perspectivas revista trimestral

de educación

Redactor-jefe: Zaghloul Morsy

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 perspectivas
Vol. X V I , n.° 2, 1986

Jalones 159

POSICIONES/CONTROVERSIAS
L a educación latinoamericana en mutación Germán W. Rama 165
La tecnología educativa en las universidades de los países
en desarrollo Raymond Ldllez 181

CUADERNO
La educación en periodo de austeridad (I):
planificación y financiamiento
~_ i

Crisis económica y crisis de la educación: algunas perspectivas

François Orivel ¿03
Reforma y planificación de la educación en u n contexto de crisis ,
económica Martin Carnoy ¿ 213
£1 financiamiento de la educación en periodo de recesión
Keith Lewin 225
£1 financiamiento de la educación con recursos no gubernamentales
Peter Williams 243
¿Puede resultar positiva la limitación de los gastos en educación?
Aldo Visalberghi 255

TENDENCIAS Y CASOS
L a evolución del gasto público en educación: 1975-1983
Ignazio Coceo y Geraldo Nascimento 265
El bilingüismo en China Yon Xuequn 273

Revista de publicaciones

Perfiles de educadores: Boutros El-Boustany 281

Reseñas 286

ISSN 0304-3053
 Se ruega dirigir la correspondencia al redactor-jefe,

perspectivas
Unesco, 7, place de Fontenoy, 75700 París, Francia.

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© Unesco 1986
Se pueden reproducir y traducir los textos publicados (excepto cuando
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que se indique el autor y la fuente.

Publicado por la Organización de las Naciones Unidas

para la Educación, la Ciencia y la Cultura
7, Place de Fontenoy, 75700 París.
Impreso por
Imprimerie des Presses Universitaires de France, V e n d ô m e .
 Jalones
El "cuaderno" de este número prosigue la reflexión iniciada aquí
mismo hace varios años en torno a la planificación, elfinanciamiento y
la gestión de la educación. Sin embargo, si hubiera que diferenciar sus
rasgos de los de la literatura anteriormente publicada, se podría decir
que lo que aquí se examina es la planificación y el financiamiento de
la educación en un contexto de crisis económica. Pero hay una segunda
característica del "cuaderno" que es lo bastante notable como para que
se haga hincapié en ella: los problemas teóricos y prácticos abordados
por nuestros cinco colaboradores son los mismos que deben afrontar los
decisores, planificadores y administradores en todo el mundo, lo que
equivale a decir que conciernen indistintamente —aunque, naturalmente,
en distintos grados— tanto a los países en desarrollo como a los
desarrollados.

Es indudable que desde mediados los años içjo, la crisis económica

es mundial, como lo era (y sigue siéndolo) la de la educación, analizada
por Philip Coombs en una obra de gran resonancia.1 Nuestros cola-
boradores pormenorizan los signos y los efectos cada uno a su manera:
disminución de los intercambios internacionales, desequilibrio de las
balanzas de pago, estancamiento del producto interior bruto, inflación,
incremento de la deuda, alza continua del paro en los principales países
donantes, endurecimiento de las condiciones (bilaterales y multilaterales),
de ayuda al desarrollo, etc. Por todas partes se habla de severas trabas
financieras e institucionales, de prioridades, de austeridad y, en la
mayoría de los países, "la salida de ese largo túnel es apenas previsible"
según la fórmula de F. Orivel; en lo que se refiere al pasado, el periodo
de prosperidad de 1950 a 1975 se ha convertido hoy en una referencia
mítica para los economistas y los planificadores; y en cuanto al futuro,
cosa bastante más grave, todo el mundo coincide en pensar y predecir
que las condiciones excepcionalmente favorables que caracterizaron
a esa época no volverán a producirse antes de mucho tiempo.
Así pues, ahora prevalece lo económico y el financiamiento de cualquier
actividad de desarrollo se vuelve pronto problemático. Los criterios de
rentabilidad rápida, de costo-eficacia, de realismo, ganan terreno sobre
todos los otros: en todas las partes hay que realizar economías, esta-
blecer prioridades, sacrificarse y ahorrar. Por otra parte, se sabe que
los gastos más vulnerables son los sociales (salud, educación) y que
cuando es preciso arbitrar entre múltiples necesidades, es a la educación
a la que se suelen exigir los mayores sacrificios. Así, desde hace más de
un decenio, la educación se ha visto apresada en la crisis económica
mundial, que vino a agravar la suya propia desde mediados los años

Perspectivas, vol. X V I , n.* 2, 1986

 Jalones

sesenta; desde hace más de un decenio, el mundo de la educación se ve

forzado, por así decirlo, a optar entre lo posible de los recursos y lo
deseable de la democratización y de la renovación, a proponer alter-
nativas, y sobre todo, a justificar y a merecer el precio que cuesta a la
comunidad. ¿A qué otros modos de financiamiento de la educación
recurrir en tales condiciones? ¿Cómo renovar, si ello es posible, los
sistemas educativos y mejorar el aprendizaje sin aumentar los costos?

En ese contexto de austeridad y de escasez, parece ante todo claro

que todos los proyectos de expansión de los sistemas educativos han de
ser reconsiderados, si no a la baja, al menos manteniendo el nivel actual
de los recursos financieros. Más aún, la consigna de los decisores es
no sólo que se han de reducir los gastos de educación, sino que se han de
hacer más cosas y mejor con unos recursos reducidos.
Esta situación objetiva, a la que se ha añadido este imperativo de
los decisores, habrá tenido al menos la ventaja de forzar la educación a
una especie de autocrítica: realizar opciones rigurosas, definir prioridades
que satisfagan del mejor modo los objetivos de eficacia y de equidad,
hacer un mejor uso de los fondos públicos, buscar, encontrar y poner en
práctica las soluciones más eficaces y menos costosas son criterios que
ningún educador (planificador, administrador o incluso docente) puede
ignorar hoy día. Estas condiciones ya las exigían las fuentes de finan-
ciamiento bilaterales o multilaterales; con la crisis, y tratándose de
fondos públicos, los responsables nacionales deben observarlas aun más
escrupulosamente.
Otra traba que evocan los colaboradores del cuaderno es la apremiante
invitación a proceder a todo reajuste que permita realizar economías.
Así, en el plano estructural, se estudia una cierta redistribución de los
recursos de un nivel de enseñanza a otro, la reducción de la duración de
tal o cual ciclo de estudios, la limitación de las repeticiones, la creación
de nuevas ramas con objeto de aligerar los ciclos y las clases, la formación
de personal docente polivalente en un periodo más corto. Por otra parte,
en cuanto a los gastos de funcionamiento, revisión de la escala salarial,
identificación y recurso a fuentes de financiamiento no públicas, insti-
tución de las tasas escolares, financiamiento parcial de los estudios
mediante un trabajo escolar socialmente productivo, etc. En lo referente
a los contenidos y los métodos, simplificación de los programas escolares,
recurso a las nuevas tecnologías de transmisión del saber, particularmente
a la informática, en la que varios autores ven una solución de porvenir
eficaz y poco costosa.
Se trata sólo de orientaciones y, más a menudo, de meras ideas que
aún no están organizadas en proyecto de acción operacional. Pero si la
mayoría de los planificadores son propensos a tomar en consideración
algunas de estas opciones y reorientaciones, si están decididos a movilizar
 Jalones I6I

los recursos y las voluntades con vistas a una utilización más eficaz y,
por ende, a una rentabilidad óptima, también están decididos, en cambio,
a no ceder más allá de ciertas exigencias.
Al ser para ellos la educación una de las claves de la aceleración del
crecimiento y de la instauración de un orden social más equitativo,
consideran que los cortes en el presupuesto de la educación son peligrosos,
ya que ello puede llegar a comprometer el crecimiento a largo plazo por
unos resultados inmediatos más bien pobres. Administrar mejor, de
acuerdo, pero ello no debe entrañar en ningún caso reducciones pre-
supuestarias en los gastos de educación. A la consigna de austeridad
de los políticos, los economistas y los planificadores (los colaboradores
del "cuaderno" lo son por oficio) alegan que es preciso ante todo pre-
servar los logros de los que depende tanto el equilibrio del sistema edu-
cativo como la democratización de la enseñanza. Nadie ignora, en
efecto, que toda política de austeridad en materia de educación afectará
en primer lugar a los pobres y a los grupos desfavorecidos. Por último,
contra la consigna de la rentabilidad que esgrimen los partidarios de la
austeridad, los educadores pueden simplemente replicar que las inver-
siones en educación, a diferencia de todas las otras, son necesariamente
a medio y largo plazo.
Y como nos hace observar Carnoy, uno de los autores, "aun cuando
haya que reducir el gasto público como parte del PIB, el gasto militar,
que se lleva un significativo porcentaje del producto y es de muy dudoso
valor como inversión, sería siempre más susceptible de sufrir reducciones,
bajo un régimen de austeridad, que la educación". ¿Quién lo contradiría?*

Z. M .

Notas
i. A La crisis mundial de la educación, aparecido in 1968, sucedió en 1985 otra obra de
igual importancia, titulada The world crisis in education. The view from the eighties, de la
que ofreceremos una reseña en uno de los próximos números.
2. El "cuaderno" del número 59 completará éste con estudios de casos regionales y
nacionales.
 POSICIONES

CONTROVERSIAS
 La educación
latinoamericana
en mutación
Germán W . Rama

E n el período comprendido entre la posguerra y los años ochenta

América Latina registró u n ciclo de crecimiento, y fundamentalmente
experimentó u n profundo proceso de cambio en las dimensiones eco-
nómica social y cultural. E n consecuencia, la crisis de la presente
década afectó a sociedades que, en su mayoría, se encontraban en
plena transformación.
N o es posible considerar aquí la naturaleza de esta transforma-
ción, ha sido analizada en otros trabajos del autor. Basta evocar los
siguientes procesos: la población se multiplicó por 2,2, incremen-
tándose en casi 200 millones de personas; la población urbana registró
u n explosivo crecimiento a tasas de m á s del 4 % anual durante tres
décadas; las ocupaciones, antes sobre todo agrícolas, pasaron a ser
principalmente de servicios modernos y de producción industrial; las
relaciones salariales se generalizaron; el espectro de ocupaciones n o
manuales urbanas, que tienden a identificarse con sectores medios se
amplió y su número se aproximó (y ya en algunos países superó) al
correspondiente a los obreros de la industria, de la construcción y
ocupados en los servicios personales; se redujeron las posiciones de
los independientes —las clases medias residuales. E n lo educativo, se
pasó de u n m u n d o social donde dominaba el analfabetismo a otro en
que el analfabetismo —con excepción de Brasil y América Central—
tiende a ser residual entre los jóvenes, mientras que los niveles edu-
cativos medios y superiores, anteriormente elitarios, pasaron a ser
accesibles para importantes porcentajes de población.
Estas transformaciones explican que la educación haya figurado en

G e r m á n W . R a m a (Uruguay). Director de la División del Desarrollo Social en la

Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe. Ex
director del proyecto "Desarrollo y educación en América Latina". Autor, entre otras
obras, de Educación, participación y estilos de desarrollo en América Latina y U n i -
versidad, transición, transformación.

Perspectivas, vol. X V I , n.° 2, 1986

i66 Germán W. Rama

el primer plano de las demandas y de las políticas sociales, con u n

enorme efecto de cambio cuantitativo que no tuvo su correlato ni en
creación de ciclos básicos y homogéneos de conocimiento para toda la
población, ni en emergencia de nuevas concepciones sobre los sistemas
educativos, capaces de hacer que éstos incidieran en la transforma-
ción de la calidad del conocimiento científico y en la innovación social.
E n las páginas siguientes se analizarán, en primer término, los
efectos de los cambios estructurales en los sistemas educativos, para
considerar luego los problemas con que se enfrentan dichos sistemas
hoy día. Esto se hará en la perspectiva de la necesaria innovación de
conocimientos y de formas sociales que se plantea c o m o desafío ante
el agotamiento del estilo de desarrollo predominante en la región y la
incertidumbre frente a las modificaciones en el sistema de poder
internacional y a las transformaciones de las sociedades desarrolladas
en los ámbitos científico, económico, tecnológico y organizativo.

L a proyección d e la estructura social e n la educación

Los rasgos de la transición de la estructura social ya indicados ejer-

cieron una profunda influencia en la evolución registrada por el
sistema educativo. Entre sus principales manifestaciones pueden seña-
larse las siguientes:
i. L a magnitud de la transformación y su ritmo promovieron una
intensa demanda social de educación. Esta era considerada condición
indispensable para incorporarse al m u n d o moderno, y los nuevos
puestos de trabajo fueron llenados con jóvenes educados y no con los
padres, migrantes rurales o marginales urbanos. Esto explica que en
los países de m á s intenso ritmo de cambio los jóvenes se desempeñen
en actividades distintas de los adultos de las mismas familias, unos en
servicios modernos y otros en la agricultura1 o que tengan m á s faci-
lidad para la incorporación al empleo en polos de desarrollo c o m o
San Pablo. 2 Las demandas de educación estuvieron articuladas con
migración rural, con urbanización y con ritmo de transformación, por
lo que fueron inferiores en los países m á s estabilizados en nivel alto o
bajo de desarrollo.3 U n a presión particularmente intensa fue ejercida
por sectores medios y obreros integrados, que no tenían c o m o barrera
la primaria y su poder relativo les aseguraba que el Estado respon-
diera con oferta de servicios. Por eso las mayores tasas de crecimiento,
m u y altas en la comparación internacional, se registraron en la edu-
cación secundaria y superior, que conducen a las franjas de empleo
en expansión durante la mayor parte del periodo considerado, de
mayor status y con diferencias positivas de ingresos, en relación a las
 L a educación latinoamericana en mutación

ocupaciones manuales. L a población usuaria rechazó en forma siste-

mática los planes educacionales dirigidos a orientar la nueva demanda
hacia formaciones técnico-manuales, si éstas no permitían a la vez la
continuidad de estudios superiores.
2. L a demanda social, m á s que el proyecto de desarrollo o el plan,
es la que determinó la evolución de la educación. Esta demanda tuvo
las características de la estratificación social prevaleciente en cada
país: cuanto m á s integrada e igualitaria fuera ésta, m á s respondieron
las políticas educativas a la satisfacción de las necesidades básicas de
educación; cuando la estratificación era polarizada, o incluso segmen-
taria, las políticas concentraron servicios en los niveles medio y
superior, sin erradicar el analfabetismo y sin asegurar la universalidad
de la escuela. Las formas de articulación entre demanda y oferta
fueron múltiples, pero se caracterizaron porque la demanda fue m á s
satisfecha en capitales y ciudades donde residía el poder, al que tenían
acceso los grupos sociales demandantes, por canales políticos y m á s
frecuentemente administrativos. L a burocracia jugó el papel de arti-
culador y lo cierto es que la velocidad con que se expandieron los
servicios siguiendo los flujos de la población, habla de la efectividad
de u n mecanismo poco conocido.
Cada grupo formuló su demanda de acuerdo al horizonte de sus
conocimientos de la sociedad y de la cultura. Los campesinos, exi-
gidos para responder a formas técnicas de producción, informados
por comunicaciones sociales con las ciudades y afectados por ten-
dencias migratorias, tuvieron c o m o meta el conocimiento de la lengua
oficial, la alfabetización y el manejo de las operaciones matemáticas
básicas, y por tanto su reivindicación fue la escuela. E n el otro extremo,
los grupos m á s cultos o de posición superior reclamaron universidades
de alto nivel académico, cuando no sistemas de becas en el exterior y
m á s frecuentemente circuitos educativos exclusivos.
3. Los sectores medios tuvieron u n papel central en la expansión
educativa. Limitadas las alternativas de ascenso por la lentitud del
proceso de acumulación de capital y la escasa promoción por canales
políticos, la educación resultó el ascensor m á s apto durante la tran-
sición en curso. S u posición entre las cúpulas y los sectores de base,
con una enorme diferenciación interna, en la que pesan logros
educativos, les dio una perspectiva particular sobre la educación. E n
países de alta continuidad social, con sistema educativo académico
exigente surgido de una temprana modernización, la demanda fue por
la selección meritocrática en u n sistema universal y público de edu-
cación, con acceso para los sectores populares en el que tuvieran que
competir los sectores altos. E n países de estratificación social seg-
mentaria o segmentarizada — m á s aún si ésta está reforzada por la
discriminación al indígena— con vigencia histórica de circuitos
 Germán W. Rama

educativos exclusivos para los grupos de cúpula pero ahora sujetos a

una expansión cuantitativa, en la etapa inicial una parte considerable
de los sectores medios apoyó el universalismo, porque les daba
acceso y era democrático; pero al sentir inseguras sus posiciones a
raíz del avance de los sectores populares, los sectores medios se
escinden: una parte apoya una segmentación que les reserva circuitos
de formación propia, cercanos a los de la cúpula y que desvaloriza los
deteriorados circuitos de formación popular (falta de recursos,
descenso de niveles técnicos por traspaso a esfera municipal, etc.), a
los que también se ven obligados a acudir los sectores medios con
bajos ingresos. E n cambio, en países con alta expansión del empleo y
de las oportunidades de movilidad social, las recientes clases medias,
"apadrinadas" desde el Estado, apoyan la universalidad del sistema
educativo, n o reivindican niveles de exigencia académica que las
bloquearían a ellas mismas y que no son indispensables en u n
mercado de empleo que a su vez sólo exige créditos formales;
apoyan entonces la incorporación de sectores populares, aunque
asegurándose que las mejores dotaciones de recursos materiales
sean concentradas en los niveles y establecimientos a los que asisten
sus miembros.
Finalmente, en otros países que registran altas tasas de crecimiento
económico junto con marcada diferenciación social habiendo partido
de sociedades con gran segmentación social y m u y bajos niveles
educativos, se registra una expansión del empleo urbano en los polos
de alto desarrollo. E n ellos domina u n capitalismo dinámico que
establece una alta competencia para logros ocupacionales y también
en cuanto a símbolos de consumo. T o d o ello determina u n enorme
esfuerzo de sectores medios y proletarios integrados en esas regiones
m á s desarrolladas para incorporarse a la educación y avanzar en ella, en
vista de las posibilidades efectivas de que actúe c o m o ascensor para los
grupos que aspiran a incorporarse al sector moderno de producción y
servicios. L a situación es cualitativamente distinta en las otras
regiones de dichos países, en las que los niveles de desarrollo son
inferiores y persisten formas de segmentación social, por lo que
coexisten diversos niveles del sistema educativo para la atención de los
distintos estratos. Incluso en los segmentos o circuitos educativos
superiores no hay una orientación definida hacia la formación instru-
mental para vincularse a los sectores dinámicos de la economía, sino
que siguen actuando percepciones de la educación c o m o u n status.
D e todo lo anterior resultan circuitos educativos m u y heterogéneos,
porque hay una línea de corte de naturaleza social y otra de tipo
regional, lo que lleva a percibir las realidades educativas en las posi-
ciones extremas de las variables modernización y clase social c o m o si
correspondieran a países diferentes.
 L a educación latinoamericana en mutación

4. Las aspiraciones y demandas educativas son inseparables del

proceso de constitución de la nación c o m o comunidad política y
cultural. Desde la etapa fundacional de los países latinoamericanos la
concepción de muchos de sus m á s destacados dirigentes fue la de
sociedades republicanas y democráticas diferentes de las europeas,
por lo que enfatizaron la educación c o m o eje para la formación de la
ciudadanía. Esto se transformó en mensaje oficial y fue internalizado
por las masas; en esa etapa, en que se establecieron comunicaciones
materiales y sociales, las poblaciones adquirieron identidad y aspi-
raron a educarse, tanto para integrarse al proceso político c o m o para
adquirir u n bien que consideraban valioso y que confería a sus ojos
una dignidad de la que habían carecido: la cultura. N o en el sentido
académico o elitista de la m i s m a , sino c o m o instrumento habilitante
para comprender, actuar y no ser objetivamente inferiores. A m b o s
factores explican la incesante demanda de educación que registra
América Latina, y el hecho de que en cada proceso político que se
funda en la creación de identidades colectivas, la población se vuelca
en cruzadas o campañas alfabetizadoras, para aprender algo que saben
no tiene rentabilidad económica inmediata.
5. L a configuración asumida por los sistemas educativos está
siempre vinculada, y a veces en forma m u y estrecha, con las nece-
sidades de los sistemas políticos. E n algunos casos los desafíos de la
constitución de los estados nacionales, especialmente en países
pequeños o de integración incipiente, promovieron políticas de
educación básica con independencia de otras relaciones con la estra-
tificación social. E n otros casos la existencia de sociedades movilizadas,
especialmente en sus sectores popular y medio, en una etapa en que
el modelo económico se caracterizó por la acumulación y la concen-
tración de ingresos y en que el modelo político fue, en muchos países,
restrictivo en cuanto a participación, dio a la educación el papel de
dimensión "blanda" para la gratificación social. F u e m á s factible
brindar educación que generar empleo, distribuir ingresos o admitir
un sistema político plural al que accedieran los distintos estratos
sociales. A d e m á s la educación tiene la característica de diferir la
demanda de empleo y de ingresos, tanto en la generación de los
padres c o m o en la de los hijos que sólo a posteriori podrán saber si
las realidades coinciden con las expectativas. E n u n tercer caso, los
movimientos políticos reformistas y populistas se propusieron romper
barreras culturales que justificaban el poder de los grupos de cúpula,
y fueron m á s efectivos en la ampliación educativa que en el cambio
de las estructuras. Algunos grupos sociales —especialmente entre los
urbanos— tuvieron mayores oportunidades de movilidad ascendente
y para los otros la educación quedó abierta c o m o expectativa. E n u n
cuarto caso, sistemas democráticos mantuvieron políticas de largo
 Germán W. Rama

plazo dirigidas a la cobertura integral de la enseñanza básica para

atender la formación de la ciudadanía y asegurar u n mínimo código
cultural c o m ú n en la sociedad. E n u n quinto caso, sistemas políticos
revolucionarios, aspirando a socializar en nuevos valores y por
imperativos ideológicos, confirieron gran énfasis a la educación de
adultos y de niños y jóvenes en vista a una formación socialmente
compartida.
6. L a articulación entre la política, la estructura social y la edu-
cación se expresa también a través de una malla de movimientos y
cuasi movimientos sociales, cuya actividad explica las respuestas
posteriores del sistema político. Partidos, sindicatos y organizaciones
estudiantiles reclamaron en el pasado educación para toda la sociedad
c o m o forma de liberación de grupos oprimidos y para crear condi-
ciones de transformación social. Posteriormente, durante el ciclo de la
primera integración populista o reformista llevada a cabo en beneficio
de sectores de la población urbana, cuando ésta era, sino minoritaria,
no dominante en la población total, la importancia política de esta
reivindicación, integrada en proyectos de cambio, disminuyó tal vez
en la medida en que los grupos m á s activos, por ser urbanos y
cercanos al núcleo integrado de la sociedad, obtuvieron satisfacción
a sus demandas. Pero los otros grupos subordinados, aunque carentes
de la cobertura política y del apoyo de una teoría que diera sustancia
a sus aspiraciones por vías menos aparentes (más al nivel de los
vecindarios y de las comunidades, relacionándose m á s con la adminis-
tración que con la política) crearon u n proceso continuo de demandas
cuyos efectos se aprecian en la ampliación de la cobertura de educa-
ción primaria —particularmente en los años setenta— no sólo para
estratos urbano populares sino también en zonas rurales anterior-
mente relegadas.
7. L a revisión anterior permite ubicar el proceso y perfil que asu-
mieron los sistemas educativos de la región c o m o una resultante de
las características históricas de la sociedad, de sus transformaciones
recientes, del juego de las distintas fuerzas de los grupos sociales, del
papel cumplido por las movilizaciones sociales y por los sistemas
políticos y de la presencia de proyectos societales que ubiquen a la
educación c o m o u n o de los factores claves de la transformación. E n
ese sentido la educación es uno de los espacios en los que intervienen
los actores sociales y se procesan sus conflictos y proyectos, lo que le
quita el carácter neutro que tanto corrientes pedagógicas c o m o
políticas le han pretendido asignar.
L a educación es siempre reproductora de la sociedad, pero lejos
de ser sólo una variable resultante y dependiente, en cuanto subsis-
tema social es "productora" no sólo en su c a m p o específico, el conoci-
miento, sino también de nuevas condiciones para las relaciones sociales.
 La educación latinoamericana en mutación

