales es el contrato
DBFO o Contrato de Diseño, Construcción Financiamiento y Operación. Como
su nombre lo especifica, se da cuando el operador privado se encarga además
del diseño de la obra, a partir de especificaciones del Estado sobre el servicio
que se desea brindar a los usuarios. En tal sentido, es el operador quien asume
los gastos en las fases del proyecto mencionadas. No obstante, la propiedad
de los activos permanece en todo momento en manos del Estado, quien
remunera al operador encargado de explotar el proyecto, tal como ocurre en
el peaje (Rangel, T. y Galende, J., 2007). El operador, de este modo, cubre
sus costos y obtiene sus utilidades.
Otra variante de los contratos BOT son los DBFT o Contratos de Diseño,
Construcción y Transferencia (conocida también como “llave en mano”). En este
caso, el operador privado también se encarga del diseño de la obra, de acuerdo
a los lineamientos propuestos por el Estado. Fuera de ello, se ejecuta como un
contrato BOT, siendo el operador quien financia, ejecuta, opera y, finalmente,
entrega la obra al sector público. Lo que lo diferencia de los contratos DBFO es,
como se indicó previamente, que, mediante los DBFO, el Estado es poseedor en
todo momento de la infraestructura construida por el operador privado, mientras
que los contratos DBFT estipulan que el operador es el dueño de la obra y la
opera hasta el término del contrato, momento en que la transfiere a la
Administración Pública (Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G., 2012).
c) Concesiones.
Mediante esta modalidad, el Estado concede al operador privado la facultad
de prestar servicios. Asimismo, el operador deberá hacerse cargo de la
administración y mantenimiento de la infraestructura y del cobro por el servicio
a los usuarios. En caso se requiera alguna inversión de capital para construir,
mejorar o expandir el sistema, dicha inversión correría por cuenta del operador
privado. No obstante, los activos fijos continuarían siendo propiedad pública.
El Estado, por su parte, se encargará de regular las actividades del operador.
Dicha tarea es crítica cuando el servicio está relacionado a monopolios
naturales, ya que acciones de regulación deficientes darían pie a un abuso
tarifario o deterioro en la calidad de los servicios prestados. En tal sentido,

para que un contrato de concesión funcione, la entidad reguladora debe contar

con fortalecimiento institucional para ejercer sus actividades.
Por el lado del operador, el contrato de concesiones presenta como desventaja
que, al ser su principal activo el derecho a ingresos a partir del cobro por el
servicio y que este es incierto (por situaciones como término anticipado de
contrato), es difícil conseguir financiamiento para el proyecto. Al respecto, se
han generado cláusulas que permitan proteger a los operadores, tales como
el cambio del titular de la deuda en caso finalice inesperadamente un contrato.
El siguiente cuadro muestra algunas de las opciones para la provisión de
servicios públicos vistas, las cuales están ordenadas de acuerdo al nivel de
responsabilidad al cual corresponda. En la izquierda se ubica la Obra Pública
Tradicional del Sector Público, el cual se encuentra bajo la Responsabilidad
Pública principalmente, siendo el Estado aquel que es propietario, operador y
financista del bien. Por su parte, el operador privado se encarga de la
ingeniería (desarrollo del expediente técnico) y construcción (contratista de
obra) del proyecto. La siguiente sección es ocupada por los contratos BOT en
sus dos modalidades. En la primera (que está en el centro del gráfico), el
operador privado asume la responsabilidad del diseño de la infraestructura, el
financiamiento y la operación de la misma durante el periodo del contrato de
concesión. Durante este contrato, la propiedad de la infraestructura es del
operador privado, al culminar dicho contrato, la propiedad es transferida al
Estado, en consecuencia, los riesgos relacionados a la infraestructura, durante
el periodo de concesión, son asumidos por el operador privado. En la tercera
modalidad el operador privado también asume la función de financiar la
infraestructura, así como de operarla durante un periodo que se fija en el
contrato de concesión. Sin embargo, el operador privado no es propietario de
la infraestructura, es el Estado, de esta forma el operador privado no asume
los riesgos de lo que pudiera ocurrir a la infraestructura (por ejemplo, frente
a un desastre natural).

Cuadro 6: Opciones para la Provisión de Servicios Públicos
Fuente: Velazco (2018).
Finalmente, se presenta un cuadro recopilario sobre las principales ventajas y

desventajas de cada tipo de APP.

Tabla 12: Fortalezas y Debilidades de los Principales Tipos de Asociaciones Público-Privadas
Modalidad de APP Ventajas Desventajas

Empresa de propiedad ● Combinan las ventajas del sector privado (dinamismo, ● En muchos casos, los gobiernos son tanto accionistas
acceso a financiamiento, conocimiento de tecnologías, como reguladores de la empresa de propiedad conjunta
conjunta (joint venture)
eficiencia gerencial, espíritu empresarial) con la y esto puede conducir a un conflicto de intereses.
responsabilidad social, la conciencia ambiental, el ● Las organizaciones del sector privado tienden a
conocimiento local y las preocupaciones por la centrarse en el “límite” financiero, mientras que los
generación de empleo del sector público. gobiernos se centran en el proceso. Estas diferencias a
● Debido a que tanto el sector público como el sector menudo se manifiestan en los cronogramas que cada
privado han invertido en la empresa, ambos tienen gran sector considera razonables y pueden crear problemas
interés en que la fusión tenga éxito, lo que ayuda a la durante la fase de desarrollo del proyecto.
resolución de conflictos. ● La participación económica temprana, que se requiere
● La participación de los socios del sector público y de ambas partes, no permite el uso de procedimientos de
privado desde el inicio permite mayor innovación y licitación pública y promueve la utilización de otros
flexibilidad en la planificación del proyecto y ayuda a procedimientos, como la negociación directa. Esto
garantizar que tanto unos como otros optimicen sus puede ocasionar preocupación sobre la transparencia.
metas.
● La inversión temprana por parte de los socios del sector
público y privado reduce los costos de transacción
asociados con los procesos de licitación más
tradicionales, como, por ejemplo, los contratos de
construcción, operación y transferencia o las
concesiones.
Contratos de construcción, ● Son una manera efectiva de obtener recursos del sector ● Por lo general, solo involucran una parte del sistema, lo
operación y transferencia privado para la construcción de nueva infraestructura o que limita la posibilidad del actor privado de optimizar
(BOT) y contratos de la renovación sustantiva de la ya existente. el uso eficiente de los recursos en todo el sistema.
diseño, construcción, ● La extensión y la complejidad de los contratos pueden
reducir los efectos positivos de la competencia inicial.

financiamiento y ● Reducen los riesgos de mercado para el sector privado Por ejemplo, muchos contratos de este tipo se
transferencia (DBFT) porque el gobierno generalmente es el único cliente renegocian una vez que están en proceso y esas
negociaciones son básicamente dirigidas sin
competencia.
Concesiones ● Son una manera efectiva de obtener recursos del sector ● Las concesiones a gran escala pueden ser políticamente
privado para la construcción de nueva infraestructura o controvertidas y difíciles de organizar.
la renovación de la ya existente. ● Aunque los contratos de concesión especifican pautas
● La combinación de responsabilidad para inversiones y de desempeño, mecanismos de ajuste de precios y
operaciones da al agente privado mayores incentivos estándares de servicio, los gobiernos deben supervisar
para tomar decisiones de inversión eficientes y su implementación. A menudo, esto requiere que los
desarrollar soluciones tecnológicas innovadoras, debido gobiernos amplíen de manera significativa su capacidad
a que cualquier ganancia en eficiencia aumentará reguladora.
directamente las utilidades. ● Es difícil establecer marcos de licitación y contratos
● Están menos propensas a la interferencia política que los para concesiones que pueden evolucionar durante un
servicios públicos administrados directamente por el período de 25 años o más. Nadie puede predecir de
gobierno central. antemano, con la precisión estipulada en las
especificaciones de las licitaciones convocadas, la
manera más eficiente y efectiva de proporcionar el
servicio deseado durante ese período de tiempo.
● Los beneficios de la competencia pueden ser limitados
en la concesión, debido a que solo un pequeño número
de empresas internacionales puede manejar las
concesiones en determinado ramo
Fuente: Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012).

