Puede suceder que el propio Estado necesite para

algunas de sus atenciones, bienes que formen parte

de la propiedad privada y que no pueda obtenerlos
por medio de arreglos contractuales con sus dueos.
Como en tal caso el cumplimiento de las
atribuciones del Estado sufrira sensiblemente si los
medios necesarios solo fueran suministrados cuando
concurre la voluntad de un particular, desde tiempos
remotos se ha reconocido en la legislacin en una
forma por la que el Estado puede unilateralmente
llegar a adquirir esos bienes. La institucin que para
el efecto consagran las leyes es la de la
expropiacin por causa de utilidad pblica.
La institucin que para el efecto consagran las leyes es la de la
expropiacin por causa de utilidad pblica. La expropiacin
viene a ser, como su nombre lo indica, un medio por el cual el
Estado impone a un particular la cesin de su propiedad por
existir una causa de utilidad pblica y mediante la
compensacin que al particular se le otorga por la privacin de
esa propiedad.

Aunque la expropiacin como el impuesto constituye un acto
de soberana para cuya ejecucin no se requiere el
consentimiento del afectado, sin embargo existen entre la
primera y el segundo diferencias sustanciales, pues mientras que
en el impuesto, segn lo dejamos antes indicado, el particular
no recibe contraprestacin especial por la parte de riqueza con
que contribuye a los gastos pblicos, en la expropiacin si existe
una compensacin de la propiedad de que se priva al
particular.

Es que la Expropiacin no constituye, como el impuesto,
una carga que se distribuya proporcional y
equitativamente entre todos los individuos. En la
expropiacin el Estado hace recaer todo el gravamen
sobre una persona y la priva de su propiedad sin que a los
dems individuos, en situaciones semejantes, los afecte
en la misma forma. En esas condiciones el principio de
igualdad de los particulares ante las cargas pblicas se
contrariara si el expropiado fuera el nico que tuviera
que contribuir con su propiedad para un objeto que
beneficia a toda la colectividad. Es equitativo que sta
reporte tambin la carga, y la forma en que la sufre es
por medio del impuesto que sirve para el pago de la
compensacin que debe otorgarse.
La expropiacin por causa de utilidad
pblica se distingue tambin de las
modalidades que el Estado puede imponer
a la propiedad privada por razones de
inters pblico (art. 27, prrafo III). Esas
modalidades, en efecto, constituyen
restricciones impuestas al ejercicio de los
atributos del derecho de propiedad, de tal
manera que, a primera vista, parece que el
Estado, a establecerlas, est privando al
propietario de una parte de su derecho, lo
cual podra considerarse como un caso de
expropiacin.
En nuestro concepto existen diferencias de forma y de
fondo entre la modalidad y la expropiacin. La primera
constituye una medida de carcter general y abstracto
que viene a integrar y a configurar, no a transformar, el
rgimen jurdico de la propiedad general de los bienes en
un momento y en un lugar determinados. La
expropiacin, por el contrario, constituye una medida de
carcter individual y concreto que concentra sus efectos
sobre un bien especial.

Por otra parte, mientras que con la expropiacin se priva
a un particular de sus bienes en tanto que esto es
necesario al Estado, la modalidad slo afecta el rgimen
jurdico de la propiedad imponiendo una accin o una
abstencin, en tanto que el ejercicio absoluto de aqulla
puede causar un perjuicio a algn inters social cuya
salvaguardia est encomendada al Estado.
El Cdigo Civil, en su artculo 830, previene que el propietario de
una cosa puede gozar y disponer de ella con las limitaciones y
modalidades que fijen las leyes, y en todo el captulo de
disposiciones generales en materia de propiedad el mismo
Cdigo seala una serie de limitaciones y modalidades que en
su conjunto integran el rgimen jurdico que norma la situacin
general del titular del derecho de propiedad. La prohibicin de
alterar o enajenar sin permiso de la autoridad administrativa las
cosas que se consideren notables y caractersticas
manifestaciones de la cultura nacional (art. 834), la obligacin
de cerrar o cercar una propiedad en los trminos de las leyes o
reglamentos (art. 842), la prohibicin de edificar y plantar cerca
de las plazas fuertes, fortalezas y edificios pblicos, sin sujetarse
a las condiciones especiales de los reglamentos de la materia
(art. 843), y la obligacin de no construir sino en los trminos de
las leyes y reglamentos sobre la seguridad y salubridad en la
construccin, son junto con otras muchas de la misma ndole,
restricciones, modalidades que dan configuracin al rgimen
jurdico de la propiedad.
La Suprema Corte de Justicia ha intentado hacer en los
trminos siguientes la diferenciacin entre el concepto de
modalidad y el de expropiacin:
Por modalidad a la propiedad debe entenderse, ha dicho, el
establecimiento de una forma jurdica de carcter general y
permanente que modifique la figura jurdica de la propiedad, la
modalidad viene a ser un trmino equivalente a limitacin o
transformacin. Los efectos de las modalidades que se impriman a la
propiedad privada consisten en una extincin parcial de los atributos del
propietario, de tal manera que peste no sigue gozando, en virtud de las
limitaciones estatuidas por el Poder Legislativo, de todas loas facultades
inherentes a la extensin actual de su derechola finalidad que se
persigue al imponerse modalidades a la propiedad privada no es otra
que la de estructurar el rgimen de la propiedad privada dentro de un
sistema que haga prevalecer el inters pblico sobre el inters privado,
hasta el grado en que la Nacin lo estime convenientePor lo que toca
a los efectos jurdicos de la expropiacin, debe decirse que no supone
una extincin de los derechos del propietario, sino una sustitucin del
dominio de uso, por el goce de la indemnizacin
correspondienteAhora bien, precisados los conceptos de modalidad
de la propiedad privada y de expropiacin son fcilmente perceptibles
las diferencias que las separan.