Ninguna sociedad, ningún centro de poder son capaces de hacer de

la educación una mera agencia de reproducción social, salvo a
condición de reproducir todas las acciones sociales, es decir suprimir
la historia, lo que, es necesario convenir, es de m u y difícil logro en la
época contemporánea, y en todo caso, con costos ingentes que pueden
llevar no sólo al estancamiento sino al retroceso en el desarrollo.
E n considerable medida las teorías que definen a la educación
c o m o instrumento de la reproducción social —que no es oportuno
analizar aquí— han sido concebidas con relación a sociedades "crista-
lizadas" en u n grado elevado de desarrollo industrial y en las cuales
grupos de cúpula, en algunos casos con tradición aristocrática o
continuadores de una burguesía que revolucionó la sociedad y la
producción y en otros asimilados a sus valores, mantuvieron una
superioridad cultural y "negociaron" el proceso de movilidad social,
utilizando, entre otros elementos la progresividad y selectividad
académica de la expansión educativa.
Corresponde plantearse qué significan "reproducción" y "pro-
ducción" en sociedades sujetas a u n intenso proceso de transfor-
mación, en transición a partir de sociedades embrionarias que
evolucionan hacia u n futuro aun no definido, y en relación al cual
no hay hoy una teoría que lo anticipe (como fueron en su m o m e n t o
y para otras sociedades el liberalismo y el marxismo, por ejemplo)
con la complejidad actual de relaciones internacionales interdepen-
dientes, que provocan bruscos cambios de orientación.
Las sociedades latinoamericanas registran en mayor o menor
medida en el transcurso del último medio siglo, lo que ha sido
definido c o m o la crisis del modelo oligárquico de dominación, crisis
de la que aun no ha emergido u n nuevo modelo cuyos valores logren
internalizarse en la sociedad y promover cierto grado de consenso con
u n estilo de desarrollo. Revoluciones sociales, ciclos reformistas,
populistas y autoritarios manifestados en forma vertiginosa en los
pasados treinta años en la región (en algunos casos varios de esos
modelos se aplicaron sucesivamente en u n m i s m o país) son indica-
tivos de la inestabilidad del poder, de la precariedad de los valores del
sistema dominante y del grado de movilización de las sociedades.
Las antiguas condiciones de encuadramiento de la población rural
en el modelo de la organización de la hacienda periclitaron y ningún
modelo surgió para una población que se urbanizó vertiginosamente
y que no encontró ni formas comunitarias ni organizaciones capaces
de transmitir nuevos valores acordes con los patrones urbanos.
Los grupos de cúpula, lejos de proponer valores propicios para la
transformación estructural y asumir la integridad del proceso de desa-
rrollo, apelaron en algunos casos a ideologías preindustriales y pre-
modernas, intentando controlar las consecuencias sociales de la
 Germán W. Rama

transición estructural y en su mayoría n o lograron constituir u n

modelo de referencia con los indispensables elementos de cultura
general y científica, mientras que en unos pocos casos comenzó a
emerger una sociedad con proyectos fundados en el crecimiento, la
tecnología y la transformación, amparados en la existencia de nuevas
élites sociales.
L a política y la educación fueron tal vez los factores que influyeron
en mayor medida en la innovación. L a primera, sobre la que n o cabe
extenderse en este texto, porque en los ciclos de transición es el
Estado el que tiene u n papel central en la promoción de los cambios.
L a segunda, por todo lo expuesto en las páginas anteriores, de lo que
cabe recordar sólo algunas de las dimensiones m á s significativas:
a) L a transición de u n m u n d o predominantemente analfabeto a uno
de avance educativo constituyó u n viraje en la evolución histórica
de la región, que n o se mide sólo en sus consecuencias sobre la
comunicación social y los recursos h u m a n o s , sino fundamental-
mente sobre la capacidad de analizar mensajes, optar y participar
en forma n o vicaria.
b) L a transición de u n a educación media y universitaria de élites a
una educación que abarca sectores masivos significó n o sólo el
acceso al conocimiento superior, que era una de las formas de poder
de ciertos grupos, sino también u n cambio en las relaciones entre
los grupos sociales q u e se aprecia en las que se establecen entre
las clases medias y los grupos de cúpula, pero también en la emer-
gencia de u n nuevo proletariado industrial cuya educación pro-
medio h a contribuido a modificar sus formas de organización
corporativa y a hacer m á s complejas sus propuestas de reorga-
nización social.
c) L o s sistemas educativos se constituyeron en instrumentos funda-
mentales para el acceso a la cultura. L a relación entre cultura
escolar y capital cultural familiar de los grupos superiores n o tuvo
la m i s m a significación que en las sociedades europeas, dado que
en sociedades en proceso de cambio, a veces tan profundo que
puede calificarse c o m o mutación, el capital cultural se adquiere
fundamentalmente a través de la cultura escolar. Por eso en
América Latina las grandes disputas y opciones sociales tienen
que ver con el control para el acceso y con la calidad de la cultura
escolar.
d) L o s sistemas educativos han demostrado ser m u y endebles c o m o
instrumentos de dominación ideológica, frente a los medios de
comunicación de masas (que sí la ejercen), tanto por la debilidad
ideológica de los grupos de cúpula, la carencia de elencos intelec-
tuales q u e la transformen en imágenes significativas para la
sociedad en su conjunto, c o m o por la inconsistencia existente entre
 L a educación latinoamericana en mutación

esos mensajes y la práctica cotidiana. A u n siendo débil, la capa-

cidad de organización de sistemas de análisis que tienen los sistemas
educativos resulta potencialmente disruptiva, porque permite
comparar valores proclamados y práctica social, racionalidad de
medios yfinesy funcionamiento del sistema social. Pero, además,
la reproducción ideológica es impensable sin la adhesión de los
educadores a esa ideología; en los años recientes estos han mani-
festado en forma m á s frecuente las crisis y opciones de las clases
medias que los valores del establishment.
Es evidente que la educación constituyó la condición necesaria para la
incorporación de los jóvenes a ocupaciones no manuales, pero es m u y
difícil evaluar hasta qué punto los cambios en las estructuras ocupa-
cional y educativa implican modificaciones en las relaciones entre las
clases sociales.

Los problemas del desarrollo educativo

El primer problema consiste en el desarrollo desigual —y socialmente

desequilibrado— del sistema educativo. N o se ha logrado la cobertura
de toda la población en u n ciclo primario o básico de estudios, mien-
tras que los niveles secundario y terciario registraron crecimientos
espectaculares. Este fenómeno es particularmente agudo en los países
de tardía modernización y fuerte polarización sociales.
E n los modelos europeos y anglosajones y también en los países de
América Latina de temprana modernización educativa, cuando se
inició y se consolidó la educación primaria de carácter universal las
sociedades tenían u n grado de diferenciación productivo y social m u y
bajo y las relaciones sociales eran m u y jerarquizadas. E n conse-
cuencia, la meta de una educación de pocos años de duración satisfacía
requerimientos del sistema productivo en cuanto a recursos humanos,
resultaba suficiente para la comprensión de los aspectos del conoci-
miento social, que no eran complejos, y de las formas políticas y
organizativas; u n número limitado de cuadros técnicos y de genera-
listas con formación media y superior alcanzaba para las necesidades
sociales, mientras que los grupos subordinados tenían interiorizado
que no podían aspirar a esas posiciones. L a situación es radicalmente
distinta en América Latina en las recientes décadas dado que:
i. L a heterogeneidad productiva y social es enorme y se mide por
la distancia entre una planta atómica y la elaboración propia de
rústicos instrumentos de producción de un campesino, entre el post-
grado internacional y el analfabetismo, entre sectores urbanos parti-
cipando en organizaciones complejas y con niveles de ingresos simi-
74 Germán W. Rama

lares a los de ciudades de países desarrollados y sectores marginales

con trabajos precarios que consisten en aplicar fuerza física, etc. Ello
implica que las necesidades de educación son objetivamente diferentes
si se las analiza en relación con el medio laboral y social al que se
incorporarán los integrantes de cada grupo, no por aspiración propia
sino por las imposiciones de la estructura de poder prevaleciente.
2. El poder social, que incluye conocimientos de qué educación es
la necesaria para incorporarse al sector moderno, es m u y desigual
entre quienes "tienen voz" y aquellos que no la tienen o no la pueden
expresar. Y c o m o la educación es también u n bien social escaso y
cuya asignación significa beneficios y privilegios, los grupos con
mayores posibilidades de expresarse en forma efectiva sobre el Estado,
consiguieron una atención privilegiada a sus demandas de educación
media y superior, sin que se hubiera logrado la universalización del
egreso de una primaria con un mínimo de calidad y homogeneidad.
Los simultáneos requerimientos de educación básica de u n lado y
media y superior del otro, van a ser resueltos a favor de la última y al
promediar la década de 1980 no sólo la expansión de estos niveles
es m u c h o m á s alta, sino que hacia ellos comienza a canalizarse una
parte creciente de los recursosfinancierosy humanos. E n esta ten-
dencia influyeron sin duda las expectativas que generaban la urbani-
zación y la modernización, el carácter "insular" de los polos de
desarrollo o de los proyectos industriales de avanzada y la notoria
falta de prioridad real de las políticas tendientes a la modificación de
las estructuras rurales y de las condiciones sociales de los campesinos.
El segundo problema es el de la demanda incesante en el sentido de
prolongar los períodos de escolaridad, por parte de los grupos con
mayor integración y poder social relativos. E n la medida en que la
oferta de empleo es insuficiente ante la demanda de una población
urbana con tasas de crecimiento enormes, y en que existe u n mercado
de empleo segmentado, la competencia para acceder a las franjas que
deparan bienestar y status es m u y intensa. Cada grupo intenta
ubicarse en una mejor posición con la titularidad de mayor número
de años de estudio o logrando que la carrera o formación pase de nivel
medio a superior de corta duración, de éste a condición de carrera
larga y de aquí al postgrado. L a reacción de los grupos superiores ante
esa competencia es "tomar la delantera", mientras que los emplea-
dores, ante una oferta formalmente m á s calificada, exigen credenciales
educativas de mayor nivel. Al tiempo que esa competencia alargó la
escolaridad en los niveles superiores, pocas fueron las políticas de
desarrollo de la educación prescolar, cuya significación pedagógica
y en términos de equidad no es necesario reiterar, pero que se trans-
formó en necesidad urgente con la urbanización y la incorporación
masiva de mujeres de estrato popular a las ocupaciones fuera del hogar.
 La educación latinoamericana en mutación

Paralelamente, otro de los efectos de la prolongación de la esco-

laridad de los grupos sociales m á s modernos fue una relativa dismi-
nución de los contenidos y de los aprendizajes en los primeros cursos
o años de la educación primaria, con el supuesto de su recuperación
en etapas superiores a pesar de que para casi la mitad de la población
escolar son los únicos que realiza.
El tercer problema es la creación o mantenimiento de u n nivel
mínimo de homogeneidad en cuanto a calidad del conocimiento en
los cursos o grados similares en el sistema educativo. Lejos de ello,
surgieron en la mayoría de los países circuitos de enseñanza no sólo
estratificados, sino de hecho segmentados. El superior, desde la pres-
colar hasta la universidad, se desarrolló en instituciones —en su
mayoría privadas— con excelente equipamiento, metodologías ade-
cuadas, nivel científico y exigencias elevadas; sus estudiantes pasan
fluidamente de uno a otro nivel; pero cada uno de esos niveles no es
accesible para los que vienen de circuitos inferiores, por las exigencias
académicas y también sociales en muchos casos. M á s abajo, varios
circuitos o corredores se superponen con una graduación de calidad
que permite los pases entre los m á s cercanos. L a infraestructura es
menos adecuada a los fines educativos, pero, fundamentalmente, los
conocimientos científicos no están incorporados o no son actualizados,
las técnicas pedagógicas no son desarrolladas, el cuerpo docente
tiene una formación mediocre y en otros casos es obsoleta, y final-
mente las exigencias de aprendizaje decrecen en la medida en que se
baja de circuito aunque ello implique la aprobación de cursos. Final-
mente, el circuito inferior se integra con escuelas rurales incompletas
o completas de maestro único, n o preparado para esa tarea, precarias
escuelas en poblaciones, favelas, villas miseria, en que el deterioro de
edificios y equipamiento expresa la privación cultural de los edu-
candos y la derrota de los educadores, ya que incluso los m á s moti-
vados carecen de formación y de instrumentos técnicos para encarar
u n tipo de educación que requeriría, entre los apoyos específicos
mínimos, jornadas de tiempo completo, servicios de alimentación y de
salud. C o m o los mejores educadores o los m á s antiguos buscan
medios m á s propicios y se desplazan hacia ellos, son los principiantes
los que tienen que abordar la tarea m á s compleja del sistema.
Lograr la igualdad de conocimientos en la totalidad de las unidades
que componen u n sistema educativo es tarea vana, pero admitir que
algunas efectivamente enseñen mientras otras sólo lo aparentan
(cuando éstas son las que atienden a los recientemente incorporados
sectores populares) constituye la frustración del proceso democra-
tizador, la reproducción de la sociedad polarizada y la pérdida de los
recursos humanos que la región necesita para su transformación.
El cuarto problema es el logro de niveles de conocimiento científico
 Germán W. Rama

acordes con las necesidades del presente y los desafíos del futuro.
T o d o sistema educativo debe responder a la necesidad de integrar la
población, o al menos las nuevas generaciones, en la sociedad en que
viven, tanto nacional c o m o internacional, prepararla para asumir las
transformaciones posibles de las mismas y transmitir el tipo de cono-
cimiento que define el m o d o de producción económico, científico y
social. Para responder a esa doble función, a lo largo de la historia
los sistemas educativos se han ido modificando para establecer los ejes
de conocimiento acordes con el cambio de las sociedades y así sucesi-
vamente la asignatura eje fue pasando desde el latín a las matemáticas
y a la computación con etapas intermedias en la lengua vernácula, la
filosofía, la historia y las ciencias naturales.
E n América Latina la expansión cuantitativa se procesa a partir de
una educación que se encontraba en una etapa de formación h u m a -
nística literaria y junto a la generalización del sistema de educación
tradicional se expande u n modelo abandonado en la preguerra por los
países en los que se había originado, para desarrollar progresivamente
uno fundado en las ciencias experimentales y las matemáticas
modernas, a la vez que exponían el conocimiento de la sociedades
contemporáneas para u n alumnado que pasaba a ser la representación
de la sociedad toda.
Si bien en los sistemas educativos latinoamericanos existe con-
ciencia del progresivo desfasaje entre el conocimiento que se imparte
y el conocimiento contemporáneo, en m u y pocos casos se asumió
c o m o objetivo la transformación del conocimiento escolar para pre-
parar a los países para la sociedad industrial y menos aún para la
revolución cientificotecnológica que se está procesando en el hemis-
ferio norte. Las reformas que se aplicaron consistieron m á s en
agregación de asignaturas que en definición de ejes modernos del
conocimiento y en muchos casos la prioridad fue asignada a la
reorientación de la matrícula hacia las formaciones manuales, técnicas
o comerciales. L o anterior explica la escasa innovación en materia de
educación primaria, la incertidumbre en las orientaciones de la
secundaria, la ausencia de una orientación científica dominante en las
universidades y la omisión del conocimiento de las estructuras sociales
contemporáneas y de sus actores grupales a lo largo de todo el sistema
educativo.
El quinto problema es el de la evaluación de lo que se aprende y
de las vías para asegurar en forma planificada una evolución constante
de los sistemas educativos en relación con el medio sociocultural en
que se desenvuelven. Poco se sabe de la "calidad del producto" que
sale de cada curso, nivel o carrera y resulta sintomática la inexistencia
de pruebas nacionales o sectoriales, no necesariamente para aprobar
cursos o niveles (lo que tal vez sería necesario) sino al menos para que
 L a educación latinoamericana en mutación

la propia organización evalúe la enseñanza que administra. E n los

países en que se aplican pruebas de selección para la admisión a las
universidades ellas no son posteriormente utilizadas para interrogarse
sobre la formación secundaria y se acepta c o m o u n "dato" que los
mejores puntajes invariablemente corresponden a establecimientos
privados. Mientras tanto, el análisis anterior acerca de la escasa
efectividad de los cambios educativos planificados plantea serias dudas
acerca de la pertinencia de algunas metodologías tales c o m o las
reformas integrales, que al desconocer la segmentación social y edu-
cativa propia del sistema, resultan, aún sin quererlo, pensadas para
u n sector en particular y a veces en desmedro de otros. E n ese sentido
no han sido exploradas vías de planificación que se propongan
modificar contenidos y calidad de una asignatura considerada básica
—lenguaje, matemáticas, conocimiento de la sociedad— a lo largo de
la totalidad del sistema educativo, o las relativas a la microplanifi-
cación eligiendo poblaciones meta que tienen características sociales,
culturales y económicas específicas, para modificar la eficiencia y la
calidad de la enseñanza que reciben. Siempre es necesario recordar
que sin evaluación de lo existente no pueden realizarse cambios y que
éstos sólo son significativos si son planificados y progresivos. L a ley y
el decreto de por sí no crean el conocimiento.
U n sexto y último problema significativo a considerar es el de los
educadores. L a expansión en volumen y participación relativa posi-
blemente sea la m á s alta entre todas las ocupaciones y profesiones de
la Población Económicamente Activa de la región. Pocos países tenían,
al iniciarse el proceso, u n sistema sólido de formación normalista,
casi ninguno de formación de profesores de enseñanza media, y
ninguno de formación de profesores e investigadores para las univer-
sidades, de alcance nacional. E n el caso de los maestros se realizó u n
considerable esfuerzo de profesionalización para sustituir a los educa-
dores empíricos. Sin embargo, este positivo proceso se acompañó de
otros que afectaron las expectativas. Entre ellos cabe mencionar:
a) el descenso en las remuneraciones y en la consideración social, que
afectó la selección para el ingreso en esa carrera; b) la creación de
institutos normales o equivalentes en u n n ú m e r o m u y considerable
de instituciones y puntos del territorio, que si bien facilitó el recluta-
miento de maestros en las regiones y en algunos casos permitió el
conocimiento del medio sociocultural, se realizó sin orientaciones
técnicas y controles que aseguraran la calidad; y c) en algunos países
la formación fue elevada a nivel terciario, con rasgos positivos en lo
académico, pero con una simultánea intelectualización de la formación
y desprendimiento de la práctica pedagógica en contextos socio-
culturales reales. E n el caso de los educadores de nivel medio, los
esfuerzos fueron fragmentarios, pocos países tienen u n cuerpo
 Germán W. Rama

docente técnico y la carrera fue separada simultáneamente de la

normalista y de los centros de investigación y ramas de conocimiento
especializados en la universidad, funcionando c o m o educación superior
no universitaria o c o m o universitaria específicamente pedagógica, lo
que debilitó contenidos y prácticas científicas y no permitió canalizar
hacia la docencia recursos humanos de formación universitaria.
Finalmente, así c o m o la mayoría de las universidades no incorporó
la formación en ciencias básicas —manteniendo las orientaciones pro-
fesionalizantes—, no se desarrolló el nivel cuaternario ni los departa-
mentos de investigación, donde se establecerán los mecanismos
regulares de formación docente.
El problema de la formación, capacitación y actualización docente
en su triple vertiente de conocimientos específicos, del medio socio-
cultural y de pedagogía y didáctica, subsiste c o m o impedimento para
la transformación cualitativa de la educación.

América Latina registró en las tres décadas anteriores u n profundo

cambio de sus estructuras socio-ocupacionales paralelo a u n desa-
rrollo de los volúmenes de población incorporados al sistema edu-
cativo, de mayor magnitud en los niveles medio y superior, cuyas
repercusiones se manifiestan en la modificación del universo cultural
urbano.
Este ciclo de modernización fue desigual entre los países y de
naturaleza contradictoria según grupos sociales. A pesar de los
avances registrados no se logró crear una homogeneidad cultural
mínima para el desarrollo de sociedades que aspiren a tener equidad,
organización democrática y capacitación de los recursos humanos
para u n siglo xxi en el que las formas científicas y tecnológicas deter-
minarán producción y organización social. El indicador evidente es
no haber logrado que el egreso escolar sea u n fenómeno universal.
El conjunto de transformaciones finaliza abruptamente en los
años ochenta con la crisis económica de la región derivada del endeu-
damiento internacional y de las condiciones que rigen su pago.
L a crisis tiene repercusiones directas e indirectas sobre la educa-
ción, entre las cuales se pueden citar: a) el desempleo de los jóvenes
—los menores de 25 años aportan la mitad de los desocupados—
durante meses y años y sin atención con programas de formación
y capacitación; b) el desajuste entre una formación de tipo general
dirigida al desempeño de ocupaciones de tipo terciario no calificado
—oficinistas, vendedores, etc.— y la reducción drástica de este
mercado de empleo; y c) la reducción del gasto educativo — c o m o
parte de la compresión del gasto del Estado obligado a transferir al
exterior porcentajes del orden del 5% del producto nacional para el
pago de intereses— con las consiguientes limitaciones en expansión
 L a educación latinoamericana en mutación

del servicio y en el deterioro de la calidad del m i s m o , en una etapa

económica en que una política de enrolamiento masivo de los jóvenes
en la educación reduciría desempleo y permitiría calificar recursos
h u m a n o s para las producciones m á s sofisticadas a abordar por
la región.
A pesar de lo anterior, una perspectiva positiva hacia el futuro
permitiría considerar estrategias innovadoras. H o y el problema n o
es incorporar a la escuela sino asegurar la permanencia y los apren-
dizajes. L a experiencia acumulada en la etapa de la expansión cuanti-
tativa permite identificar los problemas culturales del aprendizaje
y abordarlos con una propuesta de desarrollo de los conocimientos
científicos y de la sociedad contemporánea en que viven los edu-
candos. Las limitaciones para las políticas de consumo y de distri-
bución de ingresos monetarios permite hacer de la educación la
política social por excelencia, orientándola a la atención de los sec-
tores populares que no fueron aún incorporados plenamente a la
formación cultural. El reconocimiento de las ineficiencias de los
aparatos estatales permite encarar formas de delegación —pero n o
transferir los costos— de servicios educativos de base a comunidades
y grupos sociales organizados.
Finalmente, los desafíos de la crisis obligan a plantearse la recon-
versión de los sistemas educativos en eficaces "fábricas de cono-
cimientos".
L o evidente, es que la salida de la crisis no será la reconstrucción
del pasado, sino de una organización económica, social y cultural
distinta en relación a la cual la educación puede jugar u n papel
de anticipación y de preparación. •

Notas
i. J. Durston y G . Rosenbluth, "Panamá: un caso de mutación social", Pensamiento Ibero-
americano, n.° 6, Madrid.
2. F . Madeira, Os j ovens e as mudancas estructuráis no Brasil ao longo da década de JO, San-
tiago, C E P A L , 1985 (LC/R 443).
3. C . Braslavsky, Juventud y sociedad en la Argentina, Santiago, C E P A L , 1985 (LC/R 401).
 L a tecnología educativa
en las universidades
de los países en desarrollo
Raymond Lallez

El presente estudio tiene por objeto investigar las tecnologías educa-

tivas que deberían y podrían introducirse en la enseñanza superior
de los países en desarrollo, principalmente en las universidades.
¿Para alcanzar qué objetivos? ¿ E n qué medida y de qué m o d o
emplearlos? C o m o hasta ahora dichas tecnologías han sido elabo-
radas, experimentadas y utilizadas principalmente en los países
desarrollados, su investigación plantea inevitablemente (como u n o
de sus interrogantes de mayor importancia) los problemas de trans-
ferencia de tecnología, problemas cuya importancia y gravedad en
campos distintos al de la educación son de sobra conocidas.
Para que los problemas planteados puedan determinarse con
claridad precisaremos ante todo lo que designaremos aquí con la
expresión "tecnologías educativas". Los "procedimientos y métodos
empleados en las distintas ramas industriales", procedimientos y
métodos cuyo estudio constituye, según la definición del diccionario,
"la tecnología". N o s interesaremos por aquéllos que la industria
y los actores de la educación han introducido en la enseñanza, los
hayan adaptado o no a ésta, c o m o son los aparatos de reproducción
y difusión del sonido (discos, magnetófonos, radio), los aparatos
que producen y difunden imágenes pero también el sonido (lo audio-
visual en todas sus variedades), las máquinas de enseñar y todo lo que
se refiere a la informática aplicada a la educación (excluyendo la
gestión administrativa de las universidades).

R a y m o n d Lallez (Francia). Profesor de ciencias de la educación en la Universidad de

París XIII. Encargado de conferencias de la Escuela Normal Superior de Saint-Cloud.
Ha sido consultor de la Unesco con ocasión de reuniones y misiones en países en desarrollo.
Autor de numerosos estudios, de los que cabe destacar L e cas T E V E C . U n e expérience
d'éducation des adultes par système multi-media y L a formation des formateurs
d'enseignants.

