LA EXPROPIACIÓN FORZOSA

1. Evolución histórica y concepto actual

Las reflexiones anteriores nos conducen a esta otra modalidad de intervención de
los poderes públicos sobre la propiedad privada -y otros derechos e intereses
patrimoniales legítimos- que consiste en la privación forzosa o imperativa de
aquella o estos a sus legítimos titulares, por razones de interés general.
Como ya se ha apuntado, la expropiación forzosa existe hace mucho tiempo y se
contempla incluso en los primeros textos constitucionales del siglo XVIII y del XIX.
Sin embargo, en esa época la expropiación se concibe como una rigurosa excepción
o límite negativo de un derecho de propiedad, por entonces casi absoluto. Tanto
los textos legales como constitucionales extreman por ello los aspectos de garantía
de la institución expropiatoria, como reacción frente a los frecuentes abusos en el
ejercicio de las facultades de desposesión de bienes por diferentes conceptos
reconocidas a la Corona en el Antiguo Régimen.
En consecuencia, la expropiación se considera una medida (y un mal) inevitable
con el fin, básicamente, de obtener la titularidad pública de bienes inmuebles
necesarios para construir las obras públicas. Se exige para ello: a) que toda
operación expropiatoria esté legitimada por una ley, que ha de fijar el motivo de
utilidad pública que la justifica y el destino de los bienes expropiados (causa
expropiandi); b) que se determine y se pague, con carácter previo a la ocupación
de los bienes el justiprecio o indemnización, que debe ser equivalente al valor real
de los bienes expropiados en el mercado; c) que se tramite un procedimiento para
concretar los bienes que han de ser objeto de traslación al patrimonio público para
cumplir los fines de la expropiación, así como para fijar el justiprecio,
procedimiento que la legislación del siglo XIX oscila entre configurar como
administrativo o, al menos en su segundo aspecto, como judicial (así en las
Constituciones de la época y en las Leyes de Expropiación Forzosa de 1836 y 1979).
En el siglo XX dicha versión del instituto expropiatorio cambia sustancialmente. En
palabras de la STC 166/1986: la transformación que la idea del Estado social
introduce en el concepto del derecho de propiedad privada al asignarle una
funcion social con efectos delimitadores de su contenido y la complicación cada vez
más intensa de la vida moderna, especialmente notable en el sector económico,
determinan una esencial revisión del instituto de la expropiación forzosa, que se
convierte, de límite negativo del derecho absoluto de propiedad, en instrumento
positivo puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines
de ordenación y conformación de la sociedad a imperativas crecientes de justicia
social, frente a la cual el derecho de propiedad privada tan solo garantiza a su
titular, ante el interés general, el contenido económico de su propiedad,
produciéndose paralelamente un proceso de extensión de la expropiación forzosa
a toda clase de derechos e intereses patrimoniales y a toda categoría de fines
públicos y sociales.
Esta nueva y mas extensa concepción de la expropiación forzosa es la que intenta
reflejar avant lettre el artículo 1.1 de la vigente LEF, de 1954, que entiende
comprendida en el concepto cualquier forma de privación singular de la propiedad
privada o de derechos e intereses patrimoniales legítimos , cualesquiera que
fueran las personas o entidades a que pertenezcan, acordad imperativamente, ya
implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera
cesación de su ejercicio, y ya que sea por causa utilidad pública o interés social. De
esta definición, interpretada conforme al artículo 33.3 de la CE y de acuerdo con la
jurisprudencia podemos deducir los rasgos que actualmente definen la
expropiación forzosa.
a) La expropiación es, por un lado, una potestad pública, cuyo objeto consiste en
privar a una persona o aun grupo de ellas de sus bienes o de derechos
patrimoniales o intereses legítimos, cuando así lo requieran los intereses
generales. Esta potestad, aunque deba ejercerse con todas las garantías y con
sujeción al principio de proporcionalidad , no tiene hoy nada excepcional y por
ello se recoge por la legislación general junto a otras potestades públicas.
Normalmente se trata de una potestad administrativa, que ha de ser ejercida
de conformidad con lo dispuesto por las leyes y en los supuestos o para los
fines previstos por estas; por cierto, por las leyes del Estado o de las CCAA, que
pueden determinar la causa expropiandi para los fines de interés público que
les corresponden y en el marco de las materias de su respectiva competencia
legislativa. No obstante, también puede el legislador, aparte de regular la
institución misma y determinar las causas de expropiación, acordar
directamente la de bienes determinados. Estas expropiaciones legislativas
plantean problemas peculiares.
b) La naturaleza jurídica de potestad diferencia también la expropiación forzosa
de otro supuesto o motivo por el que surge el derecho de cualquier interesado
a percibir una indemnización de los poderes públicos, esto es, la
responsabilidad patrimonial o extracontractual.
El objeto de la expropiación, que no debe confundirse con su finalidad, es,
directamente, la privación o ablación de derechos e intereses, acordada
imperativamente y de propósito, de donde nace el derecho compensatorio a
obtener un equivalente económico. En los supuestos de responsabilidad se
produce un perjuicio patrimonial, más bien indirecto, a consecuencia de una
actuación administrativa (o legislativa) que no tiene ese objeto preciso, sino
otro, de forma que la indemnización tiene carácter de reparación del daño
circunstancial causado. No obstante, la distinción no siempre es clara en la
práctica.
c) La expropiación consiste en la privación o ablación de algún derecho o interés
legitimo patrimonial. Es decir, ya no se trata solo de una privación, total o
parcial, del derecho de propiedad, mediante la cual el bien objeto de dominio
se integra en el patrimonio público. Junto a las expropiaciones traslativas del
dominio, de bienes muebles o inmuebles, se consideran expropiación, al menos
en sentido material, otras muchas decisiones que implican privación o
mutilación de las facultades del propietario. Por ejemplo, la privación de las
facultades de libre disposición, mediante la imposición de un arrendamiento
forzoso de una finca para fines agrícolas, conforme a la legislación de fincas
mejorables; la privación de las facultades de uso sobre una finca en virtud de la
constitución de una servidumbre forzosa para el paso de una línea de
transporte de electricidad; la imposición forzosa de derechos de mera
ocupación temporal sobre un terreno para almacenar materiales de una obra
pública contigua; las ordenes de sacrificio forzoso de animales o de cierre
temporal de instalaciones industriales por razones de interés público (para
 evitar epidemias o para reducir episodios graves de contaminación atmosférica,
respectivamente); las ordenes de demolición de edificios y obras para proteger
un monumento histórico, etc.
