Tesis Doctoral Ana Yuraima Campos Febrero 2021 PDF - Sonia Gelvis

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL

“SIMON RODRIGUEZ”
NÚCLUEO REGIONAL DE EDUCACION AVANZADA
CARACAS
SUSTITUCION DE ENFOQUES
TRADICIONALES EN LOS PROCESOS DE
GESTION EN EL SECTOR PUBLICO
VENEZOLANO
.
Autora:
Msc. Ana Yuraima Campos
Tutor:Dr. Sixto Hernández
Caracas, febrero 2021

NUCLUEO REGIONAL DE EDUCACION AVANZADA
CARACAS
SUSTITUCION DE ENFOQUES
TRADICIONALES EN LOS PROCESOS DE
GESTION EN EL SECTOR PUBLICO
VENEZOLANO
Trabajo de Grado que se presenta para optar al Grado de Doctora en
Ciencias de la Administración
Autora:
Msc. Ana Yuraima Campos
Tutor:Dr. Sixto Hernández
Caracas, enero 2021
ii
CARACAS
ACEPTACIÓN DE TUTORÍA
Es grato dirigirme a ustedes en la oportunidad de informarles que he

venido actuando como tutor de la ciudadana Lcda. Ana Yuraima Campos
de Angulo, titular de la cédula de identidad N° 6,827.068. Así mismo, hago
constar que he leído exhaustivamente el Proyecto de Tesis Doctoral
titulado: Sustitución de Enfoques Tradicionales en los Procesos de
Gestión del Sector Público Venezolano el cual cumple con los requisitos
exigidos por la Universidad Nacional Experimental “Simón Rodríguez”. En
virtud de lo expuesto anteriormente, doy mi aprobación a la mencionada
investigación y me permito recomendar sea presentado a la Sub-comisión
de Tesis respectiva, en fe de lo cual firmo la presente en la ciudad de
Caracas.
Firma del tutor: _______________________
Teléfono de oficina: ___________________
Teléfono de habitación: ________________
Email: ______________________________
iii
REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
CARACAS
DECLARACIÓN DE AUTORÍA
Quien suscribe, la Lcda. Ana Yuraima Campos de Angulo., titular de la

cédula de identidad N° V-6.827.068, hace constar que es autora del
presente Proyecto de Tesis Doctoral, concerniente al Doctorado en
Ciencias de la Administración, titulado: Sustitución de Enfoques
Tradicionales en los Procesos de Gestión del Sector Público
Venezolano, el cual constituye una elaboración propia realizada bajo la
tutoría del Dr. Sixto Hernández, titular de la cédula de identidad N° V-
3.753.381. Sumado a lo expuesto con anterioridad, manifiesto total
originalidad en la conceptualización y ejecución de la mencionada
investigación, dejando establecido que aquellos aportes intelectuales de
otros autores y/o investigadores se han referido conforme a las pautas
metodológicas correspondientes.
Ana Yuraima Campos
CI. 6.827.068
iv
CARACAS
DEDICATORIA
El presente proyecto de Tesis Doctoral, titulado Sustitución de Enfoques
Tradicionales en los Procesos de Gestión del Sector Público
Venezolano, lo dedico a todas aquellas personas, que hicieron posible
cada una de las etapas concernientes a esta investigación. En este sentido,
preciso mencionar a:
Primeramente, a Dios todopoderoso por ponerme en este camino, por
ser mi padre amoroso y brindarme tantas oportunidades en mi vida.
A mis padres, quienes con su amor incondicional por sus consejos y
apoyo en cada paso de mí vida y mis proyecto, siempre me impulsan para
seguir adelante.
A mis hijos y nietos, que son la razón de mi vida, que me llenan de amor
incondicional me inspiran a ser mejor cada día para ser el ejemplo de vida
que ellos necesitan.
A mi esposo, por estar a mi lado y apoyarme siempre.
Y finalmente a todos los que hicieron posible que esta investigación se
llevara a cabo.
v
CARACAS
AGRADECIMIENTOS
Mis más sinceros agradecimientos a:

- La Universidad Nacional Experimental “Simón Rodríguez” Núcleo
Regional de educación avanzada, Caracas. Institución encargada de
formarme académicamente, mediante el programa de Doctorado en
Ciencias de la Administración.
- Especiales agradecimientos a mi tutor, Dr. Sixto Hernández por

disponer de su tiempo, esfuerzos e inagotables conocimientos en la
elaboración de esta Tesis Doctoral.
- Al profesor Orlando Rodríguez por todo su apoyo durante el proceso

académico para la presentación de la tesis.
- A los profesores (ras) que compartieron sus saberes durante el

periodo académico en cada materia.
- Igualmente, al Ministerio de Economía y Finanzas y a sus gerentes

por permitir llevar a cabo esta investigación en sus instalaciones.
vi
CARACAS
SUSTITUTUC IÓN DE ENFOQUES TRADICIONALES EN LOS PROCESOS DE

GESTIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO VENEZOLANO
Autora: Msc. Ana Yuraima Campos

Tutor: Dr. Sixto Hernández
Año: 2021
RESUMEN
El estudio estuvo dirigido a generar constructos teóricos sobre políticas públicas,

estilos de gerencia y participación ciudadana en la sustitución de los enfoques
tradicionales de los procesos de gestión del sector público venezolano, se tomaron
como base las teorías de Frederick W. Taylor y su revolución científica; Henry
Fayol, Max Weber, quienes inspiraron el diseño de organizaciones bajo la
perspectiva de un pensamiento mecanicista, funcionalista y burocrático,
sustentado en un modelo de trabajo definido y organizado de una forma jerárquica,
dando lugar a enfoques funcionalistas y estructuralistas. Por varios enfoques tales
como: Control Interno de la Gestión, Desarrollo del Talento Humano,
Racionalización de Trámites administrativos, Participación Ciudadana, Enfoque
Flexible que avale el modelo de gerente integral y políticas públicas que permitan
la conjunción de esfuerzos para alcanza las necesidades formuladas por la
sociedad en la conducción de los asuntos públicos, capaces de promover la
cultura de la calidad, la eficiencia en los procesos de gestión. El abordaje
epistemológico de la tesis, se enmarcó en una postura: Hermenéutica-
Fenomenológica, con un enfoque: mixto cualitativo y cuantitativo, el marco
metodológico que se utilizó fue la entrevista en profundidad, semiestructurada,
diseño no experimental interpretativo, recurriendo para ello a la aplicación de
técnicas de documentación, para la captura de los datos que fueron procesados
para el análisis. Los resultados comprendieron un conjunto de constructos teóricos
que emergieron directamente de los datos aportados por los expertos sobre las
acciones y sucesos que constituyeron la trama de su realidad. Las conclusiones a
las que se arribaron con esta tesis doctoral se sintetizó en la gerencia, gestión y
políticas de Estado en el sector público venezolano, sensibilizada a la concepción
de las personas que se manejan en ellas, a la filosofía administrativa implantada,
a la tecnología empleada y al ambiente organizacional donde funcionan y estos
gerentes que inciden sobre las organizaciones se vincularon entre sí, que
configuran la vida laboral en las organizaciones públicas.
Descriptores: Enfoques tradiciones, Nuevos enfoques Públicos, Proceso de

gestión pública
vii
NUCLEO REGIONAL DE EDUCACION AVANZADA
CARACAS
INDICE
PORTADA
CONTRA PORTADA ii
CARTA DE ACEPTACION DE TUTORÍA iii
DECLARACIÓN DE AUTORÍA iv
DEDICATORIA v
AGRADECIMIENTO vi
RESUMEN vii
NDICE viii-xi
INTRODUCCION 1-3
PRIMER MOMENTO
PLANTEANDO LA BREVECHA 4 - 27
1.1 Evolución Histórica de las Políticas Públicas en 28-29

Empresas del Estado Venezolano
1.2 La incógnita a despejar 29
1.3 Pasos hacia el horizonte
1.4 Objetivos de la Investigación 31

2.2.1 Objetivo General 31-32
2.2.2 Objetivos Específicos
1.3 El futuro como destino del pionero 32
SEGUNDO MOMENTO
ENTRE LO EXQUISITO DE LA TEORÍA Y EL SABOR DE LA 33
REALIDAD
34
HACEDORES DEL CAMINO INVESTIGATIVO
2.1 Hurgando en el baúl de la historia y lo contemporáneo 39-40
viii
40
2.2 Basamento Teórico de la Administración Científica
2.3 Aportes de los teóricos en la administración científica y 41-44
clásica
2.4 Evolución del pensamiento administrativo y su 45
influencia en el sector público
2.5 La administración pública y sus principales exponentes 57-61
2.6 Visión epistémica de la administración pública 62
2.7 Nuevas corrientes en la administración pública 62
2.8 Nueva Gestión Pública 63
2.9 Nueva Gestión Pública en Venezuela 66-72
2.10 Participación Ciudadana 73-79
TERCER MOMENTO
EL PUENTE QUE UNE LA TEORÍA Y LA PRÁCTICA: EL

CAMINO CONDUCENTE A LA PRODUCCIÓN DE UN NUEVO
CONOCIMIENTO
80-82
Fundamentación Epistemológica
83-84
3.1 Soporte epistemológico del estudio 85-89
3.2 El paradigma critico en la construcción del
conocimiento económico
3.3 Abordaje del Fenómeno que se estudia 89
3.4 Vía de Indagación 92-96
3.5 Sujetos de Estudio 97-98
3.6 Ventanas de Observación y Recogida de Datos 98 -101
3.7 Métodos en el Abordaje de la Investigación 101-102
3.8 Orientación al Panorama de Datos 103-107
3.9 Formato de entrevista 108
3.12 Diagnostico de factores sociales 109
110-112
3.13 Cuestionario
CUARTO MOMENTO
ANALISIS E INTERPRETACIÓN DE LOS HALLAZGOS 113
4.1 Análisis detallado de datos 114-115

4.2 Sistemas de Categorías 116
4.3 Categorías de análisis de la gestión pública 117
119
4.5 Resultados por categorías de análisis 120-138
4.6 Categorías estudiadas
 Visión de país, programas de gobierno y planes
de la nación
 Misión de los servidores públicos de alto nivel
 Equipo de gobierno y estilo de gerencia
 Aspectos institucionales
ix
 Recursos humanos
 Liderazgo público
 Proceso de toma de decisiones
 Políticas de Estado
4.7 Matriz de análisis 139-148

4.8 Resumen 149
Gobernar no se improvisa 150
 La gobernabilidad tiene requisitos 151
151
 Miremos el futuro con lentes del presente 151
 Desempeño deficiente 152
Separar lo urgente de lo importante
 La sociedad es prioridad en el discurso no en los 152
hechos
Articular adecuadamente equipos de gobierno 153
 El cargo para la persona y no la persona para el cargo 153
Perfeccionar el proceso de toma de decisiones 154
154
 Las decisiones las toman los que pueden, no los que
deben 154
 Decisiones sin medición de impactos
 Priorizar el desarrollo humano y estimular el liderazgo 155
público
 Desarticulación de la carrera pública 155
 Debilitamiento del liderazgo público 156
 Construir instituciones administrativas y políticas
156
para el desarrollo 156-157
 Deterioro de los partidos políticos
 Papel de las instituciones multilaterales
QUINTO MOMENTO 158

CONSTRUCTO TEÓRICO CONTENIDO EN LAS
DIMENSIONES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, EL ESTILO
GERENCIAL Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS
INSTITUCIONES DEL SECTOR PÚBLICO
5.1 Constructo: políticas con visión prospectiva 159-160

5.2 Constructo: Estilo gerencial carismático y participativo 160-163
5.3 Constructo: Participación de los actores sociales 164-170
SEXTO MOMENTO
Conclusiones y recomendaciones 170-175
BIBLIOGRAFIA 176-179
x
INDICE DE CUADROS
Cuadro N° 1 Expertos a Investigar 98

Cuadro N° 2 Grupos de Actores, diagnostico de los 109
factores sociales
Cuadro N° 3 Grupos y perfiles profesionales de nuestros 113
actores
Cuadro N° 4Sistema de Categorías 116-117
Cuadro N° 5 Principales elementos que inciden en la toma 136
de decisiones
Cuadro N° 6 consecuencias de las características del 136
proceso de toma de decisiones
Cuadro N° 7 comportamiento de las diferente categorías de 138
análisis
Cuadro N° 8 Características y principios de un líder 164
Cuadro N° 9 Bases legales Contraloría Social
166-167
INDICE DE FIGURAS
Figura N° 1 La gestión apoyado en sus valores,

conocimientos , visión y liderazgo
Figura N° 2 Resultados para la gobernabilidad
Figura N° 3 Triangulo prospectivo
xi
Introducción
Actualmente en Venezuela se presenta dentro de la estructura de la
gestión pública, administraciones más exitosas que otras en cuanto a los
resultados obtenidos y la calidad de los servicios que se prestan a los
ciudadanos, observándose ciertas disparidades en materia gerencial. En el
caso específico, la gestión pública no cuenta con un estilo de corriente
gerencial que indique según las prioridades de la ciudadanía, así como de
elementos culturales e históricos y sociales, los criterios de cómo gerenciar
una instancia de poder tan cercana a la ciudadanía.
Por otro lado, se observa que el principio de la lealtad del funcionario
dentro de las instituciones públicas, no está orientado a la propia institución,
sino a intereses de carácter político y clientelar producto de intentar
sostener cargos en la administración pública, dado el hecho de no contar
con la seguridad de tener la figura de funcionario de carrera, dejando de
lado como en muchos casos la profesionalización y experticia técnica de
los funcionarios públicos dentro de la misma gestión pública, lo cual da
muestra de lo poco o nada blindada que se encuentra la administración
pública en cuanto a la garantía que debe brindar en la búsqueda de la
eficacia y eficiencia de las metas propuestas. La ausencia de estos
principios, así como de directrices ejecutivas del alto gobierno han venido
socavando la idea de una gestión pública de calidad y competitiva, así
como el intento de re-centralizar la actividad administrativa a fin de que sea
la administración central la que determine el futuro de las regiones y las
localidades, conllevando a su vez a minimizar la participación ciudadana de
manera libre y plural, observándose procesos inadecuados a la realidad
existentes en cada localidad, y a su vez ineficientes en materia de calidad
en los servicios y la administración de los recursos públicos; situación que
obliga a la gestión pública a buscar mecanismos de carácter gerencial que
permitan revertir el impacto que tal situación genera en contra del mismo
Estado, y en particular en la sociedad; lo cual garantice espacios de
gobernanza ajustados a la realidad del entorno de la misma gestión pública.
La teoría de la burocracia, propuesta por Weber (1922) se hace
presente como orientación teórica de este trabajo de investigación,
permitiendo identificar a la administración pública como su principal
exponente, además de todo lo que conlleva el accionar de ésta dentro de
su cotidianidad administrativa como responsable de la calidad de vida del
ciudadano en términos de servicios públicos. Por otro lado, nos
encontraremos con la teoría administrativa y su aplicabilidad en el sector
público, cuyos aportes de sus principales exponentes variaran según la
época y el tipo de sistema político que impere en sus respectivos casos de
estudio.
Esta investigación se enmarcó bajo la perspectiva mixta cualitativa-
cuantitativa, en la que se utilizaron estrategias que permitieron revelar
información pertinente y de calidad a través de fuentes primarias,
constituidas en los espacios en que se estudia, tomando como base en la
recolección de información la técnica de la entrevista en profundidad,
asumiendo como instrumentos en la recolección de datos la observación
directa, la instrumentación de consultas abiertas a expertos y actores
sociales, en el estudio y accionar de la gestión pública.
El trabajo se configuró en cinco capítulos, los cuales se describen a
continuación:
Momento I, en él se detalló la problemática del objeto de estudio, el cual
se contextualizo en una institución del Estado, dedicada al sector
financiero, la misma muestra la brecha existente entre lo propuesto y la
realidad en materia de gestión pública, así como de elementos distanciados
entre sí que no permiten niveles aceptables de gobernabilidad y de una
participación más comprometida con la ciudadanía; al final se presenta la
interrogante que conduce a la investigación, los objetivos que se persiguen
y la justificación de la misma.
Momento II, se refirió al marco teórico de la investigación, representado en
los antecedentes o investigaciones previas a la misma que contribuyeron a
la creación de nuevo conocimiento; a su vez se presentaron las principales
teorías con sus referentes históricos, y el inicio de muchas otras
2
relacionadas con el sector público; la investigadora preciso sólo aquellas
que generaron valor a la investigación, llegando a la saturación referencial,
basada en el contexto de la gestión pública, participación y gobernabilidad.
Titulado: Planteando la Brecha.
Momento III, se presentó el marco metodológico que consistió en el tipo de
investigación que se aplicó, en el que destacó la entrevista en profundidad
semiestructurada como técnica de análisis de la información recolectada,
el diseño mismo de la investigación, el colectivo a investigar, así como los
resultados que se esperaban, la validez, confiabilidad y las fases de la
investigación.
Momento IV, representó la revelación de posturas por parte de los expertos
y actores sociales consultados, así como de hallazgos resultantes
productos de las entrevistas en profundidad en la que los expertos y actores
sociales participaron, mostrando una arquitectura válida para la
consolidación de la gestión que representó, esto gracias a la identificación
de códigos “in vivo” que ayudaron a extraer datos vinculantes al proceso de
teorización. En este capítulo también se presentan las categorías
resultantes, y las sub-categorías que las acompañan.
Momento V, constructos teóricos que fundamentan las políticas públicas,
el estilo gerencial en las instituciones del sector público y la participación
ciudadana en los procesos decisorios, en aras de fortalecer la gestión
pública del gerente venezolano.
Momento VI, conclusiones y recomendaciones, las mismas se presentan
como el zumo de lo encontrado, el cual da como resultado una propuesta
teórica denominada por la investigadora como ahondando en el abismo
público. Esto viene acompañado de la epistemología de lo encontrado,
presentándose las tres dimensiones estudiadas – gobernabilidad,
participación ciudadana y gestión pública bajo la visión de los expertos y el
discurso de los actores sociales. Y por supuesto de la interpretación
hermenéutica de la investigadora.
3
PRIMER MOMENTO
PLANTEANDO LA BRECHA
“Cuando empezamos a ver nuestras experiencias

bajo un nuevo aspecto, es cuando ocurre en
nuestra vida un avance decisivo”
Ken Blanchard
Hurgando en la profundidad del abismo
La gestión pública es uno de los temas que más se ha estudiado

recientemente dada la peculiaridad de sus resultados en muchos países
cuya administración responde, en la mayoría de los casos, a los designios
del elemento político. Para poder revisar con mayor profundidad lo
referente a la gestión pública es conveniente analizar dónde se da su
génesis y cuales han sido sus principales referentes, y en este caso es
necesario vincularlo a la llamada administración pública, definida como tal
por Bonnin (1808) y entendiéndose ésta en su definición clásica como el de
“gobierno en acción” (Wilson (1887:77)-; y por ende, para tratar el tema de
la administración en el sector público, es necesario a su vez resaltar el
papel del Estado en cuanto a su responsabilidad de garantizar una gestión
eficiente a favor de la ciudadanía.
Comenzando por este último, es importante señalar que el Estado,
desde sus más antiguos pensadores como Aristóteles y Maquiavelo,
siempre ha sido objeto de constantes análisis y revisiones a fin de dar
cuentas sobre su evolución y aportes a la historia de la humanidad; en el
caso de Aristóteles, éste para referirse al estamento de entonces utilizó el
término polis para identificar la estructura compuesta antropomórficamente
representada por quienes producían, los que iban a la guerra y los
pensantes; por su parte Maquiavelo acuñó el término status (situación), en
la que considera que todo aquello representado por su gobernante y su
4
territorio, el régimen político predominante y la población dominada,
representaban este status. Igualmente, a lo largo de la historia universal,
importantes exponentes sobre el Estado, como Max Weber (1922), Charles
Louis de Secondat (Conde de Montesquieu, 1748), Jean-Jacques
Rousseau (1760), Thomas Hobbes (1651), así como Norberto Bobbio
(1995), Giovanni Sartori (2000), Manuel García-Pelayo (1987) y muchos
otros de reciente data, han colocado importantes consideraciones para su
estudio, cuyos aportes permitieron reflexionar aún más sobre el papel del
Estado en la sociedad que éste suele representar.
Weber (1922: 32) intentó establecer ciertos rasgos característicos
que definen al Estado, estableciendo tres elementos: un conjunto
diferenciado de instituciones y personas; la centralización, irradiando el
poder desde el centro hasta cubrir todo el territorio; y el monopolio de la
capacidad para dictar normas de forma vinculante y con autoridad,
sustentado en el monopolio de los medios de la violencia física; por su parte
Hobbes (1651: 43), también se refiere al Estado mediante tres enunciados:
“los súbditos deben lealtad al Estado en sí mismo y no a sus gobernantes;
la autoridad estatal es definida como única y absoluta; y el Estado pasa a
considerarse como la máxima autoridad en todos los aspectos del gobierno
civil”. Tomando en consideración a estos dos últimos exponentes, se puede
observar que el termino autoridad ambos lo repiten, entendiéndose que la
autoridad se ejerce por medio del poder al cual se llega desde diferentes
formas, y este poder se ejerce bajo la figura del gobierno.
Para Foucault (1990) el concepto de poder como guía no excluye el
consenso ni el recurso a la violencia sino que implica la reformulación de la
coerción o del consenso como medios de gobierno, entre otros: más que
“fundamento” o “fuente” de las relaciones de poder son sus “efectos” o
“instrumentos”; con esto se argumenta la necesidad de imponer una
agenda negociada dentro de ciertas condiciones de apoyo –según el
interés de cada fragmento de la sociedad- que permita que quien ejerce el
poder pueda instrumentar la acción decidida, tal como lo destaca Giddens
(2000):
5
…El poder es la capacidad que tienen los individuos o grupos de
hacer que cuenten sus propios intereses o preocupaciones,
incluso si otros se resisten a ello…
…La autoridad es el legítimo uso del poder por parte del
gobierno. Legitimidad significa que los que están sujetos a la
autoridad del gobierno la aceptan… (p. 434).
Volviendo a lo concerniente al Estado, es conveniente resaltar que éste

siempre ha sido la más extensa y poderosa de las organizaciones
establecida nacionalmente, actuando por mucho tiempo en el cumplimiento
de las funciones que le asignó la época liberal, en forma mono céntrica y
burocrática. Esta última forma organizativa era simple de llevar y con límites
muy bien definidos en correspondencia con la clara diferencia existente
entre lo que representaba el Estado y la sociedad en sí, entre lo público y
lo privado. Pero, la evolución del mismo Estado generó grandes
transformaciones dentro de sí mismo observándose en primer lugar que su
estructura administrativa se ha extendido de una manera tal que ha debido
asumir roles que antes estaban fuera de su radio de acción, convirtiéndose
en un proceso muy complejo dentro de lo que significaba su razón de ser
inicial.
El sistema estatal pasó de ser simple y homogéneo a uno muy
complejo, dada la pluralidad de componentes y de subsistemas difícilmente
controlables, no sólo por las instancias políticas, las cuales buscan en cierta
forma un grado de autonomía efectiva (descentralización), además de la
búsqueda constante de mayores recursos financieros y jurídicos a fin de
alcanzar sus objetivos y metas que contribuyan con su autodesarrollo,
brindando resultados concretos que le permitan contribuir con el sistema,
acrecentado su posición en cuanto a prestigio, poder e influencia dentro de
la estructura estatal global.
Además de lo reflejado anteriormente, hay que tomar en
cuenta lo manifestado por García-Pelayo (1976) quien expresa:
que cualquiera que sea el régimen político –neocapitalista o
socialista, autoritario o democrático, subdesarrollado o
modernizado- la eficacia pasa a constituir un principio de
legitimidad de su acción, a lo que se añade que la organización
estatal- al igual que las demás organizaciones- se ha visto
obligada a conceder un amplio lugar y un estatus flexible a la
6
autoridad funcional, antes no desconocida, pero encapsulada en
rígidas estructuras burocráticas, y, en fin, que principios de
management aplicables a cualquier organización se hacen
presentes también en la gestión estatal, todo lo cual desemboca
en la transformación de la burocracia estatal en tecno
burocracia. (p. 110).
Esta tecno burocracia, resaltada por García-Pelayo (1976), también es

conocida como tecnocracia; éste autor considera que está representa, en
los nuevos tiempos de la administración pública, una:
…nueva <clase política>, compuesta por tecnócratas, que comprende no
sólo a los técnicos del proceso productivo, sino también a los especialistas
en management, planificación, organización, comunicación de masas,
investigaciones operacionales, análisis de sistemas etc., en una palabra,
los entendidos en teoría y práctica de sistemas. La tecnocracia carece en
términos generales, de institucionalidad formal, y su posición en la
estructura deriva del hecho de que quien es capaz de cumplir una función
para un sistema dado adquiere los poderes inherentes a tal cumplimiento,
con independencia de que ello tenga o no tenga reconocimiento formal. (p.
33-34).
Esta nueva “clase política” es la que intenta que las decisiones
políticas no comprometan los resultados que se esperan dentro de la
gestión; claro está que esta tecnocracia debe contar con una especie de
apoyo de la estructura formal –administración pública- para poder
desarrollar sus actividades, sin embargo, en muchas ocasiones se ha visto
minimizada por el alto grado de injerencia de decisiones políticas en la
gestión pública, afectando de manera considerable la calidad de los
servicios que se deben prestar a la ciudadanía, inclusive colocando en
riesgo la adecuada formulación de políticas públicas. Lo más grave aún es
que de manera poco racional se asume la estructura organizativa que
representa la administración pública, para facilitar la incorporación de
ideologías o de prácticas comunes sólo en partidos políticos, para resaltar
la presencia de un solo pensamiento político, o simplemente facilitar el
clientelismo. Sin dudas, afectando a la gestión pública en todo su contexto.
7
Por otro lado, hay quienes como Guerrero (2005: 8) consideran que “a la
administración pública no le es posible escapar de su naturaleza política,
porque de hacerlo, dejaría de ser administración pública”; Guerrero (2005)
nos quiere decir que debemos comprender este fenómeno por sus causas
finales (teleológicamente).
A fin de evitar que la gestión pública se vea comprometida con los
resultados esperados, se han propuesto una serie de reformas o prácticas
modernizadoras que permitan blindar su comportamiento ante las
presiones de la agenda política, y se imponga realmente la agenda pública.
Entre las principales reformas que se han propuesto a los Estados para que
su administración y gestión de lo público sea mucho más efectivo está el
tema de la descentralización de los poderes, el de la participación directa
de los ciudadanos en asuntos públicos y el de la puesta en práctica de
estilos gerenciales exitosos en el sector empresarial, dentro de la
administración pública.
Estas nuevas prácticas gerenciales vienen a representar parte del
discurso de muchos actores de la sociedad, que busca el espacio para
expresar sus aspiraciones con respecto a una mayor y mejor
transformación del Estado, desde la modernización de su estructura
administrativa. Y como bien dice el mismo Guerrero (1998: 9): “Siendo
administración pública inherentemente la administración del Estado, y no
pudiendo ser otra cosa en tanto el Estado exista, su definición debe
plantear (y/o replantear) el aspecto administrativo del Estado”; la
incorporación de estos paradigmas emergentes viene a establecer un
reacomodo en la estructura gubernamental en lo atinente a su forma de
gestionar los recursos, y por ende de su organización administrativa.
Ahora bien, estas nuevas prácticas gerenciales, que de alguna
manera se han impuesto por las mismas necesidades de la administración
pública, han reforzado en algunas latitudes la gestión de gobierno de
manera sustancial. El impulso de nuevas tendencias gerenciales o la
búsqueda de nuevas reformas administrativas que conlleven a la
modernización gerencial en la gestión pública, siempre ha formado parte
8
del discurso de los actores sociales que buscan en cierta manera formar
parte del mismo gobierno, o asumir la más alta posición mediante la oferta
de cambios, a través del discurso.
Para entender un poco sobre éste componente llamado discurso,
observamos que desde la perspectiva de Foucault (1990: 181), ésta se
define como “…conjunto de los enunciados que dependen de un mismo
sistema de formación, y así podré hablar del discurso clínico, del discurso
económico, del discurso de la historia natural, del discurso psiquiátrico…”;
es decir, hay inclusive un discurso político orientado a proponer cambios
sustanciales dentro de la gestión pública a fin de hacerla más productiva y
eficiente. Sin embargo, no existe en la gestión pública un discurso
realmente sistematizado que se acople a las necesidades reales de cada
estructura gubernamental. Este discurso, en la mayoría de las veces está
cargado de un alto grado de emotividad que busca compenetrarse ante un
posible elector y así poder obtener el beneficio de la selección por parte de
éste. En la mayoría de los enunciados o propuestas que van dentro del
discurso se observan los que de alguna manera acercan a la gente al poder,
al protagonismo directo en la toma de decisiones y a la búsqueda de
mayores niveles de calidad, competitividad y eficiencia de los servicios y
políticas públicas que debe ofrecer la gestión de gobierno.
En el caso del acercamiento del poder a la gente, está reflejado en
la descentralización, la experiencia en varios países latinoamericanos es
muy enriquecedora, y por demás de gran aprendizaje para aquellas
naciones que aún piensan que la centralización del poder es la mejor
garantía del control del Estado, obviando que mientras más descentralizado
se encuentre el Estado, éste puede brindar una mayor respuesta a las
necesidades del colectivo, específicamente en el ámbito local; y como bien
es conocido la descentralización es una propuesta que enfrenta a la
organización burocrática. Sin embargo, como todo proceso que necesita un
estado de maduración, Borja (1994), citado por Moura (1999), observa que:
Los procesos de descentralización y democratización de los
años 80, aunque hayan conducido a una revalorización de los
gobiernos locales, no implicaron, de inmediato, un avance en
9
relación al "protagonismo", que sólo aconteció a partir de los 90
a través de iniciativas de implementación de planes estratégicos,
tal como sucedió en Río de Janeiro, Bogotá y Córdoba. (p.2).
La experiencia de elaboración del llamado presupuesto participativo

(PP) en estas localidades, en las que se involucró a la ciudadanía, tuvo su
éxito en la continuidad de la propuesta por una década, desencadenando
un proceso de democratización de decisiones públicas; representando hoy
día una referencia obligada para cada estudio que se desarrolle en esta
temática del PP. En cuanto a la propuesta del paradigma de la participación
ciudadana en los asuntos públicos, los mismos ejemplos del PP en
Latinoamérica (Brasil, Colombia y Argentina) son un modelo de la eficacia
que puede tener el hecho de incorporar en la agenda de gobierno a los
principales afectados de las decisiones públicas, en la formulación de
políticas sociales, económicas y culturales, por ejemplo como, destaca
Moura (1990: 29) “…la participación popular en la gestión municipal asume,
también, un enfoque de negociación y de búsqueda de cooperación entre
lo público y lo privado, entre el gobierno y la sociedad civil”.
También tenemos el caso de México, comentado por Cabrera
(2010), quien resalta lo siguiente:
Este fortalecimiento de lo local ha sido posible gracias a una
serie de reformas descentralizadoras que, desde una visión
primordialmente normativa, han incrementado las competencias
y capacidades (sobre todo en materia de ejercicio de gasto
público) de los estados y los municipios en distintos rubros como
el educativo, el de la salud, y el de desarrollo social (p.167).
En referencia a las nuevas prácticas gerenciales que se han venido

proponiendo como nuevos paradigmas dentro de la administración pública
en América Latina, se presenta una tendencia que bien pudiera permitir que
la gestión pública mejore en relación a resultados y el impacto de estos
últimos en la población más cercana al poder, como lo son los gobiernos
locales. Por ejemplo, Guerrero (2005) considera importante destacar:
…la irrupción de nuevos modelos de implementación,
particularmente la nueva gerencia pública, así como la invasión
de un lenguaje gerencial novedoso, y promoción de valores
diversos a los hasta ahora vigentes. Asimismo, hay una
10
reivindicación radical de antiguas propuestas, como la eficiencia
de desempeño administrativo, y la exaltación de las conductas y
procedimientos de organizaciones diversas a la administración
pública. (p. 18).
Entre los que bien pudieran brindar instrumentos para que ésta
mejoría se produzca, está lo resaltado por la llamada Nueva Gestión
Pública (NGP), “cuyos postulados pareciera ser el camino más idóneo para
recorrer en la búsqueda de una mayor eficacia y eficiencia de la gestión
gubernamental” (CLAD, 2004: 12). Para Osborne y Gaebler (1992), la
Nueva Gestión Pública (NGP) viene a ser una especie de «reinvención del
gobierno» que permite establecer parámetros relacionados con la
descentralización, la participación y la aplicación de técnicas gerenciales
que buscan resultados óptimos en materia de servicios públicos,
programas y proyectos, dónde estos a su vez generen competitividad y
calidad; además de una mejor relación entre el gobierno y la sociedad.
Esta propuesta de la NGP, se contrapone a lo propuesto por Max Weber
(1922) en su obra Economía y Política en la que dio a conocer a la teoría
de la burocracia, a la que consideraba como:
…la organización eficiente por excelencia, la organización
llamada a resolver racional y eficientemente los problemas de la
sociedad y, por extensión, de las empresas. La organización
burocrática está diseñada científicamente para funcionar con
exactitud, precisamente para lograr los fines para los cuales fue
creada, no más, no menos. (p.5).
Sin dudas, las propuestas de Weber contribuyeron para una mejor

organización de las actividades dentro del sector gubernamental,
manteniéndose en buena parte de la conformación gubernamental su
filosofía, estableciendo un determinado orden administrativo, y la idea
principal fue poder aplicar técnicas que permitieran una mejora de los
procesos dentro de los entes de gobierno.
Por su parte, Melinkoff (1990), considera que la burocracia dentro del
sector público:
…es la creadora del modelo de organización (burocratismo) y lo
sostiene, por lo tanto, llega a tener un papel propio que le permite
contribuir al sostenimiento de las formas de Estado y se le da un
11
apoyo sustantivo a éste porque esa función le sirve para darle
legitimidad interna al aparato del Estado, que se manifiesta en su
organización y funcionamiento. (p.129).
La organización y funcionamiento al que se refiere Melinkoff (1990) es

la administración pública, y que la misma no es más que la expresión
burocrática del Estado mismo, cuya responsabilidad es la de servir al
Estado.
También se encuentran tendencias de reciente data que intentan
abrirse paso dentro de este contexto de reformas o modernización, como
por ejemplo el intento de incorporar el termino <gobernanza en la
administración pública>, la cual según Peters (2007: 554) significa “dirigir
la economía y la sociedad hacia algunas metas colectivas”. La gobernanza
también es conocida como una nueva forma de estructura directiva dentro
de la gestión de gobierno, es decir, la alta administración pública se reviste
de mucha autonomía, la cual impone criterios gerenciales por encima de lo
político. Existen, según Pierre y Peters (2005: 43) cinco modelos de
gobernanza: 1.- Estatista, el Estado es el principal actor de las decisiones
y de las políticas públicas controlando a los demás actores; 2.- Liberal-
Democrático, el Estado es actor principal pero bajo los condicionamientos
o presiones de otros actores sociales; 3.- Centrado en el Estado, todo gira
alrededor del Estado, con una relación institucionalizada con los demás
actores; 4.- Escuela Holandesa, el Estado es un actor más en la red de
gobernanza establecida; y 5.- Gobernanza sin Gobierno, el Estado pierde
legitimidad y poder frente a otros actores sociales.
Estas prácticas gerenciales –Nueva Gestión Pública y Gobernabilidad-
toman en consideración elementos como la participación (mayor
democracia), aumento de la autonomía (más descentralización) y
resultados que realmente satisfagan las necesidades del usuario (calidad,
eficacia y eficiencia); ahora bien, estas prácticas son vistas de una manera
muy particular en sus países de origen, cuya tradición y cultura en alto
grado no son nada parecidas a los países en las que se intentan exportar
12
este tipo de prácticas, y en ocasiones chocan que realidades totalmente
distintas.
Bajo estas premisas, la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL), el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo,
(CLAD), así como el Consejo Latinoamericano de Escuela de
Administración (CLADEA), han venido desarrollando una serie de
consideraciones y reflexiones sobre la experiencia en la región en materia
de gestión pública, las cuales se han venido incorporando orientaciones
para ser mucho más efectivo en materia de participación, descentralización
y de buena gobernanza en materia de gestión pública, añadiendo
instrumentos sociales y políticos que permitan “regionalizar” estas
tendencias gerenciales en la región, cuyas raíces, tal como también se
señaló, sus orígenes difieren en muy buena parte del contexto sociopolítico
en el cual se intentan implantar. Estos elementos (participación,
descentralización y gobernanza) pudiéramos considerarlos como una
especie de categorización de indicadores que permiten medir el nivel de
compromiso que tienen los gobiernos y la sociedad en la construcción de
espacios de convivencia y de satisfacción plena de las necesidades de la
sociedad en su conjunto.
Actualmente estas tendencias -unas más contemporáneas que otras-
libran una confrontación constante con la estructura gubernamental, en la
cual dicha estructura representa o es producto de la forma de gobierno que
se da al respectivo Estado según sus normas constitucionales,
manteniéndose una estructura organizativa y funcional burocrática. En
muchas de estas estructuras se plantea la necesidad de brindar bienestar
a los ciudadanos mediante la modernización o reforma de las instituciones
públicas que la conforman, sin embargo, se observan contradicciones entre
el discurso de la gestión pública y la práctica real de dicho proceso
modernizador/reforma para la adopción de nuevas tendencias gerenciales,
observándose que la misma no se corresponde ante el discurso
modernizador dada las particularidades de cada sistema de gobierno.
Pareciera que para que estas prácticas gerenciales puedan tener un
13
verdadero efecto en la sociedad se debería replantear el papel del Estado,
o incluso redescubrirlo como bien lo expone Lazzetta (2000: p.32), al
considerar al menos tres posturas en la que el Estado puede
“reconstruirse”: “una revaloriza al Estado tras constatar las "fallas del
mercado" para asegurar el desarrollo económico; una segunda lo reivindica
como mecanismo restaurador de justicia social y una tercera redescubre a
aquél tras reconocer sus estrechas conexiones con la democracia”.
Como bien se planteó al inicio de esta investigación, el Estado y sus
instituciones fueron creados con un propósito que hoy día da claras
muestras de agotamiento, proporcionándose en algunos caso, ciertas
reformas o transformaciones a fin de justificar parte de su objeto; dando un
paso de sujeto estable y delimitado a uno que exige ir más allá de las
teorías que lo fundamentaron a partir de su funcionalidad, donde es posible
revisarlo desde la correspondencia innegable entre las reales necesidades
de la sociedad y el método de sus instituciones. No se observa un claro
debate sobre la ausencia de conectividad entre estas necesidades de la
sociedad y el cómo ella visualiza a las instituciones que deberían darle
respuesta y la interpretación de las redes que ellas mismas simbolizan.
Mucho se comenta sobre el rol de Estado y de lo que está destinado
a hacer. Las aspiraciones de la sociedad se centran en que éste debe
brindar los espacios necesarios para el bienestar y el progreso, con
políticas públicas equitativas, inclusivas y sustentables, todo en un contexto
modernizador y acorde a los nuevos modos tecnológicos; contrario a esto,
este mismo Estado a través de sus distintas instituciones impulsa
mecanismos de dominación producto de la misma modernidad, resumiendo
los conflictos que de ella misma se generen. Claro está, que es importante
entender que ciertas posturas son productos de una realidad sujeta a
determinadas condiciones y al momento histórico que se vive; pero a su
vez es necesario cuestionar las acciones poco eficientes y equilibradas por
parte del Estado en cuanto a la calidad y sentido de oportunidad que éste
debe tener al momento de brindar respuestas a la sociedad, al practicar
14
ésta última ejercicios de ciudadanía, activando mayores controles y
auspiciando más espacios democráticos dentro de la gestión pública.
Sin dudas, la discusión abierta sobre este tema ha propiciado
observar el aumento de la complejidad de la realidad social, generando a
su vez nuevas concepciones aún más difíciles de afrontar. Sobre estos
nuevos pensamientos hemos venido conversando en precedentes líneas,
y que bien merecen sean revisadas sobre el discurso de la modernización
de la gestión pública. El discurso de la Reforma del Estado y de sus
instituciones siempre ha sido una constante en quienes aspiran dirigir los
destinos de la sociedad, sin medir realmente los alcances de la misma,
donde en ocasiones no se percatan que las reformas son procesos
integrales, de recurrente acumulación de experiencias y resultados que
permitan rectificar e introducir cambios más eficaces. En el pasado, las
reformas tendieron siempre a ajustarse al modelo del Estado Benefactor (o
de Bienestar), lo cual por supuesto permitió que el modelo burocrático se
asentará cada vez más dentro del esquema de la administración pública
tradicional. La reforma del Estado representa el cambio institucional en
cuanto a su administración pública, tal como lo señala Uvalle (1998):
La reforma del estado es de alcance institucional y todo alcance
institucional perfila los propósitos del cambio para asegurar que
las organizaciones públicas se desempeñen con calidad y
eficiencia. De ahí que la Reforma del Estado comprenda la
reforma de la Administración pública, dado que ésta es el medio
para que la comunidad política viva con prosperidad y justicia.
La reforma de la Administración Pública no se agota en su fase
organizativa, tecnológica e instrumental, sino en la necesidad de
emprender los cambios institucionales que son indispensables
para funcionar con eficacia (p.21).
Con esta afirmación de Uvalle (1998), está claro que la reforma de la

administración pública no puede quedar fuera de la Reforma del Estado.
En el caso específico de Venezuela, se plantearon una serie de
cambios políticos, económicos y sociales a partir de agosto de 1999,
cuando se instala la Asamblea Nacional Constituyente, con el objeto de
redactar y proponer una nueva Constitución que sirviese de base para
sustanciosas innovaciones y transformaciones en el país en la que el
15
Estado como institución sufrió una transformación en todo su contexto,
entre las cuales se destaca una forma distinta de diseñar y hacer gobierno,
e incluso de la aplicación de mecanismos e instrumentos inéditos para el
logro de sus fines supremos. Y por supuesto, de reformas administrativas
que permitieran modernizar la administración pública y su estilo de gerencia
en los asuntos públicos; dando nacimiento, sin lugar a dudas, a un nuevo
esquema para gobernar. En Asamblea Constituyente de 1999, el espíritu
de los constituyentitas parecía indicar la necesaria adopción de un
esquema gerencial similar a los postulados de la Nueva Gestión Pública a
fin de que pudiera darse la anhelada transformación administrativa, cuyo
sustento estuvo dado en los primeros documentos elaborados por la
Comisión para la Reforma del Estado (COPRE), los cuales sirvieron de
base para lo que hoy representa el texto constitucional vigente en esta
materia.
Como parte del sustento a lo anterior, en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela (2000), en su Exposición de Motivos
se plantea:
En este contexto la aplicación de este contenido implica el
cambio de una cultura y de unos hábitos organizacionales que
han enturbiado y obstaculizado el ejercicio de esta función del
Estado, desviándola hacia la satisfacción de intereses
subalternos, con lo cual se ha facilitado la corrupción y la
ineficacia e ineficiencia. Es por ello que se precisan los principios
que deben fundamentar a la Administración Pública, los cuales
no requieren de mayor explicación: honestidad, participación,
celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de
cuentas y responsabilidad. (p.2).
Tal como se observa, en esta exposición de motivos, se destacan