Perspectivas, vol. X V I , n.° 2, 1986

 Raymond Lallez

R a z o n e s y objetivos

Desde una perspectiva general se considera que la tecnología edu-

cativa puede contribuir útilmente al desarrollo de la educación
—apenas hay desacuerdo al respecto—, entendido tanto en el sentido
de ampliación c o m o en el de perfeccionamiento, contribuciones que
no se excluyen entre sí.
Se puede apelar a la tecnología educativa para paliar la insuficiencia
de los recursos materiales y financieros, así c o m o la de los recursos
humanos (que m u y a m e n u d o están en función de la primera) la
cual sólo puede solventarse al cabo del tiempo relativamente largo
que exige la formación del personal docente y la instauración del
marco pedagógico y administrativo. Así ocurre, en concreto, cuando
en u n país en desarrollo se plantea el objetivo de implantar una
enseñanza que sea al m i s m o tiempo masiva y de calidad. Se calcula
que, a plazo medio, el costo inicial de las inversiones y los gastos
ordinarios de funcionamiento serán significativamente inferiores a los
que habría acarreado la instauración de una enseñanza de tipo tra-
dicional. Y , además, se goza de la doble ventaja de u n gran ahorro
de tiempo, en cuyo transcurso, de haber aguardado, la situación
no habría dejado de empeorar, y de una igualización de posibilidades
mediante la difusión de una enseñanza homogénea de calidad, c o m o
mínimo superior a la de la enseñanza anteriormente existente. El
caso de los países en desarrollo no es único. E n u n contexto diferente,
en sectores o niveles concretos de la enseñanza, y por consiguiente
no a tan gran escala, pueden presentarse situaciones de esta índole en
los países desarrollados.
El verbo "paliar" que hemos utilizado m á s arriba no debe inter-
pretarse con la connotación negativa que habitualmente implica.
Cabe, en efecto, opinar que una investigación de todos los recursos
pedagógicos nuevos que encierra la tecnología educativa puede
contribuir a mejorar la enseñanza, a hacer que progrese en términos
de calidad de forma que ningún otro medio podría reproducir o
igualar. Pensemos, entre otras cosas, en el efecto de motivación, en
los beneficios derivados de la reproducción y la explotación de lo
real, en el facilitamiento de los aprendizajes cognoscitivos. Podría,
pues, m u y bien suceder, aunque aún no sea tal el caso, que una
enseñanza masiva mediante la tecnología educativa no sólo fuese
superior a la ya existente, sino también a la que se podría implantar,
a plazo m u c h o m á s largo, por vías tradicionales. E n otros casos y a
propósito de puntos concretos, este objetivo, que denominaremos de
"plusvalía pedagógica", ya ha sido alcanzado parcialmente. E n
cualquier caso, no deben perderlo de vista quienes ponen sus espe-
 L a tecnología educativa en las universidades de los países en desarrollo

ranzas en el desarrollo de la tecnología educativa y a ello dedican

grandes esfuerzos.
L a conjugación de estas dos contribuciones posibles podría suscitar
una tercera, m á s importante aún sin lugar a dudas. Para muchas
personas, la aparición y el perfeccionamiento de la enseñanza ayudada
por computadora, y especialmente por microcomputadoras convierte
en convicción a esta opinión. C o n respecto a los países desarrollados,
se trataría de u n cambio de ritmo, de una aceleración de la inno-
vación y el avance educativos; para los países en desarrollo, se trataría
asimismo de una aceleración, pero tanto del desarrollo en extensión
c o m o del desarrollo en calidad, dado que resultaría posible saltarse
etapas de dicho desarrollo, que, de otro m o d o , habría sido obligado
a recorrer.
Ahora nos preguntaremos si, y de qué maneras concretas, son
aplicables estos tres puntos a la tecnología educativa en la enseñanza
superior de los países en desarrollo.
Por lo que respecta al primer punto, no cabe afirmar que sea, en
valor absoluto, la masa de los estudiantes lo que esté en tela de juicio.
Ni su número es tan elevado ni son tan numerosos los establecimientos
de enseñanza superior c o m o para que haya que concebir una ense-
ñanza a distancia apoyada y adaptada localmente por distintas formas
de ayuda complementaria. El verdadero problema radica en la rela-
ción entre el número de estudiantes y el personal docente disponible.
A este propósito, es posible formular, sin excesivo peligro de equi-
vocarse, tres hipótesis de situación pedagógica. Conforme a la pri-
mera, que es sin duda la m á s general, la escuela superior o la univer-
sidad no dispone de u n número suficiente de profesores del nivel
necesario. Conforme a la segunda (simétrica, pero opuesta a la
primera) u n profesor titular, y por lo tanto de alto nivel, sólo enseña
a u n reducido número de estudiantes, situación paradójica de una
enseñanza relativamente costosa (algunas personas dirían incluso
que lujosa) en u n país de escasos recursos y solicitado por fuertes
demandas de otros sectores educativos distintos de la enseñanza
superior. Tercera hipótesis: en u n sector o en una disciplina consi-
derados prioritarios, en función de las necesidades, se da la imposi-
bilidad de contar al menos con u n profesor de nivel elevado, profesor
titular o equivalente. E n los tres casos, sin excluir otras soluciones o
soluciones complementarias, la tecnología educativa puede constituir
un recurso precioso. Si son excesivamente poco numerosos los pro-
fesores de una universidad, o no hay en otras, la tecnología educativa
permite difundir la enseñanza del o de los disponibles, ya sea en
distintas aulas de u n m i s m o establecimiento, ya en otros estableci-
mientos, ya al m i s m o tiempo dentro y fuera del establecimiento.
E n el caso límite de una ausencia total, u n satélite de telecomuni-
 Raymond Lallez

caciones puede aportar, n o sólo la voz, sino también la imagen y

con ésta los gestos de u n profesor m u y alejado; imagen y gestos que
tienen gran importancia cuando la enseñanza no puede prescindir
del grafismo, en distintas formas, o precisa de manipulaciones, c o m o
sucede con las ciencias experimentales. Ahora bien, habida cuenta
de la situación actual de los costos y técnicas, no puede recurrirse
a ello sino excepcionalmente, quedando m á s bien reservado a diálogos
interuniversitarios, en los que unos profesores universitarios pueden
sostener, en beneficio propio y de los alumnos, una mesa redonda sin
verse obligados a largos desplazamientos. Las videocintas, los
soportes lógicos didácticos de las microcomputadoras y demás
máquinas de enseñar son m u c h o m á s útiles. Pero hoy en día ya
resulta posible facilitar el acceso de la enseñanza superior de dichos
países a bancos de datos, todos los cuales, o casi todos, están situados
en los países desarrollados.
Por lo que se refiere a lo que hemos denominado "la plusvalía"
pedagógica, ni que decir tiene que tanto en los países en desarrollo
c o m o en los desarrollados habrá que tratar de emplear en la enseñanza
los productos elaborados y los mensajes comunicados por la tecno-
logía educativa que la comporten. E n condiciones normales, dicha
"plusvalía" puede apreciarse ya sea con relación a la enseñanza
mediante técnicas tradicionales, ya sea con relación a lo que dicha
enseñanza sería, sin la tecnología educativa. E n los países en desa-
rrollo sucede que, para determinados sectores, para determinadas
disciplinas o con respecto a determinadas partes de una disciplina,
existen esas condiciones satisfactorias. Pero estamos m u y lejos de
que así sea en todas partes. Sea c o m o fuere, en la actualidad no cabe
esperar que los países en desarrollo produzcan por sí mismos, salvo
raras excepciones, la totalidad (ni siquiera la mayor parte) del
material didáctico de esa índole y calidad. Pero tienen la ventaja de
poder beneficiarse de los materiales y la experiencia de los países
desarrollados. Experiencia que les es útil, especialmente en el primer
caso, en la medida en que podrán seleccionar de entre los numerosos
productos disponibles (cintas sonoras, videocintas, soportes lógicos,
didácticos, etc.) aquellos que se sabe con certeza que aportan esa
"plusvalía". E n el segundo caso, a m e n u d o reaparecerá la noción
de "paliativo". Así, por ejemplo, si se carece de los laboratorios
precisos, podrá proyectarse la película de los experimentos y los
alumnos podrán observar y seguir su desenvolvimiento. Claro está
que esta observación del experimento n o equivale ni puede sustituir
a la práctica experimental. Pero dicho sustituto n o carece de valor,
pues va m u c h o m á s allá que las descripciones puramente verbales y
las imágenes estáticas. Estas transferencias no carecen de otros
inconvenientes, pero ya nos ocuparemos de ellos m á s adelante, a su
 L a tecnología educativa en las universidades de los países en desarrollo

debido tiempo. N o olvidemos, por último, que la investigación es

una de las misiones de la enseñanza superior; que la formación para
investigar forma parte de la formación universitaria y que se adquiere
fundamentalmente mediante la participación de los estudiantes en
la investigación de laboratorio. Ahora bien, la tecnología educativa
forma parte hoy en día del arsenal de instrumentos de determinados
tipos de investigaciones. O , al menos, la rapidez y calidad de éstas
pueden acrecentarse con ello. A u n q u e no deja de presentar inconve-
nientes, c o m o también veremos m á s adelante, dichas transferencias
pueden resultar igualmente útiles a la enseñanza superior de los
países en desarrollo. Pero es evidente que todos esos préstamos nos
muestran ya c ó m o puede ayudar la tecnología educativa a las univer-
sidades del tercer m u n d o a prescindir de las etapas del desarrollo
seguido por las universidades instauradas hace m u c h o tiempo en
los países desarrollados.
A nuestro entender, en estos países, y m á s concretamente en las
universidades de Europa, la implantación y desenvolvimiento de
la tecnología educativa tropiezan (aunque de maneras menos espe-
cíficas) con los tres obstáculos principales con que topa por lo general
cualquier innovación educativa de alguna importancia. A la tecno-
logía educativa, la estructura universitaria, bastante rígidamente
definida y establecida desde hace largo tiempo, opone la fuerza de
inercia de la institución y la resistencia de la tradición. C o m o se sabe
toda innovación educativa de alguna importancia va acompañada
necesariamente, so pena de resultar ineficaz o de que la "recupere"
el tipo de enseñanza y de pedagogía instituido, de lo que a veces se
denomina "el efecto sistema", es decir, los cambios en cadena que
implica, en muchos elementos del sistema y por último en el propio
sistema, la innovación aparentemente limitada. Es bien sabido, por
otra parte, que los agentes del sistema, moldeados por éste, tienden
espontáneamente, pese a que en ocasiones tengan ideas "avanzadas"
y buena disposición de ánimo, a participar en ese conservadurismo
y ese inmovilismo. Por último, no sólo los moldea el sistema, sino que
además están preparados para él y por él. Se ven, pues, llevados a
reproducirlo. Para convertirse en agentes activos de la tecnología
educativa, no sólo les haría falta dotarse de una formación comple-
mentaria (cosa que se opone a la convicción, aún m u y extendida, de
que en lo esencial basta la formación inicial) sino, además, aprender
nuevas prácticas y comportamientos nuevos, algunos de los cuales
no pueden por menos que oponerse a prácticas y comportamientos
antiguos. Sin duda que la enseñanza superior de los países en
desarrollo no puede hurtarse totalmente a estas dificultades. Sus
escuelas superiores y universidades toman a m e n u d o por modelo
a las de los países desarrollados, especialmente las del país colonizador.
 Raymond Lallez

Otro tanto sucede con el personal docente, que casi siempre ha

recibido lo esencial de su formación en los países desarrollados, y
m u y a m e n u d o en las universidades tradicionales de esos mismos
países. Así pues, las fuerzas de resistencia han sido parcialmente
importadas, de tal m o d o que la introducción y aplicación de las
innovaciones pueden exigir, también en estos casos, una estrategia
de conquista paulatina que precisa tiempo y u n proceso por etapas.
Pero ello no obsta para que la situación varíe radicalmente, y por
ello las etapas pueden ser menos numerosas y menos difícilmente
franqueables. Pues, en efecto, si bien el modelo es antiguo, la insti-
tución es reciente, y por lo tanto m á s dispuesta al cambio. A d e m á s ,
muchas universidades están aún en embrión cuando no están aún
por crear. Por su parte, el personal docente no ha tenido tiempo de
dedicarse largamente a la reproducción de su propia formación, y
c o m o ésta a m e n u d o no ha sido completada, la formación permanente
se ve menos constreñida por la formación inicial y puede adoptar
con m á s facilidad direcciones nuevas. Asimismo, cabe contar con la
juventud y el aprecio por la modernidad entre las bazas en favor de
la tecnología educativa.
Ahora bien, todo ello n o debe cegarnos y hacernos creer que
bastan las mencionadas condiciones favorables ni, sobre todo, que
dichas transferencias pueden realizarse sin peligros ni problemas.

Peligros e inconvenientes

A ú n sin adoptar el papel defiscalesen el proceso actualmente incoado

a la transferencia de las tecnologías tendentes al desarrollo econó-
mico, no por ello debe dejar de reconocerse que dicha transferencia
plantea, y con agudeza, problemas de importancia.

PROCESO A LA TRANSFERENCIA DE LAS TECNOLOGÍAS

El acta del proceso recoge dos clases principales de acusaciones.

Por una parte se achaca a las tecnologías transferidas que, en lugar
de eliminarlas, fomentan e incluso engendran distintas especies de
dependencia; por otra parte se ve en dichas tecnologías la causa
próxima o lejana (y siempre fundamental) de distintos desequilibrios,
desestabilizaciones y desórdenes, cuyo encadenamiento no resultaría
difícil de ver.
 L a tecnología educativa en las universidades de los países en desarrollo

Dependencia y desequilibrios económicos

Las tecnologías importadas son intensivas por lo que al capital se

refiere y c o m o los países en desarrollo no disponen de éste, o bien lo
toman prestado en los países desarrollados a unos tipos de intereses
tales que, habida cuenta del subdesarrollo, la deuda externa se
agravará rápidamente; o bien lo invierten compañías extranjeras
cuya influencia resultará determinante sobre la orientación de la
producción y sus m o d o s , sobre las inversiones nuevas y, especial-
mente sobre las desinversiones. E n cuanto a la explotación de las
materias primas, generalmente acudirán a lo mayor y m á s fácil, y a
m e n u d o actuarán sin excesivas precauciones, hipotecando los recursos
futuros (por ejemplo, la despoblación forestal) y preparando mañanas
difíciles a la producción. Son grandes consumidoras de energía no
renovable, costosa, en países cuya dependencia energética es general-
mente m u y elevada. Se apresurarán en m u c h a menor medida a
ayudar al desarrollo de las industrias de transformación, cuyos pro-
ductos podrán competir algún día con los suyos propios en el mercado
mundial. E n los lugares en que, c o m o ocurre con frecuencia, hay que
apostar principalmente por los recursos agrícolas, introducirán una
tecnología que exija o favorezca la creación y desarrollo de un sector
moderno dedicado a los cultivos de renta, es decir, de exportación,
que respondan a las necesidades de los países desarrollados en u n
mercado cuyasfluctuacionesde u n año para otro son frecuentemente
considerables, sin que tengan sobre ellas el m á s mínimo control los
países en desarrollo exportadores. Este desarrollo exógeno acarrea
una fuerte urbanización, que n o sólo resulta costosa debido a la
infraestructura y los servicios públicos que exige, sino también por
los m o d o s de consumo y los m o d o s de vida que engendra y propaga.

Dependencia tecnológica

Es en gran medida el corolario de la anterior, a la cual a su vez

refuerza. Por ser m u y evolucionadas, las tecnologías transferidas rara
vez son real o plenamente poseídas por los países en desarrollo que
las reciben, acogen o compran. Dependencia por la necesidad de
piezas de recambio, cuya exclusividad de mercado se reservan fácil-
mente los países suministradores; dependencia debido a la necesidad
de peritos extranjeros para el montaje y la puesta en funcionamiento,
las reparaciones e incluso para el funcionamiento y el mantenimiento.
L a transferencia de tecnología puede constituir también, para los
países desarrollados, una forma de sacar el mejor partido posible de
técnicas superadas. A una dependencia tecnológica menor de los
países en desarrollo corresponde, para los países desarrollados, una
88 Raymond Lailez

garantía de menor competitividad en el mercado mundial y, por consi-

guiente, de superioridad económica.

Desestabilización y desequilibrios sociales

Se deducen igualmente de las dependencias anteriores, en especial

de la mencionada en primer lugar. El desarrollo del sector moderno,
en detrimento del sector tradicional, en el caso de que no prive a
los campesinos de sus tierras, no sólo apenas contribuye a mejorar su
situación, sino que además rebaja la calidad de su vida. C o n ello se
crea una diferenciación social, que puede ir aumentando, entre los
habitantes de las ciudades y los de las zonas rurales. Pero también
se crean otras diferenciaciones y otros desequilibrios, que pueden
aparecer también en las zonas urbanas. El éxodo rural acarrea una
urbanización rápida y grande de nefastas consecuencias sociales.
Tres fenómenos principales agravarán la situación al reforzarse
mutuamente. Y a hemos evocado anteriormente el primero de ellos:
en esos países actualmente pobres, la urbanización es demasiado
grande y demasiado rápida para que, en lo que respecta a la calidad
de la vida, puedan garantizarse las ventajas de la ciudad, es decir,
la construcción de viviendas y los distintos servicios públicos de
asfaltado, agua potable y alcantarillado, de higiene y salud, de
comunicaciones y educación. Se comprende que ese "malvivir" pueda
llevar a u n "malestar", difícilmente propicio a la armonía social.
L a urbanización sin control, y especialmente el laxismo en lo que se
refiere a la instauración, funcionamiento y desarrollo de las fuerzas
de produción, implican la destrucción o el deterioro de los lugares,
perturbaciones de todo tipo que agravan ese malvivir y ese malestar.
Por otra parte, si bien las tecnologías transferidas son intensivas en lo
que se refiere al capital, en contrapartida apenas lo son en cuanto al
empleo. D e ello resulta que la ciudad no puede ofrecer trabajo a
todas las personas que afluyen a ella, y ni siquiera a muchos de los
que encuentran alguno, empleos permanentes e ingresos regulares.
Es sabido hasta qué punto, a partir de determinado umbral y de
determinada tasa de concentración, pueden resultar socialmente
inquietantes la falta de trabajo y el desempleo. D e ello se deduce
inevitablemente un tercer fenómeno: nuevos m o d o s de vida, novedad,
situaciones, organización, distribución nueva del trabajo, nuevas
normas y nuevos valores derivados de todo ello se conjugan para
plantar en la familia tradicional fermentos de ruptura, razones de
disgregación. E n unas sociedades en las que la comunidad familiar
(más amplia que la familia nuclear) ha desempeñado siempre una
gran función, el daño causado es tanto m á s grave cuanto que afecta
con m á s fuerza a los jóvenes, que son numerosos y de los que depende
 L a tecnología educativa en las universidades de los países en desarrollo

en gran medida el futuro de dichos países. N o resulta difícil ver que

todo lo que acabamos de decir no es ajeno a u n último peligro, al
que prestaremos mayor atención al examinar las transferencias de
tecnologías educativas, y que aún nos queda por examinar.

Desestabilización y dependencia cultural

Al transferir tecnologías, no se transfieren únicamente máquinas y

gestos de trabajo. Se induce asimismo todo u n conjunto organizado
de m o d o s de vida, de normas de conducta, de m o d o s de relaciones
entre las personas, de representaciones sociales, de imágenes del
m u n d o , de concepciones de la vida; todo u n conjunto, asimismo, de
aspiraciones y de deseos; en resumen, todo lo que la antropología
designa con el término "cultura". Por m u y subrepticia que sea esa
transferencia de acompañamiento, no por ello deja de ser brutal,
y si bien las reacciones son de m u y diversos tipos, no por ello dejan
de compartir el ser manifestación de graves perturbaciones culturales.
El poder y la eficacia de las técnicas, su gran dominio sobre el terreno
y sobre las personas las constituyen en apoyo sólido y vehículo, al
que resulta difícil resistirse, de una cultura notablemente distinta.
C o m o mínimo, la transferencia de tecnologías contribuye a que se
reproduzca en el plano cultural el intercambio desigual habitual en el
plano económico. Contribución, por consiguiente, a u n aniquila-
miento cultural corolario de una asimilación cultural, de una "acultu-
ración" que ocupa el lugar del diálogo mutuamente enriquecedor
entre las culturas. N u n c a total, la aculturación puede no ser lo
bastante grande c o m o para impedir no sólo toda supervivencia, sino
incluso cualquier coexistencia. Pero no puede por menos que ser
malvivida, pues en ella se expresan contradicciones culturales que
dan lugar a situaciones que llevan a u n enorme desamparo. E n
oposición a la asimilación, se puede reaccionar a ella mediante u n
rechazo total que significa repliegue en uno m i s m o en un integrismo
esterilizador, a no ser que se caiga en una liquidación cultural
general, igualmente difícil de vivir.
L a conciencia de estos peligros, la convergencia de las dudas y de
las inquietudes han hecho surgir y desarrollarse la idea de técnicas
"apropiadas" a los países en desarrollo, distintas a la vez de las
técnicas tradicionales (aunque tratando en todo m o m e n t o de no
romper totalmente con ellas) y de las técnicas m á s evolucionadas,
aunque intentan adoptar toda la modernidad compatible con el
renacimiento de una cultura nacional. D e ahí los distintos términos,
de cercanísimas significaciones, con que se las califica asimismo:
tecnologías "suaves", tecnologías "intermedias", tecnologías "alter-
nativas", y otros más. El término "apropiadas" nos parece m á s
 Raymond Lallez

acertado debido al doble sentido que cabe darle: apropiado en el

sentido de "propio para", de bien adaptado; apropiado igualmente en
el sentido de "que alguien se lo ha apropiado", que lo ha hecho
"suyo", soberanamente.
H a llegado el m o m e n t o , una vez planteado el problema en todas
estas facetas suyas, de preguntarnos, por comparación, qué ocurre
con la transferencia de las tecnologías educativas que tiene lugar en
la enseñanza superior y si debe defenderse también con respecto a
éstas la idea de su necesaria "apropiación" e incitar a la investigación
inventiva de los medios para concretrarla.

CRÍTICA DE LA TRANSFERENCIA
DE LAS TECNOLOGÍAS EDUCATIVAS

Desde el punto de vista económico y social, cabe decir, considerando,

por una parte, la escasa dimensión del campo de implantación que
constituyen las universidades y establecimientos escolares superiores,
y por otra parte el costo relativamente pequeño (por lo demás
rápidamente decreciente) de la tecnología educativa, que apenas
existen las limitaciones, inconvenientes y peligros a que nos hemos
referido anteriormente. Es evidente que el equipamiento de unas
pocas universidades de dimensión media y a m e n u d o pequeña, o
incluso de la única universidad actualmente existente en el país,
apenas repercute en el presupuesto de la nación. N o interviene c o m o
factor determinante, ni incluso importante de la política económica
del país. Por otro lado, si c o m o ha mostrado la primera parte de este
estudio, sucede que la tecnología educativa, que las máquinas de
enseñar sustituyen a las personas (la tecnología educativa c o m o
"paliativo"), ello se debe a que se carece de las personas necesarias
y, en cualquier caso, su cantidad nunca sería tan grande c o m o para
figurar entre los datos del problema del empleo. L o cual resulta tan
evidente que sin duda se encontrará superflua hasta la simple mención
de lo que no constituye realmente u n problema.
Ahora bien¡, debemos prestar atención a dos cuestiones: Primero,
que lo que resulta cierto a escala del país, ya no lo es a la de la univer-
sidad. Pues, en efecto, al gasto excepcional, no repetido, de la inver-
sión inicial, hay que añadir los gastos ordinarios, unos permanentes
y otros repetidos, que implican por u n lado el funcionamiento, el
mantenimiento, las reparaciones, el desgaste y la renovación parcial
o total de los materiales y, por otro lado los costos recurrentes, que
a m e n u d o se olvidan por no ser siempre inmediata y claramente
perceptibles. D e b e revisarse, al alza, pues, el presupuesto de la
universidad, basándose en u n cálculo todo lo preciso que sea posible
 L a tecnología educativa en las universidades de los países en desarrollo

de los distintos costos inventariados cuidadosamente. Dicho cálculo

puede determinar qué material adquirir. El deseo, perfectamente
natural, de no rechazar una ayuda extranjera internacional o bilateral
no debe desviar de este aspecto del problema. Pues si bien debe
realizarse paulatinamente el equipamiento, no habrá que olvidar que
muchos de esos materiales son complementarios y habrá que atender,
pues, cuidadosamente a su compatibilidad. E n segundo lugar hay
que preguntarse, c o m o contrapartida de la "plusvalía pedagógica"
que se espera, si no se correrá algún riesgo o no se topará al menos
con u n problema nuevo, al proponer a los estudiantes, a causa de la
tecnología educativa, una pedagogía bastante distinta de la que han
conocido en la enseñanza secundaria. Si lo que hemos denominado
"el efecto sistema", inherente a toda innovación verdadera, debiese
actuar de este m o d o , el problema económico adquiriría una impor-
tancia m u y diferente.
V e a m o s ahora qué ocurre con el peligro de dependencia tecno-
lógica. N o es inexistente, pero no parece que, mediante determinadas
precauciones y opciones estudiadas, tenga la dimensión del que
hemos visto o temido en los demás campos de la tecnología. Habida
cuenta del costo de las piezas de recambio y especialmente de la
lentitud de los envíos, hay que estudiar la opción entre adquirir u n
material sin duda de mejores resultados pero también m á s complejo,
y por consiguiente de ordinario m á s frágil, o u n material menos
prestigioso, pero m á s robusto, menos sensible, por ejemplo, a los
rigores de u n clima tropical. Planteando a continuación la cuestión
de los técnicos precisos para el funcionamiento, el mantenimiento
y las reparaciones de los aparatos, nos hallamos ante u n dilema
similar. A falta de competencias iniciales suficientes puede resultar
útil o incluso necesario, entre otras cosas para evitar errores costosos,
que para la instalación de los materiales y su m o m e n t o inicial de
funcionamiento se apele a peritos extranjeros. Si no va m á s allá, esta
construcción no resulta grave. Prolongada, es decir, para el fun-
cionamiento ordinario, el mantenimiento permanente y las repa-
raciones periódicas ya no es lo m i s m o . Es importante que haya
técnicos nacionales que puedan encargarse de la continuidad de
dichos servicios y para ello cabe contemplar varias soluciones. L a
primera precaución que en nuestra opinión debe adoptarse es vincular
en todo proyecto de puesta en práctica de tecnologías educativas la
cuestión del equipamiento a la del personal especializado eventual-
mente necesario para su empleo (¡cuántos materiales duermen en
oscuros almacenes!) y para su mejor empleo posible. L a formación
puede recibirse, ya sea en el extranjero (en determinados casos, el
contrato de compra puede incluir unas cláusulas de formación),
ya sea a través de u n perito extranjero, el cual prepara así su relevo.
 Raymond Lallez