3.2 Obras por Impuestos.

Modalidad de ejecución de la inversión pública que permite al sector público y
privado trabajar conjuntamente mediante la suscripción de un Convenio de
Inversión. Las entidades públicas que pueden participar en son aquellas
pertenecientes al Gobierno Nacional, Regional y Local, así como también las
Universidades Publicas. Por su parte, la entidad privada se encarga del
financiamiento y ejecución de proyectos de inversión, IOARR y actividades de
operación2 y/o mantenimiento3 con cargo al pago de su impuesto a la renta (IR)
de tercera categoría.
Cuadro 7: Ciclo básico de Obras por Impuestos
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, (2017). Elaboración propia.
El desarrollo de Obras por Impuestos (OxI) permite contar con infraestructura y

servicios públicos de calidad ejecutados rápidamente por el sector privado
(ProInversión, 2022). Desde su implementación en el año 2009, se han
adjudicado y/o ejecutado más de 500 proyectos, por un monto acumulado de
6,712.2 millones de soles. Dicha evolución de OxI se muestra en el siguiente
gráfico.
2
Las empresas privadas pueden financiar la operación sólo de proyectos de saneamiento de entidades
del Gobierno Nacional hasta por un año, como máximo.
3
Las empresas privadas pueden financiar el mantenimiento de proyectos de las entidades del Gobierno
Nacional, Regional y Local por un plazo máximo de cinco años.

Cuadro 8: Evolución de Proyectos OxI adjudicados y/o ejecutados, 2009 – 2022

(Millones de S/)
1,200.0 80
76 1,084.8
953.4 70 70
1,000.0
62 60
800.0 716.9 54
49 47 50
606.7 630.7 626.1
600.0 42 40
523.8
33 447.3
380.0 30
400.0 25 20
287.7 19
223.7 20
214.4
200.0
6 10
6.0 7
2
10.9
0.0 0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Fuente: Dirección de Inversiones Descentralizadas – ProInversión, (2023). Elaboración propia.
El monto invertido por las empresas privadas es reconocido mediante la emisión

del Certificado de Inversión Pública Regional y Local (CIPRL) o el Certificado de
Inversión Pública Gobierno Nacional (CIPGN). Según el Ministerio de Economía y
Finanzas (s.f.), dichos certificados comparten las siguientes características:
 Son emitidos por el Ministerio de Economía y Finanzas.
 Se emiten con la conformidad de la obra o de sus etapas (emisión parcial).
 Se emplean para los pagos a cuenta y de regulación del impuesto a la
renta hasta por el 50% del impuesto declarado en el ejercicio anterior.
 Tiene una vigencia de diez (10) años desde su emisión.
 Tienen 2% de revaluación anual por el saldo que no se haya utilizado
debido al límite del 50% del impuesto declarado en el ejercicio anterior.
Cabe mencionar que, los recursos para financiar la emisión del CIPRL o CIPGN
dependen de la entidad pública que realice el proyecto.

Tabla 13: Fuentes de financiamiento para CIPRL o CIPGN
Entidades del Gobierno Entidades del Gobierno Regional o Universidades Públicas

Nacional Local
Financiamiento con cargo al Financiamiento con cargo a los Financiamiento con

presupuesto institucional de Recursos Determinados del Canon y cargo a los recursos
los Recursos Ordinarios en Sobrecanon, Regalías, Renta de provenientes del Canon,
cada año fiscal. Además, de Aduanas y Participaciones, de acuerdo Sobrecanon y Regalías
los fondos que el Gobierno a los límites máximos para la emisión Mineras.
destine. del CIPRL, o los fondos que el
Gobierno destine.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, s.f. Elaboración propia.
A partir de lo mencionado previamente, los beneficios de desarrollar OxI se

pueden resumir de la siguiente manera.
Aprovecha la capacidad Utiliza recursos por

El sector privado puede
del sector privado para la canon, sobrecanon,
identificar la utilización
gestión y ejecución de regalías mineras que no
del impuesto que pagan.
infraestructura. eran utilizados.
Beneficia a Gobiernos
Permite obtener más
Regionales y Locales con
inversiones de calidad Permite sinergia entre el
poca capacidad para
salvaguardando las sector público y privado.
contribuir al cierre de
finanzas públicas.
brechas.
Adaptado de Modificaciones al marco normativo de Obras por Impuestos: Decreto Legislativo

N° 1534 y Decreto Supremo N° 210-2022-EF (DGPPIP MEF, 2022).

4.Participación privada en el
financiamiento de proyectos de
infraestructura
Como lo explican Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012), es preciso
tener en cuenta ciertos aspectos importantes para promover proyectos de
infraestructura con la modalidad de APP. La motivación para buscar la
participación del sector privado en las inversiones públicas es su contribución a
la eficiencia en el proceso de la inversión, este objetivo sólo se logrará si se logran
alinear los incentivos de manera adecuada, los cuales se aprecian a continuación.
4.1 Distribución de riesgos de los contratos de

concesión:
Es importante que los riesgos de la inversión sean aginados a cada actor (sea el
operador privado, el Estado o los usuarios) según sus mejores condiciones para
manejarlos. En tal sentido, Perrot y Chatelus (citados por Rozas, P., Bonifaz, J. y
Guerra-García, G., 2012) indican que existen tres tipos de riesgos asociados a la

