POLICIA NACIONAL DEL PERU

DIRANDRO PNP ESCITID-DEPACA

TRABAJO APLICATIVO DE INVESTIGACIÓN

TEMA : “LA LEY N° 27444 Y EL OTORGAMIENTO

DEL CERTIFICADO DE USUARIO DE IQPF”

ASESOR : MAYOR PNP HUGO MARTÍN CONTRERAS YGUCHI

JEFE DE EQUIPO : CMDTE. CJ. PNP MUNAYCO MARCOS

FERNANDO

INTEGRANTES : CAP. PNP RUIZ SUMA CHRISTIAN IVÁN

ALFZ. PNP AVILES VARGAS CECILIA
SOT1. PNP LUQUE ROJAS JAIME EDUARDO
SOT2. PNP HERRERA LOAIZA ADALBERTO
SOT3 PNP RIVERA MUÑOZ JOSÉ VÍCTOR

2007
DEDICATORIA

Al Comando de la DIRANDRO PNP, a los señores

Jefes y Oficiales, Personal Suboficial y
Especialista PNP de esta Dirección Especializada,
quienes día a día entregan lo mejor de su
profesionalismo en la lucha Contra el TID,
trabajando por el Perú y el mundo.
 INTRODUCCIÓN

Los insumos químicos y productos fiscalizados, constituyen sustancias fundamentales

que se comercializan en el mundo y son destinadas para usos industriales, sin las
cuales no contaríamos con muchos alimentos y productos que facilitan la vida y el
confort, así como contribuyen a elevar nuestra calidad de vida; sin embargo, la
delincuencia organizada utiliza diversas e innovadoras modalidades para desviarlas
hacia el TID; estamos frente a un problema que afecta a nuestro país y el mundo, ya
que en los últimos años la producción ilícita de drogas se ha incrementado en forma
considerable.

El Art. 8º de la Constitución Política del Perú, consagra que el Estado combate y

sanciona el Tráfico Ilícito de Drogas, asimismo, regula el uso de los tóxicos sociales.
Asimismo; en este contexto la Dirección Antidrogas de la Policía Nacional, de
conformidad a lo establecido en el D. Leg. N° 824, viene llevando a cabo la lucha
frontal contra el Tráfico Ilícito de Drogas en todas sus modalidades, en la cual se
encuentra inmerso el desvío de insumos químicos y productos fiscalizados, que
directa o indirectamente pueden ser utilizados en la elaboración ilícita de drogas
derivadas de la hoja de coca, la amapola y otras que se obtienen a través de procesos
de síntesis.

La Ley N° 28305 y su Reglamento, en sus Artículos 7º al 11º y 17º al 27º

respectivamente establecen los procedimientos, y requisitos para el otorgamiento del
Certificado de Usuario de IQPF (CERUS).

A través del presente trabajo, pretendemos investigar y establecer si el procedimiento

que viene empleando la División de Investigación de Insumos Químicos de la
DIRANDRO PNP, se sujeta o no a las normas establecidas en la Ley N° 27444 – Ley
del Procedimiento Administrativo General.

Queremos expresar nuestro reconocimiento a la Planta Orgánica de la Escuela

Antidrogas (ESANDRO) de la DIRANDRO – PNP, la oportunidad que nos permite de
ingresar al mundo de la investigación de Insumos Químicos y Productos Fiscalizados,
desde la perspectiva del otorgamiento del Certificado de Usuario y a la luz de la Ley N°
27444.
Los autores

-3-
 ÍNDICE
Pág.
DEDICATORIA
INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO I............................................................................................... 05
I. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA.................................................. 05
A. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA......................................... 05
B. ENUNCIADO O DEFINICIÓN DEL PROBLEMA........................ 05
C. JUSTIFICACIÓN DEL ESTUDIO................................................. 06
CAPÍTULO II.............................................................................................. 07
II. OBJETIVOS....................................................................................... 07
A. OBJETIVO GENERAL............................................................ 07
B. OBJETIVOS ESPECÍFICOS .................................................... 07
CAPÍTULO III............................................................................................. 09
III. MARCO TEÓRICO .......................................................................... 09
A. MARCO REFERENCIAL............................................................ 09
B. MARCO CONCEPTUAL ............................................................ 10
1. Análisis de la Parte Pertinente de la Ley N° 27444.............. 10
2. Análisis de la Parte Pertinente de la Ley N° 28305.............. 11
3. Análisis del Reglamento de la Ley N° 28305........................ 11
4. Ley N° 2744......................................................................... . 11
5. Ley N° 28305 ....................................................................... 22
6. Reglamento de la Ley N° 28305............................................ 25
7. Términos y Siglas.................................................................. 31
8. El Acto Administrativo: Clases y Elementos......................... 34
9. Teoría de la Administración Pública...................................... 48
10. Fundamentos Teóricos del Control...................................... 58
C. MARCO NORMATIVO ............................................................... 66
D. VARIABLES E INDICADORES................................................... 68
E. ENCUESTAS Y ENTREVISTAS ................................................ 70
CAPITULO IV............................................................................................ 75
IV. ANÁLISIS ......................................................................................... 75
CAPÍTULO V..............................................................................................
78
V. CONCLUSIONES................................................................................ 78
CAPÍTULO VI.............................................................................................
79
VI. RECOMENDACIONES ....................................................................... 79

BIBLIOGRAFÍA......................................................................................... 80
-4-
 CAPÍTULO I

I. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA

De conformidad a los lineamientos metodológicos, recibidos de la cátedra de
Metodología de la investigación científica de X Curso de Capacitación en
Procedimientos de Fiscalización, Control e Investigación de Insumos Químicos y
Productos Fiscalizados, utilizados en el Tráfico Ilícito de Drogas, habiéndose
asignado al Grupo 4 de Trabajo, el tema: “APLICABILIDAD DE LA LEY N°
27444, EN RELACIÓN A LA LEY N° 28305, FAVORECIMIENTO EN LOS
PROCEDIMIENTOS PARA EL OTORGAMIENTO DEL CERTIFICADO DE
USUARIO”, el cual posteriormente a criterio de la Cátedra se propuso la
simplificación de la denominación del tema, quedando con el siguiente Texto:
“LA LEY N° 27444 Y EL OTORGAMIENTO DEL CERTIFICADO DE USUARIO
DEL IQPF”; en tal sentido, hemos procedido a adoptar el siguiente Esquema
metodológico:

A. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Consideramos plantear el problema con la siguiente interrogante:
¿En qué medida la Ley N° 27444, ha sido aplicada en el procedimiento
para el otorgamiento del Certificado de Usuario de IQPF a cargo de la
División de Investigación de Insumos Químicos de la DIRANDRO-PNP,
en Lima Metropolitana durante el Periodo 2006?

B. ENUNCIADO O DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

¿En qué medida las disposiciones de la Ley Nro. 27444 son aplicados
formalmente para el otorgamiento del Certificado de Usuario de IQPF, que
tiene a cargo la DIVCIQ-DIRANDRO-PNP en la ciudad Capital desde el año
2006?
De este enunciado o definición del problema se desprenden algunos
aspectos como: Población, Muestra, Espacio y Tiempo; siendo éstos los
siguientes:
Población.- Todo el país, que es el ámbito de la Ley N° 27444 y la Ley N°
28305 y su Reglamento.
Muestra.- La DICIQ de la DIRANDRO PNP
Espacio.- Lima Metropolitana, Ciudad Capital.

-5-
 Tiempo.- Desde el año 2006 a la fecha.

C. JUSTIFICACIÓN DEL ESTUDIO

El estudio a que es refiere nuestro presente trabajo se justifica en la
necesidad de optimizar los procedimientos policiales, a fin de hacer eficaz y
efectiva el control de los insumos químicos y productos fiscalizados evitando
su desvío a la elaboración de droga.

-6-
CAPÍTULO II

-7-
II. OBJETIVOS
El Grupo de Trabajo ha determinado los objetivos que se plantearán en la
presente investigación; y que buscará alcanzar en observancia de los
lineamientos señalados en la cátedra respectiva.

A. OBJETIVO GENERAL
consideramos como nuestro objetivo general:
“Describir si el procedimiento establecido para el otorgamiento del CERUS
en la Ley N° 28305 y su Reglamento, se ajusta a las disposiciones de la
Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General.

B. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Como sabemos los objetivos específicos operativizan el objetivo general;
en otras palabras, estableceremos a través de qué acciones o tareas
arribaremos al logro de nuestro objetivo general. En tal sentido, hemos
considerado los siguientes objetivos específicos:

Objetivos Especifico 1.-

Revisar la documentación, a la que podamos tener acceso, que obran en
los archivos de la DICIQ, para establecer si ésta aplica el debido
procedimiento, y si los Usuarios cumplen con los requisitos y presupuestos
legales establecidos en la ley 28305 y su Reglamento.

Objetivos Especifico 2
Conocer si se afecta de alguna manera el derecho de los usuarios durante
el procedimientos que viene aplicando la DICIQ en el otorgamiento del
CERUS.

Objetivo Especifico 3
Verificar si los Certificados de Usuarios, se están expidiendo conforme a la
Ley N° 28305 y su Reglamento.

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En esta parte apreciaremos si el personal comprometido en este tipo de
procedimiento está debidamente capacitado para llevar adelante el
otorgamiento del CERUS, específicamente si conoce a cabalidad los
alcances de la Ley N° 27444, así como de la Ley N° 28305 y su
Reglamento.

Objetivo Especifico 4
Determinar si el procedimiento administrativo vigente para la expedición
del Certificado de Usuario constituye o no, un instrumento legal idóneo y
efectivo para combatir el desvío de insumos químicos para la elaboración
de drogas.

Objetivo Especifico 5
Proponer la optimización de los procedimientos a cargo de la DICIQ para el
otorgamiento del CERUS, mediante la dación de una norma que introduzca
mecanismos tendientes a evitar el desvío de insumos químicos.

-9-
 CAPÍTULO III

III. MARCO TEÓRICO

A. MARCO REFERENCIAL
No hemos ubicado investigaciones anteriores efectuados en forma individual
o grupal, en lo que respecta a nuestro tema específico de la Ley N° 27444 y
el Otorgamiento del Certificado de Usuario de IQPF, muy probablemente por
tratarse de un tema o problema inédito y que recientemente se ha detectado
y en razón que en nuestro país existen pocos escritores o tratadistas que se
hayan ocupado de la problemática de los insumos químicos y su desvío a la
elaboración de drogas ilícitas.

No obstante, debemos hacer presente que en la Biblioteca de la Escuela de

Investigación del Tráfico Ilícito de Drogas de la Dirección Antidrogas de la
PNP, hemos ubicado un trabajo aplicativo llamado “Propuestas para la
Creación del Manual de Procedimientos para la Expedición del Certificado de
Usuario y Acta Policial de Transporte”, el que se elaboró en el “IX Curso de
Capacitación en Procedimientos de Control e Investigación de Insumos
Químicos y Productos Fiscalizados Utilizados en el TID” desarrollado el año
2006; cuyas conclusiones fueron las siguientes:

 Los procedimientos policiales administrativos realizados por el personal

de la División de Investigación y Control de Insumos Químicos y
Productos Fiscalizados de la DIRANDRO, resultan medianamente
eficaces, en la medida que no se ha desarrollado las investigaciones a un
Registro Único de Usuarios que lo preserva la Ley Nº 28305 y su
Reglamento y que antes de su entrada en vigencia, no permitía llevar a
cabo una sumaria pesquisa, ni podía exigirse una rigurosa presentación
de documentación con naturaleza de declaración jurada, tanto para la
expedición del Certificado de Usuario como del Acta Policial de
Transporte.

-10-
  El personal de la División de Investigación y Control de Insumos
Químicos y Productos Fiscalizados de la DIRANDRO, debe implementar
los procedimientos policiales (administrativos y operativos) para la
adecuada aplicación de la Ley Nº 28305 y Reglamento, mediante la
elaboración de un Manual de Procedimientos Operativos de Control e
Investigación de Insumos Químicos y Productos Fiscalizados, lo cual hará
más eficaz la labor policial del personal responsable; debiendo
necesariamente confeccionar un Sistema Digitalizado del Registro Único
de Usuarios de Insumos Químicos y Productos Fiscalizados, consignando
los requisitos que exige para los usuarios tanto para su funcionamiento
como para su transporte.

Al respecto, el trabajo en referencia expresa una tácita conformidad con

los procedimientos que viene llevando a cabo la DICIQ, situación con la
cual el Grupo N° 4 discrepa, y a lo largo del desarrollo de nuestra
investigación expondremos nuestras razones.

B. MARCO CONCEPTUAL
Para efectuar un debido estudio del marco conceptual que sirve de sustento
a nuestra investigación tenemos que efectuar el análisis de la parte
pertinente de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo
General para determinar si sus normas están recogidas o no en el cuerpo de
la Ley N° 28305, Ley de Control de Insumos Químicos y Productos
Fiscalizados, publicada el 29 de Julio del 2004, así como analizar esta última
norma en la parte que respecta, específicamente a el otorgamiento del
Certificado de Usuario, tal como lo desarrollamos a continuación:

ANÁLISIS DE LA PARTE PERTINENTE DE LA LEY N° 27444

Para efectos del presente estudio resulta pertinente analizar el ámbito de la
aplicación de la Ley, donde encontraremos que la Policía Nacional se
encuentra incursa dentro de dicho ámbito.
Evaluar la finalidad de la indicada Ley, así como los principios del
Procedimiento Administrativo.

-11-
En nuestro afán investigatorio, tendremos que plantearnos las siguientes
interrogantes:
¿La Ley 27444, es aplicable al Procedimiento que lleva a cabo la
DIRANDRO-PNP para la expedición del CERUS?

¿El otorgamiento del CERUS es un acto administrativo, y como tal la DICIQ

debe cumplir con la formalidad establecida para el procedimiento
administrativo de principio afín?

¿Contra el procedimiento administrativo de otorgamiento de CERUS procede

interponer los recursos administrativos establecidos en el Art. 207º y
siguientes de la precitada Ley?

ANÁLISIS DE LA PARTE PERTINENTE DE LA LEY N° 28305

En esta parte de la investigación, analizaremos lo referente al Art. 7º y 8º de
la precitada Ley.

ANÁLISIS DEL REGLAMENTO DE LA LEY N° 28305 QUE REGULA EL

CONTROL DE INSUMOS QUÍMICOS Y PRODUCTOS FISCALIZADOS,
APROBADO POR D.S. N° 053-2005-PCM, DE FECHA 27 DE JULIO DEL
2005

En esta norma reglamentaria, estudiaremos lo referente al Art. 17º y

siguientes que versa sobre el Procedimiento para el Otorgamiento del
Certificado de Usuario.

NORMATIVIDAD APLICADA

LEY 27444 - LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

Artículo I.- Ámbito de aplicación de la Ley:

La presente Ley será de aplicación para todas las entidades de la
Administración Pública.
Para los fines de la presente Ley, se entenderá por “entidad” o “entidades” de
la Administración Pública:

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1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos
Descentralizados;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes
confieren autonomía;
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado,
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y,
por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho
público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios
públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión,
delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de a
materia.

Artículo III. Finalidad

La presente Ley tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable
para que la actuación de la administración Pública sirva a la protección del
interés general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y
con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general.

Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo.

1.1. Principio de legalidad.

“Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la
Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le
estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron
conferidas”.

1.2. Principio del debido procedimiento

-13-
 “Los administrados gozan de todos los derechos y garantías
inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende
el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir
pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por
los principios del Derecho Administrativo”. La regulación propia del
Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible
con el régimen administrativo”.

1.3. Principio de impulso de oficio

“Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el
procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que
resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las
cuestiones necesarias”

1.4. Principio de razonabilidad

“Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen
obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o
establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse
dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la
debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos
que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente
necesario para la satisfacción de su cometido”

1.5. Principio de imparcialidad

“Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de
discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y
tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al
ordenamiento jurídico y con atención al interés general”

1.6. Principio de informalismo

-14-
 “Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma
favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los
administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean
afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser
subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa
no afecte derechos de terceros o el interés público”.