una serie de principios que invitan a ser incorporados dentro de la gestión
pública como elementos orientadores de su comportamiento, y que los
mismos, por otro lado, parecieran dar más la sensación de ser una guía
normativa de la acción gubernamental, y no de enunciados que indiquen
cuál debe ser la praxis del gobierno y la manera en que éste puede
contribuir con una gestión pública eficiente y de calidad. Por ejemplo Simón
(1946) sostuvo que los principios de la administración no eran sino simples
16
“proverbios”; por otro lado White (1936: 13-14) consideró siempre la idea
que los principios de la administración pública constantemente deben estar
sustentados en la ley, aun cuando en la administración más que la ley, es
imprescindible “descubrir y aplicar los principios en un sentido diferente y
más perspicaz”. Pero, también están quienes consideran otra visión sobre
esto como es el caso Walker (1933: 19) quien manifiesta que “los principios
de la administración pública derivan de la técnica más exitosa usada en el
gobierno o en la empresas privada”. Desde esta perspectiva, se considera
necesario que la administración pública en Venezuela se debe estudiar
desde sus anales, y proponer según las condiciones propias de la
idiosincrasia social y ciudadana, su propio modelo de principios.
Ahora bien, para que la estructura administrativa pueda someterse a
los postulados constitucionales, es importante la consolidación y
permanencia de instituciones que mediante su accionar transparente y
sometido a normas de control garanticen el equilibrio organizacional,
funcional y administrativo de sus actividades; y, por supuesto, en
consecuencia, brinden una mejor calidad de vida a sus “clientes” que en
definitiva vienen a ser los ciudadanos a los cuales debe servir directamente
sin ningún tipo de condición racial, ideológica, étnica, religiosa o política, y
de ninguna otra especie. Ante esto, es indispensable resaltar que la eficacia
y la eficiencia de las actividades gubernamentales dependen directamente
de su estructura, y de la adecuación permanente a los objetivos, metas y
funciones de cada unidad administrativa que componen la organización
estatal.
En Venezuela, la organización administrativa del sector público
determina los niveles en que está conformado el poder desde el punto de
vista de la administración centralizada y descentralizada; sin embargo, en
cuanto a la administración descentralizada se observa que sólo existe una
transferencia de competencias a los niveles intermedios y bajos de la
República, como lo son los gobiernos regionales y las alcaldías,
observándose que el poder queda relegado a únicamente a la elección de
las autoridades de estas instancias, dado que no se transfiere el verdadero
17
poder de decisión, y el mismo sólo se encuentra enmarcado en la norma y
no en la práctica. Es más, el proceso descentralizador que comenzó en
1989, fue gracias a los aportes que hizo la Comisión para la Reforma del
Estado (COPRE) en la que establecía en parte de su documento la
necesaria transformación del sistema democrático (COPRE, 1984), donde
se mantenía como urgente la descentralización del poder y de
competencias, así como de la desconcentración de actividades por parte
del ejecutivo central, a fin de que el Estado pudiera ser más efectivo en los
tiempos de respuesta a la población de las diferentes regiones, y en
especial a las localidades. Sin embargo, se ha observado a luz de los
nuevos tiempos del presente siglo XXI un estancamiento, para no llamarlo
retroceso, del proceso descentralizador al permitirse que funciones que son
exclusivas de las regiones y localidades hayan pasado directamente a la
administración centralizada nuevamente (re-centralización), contraviniendo
los postulados constitucionales, retomando a su vez la concepción del
Estado burocrático racional. El llamado Plan de Desarrollo Económico y
Social de la Nación, el cual está establecido en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, pareciera ser el instrumento más
adecuado para llevar a cabo los fines supremos del Estado, así como del
alcance de las políticas públicas diseñadas para tal fin; hoy día este plan
es renombrado por el ejecutivo nacional como Plan de Desarrollo
Económico y Social de la Nación: Primer Plan Socialista “Simón Bolívar”
(2007-2013), y Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación:
Segundo Plan Socialista “Simón Bolívar” (2013-2019), y hoy Plan de la
Patria (2019-2025).
Ahora bien, el estancamiento mencionado en líneas anteriores pudiera
tener relación con lo que Klisberg (1997: 296) llama “grado de <claridad
institucional> del proceso descentralizador”, expresando el mismo autor:
En diversos casos los papeles post descentralización del
gobierno central, las regiones y municipios no se han definido
con precisión y quedan grandes áreas de ambigüedad. Ello
genera espacio para choques y roces constantes. Un aspecto
crítico es el financiero. Si la descentralización de servicios no va
acompañada de mecanismos que permitan a las entidades
18
regionales y municipales a las que se transfieren generar o
disponer de los recursos necesarios el proceso puede
transformarse en regresivo. (p. 297).
Para muchos, esta situación es debido a la rigidez normativa en la

que se establece una estructura administrativa única para todos los
municipios, cuyo modelo se establece desde los diferentes niveles de la
administración centralizada, así como las normativas que sustentan su
creación y funcionamiento no contemplan la posibilidad de un modelo de
gestión pública local ajustado a la realidad propia de cada ámbito local, y
menos aún de una mayor autonomía administrativa la cual es sustentada
por ser la más cercana a la ciudadanía. Se puede observar que existe un
dominio de la llamada racionalidad burocrática, que sólo busca darle
cumplimiento a las normas establecidas y donde el elemento técnico que
anda en búsqueda de eficacia y eficiencia, es sacrificado ante la rigidez
legal y organizacional, o como bien lo manifiesta Schvarstein (1992):
Se trata de enfoques que debieran ser complementarios, no
excluyentes, determinados por perspectivas específicas que
constituye la razón de ser (racionalidad) de cada una de ellas.
Según el caso, lo determinante será la interacción en la
psicología social, la cultura en la antropología o la utilización de
recursos en la administración. (p.43).
Como se observa, este dominio de la racionalidad burocrática dentro

de la gestión pública local, especifica una relación organizativa-actores;
manifestándose una especie de teleología que establece que la
organización es para brindar servicios y productos para quienes así lo
requieran.
En cuanto al tema de lo local, Brito (2002), citando a Borja y
Castells (1997.p.148), destaca que éste:
Es donde es posible construir espacios para la concertación
ciudadana entre los sectores políticos, económicos,
intelectuales, profesionales y organizaciones populares, porque
es el territorio que no sólo concentra a un grupo humano y una
diversidad de actividades, sino porque también es el espacio
simbiótico que integra culturalmente. De ahí que se convierta en
el lugar de respuestas posibles a los desafíos económicos,
políticos, sociales y culturales de nuestra época. (p. 3).
19
Esto deja ver que el desarrollo de lo local siempre estará pautado
por la interacción entre los ciudadanos de su misma circunscripción,
generando con ello mayores posibilidades de desarrollo; sin embargo,
vemos que la realidad es totalmente diferente a lo establecido dentro de la
norma legal, y de lo que debe representar una buena administración dentro
de la gestión pública local. Por ello, es oportuno considerar lo que Kliksberg
(2003) expresa en este sentido:
…salvo las funciones más elementales, la realidad demostró que hay
muchísimas cosas que sólo pueden ser resueltas por la acción colectiva,
que necesitamos un Estado muchísimo mejor, de otra calidad,
transparente, sin ninguna posibilidad de corrupción y muy bien
gerenciados, pero que necesitamos acción colectiva y que las políticas
públicas que encarnan esa acción colectiva son un instrumento
fundamental de la sociedad. (p.5).
Hay gobiernos locales que mediante su gestión administrativa han
podido obtener reconocimientos que avalan su transparencia en el manejo
de los recursos asignados; no obstante, son muy pocos los reconocidos en
este aspecto, dado que existe un buen número de gobiernos locales que
no consideran necesario ser evaluados por ningún tipo de organismo en la
cual no se vean reflejados sus intereses.
Muchos son los que presentan múltiples fallas no solo en cuanto a una
rendición de cuentas adecuada a los parámetros mínimos establecidos por
las normas legales y que indiquen un buen gobierno, sino que no existen
planes realmente proyectados con visión futurista, donde las nuevas
generaciones puedan contar con un concepto de ciudad local realmente
sustentable, con un crecimiento demográfico estimado y visiblemente
cónsono con los servicios públicos previstos; con parques urbanos -rurales
o industriales- que garanticen fuentes de empleo o de estudios académicos
y de formación a sus habitantes, evitando desbalances, producto de la
migración hacia otras zonas dentro de la misma localidad, o lo que es peor
convertirse en ciudades o localidades dormitorios cuya fuerza de trabajo se
concentra en otras ciudades, dándose un efecto negativo para lo local en
20
términos de productividad y planes de desarrollo; por otro lado, existen
localidades cuyos habitantes se encuentran con diferentes niveles de
cultura ciudadana (normas de convivencia, democrática y tributaria, entre
otras), variando según el estrato al que pertenecen, dejando claro que los
habitantes de los estratos más bajos son mayorías son los que más
desconoce el concepto de ciudadanía y de la responsabilidad que implica
su ejercicio, representando una debilidad para la localidad en términos de
competitividad; por ejemplo una persona de muy bajos recursos, o que no
conoce como ejercitar sus derechos, pocas veces hace uso del reclamo en
materia de calidad y eficiencia en la prestación de un servicio público, y solo
espera una situación dramática para hacerse escuchar.
Sí tomamos en consideración lo planteado por Ivancevich (1996)
en relación a que:
El enfoque clásico de la gestión es más sencillo entenderlo si se
observa desde dos perspectivas: una desde la administración
científica, donde se concentra en los gestores de niveles
inferiores que han de resolver los problemas cotidianos de la
fuerza laboral; la otra desde la teoría clásica de la organización,
la cual se centra en resolver los problemas rutinarios de gestión
de toda la organización. (p. 53).
Ahora bien, ante el hecho de que las comunidades presionen para

exigir y obtener mayor participación, transparencia en el manejo de los
recursos, así como una mayor equidad al momento de la formulación de
las políticas públicas, ha permitido que estos temas formen parte de la
agenda política y social de forma activa en las diferentes localidades. Sin
dudas, esto debe generar un profundo cambio en la forma de gerenciar lo
local, partiendo desde su modo organizativo hasta las prácticas
estratégicas y operativas, cuya focalización de los problemas debe estar
enmarcada por el principio de la intervención gubernamental. Para ello,
debe existir un profundo y sincero proceso descentralizador del poder
establecido, a fin de que se dé una abierta participación de las localidades
en el proceso de desarrollo desde adentro hacia afuera.
En el actual contexto socio-político, la participación ciudadana en
Venezuela está supeditada a la propuesta formulada desde el poder
21
ejecutivo nacional en la que se incorpora la estructura del Estado Comunal
cuya base constitucional está dada bajo la siguiente declaración expuesta
en la CRBV (1999: art. 5): “La soberanía reside intransferiblemente en el
pueblo, quien la ejerce directamente en la forma prevista en esta
Constitución y en la ley, e indirectamente, mediante el sufragio, por los
órganos que ejercen el Poder Público”, situación que a juicio de Brewer-
Carías (2010) el Estado comunal no representa lo expresado en este
articulo 5 de la CRBV-99, manifestando que:
Todo ello es inconstitucional, particularmente porque en la
estructura del Estado Comunal que se monta, el ejercicio de la
soberanía en definitiva es indirecta mediante “representantes”
que se “eligen” para ejercer el Poder Popular en nombre del
pueblo, y que son denominados “voceros” o “vocerías,” pero no
son electos mediante sufragio. (p.5).
La estructura de Estado Comunal propuesto involucra una red

conformada por consejos comunales, la comuna, la ciudad comunal y los
sistemas de agregación comunal; cuya direccionalidad pareciera estar
abocada a la eliminación o supresión de los gobiernos regionales y locales,
buscándose establecer un paralelismo institucional que puede desembocar
en la futura eliminación o no reconocimiento de la actual estructura política
constitucional. El mismo autor Brewer-Carías (2010), advierte:
Se busca establecer así, un Estado Comunal en paralelo al
Estado Constitucional: el primero basado en el ejercicio de la
soberanía directamente por el pueblo; y el segundo, basado en
el ejercicio de la soberanía indirectamente por el pueblo,
mediante representantes electos por sufragio universal; en un
sistema, en el cual el primero irá vaciando progresivamente de
competencias al segundo. (p.5).
Este intento de desplazamiento de la estructura formal –gobernaciones y

alcaldías- por otra auspiciada desde el discurso oficial en la que se ofrece
mayor poder y protagonismo al pueblo en materia de administración de
recursos, ha generado un controversial debate entre los sectores que lo
apoyan y quienes se resisten a tal modalidad de gestión pública; de
concretarse esta propuesta de desplazamiento, podría generar una
situación poco favorable para la sociedad en términos de respuestas
22
efectivas y eficientes en materia de gestión pública, dado que el municipio
representa la unidad primaria del poder político y de acercamiento al
ciudadano común en una localidad determinada, tal como lo refrenda
Tocqueville (2007:73): “en el seno del municipio se ve reinar una vida
política real, activa, democrática y republicana en todo”, es decir, el
municipio es un espacio para el debate de la política y de la acción social,
el cual debe ser administrado bajo la doctrina de la libertad y la
descentralización del poder. Y si bien es cierto que estas instancias de
participación (consejos comunales) asumen un rol deliberante en términos
de soluciones y propuestas dentro del contexto local, las mismas deben
considerar la estructura formal propuesta desde la CRBV-99 en las que los
Consejos Locales de Planificación de Políticas Públicas (CLPPP) son
receptoras de sus demandas, dando cumplimiento formal al esquema
natural de gobernabilidad local; por ello se considera, desde el punto de
vista de esta investigación, que el protagonismo de la participación
protagónica y representativa está dada en el debate de las políticas
públicas locales de desarrollo desde esta instancia, y que los consejos
comunales –sin desmeritar sus funciones y contribuciones- son
expresiones que permiten visualizar necesidades y demandas inmediatas
como focos de perturbación en materia de servicios básicos, así como de
cualquier otra situación de orden comunitario. Por ello, el discurso de un
actor social (un alcalde en ejercicio, por ejemplo) y su accionar en la
ejecución, deben representar el espíritu y sentir de la localidad en términos
de trascendencia, lo cual conlleva a la necesidad de validar la
gobernabilidad local como instrumento de participación que garantiza una
visión local integral y con perspectivas de un desarrollo cónsono
consultado, generando con ello una gestión pública local proyectada en el
futuro de las nuevas generaciones, con directrices enmarcadas en lo
autóctono, y por supuesto asumiendo las problemáticas que requieren de
su respuesta inmediata.
El sector oficial aborda este tema (incorporación de instancias no
consideradas en la CRBV-99) con la premisa de que esto representa
23
una mayor democracia dentro del actual sistema político venezolano; sin
embargo, cuando se revisan los valores intrínsecos de la democracia
nos encontramos con los postulados que ofrece Rawls (1971: 226) quien
considera que cuando el principio de participación se cumple, “todos
tienen el mismo estatus de ciudadanía”; y el mismo Rawls (1971: 233)
aporta lo siguiente en relación a los valores que sustentan a la
democracia: “la libertad de conciencia y de asociación, la integridad y
libertad personal, los derechos y libertades protegidas por el imperio de
la ley y las libertades políticas”; en esto está reflejado el derecho de voto
y participación política, el derecho de expresión y manifestación política,
el derecho de asamblea y reunión política, el derecho de crítica al
gobierno y el derecho de formación y militancia en organizaciones
políticas; situación que no se deja muy en claro con la propuesta del
Estado Comunal y de su estructura.
Por su parte el PNUD (Programa de la Naciones Unidas para el
Desarrollo, 2009: 16), considera que democracias es “…una forma de
organización del poder que implica la existencia y buen funcionamiento
del Estado; tiene en el régimen electoral un elemento fundamental, pero
no se reduce a las elecciones; implica el ejercicio de una ciudadanía
integra,…”. Como se observa, el hecho de que existan muchas
elecciones dentro de un sistema político, no es garantía única de que
exista un ejercicio adecuado de la democracia, y que la ciudadanía
juega un papel importante dentro de este ejercicio; además es
importante considerar el aporte de Marshall (1949), quien divide a la
ciudadanía en tres componentes:
El elemento civil se compone de los derechos para la libertad
individual: libertad de la persona, de expresión, de pensamiento
y religión, derecho a la propiedad y a establecer contratos
válidos y derecho a la justicia…,. Por elemento político entiendo
el derecho a participar en el ejercicio del poder político como
miembro de un cuerpo investido de autoridad política o como
elector de sus miembros. Las instituciones correspondientes son
el parlamento y las juntas de gobierno local. El elemento social
abarca todo el espectro, desde el derecho a la seguridad y a un
mínimo de bienestar económico, al de compartir plenamente la
24
herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme a los
estándares predominantes en la sociedad. (p. 22-23).
Es decir, para que realmente exista una consolidación de la democracia

en Venezuela debe existir una mayor profundización del proceso
participativo a través de las instancias ya existentes, cuyo rango
constitucional diseminan una estructura de gobernanza muy bien definida;
una gestión moderna que brinde respuestas oportunas a todas las
demandas que genera el sistema y; por supuesto, acercar el poder a la
ciudadanía mediante la descentralización del poder ejecutivo y funcional,
fortaleciendo la institucionalidad de sus principales expresiones del poder
descentralizado: gobernaciones y alcaldías.
Sin dudas, el ejercicio ciudadano genera mayores responsabilidades
cuando a través de éste se obtienen espacios que anteriormente eran
ocupados por la sociedad política, como por ejemplo cuando la ciudadanía
asume su rol dentro de la sociedad civil como responsable de los cambios
sociales que se deben generar producto de su interacción civil, política y
económica dentro de la sociedad democrática, esto conlleva a que esta
misma sociedad de ciudadanos actué en la búsqueda del poder, expresado
en sus diferentes dimensiones. Este poder bien pudiera reflejarse en lo
propuesto por Montesquie (1748) en su obra “El Espíritu de las Leyes”, en
el que se consagra la necesidad de la división del poder en el estamento
estatal a fin de generar controles entre sí a la clase política dominante,
resultando incluso como instrumento que auspició la descentralización del
poder en diferentes sociedades políticas. Ante esta posibilidad se
repotencia la necesidad de incorporarse al poder, llevando a la sociedad
civil a organizarse bajo la premisa de la participación, acomodándose a su
vez en su estructura propuesta desde el “hilo del poder”, elemento al que
hace referencia Foucault (1990) al reflexionar lo siguiente:
Lo interesante es, en efecto, saber cómo un grupo en una clase
o en una sociedad funcionan las mallas del poder, es decir cuál
es la localización de cada uno en el hilo del poder, como lo ejerce
de nuevo, como lo conserva, como le repercute. (p.254).
25
Esto conlleva a la necesidad de resaltar la importancia de la
descentralización de los poderes, cuya fortaleza debe estar dada a través
de una administración pública con capacidad de brindar mayor respuesta a
los ciudadanos desde lo local, y donde tal cómo lo destaca Foucault (1990:
241) “la función primaria, esencial y permanente de esos poderes locales y
regionales es, en realidad, ser productores de una eficacia, de una aptitud,
productores de producto”.
El hecho de que no exista una propuesta teórica propia del poder
local en materia de gestión pública, en la que se consideren elementos
históricos, culturales, geográficos y sociales que permitan que la toma de
decisiones no esté condicionada a la agenda política y a la excesiva
burocracia, ha generado cada vez una acentuada ineficiencia en la
administración pública en esta instancia, la cual supone un mayor
acercamiento con la ciudadanía y por ende, una mayor calidad en la
respuesta a las demandas que esta última hace a la administración pública
este fenómeno es necesario abordarlo desde la óptica de la realidad propia
de cada región y cultura, donde se descubra él porque del hecho de que
unas experiencias administrativas sean más exitosas que otras. Claro está,
que para ello debemos tomar en cuenta en cierta parte lo que plantea
Schütz (1932) en correspondencia al estudio del sujeto y su experiencia
inmediata, donde este autor destaca:
Esta actitud frente a la realidad permite a los sujetos suponer un
mundo social externo regido por leyes, en el que cada sujeto vive
experiencias significativas y asume que otros también las viven,
pues es posible ponerse en él lugar de otros; desde esta actitud
natural el sujeto asume que la realidad es comprensible desde
los conceptos del sentido común que maneja, y que esa
comprensión es correcta. (37-39).
Por supuesto, también se debe considerar lo destacado por Husserl

(1975: 98) quien plantea que ‘los fenómenos no deben ser tomados tal
como se presentan, sino que debe hacerse una revisión del mismo que
permita “<purificarlos>, hay que “reducirlos” para que manifiesten la
esencia que contienen”; para ello, es necesario colocar de lado los
elementos prejuiciosos que puedan “contaminar” la propuesta teórica, tales
26
como: la cultura impuesta por la tradición, las necesidades individuales del
sujeto analizado, así como el de su misma existencia, y por supuesto el
interés particular de quien propone cambios en el modelo de gestión pública
central y local actual. Es importante destacar que cada gestión pública local
es diferente de otra según la ubicación geográfica y cultura regional, y sin
dudas cada necesidad es diferente no sólo dada la densidad poblacional,
sino también desde el punto de vista histórico, lo que hace presumir de la
necesidad de establecer una propuesta teórica vinculada a una buena
gobernabilidad en la gestión pública que garantice el fiel cumplimiento de
los postulados constitucionales, y también se cumplan los principios de
descentralización territorial y funcional; y por otro lado, la participación de
la ciudadanía en los asuntos públicos este realmente comprometida con el
desarrollo de su entorno, y que no sea condicionada a lo clientelar o
simplemente no participar porque “no obtienen nada a cambio”.
De alguna manera, el poder central ha sometido al poder originario
de las regiones, mostrándose de una forma omnipresente en cada una de
las decisiones que en materia de gestión pública se debe asumir desde el
seno de las mismas regiones y localidades. En este sentido, Mujica (2006:
56) considera que “esta concepción nos indica entonces dos sujetos
básicos: la omnipresencia del poder en toda institución humana y la
consecuente dialéctica entre quien lo ejerce y los sometidos con sus
diversas implicaciones: dominio, control, coerción, aceptación, resistencia,
etc)”. Según esto, el poder siempre prevalecerá sobre cualquier situación,
y su ejercicio requiere de reconocimiento y legitimidad por quién de alguna
manera está sometida al imperio de la ley. Pero, por otro lado, se
encuentran situaciones que no permiten que el poder llegue
verdaderamente a ser reconocido y legitimado dada la ineficiencia de su
actuación en el cumplimiento de sus funciones, producto muchas veces de
los excesos de concentración del mismo poder, centralizándose éste en las
altas esferas gubernamentales, dejando a las regiones y en especial a las
localidades (municipios) sin instrumentos que permitan un verdadero
desarrollo en cuanto a su gestión administrativa.
27
Evolución Histórica de las Políticas Públicas en Empresas del
Estado Venezolano
Es necesario destacar lo que significa para un Estado que sus políticas

públicas puedan ser efectivas, expresadas en productividad para la
organización así como satisfacción y bienestar social para la colectividad.
El estado venezolano, es factor estratégico de desarrollo de los sectores
de actividad productiva, en términos de fortalecer las empresas
ciudadanas, González (2006), se refiere a empresa ciudadana aquella que
alcanza un rendimiento extraordinario en todos los campos (rentabilidad,
crecimiento, perdurabilidad y prestigio), gracias al esfuerzo de incorporar a
las estrategias corporativas tanto la eficiencia empresarial como la
responsabilidad ciudadana. Diferentes problemas han tenido que
confrontar y resolver, políticos, dirigentes, burócratas y líderes de todo el
mundo.
En el caso específico de las empresas del Estado, no sólo se requiere
de herramientas gerenciales innovadoras o idóneas, sino de políticas
públicas efectivas, reflexionar acerca del estilo gerencial y como inciden
también los procesos decisorios, liderazgo y comunicación en la
organización, considerando que las organizaciones operan como redes
interorganizacionales.
Refiere Shein (1982:20), que: “la organización debe ser entendida como
una micro sociedad con una dimensión cultural, y las culturas
organizacionales son perfectamente visibles y tangibles, es un fenómeno
real e impactante”. En este sentido, es necesario instaurar adecuadamente
políticas de estado que consideren cómo opera una organización y
producirse a su vez una importante correlación de intereses y
percepciones, lo cual permitirá optar por lineamientos estratégicos con
suficiente consenso, como para asegurar un soporte apropiado con el
transcurso del tiempo. Bajo este orden de ideas, las políticas de estado
28
deben proveer espacios dentro de los cuales puedan vislumbrarse
diversidad de criterios.
Así mismo, Zimerman (2006), de cierto modo señala que el tratamiento
de las políticas públicas, dentro del marco de las ciencias políticas, exige la
comprensión temática desde su aparición y desarrollo. En principio, la
expansión de las políticas públicas está asociada en el siglo XX al
crecimiento del estilo de Estado denominado Welfare State, traducido al
español con el nombre de Estado de Bienestar, pero en realidad se puede
hacer coincidir la aparición de las políticas públicas con el Estado
Bismarckiano cuando se estudia la posibilidad de extender la actividad del
Estado a áreas donde su competencia era escasa o nula (originalmente la
seguridad social). Esta simbiosis entre un tipo de actividad y un
determinado tipo de Estado, hizo que la relación se estreche más con el
tiempo propiciando el estudio de las políticas dentro del enfoque de la
Teoría del Estado.
La autora esboza , que en los últimos 20 años, se observa como
Venezuela transita por un proceso de cambio e integración, tanto en lo
económico, lo social y lo político; “lo que refleja de algún modo la conciencia
de los pueblos latinoamericanos”(Martí, 1974:347), deliberando de cierta
manera lo esbozado por el autor y su parecido a la realidad actual, sobre
todo en el conocimiento, las formas de organizarse y actuar de las
diferentes organizaciones y movimientos sociales hacia un enfoque
humanístico, integral holístico y ecológico que, como nuevos actores
sociales, han promovido tomar la iniciativa de las luchas populares y
políticas relegando a posiciones secundarias a los llamados partidos
tradicionales actualmente muy corroídos a consecuencia de la grave crisis
neoliberal que afectó la región.
Así mismo Dieterich (2005), enuncia que Venezuela actualmente vive
un proceso de cambio, un momento de transición del capitalismo al
socialismo, situación que se da en diferentes niveles en los países del Cono
Sur como Bolivia, Ecuador, Venezuela. Es notorio como las políticas
públicas han alcanzado en los últimos años un potencial de desarrollo,
29
especialmente en lo relacionado a los aspectos teóricos, así como lograr
un mayor soporte para la promoción de cambios y reformas en el Estado.
Mas sin embargo, han emergido, inevitables y muy justificados

requerimientos ante la declinación de las viejas formas de producir, trabajar
y administrar. Estructuras y métodos pensados a finales del siglo XIX, para
que funcionaran en el siglo XX, se han resquebrajados al sufrir la presión
de los nuevos escenarios: díscolos, virulentos, complejos, cambiantes y
agresivos. Los procesos de hoy – políticos, sociales, económicos,
tecnológicos – apresuraron el envejecimiento de las estructuras y, con
ellas, los postulados que venían sustentándolas.
La incógnita a despejar
Toda esta situación nos lleva a la necesidad de replantear cuál debe

ser el papel de la gestión pública en relación a la posibilidad real de dar
respuestas oportunas y eficaces a la ciudadanía. Claro está, no se puede
obviar lo que plantea Schvarstein (1992: 44) “esto último tiene
connotaciones determinantes para la metodología de la intervención, ya
que no es lo mismo analizar un conflicto considerándolo como analizador
de una cultura que intentar resolverlo recurriendo a los estatutos que
instituyen la organización”; es decir, los parámetros normativos y las
políticas de intervención estatal siempre van a incidir en la propuesta
teórica de gestión pública que se pretenda construir.
Pasos hacia el horizonte
Es por ello que en virtud del planteamiento antes delineado, se hace

necesario teorizar sobre las políticas públicas y la gerencia de Estado
venezolano, partiendo de una indagación ontológica y epistémica que
permita crear desde lo crítico, hermenéutico fenomenológico, la plataforma
de una teoría contextualizada en el sistema organizacional oficial
venezolano y de respuesta a las siguientes interrogantes:
30
1. ¿Cuáles son dimensiones contenidas en las políticas públicas y el
estilo gerencial de las instituciones del Estado en Venezuela?
2. ¿Cuál es la epistemología y ontología que orienta las políticas
públicas en el paradigma tradicional?
3. ¿Cuál es participación de los ciudadanos en la ejecución y control
social de la gestión gubernamental en las instituciones del Estado?
4. ¿ Cómo generar constructos teóricos como herramientas para la
sustitución de enfoques tradicionales en los procesos de gestión en
el sector público venezolano?
Objetivos de la Investigación
Objetivo General
Generar constructos teóricos como herramientas para la sustitución de
enfoques tradicionales en los procesos de gestión en el sector público
venezolano.
Objetivos Específicos
1. Determinar las dimensiones contenidas en las políticas públicas y el

estilo gerencial de las instituciones del Estado a fin de diseñar
constructos teóricos en la sustitución de los enfoques tradicionales
de los procesos de gestión del sector público venezolano, en la
transición paradigma tradicional a uno complejo.
2. Develar la epistemología y ontología que orienta las políticas
públicas y la práctica de la gerencia de Estado en la sustitución de
los enfoques tradicionales de los procesos de gestión del sector
público en el tránsito de paradigma tradicional a uno complejo.
3. Analizar la participación de los ciudadanos en la ejecución y control
social de la gestión gubernamental en las instituciones del Estado e
identificar la evolución de la Administración pública.
31
4. Crear constructos teóricos como herramientas para la sustitución de
enfoques tradicionales en los procesos de gestión en el sector
público venezolano.
Justificación: El futuro como destino del pionero
Bajo la premisa de la buena práctica administrativa, sujeto a lo que

dictamina la legislación vigente, los entes públicos requieren la evaluación
permanente de su gestión.
El método en la Administración; y mucho más aun significativo para
el área de la administración pública, específicamente en lo concerniente a
la gestión pública central, regional y local, logrando reforzar los
conocimientos en materia de control de gestión y fiscalización de los
recursos públicos destinados hacia el bienestar de la colectividad,
destacándose indicadores como la eficacia y la eficiencia como parte del
proceso de una buena gobernabilidad, así como la participación directa de
los principales actores de la sociedad sea considerada realmente directa y
protagónica en la construcción de nuevos espacios para la generación de
mayores beneficios para la sociedad, y no ser simples espectadores de la
descomposición de las estructuras formales del Estado producto de la
inacción ciudadana en los asuntos públicos; en este sentido, es importante
colocar en la discusión el tema de la responsabilidad ciudadana y su papel
en la consolidación de mecanismos de control a la gestión pública central,
regional y local.
De acuerdo a lo anterior, se requiere un gerente que entienda la
necesidad de comprender las nuevas realidades para asumir los retos del
ejercicio del poder compartido con la finalidad de transformar su gerencia
tradicional, propia de la sociedad moderna en una gestión colaborativa,
participativa, con impacto económico favorable pero a su vez con beneficios
sociales.
Por otro lado, la investigación se propuso plantear elementos
teóricos que fundamenten el logro de la acción administrativa requerida,
32
partiendo de un pensamiento interpretativo que permitió identificar o
distinguir las categorías teóricas en términos de gestión pública,
específicamente la desarrollada en el poder público central, al tiempo que
generó elementos de discusión, que sin dudas enriquecerán la temática
sobre la gestión pública y la administración como ciencia.
El aporte de los actores sociales fue de vital importancia para esta
investigación, así como también la interpretación que le dio la investigadora
a los hallazgos que se produjeron durante el recorrido investigativo; así
como resulta interesante la combinación que se dio entre la experiencia
vivida y la creatividad puesta de manifiesto por la investigadora al momento
de abordar las diferentes fases de la investigación, cuya intención fue la de
configurar una teoría a partir del discurso de los actores sociales, y que
estos mismos actores se beneficiaron de las derivaciones resultantes.
Por último, se orientó en abrir nuevos espacios en la conformación de
una plataforma teórica acerca de la gestión pública y las bases de la acción
gubernamental, pudiendo incentivar a la realización de otras
investigaciones que puedan derivarse de la presente, y que contribuyan a
mejorarla, enriqueciendo así las ciencias administrativas y gerenciales,
reconociendo el aporte que dio a la investigación la metodología de
perspectiva cualitativa; así como también las estrategias de análisis, cuyo
papel preponderante en la presente investigación fue la generación de un
nuevo conocimiento mediante la teoría resultante, cuyas fases permitieron
un adecuado análisis del comportamiento que se da en el ámbito central,
así como lo expresado (entrevista en profundidad) por los principales
actores sociales de las organizaciones seleccionadas.
Desde el punto de vista Universitario los resultados que se obtuvieron
en este estudio serán de gran utilidad en la cátedra del Doctorado en
Ciencias de la Administración, inscrita en la línea de investigación:
Epistemología del Pensamiento Organizacional y Administrativo, en las
Ciencias de la Administración dictado en la UNESR.
33
SEGUNDO MOMENTO
ENTRE LO EXQUISITO DE LA TEORÍA

Y EL SABOR DE LA REALIDAD
“La inteligencia consiste no sólo en

el conocimiento, sino también en la destreza
de aplicar los conocimientos en la práctica.
Aristóteles
Esta sección implica la revisión exhaustiva, y análisis de la unidad de

análisis a estudiar, así como la indagación bibliográfica y discusión de
contenidos de interés extraídos de fuentes primarias y secundarias
relevantes al tópico de investigación propuesto y a los objetivos del estudio,
que permita la ubicación del mismo en el contexto del conocimiento
acumulado y esclarecer el fenómeno que se estudia. Esta fundamentación
contiene: los antecedentes de la investigación, bases teóricas y la definición
de términos básicos. El marco teórico de la investigación señala una
descripción detallada de cada uno de los elementos de la teoría que serán
directamente utilizados en el desarrollo de la indagación, considerando que
esta teoría deba corresponder con el problema planteado en la
investigación.
Hacedores del camino investigativo
Es preciso analizar y revisar investigaciones precedentes relacionadas

al tema a investigar, como pesquisa relevante directamente relacionada
con el enfoque de la indagación que se desarrolla. Entre ellos se
encuentran:
Morales (2014), en su Tesis Doctoral: Propuesta de una Filosofía de las
Ciencias Administrativas y Gerenciales desde la Praxis y Cotidianidad del
Gerente Venezolano en su Contexto. Universidad de Carabobo. Valencia.
Venezuela. Su intencionalidad es una propuesta que permitan configurar
34
una comprensión filosófica de las Ciencias Administrativas y Gerenciales a
partir de la praxis y cotidianidad del gerente venezolano. Asimismo
considera entre los aspectos más significativos de la gerencia a partir de la
realidad, la cotidianidad, el ser, ser-ahí, sentir y hacer del gerente desde la
contemplación, admiración, interrogación y reflexión como medios del
gestar una filosofía. Su similitud es que ambas investigaciones abordan el
diseño de constructo a partir del que hacer de la gerencia venezolana.
Cañizález (2010), en su Tesis Doctoral: “Medios, Gobernabilidad

Democrática Y Políticas Públicas”. La Presidencia Mediática: Hugo Chávez
(1999-2009). Universidad Simón Bolívar. Caracas. Venezuela. Esta
investigación pretende establecer la relación entre la generación de
políticas públicas y un modelo de comunicación presidencial que se ha
denominado la Presidencia Mediática. A través del análisis de tres
momentos estelares para la gobernabilidad democrática del mandato del
presidente Hugo Chávez, cuando fue ratificado o reelegido en los años
2000, 2004 y 2006, se estudia la formulación de los planes de políticas
públicas en las alocuciones presidenciales, para determinar si ésta
dimensión mediática es el espacio de mayor incubación de políticas
públicas en la Venezuela bajo el signo de la “Revolución Bolivariana”.
Ambas investigaciones, pretenden el estudio de los diferentes elementos
teóricos y contextuales propios de la ciencia política en Venezuela que
permitió indagar acerca de la generación de políticas públicas.
Así mismo, Serna (2003), en su trabajo de Tesis Doctoral denominado

“Instituciones y Políticas Públicas en la Gestión de los Recursos Humanos
de las Comunidades Autónomas”. Del Doctorado en Teoría Política Y
Social, Departamento De Ciencias Políticas Y Sociales. Universidad
Pompeu Fabra. Barcelona- España. La investigación también se ha
enriquecido con aportaciones externas de diversa índole. Tiene como
objetivo en cuanto a contenidos, la incorporación del análisis de políticas
públicas para complementar la aproximación neo institucionalista al estudio
de la configuración y desarrollo de los sistemas de función pública de las
35
comunidades autónomas. Sus aportaciones permitieron enriquecer el
modelo analítico desarrollado, integrando los elementos de carácter más
dinámico que caracterizan la evolución de los sistemas de función pública.
Aun cuando esta investigación está orientada a las políticas públicas en un
país de origen europeo, ambas indagaciones pretenden focalizar la
jerarquía que tiene la toma de decisiones acertadas para la gestión pública
y su importancia en la satisfacción del colectivo.
De igual manera, Omaira C. (2013) En su Tesis Doctoral titulada:

“Hacia una Aproximación Teórica para la Optimización de los procesos
gerenciales en organismos de seguridad ciudadana”. Universidad Nacional
Experimental Simón Rodríguez (UNESR). En la práctica empresarial, un
verdadero gerente asume la responsabilidad de emprender acciones que
permiten materializar sus mejores contribuciones para el cumplimiento de
los objetivos de la organización, intentando idealizar una práctica que
adecue a las demandas, tanto de la propia organización, como del entorno
representado por el sistema social, político, tecnológico entre otros, como
por los clientes externos (proveedores y consumidores de los bienes y
servicios que la empresa produce). Sin embargo, en las instituciones
públicas se hace complejo definir el impacto que genera el llamado gerente,
por cuanto existe un entramado institucional, político y administrativo que
pareciera incidir sobre los procesos y la gente (los públicos objetivos
conformados por los subordinados y el colectivo beneficiario). En este
sentido, el presente estudio pretende alcanzar una aproximación teórica
para la optimización de los procesos gerenciales, en los organismos de
seguridad ciudadana del Estado venezolano. Para estos fines se realizó
una investigación fundamentada epistemológicamente desde el punto de
vista ontológico, con una estructura diacrónica para describir los hechos a
través de los componentes material y lógico-conceptual, teniendo como
base en una investigación de campo, apoyada documentalmente,
buscando identificar los fundamentos en que se sustenta dicha práctica,
para establecer de qué manera se organizan y optimizan dichos procesos
administrativos y gerenciales.
36
Conclusiones, de la triangulación de los datos recabados en la fase
documental de la presente investigación, así como aquellos recolectados
en la fase De Campo, su tabulación e interpretación y, en el Diseño de la
Aproximación Teórica para la Optimización de los Procesos Gerenciales en
Organismos de Seguridad Ciudadana, se desprende que a partir del
Cuerpo de investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, se genera
una dinámica organizacional que tiene su fundamento en la naturaleza del
sector en el que se encuentran inmersas estas instituciones, como caso
concreto, desde el sector gobierno.
Por otro lado queda en evidencia que, como en el ámbito privado, la eficacia
de los Organismos de Seguridad Ciudadana del Estado Venezolano, se
evalúa comparando los resultados con las metas y las demandas de los
usuarios, clientes o beneficiarios del bien o servicio. En este orden de ideas
se considera una desviación de este dominio, un enfoque tecnocrático de
la gestión, es decir, que el gerente piense sólo en el modo de optimizar los
recursos postergando la consideración de la misión social, las pautas
culturales o las prioridades políticas.
Miriam G. (2014) En su Tesis Doctoral, titulada “La Gerencia Pública:
una Aproximación Teórica”. Universidad Nacional Experimental Simón
Rodríguez (UNESR), aproximarse teóricamente a la gerencia pública
venezolana requiere la referencia al contexto en el cual se desarrolla dicha
acción, considerando la articulación entre lo público y lo social, vistos como
elementos de esa misma realidad, entendiéndose por público aquello que
interesa a todos, que tiene que ver con el Estado porque a través de dicha
institución la sociedad ejerce el poder político, se gobierna. Desde esa
perspectiva, el objetivo general de esta tesis doctoral fue investigar sobre
los fundamentos que soportan la acción gerencial pública desde las voces
de gerentes que se desempeñan en la Administración Pública Nacional,
acogiéndose al paradigma interpretativo. Así, la intersubjetividad que
subyace en la aproximación teórica que emergió, resultado de la
abstracción de los hallazgos emanados de informantes clave en entrevistas
en profundidad y utilizando la Teoría fundamentada, desembocó en cinco
37
categorías. Y la conjunción resultante del proceso investigativo y de la
creatividad de la autora de la tesis doctoral confluyó en la aproximación
teórica articulada en cuatro dimensiones: la epistemológica, según la cual
la gerencia pública es multimodal, utiliza métodos y herramientas de la
Administración y otras ciencias. Desde la axiológica se observa que su
sistema de valores emana de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, otras leyes y los refuerza, en la actualidad del país, el
Socialismo del siglo XXI, aún en construcción, que destaca la participación
del colectivo y la inclusión social. Desde la ontológica, la realidad gerencial
está conceptualizada en lo político y lo social. Desde la praxiológica, la
acción y la conducta de los gerentes están posicionados en lo ideológico,
lo político y lo administrativo, concentrándose en ejecutar el Plan de la
Patria 2010-2013 para el desarrollo del país. Finalmente, desde los
hallazgos fue concluyente que la gerencia pública carece de fundamentos
filosóficos propios, llegando a conceptualizarla como una práctica sui
genéris.
Tal como se desprende de lo anterior, todas estas investigaciones
se relacionan directamente con el desarrollo de esta investigación en un
contexto global muy amplio, por ello el abordaje se orientó hacia la
generación de constructos teóricos como herramientas para la sustitución
de los enfoques tradicional de los procesos de gestión del sector público,
venezolana considerando dentro de la llamada Nueva Gestión Pública
aspectos como: Estado, gerencia, políticas públicas, instituciones públicas,
cuyas herramientas aplicadas de manera integral permitan realizar una
mejor gestión que satisfaga las necesidades más apremiantes de la
comunidad. Al tratar los aspectos epistemológicos, se mencionaron los
autores que han dado origen a conceptos y teorías sobre el desarrollo de
la investigación, fundamentado sobre una base científica.
38
Hurgando en el baúl de lo histórico y lo contemporáneo
En esta parte de la investigación se establecieron tres ejes temáticos

que encierran en sí las bases del tema en estudio; es decir, las teorías y
enfoques relacionados con los puntos que conforman los componentes del
objeto en estudio, como lo es gestión pública central y local, estilos de
gerencia y participación ciudadana, así el cómo se estructura su discurso
en Venezuela por parte de los actores sociales.
Para ello, fue importante considerar la estrategia desarrollada por
Vivas (2008):
Para establecer las bases teóricas en correspondencia con el
objeto de estudio, se procedió a desagregar dicho objeto en sus
partes componentes. Luego, de acuerdo a las especificidades
de cada componente, se seleccionó una teoría vinculante,
efectuando previamente una revisión del eje temático en el cual
se ubica, e identificando mediante un arqueo bibliográfico los
autores que le dan corporeidad a la corriente del pensamiento
en el cual se inserta cada componente que forma la dimensión
del problema. (p. 64).
A fin de poder establecer esta correspondencia, se procuró

establecer una relación dialéctica entre lo expresado, mediante el discurso,
por parte de los diferentes autores de las distintas teorías consultadas y la
apreciación propia de la investigadora. Sin dudas, la revisión documental
permitió avanzar en términos de concreción de resultados pertinentes y de
premisas precisas; en este sentido, el arqueo bibliográfico fue de gran
ayuda para la respectiva revisión y análisis de las teorías que se orientan
hacia la presente investigación.
Basamento Teórico de la administración científica
Las actuales concepciones administrativas son la resultante de

un proceso iniciado en los mismos albores de la humanidad y que ha
venido evolucionando y adquiriendo sus propios perfiles a través de
diferentes épocas y etapas.
39
Dicho proceso administrativo se inició como un hecho obligado
cuando dos individuos tuvieron que coordinar sus esfuerzos para hacer
algo que ninguno de ellos pudo hacer por sí solo y evolucionó hasta
convertirse en un acto previo y cuidadosamente planificado y racional que
permitió alcanzar objetivos con los menores esfuerzos posibles y con las
mayores satisfacciones para los individuos.
El estudio histórico de esa evolución administrativa nos muestra los

enfoques que tuvo esta ciencia en Egipto, China, Grecia y Roma, y la
influencia que tuvieron ciertos procedimientos utilizados en esos lugares
sobre algunas prácticas actuales en el campo, entre ellas de la
organización funcional de los poderes del Estado.
El conocimiento de la organización de la Iglesia Católica Apostólica