inversión: riesgos en la fase de construcción, en la fase de operación y en el

entorno del proyecto.
a) Riesgos asociados a la fase de construcción. Esta sección se encuentra
subdivida en dos aspectos, los riesgos técnicos y los riesgos económico-
financieros. Los riesgos técnicos están relacionados a la elección de la
tecnología a utilizarse y a situaciones con probabilidad de ocurrencia que
pueden surgir durante el desarrollo de la obra, ya sean retrasos o
sobrecostos. Los retrasos en las obras suelen ocurrir por la demora en la
entrega de permisos y licencias de parte de entidades públicas. Estos
riesgos se incrementan cuando la obra implica más de una empresa
contratista debido a que cada una tiene diferente nivel de capacidades.
Los riesgos económico-financieros se relacionan con los acuerdos
financieros en el contrato de construcción, así como también con los
incumplimientos al mismo y refinanciamiento. Asimismo, se debe tener en
cuenta los riesgos relacionados al panorama económico del país: inflación,
variaciones en las tasas de interés y el tipo de cambio.
b) Riesgos asociados a la fase de operación. Estos riesgos se subdividen en:
riesgos de ingreso (remuneración del operador privado), riesgos de
aumento en los costos de operación y riesgos financieros. El riesgo de
ingreso está relacionado a la demanda; por ejemplo, en el sector
transporte el riesgo de ingreso con frecuencia es alto debido a que la
demanda real en la fase de operación podría ser menor a la que se había
estimado en la preinversión. Como riesgo de ingreso también se considera
el riesgo del desempeño del operador y/o sus proveedores, interrupción
del servicio, huelgas, fallas técnicas, falta de pago de algún subsidio
establecido en el contrato, falta de pago de parte del usuario, entre otros
que afecten al servicio que se va a brindar.
Los riesgos en los costos de operación pueden estar relacionados a
desperfectos técnicos o error en el cálculo de los costos operativos de tal
forma que la tarifa proyectada del servicio no cubre dichos costos en la
realidad. Además, dependiendo del sector, es necesario tomar en cuenta
imprevistos climatológicos, como posibles cortes de electricidad producto
de una tormenta.
Los riesgos financieros, se refieren a los riesgos de incumplimiento de las
obligaciones financieras establecidas en el contrato de operación del
servicio que debe ser brindado por la infraestructura construida mediante
APP. Los riesgos pueden originarse en la probabilidad de incumplimiento
de parte del operador privado del servicio o de parte del Gobierno.
c) Riesgos asociados al entorno del proyecto. Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-
García, G. (2012) indican que los proyectos deben tener en cuenta el

escenario político, tanto nacional como internacional; así como también el

panorama macroeconómico, posibles modificaciones en el marco jurídico-
legal y posibles desastres naturales. Estos riesgos suelen ser catástrofes
naturales, cambios en la escena política nacional o internacional, cambios
macroeconómicos o cambios en el marco jurídico y legal.

Cuadro 9: Ocurrencia de Riesgos en una Asociación Público-Privada
RIESGOS DE LA FASE DE CONCEPCIÓN-CONSTRUCCIÓN RIESGOS INDIRECTOS LIGADOS

Riesgos técnicos AL ENTORNO
Frecuencia
Sobrecostos Concepción Buena ejecución  Catástrofes naturales
Imprevistos 
 Retrasos  Innovación  Calidad de trabajo Embargos políticos
 Geológicos 
 Conocimiento técnico  Interfaces Conflictos armados
 Meteorológicos 
y tecnológico  Subcontratación Prohibición de expertos
extranjeros
 Problemas de policía...
Riesgos macroeconómicos
 Crisis económica mayor
Riesgos económicos y financieros  Crisis financiera, devaluación
 Nuevas limitantes
 Parámetros financieros  No verificación de hipótesis de
 Compromisos financieros apertura comercial
 Indexación de costos  Refinanciamiento
 Tasas de interés  Crisis energética o de materias
 Contrapartida primas
 Tipo de cambio
Riesgos institucionales y jurídicos

 Evaluación de la legislación
sobre el medio ambiente,
RIESGOS DE LA FASE DE OPERACIÓN derecho inmobiliario, derecho
Riesgos económicos y financieros sobre inversiones extranjeras,
Riesgos técnicos de operación etc.
 Recursos jurídicos por terceros
Frecuencia Precio Otras bajas de ingresos Sobrecostos de operación  Conflictos entre colectividades
 Tráfico global  Nivel de cuota-  No pago de subsidios  Aumento de los costos de diferentes niveles
 Elasticidad precio aceptable  No pago por parte de de operación territoriales
precio-demanda usuarios  Demandas mayores del
 Crecimiento de la  Falta de insumos poder público
Aceptabilidad social del principio de
demanda  Reducción de capacidad
asociación pública privada
inicial o final
Fuente: Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012)

4.2 Fortalecimiento del marco regulatorio.
Según Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012), las APP no son una buena
opción cuando la legislación es débil o cuando es excesivamente compleja,
porque esta modalidad de ejecución requiere que no existan vacíos legales ni
ambigüedades y se debe contar con claros mecanismos de solución de
controversias. Asimismo, se debe promover la competencia entre los postulantes
con el fin de disminuir los riesgos de establecer acuerdos menos eficientes.
El marco legal para los contratos de APP debe ir acompañado de la conformación
de instituciones que regulen y fiscalicen las acciones para la celebración de dichos
contratos. Por lo tanto, dichos organismos reguladores deben contar con
autonomía, tanto administrativa como presupuestaria. Además, este ente debe
contar con las capacidades, herramientas y mecanismos que le permitan ejercer
su rol con eficacia.
En la siguiente tabla los autores mencionados previamente resumen los
elementos necesarios para el marco regulatorio y para el órgano regulador, a fin
de alcanzar contratos de APP adecuados.
Tabla 14: Elementos Necesarios en el Marco Regulatorio y en el Órgano Regulador
Marco regulatorio Órgano regulador
● Establecimiento del marco regulatorio en la ● Conciencia y defensa de su autonomía

fase inicial de la reforma institucional
● Mecanismos adecuados para promover la ● Correcto
competencia ● entendimiento de los límites a su intervención
● Marco regulatorio sin ambigüedades ● Claridad de la alta dirección respecto de sus
● Autonomía del órgano regulador objetivos centrales
● Funciones del órgano regulador claramente ● Política de personal que permita asegurar los
delimitadas respecto de las funciones de otras recursos humanos que demandan su gestión
instituciones gubernamentales ● Efectiva estrategia de imagen institucional que
● Estabilidad y consistencia en las reglas del permita el cabal entendimiento de su misión y el
juego diálogo con los agentes interesados y con la
● Estructura regulatoria con la flexibilidad sociedad en general
suficiente para adaptarse a nuevas situaciones ● Uso de mecanismos regulatorios transparentes
● Mecanismos de solución de controversias entre ● Desarrollo de instrumentos de rendición de
empresas privadas y entre éstas y sus usuarios cuentas (accountability)
● Facilitación de la participación activa de los ● Esfuerzo por constituirse en un órgano imparcial
consumidores para evitar su “captura”
● Incorporación de códigos de ética profesional ● Aplicación de mecanismos para reducir la
asimetría de información que naturalmente se
presenta en relación con el operador privado