1.7. Principio de presunción de veracidad

“En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume
que los documentos y declaraciones formulados por los
administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la
verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite
prueba en contrario”.

1.8. Principio de conducta procedimental

“La autoridad administrativa, los administrados, sus
representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del
procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales
guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe.
Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede
interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la
buena fe procesal”.

1.9. Principio de celeridad

“Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su
actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima
dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten
su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de
alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a
las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el
ordenamiento”.

1.10. Principio de eficacia

-15-
 “Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer
prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental,
sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su
validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final,
no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen
indefensión a los administrados.
En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad
del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales
deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será
una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la
aplicación de este principio”.

1.11. Principio de verdad material

“En el procedimiento, la autoridad administrativa competente
deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus
decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas
probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no
hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado
eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la
autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los
medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos
por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber
probatorio que corresponde a éstas. Sin embargo, la autoridad
administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su
pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

1.12. Principio de participación

-16-
“Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos
los administrados para acceder a la información que administren,
sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad
personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que
expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades
de participación de los administrados y de sus representantes, en
aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante
cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a
la información y la presentación de opinión”.

-17-
 1.13. Principio de simplicidad
“Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán
ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria;
es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y
proporcionales a los fines que se persigue cumplir”.

1.14. Principio de uniformidad

“La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares
para trámites similares, garantizando que las excepciones a los
principios generales no serán convertidos en la regla general.
Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos
debidamente sustentados”.

1.15. Principio de predictibilidad

“La autoridad administrativa deberá brindar a los administrados o
sus representantes información veraz, completa y confiable sobre
cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda
tener una conciencia bastante certera de cuál será el resultado
final que se obtendrá”.

1.16. Principio de privilegio de controles posteriores

“La tramitación de los procedimientos administrativos se
sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior;
reservándose la autoridad administrativa, el derecho de
comprobar la veracidad de la información presentada, el
cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones
pertinentes en caso que la información presentada no sea veraz”.

Título I: Del Régimen jurídico de los actos administrativos

Capítulo I: De los actos administrativos

Artículo 1.- Concepto de Acto Administrativo:

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1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el
marco de normas de derecho público, están destinadas a producir
efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta.
1.2 No son actos administrativos:
1.2.1 Los actos de administración interna de las entidades destinados
a organizar o hacer sancionar sus propias actividades o
servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con
sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y
de aquellas normas que expresamente así lo establezcan.
1.2.2 Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.

Título II: Del Procedimiento Administrativo

Capitulo I: Disposiciones Generales

Artículo 29°.- Definición de procedimiento administrativo.

Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y
diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto
administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables
sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.

Capitulo II: De los sujetos del procedimiento

Artículo 50°.- Sujetos del procedimiento.

Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho
Administrativo, se entiende por sujetos del procedimiento a:
1. Administrados: la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su
calificación o situación procedimental, participa en el procedimiento
administrativo. Cuando una entidad interviene en un procedimiento como
administrado, se somete a las normas que lo disciplinan en igualdad de
facultades y deberes que los demás administrados.
2. Autoridad administrativa: el agente de las entidades que bajo cualquier
régimen jurídico y ejerciendo potestades públicas conducen el inicio, la
instrucción, la sustanciación, la resolución, al ejecución, o que de otro
modo participan en la gestión de los procedimientos administrativos.

-19-
Subcapítulo I: De los Administrados

Artículo 51°.- Contenido del concepto administrado.

Se considera administrados respecto de algún procedimiento
administrativo concreto:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses
legítimos, individuales o colectivos.
2. Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o
intereses legítimos que pueden resultar afectados por la decisión a
adoptarse.

Artículo 52°.- Capacidad procesal.

Tienen capacidad procesal ante las entidades las personas que gozan de
capacidad jurídica conforme a las leyes.

Artículo 53°.- Representación de personas jurídicas.

Las personas jurídicas pueden intervenir en el procedimiento a través de
sus representantes legales, quienes actúan premunidos de los
respectivos poderes.

Artículo 54°.- Libertad de actuación procesal.

54.1. El administrado está facultado, en sus relaciones con las
entidades, para realizar toda actuación que no le sea
expresamente prohibida por algún dispositivo jurídico.
54.2. Para los efectos del numeral anterior, se entiende prohibido todo
aquello que impida o perturbe los derechos de otros
administrados, o el cumplimiento de sus deberes respecto al
procedimiento administrativo.

Artículo 55°.- Derechos de los administrados.

Son derechos de los administrados con respecto al procedimiento
administrativo, los siguientes:
1. La procedencia en la atención del servicio público requerido,
guardando rigurosos orden de ingreso.

-20-
2. Ser tratados con respeto y consideración por el personal de las
entidades, en condiciones de igualdad con los demás administrados.
3. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitación
alguna a la información contenida en los expedientes de los
procedimientos administrativos en que sean partes y a obtener copias
de los documentos contenidos en el mismo, sufragando el costo que
suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas
por Ley.
4. Acceder a la información gratuita que deben brindar las entidades del
Estado sobre sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo
sus fines, competencias, funciones, organigramas, ubicación de
dependencias, horarios de atención, procedimientos y características.
5. A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza,
alcance y, de ser previsible, del plazo estimado de su duración, así
como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuación.
6. Participar responsable y progresivamente en la prestación y control de
los servicios públicos, asegurando su eficiencia y oportunidad.
7. Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o
actuación y exigirlo así a las autoridades.
8. Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus
obligaciones.
9. Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la
entidad bajo cuya responsabilidad son tramitados los procedimientos
de su interés.
10. A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas
a cabo en la forma menos gravosa posible.
11. Al ejercicio responsable del derecho de formular análisis, críticas o a
cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades.
12. A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su
servicio, cuando así corresponda legalmente; y,
13. Los demás derechos reconocidos por la Constitución o las Leyes.

-21-
Artículo 56°.- Deberes generales de los administrados en el
procedimiento.
Los administrados respecto del procedimiento administrativo, así como
quienes participen en él, tienen los siguientes deberes generales:
1. Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de
declarar hechos contrarios a la verdad o no confirmados como si
fueran fehacientes de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de
cualquier otro modo afectar el principio de conducta procedimiental.
2. Prestar su colaboración para el pertinente esclarecimiento de los
hechos.
3. Proporcionar a la autoridad cualquier información dirigida a identificar
a otros administrados no comparecientes con interés legítimo en el
procedimiento.
4. Comprobar previamente a su presentación ante la entidad, la
autenticidad de la documentación sucedánea y de cualquier otra
información que se ampare en la presunción de veracidad.

Capítulo VIII: Fin del Procedimiento

Artículo 186º. Fin del procedimiento
186.1. Pondrán fin al procedimiento las resoluciones que se pronuncian
sobre el fondo del asunto, el silencio administrativo positivo, el
silencio administrativo negativo en el caso a que se refiere el
inciso 4) del Artículo 188º, el desestimiento, la declaración de
abandono, los acuerdos adoptados como consecuencia de
conciliación o transacción extrajudicial que tengan por objeto
poner fin al procedimiento y la prestación efectiva de lo pedido a
conformidad del administrado en caso de petición graciable.
186.2. También pondrá fin al procedimiento la resolución que así lo
declare por causas sobrevenidas que determine la imposibilidad
de continuarlo.

Artículo 187º. Contenido de la resolución

187.1. La resolución que pone fin al procedimiento cumplirá los requisitos
del acto administrativo señalados en el Capítulo Primero del Título
Primero de la presente Ley.

-22-
187.2. En los procedimientos iniciados a petición del interesado, la
resolución será congruente con las peticiones formuladas por
éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y
sin perjuicio de la potestad de la administración de iniciar de oficio
un nuevo procedimiento, sí procede.

Capítulo II: Recursos Administrativo

Artículo 206º. – Facultad de contradicción
206.1. Conforme a lo señalado en el Artículo 108º, frente a un acto
administrativo, que se supone viola, desconoce o lesiona un
derecho o interés legítimo, procede o lesiona un derecho o interés
legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa
mediante los recursos administrativos señalados en el artículo
siguiente:
206.2. Sólo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la
instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de
continuar el procedimiento o produzcan indefensión. La
contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por
los interesados para su consideración en el acto que ponga fin al
procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo
que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo.
206.3. No cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros
anteriores que hayan quedado firmen, ni la de los confirmatorios
de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y
forma.

Artículo 207º. – Recursos Administrativos

207.1 Los recursos administrativos son:
a) Recurso de reconsideración
b) Recurso de apelación
c) Recurso de revisión
207.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15)
días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta días.

Artículo 208°.- Recurso de reconsideración

-23-
 El recurso de reconsideración se interpondrá ante el mismo órgano que
dictó el primer acto que es materia de la impugnación y deberá
sustentarse en nueva prueba. En los casos de actos administrativos
emitidos por órganos que constituyen única instancia no se requiere
nueva prueba. Este recurso es opcional y su no interposición no impide el
ejercicio del recurso de apelación.

Artículo 209º. Recurso de apelación

El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se
sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando
se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma
autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado
al superior jerárquico.

Artículo 210º.- Recurso de revisión

Excepcionalmente hay lugar a recurso de revisión, ante una tercera
instancia de competencia nacional, si las dos instancias anteriores fueron
resueltas por autoridades que no son de competencia nacional, debiendo
dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para
que eleve lo actuado al superior jerárquico

LEY 28305

Artículo 7º.- De las condiciones para ejercer actividades sujetas a

control.
Para desarrollar cualquiera de las actividades fiscalizadas en la presente Ley
se requiere haber sido incorporado al Registro Único para el Control de los
Insumos Químicos y Productos Fiscalizados.
Para ser incorporado al Registro Único Para el Control de los Insumos
Químicos y Productos Fiscalizados se requiere previamente la obtención de
un certificado de usuario, el mismo que será otorgado por las Unidades
Antidrogas Especializadas de la Policía Nacional, previa investigación
sumaria con la participación del representante del Ministerio Público, en un
plazo máximo de 30 días hábiles.

-24-
Para el otorgamiento del certificado de usuario, la Policía Nacional deberá
tomar en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos:
1. La capacidad para mantener controles mínimos de seguridad sobre los
insumos químicos y productos fiscalizados.
2. La no existencia de condenas por infracciones a las leyes sobre tráfico
ilícito de drogas o delitos conexos que pudieran registrar sus directores,
representantes legales y responsables del manejo de los insumos
químicos y productos fiscalizados.
La permanencia en el Registro Único para el Control de los Insumos
Químicos y Productos Fiscalizados está condicionada a la vigencia del
Certificado de Usuario.
En el reglamento de la presente Ley deberá indicarse los requisitos,
procedimientos y plazos necesarios para obtener el Certificado de Usuario,
debiendo garantizarse la doble instancia administrativa.

Artículo 8.- De la vigencia del Certificado Único del Usuario de Insumos

Químicos o Productos Fiscalizados
El Certificado Único del Usuario de Insumos Químicos o Productos
Fiscalizados debe ser actualizado cada dos años. Ola actualización requerirá
obligatoriamente de una visita policial, dando cuenta al Ministerio Público,
con la finalidad de realizar acciones de control, fiscalización e investigación,
sin perjuicio de las visitas que efectúen cuando lo consideren conveniente,
estando obligados los usuarios a proporcionar toda la información que le sea
requerida por la autoridad, relativa al objeto de la presente Ley.
Mientras no se concluya el procedimiento de actualización, los usuarios,
mantendrán su inscripción y vigencia en el Registro Único para el Control de
los Insumos Químicos y Productos Fiscalizados.
Los usuarios deberán informar a las Unidades Antidrogas Especializadas de
la Policía Nacional, los cambios que se produzcan en la información
presentada para la obtención del Certificado de Usuario de Insumos
Químicos y Productos Fiscalizados.
Las Unidades Antidrogas Especializadas de la Policía Nacional serán las
responsables de ingresar la información relativa a los certificados de
usuarios, al Registro Único para el Control de los Insumos Químicos y
Productos Fiscalizados.

-25-
Artículo 9.- De la cancelación del Certificado de Usuario de Insumos
Químicos y Productos Fiscalizados.
Se procede a cancelar el Certificado de Usuario de Usuario de Insumos
Químicos y Productos Fiscalizados por:
a. Decisión del usuario, por cese definitivo de actividades con insumos
químicos y productos fiscalizados, debiendo comunicar este hecho a las
Unidades Antidrogas Especializadas de la Policía Nacional.
b. Disposición judicial.
c. No haber solicitado autorización para aperturar los registros especiales en
el plazo de Ley.
d. Haberse verificado por las Unidades Antidrogas Especializadas de la
Policía Nacional, que la empresa ha dejado de realizar operaciones con
insumos químicos y productos fiscalizados.
e. No haber solicitado su actualización, ni entregar la información prevista
en el artículo precedente.

La cancelación del Certificado de Usuario de Insumos Químicos y Productos

Fiscalizados, generará el inmediato retiro del Registro Único para el Control
de los Insumos Químicos y Productos Fiscalizados.
La cancelación del Certificado de Usuario de Insumos Químicos y Productos
Fiscalizados en los supuestos indicados en el presente articulo será realizado
por las Unidades Antidrogas Especializadas de la Policía Nacional.

Artículo 10.- De la cancelación definitiva del Certificado de Usuario

La condena por tráfico ilícito de drogas o delitos conexos de alguno de sus
representantes legales o directores, siempre que se haya utilizado en la
empresa para la comisión del delito, generará la cancelación definitiva del
Certificado de Usuario de la empresa.

Artículo 11.- De la suspensión del Certificado de Usuario de Insumos

Químicos y Productos Fiscalizados por proceso judicial.

-26-
Como medida precautelatoria y a solicitud del Ministerio Público, el Juez
Penal competente podrá disponer la suspensión del Certificado de Usuario
de Insumos Químicos y Productos Fiscalizados, cuando la empresa se
encuentre involucrada en una investigación por tráfico ilícito de drogas o
delitos conexos.

REGLAMENTO DE LA LEY N° 28305

Artículo 17°.- Del Certificado de Usuario
El Certificado de Usuario de IQPF es el documento expedido por las
Unidades Antidrogas Especializadas la Policía Nacional que acredita que el
usuario cuenta e las condiciones necesarias para desarrollar actividades con
IQPF. Tiene una vigencia de dos (02) años, pudiendo ser actualizado a su
vencimiento.
El Certificado de Usuario debe ser presentado en cada adquisición de IQPF,
debiendo registrar el proveedor operación en dicho documento.

Artículo 18°.- De las entidades responsables del otorgamiento del

Certificado de Usuario de IQPE.
El Certificado de Usuario de IQPF será otorgado por:
a. La Dirección Antidrogas de la Policía Nacional (DIRANDRO - DEPICIQ),
en caso de usuarios con domicilio legal en I provincias de Lima y Callao.
b. Las Unidades Antidrogas Especializadas la Policía Nacional, en caso de
usuarios c domicilio legal en otras partes del territorio nacional.

Artículo 19°.- Del Certificado de Usuario en caso cuenten con varios

establecimientos.
En caso el usuario de IQPF cuente con varios establecimientos en diferentes
localidades a ni' nacional, el Certificado de Usuario se solicitará a Unidad
Antidrogas Especializada de la Policía Nacional del lugar donde se encuentre
ubicado el domicilio legal debiendo para ello verificarse todos los
establecimientos declarados.
La verificación de los diferentes establecimientos ser realizada por la Unidad
Antidrogas Especializada de Policía Nacional ante la cual se presenta la
solicitud, pudiéndose comisionar a otra dependencia del sister antidrogas. En
estos casos, se otorgará un Certificado

-27-
Usuario anexo por cada establecimiento verificado.

