LA POTESTAD EXPROPIATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN

1. Concepto, naturaleza y clasificación

La expropiación forzosa es la forma más intensa y extrema de la actividad administrativa de limitación

que se plasma en la privación o desposesión de un derecho o interés patrimonial a favor de un interés
público, no teniendo esta privación carácter de gratuito.

En el estudio de la expropiación forzosa diferenciaremos, según García de Enterría, dos aspectos

distintos:

• La potestad de la Administración para abatir y hacer cesar la propiedad (en el que se incluye, según
veremos, el estudio del concepto, objeto, sujetos y procedimiento expropiatorio).

• La regulación de todo un sistema de garantías para los administrados que sufren en su patrimonio
esta violenta inmisión administrativa.

1.1 Concepto:

La expropiación forzosa es una institución en la que se manifiesta con toda claridad aquella idea
elemental de Derecho Administrativo como conjunto de normas que proporcionan a la Administración
poderes exorbitantes para cumplir sus fines, y correlativamente, garantías al particular frente a esos
poderes.

El artículo 1.1 de la Ley de Expropiación forzosa señala que es objeto de la presente Ley la
expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social a que se refiere el artículo 33.3 de
la Constitución Española (precepto al que ha de entenderse hecha la referencia que hace al artículo 32
del Fuero de los españoles), en la que se entenderá comprendida cualquier forma de privación singular
de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualquiera que fueran las
personas o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta,
censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio, consagrando la cláusula
general de la expropiación forzosa. Dicho concepto ha sido perfilado todavía más en los párrafos 1º y 2º
de su Reglamento en el sentido de incluir toda intervención administrativa que implique privación
singular de propiedad, derechos o intereses patrimoniales legítimos a que se refiere el artículo 1º de la
Ley.

A la vista de esta normativa, podemos definir la expropiación forzosa como aquella transferencia
coactiva de la propiedad de un particular a la Administración o a otro particular por razón de utilidad
pública o interés social, y siempre con la correspondiente indemnización. De esta definición
extraeremos una serie de características:

• Transferencia coactiva: esto nos hace ver que la expropiación es una institución de derecho público y
no de derecho privado consecuencia de la potestad que tiene atribuida la Administración y no resultado
de convenio.

• Indemnización: es imprescindible para hablar de la expropiación, ya que si ésta no se da no estaremos

ante una expropiación sino ante una confiscación. De esta forma, el Estado tiene que dar una
indemnización justa a los particulares.

• Naturaleza:

Desde antiguo, se ha discutido sobre la naturaleza jurídica de la expropiación. Por su parte, el profesor
García de Enterría establece que su naturaleza consiste en el principal límite de la propiedad, donde la

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prestancia del derecho de propiedad se abate y cesa, y más concretamente, de la facultad de disponer en
cuanto obliga a vender a la Administración o a otra persona como representante de la colectividad, que
necesita de lo expropiado para el cumplimiento de fines de interés general. Así, este autor la ha señalado
como una potestad administrativa que extingue o transfiere la propiedad.

Otros autores, como Entrena Cuesta, hablan de conversión obligatoria de derechos, es decir, lo que
inicialmente es un derecho de propiedad se convierte obligatoriamente como consecuencia de la
expropiación forzosa en un derecho a percibir una indemnización justa por esa transferencia coactiva
que se ha producido en el bien o bienes del particular.

La razón por la cual se produce la expropiación es:

• Porque la Administración Pública se encuentra en una situación particular en orden a servir los
intereses públicos.

• Para servir esos intereses públicos dispone de un conjunto de potestades como es el de la

expropiación forzosa.

Asimismo, debemos señalar que la institución expropiatoria tiene en su seno dos aspectos claramente
diferenciados:

• La potestad expropiatoria: es una potestad administrativa de la clase de las denominadas potestades

innovativas, dotada de una especial energía y gravedad, como es la de sacrificar situaciones
patrimoniales privadas.

• La garantía del particular: contrapesa esa potestad de la Administración mediante los siguientes
aspectos,

o Haciendo valer los límites y condiciones de tal potestad.

o Reduciéndola a su efecto mínimo de desapoderamiento específico pero sin implicar el

empeoramiento patrimonial, a través del instituto de la indemnización expropiatoria.

o Pudiendo acudir a la reversión cuando la expropiación deje de tener su causa.

Para terminar, señalaremos diferentes apreciaciones respecto a la naturaleza establecidas por distintos
autores:

• Garrido: como una prestación obligatoria in natura.

• Álvarez Genidin: como una limitación de la propiedad que afecta a las facultades de disponer.

• Castán: como un modo de extinguir la propiedad.

• Clasificación:

Dentro de la expropiación forzosa podemos diferenciar distintas modalidades, como son:

• Expropiaciones no plenas: mientras que la expropiación plena extingue en el expropiado la

propiedad, o el derecho o interés que son su objeto, la expropiación no plena afecta sólo a
facultades parciales del dominio o de derechos legítimos, tal y como señala el artículo 2 del
Reglamento de 26 de abril de 1957.

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 • Ocupación temporal: es una modalidad de la expropiación forzosa (por lo tanto, con todos los
requisitos de ésta) consistente en una privatización singular de facultades personales de goce y
disposición con carácter transitorio y por razones ordinarias, cuya regulación se encuentra en los
artículos 108 a 109 de la LEF (Ley de Expropiación Forzosa).