4.3 Diseño de las licitaciones y los contratos:

Durante el proceso de licitación, es necesario que todos los postulantes se
encuentren en igualdad de condiciones con el fin de generar competencia. Para
este propósito Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012) sugieren que el
Estado podría financiar los estudios de preinversión, así como otras iniciativas
que permitan promover la mejor competencia durante este proceso. Además, se
señala que debería existir la protección de ideas y aportaciones innovadoras
cuando estas provengan del sector privado.
Respecto al contrato de construcción de obra, éste debe ser claro, sin vacíos y
debe prever los posibles escenarios que desemboquen en potenciales riesgos. Al
mismo tiempo, si bien es positiva la posibilidad de renegociaciones, el abusar de
ellas puede provocar poca estabilidad y transparencia en los contratos. Durante
la implementación de la obra, es esencial que el contrato especifique que la obra
será definida y controlada por una determinada entidad pública (Unidad
Ejecutora) hasta el final del contrato.
Respecto a la operación del servicio, el contrato con el operador -cuando éste es
privado- debe enfocarse en asegurar su continuidad, el bienestar de los usuarios
y, además, el equilibrio económico y financiero (que debe incluir la rentabilidad
del operador privado en función del riesgo que afronta). Finalmente, el contrato
también debe estipular adecuadamente los términos de su vencimiento y
cancelación por incumplimiento (Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G., 2012).
La siguiente tabla muestra las etapas principales de un contrato de concesión, en
cualquiera de las formas de participación del sector privado. Las tres primeras
etapas se relacionan a la preparación de la convocatoria por parte del Estado. Se
discute el proyecto para lograr la aceptación social, se busca resolver problemas
en el marco jurídico y se designa un equipo promotor de la inversión privada,
encargado de la definición del servicio y el perfil de los postulantes.
La cuarta etapa marca el inicio de la convocatoria, donde los postores presentan
y se identifican/asignan los riesgos entre los actores relevantes. En la quinta
etapa se redacta el contrato con el postulante ganador, estableciéndose también
las condiciones financieras. La sexta etapa está compuesta por el inicio de la
concesión y, en esta etapa, se inicia el control de las actividades del
concesionario. En la última etapa, se da por terminada la ejecución de la obra y,
tal como se indica en la tabla, los bienes regresan a la entidad pública
concedente.

Tabla 15: Principales Etapas de un Contrato de Concesión
Etapas Subetapas
Etapa 1: creación del ● Aceptación política de la asociación público-privada por parte del
proyecto, aceptación gobierno y la administración
política y social, y dominio ● Aceptación social y económica del futuro equipamiento
de las condiciones para su ● Estudio de factibilidad del proyecto
realización ● Dominio del terreno
● Primer estudio de realización técnica
● Enfoque de la rentabilidad del proyecto
● Definición de la eficiencia esperada
● Identificación de los problemas ambientales
Etapa 2: creación de un ● Derecho comercial y derecho de la asociación público-privada

marco jurídico para el ● Derecho de inversiones extranjeras
proyecto, favorable para la ● Derecho fiscal de la asociación público-privada
concesión ● Derecho del dominio público
Etapa 3: preparación de la ● Formación de un equipo de proyecto a nivel gubernamental

consulta ● Verificación de la situación financiera del país
● Definición precisa de la eficiencia esperada
● Selección de las posibles variantes
● Predefinición de la naturaleza de los contratantes
Etapa 4: consulta y ● Convocatoria a candidatos

negociaciones sobre los ● Selección por etapas
riesgos ● Inicio de las negociaciones con los preseleccionados
● Identificación, cuantificación y atribución de los riesgos a las partes
por medio de la negociación
● Primer enfoque del contrato
Etapa 5: establecimiento y ● Identificación de las condiciones financieras definitivas ofrecidas

firma del contrato una vez por las partes implicadas (bancos, Estado, instituciones financieras)
seleccionada la mejor oferta ● Redacción del contrato definitivo y, en ocasiones, aprobación de
dicho contrato por el Parlamento nacional
Etapa 6: lanzamiento del ● Puesta de los terrenos a disposición de la empresa

contrato ● Expedición de las autorizaciones administrativas para construir
● Realización de las obras
● Inauguración del servicio o del equipamiento público
● Inicio del control del concesionario
Etapa 7: desarrollo del ● Control del concesionario en la ejecución de las obras y en la gestión
contrato de la infraestructura
● Puntualización de las inversiones complementarias
● Cita para considerar y, en ocasiones, corregir la ejecución del
contrato
● Pagos de subsidios o préstamos amparados por el contrato y pagos
por ocupación del dominio público
● In fine: regreso de los bienes a la autoridad pública

4.4 Recomendación para la asignación de riesgos

Tal como se indicó previamente, para llevar a cabo una obra bajo la modalidad
de APP es crítico establecer adecuadamente los riesgos a cada actor, por lo cual
deberían ser asignados a aquellos actores que estén en mejores condiciones de
enfrentarlo. Es así que Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012) define
los riesgos presentes en cada etapa de una obra y los riesgos indirectos
relacionados al entorno.
En el caso de los riesgos en la fase de concepción/construcción, los riesgos de

sobrecostos, retrasos, concepción y buena ejecución, se sugiere que sean
derivados al operador privado ya que se debería estar contratando a una empresa
que sea técnica y financieramente capaz de realizar la obra solicitada. Por otra
parte, los riesgos de imprevistos, deberían ligarse principalmente al Estado
(concedente). Respecto a los riesgos en la fase de operación, estos deberían
asignarse de forma equilibrada entre el operador privado y el concedente.
Los riesgos económicos y financieros, por ser propios del sector privado, deberían
ser distribuidos entre el consorcio y los bancos. Es así como los riesgos pueden
ser cubiertos a partir de herramientas varias. Para el caso del riesgo de
contrapartida del operador, éste puede emitir fianzas de ejecución de contrato.
Frente a los riesgos de tasa de interés, por otro lado, se puede hacer uso de
mecanismos de cobertura tradicionales, tales como los swap, opciones o futuros.
No obstante, los relacionados al tipo de cambio también deberían ser atribuidos
al concedente si el consorcio no puede utilizar algún mecanismo de cobertura.
Finalmente, los riesgos indirectos relacionados al entorno deberían ser
distribuidos entre el operador privado y el concedente. Riesgos como la
aceptación social de la obra, suelen depender del rol de ambos actores y, por
tanto, los riesgos se deberían repartir entre los dos. Los riesgos que no son
posibles de prever, como desastres naturales o guerras, suelen ser asignados al
concedente.
A continuación, se presenta una tabla que amplía, a criterio de Rozas, P., Bonifaz,
J. y Guerra-García, G. (2012), a qué entidad le correspondería cada riesgo
respecto a las fases de un proyecto y los riesgos indirectos relacionados al
entorno.

Tabla 16: Asignación recomendada de Riesgos

(Consorcio = Operador privado)
Categoría de riesgo Acción de limitación del riesgo Asignación

propuesta
Fase de Elección de un operador-constructor experimentado y con Sobre todo consorcio
concepción / suficiente capacidad; elección de un contratista único para la
Sobrecostos
construcción construcción y explotación; acercamiento “llave en mano” a
precios globales
Elección de un operador-constructor experimentado y con Consorcio/ concedente
suficiente capacidad; preparación adecuada de los (procedimientos
Retrasos
procedimientos iniciales que permitan obtener las legales)
autorizaciones y demás
Elección de un operador-constructor experimentado y con Consorcio
Innovación
suficiente capacidad
Concepción
Maestría técnica Asignación de privilegio a una elección tecnológica que el Consorcio
y tecnología constructor sea capaz de dominar
Elección de un operador-constructor experimentado y con Consorcio
Calidad del
suficiente capacidad; elección de un contratista único que
Buena trabajo
asuma la construcción y explotación
ejecución
Interfaces y Elección de un contratista único que reúna las distintas Consorcio
subcontratación empresas en una sociedad de proyecto único
Realización de los estudios iniciales para determinar los Sobre todo concedente
Imprevistos Geológicos
principales parámetros geológicos