Romana es también muy interesante para conocer la importancia que tiene
en administración el adoctrinamiento para la prosecución de un objetivo, a
pesar de que las estructuras y procedimientos puedan no satisfacer todos
los principios teóricos administrativos.
Se adquiere un mejor entendimiento de la transformación que tuvo

la ciencia de la administración; ella viene a consolidarse en la Edad
Contemporánea con los valiosos estudios de Woodrow Wilson. (1887)
Las teorías y experiencias de Henri Fayol y de Frederick Taylor

marcaron una nueva etapa en la evolución de esa ciencia y la
Administración que postularon ellos y continuaron sus discípulos, viene a
ser uno de los medios más efectivos para la tecnificación de
las industrias nacientes en el presente siglo; dicha tecnificación ha influido
grandemente también en el desarrollo económico y el mejoramiento de
muchos países por su aplicación en el sector público.
40
Aporte de los Teóricos en la Administración Científica y Clásica
1) Frederick Taylor. Norteamericano que trabajo en una empresa

metalmecánica. 1911 “Principio de la Administración Científica”, el veía que
había pérdida de tiempo, pérdida de productividad, por tanto postula que
hay que agregar a la administración el método científico. Su enfoque miraba
al mejoramiento de los rendimientos. Principios postulados:
• Principio de selección científica de los obreros de acuerdo a las actitudes
que tenían para el cargo y que además tenían que entrenarlos paraqué
efectuaran la actividad.
• Principio aplicación del método científico en el trabajo, se espera que el
obrero aplicara también métodos científicos.
• Principio armonía y coordinación entre los trabajadores y los dirigentes.
Taylor introduce una perspectiva de cómo hacer el mejor el trabajo.
2) Henri Fayol. Autor francés. 1916 “Administración Industrial y General” la

diferencia con el anterior es que este percibe a la organización como un
todo (global). Él tenía la idea de que la administración era común a
cualquier emprendimiento humano, el postula la necesidad de construir una
teoría administrativa común a todas las organizaciones, pensando que la
administración debía enseñarse en las escuelas. Además pensaba que
había ciertas actividades en todas las empresas y por eso las clasifica en:
• Actividades técnicas (hoy las actividades de producción).
• Actividades comerciales (compras, ventas).
• Actividades financieras (obtención y administración de capital).
• Operaciones de seguridad (protección de las personas y de los bienes).
• Actividades de contabilidad (costos, inventario, etc.)
La teoría de la organización es el conjunto de orientaciones teóricas
desarrolladas a lo largo del último siglo que se presentan como tentativas
explicativas del fenómeno organizacional o de algún de sus aspectos
relevantes.
41
El impacto del traslado de la teoría del centro a la periferia se observa
en la creciente producción de estudios sobre organizaciones de estos
países la internacionalización de la ciencia de la organización se manifiesta
en el creciente interés de los teóricos anglosajones por el estudio de
organizaciones de otras latitudes utilizando los conceptos y teorías por ellos
elaborados en sus países de origen.
Para los estudios sobre organizaciones se distinguen tres orientaciones

principales:
a) dedicados a revisar y sintetizar la literatura organizacional
b) dirigidos a probar teorías específicas, a discutir la aplicación práctica del
conocimiento administrativo a desarrollar análisis de caso.
c) estudios transculturales orientados a comparar la utilización de la teoría
administrativa en países industrializados y países en desarrollo.
De sus análisis los autores derivan tres conclusiones básicas:
a) el interés en la utilización de teorías y técnicas administrativas en
desarrollo,
b) que los autores de los artículos que se orientaron al aspecto técnico no
enfrentaron problemas significativos en el uso de la teoría convencional,
c) el estudio de la relación entre organización y su medio ambiente
requiriéndose un mayor ajuste convencional.
Las realidades del centro y la periferia presentan entre si diferencias
de carácter estructural que se explica a partir de su integración
contradictoria y desigual a nivel mundial, el traslado mecánico de las
organizaciones en la teoría de la organización en América latina se
manifiestan en dos niveles:
En primer lugar en la trasferencia de la tecnología que determina
formas específicas de organización de la producción y de gestión que
tienden a profundizar las contradictorias internas de estas sociedades y su
subordinación desigual. Y en segundo lugar en el ámbito teórico-ideológico,
al no considerar las diferencias estructurales básicas que permiten su
integración contradictoria a nivel mundial.
42
Asumiendo la teoría de la motivación de Maslow como eje teórico
fundamental, pretenden explicar y resolver los efectos negativos en el
trabajo como consecuencias de la automatización, para determinar el
desarrollo de la teoría de la organización, es importante mencionar cada
uno de estos ejes los cuales puede ser identificado con una orientación
contingente, el tercero de las nuevas relaciones humanas, el eje explicativo
general de sus diferentes orientaciones se encuentra en el análisis del
aporte tanto tecnológico como ideológico, la teoría de la organización y
reformula su paradigma, en la cuarta etapa del desarrollo histórico la
ubicamos en el periodo en el cual se ha venido desarrollando la reflexión
más profunda en torno a la validez científica de las orientaciones hasta
entonces perfiladas y sustentadas en el paradigma racional-productivista.
La crisis de la teoría de la organización en sus orientaciones dominantes

se explica a partir de desarrollar elementos básicos, por el hecho de que
tales orientaciones, a través de los resultados obtenidos en sus
investigaciones se empezaron a señalar deficiencias de sus esquemas
conceptuales, y su incapacidad para relacionar el nivel de análisis
organizacional con el nivel de análisis de la sociedad total, su empirismo
exagerado, al grado de reducir sus investigaciones a la aplicación de
métodos estadísticos con poco sentido teórico, su historicismo y la falta de
incorporación de los elementos dinámicos del fenómeno, su pretensión a la
universalidad unido a la elite en una sociedad de organizaciones en alto
grado interdependientes.
Las orientaciones criticas fundamentales como la tentativa neo-

weberiana, que propone las organizaciones como elemento constitutivo de
la estructura política de la sociedad como totalidad.
Que la organizan a partir de la consideración de algunos aspectos

específicos más relevantes, para continuar con el pensamiento crítico que
corresponde al conjunto de orientaciones en formación a partir de los años
setenta (60) se desarrollan.
43
Existen dos funciones básicas de la teoría, la función positiva que es la
interpretación de elementos que la misma nos proporciona directamente y
que ubicados en el marco conceptual diferente se transforman
cualitativamente apoyando el conocimiento de la realidad social bajo
estudio.
La recuperación crítica de la teoría de la organización se constituye en

un elemento fundamental para avanzar en la comprensión del fenómeno
organizacional capitalista.
Un segundo elemento básico se refiere al marco analítico específico,

conformado en buena medida por la conceptualización de la base material
del fenómeno organizacional, el tercer elemento básico se deriva
directamente del anterior se refiere a la importancia del estudio de las
formas que representan los cambios esenciales en la relación capital-
trabajo a lo largo del desarrollo capitalista con sus formas de organización
en el proceso laboral y sus procedimientos de gestión estrategias de
control del trabajo y de realización de las mercancías.
La teoría de la organización en sus orientaciones ha ubicado el
análisis de la organización, sea a nivel de individuo y los grupos, sea a nivel
de la organización formal, de sus estructuras y funciones.
El problema fundamental es esclarecer la relación que habría entre
estos tres niveles de análisis y en la identificación de los cortes y
contradicciones que se producen al pasar de uno de ellos a otros.
Para afirmar la existencia de rompimientos paradigmáticos a lo largo

del desarrollo de la teoría de la organización, se hace necesaria la reflexión
en torno a las concepciones del mundo que sustentan las diferentes
orientaciones, a fin de determinar si se trata de un cambio en la forma de
un rompimiento y modificación de las concepciones básicas que sustentan
la explicación del fenómeno organizacional bajo estudio.
El desarrollo histórico de la teoría de la organización a partir de la

distinción de cuatro etapas que es la base material, como el control del
44
trabajo, racionalidad productiva y acumulación de bienes, la primera etapa
del desarrollo histórico de la teoría de la organización la ubicamos en el
marco de los trabajos realizados por los impulsores de la administración
científica, la caracterización general que propone el autor es a partir de la
etapa básicas en su desarrollo.
El conjunto de relaciones de producción internas en el proceso de

trabajo que tienden a acelerar la cadencia de los ciclos de movimientos en
los puestos de trabajo y a disminuir el tiempo según Taylor.
A partir de la aplicación de criterios racional-productivista, la máxima

acumulación de capital, sobre esta base que adquiere sentido el estudio de
los desarrollos posteriores de la teoría de la organización como resultado
del desarrollo de las fuerzas productivas.
La segunda etapa del desarrollo histórico de la teoría de la organización

se caracteriza por el enfrentamiento de cambios que se producen a nivel
social a partir de la década de los veinte (20), épocas en la que se empieza
a manifestar los efectos negativos de la brutalidad científica.
Para afirmar la existencia de rompimientos paradigmáticos a lo largo
del desarrollo de la teoría de la organización se hace necesaria la reflexión
en torno a las concepciones del mundo, que sustenta las diferentes
orientaciones a fin de determinar si se trata de un cambio en la forma, o de
un rompimiento y modificación de las concepciones básicas que sustentan
la explicación del fenómeno organizacional bajo estudio.
Evolución del pensamiento administrativo y su influencia en el

sector público
Los aportes que ha brindado la teoría administrativa al Estado a fin

de que este pueda brindar un mejor accionar en sus compromisos con la
sociedad, ha sido múltiple no solo desde la práctica organizativa, sino
también ha abarcado la función gerencial. El Estado no solo ha ido
evolucionando en la medida que el Estado mismo asume nuevos
45
compromisos y funciones, incluso en ocasiones recargándose de muchas
que por su naturaleza no le corresponden (Por ejemplo: el Estado
empresario), sumándose las exigencias que hace la sociedad al buscar
mayor compromiso por parte del Estado para que éste asuma la protección
social de sus ciudadanos.
La propuesta Tayloriana no solo abarcó el mundo empresarial, sino
también tuvo cabida dentro de la gestión de gobierno mediante la adopción
de algunos de sus principios. Por ejemplo, la administración pública se ha
convertido en una especialidad propiamente dicha en la que asumiendo
postulados propios de la administración científica, se ha focalizado en la
tarea de proponer soluciones administrativas a la gestión de gobierno
partiendo desde sus propias situaciones problemáticas. La división del
trabajo, principio propuesto por Taylor, es adoptado dentro de la estructura
de la administración pública al observarse al Modelo Burocrático (Weber,
1922) que impera en la conducción del Estado; la selección, el
adiestramiento y el continuo mejoramiento del personal en la administración
pública es una premisa que está entre los principios de la administración
pública propuesto y resaltado por Bonnie, a fin de que esta administración
pública pueda contar con funcionarios comprometidos con la gestión y la
ciudadanía, y no con el poder imperante. Sin embargo, la teoría
administrativa que intenta imponerse debe confrontar en ocasiones los
condicionamientos que impone el Estado y sus características, por ello es
importante revisar algunas definiciones sobre el mismo dadas por quienes
fueron sus principales intérpretes.
Nicolás Maquiavelo fue el primero en acuñar el término Status en
su principal obra literaria, como lo fue El príncipe, entendida esta palabra
como situación, o estado actual. Sin embargo, nos encontramos con
destacados investigadores o estudiosos del Estado quienes desde
diferentes ópticas han colocado su propia definición en la medida que
éste ha evolucionado.
Platón (428-347 a.c.) dio una aproximación en una de sus obras
–la República- en la que de alguna manera describe cual sería la
46
composición ideal para que una República pueda sostenerse de manera
adecuada, manifestando en sus escritos:
Tiene como fin la realización de la justicia entendida como la
atribución a cada cual de la tarea que le compete de acuerdo
con las propias aptitudes. Esta República es una composición
armónica y ordenada de tres clases de hombres: los
gobernantes-filósofos, los guerreros y los que se dedican a los
trabajos productivos. (p. 592)
Aristóteles (384-322 ac), también brinda una especie acercamiento a lo

que de alguna manera pudiera interpretarse al término Estado, al
manifestar:
La ciudad es la comunidad, procedente de varias aldeas, perfecta, ya que
posee, para decirlo de una vez, la conclusión de la autosuficiencia total, y
que tiene su origen en la urgencia del vivir, pero subsiste para el vivir bien.
Así que toda ciudad existe por naturaleza, del mismo modo que las
comunidades originarias […]. Está claro que la ciudad es una de las cosas
naturales y que el hombre es, por naturaleza, un animal cívico.
Según Bodino (1530-1596) el Estado representa el “poder
supremo”, donde por encima de él no existe ningún otro poder que lo
soslaye; manifestó en su oportunidad que:
Quien es soberano de ninguna manera debe estar sujeto al
mandato de otros, debe poder dar leyes a los súbditos, y
cancelar o anular las palabras inútiles en ella para sustituirlas por
otras, cosa que no puede hacer quien está sujeto a las leyes o
personas que ejercen poder sobre él. (p.359).
Para el mismo Bodino, a diferencia de Hobbes, el poder absoluto no

era sinónimo de poder ilimitado. Simplemente el soberano es el dueño de
este poder, por lo tanto debía hacer valer su condición reconociendo los
límites que establecen las leyes naturales y divinas, y en el derecho de los
privados.
Hobbes (1651: 3), en relación al el Estado, sostenía que «gracias al
arte se crea ese gran Leviatán que llamamos República o Estado (en latín
civitas) que no es sino un hombre artificial, aunque de mayor estatura y
robustez que el natural para cuya protección y defensa fue instituido». Esta
postura muestra que la figura del Estado es de carácter legítimo al ser
47
creado por la voluntad del hombre, y a su vez este mismo Estado debe
proteger a su creador. Es importante destacar que Hobbes era fiel creyente
defensor de la tesis del Estado Absoluto, en la que dejaba claro que el
poder soberano es absoluto, si no lo es, no es absoluto. Y que el Estado
debía ser dueño no solo de la propiedad del súbdito, sino hasta ser capaz
de administrar sus vidas.
En relación a esto último, al abuso del poder por parte del Estado
sobre sus súbditos, subalternos, administrados o también conocidos hoy
día como ciudadanos, se plantearon diferentes tesis de como contrarrestar
tal situación. Uno de los principales aportes fue el diseñado por
Montesquieu (1689-1755) al proponer en su obra magistral Del espíritu de
las leyes (1748), la llamada separación de poderes en la constitución del
Estado. En su libro XI, trata el tema de: “la libertad política se encuentra en
los gobiernos moderados”, en la que a continuación se expresa lo siguiente:
Pero ella no se encuentra siempre en los Estados moderados;
seria indispensable para encontrarla en ellos que no se abusaran
del poder, es una experiencia eterna que todo hombre que tienen
en sus manos el poder abusa de él, hasta que no encuentra
límites […]. Para que no se abuse del poder es necesario que,
como la naturaleza misma de las cosas, el poder enfrente al
poder. (p.274).
Por su parte Hegel (1991) introduce un elemento nuevo en lo que se

refiere al Estado, al describir al Estado evolucionado:
En un Estado evolucionado, en el que estos aspectos han
distinguido y realizado su desarrollo, cada cual según sus
exigencias de su naturaleza, ellos se deben articular en
diferentes clases o Estados. […]. El Estado es un todo orgánico,
y todas estas articulaciones son necesarias en él como un
organismo; así él es un todo orgánico de índole ética. Lo que es
libre no tiene envidia, pues él permite a sus momentos
constituirse, y a pesar de ello lo universal conserva la fuerza para
mantener unidas estas determinaciones. (p. 136-137).
Sin embargo, el mismo Hegel (1991) plantea elementos contrarios a

la separación de poderes, al manifestar en el escrito Filosofía del derecho:
Con la autonomía de los poderes […] se plantea de inmediato,
como se ha visto en grande la destrucción del Estado, o bien en
cuanto al estado se mantiene esencialmente, la lucha por la cual
48
un poder puede someter a otro; de lo cual ella origina en primer
término la unidad, de cualquier modo que sea calificada, y así
salva únicamente lo esencial: la existencia del Estado. (p.273).
Para Weber (1972), el Estado era en primer lugar un compuesto de

instituciones y personas, en segundo tramo un poder que centraliza
decisiones y acciones, y en tercer lugar aquel que diseña las reglas de
juegos (leyes y normas) y las hace vinculante mediante la autoridad
ejercida. El sostuvo lo siguiente:
El Estado es aquella comunidad humana que, dentro de un
determinado territorio, reclama para sí el monopolio de la
violencia física legítima. […] El estado es la única fuente del
derecho a la violencia. […] es una relación de dominación de
hombres sobre hombres que se sostiene por medio de la
violencia legítima. Para subsistir necesita, por tanto, que los
dominados acepten la autoridad que pretenden tener quienes en
ese momento dominan. (p.83).
En este caso Weber considera que el papel del Estado se basa

esencialmente en el monopolio de la violencia, y que cada decisión que el
mismo Estado asuma debe ser acatada por quienes están en su jurisdicción
y que todo aquel que no cumpla o esté contrario a las disposiciones legales,
este Estado podrá actuar en consecuencia.
Por su parte Guevara (1997), considera que la esencia del Estado:
…vendría a ser el conjunto de entes institucionalizados conforme al modelo
racional-burocrático, que pretende para sí el derecho soberano de ejercer
el poder coercitivo (en un territorio-población) de acuerdo al imperativo
absoluto de ha de hacerse todo lo necesario para garantizar la preservación
del derecho. (p. 45).
Esta posición de Guevara está orientada a que el Estado debe
garantizar el cumplimiento de la ley y que la institucionalidad está orientada
para tal fin.
Para el politólogo e investigador argentino O‘Donnell (1993), el Estado
es:
…un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor
parte de éstas sancionadas y respaldadas por el sistema legal
de ese Estado) que normalmente penetra y controla el territorio
y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar
49
geográficamente. Esas instituciones tienen como último recurso,
para efectivizar las decisiones que toman, la supremacía en el
control de medios de coerción física que algunas agencias
especializadas del mismo Estado normalmente ejercen sobre
aquel territorio. (p. 28).
Tal como se observa; las ideas y definiciones sobre lo que es el

Estado, han ido evolucionando con el transcurrir de los tiempos, así como
Rivas Quintero (2008) lo define como una:
Una organización jurídica de la sociedad, o más precisamente la
organización de aquellos grupos humanos asentados en un
territorio determinado, los cuales están estrechamente
vinculados entre sí por una serie de factores de diversa
naturaleza que los cohesiona y que los integra en una unidad
homogénea perfectamente diferenciable de todas las demás
existentes en el mundo, que persiguen alcanzar fines comunes.
(p: 53).
Por otro lado, Fayt (1965:143) destaca lo que representa el Estado,

señalando: “es una unidad política, con instituciones objetivas
diferenciadas que declaran y sostienen el derecho y aseguran el orden
mediante el monopolio de la obligatoriedad condicionada. Una entidad
soberana y abstracta, a quien se le confía la titularidad del poder”. En
opinión de Serra (1949:171), este destaca que el Estado “se integra con
una población o porción determinada del planeta, provista de un poder
público que se caracteriza por ser soberano y se justifica por los fines
sociales que tiene a su cargo”.
En definitiva, se puede coincidir con O´Donnell (2010) quien resume
en tres sentidos al Estado: a) delimitación territorial, que establece las
frontera de la ciudadanía formal; b) sistema legal, que asegura las reglas
de juego en la forma de libertades y derechos, y c) conjunto de burocracias
estatales, que actúa en función de las determinaciones normativa y
territorial.
Existen varias percepciones sobre las formas de Estado, Aristóteles
distinguió tricotómicamente las formas de Estado, a saber: Monarquía,
Aristocracia y Democracia. Para Maquiavelo existían dos: la Monarquía y
la República. En ningún caso procederemos a describir cada uno de estos,
50
sin embargo, es importante destacar otras formas de Estado que se
originaron producto de las mencionadas anteriormente, o de la naturaleza
propia de sus civilizaciones y comportamiento a lo largo de su historia.
Bobbio (2002) distinguió cuatro formas de Estado, entre ellas
tenemos: Estado feudal, Estado estamental, Estado absolutista, y Estado
representativo. También nos encontramos con el llamado Estado liberal,
Estado burocrático, Estado democrático, y el Estado ético. En relación al
Estado feudal, este tenía una composición de tipo piramidal. Donde el
monarca era el señor feudad supremo y propietario eminente de la totalidad
del territorio del Estado, luego vendrían los subordinados, los señores
feudales o barones, luego de allí diversas categorías de vasallos. El Estado
estamental está constituido por el propio monarca, quien es electo por vía
hereditaria o consecutiva acompañado de un cuerpo representado por
representantes de la aristocracia, la cúspide del clericó, la pequeña nobleza
(terratenientes), y ciudades; manteniendo la independencia en algunos
asuntos las competencias de los representantes y el monarca.
El Estado liberal, fue una propuesta de Locke y Adam Smith, en la
que el mismo Estado no se inmiscuye en los asuntos económicos y
privados de la sociedad, estableciendo reglas que garanticen el libre
mercado y la defensa de la propiedad privada. Estado burocrático es aquel
que fue asumido por ejercicio gubernamental como la solución para
jerarquizar sus funciones, además de la posibilidad de garantizar la
centralización de sus normas y decisiones en el proceso de gobernar, esta
propuesta fue diseñada por Weber quien la consideró pertinente para la
relación Estado y sociedad. En relación al Estado democrático su principal
exponente fue Rousseau quien considero siempre la importancia de tener
un contrato social entre el Estado y la sociedad, además de que esta última
asumiera en verdadero sentido de la religión civil, entendida esta como el
de un buen ciudadano. El Estado ético, fue el ideal de Hegel, quien
consideraba al Estado como el conductor de los valores más altos de la
humanidad, expresados en el arte, la religión y la filosofía.
51
En fin, existe una multiplicidad de tipos de Estado gracias al recurso de
su evolución dado a sus modos de organización y control del poder, por
ejemplo: el Estado socialista, el Estado de bienestar, el Estado elitista, el
Estado totalitario, el Estado de partidos, el Estado dictador.
La contraparte de los últimos Estados (totalitario, dictador, etc.), está
el llamado sistema que impulsa la democracia. La democracia es un
término con diversas vertientes en las que intentaremos abarcar todas las
aproximaciones posibles, en relación a este trabajo de investigación; es
decir, no es solo ver el ejercicio de la democracia en términos de
participación electoral o también llamada democracia electoral, sino en
términos de sostenibilidad, de crecimiento y cultura ciudadana, de
vinculación y debate sobre los problemas sociales, a fin de poder identificar
la responsabilidad y el deber del ciudadano en un sistema de gobierno
como lo es el democrático.
Grandes filósofos de alguna manera han expuesto ideas sobre la
democracia, volviendo a Platón y a Aristóteles, el primero manifestaba que
la democracia era la simple libertad de acción, sin embargo es de hacer
notar que no creía en ella al considerarla el gobierno de los ineficientes;
para el segundo la democracia representaba un elemento diferenciador de
la oligarquía, subrayando lo siguiente: “Hay democracia si los libres y los
pobres, siendo un número mayor, son señores del poder; hay oligarquía sí
solo son los ricos y los más nobles que constituyen la minoría” (1220 b),
Aristóteles al igual que Platón tenía sus dudas sobre el gobierno de los
pobres en democracia, no los consideraba capaces para gobernar.
Tocqueville (2007:33) en sus relatos sobre la democracia americana
expresó lo siguiente: “Descubrí sin dificultad la influencia prodigiosa que
ejerce este primer hecho sobre la marcha de la sociedad. Da al espíritu
público cierta dirección, determinado giro a las leyes; a los gobernantes
máximas nuevas, y costumbres particulares a los gobernados”. Lincoln, en
su discurso de Gettysburg del 19 de noviembre de 1863, pronunció que la
democracia es “el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo”.
Weber (1922) llegó a sostener que las democracias modernas eran solo
52
posibles en gobiernos capitalistas; hay quienes vinculan la democracia
según la condición del momento o propósito, como por ejemplo Therborn
(1989: 89) al vincularla con el acto electoral: “[…] donde el gobierno es
electo directamente de los resultados electorales”; Cotarelo (1990:18) la
relaciona con el principio de la mayoría, al expresar: “es la forma de
gobierno en que las decisiones se adoptan por mayoría […] ha de respetar
el derecho de las minorías. […] convertirse en mayoría mediante
procedimientos pacíficos”. Para Sartori (1992:28) es un ideal relacionado
con los espacios de libertad, destacando lo siguiente “sin una tensión ideal,
la democracia no nace, y, una vez nacida, rápidamente se distiende”.
Según O’Donnell (2001) el estado de derecho es vital dentro de su
conceptualización al expresar:
…la democracia no es tan sólo un régimen democrático sino
también un modo particular de relación, entre Estado y
ciudadanos y entre los propios ciudadanos, bajo un tipo de
Estado de Derecho que, junto con la ciudadanía política,
sostiene la ciudadanía civil y una red completa de rendición de
cuentas. (p. 27).
Sin dudas, el término democracia ha tenido una diversidad de

definiciones donde a su vez una multiplicidad de adjetivos calificativos
incorporados, según la época o el autor que la refiera, o si algún evento que
haya marcado un hito en la historia permitiese una calificación para el
momento. Así tenemos, por solo nombrar algunas: democracia
representativa, democracia participativa, democracia directa, democracia
consolidada e imperfectas, democracia elitista, democracia deliberativa,
democracia delegativa, etc.; todas ellas enmarcadas dentro de un contexto
de valores y principios de lo que representa su comportamiento en un
momento histórico determinado. Tal como se mencionó anteriormente, se
procura abordar el tema de la democracia en términos de los valores que
representa para la sociedad.
Tomando en consideración la última parte del párrafo anterior, es
importante señalar lo propuesto por Dahl (1989) quien considera que la
democracia es un valor universal perfecto que sirve de modelo, pero su
alcance es imposible en su totalidad; lo cual lo llevó redimensionar el
53
término democracia como sistema de gobierno en regímenes donde la
misma es su forma de gobierno, al llamarla “poliarquías”. Según palabras
del mismo Dahl (1989) esta está representada por los siguientes
elementos, y aquellos gobiernos que no lo asuman no pueden ser
considerados gobiernos demócratas, veamos:
a.- Derecho al voto, b.- Derecho a ser electo, c.- Derecho de los
líderes a competir por el voto popular, e.- Elecciones libres y
justas, f.- Libertad de asociación, g.- Libertad de expresión, h.-
Libertad de prensa y, j.- Que las instituciones públicas dependan
del voto popular. (p.14).
Tal como se observa, estos principios permiten que los ciudadanos

libremente puedan hacer uso de sus preferencias, manifestándose
mediante la elección directa. Los cuatro principios iniciales (a, b, c y d)
dan la posibilidad de elegir y ser electos, los tres siguientes (e, f y g)
están activados directamente con la ciudadanía, en la que la preferencia
es el norte principal; y como último principio (j) tenemos el que permite
que los órganos del poder público o sus instituciones sean electos por la
mayoría de los ciudadanos.
Estudio especial merece el hallazgo encontrado por O‘Donnell (2011:
22), también investigador del tema quien considera que existe una
democracia que emerge y se consolida -y cuya tendencia se hace fuerte
en América Latina- sobre situaciones muy particulares en la que “quien
gana unas elecciones estaría facultado para gobernar el país como lo
considere conveniente y en la medida en que se permitan las relaciones de
poder existentes”, este tipo de democracia es considerada por esta
investigadora como democracia delegativa. Si bien es cierto en países
latinoamericanos la propuesta de la democracia popular y directa forma
parte del discurso de sus principales líderes, no es menos cierto que tal
discurso en ocasiones no acompaña la praxis de la poliarquía al
encontrarse con que los gobiernos buscan constantemente cerrar espacios
de participación de democracia directa, mediante lo que esta investigadora
considera una ingeniería democrática, la cual buscan ejercer los
54
ciudadanos. Según el mismo O‘Donnell (2011), la democracia delegativa
se refiere:
A una concepción y práctica del poder ejecutivo según la cual
por medio del sufragio se le delega el derecho de hacer lo que
le parezca adecuado para el país […] las democracias
delegativas son intrínsecamente hostiles a los patrones de
representación normales de las democracias establecidas, a la
creación y consolidación de las instituciones políticas y,
especialmente, a lo que yo denomino rendición de cuentas
horizontal […] el componente liberal de estas democracias es
muy débil. (p.24).
Este tipo de democracia sin dudas debilita el rol ciudadano como

fiscalizador de la acción política y pública de los gobernantes,
reduciéndolos al punto único de elector y espectador pasivo de la gestión
gubernamental, además el debilitamiento del equilibrio del poder
constituido es notable si se toma en consideración el constante
intervencionismo del ejecutivo sobre el resto de las instituciones.
Otro elemento importante a considerar sobre el tema de la democracia
es lo concerniente a la calidad de la misma, es decir cómo llegar a una
calidad democrática en términos de gestión pública y del rol ciudadano en
su construcción. La democracia de calidad se basa en los principios
establecidos en la poliarquía de Dahl, donde autores como Corbetta y
Pérez- Liñán (2001: 150) y Altman y Pérez-Liñán (2002: 86) se refieren a la
calidad de la democracia como la “capacidad de aprovechar el potencial
único que la poliarquía ofrece en tanto régimen político”.
Barreda (2011) presenta una serie indicadores, sin que signifique que sean
los únicos, que permite que diversas instituciones u organismos
internaciones utilicen para medir la calidad de la democracia, bien sea en
su país de origen o a nivel internacional:
a.- Derechos políticos y libertades civiles. Son indicadores muy
utilizados para medir calidad democrática dada la relación que
tienen con los derechos políticos y las libertades civiles.
b.- Responsabilidades. Es un indicador un poco complejo y difícil
de construir dado que las personas tienden a referirse a las
instituciones y no al sistema; sin embargo se asocia a lo que el
55
ciudadano espera de la democracia como sistema de gobierno
y la capacidad de respuesta que tiene el mismo gobierno sobre
sus aspiraciones.
Representa la “aptitud –del gobierno- para responder a las
preferencias de los ciudadanos” (Dahl, 2002: 13).
c.- Participación. Es un indicador tipo estándar, dado que se
mide en la cantidad de votantes con la edad requerida para
ejercer el derecho.
d.- Estado de Derecho. La calidad de una democracia también
se mide por la existencia de un sistema legal que hace efectivos
los derechos políticos, las libertades civiles y los mecanismos de
rendición de cuentas. Sin un vigoroso Estado de Derecho,
defendido por un poder judicial independiente, la igualdad y la
dignidad de los ciudadanos están en riesgo (O’Donnell, 2001;
2004). Los principales elementos de este indicador está en
evaluar: los derechos de propiedad, la aplicabilidad de contratos,
la independencia del poder judicial y la eficacia del sistema legal.
e.- Rendición de cuentas.
En una democracia el gobierno y los representantes políticos están

sujetos a tres tipos mecanismos que ponen límites a posibles abusos de
poder: i) rendición de cuentas vertical: a través de elecciones regulares y
justas; ii) horizontal: a través de ciertas instituciones estatales; iii) social: a
través de diferentes grupos de la sociedad civil o incluso individuos
(O’Donnell, 2004). En este indicador se toman premisas establecidas por
la organización Trasparencia Internacional, por ejemplo la corrupción está
ligado a la eficacia de las instituciones estatales de control, particularmente
del poder judicial, siendo este un indicador de estado de derecho; así como
rendición de cuentas vertical (más específicamente, social): la garantía de
libertad de prensa o de expresión. Como se observa, una guía que bien
pudiera ser un instrumento para medir la calidad de la democracia en un
régimen democrático cualquiera, que bien pudiera sostenerse bajo los
56
principios de la misma democracia, pero cuya acción de gobierno no
representa niveles aceptables de compromiso y responsabilidad para su
constante mejoría y fortalecimiento. Este tema de la democracia está
íntimamente ligado al siguiente componente teórico, como lo son la
participación y la ciudadanía.
La administración pública y sus principales exponentes
A lo largo de la historia las técnicas administrativas han permitido que

la acción de gobierno se genere en un ambiente realmente más organizado,
eficiente y con capacidad para la rendición de cuentas; esto último se refleja
con mayor frecuencia cuando las innovaciones gerenciales que se dan en
el sector empresarial luego de ser experimentadas se trasladan para la
gestión pública, resultando en algunos casos exitosos en su implantación
en un sector tan complejo como es la administración pública.
Con el aporte de Bodino (1576), expresado en su obra Los Seis Libros
de la República, se comienza a entender la importancia que tiene el hecho
de separar a los funcionarios que administran el gobierno de aquellos que
administran justicia, así como de cualquier otra función que permita generar
un equilibrio en la toma decisiones en la estructura del Estado; la propuesta
de dividir funciones entre los colaboradores del monarca permitía una
mayor eficacia en los resultados esperados y por supuesto un mejor
acercamiento con la sociedad; y el consejo de mantener colaboradores
opuestos entre sí, era una estrategia para que los mismos se controlaran
entre sí, evitando acumulación de poder y riqueza.
Para el funcionario francés Bonnin (1808: 12) en su obra Compendio
de los Principios de la Administración Pública, la administración pública es
¨una potencia que arregla, corrige y mejora todo cuanto existe, y da una
dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas¨; este
autor (1808) en esta misma obra, expresa lo siguiente:
¡Qué no debe esperarse de la administración! Por sus cuidados
y vigilancia se aseguran los derechos comunes y personales, la
tranquilidad reina en las familias y la paz entre los ciudadanos;
57
las propiedades están preservadas de la violencia o de la
astucia, la fuerza pública contribuye al mantenimiento del orden,
la industria nacional se aumenta con la industria particular, se
sostiene el espíritu público, el hombre puede gozar en seguridad
de cuanto ama y posee, los individuos se ilustran
recíprocamente, y todos disfrutan de aquella seguridad que
aumenta a la existencia y de la felicidad objeto de sus deseos y
trabajos¡ (p.23).
El mismo Bonnin (1808: 217) agrega "el gobierno es propiamente la

administración suprema del Estado: es el que da vida al cuerpo político"
(…) "el gobierno es por sí mismo más dirigente y vigilante que activo. Su
acción es propiamente la administración". Por último, Bonnin (1808),
asegura lo siguiente:
Natural y políticamente no existen en la institución social más
poderes que el de formar las leyes y el de hacerlas observar y
esto último no existe esencialmente en el gobierno sino en la
administración (…) se puede pues, concebir a la sociedad sin
gobierno pero no sin administración (p.221).
Por su parte Vivien (1845: 116), otro francés que compartía ideas
con Bonnin sobre la importancia de destacar las diferencias de la
administración pública con el gobierno, consideró un elemento importante
dentro de la primera como lo es la política; "la política es la moral de los
intereses generales de la nación, por su lado la administración consiste
principalmente en la provisión de servicios públicos".
El también francés Macarel (1846: 32) da su aporte sobre los
principios que deben regir la administración pública al señalar en el Curso
de administración y derecho administrativo, los siguientes: Primer principio:
la sociedad brinda protección y seguridad a los desdichados. Segundo
principio: los establecimientos de beneficencia pública deben ser fundados
para recibir a los indigentes y toda clase de menesterosos. Tercer principio:
todo gobierno sabio debe favorecer la difusión de las luces y crear
establecimientos de instrucción pública de diversos grados. Cuarto
principio: las vías de comunicación públicas son una de las necesidades
materiales de toda la nación.
58
También tenemos al alemán Hegel (1844), quien en su idea de que
el Estado sería la expresión más actual de la autoconciencia del Espíritu, y
la sociedad también es expresión de esa autoconciencia, demostró la
condición para la existencia de la administración pública. Para Hegel (1844:
49), la administración pública tenía como función “el cumplimiento de la
decisión y la aplicación de las resoluciones del soberano (representado en
el monarca); en general, el desarrollo y vigencia de lo ya decidido, de las
leyes, de las disposiciones legales, etcétera” (paréntesis nuestro).
Otro alemán, Stein (1865: 22), sustentó su teoría sobre la
administración pública tomando en cuenta al Estado, considerando a éste
"como la comunidad de los hombres que funciona como voluntad y acción
en su personalidad". Para Stein (1865) la función principal del Estado debe
ser la de procurar la protección del interés individual y el progreso humano;
para ello el Estado y la sociedad deben ser independientes entre sí; dado
que el Estado como tal representa una personalidad orgánica, por lo que
su administración pública debe compartir la condición de independiente. En
resumen, Stein (1865: 25), en su obra La teoría de la administración,
manifiesta que"[...] esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los
órganos estatales y constituye, por tanto, la vida propiamente exterior del
Estado, es lo que se llama administración del Estado".
Por otro lado, en el ensayo Estudio de la Administración del
estadounidense Wilson (1887: 85), se plantea que: “(...) el objeto del
estudio administrativo es descubrir, primero, qué puede hacer
adecuadamente y exitosamente el gobierno, en segundo lugar cómo puede
hacerlo con la máxima eficiencia y al mínimo costo posible, tanto de dinero
como de energía”.
Para Bluntschli (1876: 49) es simplemente ¨la administración del
Estado¨, por su parte Otto Mayer considera que ¨la administración es la
actividad del Estado para el cumplimiento de sus fines¨; así como para
Carlos Marx (1844: 12), ¨la administración pública es la actividad
organizada del Estado¨; Goodnow (1980: 76) destaca que la administración
59
es la actividad de los funcionarios ejecutivos del gobierno. Marshall (1937),
asumió que:
La administración pública no es meramente una máquina
inanimada que ejecuta irreflexiblemente el trabajo del gobierno.
Si la administración pública tiene relación con los problemas del
gobierno, es que está interesada en conseguir los fines y los
objetivos del Estado. La administración pública es el Estado en
acción, el Estado como constructo¨ (p.14).
Por su parte Max Weber, atento a esta dificultad, optó por conceptuar
al Estado con base no en sus funciones o finalidades, sino con fundamento
en su medio específico: la fuerza física territorialmente monopolizada;
Gulick (1990:12) sobre la administración manifiesta que la misma es el
trabajo del gobierno; Guerrero (1997: 24) asume que la administración
pública ¨constituye la actividad del Estado que está encaminada a producir
las condiciones que facilitan la perpetuación de la sociedad y crear las
capacidades de desarrollo de los elementos que la constituyen¨; Guerrero
(1997) considera que existen dos definiciones para la administración
pública:
En sentido lato, administración pública es la actividad
encaminada a acrecentar el poder del Estado y expandir sus
fuerzas interiores al máximo; es decir, lo hace formidable.
Constituye una capacidad que produce poder.
En sentido estricto, administración pública es la actividad que
desarrolla la vida asociada a través del orden, la seguridad y la
subsistencia; es decir, auspicia la convivencia civilizada.
Consiste en una capacidad que produce civilidad. (p.32).
Ahora bien, según estos argumentos podemos considerar que la

administración pública es un instrumento de gobierno que permite
considerar la acción organizada del Estado en procura de sus fines
supremos. Por ejemplo, Sanz (1995) considera que “todo gobernante
necesita una organización que lleve a cabo y asegure el cumplimiento de
sus decisiones políticas. Para ello, los Estados modernos han ido
desarrollando aparatos encargados de «administrar» el poder político...”;
es decir, la administración pública está condicionada muchas veces a la
influencia de la política.
60
Por otro lado, la administración pública tiene la particularidad que la
mayoría –si acaso no todas- de sus acciones o actividades está influida por
el sistema político en la cual se encuentra inmersa, donde incluso como
bien lo dice Brewer–Carias la misma administración pública “también
condiciona a las instancias políticas, y participa en las decisiones políticas”;
pero a su vez el mismo Brewer–Carias advierte con lo siguiente:
…la administración pública debe verse como uno de los factores
determinantes del proceso de desarrollo, por lo que sin su
profunda transformación, la vía del desarrollo o permanecerá
cerrada o será dificultosa o dispendiosa….necesitamos de una
administración pública efectiva, eficiente y eficaz para la
realización de los planes de desarrollo (1984, p: 175).
Elezundia (1985) plantea una definición que concretamente asocia

la administración con el sector público, en el cual acota:
La Administración Pública es el conjunto de órganos
determinados dentro de las leyes para llevar a cabo las
actividades del Estado, cuya meta fundamental es la de elevar
en forma constante los niveles de vida de la población y su
bienestar. El Estado es el responsable de coordinar las
actividades del país para alcanzar sus metas. La Administración
Pública, denominada también sector público, comprende a los
gobiernos federales, estatales y municipales, así como a las
empresas descentralizadas y de participación estatal (p: 8).
Un aspecto fundamental de la administración pública es su

organización administrativa que permite darle estabilidad al sistema como
un todo. La “organización” es una de las funciones fundamentales del
proceso administrativo, considerada como pre-ejecutiva, y comprende la
estructura propiamente dicha, tanto de cada una de las unidades, como de
las relaciones entre ellas para conformar un todo, basándose en el trabajo
a realizar para cumplir los fines establecidos.
En el caso específico de Venezuela, la organización administrativa
del sector público determina los niveles en que está conformado el poder
desde el punto de vista de la administración centralizada y descentralizada;
sin embargo, en la administración descentralizada se observa que
únicamente existe una transferencia de competencias a los niveles
intermedios y bajos de la República, como lo son las gobiernos regionales
61
y las alcaldías, observándose que el poder queda relegado únicamente a
la elección de las autoridades de estas instancias, dado que no se transfiere
el verdadero poder de decisión, y el mismo solo se encuentra enmarcado
en la norma y no en la práctica. En relación al poder, Giddens (2001),
destaca que:
…El poder es la capacidad que tienen los individuos o grupos de
hacer que cuenten sus propios intereses o preocupaciones,
incluso si otros se resisten a ello. …El poder es un elemento que
forma parte de casi todas las relaciones sociales, como la que
existe entre empresario y trabajador. …La autoridad es el
legítimo uso del poder por parte del gobierno. Legitimidad
significa que los que están sujetos a la autoridad del gobierno la
aceptan… (p. 434).
Visión epistémica de la administración pública
La administración pública basa su visión epistémica en alcanzar

resultados tomando en consideración principios básicos de la
administración científica tales como organizar, planificar, dirigir y ejecutar;
sin embargo la importancia de la administración pública dentro de la
estructura del Estado se fundamenta en su comportamiento como
instrumento de gestión que debe facilitar el acercamiento entre la estructura
organizativa del Estado con el ciudadano. Simboliza el brazo ejecutor del
gobierno, en cualquiera de sus instancias en la instrumentación de políticas
públicas que viabilizan calidad de vida para la sociedad y por ende la
necesidad de incorporar estrategias que promuevan su modernización y
transformación según las necesidades de su entorno.
Nuevas corrientes en la administración pública
La administración pública ha transitado por diversos esquemas en las

que se procura sea cada vez más eficiente en sus procesos y con
resultados de verdadero impacto en materia de calidad y de verdadero
impacto para la cual tiene destinado los recursos que se le asignan. Hay
diversa propuestas que se focalizan en superar los escollos que establece
62
el exceso de burocracia o burocratismo en diversas instancias de la
administración gubernamental, en las que se busca simplificar no solo los
trámites de las actividades y procedimientos, si no también que se
garanticen los diferentes mecanismos de control para que los recursos
alcancen su cometido que es la de generar bienestar a la ciudadanía, y por
supuesto que los mismos sean utilizados de una manera trasparente. Por
otro lado, incorporar estrategias que permitan visualizar una administración
pública viable en términos de ciudad o localidad y de comportamiento
unísono con las necesidades de la ciudadanía, en las que esta última brinde
votos de confianza en el manejo de la agenda pública y de la
corresponsabilidad que le sugiere el participar directamente en su
construcción; así como asumir el compromiso en la consolidación de
espacios sustentables, en la que su contribución es vital para el crecimiento
y desarrollo competitivo de la localidad. Esta investigación se focaliza en
tres propuestas que se han desarrollado en los últimos 25 años, tales como
la llamada nueva gestión pública, los estilos gerenciales y la participación
ciudadana; la primera ligada directamente con la administración pública
dada la similitud de su comportamiento, la segunda asociada a las distintas
formas de gerenciar y la tercera asociada al término participación.
Nueva gestión pública
La expresión gestión, para efectos de este trabajo de investigación,