Continuacin de tesis de la SCJN:
La primera supone una restriccin al derecho de propiedad de
carcter general y permanente; la segunda implica la
transmisin de los derechos sobre un bien concreto mediante la
intervencin del Estado, del expropiado, a la entidad,
corporacin o sujeto beneficiados. La modalidad se traduce en
una extincin parcial de los derechos del propietario; la
expropiacin importa la sustitucin del derecho al dominio o uso
de la cosa por el goce la indemnizacin. En aquella, la supresin
de facultades parciales del propietario se verifica sin
contraprestacin alguna; en esta se compensan los perjuicios
ocasionados, mediante el pago del valor de los derechos
lesionados...(S.J. de la F., tomo L, pg. 2568. S.C.J. Informe 1980,
Pleno, tesis 29, pg. 543).
En nuestra legislacin positiva actual la expropiacin tiene su base en las
siguientes disposiciones consignadas en el artculo 27 constitucional. El prrafo
segundo de ese precepto dispone que: Las expropiaciones solo podrn
hacerse por causa de utilidad publica y mediante indemnizacin. El prrafo
decimoquinto del mismo artculo establece que:
Las leyes de la federacin y de los estados en sus respectivas
jurisdicciones, determinaran los casos en que sea de utilidad publica la
ocupacin de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la
autoridad administrativa har la declaracin correspondiente. El precio
que se fijara como indemnizacin a la cosa expropiada, se basara en la
cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o
recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el
propietario o simplemente aceptado por el de un modo tcito por
haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el
demerito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o
deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignacin del
valor fiscal, ser lo nico que deber quedar sujeto a juicio pericial y a
resolucin judicial. Esto mismo se observara cuando se trate de objetos
cuyo valor no este fijado en las oficinas rentsticas.
En el apartado XVII del artculo 27 constitucional, se
determina:
El congreso de la unin y las legislaturas de los estados, en sus
respectivas jurisdicciones, expedirn leyes que establezcan los
procedimientos para el fraccionamiento y enajenacin de las
extensiones que llegaren a exceder los limites sealados en las
fracciones IV y XV de este articulo.
El excedente deber ser fraccionado y enajenado por el
propietario dentro del plazo de un ao contado a partir de la
notificacin correspondiente. Si transcurrido el plazo el excedente
no se ha enajenado, la venta deber hacerse mediante publica
almoneda. En igualdad de condiciones, se respetara el derecho de
preferencia que prevea la ley reglamentaria.
Las leyes locales organizaran el patrimonio de familia,
determinando los bienes que deben constituirlo, sobre la base de
que ser inalienable y no estar sujeto a embargo ni a gravamen
ninguno. (Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, art.
27).