A m b a s soluciones no se excluyen entre sí. Y no son las únicas, y

hasta puede que tampoco las mejores. Cabe preguntarse ante todo
si no sería preferible hacer lo menos necesaria posible la presencia
(al menos la presencia a tiempo pleno) de técnicos especialistas.
L o cual equivale a pedir al personal docente y no docente de la uni-
versidad que se ocupe, mediante una formación inicial mínima
completada con una formación permanente "sobre el terreno", de
dicho funcionamiento y mantenimiento. Naturalmente, esta solución
puede ser u n elemento importante de la toma de decisiones en lo
que se refiere a la elección de los materiales. N o s hallamos cada vez
m á s en este caso con u n dilema análogo al que ya vimos anterior-
mente: resultados menores o mayor sencillez de manipulación. Es
sabido por otra parte que la formación relativa al empleo de una
tecnología, sobre todo cuando se recibe en el extranjero y especial-
mente en el ámbito de los medios de comunicación, no consiste nunca
en u n simple aprendizaje técnico, sino que incluye modelos de
empleo que no dejan de guardar relación con el ambiente socio-
cultural a partir del cual se transferirá dicha tecnología. D e ahí que
quizás conviniese crear lo más rápidamente posible unos centros
nacionales de formación en tecnología educativa con formadores
nacionales. Idéntica razón, añadida a las anteriores, puede llevar,
lo m i s m o aquí que en los restantes campos tecnológicos, a la idea de
tecnologías "apropiadas" y a la búsqueda de los medios más ade-
cuados para favorecer su invención y aplicación. C o n estas últimas
consideraciones, abordamos ya el problema de las relaciones entre
este tipo de tecnología y la identidad cultural.
Pese a la advertencia anterior, no resultará difícil convenir en que
las características puramente técnicas de esos aparatos unidas a su
implantación únicamente en el ámbito limitado de las universidades,
no tienen por qué repercutir negativamente en la identidad cultural
del país de m o d o grave. A diferencia de las tecnologías transferidas
en el ámbito de la producción, las que lo son en el de la enseñanza
superior no transforman los paisajes, no destruyen los lugares, no
crean numerosas y graves perturbaciones, no trastornan el conjunto
de las relaciones humanas de toda la comunidad nacional. Si sólo
hubiese que considerar a la tecnología educativa bajo este aspecto,
sus repercusiones culturales, en el sentido antropológico del término,
serían a la vez m u c h o menos fuertes y m u c h o menos peligrosas que
las de las restantes tecnologías. Pero su esencia no radica en sus
características técnicas y no es, pues, así c o m o se pueden apreciar y
juzgar sus efectos culturales.
N o s lo muestra enseguida una breve comparación con las tecno-
logías de la producción industrial. Intensivas en lo que respecta al
capital, éstas lo son en especial por sus necesidades de energía mate-
 L a tecnología educativa en las universidades de los países en desarrollo

rial. Relativamente poco intensivas en capital y energía material, las

tecnologías educativas lo son m u c h o en lo que se refiere a la energía
intelectual. Para hacerlas funcionar, hay que alimentarlas, desde
luego, con electricidad, pero asimismo, y sobre todo, con productos
de la mente h u m a n a . Empleando términos que actualmente son de
uso corriente, en ellas se distingue perfectamente, pese a determi-
nadas relaciones que los unen, lo que pertenece al ámbito del hard-
ware y lo que atañe al del software. Pues bien, es evidente que este
último es gran portador de cultura y que su transferencia va, pues,
acompañada de una fuerte importación cultural para el país que lo
recibe. E n ello radica el peligro de aculturación, de dependencia;
en ello igualmente el peligro de provocar en la universidad el
encuentro conflictivo de dos culturas. Peligro evidente para las
disciplinas de índole literaria, artística yfilosófica.Peligro no inexis-
tente, aunque no lo parezca a primera vista, en lo que se refiere a
las transferencias de conocimientos considerados —y que en parte
lo son realmente— universales: conocimientos técnicos y conoci-
mientos científicos. Y ello por dos razones principales.
E n primer lugar, las investigaciones actuales permiten plantear
con respecto a los pueblos la hipótesis, ya verificada por la psicología
diferencial en cuanto a los individuos, de su mayor o menor predi-
lección por tal o cual tipo cognoscitivo. Al menos cabe preguntarse
legítimamente si la manera c o m o es compuesta, presentada y perci-
bida mediante una imagen o una serie de imágenes una información,
si el orden de los elementos adoptados en u n soporte lógico didáctico
para comunicar conocimientos, n o están en parte predeterminados
por la pertenencia de quienes lo conciben y realizan a una cultura
dada.
Observemos, en segundo lugar, que si bien la ciencia c o m o tal es
sin duda política e ideológicamente neutral, ello no obsta para que
suponga una concepción y una representación del m u n d o , y que
las distintas ciencias no pueden elaborarse por sí solas una teoría
de su objeto. El aprendizaje científico resultará tanto m á s fácil en
la medida en que no se opongan epistemológicamente a él unas
representaciones, de origen e índole culturales. Por lo que se refiere
a los conocimientos científicos adquiridos, relativos a tal o cual
fenómeno observado, referentes a u n ámbito concreto del saber, es
posible que se opongan, en apariencia al menos, a unas represen-
taciones míticas, unas concepciones religiosas, componentes reales,
esenciales o contingentes de las comunicaciones receptoras. D e ahí
que haya que adoptar determinadas precauciones y que se deban
prever determinadas modalidades en la transmisión de los cono-
cimientos.
Ahora bien, en nuestra opinión, las resistencias culturales a la
 Raymond Lallez

racionalidad científica y técnica las exagera grandemente el etnocen-

trismo de los países del Norte; y no creemos que, bajo este primer
aspecto, pueda significar la transferencia de conocimientos u n gra-
vísimo peligro cultural. N o diremos otro tanto del segundo. Los
procedimientos normalizados y universales que deciden el valor
científico de u n conocimiento permiten que a propósito suyo tenga
lugar u n acuerdo que transciende cualquier particularismo cultural
y cualquier toma de postura ideológica previa. Pero la ciencia c o m o
tal plantea dos tipos de interrogantes cuyas respuestas no dan lugar
a ese m i s m o unanimismo. Interrogantes que resulta imposible
rechazar a medida que se eleva el nivel en que se comunican los
conocimientos, es decir, el de la enseñanza superior. Del primer tipo
son las que le preguntan por la índole y alcance délas verdades que nos
aporta, así c o m o por el futuro del conocimiento que puede prome-
ternos. Del segundo tipo son las que se refieren a su sentido y finali-
dades, al lugar y la función que puede y debe ocupar en la sociedad,
en el ámbito de la cultura y, a través de ellos, en la vida de cada cual.
Estas respuestas pueden variar según los individuos, pero difieren
sobre todo, especialmente en cuanto a las del segundo tipo, según las
comunidades culturales, mientras que en el seno de cada una de éstas
presentan numerosas y vigorosas constantes. L a imposibilidad para
el sabio, y m á s aún para el trasmisor de conocimientos, de renunciar
a su cultura, de no orientar con ella la enseñanza que difunde, puede
conducir así a dificultades y fracasos. Sería importante examinar su
índole y calcular sus peligros. Por último, si consideramos, no ya la
ciencia en general, sino conocimientos científicos concretos, resulta
m á s difícil de lo que generalmente se cree distinguir en su transmisión
entre esos conocimientos propiamente dichos y el empleo que de ellos
se hace, y, sobre todo, porque el paso de aquéllos a éste resulta en este
caso aún m á s sutil, entre esos conocimientos y la interpretación que
de ellos se hace. Ahora bien, aunque las direcciones que se dan a la
transmisión por esta doble confusión no se explican enteramente por
la pertenencia cultural de los transmisores, aparecen fuertemente
determinadas por ella. Las presentes llamadas de atención y recomen-
dación carecerían de pertinencia, no apuntarían a las transferencias
de tecnologías educativas en la enseñanza superior, si no planteásemos
la doble hipótesis complementaria conforme a la cual dicha marca
cultural puede resultar m á s especialmente fuerte en el software de
dichas tecnologías, y especialmente en el que responde a las exigencias
de una enseñanza de nivel y de tipo universitarios.
El lugar que a la imagen atribuye la tecnología educativa nos parece
la razón principal de los contrasentidos de índole cultural a que puede
dar lugar la importación del software. Por m u y depurada y escueta
que sea, la imagen en tanto que tal es polisémica. Es raro que las
 L a tecnología educativa en las universidades de los países en desarrollo

palabras que la acompañan, en especial si se pretende conservarle esa

riqueza, basten para reducir suficientemente dicha polisemia ni para
evitar que el receptor tenga que escoger entre las distintas significa-
ciones posibles, cuyo código le proporciona en gran parte su propia
cultura. Vayamos m á s adelante. Se convendrá en que, atendiendo
a la gran importancia que presta a la imagen, la técnica educativa
muestra comportamientos no verbales y trata de transmitir o trans-
mite a través de éstos, sin haberlo pretendido, informaciones a cuyo
propósito los resultados de las investigaciones nos dicen que repre-
sentan la mayor parte de lo que se transmite efectivamente. Y ello
sucede cualesquiera que sean las intenciones y las creencias de los
emisores. Pues bien, hoy en día se sabe que a unos mismos comporta-
mientos se atribuye frecuentemente —en razón principalmente de
pertenencias culturales distintas— diferentes significaciones.
Así pues, es el aspecto cultural el que en nuestra opinión presenta
más peligros y m á s dificultades plantea. N i que decir tiene que las
sugerencias y propuestas que haremos no tienen otra pretensión que
aportar un punto de partida posible para un debate abierto en el curso
del cual podrán plantearse otros problemas y proponerse otras
soluciones.

¿ Q u é hacer?

Por paradójico que pueda parecer, lo que constituye la causa de esas

dificultades y de esos problemas puede aportar asimismo los medios
de superarlas y de resolverlos, al menos parcialmente. Hacer del
software el responsable principal de dichos males procedía ante todo
de que es posible disociarlo del hardware, no completamente c o m o
hemos mostrado, pero en m u y gran medida no obstante. C o n lo que
no resulta difícil de ver la contrapartida positiva de esta disociación
posible. Pues, en efecto, se eliminarían al m á x i m o los efectos de
dependencia y de contrasentidos culturales inherentes a las trans-
ferencias si el país importador de hardware se convirtiese en productor
de u n software apropiado a él m i s m o . ¿Pero bajo qué condiciones
resulta posible esta solución? L o menos que cabe decir es que son
numerosas y de difícil realización, pues la solución ideada plantea a
su vez buen número de problemas. Cierto que algunos de éstos son
entera o parcialmente solubles, aunque no podrán resolverse rápida-
mente. Y es ese tiempo de espera inevitable el que nos llevará a no
descuidar la búsqueda de medios menos satisfactorios pero m á s
actuales.
 Raymond Lallez

CONDICIONES PARA PRODUCIRÉ SOFTWARE

L a producción nacional n o puede iniciarse y desarrollarse a n o ser

que se hallen reunidas varias condiciones. Requisito previo es una
formación técnica mínima, con respecto a la cual consideramos nece-
sarias las recomendaciones ya formuladas anteriormente en lo que se
refiere a la formación y el empleo de los aparatos. Requisito previo
asimismo, son unas investigaciones orientadas en varias direcciones
complementarias: investigaciones sobre el tipo de enfoque cognosci-
tivo más especialmente adecuado a la cultura nacional o regional;
acerca de los factores culturales que predeterminan la percepción y
la comprensión de los distintos tipos de mensajes comunicados por
las diversas clases de máquinas didácticas; investigaciones sobre la
semiología de la imagen en el contexto sociocultural, etc. A lo que hay
que añadir investigaciones que llevan a construir instrumentos de
evaluación adecuados a los productos que deben evaluarse. L o cual
supone evidentemente la creación de centros nacionales de investi-
gación, lo que plantea temibles problemas y requerirá tiempo. C o m o
no es posible hacerlo todo simultáneamente, habrá quefijaru n orden
de prioridades en función de u n inventario de las necesidades más
importantes y/o más urgentes.
E n lo que respecta a la estrategia de adoptar para la investigación y
el desarrollo, deben tomarse en consideración factores distintos de las
necesidades. T a n importante c o m o el inventario de éstas es el de los
recursos humanos yfinancieros.L a solución ideada para resolver los
problemas de índole cultural obliga a plantear nuevamente el pro-
blema económico. C o m o en los inicios se corre el peligro de subesti-
marlo, so pretexto de que se trata de una producción de software,
cuya materia prima está constituida por materia gris, y de tomar
demasiado tarde conciencia de su importancia, hay que prestarle una
atención especial. Para esta resurgencia hay dos tipos de razones. E n
primer lugar, se observará que dichas actividades, ya sean investi-
gaciones o producción, son m u y intensivas en trabajo h u m a n o de
elevada calificación; por ejemplo, 100 horas de tabajo por una hora de
enseñanza programada, 200 por una hora de soporte lógico didáctico.
A d e m á s , no habrá de olvidarse que en este ámbito la producción
intelectual está indisolublemente ligada a u n material de producción
relativamente costoso y que precisa también contar con sus especia-
listas propios: por ejemplo, la producción en "super 8 " , habitual-
mente clasificada entre los medios de comunicación "ligeros", cuyas
ventajas n o subestimamos (material voluminoso, cámaras automáticas
de revelado rápido, proyector con carga rápida), exige, sin embargo,
una cámara sincronizada o, si n o , u n sistema de doble banda que
 L a tecnología educativa en las universidades de los países en desarrollo

combine cámara y magnetófono, la compra de una mesa de montaje,

un laboratorio de revelado, materiales fungibles y costosos. H a y que
ver si los recursos humanos y financieros que cabría atribuir a las
universidades o a los centros encargados de todas esas actividades
estarán a la altura de los medios requeridos.
El conjunto de estas condiciones podría llevar a la idea de una
puesta en c o m ú n de los recursos y los servicios, a una colaboración
interuniversitaria, nacional o multinacional, y a la búsqueda de los
medios con que realizarla. Tanto la diferencia de las ideologías c o m o
la de los sistemas institucionales pueden oponerse a ello. Ese m i s m o
conjunto podría dar una fuerza suplementaria a las razones ya cono-
cidas que militan en pro de la intervención y la elaboración de
tecnologías apropiadas.
Si bien esta solución resulta la mejor, también es aquella cuya
realización sólo puede hacerse paulatinamente y cuyos primeros
resultados tardarán m u c h o tiempo. A la espera de ello, se puede no
renunciar a poner paralelamente en práctica otros medios y aplicar
otra estrategia.

MEDIOS Y ESTRATEGIA C O M P L E M E N T A R I O S

M u c h a s de las sugerencias que se expondrán a continuación pueden

no ser únicamente de espera y sustitución. N a d a impide incluso en
que se conviertan en u n complemento de la anterior.
E n el software de los países desarrollados, no todo debe rechazarse
y no todo debe ponerse en u n m i s m o plano. Puede realizarse una
primera selección conforme a la calidad intrínseca, comprobada y
reconocida, de los materiales didácticos disponibles. E n u n segundo
m o m e n t o , unas comisiones nacionales de especialistas podrían realizar
una selección complementaria m á s afinada, guiada por algunos pará-
metros principales: comparación de los costos a calidad igual, necesi-
dades de la universidad, habida cuenta de su potencial en recursos
humanos, materiales didácticos que menos peligro presenten de
comportar la marca cultural de quienes los han concebido y realizado,
consideradas las disciplinas a que atañen tales materiales, documentos
cuya orientación, estructura y contenido estén menos predeterminados
por la pertenencia cultural de quienes los hayan concebido y pro-
ducido, software que de una u otra manera se preste a una adaptación
a los datos socioculturales nacionales (por ejemplo, gracias a la posi-
bilidad de asociar a la banda visual una banda sonora original).
 Raymond Lallez

CONDICIONES COMUNES A TODAS LAS SOLUCIONES

Condiciones de índole comercial

Estas no son de fácil obtención, a causa de la dependencia económica
de los países en desarrollo y de la poca potencia (agravada por la
modestia del mercado que representan las universidades) de las armas
con que cuentan en la negociación comercial. E n cuanto a las condi-
ciones, ya se ve en qué consisten. Está claro, en efecto, que nada o
casi nada de lo que acabamos de sugerir resulta posible si el estado
del mercado condena a comprar aparatos y máquinas que sólo admiten
u n tipo de software, el que generalmente pone a la venta la misma
firma, o una de susfiliales,que construye esos aparatos y esas
máquinas. T a m p o c o hay que consentir que unos contratos leoninos
obliguen a la compra agrupada del hardware y del software inmediata
y ulteriormente necesario.

Otras opciones necesarias

L a persistencia de las limitacionesfinancierasy la relativa modestia
de los recursos impone, en nuestra opinión, opciones, además de
aquéllas cuya necesidad u oportunidad ya hemos considerado, tocante
a dos aspectos principales. Ante todo, se estará de acuerdo en que, en
esta situación, interesa tratar de utilizar al m á x i m o los recursos y
medios de que se dispone ya y los que se adquieran. L o cual supone
un inventario minucioso del potencial existente y u n serio examen de
su utilización anterior, pero plantea sobre todo u n problema de
organización y de gestión. ¿Hay que agrupar y concentrar los medios
(personas y materiales) en u n servicio c o m ú n que responda a las
demandas de los distintos departamentos de la universidad, para
conseguir el pleno empleo de unos y otros? ¿Hay que hacer de dicho
servicio u n simple almacén de materiales que tomarían prestados los
distintos departamentos? ¿ O hay, solución intermedia, que distribuir
el material ligero entre los distintos departamentos y pedir a cada
cual que administre su software propio? ¿ N o existen soluciones
mejores, habida cuenta de la posible diversidad de las situaciones
universitarias? Estas son preguntas que exigen decisiones, y por idén-
tica razón nos parece necesario otro tipo de opción: puede optarse por
distribuir por igual, aunque con cierta relación según su dimensión,
los recursos y los medios entre los distintos departamentos de la
universidad. Por el contrario, se puede decidir concentrarlos y
hacerlos así m á s eficaces gracias a la intensidad y coordinación de sus
usos, en departamentos cuyas necesidades y actividad se consideren
prioritarias. Pero a este respecto aún queda una opción por realizar:
 L a tecnología educativa en las universidades de los países en desarrollo

en lugar de escoger entre disciplinas, ¿no sería acaso m á s pertinente

elegir entre funciones? Por ejemplo, en la enseñanza superior en
general, la concentración o la distribución desigual ¿se realizará en
beneficio de la formación de los alumnos, con una eventual opción
segunda por una o varias disciplinas, o en beneficio de la formación
de los formadores, principalmente del futuro personal docente?

La opción fundamental

E n este estudio, hasta el m o m e n t o hemos aplazado plantear el pro-

blema fundamental y mostrar la necesidad de una opción esencial
porque rige en amplia medida todas las demás, en especial la de las
innovaciones, de las que la tecnología educativa constituye a la vez
uno de los medios m á s importantes y uno de los contenidos asimismo
de mayor importancia. Si bien lasfinalidadesy los objetivos funda-
mentales de la enseñanza superior en general, y de las universidades
en concreto, están siendo objeto de reexamen por todas partes por
numerosas razones (modelo inadecuado por heredado o imitado de los
países desarrollados, creación de instituciones que no existían hasta
entonces, importancia de la educación entre otros tipos de la ense-
ñanza superior c o m o agente de desarrollo), la cuestión de las finali-
dades se plantea con especial gravedad a los países en desarrollo. Y ,
por otra parte, cada vez se plantea con mayor frecuencia y en u n
número cada vez mayor de dichos países. ¿ Y quién no estará de
acuerdo en que para realizar una política coherente, que pueda
garantizar su continuidad y sus objetivos, su capacidad de alcanzarlos,
en coherencia asimismo con las acciones que tienen lugar en otros
lugares, en ámbitos distintos al de la educación, hay que definir
rápidamente esasfinalidadesy esos objetivos fundamentales? •
 L a educación
en periodo
de austeridad (I):
planificación
y financiamiento
 Crisis económica y crisis
de la educación:
algunas perspectivas
François Orivel

L a crisis económica mundial ha rebasado ya sistemas educativos sin precedentes en la his-

hoy con creces todo u n decenio, y, para muchos
países, la salida de este largo túnel es apenas
previsible. ¿Qué será entonces una crisis que
dura tanto cuando, según la etimología, este
término designa un m o m e n t o crucial y breve
en el que se decide el desenlace, positivo o
negativo, de una situación trastornada? Si la
denominación convenida para caracterizar el
actual estado de la economía mundial no es
de las más afortunadas, no por ello deja de ser
cierto que lo que se llama crisis abarca una fase
histórica durante la cual el crecimiento econó-
mico es menos fuerte que durante la fase prece-
dente, y en la que los problemas inherentes a la
evolución económica (inflación, paro, défi-
cits, etc.) se han hecho m á s notables.
Implícitamente, cuando asociamos crisis de
la educación y crisis económica, damos por
descontada una salida próxima de ésta y, al
mismo tiempo, de la crisis de la educación con
la inevitable referencia al afortunado periodo
1950-1975, durante el cual u n crecimiento eco-
nómico mundial excepcionalmente prolongado
y fuerte fue motor de u n desarrollo de los
toria. Pero esta esperanza corre grave peligro
de verse frustrada.
Probablemente es ilusorio esperar el retorno
a una situación análoga a medio plazo, y ello
principalmente porque la disminución genera-
lizada del crecimiento de los presupuestos
públicos de educación ha sido en gran medida
independiente de la de la economía. Por otra
parte, la hipotética recuperación de esta última
tendrá necesariamente una amplitud limitada
y no será señal de una nueva expansión signi-
ficativa de los presupuestos educativos. Dicho
de otra manera, la crisis de la financiación
pública de los sistemas de enseñanza está predes-
tinada a durar, y, como las necesidades de
educación siguen siendo m u y importantes, es
de prever que poco a poco se irán introduciendo
nuevos modos definanciación,junto con nuevas
tecnologías de transmisión del saber. Al m i s m o
tiempo, los sistemas formales de educación van
a adaptarse también a este nuevo contexto,
con respuestas que variarán de unos países a
otros, habida cuenta de las limitaciones, las
necesidades y las prioridades que pueden variar
igualmente entre los distintos países.

François Orivel (Francia). Director de investigación en Algunas cifras respecto a la amplitud

el Instituto de Investigación sobre la Economía de la de la "crisis" económica
Educación (IREDU), Universidad de Dijon. Consultor
de varias organizaciones del sistema de las Naciones
Unidas. Autor de numerosas obras y artículos sobre el Aunque se trata de una forma de aprehensión
enfoque económico de los sistemas educativos, tanto en de los fenómenos económicos u n tanto reduc-
Francia como en los países en desarrollo. tora, es interesante analizar la evolución del

Perspectivas, vol. X V I , n.° 2, 1986

204 François Orivel

índice de crecimiento del producto interior Si bien adolecen de un grado no desdeñable

bruto (PIB) por habitante, antes y durante la
"crisis" económica (cuadro i). Podemos dis-
tinguir cuatro periodos:
Antes de la primera conmoción del petróleo
(1973), el crecimiento económico tendía más
bien a acelerarse, tanto en los países desarro-
llados como en los países en desarrollo, con un
ritmo, hacia el final de este periodo, del 4 %
por año y por habitante.
Entre la primera conmoción del petróleo y la
mitad de los años 80, podemos identificar
dos subperiodos: el primero, de 1973 a 1980,
se caracteriza por un cuasi mantenimiento del
crecimiento en los países en desarrollo y una
caída de casi la mitad en los países occiden-
tales; el segundo, de 1980 à 1985, ve mante-
nerse la progresión de los países occidentales
en su nivel de 1973-1980 mientras que los
países en desarrollo se desploman a menos
del 1%. Si reagrupamos estos dos subperio-
dos, el índice de crecimiento anual medio
del PIB por habitante se acerca al 2 % , tanto
en los países en desarrollo c o m o en las
naciones industrializadas.
El cuarto periodo (1985-1995) corresponde al
dominio de la previsión. Las cifras indicadas
en el cuadro 1 deben entenderse c o m o hipó-
tesis medias, habida cuenta de las informa-
ciones disponibles.
de incertidumbre, son interesantes por cuanto
contribuyen a relativizar el ambiguo concepto
de crisis: en efecto, al situarse en torno al 3%,
están próximas a la media mundial registrada
durante la crisis (2%) y también a la media
mundial de antes de la crisis (3 a 4%). D e todo
ello cabe concluir que probablemente el m u n d o
va a salir poco a poco de la crisis, pero al
amplitud de tal movimiento no trastornará la
situación global.
El aspecto más preocupante de estos datos
es el referente a las variaciones geográficas.
Mientras que Asia registró, en conjunto, un
índice de crecimiento del PIB más rápido d u -
rante la "crisis" que en el periodo immediata-
mente anterior, el África subsahariana ve dete-
riorarse m á s aún su situación ya crítica. El
índice de crecimiento de su PIB, que era sensi-
blemente inferior al de las otras regiones antes
de la crisis, pasó a ser negativo durante la
misma y lo seguirá siendo en el decenio siguiente
si no se emprende ninguna acción de enverga-
dura para invertir esta terrible tendencia. Pero
también aquí el término de crisis es inapropiado,
puesto que no ha existido verdadero despegue
económico de esta región.