está directamente relacionado con la administración dado que existen una
gran variedad de documentos y de textos en la que sus autores al
describirla o definirla la asumen como iguales en su comportamiento. Así
que el término gestión pública está directamente relacionado con la
administración pública, siendo Bonnin (1812) uno de sus principales
exponentes en cuanto a dar una caracterización de dicho término se refirió
al hecho de la necesidad de cumplir las normas y leyes como algo
estrictamente obligatorio para “la gestión de los asuntos públicos”; Wilson
(1887) fue quien por primera vez mencionó lo que hoy se conoce como
63
administración pública, definiéndola como “el campo de los negocios
públicos”, haciendo de ella una separación de lo político. También está
White (1936) quien introduce el término management (manejo) el cual
impulsa desde su obra Introducción a la Administración Pública, en la que
destaca que la administración pública debe asentar sus bases en el manejo
más que en la fundamentación de las normas y leyes.
Toda una evolución. En la medida que el Estado creció y se hizo más
fuerte, la administración pública y sus derivados (gestión/gerencia
pública) también fueron haciendo mayor acto de presencia en las
diferentes naciones; el Estado al asumir mayor cantidad de
compromisos, así como en ocasiones una intervención desmedida de
sus actos regulatorios o de interés benefactor fue dividiéndose
territorialmente para facilitar su cercanía con el individuo, además de
garantizar mayor control sobre sus decisiones y acciones. Esta simbiosis
ha permitido diferenciar entre la llamada administración pública
tradicional y la moderna, esta última relacionada directamente con
prácticas gerenciales que anteriormente eran de uso exclusivo en la
administración no pública (privada), asumiéndose su experiencia como
una búsqueda de mayor eficiencia en el manejo de los recursos, así
como de procurar ganar espacios para la desburocratización de la
estructura pública, intentando volver más participativa y descentralizada
la gestión de lo público. Para ello se propone, a mediados de los años
noventa, la llamada nueva gestión pública como una forma de oxigenar
los gobiernos en el manejo de los recursos y el diseño de sus políticas
públicas.
Fue Hood (1991), quien desarrolló la propuesta de la denominada
Nueva Gestión Pública (NGP), también conocida en el mundo anglosajón
como New Public Management (NPM), según sus ideas “es un matrimonio
entre el Nuevo Institucionalismo y la gerencia profesional”, donde este
Nuevo Institucionalismo, según el mismo Hood (1991), basa sus acciones
en la búsqueda de reformas administrativas mediante ideas de
competencia, elección, transparencia y control; en el caso de la gerencia
64
profesional se estudia la organización burocrática interna de la
organización, ideas promovidas por el Neo-Tailoristas, en las que Pollitt
(1993) describe como una reducción de la burocracia y sus normas de
actuación, simplificación de la estructura jerárquica, así como el
perfeccionamiento de los mecanismos de motivación, vinculados a
sistemas de control. En este sentido la NGP está basada en criterios de
rendición de cuentas de los recursos y de las metas propuestas,
focalización en los resultados y no en los procedimientos,
unidades/departamentos orientados a la eficiencia y desapegados de
intereses externos, disminuir costos innecesarios y aumentar la calidad
para incentivar la competitividad en el mercado, utilizar instrumentos
gerenciales dentro del contexto de la gestión pública, eficiencia en el gasto;
esta propuesta fue puesta en marcha en el gobierno de Margaret Thatcher
en la Gran Bretaña, obteniendo un calificado éxito a tal punto que hoy día
aun es considerado “exportable”.
Osborne y Gaebler (1992), la denominan como una «reinvención del
gobierno», proponiendo una versión para los Estados Unidos; su
adaptación coincide con la NGP en la desregulación, una gestión orientada
hacia el cliente, énfasis de responsabilidades de gestión y motivación para
la mejora, introducción de la competencia y el mercado, métodos de
evaluación y técnicas de gestión, descentralización, reorganización e
implicación de la función pública en la gestión y las reformas; para Hughes
(1997: 105), la NGP representa pasar del concepto de administrar (seguir
instrucciones) al de gestionar (conseguir resultados).
El mismo Osborne, pero esta vez acompañado de Plastric, proponen
cinco estrategias que permitirían cambios radicalmente significativos que
conllevan tocar intereses políticos, y de carácter sustancial en la manera
de gestionar lo público; su propuesta sobre la reinvención se asume:
…a la transformación fundamental de los organismos y sistemas
públicos para que se produzcan mejoras espectaculares en su
eficacia, su eficiencia, su adaptabilidad y su capacidad para
innovar. Esta transformación se logra cambiando su propósito,
sus incentivos, su responsabilidad, su estructura de poder y su
cultura (Osborne y Plastric, 1998, p. 30)
65
Tal como se observa en estas ideas, hay intenciones claras de separar
la política de la gestión pública, una promoción a la competitividad entre las
unidades del gobierno, utilizar estrategias gerenciales que garanticen
resultados y sancionar las faltas dentro de la estructura organizativa.
Entre los principales promotores de estas propuestas –“tropicaliza”
varios de sus componentes- está el Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo-CLAD en la que basa sus ideas en la
necesidad que tienen los gobiernos de América Latina de reformular su
manera de gestionar y administrar los recursos públicos. El CLAD
considera pertinente, y así lo expresa en diversos documentos
(específicamente el que fue preparado por el Consejo Científico del CLAD
y aprobado en su sesión del día 14 de octubre de 1998 por el Consejo
Directivo del CLAD), que los gobiernos asuman la responsabilidad y el
compromiso de prestar más atención en la formulación de políticas públicas
incluyentes y de alto contenido social, simplificación de procesos,
incorporación de ciudadanos en la toma de decisiones que le afectan,
validar sistemas de control institucional y social, así como establecer
políticas y estrategias vinculantes entre sí para búsqueda constante de la
transparencia y la oportuna rendición de cuentas, tomando como base la
despolitización de la burocracia, impulsar la democratización de los
espacios de decisión, garantizar la profesionalización del funcionario,
profundizar la descentralización y desconcentración de los servicios.
Nueva Gestión Pública en Venezuela
En Venezuela, se plantearon una serie de cambios políticos,

económicos y sociales a partir de agosto de 1999, cuando se instala la
Asamblea Nacional Constituyente, con el objeto de redactar y proponer una
nueva Constitución que sirviera de base para grandes innovaciones y
transformaciones en el país, entre las que se destaca una forma distinta de
diseñar y hacer gobierno e incluso de la aplicación de mecanismos e
instrumentos inéditos para el logro de sus fines supremos. Y por supuesto,
66
de reformas administrativas que permitieran modernizar la administración
pública y su forma de gerenciar los asuntos públicos; dando nacimiento, sin
lugar a dudas, a un nuevo esquema para gobernar.
Ahora bien, para que la estructura administrativa pueda someterse a los
postulados constitucionales, es importante la consolidación y permanencia
de instituciones que mediante su accionar transparente y sometido a
normas de control garanticen el equilibrio organizacional, funcional y
administrativo de sus actividades; y por supuesto, en consecuencia brinden
una mejor calidad de vida a sus “clientes” que en definitiva vienen a ser los
ciudadanos a los cuales debe servir directamente sin ningún tipo de
condición racial, ideológica, étnica, religiosa o política. Ante esto, es
indispensable resaltar que la eficacia y la eficiencia de las actividades
gubernamentales dependen directamente de su estructura, y de la
adecuación permanente a los objetivos, metas y funciones de cada unidad
administrativa que componen la organización estatal.
Claro está que una estructura gubernamental debe contar con
principios organizativos y administrativos propios de lo público, en
concordancia con el tipo de Estado que constitucionalmente represente a
la población que forma parte de él y que sea capaz de responder a la
demandas sociales de esta misma población, donde incluso cada
particularidad histórica, política y cultural tiende a definir el modelo
organizativo en su administración pública; es decir, podemos resaltar que
no hay un solo modelo organizativo en este sentido.
En el caso particular del Estado Venezolano, el mismo se define en
su texto constitucional como un Estado Democrático y Social de Derecho y
de Justicia (CRBV-99, Art. 2), resaltándose en su exposición de motivos en
lo referente a la Gestión Pública, donde concibe a la misma “…como un
proceso en el cual se establece una comunicación fluida entre gobernantes
y pueblo, implica modificar la orientación de las relaciones entre el Estado
y la sociedad, para devolverle a esta última su legítimo protagonismo”. Esta
una forma de expresar la importancia que tiene la sociedad dentro del
67
Estado y que su protagonismo está dado sobre la base de la
responsabilidad y la participación.
Y más adelante la misma exposición de motivos de la CRBV-99, en
relación a la Administración Pública establece:
Por definición, la función ejercida por la Administración Pública
está sujeta al servicio público o interés general, por ende debe
estar al servicio de la ciudadanía sin ningún tipo de distinciones,
de privilegios o discriminaciones….Es por ello que se precisan
los principios que deben fundamentar a la Administración
Pública, los cuales no requieren de mayor explicación:
honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia,
transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad.
Principios que expresan con claridad el nuevo camino que deben
seguir los funcionarios que ejerzan el Poder Público. Además de
estos principios rectores se reitera el sometimiento a la ley y al
derecho, es decir, el principio de la legalidad de la actividad
administrativa. (Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, 1999, p: 4).
En esta parte de la exposición de motivos se deja clara la intención de

que el ciudadano está privilegiado por la administración pública en los
términos de sus requerimientos, por su parte la administración pública debe
responderle asumiendo una serie de principios que marcarán su
comportamiento frente a éste. El artículo que le da sustento a esta parte de
la exposición de motivos, es el 141 de la misma CRBV-99, en la que
manifiesta que la administración pública “está al servicio de los ciudadanos
y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad,
participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de
cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con
sometimiento pleno a la ley y al derecho” (Sección segunda: De la
administración pública). Desde este artículo y sus siguientes dan viabilidad
a la Ley Orgánica de la Administración Pública (creada en el año 2001;
reformada en 2008; última reforma en 2014).
Es interesante revisar las exposiciones de motivos, creación y
reformas, de la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP) en
Venezuela en las que las reformas planteadas prácticamente no coinciden
en los términos del espíritu del constituyentista del año de 1999, veamos:
68
Creación (según Gaceta Oficial N° 37.305 de fecha 17 de octubre
de 2001):
…establecer los principios y bases que rigen la organización y el
funcionamiento de la Administración Pública; los principios y
lineamientos de la organización y funcionamiento de la
Administración Pública Nacional y de la administración
descentralizada funcionalmente; así como regular los
compromisos de gestión; crear mecanismos para promover la
participación y el control sobre las políticas y resultados
públicos;…(Exposición de motivos de la LOAP, 2001)
Primera reforma (según Gaceta Oficial N° 5.890 Extraordinario,

Decreto Nº 6.217 de fecha 15 de julio de 2008):
la consolidación del Estado democrático y social de Derecho y
de Justicia, conlleva la necesidad de efectuar cambios en las
estructuras públicas, con la finalidad de adaptarlas a la nueva
realidad social y política del país, y maximizar la eficacia y la
eficiencia de la Administración Pública, destruyendo las
estructuras burocráticas y paquidérmicas que han caracterizado
a las instituciones públicas, a los fines de lograr un acercamiento
efectivo a la población y la satisfacción de sus necesidades
fundamentales de manera oportuna, así como superar los
procesos burocráticos enquistados, pero garantizando el apego
a la legalidad en la actuación (Exposición de motivos de la
LOAP, 2008)
Segunda reforma (según Gaceta Oficial N° Decreto Nº 6.217 de fecha

15 de julio de 2008):
…dirigido a rescatar la economía nacional, la eficacia y la
eficiencia de las estructuras públicas reforzando y fortaleciendo
valores esenciales del ejercicio de la función pública, enmarcada
en los principios de solidaridad, honestidad, responsabilidad,
vocación de trabajo, amor al prójimo, inspirados en la ética y
moral socialista, todo ello en la lucha contra la corrupción y el
burocratismo. A tal efecto, se otorga rango legal a las
vicepresidencias sectoriales, con fines de control a nivel superior
de la Administración Pública, de la adecuada ejecución de
políticas y la eficiente administración de los recursos…,
(Exposición de motivos de la LOAP, 2014)
En la creación (originaria de la Asamblea Nacional) de la Ley Orgánica

de la Administración Pública se observa un apego directo y respetuoso al
espíritu del constituyentista del año 1999, en las que se indica cual es el
camino a seguir en términos de gestión pública a fin de hacerla eficiente a
69
partir de ese momento; en la primera reforma (vía decreto presidencial,
2008), se plantea la necesidad de adaptación a los nuevos tiempos,
reconociéndose el alejamiento y la poca capacidad de respuesta que tiene
la administración pública con los ciudadanos y su ineficiencia en los
procesos que le competen; y en la segunda reforma (vía decreto
presidencial, 2014) nuevamente se reconoce la incapacidad de ser eficaz
y eficiente, incluso se adicionan elementos como “vocación de trabajo,
amor al prójimo, inspirados en la ética y moral socialista”, lo cual supone
ayudan a contrarrestar la corrupción y la excesiva burocracia; sin embargo,
y contradictoriamente, esta última –burocracia- se combate creando nuevas
estructuras, como lo es el caso de las vicepresidencias sectoriales.
Por supuesto, existen otras normas y leyes vinculadas al ejercicio de
la administración pública en Venezuela; pero a efectos de este trabajo solo
se consideran las directamente vinculadas a las dimensiones expuestas en
los objetivos: gestión pública centralizada y descentralizada, estilos
gerenciales y participación ciudadana.
Bajo esta orientación, se considera que la administración pública debe
asumir un enfoque gerencial que le permita el logro de metas
gubernamentales de real impacto en lo social, económico y con sentido
político pluralista, manteniendo la coherencia del discurso en la aplicación
de técnicas acordes a las necesidades de la estructura organizacional
pública. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999),
presenta en varios de sus artículos elementos que invocan un seguimiento
de los postulados básicos de la propuesta dada por la Nueva Gestión
Pública. Entre ellos podemos destacar:
1.- Transferencia de la potestad de organización de la
administración pública desde el poder legislativo hacia el poder
ejecutivo (artículo 236, numeral 20). Es decir, el Presidente de la
República puede <suprimir> el tamaño de la administración pública
si así lo considerase necesario, eliminar el burocratismo. Para esto
último debe existir la voluntad política para su efectividad.
70
2.- Establecimiento de controles sociales y de instancias de
participación ciudadana de manera directa en los asuntos públicos
(artículos: 62, 70, 71,72, y 143), lo cual permite activar dispositivos
de responsabilidad dentro de la gestión pública. 3.- Establecimiento
de principios de transparencia y responsabilidad en áreas
específicas de la gestión pública: Organización funcionamiento del
gobierno (art. 6); de la administración pública (art. 141), en este
artículo se plantean diferentes principios que llaman al
establecimiento de indicadores dada su vinculación con la
transparencia y la responsabilidad, tales como: participación,
celeridad, rendición de cuentas, eficacia, eficiencia, entre otros;
también el régimen socioeconómico es evaluado (art. 299); así
como la gestión fiscal (art. 311).
4.- La gestión por resultados se ve reflejada en el art. 315 en el
cual se establece la necesaria vinculación plan-presupuesto, donde
los objetivos y metas específicas, así como los responsables de los
mismos deben estar plenamente identificados para el alcance de
los resultados esperados.
5.- Por otro lado, la flexibilidad está representada por la llamada
descentralización funcional, la cual no es más que la transferencia
de competencias de ente a otro con personalidad jurídica propia, y
tiene su asidero en el art. 142, el art. 184 y al art. 300.
6.- Y por último, el relacionado con la posibilidad de dar
concesiones por parte del Estado a terceros o particulares (art.
113), la iniciativa privada en actividades del Estado (art. 112), y la
transferencia de servicios a organismos públicos no
gubernamentales o estatales (art. 184).
Ahora bien, pareciera que la administración pública se mantiene en

deuda con estos postulados constitucionales, dado que aún no se observan
cambios sustanciales en virtud de que se ha observado un crecimiento en
el número de entes y organismos públicos, y con ello de la nómina
71
dependiente del presupuesto público. Lamentablemente, las instancias de
control y participación han asumido matices políticos y controversiales en
su accionar. La ausencia de indicadores o mecanismos de medición es
notable dentro de los entes gubernamentales y en los casos que existen,
su aplicabilidad no es vinculante. El presupuesto y su compatibilidad con
los planes establecidos no es del todo compartido por una buena parte de
la ciudadanía que siente que no son tomadas en cuenta sus necesidades
prioritarias y que el financiamiento de las metas no se corresponden con la
realidad del país, obviándose de momento la importancia que tiene el
llamado presupuesto participativo en la que la misma ciudadanía puede
expresar no solo sus inconformidades en materia de servicios y políticas
públicas locales, sino que también puede aportar sus propuestas en
instancias creadas para tal fin, como lo es el Consejo Comunal, cuya
estructura y metódica permite la incorporación de actores comunitarios, así
como el reflejo de las necesidades básicas de la localidad desde cada uno
de sus espacios, acercándose así a la gestión gubernamental. La
descentralización como proceso de acercamiento entre el gobierno
(representada por la administración pública) y la ciudadanía entró en un
proceso de estancamiento e inclusive de regresión (re-centralización para
algunos). El Estado, representado ejecutivamente por el gobierno central,
ha asumido el control de todas y cada una de las áreas consideradas
prioritarias, donde las mismas deben permanecer bajo la tutela estatal,
minimizando la posibilidad de que el sector privado participe en actividades
relacionadas con el Estado; evitando el libre mercado dentro del sector
público.
Todo esto contradice lo planteado como propuesta por la Nueva
Gestión Pública; en realidad no se está obligado al cumplimiento cabal de
esta propuesta gerencial, pero su adaptación es posible si se toman como
premisa las intenciones que busca como la eficiencia en los procesos,
minimización de la burocracia, responsabilidad de los actos, rendición de
cuentas, participación ciudadana como ejercicio de democracia dentro del
esquema de la co-responsabilidad de gestión dentro de la acción pública;
72
dentro de este esquema es muy sencillo adaptar a la gestión pública en
Venezuela. Sin embargo, y lo que es más grave aún, está el hecho de no
cumplimiento de lo establecido por la CRBV-99 en términos prácticos, dado
que si bien es cierto existen las instancias y las bases legales que sustentan
su aplicabilidad, también no es menos cierto la falta de voluntad,
cooperación y coordinación para que se cumplan cabalmente estos
postulados.
Participación Ciudadana
La participación siempre ha sido considerada como una forma de

expresión por parte de los ciudadanos para elegir gobernantes o
funcionarios que decidirán sobre los destinos de una nación, región o
localidad, en ocasiones supeditada a lo electoral; la misma siempre ha sido
abordada desde diferentes teorías o metodologías. El tema de la
participación debe ser cuidadosamente revisado en virtud de que en
muchas ocasiones es vinculada a lo exclusivamente electoral, o en
situaciones de conflicto contra la estructura gubernamental o de sus
instancias, por ello acudimos a la descripción que le dieran Barnes y Kaase
en la que la definen como “toda actividad voluntaria realizada por
ciudadanos individuales tendentes a influir, directamente o indirectamente,
en las elecciones políticas en varios niveles del sistema político” (1979:42);
evidentemente es un acercamiento que hace este autor en relación al
elemento político, entendiéndose su vinculación con este. Por otro lado, es
importante observar lo manifestado por Nelsson (1979), en la que de alguna
manera sectoriza o clasifica el sentido de la participación al expresar:
“acción desarrollada por ciudadanos privados dirigida a influir en las
acciones o en la composición de los gobiernos nacionales o locales”
(1979:9), incluso de hasta una participación contra el orden establecido.
Seligson y Booth (1978) también hacen un aporte si se quiere un poco más
preciso y con sentido distributivo de lo que debe ser la participación, al
considerar que “comportamiento que influye o pretende influir en la
73
distribución de los bienes públicos” (1978:6). También nos encontramos
con una definición mucho más elaborada y vinculada a la acción política del
gobierno a través de su estructura administrativa, como es la que expresa
Verba (1996:1): “la participación es un mecanismo para la representación,
un medio por el cual los gobernantes son informados de las preferencias y
necesidades del público y son inducidos a responder a esas preferencias y
necesidades”.
Hay avances significativos que comprueban la importancia que tiene
el hecho de que el ciudadano asuma con responsabilidad los asuntos que
le competen como miembro de una colectividad, o ser parte misma de una
sociedad. Entre las definiciones más clásicas sobre participación esta la
dada por Verba y Nie (1972: 2), al manifestar que esta “se refiere a las
actividades de los ciudadanos privados que tienen como objetivo más o
menos directamente a que influyan en la selección de personal
gubernamental y, o a las acciones que realizan”. La misma Verba (1996:1),
agrega posteriormente “la participación es un mecanismo para la
representación, un medio por el cual los gobernantes son informados de
las preferencias y necesidades del público y son inducidos a responder a
esas preferencias y necesidades”, lo que indica que este mecanismo es
una herramienta para que el individuo exprese su conformidad o
controversia para con el gobierno de turno más allá de lo electoral, es decir
un ejercicio de ciudadanía. Para Giner (1999: 48-49): “cuando hay
participación, hay autonomía. Hay que fomentar reivindicaciones locales,
de los barrios, de colectivos, las demandas que hacen, las
reacciones…esto es reactivo, al igual que fomentar las actividades
proactivas de defensa, aunque tengan algunos costos”, esto no es más que
la búsqueda constante de la bien entendida confrontación entre ciudadanía
y localidad.
La participación de la ciudadanía en términos de democracia, el
aporte de Dahl (1989: 221-222) es significativo al reflexionar que esta “es
la libertad de expresión de los ciudadanos, imprescindible para que exista
participación efectiva, control de la agenda pública y comprensión
74
ilustrada”, lo cual se refiere a la importancia que tiene el hecho de que los
ciudadanos se involucren en los asuntos públicos, pero con ciertos
elementos que le permitan entender no sólo su rol dentro del proceso
participativo sino también de lo imprescindible que es el estar preparado y
consiente de las decisiones que se deben tomar, o de los proyectos que se
deben impulsar y promocionar.
Para la CEPAL, la ciudadanía debe ser entendida como “una
comunidad de personas que no se restringen a sus actividades privadas,
sino que además concurren en el espacio y el debate públicos para
participar en proyectos y en decisiones compartidas”, y que para construir
una sociedad más participativa y solidaria, el Estado y sus actores sociales
deben hacer esfuerzos conjuntos para que los espacios deliberativos y de
toma de decisiones, sean cada vez más amplios y garantes de la opinión
de todos. En este sentido, es importante considerar que la relación entre el
poder institucional y el ciudadano es de un compromiso mutuo; el primero
debe brindar los espacios para el ejercicio de la participación política en las
que el segundo bien considere hacerlo, así como este último presionar para
que el poder cumpla con su parte. Para ello, los acuerdos que se deben
generar en esta materia deben ser realmente claros, transparentes y
equilibrados.
Para que la ciudadanía se organice y participe en los asuntos públicos
es importante que ésta tenga una serie de motivos presente, así como de
aspiraciones que intenten reflejar su interés en una mejor calidad de vida,
además de la necesaria percepción de que la gestión pública es realmente
eficiente en la administración de los recursos del contribuyente y los
proveniente del fisco nacional, esta última se expresa por la vía de la
llamada contraloría social.
Según Schneider (2007) existen una serie de elementos que motivan
la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, estableciendo
cinco tesis al respecto, veamos:
Primera Tesis: La participación, movilización y organización de los
individuos ocurre cuando se da la disparidad entre las expectativas de
75
ciertos sectores de la población y la capacidad para satisfacerlas. Toda
vez que se producen situaciones de privación relativa se dan las
condiciones para que los individuos participen. (p.46).
Segunda Tesis: La participación ocurre cuando las personas poseen
los recursos necesarios para poder embarcarse en acciones colectivas.
Es así que los individuos con altos niveles de ingreso, status laboral y
calificación educacional son más activos en política y más propensos a
la participación en asuntos públicos. Por ende, las sociedades con
mayores niveles de desarrollo socioeconómico serán las que presenten
mayores niveles de participación. (p.47).
Tercera Tesis: La participación ocurre cuando además de los recursos,
las personas tienen el deseo, la motivación y la predisposición de tomar
parte: quieren participar y creen que deben hacerlo. (p.49)
Cuarta Tesis: La participación sólo es posible cuando además de los
recursos individuales y la predisposición psicológica, se movilizan,
fundamentalmente, recursos organizativos sean de carácter formal o
informal. La acción se canaliza hacia fines colectivos por medio de las
funciones coordinadoras y dirigentes de una organización o de sus
líderes. (p.51).
Quinta Tesis: El capital social puede ser un elemento clave para
explicar la participación. Allí donde existan altos niveles de capital
social habrá mayores probabilidades de contar con ciudadanos
participativos. (p.53).
Tal como se observa, en las consideraciones de Schneider (2007), no

solo deben existir mecanismos (leyes, normas, acuerdos) e instancias
(entes, órganos, unidades administrativas de apoyo) para que la ciudadanía
participe activamente, sino también es necesaria que la sociedad mantenga
la cultura de la participación orientada hacia la acción colectiva y
comunitaria; donde el impulso de programas sobre el control social no sólo
abarque a un sector o estrato de la sociedad, sino que sea ampliado hacia
los sectores más vulnerables de la misma, dado que siempre está
76
desinformada, con pocos instrumentos para ejercer sus reclamos, y menos
aún cuentan con la formación necesaria para el ejercicio pleno de sus
derechos para una mejor condición de vida local.
Ahora bien, en el caso de Venezuela la participación en los años previos
a 1999, siempre tuvo un alto contenido político en la que únicamente se
consultaba a la sociedad sobre temas electorales, es decir, elegir sus
autoridades, o al menos era la costumbre de que se le convocaba para
cambiar el gobierno. A partir de 1999, y tomando buena parte de lo
considerado por la Comisión para la Reforma del Estado (COPRE) en años
anteriores, y que buscaba mayor eficiencia y eficacia en manejo de los
recursos públicos, se le da un impulso constitucional al ser incluida dentro
de la carta magna dedicándosele diversos apartados en la que se destacan
la importancia que representa el hecho de formar parte de las decisiones
públicas, además de también de validar diferentes instancias y opciones
que tiene la ciudadanía para incorporarse en la formulación de políticas
públicas dentro su ecosistema natural. Por ello, Pereira y Urdaneta (2010)
aseguran que la participación es “el acceso y uso de los ciudadanos de
mecanismos e instancias disponibles en la sociedad o generados por ellos
que le permiten influir en la toma de decisiones políticas y públicas”. Por su
parte, Martínez (2011: 22) considera que la participación por parte de la
sociedad en los asuntos diversos de lo público, bien sea desde lo individual
o lo colectivo:
1) Se ponen en juego relaciones de poder y habilidades de
quienes no gobiernan para influir en la distribución de los recursos
y los procedimientos de gobierno; 2) se producen debates acerca
de los derechos y deberes de todos los grupos sociales; y 3) se
promueve el acceso a las instituciones donde se negocian y
regulan conflictos sociales.
Esta situación de siempre presionar a las instancias gubernamentales

a fin de garantizar los espacios de participación, permite procurar que la
agenda pública sea abierta al contexto ciudadano, es una forma cotidiana
dentro del marco democrático de cualquier país, donde la sociedad civil
debe asumir un rol de posición crítica constante en la fiscalización de los
procesos administrativos con incidencia presupuestaria y financiera,
77
midiéndolos a través de los servicios públicos y de políticas de bienestar
colectivo.
En Venezuela, los gobernantes y funcionarios públicos coinciden en
el discurso de la participación protagónica, incluyente y democrática en la
que el empoderamiento en la toma de decisiones por parte del ciudadano,
ayuda al buen desempeño de la gestión pública; sin embargo, nos
encontramos muchas veces con una ciudadanía que al parecer, en
ocasiones, no entiende dicho rol y no lo asume con el compromiso del caso,
dejando de lado la posibilidad de mejorar sus condiciones de vida, o
simplemente desvirtúan la esencia propia de la participación; existen, en el
caso venezolano, instancias de participación diseñadas en el contexto de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV-1999), tal
como se señalaron anteriormente los Consejo Federal de Gobierno y el
Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas;
así como los Consejos Locales de Planificación Pública, Consejos
Comunales, Asambleas de Ciudadanos; incluso desde el gobierno central
se establece la figura del llamado Estado Comunal, el cual rompe con el
esquema tradicional y constitucionalmente establecido en materia de
formulación de propuestas y de vinculación con el presupuesto desde la
base de lo participativo, proponiéndose en igualdad con la estructura formal
de gobierno, sobre todo al nivel de lo local, al momento de dichas
formulaciones.
Sin embargo, aun cuando algunas de estas instancias de participación
no se encuentran explicitas en la CRBV-99, y por ende ha generado
debates intensos sobre legalidad en su proceder, también no es menos
cierto que la misma CRBV-99 manifiesta en su exposición de motivos “Se
incorpora una declaración general sobre la participación como elemento
consustancial con la naturaleza del gobierno y la administración municipal”,
en la que se estimula la posibilidad de crear nuevas instancias de
participación partiendo desde el nivel comunitario; buena parte del debate
espera que la mayoría de estas normas puedan ser elaboradas desde el
78
seno de lo Estadal y Municipal, a través de sus cuerpos legisladores, y no
desde instancias como la Asamblea Nacional.
Las leyes y normas que regulan la participación ciudadana en
Venezuela están dada, tal como se comentó anteriormente, en la CRBV-99
referenciado en su artículo 6, 182 y 184; en la Ley Orgánica de Planificación
(2001): artículos 27, 58 y 59; Ley de los Consejos Locales de Planificación
Pública (2002); Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de
Políticas Públicas (2002); Consejo Federal de Gobierno (2010); Ley
Orgánica del Poder Público Municipal (2013); Ley Orgánica de la
Contraloría Social (2010), Ley Orgánica de la Planificación Pública y
Popular(2010); Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria (2012); así como
la Ley Orgánica de los Consejos Comunales (2009), Ley Orgánica de las
Comunas (2010), Ley Orgánica del Poder Popular (2010).
79
TERCER MOMENTO
ESCALA DEL SENDERO INVESTIGATIVO
“No es en los hombres sino en las cosas

donde hay que buscar la verdad”
Platón
EL PUENTE QUE UNE LA TEORÍA Y LA PRÁCTICA: EL CAMINO

CONDUCENTE A LA PRODUCCIÓN DE UN NUEVO CONOCIMIENTO
Fundamentación Epistemológica
El camino conducente a la producción de nuevos conocimientos,

consintió a la autora en primera instancia el discernimiento del abordaje
metodológico, el cual conferirá reconocer, profundizar y avalar la
cientificidad del trabajo de investigación. En el entendido de que el abordaje
que se realizará en las empresas sujetos de estudio se orientará a la
concepción de un nuevo conocimiento y este a su juicio debe tener
características de severidad y cientificidad, es por ello, que es inevitable
deducir que la ciencia del método o teoría del conocimiento, llamada
también epistemología, Beuchot (2005), la describe como el estudio del
conocimiento "en cuanto a su verdad o falsedad". (p.73).
Considerando el bosquejo del filósofo de la ciencia o epistemólogo,
cualquiera sea la perspectiva científica la producción de teoría es la clave,
principalmente sobre la conceptualidad del mundo por parte del
investigador. Si se refiere a una perspectiva del método mixto.
A este planteamiento se une Hernández (2014:532), enunciando que la
meta de la investigación mixta no es reemplazar a la investigación
cualitativa ni a la investigación cuantitativa, sino a utilizar la fortaleza de
ambos tipo de investigaciones en cuando a la indagación y pesquisa,
combinándolas y tratando de minimizar las debilidades potenciales. A partir
de los dos métodos en referencia al cuantitativo, tiene particularidades tales
80
como: contar, pesar y medir, el resumen estadístico, el lenguaje
matemático sus características habituales, los fenómenos y las relaciones
entre fenómenos deben expresarse cuantitativamente, el método
cualitativo: transforma al discurso en el objeto privilegiado para investigar a
la sociedad, buscando establecer identidades y diferencias mediante el
análisis del lenguaje, a realidad social enfoques o paradigmas principales,
adquiere relevancia para el diseño de la investigación la definición del
procedimiento que permitirá a la indagación cumplir con sus objetivos, es
decir el tipo de investigación a desarrollar, respecto de lo cual es importante
recordar que Beltrán (1985), se cuestionaba acerca de la posibilidad de que
existiera solo un gran método científico que orientara el que hacer de las
ciencias sociales, en abierta alusión a su rechazo a que el modelo
metodológico de las ciencias físico-naturales, guiara en forma exclusiva el
quehacer de la sociología como ciencia, ampliando a diferentes vías el
acceso metodológico.
A este planteamiento se une lo dogmático de Gadamer (1999)
enunciando lo hermenéutico de todos los métodos, aseverando a esta
última como fruto de un proceso y que equitativamente sea cual fuere el
camino desarrollado o recorrido adecuadamente y con ética, al final, el fruto
es conocimiento, ello consiente establecer que el debate sobre la ciencia
no es un debate sobre el método, este es una herramienta. Teniendo
presente entonces la caracterización de teoría, obedeciendo a los
diferentes enfoques que se relacionan con la realidad a indagar, en el caso
particular, el estudio en desarrollo estará enmarcado en las ciencias
sociales por lo tanto se orienta en ese campo y toda la metodología a aplicar
girará en torno a ella. En este sentido, Bunge (Ob.Cit) señala:
El estudio del método científico es, en una palabra, la teoría
de la investigación. Esta teoría es descriptiva en la medida
en que descubre pautas en la investigación científica (y
aquí interviene la historia de la ciencia, como proveedora
de ejemplos). La metodología es normativa en la medida
en que muestra cuáles son las reglas de procedimiento que
pueden aumentar la probabilidad, de que el trabajo sea
profundo (p. 68)
81
De este modo, encontrarse con la realidad propone el seguimiento de
principios y reglas; es decir, el desarrollo de un método una vez identificado
los principios a seguir, dichos principios son, en términos kantianos,
circunstancias de posibilidad los cuáles hacen viable el análisis, evaluación,
comprensión de alguna realidad en particular o como ya advertía Moreno
(1993), vías por donde transita el pensamiento. Con base a lo antes
expuesto, se centrarán, en la presente investigación, los problemas
sociales envueltos los cuales enfrentan los procesos de gestión en el sector
público venezolano, cuyo objetivo desde un punto de vista teleológico
radica en satisfacer las necesidades de la comunidad y su entorno, para lo
cual será obligatorio la aplicación de las estrategias acorde a un estilo
gerencial carismático y participativo con el fin de una mayor productividad,
cuyos contextos requieren ser confrontadas con las teorías existentes, bajo
una postura: Dialéctica –Critico Hermenéutica (ontológica): El Humano y un
enfoque Cualitativo – transdisciplinario. Por otro lado, desde un punto de
vista ontológico se pretende vislumbrar esa realidad social en la relación
sujeto-objeto, en la búsqueda de generar conocimiento y desde esa
realidad desarrollar ciencia.
Hoy en día, cuando se pretende instaurar el significado de realidad, la
caracterización ontológica surge, pues es una totalidad dada por algunos
como Wittgenstein (1972) y Russell (1983) quienes le mencionan “hecho”.
No obstante, desde el argumento positivista otros dan a entender lo real
como lo trazado en Descartes y la manera de acercarse a través de los
sentidos. Al contrario, la presente exploración ambiciona comprender la
realidad sin la ruptura establecida por la modernidad, tratando de
comprender e interpretar la realidad en tanto que realidad y, no como
simple hecho. De acuerdo a lo planteado Morín: (2008:22) expresa: frente
al debate emergente sobre los cambios de pensamiento acerca del
quehacer científico lo siguiente: “Será necesario, finalmente, ver si hay un
modo de pensar, o un método, capaz de estar a la altura del desafío de la
complejidad. No se trata de retomar la ambición del pensamiento simple de
controlar y dominar lo real”. Es decir, es desde el argumento de un
82
raciocinio interpretativo como lo bosqueja Álvarez-Gayou (2003) para hacer
una descripción de lo visible en la realidad como vórtice, punto de
encuentro, confluencia de espiral fusionados en uno y, desde esta unidad
comprender, interpretar, analizar y estudiar las certezas fenomenológicas
plasmadas por el gerente en torno a su desempeño en el desarrollo de una
gestión sin aislar o separar el mundo de la vida. Actualmente situado en la
realidad a estudiar, Rusque (Ob.cit:70) plantea que para el análisis del
sujeto de estudio se requiere una serie de presupuestos básicos, es decir
algunos presupuestos ontológicos, epistemológicos como son la
concepción de ciencia, las teorías previas y lo significativo del mundo del
sujeto y de la vida.
Ahora bien, en relación a lo descrito inicialmente, el perfil filosófico de
la indagación propuesta, pretenden en principio, revelar algunos alcances
del paradigma sobre el cual se intenta abordar y bosquejar a través de la
generación de conocimientos.
Bengoechea y otros (1998), expresan al respecto:
Todo proceso de producción de conocimientos es la
manifestación de una estructura de pensamiento
(cualquiera que sea el grado de estructuración y
coherencia interna), que incluye contenidos filosóficos,
lógicos, epistemológicos, teóricos, metodológicos y
técnicos que implican siempre modos de obrar y omitir (p.
76).
Soporte Epistemológico del Estudio

La palabra epistemología se trata de un campo de la filosofía y las
ciencias, que estudia, desde hace muchos siglos, qué es lo que debemos
entender por conocimiento y si es posible o no tener acceso a él. Toda
investigación, se enuncie o no consciente de ello el propio investigador,
cuenta con una estructura epistemológica y metodológica que establece el
camino concreto para la construcción del conocimiento y las posturas que
habrán de ser asumidas en tal construcción. Esta investigación abordará el
sujeto de estudio desde la postura del paradigma crítico interpretativo,
considerando que los problemas son producto de situaciones reales y
tienen por objeto transformar esa realidad de cara al mejoramiento de los
83
grupos o individuos implicados en ella. Por lo tanto, en este caso específico
realizó el abordaje desde la postura de Habermas (2008), quien describe
que los problemas de investigación arrancan de la acción, considerando
por una parte el interés por conocer la transformación de una estructura
organizativa que puede proceder del poder o de la realidad misma que la
envuelve, de ahí que se necesiten encontrar acciones cuyo impacto real
revierta las relaciones de poder.
Para el autor el cambio social debe darse en un ámbito simbólico, en el
ámbito de la comunicación y el entendimiento entre los sujetos. De este
modo, esta crítica se asemeja a la reflexión de hacer una distinción entre
trabajo e interacción como dos momentos irreductibles de la acción y tratará
de incluir en la labor productiva componentes de la interacción, por lo que
el autor expone que es posible pensar un cambio social desde el campo del
trabajo. En cuanto a lo interpretativo, por otra parte se pretende interpretar
los grupos sociales originarios del problema que hay que investigar y así
comprender una situación a través de la visión de los sujetos.
Por lo tanto, es vital tener claro qué es el paradigma crítico, al efecto
Habermas (ob. Cit), adopta perfiles propios que le conducen a profundas
divergencias con sus maestros y predecesores, realmente está orientado
asentar los fundamentos de la teoría social con los que busca analizar las
sociedades del capitalismo avanzado. Entendiéndose en el caso específico
como comunidades a las empresas del sector público y los sujetos de
estudio a la alta gerencia que en este caso fueron los miembros que
participaron en la alineación, ejecución y control de las políticas públicas,
así como el estilo gerencial que más prevalece entre ellos. Es necesario
señalar que esta postura del paradigma crítico y de la ciencia social en
particular tienen una concepción distinta de describir el mundo y explicar el
origen de los fenómenos mediante leyes de carácter universal bajo el
principio de causalidad tanto para los fenómenos físicos como para los
acontecimientos sociales o para interpretarlo y comprenderlo, sino una
estrategia que el hombre se ha dado a sí mismo no sólo para describir,
84
explicar, predecir, interpretar y comprender sino también para actuar y
transformar ese mundo en aras de hacer el hombre más justo y libre.
Realmente lo que se pretendió en esta investigación a través de una
acción óptima y útil cambiar una realidad. Por lo tanto, en cuanto a la
postura epistemológica para el abordaje de los sujetos de estudio a
investigar desde el paradigma crítico e interpretativo, se intentó que en las
empresas del Estado, como comunidad a investigar, se pudiera generar un
corpus de reflexiones teóricas, que permitan de manera óptima alinear el
debate acerca de las políticas públicas y el estilo gerencial, y que sus
efectos favorezcan la eficiencia y eficacia de las organizaciones, así como
también susciten el bienestar social de la población venezolana, con el
objeto de mostrar posibles soluciones, a una problemática social que afecta
a la sociedad en su conjunto.
Por lo tanto, lo que se intenta de algún modo es que las políticas
públicas, el estilo gerencial en las empresas del Estado, propicien la
eficiencia en la gestión con el fin de fortalecer por una parte la producción
nacional y por otra el bienestar social, asistiendo en cierta manera a
disminuir los niveles de pobreza; en términos de inversión, crecimiento
sostenido y elevación del nivel socioeconómico de la población, tomando
como opción epistemológica los fundamentos del paradigma crítico, y de
allí derivar un corpus de reflexiones teóricas, que orienten el debate para la
toma de decisiones que contribuyan al mejoramiento de las empresas del
Estado.
El Paradigma Crítico en la Construcción del Conocimiento Económico
Fue necesario abordar el pensamiento crítico interpretativo,

fundamentado en que éste se basa en la razón y la deliberación por parte
de la investigadora para dar cuenta de la realidad, pues la criticidad
involucra un proceso epistemológico complejo que reconoce la supremacía
de la razón sobre otras dimensiones del pensamiento. Por estas razones,
existe una precisa relación entre la identificación y resolución de problemas
85
en el campo del análisis de las políticas públicas, el estilo gerencial y su
impacto en la productividad y eficiencia en empresas del Estado, puesto
que en ambos casos, se hace un uso profundo del pensamiento crítico, a
través del proceso de producción de conocimiento, donde este
conocimiento debe estar presente, en mayor o menor medida, en las
distintas maneras de desafiar la situación problema, que exige un
conocimiento teórico de la realidad. En este orden de ideas se hace
necesario el abordaje de esta investigación desde la perspectiva filosófica
crítica de Habermas (1989), donde afirma:
Que las ideas y las conductas de las personas y los
procesos de contraste y comunicación de las mismas, no
son neutrales, puesto que la crítica implica reconocer la
relación íntima que existe entre intereses y conocimientos,
de manera, que las deformaciones ilimitaciones que se
tienen como consecuencia de nuestras concepciones
sobre el mundo, no son sólo el resultado de una visión más
o menos simplificadora de la realidad, sino que también son
la consecuencia de nuestros particulares intereses como
individuos y grupos sociales (p. 53).
La importancia de esta reflexión en el campo de análisis de las políticas