Artículo 20°.- De los documentos a presentar para otorgamiento del

Certificado de Usuario
Las personas naturales y jurídicas que deseen obtener Certificado de Usuario
deberán presentar una solicitud ante la autoridad policial competente,
indicando actividad o actividades que realizará con IQPF, requerimiento
mensual y anual de IQPF, adjuntan copia simple de los siguientes
documentos:
a. Ficha Registral de Constitución en caso I personas jurídicas.
b. Designación del Representante Legal inscrito en los Registro Públicos,
así como su respectivo Documento de Identidad, en caso de personas
jurídicas. En el caso de las Instituciones del Estado, la Resolución de
nombramiento del funcionario que ejerce la representación legal.
c. Documento de Identidad en el caso de las Personas Naturales.
d. Certificado de Antecedentes Penales de:
 Los Directores y Representantes Legales.
 Del propietario de la empresa, en caso de persona natural.
 De las personas responsables de las adquisiciones, seguridad
manipulación y transporte de los IQPF.
e. Registro Único del Contribuyente (RUC)
f. Licencia Municipal de Funcionamiento del establecimiento, cuando
corresponda; de ser el caso la Declaración Jurada de permanencia en
el giro presentada a la Municipalidad, con indicación de la actividad a
desarrollar que deberá estar relacionada con la declarada en la solicitud
del Certificado de Usuario.
g. En caso de institución o empresa no obligada a contar con Licencia
Municipal de Funcionamiento, deberá presentar el documento que
autorice su funcionamiento, expedido por la autoridad correspondiente.
h. Copia del contrato de arrendamiento o de la ficha registral, según sea el
caso, del o los establecimientos donde se desarrollarán actividades con
IQPF.
i. Croquis de ubicación del o los establecimientos del usuario.

-28-
j. Informe Técnico con carácter de declaración jurada en caso de usuarios
que desarrollen actividades de producción, fabricación, preparación,
envasado, reenvasado, transformación y utilización.
k. Una descripción general de los procedimientos de almacenamiento, en
caso se trate de IQPF que por sus características físico químicas,
deben ser almacenados en ambientes y envases, recipientes o
contenedores adecuados.
l. Un informe con las especificaciones técnicas con carácter de declaración
jurada, sobre la capacidad neta, peso o volumen de los tanques,
cisternas o similares para el almacenamiento y transporte de IQPF a
granel o en grandes volúmenes o pesos.
m. En caso que pretendan transportar IQPF en sus propios vehículos de
transporte, deberá presentarse:
 La (s) tarjeta (s) de propiedad del o los Vehículos que estarán
dedicados al servicio de transporte de IQPF o similares para el
transporte aéreo y acuático.
 Licencia (s) de conducir del o los conductores a registrar y sus
respectivos documentos de identidad o similares para el transporte
aéreo y acuático.
 Certificado de Antecedentes Penales de los conductores cuyo
registro se solicita.
 Declaración jurada de que sus unidades de transporte se
encuentran en buen estado de funcionamiento. Cuando se ponga en
funcionamiento las revisiones técnicas, el certificado expedido por la
autoridad competente.
n. Recibo de pago al Banco de la Nación de acuerdo al TUPA.

-29-
o. En caso los establecimientos se encuentren ubicados en lugares
distantes a las sedes de las Unidades Antidrogas Especializadas de la
Policía Nacional, se considerar adicionalmente en los TUPA del
Ministerio Público y del Ministerio del Interior, los gaste de alimentación,
alojamiento y transporte e los funcionarios que harán la inspección e
acuerdo a lo fijado por el MEF, los cuales serán cubiertos por los
usuarios. En los case en que no se cuente con los servicios indicados
en el lugar donde se realizará visita de inspección, el usuario podrá
proveer directamente dichos servicios.

-30-
Articulo 21°.- Del informe técnico
El Informe Técnico es el documento mediante el cual usuario sustenta la
producción, empleo o uso del lQPF E los diferentes procesos productivos,
transformación o w en su empresa, describiendo el o los procesos utilizado
Tiene carácter de declaración jurada y deberá ser suscrito por el responsable
técnico y refrendada por representante legal.
El informe técnico será verificado en el establecimiento del usuario, por un
profesional químico de la PNP al inicio de actividades con IQPF o en caso de
actualización e dicho informe. De ser necesario el usuario facilitará muestras
y/o equipos e instalaciones para realizar pruebas pertinentes.

Articulo 22°.- De los requisitos para el Certificado Usuario del que presta
servicio de transporte de IQF a terceros
Además de los requisitos establecidos en el artículo 19º del presente
Reglamento, los transportistas de IQPF que presten servicios a terceros,
deberán presentar en copia simple:
a. La (s) tarjeta (s) de propiedad del o los vehículos que estarán dedicados al
servicio de transporte de IQPF o similares para transporte aéreo y
acuático. En caso vehículo no fuera de propiedad d solicitante, deberá
presentar declaración jurada del propietario autorizando ~ utilización para
el transporte de IQPF.
b. Licencia (s) de conducir del o los conductor, a registrar y sus respectivos
documentos I identidad o similares para el transporte aéreo y acuático.
c. Certificado de Antecedentes Penales de Ios conductores cuyo registro se
solicita.
d. Declaración jurada de que sus unidades I transporte se encuentran en buen
estado y funcionamiento. Cuando se ponga E funcionamiento las
revisiones técnicas, certificado expedido por la autoridad competente.

Además deberán contar con un local apropiado para seguridad de los IQPF, en
caso desarrolle el almacén transitorio de la mercancía a transportar.

Articulo 23°.- De la investigación sumaria previa al Certificado de Usuario

-31-
La investigación sumaria la realizará la Unidad Antidroga Especializada de la
Policía Nacional competente con participación del representante del Ministerio
Pública teniendo por finalidad la constatación de la existencia la empresa, la
verificación de su ubicación, de I actividades a desarrollar y la capacidad
instalada cuanto a infraestructura, bienes de capital y equipos para realizar
actividades con los IQPF; comprende entre otra las siguientes actividades:
a. La constatación o verificación de autenticidad de la documentación
presentada por el solicitante.
b. Visita a las instalaciones donde se desarrollaran las actividades con IQPF.
c. Análisis de la información recopilada que comprenda, entre otros, el
requerimiento de los IQPF para el desarrollo de las actividades.
La Unidad Antidrogas Especializada de la Policía Nacional podrá solicitar
información a las entidades públicas o privadas, siempre que esta tenga
relación con la solicitud presentada.

Artículo 24°.- Del procedimiento de investigación sumaria

a. Presentada la solicitud, el funcionario policial correspondiente, procederá a
verificar si la solicitud y sus anexos reúnen los requisitos señalados en el
artículo 20° del presente Reglamento. En caso de no reunir los requisitos
exigidos se le concederá al usuario un plazo de ocho (08) días hábiles para
subsanar. En caso no subsane en el plazo antes indicado, se dará por no
presentada la solicitud.
b. Aceptada la solicitud se procederá a programar la visita policial de
inspección a los locales de la empresa, notificando al representante legal
del solicitante y al representante del Ministerio Público para su participación
en esta diligencia. La visita policial de inspección deberá realizarse en un
plazo máximo de quince (15) días hábiles contados a partir de aceptada la
solicitud.

-32-
c. La visita de inspección requiere de la presencia obligatoria del
representante legal, quien deberá exhibir los documentos originales de las
copias adjuntadas a la solicitud. Durante la visita de inspección, debe
procederse a verificar la infraestructura, maquinaria y equipos,
procedimientos de almacenamiento, así como la existencia de medidas de
seguridad para los IQPF. De la visita de inspección se levantará un acta, la
misma que será suscrita por el personal policial, representante del
Ministerio Público y representante legal.
d. Si luego de realizada la visita policial de inspección se formularan
observaciones, se concederá un plazo máximo de diez (10) días hábiles
para subsanarlos, de ser necesario se programará una nueva visita. Si no
se subsanan las observaciones en el plazo antes indicado, se denegará el
otorgamiento del Certificado de Usuario.
e. El funcionario policial competente, al término de las diligencias anteriores,
deberá analizar la información recepcionada y emitir el informe
correspondiente en un plazo máximo de cinco (05) días hábiles, con lo cual
concluye la investigación sumaria.

Artículo 25°.- Otorgamiento de Certificado de Usuario .

Concluida la investigación sumaria y con el informe favorable, la autoridad
policial competente, en un plazo máximo de tres (3) días hábiles, otorgará el
Certificado de Usuario correspondiente. La Unidad Antidrogas Especializada de
la Policía Nacional que otorga el certificado dejará constancia en sus archivos
de la investigación realizada y sus conclusiones.

Artículo 26°.- De las circunstancias para denegar el Certificado de Usuario

La Autoridad policial podrá denegar el otorgamiento del Certificado de Usuario
cuando se presente alguna de las siguientes circunstancias:
a. No subsanar las observaciones en establecido en el inciso d. del artículo
24.
b. Se constate falsedad, en todo o en la documentación presentada, sin de la
acción penal correspondiente el plazo parte, de perjuicio

-33-
c. Cuando los propietarios, directores, representante legal o los responsables
de las adquisiciones, seguridad, manipulación y transporte de los IQPF
hayan sido condenados por delito de tráfico ilícito de drogas o delitos
conexos.
d. Cuando luego de concluida la investigación sumaria, no se cuente con
informe final favorable.

Articulo 27.- De los recursos impugnatorios

Ante la denegación del Certificado de Usuario, el solicitante podrá interponer
recurso de reconsideración o de apelación. El recurso de reconsideración se
interpone en un plazo de quince (15) días hábiles contados a partir de la
notificación de la resolución denegatoria. Se presente ante la unidad policial
que resolvió la solicitud, debiendo esta pronunciarse en un plazo máximo de 30
días hábiles.

El recurso de apelación se interpone en un plazo máximo de quince (15) días

hábiles contados a partir de la notificación de la resolución denegatoria o de la
que rechaza el recurso de reconsideración. Interpuesto el recurso de apelación,
la unidad policial deberá elevar el expediente al Superior Jerárquico en un
plazo máximo de cinco (05) días hábiles, bajo responsabilidad; la que resolverá
en un plazo máximo de treinta (30) días hábiles, previo dictamen de la asesoría
jurídica correspondiente.
Constituye la Segunda Instancia Administrativa en el procedimiento de
otorgamiento del Certificado de Usuario, el Superior Jerárquico de la Unidad
policial a la que se solicitó el Certificado de Usuario.

Adicionalmente, a este articulado, teniendo en consideración que el

Reglamento de la Ley contiene algunos términos que necesitan ser definidos
para el mejor entendimiento de la norma, hemos creído conveniente considerar
los siguientes términos y siglas:

 DIRANDRO.- Dirección Antidrogas de la Policía Nacional del Perú.

 IQPF.- Insumos Químicos y Productos Fiscalizados.

-34-
 OFECOD.- Oficina Ejecutiva de Control de Drogas del Ministerio del
Interior.
 Almacenamiento de IQPF.- Actividad de prestación de servicios
concerniente a recibir, guardar y custodiar IQPF de terceros. No están
comprendidos los usuarios que almacenan sus IQPF en sus propias
instalaciones declaradas.
 Comiso Administrativo.- Sanción que impone la Superintendencia
Nacional Adjunta de Aduanas-SUNAT que consiste en la privación definitiva
de la propiedad de cualquier IQPF, previa resolución.
 Comercialización de IQPE- Actividad que comprende la venta,
transferencia o cualquier clase de transacción directa o indirecta de IQPF.
 Decomiso de IQPE- Privación de carácter definitivo de la propiedad deI
IQPF, por decisión de autoridad judicial o cuando la Policía Nacional
encuentre indicios- razonables de que los insumos químicos han sido
desviados para su utilización en la elaboración ilícita de drogas.
 Densidad.- Relación existente entre el Peso del lQPF y su Volumen,
considerando factores de temperatura y presión.
 Desecho.- Residuo que contiene entre otras sustancias IQPF, como
resultado de un proceso productivo.
 Disolvente.- Mezcla, que contenga uno o más solventes químicos
fiscalizados, como el denominado thiner.
 Distribución de IQPF.- Actividad mediante la cual se entrega a un tercero
los IQPF.
 Domicilio Legal.- Lugar fijado para efectos de la Ley como asiento o sede
para aspectos jurídicos y representación legal, así como para la
administración de la documentación de la empresa.
 Establecimiento.- Local o locales donde se ejercen o realizan actividades
con IQPF.
 Envasado.- Actividad fuera del proceso productivo, mediante la cual los
IQPF son colocados en recipientes adecuados para conservarlos o
transportarlos.
 Error de transcripción.- Escribir con equivocación en los Registros
Especiales un dato de un documento comercial, que denote
manifiestamente un acto involuntario.

-35-
 Excedentes de IQPF.- Es la cantidad de IQPF que sobrepasa las
consignadas en la documentación que sustenta la operación de
importación, compra o almacenamiento; sea por sus propiedades físico
químicas o como consecuencia de las operaciones con dichos IQPF.
 Fabricación o producción de IQPF.- Obtención de un IQPF mediante una
o más reacciones químicas o por la extracción, separación o purificación de
un producto natural; asimismo comprenderá la obtención de disolventes
como el denominado thiner.
 Incautación.- Acción mediante la cual, se retira del dominio del usuario los
IQPF que se encuentran sometidos a un proceso de investigación por
tráfico ilícito de drogas o delitos conexos, siendo susceptibles de
devolución.
 Ingreso de IQPF al país.- Comprende el ingreso legal de los IQPF a
nuestro territorio nacional, incluyendo sus aguas jurisdiccionales, a través
de cualquier régimen u operación aduanera (como: importación definitiva,
importación temporal, admisión temporal, depósito, tránsito internacional,
entre otros).
 Inmovilización de IQPF.- Es la acción preventiva mediante la cual se
prohíbe el retiro o disposición de los IQPF de un determinado recinto,
quedando estos en custodia temporal bajo responsabilidad del usuario.
 Ley.- Cuando en el presente Reglamento se refiera a la Ley debe
entenderse a la Ley N° 28305.
 Merma de IQPF.- Disminución cuantitativa del peso o volumen del IQPF
que por causas relacionadas con sus propiedades físico-químicas, así
como durante el proceso productivo, operacional o de manipuleo. El
proceso con IQPF comienza desde la exposición del mismo.
 Neutralización.- Proceso químico mediante el cual, se convierte una
solución de ácidos o bases, en una solución neutral al añadir ya sea bases
o ácidos; la adición reduce peligros o convierten a la mezcla así obtenida,
en una solución o combinación química inocua.
 Pérdida de IQPF.- Disminución cuantitativa del peso o volumen del IQPF
ocasionados fuera del proceso productivo por causas ajenas a las
propiedades físicoquímicas de la sustancia, considerándose entre otros al
derrame, filtraciones, fugas, accidentes o negligencia operacional.

-36-
 Preparación de IQPF.- Es la dilución acuosa del lQPF
 Prestación de servicios.- Actividad mediante la cual SE brinda servicios a
terceros empleando IQPF.
 Reconocimiento Físico.- Operación que consiste en verificar lo declarado
en la documentación aduanera mediante una o varias de las siguientes
actuaciones reconocer las mercancías, verificar su naturaleza y valor,
establecer su peso o medida.
 Reenvasado IQPF.- Actividad mediante el cual, S< trasvasa el IQPF de un
envase a otro sin cambiar s concentración porcentual.
 Representante legal.- Es la persona que representa al usuario ante las
autoridades encargadas del control fiscalización de IQPF. Tratándose de
persona natural será el propietario; la representación de éste deberá SE
inscrita en los Registros Públicos. En el caso d personas jurídicas deberá
estar debidamente autorizad e inscrito en los Registros Públicos.
 Salida de IQPF del país.- Comprende la salida de le IQPF de nuestro
territorio nacional, incluyendo sus aguas jurisdiccionales, a través de
cualquier régimen operación aduanera (como la exportación definitiva
exportación temporal, reexportación, reembarque, entre otros).
 Transporte de IQPF.- Actividad mediante la cual presta servicios de
transporte de carga de IQPF para terceros, en sus propias unidades o de
alquiler.
 Transferencia.- Desplazamiento, traslado que tiene p objeto ceder IQPF a
entidades y/o dependencias públicas.
 Transformación de IQPF.-Actividad mediante la cual: utilizan directa o
indirectamente IQPF para fabricar productos o insumos no fiscalizados.
 Unidades Antidrogas Especializadas de la Policía Nacional.-
Dependencias de la Policía Nacional e Perú especializadas en
procedimientos de control fiscalización e investigación de IQPF.
 Usuario.- Son las personas naturales o jurídicas autorizadas a realizar
cualquiera de las actividades operaciones con IQPF.
 Usuario Doméstico y Artesanal de IQPF.- Es persona natural que utiliza
IQPF para realizar: exclusivamente actividades artesanales o doméstica
dentro del hogar.