• Requisa: mientras que Garrido Falla la considera como la expropiación por el uso de una cosa,
por lo que incluye en las requisas las ocupaciones temporales, García de Enterría y Villar Palasí
las configuran como una expropiación de carácter no formal, que se justifica por la presencia de
un estado de necesidad inmediato, diferenciándolo así del concepto de ocupación temporal y
adecuándose a la normativa contenida en la Ley que diferencia las ocupaciones temporales de
las requisas.

A su vez, la Ley distingue las requisas civiles, como consecuencia de graves razones de orden o
seguridad públicas, epidemias, inundaciones y otras calamidades (como señala el artículo 120 de la Ley)
de las requisas militares, reguladas en los artículos 101 a 107, atribuyendo su competencia a la
Autoridad Militar.

2. Evolución histórica

La expropiación forzosa no sólo ha sido incluida en el vigente ordenamiento, sino que también ha tenido
presencia en otras etapas de la vida.

Así, el origen de esta institución se encuentra en la Edad Media, ya que en esta época el Príncipe se
encontraba obligado por el Derecho natural, y si desapoderaba de su propiedad a un súbdito, al ser el
derecho de propiedad un derecho natural, se exigía que mediara una iusta causa y debía ser compensado
por la privación de ese derecho.

Por su parte, en el Estado Constitucional esta idea se refleja en el artículo 17 de la Declaración de los
Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1798, que reconocía y garantizaba el derecho de propiedad en
un sentido absolutista, porque lo configura como un derecho inviolable y cuyo único límite se encuentra
en los casos de necesidad pública que aconsejen apropiar la propiedad de un particular, siempre que así
lo constate un Ley y bajo la condición de una previa y justa indemnización. Ésta será la línea que
influirá en la legislación posterior, como en el Código Napoleónico, que se basaba en que los
propietarios acceden al poder.

En el derecho español, ese sentido absolutista se observa en la legislación del siglo XIX, en la Ley de
Expropiación Forzosa del 17 de julio de 1836 y en las distintas constituciones de este siglo. La
Constitución de 1869 estableció las reglas básicas de la expropiación, judicializando el ejercicio de la
potestad expropiatoria. Más tarde, con la Restauración de Cánovas el Castillo y con la Constitución de
1876 se reconocerá esta propiedad absolutista, y en su artículo 10, se prevé el ejercicio de la potestad
expropiatoria por causa de utilidad pública, apareciendo el Código Civil de 1889 que también recoge
este modelo de propiedad.

En 1879 se configura una Ley de Expropiación Forzosa que continúa la línea de mantener el derecho de
propiedad anterior, permitiendo la expropiación forzosa por causa pública y logrando mantenerse por
bastante tiempo con una serie de decretos. Posteriormente, se dictó la LEF de 16 de diciembre de 1954,
la actual, introduciendo importantes novedades en la expropiación:

• Establece un nuevo concepto de expropiación forzosa, en el sentido de admitir la expropiación, no

sólo para bienes inmuebles sino también para muebles y admitiendo el interés social como causa de
expropiación, además de la utilidad pública.

• Introduce una nueva regulación en aspectos sustanciales como lo relativo a los sujetos y los sistemas
de valoración.

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• Establece por primera vez el principio general de responsabilidad patrimonial por la expropiación
(artículo 120 y 121).

• Como aspecto formal, intenta constituir un verdadero Código de la Expropiación Forzosa

recogiendo la legislación entonces vigente y estableciendo un procedimiento general y una serie de
procedimientos especiales.

Asimismo, debemos poner en relación esta Ley con el artículo 33.3 de la Constitución, que establece
que nadie puede ser privado de sus bienes y derechos si no es por causa de utilidad pública o interés
social con la correspondiente indemnización, reconociendo la posibilidad de expropiar con la
correspondiente indemnización.

Por su parte, el Tribunal Constitucional, en sentencia del 16 de marzo de 1987 e interpretando el artículo
anterior, señala que la uniformidad normativa sobre expropiación forzosa supone igual configuración y
aplicación de todas las garantías, criterios y sistemas de valoración del justiprecio en todo el territorio
nacional, evitándose matizaciones de las Comunidades Autónomas que rompan dicha uniformidad,
reafirmándose como competencia del Estado en la STC de 26 de marzo de 1997.

3. Regulación legal

La regulación vigente en esta materia la encontramos en diferentes ámbitos, señalando a continuación

dos, en el ámbito constitucional y en el ámbito legislativo y reglamentario:

• En el ámbito constitucional: a su vez, diferenciaremos dos contenidos, sobre la regulación

sustantiva y sobre la distribución de competencias.

• Regulación sustantiva:

Uno de los medios con el que cuenta la Administración para adquirir los bienes que necesita para el
cumplimiento de sus fines es el de acudir a la expropiación forzosa. El artículo 33 de la Constitución,
después de establecer que se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia (apartado 1º) y
que la función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las Leyes (apartado 2º),
dispone en su apartado 3º que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa
justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de
conformidad con lo dispuesto por las Leyes.

Por lo tanto, se recoge la fórmula negativa nadie podrá ser privado propia de la tradición constitucional,
basada precisamente en la conceptuación del derecho de propiedad como derecho absoluto, si bien esta
concepción ha desaparecido hoy como se desprende claramente de la redacción del artículo 33.2 de la
Constitución Española.

• Distribución de competencias:

Esta materia viene regulada en el artículo 149.1.18 de la Constitución, disponiendo que es competencia
exclusiva del Estado la legislación sobre expropiación forzosa. Así, las Comunidades Autónomas sólo
pueden asumir las competencias de ejecución de dicha legislación, debiendo remitirnos a las sentencias
del Tribunal Constitucional señaladas al final de la evolución de la expropiación forzosa.