públicas, el estilo gerencial y su impacto en la productividad, así como en
la eficiencia en empresas del Estado, no se circunscribe al hecho de
reconocer la existencia de intereses vinculados al conocimiento, ni tampoco
a que ambos fenómenos se crean habitualmente en el marco de estructuras
dinámicas de dominación y de poder, que estimulan la interiorización
acrítica de una parte importante de las concepciones de las políticas
públicas; aspectos que también se pueden poner en evidencia, en mayor o
menor medida, desde las otras perspectivas teóricas analizadas, sino que
dicha importancia reside también en que sitúa en primer plano el problema
de los fines y recursos, el estilo gerencial que prevalece y la acción conjunta
del Estado con otros sectores. No basta con construir y complejizar el
conocimiento, finalmente hay que decidir qué hacer, por qué hacerlo y para
qué hacerlo.
Asimismo el referido autor explica que, si se ahonda aún más acerca
de este tópico, se puede concluir, que pensar la realidad en forma crítica
86
representa apropiarse de una postura reflexiva, donde se explore la
estructura de los razonamientos sobre temas de la realidad, que tenga una
doble vertiente analítica y evaluativa, e intente superar el aspecto del
estudio de la lógica, y en consecuencia, intente entender y evaluar los
argumentos en sus hábitat naturales como por ejemplo: lo económico,
social y político, igualmente ayude a interpretar ideas complejas y evalúe
evidencias a favor de un argumento y distinguir entre lo razonable y lo no
reflexivo. Otro aspecto significativo, es que el pensamiento crítico se refiere
a no sólo pensar, es todo un proceso de juicio que trata de solucionar
problemas equilibrando siempre cada punto de vista y siendo ecuánime al
escuchar las valoraciones de los diferentes sectores de la economía,
aspectos innatos al proceso estructural y que establece una herramienta
para optimizar la acción dialógica en el proceso económico.
Es por ello, que en el campo de la economía, es ineludible tener
conciencia de la necesidad de dirigir las ideas, atender las opiniones y los
puntos de vista acerca de la aplicación de las políticas públicas y el estilo
gerencial, desde la óptica de la audacia intelectual. El teórico señalado
anteriormente, también señala, que la criticidad en el pensar del
investigador provee la habilidad para razonar y no depender de las
referencias de los propios sentimientos, e intereses de los sectores,
comunidad o nación, pues ser crítico, implica la adherencia a normas
intelectuales, sin referencia a los propios avances o al progreso económico.
Aun cuando el abordaje de la investigación se orienta en primera instancia
en la postura de Habermas (1989), es obligatorio mencionar y dilucidar la
postura y abordaje de otros autores en referencia al paradigma crítico,
Fonseca (1997), explica que:
La investigación crítica, busca iniciar una dinámica
centrada en el desmontaje de las formas tradicionales del
pensar/actuar y de sus consecuencias sociopolíticas. Y la
misma se pronuncia por el desarrollo de una práctica
orientada hacia el diseño de caminos no transitados,
innovadores, alternativos, que retome la relación
pensamiento/acción y pueda generar nuevas formas de
intervención para aprehender y transformar lo real (p. 154).
87
Según lo descrito anteriormente se entiende que toda crítica debe ser
un proceso científico encaminado al estímulo individual, donde haya una
racionalidad anunciada y una búsqueda de una unificación ideológica,
dispuesta a divulgar los procesos de ruptura y soberanía a nivel de todos
los espacios y dimensiones de la realidad, donde su valor sea el encuentro
con la verdad y se edifiquen nuevos caminos no explorados. Por estas
razones, toda intencionalidad de la investigación en empresas del Estado
en referencia a la gestión pública debe asentarse en la crítica y auto-
observación de la situación construida, para poder mejorar más allá del
proceso cognitivo hacia nuevas formas de exploración y aprendizaje y de
allí, propiciar la crítica como herramienta para estimular el pensamiento
económico.
Lo que se pretende en el caso específico, de las empresas del Estado
objeto de estudio es la construcción del conocimiento asumiendo una
postura racional, tal como lo expone Hegel citado por Heidegger (2005),
donde presenta la criticidad como postura racional, como desafío que ha
estado presente a lo largo de la historia, pero no realmente como teoría,
sino como actitud frente a lo desconocido.
Asimismo, el autor, relata que el cambio de paradigmas en la construcción
del conocimiento social, fue precisamente la capacidad de romper con lo
establecido, y esto permitió al hombre aproximarse a lo desconocido.
De igual manera, Hessen (1989), reflexiona acerca del criticismo, él
afirma que el criticismo examina todas y cada una de las aseveraciones de
la razón humana y nada acepta con indiferencia, en tanto constituye una
postura intermedia entre el dogmatismo y el escepticismo. Toda esta
explicación admite inferir, que el pensamiento crítico, transfiere a la
construcción de nuevas maneras de leer el contexto, en tanto, en sí mismo
es una opción epistemológica, para expresar las problemáticas sociales,
económicas y políticas. Por lo tanto, el pensamiento crítico se ha
transformado en un punto de referencia epistémica para la búsqueda de
nuevos modos de concebir y evaluar realidades complejas, y de modo más
específico, en una valiosa herramienta para descubrirlos entramados
88
teóricos y económicos de la gestión pública. De este modo, la criticidad en
el campo de las políticas públicas y estilo gerencial sugiere una postura
interpretativa de la investigadora, que involucra una reacción generada
desde un acto de reflexión consciente y responsable de todos los sectores
comprometidos con la gestión pública, la cual puede desencadenar en
acciones destinadas a revelarse contra las causas que inducen resultados
no esperados en el campo de esas políticas.
Abordaje del Fenómeno que se Estudia
La presente indagación se enfocó a abordar la gestión pública en una

de las empresas del Estado, considerando el camino en este caso
específico bajo una metodología cualitativa. Fundamentado desde el punto
de vista emergente, es decir que irrumpe sobre la marcha. Esto quiere
decir, que el diseño pudiera mantenerse o sufrir cambios según se vaya
desarrollando la investigación, la investigadora tomó las decisiones en
función de lo que se iba descubriendo por cuanto trató de observar e
interpretar la realidad para luego contrastarla con los hechos que generaron
cambios importantes que contribuyen a mejorar la eficiencia de las
organizaciones públicas del Estado. De igual manera, se tomó en cuenta
las teorías y/o modelos vinculados al tema de estudio, desde un punto de
vista epistemológico para robustecer el análisis tanto de las fuentes
primarias como secundarias. Esto implicó un conjunto de procesos de
recolección, análisis y vinculación de datos cuantitativos y cualitativos en
un mismo estudio o una serie de investigaciones para responder al
planteamiento del problema. En esta combinación se procuró integrar
subsidiariamente un método en el otro, supliendo las debilidades de uno
con las fortalezas del otro. Asimismo se empleó la convergencia o
triangulación, que se basa en la independencia de métodos de
investigación pero en la convergencia de los resultados, se utilizó ambas
miradas para analizar un mismo aspecto de la realidad social a investigar.
89
Al respecto, Chen (2006) define la investigación mixta de la siguiente
manera:
Los define como la integración sistemática de los métodos
cuantitativos y cualitativos en un solo estudio con el fin de
obtener una fotografía más completa del fenómeno y
señala que estos pueden ser conjuntados de tal manera
que las aproximaciones cuantitativas y cualitativa
conserven sus estructuras y procedimientos originales
(forma pura de los métodos mixtos); o bien, que dichos
métodos puedan ser adaptados, alterados o sintetizados
para efectuar la investigación y lidiar con los costos de
estudio. (p.534)
En el abordaje del fenómeno que se estudió, el camino de la

investigación fue hacia un enfoque mixto prevaleciendo lo cualitativo
utilizando diversas fuentes de información y datos como cuestionarios que
permitirán mediciones netamente estandarizadas para producir datos
cuantitativos y entrevistas a profundidad en el que se incluyeron preguntas
cerradas (como la edad, cargo, ciudad) y otras abiertas como (tipo de
trabajo, fuentes de información). La autora sustentó su abordaje en lo
esbozado por Hernández (2014:536), donde refiere que los métodos mixtos
representan por una parte procesos sistemáticos que requieren de
recolectar y analizar datos cuantitativos y cualitativos, así como su
discusión e integración conjunta, para así realizar inferencias producto de
toda la información recabada y lograr un mayor entendimiento. El abordaje
se consumó desde la óptica critica interpretativa, lo cual constituye en el
modo científico de conocimiento e intervención de la realidad, por lo tanto,
permitió el abordaje del tema de estudio, desde una fundamentación
epistemológica, en este sentido, con relación al comportamiento del
hombre en la sociedad, en este caso considerando lo expuesto por
Martínez (2002), quien señala lo siguiente:
Las organizaciones existen para servir a las necesidades
de las organizaciones. Y, bajo el punto de vista
metodológico, porque, estando el hombre dotado de
niveles mayores o menores de libertad y autonomía, no
podrá nunca programarse al estilo de las realidades físicas.
De aquí, la sobre simplificación y reducción de la
complejidad de las realidades humanas y el frecuente y
90
reiterado fracaso que estos métodos producen en las
Ciencias Humanas. (p.227)
Por otra parte, la autora encaminó el fenómeno que estudia en su

entorno natural, siendo la propia investigadora el principal instrumento para
la reproducción y recogida de datos, con los que interactúo. Por ello,
durante todo el proceso de investigación, la investigadora se permitió
reflexionar sobre sus propias creencias y conocimientos, y cómo éstos
influyen la manera de concebir la realidad del sujeto/objeto de estudio, y
consecuentemente, influir en la propia investigación. El tópico de estudio,
se situó en el paradigma crítico, en virtud de que la investigación intentó
resolver problemas sociales vinculados con el bienestar de la demanda por
una parte y por otra la eficiencia de la gestión de los líderes o responsables
en la toma de decisión en el ejercicio de sus funciones, articulado a las
políticas públicas, considerando los principios administrativos y gerenciales
que favorezcan la eficiencia organizacional, así como satisfacer las
necesidades de las comunidades y sus entornos.
A la par, se requirió del soporte de una revisión documental y
bibliográfica, asistiendo al método mixto para obtener la información tanto
de fuentes primarias como secundarias. Al respecto, Méndez (1996:143)
señala como fuente secundaria: “Toda información implica acudir a este
tipo de fuentes, que suministra información básica. Se encuentra en las
bibliotecas y está contenida en libros, periódicos y otros materiales
documentales, como trabajos de grado, revistas especializadas,
enciclopedias, diccionarios, anuarios, entre otros. De igual manera,
Méndez (ob.cit), con relación a fuentes primarias acota lo siguiente:
Es posible que el desarrollo de la investigación propuesta
dependa de la información que el investigador debe
recoger en forma directa. Cuando esto sucede, hablamos
de la fuente primaria e implica utilizar técnicas y
procedimientos que suministren la información adecuada.
Existen diferentes técnicas algunas de ellas utilizadas con
frecuencia en las ciencias económicas, administrativas y
contables. (p. 144)
91
Vía de Indagación
La indagación se orientó al análisis crítico-interpretativo con el fin de

educarse en las variables macroeconómicas que se encontraron como
objeto a investigar. En este caso específico se deliberó en lo relatado por
Dilthey (2000), al exteriorizar la necesidad de fundamentar las reglas de la
interpretación, para él, esto es la ciencia de la hermenéutica, el afirma que
la vida es lo indescifrable, se llega a ella por sus manifestaciones y que es
preciso que tengan una cierta consistencia, deben estar fijadas como algo
duradero, para que la comprensión pueda actuar retornando sobre ellas,
comprendiéndolas. El manifiesta que la intuición se hace técnica, de igual
modo adopta la artificialidad de la interpretación que se manifiesta en un
texto, una escultura, un edificio, o cualquier otro signo exterior que permita
acceder a la comprensión del mundo histórico.
Tal como se ha citado anteriormente, la presente indagación estuvo
orientada en el paradigma interpretativo, y transitó en la vía de indagación
al emplear la metodología mixta prevaleciendo el enfoque cualitativo, según
Martínez (2009) “la investigación cualitativa trata de identificar la naturaleza
profunda de las realidades, su estructura dinámica, aquella que da razón
plena de su comportamiento y manifestaciones.” y manifiesto por Álvarez-
Gayou (op. cit.), esto es dada según los sucesos desde el punto de vista
social implicados los cuales afectan de cierto modo la forma o estilo de
gerencia de las empresas del Estado, de la cual se desea entender la
realidad desde una concepción fenomenológico - hermenéutica. Por otra
parte se hizo una consideración de aproximación a la realidad sin
reduccionismos dando inicio al enfoque holístico con la intencionalidad de
abordar en el contexto de las ciencias administrativas los diferentes
aspectos que hacen posible una eficiente gestión en las organizaciones
públicas, pero considerando siempre la parte humana como contexto
fenoménico.
Por otra parte, Habermas (2002), afirma sobre las obras de Dilthey
(2000), en clave crítica, deliberando que la problemática de la comprensión
92
lleva en sí, el germen de una concepción dualista de ciencia. La
comprensión es una experiencia comunicativa, que tiende a lograr que los
participantes puedan ponerse de acuerdo en un enjuiciamiento
intersubjetivamente válido de sus relaciones con el mundo. En el caso
específico los sujetos participantes serían, la alta gerencia; en virtud que
son los responsables de ejecutar las políticas públicas de las empresas
sujetos de estudio. Así mismo cabe destacar lo indispensable que se hace
para el estudio determinado el lograr identificar e interpretar el estilo
gerencial predominante en estas empresas del Estado. En el caso
señalado inicialmente la comprensión hermenéutica se rige por su
estructura misma a garantizar, dentro de las tradiciones culturales, un
posible auto comprensión orientadora de la acción de individuos y grupos,
y una comprensión recíproca entre individuos y grupos, con tradiciones
culturales distintas. De este modo refiere el autor que el lenguaje de la
ciencia responde a leyes universales de la razón.
Considerando lo descrito, se abordó al sujeto de estudio por el camino
del método interpretativo que fue compartido con el paradigma crítico, se
trató de crear modelos ideales que describan, expliquen y predigan los
fenómenos de la realidad. En los términos que a las distintas ciencias
sociales ambos les son útiles, debido que, al ser el hombre un ser histórico,
la interpretación y las manifestaciones exteriores están mutuamente
solapadas, la hermenéutica entonces se presenta como una técnica
interpretativa que necesariamente se eleva hasta la conciencia científica,
histórica, crítica y se ubique en la construcción de conocimiento teórico, a
diferencia del paradigma crítico que igual observa la acción pero cuyo
propósito posterior no es la construcción de conocimiento teórico, sino la
construcción de soluciones para la transformación de la realidad y/o la
emancipación de algún poder riguroso.
En este caso específico de investigación, se procuró lograr a través de
la armonización del diseño de políticas públicas flexibles, que se incluyan
toma de decisiones óptimas de la gerencia, considerando la complejidad,
así como ejecutar lineamientos de manera más participativa involucrando
93
a todos los miembros de la organización. Por tanto, este método comparte
con el paradigma crítico la interpretación como foco de las observaciones,
aun cuando ambos persiguen fines distintos se puede alegar que juntos
comparten un criterio de lo práctico, en lo que se refiere a los individuos
estos se relacionan entre sí de forma estrecha, puesto que hay una relación
por el fuerte compromiso para el cambio. Éste paradigma crítico, toma
distintos puntos de vista para investigar las causas de los problemas, se
partió de los elementos importantes del paradigma positivista como las
investigaciones, estadísticas y comprobaciones hechas por la
investigadora. Por otro lado toma la parte subjetiva del paradigma
interpretativo, que suma a la mirada del problema. Esto conllevó a la
investigadora a buscar más soluciones desde distintas miradas para
resolver el problema encontrado. Aparte de estos dos aspectos, se
agregará que la investigadora es parte activa en la solución de los
problemas, en su condición de su creación compartida en la interacción de
investigador /investigado.
Cabe destacar que se relaciona de una forma explícita la auto reflexión
crítica a los procesos del conocimiento el cual tiene la finalidad de
transformar la posición en las relaciones sociales en un contexto de
solución de conflictos, de esta manera la participación de la investigadora
en el análisis e interpretación de datos se realizó mediante la discusión e
indagación de alto nivel de abstracción. En la interpretación de datos se
hizo necesario reseñar que se interrelacionan factores personales, sociales
históricos y políticos, por ende, se identificó el potencial de cambio y
emancipar a los sujetos al analizar de una forma concreta al cambio, se
abordó bajó la perspectiva de una ideología compartida. La investigadora
de cierta forma pudo tomar partido en la realización de la investigación,
haciendo valer su concepción ideológica a fin de generar transformaciones
en sus resultados. La postura ideológica es vista como un grupo de
creencias que permiten tener un criterio ante la vida.
Debido a lo completo que es el paradigma crítico de Habermas
(2002),manifiesta que la ciencia social crítica parte de que la realidad no
94
es aprensibles objetivamente y se sitúa a sí misma dentro de un contexto
de transformación emancipadora, es de reseñar que la racionalidad ha
dejado de ser absoluta, sino que se entiende como racionalidad
comunicativa, intersubjetiva. Además, según sus propias palabras, el
citado autor rechaza toda pretensión fundamentalista, toda vez que la
teoría se considera dentro del contexto histórico en el que surge, pero
dejando claro que las finalidades últimas tienen que ver con teoría crítica
de la sociedad, Habermas (ob.cit) afirma:
El propósito de la presente investigación ha sido por mi
parte introducir una teoría de la acción comunicativa que
dé razón de los fundamentos normativos de una teoría
crítica de la sociedad. La teoría de la acción comunicativa
representa una alternativa a la filosofía de la historia; ésta
se ha vuelto insostenible, y, sin embargo, a ella permaneció
ligada todavía la vieja Teoría Crítica."(p. 562)
De esta forma, el presente trabajo doctoral buscó advertir sobre las

narraciones, situaciones, eventos, personas, interacciones, conductas
observadas y sus expresiones, cuya indagación consentirá llegar a las
intencionalidades del estudio, partiendo de las disposiciones establecidas
en el Marco legal vigente, plan de la Patria 2013-2019/ 2019-2025, planes
operativo anual, planes estratégicos, los cuales norman las políticas
públicas en las empresas del Estado, considerando en el estudio que
ambas emanan en lineamientos y directrices desde el Ministerio de
Economía y Finanzas, abordado de la realidad en estudio, sobre las que
se basan las teorías de la investigación, para luego utilizarlas a una
realidad específica, vinculada con la gestión pública de los responsables
de implementar las políticas públicas. La actitud tolerante consintió dar
cuenta de las evidencias fenomenológicas a fin de interpretar algunas
fisonomías, producto de informaciones generadas en diferentes fuentes
teniendo presente lo esbozado por Coffey y Atkinson (2003:5), los cuales
revelan: “los datos cualitativos vienen en una gran variedad de formas: no
hay un solo tipo. Pueden adoptar las notas de campo, transcripción de
entrevistas, grabaciones transcritas, documentos, cuadros y otras
representaciones gráficas”. Es decir, hay una gran amplitud de formas
95
mediante las cuales se puede recabar información. Ante lo descrito
precedentemente, en la indagación específicamente se utilizó algunos
métodos tomando en cuenta los objetivos o fines establecidos en las
políticas públicas en las empresas del Estado, así como interpretar el estilo
gerencial que más prevalece, de manera de lograr la categorización o
adquisición del conocimiento y que éste a su vez, propició resultados
análogos.
Entré los métodos del paradigma crítico interpretativo se concibió en la
presente investigación: la observación participante, la inducción, el análisis
y la síntesis, así como el cuestionario y la entrevista semiestructurada, pero
desde la ponderación cualitativa, considerando que el enfoque cualitativo
es el de mayor peso. Debido que la misma consistió en la aproximación a
la investigación de acuerdo al reconocimiento de aquellos motivos que
indujeron el estudio del tema planteado; tales motivos son, entre otros:
informes de gestión, plan estratégico, plan de la nación, informe de
contraloría social e indicadores, que muestran de cierta manera la
eficiencia organizacional. La observación es un procedimiento importante
en la investigación y a través de éste se pudo obtener información. Al
respecto, Guevara (citado por Méndez, 1992;133), define la observación
como “el proceso mediante el cual se perciben deliberadamente ciertos
rasgos existentes en la realidad por medio de un esquema conceptual
previo y con base en ciertos propósitos definidos generalmente por una
conjetura que se quiere investigar” .
En cuanto al fenómeno de estudio los datos emergieron

paulatinamente en la medida que se iba indagando, un proceso que inició
en el análisis en primera instancia de múltiples realidades subjetivas,
considerando entre el contexto del sujeto de estudio los lineamientos
establecidos en el plan de la patria vigente, marco normativo legal, así
como los aspectos gerenciales y administrativos que fundamentan las
teorías de la investigación, para luego aplicarlos a una realidad específica,
vinculada con las empresas del Estado. Al respecto, Méndez (ob. cit.p.135)
96
afirma, que “….la ocurrencia de las formulaciones generales permiten
observar un fenómeno particular comparando las manifestaciones del
objeto de investigación con las proposiciones teóricas que a él se refieren”.
Sujetos de Estudio
El presente estudio se ejecutó bajo los criterios de selección de

empresas del Estado por ser afines en cuanto que sus lineamientos
proceden del Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas, es
decir armonizan o se conjugan en cuanto a lineamientos estratégicos,
diseño y ejecución de políticas públicas, así como al estilo gerencial. Las
empresas sujetos de estudio se encuentran entre sus competencias la
afinidad de la regulación, formulación y seguimiento de políticas, así como
la planificación, realización y fiscalización de las actividades del ejecutivo
nacional en materia de economía y finanzas en general. Así como el
desarrollo, aprovechamiento y control de los recursos fiscales y de otros
recursos, los cuales deben estar orientados al fiel cumplimiento que le
atribuyan las leyes y otros actos normativos.
Ante lo descrito inicialmente, se precisó llevar a cabo la recolección de
información, tomando como referencia los elementos comunes
pertenecientes a la situación en estudio, es sujetos a investigar del
fenómeno de estudio formado por tres empresas seleccionadas, en este
caso específico Ministerio del Poder Popular de Economía y Finanzas
(MPPEF), Oficina Nacional del Tesoro (ONT) y Oficina Nacional de
Contabilidad Pública (ONCOP). Para la obtención de información
cuantitativa como primer instrumento el colectivo a investigar, fue
necesario seleccionar los sujetos de estudio que facilitaron la disertación e
investigación. Y en la muestra cualitativa conformada por Directores
Generales, de diversas aéreas que conforman el corporativo considerando
que allí en ese sitio de trabajo se desempeña la gerencia de más alto nivel
y esta intrínsecamente ligada a la toma de decisiones. Alberich (2007),
refiere que:
97
Los sujetos de estudio son los grupos de población o
colectivos a investigar pasen de ser objeto de estudio a
sujeto protagonista de la investigación, controlando e
interactuando a lo largo del proceso investigador desde el
diseño, fases, evolución, acciones, propuestas y
necesitando una implicación y convivencia del personal
técnico investigador en la comunidad a estudiar (p, 26).
A continuación se muestra en el siguiente cuadro, los sujetos a investigar.
CUADRO No. 1
EXPERTOS A ENTREVISTAR
CARGO DEPENDENCIA CANTIDAD
Directores Generales MPPEF 2
Directores Generales ONT 2
Directores Generales ONCOP 1
TOTAL 5
Fuente: Elaboración Propia (2019)
Ventanas de Observación y Recogida de Datos
En el campo donde se inserta el problema planteado se hizo necesario

la investigación mixta. El propósito general es generar un constructo teórico
de políticas públicas y estilo gerencial en empresas del Estado venezolano,
que favorezca la eficiencia y eficacia en las organizaciones, en pro de
coadyuvar la gestión pública. El primer paso que se usó fue la lectura
interpretativa de tres documentos oficiales tales como: el informe de
gestión, planes operativos e indicadores de gestión; en segundo lugar el
cuestionario como instrumento cuantitativo para recabar información y sus
resultados y así ayudar a desplegar o informar al otro método cualitativo en
diversos aspectos como el muestreo y procedimiento, la recolección y
análisis de los datos. Incluso suministrando al otro método soporte
empírico. Se seleccionaron estos documentos porque se pretende hacer
extensiva la experiencia a futuro. A su vez se usaron datos cuantitativos
que nos permitió proveer al estudio un contexto más completo, profundo y
amplio, pero al mismo tiempo más generalizado y con validez externa, en
98
cuanto a su utilidad puede dar mayor potencial de uso y aplicación del
estudio. De esta manera los resultados de este método cuantitativo
generaron una hipótesis que podrá ser sometida a prueba con el método
cualitativo.
En cuanto a su diversidad se podrán obtener punto de vistas variadas,
del planteamiento bajo estudio, es decir distintas ópticas para estudiar el
problema, como al mismo tiempo ofreció una mayor variedad de
perspectivas para analizar los datos obtenidos en la investigación como
relacionar las variables y encontrarles significado. Los resultados
cualitativos ayudaron a visualizar relaciones encubiertas, las cuales no
habían sido detectadas por el camino de un solo método, en este caso el
método cuantitativo. Su aporte fue significativo porque permitió consolidar
los razonamientos y argumentaciones provenientes de la recolección y
análisis de datos por ambos métodos. El caso particular ambos
instrumentos facilitaron el muestreo de casos, lo que se trazó en la
investigación es delimitar los sujetos de estudios, es decir, las personas o
empresas activos en los procesos de reflexión y en la toma de decisiones.
El sujeto principal correspondió a las empresas seleccionadas, es decir
las personas afectadas por los problemas abordados pero sin que éstas
queden desligadas o aisladas de las redes económicas, políticas y
culturales que están en el origen de sus problemas y sobre las que fue
preciso intervenir. Se procedió considerando siete fases: primero se
seleccionó la empresa sujeto de estudio, segundo la obtención de datos de
acuerdo a las grabaciones, anécdotas, cuestionario y entrevistas, tercero
se constató a través de la observación de hechos in situ, cuarto se
archivaron los datos recolectados de los sujetos investigados, quinto se
procedió a analizar e interpretar los datos, sexto se exteriorizó el resultado
del estudio de la investigación e interpretación de esos resultados y, por
último, se trató de transformar la realidad a través de constructos teóricos
idóneos que promuevan la eficiencia y eficacia en las empresas del Estado.
Como tercera vía, la técnica para recoger la información fue la
entrevista en profundidad semiestructurada y orientada, es decir se elaboró
99
un guión previo para dar al informante clave, dicho instrumento que pudo
ser respondido de manera oral o por escrito, el cual contuvo un total de
catorce ítems en los cuales se pretendió indagar por la cotidianidad o
mundo de la vida del actor. De manera importante cabe resaltar lo
manifiesto por Rusque (op. Cit.: 181): “la entrevista a profundidad utilizada
por los métodos cualitativos es flexible, dinámica, y se considera como no
directiva, no estandarizada y abierta, de aplicación a grupos reducidos de
persona.
En primera instancia la investigación inició por comprender la realidad
social a través del análisis e interpretación de los datos cualitativos,
productos de la información recabada, de la generación de ideas como la
interacción in situ, posteriormente se procedió a organizar las ideas. Para
dar cumplimiento a lo antes descrito, se definió las técnicas e instrumentos
de recolección de información, que en el caso particular se aplicó la
entrevista a profundidad a los directores generales, y la información se
depuró por un proceso de categorización o clasificación de las evidencias,
así como la triangulación y la teorización. Se analizaron las políticas
públicas ejecutadas, metas de la organización, lineamientos estratégicos,
plan de la patria y objetivos propuestos, estos tópicos surgieron de los
objetivos generales y específicos. En la triangulación se analizaron los
datos desde las diferentes perspectivas teóricas, haciéndose uso de
múltiples métodos en el estudio de un mismo sujeto, la investigadora inició
desde la conceptualización y postulados teóricos, y luego pasó a la
inmersión inicial al campo de la observación in situ y por último, la
interpretación de los resultados, así como la teorización que consistió en
engranar de manera coherente y lógica los hallazgos investigados y así
generar teorías.
Lo expreso precedentemente es clave pues se trató de una manera
lógica diferente, sea en función de la apropiación de la realidad como en la
reproducción del conocimiento, por ello se hace preciso un segundo
momento pues la fenomenología es el primer paso para describir la realidad
y en el caso particular viene dado por lo que manifiesten los informantes
100
clave. Sin embargo, es bueno se aclare lo manifiesto por Martínez (ob. cit)
en reseña al creador de la fenomenología como método: Husserl se
preocupó mucho por el proceso de hacer ciencia, por ello trató de crear un
método “fenomenológico”, cuyo fin básico era ser más riguroso y crítico en
la metodología científica; el nuevo método se centraba en la descripción y
en el análisis de los contenidos de la conciencia, dándole, así, a este
proceso el carácter de una ciencia estricta. (p.137).
La inquietud es esencial en cuanto a darle el carácter de rigurosidad y
estructuración de principios sobre los cuales se puede cuestionar el hecho
científico. Aun cuando la metodología es de carácter cualitativo ello no
significó un alejamiento de la rigurosidad y precisión de procedimientos.
Desde un punto de vista holístico, ésta indagación comprendió diferentes
factores de la sociedad interrelacionados con la cultura, educación, ética,
moral, principios, valores, calidad de vida, etc. Pero, asimismo demanda de
una comprensión de lo humano en su percepción antropológica, psicológica
y social de una manera multidisciplinaria. La razón para combinar ambos
enfoques fue entender en primera instancia el estilo gerencial que
prevalece y la triangulación de la información cuantitativa y cualitativa que
permitió profundizar en resultados cuantitativos a través de algún método
cualitativo. A continuación se observará la metodología usada.
Métodos en el Abordaje de la Investigación
Considerando como base el aspecto fenomenológico, como ya se ha

mencionado precedentemente, se trató de abordar la realidad y las
vivencias de la alta gerencia, al servicio de las empresas del Estado
específicamente en el Ministerio del Poder Popular para la Economía y las
Finanzas (MPPEF) y dos de sus oficinas rectoras como fueron Oficina de
Contabilidad Pública (ONCOP) y la Oficina Nacional del Tesoro (ONT), con
una nueva cultura hacia la manera o estilo de gerenciar hacia la ejecución
de las políticas públicas, el cual condujo a un nuevo paradigma de autoridad
que permitirá una mayor eficiencia y eficacia, dándole carácter científico a
101
la investigación. El objetivo de este estudio, fue conocer en profundidad el
estudio de políticas públicas y el estilo gerencial predominante. Para la
rama cuantitativa se pretende describir las políticas públicas, su evolución,
así como la ejecución y control en su productividad, por medio del
cuestionario y así recolectar y analizar datos de las variables de
indicadores, planes de la nación, planes operativos, informes de gestión,
rendición de cuentas utilizando los instrumentos de medición y seguimiento
de indicadores que demuestre los resultados que se relacionan.
Para la rama cualitativa la intención principal fue identificar el estilo
gerencial que prevalece, consistió en la entrevista a la alta gerencia de las
empresas sujeto de estudio en el ambiente de trabajo, el trabajo de campo,
la observación in situ de la interpretación de gestos, ideología, cultura y
valores, mediante la recolección de datos (análisis, profundización), este
enfoque estuvo orientado a la elaboración de un constructo teórico desde
una perspectiva de la teoría social. En esta ejecución concurrente de
aplicación de ambos métodos se recolectaron datos y se analizaron al
mismo tiempo, se considera que los datos cualitativos tomaron mayor
tiempo para su obtención y análisis.
Hoy en día, para interpretar esa realidad es necesario indagar en los
textos las teorías existentes y los antecedentes preliminares, para ello es
significativo complementarlo con el método hermenéutico para llegar a una
interpretación más precisa de esa realidad. Al respecto Gadamer (1999:23)
señala: “Comprender e interpretar textos no es sólo una instancia, sino que
pertenece con toda evidencia a la experiencia humana del mundo”. En este
sentido señala Martínez M. (Ob. cit):
La hermenéutica aparece de manera explícita, pero en
forma implícita está presente a lo largo de toda la
investigación: en la elección del enfoque y de la
metodología, en el tipo de preguntas que se formulan para
recoger los datos, en la recolección de los datos y, en el
análisis de dichos datos; todos estos pasos implican
actividad interpretativa. (p.101).
Por ende, es importante reflexionar los aspectos precisos para la

formulación de las técnicas a aplicar en la elaboración de los instrumentos
102
necesarios en la recolección de la información, pues en ellos recayó en
gran parte que la investigación se ajuste a las intenciones planteadas y la
calidad de la información obtenida. En el caso particular, se efectuó un
abordaje a la alta gerencia del (MPPEF). Se concluyó en estudiar este perfil
dentro de la muestra por ser el que tiene bajo su responsabilidad el fiel
cumplimiento de las políticas públicas, así como también es a dicho
organismo que es preciso interpretar el estilo gerencial predominante. Los
instrumentos empleados fueron la entrevista a profundidad, trabajo de
campo in situ y el cuestionario. Se efectuó por una parte el uso del método
de la comparación de lo observado, el análisis e interpretación de
documentos, exploración y la interpretación de los resultados.
De igual modo se manejó el método de la corroboración de lo
investigado, Strauss expone (1969):
Que los hechos deben ser observados y descritos con
exactitud, sin permitir que los prejuicios teóricos alteren su
naturaleza y su importancia. Esta regla implica otra, por vía
de consecuencia: los hechos deben ser estudiados en sí
mismos (¿qué procesos concretos los han producido?) y
también en relación con el conjunto (es decir, que todo
cambio observado en un punto será vinculado a las
circunstancias globales de su aparición.)(p, 12)
Orientación al Panorama de Datos
La investigadora se apropió del método mixto, considerando lo

planteado por Hernández (2014), es vital a la hora del diseño combinar los
métodos cuantitativo y cualitativo en la construcción y desarrollo. Sin
embargo la autora expresa literalmente que el enfoque que prevalece es el
cualitativo debido que es el que tiene mayor peso en el estudio, la
recolección de datos se hizo de manera secuencial primero el cuestionario
que se usó para validar los resultados y posteriormente la entrevista,
combinada en ese sentido, las inventivas a utilizar para la interpretación de
los datos fue la observación directa en campo, indagación documental y
cuestionario, valiéndose de la interpretación como método para el avance
del proceso de comprensión y análisis de la investigación sujeto de estudio.
103
Igualmente, se realizó un estudio comparativo y análisis de las políticas
públicas de las últimas tres décadas, donde se compararon las diferentes
aplicaciones de las políticas públicas y su impacto en la generación del
bienestar social de la población venezolana.
Así como el estilo gerencial que predomina y su incidencia en los
procesos decisorios, la observación directa de acciones, cuestionario y
entrevista semiestructurada y orientada, es decir se elaboró un guión previo
para dar al informante clave, dicho instrumento pudo ser respondido de
manera oral o por escrito, el cual contuvo un total de veinte ítems en los
cuales se pretendió indagar por la cotidianidad o mundo de la vida del actor
social. En el proceso de integración de los datos fue transformar los datos
cuantitativos a cualitativos y luego analizar en su conjunto a través de la
conversión en referencia a las variables del estilo gerencial, comunicación,
toma de decisiones.
Ante lo descrito la autora consideró importante resaltar lo manifiesto por
Rusque (op. Cit.: 181): “la entrevista a profundidad utilizada por los métodos
cualitativos es flexible, dinámica, y se considera como no directiva, no
estandarizada y abierta, de aplicación a grupos reducidos de personas”.
Por ello, el instrumento o guion es simplemente un hilo conductor y no una
camisa de fuerza a utilizar por el investigador y según Rusque (op. Cit.) Es
muy parecido a una conversación aunque difiere de esta por cuanto el
investigador es un instrumento de recolección de información que luego
utilizará para generar conocimiento. En tal sentido, manifiesta Rusque (op.
Cit.: 184): “que la guía de entrevista comprende generalmente alrededor de
diez temas centrales”, con ello se quiere aproximarse al mundo de la vida
del servidor público, lo cual indica la posibilidad de ir cambiando la pregunta
o tema en el calor de la conversación. Ahora bien, una vez realizadas las
entrevistas y aplicar los cuestionarios viene el paso de procesar los
resultados obtenidos en la investigación, es decir el proceso hermenéutico,
de cual camino recorrer para llegar allí, al respecto Coffey y Atkinson (op.
Cit.:54) hacen un trazado aduciendo: “La interpretación exige trascender
los datos “fácticos” y analizar con cautela qué se puede hacer con ellos”.
104
Para ello establecen: Primero los datos necesitan recuperarse y los datos
relacionados por categorías o códigos necesitan juntarse. Segundo, el paso
de la codificación a la interpretación exige juzgar los códigos y categorías
(Coffey y Atkinson, op. Cit.).
Es importante destacar que el proceso de indagación lleva secuencia,
busca responder con las acciones a los objetivos planteados en la
investigación. En el caso específico de recolección de datos, se inició por
convertir en información datos de comunidades, situaciones, procesos de
gerencia, toma de decisiones, formas de autoridad, diseño de políticas
públicas. Se buscó en profundidad conocer sus creencias, la ideología, sus
emociones, las interacciones, pensamientos, experiencia y vivencia,
manifestada en el vocabulario o expresiones de los actores sociales en
este caso la alta gerencia. La investigadora verificó el estudio en su
ambiente natural y cotidiano de trabajo, observó cómo hablan, creencias,
que sienten, como piensan, cómo interactúan. La observación fue
fundamental, posteriormente se procedió a la entrevista y cuestionario
como instrumento de carácter interpretativo, así como la revisión de
documentos.
Cabe mencionar que la entrevista se realizó tomando en consideración
la temática vinculada con la investigación y la relación directa con los
informantes clave, desde un punto de vista heurístico, con el objeto de
categorizar y organizar adecuadamente la información, lo que permitió
epistemológicamente validar la acción de la investigadora en una
racionalidad hermenéutica y abordar el proceso inductivo-deductivo en la
interpretación de la información recabada.
En ese sentido, se recabó la información, para luego proceder a
organizarla. Así mismo se transcribió el material bibliográfico y los
resultados del cuestionario como bitácora de análisis del material por una
parte y posteriormente se requirió de crear categorías y compararlas, para
dar lugar a la interpretación de los datos, el desarrollo de temas y patrones,
teorías y narrativas. De esta manera, se procedió a ordenarse en función
a las categorías de análisis contempladas en el estudio de políticas
105
públicas, y estilo gerencial en empresas del Estado, para definir las
técnicas a utilizar para su posterior análisis. Para efectos del presente
análisis, se manejaron variables cualitativas y cuantitativas en su
naturaleza, pero, el análisis e interpretación fue un ejercicio cualitativo, son
sólo magnitudes, resultados, más no estadísticas, ni porcentajes, puesto
que se pretende dilucidar las políticas públicas y estilo gerencial en
empresas del Estado y las mismas van a estar expresadas en forma
discursiva.
El planteamiento de la investigación orientó el desarrollo de los sujetos
a investigar, a partir del manejo de técnicas cualitativas. Ello se explica por
el propio modelo analítico que pretendió captar la incidencia de factores
difícilmente cuantificables pero que resultan claves tanto para identificar la
institución que caracteriza la función pública autonómica como para
analizar su configuración y desarrollo. También la identificación de las
políticas públicas desarrolladas, así como las iniciativas de cambio
emprendidas, requirieron de una mayor aproximación al objeto de estudio
que pudo conseguirse mediante el uso de técnicas cualitativas. Como se
menciona anteriormente la técnica a utilizar de forma predominante fue la
entrevista a profundidad semiestructurada de carácter informativo,
encaminada a una muestra cualitativamente representativa de los
principales actores implicados en los procesos de configuración y
desarrollo de la función pública.
En cuanto a la recopilación de información, mediante las entrevistas a
profundidad semiestructuradas se pudo conocer detalles fundamentales
sobre aspectos no documentados sobre el funcionamiento efectivo de los
sistemas de función pública. Ello resulta especialmente relevante cuando,
como en el sujeto de estudio citado, la dimensión informal cobra especial
relevancia para dar cuenta de los resultados obtenidos. Finalmente se
consideró oportuno consultar a especialistas, académicos e
investigadores, conocedores tanto de las políticas públicas analizadas
como del propio campo de estudio que conforma la función pública desde
una perspectiva de gestión, y que ofrecen una explícita interpretación de
106
su realidad y evolución. Siguiendo la perspectiva teórica central de la
investigación, el neoinstitucionalismo, la incorporación al análisis de
elementos como los valores, estilo gerencial y las actitudes, las reglas
informales o las visiones y percepciones de los diferentes agentes,
requieren de una mayor aproximación que también puede conseguirse
mediante la realización de entrevistas a profundidad. Por tratarse de
empresas del Estado, con diferentes posturas e ideologías, en cuyo caso
se observarán las diferentes actitudes de la alta gerencia en cuanto el
acceso a los recursos para el logro de sus objetivos. Tal como se refiere
Brewer Carías (1983) “Este nuevo papel del Estado, como Estado
Democrático y Social de Derecho, no solo le impone tareas en el campo
económico y social, sino también, en el campo político”.
Asimismo, manteniendo la estructura de empresas del Estado, se usó
la entrevista a profundidad para obtener información necesaria y se aplicó
a la alta gerencia. Uno de los puntos que se distinguen es el grado
académico (Abogados, Ingenieros y Licenciados) de cada uno de los
profesionales entrevistados quienes dedicarán su tiempo para manifestar
su experiencia. A continuación se presenta el guion de la entrevista
mediante el cual se manifestaron los informantes clave, esta incluirá:
ENTREVISTA A EXPERTOS
Fecha Lugar Nombre y Apellidos Cargo
1. ¿Sabemos hacia dónde vamos?