-37-
  Utilización.- Actividad mediante la cual se emplean IQPF, pudiendo ser
éstas, entre otras, de mantenimiento o análisis.

EL ACTO ADMINISTRATIVO-CLASES Y ELEMENTOS

a. CONCEPTO Y CLASES
La definición clásica de Zanobini, muy difundida en la doctrina española,
según la cual acto administrativo es "toda manifestación de voluntad, de
deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administración Pública en
el ejercicio de una potestad administrativa". Todos los demás actos y
actuaciones que se dan dentro de un procedimiento administrativo, lo mismo
que las consultas que la Administración emite a requerimiento de los
particulares, son imputables desde luego a la Administración y podrán ser
analizados por los Jueces con motivo de la impugnación del acto
administrativo propiamente dicho o principal pero, al no ser directamente
relevantes en la modificación de la posición jurídica de los administrados, no
tienen acceso directo e independiente ante los Tribunales Contitucionales-
administrativos.

El Tribunal Supremo así lo entiende, sólo confiere a las resoluciones o

manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurídicas el carácter de
actos administrativos a los efectos de enjuiciamiento jurisdiccional. Rechaza
por ello que sea acto administrativo "cualquiera otra declaración o
manifestación que, aunque provenga de órganos administrativos no sea por si
misma creadora o modificadora de situaciones jurídicas". Tampoco considera
actos administrativos las certificaciones ni las propuestas de resolución.

En el Derecho francés las definiciones jurisprudenciales y doctrinales, ponen

de relieve que se trata de actos de voluntad -y no de juicio, deseo o
conocimiento- dotados de presunción de validez y fuerza de obligar. La
doctrina italiana se refiere a esta concepción, como "una manifestación de
voluntad mediante la cual la autoridad administrativa dispone en orden a los
intereses públicos que tiene a su cuidado, ejercitando la propia potestad e
incidiendo en las situaciones subjetivas del particular (Giannini).

-38-
 En nuestro Derecho se limita el concepto a los actos con uno o varios
destinatarios pero excluyendo del mismo a los reglamentos. La diferencia
entre el acto administrativo y el reglamento no sólo es en razón del número de
destinatarios, sino también de grado y de calidad (el reglamento crea o innova
derecho objetivo, el acto lo aplica).

En cuanto a la clasificación de los actos administrativos, ha merecido

doctrinalmente respuestas distintas. Así hay quien la considera merecedora
de un tratamiento minucioso (Garrido Falla) y quién entiende que no tiene
interés agotar las distintas especies de actos en un cuadro (García de
Enterria). La realidad es que las agotadoras clasificaciones de italianos y
alemanes contrastan con la simplificación de la doctrina francesa.

Esta distingue, en efecto, entre los actos regla o reglamentos, las decisiones o
actos individuales y los actos condición. El concepto de acto regla o
reglamentos es ya conocido. Decisión o acto individual es aquél en virtud del
cual la autoridad competente crea una situación jurídica que afecta a una
persona determinada, por ejemplo, la liquidación de un impuesto; y acto
condición aquél por el que la autoridad competente coloca a una persona en
una situación jurídica general e impersonal que tiene por efecto hacer posible
sobre ella la aplicación de una normativa preexistente, como ocurre, por
ejemplo, con el acto de nacionalización o de nombramiento de un funcionario.

En nuestra doctrina Garrido, remitiendo los reglamentos, a la teoría de las

fuentes, clasifica los actos por la extensión de sus efectos en generales y
concretos; por la posibilidad de su fiscalización, en impugnables e
inimpugnables; por razón del tipo de facultades ejercitadas, en discrecionales
y reglados; por los sujetos que intervienen, en actos simples y complejos,
unilaterales y bilaterales, y por razón del contenido del acto y sus efectos, en
meros actos administrativos y actos negocios jurídicos, actos definitivos y
actos de trámite.

b. ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO, ACTOS FIRMES O CONSENTIDOS Y

ACTOS CONFIRMATORIOS

-39-
 Desde el punto de vista procesal es de interés la distinción entre: Actos que no
causan estado, son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad
de la organización administrativa en que se producen, porque contra los
mismos puede y debe interponerse un recurso ante el superior jerárquico del
órgano que los dictó, antes de acudir a la vía judicial.

Los Actos firmes y consentidos, son actos que, al margen de que hayan
causado o no estado, se consideran manifestaciones judicialmente indiscutibles
de la voluntad de un órgano administrativo porque su recurribilidad resulta
vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su impugnación sin
que la persona legitimada para ello haya interpuesto el correspondiente recurso
administrativo o jurisdiccional.

El concepto de firmeza administrativa que se sitúa más allá del carácter

definitivo del acto es equivalente al que se utiliza para designar a las sentencias
judiciales que por no haber sido impugnadas en tiempo y forma devienen
igualmente firmes y no son ya susceptibles de recurso ordinario. Por ello, el
Tribunal Supremo utiliza en ocasiones la expresión francesa de "cosa juzgada
administrativa" aunque con grandes reservas.

Los Actos reproductorios y confirmatorios, son aquellos que reiteran por

reproducción o por confirmación, otros anteriores firmes y consentidos. Si se
prohíbe su impugnación es justamente para evitar que, a través de una nueva
petición y su denegación por la Administración, se reabra un debate judicial
sobre lo que ya ha sido definitivamente resuelto en vía administrativa o judicial.

c. ACTOS FAVORABLES
Actos favorables o declarativos de derechos son, los que amplían la esfera
jurídica de los particulares. Son actos fáciles de dictar pero difíciles de anular o
revocar. Por ello no necesitan motivación respecto de sus destinatarios ni, en
principio, apoyarse en normas con rango de ley:

-40-
(1) Las admisiones.-Son actos cuyo efecto es la inclusión del sujeto en
una institución u organización, o en una categoría de personas, para
hacerlo participar de algunos derechos o ventajas o del disfrute de
determinados servicios administrativos. Por ejemplo la admisión en la
Universidad.
(2) Las concesiones.- Son resoluciones por las que una Administración
transfiere a otros sujetos un derecho o un poder propio; y aquéllas, en que
sobre la base de un derecho o poder propios, que quedan de esta forma
limitados, constituye un nuevo derecho o poder en favor de otros. En las
concesiones se distingue entre las llamadas traslativas (ej. concesión de
un servicio público en el que el concesionario se subroga en la misma
posición que tendría la Administración) de las llamadas concesiones
constitutivas; en esta categoría se incluirían las de uso excepcional o
privativo de dominio público (concesión de aguas, minas, etc.)
(3) Las autorizaciones.- Son actos por los que la Administración
confiere al administrado la facultad de ejercitar un poder o derecho que
preexiste a la autorización en estado potencial. La autorización esta
previamente en el patrimonio o ámbito de libertad del particular, pero cuyo
ejercicio sólo es lícito después que la Administración constata la
existencia y límites del Derecho o de la libertad, o que no existen motivos
contrarios a su plena efectividad. La autorización es de uso frecuente en
la llamada policía de seguridad (industrias peligrosas, pasaportes, armas)
o en materia urbanística (licencia de obras) y en general como técnica
preventiva.
(4) Las aprobaciones.- Son actos por los cuales la Administración
presta eficacia o exigibilidad a otros actos ya perfeccionados y válidos.
Esta técnica actúa en el campo de los controles administrativos, estando
siempre referida a un acto jurídico. El control que la aprobación cumple
puede tener por objeto verificar la conveniencia u oportunidad del acto
controlado o simplemente su legitimidad o conformidad con el
ordenamiento jurídico.

-41-
 (5) Las dispensas.- Son actos por los que la Administración exonera a
un administrado o a otra Administración del cumplimiento de un deber ya
existente. Sólo puede tener lugar cuando está prevista en la ley, ya que se
opone a la misma el principio de igualdad. También es un obstáculo a la
admisión de dispensas la regla de la inderogabilidad singular de los
reglamentos u otras prohibiciones legales expresas de dispensas como la
relativa a la planificación urbanística.

d. ACTOS EXPRESOS Y TÁCITOS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO

Por la forma de su exteriorización, los actos administrativos pueden ser
expresos o presuntos, en virtud de silencio administrativo. La falta de respuesta,
el silencio de la Administración, frente a una petición o el recurso de un
particular no es un acto, sino un hecho jurídico, pues falta la declaración de
voluntad dirigida a producir efectos jurídicos como es propio de los actos
expresos. El silencio es el comportamiento del que no manifiesta ninguna
voluntad.
En el Derecho privado se admite con carácter general que el silencio de una
parte frente a la demanda de otra, cuando aquélla tenía obligación de
responder, puede suponer el asentimiento de ésta.

En el Derecho administrativo, sin embargo, y con objeto de asegurar el derecho

a la garantía judicial, el acceso al proceso o bien la efectividad de otros
derechos de carácter sustantivo que pueden resultar bloqueados por la
inactividad de la Administración, se atribuye al silencio el valor de una decisión
de significado unas veces negativo o desestimatorio y otras estimatorio o
positivo. De aquí que se hable de dos clases de silencio: positivo y negativo.

(1) La evolución de la regulación del silencio administrativo

como acto presunto negativo y sus excepciones
La falta de respuesta de la Administración a la petición o al recurso de un
administrado ha tenido en el ordenamiento jurídico normalmente un
significado negativo o de desestimación de la petición o recurso
interpuesto por el particular. Esta ficción legal, permitía que el
administrado pudiera acceder a las vías de recurso administrativo y
judiciales.

-42-
 De acuerdo con ésta lógica, la primera regulación del silencio
administrativo (Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924) configuró el
silencio como un acto desestimatorio. Según el artº 94 de la LPA de 1958
cuando se formulare alguna petición ante la Administración y ésta no
notificase su decisión en el plazo de tres meses, el interesado podía
denunciar la mora, y transcurridos tres meses desde la denuncia, debía
considerar desestimada la petición.
Frente a la regla general de que el silencio se entiende como
desestimatorio de la petición del recurso formulado por el particular, el artº
95 de la LPA-España de 1958 reconoció el silencio de carácter positivo o
estimatorio en las relaciones inter orgánicas o inter administrativas para
los supuestos de autorizaciones y aprobaciones que deban acordarse en
el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores
sobre los inferiores. En las relaciones de la Administración y los
particulares el silencio sólo se entendía positivo en aquellos casos en que
así lo estableciera una disposición expresa.
El evidente riesgo que el silencio positivo supone al permitir el
otorgamiento de autorizaciones o licencias u otros derechos contrarios al
ordenamiento, y que como actos declaratorios de derechos no pueden ser
revocados a posteriori sin seguir los complejos procedimientos
establecidos, llevó a limitar sus efectos. En esa línea el Tribunal Supremo
había aceptado la revocación directa sin sujeción a los trámites de
revocación de los actos declarativos de derechos de las licencias y
autorizaciones ganadas por silencio cuando su otorgamiento implicara
nulidad de pleno derecho, bien por concurrir vicios esenciales de
tramitación, bien porque el ordenamiento califica el efecto o resultado de lo
otorgado por silencio como nulo de pleno derecho, o cuando lo ganado
por silencio fuera ostensible y manifiestamente ilegal, como ocurre con las
licencias urbanísticas de construcción sobre zonas verdes. Más
restrictivamente aún, el artº 78 de la Ley del Suelo limitó los efectos de las
licencias ganadas por silencio positivo a los que son conformes con el
ordenamiento jurídico.

e. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

-43-
La doctrina francesa estudia los elementos, en su versión negativa de las
condiciones precisas para la admisión de los recursos por exceso de poder y
los supuestos que originan la anulación de los actos atacados (Rivero). Por el
contrario, en la doctrina italiana (Zanobini, Ranelletti) es más frecuente abordar
la cuestión utilizando los conceptos de la dogmática privatista de los actos
jurídicos. Esta es la línea que sigue mayoritariamente la doctrina española, que
clasifica los elementos en subjetivos, objetivos y formales, y asimismo, en
esenciales (el sujeto, el objeto, la voluntad, la causa, el contenido, la forma) y
accidentales (término, condición y modo).

Por su similitud con los actos judiciales adquieren especial relieve algunos
elementos de los actos administrativos como la causa y el fin, que en los actos
privados resultan irrelevantes porque la actividad y gestión patrimonial de los
particulares no queda invalidada por la falta de congruencia económica o de
otra índole ni, por los móviles que guíen a su autor, pues a nadie se le impide
conscientemente hacer malos negocios ni actos puramente gratuitos.

Otra notable diferencia con los actos privados es la importancia que en éstos
tienen los elementos accidentales y en general el principio dispositivo, mientras
que el acto administrativo se encuentra ceñido por un contrario principio de
tipicidad que impide desvirtuar en exceso los efectos propios de una categoría
de actos a través de los elementos accidentales (condición, término, modo).

El contraste entre los activos privados y los administrativos y la cercanía de

éstos a los actos judiciales se manifiesta, en la importancia que para los actos
administrativos adquieren los elementos formales, con la exigencia de la
escritura y la necesidad de la notificación para que el acto adquiera eficacia.

(1) El titular del órgano y la competencia

-44-
 El sujeto del que emana la declaración de voluntad en que el acto
administrativo consiste es siempre una Administración Pública, pero que
actúa siempre a través de una persona física, titular de un órgano. Los
requisitos que deben concurrir son los siguientes: La regularidad de la
investidura de quien figura como titular del órgano es la primera cuestión a
considerar en el elemento subjetivo. Pues cabe que el nombramiento de la
autoridad o funcionario no sea válido, bien porque éste se haya anticipado
o haya sido cesado, porque el órgano este ocupado fraudulentamente por
un impostor, etc. Todos estos supuestos que la doctrina califica como
supuestos de funcionarios, de hecho plantean la cuestión de si debe
negarse toda validez a los actos realizados por el supuesto funcionario, o
en aras a la seguridad, debe reconocerse valor a dichos actos siempre
que se adecuen al Derecho en todos los demás elementos.

(2) Otro elemento es la capacidad de obrar del titular del órgano y la ausencia
de vicios en el consentimiento, los cuales son objeto en el Derecho
administrativo de distinta valoración. Esta diferencia radica en que la
incapacidad del funcionario titular del órgano, por enajenación mental por
ejemplo, o la concurrencia de determinados vicios en su voluntad, como el
dolo o la violencia, tampoco afectarían decisivamente a la validez del acto,
si éste desde el punto de vista objetivo se produce de acuerdo con el
ordenamiento jurídico (Garrido).

La infrecuencia de los vicios que afectan al titular del órgano o su

irrelevancia cuando el acto se adecua al ordenamiento lleva a considerar a
la competencia del órgano como el elemento fundamental. Esta se define
como la aptitud que se confiere a un órgano de la Administración para
emanar determinados actos jurídicos en nombre de ésta. Ordinariamente
las competencias son establecidas por la norma de forma impersonal, de
manera que todos los funcionarios que tienen el mismo empleo ostentan
las mismas competencias. La falta de competencia determina el
consiguiente vicio de incompetencia que nuestro Derecho contempla
como susceptible de originar dos tipos de invalidez (nulidad de pleno
derecho o simple anulabilidad).