Bajo el rgimen de la Constitucin de 1917, tambin se han expedido,
aparte de leyes de expropiacin en materias especiales (tierras, aguas,
minas, petrleo, vas de comunicacin, zonificacin y planificacin,
etctera), algunas disposiciones de carcter general. As en el vigente
Cdigo Civil Federal, se consignan los siguientes preceptos:

Artculo 832.- Se declara de utilidad pblica la adquisicin que haga el
Gobierno de terrenos apropiados, a fin de venderlos para la constitucin
del patrimonio de la familia o para que se construyan casas
habitaciones que se alquilen a las familias pobres, mediante el pago de
una renta mdica.
Artculo 833.- El Gobierno Federal podr expropiar las cosas que
pertenezcan a los particulares y que se consideren como notables y
caractersticas manifestaciones de nuestra cultura nacional, de acuerdo
con la ley especial correspondiente.
Artculo 836.- La autoridad puede, mediante indemnizacin, ocupar la
propiedad particular, deteriorarla y aun destruirla, si esto es indispensable
para prevenir o remediar una calamidad pblica, para salvar de un
riesgo inminente una poblacin o para ejecutar obras de evidente
beneficio colectivo.

Por ltimo, con fecha 23 de noviembre de 1936, fue promulgada la Ley
de Expropiacin que rige en la actualidad, tanto en su materia federal
como local del Distrito Federal, de acuerdo con su competencia
respectiva.




En primer trmino, debemos ocuparnos de examinar que
autoridades son competentes para intervenir en la
expropiacin. La Constitucin de 1917 vino a precisar
cuales son las autoridades que deben intervenir en las
diversas fases de la expropiacin. En el prrafo
decimoquinto del artculo 27, se indica que al Poder
Legislativo corresponde la declaracin de la causa de
utilidad pblica por la que procede expropiar, al Poder
Administrativo, la declaracin concreta de que existe la
causa de utilidad pblica prevista por la ley, y la de que
un bien determinado debe expropiarse para satisfacer
esa utilidad. Sin embargo, la Constitucin no habla
expresamente de cual es la autoridad que debe ejecutar
la expropiacin, es decir, la que prcticamente debe
llevar a cabo la desposesin del particular y la atribucin
del bien expropiado a favor del Estado.
Con motivo de esa falta de declaracin expresa, se
han sostenido dos opiniones contrarias: una, segn la
cual una vez que la autoridad administrativa ha
declarado la procedencia de la expropiacin, su
ejecucin debe realizarse por la autoridad judicial.
Para fundar esta opinin se recurre al prrafo
decimosexto del mismo artculo 27, segn el cual: El
ejercicio de las acciones que corresponden a la
nacin, por virtud de las disposiciones Del presente
articulo, se har efectivo por el procedimiento
judicial. Se sostiene en la opinin que examinamos
que como la expropiacin constituye una de las
acciones que a la Nacin corresponden por virtud
del artculo 27, la aplicacin de la parte transcrita
del mismo obliga a recurrir a la autoridad judicial.
Esta opinin tiene a su favor el sistema
vigente con anterioridad a la
Constitucin de 1917 en el que la
expropiacin de acuerdo con las
disposiciones del Cdigo Federal de
Procedimientos Civiles, se sujetaba al
conocimiento de la autoridad judicial
para que sta fijara la indemnizacin
correspondiente y para que ordenara la
privacin de la propiedad.
En los trminos de la segunda opinin, o sea las que sostiene que no es
necesaria la intervencin de la autoridad judicial, se aduce como
fundamento el mismo prrafo decimoquinto del artculo 27, pues en l
despus de fijar que el Poder Legislativo debe declarar por qu causas
de utilidad pblica procede la expropiacin y que el Poder
Administrativo haga la declaracin en cada caso concreto, no viene a
dar intervencin a la autoridad judicial sino en el procedimiento de
indemnizacin, y eso slo por lo que atae al exceso de valor que haya
tenido la propiedad particular por las mejoras que se le hubieran hecho
con posterioridad a la fecha de asignacin del valor fiscal, o cuando se
trate de objetos cuyo valor no est fijado en las oficinas rentsticas. Se
sostiene que como es el nico momento en el cual se da intervencin a
la autoridad judicial, no hay base para pensar que debe intervenir en
alguna otra de las fases de la expropiacin.