C U A D R O I. Producto Interior Bruto por habitante. índice de crecimiento medio anual

Media
1950/ 1960/ 1965/ 1973/ 1980- Previsión
i960 1965 1973 z 980 1981 1982 1983 1984 1985 1985-1995

Países en desarrollo 2,7 3,1 4,i 3,3 o,8 — 0,7 — 0,1 2,1 0,9 3,1
África Sub-sahariana 1,3 2,4 2,0 0,5 4,1 — 4,8 — 5.4 — 5.4 — 1,7 — 0,3
Oriente M e d i o y África del
Norte 2,6 3,7 3,5 4,3 — 2,5 2,6 0,5 — 1,3 n.d. n.d.
Asia 2,3 2,4 3,2 3,5 2,5 3.4 6,0 5,3 4,5 3,3
América Latina y el Caribe 2,4 2,3 4,5 2,9 — 4,1 — 4.8 — 4,5 i,l n.d. n.d
Países industriales con
economía de mercado 2,5 4,0 3,7 2,1 0,7 — 1,0 1,5 4,3 1,8 2,8
Países productores de
petróleo con rentas elevadas n.d. n.d. 4,1 6,2 — 1,1 — 7.8 — I4.I — 6A n.d. n.d.

Fuentes: World table 1981, J o h n H o p k i n s University Press World development report, Banco Mundial, 1985.
n . d . = n o disponible.
 Crisis económica y crisis de la educación: algunas perspectivas 205

C U A D R O 2. Índice de crecimiento medio anual del gasto público en enseñanza (a precios constantes)

1960/1965 1965/1970 1970/1975 1975/1980 1980/1982

Países en desarrollo 10,5 8,7 7,7 7,2 7,0

África 9,6 8,9 8,6 6,6 6,8
Asia 9,3 8,6 8,3 8,3 10,3
A m é r i c a Latina y el Caribe 12,1 8,7 5,9 6,8 4,3
Países industriales con
economía de m e r c a d o 10,7 8,0 6,8 3,6 1,2
Países productores de
petróleo 13,7 9,9 n,8 * 7,8 6,2

Fuente: J. C . Eicher, L'évolution des systèmes d'enseignement dans le monde de i960 ànos jours, Unesco, E D / E P P , 1985.

incluso intensificarlo en el periodo más reciente.

Crisis económica Estas evoluciones, diferentes en apariencia,
y presupuestos de educación esconden en realidad una convergencia de con-
junto. La disminución más brutal del crecimiento
C o m o recordábamos al comienzo de este artí- del gasto público en educación registrada en los
culo, la mengua del crecimiento del gasto países desarrollados puede explicarse por el
público en educación precedió, de manera hecho de que ya han cubierto lo esencial de sus
general, à lo que se ha convenido en llamar la necesidades y de que su índice de crecimiento
crisis (cuadro 2). demográfico es m u y débil. Esto es verdad en
E n los países desarrollados con economía de parte, sin duda. Pero, más generalmente, obser-
mercado, la caída de este índice es espectacular, vamos u n fenómeno de llegada a tope del gasto
tanto por su rapidez como por su regularidad: cuando se lo relaciona con el P N B , como si se
10,7% de i960 a 1965, 8 % de 1965 a 1970, llegase a una saturación cuando esta parte
6,8% de 1970 a 1975, 3,6% de 1975 a 1980, y alcanza el 6 % (véase cuadro 3).
sólo 1,2% al comienzo de la década de 1980. Los países que momentáneamente han sobre-
Vemos que la crisis ha precipitado el descenso, pasado ese umbral del 6 % , como América
pero éste era anterior a ella. del Norte, muestran m á s bien una tendencia
Aunque menos acentuado, el mismo fenó- a volver hacia atrás. Y a la inversa, si Asia es
m e n o puede observarse en los países en desa- la única región que registra u n crecimiento de
rrollo, donde el ritmo de crecimiento pasa de su gasto de educación no desacelerado, se debe
10,5% anual entre i960 y 1965 a 7 % a comien- a que con sólo u n 3,6% en 1982, es inequívoca-
zos de los años 80. A diferencia de los países mente la más alejada del umbral referido. Dicho
desarrollados con economía de mercado, la de otra manera, la varianza de los puntos del
crisis no aceleró la baja sino que tendió m á s P N B asignados a la educación era fuerte antes
bien a frenarla. de la crisis, pero tiende paulatinamente a
E n este orden de ideas, las tres grandes reducirse, con una convergencia en torno al
subregiones del m u n d o en desarrollo muestran umbral del 6%. N o parece tratarse de una polí-
comportamientos un tanto divergentes: si África tica deliberada de los estados, aunque algunos
se encuentra próxima a la media de los países en hayan podido hacerlo, sino de una solución
desarrollo, América Latina y el Caribe, que de compromiso sumamente ajustada entre nece-
parten de una cota m u y alta (12,1% anual sidades múltiples y apremiantes que compiten
en 1960-1965), registran la desaceleración más con la educación, ya se trate de la sanidad o de la
fuerte (4,3% en 1980-1982), mientras que Asia, protección social, de la financiación de las
que ha disminuido m u y poco su esfuerzo, parece infraestructuras, de las inversiones industriales,
206 François Orivel

C U A D R O 3. Porcentaje del P N B que se destina al gasto público en educación

1970 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982

Mundo1'2 5,4 5,6 5,6 5,8 5,7 5,6 5,6 5,6 5,7
África2 4,1 4,8 4,9 5,1 5,i 5,0 4,8 4,9 5,2
América 6,7 6,0 6,0 6,7 6,5 6,4 6,3 6,2 6,4
Asia1 3,1 4,3 4,4 4,5 4,6 4,6 4,5 4,6 4,6
Euiopa y U R S S 5,2 5,8 5,7 5,6 5,6 5,6 5,6 5,6 5,6
Oceania 4,3 6,2 6,2 6,4 6,1 5,8 5,9 5,8 5,9
Países desarrollados2 5,9 6,1 6,0 6,3 6,1 6,1 6,1 6,1 6,1
Países en desarrollo1 2,9 3,6 3,7 3,8 3,7 3,6 3,7 3,8 4,1
África 4,1 4,8 4,9 5,1 5,i 5,0 4,8 4,9 5,2
Asia y el Pacifico1 2,3 3,2 3,4 3,5 3,3 3,2 3,3 3,3 3,6
América Latina y el Caribe 3,4 3,6 3,7 3,8 3,7 3,7 4,o 4,2 4,4
Países árabes 5,0 5,9 5,5 5,4 5,4 4,8 4,6 4,5 5,1
1. N o incluidos Kampuchea Democrática, la República Popular Democrática de Corea, la República Democrática Popular Lao
Líbano, Mongolia y la República Socialista del Vietnam.
2. N o incluida Sudáfrica.
Fuente: Unesco, Dépenses publiques d'éducation dans le monde. Tendances régionales et par pays 1970-1982, 1985.

de la investigación o de la defensa, por no halla por el contrario en la situación m á s

hablar de la amortización de la deuda pública,
que en todas partes pesa cada vez con m á s
fuerza sobre los presupuestos de los estados.
L afinanciaciónde los déficits públicos mediante
el empréstito no puede practicarse indefinida-
mente, toda vez que las anualidades de amorti-
zación llegan a ser de tal cuantía que la mella
que producen en la capacidad de ahorro de u n
país compromete sus posibilidades de inversión
y, por lo tanto, de crecimiento. Parece que en
muchos países es esta situación precisamente
la que impera, suscitando u n discurso casi
universal sobre la necesaria limitación del recurso
a los fondos públicos y sobre la urgencia de
sanear las finanzas de los estados. E n conse-
cuencia, las perspectivas más probables para el
gasto público en educación se presentan claras:
en gran número de países, no va a crecer m u c h o
más aprisa que el propio P N B , alrededor de
un 3 % al año, es decir a u n ritmo m á s bien
menor que durante el periodo llamado de crisis.
L a situación de África, cuyas expectativas de
crecimiento económico son poco alentadoras
pero que admite u n esfuerzo considerable para
educación (5,2% en 1982) claramente superior
al de las otras regiones en desarrollo, es sin
duda más preocupante que la de Asia, que se
favorable, con el crecimiento económico m á s
fuerte y gastos públicos débiles.
Las consecuencias de la crisis
sobre los sistemas educativos
El débil crecimiento durable de los recursos
públicos para educación puede producir efectos
de tres clases: efectos sobre la demanda de edu-
cación, que podría adaptarse también a la baja
frente a una oferta reducida; sobre los costos y
la calidad de la educación, y sobre los sistemas
educativos mismos, llamados a transformarse
a fondo.
EFECTOS SOBRE LA D E M A N D A
Se ha observado ya que, en los países desa-
rrollados, la generalización consumada de la
escolarización primaria, la extensión cuasi uni-
versal de la escolarización secundaria, el freno
de la expansión de las universidades y el débil
crecimiento demográfico eran factores suscep-
tibles de aminorar el crecimiento de la demanda.
Sin embargo, numerosos signos hacen pensar
 Crisis económica y crisis de la educación: algunas perspectivas 207

que no ocurre nada semejante. E n los Estados

Unidos, el índice de acceso a la enseñanza supe- EFECTO SOBRE LOS COSTOS
rior es dos veces más elevado que en Europa y Y LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN
en el Japón, sin que ello acarree, para los titu-
lados de este nivel, índices de paro en alza con El problema de las relaciones entre los inputs
relación a los no titulados. M u c h o s adultos educativos, sus costos y la calidad de la ense-
vuelven a la universidad al cabo de algunos ñanza sigue siendo una cuestión m u y poco estu-
años de vida profesional. D e m o d o general, diada y todavía hoy mal conocida. Si nos limi-
la demanda de educación por parte de los tamos a los costos recurrentes, la práctica
adultos, sea para operaciones de reciclaje, de totalidad de los sistemas educativos destina
conversión profesional o de promoción social, los 3/4 o más de sus recursos al factor trabajo,
se halla en rápida expansión en numerosos países es decir a los enseñantes. Ahora bien, a diferen-
desarrollados, sin hablar de las demandas con cia de lo que sucede en la mayor parte de las
fines culturales o de cultivo y realización per- demás ramas de la economía, el factor trabajo
sonal. E n Francia, los responsables de este área en los servicios educativos tiene una producti-
practican con resolución una política de estí- vidad que baja con el tiempo a causa de la
mulo o la formación y consideran que la recupe- continua disminución del número de alumnos
ración económica depende m u c h o del fomento por maestro en la mayor parte de los sistemas.
de la educación y de una mejor cualificación de Desde u n punto de vista pedagógico, se consi-
la m a n o de obra. dera que ello supone una mejora de los servicios
E n los países en desarrollo, la presión de la de enseñanza, aun cuando la verificación empí-
demanda es, por supuesto, más fuerte todavía, rica de este aserto no revela efectos importantes.
ya se trate de realizar el objetivo de la escola- Se admite, de un m o d o general, que la amplitud
rización primaria universal o de fomentar las del efecto pedagógico, si es que existe, es m á s
formaciones postprimarias y postsecundarias. débil que el efecto sobre los costos. D e esta
Además, el crecimiento demográfico es por sí suerte, los sistemas educativos ven aumentar
solo u n factor significativo de crecimiento de la inexorablemente los costos unitarios de sus
población escolar. servicios, c o m o puede apreciarse en el cuadro 4.
E n definitiva, es dudoso que una reducción Entre 1975 y 1981» los costos unitarios de los
de las necesidades o una menor presión de la países en desarrollo pasaron del índice 100 al
demanda sea la respuesta idónea al freno ineluc- índice 215 en el ciclo primario, del índice 100 a
table de los recursos públicos para educación. 168 en el ciclo secundario, y del índice 100 al
índice 196 en el ciclo superior. E n los países
desarrollados, el índice pasó de 100 a 190 para
primaria y secundaria juntamente, y de 100 a

C U A D R O 4. Costos unitarios según regiones y niveles de educación (unidad: dólar corriente)

Primaria Secundaria Superior

1975 1981 1975 1981 1975 1981

Países en desarrollo 48 103 106 178 426 836

Africa 41 59 225 409 2.878 3.481
Asia 33 67 6l 109 179 282
América Latina y el Caribe 84 212 235 301 764 1.718
Paises desarrollados — 868« 1.6490 2.080 3.726

a. Primaria y secundaria conjuntamente.

Fttmu: Unesco, Public expenditure on education
thein
world, regional and country trends,
1970-1982, 1985.
208 François Orivel
179 para el superior. Todos estos índices son
superiores a la deriva inflacionista del dólar,
que, durante este periodo, registró una inflación
acumulada del 65%.
A este alza de los costos unitarios no parece
acompañar una mejora significativa en la calidad
de los servicios educativos. Cierto que la veri-
ficación empírica de eventuales modificaciones
. en los rendimientos pedagógicos de los sistemas
educativos raras veces se lleva a cabo de una
forma rigurosa y sistemática. Cuando se prac-
tica, c o m o sucede en los Estados Unidos, se
observa una baja tendencial de los rendimientos
medios, principalmente en matemáticas, lo
bastante pronunciada para suscitar cierta in-
quietud al nivel de las autoridades m á s altas.
Cuando no se practica, c o m o en Francia o
en otros países, se deja sentir la misma in-
quietud en los medios interesados. Se suele
creer más en una baja que en una mejora de los
resultados escolares, y aunque tales alarmas nos
dejan escépticos, parece prudente considerar
que los resultados escolares medios, en 1985,
son iguales por lo menos a los de hace diez o
veinte años, y ello a pesar de u n aumento sus-
| tancial de los costos unitarios. D a d o el peso
de las remuneraciones de los docentes en el
total de los costos unitarios, este alza guarda
necesariamente relación con el aumento de los
costos salariales. El fenómeno es clásico y fácil
. de comprender: en efecto, los progresos en la
productividad del trabajo son desiguales con
: arreglo a los diversos sectores de actividades;
a nivel de las remuneraciones, esto se traduce
por alzas salariales más elevadas en los sectores
con fuerte crecimiento de la productividad que
1
en aquellos otros donde este crecimiento es débil
o nulo. Pero de todos modos, en estos últimos,
la falta de aumento de la productividad no tiene
por efecto el bloqueo de los salarios (lo que
. motivaría u n peligroso desafecto de la m a n o de
obra hacia estos sectores); los complejos meca-
nismos de deducciones obligatorias y de modi-
ficaciones legales en la distribución de las
rentas básicas por una parte, y de alteraciones
en los precios relativos de los bienes y servicios
finales por la otra, permiten a los sectores con
débil crecimiento de la productividad benefi-
ciarse indirectamente del de los sectores donde
es rápido. Tal es el caso, sobre todo, de los
funcionarios, cuya productividad no es fácil
de evaluar, y que por lo general se benefician
de subidas salariales equivalentes a la media
de las observadas en los demás sectores de la
economía. Por lo que se refiere a los docentes,
puede observarse u n fenómeno análogo, espe-
cialmente en los países donde su estatuto los
asimila a los funcionarios.
U n estudio reciente sobre la evolución de las
remuneraciones de los docentes en los países de
la O C D E 1 ha puesto de manifiesto, sin embargo,
que en términos de remuneración los ense-
ñantes tenían tendencia a perder terreno en casi
todas partes. C o n relación a la media de las
remuneraciones, la pérdida sería del orden del
30% para los maestros de primaria y del 40%
para los profesores de enseñanza superior en el
curso de los veinte últimos años. Esta pérdida se
explica en parte por la tendencia general a una
mayor igualdad de las remuneraciones, deter-
minada a su vez por dos tipos de causas: unas
políticas económicas deliberadamente orienta-
das hacia este objetivo y una disminución
relativa de los empleos con remuneración más
baja (agricultores y obreros). Pero parece tener
también su dinámica propia, pues este fenómeno
de concentración de las remuneraciones hacia
la media es más rápido para los enseñantes. H o y
día, en los países de la O C D E , u n maestro de
primaria percibe una remuneración anual igual,
en promedio, a 1,5 veces el P N B por habitante.
Esta relación sólo se sitúa en torno a 1 en países
como Francia o los Estados Unidos.
Ahora bien, según otro estudio,2 la relación
entre las remuneraciones de los docentes y el
P N B por habitante es sensiblemente más ele-
vada en los países en desarrollo que en los
desarrollados. Alcanza, en promedio, el valor
de 4,1 en África y de 3,4 en América Latina.
Cabe predecir, pues, sin gran riesgo de error,
que las remuneraciones relativas de los docentes
en los países en desarrollo están llamadas a
bajar, sea cual fuere la evolución económica
futura de estos países.
Los enseñantes, naturalmente, se inclinan
a luchar contra una evolución que les es desfa-
 Crisis económica y crisis de la educación: algunas perspectivas
vorable, y cuando la presión presupuestaria es
m u y fuerte, es la parte del gasto en educación
que no va a los salarios la que se reduce. Según
revela un estudio de J. C . Eicher,3 el gasto en
material didáctico puede lacanzar niveles tan
bajos como el 0,08%, en Zimbabwe, o el 0,09%
en Madagascar y en el Congo; raras veces supera
el modestísimo umbral del 3 % en los países
del África al Sur del Sahara. El aspecto m á s
preocupante de esta situación es el hecho de
que, lejos de mejorarse, tiende m á s bien a
empeorar.
U n a vez más, nos es mal conocida la combi-
nación óptima de factores que intervienen en
los procesos educativos; cabe, a pesar de todo,
hacer dos observaciones al respecto:
Es dudoso que la asignación de unas propor-
ciones tan débiles a los manuales y al material
didáctico constituya una distribución satis-
factoria de los recursos; hay efectos de u m -
bral por debajo de los cuales los resultados
pedagógicos se desmoronan.
Existe u n fenómeno histórico y universal de
sustitución del trabajo por capital según el
cual, en todo proceso de crecimiento, el
costo del trabajo aumenta con relación al
de los demás factores, lo que conduce a au-
mentar la parte de estos otros factores. Si en
algunos sistemas educativos se produce u n
fenómeno inverso, es que los mecanismos de
asignación racional de los recursos han dejado
en él de funcionar. Semejante situación no
puede menos que ser temporal si el país
considerado no quiere sacrificar el porvenir
de su sistema educativo.
Por razones que radican esencialmente en su
carácter marcadamente público, carácter que no
ponemos aquí en tela de juicio, la educación
adolece de una falta de mecanismos de regula-
ción y de adaptación. E n u n periodo de abun-
dancia de recursos, c o m o fue el caso en los
años 1950-1975, esta carencia no tiene d e m a -
siadas consecuencias nocivas para el funciona-
miento y el desarrollo de los sistemas educativos.
Pero éste no es ya el caso actualmente, y menos
todavía lo será mañana. Así, una gestión más
rigurosa de los fondos públicos asignados a la
enseñanza, la investigación sistemática de los
209
factores m á s eficaces y menos costosos y la ;
definición de prioridades que mejor satisfagan
los objetivos de eficacia y equidad han pasado
a ser condiciones que los sistemas públicos de
educación no podrán seguir desatendiendo en
lo sucesivo.
EFECTOS PRINCIPALES DE LA CRISIS
SOBRE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS
Las prioridades
Se observa hoy, en casi todas partes, u n renaci-
miento de la atención a la expansión y el fo-
mento de la enseñanza primaria. Verdad es que
en comparación con los grandes objetivos de los
años sesenta que preveían la erradicación del :
analfabetismo antes del fin de este siglo, los
resultados obtenidos quedan bastante por debajo
de las esperanzas. El analfabetismo aumenta de
nuevo en valor absoluto. Al ritmo de los pro-
gresos realizados entre i960 y 1980, algunos
países no escolarizarán a la totalidad de las
nuevas generaciones antes de que acabe el
siglo XXI. C o n harta frecuencia, en estos países,
la parte del presupuesto de educación asignada
a la enseñanza primaria es inferior al 50%,
yendo el resto a una exigua minoría de la
población que tiene acceso a los niveles secun-
dario y superior. D e u n m o d o general, cuando
la presión presupuestaria obliga a efectuar elec-
ciones difíciles, las soluciones de compromiso,
inspiradas en consideraciones de eficacia y de
equidad, consiguen favorecer a la enseñanza
primaria frente a los niveles siguientes y a la
enseñanza general frente a la enseñanza espe-
cializada.
Esta última observación se refiere a los diver-
sos esfuerzos desplegados por numerosos países
para responder a la exigencia de una mejor
adaptación de sus formaciones al mercado de
trabajo, fomentando la enseñanza técnica y las
formaciones profesionales. Este esfuerzo, no
obstante, resulta costoso, y las consecuencias
sobre el empleo son por lo general poco alenta-
doras. L a deseable diversificación de las forma-
ciones postprimarias responde mejor a los
210 François Orivel

objetivos de eficacia y equidad cuando el sobre- liberar recursos públicos en favor de las segun-
costo es asumido por las empresas o las fami- das, sin desautorizar, antes al contrario, los
lias, y/o cuando no se excluye a nadie de los principios antes citados.
niveles precedentes. Esta observación nos lleva Mientras que fue posible, gracias al aumento
al problema de lafinanciaciónde la enseñanza, de los presupuestos públicos de educación,
cuya evolución se encuentra hoy en un punto financiar todas las demandas, no se había
crucial. planteado realmente el problema de u n incre-
mento en lafinanciaciónprivada. Pero esa época
La financiación ya ha pasado, sin duda para m u c h o tiempo, y
lafinanciaciónpública, que sigue siendo indis-
Si en términos generales, antes de 1980, los sis- pensable, deberá concentrarse en el futuro en
temas educativos vieron que la parte de la las demandas y necesidades prioritarias.
financiación pública tendía m á s bien a aumentar,
hoy puede considerarse que este movimiento ya Las nuevas tecnologías educativas
ha cesado y que en lo sucesivo será la parte
privada de lafinanciaciónla que aumente. L a Las incitaciones a la investigación en busca de
financiación pública de la educación tiene sóli- mejoras de la productividad de los servicios edu-
dos fundamentos y responde a tres considera- cativos son hoy cada vez más fuertes. Las pre-
ciones esenciales: las necesidades sociales y siones ejercidas en este sentido por unos usua-
económicas de educación son superiores a lo rios m á s solicitados financieramente contribui-
que la sola demanda privada podría producir; rán sin duda a estas mejoras. Por su parte, los
los efectos externos de la educación (es decir, docentes no aceptarán un retroceso de sus posi-
los que van más allá del propio individuo edu- ciones relativas o, si lo hacen, será a expensas
cado o de su familia) son suficientemente impor- de su cualificación, y en este caso serán los
tantes para justificar unafinanciaciónpública, usuarios quienes adopten sus actitudes bus-
y por último, un anhelo de equidad que parte del cando soluciones de recambio.
principio de que la pobreza nunca puede cons- L a expansión de las nuevas tecnologías será
tituir u n motivo aceptable de exclusión de los más rápida allí donde el trabajo es relativamente
beneficios de la educación. más caro, es decir, en los países más desarro-
Estas condiciones no siempre prevalecen, ya llados. Se fundará en la autoinstrucción y
porque los beneficios privados obtengan pri- recurrirá a combinaciones diversas de inputs
macía sobre los beneficios sociales o porque la didácticos, desde los cursos por correspondencia
capacidad definanciaciónde las familias sea a la microinformática pasando por programas
superior al costo que ello les supone. Numerosos radiodifundidos o televisados, o también m e -
trabajos recientes han revelado que la parte de la diante videocasetes.
financiación pública es a veces de tal naturaleza Este tipo de tecnología se dirigirá preferen-
que los contribuyentes pobres participan en la temente a individuos con capacidad de autono-
financiación de la educación de hijos de fami- mía, es decir, pasada la adolescencia, si bien los
lias acomodadas. E nfin,abundan los ejemplos recientes progresos de la microinformática
en los que se ofrecen gratuitamente formaciones resultan particularmente atractivos para los más
costosas de nivel avanzado (secundario o supe- jóvenes.
rior) a familias acomodadas, sin que ello corres- E n los países en desarrollo, los medios de
ponda a necesidades apremiantes del mercado comunicación menos costosos son la radio o la
de trabajo, mientras que a familias pobres se televisión, en recepción individual o colectiva
las excluye totalmente y en gran número de la según los casos; China, por ejemplo, más pobre
enseñanza primaria. N o es difícil poner de mani- dentro de este grupo, fomenta la recepción
fiesto que, en semejantes situaciones, una mayor colectiva de los programas televisados, mientras
participaciónfinancierade las primeras puede que Brasil, m á s rico, registra u n progreso de la
 Crisis económica y crisis de la educación: algunas perspectivas 211

recepción individual. El segundo ciclo de la

enseñanza secundaria general o las formaciones
universitarias n o tecnológicas se adaptan m u y
bien a este tipo de enseñanza a distancia cuyos
progresos son m u y rápidos y van, sin duda
alguna, a acelerarse.