-45-
(1) La causa y los presupuestos de hecho
Distingue la doctrina italiana entre la causa jurídica o causa inmediata de
los actos administrativos, que es el fin típico de todos los actos de una
determinada categoría, de la causa natural, remota o finalis, que es el fin
particular que el sujeto se propone al realizar un determinado acto. Así, en
la concesión la causa jurídica o inmediata consiste en crear en favor del
destinatario del acto un nuevo derecho, mientras que el motivo o causa
remota puede ser muy diverso como la oportunidad de crear un nuevo
servicio público, de hacer más eficiente otro ya existente, etc.

Dicho precepto también puede interpretarse siguiendo la doctrina francesa

(Garrido) y equiparando los términos presupuestos de hecho y causa o
motivo legal. Por ello, el control del juez sobre la causa atenderá
primordialmente a la verificación de la exactitud de los hechos, es decir, a
la existencia misma del motivo o causa legal.

El régimen jurídico de los presupuestos de hecho supone, según la

Jurisprudencia francesa, que la Administración tiene la obligación de
explicar ante el juez, cuando el acto es impugnado, los motivos de su
decisión, incluso en los casos en que formalmente no existe obligación
legal de motivar.

(4) Los móviles. La desviación del poder.

Los móviles de cualquier acto de la Administración deben adecuarse a
aquellos fines públicos por los que la competencia ha sido atribuida. El
proceso para determinar que existe el vicio de la desviación de poder
comienza por la determinación de la finalidad o intención de legislador al
asignar una competencia, para después concretar la finalidad perseguida
por el acto y comparar, la primera con la segunda. De este proceso lo más
complejo es el descubrimiento y la prueba de la intención con que actuó la
autoridad administrativa, que lógicamente disimulará sus verdaderas
intenciones.

-46-
 Entre los supuestos clásicos en que la Jurisprudencia del Consejo de
Estado francés ha apreciado la concurrencia del vicio de la desviación del
poder, se citan los actos dirigidos a evitar la ejecución de la cosa juzgada,
los que comportan un fraude de ley, los inspirados por móviles extraños a
todo interés público, los dictados en favor de un tercero, etc. y en último
lugar los actos dictados como marginación del procedimiento legalmente
establecido para eludir las reglas de la competencia o una determinada
garantía en favor de un particular o para conseguir una economía de
tiempo o de dinero en favor de la Administración.

Habiendo sido la desviación de poder una de las instituciones más

importantes del Derecho administrativo francés pasa en la actualidad una
de las etapas más bajas de su evolución, porque el Consejo de Estado la
considera ahora como un remedio subsidiario en los vicios de invalidez y
anula por inexactitud de los motivos legales o presupuestos de hecho lo
que antes invalidaba por desviación de poder.

En España, la desviación de poder no sólo ha sido un vicio cuya

investigación aparece estimulada por el legislador al considerar
susceptibles de apelación todas las sentencias dictadas en los procesos
en los cuales ha sido invocada como causa invalidatoria del acto en
primera instancia (artº 94,2 de la LJCA), sino que se ha producido un
renacimiento jurisprudencial en la utilización de la desviación de poder,
porque la Const. ha recordado a los Jueces su obligación de controlar la
obligada correlación entre la actividad administrativa y los fines públicos
(artº 106). Esta reacción jurisprudencial se ha plasmado en el
reconocimiento del vicio de la desviación de poder cuando el acto se
inspira no sólo en fines personales o privados, sino incluso lícitos, pero
diversos de los exigidos por la norma, pues como afirma el Tribunal
Supremo "la desviación de poder no precisa que los fines perseguidos
sean espurios en el sentido de dirigirse contra determinadas personas, o
que se utilicen en beneficio de los agentes administrativos autores de los
actos, etc."

(5) El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos.

-47-
Define Zanobini el contenido diciendo que "consiste en aquello que con el
acto la autoridad administrativa entiende disponer, ordenar, permitir,
atestiguar o certificar" y distingue con referencia a los administrativos entre
el contenido natural, el implícito y el accidental o eventual, no faltando
quienes reducen esa clasificación a dos términos contenido natural y
accidental.

Contenido natural es aquel cuya existencia sirve para individualizar el acto

mismo e impide su confusión con otros. Así el contenido natural de la
autorización es permitir a una persona ejercitar su derecho; y el de la
expropiación, el traspaso coactivo de la propiedad.

Contenidos accidentales y eventuales de los actos son: él término,

condición y modo.

(a) El término. Es el momento, ordinariamente un día determinado, a

partir del cual debe comenzar o cesar la eficacia del acto. El
momento en que el acto administrativo adquiere eficacia es aquel
en que alcanza la perfección y la expresión de un término distinto
sirve para que el acto despliegue sus efectos en un momento
anterior o posterior. (ej. el ascenso de un funcionario con efecto
retroactivo en que se produjo la vacante). El término final significa
que los efectos del acto terminan en el momento previsto.

(b) La condición. Es la cláusula por la que se subordina el comienzo o

la cesación de los efectos de un acto al cumplimiento de un suceso
fortuito o incierto. En el primer caso se habla de condición
suspensiva y en el segundo de condición resolutoria, estas se
distinguen de las condiciones iuris.

-48-
 (c) El modo. Es una carga específica impuesta a la persona en cuyo
interés se ha dictado el acto, por la cual se le exige un determinado
comportamiento del que depende de la posibilidad de disfrutar de
los beneficios del acto, lo que, sin embargo, no debe confundirse
con los deberes que directamente impone la ley como contenido
implícito de aquél.

(6) Los elementos formales: procedimiento, declaración y motivación

Son elementos formales de los actos administrativos:

(a) El procedimiento.- Es el conjunto de actuaciones preparatorias y

conducentes al acto o resolución final cuya finalidad es asegurar el
acierto y la eficacia de la Administración, además de garantizar los
derechos y libertades de los particulares. El procedimiento es por
ello un requisito esencial, que cumple una función análoga al
proceso judicial y al procedimiento legislativo.

La regla general sobre la forma de declaración de los actos

administrativos es la exigencia de forma escrita en términos
análogos a los exigidos en los actos judiciales, dándose en uno y
otro caso la misma justificación; los actos administrativos son actos
recepticios, que deben documentarse, notificarse o publicarse,
porque son creadores de derechos y deberes dotados de fuerza
ejecutoria. Tal es así que:

a. Los actos administrativos se producirán o consignarán por

escrito cuando su naturaleza o circunstancias no exijan otra
forma más adecuada de expresión o constancia;
b. En los casos en que los órganos administrativos su
competencia en forma verbal y no se trate de resoluciones,
la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se
efectuarán y firmará por el órgano inferior que lo reciba o
reglamente.

-49-
 c. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de
la misma naturaleza, tales como nombramientos,
concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto,
acordado por el órgano competente.

(b) El contenido de la declaración en que los actos consisten y que se

deberá plasmar en los escritos que los documentan, puede ser
diverso en unos y otros casos, pero siempre debería recoger
algunos datos que permitan la identificación del acto mismo, como
la autoridad que lo dicta, mandato o resolución y la fecha, así como
la motivación en los casos que es preceptiva. Los actos además,
deben ir precedidos de una específica denominación según la
autoridad que los dicta.

(c) La motivación.- Es una exigencia relativamente moderna, pues en

el anterior Régimen ni siquiera se exigía en las sentencias
judiciales. En el Derecho administrativo la motivación se exigió en
los reglamentos ministeriales dictados en desarrollo de la Ley de
Bases del Procedimiento Administrativo de 1890 en España.

(d) Publicación y notificación.- La comunicación de los actos

administrativos a los interesados se actúa por medio de la
notificación o publicación. La notificación es una comunicación
singular a persona o personas determinadas, mientras la
publicación se dirige a un colectivo de personas o singulares pero
en paradero desconocido. La notificación es la técnica más
solemne y formalizada de la comunicación porque incluye la
actuación mediante la cual ciertos funcionarios atestigüan haber
entregado a una persona copia escrita de un acto. La doctrina
italiana encuadra la notificación y comunicación dentro de los
meros actos administrativos.

-50-
(e) El plazo en que deberá iniciarse la notificación es de 10 días a
partir de la fecha en que el acto sea dictado. Sin embargo, la
superación de este plazo no determina la nulidad de la notificación,
pues se trata de una irregularidad no invalidante.

(f) El contenido de la notificación "deberá contener el texto integro de

la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía
administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano
ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin
perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso,
cualquier oro que estimen procedente". El Tribunal Supremo tiene
declarado que debe notificarse la "totalidad de la notificación" y
que no es válida a la de una liquidación tributaria omitiendo los
elementos esenciales "como la base impositiva y el tipo de
gravamen".

Si a la notificación le faltan algunos de estos extremos estamos en

presencia de una notificación defectuosa, por lo que el acto carece
de eficacia. Las notificaciones defectuosas son convalidables; de
no producirse la subsanación ni darse el interesado por notificado,
el acto incorrectamente notificado no adquiere firmeza.

En cuanto a los medios de practicar las notificaciones que

determinan las diversas clases de aquéllas hay que decir que
hemos pasado de la notificación personal de no aceptarse otro
medio de comunicación entre la Administración autora del acto y el
destinatario que el del nuncius, el propio funcionario, a aceptarse
cualquier medio (oficio, carta, telegrama) y en general, según la
Ley vigente, "se practicarán por cualquier medio que permita tener
constancia de su recepción por el interesado o su representante,
así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto
notificado.

-51-
 La notificación se hará primordialmente en el lugar que haya
designado el interesado en la solicitud, que puede o no coincidir
con su domicilio, siendo éste el lugar en el que en otro caso debe
practicarse la notificación. El sujeto pasivo de la notificación
personal es el propio interesado o su representante. Si éstos
rechazaren la notificación se hará constar en el expediente,
especificándose las circunstancias del intento de notificación y se
tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.

Ante las dificultades con que se encuentra la Administración, y que

la Jurisprudencia pone de relieve, la Ley ha arbitrado un sistema
subsidiario, la notificación por anuncios, para "cuando los
interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el
lugar de la notificación o el medio, etc.

TEORIA DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA

La Teoría de la Administración Pública consiste en el estudio de los aspectos
administrativos del Estado. A ella le atañen los principios que explican, de
manera general, el ser y el devenir de la administración pública. El ser de la
administración pública consiste en los elementos esenciales que la constituyen;
el devenir es su evolución hasta el presente.

La diferenciación de lo administrativo a partir del concepto de policía, propició

que desde 1756 se sentaran las bases para el estudio científico de la
administración pública como una disciplina independiente. Lo administrativo
fue diferenciado de la político, lo financiero y lo económico, dentro del
fenómeno estatal en su conjunto. Se trató de una precisión de funciones que se
especializaban entre sí, pero que permanecían estrechamente relacionadas
dentro de la unidad brindada por el Estado.

Por consiguiente, el Estado es la unidad fenoménica y la unidad teórica que

vincula a la Ciencia de la Administración Pública, con otras ciencias políticas
que también tienen al Estado como objeto de estudio.

-52-
El momento histórico y teórico exacto en el cual se define lo administrativo
dentro de los asuntos del Estado, es fácilmente perceptible en el primer libro
escrito sobre Ciencia de la Administración Pública. Me refiero a la obra titulada
Principios de Ciencia de la Policía (Grundzatze der Policey-Wissenschaft) de
Juan Enrique von Justi, publicada en 1756. En aquél entonces, policía
significaba lo que hoy en día entendemos por administración pública. Von Justi
afirmaba lo siguiente:

"La policía es una ciencia tan poco conocida, que yo oso lisonjearme de ser el
primero que haya dado de ella un sistema fundado sobre la naturaleza misma
de la cosa, y que la haya tratado a fondo e independiente de todas las otras
ciencias, que tienen alguna relación con ella. La mayor parte de los errores que
se han cometido sobre este punto, provienen de haberse confundido la policía
con la política (Staatskunst, "arte del Estado"). Nosotros tenemos infinidad de
libros de política, en los cuales los principios de esta ciencia se hallan
perfectamente bien establecidos, pero por haber mezclado en ellos cantidad de
cosas relativas a la policía, no se ha tratado una ni otra de estas ciencias como
debía hacerse. En efecto, cada una de ellas tiene sus extensiones y sus
limitantes. La política tiene por fin la seguridad de la República tanto por fuera
como por dentro, y es su principal ocupación instruirse de la conducta, de las
acciones y de los objetos, o intentos de las potencias extranjeras, ponerse a
cubierto de sus empresas; como también establecer un buen orden entre los
súbditos, conocer los sentimientos que los unos tienen hacia los otros;
igualmente que para el gobierno, ahogar los partidos y las sediciones que se
forman, y tomar las medidas necesarias para prevenirlas. Al contrario, el fin de
la policía es asegurar la felicidad del Estado por la sabiduría de sus
reglamentos, y aumentar sus fuerzas y su poder tanto como sea posible. Para
este efecto ella vela en la cultura de las tierras, a procurar a los habitantes las
cosas de que tienen necesidad para subsistir y establecer un buen orden entre
ellos, y aunque respecto de esta última se emplea y se ocupa aún a procurar la
seguridad interior del Estado, sin embargo, en esto no es más que un
instrumento de la política, y nota las ofensas que no hieren a la constitución y al
mantenimiento del Estado.

-53-
"Muchos autores que han escrito sobre la policía, han confundido sus principios
con los de hacienda, dejando muy mal cumplidas sus empresas. Yo convengo
en que estas dos ciencias tienen mucha relación entre sí. La policía es el
fundamento y la base de la Ciencia de Hacienda (Cameralwissenschaft o
Finanzwissenschaft) y a ella le toca ver hasta que punto pueda aumentarla sin
vejación del público; más no impide esto, que estas dos ciencias tengan cada
una sus límites. La policía trabaja a conservar y a aumentar las rentas del
Estado por la sabiduría de sus reglamentos; y el que está encargado de la
hacienda se ocupa de descubrir medios para emplearlas del modo más
ventajoso, para poder en tiempo de necesidad, o en la oportuna ocasión,
subvenir a los gastos que está obligado a hacer.

"Hay otros autores que han confundido la policía con la economía. En este
número puede ponerse a M. Zinke, Consejero del Tribunal de Hacienda. El que
estableció en el principio de su obra algunos principios fundamentales de la
economía, de los cuales deduce los de la policía, después examina algunas
circunstancias particulares de la primera, luego relativamente a la policía; de
manera que independientemente de infinidad de repeticiones en que cae, no
trata de policía conforme debía hacerlo, porque esta ciencia se extiende más
que la economía, sin contar que omite una gran cantidad de artículos de policía
importantísimos, de los que no trata sino muy de paso".

La diversidad de materias representadas por la policía, la política, la economía

y la hacienda, conservaban su vinculación a partir de la unidad estatal. El
Estado era, y es, la unidad que delínea el objeto de estudio de la Ciencia de la
Administración Pública.
La administración pública, en contraste a otras disciplinas tales como la
Sociología o la Economía, no cuenta con la posibilidad idiomática de ligar su
sustantivo con una adjetivación referente al conocimiento. Por ejemplo,
Sociología está compuesta por Socios -referente a la sociedad- y logos -
conocimiento-, en tanto que Economía está integrada por Eco -Oikos- y nomía -
nomos, conocimiento-. Es usual, por consiguiente, referirse a Ciencia de la
Administración.

-54-
Sin embargo, ese término no es universalmente utilizado, aunque así se
emplea en España y Alemania: Ciencia de la Administración, atendiendo que
esta disciplina se refiere a la administración por antonomasia: la administración
pública. -Dicho sea de paso, habida cuenta que aún no nacía la administración
privada como una disciplina independiente, lo que ocurre en 1916 con la obra
de Henri Fayol, antes de esta fecha no existía confusión alguna al respecto-.
En Italia se agrega "pública", de modo que allí se llama Ciencia de la
Administración Pública. En Francia se refieren a Ciencia Administrativa.