propuesta
Meteorológicos Consorcio/ concedente
Fase de Buena recolección de datos iniciales; detalle de las hipótesis de Consorcio/ concedente
Tráfico global
operación modelización global
Elasticidad Realización de estudios iniciales sobre la sensibilidad de los Consorcio/ concedente
Frecuencia
demanda-precio usuarios y acercamiento prudente
Crecimiento de Detalle correcto y validación de las hipótesis subyacentes al Consorcio/ concedente
la demanda modelo de crecimiento del tráfico

propuesta
Fase de Estudios de sensibilidad; desarrollo de un marketing de la Consorcio/
Nivel aceptable
operación Precio asociación público-privada; adopción de una política de concedente
de precio-cuota
“calidad” que escuche a los usuarios
No pago de Reforzamiento de los compromisos nacionales, eventualmente Concedente
subsidios recurriendo a organizaciones multilaterales
No pago por Política tarifaria socialmente aceptable; garantía de Consorcio/
Otras bajas
parte de cooperación de la política y la justicia concedente
de ingresos
usuarios
Falta de Respaldo en hipótesis o escenarios realistas sobre la evolución Consorcio/
insumos de la red en torno al proyecto concedente


propuesta
Reducción de Elección de un operador-constructor experimentado Concedente
capacidad inicial
o final
Aumento de Previsión de cláusulas contractuales que permitan ajustar el Sobre todo
costos de contrato a nuevas exigencias consorcio
Sobrecostos operación
de
operación Exigencias Instrumentos de cobertura; indización de las tarifas con los Banco/
públicas costos consorcio
crecientes
Riesgos Indización de Instrumentos de cobertura; indización de las tarifas con los Banco/
económicos y los costos costos consorcio
financieros
Parámetros Instrumentos de cobertura; elección de financiamientos con Banco/
Tasas de interés
tasas enmarcadas o tasas fijas consorcio
financieros
Instrumentos de cobertura; seguro multilateral; ingresos en Banco/
Tipos de cambio divisas fuertes y financiamientos locales consorcio/
concedente
Refinanciamient Banco/
Compromis
o consorcio
os
Elección de garantías por seguros Banco/
financieros Contrapartida
consorcio


propuesta
Riesgos Catástrofes Concedente/
indirectos naturales aseguradoras
Embargos Cobertura de riesgos políticos por parte de organismos Concedente/
Fuerza políticos o bilaterales o multilaterales aseguradoras
mayor guerras
Visas, policía, Compromiso de facilitar los procesos administrativos por parte Concedente
expertos del concedente
extranjeros
Crisis Cobertura de los riesgos políticos amplios por parte de Consorcio/
económica, organismos bilaterales o multilaterales; cláusulas de concedente/
financiera, renegociación y adaptación de los contratos
aseguradoras/
Riesgos energética;
bancos
macroeconó devaluación
micos No verificación Cobertura de los riesgos políticos amplios por parte de Consorcio/
de hipótesis de organismos bilaterales o multilaterales; cláusulas de concedente
apertura renegociación y adaptación de los contratos
comercial


propuesta
Evolución de Previsión de cláusulas de renegociación y adaptación de los Concedente
legislación contratos
indirecta
Riesgos
institucional Recursos Refuerzo del marco jurídico e institucional inicial; verificar Concedente/
es y jurídicos por compatibilidad de la asociación público-privada y la legislación consorcio
jurídicos terceros existente
Conflictos entre Intento de que los organismos bilaterales y multilaterales Concedente/
colectividades cubran el riesgo subsoberano; refuerzo de la protección jurídica consorcio
Marketing inicial y durante toda la vida de las asociaciones Concedente/
Aceptabilidad social de la
público-privadas; privilegio del enfoque de calidad; previsión consorcio
asociación público privada
de tarifas aceptables

5.Criterios de selección de proyectos

válidos para ejecutarse por APP
A pesar de los beneficios que presenta la ejecución de proyectos mediante APP,
Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012) plantean que no todos los
proyectos pueden ser sostenibles bajo esta modalidad. Ante dicho dilema,
sugieren preguntarse: “¿en qué casos es conveniente para un país que un
proyecto socialmente rentable, pero financieramente inviable, mute de contrato
de obra pública a alguna modalidad de asociación público-privada?”. Es así que,
para responder dicha pregunta, se resaltan siete criterios, los cuales son los
siguientes:
a) Preparación y definición del nivel de servicio.
Como se ha mencionado previamente, existe reincidencia de renegociaciones
y se deberían a la falta de preparación adecuada de los estudios de
prefactibilidad y factibilidad. Estos permitirían definir claramente los
estándares de calidad del servicio futuro, así como los costos de inversión y
operación y los plazos de recuperación de la inversión de acuerdo al
mecanismo de pago acordado. Este punto es crítico, debido a que se evitaría
correr el riesgo de concesionar proyectos sobrevalorados o
sobredimensionados. No obstante, no se debe perder el objetivo propio de
los proyectos de infraestructura que, además de su viabilidad financiera,
deben ser socialmente rentables.

Asimismo, se sugiere que los estudios de ingeniería, en caso de ser necesarios

para la convocatoria, sean realizados por el Estado, puesto que, de no ser así,
el proceso sería ineficiente, a la par que costoso, dado que cada postulante
(operador privado) llevaría a cabo su propio estudio y algunos podrían quedar
fuera de carrera debido a los altos costos de los estudios, reduciendo la
competencia.
b) Riesgo fiscal: subsidios y pasivos contingentes y no contingentes.
Es importante minimizar el riesgo fiscal que se podría derivar de las
obligaciones que asume el Estado con respecto a las inversiones en
infraestructura con participación del sector privado. Un ejemplo usual es el
pasivo que se genera para el Estado por garantizar la cobertura de ingresos
para el operador privado, ante demandas reales que son menores que las que
se estimaron en la preinversión.
Para lograr este objetivo la primera tarea es formular el proyecto con
rigurosidad, identificando los riesgos relevantes. Asimismo, es importante
identificar el riesgo que se busca gestionar. Así, por ejemplo, las garantías del
Estado no deberían orientarse a cubrir los ingresos del concesionario, sino a
permitir que éste cumpla con sus obligaciones frente a los bancos que
financian la inversión.
c) Separación de objetivos comerciales y sociales.
El operador privado solo debe participar en aquellos proyectos donde sea
posible separar los objetivos comerciales de los sociales. Así, el operador
privado debe controlar los costos, ingresos e inversión de carácter comercial,
mientras que los costos relacionados a cumplir los objetivos sociales del
proyecto deben estar a cargo del Estado.
d) Distribución de competencias.
Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012) señalan que debe existir
adecuada distribución de competencias entre los actores públicos. En tal
sentido, las instituciones reguladoras y los tribunales a cargo de mediar
disputas entre el regulador y regulado cumplen un papel esencial en el
proceso de ejecución de una obra. Asimismo, es necesario que los organismos
reguladores cuenten con autonomía presupuestal y administrativa, pero
también el Estado debe encargarse de colocar al personal más capacitados
en dichas entidades.
e) Capacidad institucional de la agencia promotora.
La agencia promotora de inversiones debe contar con fortaleza institucional,
ya que de ella depende el nivel de preparación y la capacidad de
estructuración de los proyectos. Para cumplir con sus tareas (entre las que
resaltan modificar el marco legal y formular estudios de preinversión cuando