L a educación conoció su primera revolución

tecnológica cuando se pasó del preceptor indi-
vidual a la sala de clase, lo que permitió u n
alza espectacular de la productividad de este
servicio. L o que llamamos hoy la crisis no es,
sin duda, más que una simplificación engañosa
tras la cual se está desarrollando, en profun-
didad, la segunda gran mutación de u n sector
que, lejos de hallarse amenazado, está llamado
a conocer una expansión tal vez aún insos-
pechada. •

Notas
i. F. Orivel y J. Perrot, Les rémunérations des enseignants
dans les pays de l'OCDE. Évolution comparative,
Dijon, I R E D U , 1985.
2. A . C . Edwards, Teachers' salaries in developing coun-
tries, Washington, Banco Mundial, 1985.
3. J. C . Eicher, L'évolution des systèmes d'enseignement
dans le monde de IÇ6O à nos jours. Aspects économique et
financiers, Unesco, E D / E P P , 1985.
 Reforma y planificación
de la educación
en u n contexto
de crisis económica
Martin Carnoy
Los responsables de la educación del m u n d o
entero se enfrentan hoy con presiones econó-
micas que les apremian a reducir los gastos en
educación y, al mismo tiempo, a buscar nuevas
formas de satisfacer la demanda social, que no
decrece, de una escolarización mejor y m á s
amplia. Quisiera mostrar que, en esta "crisis",
el argumento que justifica la política de expan-
sión de la educación que dominara en circuns-
tancias económicas anteriores más favorables,
no ha cambiado. L o que ha cambiado son las
limitaciones económicas impuestas a los plani-
ficadores de la educación y el contexto político-
ideológico en que se toman las decisiones rela-
tivas a la enseñanza. Antes que sucumbir a
las presiones que inducen a abandonar el ideal
de la educación generalizada cuya extensión y
mejora cualitativa contribuirían a una mayor
igualdad y participación social, los responsables
del sector deben concebir y aplicar nuevas estra-
tegias para aumentar la proporción del gasto
Martin Carnoy (Estados Unidos de América). Presi-
dente del International Development Education Com- en desarrollo precisa del crecimiento económico.
mittee de Stanford y catedrático de Economía Política Ahora bien, la inversión en educación parece
de la Universidad de Stanford. Entre sus numerosas
publicaciones en este campo, cabe destacar dos de sus
libros más recientes: Schooling and work in the d e m o -
cratic state (en colaboración con Henry Levin) y T h e
state and political theory.
Perspectivas, vol.
X V I , ii.° 2, 1986
público dedicada a educación tanto formal c o m o
no formal y para mejorar la calidad de la
educación generalizada, sobre todo en la escuela
primaria destinada a poblaciones marginales.
D o s concepciones opuestas
de la educación
El crecimiento económico más lento (y en algu-
nas regiones incluso negativo) de los cinco años
últimos ha acentuado los efectos de la amino-
ración de la progresión del producto interior
bruto (PIB) que venían registrándose en la
década de 1970 en las naciones tanto importa-
doras c o m o exportadoras de petróleo. Esto, a
la postre, tenía que afectar al gasto público,
en particular el gasto en educación, y voy a
demostrar que en efecto así ocurrió. Pero desde
el punto de vista de la planificación de la edu-
cación, el decrecimiento tiene implicaciones
complejas. Los recursos necesarios al desarrollo
cuantitativo y cualitativo de la escolarización e
incluso de la educación no formal en los países
contribuir eficazmente al crecimiento econó-
mico futuro (véase, por ejemplo, Becker [1964]
y Carnoy y otros [1982]). Por lo cual, aun en
periodos de austeridad en el gasto público, no
214 Martin Carnoy
está demostrado que convenga reducir el gasto
en educación.
El debatido asunto de cuál ha de ser el volu-
m e n de estos gastos gana en complejidad m á s
aún por la especial función político-económica
que la escolarización desempeña en el proceso
de desarrollo. L a escolarización representa más
que una contribución al crecimiento económico.
E n casi todas las sociedades, el número de años
de estudios determina el mayor o menor logro
material y social de los individuos [Carnoy y
Levin, 1976]. Políticamente se considera que el
desarrollo de la enseñanza ofrece la posibilidad
de una mayor movilidad social y una distribu-
ción de la renta más equitativa [Carnoy y otros,
1979]. E s m á s , hacer que la enseñanza se
convierta en un tal instrumento puede implicar
una estrategia pedagógica (y de gasto público)
m u y distinta a la concebida para promover el
crecimiento económico.
Las concepciones de la educación como con-
tribución al crecimiento económico (acumula-
ción de capital) y c o m o fuente de movilidad
social (equidad económica y social) se hallan
históricamente en conflicto [Carnoy y Levin,
1985], sobre todo por cuanto se refiere a deter-
minar dónde debe ejercerse el esfuerzo educa-
tivo y a la clase de educación que se ha de impar-
tir. Los defensores de la primera tesis sostienen
que una inversión en educación con el objetivo
específico de favorecer el crecimiento y de tal
forma que distribuya los recursos de una manera
acertada para dicho fin constituye u n estímulo
decisivo a la dinámica de la acumulación de
capital en cualquier país, y que afinde cuentas,
la situación de todo el m u n d o (incluso los no
escolarizados) termina mejorando. Los parti-
darios de la extensión de la enseñanza para
promover la participación social en el proceso
de desarrollo alegan que el crecimiento econó-
mico sin la participación plena de todos los
miembros de la sociedad n o deja de ser u n
desarrollo parcial. Sostienen, además, que orien-
tando el sistema educativo hacia la participa-
ción, la sociedad es capaz de movilizar recursos
sociales que reducen los costos de escolarización
y aumentan los rendimientos escolares. E n cierto
sentido, alegan que, desde el punto de vista
del crecimiento, sería más "rentable" poner el
acento en la participación que privilegiar la
eficacia económica.
L a elección de estos objetivos y de las solu-
ciones que se han de adoptar (productividad
económica o movilización y participación) forma
parte de una dinámica situada en u n conflicto
político/económico/social dentro del cual el sis-
tema educativo y los recursos (tanto económicos
como humanos) que entran en juego llegan a
constituir u n importante foco de controversias.
Y precisamente durante periodos de crisis
económica es cuando este conflicto se manifiesta
en forma de propuestas de reformas de la edu-
cación. Cuando los fondos escasean, los partida-
rios de la opción de la eficacia pretenden
reformar la enseñanza cortando el desarrollo de
la educación y promoviendo la calidad de la
misma, a cuyo fin propugnan concentrar los
esfuerzos en los que ya han demostrado u n
aprovechamiento escolar. Los defensores de la
participación aspiran a ampliar el acceso a la
educación a través de la mejora de calidad de
los servicios escolares de aquéllos cuyos resul-
tados son más deficientes (los pobres, las mino-
rías, los grupos marginales).
Así pues, sostengo que los argumentos en pro
y en contra de que se desarrolle y mejore la
educación para todos están condicionados prin-
cipalmente por dos realidades de alguna manera
relacionadas.
L a primera es económica: para la mayoría de
los países, es más difícil hoy conseguir recursos
para la educación debido a la fuerte disminu-
ción del crecimiento económico mundial en la
década de 1980 y a la financiación del déficit
que se utilizó para activar dicho crecimiento a
partir de 1873.
L a segunda es político-ideológica: decidir si
se debe desarrollar y mejorar la educación o no,
o el m o d o en que hay que reformarla, habida
cuenta de los reales problemasfinancierosque
sufren muchos países, es u n debate más vasto
sobre la eficacia y la democracia. La educación
se sitúa sin duda en el centro de este debate,
debido precisamente a su función crucial en el
proceso de desarrollo. H a y una contradición
entre el papel de la escolarización en cuanto
 Reforma y planificación de la educación en u n contexto de crisis económica 215

C U A D R O I. Matrícula en centros de enseñanza, por niveles, como porcentaje del grupo de edad correspondiente
1960 y 1981

Primaria Secundaria Superior

i960 1981 i960 1981 i960 1981

Países d e renta baja 80 94 18 34 2 4

C h i n a e India 90 102 21 38 4
Otros 38 72 7 19 I 2
Países d e renta m e d i a 75 I02 14 41 3 11
Importadores d e petróleo 84 99 18 44 4 13
Exportadores d e petróleo 64 106 9 37 2 8
Países d e renta alta
Exportadores d e petróleo 29 83 5 43 1 8
Países d e economías industriales d e m e r c a d o 114 101 64 90 16 37
Países europeos del Este d e e c o n o m í a planificada 101 105 45 88 11 20

Banco Mundial, World development report, 1984, N u e v a York, Oxford University Press, 1984, cuadro 25.

formación de m a n o de obra cualificada para una
economía que aspira a modernizarse (inversión,
eficacia económica o función reproductora
[Inkeles y Smith, 1974]) y su papel en la pro-
moción de la igualdad de oportunidades y en el
fomento de la movilidad social (función iguali-
taria o legitimadora de la escolarización [Gi-
roux, 1981; Apple, 1982]).
El desarrollo de la educación
y la crisis económica
Los datos estadísticos de que disponemos indi-
can que desde i960 a los primeros años de la
década de los ochenta se registró u n rápido y
considerable aumento en el volumen de los servi-
cios educativos puestos a disposición de los jó-
venes en el m u n d o . E n el cuadro 1 podemos ver
que la enseñanza primaria, secundaria y superior
se extendió significativamente en todos los gru-
pos de países. N o obstante las cifras indican que
muchos países, especialmente los de baja renta
per capita, distan de haber alcanzado una situa-
ción en que la mayor parte de los niños acaben
la enseñanza primaria. Pese a lo cual, estas
mismas sociedades están ampliando rápida-
mente sus instituciones de enseñanza superior.
Y como advierte C o o m b s [1985, p . 78-79], los
altos porcentajes de matrícula en la escuela pri-
maria que aparecen en el cuadro 1 ocultan
el bajo porcentaje de niños que concluyen la
enseñanza primaria. El porcentaje de matrícula
en la escuela secundaria es u n buen indicador a
este respecto. Dando por supuesto que entre
el 15 y el 2 0 % de los alumnos de secundaria
exceden de la edad (están fuera del grupo de
edad normalmente asociado con un determinado
nivel de escolarización), se ve que en los países
de renta media sólo se matricula aproximada-
mente uno de cada tres jóvenes del grupo de
edad correspondiente en la escuela secundaria,
lo que parece indicar que sólo el 4 0 % de los
escolares acaban efectivamente los estudios pri-
marios. L a cifra correspondiente es m u y infe-
rior en los países de renta baja, salvo la India
y la China. El hecho de que el desarrollo de la
educación haya sido espectacular no significa,
pues, que la mayoría de los niños y jóvenes del
m u n d o esté recibiendo siquiera una educación
mínima.
U n a de las barreras m á s importantes a la
continuación de la expansión es la disminución
del crecimiento económico mundial registrada a
partir de 1973. Los cuadros 2 y 3 indican que
esta disminución ha sido constante y signifi-
cativa para todos los grupos, excepto los países
asiáticos de renta baja y media. L a China y la
India dominan el grupo asiático de renta más
baja, y a lo que se ve han sido m u c h o menos
2l6 Martin Carnoy

C U A D R O 2. Tasa de crecimiento del Producto Interior Bruto real en las economías industriales y en las de
los países en desarrollo, 1960-1983 (porcentajes)

Tasas
de crecimiento
del PIB Variación anual media en %
1980
PIB/ 1960- 1973-
cap. ($) 1973 1979 1980 1981 1982 1983

Países en desarrollo 650 6,3 5,2 2,5 2,4 1.9 1,0

Países de renta baja 250 5,6 4,8 5,9 4,8 5.2 4.7
Asia 250 5.9 5,2 6,3 5,2 5,6 5.1
China 290 8,5 5,7 6,1 4.8 7,3 5.1
India 240 3,6 4,3 6,9 5,7 2,9 5,4
Africa 250 3,5 2,1 1,3 1,2 0,5 — 0,1
Países de renta media
Importadores de petróleo 1.500 6,3 5.6 4.3 0,9 0,7 0,3
Asia del Este y Pacífico 1.110 8,2 8,6 3.6 6,7 4,2 6,4
Oriente M e d i o y Norte de
África 800 5,2 3.0 4,2 — 2,4 5,5 2,0
África Sub-Sahariana 610 5,6 3.7 5,5 3.9 I,I o,3
Europa S . 2.210 6,7 5,0 1,5 2,3 o,7 — 0,9
América Latina y el Caribe I.840 5,6 5,o 5,8 — 2,3 — 0,4 — 2,2
Países de renta media
Exportadores de petróleo I.32O 6,9 4,9 — 2,4 2,4 0,9 — 1.7
Países de renta alta
Exportadores de petróleo 14.250 10,7 7,7 7,4 0,0 — —
Países de economías industriales
de mercado IO.44O 4,9 2,8 i,3 1.3 — 0,5 2,3

Fuente: Banco Mundial, World development report, 1984, Nueva York, Oxford University Press,
X984, cuadro 2 .x.

C U A D R O 3. Crecimiento medio del PIB en las economías industriales y en las de los países en desarrollo, 1960-1995
(variación anual media en %)

1985 -1995

Hipótesis más Hipótesis más

1960-1973 1973-1979 1980-1985 favorable desfavorable

Países de renta baja

Asia 5,9 5.2 5,8 5.3 4.6
África (con excepción de
Sudáfrica) 3,5 2,1 1,7 3,2 2,8
Países de renta media
Importadores de petróleo
Exportadores de manufacturas 6,7 5,8 1,6 6,3 5.2
Otros 5,3 4,3 1,9 4,3 3,8
Países exportadores de petróleo
renta media 6,9 4,9 2,4 5,4 4,7
Países de economías industriales 4,9 2,8 1.9 4,3 2,5

Fuente: Banco Mundial, World development report, 19843 cuadro 3.1.

 R e f o r m a y planificación de la educación en u n contexto de crisis económica 217

afectados por la crisis económica mundial que la década de 1980. E n todos los países, con
otras economías menores más dependientes del excepción de los exportadores de petróleo de
comercio internacional y de la inversión extran- renta media y las economías industriales de
jera. Aunque las previsiones del Banco Mundial mercado, entre 1972 y 1981 descendieron los
(véase cuadro 2) parecen indicar que los índices gastos en educación como porcentaje del gasto
de crecimiento de los países en desarrollo total, mientras que el presupuesto de defensa
mejorarán sustancialmente aun en las hipótesis aumentaba. E n la primera mitad de los ochenta,
más prudentes, dichas previsiones también pare- con los Estados Unidos a la cabeza, es probable
cen indicar que el crecimiento económico a lo que el gasto militar haya aumentado en las
largo del próximo decenio será considerable- economías industriales de mercado y el gasto
mente inferior a las tasas de 1960-1973 y podría en educación haya decrecido. Naturalmente, los
caer asimismo por debajo de las de 1973-1979. gastos de la administración central representan
A menos que los países estén dispuestos a sólo una fracción del gasto público total en
incrementar sustancialmente el porcentaje del educación, y esta fracción varía de unos países
producto interior bruto destinado a la educa- a otros. Pero las cifras del cuadro 4 parecen
ción, estas tasas de crecimiento inferiores hacen indicar una tendencia: en los años de 1970,
que pueda darse virtualmente por seguro que el mientras que en casi todos los países en desa-
crecimiento de la educación formal en el m u n d o rrollo aumentaba el gasto público (como por-
se reducirá en los diez años próximos. ¿Qué centaje del PIB y en términos reales absolutos),
probabilidad existe de que se aumente el por- el porcentaje de la educación se batió en retirada
centaje del producto bruto asignado a la educa- en beneficio del gasto militar en todo el m u n d o
ción? C o o m b s [1985, p. 141] muestra que, en en desarrollo. Para 1981, dando por supuesto
el periodo 1960-1975, el gasto público en que todo el gasto de defensa fuese financiado
educación subió regularmente en los países por la administración central, éste había alcan-
desarrollados del 4 al 6% del PIB, y, en los zado aproximadamente el 3% del PIB en los
países en desarrollo, del 2, 3 al 4%. E n 1975- países en desarrollo, una proporción del pro-
1979, sin embargo, la parte del gasto destinada ducto nacional casi tan grande c o m o el gasto
a educación, tanto en los países en desarrollo en educación.
c o m o en los desarrollados, se estacionó y L a combinación de las tasas de crecimiento
comenzó a descender ligeramente. más lentas que aparecen en los cuadros 2 y 3
E n el cuadro 4 podemos apreciar otro aspecto con el desplazamiento en el gasto de la educa-
de los problemas que arrostra la educación en ción a la defensa, que se refleja en el cuadro 4 ,

C U A D R O 4. Gastos de la administración central como porcentaje del PIB y porcentajes de estos gastos destinados
a la defensa y a la educación, 1972 y 1981

Gastos totales
(% del PIB) Defensa Educación

1981 1981 1981

Países de renta baja

con exclusión de China e India 21,0 15.4 n,4 18,3 16,4 5,9
Países de renta media 19,6 24)5 15,2 9,6 12,4 14,3
Importadores de petróleo 20,7 21,8 14.7 15,8 11,0 10,0
Exportadores de petróleo 17,2 27,8 16,3 6,2 15.4 16,6
Países de renta alta
Exportadores de petróleo 36,6 26,3 12,9 28,0 13.5 9.2
Países de economías industriales 21,7 28,3 23.4 13,6 4,3 5,1
de mercado
Fuente: Banco Mundial, World development report, 1984, cuadro 26.
2l8 Martin Carnoy

parece indicar que la expansión de la educación educación, que consideran a ésta como u n ele-
en los años de 1970 y principios de 1980 hubo mento clave para el aumento del crecimiento
de arrostrar la dificultad que suponía una pro- tanto c o m o para la consecución de una sociedad
porción decreciente de u n aumento también más igualitaria y m á s participativa, no tiene
decreciente en los recursos disponibles. Cuando nada de ineluctable. U n crecimiento económico
añadimos a esto las observaciones de C o o m b s a corto plazo más elevado es fundamental para
sobre el alza en los costos unitarios de la educa- la extensión de la educación, y la insuficiencia de
ción formal (debido tanto a la prolongación de recursos motivada por los bajos índices de creci-
la duración de la formación media de los maes- miento sólo podrá remediarse a través de medi-
tros en todos los niveles de escolarización como das de política económica que incrementen el
a la elevación del nivel de educación media índice de ahorro y la eficacia en la asignación
recibida por cada alumno en cada nueva pro- de los recursos. Pero no hay u n solo proce-
moción que llega a las aulas), la realidad econó- dimiento para estimular el crecimiento, y la
mica del desarrollo de la enseñanza es m á s austeridad en el gasto destinado a la enseñanza
bien pesimista. puede poner en peligro el crecimiento a largo
L a educación se enfrenta también con otro plazo en aras de unos resultados poco palpables
problema no tan manifiesto. El sector privado a corto plazo. A d e m á s , aun cuando haya que
(especialmente la banca) de los países desarro- reducir la parte del P I B destinada al gasto
llados está intentando convencer a los países público, el gasto militar, que se lleva una parte
en desarrollo deudores, lo m i s m o que a sus sustancial del producto y es de m u y dudosa
propias administraciones nacionales, de la nece- rentabilidad, sería siempre más susceptible de
sidad de reducir el gasto del sector público (y sufrir reducciones, bajo u n régimen de auste-
sobre todo el gasto social) para acelerar el creci- ridad, que la educación.
miento económico. El Fondo Monetario Inter- Estas opciones no se basan en principios
nacional pide a las naciones endeudadas que técnicos absolutos. Son en buena medida opcio-
emprendan programas de austeridad nacional nes políticas. C o m o son políticos también los
y de fomento de la exportación c o m o condición tipos de reforma pedagógica que suelen ir apa-
previa de la ayuda financiera a corto plazo. rejados a las decisiones a la hora de optar entre
C o m o consecuencia, el gasto social público es austeridad y expansión, o elegir entre la pri-
objeto de presiones considerables por parte de macía del gasto social o la del gasto militar.
aquellos que ven en él una causa básica de E n medida considerable, estas opciones depen-
inflación y, por ello m i s m o , u n obstáculo queden del tipo de sociedad que los países en
se opone al crecimiento económico. desarrollo aspiren a constituir. U n sistema
N o obstante, la expansión y mejora de la educativo que refleje la demanda de cualifica-
educación podrían continuar a u n ritmo m o d e - dones de alto nivel en u n periodo de "auste-
rado pero sustancial en los países en desarrollo ridad", impuesto en parte por una fracción
y en los desarrollados si las previsiones del creciente de los recursos nacionales destinada a
Banco Mundial son correctas y si las sociedades un aparato militar ultramoderno y a subven-
están dispuestas a aumentar, en vez de dismi- cionar exportaciones extranjeras y nacionales,
nuir, el porcentaje de su P I B destinado a la será u n sistema polarizado hacia una enseñanza
educación. L a cuestión capital se cifra en de calidad para unos pocos. Y u n sistema edu-
competir por los recursos públicos con dos cativo que aspire a contribuir al incremento de
poderosos enemigos políticos: los militares (y los la demanda interior y al fomento de la capacidad
medios militaristas) y aquellos que pretenden de la economía para satisfacer esa demanda,
disminuir los recursos del sector público en tenderá a consagrarse, en cambio, al mejora-
aras de la aceleración del crecimiento económico. miento y a la expansión de la enseñanza pri-
Así pues, la "austeridad" con que se enfren- maria y secundaria en beneficio de las masas
tan los planificadores y reformadores de la de los niños y aun de los adultos. Este no es u n
 Reforma y planificación de la educación en u n contexto de crisis económica 219

conflicto nuevo, pero se exacerba en periodos L a educación está sujeta a tensiones internas
de crisis económica. Para entender la naturaleza creadas por las dos direcciones contradictorias
y las razones de este conflicto, es preciso c o m -que son desigualdad y democracia, que dimanan
prender mejor la función sociopolítica de la ambas de conflictos sociales y son propiciadas
escuela en las sociedades en proceso de cambio. por el destacado lugar que ocupa la educación
c o m o palestra del conflicto social. Estos movi-
mientos igualitarios y democráticos son evi-
Expansión d e la educación dentes no sólo en el entorno cultural más amplio
y conflicto político-ideológico que envuelve a la educación (y en la concepción
que tiene el maestro, el alumno y la comunidad
E n otro lugar [Carnoy y Levin, 1985], sugeri- de la educación), sino también en el reto directo
m o s que la mejor forma de entender la reforma planteado a las leyes existentes y en la instau-
de la educación es verla c o m o condensación de ración de una legislación nueva que permita la
un conflicto social m u c h o más amplio inherente sindicación del personal docente y la promoción
al proceso de desarrollo. El conflicto dimana de los derechos de los padres y de los alumnos
de u n desequilibrio de poder en el sector de la en las escuelas. (El lector puede hallar u n
producción y en las relaciones sociales y de las desarrollo m á s completo de este enfoque en
desigualdades de ingresos, riqueza y partici- Carnoy y Levin [1985]).
pación política. Estas desigualdades llevan a El Estado, que ventila gran parte del conflicto
grupos subordinados relativamente desprovistos en torno a la educación, ha llegado a ser él
de poder a luchar por una mayor igualdad, m i s m o una pieza cada vez más importante del
seguridad económica y la facultad de tomar sistema de producción [Carnoy, 1980]. L a
parte en las decisiones de carácter social que les creciente intervención del estado constituye u n
afectan. E n una sociedad democrática, el espa- ingrediente básico del conflicto social. El actual
cio para tales luchas lo facilita el propio estado dispositivo de gasto en bienestar social de
[Carnoy, 1984]. Pero aun en sociedades n o muchos países industrializados, por ejemplo,
democráticas, es el estado el foco de esos es en amplia medida el resultado de las respues-
movimientos sociales que aspiran a ampliar sus tas del estado al conflicto latente durante la
derechos y su poder sobre los recursos; la lucha, crisis económica de los años treinta y de las
sin embargo, tiende a estar menos institucio- luchas sociales de los años sesenta. H a habido,
nalizada en esos casos [Cardoso y Faletto, pues, un trasvase de recursos del sector privado
1979]- al sector estatal. L a relación entre producción e
ideología permanece estructuralmente intacta,
E n la educación pública, el conflicto social
pero su dinámica se ha desplazado especta-
se expresa en el conflicto entre reformas que
cularmente. L a índole del conflicto capital-
reproducen las desigualdades educativas reque-
trabajo ha quedado alterada con la intervención
ridas por el rendimiento social en régimen de
del estado a través del gasto público en segu-
producción jerárquicamente organizada y refor-
ridad social y asistencia sanitaria y, directamente,
mas que ofrecen igualdad de oportunidades a
en la producción y el empleo. A u n q u e todavía
fin de realizar los ideales de movilidad social,
existen en la producción contradicciones intrín-
participación democrática y garantías cons-
secas, buena parte del conflicto social relacio-
titucionales.
nado con estas contradicciones se ha desplazado
Así, la historia del desarrollo de la enseñanza
al conflicto en torno a los recursos manejados
escolar se caracteriza, en la mayoría de las
por el estado para reproducir y sostener al
sociedades, no sólo por su adaptación a la evolu-
sector privado.
ción del m u n d o de trabajo (jerárquico y desi-
gual), sino también por el impulso hacia una L a educación, c o m o servicio público, es
mayor igualdad, democratización y participa- también u n teatro de conflicto social. Si en la
ción a través de la educación y merced a ella. mayoría de las sociedades se considera al estado
220 Martin Carnoy

responsable de la justicia y la equidad en u n de la ciudadanía en una sociedad democrática