También son expropiados en sentido material las privaciones forzosas e
imperativas de otros derechos patrimoniales diferentes de la propiedad, como
los derechos de arrendamiento o de usufructo o bien derechos reales
administrativos, derivados de una licencia, autorización o concesión que se
revoca, rescata o se extingue anticipadamente, o, a veces incluso, la privación
de simples situaciones económicas de ventaja protegidas como intereses
legítimos, incluidas ciertas situaciones fácticas en precario cuando se eliminan
por la Administración. En suma, el objeto de la expropiación, esto es, el tipo de
privación imperativa que supone (y no solo el tipo de bien sobre el que puede
recaer) es la actualidad muy variado.
d) Las causas que legitiman la expropiación, que se condensan en la expresión
utilidad pública e interés social, pueden ser hoy también muy diversas; en
teoría, cualquier motivo de interés público que requiera una medida de este
tipo y no solo la realización de obras públicas, como era tradicional, o la
prestación de servicios públicos. Por ello, el beneficiario de la medida
expropiatoria puede no ser la Administración expropiante u otra, sino también
otros particulares, cuando existen razones de interés publico que lo justifiquen.
Típicamente podemos aludir, para explicarlo, a muchas expropiaciones
urbanísticas, mediante las que se pone el suelo expropiado a disposición de
promotores con capacidad y solvencia para acometer la ejecución de los planes
de urbanismo (creando polígonos industriales o nuevos barrios, por ejemplo).
Otros supuestos son la imposición de servidumbres de paso de la energía
eléctrica o de redes de comunicaciones electrónicas a favor de las compañías
prestadoras del servicio sobre fincas privadas, o los derechos de ocupación
temporal de fincas particulares otorgados a las empresas contratistas o
concesionarias de obras públicas.
La expropiación puede tener también por finalidad asegurar el cumplimiento
de la función social de la propiedad en caso de que el propietario infrinja sus
deberes legales al respecto -la denominada expropiación- sanción: arts. 71 ss.
LEF, también prevista en la legislación urbanística y agraria (por ejemplo,
cuando no edifica su parcela en el plazo que establece el plan urbanismo)- y
ahora en la legislación más reciente sobre la vivienda (por ejemplo, arts. 72 a
75 de la Ley 3/2015, de 18 de junio, del País Vasco) o tutelar el medio ambiente
o el patrimonio histórico o, excepcionalmente, poner remedio a graves
situaciones de riesgo para estabilidad económica. En definitiva, la expropiación
es un instrumento polivalente, destinado a la satisfacción de los intereses
públicos, cuando se ve impedida o dificultada por la titularidad privada de
derechos patrimoniales reconocidos por el ordenamiento.
e) Pero, por otra parte y de manera inescindible, la expropiación es una garantía,
puesto que asegura la integridad del patrimonio personal y la estabilidad del
tráfico jurídico. Expropiación es, en este sentido, lo contrario de expolio o de
confiscación, que esta expresamente vedada -aunque a efectos tributarios- por
la CE (art. 31.1). Por ello, para que cualquier expropiación sea legítima debe
respetar al menos una triple garantía ya que: 1) solo cabe expropiar por causas
 justificadas de interés público legalmente previstas, siendo además necesario
que exista una relación necesaria entre el objeto de la expropiación y los fines a
cumplir; 2) toda expropiación presupone la correspondiente indemnización, de
manera que se preserve el contenido económico de la propiedad; y 3( la
potestad expropiatoria debe ejercerse en la forma prevista por las leyes y a
través del procedimiento establecido, que debe garantizar los derechos de
defensa del expropiado. Este procedimiento es administrativo en su totalidad,
según la legislación vigente, sin perjuicio del derecho del interesado de
impugnar las resoluciones que en el se dicten ante los órganos judiciales
competentes.
f) En particular, por lo que se refiere a la garantía indemnizatoria, la legislación en
vigor y la propia CE han eliminado la exigencia de previo pago en todo caso. El
artículo 33.3 de la CE sustituye la expresión tradicional ¨previa indemnización¨
por la más ambigua ¨ mediante la correspondiente indemnización¨, con lo que
atiende a la realidad, ya que el tiempo en que la AP necesita disponer de los
bienes expropiados para el cumplimiento de sus fines suele ser muy inferior al
de tramitación del expediente de determinación y pago del justiprecio. Sin
embargo, no puede seducirse de ello que no exista garantía temporal alguna
relativa a la obtención de la indemnización, pues ello sería radicalmente
opuesto a la garantía del contenido económico de la propiedad. Por ello, la
Carta de los Derechos Fundamentales de la UE (art. 17) exige el pago de la
indemnización en un tiempo razonable, precisión que es sin duda aplicable
también en nuestro Derecho interno.
Como es lógico, la garantía indemnizatoria se manifiesta también en relación
con la cuantía del justiprecio, que debe ser, justa, o adecuada y suficiente.