le corresponda al Estado.), esta institución debe contar con personal y

recursos suficientes.
f) Capacidad negociadora del poder concedente.
Sucede en varios gobiernos que la entidad pública encargada de otorgar la
concesión de un servicio y de la infraestructura correspondiente es distinta a
la entidad encargada de promover el desarrollo de la infraestructura y la
prestación del servicio en el sector privado. La entidad concedente suelen ser
los ministerios, quienes a su vez asumen la responsabilidad de
renegociaciones o la supervisión de la calidad de la obra o del servicio. En
consecuencia, la entidad concedente debe contar con fortaleza institucional y
participación relevante en el proceso de promoción de las inversiones.
g) Establecimiento de fondos de garantías.
No son pocos los proyectos donde los potenciales pagos de los usuarios
podrían no llegar a cubrir los costos de inversión, operación y mantenimiento,
por lo cual, para atraer el interés de los operadores privados, el Estado puede
establecer fondos de garantía. Estos fondos también pueden servir para
asegurar que el Estado va a cumplir con efectuar los pagos que correspondan
al operador privado. Además de generar un escenario más atractivo para el
sector privado, les permite acceder a fuentes de financiamiento para la
inversión menos costosas. Las características de un fondo de garantía
eficiente son constituirse por un monto mínimo necesario para garantizar los
pagos al operador del privado (por ejemplo, un año de operación) y tener un
proceso de constitución sin procesos burocráticos extensos. Para este efecto
se debe contar con un marco legal claro y sólido. (Rozas, P., Bonifaz, J. y
Guerra-García, G., 2012).

6. Limitaciones del sector público de

América Latina
El análisis de la situación latinoamericana realizado por Rozas, P., Bonifaz, J. y
Guerra-García, G. (2012), muestra que existen limitaciones propias de las
instituciones encargadas de la infraestructura y es imprescindible tenerlos en
cuenta si se busca ejecutar inversiones en infraestructura, particularmente si es
con participación del sector privado (las APP, como se ha visto, son proyectos
que tienen prioridad en el Plan Nacional de Infraestructura para la
Competitividad). Estas limitaciones son:
 Deficiencias durante la formulación y evaluación de los proyectos.
Los contratos de proyectos infraestructura son sumamente complejos,
tanto financiera como jurídicamente y, en muchas ocasiones, estos son de
larga duración (no menor a 20 años). Por lo tanto, recoger y analizar todos
los posibles escenarios de riesgo durante las etapas del proyecto requiere
tiempo y experiencia por parte de las instituciones. No obstante, el sector
público no siempre cuenta con estas capacidades (Rozas, P., Bonifaz, J. y
Guerra-García, G., 2012).
 Deficiencias en la capacidad de negociación con el sector privado.
Ligado al punto anterior, al tratarse de proyecto de alto grado de
complejidad, las instituciones deben encontrarse en capacidad de poder
negociar las condiciones de los contratos de dichos proyectos. Además, se

debe considerar que existe información asimétrica entre la institución

pública y la empresa privada, y, en muchos casos, esta última tiene mayor
información técnica, de mercado, etc. Estas limitaciones del sector público
son expuestas por Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012),
quienes indican que, a nivel de América Latina, el 55% de los contratos en
el sector transporte, entre 1985 y 2000, fueron renegociados. Por su parte,
la Contraloría General de la República (2015) refuerza la idea previa e
indica que, para el 2015, existía una incidencia de renegociaciones
contractuales en el Perú y el periodo entre éstas y la celebración del
contrato de APP era corto (siendo menor a 3 años).
Las renegociaciones en sí mismas son positivas al permitir la posibilidad
de realizar cambios frente a imprevistos o incluir algún detalle omitido
originalmente. No obstante, su abuso da pie a una posible perversión en
la gestión del sector público y privado, donde el primero puede dar
revisiones ligeras para una aprobación rápida de algún proyecto con miras
a corregirlo en el futuro, mientras que el segundo puede postular con
precios menores a los reales con el fin de posteriormente “corregirlos”
durante la ejecución del proyecto (Alarco, 2015).
A ello se le suma la práctica de revisión de los contratos tras los cambios
de gobierno, lo cual se puede dar por pleitos políticos con la anterior
presidencia, pero que solo perjudican la estabilidad socioeconómica y de
la relación contractual. Estas renegociaciones implican un riesgo para el
sector privado, ya que, en casos extremos, el Estado puede dejar de
cofinanciar un proyecto, quitarle el respaldo a las garantías o anular el
contrato, habiendo éste ya invertido en el proyecto (Berrone, P., Fageda,
X., Llumà, C., Enric, J., Rodríguez, M., Salvador, J. y Trillas, F., 2018)
 Deficiencias en los mecanismos de control del Estado y en su capacidad

de supervisar las APP.
Las instituciones reguladoras son organismos que tienen una función
crítica en el adecuado desarrollo de las inversiones en infraestructura y
particularmente en las que se ejecutan a través de APP, puesto que se
encargan de verificar que los proyectos se estén ejecutando de acuerdo al
contrato de ejecución. En consecuencia, las instituciones deben contar con
las condiciones que les permitan actuar con autonomía y con herramientas
que les permitan desempeñar su labor, así como para enfrentar posibles
desacuerdos con el operador privado durante el proyecto. Como lo indican
Rozas, P., Bonifaz, J. y Guerra-García, G. (2012), es crítico es tener
presente que las inversiones conllevan riesgos, pero es necesario
distribuirlos entre el sector privado y público, según su capacidad de
manejo y asimilación.

7.Evolución de las APP en el Perú

Durante el periodo 2008 – 2018, los proyectos de inversión en infraestructura
bajo la modalidad de APP que fueron adjudicados tuvieron un importante
crecimiento para el año 2014, ascendiendo a un total de US$ 7,701 millones, tras
lo cual, la inversión tuvo una caída drástica. La razón de ello, en palabras de
Arturo Velásquez (2018), sería que en dicho año se llevaron a cabo contratos que
fueron seriamente cuestionados. Por su parte, Pizarro, W. y Alatrista, L. (2016)
mencionan, además de ello, que factores como la crisis internacional y una
expectativa pesimista del desenvolvimiento de la economía habrían hecho que la
inversión privada descendiera a tales niveles. Un claro intento del Estado para
realzar esta modalidad fue el Decreto Legislativo N° 1224 (2015). Formulado en
base a las experiencias adquiridas a nivel nacional, este documento establecía un
marco legal más robusto de la promoción de la inversión privada a través de
Asociaciones Público Privadas y estableció la creación del Sistema Nacional de
Promoción de la Inversión Privada. Como se aprecia en el Cuadro 6, los resultados
no parecen ser tan positivos como se esperaba en un principio, dando lugar así
al Decreto Legislativo N° 1362 (2018). Éste plantea modificaciones a la regulación
de las APP en el Perú y, entre sus principales modificaciones, se resalta que
ProInversión contará con la facultad para aplicar elementos disuasivos para evitar
que las empresas abandonen sus proyectos en cartera (Garrigues, 2018).