Como derivado de las culturas administrativas de esos países, en otras

naciones se utilizan indistintamente y de manera intercambiable las nociones
referidas. Hay que hacer la salvedad de los Estados Unidos, donde los
profesantes de la disciplina se refieren al Estudio de la Administración Pública.

En México se está usando más frecuentemente el término Ciencia de la

Administración Pública, aunque se utilizan también alternativamente las otras
categorizaciones.

La Teoría de la Administración Pública se refiere a la Ciencia de la

Administración Pública, y pone el acento en los principios que sustentan el
conocimiento administrativo, el conocimiento en sí y el uso social que tiene.

Por consiguiente, debemos desechar toda interpretación de la Ciencia de la

Administración como una disciplina solamente destinada a tratar temas
instrumentales y de escasa monta, tales como la racionalización de ingresos o
los procesos administrativos inherentes al manejo de los expedientes, tal como
lo hacen quienes se ciñen a las actividades institucionales antes referidas. Del
mismo modo, tampoco es conveniente restringir el estudio de la administración
pública a las aportaciones teóricas del un sólo país, por más atracción o
admiración que inspire. Tal como lo ha explicado el catedrático español
Mariano Baena del Alcázar, "a pesar de que existen meritorios estudios
aislados, el pensamiento organizativo norteamericano apenas ha despertado
entre nosotros mayor eco, ni simpatía".

-55-
Antiguamente, la Ciencia de la Administración Pública estaba asimilada a
nociones diferentes a su especificidad y con frecuencia se le consideraba poli,
multi, pan o trans disciplinaria. Vista de tal modo, la administración pública
aparecía como un campo de estudio residual de otras disciplinas, y por lo tanto,
secundario y accesorio. Hace mucho tiempo que se liberó del vasallaje a que la
obligó el derecho durante la primera mitad del siglo XX, especialmente el
derecho constitucional y el administrativo.

Una de las características sobresalientes de la Ciencia de la Administración

Pública, ha consistido en un proceso de construcción de su objeto de
conocimiento a partir de una larga pugna por conservar su identidad y
definición. Pocas ciencias sociales han estado tan ocupadas por esta labor
continua de construcción perenne de su saber, y no resulta siempre explicable
para otros colegas porqué estamos empeñados en rescatar y resaltar
continuamente nuestro pasado. "Por todo ello parece relativamente arriesgado
y difícil emprender un intento científico próximo a las corrientes europeas, que,
dando un salto cronológico de casi siglo y medio, enlace con la tradición de los
iniciadores de los estudios administrativos en España. Estos, salvo
excepciones que no se encuentran entre las más meritorias, no escribieron
estudios jurídicos, sino meditaciones sobre la construcción del Estado". Es el
Estado, pues, el centro de gravitación a partir del cual se desarrolla la Teoría
de la Administración Pública.

Se trata de re-tomar el hilo que se rompió hace más ciento cincuenta años y
continuar estudiando el objeto de análisis perdido: el Estado. Es regresar para
continuar reconstruyendo una tradición abandonada, para conservar a la
Ciencia de la Administración donde debe de estar: estudiando al Estado. Es
recuperar aquel capítulo extraviado de las ciencias sociales, el Cameralismo, y
evitar que se nos pierda del todo el de la Ciencia de la Administración del siglo
XIX.

-56-
La Ciencia de la Administración no entraña una disciplina en el sentido
convencional del término, principalmente porque en su seno no existe un
condicionamiento mutuo entre el objeto y el método, que es característico a las
demás ciencias. Incluso, con mucha frecuencia se invocan los instrumentos
epistemológicos tan grandemente desarrollados por disciplinas hermanas como
la Sociología o la Ciencia Política. Sólo más recientemente, las Ciencias de
Policy están contribuyendo más estrechamente con la Ciencia de la
Administración al desarrollo de metodologías especializadas, principalmente en
materia de implementación y evaluación.

El cultivo teórico de la administración pública ha estado más ocupado en la

edificación constante de su objeto, que en el desarrollo y perfeccionamiento de
su propia metodología: "el fin perseguido por esta llamada Ciencia de la
Administración es el conocimiento de las administraciones públicas desde las
más amplias perspectivas, teniendo en cuenta su situación real y sus
relaciones con el poder y la sociedad".

En nuestra disciplina se ha renunciado a la obsesión metodológica de construir

una ciencia convencional, pues en nuestro caso existe un predominio del objeto
sobre el método: "es el objeto el que dota de unidad científica a la materia": el
Estado. Esto no quiere decir, sin embargo, que la peculiaridad de la Ciencia de
la Administración soslaye los asuntos de la alta teoría, sino que hace más
necesario precisar las condiciones de conocimiento a partir del objeto, no del
método.

La Ciencia de la Administración, principalmente desde la perspectiva europea

continental, encuadra a las administraciones públicas dentro su contexto
histórico, político y social, y está lejos de la contemplación de estas
administraciones como una organización más cuya única finalidad sea la
eficacia inmediata, "ignorando la diferencia abismal que media entre el poder
público y las organizaciones privadas". En Gran Bretaña y los Estados Unidos,
empero, de antiguo y ahora, existen tendencias orientadas a privilegiar ese tipo
de contextuaciones y asimilarse de una manera más estrecha y comprometida
con las apreciaciones transatlánticas.

-57-
 La Ciencia de la Administración, tanto en lo referente a la organización como a
los medios de acción de la administración pública, está integrada con principios
de naturaleza universal, tales como los que constituyen y sustentan a la
sociedad. Desde el siglo XIX, Carlos Juan Bonnin había advertido que por
cuanto a la índole de la sociedad, no se debe perder de vista que la naturaleza,
tanto en las cosas políticas como en las naturales, solamente procede con
base en las leyes de creación y conservación sociales. De aquí se deduce que
los métodos de organización administrativa que no proceden de las leyes de la
naturaleza política, constituyen un mal.

"La Ciencia de la Administración es, en efecto, la ciencia de las relaciones entre

la comunidad y los individuos, y de los medios de conservación de esas
mismas relaciones por la acción de las leyes y de los magistrados sobre las
personas y las propiedades, en todo a lo que interesa el orden social". 1

La Ciencia de la Administración, como ciencia que estudia el espacio público y

las relaciones entre éste y el espacio privado, es una disciplina cuyo objeto de
investigación es la administración pública.

a. DEFINICIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La administración pública está caracterizada por atributos propiamente
estatales. Dicha administración, por principio, es una cualidad del Estado y
sólo se puede explicar a partir del Estado. Tal aseveración es aplicable a
todas las organizaciones de dominación que se han sucedido en la historia
de la humanidad, pero para nuestro caso, es suficiente con ceñirnos al
Estado tal y como lo denominó Maquiavelo tiempo atrás: "los estados y
soberanías que han existido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y
son, o repúblicas o principados".

1
(Bonnin, C. J. B. Compendio de los Principios de Administración. Madrid, Imprenta de José Palacios.
1834. pp. 35-36).

-58-
 La índole de esa cualidad del Estado es el movimiento, de modo que la
administración pública consiste en la actividad del Estado. Tal como es
observable a lo largo del pensamiento administrativo, esta noción de
administración pública ha extraordinariamente consensual, tanto en el
tiempo, como en el espacio. En Alemania, Carlos Marx se refirió a la
actividad organizadora del Estado y Lorenz von Stein a la actividad del
Estado; en tanto que los Estados Unidos, Woodrow Wilson discernía sobre
el gobierno en acción, Luther Gulick sobre el trabajo del gobierno y Marshall
Dimock al Estado como constructor.

"La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual actúa. Cuando la
acción se repite continuamente, se llama "actividad". Lo anterior sirve a
Lorenz von Stein para explicar que "esta actividad del Estado, que tiene
lugar mediante los órganos estatales y constituye, por lo tanto, la vida
propiamente exterior del Estado, es lo que se llama administración del
Estado".2

La administración pública -caracterizada como la actividad del Estado- tiene

por objeto a la sociedad, para la cual labora en su perpetuación y
desarrollo. Por consiguiente, dicha administración tiene su origen
existencial, así como su legitimidad y justificación, en la perpetuación y
desenvolvimiento de la sociedad.

La actividad del Estado entraña una gran variedad de expresiones, lo cual

no ha facilitado que el Estado se defina por lo que hace. Max Weber, atento
a esta dificultad, optó por conceptuar al Estado con base no en sus
funciones o finalidades, sino con fundamento en su medio específico: la
fuerza física territorialmente monopolizada. Sin embargo, la administración
pública desafía esa imposibilidad, y encuentra su definición agrupando las
acciones primigenias y principales que el Estado realiza para perpetuar y
desarrollar a la sociedad.

2
Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarquía. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales.
1981 (1850). p. 33.

-59-
Con base en las argumentaciones precedentes, podemos afirmar que la
administración pública constituye la actividad del Estado que está
encaminada a producir las condiciones que facilitan la perpetuación de la
sociedad y crear las capacidades de desarrollo de los elementos que la
constituyen.

Los elementos constitutivos de la sociedad son de dos tipos: colectivos e

individuales. Dentro de la sociedad moderna, ambos elementos deben ser
potenciados de manera conjunta para producir su perpetuación y estimular
su prosperidad. De hecho, como lo adelantamos, la administración pública
existe solamente en función de la sociedad, de modo que es conveniente
que atendamos la siguiente exposición:

"¡Qué no debe esperarse de la administración! Por sus cuidados y

vigilancia se aseguran los derechos comunes y personales, la
tranquilidad reina en las familias y la paz entre los ciudadanos; las
propiedades están preservadas de la violencia o de la astucia, la
fuerza pública contribuye al mantenimiento del orden, la industria
nacional se aumenta con la industria particular, se sostiene el espíritu
público, el hombre puede gozar en seguridad de cuanto ama y posee,
los individuos se ilustran recíprocamente, y todos disfrutan de aquella
seguridad que aumenta a la existencia y de la felicidad objeto de sus
deseos y trabajos".

El Estado es una asociación de dominación obligatoria y consensual. Esta

paradoja supone un punto de equilibrio donde la coerción y el consenso se
concilien y coadyuven al desenvolvimiento de una sociedad, cuya
perpetuación esté fundada en la vida cívica. Tomás Hobbes alagaba que
los hombres se habían establecido en sociedad por temor a la muerte
violenta, y que ello auspició que cedieran parte de su libertad y se
sometieran a una coacción libremente aceptada. Sin embargo, el ser
humano espera mucho más que estar a salvo de la amenaza violenta de
portadores privados que detentan fuerza y aspiran a que la vida asociada
contribuya a su convivencia y bienestar.

-60-
 Hobbes también había advertido que el establecimiento del Estado
obedeció al carácter del hombre como animal político, pero más todavía al
amor de los hombres a sí mismos. Como el Estado se constituyó
principalmente por la autoestima, no tanto por el amor que se tiene por los
semejantes, fue la utilidad el incentivo más poderoso para su unión en la
sociedad política. El grado de perpetuación de los estados ha obedecido
más al temor entre los hombres, que al amor que se inspiran; sin embargo,
la unión política no solamente se traba gracias a la coacción, sino también
debido a la persuasión que requiere estimular la ayuda mutua.

La administración pública esencialmente consiste en una capacidad del

Estado para producir dicha utilidad, que a partir del siglo XVIII se proyectó
en el impulso del desarrollo de la sociedad. Tal capacidad ofrece un doble
significado de la administración pública y, por consiguiente, a dos
definiciones, una amplia, otra estricta:

En sentido lato, administración pública es la actividad encaminada a

acrecentar el poder del Estado y expandir sus fuerzas interiores al máximo;
es decir, lo hace formidable. Constituye una capacidad que produce poder.

En sentido estricto, administración pública es la actividad que desarrolla la

vida asociada a través del orden, la seguridad y la subsistencia; es decir,
auspicia la convivencia civilizada. Consiste en una capacidad que produce
civilidad.

"La administración pública no es meramente una máquina inanimada que

ejecuta irreflexiblemente el trabajo del gobierno. Si la administración pública
tiene relación con los problemas del gobierno, es que está interesada en
conseguir los fines y los objetivos del Estado. La administración pública es
el Estado en acción, el Estado como constructor". 3

3
Dimock, Marshall. "The Meaning of Scope in Public Administration". Gaus, John et al. The
Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). p. 12.

-61-
 Efectivamente: los estados más poderosos son los mejor administrados y,
por consiguiente, aquellos cuya balanza comercial es favorable, que
detentan una hacienda pública sana, y que producen lo suficiente para
sostener a los habitantes del país y traficar con el excedente; pero
primordialmente son poderosos porque su administración pública ha sido
capaz de alimentar y educar a la población, brindarle salud y asistencia, y
procurarles lo necesario para facilitar la convivencia civilizada.

FUNDAMENTOS TEÓRICOS DEL CONTROL

a. Generalidades
El control ha sido definido bajo dos grandes perspectivas, una perspectiva
limitada y una perspectiva amplia.

Desde la perspectiva limitada, el control se concibe como la verificación a

posteriori de los resultados conseguidos en el seguimiento de los objetivos
planteados y el control de gastos invertido en el proceso realizado por los
niveles directivos donde la estandarización en términos cuantitativos, forma
parte central de la acción de control.

Bajo la perspectiva amplia, el control es concebido como una actividad no

sólo a nivel directivo, sino de todos los niveles y miembros de la entidad,
orientando a la organización hacia el cumplimiento de los objetivos
propuestos bajo mecanismos de medición cualitativos y cuantitativos.

Este enfoque hace énfasis en los factores sociales y culturales presentes

en el contexto institucional ya que parte del principio que es el propio
comportamiento individual quien define en última instancia la eficacia de los
métodos de control elegidos en la dinámica de gestión.

-62-
 Todo esto lleva a pensar que el control es un mecanismo que permite
corregir desviaciones a través de indicadores cualitativos y cuantitativos
dentro de un contexto social amplio, a fin de lograr el cumplimiento de los
objetivos claves para el éxito organizacional, es decir, el control se entiende
no como un proceso netamente técnico de seguimiento, sino también como
un proceso informal donde se evalúan factores culturales, organizativos,
humanos y grupales.

b. Definición de control

El control es una etapa primordial en la administración, pues, aunque una

empresa cuente con magníficos planes, una estructura organizacional
adecuada y una dirección eficiente, el ejecutivo no podrá verificar cuál es la
situación real de la organización y no existe un mecanismo que se cerciore
e informe si los hechos van de acuerdo con los objetivos.

El concepto de control es muy general y puede ser utilizado en el contexto

organizacional para evaluar el desempeño general frente a un plan
estratégico.

A fin de incentivar que cada uno establezca una definición propia del
concepto se revisara algunos planteamientos de varios autores estudiosos
del tema:
(1) Henry Farol: El control consiste en verificar si todo ocurre de
conformidad con el PANM adoptado, con las instrucciones emitidas y
con los principios establecidos. Tiene como fin señalar las debilidades
y errores a fin de rectificarlos e impedir que se produzcan
nuevamente.
(2) Robert B. Buchele: El proceso de medir los actuales resultados en
relación con los planes, diagnosticando la razón de las desviaciones y
tomando las medidas correctivas necesarias.
(3) George R. Terry: El proceso para determinar lo que se está llevando a
cabo, valorización y, si es necesario, aplicando medidas correctivas,
de manera que la ejecución se desarrolle de acuerdo con lo planeado.

-63-
(4) Buró K. Scanlan: El control tiene como objetivo cerciorarse de que los
hechos vayan de acuerdo con los planes establecidos.
(5) Robert C. Appleby: La medición y corrección de las realizaciones de
los subordinados con el fin de asegurar que tanto los objetivos de la
empresa como los planes para alcanzarlos se cumplan económica y
eficazmente.
(6) Robert Eckles, Ronald Carmichael y Bernard Sarchet: Es la
regulación de las actividades, de conformidad con un plan creado
para alcanzar ciertos objetivos.
(7) Harold Koontz y Ciril O´Donell: Implica la medición de lo logrado en
relación con lo estándar y la corrección de las desviaciones, para
asegurar la obtención de los objetivos de acuerdo con el plan.
(8) Chiavenato: El control es una función administrativa: es la fase del
proceso administrativo que mide y evalúa el desempeño y toma la
acción correctiva cuando se necesita. De este modo, el control es un
proceso esencialmente regulador.