Tenerse en cuenta que esta garantía procede incluso cuando, en virtud del
ejercicio de otras potestades, se produce el efecto de privación de derechos
patrimoniales característico de la expropiación, en casos que hemos
denominado de expropiación material o de facto, diferentes de la expropiación
formal. También procede cuando el despojo es ilícito o en vía de hecho y el
interesado opta por el procedimiento de responsabilidad patrimonial, pues
como subraya una reiterada jurisprudencia, existe una unidad sustancial de la
garantía patrimonial frente a actuaciones de la AP lesivas, ya sean en virtud del
titulo o potestad expropiatoria, como sin el (responsabilidad patrimonial),
siendo adjetivo el procedimiento que se siga para obtener la reparación.
2. Legislación aplicable
Expuestos los rasgos característicos de la institución en la actualidad, debemos
señalar los textos en que se contiene su legislación reguladora.
A este respecto hay que empezar por decir que no existe una sola regulación,
general y unitaria, de la expropiación forzosa. El articulo 149.18ª de la CE
reserva al Estado la competencia legislativa sobre expropiación forzosa y no
solo sobre las bases de esta materia. Por ello significa, que corresponde al
Estado regular en exclusiva la expropiación en su faceta o dimensión de
garantía de los derechos e intereses económicos privados y, en consecuencia,
los criterios y sistema de valoración del justiprecio, así como el procedimiento
expropiatorio, para impedir ¨que los bienes objeto de expropiación puedean
ser valorados con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio
 nacional y que se prive a cualquier ciudadano de alguna de las garantías que
comporta el procedimiento expropiatorio¨.
En cambio, tanto el Estado como las CCAA, en el ámbito de sus respectivas
competencias materiales, pueden regular la expropiación en su faceta de
potestad pública o instrumento del que sirven para el logro de sus fines. Esto
último supone que corresponde a uno y otras la determinación legal de la cusa
expropiandi en materias o sectores de su competencia. Además, las CCAA
pueden regular los aspectos organizativos del ejercicio de la expropiación (por
ejemplo, los Jurados de Expropiación) y algunos aspectos secundarios del
procedimiento expropietario, como resulta de la SSTC 61/1997 y 164/2001. Así
se establece expresamente en los nuevos Estatutos de Autonomía (art. 159.4
del de Cataluña, por ejemplo).
En la legislación estatal, la norma general reguladora sigue siendo la LEF, de 16
de diciembre de 1954, desarrollada por su Reglamento (REF) de 26 de abril de
1957. Sin embargo, tampoco existe en el ámbito estatal una regulación
uniforme. La propia LEF, junto al procedimiento general, regula otros
especiales, algunos ya obsoletos, y otras leyes contienen normas sobre
expropiaciones especiales, en particular el TRLSRU. En cualquier caso y a falta
de norma específica, hay que recurrir a la aplicación de la LEF y su Reglamento.
Una y otro, precisan de una renovación profunda, pues la realidad ha superado
algunas de las bases en que se fundan, como demuestra la generalización del
régimen de expropiación urgente, y para adaptarlos al Estado de las
Autonomías.
3. Los sujetos de la expropiación
A) La Administración expropiante
La potestad expropiatoria corresponde por regla general a la Administración.
Además, tratándose de un supuesto paradigmático de ejercicio de autoridad, la
legislación vigente concentra la competencia para ejercerla en las
Administraciones territoriales y en órganos determinados de las mismas. La LEF
(art. 2.1) fijaba así que la expropiación sólo puede ser acordada por el Estado,
la provincia o el municipio, a lo que hoy hay que añadir la Administración
general de las CCAA y de las Islas, en su calidad de Administraciones
territoriales (art. 4 LBRL). El artículo 4.2 LBRL permite que la legislación de las
CCAA atribuya esa potestad también a ¨las entidades territoriales de ámbito
inferior al municipal y, asimismo, a las comarcas, áreas metropolitanas y demás
entidades locales¨. El artículo 4.3 de la misma Ley (añadido por la Ley 57/2003,
de 16 de diciembre) la confiere a las mancomunidades de municipios, según lo
que determinen sus estatutos o, en su defecto, si es preciso para el
cumplimiento de su finalidad (STC 103/2013). Estos últimos preceptos parecen
dar lugar a una mayor dispersión de la competencia expropiatoria, más formal
que real. Sin perjuicio de ello, la regla sigue excluyendo toda potestad
expropiatoria de organismos públicos y otros entes instrumentales. Estos
pueden ser beneficiarios de la expropiación, pero cuando requieran bienes
expropiables para el cumplimiento de sus fines han de solicitar de su
Administración matriz el ejercicio de la potestad.
B) En particular, las expropiaciones legislativas
Excepcionalmente, la expropiación puede ser acordada directamente por el
legislador. Hay que precisar que no se alude con ello a la simple declaración por
ley de la causa expropiandi, que siempre le corresponde, ya se realice de
manera genérica o específica, según se dirá. En las expropiaciones legislativas,
el legislador determina además el objeto mismo de la expropiación, de manera
que, por su propia decisión, se produce el efecto ablatorio o de privación de
derechos patrimoniales privados. Además, y con frecuencia, establece reglas
especiales para la singular operación expropiatoria, bien de procedimiento,
bien de valoración de los bienes, o relativas a estos y otros aspectos (el derecho
de reversión, por ejemplo). Las expropiaciones legislativas se han producido en
nuestra historia en casos contados. Se recuerda, por ejemplo, la expropiación
de empresas ferroviarias, que dio lugar a la creación de RENFE, en 1941, la
expropiación de las acciones de particulares en el Banco de España en 1962, la
de la compañía de Metro de Madrid en 1979, la expropiación del Grupo
RUMASA por Real Decreto-ley de 23 de febrero de 1983 y la eliminación de
propiedades privadas enclavadas en la zona de dominio público costero,
llevada a cabo por la LC de 1988. Estas dos ultimas y en particular la
expropiación de RUMASA han dado ocasión para precisar doctrinal y
jurisprudencialmente la figura de las expropiaciones legislativas y sus limites.