Cuadro 10: Evolución de Proyectos APP Adjudicados, 2008 – 20181

(Millones de US$, con IGV2)
12 [8] 9,000
[10] 7,701
8,000
10 [9]
[8] [8] 7,000
8 [7] 6,000
5,000
6 [5] 3,797
[4] 4,000
4 [3] [1] 3,000
1,683 1,951 1,960
1,645 2,000
2 981 828 [1]
458 1,000
118 270
0 -
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Monto de inversion adjudicado (US$ c/IGV) Número de Proyectos
Nota: Número de proyectos APP adjudicados entre corchetes.
1: A diciembre del 2018. 2: Se agregó el IGV asumiendo que todos los conceptos del monto de inversión
están afectos al mismo. La inversión total incluye todos los montos que se gatillan por factores de
demanda.
Fuente: ProInversión. Elaborado por MEF.
Analizando los datos de ProInversión, se muestra que, si bien el sector Transporte

no fue el que más proyectos adjudicados tuvo, sí fue aquel tuvo los mayores
montos de adjudicación, con un total de US$ 11 mil millones aproximadamente.
Los sectores que le acompañan son Energía y Comunicaciones, los cuales
tuvieron un monto adjudicado relativamente similar (alrededor de US$ 4 mil
millones).
El cuadro siguiente (“Proyectos APP Adjudicados en el año 2018, según
Iniciativa”) indica, por su parte, que, del total de proyectos como APP, el 55% se
ha planteado como Autofinanciado, el proyecto paga el costo de inversión y de
operación y mantenimiento con la cobranza de sus tarifas, mientras que el 45%
es Cofinanciado, mediante el cual Estado y operador privado financia el proyecto
en conjunto, asumiendo los riesgos respectivos.

Cuadro 11: Proyectos APP y Monto de Inversión Adjudicado*, por Sector

(US$ MM, con IGV1)
Transporte
11,042 ; [17]
Energía 4,286 ; [28]
Comunicaciones 4,231 ; [9]
Saneamiento 702 ; [4]
Agricultura 677 ; [1]
Riego 429 ; [1]
Turismo 21 ; [2]
Justicia 5 ; [1]
Salud - ; [1]
- 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000
Nota: Número de proyectos APP adjudicados entre corchetes.

(*): De enero 2008 a diciembre de 2018.
1: Se agregó el IGV asumiendo que todos los conceptos del monto de inversión están afectos al mismo.
Fuente: ProInversión. Elaboración propia.
Cuadro 12: Proyectos APP Adjudicados*, según Iniciativa
(*): De enero 2008 a diciembre de 2018.
Fuente: ProInversión. Elaborado por MEF.

8.Evaluación del desarrollo de las APP

en el Perú
Los proyectos como APP son un tema de controversia en el Perú, debido en parte
a que se vinculan a infraestructura, un componente crítico para el desarrollo de
la economía nacional y que requieran de una fuerte inversión a largo plazo, pero
también a diversas experiencias, donde surgieron problemas durante la ejecución
del proyecto. Arturo Velásquez (2018) indica que, según la teoría, mediante una
concesión, el operador tendría un alto interés por concluir la ejecución de los
proyectos lo más pronto posible para poder comenzar con la fase de explotación
y, por tanto, recibir los primeros ingresos de la obra. No obstante, en el Perú, el
Estado permitió que el concesionario puede iniciar el cobro de tarifas por el uso
del servicio o bien, sin haber culminado aún con el proyecto. Este hecho ocurrió,
por ejemplo, durante el contrato del proyecto Línea Amarilla de la Municipalidad
de Lima, donde al concesionario se le permitió cobrar peaje a los usuarios a partir
del 2013, cuando el proyecto se había ejecutado apenas al 50%. De esa manera,
como expresa Velásquez, se desvirtúa dicho contrato de concesión, colocándolo
en la práctica como una APP cofinanciada, ya que el proyecto se estaría
ejecutando finalmente con el peaje recaudado.

En líneas similares, tal como se había señalado anteriormente, existe una

presencia muy significativa de renegociaciones contractuales tras la firma del
contrato de una APP (Contraloría General de la República del Perú, 2015). De
ello, lo que coloca en mayor grado de alerta a la Contraloría es el corto plazo en
que comienzan a generarse las renegociaciones, siendo en algunos casos tres
años tras la suscripción. Asimismo, la combinación de alto número de
renegociaciones y una baja capacidad de negociación puede derivar en perjuicios
para el Estado. Al respecto, Baca (2017), tras el estudio de 39 adendas en el
Perú, resalta el caso del proyecto IIRSA Sur, tramo2: Ucos-Inambari,
específicamente de la Adenda 3 y 7 (en total se realizaron 8 adendas al contrato
original). En la primera adenda, a pedido del concesionario, se creaba el
instrumento Pago Anual por Obras (PAO) con el fin de que el financiamiento del
proyecto pueda ser viable. Ante ello se señala que este cambio a una obra
cofinanciada altera la naturaleza original del contrato, ya que sería similar a como
se desarrolla una obra pública, donde el Estado debe realizar los pagos al
contratista en plazos cortos. En el caso de la Adenda 7, se alteró el monto máximo
del periodo final de la obra. Su causa fue que se agotó prontamente el monto
máximo presupuestado para las obras que se debía ejecutar en el periodo final.
El proyecto se concretó finalmente en beneficio de la población, pero el costo
final del proyecto superó ampliamente el monto inicialmente fijado (Baca, 2017).
Por otro lado, es conveniente señalar también aquellos beneficios
experimentados a partir de la aplicación de los proyectos como APP. Muestra de
ello es el trabajo realizado por Pizarro, W. y Alatrista, L. (2016), quienes
estudiaron las inversiones en infraestructura como APP del Perú en el periodo
2010 – 2015, y tenían como meta principal la determinación del efecto que
tendrían las inversiones por APP sobre la economía a nivel regional y como
mecanismo de competitividad para la formación de capital humano. Sus
resultados arrojarían que las inversiones por APP tendrían un efecto
significativamente positivo sobre la actividad económica en el ámbito regional e
indican además que el uso de este mecanismo posibilitaría que las regiones
entraran en un proceso de convergencia en el tiempo. De esa manera, las
regiones con una baja tasa de crecimiento económico alcanzaran a aquellas
regiones con mayores tasas, cerrándose de este modo la brecha de actividad
económica regional. Asimismo, tomando en cuenta indicadores de educación y
salud, las APP demostraron impactos positivos y significativos en el cierre de
brechas en la tasa de analfabetismo, tasa de inasistencia escolar, años promedio
de educación, colegios con acceso a internet y PEA ocupada con educación
superior. En cuanto a Salud, las APP demostraron tener impactos positivos en el
cierre de brechas de cobertura hospitalaria por mil habitantes, de acceso al
seguro de salud e incrementar la esperanza de vida al nacer. No obstante,
Pizarro, W. y Alatrista, L. (2016) advierten que las APP mostraron tener
dificultades para cerrar la brecha de cobertura médica por mil habitantes. La
razón de ello sería que no se llevaban promocionando APP de tipo Bata Blanca