2. ¿Estamos tomando decisiones con visión de futuro o solo atendiendo los problemas
de la coyuntura?
3. ¿Qué hay de la pobreza, la educación, la economía y el bienestar general de la
colectividad?
4. ¿Podemos resolver los problemas que se presentan en estas áreas con una visión
de país de corto plazo?
5. ¿Qué papel están jugando las organizaciones partidistas más allá de ganar
elecciones y que valor tienen en la gestión de gobierno?
107
6. ¿Son política y técnicamente capaces los hombres y mujeres escogidos para
gobernar?
7. ¿Se están seleccionando las personas más adecuadas para las responsabilidades
que tienen que asumir?
8. ¿Entienden su papel de servidores públicos y la necesidad de gestiones
coordinadas?
9. ¿Saben que son parte de una orquesta y que su actuación sólo será exitosa si
tocan en armonía con los demás miembros de la misma?
10. ¿Qué factores están influyendo directamente sobre la toma de decisiones
oportunas y de calidad?
11. ¿Qué efectos pudiera tener la falta de una visión de largo plazo, la debilidad de los
equipos de gobierno y el compromiso de la participación ciudadana?
12. La apertura y la participación exigen respuestas y contrapartes adecuadas. ¿Cómo
rescatar el valor social del servidor público y del líder político honesto? ¿Cómo generar
confianza en la ciudadanía? ¿Cómo profesionalizar la política y la gestión pública?
Fuente Elaboración Propia (2019)
Se observa en la entrevista en un inicio preguntas generales y fáciles,

posteriormente se pasará a preguntas más complejas, sensibles y
delicadas y por último las pregunta de cierre, en las preguntas desde la
No.1 a la No. 8; serán orientadas a obtener información relacionada con
las políticas públicas y últimas tendencias en materia financiera, la gestión,
toma de decisiones, la manera de administrar y presupuestar los recursos,
tal como se presenta en el proceso discursivo de los entrevistados en él.
En ese mismo orden, las preguntas Nos. 9 y 10, serán dirigidas a obtener
información sobre los lineamientos, toma de decisiones y estilo gerencial.
Y la pregunta No 11 Y 12; está dirigidas fundamentalmente a conocer el
nivel de compromiso y participación ciudadana en la gestión pública.
De acuerdos con las características de las entrevistas antes
mencionadas, un aspecto muy importante en el desarrollo de las mismas
dentro de la investigación cualitativa, fue la selección de los actores
sociales que intervinieron en ella. Entre otros atributos, los entrevistados
debieron ser conocedores de primera mano de la realidad social estudiada,
que hayan tenido determinadas experiencias respecto de la problemática
108
estudiada, así como estar representados todos los perfiles o grupos
sociales relevantes para el objeto de estudio.
Integrando esta aproximación inicial, las entrevistas y consultas
informativas de segundo nivel se trazaron como un refuerzo necesario para
ampliar y contrastar los argumentos desarrollados. Este segundo tipo de
entrevistas tipo consultas, con un enfoque mucho más abierto, no siguieron
un cuestionario predefinido sino que se centraron en aspectos puntuales
de la investigación que se consideran oportuno verificar mediante su
discusión con profesionales y expertos en la materia. Precisamente el perfil
de personas entrevistadas y consultadas en esta categoría incluyeron
principalmente académicos, investigadores y profesionales vinculados al
campo de las políticas públicas. Véase el siguiente cuadro:
CUADRO N °2
Grupos de actores
ACTORES, DEPENDENCIA CANTIDAD
SUJETOS DE
ESTUDIO
Actores Sociales MPPEF 2

Actores Sociales ONT 2
Actores Sociales ONCOP 1
TOTAL 5
Fuente: Elaboración propia (2019)
Del mismo modo se aplicó como instrumento cuantitativo un

cuestionario, conjuntamente con el trabajo de campo, tal como se muestra
a continuación:
DIAGNÓSTICO DE FACTORES SOCIALES
Este instrumento de análisis ha sido esbozado para obtener información
que permitió articular una teoría que ayude a construir empresas del Estado
eficientes y eficaces, así como lograr un estilo gerencial benevolente y
participativo. En ese sentido, le invitamos a llenar el cuestionario que
presentamos más adelante. Para ello debe leer cada una de las
109
proposiciones que aparecen a la izquierda de la página y marcar con una
“X”, entre las cuatro opciones que aparecen a su derecha, la opción que
mejor se ajuste a su situación particular, según se ejemplifica a
continuación: Es importante señalar que este cuestionario es anónimo y los
datos suministrados por usted son totalmente confidenciales. Agradeciendo
altamente su participación, quedamos a su entera disposición para aclarar
cualquier duda que pueda presentarse.
Cuestionario
PREGUNTAS ALTERNATIVAS DE RE RESPUESTAS
1.- Las políticas públicas a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente

actuales están en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
planteadas de acuerdo
a las necesidades y
contexto actual de la
sociedad civil.
2.- La innovación y a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
cambios están en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
presentes en las
políticas públicas
implementadas en esta
empresa.
3.- La formulación de a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
políticas públicas prevé en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
un juego de opciones y
acciones que pueden
ser ejecutadas colectiva
mente en pro de una
mejor gestión
gubernamental.
4.- En las políticas a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
públicas actuales en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
efectuadas, se observa
la planificación
estratégica situacional
5.- Las políticas públicas a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
de participación en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
ciudadana PPPC, tiene
como objetivo mejorar
la capacidad de las
instituciones del Estado
a fin de responder a las
demandas de los
ciudadanos de manera
más directa a sus
prioridades.
6.- La formulación de las a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
políticas y gestión en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
pública de esta empresa
se crean a partir de un
contexto del Estado,
considerando su
110
riqueza natural, y el
poder comunal.
7.- Se involucra a los a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente

actores sociales en en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
forma individual y
colectiva, en la toma de
decisiones y gestión de
políticas públicas para
el desarrollo humano y
sostenible en
corresponsabilidad con
el Estado.
8.- La comunicación a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
entre los gerentes y sus en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
empleados está dirigida
a alcanzar los objetivos
de la organización
9.- Se le notifica a los a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
empleados la en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
Información para
planificar objetivos y
estrategias y metas.
10.- La motivación a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
forma parte del estilo en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
gerencial aplicado
actualmente en esta
organización
11.- Concurren en a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
procesos de mejora de en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
la gestión y el enfoque
hacia resultados en su
empresa.
12.- El estilo de gestión a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
en su empresa está en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
orientado al
cumplimiento de
normas y procesos
13.- Es obligatorios el a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
aseguramiento del en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
desempeño, para el
control y la
responsabilidad
organizativa
14.- Existe participación a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
protagónica de la en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
ciudadanía en el diseño
de las políticas públicas.
15.- La ciudadanía a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
participa a través de en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
una concepción
democrática y
protagónica de las
organizaciones sociales,
en los procesos de
formulación y ejecución
de las políticas públicas.
16.- La ciudadanía con a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
su participación en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
protagónica canaliza o
111
da respuesta a los
derechos económicos,
sociales, culturales,
políticos y civiles con las
empresas del Estado
17.- La Participación a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
protagónica de la en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
ciudadanía en la
elaboración y ejecución
de los planes de
desarrollo coadyuva
con el fin de obtener
acceso a las
oportunidades
económicas en todas las
actividades
comunitarias
18.- La participación de a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente

los miembros de la en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
organización en la
planificación y control
contribuyen en la
productividad.
19.- Hay exactitud en el a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
nuevo modelo de en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
administración pública
donde se considera un
marco de
responsabilidad en la
gestión, legitimando los
valores de
participación,
corresponsabilidad,
transparencia,
honestidad, eficiencia,
eficacia y calidad.
20.- Hay presencia de la a) Totalmente b) En c) Ni de acuerdo c) De acuerdo d) Totalmente
planificación con en desacuerdo desacuerdo ni en desacuerdo de acuerdo
intervención activa de
los ciudadanos son
mecanismos de control
técnico y social, para
una evaluación y
posterior.
La percepción axiológica y teleológica de la investigación se profundizó

con las preguntas N° 1 a la 7; del cuestionario que estuvieron dirigidas
fundamentalmente a conocer cómo las políticas públicas actuales
favorecen la eficiencia de la gestión en un contexto transdisciplinario y la
intención de los Directores de la alta gerencia en mejorar la gestión de las
empresas del sector público e indagar hasta qué punto han avanzado las
112
políticas públicas en pro del bienestar social y aumento de la productividad.
Las preguntas de la 8 a la 13, estuvieron dirigidas a profundizar y obtener
información en el estilo gerencial y toma de decisiones base fundamental
para una sana administración. Y las preguntas N° 14 a la 20, se formularon
para indagar sobre la participación protagónica de la ciudadanía,
contraloría social y consejos comunales como herramientas estratégicas en
el diseño de las políticas públicas.
Siguiendo este esquema, los grupos y perfiles profesionales seleccionados
en esta muestra cualitativa son:
CUADRO N °3
Grupos y perfiles profesionales de nuestros de Actores
GRUPO PERFIL DEL PROFESIONAL
Unidades centrales de personal Directores Generales de primera línea
Entorno de la organización Firmas externas que han colaborado
en la normalización de procesos.
Entorno vinculado al ámbito de la Profesores e investigadores de
función pública universidades y centros de
investigación que han trabajado o
analizado la administración objeto de
estudio.
Siguiendo este camino para desafiar los argumentos vinculados a la

validez y fiabilidad de los datos e informaciones obtenidas, y a partir del
planteamiento de la investigación, se delimitaron dos tipos básicos de
entrevistas informativas: las de primer nivel y las de segundo nivel. Las
entrevistas confidenciales de primer nivel se dirigieron a actores que
disponen de un conocimiento directo y cercano al sistema de función
pública autonómico objeto de estudio, así como sobre su trayectoria. Se
incluyeron en este grupo los directores de alto nivel actuales, de unidades
vinculadas.
113
MOMENTO IV
ANALISIS E INTERPRETACION DE LOS HALLAZGOS
Análisis Detallado de Datos
En cuanto a este punto se utilizó el diseño la triangulación concurrente

de métodos de recolección de los datos, lo cual permitió aprovechar las
ventajas de cada método y minimizar sus debilidades, se observó
inicialmente el uso de varias fuentes de información y métodos para
recolectar datos en la indagación de manera simultánea que permitió una
amplitud y profundidad de datos provenientes de diferentes actores del
proceso, de distintas fuentes, y una mayor variedad de recolección cómo
fue la observación en campo donde los datos fueron muy variados, pero en
esencia fue de gran utilidad el análisis visual, las grabaciones como
elemento auditivo, expresiones orales y gestos en las entrevistas,
narraciones de la investigadora como bitácora de campo. Posterior a ello
se procedió a describir la experiencia de los participantes según su óptica,
lenguaje y expresiones, se analizó e interpretó patrones en cuanto a estilo
gerencial, toma de decisiones, conceptos de teoría y se procedió a
explicarlos en función del planteamiento del problema.
De igual modo la interacción entre recolección y análisis permitió
flexibilidad en la valoración de datos. Es importante señalar que las
entrevistas y observación ocurrieron en paralelo. Durante la interpretación
y discusión del enfoque cualitativo se incluyeron los datos estadísticos de
cada variable cuantitativa, seguidos por las categorías que más se
repitieron. Los propósitos centrales del análisis se orientaron en: explorar
los datos, posteriormente organizarlos en unidades y categorías, como se
observa, luego codificar las unidades, categorías y agrupar, lo siguiente fue
la Interpretación y análisis de datos desde la perspectiva de la autora.
Y por último se vincularon los resultados con el conocimiento disponible
y generar un constructo teórico que fue emergiendo fundamentado en los
114
datos. Sustentado en teoría, conociéndose como teoría fundamentada es
un diseño y un producto (O’Reilly, Paper y Marx, 2012; Charmaz y Bryant,
2008). El investigador produce una explicación general o teoría respecto a
un fenómeno, proceso, acción o interacciones que se aplican a un contexto
concreto y desde la perspectiva de diversos participantes. Su propósito es
desarrollar teoría basada en datos y se aplica a aéreas específicas.
Se acota que desde el paradigma interpretativo y dado el rigor
metodológico con que se llevó adelante la investigación, prevaleció lo
perceptivo, lo cotidiano, lo motivacional, los intereses y fines de los
informantes clave como actores esenciales de interés científico,
cumpliéndose el propósito de construir el conocimiento a partir de los
significados aportados por ellos. Los resultados se presentan
seguidamente.
A continuación se detallará en la siguiente tabla lo esbozado
inicialmente. Asimismo la autora luego de codificar las categorías y agrupar
como se observa en los cuadro número 4, la autora procedió a la
interpretación y análisis de la información proporcionada desde el enfoque
cualitativo siguiendo la siguiente estrategia para identificar todas las
declaraciones y afirmaciones contenidas en los instrumentos y agruparlos
en cada unidad de análisis de la siguiente manera:
• Distribuir las frases de los documentos y resultados relevantes

del cuestionario en ideas.
• Identificar las distintas temáticas de cada categoría en
subcategorias
• Representar las más significativas en mapas conceptuales
115
Sistema de categorías
CUADRO N °4
Categorías Descripción Subcategorías
La visión de la A.1 Gobernar no se improvisa

A.- Visión de largo plazo. administración pública es el A.2- La gobernabilidad tiene
objetivo al que la propia requisitos
institución espera llegar en
un futuro. Se trata de la
expectativa ideal de lo que
quiere lograr, indicando a
dónde se dirige y cómo
desea ser en el largo plazo.
B.- Misión de los Servidores Los servidores públicos, por B.1- Separar lo urgente de lo
públicos de alto nivel lo general, prestan servicios importante
al Estado. Las instituciones B.2- Lo social es prioridad en el
estatales (como hospitales, discurso.
escuelas o fuerzas de .
seguridad) son las
encargadas de hacer llegar
el servicio público a toda la
comunidad.
C.- Selección de equipos de Se selecciona a los más C.1- Separar lo urgente de lo
gobierno cercanos colaboradores del importante
Presidente de la República, C.2- Criterios de selección
basados principalmente en
arreglos políticos, equilibrio
de poder y confianza
personal en los designados.
D.- Instituciones Las instituciones D.1-. El cargo para la persona y no
administrativas y políticas. políticas son los organismos la persona para el cargo
que diseñan, regulan y D.2. Conciencia y sensibilidad
vigilan las normas de social
convivencia política de un
país o una región. El servicio
público que deriva de
estas instituciones está
direccionado a velar por las
conductas y costumbres
elementales para una
sociedad.
Instituciones
administrativas públicas, es
un sistema que realizan la
función administrativa y de
gestión del Estado y de
otros entes públicos con
personalidad jurídica, ya
sean de ámbito regional o
local.
E.- Recursos Humanos Cconstituye en toda E.1Priorizar el desarrollo
organización el factor humano
principal e indispensable
116
para prestar servicios de E.2- Valor social del servidor
calidad y lograr las metas y público.
objetivos fijados, cualquiera E.3- Desarticulación de la carrera
fuera su naturaleza pública
administrativa, operativa e E.4- Integridad y honestidad
incluso política.
F.-Liderazgo en los niveles El liderazgo es el conjunto F.1- Debilitamiento del liderazgo
directivos de habilidades gerenciales o público
directivas que un individuo F.2- Construir instituciones
tiene para influir en la forma administrativas y políticas para el
de ser o actuar de las desarrollo
personas o en un grupo de .
trabajo determinado,
haciendo que este equipo
trabaje con entusiasmo
hacia el logro de sus metas y
objetivos.
G.-Proceso de toma de Es el proceso mediante el G.1- Las decisiones las toman los
decisiones. cual se realiza una elección que pueden y no los que deben
entre las opciones o formas G.2- Decisiones sin medición de
para resolver diferentes impacto
situaciones de la vida en
diferentes contextos: a nivel
laboral, familiar, personal,
sentimental o empresarial
(utilizando metodologías
cuantitativas que brinda la
administración).
H. Políticas de Estado La participación ciudadana H.1- Construyendo el Socialismo
es el involucramiento de los H.2- Participación ciudadana
individuos en el espacio H.3- Fortalece a la sociedad
público estatal y no estatal H.4- Beneficios colectivo
desde su identidad de H.5- Contraloría social
ciudadanos, es decir, de
integrantes de una
comunidad política. Esta
participación está vinculada
a los modelos de
democracia y al tipo de
relación gobierno-sociedad
que se quiere construir.
Fuente: Elaboración Propia (2020)
Categorías de Análisis de la Gestión Pública
Este capítulo se enfoca hacia los hallazgos obtenidos desde la teoría

fundamentada, lo que llevó a identificar ocho categorías y veintiún
subcategorías, para aproximarse a lo fundamental que sustente el
pensamiento y la acción de los funcionarios públicos de alto nivel que
117
laboran en el sector público venezolano, específicamente en la
Administración Pública a nivel central.
En esta investigación se analizaron ocho categorías:
1. Visión de largo plazo,

2. Misión de los servidores públicos,
3. Selección de equipos de gobierno,
4. Instituciones políticas y administrativas,
5. Recursos humanos,
6. Liderazgo en los niveles directivos
7. Proceso de toma de decisiones.
8. Participación ciudadana en el diseño de las políticas públicas
Sobre cada una de ellas se conversó ampliamente con los

entrevistados para identificar en qué medida las mismas facilitaron o
dificultaron su gestión y que sugerencias se podían hacer para el futuro.
La primera preocupación fue reflexionar sobre lo que había pasado
con la visión de largo plazo en el país.
Para tomar decisiones oportunas y de calidad, no basta estar en
capacidad de definir las políticas adecuadas; hay que contar con una base
institucional y legal, con el equipo humano capacitado y comprometido para
llevarlas adelante y con los recursos de poder necesarios para lograr su
implantación. Por eso, se hicieron un conjunto de reflexiones acerca de las
debilidades institucionales y se enfatizó en el papel de la burocracia a todos
los niveles como agente de cambio y transformación.
Entonces ¿será que el desarrollo de la carrera pública permite la
modernización institucional y la capacidad de los recursos humano?, si el
mismo acompaña proactivamente la gestión o si, por el contrario, es una
fuerte limitante.
La alternativa democrática está generando oportunidades de mejora
de la estructura pública y la crisis social. Desde su lado positivo está
118
generando importantes y profundos cuestionamientos a la gestión de los
gobernantes, obligando a repensar muchos de los esquemas
prevalecientes en nuestro país. Los resultados de las experiencias
analizadas nos lleva a pensar que en América Latina “somos muy
diferentes, pero nos parecemos tanto” que vale la pena el esfuerzo de
identificar las verdaderas limitaciones para la toma de decisiones oportunas
y de calidad, que es en definitiva la base de un buen gobierno. Los
resultados solo muestran lo que podríamos llamar “la punta del iceberg” de
las carencias de la administración pública para tomar buenas decisiones
que fortalezcan la gobernabilidad de Venezuela, y entre más personas
entreviste más experiencia recabe, se hizo más evidente la necesidad de
continuar profundizando sobre el tema. Por ello, el resultado que aquí se
presenta no refleja sino la inquietud inicial que se ha intentado sistematizar
pero que aún tiene enormes lagunas y puntos de reflexión. El estudio
pretende ser una contribución inicial a los procesos de modernización del
Estado, partiendo de las realidades del país.
Resultados por categorías de análisis
El tema de la gestión pública es de amplio alcance, sin delimitaciones

precisas, por lo cual hablar de las experiencias de gestión con cada
entrevistado significó abarcar un sinnúmero de áreas, las cuales era preciso
concretar en temas comparables para efectos de la investigación. Por eso
se seleccionaron aquellas que se consideraron tenían un mayor impacto en
la toma de decisiones de alto nivel, sin menoscabo de que en algunas
oportunidades haya estado presente hechos más relevantes en esa
circunstancia histórica.
Se partió de la base de que las acciones del gerente público se
producen en un marco de tensiones propias de las relaciones sociales con
un alto contenido de incertidumbre y con relativamente poco apoyo
institucional. El estudio tomó un enfoque integrador que considera una
relación de dependencia importante entre las decisiones del gerente
119
público de alto nivel y el entorno que lo rodea, nacional e internacional, y
las condiciones institucionales del país en el momento de la gestión,
apoyado en sus valores, conocimientos, visión y liderazgo. Esto queda
expresado en la gráfica a continuación (Fig. 1)
Las categorías de análisis que se seleccionaron para analizar las
interrelaciones señaladas no son compartimientos estancos, si no que por
el contrario se retroalimentan las unas de las otras, de manera que la
separación es más formal que real, para facilitar el análisis de los temas.
La gestión apoyada en sus valores, conocimiento, visión y liderazgo

Figura 1
Fuente: Elaboración propia 2019
1. Visión de país, Programas de Gobierno y Planes de la Nación
Partimos de la base de que las decisiones de alto nivel de un gobierno

deben estar enmarcadas, implícita o explícitamente, dentro de una visión
que se tiene del país. Esta visión puede ser, de corto, mediano y largo
120
plazo. Cuando un gobierno tiene una visión predominante de corto plazo,
son los problemas de la coyuntura y las presiones diarias del entorno, los
que definen la gestión del gobierno. Cuando el gobierno organiza sus metas
y prioridades en un programa de acción concreto, en lo que generalmente
se denomina Plan de la Nación, podemos asumir que tiene una visión de
mediano plazo sobre la cual establece sus prioridades y define sus
políticas. Cuando se tiene un proyecto de país de largo plazo, decimos que
tiene una visión de largo plazo en la cual enmarca las acciones de política
de impacto estructural.
Las tres visiones son importante para la gestión de gobierno porque
las mismas nos permiten aproximarnos a los temas desde distintas ópticas
y poder identificar acciones de diferente impacto. La visión de corto plazo
está siempre presente y ha venido opacando las visiones de mediano y
largo plazo porque los problemas de la coyuntura económica y la mayor
presión social hacen que la gestión de gobierno se concentre en la solución
de los problemas inmediatos, al punto que uno de los entrevistados decía
que como se le podía exigir pensar en el largo plazo sí se le estaba
quemando la casa.
Venezuela tiene planes formales de desarrollo, los cuales sirven de
rectores de las prioridades del gobierno, incluso con rango legal. Sin
embargo, el valor de los planes de la nación ha vendido decayendo como
herramienta clave de priorización de sectores y de definición política. Su
pérdida de importancia ha venido pareja con el debilitamiento del sector
público y con el descrédito de los planes como herramienta para resolver
los problemas de las grandes mayorías nacionales. Por lo general, los
planes tienen alta coherencia técnica, pero baja viabilidad política.
Entre los elementos que han influido en la pérdida de la viabilidad
política de los planes está el debilitamiento de las ideologías políticas de
los partidos tradicionales y emergentes asociadas a la pérdida de valor de
las ofertas electorales de los candidatos presidenciales, las cuales han
pasado de ser una herramienta de diagnóstico de las necesidades y de
planteamiento de soluciones concretas, a un documento para captar votos
121
canalizando durante la campaña las inquietudes y energías de diversos
grupos de la población que ven en la alternativa democrática una forma de
resolver los problemas pendientes. Al lado de este elemento interno, está
el debilitamiento de la importancia de la planificación como concepto de
desarrollo y su poca flexibilidad para adaptarse a las cambiantes
situaciones que se presentan, frente al pragmatismo de los nuevos modelos
y concepciones económicas.
Los agobiantes problemas que están enfrentando la sociedad (como
el dramático aumento de la pobreza, el desempleo y la marginación de
importantes grupos de la sociedad, la hiperinflación y el bloqueo
económico), unidos a la decepción de la gestión de los sucesivos
gobernantes, está llevando a un debilitamiento progresivo de la confianza
en la democracia como forma de gobierno capaz de brindar el mayor
bienestar a la población. Empezamos a ver cuestionamientos serios del
valor de la democracia como forma de gobierno y el surgimiento de líderes
cristianos desvinculados de los partidos políticos tradicionales que están
captando la atención de una buena cantidad de la población.
Los problemas más graves que ahora se enfrentan en el país es el
económico (la hiperinflación), para los cuales se han desarrollado algunas
recetas que no han dado resultado en el control de la inflación, la pérdida
de reservas internacionales o el déficit fiscal. Los problemas más graves se
centran en la pobreza, la educación, la salud, la falta de oportunidades y la
inseguridad. Ninguno de estos problemas tiene solución sin una visión de
largo plazo porque las mismas deben ser consistentes, afectar varias
generaciones y mantenerse en el tiempo. No es una tarea de un gobierno,
es una tarea de Estado.
Lo que encontramos en la investigación es que falta una visión de país
para el largo plazo en forma explícita, a pesar de la existencia de planes a
corto y mediano plazos. Pareciera que la visión de país misma ha sido
sustituida o quedada definida por los conceptos de competitividad y
globalización. En consecuencia, las decisiones vinculadas a los ajustes
122
estructurales se apoyan en las condiciones prevalecientes en el corto plazo
y poco se hace para medir su impacto en el largo plazo.
El tema social ha pasado a ser prioridad en el discurso de los
gobernantes, pero aún persisten tres situaciones que actúan en contra. Por
una parte, el peso de las decisiones con orientaciones fundamentalmente
económicas sin medición del impacto en lo social, por otra, la selección más
cuidadosa en términos de integrar conocimiento técnico y político de los
ministros del área económica, frente a los del área social, con el
consecuente efecto de menor capacidad de negociación por parte de los
ministros del área social a la hora de tomar decisiones que involucren
asignación de recursos presupuestarios. Y, en tercer lugar, pero no menos
importante, la debilidad institucional del sector social.
En Venezuela no hay una visión de largo plazo. Luego de haber
sostenido por más de dos décadas la visión de largo plazo, asociada a la
optimización del petróleo como herramienta de desarrollo, ha pérdido
completamente la perspectiva en este sentido, absorbida por la presión de
los grandes problemas sociales y de la incapacidad para solucionarlos de
parte de los equipos de gobierno de las últimas dos décadas. El país se
movió hacia un líder carismático buscando soluciones de corto plazo a
problemas estructurales.
2. Misión de los servidores públicos de alto nivel
La falta de una visión de largo plazo, las debilidades de las ofertas

electorales, las presiones externas y el peso de los problemas inmediatos,
han llevado en la mayoría de los casos a que no exista una directriz o línea
del gobierno que defina claramente la misión de cada uno de los altos
funcionarios, entendiendo como tal, la definición de su gestión en
concordancia con los objetivos del gobierno y dentro del marco legal que
corresponde a su área de actividad.
Prácticamente todos los entrevistados manifestaron haber tenido una
gran libertad para definir el manejo de sus despachos, dependiendo del
123
estilo gerencial del Presidente de la República, y en consecuencia,
definieron sus prioridades en base a los criterios de mayor relevancia para
cada uno de ellos. Sin embargo, se consideró común el deseo de cambiar
todo lo que ha hecho el funcionario antecesor, aun cuando sea del mismo
partido político. La necesidad de dejar su propia huella fue definida por uno
de los entrevistados como el complejo de Adán y Eva es decir, el mundo
empieza con nosotros y nada de lo que ha hecho el funcionario anterior
tiene validez y hay que cambiar para poner nuestro propio sello. Desde los
muebles hasta las políticas.
La amplitud para definir la misión depende de los equilibrios de poder
dentro del gobierno y de la fortaleza política del funcionario público de alto
nivel. No ha habido, en los últimos años, una línea de acción coherente y
compartida por la falta, no solo de un proyecto de país de largo plazo, sino
aún mucho más grave, ni siquiera un plan de acción para resolver los
problemas inmediatos. La improvisación y la influencia y presión de los
medios y del entorno terminan definiendo la prioridad de los despachos,
poniendo por la general, lo urgente ante lo importante.
A mi juicio, como investigadora considero que de la falta de un
proyecto de país que establezca prioridades en el tiempo y no permita el
malgaste de recursos en programas que se empiezan y no se terminan, en
remodelaciones innecesarias y en ideas que no prosperan, con el
consecuente reciclaje de los problemas sin que se puedan solucionar.
3. Equipos de gobierno y estilo de gerencia
Se ha denominado en la presente investigación como equipos de

gobierno, el grupo de personas – hombre y mujeres- que el presidente de
la República designa para ser sus más cercanos colaboradores en su
gestión de gobierno. El criterio con que son seleccionados, la forma en que
son designados y la percepción que sobre los mismos tenga la ciudadanía,
especialmente en los despachos claves tiene una alta influencia en la
gestión de gobierno.
124
Lo que se encontró en general es que hay muchos y variados criterios
para seleccionar los equipos de gobierno, que en todos las casos tienen
que ver con la necesidad de lograr satisfacer las expectativas de los grupos
presión y apoyo al Presidente electo y al partido de gobierno y con la
necesidad de colocar los mejores donde los problemas son más agudos.
Estos dos elementos definen las negociaciones iniciales que los
presidentes se ven obligados a realizar para armar sus equipos y dependen
del estilo de gerencia de cada uno de ellos y de la situación política del
momento.
Se apreció una diferenciación importante en los criterios de selección de
los colaboradores del gobierno, dependiendo si los mismos van al área
económica o al área social y se notó, en algunos, una falta de conocimiento
del funcionamiento de la administración pública, no por falta de
conocimiento de las materias o temas de su responsabilidad, sino por la
falta de una preparación sistemática para desempeñar tan altas posiciones
y porque la mayoría de los altos funcionarios no están enterados de que
serán designados para esos cargos hasta el momento mismo de la decisión
o en un período muy corto, lo cual no les permite prepararse, en caso de
no estarlo, para asumir tan altas responsabilidades.
En general, la máxima representación de un área de gobierno se
considera un privilegio, bien político o personal, pero no se asume como
una responsabilidad integral a una gestión de gobierno. En muchos casos
es que se selecciona el cargo para la persona y no la persona para el cargo
con el consecuente efecto en la gestión del gobierno.
En nuestro país, la selección de los equipos de gobierno obedece a
tres criterios principales, los cuales tuvieron mayor o menor importancia
dependiendo del área de selección. Para el área económica los criterios de
selección más mencionados por los entrevistados fueron los criterios
políticos-partidistas, la amistad y lealtad personal y el conocimiento del área
en ese orden. Para el área social, el orden fue el inverso, el conocimiento
del área fue el criterio predominante.
125
En síntesis, la importancia para la selección de los equipos de
gobierno, ha definido en cierta forma la calidad de la gestión. No en
términos de equipos con mayor número de post-grados, sino equipos con
coherencia y objetivos claros para cumplir su misión.
4. Aspectos institucionales
Los aspectos institucionales sólo fueron considerados como el telón

de fondo donde se desenvuelven los servidores públicos y, por lo tanto, no
se realizó un análisis de su situación. Se conversó con los entrevistados
acerca de cómo el marco legal, los procedimientos, la organización
administrativa, la información y los recursos fiscales habían apoyado o
limitado su gestión.
Sin duda, el atender la modernización institucional en sintonía con las
realidades nacionales es un punto fundamental para el desempeño de
gobiernos exitosos. No basta con adelantar programas de modernización
aislados en áreas o sectores específicos porque la problemática es global
y debe atenderse en todos los frentes aunque con distintas estrategias
dependiendo de la situación. La adopción de medidas cortoplacistas como
la creación de organizaciones ad-hoc para las áreas críticas o el uso de
asesores o coordinadores de programas al margen de la estructura
institucional, en lugar de abordar la reforma necesaria, solamente ha
logrado incrementar el debilitamiento institucional.
La modernización administrativa es una tarea de largo plazo que debe
llevarse con continuidad y objetivos claros por más de un gobierno, por eso
requiere de voluntad política y de visión estratégica para proponer y lograr
los acuerdos políticos e institucionales necesarios para llevarla a cabo. De
no atenderse con urgencia se va a seguir gastando enormes sumas de
dinero en programas y proyectos de modernización de efectos transitorios
y a veces contraproducentes.
Sobre este aspecto, los organismos de funcionamiento multilateral
tienen una especial importancia para orientar y apoyar, evitando exigir una
126
mayor atomización institucional frente a la necesidad de preservar la
eficacia de los recursos que se prestan.
El encontrar incentivos para dar prioridad a lo formal frente a lo
informal es un punto crucial de la modernización institucional. Los puntos
más relevantes, señalados por los entrevistados, tienen que ver con los
aspectos que se señalan a continuación:
 Rezago en la modernización institucional, duplicidad de funciones.
 Marco legal débil o incompleto
 Falta de información oportuna y de calidad
 Recursos financieros insuficientes
 Informalidad en las relaciones institucionales
 Deterioro de los partidos políticos
 Inadecuado o insuficiente relacionamiento entre las instituciones
administrativas y políticas.
 La obsolescencia de las estructuras y funciones
En muchos casos aún se mantiene el esquema tradicional: jefe es

jefe. Por tanto las soluciones propuestas volvieron a los viejos esquemas
con las características más rancias y aprensibles del enfoque tayloriano y
fayolista.
5. Recursos humanos
La eficacia de los servidores públicos fue identificada como la piedra

angular para una eficiente gestión de gobierno. No sólo de los servidores
técnicos y medios que soportan la estructura institucional, sino también y
en especial, aunque ambos grupos con características diferentes.
El deterioro de la administración pública en Venezuela ha venido
paralelo a la pérdida de prioridad de la misma al debilitarse el papel del
Estado y priorizarse los procesos de desregulación, privatización y apertura
económica. Paradójicamente estos procesos se deben apoyar en estados
más pequeños, pero con una alta capacidad de regulación para poder
127
manejar la adecuada supervisión de los procesos mencionados y corregir
sus deficiencias.
Se destacaron dos niveles de acción en el tema del fortalecimiento de
la gestión pública. Uno que tiene que ver con la recuperación del valor
social del servidor público y va muy atado a la recuperación del concepto
de Estado. Lo que ha pasado es que se ha estereotipado el papel del
Estado a través de la valoración de lo privado frente a lo público. Todo lo
privado es eficiente, todo lo público es deficiente, en consecuencia la
gestión pública está catalogada de ineficiente e ineficaz por definición.
Por otra parte, la propia burocracia se defiende de los cambios, las
leyes de carrera administrativa han priorizado la estabilidad frente a la
mejora de la productividad y la calidad, lo cual ha creado una situación de
perpetuación en la carrera administrativa de servidores públicos leales y
cumplidores de las normas pero sin motivación para acometer los nuevos
retos de una gerencia moderna.
La pérdida de valor social del servidor público se ha unido al
debilitamiento de los marcos legales de protección y estímulo al servidor
público. No es que no existan leyes de carrera administrativa o servicio civil,
porque las mismas están vigentes, pero su cumplimiento en cuanto a
capacitación y desarrollo de carrera no se cumple ni siquiera
medianamente, porque al no tener claro las distintas necesidades del
Estado no se pueden formar servidores públicos para atenderlas y las
mismas se han concentrado en las reivindicaciones salariales y la
estabilidad en el cargo.
En Venezuela, el deterioro de la burocracia en los últimos 20 años es
dramático no solo no se mantiene y capacita al servidor público actual, sino
que se ha desmantelado la que venía de atrás con motivación y
conocimiento, en el caso de los Ministerios Energía y Minas, Economía y
Finanzas y Relaciones Exteriores, se había mantenido una tecnocracia
media, relativamente estable.
Se intentó modernizar su administración pública durante la década
pasada, incorporando al alto nivel del gobierno gerentes privados exitosos
128
o altos servidores públicos de la industria petrolera partiendo de la base,
por una parte, de que si el sector privado y la industria petrolera eran
eficientes, esta eficiencia podría transferirse al sector público, y por otra,
partiendo del convencimiento de que los partidos políticos mayoritarios no
estaban en capacidad, como en el pasado, de suministrar técnicos capaces
enfrentar los problemas nacionales, a los que se unía la atomización
política que obligaba a escoger los colaboradores dentro de un amplio
espectro bastante heterogéneo y sin experiencia de gobierno.
El resultado de esta estrategia ha sido un mayor debilitamiento de la
capacidad de respuesta del aparato público porque por más de una década
se ha visto enfrentado a la creación de grupos informales de asesores
paralelos a las organizaciones, las cuales se deterioraban aceleradamente
a la vez que crecía el desprestigio de servidores públicos de carrera y
aceleraba la corrupción. La falta de conocimiento de la realidad política, ha
limitado a las personas provenientes del sector privado para tender puentes
con otros poderes y lograr articular las coaliciones necesarias para llevar
adelante las políticas planteadas. Por otra parte, la falta de respuesta de
las propias instituciones a las técnicas y forma de gerenciar privadas ha
sido fuente de grandes frustraciones para algunos de estos colaboradores.
Elementos más determinantes de la debilidad de la administración
pública en términos de recursos humanos tiene que ver con la ausencia de
un proceso de renovación o reentrenamiento de los recursos humanos para
que pasaran de administradores de incentivos y privilegios a orientadores
de políticas y supervisores de los procesos de apertura.
Uno de los puntos cruciales y con mayor gravedad, ha sido el
desplome de los partidos políticos y la atomización existente que no está
permitiendo la formación de interlocutores preparados para el futuro
inmediato. La democracia depende de la fortaleza de sus instituciones y las
organizaciones políticas son el eje para canalizar las aspiraciones
populares y convertirlas en acción de gobierno. Si no se trabaja en el
fortalecimiento de ellas las consecuencias pueden ser nefastas para la
democracia y la eficacia de los gobiernos.
129
6. Liderazgo público
La pérdida de valoración social del servidor público y el debilitamiento

de los partidos políticos, ha limitado el desarrollo de líderes para el sector
público, entendiendo como tales aquellas personas motivadas y dedicadas
a dar su aporte en forma sistemática para el desempeño de un estado
eficiente.
Para los altos funcionarios entrevistados el tema del liderazgo público
tiene mucho que ver con las expectativas de la población en relación a las
capacidades de la democracia de resolver los problemas fundamentales de
la sociedad y la capacidad en que se encuentran los gobiernos de atender
estas expectativas, en algunos casos por problemas de índole fiscal y en
otros por la percepción de que la democracia debe resolver todos y cada
uno de los problemas individuales. Uno de los servidores señala como
percepción de la ciudadanía, que si el progreso no pasa por la puerta de mi
casa, el gobierno no está cumpliendo con lo que ofreció.
El divorcio entre la oferta electoral y la gestión de gobierno es otro
elemento que está influyendo en lo que algunos llamaron “la mentira de los
políticos”, se ofrecen cosas para ganar las elecciones y se hacen otras
después que no es lo que espera la ciudadanía. Al lado de esta falta de
cumplimiento de las promesas de campaña, está la creciente y amenazante
corrupción administrativa, que ha llevado a ver a todo político y a todo
servidor público como ladrón y en consecuencia no como un apoyo a la
solución de los problemas de la ciudadanía sino una amenaza para el
bienestar colectivo.
Obviamente esta percepción, aunque basada en hechos, ha estado
siendo estimulada por los que preconizan la reducción a ultranza del papel
del Estado y las bondades de la gestión privada, creando expectativas
adicionales de reconocimiento público al gerente privado.
Sin duda, la pasividad de los partidos políticos y el creciente
debilitamiento del Estado han reforzado la percepción anterior y cada vez
tenemos menos Estado y más ineficaz, cuando se requiere de un Estado
130
más pequeño pero más fuerte y capacitado para ser los interlocutores
válidos de los agentes económicos y sociales en el mundo globalizado.
Algunas preocupaciones que habría que atender en este sentido fueron
expresadas en las entrevistas:
 Pérdida del papel de mentores de los líderes tradicionales por su
deseo de mantenerse en el poder cercenando las posibilidades de
líderes más jóvenes.
 Aumento de abstencionismo por parte de los jóvenes que no se ven
identificados con los líderes políticos y en consecuencia no se
involucran en forma colectiva en la solución de los problemas del
país.
 Partidos políticos sin organizaciones funcionales que sirvan de
ventana a la sociedad civil para canalizar sus aspiraciones.
 La percepción de que la función pública no requiere conocimiento y
preparación específica para el desempeño de los cargos públicos de
alto nivel.
Todo lo anterior unido al descredito de los políticos, el cual se
fundamenta en lo que algunos llamaron “la mentira de los políticos” para
señalar que durante las campañas electorales se ofrece solucionar los
problemas de los electores y luego no se cumple.
A la par que se discutieron los elementos que han limitado el
desarrollo del liderazgo público, se intercambiaron ideas acerca de las
cualidades que debería tener un gerente público de alto nivel,
identificándose cuatro aspectos fundamentales durante las conversaciones
con los entrevistados, que fueron compartidas por varios colegas, estas
fueron: manejo político, capacidad gerencial, competencia profesional y
valores sólidos.
En síntesis la recuperación del valor social del servidor público está
estrechamente ligada al desarrollo de un fuerte liderazgo para la función
pública, cimentado en valores sólidos, capacidad gerencial, competencia
profesional y manejo político. El fortalecimiento de las instituciones políticas
y los puentes de ésta son la sociedad, son el caldo de cultivo para el
131
desarrollo de tan importante liderazgo. Sin conductores con visión clara e
intereses sociales la democracia puede continuar deteriorándose.
7. Proceso de toma de decisiones
El tema central de la investigación se centró en el concepto de que un

buen gobierno es aquel que toma decisiones oportunas y de calidad para
lograr el mayor bienestar de todos los ciudadanos.
El proceso de toma de decisiones en el sector público no es un
proceso lineal ni predecible, en general no obedece a reglas de
comportamiento al aplicar determinadas herramientas. El tiempo, la calidad
en la preparación y los factores que la influencian, dependen del entorno
económico, político y social; del momento histórico en que se encuentre el
país, y del marco institucional prevaleciente. A estos elementos se unen
los resultados de cada categoría estudiada, para determinar en conjunto la
calidad y oportunidad de las decisiones al alto nivel del gobierno.
En el cuadro N° 1, se presenta una síntesis de los principales
elementos mencionados, que a juicio de los entrevistados, afectaron la
toma de decisiones en el momento de su gestión y como estos elementos
perjudicaron decisiones con características específicas.
De los aspectos mencionados en el punto N° 1. Se profundizó en el
tema de la formalización de la toma de decisiones, a través de identificar
los órganos existentes y su operatividad. El máximo nivel formal de toma
de decisiones a nivel del ejecutivo, lo conforman el Presidente de la
República y sus ministros, a través de las reuniones de Consejo de
Ministros o Consejo de Gobierno, con sus órganos auxiliares como son los
gabinetes sectoriales. Los mecanismos formales funcionan con distinto
grado de eficacia dependiendo de la organización del Estado, la situación
política y económica y el estilo gerencial del presidente.
El Presidente de la República ha establecido su nivel informal de toma
de decisiones que operan dependiendo de las fuerzas de poder detrás del
gobernante, bien sean políticas, económicas, militares o personales. La
132
importancia de estos mecanismos informales, representados por
consejeros o asesores del presidente, ministros con más poder o confianza
y grupos pequeños de distinta naturaleza cercanos al presidente,
mediatizan el funcionamiento de los mecanismos formales a la a la vez que
atienden las realidades políticas que no están contempladas en el
funcionamiento de los mecanismos formales y algunas veces cubren la
incapacidad legal o administrativa de los ministros y con ellos sus gerentes
de alto nivel, para dar respuesta a la problemática más urgente con
decisiones oportunas. Con bastante frecuencia, los mecanismos formales
suelen validar las decisiones ya adoptadas en los mecanismos informales
a fin de darles la legalidad necesaria.
El seguimiento y la evaluación del impacto de las decisiones que se
toman a nivel alto es una de las principales debilidades observadas.
Los mecanismos formales de toma de decisiones: el Consejo Ministros y
gabinetes sectoriales funcionan en nuestro país desde la segunda mitad
del siglo pasado con bastante regularidad, pero su efectividad se ha
deteriorado por la influencia de los mecanismos formales laterales y más
recientemente por la fuerte centralización de las decisiones en el
Presidente de la República, aunque una nueva figura, la del vicepresidente
(a) de la República empieza a tener espacio y responsabilidades crecientes
en la organización de la toma de daciones de alto nivel.
No escapa a las características anteriores, la influencia del estilo de
gerencial del Presidente de la República, el cual marca en cada caso, con
su estilo, la forma de abordar los diferentes temas y la fijación de las
prioridades, la cual por lo general, viene dada por los problemas inmediatos
que la prensa pone en relieve diariamente.
No todas las decisiones que toman los gobiernos, se instrumentan.
Algunas porque no corresponden a soluciones acordes con la naturaleza
del problema que se quiere atender. Otras, porque tienen como requisito la
aprobación legislativa de parlamentos que o bien no están a lineados con
el partido de gobierno, o bien tienen una agenda diferente a la del gobierno.
En muchas ocasiones el ejecutivo olvida la necesidad de mantener
133
una gestión coordinada con el legislativo y no establece buenos canales de
comunicación, produciéndose enfrentamientos y entrabamientos de la
gestión de gobierno.
Como resultado final de las características del proceso de toma de
decisiones y el comportamiento de las principales categorías de análisis,
resalta la debilidad en la toma de decisiones producto de la falta de
preparación de las mismas, la inoperancia de los órganos formales, la
debilidad de las instituciones, la heterogeneidad y falta de claridad de las
acciones de los equipos y en última instancia, como telón de fondo la falta
de una visión de largo plazo del país que se quiere, lo cual hace que se
gobierne para lo inmediato, para lo urgente y no para lo importante.
8. Políticas de Estado
La gran relación de política, poder y Estado es que la política es la

actividad humana de gobernar por un bien común para la sociedad, el
poder es un principio de fuerza que tienen los políticos sobre la gente. El
Estado es un conjunto de organizaciones sociales-políticas, por lo que está
constituida por un conjunto de leyes y propósitos políticos de una
determinada región.
La gran relación entre ellos es que tienen un fin común, organizar y
controlar a la población mediante de leyes y artículos constitucionales
determinados, en donde la política crea leyes y artículos determinados, el
poder los obliga a cumplirlas y el estado los transmite o los da a conocer.
Hemos leído y escuchado en repetidas ocasiones que temas como la

salud, educación, seguridad, entre otros, deberían ser consideradas
"políticas de Estado". En este punto me interesa hacer una breve reflexión
sobre las "políticas de Estado". Se entiende por política de Estado, aquellas
que forman parte de las estrategias centrales de un país, de una provincia.
Son políticas que no varían a pesar del color político-ideológico de cada
gobierno. Es decir son las que trascienden los sucesivos gobiernos hasta
134
alcanzar sus objetivos; persigue satisfacer sólo a la voluntad general,
apartándose de intereses partidarios o logrando el consenso entre ellos.
Pensar en una verdadera política de Estado debería tener como

objetivo lograr que todos los habitantes de nuestro país,
independientemente del lugar y las condiciones socioeconómicas del hogar
del que provienen, tengan un acceso equitativo a bienes tan preciados
como la alimentación, vivienda, agua potable, cloacas, educación, trabajo
digno y atención médica, entre otras cosas.
Encontrar consenso para el establecimiento de políticas de largo

plazo no es tarea fácil. A algunos nos gustaría que la redistribución
equitativa de la riqueza, la justicia social, el combate sobre el hambre y la
pobreza, la promoción de las economías regionales, el crédito accesible
para las unidades productivas pequeñas y medianas, el fortalecimiento de
las cadenas de valor en industrias estrategias en función del desarrollo
económico y social, la educación pública, la salud, la seguridad ciudadana,
entre tantas otras. Independientemente de la tendencia política existente
en un contexto determinado, toda política de Estado debería guiarse por un
proyecto a largo plazo sobre aspectos que tengan un valor estratégico, que
no dependen o no deberían depender de los vaivenes de la actividad
política. Si bien el uso correcto del término debe enmarcarse en todo
aquello que afecta al conjunto de nuestro país y que tiene un evidente valor
estratégico, con cierta frecuencia se abusa de esta denominación o
directamente se emplea como un eufemismo que distorsiona el mensaje
político.
Cuando en la distribución de recursos se privilegia la política

partidaria, favorecer a gobiernos del mismo signo político, nos alejamos de
conceptos como equidad, la voluntad general, en definitiva dejamos de
gobernar para todos los ciudadanos y dejamos de lado las políticas de
Estado en la gestión de gobierno.
Las verdaderas políticas de Estado deben orientarse hacia el futuro.