No obstante, los diferentes Estatutos de las Comunidades Autónomas han asumido competencias para el
desarrollo legislativo y ejecución dentro del marco de la legislación básica del Estado en materia de
expropiación, si bien no parece correcto el desdoblamiento legislativo ya que dicho precepto atribuye en
exclusiva al Estado la legislación, sin matices ni limitaciones de ningún tipo, evidenciando un claro
propósito de unidad legislativa.

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 • En el ámbito legislativo y reglamentario: incluyéndose en este caso tanto la legislación general
como las diferentes leyes sectoriales. Por lo tanto, en primer lugar se encuentra la Ley de
Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y el Reglamento al respecto de 26 de abril de
1957, que constituyen las normas ordinarias reguladoras de la materia.

No obstante, en materia de valoraciones expropiatorias no rige la Ley señalada sino que se aplica para
todo tipo de expropiaciones, urbanísticas o no, la Ley 6/1998 de 13 de abril sobre el Régimen del Suelo
y Valoraciones.

Además debemos estar a las disposiciones especiales en esta materia, referidas a urbanismo, vivienda,
obras públicas, transporte y comunicaciones, agricultura, reservas de hidrocarburos, aguas, industria,
defensa nacional y administración local.

4. Elementos de la expropiación: la causa expropiandi

• Elemento subjetivo:

El elemento subjetivo de la expropiación está representado por el expropiante, el beneficiario de la

expropiación y el expropiado. Es decir, el que puede expropiar (sujeto activo o expropiante), aquél a
quien se puede expropiar (sujeto pasivo o expropiado) y aquél para quien se puede expropiar, que será el
beneficiario. Analicemos a continuación cada uno de estos sujetos:

• Expropiante:

Según la Ley de Expropiación Forzosa, artículos 2.1 y 3, sólo podrá ser titular de esta potestad
expropiatoria una Administración Pública de carácter territorial, esto es, Estado, Comunidades
Autónomas, Municipios, Provincias e Islas. Por ser esto así, no pueden serlo ni los entes públicos con
carácter no territorial (organismos autónomos, entes institucionales, Administración Corporativa o
empresas públicas), ni los particulares.

La LOFAGE, en su artículo 42.2, establece que no se puede ejercer la potestad expropiatoria por los
organismos públicos antes señalados. Además, hay distintas sentencias del Tribunal Supremo que han
negado este ejercicio a entes de estas características por considerar que sólo las Administraciones
Territoriales persiguen fines generales frente a las demás, que los persigue de forma particular, al
especializarse los organismos autónomos en un determinado servicio.

Por otra parte, debemos señalar qué órganos tiene atribuida la posibilidad de expropiar dentro de estos
entes territoriales. Con carácter general, el artículo 18 de la Ley de Expropiación Forzosa establece que
en las expropiaciones efectuadas por el Estado la competencia será del Gobernador Civil. Sin embargo,
en la actualidad éstos han desaparecido por la LOFAGE, correspondiendo ya la competencia a los
Delegados de Gobierno. Además, el artículo 98 de la LEF señala que las facultades de incoación y
tramitación de los expedientes pueden ser asumidas por los ingenieros jefes de los servicios respectivos
en aquellos casos relacionados con obras públicas.

Por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, el órgano competente es el Consejo de Gobierno de
las mismas, y respecto a las Entidades Locales, los órganos competentes serán el Alcalde y el Presidente
de la Diputación.

• Beneficiario de la expropiación:

No debe confundirse expropiante con beneficiario de la expropiación. Según dispone el artículo 3 del
Reglamento de Expropiación Forzosa, es el sujeto que representa el interés público o social para cuya
realización está autorizado a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la potestad
expropiatoria y que adquiere el bien o derecho expropiado.

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A veces, la posición del beneficiario coincide con la del expropiante, siempre que el expropiante
expropie para sí, porque cuando la Administración expropia en beneficio de tercero aparece la figura
separada del beneficiario. El artículo 2 de la Ley distingue, a efectos de la cualidad del beneficiario,
entre:

• Expropiaciones por causa de utilidad pública: en este caso los beneficiarios son siempre
entidades públicas o concesionarios a los que se reconozca legalmente esta condición.

• Expropiaciones por causa de interés social: supuesto en el que pueden ser beneficiarios también
los particulares o, como dice la Ley, cualquier persona natural o jurídica en que concurran los
requisitos señalados por la Ley necesaria a estos efectos.

Los beneficiarios podrán instar la expropiación forzosa de quienes tengan las facultades expropiatorias,
recibiendo los bienes expropiados y debiendo pagar el justiprecio de la expropiación. Al respecto, el
artículo 5 del Reglamento señala que el beneficiario podrá iniciar o impulsar el procedimiento
expropiatorio ya que uno de los más interesados en que éste se lleve a cabo es él, pudiendo incluso
impulsar la concreción del justiprecio que se ha de pagar al expropiado.

• Expropiado:

Es el titular de las cosas, derechos o intereses objeto de la expropiación, es decir, la persona que
soportará el ejercicio de las potestades expropiatorias, tal y como lo recoge el artículo 3 del Reglamento.
Como tal, tendrá un básico derecho a participar como interesado directo en el procedimiento.