que, además de involucrar a contratos de operación y mantenimientos, incluirían

los servicios clínicos.
En el caso del sector Transporte, Ingrid Vergara (2019), tras un estudio de las
inversiones como APP del Perú en este sector en el periodo 1999 – 2017, halló
que la inversión público-privada en infraestructura presenta un impacto positivo
sobre la economía peruana. Así, un incremento de 1% en la inversión público-
privada en infraestructura de transporte, provocaría el crecimiento de 0.02% del
PBI nacional. No obstante, la autora sopesa sus resultados, con aspectos
negativos que ha presentado este mecanismo a lo largo de los años, a raíz de los
casos de sobrecostos económicos y sociales debidos actos de corrupción.
Como balance, es posible afirmar que las APP presentan impactos positivos. No
solo debido a las mejoras en la calidad del servicio brindado, sino también por
los beneficios indirectos que tuvieron en la calidad de vida de los usuarios. No
obstante, es necesario realizar ajustes al marco legal para evitar la existencia de
vacíos legales o la recurrencia a las negociaciones contractuales.

Conclusiones
Tal como se ha visto en el Plan Nacional de Infraestructura para la
Competitividad, la inversión en infraestructura es crítica para el desarrollo de la
economía de un país y, ante ello, existen múltiples modalidades para llevar a
cabo proyectos de esta naturaleza. Una de ellas es ejecutar dicho proyecto bajo
administración directa del Estado, mediante el uso de recursos públicos. Sin
embargo, uno de los principales problemas a los que se enfrenta el Estado es
precisamente a que los recursos no son ilimitados, por lo que su capacidad de
ejecución, por extensión, es limitada también.
Para solventar esta situación, una salida fue el financiamiento de los proyectos a
través de entidades multilaterales de crédito. Las principales ventajas de estas
entidades es que, además de prestar recursos, transmiten su know-how respecto
a procedimientos legales a los países prestatarios, los cuales se caracterizan por
ser más ágiles y versátiles en contraste con los utilizados en el Perú, por dar un
ejemplo. Adicionalmente, organismos como el BID brindan asistencia a los países,
cuyo objetivo es mejorar la ejecución de las inversiones a partir de experiencias
internacionales e incentivar la inversión privada en el sector público.
Por otro lado, y tal como se ha mencionado, la promoción de la participación del
sector privado en inversiones públicas es una modalidad adicional para
emprender grandes proyectos de infraestructura. Dentro de ésta, los tipos de
participación son variados, pero resaltan las Asociaciones Público Privadas, donde
se incluyen a los contratos de empresa de propiedad conjunta, contratos BOT y
concesiones. Cabe recordar que cada uno posee características propias, por lo
cual los riesgos y las responsabilidades asignadas a cada parte varían entre cada
modalidad.
La ventaja de las APP es que permiten la introducción de mejoras operativas
intrínsecas del sector privado, ya que necesitan optimizar los beneficios de los
proyectos, disminuyendo costos y aumentado la eficiencia, a partir de su
experiencia y tecnología con que éste cuenta. No obstante, es necesario que
existan condiciones previas para que el esquema de participación sea beneficioso.
Tal como se ha mencionado a lo largo del módulo, el Estado debe contar con un
marco legal fuerte que permita no solo una participación en igualdad de
condiciones durante la selección del consorcio, sino también establezca un
organismo regulador encargado de fiscalizar el desempeño del operador privado
y evaluar los resultados obtenidos. También, el Estado debe identificar la mayor
cantidad de escenarios posibles, lo que permitirá identificar y gestionar los riesgos
adecuadamente, adjudicando a la parte que mejor pueda afrontarlos.

Finalmente, en el caso peruano, no es posible decir que las APP han tenido un
desempeño óptimo, ya que existen autores que resaltan la gran cantidad de
renegociaciones contractuales. Éstas han resultado en perjudiciales para el
Estado por dos razones: 1. El Estado presenta debilidad durante las
negociaciones, debido a que cuenta con información incompleta y 2. Los
proyectos, a veces, son de carácter crítico para la sociedad, por lo que deben
culminarse a pesar de las condiciones impuestas por el privado. Sin embargo, no
se puede negar los beneficios que implica desarrollar proyectos bajo una APP, ya
que permiten la materialización de una idea de proyecto, mejora la calidad del
servicio brindado durante la operación y también mejoran la calidad de vida de
los usuarios.

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SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA Y ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 1 | 73

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 2 | 73

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 3 | 73

Objetivos del tema

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 4 | 73

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1.1 Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 6 | 73

En pos de cumplir con dichos objetivos, se emitió el Plan Nacional de

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 7 | 73

Cuadro 1: Indicador de Calidad de la Infraestructura

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2019.

En el PNIC 2019, se estimó la brecha de infraestructura de acceso básico en dos

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 8 | 73

sectores, tales como Agua, Saneamiento, Telecomunicaciones, entre otros.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 9 | 73

Tabla 1: Sectores e Indicadores de Perú (2018) y otros países Latinoamericanos (2017)

N° Sector Indicador Perú Brasil Chile Colombia México

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 10 | 73

Aero- Número de vuelos (por cada 0.67 - - - -

(*) = Los datos fueron obtenidos de World Development Indicators (WDI).

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 11 | 73

De esa manera se obtuvieron los resultados de los dos momentos. En el corto

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2022.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 12 | 73

Cuadro 3: Brecha de acceso básico de infraestructura de largo plazo

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2022.

Tabla 2: Valor de la brecha de acceso básico a infraestructura

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 13 | 73

TOTAL 117,183 363,452

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2019.

Con respecto a la brecha de infraestructura de calidad, en el PNISC 2022 se

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2022.

1.1.1 Priorización del Plan Nacional de Infraestructura

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 14 | 73

dimensiones de la infraestructura sostenible, a su vez, se desagregan en

Dimensión Indicadores Descripción

Fuente: Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad, 2022.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 15 | 73

La segunda dimensión (Sostenibilidad social), por su parte, presenta los

Tabla 4: Indicadores de la Sostenibilidad social

Fuente: Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad, 2022.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 16 | 73

La tercera dimensión (Sostenibilidad institucional) presenta los indicadores que

Tabla 5: Indicadores de la Sostenibilidad institucional

Sostenibilidad Experiencia en el Prioriza los sectores con mayor experiencia en el

Fuente: Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad, 2022.

Por último, la cuarta dimensión (Sostenibilidad ambiental) considera los

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 17 | 73

Tabla 6: Indicadores de la Sostenibilidad ambiental

Fuente: Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad, 2022.

El PNISC 2022 indica, adicionalmente, que se brinda un peso del 36.4% a la

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 18 | 73

Tabla 7: Distribución Sectorial de los Proyectos Priorizados

Sector Proyectos Inversión (S/ Millones)

Fuente: Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad, 2022.

Luego de obtener la cartera de proyectos, como resultado de la metodología de

1.1.2 Modalidad de Ejecución

El Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad, al plantear

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 19 | 73

equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y recursos, preferentemente

 Proyectos en Activos: En el Artículo 49 del Decreto Legislativo N° 1362, se