El legislador puede acordar una medida expropiatoria, ya que la potestad de
expropiar no está reservada en exclusiva a la Administración por nuestro
ordenamiento. Incluso puede acordarse por decreto-ley en casos de
extraordinaria urgencia y necesidad. Ahora bien, la ley expropiatoria es una ley
singular y, como tal, ha de circunscribirse a aquellos casos excepcionales que,
por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los
instrumentos normales de que dispone la Administración. Además, toda ley
singular expropiatoria debe respetar las garantías esenciales del artículo 33.3
de la CE: existencia de una causa justificativa de utilidad pública o interés social,
pago del justiprecio, respeto a los trámites esenciales del procedimiento que no
sean incompatibles con la propia medida. Cualquier modificación o singularidad
que introduzca en relación con el régimen ordinario debe ser razonable y
proporcionada, en función de las peculiaridades del caso y de los fines legítimos
de interés público que se pretenden conseguir, pues de lo contrario se
vulneraría el artículo 14 de la CE.
El mayor problema dogmático que plantean las expropiaciones legislativas es,
sin duda, la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva de los expropiados
(art. 24.1 CE). A diferencia de la expropiación ordinaria, que se concreta en
actos administrativos impugnables por cualquier interesado, la ley que
expropia solo puede ser enjuiciada a través de los procedimientos de
declaración de inconstitucionalidad por el TC. Pero la legitimación para
iniciarlos no corresponde al expropiado, sino a los órganos e instituciones a que
se refiere al art. 162.1.a) de la CE o al Juez que conoce de algún acto de
ejecución. El expropiado podrá defender sus derechos contra dichos actos de
ejecución de la ley expropiatoria, alegando en tal caso indirectamente contra
esta, y puede solicitar del Juez o Tribunal que conozca del asunto que plantee
una cuestión de inconstitucionalidad contra la misma, lo que el órgano judicial
decidirá según su libre estimación. Pero no puede el expropiado defender por sí
mismo la garantía patrimonial de su propiedad atacando directamente la ley
que le priva de ella. Por eso el TEDH dictó Sentencia condenatoria contra
España, de 23 de junio de 1993, en el caso RUMASA. Años después, la STC
48/2005 ha venido a reconocer el vacío legal existente al respecto. Para
repararlo (aunque relativamente), la reforma de la LOTC aprobada por Ley
Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, permite a las partes del proceso en que se
solicita el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad alegar lo que
estimen conveniente sobre el fondo de esta y, una vez planteada la cuestión
ante el TC, personarse en el proceso constitucional y formular alegaciones (art.
35.3 y 37.2). Conforme a la jurisprudencia más reciente sobre las leyes
singulares y autoaplicativas hay que atender, no obstante, que se vulnera el
artículo 24.1 CE si la medida expropiatoria acordada por ley se pudiera haber
llevado a efecto mediante un procedimiento administrativo.
C) El beneficiario de la expropiación
El beneficiario es el sujeto que representa el interés público o social por cuya
causa se realiza la expropiación y que adquiere el bien o derecho expropiados
(art. 3.1 REF). Puede ser la misma Administración expropiante, como sucede en
las clásicas expropiaciones traslativas de dominio para la ejecución de obras o
la prestación de servicios públicos. Pero también puede ser otra Administración
o entidad distinta o un concesionario (art.2.2 LEF) y, en las expropiaciones por
causa de interés social, además cualquier persona física o jurídica en la que
concurran los requisitos señalados por la ley a estos efectos (art. 2.3 LEF).
Como ya se ha dicho, no es insólito que el beneficiario sea un sujeto privado,
cuando existe un interés público o social que le corresponde realizar y que
legitima la expropiación. Si la cualidad de expropiante y beneficiario no
concurren en el mismo sujeto, este último tiene la facultad de instar de la
Administración expropiante la iniciación del expediente expropiatorio a su
favor, justificando la procedencia legal de la expropiación y su condición de
beneficiario. Iniciado el expediente, el beneficiario tiene la condición de parte
en él y puede impulsar el procedimiento, formular la relación de bienes y
derechos que solicita se expropien, convenir libremente con el expropiado su
adquisición amistosa, en su caso, e intervenir en la pieza de determinación del
justiprecio presentando su hoja de aprecio y aceptando o rechazando la
valoración que presente el expropiado. Además, ha de pagar o consignar el
justiprecio y abonar las indemnizaciones o intereses de demora que procedan y
ha de destinar el bien expropiado al fin previsto, correspondiéndole también
los derechos y obligaciones derivados de la reversión y los demás establecidos
legal y reglamentariamente (art.5 REF). La Administración expropiante decide
ejecutoriamente sobre la procedencia y extensión de las obligaciones del
beneficiario (art. 4 REF), sin perjuicio de los derechos de este a defender sus
intereses legítimos, inclusive en la vía judicial.
D) El expropiado
Es el propietario o titular de derechos reales e intereses económicos directos
sobre la cosa expropiable, o titular del derecho objeto de expropiación (art. 3.1
REF). En definitiva, es la persona o entidad que sufre la privación o perjuicio
patrimonial derivado del ejercicio de la potestad expropiatoria.
Expropiado puede ser, en este sentido, cualquier persona física o jurídica.