La condición de expropiado es una cualidad ob rem, es decir, está determinada por su relación con el
objeto a cualquier adquiriente del mismo ulterior a la iniciación del procedimiento expropiatorio, como
establece el artículo 7 de la Ley de Expropiación Forzosa. Además, debemos describir una serie de
cuestiones:

1º) Sobre si existen o no determinados sujetos de derecho que puedan ser excluidos de la condición de
expropiados:

Debe resolverse negativamente, puesto que el artículo 1 de la Ley señala que cualesquiera que fueran las
personas o entidades a que pertenezcan, por lo que ni el Estado, ni ninguna Administración puede
pretender por su sola cualidad subjetiva quedar exonerado de una expropiación o Estados y entidades
extranjeras, sin perjuicio de las reglas de Derecho Internacional. En cuanto a la Iglesia Católica, el
artículo 16 remitía al Concordato, llamado hoy Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre
asuntos jurídicos, de 3 de enero de 1979.

Por último, señalar que se trata de un concepto amplio, englobando tanto personas físicas como
jurídicas.

2º) Sobre los titulares de las situaciones en relación con el objeto expropiado que tienen derecho a ser
considerados expropiados:

La regla general es que la Administración debe reconocer tal condición al propietario de la cosa o titular
del derecho objeto de la expropiación, señalado así en el artículo 3.1 de la LEF. Los titulares de otros
derechos o intereses económicos directos tendrán la posibilidad de ser considerados expropiados en dos
casos:

• Si esa titularidad secundaria consta formalmente en los Registros Públicos o fiscales, en cuyo
caso la Administración tiene la obligación legal de citarles en el expediente.

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 • Si ellos lo solicitan acreditando su condición debidamente: como establece el artículo 4 de la
LEF, que incluye expresamente a los arrendatarios rústicos o urbanos, y la jurisprudencia ha
extendido también a los meros precaristas.

En cualquier caso, la totalidad de los bienes deben ser expropiados en virtud del principio de que la cosa
expropiada se adquirirá libre de cargas, regla del artículo 8 de la Ley que tiene la excepción del artículo
9.1 del Reglamento de que la Administración expropiante permita conservar algún derecho sobre el bien
expropiado siempre que resulte compatible con el fin a que tal bien haya de quedar afectado como
consecuencia de la expropiación.

3º) Sobre la concreción de la condición de expropiado por la Administración expropiante:

Conforme al artículo 3.2 de la Ley de Expropiación Forzosa, la Administración ha de atender para

determinar esta condición a las titularidades inscritas en Registros Públicos que produzcan presunción
de exactitud, en su defecto a quien aparezca con tal carácter en los Registros o matrículas fiscales y,
finalmente, a quien ostente pública y notoriamente la correspondiente titularidad. En el caso de que no
aparezcan los titulares, o fuesen incapaces y no tuviesen constituida la representación legal, o si la
propiedad fuere litigiosa, el procedimiento se entenderá con el Ministerio Fiscal, tal y como establece el
artículo 5 de la Ley. Además, en su artículo 6, dispone que los representantes legales, aunque no puedan
enajenar sin permiso o resolución judicial, no precisarán de ésta para actuar en el procedimiento
expropiatorio e incluso para aceptar las hojas de aprecio contrarias.

• Elemento objetivo:

Se refiere al objeto y contenido de la expropiación, sobre lo que recae, debiendo señalar al respecto una
gran diferencia entre la Ley de Expropiación Forzosa de 1879, que señalaba como objeto de
expropiación sólo los bienes muebles, y la actual, que lo amplía a los bienes muebles y en general a
cualquier forma de propiedad privada o de derechos e intereses patrimoniales legítimos, como recoge en
su artículo 1 la LEF. Sólo quedan excluidos del objeto de la expropiación los derechos personales o de
la personalidad y los familiares, al ser bienes extra commercium, y los bienes de dominio público o
demaniales, por ser éstos últimos bienes destinados al servicio y uso público a favor de la riqueza
nacional.

Más concretamente, en cuanto a su contenido, se establece como tal la privación de la propiedad o de

cualquier derecho o interés patrimonial que en un momento dado la Administración considere necesario
para la satisfacción de la utilidad pública o el interés social. Por lo tanto, como ya señalamos, la
privación del derecho podrá ser plena o expropiarse sólo algunas facultades concretas, pudiendo
consistir en la imposición de un censo, un arrendamiento, una ocupación temporal o la mera cesación en
el ejercicio del mismo, incluyéndose en la privación de intereses patrimoniales legítimos las
expropiaciones que han provocado el traslado de poblaciones o la interrupción de la actividad
profesional.

• Finalidad o causa expropiandi:

La causa expropiandi o causa de explotación es el motivo o finalidad que justifica el desapoderamiento

o sacrificio de un bien o derecho a favor del interés general que la Administración representa. Los
artículos 33.3 de la Constitución y 1 de la Ley de Expropiación Forzosa señalan como fin de la
expropiación la utilidad pública y el interés social, añadiendo el artículo 9 de la Ley que este fin ha de
declararse previamente en cada caso, esto es, que para proceder a la expropiación forzosa será
indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de ejecutarse el
objeto del expropiado.

En este sentido, decir que se ha ampliado considerablemente la causa expropiandi, ya que en las Leyes
del siglo XIX y comienzos del XX sólo se admitía la utilidad pública, pensando en las grandes obras

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públicas como redes de ferrocarriles, presas, puentes, etc. Así, con la evolución del Estado hacia el
Estado Social se admitirá no sólo la utilidad pública sino también el interés social, debido a que el
nuevo Estado buscaba la dignificación de la vida de los ciudadanos, dejando de aplicar el principio de
intervención mínima. Además, la utilidad pública también ampliará su concepto entendiendo por tal las
exigencias del funcionamiento de la Administración, tanto obras públicas como servicios públicos, o de
sus concesionarios.