La palabra control tiene muchas connotaciones y su significado depende de

la función o del área en que se aplique; puede ser entendida:
(1) Como la función administrativa que hace parte del proceso
administrativo junto con la planeación, organización y dirección, y lo
que la precede.
(2) Como los medios de regulación utilizados por un individuo o empresa,
como determinadas tareas reguladoras que un controlador aplica en
una empresa para acompañar y avalar su desempeño y orientar las
decisiones. También hay casos en que la palabra control sirve para
diseñar un sistema automático que mantenga un grado constante de
flujo o de funcionamiento del sistema total; es el caso del proceso de
control de las refinerías de petróleo o de industrias químicas de
procesamiento continuo y automático: el mecanismo de control
detecta cualquier desvío de los patrones normales, haciendo posible
la debida regulación.

-64-
 (3) Como la función restrictiva de un sistema para mantener a los
participantes dentro de los patrones deseados y evitar cualquier
desvío. Es el caso del control de frecuencia y expediente del personal
para evitar posibles abusos.
Hay una imagen popular según la cual la palabra control está
asociada a un aspecto negativo, principalmente cuando en las
organizaciones y en la sociedad es interpretada en el sentido de
restricción, coerción, limitación, dirección, refuerzo, manipulación e
inhibición.
También hay otras connotaciones para la palabra control:
(1) Comprobar o verificar;
(2) Regular;
(3) Comparar con un patrón;
(4) Ejercer autoridad sobre alguien (dirigir o mandar);
(5) Frenar o impedir.
Evidentemente todas esas definiciones representan concepciones
incompletas del control, quizás definidas en un modo subjetivo y de
aplicación; en definitiva, debe entenderse el control como: Una
función administrativa, ya que conforma parte del proceso de
administración, que permite verificar, constatar, palpar, medir, si la
actividad, proceso, unidad, elemento o sistema seleccionado está
cumpliendo y/o alcanzando o no los resultados que se esperan.

c. Elementos de concepto
(1) Relación con lo planteado: Siempre existe para verificar el logro de
los objetivos que se establecen en la planeación.
(2) Medición: Para controlar es imprescindible medir y cuantificar los
resultados.
(3) Detectar desviaciones: Una de las funciones inherentes al control,
es descubrir las diferencias que se presentan entre la ejecución y
la planeación.
(4) Establecer medidas correctivas: El objeto del control es prever y
corregir los errores.

d. Requisitos de un buen control

-65-
 (1) Corrección de fallas y errores: El control debe detectar e indicar
errores de planeación, organización o dirección.
(2) Previsión de fallas o errores futuros: el control, al detectar e indicar
errores actuales, debe prevenir errores futuros, ya sean de
planeación, organización o dirección.

e. Importancia del control

Una de las razones más evidentes de la importancia del control es
porque hasta el mejor de los planes se puede desviar. El control se
emplea para:
(1) Crear mejor calidad: Las fallas del proceso se detectan y el
proceso se corrige para eliminar errores.
(2) Enfrentar el cambio: Este forma parte ineludible del ambiente de
cualquier organización. Los mercados cambian, la competencia en
todo el mundo ofrece productos o servicios nuevos que captan la
atención del público. Surgen materiales y tecnologías nuevas. Se
aprueban o enmiendan reglamentos gubernamentales. La función
del control sirve a los gerentes para responder a las amenazas o
las oportunidades de todo ello, porque les ayuda a detectar los
cambios que están afectando los productos y los servicios de sus
organizaciones.
(3) Producir ciclos más rápidos: Una cosa es reconocer la demanda
de los consumidores para un diseño, calidad, o tiempo de entregas
mejorados, y otra muy distinta es acelerar los ciclos que implican
el desarrollo y la entrega de esos productos y servicios nuevos a
los clientes. Los clientes de la actualidad no solo esperan
velocidad, sino también productos y servicios a su medida.

-66-
 (4) Agregar valor: Los tiempos veloces de los ciclos son una manera
de obtener ventajas competitivas. Otra forma, aplicada por el
experto de la administración japonesa Kenichi Ohmae, es agregar
valor. Tratar de igualar todos los movimientos de la competencia
puede resultar muy costoso y contraproducente. Ohmae, advierte,
en cambio, que el principal objetivo de una organización debería
ser "agregar valor" a su producto o servicio, de tal manera que los
clientes lo comprarán, prefiriéndolo sobre la oferta del consumidor.
Con frecuencia, este valor agregado adopta la forma de una
calidad por encima de la medida lograda aplicando procedimientos
de control.
(5) Facilitar la delegación y el trabajo en equipo: La tendencia
contemporánea hacia la administración participativa también
aumenta la necesidad de delegar autoridad y de fomentar que los
empleados trabajen juntos en equipo. Esto no disminuye la
responsabilidad última de la gerencia. Por el contrario, cambia la
índole del proceso de control. Por tanto, el proceso de control
permite que el gerente controle el avance de los empleados, sin
entorpecer su creatividad o participación en el trabajo.

f. Bases del Control

Se podría comenzar definiendo qué es una base. Bastaría traer a
nuestra memoria y fijarnos en la clase de geometría cuando nos
explicaban que un triángulo esta conformado por dos elementos
principales: base y altura. Para aquel entonces bastaba fijarnos en la
parte inferior de la figura y darnos cuenta que sin aquella base ¿sería
acaso posible la estabilidad del triángulo? Asimismo funciona con el
control organizacional y sus basamentos, podríamos decir que el control
se basa en la consecución de las siguientes actividades:

PLANEAR ORGANIZAR HACER EVALUAR MEJORAR

.
(1) Los objetivos son los programas que desea lograr la empresa, los
que facilitarán alcanzar la meta de esta. Lo que hace necesaria la
planificación y organización para fijar qué debe hacerse y cómo.

-67-
 (2) El hacer es poner en práctica el cómo se planificó y organizó la
consecución de los objetivos. De éste hacer se desprende una
información que proporciona detalles sobre lo que se está
realizando, o sea, ella va a esclarecer cuáles son los hechos
reales. Esta información debe ser clara, práctica y actualizada al
evaluar.
(3) El evaluar que no es más que la interpretación y comparación de
la información obtenida con los objetivos trazados, se puedan
tomar decisiones acerca de que medidas deben ser necesarias
tomar.
(4) La mejora es la puesta en práctica de las medidas que resolverán
las desviaciones que hacen perder el equilibrio al sistema.

g. Elementos del control

El control es un proceso cíclico y repetitivo. Está compuesto de cuatro
elementos que se suceden:
Establecimiento de estándares: Es la primera etapa del control, que
establece los estándares o criterios de evaluación o comparación. Un
estándar es una norma o un criterio que sirve de base para la
evaluación o comparación de alguna cosa. Existen cuatro tipos de
estándares; los cuales se presentan a continuación:
(1) Estándares de cantidad: Como volumen de producción, cantidad de
existencias, cantidad de materiales primas, números de horas,
entre otros.
(2) Estándares de calidad: Como control de materia prima recibida,
control de calidad de producción, especificaciones del producto,
entre otros.
(3) Estándares de tiempo: Como tiempo estándar para producir un
determinado producto, tiempo medio de existencias de un
productos determinado, entre otros.
(4) Estándares de costos: Como costos de producción, costos de
administración, costos de ventas, entre otros.

Además debe considerarse lo siguiente:

-68-
 (1) Evaluación del desempeño: Es la segunda etapa del control, que
tiene como fin evaluar lo que se está haciendo.
(2) Comparación del desempeño con el estándar establecido: Es la
tercera etapa del control, que compara el desempeño con lo que
fue establecido como estándar, para verificar si hay desvío o
variación, esto es, algún error o falla con relación al desempeño
esperado.
(3) Acción correctiva: Es la cuarta y última etapa del control que busca
corregir el desempeño para adecuarlo al estándar esperado. La
acción correctiva es siempre una medida de corrección y
adecuación de algún desvío o variación con relación al estándar
esperado.

h. Áreas del control

El control actúa en todas las áreas y en todos los niveles de la empresa.
Prácticamente todas las actividades de una empresa están bajo alguna
forma de control o monitoreo.

i. Principios de control
(1) Equilibrio: A cada grupo de delegación conferido debe
proporcionarle el grado de control correspondiente. De la misma
manera la autoridad se delega y la responsabilidad se comparte, al
delegar autoridad es necesario establecer los mecanismos
suficientes para verificar que se están cumpliendo con la
responsabilidad conferida, y que la autoridad delegada está siendo
debidamente ejercida.
Ningún control será válido si no se fundamenta en los objetivos,
por tanto es imprescindible establecer medidas especificas de
actuación, o estándares, que sirvan de patrón para la evaluación
de lo establecido mismas que se determinan con base en los
objetivos. Los estándares permiten la ejecución de los planes
dentro de ciertos límites, evitando errores y, consecuentemente,
perdidas de tiempo y de dinero.

-69-
 (2) De la oportunidad: El control, necesita ser oportuno, es decir,
debe aplicarse antes de que se efectúe el error, de tal manera que
sea posible tomar medidas correctivas, con anticipación.
(3) De los objetivos: Se refiere a que el control existe en función de
los objetivos, es decir, el control no es un fin, sino un medio para
alcanzar los objetivos preestablecidos. Ningún control será valido
si no se fundamenta en los objetivos y si, a través de él, no se
revisa el logro de los mismos.
(4) De las desviaciones: Todas las variaciones o desviaciones que
se presenten en relación con los planes deben ser analizadas
detalladamente, de manera que sea posible conocer las causas
que lo originaron, a fin de tomar medidas necesarias para evitarlas
en futuro. Es inútil detectar desviaciones si no se hace el análisis
de las mismas y si no se establecen medidas preventivas y
correctivas.
(5) De la costeabilidad: El establecimiento de un sistema de control
debe justificar el costo que este represente en tiempo y dinero, en
relación con las ventajas reales que este reporte. Un control sólo
deberá implantarse si su costo se justifica en los resultados que se
esperen de el; de nada servirá establecer un sistema de control si
los beneficios financieros que reditúa resultan menores que el
costo y el tiempo que implican su implantación.
(6) De excepción: El control debe aplicarse, preferentemente, a las
actividades excepcionales o representativas, a fin de reducir
costos y tiempo, delimitando adecuadamente que funciones
estratégicas requieren el control. Este principio se auxilia de
métodos probabilísticos, estadísticos o aleatorios.
(7) De la función controladora: La función controladora por ningún
motivo debe comprender a la función controladora, ya que pierde
efectividad de control. Este principio es básico, ya que señala que
la persona o la función que realiza el control no debe estar
involucrada con la actividad a controlar.

C. MARCO NORMATIVO
LEGISLACIÓN NACIONAL

-70-
1. Constitución Política del Perú
Artículo 8.- Represión del TID por el Estado Peruano
Artículos 166.-Funciones de la PNP
2. Ley de la PNP (Ley Nº 27238 del 12DIC1999)
Art. 7.- Funciones de la Policía Nacional

3. Ley de Control de Insumos Químicos y Productos Fiscalizados (Ley

N°28305 del 27JUL04)

4. Reglamento de la Ley N°28305 que Regula el Control de Insumos

Químicos y Productos Fiscalizados (Decreto Supremo N°053-2005-
PCM del 27JUL05)
Artículo 17.- Del Certificado de Usuario
Artículo 18.- De las entidades responsables del otorgamiento del
Certificado de Usuario de IQPF.
a. La Dirección Antidrogas de la Policía Nacional (DIRANDRO-
DEPICIQ), en caso de usuarios con domicilio legal en las provincias
de Lima y Callao.
b. Las Unidades Antidrogas Especializadas de la Policía Nacional, en
caso de usuarios con domicilio legal en otras partes del territorio
nacional.
5. Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley N°27444 del
10ABR2001)

LEGISLACIÓN SUPRANACIONAL
 Comunidad Económica Europea
 Grupo de Acción Química (1990 Houston-USA).
 Convenciones de las Naciones Unidas de 1988 Art. 12
 Convenio sobre sustancias Psicotrópicas de 1971. (combate en forma
frontal y decidida el Trafico Ilícito de Drogas dirigiendo los esfuerzos a la
represión de su comercialización).

-71-
  La Convención de las Naciones Unidas Contra el Trafico de
Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas ó Convención de Viena
de 1988, Art. 12: (medidas a nivel mundial tendientes a evitar el desvió
de sustancias químicas hacia la elaboración ilícita de Drogas).
 Reglamento Modelo para el Control de Sustancias Químicas
Precursoras, suscrita por la Comisión Interamericana de Control de
Abuso de las Drogas de la Organización de Estados Americanos (CICAD)
el 17ABR90, en la Ciudad de IXTAPA – MÉXICO. (Control de los
Precursores Químicos, sustancias químicas, maquinas y materiales
susceptibles de ser utilizados en el TID).
 El Plan de Acción de Químicos Precursores, adoptado por la
Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas
dedicadas a enfrentar juntos el problema Mundial de las Drogas”
(UNGASS) en Junio de 1998 (sirvió para la promoción del control de
Insumos Químicos Precursores - Permanganato de Potasio y Anhídrido
Acético).

D. VARIABLES E INDICADORES
VARIABLES
En el entendido que las Variables son el atributo, la propiedad, la
característica o cualidad de un hecho, de un fenómeno que es susceptible de
medición cualitativa o cuantitativa, a través de un estudio, hemos establecido
como nuestra Variable Independiente el nivel de capacitación y recursos
logísticos con que cuenta el personal de la DICIQ – DIRANDRO PNP para el
cumplimiento de su misión respecto al otorgamiento del CERUS a los
usuarios que lo solicitan.
Asimismo, como Variables Dependientes, hemos determinado de qué
manera influye el conocimiento de la normatividad y el procedimiento
establecido por parte del personal de la DICIQ para su óptimo servicio de
otorgamiento del CERUS.
De qué manera influyen los medios o recursos logísticos con que cuenta el
personal DICIQ-DIRANDRO para efectos del procedimiento administrativo de
otorgamiento del CERUS.

-72-
INDICADORES
Luego de llevarse a cabo las técnicas de instrumentos y recolección de
datos, estamos en condiciones de cuantificar el resultado de la
operativización de las variables, los cuales serán los indicadores en el
presente trabajo.
Con la finalidad de desarrollar el Capítulo IV-Análisis posteriormente, ha sido
necesario que se obtenga información de la realidad existente especificada
como estudio, en la problemática del tema asignado.
De ahí que haciendo uso de la técnica de recolección de información
ENCUESTA, aplicado el cuestionario (ANEXO A) en forma aleatoria a 20
efectivos de la División de Investigación y Control de Insumos Químicos de la
DIRANDRO PNP, se ha obtenido el siguiente resultado:

EL PERSONAL DICIQ-DIRANDRO PNP CONOCE DE LOS

FUNDAMENTOS BASICOS DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO – (PRINCIPIOS)

Si conoce 40 %

No conoce 60 %

EL PERSONAL DICIQ-DIRANDRO PNP EN LA FUNCION DE

CONTROL APLICA LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO

Si aplica 40 %

No aplica 60 %

ES OBSERVADO LOS PLAZOS EN EL TRÁMITE DE LA

EXPEDICION DEL CERUS A CARGO DEL PERSONAL DE
LA DICIQ-DIRANDRO PNP

No es observado 30 %

Si es observado 70 %

EL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO EN LA LEY N° 28305

Y SU REGLAMENTO PERMITE AL PERSONAL DICIQ
DIRANDRO EFECTUAR UNA EFECTIVA LABOR DE
-73-
CONTROL DE IQPF
 No lo permite 60 %
No lo permite 60 %
Sí lo permite 40 %

UD. CONSIDERA NECESARIO UNA MODIFICACIÓN DE LA

LEY N° 28305 Y SU REGLAMENTO A FIN DE INTRODUCIR
MECANISMOS DE CONTROL MÁS EFECTIVOS, PARA
EVITAR EL DESVÍO DE IQPF PARA ELABORACIÓN DE
DROGAS ILÍCITAS?