Incluso pueden serlo las entidades y Administraciones públicas distintas de la
expropiante, en cuanto a los bienes de su respectivo patrimonio, si bien
frecuentemente la necesidad que una Administración tiene de adquirir bienes
de otra se resuelve mediante un convenio. Por otra parte, cuando se trata de la
transferencia de bienes de dominio público de una Administración a otra,
incluso por decisión imperativa de la que tiene competencia para ello, la
legislación vigente prefiere hablar de mutación demanial, esto es, de cambio de
afectación o destino de un bien de dominio público. Además, cabe la
expropiación de bienes de la titularidad de Estados extranjeros y confesiones
religiosas, si bien con las formalidades que prevé el Derecho internacional, los
Acuerdos con la Santa Sede de 1979 y demás legislación aplicable.
La condición de expropiado tiene carácter real, es decir, deriva de su relación
con el bien o derecho objeto de la expropiación. Ello significa que dicha
cualidad se transmite junto con dicho bien o derecho, considerándose
subrogado el nuevo titular en los derechos y obligaciones del anterior y sin que
la transmisión impida la continuación del expediente expropietario (arts. 7 LEF
y 7 REF). El negocio jurídico que origina la subrogación debe comunicarse a la
Administración que tramita el expediente. A falta de esa comunicación no
podrá alegarse por el interesado la nulidad del expediente en que no fue parte
(STS de 8 de junio de 2002)
Puede suceder, sin embargo (caso no infrecuente en la práctica), que existan
dudas sobre la titularidad del bien o derecho objeto de la expropiación. En tales
casos, salvo prueba en contrario, la Administración considerará propietario o
titular a quien figure con este carácter en los registros públicos que produzcan
presunción de titularidad que sólo puede ser destruida judicialmente -el
Registro de la Propiedad, en caso de inmuebles- o, en su defecto, a quien
aparezca con tal carácter en los registros fiscales o al que lo sea pública y
notoriamente (art. 3.2 LEF). Si varios interesados presentan títulos
contradictorios sobre el bien objeto de la expropiación, todos ellos deben ser
emplazados como parte en el expediente (art. 5.2 LEF). En último extremo y
determinado el justiprecio, se consignará éste en depósito, hasta que se
resuelva el conflicto o litigio sobre la titularidad del bien (art. 51 REF). Puede
suceder igualmente que sobre un mismo bien a expropiar exista una pluralidad
de derechos reales diferentes del dominio o de intereses legítimos y, por tanto,
de interesados en el expediente expropiatorio. En el expediente serán parte
también los titulares de esos otros derechos e intereses que lo soliciten y, en
todo caso, se ha de citar a los arrendatarios de inmuebles rústicos o urbanos
(art. 4.1 LEF) y a quienes tengan inscritos sus derechos en los registros públicos
antes mencionados (art. 4.2). En el caso de los arrendatarios, debe fijarse una
indemnización expropiatoria separada (arts. 4.1 LEF y 6.2 REF). Los demás
titulares de derechos e intereses no reciben una indemnización independiente,
aunque pueden hacer valer sus derechos sobre el justiprecio de la expropiación
principal.
El bien expropiado se adquiere libre de cargas. Si existiere algún derecho
compatible con el destino del bien expropiado, puede mantenerse previo
acuerdo entre el expropiante y el titular del derecho (art.8 LEF). En caso
 contrario, las cargas anteriores se convierten, por ministerio de la ley, en
derechos sobre el justiprecio (art. 8.1 REF). si no existe acuerdo entre los
distintos titulares sobre la distribución del justiprecio, la Administración
consigna la cantidad global en depósito hasta que se resuelvan las
discrepancias (art. 8.2 REF).
4. La declaración de utilidad pública o interés social
Como ha quedado claro, la potestad expropiatoria solo puede ser ejercida si
existe una causa de utilidad pública o interés social que la legitime. Por ello, la
declaración de la causa expropiandi es indispensable para proceder a cualquier
expropiación (art. 9 LEF). Se trata, como establece la Ley, de un requisito previo
de inexcusable observancia.
Ahora bien, si en la legislación histórica esa declaración debía realizarse
precisamente por ley especial, relativa en principio a cada operación
expropiatoria, la LEF, la legislación posterior y la jurisprudencia han relajado
considerablemente esa exigencia. Por una parte, se admite que la ley declare
genéricamente las causas de utilidad pública o interés social que legitiman la
expropiación de bienes inmuebles o de categorías especiales de bienes
muebles (arts. 10, 12 y 13 LEF), en cuyo caso la Administración competente
deberá después concretar la aplicación de dicha causa genérica mediante el
acuerdo correspondiente. Esta es hoy la forma de declaración más habitual,
conforme a la que se llevan a cabo la mayor parte de las expropiaciones. De ahí
que la declaración de la causa expropiandi por ley singular, también prevista en
la LEF (arts. 11 y 12), sea muy excepcional en la práctica.
Por otra parte, la utilidad pública se entiende implícita en todos los planes de
obras y servicios de las diferentes Administraciones territoriales, a efectos de la
expropiación de inmuebles afectados por los mismos, como se deduce del art.
10 LEF, incluyendo ahora de las CCAA e inclusive planes y programas de la UE
(STS de 29 de noviembre de 1997). Entre ellos y significativamente tienen esos
efectos los planes urbanísticos (art. 42.2 TRLSRU). Como es lógico, dichos
planes, programas y proyectos deben aprobarse por el procedimiento
establecido y por el órgano competente, pero, salvo disposición especial en
contrario, que es frecuente, no se precisa audiencia previa a los interesados ni
notificación individual a los mismos.
Conviene precisar, por último, que no siempre la declaración de utilidad pública
o interés social de la expropiación supone especificar el destino de los bienes o
derechos expropiados, ya que en algunos casos -no los más habituales,
ciertamente- ese destino puede ser secundario o aleatorio en relación con la
causa de la expropiación, como, por ejemplo, sucedía en el caso RUMASA, en
que la finalidad de la intervención era evitar o solucionar la grave crisis
financiera, de dimensión nacional, que había provocado la gestión de ese grupo
empresarial.