Por otro lado, la causa debe imponerse durante todo el procedimiento ya que, de cesar la vinculación a
este destino se dará lugar a un derecho de retrocesión o reversión a favor del expropiado, como señalan
los artículos 54 y 55 de la LEF, consistente en la devolución de los bienes y derechos patrimoniales al
expropiado ya que la causa que motivó tal expropiación ha desaparecido.

En cuanto a los requisitos de esta causa ha de señalarse como regla general su disposición por Ley,
como establece el artículo 9 de la Ley, si bien el Tribunal Constitucional en sentencia de 2 de diciembre
de 1983, el llamado caso RUMASA, declaró que tal exigencia no se refiere a ley formal pudiendo
extenderse a un Decreto-Ley, siempre que se reúnan los requisitos del artículo 86.1 de la Constitución.
Además, hay casos en los que se reconoce implícitamente, como al aprobar planes de obras y servicios
del Estado y demás entes territoriales, al hacer un reconocimiento genérico de la utilidad pública
remitiendo su concreción al Consejo de Ministros o respecto a bienes inmuebles que precisen las
empresas declaradas de interés preferente, como señalan los artículos 10 a 14 de la LEF.

El Tribunal Supremo también se ha pronunciado respecto al reconocimiento implícito de la causa

expropiandi, señalando que la sola mención de un bien o derecho de contenido patrimonial en un plan
de obras o servicios es suficiente para considerar que hay un reconocimiento implícito de la causa.
También lo ha admitido en los decretos que declaren determinados conjuntos artístico-arquitectónicos
como bienes de interés cultural o para todo bien que se mencione en un plan urbanístico, como señala el
Plan General de Ordenación Urbana.

5. Los procedimientos expropiatorios

Debido a su gran amplitud, la potestad expropiatoria se ve condicionada en su ejercicio de forma

rigurosa, eficaz y solemne y por ello, para proceder a la expropiación debe seguirse un procedimiento
específico. Además del procedimiento general previsto en el Título II de la Ley de Expropiación
Forzosa puede diferenciarse dentro del mismo el supuesto excepcional del procedimiento de urgencia,
regulando el Título III una serie de procedimientos especiales.

La potestad expropiatoria ha de ejercitarse a través de un procedimiento formal estricto que tiene el

carácter de requisito ad solemnitatem, de modo que al margen de él no existe expropiación sino vía de
hecho, como se señala en el art. 125 de la Ley. Sólo en situación de estado de necesidad será posible una
actuación expropiatoria sin procedimiento, siendo esto lo que la LEF nombra como requisa, ya sea civil
o militar.

A continuación estudiaremos tres tipos de procedimientos, el general, el de urgencia y los especiales:

5.1 Procedimiento expropiatorio general:

Dentro de este procedimiento diferenciaremos cuatro fases:

a) Declaración de utilidad pública o interés social:

La Ley de Expropiación exige, para proceder a la expropiación, la previa declaración de utilidad pública
o interés social. En su artículo 10 se señala que esta declaración podrá ser implícita, en la expropiación
de inmuebles en todos los planes de obras y servicios de los Entes Públicos o explícita, que de modo
general es por ley, y de modo concreto, en cada caso, y cuando se haya declarado genéricamente por

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ley, por acuerdo del Consejo de Ministros. En los demás casos, el artículo 11 determina que será
necesaria Ley aprobada en la Cortes.

Sin embargo, en opinión de García de Enterría, la declaración de utilidad pública o interés social
constituye un requisito previo a la expropiación y no una fase del procedimiento expropiatorio, que a su
juicio se iniciará con la declaración de necesidad de la ocupación de los bienes o derechos objeto de la
expropiación.

b) Declaración de la necesidad de la ocupación de los bienes o de la adquisición de los derechos:

Se regula en los artículos 15 a 23 de la LEF, y trata de fijar los bienes que es preciso expropiar para
llevar a cabo la obra o servicio en cuyo favor se ha declarado la utilidad pública o el interés social.
García de Enterría establece que como las declaraciones de utilidad pública o interés social se refieren a
fines genéricos o a operaciones más concretas y está definida con independencia de los propietarios o
titulares de bienes o derechos a que afectan, resulta preciso un trámite ulterior de concreción de la
expropiación particular que se pretende llevar a cabo, siendo este trámite la actual fase.

La Ley obliga a una resolución explícita sobre la necesidad de ocupación, señalando su artículo 15 que
declarada la utilidad pública o el interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad
concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin
de la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrán incluirse también entre los
bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o
finalidad de que se trate, continuando su artículo 21.1 que el acuerdo de necesidad de ocupación inicia
el expediente expropiatorio.

Además se señala que corresponde al beneficiario hacer una relación concreta e individualizada de los
bienes o derechos necesarios para la expropiación (artículo 17), y que recibida esta relación, el
gobernador civil (figura eliminada por la Ley 6/1997, de 14 de abril, sustituyéndolo por los Delegados
de gobierno) abrirá información pública durante un plazo de 15 días (artículo 18.1) y que a la vista de
las alegaciones formuladas se resolverá en el plazo máximo de 20 días sobre la descripción detallada de
los bienes a que afecta la expropiación y la relación de interesados, como señala finalmente en su
artículo 20.