sistema de producción intrínsecamente injusto basada en la igualdad de oportunidades y en
y nada equitativo, la función ostensible de la los derechos humanos es a m e n u d o incompa-
educación consiste en mejorar la posición social tible con la preparación necesaria para el desem-
de los grupos sobordinados poniendo a su peño profesional en u n sistema jerárquico de
alcance el saber y los diplomas pertinentes que trabajo. Por una parte, las escuelas deben ense-
abren las puertas a la participación. Al m i s m o ñar a los ciudadanos a conocer los derechos que
tiempo, el estado y su sistema educativo deben, les asisten con arreglo a la ley, tanto c o m o su
por definición, garantizar la adquisición de obligación de ejercer estos derechos mediante
cualificaciones profesionales para el (jerár- la participación política. Por otra parte, las
quico) sistema de producción y su desigual escuelas deben formar trabajadores con las
división del trabajo. Esta tensión entre el hecho aptitudes profesionales y los conocimientos que
de reproducir la desigualdad y el de producir les faculten para integrarse en sistemas profe-
mayor igualdad es consustancial a la educación, sionales autoritarios y jerárquicamente orga-
c o m o lo es a todas las instituciones estructu- nizados [Inkeles, 1966]. L o cual supone una
radas según clases, razas y sexos en el seno de negación de los derechos políticos mismos que
una sociedad en conflicto. L a base de este hacen a los buenos ciudadanos.
conflicto n o es la ideología c o m o tal, sino la Por lo demás, las escuelas son instituciones
relación de la ideología con la realidad concreta conservadoras. E n ausencia de presiones exter-
de la posición social, los beneficios materiales nas que induzcan al cambio, tienden a preservar
y el poder político. las relaciones sociales existentes [Bourdieu y
D e esta manera, las reformas de la educa- Passeron, 1977]. Pero las presiones externas
ción pueden influir en las luchas que se m a n - favorables al cambio inciden constantemente
tienen en los centros de trabajo, en el estado y sobre las escuelas, incluso por intermedio de
en la comunidad, al tiempo que dichas reformas los gustos predominantes. E n periodos histó-
se sitúan en el contexto de esas luchas. Mientras ricos en que los movimientos sociales son
que las relaciones sociales son configuradas por débiles y la ideología de las potencias del
el proceso de acumulación de capital y la dinero es fuerte, las escuelas tienden a robus-
intervención del estado y de la educación debe tecer su función reproductora de una reserva
situarse en el marco de esas relaciones sociales, de trabajadores que ocuparán u n lugar en u n
el lugar y el proceso de la reproducción es tam- sistema de relaciones laborales jerárquicas y con
bién u n ámbito de conflicto social. D e interés una división desigual del trabajo. Y al contrario,
primordial es la relación que existe entre la cuando surgen movimientos sociales que impug-
lucha por unas condiciones de trabajo m á s nan estas relaciones, las escuelas oscilan en
humanas, por una distribución de las remunera- dirección opuesta hacia la igualación de opor-
ciones m á s equitativa y por u n mayor control tunidades y la promoción de los derechos
sobre las decisiones que afectan a la producción, humanos.
y la lucha concomitante por u n sistema educa- Estos cambios de orientación no son capricho
tivo m á s equitativo y m á s justo. del azar. Las presiones fuertes en una dirección
crean contradicciones que activan a fuerzas
sociales y suscitan u n fuerte movimiento en
L a crisis económica mundial dirección contraria. Así, en los países indus-
y las reformas de la educación triales desarrollados, los beneficios obtenidos
por el gran capital a expensas de la m a n o de
E n sociedades democráticas, las escuelas son obra en el sector de producción y en el estado
teatro de conflicto porque tienen la doble (sobre todo en la educación) durante las tres
función de preparar trabajadores y ciudadanos. primeras décadas de este siglo generaron desi-
L a preparación que se requiere para el ejercicio gualdades sociales y educativas que eran contra-
 Reforma y planificación de la educación en u n contexto de crisis económica
rias a los principios de una sociedad d e m o -
crática. E n los cuatro decenios siguientes se
pusieron en marcha vigorosos movimientos
sociales con el empeño de exigir la satisfacción
de las necesidades educativas de los económi-
camente desfavorecidos en los países desarro-
llados y de la masa de una juventud totalmente
desescolarizada y de los adultos en las naciones
en desarrollo. Se aprobaron leyes que daban
acceso a estos grupos a los recursos, programas
y escuelas inasequibles para ellos en el pasado.
Sin embargo, con el descenso de los índices
de crecimiento, la inflación y la caída de los
salarios reales que se iniciaron en los años
setenta, todo comenzó a deteriorarse. A ello
se añadió una crisis presupuestaria que res-
tringió más todavía la expansión de la educa-
ción. Se entabló una controversia a propósito
de si la función del estado debe ser el aumento
de la equidad e igualdad sociales o, por el
contrario, debía prevalecer la necesidad de
aumentar la productividad para reactivar el
crecimiento. L a educación pareció perder su
destacada prioridad a partir del m o m e n t o en
que una creciente proporción de estudiantes
procedía de medios obreros y campesinos y que,
en los países desarrollados, una población que
envejecía tenía menos hijos en edad escolar.
Por si fuera poco, muchos de los programas
educativos y de las medidas destinados a
conseguir mayor igualdad y participación de-
mocrática suponían elevados costos económi-
cos [Coombs, 1985]. El resultado fue que el
gasto público en educación por alumno subió
espectacularmente y, obligados por las res-
tricciones presupuestarias, los gobiernos tuvie-
ron que frenar una expansión de la educación
que todavía no había alcanzado a los grupos
marginales, y, en la mayoría de los países,
estaban m u y lejos de satisfacer la demanda
social. E n ese sentido, la expansión de la edu-
cación en el m u n d o durante los años cincuenta,
sesenta y principios de los setenta, en la que
prevalecieron los ideales democráticos e iguali-
tarios, contribuyó e incluso estimuló la reacción
política de reducciones en el gasto. L a lucha
en torno a los recursos controlados por el
estado durante este periodo de crisis económica
221
se tradujo en drásticas reducciones del gasto
público en educación, sanidad y otros servicios
sociales. L a dinámica democrática, tan fuerte
durante el periodo de posguerra, había sido
socavada en parte por su propio éxito: se había
extendido la idea de que los problemas sociales
tendrían solución gracias a una gran masa de
renta pública en aumento constante durante
cierto tiempo bajo el efecto de u n crecimiento
económico regular y que parecía inagotable.
U n a vez que este crecimiento económico co-
menzó a decrecer, sin embargo, las coaliciones
que apoyaban la expansión de los servicios
sociales tropezaron con dificultades m u c h o
mayores para mantener la dinámica igualitaria.
D e esta manera, el gran impulso educativo
de las décadas de 1950 y i960 se orientó a una
mayor igualdad social, pero la crisis económica
de principios de los años setenta yfinalesde
los ochenta sirvió para desplazar aquel ímpetu
hacia la formación eficaz de una m a n o de obra
que respondiese a las necesidades de la pro-
ducción. E n economías tan distintas c o m o son
las de los Estados Unidos, Europa Occidental
y la República Popular de China, la consigna
dada a las escuelas es hacer a la industria
competitiva mediante u n aumento del rigor en
la enseñanza y la formación. Asistimos, pues,
a una inversión total de la tendencia de los tres
decenios anteriores hacia la equidad educativa,
la igualdad de oportunidades y el acceso de
todos a la enseñanza.
Por consiguiente, las reformas de los años
ochenta han apuntado hasta ahora principal-
mente a una mayor eficacia del sistema educa-
tivo con respecto a los resultados concretos que
se consideran importantes para la vitalidad
económica. El mensaje implícito es que una
mejor educación n o implica u n aumento del
costo unitario, sino una mejor "gestión", una
mejor enseñanza estimulada por la competición
y una disciplina más severa en las escuelas. Se
insiste en la necesidad de una mejor preparación
de los alumnos para una vida profesional activa
que, a todas luces, va a requerir niveles m á s y
más altos de cualificación en tecnologías avan-
zadas. Por lo general los recursos para financiar
las reformas no han sido suficientes para la tarea
222 Martin Caritoy
emprendida, y la preocupación por la igualdad
en la educación y las metas democráticas de la
escolarización se ha visto relegada a un "plácido
olvido".
E n este decenio, las presiones encaminadas a
hacer de las escuelas u n instrumento de repro-
ducción de la m a n o de obra han adquirido
primacía sobre las que propugnan reformas
democráticas e igualitarias. A u n q u e se habla
m u c h o de la economía, apenas se menciona a
la democracia en la reforma de la educación.
Pero la lucha entre las dos fuerzas todavía se
mantiene m u y activa, aun cuando la política
actual parece favorecer la acumulación de ca-
pital a expensas de la equidad y de la partici-
pación popular.
L a planificación de la educación
en la década de los ochenta
Sin duda alguna, el mensaje m á s importante
de este análisis para planificadores y respon-
sables de la educación es que la "crisis" actual
de la enseñanza se sitúa en una dinámica his-
tórica de conflicto entre las metas contrapuestas
que unos y otros señalan al sistema educativo.
L a "necesidad" de frenar la expansión de la
educación y de ajustaría mejor a las necesidades
de una producción eficaz sólo es necesidad en
la medida en que las fuerzas políticas que sos-
tienen ese punto de vista consiguen convencer
al estado de que emprenda tales reformas.
Al m i s m o tiempo, el impulso hacia el au-
mento y el mejoramiento de la escolarización
para los pobres (sobre todo u n mejoramiento
radical de la calidad de la enseñanza primaria)
a cargo de las fuerzas de la democratización,
dista m u c h o de haber concluido históricamente. menos aventajados y m á s pobres deben ser
Son precisamente esas fuerzas las que se des-
plegarán en los países en desarrollo con regí-
menes democráticos gracias a la función social
fundamental desempeñada por el sistema edu-
cativo. Los planificadores y responsables polí-
ticos interesados en la promoción de formas de
educación, tanto formal c o m o no formal, y de
sistemas económicos al servicio de su sociedad
y de sus ciudadanos harían bien en considerar con miras a la democratización apunta prefe-
esta dinámica histórica. Incluso en las presentes
circunstancias, cuando la exigencia de mejores
servicios educativos para los grupos marginales
es objeto de ataques insidiosos e indirectos por
parte de los intereses conservadores, sólo el
despliegue de las fuerzas sociales y democráticas
pone límites a la reducción sistemática y hace
costosa la batalla para la otra parte. Los plani-
ficadores y responsables que comprendan la
importancia que tiene para la democracia y el
desarrollo económico a largo plazo la educación
de alta calidad para todos continuarán traba-
jando por la democratización de la enseñanza y
se resistirán a los intentos de reducir el gasto
educativo en aras de la austeridad y de las
ventajas económicas a corto plazo.
E n términos prácticos, esto significa que los
planificadores deben concentrar sus esfuerzos en
la enseñanza primaria, concentrándose parti-
cularmente en mejorar la calidad del personal
docente y en hacer disponibles para todos los
libros de texto, así c o m o en la elevación de la
calidad de la escolarización primaria para pobla-
ciones marginales allí donde la escolarización a
ese nivel se halla ya garantizada.
Significa además que debe prestarse atención
a la mejora de la gestión escolar, no sólo en el
sentido de dar mejor aplicación a los recursos
existentes, sino en el de que los alumnos de
escuela primaria dispongan de m á s tiempo de
actividad didáctica (enseñanza-aprendizaje) y
ésta sea de más alta calidad. N o existe incompa-
tibilidad alguna entre el fomento de una mejor
gestión de las escuelas y la democratización de
la enseñanza. Esto es lo que hemos de pregun-
tarnos, ¿mejor gestión para qué y para quién?
M a y o r eficacia escolar es algo que a m e n u d o se
interpreta en el sentido de que los alumnos
separados de los bien dotados; de que el fin
primordial de la educación consiste en hacer
subir las notas de unos exámenes estandarizados,
o de que la orientación de la enseñanza debe
"adecuarse" a los tipos de trabajo en que los
alumnos tendrán probabilidad de emplearse una
vez que concluyan los estudios.
Por el contrario, una mejor gestión escolar
 Reforma y planificación de la educación
rentemente a la incorporación a las escuelas pri-
marias de todos los niños en edad escolar, así
c o m o a dotarles de maestros y de materiales
didácticos de una calidad que les capacite para
llegar a ser participantes activos en el progreso
de la sociedad. Esto puede requerir la mejora
de la nutrición de estos niños tanto c o m o la
construcción de escuelas, la formación de maes-
tros y la enseñanza no formal para los padres
de los niños. Puede requerir asimismo la movi-
lización de los alumnos de institutos y univer-
sidades, destinándolos a la enseñanza (especial-
mente en escuelas y comunidades rurales) c o m o
actividad principal durante varios años después
de su titulación.
L o esencial radica en comprender el carácter
sociopolítico del proyecto educativo tanto en
las sociedades desarrolladas c o m o en las que
aún se encuentran en desarrollo. C o m o he
tratado de mostrar, la crisis económica mundial
ha condicionado el clima político en que se
ecuadra el proyecto educativo. Pero los prin-
cipios que rigen la planificación de la enseñanza
para la democratización de la sociedad siguen
siendo los mismos. Sólo el proceso de avance
hacia dicho objetivo se ha hecho m á s difícil.
L a actual crisis económica ha robustecido consi-
derablemente aquellas fuerzas que querrían
valerse de la crisis para reducir la expansión de
la educación y configurar el sistema educativo
adaptándolo a objetivos m u y distintos. Bajo el
asalto implacable de dichas fuerzas, la planifi-
cación de la enseñanza para la democratización
precisa de unos objetivos más claramente defi-
nidos y de la formulación de unas propuestas
concretas de reforma de la educación. Pero no
menos importante es la estrategia política para
la realización práctica de tales propuestas. Pues,
c o m o hemos tratado de demostrar en este aná-
lisis, el desarrollo de la educación en la década
de los ochenta requerirá, no sólo talento político,
sino competencias técnicas bien precisas. •
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Harvard University Press.
 El financiamiento
de la educación
en periodo de recesión
Keith Lewin
E n términos generales, en la mayoría de los
países en desarrollo existen dos tipos principales
de presión para limitar los gastos de educación.
E n primer lugar se encuentran los factores que
influyen en el volumen total de los gastos
públicos y, por ende, en el conjunto de donde se
extrae la porción destinada al presupuesto de
educación. E n segundo lugar están los factores
relativos a la prioridad que se concede a la
educación en el presupuesto nacional y que se
refleja en las decisiones internas con respecto
a la distribución de los recursos. N o se ana-
lizarán pormenorizadamente los gastos privados
en la educación que, si bien pueden aumentar
el total de los recursos disponibles, en la m a y o -
ría de los países afectan m u y poco al gasto total
(aunque pueden tener una importancia estra-
tégica por motivos relacionados con las fun-
ciones sociales de la prestación de ese servicio).
Los dos tipos de factores no son totalmente
independiente uno de otro, sino que interactúan
de varias formas. Para ilustrarlo basta una simple
Keith Lewin (Reino Unido). Profesor del Departa-
mento de Educación de la Universidad de Sussex. Ha
realizado investigaciones en las esferas de la planifica-
ción de la educación y de la elaboración y evaluación de
programas, más concretamente en lo relativo a las cien-
cias, la reforma de los exámenes y las relaciones entre
educación y empleo. Publicaciones recientes: Studies o n
science education in China, D o n o r agency support for L a recesión ha reducido la demanda de impor-
primary education. O u t of school learning in science
and technology y Curriculum quality in developing
countries.
Perspectivas, vol.X V I , n.» 2, 1986
representación de las dimensiones principales
de las restricciones en la distribución de los
recursos (véase la figura i). D e este diagrama
se desprende claramente que hay u n conjunto
de parámetros que repercuten tanto en la capa-
cidad c o m o en la voluntad de financiar el
desarrollo de la educación. Estos parámetros
interactúan de formas complejas a veces difíciles
de determinar, en las relaciones de causalidad;
por razones de simplificación, examinaremos
aquí las manifestaciones m á s directas.
La capacidad de financiamiento
de la educación
Primeramente analizaremos los factores que
restringen la capacidad definanciarel desarrollo
de la educación. L a recesión económica global
ha tenido por lo menos cuatro grandes conse-
cuencias en las economías de los países en
desarrollo, a saber: las reducciones en el co-
mercio internacional, el aumento de la deuda,
el incremento de las condiciones y las reduc-
ciones de la Asistencia Oficial para el D e -
sarrollo.
EL COMERCIO INTERNACIONAL
taciones de los países industrializados. E n la
medida en que se ha estancado el mercado
internacional han empeorado los términos de
226 Keith Lewin
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F I G . I. Capacidad y voluntad definanciarel desarrollo de la educación
 Elfinanciamientode la educación en periodo de recesión
intercambio. L a recuperación ha sido m u c h o
más lenta que después de la "conmoción del
petróleo" producida a mediados del decenio
de 1970. Las últimas cifras de crecimiento de la
economía de Estados Unidos (mayo de 1985)
son inferiores al 1%, lo que indica u n descenso
tras el progreso relativamente alentador de las
economías de los países m á s importantes des-
pués de 1983. El comercio internacional se
ha visto sorprendentemente afectado después
de 1979. Las exportaciones crecieron en el 1,5%
en 1980, estancándose en 1981 y previéndose
para 1982 u n descenso del 3,6%. Tras ajustarse
al aumento del coste de los productos manufac-
turados importantes, en 1982 los precios de
las mercancías alcanzaron sus valores m á s bajos
desde 1945 [Banco Mundial, 1983]. E n los
países no petroleros productores de materias
primas se manifestó u n declive de los términos
de intercambio durante el último decenio y,
pese a beneficiarse de la disminución de los
precios del petróleo desde 1982, por lo general
no han podido recuperar las pérdidas. Pese a
haber disminuido la dependencia con respecto
a los productos básicos y a que haya ahora
países que exportan abundantes cantidades de
productos manufacturados, hay todavía una
importante minoría (particularmente de África)
que es aún m u y vulnerable a las fluctuaciones
del valor de uno o dos productos. Los efectos
menos directos relacionados con la recesión del
comercio pueden también identificarse en el
alza de la intensidad del capital en el proceso de
producción, al tiempo que se intensificaban las
presiones destinadas a incrementar la produc-
tividad y reducir los costes unitarios. C o n ello
se puede limitar el crecimiento del empleo y
la base tributaria de que se dispone para res-
paldar el gasto público.
LA DEUDA
Los elevados tipos de interés y la necesidad de
seguir financiando los programas de desarrollo
aumentaron considerablemente la carga de la
deuda en numerosos países, exacerbando la
escasez de divisas. L a fuerte progresión de los
22 7
préstamos de tipos de interés variable aumentó
la sensibilidad al aumento a corto plazo de los
tipos de interés, los cuales habían permanecido
históricamente a niveles altos. Las reducciones
en los ingresos de exportación y el elevado coste
de las importaciones de energía ejercieron pre-
siones sobre la balanza de pagos de muchos
países a partir de 1979. E n la medida en que
aumentaban los tipos de interés en la mayoría
de los países industrializados, en parte para
controlar la inflación nacional, comenzaron a
aumentar las obligaciones de u n nuevo servicio
de la deuda, incrementándose los pagos de
intereses en el 50% entre 1980 y 1982. A u n q u e
esta situación afectó a algunos países m á s que
a otros, la mayoría sufrió repercusiones en los
niveles de gastos del sector público. El reem-
bolso de los préstamos comenzó a absorber
grandes proporciones de los fondos disponibles.
El servicio de la deuda en Tailandia absorbe
una proporción del presupuesto nacional mayor
que la de la educación. L a proliferación de
países que están reescalonando sus deudas para
aliviar la carga que pesa en sus presupuestos
ilustra la magnitud del problema. Reciente-
mente (septiembre de 1981), incluso Estados
Unidos se convirtió en u n país deudor neto.
LA "CONDICIONALIDAD"
E n tercer lugar, la "condicionalidad" del finan-
ciamiento de los préstamos se ha inclinado a
favor del control riguroso de los gastos del
sector público, haciéndose hincapié en el equi-
librio de la balanza de pagos corrientes c o m o
condición previa para la asistencia. El entorno
en que se brindaban los préstamos y la asis-
tencia para el desarrollo ha cambiado en función
de la evolución de la coyuntura política de los
principales países industrializados, cuya política
nacional se ha caracterizado por tratar de
contener la inflación y controlar rigurosamente
los préstamos del sector público. Al propio
tiempo, el control estatal sobre la actividad
económica se ha liberalizado, extendiéndose la
idea de que era necesario dejar los precios a su
guisa, conforme a los mecanismos de inter-
228 Keith Lewin

cambio. Estos cambios se han reflejado en las desembolsos bilaterales de ayuda a la educación
condiciones exigidas para la concesión de los ascendieron a 3.394 millones de dólares en 1980,
principales préstamos y en los programas de disminuyendo después para elevarse a 2.800 m i -
ajuste estructural. Algunos países han hecho llones de dólares en 1983, lo que representa una
enormes empréstitos a principios del decenio caída de m á s del 1 7 % ( O C D E , 1984). Los
de 1980 para financiar el déficit interno del desembolsos de Francia en 1982 y 1983 repre-
sector público (hasta el punto que en algunos sentaron casi el 50% de toda la ayuda bilateral
casos excedieron el 10% del P N B ) . Las reduc- a la educación, concentrando dicha ayuda en
ciones de las finanzas externas han obligado a determinados países que tienen vínculos his-
disminuir los gastos del sector público y por lo tóricos con Francia. Puesto que la mayor parte
general han llevado aparejado u n aumento de de lafinanciaciónexterna para el desarrollo de
la inflación, lo que ha aliviado la carga financiera
la educación se brinda bilateralmente, y que
al aumentar el impuesto inflacionario. N o obs- las contribuciones multilaterales son difíciles de
tante, estamos lejos de haber llegado a u n renegociar a corto plazo, cualquier disminución
acuerdo acerca de cómo responder mejor a las del valor total de la A O D puede repercutir
presiones a corto plazo para reducir los déficits desproporcionadamente en la suma disponible
sin daño irreversible a la infraestructura que para los programas de educación. El Banco
requieren los ciclos de inversión a largo plazo. Mundial [1980] calcula que cerca del 9 % de
C o m o señala el Banco Mundial [1984], "la los presupuestos totales de educación de los
disminución de los gastos en educación y salud países en desarrollo se cubren con ayuda ex-
reduce la formación de capital humano, y al terna. Esto oculta el hecho de que los presu-
gastar menos en la infraestructura se puede puestos de u n gran número de países, parti-
dañar a plazo medio el potencial de crecimiento cularmente de África y, en especial, entre los
del país. D e hecho, estos efectos pueden sobre- más pobres, dependen en m u c h o más de la
vivir a la solución de los actuales problemas de mitad (y en algunos casos hasta el 75%) de
la deuda". algún tipo de asistencia externa. Además, como
ha señalado Weiler [1983], esta ayuda tiene u n
valor especial cuando hay escasez de divisas,
ASISTENCIA pero también de especialistas y de medios de
formación, lagunas que no pueden colmarse
inmediatamente por ninguna otra vía. C o m o
Por último, la recesión ha desembocado en
reconoce la O C D E [1984, p. 191], "la asistencia
restricciones en los niveles de la Asistencia
extranjera —conjuntamente con los derechos de
Oficial para el Desarrollo ( A O D ) , por cuanto
matrícula pagados por los usuarios (...), las
algunos de los principales donantes han sido
contribuciones de las comunidades locales y los
más reacios que antes en lo tocante a mantener
beneficios del trabajo productivo realizado den-
sus niveles de desembolso. El volumen total
tro de las escuelas— representa una de las pocas
de la A O D de los países de la O C D E se elevó
fuentes posibles de incremento de los recursos
a 27.265 millones de dólares en 1980, descen-
para la educación básica".
diendo en 1981 y volviendo a subir a 27.531 m i -
llones en 1983. Las contribuciones de la O P E P Por los motivos mencionados, la capacidad de
disminuyeron considerablemente, pasando de financiar los programas de desarrollo de la
9.690 millones de dólares en 1980 a 6.804 mi~ educación se ha reducido significativamente
llones en 1982. L a disminución de algunos de debido a las presiones que, en el mejor de los
los donantes principales fue particularmente casos, han limitado las tasas de crecimiento
marcada: el Reino Unido pasó de 2.156 millones económico a niveles modestos y, en el peor de
de dólares en 1979 a 1.601 millones en 1983, ellos, han reducido sustancialmente la cantidad
aunque la mayoría de países mantuvo los niveles real de recursos disponibles para los programas
en precios constantes, excepto en 1981. Los del sector público. C o m o la educación suele
 El financiamiento de la educación en periodo de recesión
representar uno de los capítulos m á s impor-
tantes, su vulnerabilidad es aún mayor.
L a voluntad de financiar
la educación
L a voluntad de los gobiernos de asignar re-
cursos a la educación también se ha debilitado
de diversas formas en el último decenio. Los
principales argumentos en pro de la inversión
en la esfera de la educación como factor de
desarrollo nacional en los decenios de i960
y 1970 se asocian a los que propugnan la teoría
del capital humano y son m u y conocidos. L a
educación, se afirmaba, conduce a un aumento
del crecimiento económico mediante el incre-
mento de la productividad laboral. Esta postura
estuvo inicialmente respaldada por estudios en
los que se examinaron las correlaciones entre el
crecimiento del P N B y la prestación de servicios
de educación en varios países; comparaciones
de los niveles de educación, ocupación y condi-
ción económica en cada país; estudios de los
factores residuales necesarios para explicar el
crecimiento observado tras haber controlado
los factores tradicionales [Schultz, 1961; Deni-
son, 1962; Harbison y Myers, 1964; Blaug,
1972; B o w m a n , 1980]. El análisis de la tasa de
rendimiento [Pscacharoupoulos, 1973; 1980]
entrañaba apoyar la propuesta de que debería
tenerse en cuenta el insumo de recursos h u m a -
nos, en particular la educación; sobre hipótesis
vinculadas a estas teorías se fundó el desarrollo
de la planificación de la m a n o de obra, que
influyó extraordinariamente en las inversiones
en materia de educación en muchos países
durante los dos últimos decenios. Existen al
menos seis razones para dudar de la existencia
de una voluntad de seguir —en materia de
inversiones— la lógica en que se basa la teoría
del capital humano.
DESEMPLEO DE PERSONAS INSTRUIDAS
E n primer lugar, el desempleo de personas
instruidas se ha convertido en una realidad
229
agobiante en la mayoría de los países en que el
número de beneficiarios de la educación ha
crecido a u n ritmo m u y superior al del creci-
miento de la economía, en particular en el sector
moderno donde se encuentran los empleos más
codiciados y en los que los ingresos (excepto en
una minoría de países, por ejemplo, la China y
la República Popular de Corea) son por lo
general sustancialmente superiores a los de
otras formas de actividad. Incluso en lugares
donde el crecimiento económico ha sido c o m -
parable, el incremento de la productividad ha
limitado la creación de empleos.
MIGRACIÓN
E n segundo lugar, hay países que han sufrido
grandes éxodos de m a n o de obra cualificada.
Esto hace que parte de los beneficios de la
inversión realizada en la educación de los
migrantes pase a los países de destino, que por
lo general dan preferencia a la entrada de las
personas cualificadas. Este flujo ha ido dismi-
nuyendo en la medida en que en los países
metropolitanos ha aumentado el desempleo en
todos los niveles. Las tasas de rendimiento,
privadas y sociales, se han visto adversamente
afectadas por el aumento de la demanda de
empleos en los mercados de trabajo y la dismi-
nución del crecimiento del empleo total. E n
algunos países (por ejemplo, Sri Lanka), las
cuantiosas rentas transferidas por los migrantes
se han convertido en una fuente significativa de
ingresos, que compensan en cierta medida la
pérdida de m a n o de obra producto de la migra-
ción, pero estos casos suelen ser la excepción.
INTENSIFICACIÓN
DE LA CUALIFICACIÓN
E n tercer lugar, se ha extendido la intensifica-
ción de la cualificación, con lo que aumenta el
coste de formación de la m a n o de obra para
un nivel de empleo determinado. L a cualifi-
cación inicial que por lo general se requiere
para determinados empleos ha aumentado con
230 Keith Lewin