5. El inicio del procedimiento de expropiación: el acuerdo de necesidad de
ocupación
Una vez declarada la utilidad pública o interés social, se inicia el expediente de
expropiación propiamente dicho. A este respecto, la LEF y su Reglamento
regulan un procedimiento general y algunos procedimientos especiales. Otras
leyes, como las de urbanismo y agrarias, contienen también algunas
especialidades, aunque respetando el tronco común de la LEF. En realidad, la
especialidad más notoria no se contempla en esta como un procedimiento
particular, sino como una variante del procedimiento general. Se trata de la
llamada expropiación urgente (art. 52), en teoría excepcional, pero en la
práctica tan generalizada que ha puesto en crisis desde hace tiempo el sistema
de la LEF. Analizaremos primero el procedimiento general para examinar
después la expropiación urgente y otras especialidades.
Según el régimen general, la primera fase es aquella por la que la
Administración expropiante resuelve sobre la necesidad de ocupar los bienes
que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación (art. 15
LEF). Es lo que se denomina acuerdo de necesidad de ocupación. Para
adoptarlo, la Administración expropiante o el beneficiario deben formular una
relación concreta e individualizada de dichos bienes, describiéndolos en todos
sus aspectos, materiales y jurídicos, con indicación de sus titulares y su
domicilio y de otras personas que ostenten derechos sobre ellos (arts. 17.1 LEF
y 16.1 y 2 REF). Si la expropiación es consecuencia de un proyecto de obras o
servicios en el que se detallen tales bienes, la necesidad de ocupación se
entiende implícita en la aprobación del proyecto (art. 17.2 LEF).
En cualquier caso, la relación de bienes a expropiar debe ser publicada en el
diario oficial que corresponda, en el tablón de anuncios del ayuntamiento en
cuyo término radiquen aquellos y en uno de los diarios de mayor circulación de
la provincia (art. 18 LEF), a fin de que cualquier interesado pueda presentar
alegaciones, para rectificar errores o para oponerse a la necesidad de
ocupación por razones de forma o de fondo (art. 19 LEF). Entre ellas, puede
aducirse justificadamente que los bienes relacionados no son indispensables
para el fin de la expropiación o que este puede alcanzarse mejor mediante la
expropiación de bienes o derechos distintos.
Cumplido el trámite de información pública -cuya ausencia determina la
nulidad de pleno derecho de la expropiación e incluso se equipara por alguna
jurisprudencia a una autentica vía de hecho -la Administración debe resolver,
describiendo detalladamente los bienes y derechos afectados y sus titulares
(art. 20 LEF). Como señala la STC 48/2005, el acuerdo debe incluir una triple
motivación, inclusiva de un juicio de idoneidad, de necesidad y de
proporcionalidad de la ocupación. Este acuerdo, que inicia formalmente el
expediente expropietario (lo que es importante a efectos del inicio del
computo del plazo para resolverlo y para la liquidación de los intereses de
demora), debe publicarse de nuevo y, además, notificarse individualmente a
cuantos aparezcan como interesados en el procedimiento, en la parte que
pueda afectarles (art. 21 LEF).
Conviene recalcar los requisitos materiales de la declaración de necesidad de
ocupación, pues no será lícito acordarla si los fines de interés público
pretendidos pueden satisfacerse de otra manera. En tal sentido señala el TS
que el ordenamiento español (art. 15 LEF) consagra, así, un principio de
intervención mínima en la propiedad privada o, si se prefiere, una exigencia de
proporcionalidad de las actuaciones expropiatorias. Ello está en sintonía, por
los demás con una interpretación conforme al art. 33 CE de la legislación de
expropiación forzosa.
 Debe tenerse en cuenta, no obstante, que los bienes de necesaria ocupación
pueden incluir también los indispensables para previsibles ampliaciones de la
obra o finalidad de que se trate (art. 15 LEF). Por otra parte, cuando se precise
ocupar solamente una parte de una finca rústica o urbana o de cualquier otro
bien, de modo que resulte antieconómica para el propietario la conservación
de la parte no expropiada, aquel puede solicitar de la Administración que la
expropiación comprenda la totalidad de la finca (art. 23 LEF). Si la
Administración, como motivo fundado en el interés público, rechaza la
expropiación total, facultad esta que es discrecional, debe indemnizar al
interesado por el demérito o perjuicios que le ocasione la expropiación parcial,
incrementando el justiprecio en la cuantía que proceda (art. 46 LEF).
Normalmente dicha cuantía se fija en virtud de un porcentaje de depreciación,
variable según las circunstancias de rentabilidad de la finca, aunque lo
relevante es que responda al perjuicio real. En ningún caso el justiprecio total
resultante puede ser mayor al que habría correspondido a la expropiación total
de la finca (art. 46 REF). Desde hace tiempo y superando las ambigüedades del
texto de la LEF (art. 22), de la jurisprudencia ha admitido que el acuerdo de
necesidad de ocupación es impugnable directamente ante los Tribunales si
pone fin a la vía administrativa (previa alzada, en caso contrario). La
Administración puede también rectificar los errores materiales o de hecho en
que haya incurrido dicho acuerdo, al amparo del artículo 109.2 LPACAP, sin
necesidad de declarar la nulidad del mismo.
6. La determinación del justiprecio
Una vez que se han concretado los bienes o derechos a expropiar y su alcance,
se entra, en el procedimiento general, a determinar el justiprecio, fase esta que
es, sin embargo, posterior a la ocupación del bien en la expropiación urgente.