Según el artículo 21.3 de la LEF, este acuerdo se notificará individualmente a las personas afectadas. En
cuanto a la competencia, en el Estado y las Comunidades Autónomas corresponderá al órgano dentro de
su organización, y en las Entidades locales al Alcalde, como establece el artículo 3.4 del Reglamento de
Expropiación Forzosa.

c) Determinación del justiprecio:

El justiprecio constituye la indemnización económica compensatoria por la pérdida de la cosa o derecho

expropiado, siendo el momento al que ha de referirse la valoración del justiprecio el inicio del
expediente expropiatorio, tal y como señala el artículo 36 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Antes de referirnos a la determinación del justiprecio, hemos de hacer dos observaciones respecto al
mismo. En primer lugar, que como el artículo 33.3 de la Constitución no dice previa sino mediante la
correspondiente indemnización, se plantea el problema de si constitucionalmente sigue siendo exigible
la misma con carácter previo. García de Enterría señala que efectivamente no sólo desde el punto de
vista legislativo, sino también constitucional, es preciso ese carácter previo, si bien autores como
Ramón Parada establecen lo contrario. En segundo lugar, que la fijación del justiprecio como segunda
fase tiene una excepción en las denominadas expropiaciones urgentes, reguladas en el artículo 52 de la
LEF, al disponer que excepcionalmente, y mediante acuerdo del Consejo de Ministros, podrá declararse
urgente la ocupación de los bienes afectados por la expropiación a que dé lugar la realización de una

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obra o finalidad determinada, caso al que nos referiremos más tarde al estudiar las expropiaciones
urgentes.

La determinación del justiprecio está regulada en los artículos. 24 a 47 de la Ley, señalándose tres
sistemas sucesivos en el tiempo:

• Por mutuo acuerdo: se establece en el artículo 24 y por el mismo, la Administración y el expropiado

podrán convenir la adquisición de los bienes o derechos objeto de la expropiación libremente, en cuyo
caso, convenidos los términos de la adquisición, se dará por concluido el expediente. Además se añade
que si en el plazo de 15 días no se llegara a un acuerdo, se seguirá el procedimiento de justiprecio, sin
perjuicio de poder llegar a un acuerdo ulteriormente en cualquier estado posterior de la tramitación del
procedimiento.

• Por hojas de aprecio contradictorias: se regula en los artículos 26.2 y 29, y por esta forma, se abrirá
un expediente individual a cada uno de los propietarios de los bienes expropiados en los cuales la
Administración requerirá a los propietarios para que en el plazo de 20 días presenten hoja de aprecio en
la que concreten el valor en que estimen el objeto que se expropia. Por su parte, el artículo 30 señala que
la Administración expropiante habrá de aceptar o rechazar la valoración de los propietarios en igual
plazo de 20 días. En el primer caso se entenderá determinado definitivamente el justiprecio, mientras
que en el segundo supuesto la Administración extenderá hoja de aprecio fundada del valor del objeto de
la expropiación, que se notificará al propietario, el cual, dentro de los 20 días siguientes, podrá aceptarla
o bien rechazarla.

• Determinación por el Jurado Provincial de Expropiación: tal y como describe el artículo 31, si el
propietario rechazara el precio fundado ofrecido por la Administración, se pasará el expediente de
justiprecio al jurado Provincial de Expropiación.

El Jurado Provincial de expropiación es un órgano creado por la Ley de Expropiación Forzosa para
sustituir el sistema del tercer perito, y se configura como un órgano administrativo estricto y por ello
adscrito al Gobierno Civil de la Provincia de que se trate, si bien la Ley lo constituye como un órgano
arbitral en cada provincia en el que bajo una presidencia neutral, como un Magistrado designado por el
Presidente del Tribunal Superior de Justicia, se integrarán dos representantes de la Administración (un
Abogado del Estado y un funcionario técnico) y dos representantes del sector privado (un Notario y un
representante de la entidad representativa de los intereses a que se refiera el bien o derecho).

La Ley fija reglas en cuanto a la integración y valoración del justiprecio, pero en definitiva el criterio
determinante viene fijado en su artículo 43, que permite la aplicación de otros criterios, estimados tanto
por el propietario como por la Administración, así como por el Jurado, si la evaluación practicada por
las normas que en aquellos artículos se fijan no resultare, a su juicio, conforme con el valor real de los
bienes y derechos objeto de la expropiación. Además, el artículo 47 dispone que en todos los casos de
expropiación se abonará al expropiado, además del justo precio fijado en la forma establecida en los
artículos anteriores, un 5 por 100 como premio de afección.

En los criterios de valoración de los bienes expropiados se ha producido una unificación de criterios con
la Ley 8/1990, de Reforma del Régimen urbanístico y valoraciones del suelo, con la Ley del Suelo,
Texto Refundido de 26 de junio de 1992, en gran parte declarada inconstitucional por STC 61/1997, de
20 de marzo, y con la Ley 6/1998, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones. Así, antes de la señalada
ley, podíamos distinguir entre expropiaciones ordinarias, en las que se aplicaban los criterios de
valoración contenidos en los artículos 38 y siguientes de la LEF, y expropiaciones urbanísticas, en
ejecución de planes urbanísticos, a las que se aplicaban los criterios de la normativa urbanística,
mientras que tras la Ley 8/1990 esta distinción ha desaparecido y en todas las expropiaciones han de
aplicarse los criterios valorativos contenidos en la Ley 6/1998, que establece una valoración del suelo
cualquiera que sea la finalidad que motive la expropiación y cualquiera que sea la legislación,
urbanística o no, que la motive.