El político que sí impulsa unas políticas de Estado es considerado un
135
estadista. En su línea de actuación intenta construir un proyecto de
provincia al margen de los procesos electorales o de sus intereses
personales.
CUADRO N° 5
PRINCIPALES ELEMENTOS QUE INCIDEN EN LA TOMA DE

DECISIONES
ECONÓMICO POLÍTICO SOCIAL INSTITUCIONAL

Predominio de Relaciones partido Deterioro Calidad de la
problemas gobierno situación social Administración
coyunturales Pública
Composición Congreso Desempleo
Situación fiscal Poca coordinación
Calidad organizaciones. de equipos de
Deuda externa Políticas gobierno.
Mercado petrolero Conflictividad sindicatos

y gremios
Condicionalidad
Organizacional e Medios de
institucional. comunicación
CUADRO N° 6
CONSECUENCIAS DE LAS CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO DE TOMA
DE DECISIONES
 Predominio de acciones de corto plazo, con baja fundamentación,
 Decisiones con alto predominio económico
 Fuerte influencia de factores externos
 Poca vinculación políticas de las decisiones
 Débil instrumentación.
Impacto de la gobernabilidad
Analizada las distintas categorías estudiadas, quedaría preguntarnos

¿cuál ha sido el resultado de esos comportamientos para la
gobernabilidad? La respuesta es “déficit de gobernabilidad”, pero no
136
imposibilidad de. El haber podido analizar los elementos que están
afectando la gestión de gobierno permite identificar los correctivos
necesarios y tratar de aplicarlos en el futuro, dependiendo de la
circunstancia económica, política, social e institucional concreta. Hemos
aprendido que aunque la problemática de una buena gestión pública en
otro país pueda ser muy parecida a la nuestra, no hay recetas homogéneas
porque cada país tiene sus peculiaridades y diferentes grados de déficit de
gobernabilidad.
FIGURA N° 2
Síntesis de la situación de las principales categorías de análisis
Es importante hacer notar que la tipificación realizada no involucra

juicios de valor sobre la calidad de la gestión pública, ni establece
comparaciones cualitativas con otros países, sólo trata de recoger con fines
metodológicos los resultados alcanzados.
137
CUADRO N° 7
COMPORTAMIENTO DE LAS DIFERENTES CATAGORÍAS DE
ANALISIS
Categorías de Análisis
1. Visión de largo plazo
2. Misión de los funcionarios de alto nivel
3. Equipo de Gobierno
4. Instituciones políticas y administrativas
5. Recursos humanos en el sector público
6. Liderazgo en los niveles directivos
7. Proceso de toma de decisiones
8. Políticas de Estado
Fuente: Investigación directa (2019)
MATRIZ DE ANALISIS
Matriz de análisis 1
Categoría: Visión de largo plazo
Datos suministrados por informantes clave Triangulación

Subcategoría: Gobernar no se improvisa
Las decisiones de alto nivel de un gobierno El informante 2 explicó que cuando un
deben estar enmarcadas, implícita o gobierno tiene una visión predominante de
explícitamente, dentro de una visión que se corto plazo, son los problemas de la coyuntura
tiene del país. Esta visión puede ser, de corto, y las presiones diarias del entorno, los que
mediano y largo plazo. definen la gestión del gobierno.
El tema de la gestión pública es de amplio El informante 4 apoyó la información anterior
alcance, sin delimitaciones precisas, por lo cual en cuanto a que las acciones del gerente
hablar de las experiencias de gestión con cada público se producen en un marco de
entrevistado significó abarcar un sinnúmero de tensiones propias de las relaciones sociales
áreas, las cuales era preciso concretar en temas con un alto contenido de incertidumbre y con
comparables para efectos de la investigación. relativamente poco apoyo institucional.
Una de las clave es que Cuando el gobierno El informante 3 expuso que la visión de corto
organiza sus metas y prioridades en un programa plazo está siempre presente y ha venido
de acción concreto, en lo que generalmente se opacando las visiones de mediano y largo
denomina Plan de la Nación, podemos asumir plazo porque los problemas de la coyuntura
que tiene una visión de mediano plazo sobre la económica y la mayor presión social hacen
cual establece sus prioridades y define sus que la gestión de gobierno se concentre en la
políticas. Cuando se tiene un proyecto de país de solución de los problemas inmediatos, al
138
largo plazo, decimos que tiene una visión de punto que uno de los entrevistados decía que
largo plazo en la cual enmarca las acciones de como se le podía exigir pensar en el largo
política de impacto estructural. plazo sí se le estaba quemando la casa.
Subcategoría: La gobernabilidad tiene requisitos

La gobernabilidad es un problema político y no El informante 4 expuso que se deben diseñar
de administración. en forma realista la oferta electoral para no
cosechar el rechazo del pueblo por no
cumplir lo ofrecido.
Subcategoría: Desempeño deficiente

En forma mayoritaria se coincidió en la falta de El informante 1 expuso que la falta de visión
una visión de país para el largo plazo en forma de largo plazo, el deterioro político de las
explícita. instancias partidistas y la inadecuada
selección de algunos colaboradores, aparecen
como los elementos más importantes en la
falta de coherencia de los equipos de
gobierno y en la desarticulación de la toma de
decisiones.
En Venezuela no hay una visión de largo plazo. El informante 5 habló sobre el tema social y
Luego de haber sostenido por más de dos expuso que ha pasado a ser prioridad en el
décadas la visión de largo plazo, asociada a la discurso de los gobernantes, pero aún
optimización del petróleo como herramienta de persisten tres situaciones que actúan en
desarrollo, ha perdido completamente la contra. Por una parte, el peso de las
perspectiva en este sentido, absorbida por la decisiones con orientaciones
presión de los grandes problemas sociales y de la fundamentalmente económicas sin medición
incapacidad para solucionarlos de parte de los del impacto en lo social, por otra, la selección
equipos de gobierno de las últimas dos décadas. más cuidadosa en términos de integrar
El país se movió hacia un líder carismático conocimiento técnico y político de los
buscando soluciones de corto plazo a problemas ministros del área económica, frente a los del
estructurales. área social, con el consecuente efecto de
menor capacidad de negociación por parte de
los ministros del área social a la hora de tomar
decisiones que involucren asignación de
recursos presupuestarios. Y, en tercer lugar,
pero no menos importante, la debilidad
institucional del sector social.
Fuente: elaboración propia.
Categoría: Misión de los servidores públicos de alto nivel

Subcategoría: Separar lo urgente de lo importante
Hubo conciencia en que hace falta tomarnos un El informante 3 expuso que ello permitirá
tiempo, para dejar de ver los árboles para ver separar lo urgente de lo importante y en
el bosque.
139
consecuencia definir prioridades que atiendan
ambas instancias en su debida proporción.
Subcategoría: Lo social es prioridad en el discurso
El tema social ha pasado a ser la prioridad en el El informante 4 manifestó haber tenido una
discurso de los gobernantes, pero no en la gran libertad para definir el manejo de sus
acción de los mismos. despachos, dependiendo del estilo gerencial
del Presidente de la República, y en
consecuencia, definió sus prioridades en base a
los criterios de mayor relevancia para cada uno
de ellos.
El informante 2 manifestó La necesidad de
dejar su propia huella fue definida como el
complejo de Adán y Eva es decir, el mundo
empieza con nosotros y nada de lo que ha
hecho el funcionario anterior tiene validez y hay
Sin embargo, se consideró común el deseo de que cambiar para poner nuestro propio sello.
cambiar todo lo que ha hecho el funcionario Desde los muebles hasta las políticas.
antecesor, aun cuando sea del mismo partido
político. El informante 5 acotó que mientras no se dote
a los actores sociales de capacidad de
negociación para la toma de decisiones, de
recursos para llevar a cabo los programas, de
prioridad real a la atención de los problemas
sociales, y se establezcan las organizaciones
adecuadas, no se estará gobernando con
equidad.
Categoría: Selección de Equipos de gobierno

Subcategoría: Separar lo urgente de lo importante
Se ha denominado en la presente investigación El informante 1 manifestó que se reconoce la
como equipos de gobierno, el grupo de necesidad de encontrar fórmulas que
personas – hombre y mujeres- que el combinen la flexibilidad política con el
presidente de la República designa para ser sus desempeño eficiente.
más cercanos colaboradores en su gestión de Así mismo el informante 3, informó que se ha
gobierno propuesto trabajar este tema con los
Los criterios más importantes que a juicio de los aspirantes presidenciales antes de que asuman
entrevistados orientaron la selección de los la primera magistratura y dentro de las
más cercanos colaboradores del Presidente de realidades políticas.
la República, basados principalmente en El informante 4, expreso que Lo que se
arreglos políticos, equilibrio de poder y encontró en general es que hay muchos y
confianza personal en los designados ha variados criterios para seleccionar los equipos
devenido en equipos de gobierno de gobierno, que en todos las casos tienen que
desarticulados, con poca coherencia en la ver con la necesidad de lograr satisfacer las
140
acción, llenos de contradicciones y de poca expectativas de los grupos presión y apoyo al
efectividad. Presidente electo y al partido de gobierno y con
la necesidad de colocar los mejores donde los
problemas son más agudos.
Subcategoría: Criterios de selección
En nuestro país, la selección de los equipos de El informante 2, señalo en síntesis, la
gobierno obedece a tres criterios principales, importancia para la selección de los equipos de
los cuales tuvieron mayor o menor importancia gobierno, ha definido en cierta forma la calidad
dependiendo del área de selección. Para el área de la gestión. No en términos de equipos con
económica los criterios de selección más mayor número de post-grados, sino equipos
mencionados por los entrevistados fueron los con coherencia y objetivos claros para cumplir
criterios políticos-partidistas, la amistad y su misión.
lealtad personal y el conocimiento del área en
ese orden. Para el área social, el orden fue el
inverso, el conocimiento del área fue el criterio
predominante.
Categoría: Instituciones administrativas y políticas

Subcategoría: El cargo para la persona y no la persona para el cargo
Del intercambio de informaciones acerca de la El informantes 3 y 4, explicaron que sin duda, el
forma en que los funcionarios de alto nivel atender la modernización institucional en
entrevistados fueron designados, se puede sintonía con las realidades nacionales es un
concluir que en muchos casos “el cargo para la punto fundamental para el desempeño de
persona y no la persona para el cargo”, con el gobiernos exitosos. No basta con adelantar
impacto que esto ha tenido en el desempeño programas de modernización aislados en áreas
de una gestión de gobierno coherente, con la o sectores específicos porque la problemática
carga de contradicciones, retardo en las es global y debe atenderse en todos los frentes
decisiones y pérdidas de oportunidades en aunque con distintas estrategias dependiendo
nuestro país. de la situación.
Los aspectos institucionales sólo fueron El informante 2 señaló que la adopción de

considerados como el telón de fondo donde se medidas cortoplacistas como la creación de
desenvuelven los servidores públicos y, por lo organizaciones ad-hoc para las áreas críticas o
tanto, no se realizó un análisis de su situación. el uso de asesores o coordinadores de
Se conversó con los entrevistados acerca de programas al margen de la estructura
cómo el marco legal, los procedimientos, la institucional, en lugar de abordar la reforma
organización administrativa, la información y necesaria, solamente ha logrado incrementar
los recursos fiscales habían apoyado o limitado el debilitamiento institucional.
su gestión.
El encontrar incentivos para dar prioridad a lo

formal frente a lo informal es un punto crucial
de la modernización institucional.
141
Subcategoría: Conciencia y sensibilidad social
El gerente debe tener conciencia y sensibilidad El informante 3 insistió en la necesidad de que
social. Ser preparado en las áreas donde presta la atención a lo social forme parte de la
sus servicios y sobre todo. Tener bien claro que formación del gerente público.
es un servidor público de alta gerencia.
Tiene que ver mucho con tener la voluntad, El informante 4 desarrolló la relevancia de la
sensibilidad y conocer claramente lo que idea de servir en la Administración pública
implica ser un servidor público. como un valor fundamental. Lo considera parte
importante del accionar gerencial; más aún,
como un identificador de su labor en el sector.
Manifestó el requerimiento de que se
contribuya a cultivar ese valor entre sus
subordinados.
Categoría: Recursos humanos

Subcategoría: Priorizar el desarrollo humano
Uno de los temas de mayor preocupación de los Informante 1, acotó que la falta de servidores
servidores públicos entrevistados fue el papel públicos comprometido con la gestión pública
de la burocracia para un buen gobierno. se identificó como una debilidad en la mayoría
de los casos y se asomó también como una
fortaleza cuando se adoptan las formas
adecuadas para su desarrollo.
Subcategoría: Desarticulación de la carrera pública
El deterioro de la administración pública en El informante 5 ratificó que muchas de estas
Venezuela ha venido paralelo a la pérdida de fórmulas pasaron por la designación de
prioridad de la misma al debilitarse el papel del asesores al más alto nivel, pagados con
Estado y priorizarse los procesos de recursos de programas de organismos
desregulación, privatización y apertura internacionales o prestados por el sector
económica. privado del país, los cuales cumplieron
La eficacia de los servidores públicos fue funciones importantes al lado de servidores
identificada como la piedra angular para una públicos de alto nivel. Sin embargo, al concluir
eficiente gestión de gobierno. No sólo de los su gestión la institución queda en condiciones
servidores técnicos y medios que soportan la más débiles en términos de recursos humanos
estructura institucional, sino también y en que al inicio, además de los efectos
especial, aunque ambos grupos con desmoralizantes que estas prácticas tuvieron
características diferentes. sobre la burocracia formal veía usurpadas sus
Buena parte de los servidores públicos de alto áreas de responsabilidad y el poco estímulo a
nivel entrevistados, comentaron durante la su superación.
entrevista, la enorme cantidad de fórmulas
imaginativas que tuvieron que desarrollar para El informante 2, mencionó que la propia
vencer la dificultades de contar con burocracia se defiende de los cambios, las leyes
colaboradores eficientes y surgieron vías para de carrera administrativa han priorizado la
fortalecer y modernizar la carrera pública. estabilidad frente a la mejora de la
142
productividad y la calidad, lo cual ha creado una
situación de perpetuación en la carrera
administrativa de servidores públicos leales y
cumplidores de las normas pero sin motivación
para acometer los nuevos retos de una
gerencia moderna.
Subcategoría: Integridad y honestidad
La gente tiene que formar a la gente, primero El informante 4 y 5 coincidieron en la
desde el punto del punto de vista de principios importancia de un conjunto de valores que
y valores. Porque es importante, desde mi debe caracterizar a los gerentes; o en general a
punto de vista. ¿Qué debe tener un empleado los funcionarios y empleados públicos y
público, una persona de carrera principalmente a los que empleados de la alta
administrativa? Considero que lo principal es gerencia que se desempeñan en el sector
tener bien definido sus valores. público.
En lo económico, si uno tiene el compromiso El informante 3 destacó la importancia de
con el entorno y con la empresa, debe tener ese formar valores o reforzar los que se tengan.
compromiso de rectitud y transparencia bien
definido para que “cuando seas tentado por
personas deshonestas para hacer negocios,
tengas la capacidad de rechazarlo”.
Categoría: Liderazgo en los niveles directivos

Subcategoría: Debilitamiento del liderazgo público
La pérdida de valoración social del servidor Los informantes 2 y 4, coincidieron en que para
público y el debilitamiento de los partidos algunos gerentes, el liderazgo es indivisible, no
políticos, ha limitado el desarrollo de líderes importa si se da en el campo público o en el
para el sector público, entendiendo como tales privado, siempre favorecerá el desempeño
aquellas personas motivadas y dedicadas a dar eficiente y generará confianza.
su aporte en forma sistemática para el
desempeño de un estado eficiente. El informante 3, señaló como percepción de la
Distintas opiniones se recogieron sobre este ciudadanía, que si el progreso no pasa por la
punto. puerta de mi casa, el gobierno no está
cumpliendo con lo que ofreció.
Para los altos funcionarios entrevistados el
tema del liderazgo público tiene mucho que ve El informante 1 expuso que el divorcio entre la
con las expectativas de la población en relación oferta electoral y la gestión de gobierno es otro
a las capacidades de la democracia de resolver elemento que está influyendo en lo que
los problemas fundamentales de la sociedad y algunos llamaron “la mentira de los políticos”,
la capacidad en que se encuentran los se ofrecen cosas para ganar las elecciones y se
gobiernos de atender estas expectativas, en hacen otras después que no es lo que espera la
algunos casos por problemas de índole fiscal y ciudadanía.
en otros por la percepción de que la
143
democracia debe resolver todos y cada uno de
los problemas individuales.
Subcategoría: Construir instituciones administrativas y políticas para el desarrollo

Las estructuras operativas del Estado, no están El informante 3 explicó que obviamente esta
adecuadas para una toma de decisiones percepción, aunque basada en hechos, ha
efectiva. Se encontró que las instituciones y estado siendo estimulada por los que
organizaciones públicas, presentan debilidades preconizan la reducción a ultranza del papel del
importantes, producto de la falta de Estado y las bondades de la gestión privada,
actualización de las mismas a las nuevas formas creando expectativas adicionales de
de gestión. reconocimiento público al gerente privado.
El informante 5, destaco que en cuanto a que

Al lado de esta falta de cumplimiento de las uno de los puntos clave es sin duda, la pasividad
promesas de campaña, está la creciente y de los partidos políticos y el creciente
amenazante corrupción administrativa, que ha debilitamiento del Estado han reforzado la
llevado a ver a todo político y a todo servidor percepción anterior y cada vez tenemos menos
público como ladrón y en consecuencia no Estado y más ineficaz, cuando se requiere de un
como un apoyo a la solución de los problemas Estado más pequeño pero más fuerte y
de la ciudadanía sino una amenaza para el capacitado para ser los interlocutores válidos
bienestar colectivo. de los agentes económicos y sociales en el
En síntesis la recuperación del valor social del mundo globalizado.
servidor público está estrechamente ligada al El informante 1 expuso que la apertura y la
desarrollo de un fuerte liderazgo para la participación exigen respuestas y contrapartes
función pública, cimentado en valores sólidos, adecuadas. ¿Cómo rescatar el valor social del
capacidad gerencial, competencia profesional y servidor público y del líder político honesto?
manejo político. El fortalecimiento de las ¿Cómo generar confianza en la ciudadanía?
instituciones políticas y los puentes de ésta son ¿Cómo profesionalizar la política y la gestión
la sociedad, son el caldo de cultivo para el pública?
desarrollo de tan importante liderazgo. Sin
conductores con visión clara e intereses
sociales la democracia puede continuar
deteriorándose.
Categoría: Proceso de toma de decisiones

Subcategoría: Las decisiones las toman los que pueden y no los que deben
El tema central de la investigación se centró El informante 2 explicó que el proceso de toma
en el concepto de que un buen gobierno es de decisiones en el sector público no es un
aquel que toma decisiones oportunas y de proceso lineal ni predecible, en general no
calidad para lograr el mayor bienestar de obedece a reglas de comportamiento al aplicar
todos los ciudadanos. determinadas herramientas. El tiempo, la calidad
La debilidad en el funcionamiento de los en la preparación y los factores que la
mecanismos formales de toma de decisiones influencian, dependen del entorno económico,
144
ha sido cubierto por mecanismos informales político y social; del momento histórico en que se
de toma de decisiones: asesores de alto nivel, encuentre el país, y del marco institucional
amigos de confianza, grupos de presión, prevaleciente.
entre otros. Esto induce a sesgos particulares El informante 4 habló, sobre los mecanismos
en las decisiones y a debilitar el poder formales de toma de decisiones como el Consejo
institucional de los servidores públicos que de Ministros, el Consejo de Gobierno o los
deben asumir esas responsabilidades. gabinetes sectoriales, no funcionan de manera
El máximo nivel formal de toma de decisiones óptima, generando retraso en las decisiones y
a nivel del ejecutivo, lo conforman el falta de análisis profundo de las mismas, lo que
Presidente de la República y sus ministros, a ha llevado en muchos casos a retardo en las
través de las reuniones de Consejo de decisiones o a que no todas las decisiones que se
Ministros o Consejo de Gobierno, con sus toman se instrumentan y pongan en vigencia en
órganos auxiliares como son los gabinetes tiempo oportuno.
sectoriales. Los mecanismos formales
funcionan con distinto grado de eficacia
dependiendo de la organización del Estado, la
situación política y económica y el estilo
gerencial del presidente.
Subcategoría: Decisiones sin medición de impacto

El seguimiento y la evaluación del impacto de Los informantes 3,4, y 5, coincidieron en la falta
las decisiones que se toman a nivel alto es de preparación adecuada de un gran número de
una de las principales debilidades decisiones y en la ausencia de seguimiento de las
observadas. decisiones que se adoptan, así como de una
Los mecanismos formales de toma de evaluación sistemática de sus efectos en la
decisiones: el Consejo Ministros y gabinetes economía y la sociedad.
sectoriales funcionan en nuestro país desde
la segunda mitad del siglo pasado con El informante 2 destacó que en muchas
bastante regularidad, pero su efectividad se ocasiones el ejecutivo olvida la necesidad de
ha deteriorado por la influencia de los mantener una gestión coordinada con el
mecanismos formales laterales y más legislativo y no establece buenos canales de
recientemente por la fuerte centralización de comunicación, produciéndose enfrentamientos y
las decisiones en el Presidente de la entrabamientos de la gestión de gobierno.
República, aunque una nueva figura, la del
vicepresidente (a) de la República empieza a El informante 1 resalta que la debilidad en la
tener espacio y responsabilidades crecientes toma de decisiones producto de la falta de
en la organización de la toma de daciones de preparación de las mismas, la inoperancia de los
alto nivel. órganos formales, la debilidad de las
No escapa a las características anteriores, la instituciones, la heterogeneidad y falta de
influencia del estilo de gerencial del claridad de las acciones de los equipos y en
presidente de la República, el cual marca en última instancia, como telón de fondo la falta de
cada caso, con su estilo, la forma de abordar una visión de largo plazo del país que se quiere,
los diferentes temas y la fijación de las lo cual hace que se gobierne para lo inmediato,
prioridades, la cual por lo general, viene dada para lo urgente y no para lo importante.
por los problemas inmediatos que la prensa
pone en relieve diariamente.
145
Categoría: Políticas de Estado

Subcategoría: Construyendo el Socialismo
El término de “Socialismo del siglo XXI” fue Los informantes 5 y 1 coincidieron en que
expuesto por Chávez el 30 de enero de 2005 construir el socialismo del siglo XXI no es tarea
como la bandera bajo la cual enfrentaría los fácil ya que requiere la voluntad de todo el
añejos desequilibrios económicos y sociales aparataje del Estado y forma parte de la gerencia
en Venezuela. Sin embargo, fue hasta dos en el sector público.
años después, cuando el mandatario puso en Manifestaron que hay mucho camino por andar
práctica las acciones de gobierno para su para desarrollar ese nuevo sistema de gobierno
consecución. en forma planificada sin improvisaciones.
Estamos en proceso de construir el socialismo El informante 3 señaló que no hay nada escrito
como una nueva forma de gobernar, pero en relación a este tema pero que hay que
tenemos que trabar y pensar en la intentar aunque fallemos en procurar concretar
planificación de que funciones a la perfección este sistema ya que es un proceso que aún sigue
o si no muy cerca de ello, que no podemos en construcción y es en beneficio de la
dejar que todo se haga por improvisaciones si colectividad.
se quiere ayudar verdaderamente a la
ciudadanía tenemos que empezar por crear
instituciones fuertes, modernas y abocadas a
resolver los problemas de fondo que hasta los
momentos no se han resuelto.
Subcategoría: Participación ciudadana
La participación ciudadana se vincula a la El informante 3 y 4 manifestaron que el tema de
promoción del desarrollo endógeno por parte la inclusión como política de Estado. Explicaron
del Estado venezolano, ello se efectúa en que empodera a la ciudadanía para que forme
medio de reacomodos estructurales para parte del proceso socialista y es un factor
definir un nuevo modelo de organización necesario para que las comunidades y los
político-económico surgido de la trabajadores participen, en las políticas de
Constitución Nacional vigente desde 1999 Estado, pero actualmente la ciudadanía tiene un
que establece la participación ciudadana mínimo de porcentaje de participación en estas
como elemento central de la democracia. políticas de Estado.
Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el El informante 1 ratificó que la participación

derecho de participar libremente en los ciudadana puede también ser considerada como
asuntos públicos, directamente o por medio forma estratégica usada para activar o reactivar
de sus representantes elegidos o elegidas. La las relaciones entre el gobierno y la sociedad, en
participación del pueblo en la formación, aras de afianzar el sistema democrático como
ejecución y control de la gestión pública es el forma de gobierno, pues la misma ofrece
medio necesario para lograr el protagonismo elementos eficientes y eficaces para
que garantice su completo desarrollo, tanto democratizar y mejorar la sociedad, dando así,
individual como colectivo. Es obligación del igualmente, legitimidad al sistema democrático;
Estado y deber de la sociedad facilitar la para que los resultados de la participación
ciudadana sean abarcar áreas relacionadas a la
146
generación de las condiciones más favorables formulación, ejecución y control de la gestión
para su práctica”. pública.
Subcategoría: Fortalece a la sociedad

En la gerencia pública hay una afectación de El informante 2 clarificó que en la gerencia
lo que es la sociedad en general. En la pública se afecta a la sociedad por lo cual se
actualidad la ciudadanía debería tomar su rol requiere que se fortalezca para fomentar su
dentro de las políticas de Estado, ya que su participación en las decisiones del Estado.
participación es mínima, es por eso la
necesidad de fortalecerla.
Promover el conocimiento y la implicación

directa de los ciudadanos en los asuntos
públicos que le afectan, ya sea a nivel global,
supranacional, nacional, local o en el barrio
en el que vive.
Subcategoría: Beneficios colectivo
En la gerencia que se hace en el sector Los informantes 1 y 2 señalaron que La
público, no se beneficia el ciudadano común, reivindicación de la ciudadanía (legalmente
aun siendo un actor fundamental ya que establecida-ciudadanía jurídica) y el diseño
tiene todo el derecho de exigir cuentas al institucional creado sobre la base de reformas de
Estado, eso no es lo que la tradición indica a la administración pública, han resultado ser
pesar que ese derecho se lo da la insuficientes para la repolitización ciudadana: el
Constitución Bolivariana de Venezuela. proceso ha estado atravesado por mediaciones
partidistas en la dinámica oficialismo-oposición,
El socialismo, cuyo objetivo final es el de en una polarización evidente de la vida ciudadana
fortalecer al ser humano, y se convierta en el en el país, con dos fuerzas enfrentadas mediante
centro de todo, pero es lo que hasta ahora no los recursos materiales y operativos que ambas
ha ocurrido. poseen.
Lo importante es que somos servidores El informante 3 manifestó que un beneficio

públicos y que tenemos que responder al colectivo es pensar en un plan de acción
ciudadano en el momento que así lo requiera. detallado que resuelve un problema, una
necesidad colectiva, situacional, corresponsable
Hoy en día esa exigencia no está en una ley, y cogestionaría de la comunidad.
ya no está en la exigencia de una alta
autoridad de una nación, sino está en la
exigencia de exigir al servidor. Realmente la
exigencia viene del pueblo que es quien exige
y merece ser atendido su requerimiento.
Subcategoría: Contraloría Social

La participación social en Venezuela se ve El informante 4, señaló que la contraloría social
materializada en la figura de la controlaría se ha transformado en una herramienta esencial
social. en el ejercicio de la participación y control y de la
evaluación popular; tanto en la gestión de
La contraloría social establece una relación gobierno en sus tres niveles político (territoriales
directa entre los ciudadanos y los gestores nacional, estatal y municipal), como en la
147
públicos y privados; es decir, se establece la actividad de las propias organizaciones del
corresponsabilidad entre las entidades del nombrado poder popular como lo son: las
Estado y la sociedad civil; que no es otra cosa comunas, los consejos comunales y las
que el pueblo organizado de manera organizaciones socio-productivas.
independiente, que proporciona el trabajo
conjunto para atender problemas específicos El informante 3, señaló que la experiencia de la
que se presenten en la gestión de las políticas contraloría social el ciudadano, las comunidades
públicas y, que por lo tanto, afecten a los y las organizaciones populares tienen la
ciudadanos y ciudadanas. La contraloría posibilidad de propiciar una relación más
social posee una base legal precisa y cercana, directa y transparente con el gobierno
determinada que comprende como garante principal de la ejecución de los
fundamentalmente. proyectos propuestos a elevar la calidad de vida
de las comunidades o de sectores sociales
organizados.
El informante 5 acotó que el fin último de la

contraloría social es asegurar la transparencia y
proteger el bien común, en función de la calidad
de vida.
El informante 1, indicó que el consenso requiere

la concurrencia de diversos elementos que
consentirían un espacio válido para el debate; la
democracia, una sociedad participativa, un
Estado eficiente y canales de participación
efectiva, para lograr una auténtica relación entre
el Estado y la sociedad civil.
El informante 2, resalto que la contraloría social

propiciaría la transparencia, la honestidad y la
eficiencia en la administración de los recursos
humanos, materiales, financieros y tecnológicos
que son componentes de las políticas públicas
emprendidas desde el Estado.
Fuente: elaboración propia. (2020)
RESUMEN
En el país se está gobernando con muchas dificultades, pero en

democracia, lo cual quiere decir que es posible resolver las insuficiencias
detectadas y contribuir a hacer más perfectible la democracia.
Han emergido, en verdad, inevitables y muy justificados
requerimientos ante la declinación de las viejas formas de producir, trabajar
y administrar.
148
Estructuras y métodos pensados en el siglo XX, se han
resquebrajado al sufrir la presión de los nuevos escenarios: díscolos,
virulentos, complejos, cambiantes y agresivos.
Los procesos de hoy, políticos, sociales, económicos, tecnológicos,
apresuraron el envejecimiento de las estructuras y, con ellas, los
postulados que venían sustentándolos.
Estas carencias organizacionales presionaron hacia la necesidad de
sustituir los enfoques tradicionales, ya agotados, en la conducción y
gerencia de los entes centralizados del sector público. Las nuevas
orientaciones se conciben como un conjunto de procesos acumulativos,
que se despliega por la vía de metas medibles, en períodos acotados de
tiempo, con indicadores conocidos y verificables. Desde luego toma
importancia relevante el sentido de visión, con base en estos puntos de
reflexión:
 ¿Hacia dónde vamos?
 ¿Cómo podemos hacerlo mejor?
 Cuáles son los criterios que impulsan la calidad y la eficiencia en los
procesos de gestión pública?
 ¿Cómo hacer más expedito el acceso de los ciudadanos a la
dinámica del Estado?
 ¿Cómo facilitar los mecanismos en el contacto Estado-ciudadano-
Estado.
 ¿Qué factores impiden la celeridad en los procesos de toma de
decisiones?
Las limitaciones que hemos identificado en los elementos que

contribuyen a la toma de decisiones se han agrupado en seis puntos que
comentamos a continuación y sobre los cuales conviene continuar
debatiendo en el futuro.
 Gobernar no se improvisa
 Separar lo urgente de lo importante
 Articular adecuados equipos de gobierno
149
 Perfeccionar el proceso de toma de decisiones
 Priorizar el desarrollo de los servidores públicos y estimular el
liderazgo publico
 Construir instituciones políticas y administrativas para el desarrollo
GOBERNAR NO SE IMPROVISA
Gobernar no se improvisa, hay que prepararse para ello. Para que los
gobiernos funcionen adecuadamente, en sintonía con las necesidades de
la sociedad, deben diseñarse para tal fin. Es decir, que para asegurar la
gobernabilidad, se debe tener claro para qué y para quienes se va a
gobernar, escoger el equipo adecuado para adelantar esa tarea, definir al
inicio la forma en que se actuará y establecer los marcos para la
concertación intragobierno, con los demás poderes y con la sociedad.
La gobernabilidad tiene requisitos

La gobernabilidad es un problema político y no de administración, por
lo tanto deben darse las condiciones políticas previas al gobierno para
asegurar la gobernabilidad durante el gobierno.
Es decir, durante el período de campaña electoral, los aspirantes a
gobernar deben escoger los candidatos idóneos para la legislatura y
poderes centrales y regionales que los van a acompañar en el gobierno,
deben diseñar en forma realista la oferta electoral para no cosechar el
rechazo del pueblo por no cumplir lo ofrecido, hay que decir la verdad
durante la campaña y no sólo lo que se cree que la gente quiere oír. Hay
que rescatar la credibilidad de los políticos y escoger, dentro de las
circunstancias, el mejor equipo de gobierno, no necesariamente el más
capaz técnicamente, sino aquel que garantice la coherencia y claridad de
las políticas.
Miramos al futuro con lentes del presente

En forma mayoritaria se coincidió en la falta de una visión de país para
el largo plazo en forma explícita. La que hubo en el pasado se ha ido
150
perdiendo en el tiempo y pareciera que el pensamiento estratégico se ha
debilitado, quedando las decisiones vinculadas al desarrollo, apoyadas en
las condiciones prevalecientes en el corto plazo, y en los paradigmas
internacionales, sin medir su impacto en el largo plazo.
Desempeño deficiente
La falta de visión de largo plazo, el deterioro político de las instancias
partidistas y la inadecuada selección de algunos colaboradores, aparecen
como los elementos más importantes en la falta de coherencia de los
equipos de gobierno y en la desarticulación de la toma de decisiones. Las
consecuencias han sido, políticas contradictorias, acciones desarticuladas,
competencia entre funcionarios de alto nivel y concentración de atención
en áreas de interés particular o coyuntural, que además de producir un
pobre desempeño del gobierno, ha llevado a la frustración de
colaboradores calificados que se han visto limitados por las circunstancias
del entorno, especialmente las de orden político e institucional, más que
por su propia capacidad gerencial.
SEPARAR LO URGENTE DE LO IMPORTANTE
Hubo coincidencia en que hace falta tomarnos un tiempo, para dejar

de ver sólo los árboles y ver el bosque en su conjunto. Ello permitirá separar
lo urgente de lo importante y en consecuencia definir prioridades que
atiendan ambas instancias en su debida proporción.
Lo social es prioridad en el discurso, no en los hechos

El tema social ha pasado a ser la prioridad en el discurso de los
gobernantes. Pero no en la acción de los mismos. Persisten tres
situaciones: por una parte, el peso de las decisiones con orientación
fundamentalmente económica sin medición del impacto en lo social, por la
otra, la selección más cuidadosa en términos de integrar conocimiento
técnico y político de los servidores públicos de alto nivel del área de
151
economía, frente a los del área social, todo ello con el telón de fondo de la
debilidad institucional en lo social. Mientras no se dote a los actores
sociales de capacidad de negociación para la toma de decisiones, de
recursos para llevar a cabo los programas, se dé prioridad real a la atención
de los problemas sociales, y se establezcan las organizaciones adecuadas,
no se está gobernando con equidad.
ARTICULAR ADECUADOS EQUIPOS DE GOBIERNO
Los criterios más importantes que a juicio de los entrevistados

orientaron la selección de los más cercanos colaboradores del Presidente
de la República, basados principalmente en arreglos políticos, equilibrio de
poder y confianza personal en los designados ha venido en equipos de
gobierno desarticulados, con poca coherencia en la acción, llenos de
contradicciones y de poca efectividad. No siempre, se ha dado con la
misma intensidad, pero se reconoció la necesidad de encontrar fórmulas
que combinen la flexibilidad política con el desempeño eficiente. Se
propone trabajar este tema con los aspirantes presidenciales antes que
asuman la primera magistratura y dentro de las realidades políticas y
esquemas culturales del país.
EL CARGO PARA LA PERSONA Y NO LA PERSONA PARA EL CARGO
Del intercambio de informaciones acerca de la forma en que los

funcionarios de alto nivel entrevistados fueron designados, se puede
concluir que en muchos casos “el cargo para la persona y no la persona
para el cargo”, con el impacto que esto ha tenido en el desempeño de una
gestión de gobierno coherente, con la carga de contradicciones, retardo en
las decisiones y pérdidas de oportunidades en nuestro país.
152
Misiones independientes
Se encontró en general, la falta de orientación en el gobierno, en
términos de definición de prioridades y coherencia en la acción, lo cual ha
llevado a las altos funcionarios designados a definir su misión
independiente de la del gobierno, con la consecuencia directa que cada
funcionario trata optimizar su actuación, apoyado en su propia agenda y no
necesariamente dentro de un enfoque coherente con el equipo de gobierno.
PERFECCIONAR EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
Los mecanismos formales de toma de decisiones como el Consejo de

Ministros, el Consejo de Gobierno o los gabinetes sectoriales, no funcionan
de manera óptima, generando retraso en las decisiones y falta de análisis
profundo las mismas, lo que ha llevado en muchos casos a retardo en las
decisiones o a que no todas las decisiones que se toman se instrumenta y
pongan en vigencia en tiempo oportuno. Las mayores deficiencias se
observaron en las decisiones en materia social, las cuales por lo general
adolecen de los recursos técnicos, financieros e institucionales y el poder
de negociación necesario para llevarlos adelante.
Las decisiones las toman los que pueden y no los que deben
La debilidad en el funcionamiento de los mecanismos formales de
toma de decisiones ha sido cubierto por mecanismos informales de toma
de decisiones: asesores de alto nivel, amigos de confianza, grupos de
presión, entre otros. Esto induce a sesgos particulares en las decisiones y
a debilitar el poder institucional de los servidores públicos que deben asumir
esas responsabilidades.
Decisiones sin medición de impacto

Casi todos los entrevistados coincidieron en la falta de preparación
adecuada de un gran número de decisiones y en la ausencia de
seguimiento de las decisiones que se adoptan, así como de una evaluación
153
sistemática de sus efectos en la economía y la sociedad. Esta falta de
evaluación del impacto de las decisiones no permite saber si se está
gobernando en beneficio de las mayorías, o de grupos privilegiados, ni
permite introducir los correctivos necesarios a tiempo.
PRIORIZAR EL DESARROLLO HUMANO Y ESTIMULAR EL LIDERAZGO

PUBLICO
Uno de los temas de mayor preocupación de los servidores públicos
entrevistados fue el papel de la burocracia para un buen gobierno. La falta
de servidores públicos comprometido con la gestión pública se identificó
como una debilidad en la mayoría de los casos y se asomó también como
una fortaleza cuando se adoptan las formas adecuadas para su desarrollo.
Se reconoció que cuando los servidores públicos tienen liderazgo,
motivación e incentivos se convierten en los grandes aliados de la gestión
de gobierno, pero a pesar de este reconocimiento, hubo consenso en que
se está haciendo muy poco para adecuar la burocracia a las nuevas
exigencias de la función pública, lo cual se está convirtiendo en un enorme
obstáculo para una acción eficiente del gobierno.
Desarticulación de la carrera pública

Buena parte de los servidores públicos de alto nivel entrevistados,
comentaron durante la entrevista, la enorme cantidad de fórmulas
imaginativas que tuvieron que desarrollar para vencer la dificultades de
contar con colaboradores eficientes y surgieron vías para fortalecer y
modernizar la carrera pública. Muchas de estas fórmulas pasaron por la
designación de asesores al más alto nivel, pagados con recursos de
programas de organismos internacionales o prestados por el sector privado
del país, los cuales cumplieron funciones importantes al lado de servidores
públicos de alto nivel. Sin embargo, al concluir su gestión la institución
queda en condiciones más débiles en términos de recursos humanos que
al inicio, además de los efectos desmoralizantes que estas prácticas
154
tuvieron sobre la burocracia formal veía usurpadas sus áreas de
responsabilidad y el poco estímulo a su superación.
Debilitamiento del liderazgo público

Distintas opiniones se recogieron sobre este punto. Para algunos, el
liderazgo es indivisible, no importa si se da en el campo público o en el
privado, siempre favorecerá el desempeño eficiente y generará confianza.
Para otros, el énfasis debe estar en la formación de líderes sociales para
llevar adelante los programas de combate a la pobreza y fortalecer la
capacidad de negociación del sector social. En ambos casos el déficit de
liderazgo se consideró como uno de los elementos que han contribuido a
la pérdida de valor del papel Del Estado.
Construir instituciones administrativas y políticas para el desarrollo

Las estructuras operativas del Estado, no están adecuadas para una
toma de decisiones efectiva. Se encontró que las instituciones y
organizaciones públicas, presentan debilidades importantes, producto de la
falta de actualización de las mismas a las nuevas formas de gestión. Se
empieza a notar un aumento de la prioridad asignada al tema de la reforma
institucional y modernización del Estado en las agendas de gobierno, frente
a lo que se observa unos años atrás. Se debe concretar una sustitución de
los enfoques tradicionales, para hacer frente a los nuevos escenarios:
díscolos, virulentos, cambiantes y complejos, ante unos procesos,
económicos, políticos, sociales y tecnológicos que han apresurado el
envejecimiento de las estructuras organizacionales del Estado y con ellas
los postulados que venían sustentándolas.
Deterioro de los partidos políticos

La debilidad de los partidos políticos y su divorcio de las expectativas
de la ciudadanía, fueron identificados en todos los casos como elementos
fundamentales de este debilitamiento de la democracia y se reconoció
asimismo que no se observa en ninguno de los partidos mayoritarios, una
155
conciencia clara en sus dirigentes de que este hecho está amenazando y
cuestionando seriamente su existencia. El surgimiento de nuevos líderes
que interpreten el sentir popular y de nuevas organizaciones de la sociedad,
están amenazando seriamente la existencia de los partidos tradicionales,
si estos no se renuevan.
Papel de las instituciones multilaterales

En este proceso de modernización institucional, se puso de manifiesto
la importancia que está teniendo la reflexión que en voz alta o internamente
está empezando a surgir de las organizaciones multilaterales,
cuestionando sus propios modelos y abriendo campo a iniciativas distintas
a las tradicionales, especialmente en el reconocimiento del deterioro social,
y la pobreza como limitante al desempeño del país y al reconocimiento de
que a la hora de tomar decisiones, la política cuenta y de que las
condicionalidades tradicionales no están contribuyendo a construir
capacidades para el desarrollo; en consecuencia, una nueva relación entre
organizaciones multilaterales y nuestro país, más afianzadas en las
realidades sociopolíticas parece inevitable y cuanto antes mejor.
156
MOMENTO V
QUINTO MOMENTO
CONSTRUCTO TEÓRICO CONTENIDO EN LAS DIMENSIONES DE
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, EL ESTILO GERENCIAL Y LA
PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR
PÚBLICO
“El que aprende y aprende y no practica lo que sabe,

es como el que ara y ara y no siembra”
Platón
La investigación tuvo como intención generar constructos teóricos que

fundamenten las políticas públicas, el estilo gerencial en las instituciones
del sector público y la participación ciudadana en los procesos decisorios,
en aras de fortalecer la gestión pública del gerente venezolano.
Los referentes teóricos sobre políticas públicas, estilo gerencial,
participación ciudadana en las instituciones del Estado, sobre las
competencias y lo relacionado con contextos se utilizaron solo para tener
una perspectiva que ayudó a la investigadora a obtener datos relevantes y
abstraer categorías significativas para el análisis de los datos.
Se presentó soportado en tres pilares fundamentales: políticas públicas
de visión prospectiva enmarcadas en estrategias efectivas, estilo gerencial
benevolente y participativo, asimismo, la participación protagónica de los
actores sociales y la comunidad en el diseño y ejecución de las políticas
públicas a través del plan de la nación, con la intención de romper con los
paradigmas tradicionales en la administración de las empresas del Estado,
y desplegar una solución en la búsqueda de una gestión de calidad.
En el siguiente gráfico se identifica la relación del constructo que se
generó en el estudio, al que se denominó triangulo prospectivo contenido
157
en las dimensiones políticas y gerenciales en instituciones del sector
público.
TRIANGULO PROSPECTIVO
FIGURA N° 3
Fuente: elaboración propia (2020)
Constructo Teórico: Políticas Públicas con Visión Prospectiva
Considerando en la actualidad, la necesidad de diseñar políticas

eficientes que coadyuven la gestión así como optimizar las condiciones de
vida de la población, las cuales demandan la cooperación del Estado-
sociedad, y de la responsabilidad y transparencia del desempeño público.
Desde esta perspectiva, la construcción de políticas públicas en Venezuela,
tiene su fundamento en la Constitución y las leyes, como mecanismos de
aprendizaje político y social que, benefician la toma de decisión, la
rendición de cuentas y el conocimiento de la ciudadanía sobre las acciones
158
de sus gobernantes. Claro que, la capacidad estatal define quiénes
organizan y llevan adelante las políticas, con qué medios cuentan para
hacerlo y bajo qué reglas de juego operan.
El primer pilar se fundamenta en la construcción de políticas públicas
con visión prospectiva, que oriente al gobernante, líder, gerente. Los
actores destacaron que el proceso evolutivo de las organizaciones se
aceleró drásticamente, impulsado por dos grandes razones íntimamente
relacionadas: primero, porque empezó a materializarse en las instituciones
del Estado específicamente las del sector financiero, la implementación del
enfoque estratégico, y segundo, porque el mundo cambio más allá de lo
imaginable. Lo que trajo como consecuencia dificultades al planificador,
quien apenas alcanzó a incorporar; algunos elementos de lo que
posteriormente sería una revolución mucho más amplia, cabalgando entre
lo tradicional y lo nuevo. Lo que ocasionó en las instituciones sujeto de
estudio que la planificación de las políticas públicas sean aún más
complejas, turbulentas e inciertas. Godet (2004) describe:
La anticipación no tiene mayor sentido si no es; que sirve para
esclarecer la acción. Esa es la razón por la cual la prospectiva y
la estrategia son generalmente indisociables. De ahí viene la
expresión de prospectiva estratégica. Sin embargo, la
complejidad de los problemas y la necesidad de plantearlos
colectivamente imponen el recurso a métodos que sean tan
rigurosos y participativos como sea posible, al objeto de que las
soluciones sean reconocidas y aceptadas por todos. (Pág., 6).
De igual modo, Godet( Op.Cit) describe:

La prospectiva, sea cual sea, constituye una anticipación (preactiva y
proactiva) para iluminar las acciones presentes con la luz de los futuros
posibles y deseables. Prepararse ante los cambios previstos no impide
reaccionar para provocar los cambios deseados. Dentro de la lógica del
triángulo griego, el color azul de la anticipación sólo puede transformarse
en el verde de la acción con el amarillo de la adaptación de los actores
implicados.
Otros actores manifestaron que se deben diseñar políticas públicas
flexibles con dirección para planificar en escenarios bajo presión,
159
incluyendo en los procesos de gerencia la técnica de la negociación, la
teoría de la guerra, el pensamiento estratégico y por último el plan del plan.
Sencillamente es el modernismo como manera de ver e intentar entender
al mundo.
Marx (1969) lo describe como:
Una evolución en la producción, una incesante conmoción en
todas las condiciones sociales, una inquietud y un movimiento
constantes. Todas las relaciones estancadas y enmohecidas,
con su cortejo de creencias y de ideas veneradas durante siglos
quedan rotas; las nuevas se hacen anticuadas antes de llegar a
osificarse. Todo lo solido se desvanece en el aire, todo lo
sagrado es profanado y los hombres, al fin, se ven forzados a
considerar serenamente sus condiciones de existencia y sus
relaciones. (pág., 10)
Constructo teórico: Estilo Gerencial Carismático y Participativo
Ahora bien, la complejidad presente en las organizaciones demanda

nuevo estilo gerencial en las instituciones públicas y un nuevo individuo con
conciencia diferente, que tenga la visión de considerar la presencia de
actores políticos y sociales. Involucrar a los actores en cada una de las
etapas del proceso de políticas, con la intención de apreciar el mapa de
actores que interactúan, así se alcanzaría mejorar y fortalecería el sistema
de evaluación de las inversiones públicas, para aumentar la eficacia del
gasto social y su gestión, al logro de los objetivos planteados, generalmente
el bienestar social, lo que a su vez sería el soporte que argumente la
evolución o desenvolvimiento de políticas y/o programas públicos.
Algunos actores manifestaron que es preciso la implementación de
estrategias efectivas, el poder conocer con exactitud cuándo se debe
determinar los puntos críticos, Ohmae (2005), señala la primera etapa del
pensamiento estratégico consiste en determinar el punto crítico situacional.
De forma natural, cualquier persona que afronte un problema trata de
averiguar cuál es el punto clave (pág., 11).
Por otra parte otros actores alegan que el estilo gerencial es otro
elemento decisivo en el fortalecimiento de la gestión así como en la
160
productividad de la organización. Además, se habla de transformar las
instituciones públicas orientadas al mercado, para conseguir metas
públicas. Osborne, David y Gaebler (1994:387), se refieren a transformar
el gobierno inspirado en:
 Gobierno que faculte a la comunidad para que se sirva.