A) Concepto de justiprecio y criterios de valoración
En la expropiación, la titularidad del bien o derecho expropiado cede por causa
de interés general, pero la garantía del patrimonio de los particulares afectados
se preserva mediante la obtención de su equivalente económico. Este
equivalente es el que ha de abonarse al expropiado en concepto de justo
precio. Ahora bien, qué es el equivalente económico o cómo debe valorarse el
bien expropiado es una de las cuestiones más complejas que afronta la
legislación expropiatoria y, en la práctica, adolece de un considerable grado de
inseguridad jurídica.
La cuantía del justiprecio se determina, a falta de acuerdo entre el beneficiario
y el expropiado, en forma contradictoria y por un órgano de composición
técnica, el Jurado de Expropiación, cuyas resoluciones son revisables en la vía
contencioso-administrativa. Tanto el Jurado de Expropiación como los
Tribunales que revisan sus decisiones deben tener en cuenta los criterios de
valoración que la ley establece al efecto. Lo que sucede es que tales criterios no
son homogéneos para todo tipo de bienes y derechos ni han estado siempre
claramente asentados en nuestra legislación, en razón de problemas seculares
y nunca resueltos de manera satisfactoria.
Para empezar hay un problema de principio. El justo precio debe ser, sin duda,
equitativo, razonable y proporcionado a la pérdida patrimonial sufrida por el
expropiado. Pero estos son conceptos indeterminados que deben ser objeto de
concreción. Para una parte de la doctrina jurídica, el criterio universalmente
válido y el único aceptable es el valor de mercado o de sustitución del bien o
derecho objeto de expropiación. Pero, con independencia de la dificultad de
determinación de dicho valor en algunos casos, no es lo que se deduce de la ley
ni de la jurisprudencia. El TC ha reiterado, por ejemplo, que lo decisivo es que
exista un proporcional equilibrio entre el valor del bien o derecho de
expropiado y la cuantía de la indemnización ofrecida, de modo tal que la norma
que la dispone solo podrá ser entendida como constitucionalmente ilegítima
cuando la correspondencia entre aquel y esta se revele manifiestamente
desprovista de base razonable. Igualmente la jurisprudencia europea reconoce,
dentro de un margen de proporcionalidad, que el resarcimiento puede ser
inferior al valor de mercado cuando concurran circunstancias económicas o de
justicia social que lo justifiquen. De hecho, el puro valor de mercado puede
proporcionar a los expropiados un enriquecimiento injusto, a satisfacer por la
comunidad, cuando incorpora plusvalías derivadas de la misma actividad de
poderes públicos que legitima la expropiación.
La LEF estableció una serie de criterios objetivos, variables según el tipo de bien
expropiado (arts. 38 ss.). Entre ellos, para las expropiaciones de solares,
edificios y derechos reales sobre inmuebles, se remitía a la valoración que
tuvieran a efectos fiscales, mientras que para las fincas rústicas apelaba a la
media aritmética entre la capitalización de la renta y el valor de mercado de
fincas análogas en la misma zona. Para la expropiación de acciones,
obligaciones y demás participaciones en el capital de empresas mercantiles ha
de tomarse como referencia la media aritmética de su valor de cotización, el
promedio de los beneficios y la diferencia entre el activo y el pasivo -criterio
que puede suponer atribuir un valor cero a una empresa a efectos
expropiatorios-. Para las concesiones administrativas y en ausencia de normas
específicas de valoración en su legislación reguladora, ha de considerarse el
importe capitalizado al interés legal de los rendimientos medios de la
explotación, teniendo en cuenta el plazo de reversión.
Esta pluralidad de criterios legales introdujo no poca confusión, agravada por la
manifiesta inadecuación de los valores fiscales referidos a los bienes inmuebles
para aproximarse al verdadero valor objetivo de sustitución, y que con
frecuencia los valores catastrales -los que figuran en los catastros o registros de
Hacienda a efectos del Impuesto de Bienes Inmuebles y otros tributos- son muy
inferiores a los de mercado o devienen obsoletos mucho antes de su periódica
revisión. Por ello, como cláusula de cierre, el artículo 43 LEF permitía con
carácter alternativo practicar la tasación aplicando los criterios estimativos que
se juzguen más adecuados. Este criterio, aplicable también a los bienes
muebles en ausencia de reglas especiales, remite a una libertad estimativa muy
amplia a favor primero de los Jurados de Expropiación y, en último término, de
los Tribunales de Justicia. La tendencia a utilizar este último método de
valoración libre, sobre todo por los órganos judiciales, ha llevado al legislador a
introducir nuevos criterios objetivos, en particular por referencia a los bienes
inmuebles, preocupado sin duda por la muy alta factura que supone la
expropiación a precios de mercado de bienes que están frecuentemente
inmersos. En una espiral especulativa, lo cual encarece extraordinariamente la
realización de proyectos de infraestructuras y políticas sociales. Así ha sucedido
históricamente en la legislación urbanística. Pero la distancia entre la aplicación
de dichos criterios objetivos y el precio de mercado conduce una y otra vez a la
aplicación del criterio del artículo 43 LEF.