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d) Pago y ocupación:

EL artículo 48.1 de la Ley de Expropiación Forzosa señala que una vez determinado el justo precio, se
procederá al pago de la cantidad que resultare en el plazo máximo de 6 meses, sin perjuicio de que
pueda continuar el eventual litigio entre las partes en vía Contencioso-Administrativa sobre la cuantía
correcta de dicho justiprecio. En este supuesto, el artículo 50.2 obliga a efectuar el pago de la cifra
respecto de la que hubiere conformidad, a expensas de la que finalmente se fije. Además, el 48.2
establece que el pago se verificará mediante talón nominativo o por transferencia bancaria, siguiendo
el artículo 49 que estará exento de toda clase de gastos, de impuestos y gravámenes o arbitrios.

En el caso de que el expropiado rehúse recibir el precio o cuando existiere cualquier litigio o cuestión
entre el interesado y la Administración, el artículo 50.1 describe que se consignará el justiprecio por la
cantidad que sea objeto de discordia en la Caja General de Depósitos, a disposición de la autoridad o
Tribunal competente.

Además, debe señalarse que el pago da derecho a la ocupación, retenida hasta este momento por el
principio del previo pago salvo la excepción de las expropiaciones urgentes, y así junto con el acta de
ocupación constituirá título inscribible en el Registro de la Propiedad y demás Registros Públicos de la
transferencia expropiatoria, artículo 53 de la Ley.

En cuanto a los intereses, serán de demora y comenzarán a generarse pasados 6 meses, señalando el
Tribunal Supremo que surgen por ministerio de Ley, no siendo necesario que el particular los reclame.
Sin embargo, puede suceder que la Administración no abone la cantidad en el tiempo y forma
establecidos, surgiendo el derecho de retasación pasados dos años, regulado en los artículos 58 de la Ley
y 74 del Reglamento y que persigue garantizar al particular expropiado una indemnización patrimonial
adecuada y justa a través de una nueva valoración.

• Procedimiento expropiatorio excepcional de urgencia:

En resumen, este procedimiento supone una inversión de determinadas fases del procedimiento y
una anticipación de la ocupación de los bienes, que tiene lugar antes de la fijación definitiva y del
pago del justiprecio. Así, el artículo 52 de la LEF establece que excepcionalmente, y mediante
acuerdo del Consejo de Ministros, podrá declararse urgente la ocupación de los bienes afectados por
la expropiación a que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada, por lo que la
principal consecuencia de este procedimiento es que no es preciso declarar la necesidad de la
ocupación.

Los rasgos que describen al procedimiento de urgencia son los siguientes:

• Comienza con la declaración de urgente ocupación de los bienes afectados.

• La ocupación siempre ha de ir precedida del levantamiento del acta de previa ocupación sobre
los bienes que van a ser expropiados.

• La Administración ha de formular las hojas de depósito previo a la ocupación.

• El expediente de fijación del justiprecio se hará por los trámites del procedimiento ordinario.

Además, debemos señalar que se notificará a los interesados el día y hora en que va a realizarse el acto
previo de la ocupación, fijándose en él la cantidad a satisfacer. Posteriormente, se depositará la misma o
se pagará en dinero, procediendo sin más a la ocupación de la finca. La fijación de la cantidad
provisional que se abona y que da derecho a la ocupación se hace con criterios fiscales, sin perjuicio de
que posteriormente se fije el justiprecio por los trámites normales, con intervención, en su caso, del
Jurado de Expropiación.

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En la práctica, la mayoría de los procedimientos de expropiación siguen esta vía, al ser facultad
discrecional del Consejo de Ministros o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas la
declaración de la urgente ocupación, si bien es duramente criticado por la doctrina, pues como señala
Martín Mateo, muchas veces sucede que declarada la urgencia y ocupados los terrenos las obras no se
realizan o tardan años en realizarse.

Además, en numerosas ocasiones, una vez ocupado el bien mediante el pago de la cantidad simbólica
que supone aplicar criterios fiscales a su valoración, la Administración paraliza el procedimiento y el
particular se queda prácticamente sin cobrar, aunque la obra no se haya realizado.

5.3 Procedimientos especiales:

Estos procedimientos especiales se regulan en el Título III de la Ley de Expropiación Forzosa, no

constituyendo en realidad procedimientos distintos del general, sino que presentan algunas
peculiaridades propias.

En el presente trabajo no los estudiaremos con detenimiento, sino que simplemente señalaremos como
tales:

• La expropiación por zonas o grupos de bienes.

• La expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad.

• La expropiación de bienes de valor artístico, histórico o arqueológico.

• La expropiación por entidades locales o por razones de urbanismo.

• La expropiación a que de lugar el traslado de las poblaciones.

• La expropiación por causa de colonización o de obras públicas.

• La expropiación por razones de defensa nacional y seguridad del Estado.

6. Breve referencia a las garantías del expropiado y al derecho de reversión

• Garantías del expropiado:

Dentro de estas garantías distinguiremos las de dos tipos, económicas y jurisdiccionales, diferenciando
a su vez en las últimas las llevadas a cabo por jurisdicción ordinario y las que lo son por vía
Contencioso-Administrativa:

a) Garantías económicas: se refieren a los intereses de demora que ha de pagar la Administración si no

paga el justiprecio dentro del plazo establecido por la ley (artículos 48, 56 y 57), e incluso el derecho a
que se retase el valor del bien si transcurren dos años desde la fijación del justiprecio y éste no se ha
abonado (artículo 58), tal y como señalamos al estudiar la correspondiente fase.

b) Garantías jurisdiccionales:

* Ordinarias: son ante la jurisdicción civil, utilizando los interdictos de retener y recobrar (artículo 125
de la LEF) en los casos en que sin haberse cumplido los requisitos sustanciales de declaración de
utilidad pública o interés social, necesidad de ocupación y el previo pago o depósito, la Administración
ocupare o intentase ocupar la cosa objeto de expropiación.