 Gobierno competitivo en la construcción de obras y prestación de
servicios.
 Gobierno inspirado en objetivos y no en reglas (desregulado)
 Gobierno dirigido a resultados
 Gobierno de corte empresarial dirigido a la inversión social y no al
gasto.
 Gobierno previsor
 Gobierno descentralizado y de trabajo en equipo
En muchos casos, se mantiene el esquema tradicional: jefe es jefe; por

tanto, las soluciones propuestas volvieron a los viejos esquemas, con las
características más rancias y aprensibles del enfoque tayloriano y fayolista.
Un diagnostico objetivo de esa manera de gerenciar y administrar los
procesos institucionales permite la detección de comportamientos propios
de los viejos esquemas:
 se le otorga mucha importancia a la producción (resultados
inmediatos), no a las motivaciones del personal,
 las funciones básicas se orientan hacia la planificación, la dirección
y el control del trabajo de los supervisados,
 prevalecen los controles,
 se uniforman las decisiones y las acciones, a través de la taxativa
aplicación de las normas y políticas establecidas,
 se establece una relación icónica con el organigrama,
 se invierte mucha energía en la distribución de las tareas y en el
recordatorio de las normas,
 injusta distribución de las cargas de trabajo,
 la distribución del trabajo se hace en términos de tareas y deberes,
 las decisiones se toman con base en la autoridad, no por la calidad
de la información,
 se premia el seguimiento incondicional de las instrucciones,
 es manifiesto el enfoque premio – castigo,
 otorgamiento de permisos y licencias fuera de lo establecido por la
norma, lo que origina un clima de favoritismo y exclusiones,
 tendencia a diferir la innovación
161
 prevalencia de la comunicación elíptica (típica: el rumor).
El tema del carisma y del estilo carismático de liderazgo, obtienen

especial atención ya que los distintos estilos que se identifiquen pueden
convertirse en algo cualitativamente diferente por razón de la percepción
carismática que del líder tengan uno o varios de sus ámbitos de dominio
político.
Pese a que la idea de carisma goce de cierta atracción intuitiva, hay
que ser conscientes de la dificultad de conceptualizarla. En efecto, una
referencia obligada es la concepción weberiana que, aplicada en el
esquema de los tipos ideales de autoridad y la interrelación entre ellos, ha
influido en infinidad de propuestas y definiciones Weber (1968), define el
carisma como “una cualidad de una personalidad individual en virtud de la
cual se considera extraordinario y tratado como investido de fuerzas o
cualidades sobrehumanas, sobrenaturales o excepcionales” (pág., 214). La
autoridad carismática descansaría, pues, en "la devoción hacia la santidad
específica, heroísmo, o carácter ejemplar de un individuo y las pautas
normativas u orden revelador u ordenado por él” (1968: 214-215).
Sintetizando la aportación del citado autor, el carisma y, por ende, el
fenómeno del liderazgo carismático presentaría los siguientes rasgos
distintivos:
• Es estrictamente personal;
• Hace referencia a cualidades excepcionales o sobrenaturales;
• Descansa en la relación líder-seguidores;
• Puede ser secular o religioso;
• Su existencia requiere de un reconocimiento voluntario por parte de
discípulos y seguidores;
• Dicho reconocimiento depende de un ejercicio de demostración
constante, mediante “pruebas” convincentes que incrementan la devoción
y el entusiasmo hacia el líder;
• Es emocional, irracional y comunal;
• No está sujeto a normas, códigos o regulaciones;
162
• Implica una demanda o una misión;
• Surge con mayor probabilidad en momentos de crisis;
• Es revolucionario y transformador;
• Y posee un carácter transitorio
En las instituciones gubernamentales se aspira un gerente de amplia
visión futurista que pueda abordar eficazmente las nuevas realidades, que
desarrolle nuevas actitudes y habilidades técnicas y principios para
aumentar su capacidad y destreza. Tal como se señala en los siete hábitos
de Covey (1990):
CUADRO N ° 8
Características y Principios de un Líder
CARACTERSISTICAS PRINCIPIO
Sea proactivo Principio de la visión personal
Empiece pensando en un liderazgo Principio de liderazgo personal.
Lo primero es lo primero Principio de la administración personal
Pensar en términos de yo gano-tu ganas Principio de liderazgo interpersonal.
Primero comprender y después ser Principio de comunicación empática.
comprendido
Sinergia Principio de cooperación creativa
Afile la sierra Principio de autorenovación equilibrada
Teóricos que reflejan no solo los ideales fuertemente en su práctica
La administración pública basa su visión epistémica en alcanzar

resultados tomando en consideración principios básicos de la
administración científica y clásica tales como organizar, planificar, dirigir y
ejecutar; sin embargo la importancia de la administración pública dentro de
la estructura del Estado se fundamenta en su comportamiento como
instrumento de gestión que debe facilitar el acercamiento entre la estructura
organizativa del Estado con el ciudadano. Simboliza el brazo ejecutor del
gobierno, en cualquiera de sus instancias en la instrumentación de políticas
públicas que viabilizan calidad de vida para la sociedad y por ende la
necesidad de incorporar estrategias que promuevan su modernización y
transformación según las necesidades de su entorno.
163
Las propuestas Tayloriana y Fayolista no solo abarcaron el mundo
empresarial, sino también tuvo cabida dentro de la gestión de gobierno
mediante la adopción de algunos de sus principios. Por ejemplo, la
administración pública se ha convertido en una especialidad propiamente
dicha en la que asumiendo postulados propios de la administración
científica y clásica, se han focalizado en la tarea de proponer soluciones
administrativas a la gestión de gobierno partiendo desde sus propias
situaciones problemáticas. La división del trabajo, principio propuesto por
Taylor, es adoptado dentro de la estructura de la administración pública al
observarse al Modelo Burocrático (Weber, 1922) que impera en la
conducción del Estado; la selección, el adiestramiento y el continuo
mejoramiento del personal en la administración pública es una premisa que
está entre los principios de la administración pública propuesto y resaltado
por Bonnin, a fin de que esta administración pública pueda contar con
funcionarios comprometidos con la gestión y la ciudadanía, y no con el
poder imperante.
Para poder revisar con mayor profundidad lo referente a la gestión
pública es conveniente analizar dónde se da su génesis y cuales han sido
sus principales referentes, y en este caso es necesario vincularlo a la
llamada administración pública, definida como tal por Bonnin (1808) y
entendiéndose ésta en su definición clásica como el de “gobierno en
acción” (Wilson (1887:77)-; y por ende, para tratar el tema de la
administración en el sector público, es necesario a su vez resaltar el papel
del Estado en cuanto a su responsabilidad de garantizar una gestión
eficiente a favor de la ciudadanía.
Ahora bien, según estos argumentos podemos considerar que la
administración pública es un instrumento de gobierno que permite
considerar la acción organizada del Estado en procura de sus fines
supremos.
164
Concepto de gestión que se encuentra en los ideales de los
informantes entrevistados
Se puede decir que más que un concepto de gestión, los enfoques

gerenciales se distinguen por sus énfasis en la coordinación de las
actividades y por destacar una vocación práctica de la gerencia pública, por
ello, se relacionan con reflexiones teóricas amplias sobre cambios en el
papel del Estado, asociados a las transformaciones de la sociedad. En esa
confluencia se tiene en cuenta que el Estado es actualmente el centro de
numerosas demandas que desde distintas posiciones urge su profunda
transformación lo que ha dado paso al surgimiento de varias alternativas
que plantean resolver los problemas presentes. En la gestión pública, el
ideales de los entrevistados se evidenció en que no hay una visión de país
de largo plazo, predomina una visión a corto plazo, son los problemas de
la coyuntura y las presiones diarias del entorno, los que definen la gestión,
es de hacer notas que las tres visiones: corto, mediano y largo plazo, son
importantes para la gestión de gobierno, porque las mismas nos permite
aproximarnos a los temas desde distintas ópticas y poder identificar
acciones de diferente impacto.
Para la gerencia efectiva y eficiente de organizaciones públicas en tiempos
de mucha complejidad e incertidumbre como los que se viven en
Venezuela, es preciso forjarse un “Estado de inteligente” (Kliksberg, dixit)
el cual procure la mejora en la calidad de los servicios a los ciudadanos, el
desarrollo humano con visión ecológica y la eliminación de la pobreza.
Cruce de los teóricos que revisten las teorías iniciales e intermedias a

través de las entrevistas
Se pudo hacer el cruce de los teóricos que revisten las teorías iniciales
e intermedias a través de las categorías teóricas analizadas, en las cuales
se pudo evidenciar el déficit de la gestión pública, soportadas en las
entrevista a los funcionarios públicos de alto nivel.
165
Su posición considera la transformación del Estado, adaptándose a los
problemas y condiciones distintas, bajo la posibilidad de crear nuevos
estilos de acción que permitan aprovechar activamente las posibilidades de
desarrollo técnico y económico del país.
Concepto de lo público en el ideal de la gestión pública Venezolana,

que sugieren los entrevistados
Los entrevistados acotaron al respecto del concepto de la gestión

pública en lo ideal de la gestión venezolana. Todo el actuar debe ser
coordinado e integrado en pos de la misión institucional, que es la razón de
su existencia, su vocación, su norte y la justificación de los recursos que
utiliza y se le asignan. No se refiere al uso o no de determinadas
herramientas, si no de su modelo de gestión, su filosofía, que explicíta o
implícitamente está en la base de la conducción y acción que una institución
debe tener presente siempre.
El desempeño de un nuevo gerente de Estado debe centrarse en los
procesos, con soportes de los principios administrativos, aplicaciones
tecnológicas e instrumentos de medición de resultados, así como de las
capacidades individuales y grupales, que sustenten los niveles de eficiencia
esperados por la sociedad. Ello solo será posible con la implementación de
equipos de alto rendimiento y la formación de talentos humanos
competentes y creativos, que agreguen valor en la ejecución de sus
asignaciones.
Constructo Teórico: Participación de los actores sociales
Como tercer elemento, demanda la participación de los actores sociales

en el diseño de las políticas públicas, así como la actuación del gerente
público en la ejecución de políticas y programas, se intenta complementar
la visión de los elementos de carácter más estructural y más dinámico y las
oportunidades de cambio más evidente, así como sus resultados. Aunque
166
pueda parecer que ello va en menoscabo de cierta simplicidad y elegancia
del modelo resultante, la elección tomada responde a la voluntad de
aumentar su capacidad descriptiva y analítica, principalmente de cara a su
aplicación a un ámbito como el de las administraciones públicas.
Otros actores explican que la contraloría social se ha transformado en
una herramienta esencial en el ejercicio de la participación y control y de la
evaluación popular; tanto en la gestión de gobierno en sus tres niveles
político (territoriales nacional, estatal y municipal), como en la actividad de
las propias organizaciones del nombrado poder popular como lo son: las
comunas, los consejos comunales y las organizaciones socio-productivas.
Con la experiencia de la contraloría social el ciudadano, las comunidades
y las organizaciones populares tienen la posibilidad de propiciar una
relación más cercana, directa y transparente con el gobierno como garante
principal de la ejecución de los proyectos propuestos a elevar la calidad de
vida de las comunidades o de sectores sociales organizados.
Para Durkheim (1959:554), “los hechos sociales son maneras de
pensar, de obrar y de sentir externas al individuo y dotadas de poder
coercitivo en virtud del cual se imponen”. Consecuentemente, las
sociedades varían en función del grado de coerción que la conciencia
colectiva ejerce sobre las conciencias individuales. Ante este concepto, el
objeto de la sociología sería poner de manifiesto los factores sociales que
restringen la autonomía de los individuos y su conducta; y/o analizar las
relaciones entre las instituciones sociales y las expectativas, sentimientos
y acciones de sus agentes.
Para Weber (2004:55), “el objeto de la sociología es la acción social, es
decir cualquier actitud o conducta en la que el sentido mencionado por su
sujeto o sujetos está referido a la conducta de otros, orientándose por esta
en su desarrollo”
Ahora bien, el Estado venezolano ha regulado esta participación,
mediante la Ley de los Consejos Comunales (Asamblea Nacional, 2006: 3)
y la Constitución Bolivariana vigente (1999), expone lineamientos que
propician la participación social, como son los controles sociales y
167
participación ciudadana en la gestión pública (artículos 62, 70-72). Bajo
este esquema de participación ciudadana, en el sentido que se favorece la
actuación del colectivo, a través de las diferentes organizaciones civiles o
de ciertas capacidades, antes mencionadas, presentes en los actores
sociales.
La observación del accionar de los actores principales, admite
comprender la relación entre el Estado y la sociedad y la normativa por la
cual se rigen, que la mayoría de las veces cruza una línea que separa lo
acordado y lo que se hace. La participación social en Venezuela se ve
materializada en la figura de la controlaría social. Esta se ha transformado
en un hecho novedoso y trascendente que, poco a poco ha venido ganando
terreno en el interés del pueblo y de sus expresiones institucionales; sin
ningún tipo de distinción ideológica o partidista. En términos generales, la
contraloría social establece un derecho y también un deber que tenemos
garantizados en la Constitución y en diferentes leyes, todos ciudadanos y
ciudadanas en Venezuela.
Los actores resaltaron que el fin último de la contraloría social es
asegurar la transparencia y proteger el bien común, en función de la calidad
de vida. En tal sentido, se describe que la contraloría social establece una
relación directa entre los ciudadanos y los gestores públicos y privados; es
decir, se establece la corresponsabilidad entre las entidades del Estado y
la sociedad civil; que no es otra cosa que el pueblo organizado de manera
independiente, que proporciona el trabajo conjunto para atender problemas
específicos que se presenten en la gestión de las políticas públicas y, que
por lo tanto, afecten a los ciudadanos y ciudadanas. La contraloría social
posee una base legal precisa y determinada que comprende
fundamentalmente:
168
CUADRO N°9
Base Legal Contraloría Social
Instrumento Legal Artículo Vinculante

Constitución de la República - 51. Derecho a presentar peticiones.
Bolivariana de Venezuela (1999, - 62. Participación del pueblo en la
2007, 2009) formación, ejecución y control de
gestión pública.
- 66. Deber de rendición de cuentas de
los representantes políticos.
- 141. Principio de transparencia y de
rendición de cuentas de las
administraciones públicas.
- 143. Derecho de los ciudadanos y
ciudadanas, a ser informados (as).
- 184. (2) Participación en la evaluación
y control de obras.
Ley Orgánica de la Contraloría 9. Los órganos del poder popular están

General de la República (2001, 2010) sujetos a la acción de la CGR.
- 75. Presta asistencia en la gestión de
las contralorías sociales.
- 76. Los consejos comunales y las
comunas, pueden presentar
candidaturas al cargo de contralor en
entes públicos.
Ley Orgánica del Poder Público 270. El control social es un mecanismo
Municipal (2005, 2006, 2010) para el ejercicio de la gestión pública
municipal.
- 271. Los ciudadanos tienen derecho
a organizarse, para ejercer control
social.
- 272. Derecho a la rendición de
cuentas; por parte de las autoridades
municipales.
- 273. Obligación de las autoridades de
publicitar sus actos.
- 275. Derecho de los ciudadanos y de
los consejos comunales a participar en
control de la actividad municipal en su
parroquia.
- 276. Ejercicio del control social sobre
la gestión pública municipal.
Ley Orgánica de los Consejos 1. Regular la relación con órganos del
Comunales (2006, 2009) poder público para ejecución, control y
evaluación de las políticas públicas y
de los proyectos vinculados a las
comunidades.
- 33. Define la unidad de contraloría
social para la evaluación de proyectos
comunitarios y de vigilancia del
consejo comunal.
169
- 34. Funciones de la unidad de
contraloría social.
- 35. Coordinación con entes de Poder
Ciudadano
Ley Orgánica del Poder Popular 19. Define la contraloría social como
(2010) uno de los ámbitos de actuación del
poder popular
Fuente: Elaboración propio (2019)
En suma, otros actores indicaron que el consenso requiere la

concurrencia de diversos elementos que consentirían un espacio válido
para el debate; la democracia, una sociedad participativa, un Estado
eficiente y canales de participación efectiva, para lograr una auténtica
relación entre el Estado y la sociedad civil. Frente a la complejidad reinante
estos actores sociales en parte empresa, banca, comunidades, deben
afinar el sentido sistémico de las realidades y fortalecer sus capacidades
para discernir lo relevante.
Otros indicaron que el ejercicio de la contraloría social propiciaría la
transparencia, la honestidad y la eficiencia en la administración de los
recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos que son
componentes de las políticas públicas emprendidas desde el Estado.
Existen una serie de condiciones institucionales para el adecuado
desarrollo de la contraloría social. Esas condiciones que llamamos
institucionales comprenden; tanto a los entes privados y públicos (objetos
de la contraloría) como a las agrupaciones de comunidades y/o de
ciudadanos que practicaran la evaluación, el seguimiento y el control de la
gestión de esas organizaciones.
Del análisis del constructo se generó que el acceso a la información a
la población en general e interesada sobre los objetivos, estrategias, metas
y recursos de cada política, programa, proyecto u obra es una condición
fundamental para este proceso de participación ciudadana. Otro aspecto,
es la adecuada capacitación de los funcionarios responsables y operativos
de las entidades públicas (y también privadas) para que contribuyan a la
fluidez de los procesos de consulta a los cuales tendrán que responder,
frente a las partes interesadas. Esto supone de igual manera, el
mejoramiento de los sistemas de atención a los ciudadanos en cuanto al
170
tratamiento de sus solicitudes, reclamos, denuncias y sugerencias.
Asimismo, el establecimiento de reglamentos, normas y procedimientos
para emprender el control ciudadano sobre la gestión institucional,
representa una condición insustituible en el desarrollo de estos procesos
de participación ciudadana en los asuntos públicos. Por su parte, la
ciudadanía también requiere de capacitación para el ejercicio de la
contraloría social. Los procesos de adiestramiento en esta área pueden
convertirse en espacios importantes para que tanto funcionarios y
funcionarias como vecinos y vecinas comprendan que, la contraloría social
constituye una herramienta que brinda beneficios a ambos sectores.
Además, la ciudadanía debe separar el aspecto ideológico-partidista de la
práctica de la contraloría social y de la evaluación de la gestión pública en
ese contexto.
En el actual contexto socio-político la participación ciudadana en
Venezuela está supeditada a la propuesta formulada desde el poder
ejecutivo nacional en la que se incorpora la estructura del Esta Comunal
cuya base constitucional está dada bajo la siguiente declaración expuesta
en la CRBV (1999: art. 5) “La soberanía reside intransferiblemente en el
pueblo, quien la ejerce directamente en la forma prevista en esta
constitución y en la ley de Consejos Comunales, e indirectamente,
mediante el sufragio, por los por los órganos que ejercen el Poder Público.
Es de hace notar que varios voceros de las comunidades “Vista
Alegre”, “Armonía” y “Terrazas”, ubicadas en la calle 2 de los Jardines del
Valle, refirieron, que a su juicio, el Estado Comunal no representa lo
expresado en este artículo 5 de la CRBV 99, manifestando que: “todo ello
es inconstitucional, porque particularmente en la estructura del Estado
Comunal que se monta, el ejercicio de la soberanía en definitiva es indirecta
mediante “representantes” que se eligen” para ejercer el poder popular en
nombre del pueblo, y que son denominados “voceros” o “vocerías”, pero no
son electos mediante sufragio.
En todo caso se busca establecer así, un Estado Comunal en paralelo
al Estado Constitucional: primero basado en el en el ejercicio de la
171
soberanía directa por el pueblo; y el segundo, basado en el ejercicio de la
soberanía indirecta por el pueblo, mediante representantes electos por
sufragio universal; en un sistema, en el cual el primero irá vaciando
progresivamente de competencias al segundo.
Y si bien es cierto que estas instancias de participación (Consejos
Comunales) asumen un rol deliberante en términos de soluciones y
propuestas dentro del contexto local, las mismas deben considerar la
estructura formal propuesta desde la CRBV-99 en las que los Consejos
Locales de Planificación de Políticas Públicas (CLPPP) son receptoras de
sus demandas, más sin embargo el ciudadano no participa en el diseño de
esa políticas públicas y menos en la toma de decisiones que le son
pertinentes a las comunidades.
Es decir, para que realmente exista una consolidación de la
democracia participativa y protagónica de los ciudadanos y ciudadanas
debe existir una mayor profundización del proceso participativo a través de
las instancias ya existentes.
Se considera pues que la participación es una forma de intervención
ciudadana institucional y plurisectorial, cuyo posicionamiento se entiende
en función de generar políticas para atender las demandas de la población
en términos de calidad, prontitud, responsabilidad y oportunidad entre
otros.
Para que la ciudadanía se organice y participe en los asuntos públicos
es importante que ésta tenga una serie de motivos presente, así como de
aspiraciones que intenten reflejar su interés en una mejor calidad de vida,
además de la necesaria percepción de que la gestión pública es realmente
eficiente en la administración de los recursos del contribuyente y los
proveniente del fisco nacional, esta última se expresa por la vía de la
llamada contraloría social.
Relación que tienen los constructos que se generaron
Los tres constructos teóricos: políticas públicas con visión prospectiva,

estilo gerencial, carismático y participativo y participación protagónica de
172
los actores de la sociedad, el primer pilar se fundamenta en la construcción
de políticas públicas con visión prospectiva, que orienta al gobernante, líder
o gerente. La prospectiva, sea cual sea constituye una anticipación
(preactiva/ proactiva), primero que nada tenemos que anticiparnos es el
ejercicio de la mente de pensar en corto, mediano y largo plazo, crear la
idea de lo que vamos a realizar, luego apropiarnos del deseo en todos sus
aspectos nobles y no tan nobles, es el sentirse dueño y responsable del
porvenir, reconociendo que nuestras acciones inciden en él; acción es
tener una participación activa en la construcción del futuro, juntando estos
tres elementos, el único resultado que podemos obtener es un futuro
diseñado por nosotros mismos y para nuestro beneficio, dejando de culpar
a terceros por las carencias que tenemos. Es por ello la importancia que
reviste el constructor de la participación protagónica de los actores sociales
de la sociedad, en ser partícipes directos en el diseño de esas políticas
públicas, ya que son ellos los que realmente conocen sus carencias y
necesidades y son los que pueden aportar datos necesarios para diseñar
una mejor propuesta en materia de políticas públicas. Aquí entra en juego
el constructo: estilo gerencial, carismático y participativo, que es que se
encargaría de planificar, detalladamente lo que se va a realizar, organizar,
buscando como se va a ejecutar y asignando las tareas a todos los
responsables, controlar el diseño de esas políticas públicas diseñadas, que
se realice según lo planeado y finalmente se evalúen los resultados finales,
en caso de no cumplir con lo planificado se aplicará un correctivo y se
iniciará nuevamente el referido proceso hasta conseguir lograr el objetivo
final.
¿Cómo funcionarían los constructos visualizados desde un Enfoque
Sistémico?
Desde una visión sistémica se conseguiría plasmar la gestión pública
como un conjunto integrado, conformado por tres partes fundamentales,
que se relacionarían entre sí, a través de una estructura dentro de un
entorno determinado, con lo que se conseguiría detectar con eficacia y
eficiencia las problemáticas y los procesos de cambio que integralmente a
173
nivel de personas, recursos y procesos, sería necesario implantar en la
institución pública, para alcanzar un crecimiento y desarrollo sostenible y
competitivo en el presente y futuro predecible, realizando un proceso de
cambio continuo hacia la excelencia de su gestión. Y se generaría un factor
clave de éxito, pudiéndose reajustar continuamente los procesos que nos
permitan afrontar la coyuntura del contexto, porque la multiplicinariedad de
las variables de los enfoques complejos precisa que estemos siempre bajo
la capacidad de ajustar los planes que pudieron solaparse de raíz por la
pandemia, como el indetenible avance de la era digital.
¿Cómo sería la funcionalidad, visualizado desde un Plan de
Contingencia?
Como funcionarían los constructos visualizados desde una Planificación
de Contingencia. Desde esta visión de contingencia se conseguiría estar
preparado para afrontar cualquier eventualidad en la gestión pública.
Es muy importante que la toma de decisiones en situaciones de crisis
como es el caso de Venezuela esté basada en una información veraz. En
este caso, hacer un seguimiento de la información inexacta o partidaria que
se pueda estar vertiendo, puede llevar a tomar decisiones precipitadas o
equívocas. Es primordial hacer un seguimiento de la información que
ofrecen tanto las organizaciones y administraciones competentes.
Un plan de contingencia es un conjunto de procedimientos e instrucciones
alternativos a las condiciones operativas normales de la empresa, de forma
que se permita el funcionamiento de esta, a pesar de que algunas de sus
funciones dejen de hacerlo por culpa de algún incidente o ciertas
condiciones externas ajenas a la organización. El Plan de Contingencia
deberá estar basado en una evaluación de riesgos que permita identificar
un conjunto de medidas y acciones básicas concretas de respuesta, que se
deberían tomar para afrontar de manera adecuada y efectiva, posibles
incidentes, accidentes y/o estados de emergencias que pudieran ocurrir
tanto en el país y en este caso en las instituciones de la administración
pública.
174
Se establecerían las estrategias de respuestas para afrontar la
ocurrencia de posibles problemas, identificaríamos los niveles de alcance y
la participación del personal asociado a la respuesta, así como también
estableceríamos los posibles y probables grados de afectaciones sobre las
personas, el medio ambiente y la infraestructura entre otras, definiríamos
los recursos necesarios para garantizar la capacidad de respuesta
esperada.
El plan de contingencia debería ser dinámico, que pueda interactuar
con todo el personal asociado a la respuesta y que permita maximizar la
capacidad de respuesta ante cualquier eventualidad: económica, social,
política o tecnológica.
Hoy día la tendencia global y la normatividad venezolana deben estar
orientadas hacia la creación de Planes de Contingencia que sean cada vez
más eficientes, versátiles y ante todo más operativos.
La administración de planes de contingencia puede significar una
nueva tendencia en gestión pública y planeación sobre estrategias de
respuesta y su implementación.
La combinación de la definición para los planes de contingencia y esta
tendencia global, para que se le dé total sentido a la creación de la
administración de planes en contingencia, constituyéndose como una
metodología que garantizaría la dinamización del plan y de cada uno de
sus componentes, a nivel de todos los actores involucrados en la respuesta.
En relación a la sustitución de los enfoques tradicionales en los

procesos de gestión del sector público, se puede acotar que de la propia
dinámica organizacional surgieron los cuestionamientos de fondo, ante una
realidad operacional caracterizada por los siguientes síntomas:
 ausencia de planes estratégicos o de orientaciones sistemáticas que
definan el rumbo o los propósitos de las funciones inherentes a las
diferentes unidades organizacionales.
 orientación a la tarea: lo importante es que el trabajador esté
ocupado, sin que ello implique exigencias de calidad y de eficiencia,
175
 lo urgente versus lo importante: administración por crisis,
 las urgencias se convierten en la mejor excusa para justificar el bajo
nivel de desempeño,
 abuso con el sobretiempo no planificado,
 duplicidad de funciones y gestiones paralelas,
 múltiples procesos abiertos, sin que haya garantía alguna de
seguimiento,
 estrés consolidado, como base de un clima de trabajo tenso e
irritable.
Estas carencias organizacionales presionaron hacia la necesidad de
sustituir los enfoques tradicionales, ya agotados, en la conducción y
gerencia de los entes centralizados del sector público. Las nuevas
orientaciones se conciben como un conjunto de procesos acumulativos,
que se despliega por la vía de metas medibles, en períodos acotados de
tiempo, con indicadores conocidos y verificables. Desde luego toma
importancia relevante el sentido de visión, con base en estos puntos de
reflexión:
 ¿Hacia dónde vamos?
 ¿Cómo podemos hacerlo mejor?
 Cuáles son los criterios que impulsan la calidad y la eficiencia en los
procesos de gestión pública?
 ¿Cómo hacer más expedito el acceso de los ciudadanos a la
dinámica del Estado?
 ¿Cómo facilitar los mecanismos en el contacto Estado-ciudadano-
Estado.
 ¿Qué factores impiden la celeridad en los procesos de toma de
decisiones?
Una primera aproximación, para la respuesta a estas inquietudes, se
relaciona con la necesidad de redefinir los estándares de calidad en la
generación de los servicios públicos y en el acortamiento de los tiempos de
respuesta. Desde luego, estas reformulaciones solo pueden asumirse en
176
profundidad si entre los responsables de llevarlas adelante influyen
determinantemente estas tres condiciones:
 conciencia de servicio,
 mejoramiento de los procesos,
 reconocimiento del ciudadano como sujeto y objeto de todas las
actuaciones del Estado, en sus distintas instancias.
La modernización del Estado es un conjunto estratégico importante
para revitalizar el servicio público y afrontar los desafíos con el soporte de
una gerencia basada en los principios de equidad y competitividad,
respaldada por un Estado potente y renovado, ni más grande ni más caro
que el actual, con una relación mucho más amigable con los ciudadanos.
Con esa orientación, el Estado debe ser organizado para que alcance
eficacia, por ejemplo, en la recaudación en los sistemas contributivos o
sistemas tributarios y, de esa manera, generar una más justa distribución
del ingreso en atención a las necesidades ciudadanas, a partir del diseño y
la ejecución de planes sociales integrales.
177
MOMENTO VI
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Ahondando en el abismo público
No puedo enseñar nada a nadie, solo les puedo hacer pensar
Sócrates
Visión de largo plazo

Partimos de la base de que las decisiones de alto nivel de un gobierno
deben estar enmarcadas, implícita o explícitamente, dentro de una visión
que se tiene del país. Esta visión puede ser, de corto, mediano y largo
plazo. Cuando un gobierno tiene una visión predominante de corto plazo,
son los problemas de la coyuntura y las presiones diarias del entorno, los
que definen la gestión del gobierno.
Las tres visiones son importante para la gestión de gobierno porque las
mismas nos permiten aproximarnos a los temas desde distintas ópticas y
poder identificar acciones de diferente impacto.
Misión de los servidores públicos de alto nivel
La falta de una visión de largo plazo, las debilidades de las ofertas
electorales, las presiones externas y el peso de los problemas inmediatos,
han llevado en la mayoría de los casos a que no exista una directriz o línea
del gobierno que defina claramente la misión de cada uno de los altos
funcionarios, entendiendo como tal, la definición de su gestión en
concordancia con los objetivos del gobierno y dentro del marco legal que
corresponde a su área de actividad.
La falta de un proyecto de país que establezca prioridades en el
tiempo y no permita el malgaste de recursos en programas que se
empiezan y no se terminan, en remodelaciones innecesarias y en ideas que
178
no prosperan, con el consecuente reciclaje de los problemas sin que se
puedan solucionar.
Equipos de gobierno y estilo de gerencia

El criterio con que son seleccionados, la forma en que son designados
y la percepción que sobre los mismos tenga la ciudadanía, especialmente
en los despachos claves tiene una alta influencia en la gestión de gobierno.
Lo que se encontró en general es que hay muchos y variados criterios para
seleccionar los equipos de gobierno, que en todos las casos tienen que ver
con la necesidad de lograr satisfacer las expectativas de los grupos presión
y apoyo al Presidente electo y al partido de gobierno y con la necesidad de
colocar los mejores donde los problemas son más agudos.
Aspectos institucionales
Sin duda, el atender la modernización institucional en sintonía con las
realidades nacionales es un punto fundamental para el desempeño de
gobiernos exitosos. No basta con adelantar programas de modernización
aislados en áreas o sectores específicos porque la problemática es global
y debe atenderse en todos los frentes aunque con distintas estrategias
dependiendo de la situación.
Recursos humanos
La eficacia de los servidores públicos fue identificada como la piedra
angular para una eficiente gestión de gobierno. No sólo de los servidores
técnicos y medios que soportan la estructura institucional, sino también y
en especial, aunque ambos grupos con características diferentes.
El deterioro de la administración pública en Venezuela ha venido
paralelo a la pérdida de prioridad de la misma al debilitarse el papel del
Estado y priorizarse los procesos de desregulación, privatización y apertura
económica. Paradójicamente estos procesos se deben apoyar en estados
más pequeños, pero con una alta capacidad de regulación para poder
179
manejar la adecuada supervisión de los procesos mencionados y corregir
sus deficiencias.
Se destacaron dos niveles de acción en el tema del fortalecimiento de
la gestión pública. Uno que tiene que ver con la recuperación del valor
social del servidor público y va muy atado a la recuperación del concepto
de Estado.
Liderazgo público
La pérdida de valoración social del servidor público y el debilitamiento
de los partidos políticos, ha limitado el desarrollo de líderes para el sector
público, entendiendo como tales aquellas personas motivadas y dedicadas
a dar su aporte en forma sistemática para el desempeño de un Estado
eficiente.
Para los altos funcionarios entrevistados el tema del liderazgo público
tiene mucho que ver con las expectativas de la población en relación a las
capacidades de la democracia de resolver los problemas fundamentales de
la sociedad y la capacidad en que se encuentran los gobiernos de atender
estas expectativas, en algunos casos por problemas de índole fiscal y en
otros por la percepción de que la democracia debe resolver todos y cada
uno de los problemas individuales.
Proceso de toma de decisiones
El proceso de toma de decisiones en el sector público no es un proceso
lineal ni predecible, en general no obedece a reglas de comportamiento al
aplicar determinadas herramientas. El tiempo, la calidad en la preparación
y los factores que la influencian, dependen del entorno económico, político
y social; del momento histórico en que se encuentre el país, y del marco
institucional prevaleciente. A estos elementos se unen los resultados de
cada categoría estudiada, para determinar en conjunto la calidad y
oportunidad de las decisiones al alto nivel del gobierno.
Políticas de Estado
La gran relación de política, poder y Estado es que la política es la
actividad humana de gobernar por un bien común para la sociedad, el
poder es un principio de fuerza que tienen los políticos sobre la gente. El
180
Estado es un conjunto de organizaciones sociales-políticas, por lo que está
constituida por un conjunto de leyes y propósitos políticos de una
determinada región.
La gran relación entre ellos es que tienen un fin común, organizar y
controlar a la población mediante de leyes y artículos constitucionales
determinados, en donde la política crea leyes y artículos determinados, el
poder los obliga a cumplirlas y el estado los transmite o los da a conocer.
RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS CONCRETAS
1. Reiniciar un diálogo acerca del futuro (visión de largo plazo),

intentando insertar en el mismo las condicionantes del ambiente
externo: apertura, globalización y una nueva forma de mirar la
integración del continente con rostro humano.
2. Estimular la participación de los conductores del núcleo estratégico

del Estado, el Presidente de la República y sus altos servidores
públicos en el proceso de replantearse los objetivos futuros y las
formas de alcanzar el mayor bienestar de la sociedad bajo su
gobierno.
3. Estimular, la transmisión de las experiencias de gobierno entre los

equipos salientes, las nuevas autoridades y las organizaciones de la
sociedad civil, con intereses colectivos, que permita transmitir las
lecciones de la experiencia sobre temas complejos y conocer las
posibilidades de concertación, para de esta manera optimizar los
esfuerzos y concertar acciones en áreas donde se requieren
resultados de más largo alcance.
4. El seguimiento de las decisiones estratégicas y la información

oportuna para la toma de decisiones fueron relevadas como
fundamentales en el proceso, entendiendo que en la medida en que
181
no se apoyan en realidades concretas y no se evalúan los efectos
de la misma, no podrá conocerse si están cumpliendo su objetivo.
Esto es especialmente relevante en el campo social y por lo tanto,
se recomienda concentrar esfuerzos en el diseño de instrumentos
flexibles para el seguimiento y evaluación del impacto de las
decisiones estratégicas.
5. La urgente necesidad de dar prioridad a la formación y capacitación

de un servicio civil a la altura de las necesidades del Estado
moderno, a la vez que valore la función pública para estimular a
incorporarse y permanecer en ella a las personas con motivación,
honestidad, capacidad y conocimiento que exige el nuevo modelo
de inserción.
6. Trabajar con prioridad en el desarrollo de la carrera pública,

definiendo sistemas que permitan, por una parte, la estabilidad,
meritocracia y capacitación del servidor público, pero que a la vez
mantenga la flexibilidad necesaria para adaptarse a la alternabilidad
democrática de nuestro país, y a la necesaria modernización
institucional, sin tener que recurrir a fórmulas que debilitan el aparato
estatal.
7. Capacitar a los servidores de carrera del sector público en el

conocimiento político y en el funcionamiento del Estado, para evitar
que al asumir altas posiciones, su tarea se vea frustrada por la falta
de viabilidad política de los planes y proyectos. Esto es
imprescindible también, para las personas del sector privado que se
incorporan al gobierno en altas posiciones.
8. Iniciar de inmediato un proceso de identificación de las actividades

que se realizan en el país para la capacitación de líderes y
servidores públicos de alto nivel, tanto en los partidos y
182
organizaciones políticas como en instancias académicas de los
gobiernos.
9. Continuar profundizando en los estudios de toma de decisiones de

alto nivel, para núcleos decisorios específicos, como oficinas de la
presidencia y mujeres en posiciones ejecutivas de alto nivel.
10. Buscar nuevas formas de concertación política que estimulen el

surgimiento de un nuevo liderazgo con visión integral y
comprometida con la modernización del Estado. Lo anterior atañe
no solo al desarrollo y fortalecimiento de las instituciones políticas,
sino también a nuevas formas de relación de poder entre los políticos
y los tecnócratas y entre el ejecutivo y el legislativo.
11. Las reformas institucionales deben tener un objetivo claro,

propósitos definidos e instrumentos adecuados para que puedan ser
efectivas. Es necesario hacer un esfuerzo para adaptar las mismas
a las realidades nacionales y a la viabilidad política del éxito de las
reformas. Aun formas parciales o sectoriales, deben enmarcarse
dentro de un objetivo de más largo plazo, como garantía de
permanencia de las mismas dentro de entorno tan volátiles.
12. Sugerir al Presidente de la República, y servidores públicos de alto

nivel, la búsqueda de fórmulas en la selección de un equipo de
gobierno, que permitan una mayor interacción entre ellos y facilite el
trabajo en equipo, integrando especialmente lo económico y social.
183
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REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL

Msc. Ana Yuraima Campos

Tutor:Dr. Sixto Hernández

Caracas, febrero 2021

Msc. Ana Yuraima Campos

Tutor:Dr. Sixto Hernández

Caracas, enero 2021

Es grato dirigirme a ustedes en la oportunidad de informarles que he

Firma del tutor: _______________________

Teléfono de oficina: ___________________

Teléfono de habitación: ________________

Quien suscribe, la Lcda. Ana Yuraima Campos de Angulo., titular de la

Ana Yuraima Campos

Mis más sinceros agradecimientos a:

- Especiales agradecimientos a mi tutor, Dr. Sixto Hernández por

- Al profesor Orlando Rodríguez por todo su apoyo durante el proceso

- A los profesores (ras) que compartieron sus saberes durante el

- Igualmente, al Ministerio de Economía y Finanzas y a sus gerentes

SUSTITUTUC IÓN DE ENFOQUES TRADICIONALES EN LOS PROCESOS DE

Autora: Msc. Ana Yuraima Campos

El estudio estuvo dirigido a generar constructos teóricos sobre políticas públicas,

Descriptores: Enfoques tradiciones, Nuevos enfoques Públicos, Proceso de

1.1 Evolución Histórica de las Políticas Públicas en 28-29

1.4 Objetivos de la Investigación 31

2.1 Hurgando en el baúl de la historia y lo contemporáneo 39-40

EL PUENTE QUE UNE LA TEORÍA Y LA PRÁCTICA: EL

ANALISIS E INTERPRETACIÓN DE LOS HALLAZGOS 113

4.1 Análisis detallado de datos 114-115

4.7 Matriz de análisis 139-148

QUINTO MOMENTO 158

5.1 Constructo: políticas con visión prospectiva 159-160

Cuadro N° 1 Expertos a Investigar 98

Figura N° 1 La gestión apoyado en sus valores,

“Cuando empezamos a ver nuestras experiencias

Hurgando en la profundidad del abismo

La gestión pública es uno de los temas que más se ha estudiado

Volviendo a lo concerniente al Estado, es conveniente resaltar que éste

Esta tecno burocracia, resaltada por García-Pelayo (1976), también es

La experiencia de elaboración del llamado presupuesto participativo

En referencia a las nuevas prácticas gerenciales que se han venido

Sin dudas, las propuestas de Weber contribuyeron para una mejor

La organización y funcionamiento al que se refiere Melinkoff (1990) es

Con esta afirmación de Uvalle (1998), está claro que la reforma de la

Tal como se observa, en esta exposición de motivos, se destacan

Para muchos, esta situación es debido a la rigidez normativa en la

Como se observa, este dominio de la racionalidad burocrática dentro

Ahora bien, ante el hecho de que las comunidades presionen para

La estructura de Estado Comunal propuesto involucra una red

Este intento de desplazamiento de la estructura formal –gobernaciones y

Es decir, para que realmente exista una consolidación de la democracia

Por supuesto, también se debe considerar lo destacado por Husserl

Es necesario destacar lo que significa para un Estado que sus políticas

Mas sin embargo, han emergido, inevitables y muy justificados

Toda esta situación nos lleva a la necesidad de replantear cuál debe

Pasos hacia el horizonte

Es por ello que en virtud del planteamiento antes delineado, se hace

1. Determinar las dimensiones contenidas en las políticas públicas y el

Justificación: El futuro como destino del pionero

Bajo la premisa de la buena práctica administrativa, sujeto a lo que

ENTRE LO EXQUISITO DE LA TEORÍA

“La inteligencia consiste no sólo en

Esta sección implica la revisión exhaustiva, y análisis de la unidad de

Hacedores del camino investigativo