N Sí es necesario 90 %

No es necesario 10 %

¿QUE PARTE DEL CÓDIGO PENAL, A SU CRITERIO DEBE

MODIFICARSE PARA HACER MÁS EFECTIVA LA LUCHA
CONTRA EL DESVÍO DE IQPF?

Eliminar el verbo rector del Art. 296º

del Código Penal, “el que a sabiendas....” 98 %
N
Mantener el verbo rector y cambiar otro tópico 02%

E. ENCUESTAS Y ENTREVISTAS
Hemos aplicado como técnica e instrumento de recolección de datos la
Encuesta y la Entrevista, tal como se detalla enseguida:

ENCUESTA.-
Se efectuó una encuesta en el personal PNP que presta servicios en la
DICIQ DIRANDRO PNP, para lo cual se utilizó el siguiente Cuestionario:

-74-
 CUESTIONARIO N° 01

Población : Personal de la Dirección Antidrogas de la PNP

Muestra : 20 efectivos de la DICIC-DIRANDRO PNP

01. ¿Desde cuándo labora en la DICIQ-DIRANDRO PNP?

a. Después del 2005 ( )
b. Antes del 2005 ( )

02. ¿Ha sido ud. capacitado en materia de control del desvío de IQPF?
a. Si ( )
b. NO ( )

03. ¿Desarrolla ud. labores de control y fiscalización de IQPF?

a. SI ( )
b. NO ( )

04. ¿Conoce a plenitud las disposiciones contenidas en el Art. 296º del Código
Penal respecto al desvío de Insumos Químicos y Productos Fscalizados?
a. SI CONOCE ( )
b. NO CONOCE ( )

05. ¿A su criterio, el verbo rector “el que a sabiendas...”, contenido en el Art. 296º
del Código Penal permite un eficaz control del desvío de insumo químico?

a. SI PERMITE ( )
b. NO PERMITE ( )

06. ¿Tiene conocimiento de la ley 27444 y sus disposiciones aplicables a la Policía

Nacional?
a. SI CONOCE ( )
b. NO CONOCE ( )

-75-
07. ¿Tiene conocimiento de las disposiciones de la ley 28305 – Ley de Control de
Insumos Químicos y Productos Fiscalizados y su Reglamento, respecto a la
expedición de Certificados de Usuarios?
a. SI CONOCE ( )
b. NO CONOCE ( )

08. ¿Ud. considera necesario una modificación de la ley n° 28305 y su reglamento

a fin de introducir mecanismos de control más efectivos, para evitar el desvío
de IQPF para elaboración de drogas ilícitas?

a. SI considera necesario ( )
b. NO considera necesario ( )

09. ¿Que parte del código penal, a su criterio debe modificarse para hacer más
efectiva la lucha contra el desvío DE IQPF?

a. Debe modificar el Art. 296º ( )

b. No debe modificar el Art. 296º ( )

10. ¿En el proceso de la investigación sumaria se observan los plazos establecidos

en la Ley y Reglamento de IQPF?
a. SI se observan ( )
b. NO se observan ( )

-76-
El resultado obtenido en las Encuestas y su operativización estadística y
porcentual, se detalla en los cuadros precedentes, consignados en el rubro D,
INDICADORES, consignado en el punto D del presente Capítulo.

ENTREVISTAS
El equipo de trabajo, procedió a entrevistar a expertos en materia de Control de
Insumos Químicos Fiscalizados, dentro del ámbito de la Policía Nacional del
Perú, para lo cual elegimos a una persona dedicada a la investigación de esta
manera, como lo es el señor Comandante PNP VÍCTOR HUGO TUESTA
CASTRO, quien presta servicios como Jefe del Departamento A, de la División
de Investigación de Insumos Químicos y Productos Fiscalizados de la
DIRANDRO-PNP; el nombrado experto ha escrito una obra denominada “Los
Insumos Químicos Fiscalizados”, el cual constituye una importante herramienta
de trabajo para el personal PNP inmerso en esta delicada labor de control de
Insumos Químicos, para lo cual, se procedió a plantear las siguientes
interrogantes:

1. ¿Ud. considera que la actual Legislación Antidrogas y específicamente el

Texto del Art. 296º del Código Penal, así como la Ley 28305 y su
Reglamento permiten a la DIRANDRO-PNP una efectiva labor de control
y fiscalización de insumos químicos destinados a la elaboración de
drogas ilícitas?

-77-
El experto nos refirió que la Normatividad antes detallada no permite una
eficaz labor de control y fiscalización, ya que se ha podido observar que
el verbo rector de “el que a sabiendas, comercializa materias primas o
insumos destinados a la elaboración ilegal de drogas” constituye un
mecanismo que impide a la Policía Nacional a través de sus unidades
especializadas efectuar una investigación a cabalidad, por cuanto en
buena cuenta para poder detener a una persona que posee o transporta
insumos químicos fiscalizados, se tiene que cumplir con el presupuesto
subjetivo de que éste evidencie su vocación de desviar insumos
químicos; en ese sentido, prácticamente habría que encontrar en plena
labor de desvío, de repente al pie de la poza de maceración, lo cual
pocas veces se da, el experto nos refirió que se puede incorporar
mecanismos como el presupuesto legal de que el que posee o transporta
insumos químicos y PUDIERA PRESUMIR dicho agente que tales
insumos están destinados a la elaboración de drogas, esta conducta debe
ser penalizada.

En cuanto se refiere a la Ley N° 28305 y su Reglamento, es una norma

eminentemente administrativa y que las conductas allí descritas
mayormente recaen en el campo de la infracción administrativa, lo cual
lógicamente amerita un cambio o enmienda de la normatividad existente.

-78-
 CAPITULO IV

IV. ANÁLISIS
1. En el entendido que el análisis es el resultado de la interpretación del Marco
Teórico Doctrinario, contrastado con el proceso de recolección de datos, el
Grupo de Trabajo, ha procedido a plantear lo siguiente:

Si la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, establece

el Régimen Jurídico aplicable para que la actuación de la administración
pública sirva a la protección del interés general, garantizando los derechos e
intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional
y jurídico en general; esta norma tendría que haber sido aplicada por el
Legislador al momento de elaborar la Ley N° 28305 y su Reglamento;
entonces, la parte referente al otorgamiento del CERUS debería recoger
necesariamente las disposiciones de la Ley N° 27444, ¿pero qué sucede en
la práctica? Que por el ánimo desmedido del legislador de flexibilizar o dar
excesivas facilidades para el otorgamiento del CERUS, las disposiciones
contenidas en el Art. 17º y siguientes del Reglamento de la Ley 28305, ello
ha devenido en un mecanismo permeable a través del cual personas
dedicadas al desvío de IQPF, puedan desarrollar actividades ilícitas
premunidos de una fechada de legalidad, eso se ha podido apreciar en la
labor de recolección de datos e instrumentos aplicados con este fin, como
son la encuesta y la entrevista; en tal sentido, podemos establecer que en
la actualidad la Ley N° 28305, no ha recogido a cabalidad los preceptos de la
Ley N° 27444.

2. La aseveración vertida en los párrafos precedentes tiene el siguiente asidero

legal y fáctico, que conlleva a la siguiente interrogante: ¿El otorgamiento del
CERUS es un acto administrativo?

-79-
 Para responder esta interrogante, debemos saber primero ¿Qué es un acto
administrativo? Y la respuesta la encontramos en el Art. 1º de la Ley N°
27444, que señala, que: “Son actos administrativos las declaraciones de las
entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas
a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de
los administrados dentro de una situación concreta”.

Luego de tener dominio sobre este concepto, estamos en capacidad de

afirmar que la expedición del CERUS, constituye un acto administrativo, que
debe estar revestido de la formalidad que caracteriza al procedimiento
administrativo descrito en el Artículo 29º de la misma Ley.

Sin embargo, en la práctica a la luz del Reglamento sub-análisis, podemos

apreciar que no se cumplen las formalidades establecidas por la Ley
N° 27444, como por ejemplo, no se expide la resolución administrativa como
corresponde al final del procedimiento (Art. 186º de la Ley N° 27444), lo cual
supone que previamente el expediente del peticionario sea materia de
evaluación y pronunciamiento previo por los órganos de asesoramiento legal
y asesoramientos técnicos correspondientes, con lo cual se podría cruzar
información respecto a la persona natural y jurídica que solicita el CERUS y
si ésta cumple con los presupuestos legales establecidos en la Ley N° 27444.

3. Probablemente algún sector interesado en la no aplicación de la Ley N°

27444, del procedimiento de otorgamiento del CERUS pueda cuestionar la
aplicabilidad de esta Ley del Procedimiento Administrativo General. En tal
sentido, nos planteamos la siguiente interrogante ¿La Ley N° 27444, es
aplicable al procedimiento de otorgamiento del CERUS que realiza la
DIRANDRO – PNP? La respuesta la encontramos en el Art. I del Título
Preliminar de la Ley N° 27444, que define el ámbito de la Ley, considerando
en el numeral 1, al Poder Ejecutivo que incluye a los diferentes Ministerios,
entre ellos al del Interior, del cual depende la DIRANDRO PNP; en
consecuencia, estamos en condiciones de afirmar que la Ley N° 27444, es
plenamente aplicable al Procedimiento Administrativo de expedición del
CERUS.

-80-
4. Entonces, si la Ley N° 27444 es aplicable al procedimiento de expedición del
otorgamiento del CERUS y éste constituye un acto administrativo, entonces
contra este procedimiento se pueden interponer los recursos administrativos
que señale el Art. 207º de la Ley N° 27444, siendo éstos los recursos de
Reconsideración, Apelación y Revisión, los cuales han sido desarrollados a lo
largo del presente trabajo, al incorporarse el texto legal correspondiente.

Adicionalmente, existen algunos factores que inciden en el problema, como

son la falta de capacitación del personal de la DICIQ DIRANDRO-PNP,
respecto a la normatividad sobre los procedimientos para la expedición del
CERUS, a lo que se suma, la falta de medios logísticos idóneos y el aparato
informático adecuado para el cumplimiento de la misión, que se agudiza con
la escasez de recursos humanos, frente a la demanda de otorgamiento del
CERUS.

-81-
 CAPÍTULO V

V. CONCLUSIONES

1. Que, de conformidad a lo establecido en el Art. I del Título Preliminar de la

Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, referente al
ámbito de la aplicación de la Ley, ésta resulta aplicable al procedimiento que
lleva a cabo a DICIQ DIRANDRO – PNP, para el otorgamiento del CERUS.

2. Que, las disposiciones de la Ley N° 28305 – Ley de Control de IQPF

publicada el 29 de Julio del 2004, no recoge a plenitud las disposiciones
formales y de rigor de la Ley N° 27444; ya que la Ley N° 28305 considera y
trata al procedimiento de otorgamiento de CERUS como un simple trámite
administrativo (documentario), sin darle la calidad que le corresponde de
“acto administrativo”, que genera un procedimiento administrativo y como tal,
debe guardar las formalidades y seguridades que establece la Ley N° 27444
- Ley del Procedimiento Administrativo General.

3. Lo expresado en la parte precedente se pone en evidencia cuando se otorga

el CERUS sin expedirse la Resolución Directoral correspondiente que
necesariamente debe poner fin al procedimiento administrativo señalado en
el Art. 186º de la Ley N° 27444.

4. Que, siendo un acto administrativo el otorgamiento del CERUS, contra éste

procede la interposición de los recursos administrativos, como son los
recursos de reconsideración, apelación y revisión a que se contrae el Art.
207º de la Ley N° 27444.

5. Que, el Art. 296º del Código Penal que contiene el verbo rector “el que a
sabiendas comercializa materias primas e insumos destinados a la
elaboración de drogas”, así como la Ley N° 28305 y su Reglamento requieren
enmiendas destinadas a optimizar la lucha frontal contra el desvío de IQPF.

-82-
 CAPÍTULO VI

VI. RECOMENDACIONES

1. Que, se efectúe el replanteamiento legal del procedimiento administrativo que

corresponde al otorgamiento del Certificado de Usuario (CERUS) a cargo de la
DICIQ DIRANDRO – PNP, dándole el tratamiento que le corresponde como
acto administrativo; es decir, toda la formalidad y el rigor de la Ley N° 27444,
que debe concluir con la expedición de la Resolución Directoral
correspondiente; ello con la finalidad de optimizar la lucha contra el desvío de
IQPF destinado a la elaboración de drogas ilícitas.

2. Que, resulta conveniente y oportuno efectuar una enmienda o modificaciones

al Art.- 296º del Código Penal, suprimiéndose el verbo rector o término “el que
a sabiendas...” o sustituyéndose por la hipótesis de que el autor del hecho
ilícito podría o debería presumir que el insumo químico y producto fiscalizado
iba a ser destinado a la elaboración de drogas ilícitas.

3. Que estas reformas o enmiendas puedan operativizarse mediante la dación de

una ley, cuyo proyecto tentativo se inserta como Anexo.

-83-
 BIBLIOGRAFÍA

1. CASSAGNE, JUAN CARLOS

“Derecho Administrativo “
7a. Ed. .- Buenos Aires- 2002

2. CERVANTES ANAYA, DANTE A.

“Manual de Derecho Administrativo”
4a. Ed..- Lima-2004

3. CLAVERO ARÉVALO, MANUEL

“Estudios de Derecho Administrativo”
1a. Ed..- Madrid-1992

4. COMADIRA, JULIO R.
“Derecho Administrativo: Acto administrativo, procedimiento administrativo,
procedimiento administrativo, otros estudios”
2ª Ed.- Buenos Aires-2003

5. GARCÍA-TREVIJANO FOS, JOSÉ ANTONIO

“Los actos administrativos”
1a Ed..- Madrid- 1991

6. PARADA, RAMÓN
“Derecho Administrativo - Parte General”
15a. Ed.-Barcelona 2004.

7. GACETA JURIDICA
Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General
Edición Cuzco Lima-2002

8. DIRECCIÓN ANTIDROGAS DE LA PNP

Manual de Investigación y Control de Insumos Químicos de 1998.

9. JUAN CARLOS MORÓN URBINA

Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General
1era. Edición, Octubre del 2001.

-84-
 ANEXO

PROYECTO DE LEY

El Presidente de la República
POR CUANTO:
El Congreso de la República
Ha dado la Ley siguiente:
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA:
Ha dado la Ley siguiente:
Ley de Potenciación de la lucha Contra el Desvío de Insumos Químicos y
Productos Fiscalizados

Art. 1.- Norma modificatoria

Modifíquese el párrafo tercero del Art. 296º del Código Penal, el cual quedará
redactado en el término siguiente: “El que comercializa materias primas o insumos
destinados a la elaboración ilegal de drogas será reprimido con pena privativa de
libertad no menor de 8 ni mayor de 15 y con 120 a 360 días-multa.

Art. 2. Naturaleza del otorgamiento del CERUS

El otorgamiento del CERUS a cargo de la DICIQ DIRANDRO constituye un acto
administrativo al cual le corresponde el procedimiento establecido en el Art. 29º, 186º,
206º y demás pertinentes de la Ley N° 27444.

Art. 3.- Adecuación y Modificación Reglamentaria

Dentro de los 60 días posteriores a la vigencia de la presente se procederá a la
adecuación de la Ley N° 28305, a las disposiciones de la presente Ley y a la
modificación del Reglamento de la Ley N° 28305

Art. 4.- Norma Derogatoria

Deróguese todas las disposiciones que se oponga a la presente Ley. Comunícase al
Presidente de la República para su promulgación
En Lima a los .... días del mes ......... del año ........

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