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* Contencioso-administrativas: el artículo 126 de la Ley de Expropiación Forzosa señala que contra la
resolución administrativa que ponga fin al expediente de expropiación o a cualquiera de las fases
separadas se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, salvo contra la necesidad de
ocupación. No obstante, en base del artículo 24 de la Constitución, que impide la indefensión y
garantiza la tutela judicial efectiva, cabe pensar que contra el acuerdo de necesidad de ocupación
también podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, una vez agotada la vía administrativa.

• La reversión de los bienes expropiados:

La reversión de los bienes expropiados es el derecho con que se habilita al expropiado para que pueda
recuperar el bien que fue objeto de la expropiación en determinadas situaciones, que se regulan en los
artículos 54 y 55 de la Ley y se desarrollan en los artículos 63 a 70 de su Reglamento, haciéndose
también mención en el artículo 40 de la Ley 6/1998. Dichas situaciones son:

• Cuando no se ejecute la obra o no se establezca el servicio que motivó la expropiación.

• Cuando realizada la obra o establecido el servicio, quede alguna parte sobrante de los bienes
expropiados.

• Cuando desaparezca la afectación de los bienes o derechos a las obras o servicios que motivaron
la expropiación.

7. Limitaciones respecto al derecho de propiedad privada

La potestad expropiatoria está justificada por la indudable necesidad que la Administración tiene para
cumplir su misión de satisfacer las necesidades públicas de poder disponer de ciertos y determinados
bienes que se encuentran en manos de los particulares, así como por las modernas concepciones del
derecho de propiedad, cuyo contenido queda delimitado por la función social del mismo y que hace
posible la atribución constitucional de tal potestad expropiatoria de la Administración.

Superado el dogma del carácter absoluto del derecho de propiedad por el artículo 33.2 de la
Constitución (la función social de los derechos a la propiedad privada y herencia delimitará su
contenido, de acuerdo con las leyes) y a la vista del artículo 128 de la misma, que dispone que toda
riqueza del país en sus distintas formas y sea cuál fuere su titular está subordinada al interés general,
puede hablarse de una doble justificación de la potestad expropiatoria respecto a la propiedad:

a) Justificación de infraestructura:

La expropiación forzosa no altera la regulación general de la propiedad, sino que simplemente impone
un sacrificio de una situación dominical específica ante intereses públicos superiores, pero reduciendo
tal sacrificio al mínimo, al no acarrear la pérdida del contenido económico.

b) Justificación técnica:

La Administración está justificada para expropiar la propiedad privada en la medida en que la Ley le
haya atribuido tal potestad. En este sentido, la potestad expropiatoria no es distinta de las demás
potestades innovativas de la Administración, sino que, como ellas, tiene su propio fundamento en la
Ley.

De esta forma, los límites estrictos que configuran esta expropiación vienen decididos por la exigencia
de que la función social de la propiedad de que se trate haya sido determinada por una Ley, o que una
Ley haya establecido el interés social concreto de una categoría de bienes, facultando a la
Administración para considerar los casos concretos de aplicación de la propia Ley. Así, no se trata de
dejar toda propiedad supeditada a la eventualidad de una expropiación por un interés social indefinido o

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enunciado de modo abstracto, sino simplemente de aquel caso en que la Ley fija al propietario una
directiva concreta y procede a la expropiación en el caso de que lo incumpla, evitando que el legislador
tenga que improvisar cada vez que por razones políticos-sociales se entienda la aplicación del principio
de la función social de la propiedad.

Por lo tanto, la Constitución Española determina en su artículo 33.3 que nadie podrá ser privado de sus
bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la
correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes, previendo que la
expropiación forzosa no podrá ser arbitraria, sino que tiene que estar motivada por utilidad pública o
interés social e ir acompañada de indemnización, idea repetida en el artículo 124 de la Ley de
Expropiación Forzosa.

8. Conclusión personal

Con la realización del presente trabajo hemos observado en qué casos la Administración estará
legitimada a expropiar y en cuáles estará haciendo un mal uso de la potestad expropiatoria, estando su
justificación basada en la función social de la propiedad, descrita en el artículo 33 de la Constitución,
tanto como limitación de la propiedad privada, apartado segundo, como de la propia expropiación, en su
apartado tercero.

Además, al igual que señalé sobre el trabajo de los bienes de la Administración, añadir que me han
sorprendido los años de elaboración de la mayoría de las Leyes que aún están vigentes sobre esta
materia, como es la Ley de Expropiación Forzosa, de 26 de diciembre de 1954, hace ya más de medio
siglo.

Por último, señalar que considero la expropiación forzosa como una medida necesaria para que la
Administración pueda desarrollar en su totalidad las funciones encomendadas, conforme al interés social
y a la utilidad pública, pues en diversas ocasiones, propiedades de los particulares, como una vivienda,
pueden obstaculizar la realización de alguna obra pública que significaría el bien para toda la
colectividad, con lo que razonablemente deberá darse un justo precio al propietario para contar con su
terreno.

Sin embargo, considero que su aplicación debe ajustarse milimétricamente a lo establecido por las
Leyes, pues de otra forma podría provocar diversas situaciones más injustas que justas.

Respecto a esto último, señalar en concreto el especial cuidado para evitar que el Gobierno haga de esta
importante y grave potestad administrativa un instrumento para satisfacer sus propios intereses, como
algunos apuntaron en su momento que ocurrió con el caso RUMASA, en 1983.

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