El último intento de establecer reglas generales de valoración de los inmuebles
a efectos expropiatorios se contiene en los artículos 34 a 41 TRLSRU,
desarrollados por el RD 1.492/2011, de 24 de octubre, que aprueba el
Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo. Estos nuevos criterios legales se
han considerado en general conformes a la CE por SSTC 141/2014 Y 43/2015,
aunque no en todos sus aspectos (STC 218/2015). En términos resumidos la
nueva legislación de suelo diferencia el valor del suelo que tiene la condición de
rural del que debe considerarse urbanizado, según la citada Ley. Si se trata de
suelo rural, su valor se determina mediante la capitalización de la renta anual o
potencial de la finca, que incluye las subvenciones agrícolas de carácter estable,
aunque el valor resultante puede corregirse en función de la localización del
terreno. Pero ya no se ha de aplicar el método de comparación, a partir de los
valores de las fincas análogas, como preveía la legislación anterior, ni la libertad
estimativa del artículo 43 LEF. Si se trata de suelo ya urbanizado, se tiene en
cuenta el valor de repercusión del suelo según el uso urbanístico asignado a
cada finca y, para determinarlo, se acude al método residual estático, que parte
del valor de mercado del suelo ya urbanizado descontando los gastos de
urbanización pendientes y sin tener en cuenta los elementos especulativos 766
Si se trata de suelo rural pero destinado a actuaciones de nueva urbanización,
el precio inicial de expropiación se debe ir incrementando a medida que los
propietarios van cumpliendo los deberes y cargas que conlleva su urbanización
efectiva. Aparte será preciso indemnizar por la pérdida de las plantaciones y
sembrados y cosechas pendientes, conforme a la LEF, si se trata d suelo rural y,
en todo caso, las edificaciones que se expropien, valorándolas conforme al
coste de reposición, esto es, el valor de mercado, pero corregido en atención a
su antigüedad y estado de conservación (art. 35.2 TRLSRU).
Si el bien o derecho objeto de expropiación es de otro tipo, es necesario aplicar
los criterios de la LEF, en particular el artículo 43, que, sin embargo, nunca debe
proporcionar un enriquecimiento injusto del expropiado. Por ello no es
adecuado valorar simples expectativas hipotéticas de aprovechamiento futuro
de los bienes o derechos que se expropian (por ejemplo, en el caso de las
concesiones de aguas o minas), sino tan solo rendimientos previsibles en
función de datos reales o estadísticos. Ni cabe indemnizar las mejoras
realizadas en el bien expropiado después de iniciado el expediente, salvo que
sean indispensables para su conservación y no se hubieran realizado de mala fe
(art. 36.2 LEF). A los valores resultantes hay que añadir el abono al expropiado
de un 5% del justiprecio, en concepto de premio de afección, por valoración
abstracta de la pérdida del bien en la estimación subjetiva del expropiado, que
se presume por la ley.
En todo caso, las tasaciones deben efectuarse con arreglo al valor que tengan
los bienes o derechos expropiados al tiempo de iniciarse el expediente de
justiprecio (art. 36. 1 LEF). Esta regla es muy importante en la práctica, habida
cuenta de las modificaciones de valor que los bienes pueden experimentar
hasta la determinación y pago de aquel. Sin embargo, su aplicación plantea
algunas dificultades. La jurisprudencia mayoritaria considera que el expediente
de justiprecio se inicio no al día siguiente a aquel en que gane firmeza el
acuerdo de necesidad de ocupación (como parece deducirse del art. 28 REF),
sino cuando se notifica al expropiado el inicio de las gestiones para llegar a un
mutuo acuerdo, si tales gestiones existen efectivamente, o recibe la
notificación requiriéndole para que formule la hoja de aprecio. Por último, hay
que indicar que alguna legislación especial, en particular la urbanística, permite
abonar el justiprecio en especie (por ejemplo, en terrenos edificables, otros
inmuebles o derechos de aprovechamiento urbanísticos inscribibles en el
Registro de la Propiedad), previo acuerdo con los expropiados, o incluso sin su
consentimiento (art. 13 de la Ley 8/2013, en operaciones de regeneración y
renovación urbanas).
B) Procedimiento de fijación del justiprecio
El justo precio puede establecerse de dos formas: mediante un acuerdo o
convenio entre el expropiado y el beneficiario de la expropiación o a través de
un procedimiento contradictorio que resuelve, en la vía administrativa, un
órgano especializado, el Jurado de Expropiación u órgano autonómico
equivalente.
a) El artículo 24 LEF prevé la adquisición amistosa del bien expropiado
mediante acuerdo entre las partes, una vez iniciado el expediente -cosa
distinta es que, al margen de la expropiación, se pongan de acuerdo para
transmitir el bien mediante compraventa u otro negocio jurídico privado-.
Es más, la LEF prevé un plazo inicial de 15 días para alcanzar el acuerdo, a
cuyo efecto la Administración puede, previos los informes técnicos
oportunos sobre el valor del bien, formular una propuesta. Por cierto, el
contenido de esa propuesta no vincula después a la Administración o
beneficiario ofertante, a falta de avenencia. Pasado dicho plazo, se deben
iniciar los tramites de determinación del justiprecio por el procedimiento
contradictorio, si bien las partes pueden siempre alcanzar un acuerdo en
cualquier estado posterior de la tramitación del mismo.
El convenio expropiatorio alcanzado tiene naturaleza jurídica
administrativa. Es uno de los supuestos más característicos de terminación
convencional de un procedimiento administrativo, figura regulada de
manera general por el artículo 86 LPACAP. Su firma pone fin al
procedimiento de fijación del justiprecio y constituye un acto propio de las
partes, que, salvo excepción justificada (incompetencia, vicio de la
voluntad, etc.), no podrán pretender después una solución distinta a la
pactada.
El convenio expropiatorio, como cualquier otro pacto, debe ser cumplido en
sus estrictos términos y en el plazo acordado. Si la Administración o el
beneficiario se retrasan en el pago del justiprecio convenido, sin perjuicio
de la posibilidad de resolución, el expropiado podrá reclamar los intereses
de demora previstos en la LEF para el pago del justiprecio, salvo pacto
expreso en contrario. Es más, la jurisprudencia admite por regla general, la
posibilidad de retasación del justiprecio pactado por convenio en los casos
de retraso del pago a que se refiere el art. 58 LEF, aunque esa posibilidad
 puede ser excluida por pacto expreso o en razón de la complejidad del
propio convenio.
b) 768