La Ley de Expropiacin siguiendo el segundo de los criterios expuestos,
previene que el Ejecutivo har la declaratoria de expropiacin (art. 3)
y oportunamente proceder, sin la intervencin de otra autoridad, a la
ocupacin del bien afectado (arts. 5 y 8).
La Constitucin establece que la expropiacin
slo procede por causa de utilidad pblica. Es,
pues indispensable examinar, en segundo
lugar, que es lo que debe entenderse por
dicha causa. Ya en un principio indicamos
que, de acuerdo con nuestro sistema legal, en
unos casos la misma constitucin seala las
causas que considera como de utilidad
pblica para basar en ellas la expropiacin;
pero la regla general, es segn ya indicamos
que las legislaturas son las competentes para
fijar en las leyes secundarias los casos en que
sea de utilidad pblica la ocupacin de la
propiedad privada.
Surgen dos problemas diferentes: uno de
carcter exclusivamente legal que
consiste en determinar si la legislatura es
soberana para sealar las causas de
utilidad pblica, y otro, de carcter
netamente tcnico que estriba en
definir el criterio con el cual se debe
reconocer que una causa es o no de
utilidad pblica.
Sobre el primer problema la jurisprudencia no ha llegado a
definirse pudiendo citarse ejecutorias en sentido diferente, en
algunas de ellas se ha sostenido que es absurdo:
Suponer que la Constitucin diera al Legislativo de la
Federacin o de los Estados, en su caso, la facultad de
proceder en materia tan trascendental, en trminos
absolutos o discrecionalmente, sindoles permitido obrar de
un modo arbitrario o caprichoso hasta el grado de ir contra
la naturaleza misma de las cosasde aceptar que la
Federacin y los Estados son los que con autoridad
infalible han de definir lo que ha de entenderse por causa
de utilidad pblica, saldra sobrando, porque equivaldra a
borrarlo, el precepto terminante del prrafo segundo del
artculo 27 que, como una preciosa garanta, exige la
existencia de esa causa para que proceda toda
expropiacin.


Y concluye diciendo: Es inconstitucional la
expropiacin declarada, sin que medie
realmente la causa de utilidad pblica y los
Tribunales de la justicia federal estn
capacitados para resolver sobre la
constitucionalidad o anticonstitucionalidad
de las leyesque determinen los casos en
que sea de utilidad pblica la expropiacin
de la propiedad privada.


Creemos que es necesario definir
previamente si es posible construir
tcnicamente un criterio sobre lo que debe
entenderse en abstracto por causa de
utilidad pblica, o si, por el contrario, hay
que resignarse a que casusticamente y de
acuerdo con el criterio cambiante de los
legisladores, vayan estos estableciendo
discrecionalmente casos en los que se
considere que exista esa utilidad pblica.
Resoluciones posteriores de la SCJN han venido, sin embargo a
cambiar el criterio sobre la causa de utilidad pblica. En efecto,
en la sentencia arriba citada, de 8 de diciembre de 1936,
siguiendo las ideas expuestas en la exposicin de motivos de la
ley vigente, y refirindose a la jurisprudencia, indica que ella,
ha sido contrariada en mltiples resoluciones, abandonndose
un concepto insostenible dentro de una correcta interpretacin
del estatuto constitucional que rige en la materia.
ltimamente, sigue diciendo, se han precisado las ideas a este
respecto, adoptndose la tesis de que la utilidad pblica en
sentido genrico, abarca tres causas especficas: la utilidad
pblica en sentido estricto, o sea, cuando el bien expropiado se
destina directamente a un servicio pblico; la utilidad social,
que se caracteriza por la necesidad de satisfacer de una
manera inmediata y directa a una clase social determinada y
mediante ella a toda la colectividad, y la utilidad nacional, que
exige se satisfaga la necesidad que tiene un pas de adoptar
medidas para hacer frente a situaciones que le afecten como
entidad poltica o como entidad internacional.
El artculo 2 de la ley de Expropiacin establece que
en los casos de utilidad pblica proceder la
expropiacin, la ocupacin temporal, total o parcial,
o la simple limitacin de los derechos de dominio.
Por lo que hace a loas bienes que pueden ser
expropiados, debe reconocerse, en primer trmino
que el Estado no puede proceder a la expropiacin
del dinero en efectivo, pues por una parte, el medio
legal para obtener los recursos indispensables para el
sostenimiento de los gastos pblicos es el impuesto, y
por la otra, como la expropiacin da lugar a una
indemnizacin en efectivo, si este se expropiara para
compensarse en la misma especie, la expropiacin
dejara de cumplir su objeto.
Por lo que hace al procedimiento para
decretar la expropiacin, el artculo 27
constitucional dispone que la autoridad
administrativa har la declaracin
correspondiente sin que prevenga ni la
audiencia ni los Afectados ni la
intervencin de la autoridad judicial. La
competencia de esta ltima la reduce a
fijar el exceso de valor o demrito
posteriores a la asignacin del valor fiscal
de los bienes expropiados o a la fijacin del
valor cuando no est fijado en las oficinas
rentsticas.