el tiempo c o m o respuesta al exceso de la oferta aprende a obtener u n empleo en lugar de

con respecto a la demanda para categorías par- aprender a desempeñarlo.
ticulares de m a n o de obra. Esta ha sucedido
muchas veces sin que se operen cambios signi-
ficativos en la índole de los empleos que justi- DESIGUALDAD
fiquen esa intensificación sobre la base de que
se requiera u n mayor conocimiento y habili- E n quinto lugar, las diferencias entre los sis-
dades. E n tales condiciones, podría ocurrir que temas escolares en cuanto al nivel y calidad de
los empleadores se ampararan en las califica- la prestación del servicio no han hecho sino
ciones académicas para limitar el número de aumentar en muchos casos, en lugar de dis-
solicitantes, en lugar de utilizarlas c o m o una minuir. Suele ser m u y baja la proporción de
forma de adecuación al tipo de requisitos desea- escuelas que cumplen satisfactoriamente los ob-
dos. Desde u n punto de vista estrictamente jetivos educativos trazados; en Kenia, c o m o en
económico, con ello se incrementa el coste del otros lugares, se puede comprobar que existen
suministro de m a n o de obra calificada. sectores de "acción" y sectores de "apariencia".
El primero consta de escuelas bien organizadas
y eficaces con u n coste relativamente elevado y
LA OBSESIÓN DE LOS DIPLOMAS en las que los estudiantes en su conjunto, dan
pruebas de aprender de manera útil y progresan
E n cuarto lugar, y en parte c o m o resultado de para pasar al nivel superior; el segundo está
la intensificación de la cualificación y la compe- compuesto por escuelas de bajo costo, organi-
tencia para obtener empleos, la crítica se ha zadas de forma deficiente, con una asistencia
centrado cada vez m á s en la incapacidad de los irregular y u n uso ineficaz de los escasos re-
sistemas educativos para mantener la calidad. cursos, en las que son pocos los estudiantes que
A partir de sondeos empíricos, se han estable- obtienen buenos resultados y pueden acceder
cido comparaciones entre el nivel de conoci- al nivel superior [Somerset, 1982; Lewin, 1985].
mientos de los recién egresados y el de los de Si el desarrollo de la educación ha acentuado en
hace dos o tres decenios a distintas fases, ello parte la desigualdad, en lugar de reducirla, hay
pese a que los sistemas restrictivos y m u y quienes afirman que es razón suficiente para
selectivos no se pueden comparar directamente limitar las inversiones futuras. Otra solución
en cuanto a rendimiento con los sistemas masi- sería identificar y reducir los factores que
vos, que, por lo general, los han reemplazado. contribuyen a la desigualdad en la prestación
N o obstante, las comparaciones suelen ser des- de ese servicio, cuyo control está en manos de
favorables a los sistemas actuales. El argumento los ministerios de educación, para lo cual se
de los que denuncian "la obsesión de los diplo- requiere m u c h a iniciativa y voluntad política,
m a s " [Dore, 1976; O x e n h a m , 1984] se basa en combinadas con medidas eficaces.
que la calidad escolar se ha degradado como
resultado de las presiones que se ejercen sobre
las escuelas y los individuos para que éstos MERCADOS LABORALES E INGRESOS
adquierantítulosque les permitan tener acceso
a unos mercados laborales cada vez más buro- E n sexto lugar, las imperfecciones del funcio-
cráticos. El título preprofesional se ha conver- namiento de los mercados laborales de los
tido en el método más c o m ú n de acceso a los países en desarrollo han puesto en tela de juicio
empleos. L a selección se ha convertido en la la idoneidad de algunas de las hipótesis sobre
función primordial de la enseñanza, y la conse- las que se basa la teoría del capital h u m a n o .
cuencia de no utilizar apenas los sistemas de Por ejemplo, la teoría de la segmentación del
exámenes públicos ha sido la distorsión y soca- mercado laboral ha introducido otras impor-
vamiento de los objetivos de la educación. Se tantes perspectivas en la determinación de los
 Elfinanciamientode la educación en periodo de recesión
ingresos, según la cual las remuneraciones m á s
altas de las personas con diplomas sólo son en
parte el resultado de u n nivel superior de ins-
trucción, correspondiendo posiblemente a una
especie de renta de situación [Carnoy, 1980].
Algunos análisis de las consecuencias de la
educación en la productividad han sido bastante
ambiguos, particularmente en los niveles supe-
riores. El análisis de la oferta y la demanda de
m a n o de obra instruida se ha caracterizado por
dejar al margen la contribución del sector no
formal, la del empleo tradicional y la de la mujer.
FUERZAS COMPENSATORIAS
Todos las factores mencionados suelen ir enca-
minados a la reducción de los presupuestos.
E n rumbo opuesto existen algunas presiones
poderosas que es preciso examinar cuando se
pretende extrapolar estas consideraciones gene-
rales a la situación de cada país. Entre las m á s
importantes está la demanda social de educación
que, por lo general, ha aumentado a u n ritmo
incluso mayor que el de la expansión de los
sistemas de educación. Cuando a un nivel dado
se saturan las oportunidades de empleo, la
demanda efectiva se traslada al próximo nivel.
E n países de elevado índice de crecimiento
demográfico, al aumento de las expectativas se
añade un aumento de la población de edad
escolar, lo cual requiere aumentar los recursos
sencillamente para mantener los índices de esco-
larización. Se suele recurrir a las necesidades
de m a n o de obra —lo que no deja de ser
cierto— para justificar la continua expansión
de la educación. Sin embargo, cada vez se pre-
texta más la escasez de, por ejemplo, técnicos
medios para justificar la expansión general (en
muchas ocasiones se supera el nivel en que este
déficit es más agudo). E n muchos países el sis-
tema de educación emplea la mayor cantidad
posible de m a n o de obra instruida, lo que tam-
bién puede suponer una presión sobre los go-
biernos para que no reduzcan los gastos por
temor a reacciones políticas. L a escalada de los
costes es algo inherente a los sistemas de edu-
cación que mantienen los costes unitarios por
231
estudiante en periodos de rápida expansión. E n
la medida en que aumenta la edad media de los
maestros mientras disminuye el crecimiento y
se reduce el nuevo reclutamiento de maestros,
la progresión jerárquica los salarios aumenta
automáticamente los costes. Por último, y en
cierta medida paradójicamente, los argumentos
en pro de la equidad sirven tanto para justificar
la expansión de este servicio c o m o para rebatir
su validez. Si por equidad se entiende responder
a una demanda real de u n servicio, matricular
m á s niños en las escuelas redundará indudable-
mente en una mayor equidad. Cuando la pres-
tación del servicio que reciben es a todas luces
inferior al de sus semejantes m á s favorecidos de
origen relativamente acomodado, ese servicio
puede llevar a que, en lugar de disminuir las
diferencias, éstas se profundicen más.
Tendencias recientes
del financiamiento de la educación
DOS EJEMPLOS
DE PAÍSES OCCIDENTALES
L a tendencia de algunos países industrializados
ha sido la de restringir los gastos públicos en
materia de educación, lo cual es importante,
puesto que en el pasado los cambios de política
experimentados en el Norte presagiaban por lo
general cambios de política en los países en
desarrollo. E n el Reino Unido y en los Estados
Unidos, los gobiernos, escépticos en lo relativo
a la utilidad de realizar muchos gastos en edu-
cación, han tratado de reducir el nivel de los
gastos. Cabe discernir a este respecto cuatro
razones principales: la recesión económica ha
limitado el incremento del ingreso estatal; los
elevados niveles de desempleo han absorbido
grandes proporciones de los gastos del sector
social a través de los sistemas de prestaciones;
los recursos se han encaminado hacia otros
sectores del gasto público (especialmente la
defensa, cuyo incremento real del 3,4% ha
desangrado las finanzas); las políticas " m o n e -
taristas" han hecho recaer sobre los particulares
ciertos gastos que antes corrían por cuenta del
232 Keith Lewin

Estado. Puede que también el descenso d e m o - ayuda social. Se han hecho grandes esfuerzos
gráfico se sume a esta lista como una justifi- para reducir las subvenciones estatales de los
cación pero la rapidez con que se la ha esgri- estudiantes y transferir una mayor parte de los
mido como una razón (como en el caso de las costes a los individuos. Se observa una res-
reducciones en la educación superior en el tricción en la prestación de educación superior
Reino Unido) indica una cómoda coincidencia y es posible que la reducción del número total
que no es del todo convincente. de instituciones educativas de este nivel llegue
Los cambios de política se pueden ver m á s al 15%. Las últimas cifras de crecimiento eco-
claramente en la educación superior en el Reino nómico han descendido a menos del 1%, si
Unido, donde los gastos de las universidades se se añade a esto el debilitamiento del dólar y
redujeron en más del 2 0 % en 1981 y la matrí- la importancia del déficit presupuestario, todo
cula del primer ciclo comenzó a declinar por parece indicar que se intensificarán las presiones
primera vez desde 1945 (anticipándose a la baja para restringir los gastos públicos en la edu-
numérica del correspondiente grupo de edad). cación. Las restricciones en ambos países se han
M á s recientemente (mayo de 1985) se adoptó concentrado hasta ahora en las esferas de la
una definición más restrictiva del grupo bene- educación no obligatoria, por ejemplo, la edu-
ficiario, lo cual puede traducirse en un des- cación superior, y la enseñanza postescolar y
censo del número de 73.000 estudiantes (13%) preescolar. Esto se explica por los obstáculos
en el próximo decenio, además de la reducción jurídicos que existen para impedir reducciones
producida después de 1981 (pese a no haberse sustanciales en el ciclo de la enseñanza obliga-
producido descenso demográfico en el grupo a toria. Sin embargo, cada vez hay más muestras
que pertenecen los estudiantes de educación de deterioro de los recursos de las escuelas en
superior). Paralelamente, se debaten activa- los sistemas centrales de educación pública y
mente los cambios en la estructura de las sub- las frecuentes protestas al respecto que realiza
venciones universitarias que restringirían la ac- el personal experimentado e interesado no care-
tividad de investigación a u n pequeño número cen de fundamento. D e manera m á s general,
de centros con méritos extraordinarios. T a m - la mayoría de los países industrializados han
bién parece probable que se produzca un cambio reducido la parte presupuestaria de los gastos
en elfinanciamientode los gastos de los estu- de educación. Entre los nueve países de que se
diantes hacia sistemas de préstamos en lugar dispone de datos estadísticos [Banco Mundial,
de las becas concedidas en función de los 1984], ocho redujeron los porcentajes presu-
recursos. A nivel de las escuelas, las recientes puestarios de educación y sólo uno los aumentó
restricciones presupuestarias han provocado u n (Australia) en el periodo de 1972-1981.
amplio descontento, traduciéndose en el dete-
rioro de los recursosfinancierosde las escuelas
estatales [ D E S , 1984] y dando lugar a movi- PAÍSES EN DESARROLLO
mientos de protesta sin precedentes por parte
de los maestros. Al mismo tiempo se incre-
E n los países en desarrollo el panorama ha sido
mentó el número de becas estatales a estu-
más heterogéneo en el último decenio, si bien
diantes de la enseñanza privada, fomentándose
parece haber ido empeorando en muchos aspec-
su desarrollo. L a parte del P N B destinada a
tos. Nuestra encuesta de 1982 [Lewin, Little
gastos de educación descendió sistemáticamente
y Colclough, 1982] revela que, de una muestra
durante la segunda mitad del decenio de 1970,
de 24 países en desarrollo, 12 habían aumentado
pasando del 6,3% en 1975/1976 a no representar
la proporción de sus presupuestos asignada a
sino el 5,3% en 1982/1983 [ D E S , 1984].
la educación y 12 la habían disminuido en el
Los gastos de defensa han aumentado siste- periodo de 1970-1978. Por término medio, las
máticamente en Estados Unidos a expensas de asignaciones habían disminuido, pasando del
los programas de salud, de educación y de 16,1% al 15,2%, a un ritmo ligeramente inferior
 El financiamiento de la educación en periodo de recesión
al de los países industrializados. A ñnales del
decenio de 1970, la parte del P N B de los países
en desarrollo asignada a la educación disminuyó
aún más, al igual que la de los presupuestos
totales asignados a la educación. Entre 1972
y 1981 había 21 países en desarrollo que habían
reducido parte de los gastos en educación,
mientras que sólo 9 la aumentaron (Banco
Mundial, 1984), y tan sólo tres de estos últimos
figuraban en el grupo de los países en desarrollo
más ricos, lo que confirma las tendencias m e n -
cionadas anteriormente [Lewin, Little y Col-
clough, 1982; Lewin y Little, 1984; Eicher y
Orivel, 1979; C o o m b s y Choudhury, 1981;
C o o m b s , 1985]. Además, el gasto público por
estudiante en América Latina sufrió u n des-
censo del 45% entre 1970 y 1978. E n los
presupuestos de la educación, los gastos en
partidas no salariales disminuyeron en 8 de
10 de estos países. Se menciona además el
hecho de que en 25 de los 54 países analizados
las proporciones alumno/maestro habían au-
mentado en el nivel primario y que 17 de éstos
eran países africanos, donde actualmente el
número de alumnos por aula suele ser superior
a 60 y donde los maestros se encuentran en la
imposibilidad material de prestar la mínima
atención a las necesidades individuales [Banco
Mundial, 1984]. Los gastos ordinarios por estu-
diante en los diferentes niveles al parecer tam-
bién han padecido los efectos acumulados del
rápido incremento de la matrícula y del estan-
camiento presupuestario. E n muchos sistemas
africanos el gasto por niño de primaria no
excede anualmente los 50 dólares y al menos
un 85% de esta cifra se asigna a los sueldos de
los maestros. E n cambio, los gastos de educación
superior por estudiante pueden ser superiores
en hasta el 100% [Banco Mundial, 1980], y su
tendencia es al aumento, con u n ritmo m á s
acelerado, puesto que los sueldos y equipos
siguen con más probabilidad las normas inter-
nacionales. L a proporción de gastos por estu-
diante entre los países de la O C D E y los países
en desarrollo m á s pobres aumentó de 14:1
a 50:1 entre i960 y 1977, lo que indica que el
trecho que los separa en materia de educación
ha aumentado.
233
Estas tendencias de los gastos en educación
son poco halagüeñas. Coinciden con una situa-
ción que se produce en muchos países donde
(con excepciones notables, c o m o la China,
Colombia y la República de Corea) la población
de edad escolar sigue creciendo rápidamente.
El ejemplo m á s inquietante es el de Kenia,
donde parece probable que para finales de
siglo el volumen actual de la cohorte de edades
se triplique. El considerable avance realizado
con respecto al aumento de la matrícula en
todos los niveles —hasta el punto de que
incluso algunos de los países más pobres (Sri
Lanka, Tanzania y Viet N a m ) lograron impar-
tir instrucción primaria a casi toda su pobla-
ción), ha entrañado u n coste considerable que
cada vez es m á s difícil mantener.
También ocurre que la demanda social de
educación sigue siendo m u y fuerte, especial-
mente en los países donde la "ratio de desespe-
ración", establecido de manera realista [Dore,
1980], preserva una real movilidad social, aun-
que sea m u y limitada. U n a mayor instrucción,
cuya pertinencia está determinada en gran
medida por el acceso que se brinda a los empleos
del sector moderno, es u n fuerte incentivo
individual y con frecuencia constituye una
presión política irresistible. Cuando la calidad
de la educación se halla comprometida, la
respuesta positiva no consistirá en limitar el
acceso, sino en buscar la forma de aumentar
la calidad de los servicios ofrecidos a la mayor
parte de la población. El no hacerlo conducirá
casi inevitablemente a empeorar el desequi-
librio regional, étnico y geográfico, con los
consiguientes efectos en el deterioro de la
igualdad.
Consecuencias de la austeridad
El análisis precedente de los factores que origi-
nan las presiones sobre la financiación de los
sistemas de educación permite formular cierto
número de hipótesis relativas a las posibles
consecuencias de la reducción de la financiación
en un futuro previsible. Es preciso volver a
analizar las hipótesis de expansión y crecimiento
234 Keith Lewin

en las que se basaba la planificación a la luz de

las proyecciones que indican que el nivel de DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTARIA
financiamiento en precios constantes es todo a lo
que pueden aspirar muchos sistemas de edu- Cuando se trata de presupuestos estables o en
cación en el próximo decenio. disminución, es probable que haya modifica-
ciones en su estructura y que el equilibrio entre
el capital, los gastos ordinarios no salariales y
VULNERABILIDAD los gastos salariales, se rompa en favor de estos
DE LOS GASTOS SOCIALES últimos. Los gastos salariales deben efectuarse
a corto plazo; se pueden reducir los gastos
E n periodos de restricción, los presupuestos ordinarios no salariales, c o m o es el caso de los
de educación pueden ser las primeras víctimas, materiales escolares renovables, los edificios,
y ello por múltiples razones. E n primer lugar, el mantenimiento, los servicios de apoyo y de
los gastos del sector social se pueden controlar asesoría y los gastos de viaje; se pueden reasig-
mejor, a nivel nacional, que, por ejemplo, el nar los gastos de capital y, en particular, los
servicio de la deuda, y, por consiguiente, están presupuestados, pero no comprometidos, para
m á s expuestos a una intervención guberna- compensar los déficits del presupuesto ordinario
mental. E n segundo lugar, dado que la educa- o, sencillamente, suspenderlos. Así, por ejemplo,
ción constituye una de las principales partidas en Tailandia; en el periodo de 1977 a 1981, el
del gasto social, es en dicho sector donde hay porcentaje de los gastos de personal en el gasto
m á s posibilidades de hacer ahorros sustanciales. ordinario público de la educación aumentó de
E n tercer lugar, cuando la política económica 80,0% à 85% en la enseñanza preprimaria y
favorece la reducción del papel del Estado y primaria, de 91% à 95% en la enseñanza secun-
la limitación de los servicios correspondientes, daria general y de 52,8% a 56,3% en la ense-
es más que probable que ello repercuta negati- ñanza profesional. Los gastos en concepto de
vamente en los servicios sociales en general. materiales representan una pequeña parte del
Por último, cuando prevalece el horizonte de presupuesto ordinario, salvo en lo tocante a las
planificación a corto plazo, los sectores a largo escuelas de formación profesional, y los dere-
plazo y los beneficios a la larga serán los menos chos que cobran las escuelas pueden representar
atractivos (es más que probable que los bene- las tres cuartas partes o m á s del dinero empleado.
ficios de los cambios en la política educativa Cuando este tipo de redistribución presupues-
se manifiesten una vez transcurrido el período taria se produce de forma no planificada, c o m o
quinquenal, que es el que se suele utilizar en respuesta conveniente pero improvisada a la
planificación, y no antes). A u n q u e las presiones austeridad, los resultados pueden ser contra-
políticas pueden limitar la reducción de los producentes y los inconvenientes, sin propor-
presupuestos del sector social, tal vez no sea ción con el ahorro. El Banco Mundial [1984,
suficiente para mantener los servicios. L a c o m - p. 37] resume de manera concisa esta situación:
petencia para obtener recursos se ha intensifi- "Es de sobra conocido que los gobiernos han
cado. Las estadísticas del Banco Mundial [1984] reducido menos los gastos públicos destinados
muestran que la parte de los gastos de defensa a los programas sociales que los destinados a la
de los países de bajos ingresos se ha incremen- producción e infraestructura. Pero una buena
tado considerablemente en los presupuestos parte de los gastos sociales sirve, sin duda, para
nacionales durante el último decenio, mientras mantener las remuneraciones de los funciona-
que disminuían las asignaciones a la salud y a rios y, en ese caso, la compra de materiales y
la educación. otros efectos que serían necesarios para m a n -
tener los niveles de salud y de educación p o -
drían disminuir m u c h o más de lo que las cifras
indican."
 educación en periodo de recesión 235

y 1982, aunque el aumento fue sólo del 13% en

ASIGNACIÓN DE RECURSOS el nivel secundario. Entre 1983 y 1984 el gasto
SEGÚN LOS NIVELES ordinario y de equipo permaneció constante en
Malasia en términos reales, lo que representa
E n términos de costes unitarios, la reducción de una verdadera disminución. El porcentaje del
gastos afectará m á s a la enseñanza primaria presupuesto asignado a la prestación de este
que a la secundaria y m á s a ésta que a la servicio a nivel primario disminuyó de 39,0%
superior. E n este caso los argumentos son menos a 37,2%; en el nivel secundario pasó de 34,4%
claros que en lo tocante a las dos primeras cate- a 33,4%, aunque en el caso del nivel superior
gorías. E n esencia, el razonamiento es que la aumentó de 10,4% à 13,1%. E n América Latina
mayor parte de los centros de primaria se el porcentaje medio de los presupuestos educa-
sitúan en zonas rurales, alejadas de los centros tivos asignados a la enseñanza primaria y secun-
de poder; la enseñanza secundaria es urbana y daria disminuyó entre 1970 y 1978, aunque la
es m á s probable que entre sus clientes se educación superior se viese aventajada. Paradó-
encuentren niños de padres influyentes y bien jicamente, los gastos por unidad descendieron
relacionados; las instituciones de nivel superior más rápidamente a nivel superior en este periodo
suelen mantener relaciones privilegiadas con los (el nivel primario descendió de 90 à 50 dólares
encargados de tomar las decisiones a nivel nacio- de los Estados Unidos en precios constantes;
nal y gozan de considerable prestigio y noto- el nivel secundario pasó de 166 à 82 y el nivel
riedad pública que les ayuda a proteger sus superior de 970 a 361), lo que refleja las mayores
intereses. A u n en los casos en que las reduc- tasas de incremento en la matrícula de nivel
ciones de los gastos unitarios sean análogas superior, alcanzadas sin que aumentara sustan-
en términos de porcentaje, sus consecuencias cialmente el personal docente [Heller y Cheasty,
1984]. E n todos estos casos los cambios no son
reales afectan m u c h o más al sector primario, en
tan sencillos c o m o parecen a simple vista.
el que es m u y difícil reducir la parte no salarial
de los gastos, que es mínima. Por otra parte, Existen grandes diferencias entre los países,
la necesidad de mantener los "niveles inter- siendo imposible proceder aquí a u n análisis
nacionales" de la prestación de ese servicio a más completo. Los datos disponibles indican
nivel superior es u n argumento utilizado en que la observación general que hemos presen-
defensa contra las reducciones. L a aparente tado es aplicable a una gran cantidad de
plausibilidad de ese argumento, unida a la sistemas.
"inflación tecnológica" (los costes de los equi-
pos aumentan m á s rápidamente que los índices
de los precios al consumidor), a la que es difícil ASIGNACIÓN DE RECURSOS
hurtarse si se quieren mantener centros de nivel POR SECTOR
internacional en la mayoría de las esferas de la
ciencia y la tecnología, favorece la protección
L a enseñanza de tipo escolar es en principio
de los presupuestos de educación superior en la
menos vulnerable que la preescolar, extraes-
mayoría de los países en desarrollo.
colar o postescolar de tipo no formal. El pro-
Así, las pautas de crecimiento de la matrícula blema es que estas esferas suelen brindar ser-
en muchos países han continuado favoreciendo vicios a grupos ya marginados, se organizan
a los niveles superiores. Entre 1975 y 1980 la sobre la base de u n programa relativamente
matrícula en el quinto grado en Sri Lanka temporal, el personal no suele ser permanente,
aumentó en u n 4%, mientras disminuía la del a veces dependen de aportaciones voluntarias
noveno grado y la del duodécimo (preuniversi- y por lo general se les da poca prioridad polí-
tario) crecía en el 200%. Los gastos por unidad tica. Esos servicios suelen estar fragmentados
se elevaron en el 15,5% en Tailandia en lo que desde el punto de vista organizativo y geográ-
atañe a la educación universitaria entre 1980 fico y, en consecuencia, se prestan m á s a
236 Keith Lewin
reducciones especiales, a las que únicamente se
oponen, de forma limitada, los grupos de
interés. L a única excepción es cuando se crean
programas extensivos por correspondencia o a
distancia a nivel nacional para satisfacer el
exceso de demanda y ofrecer cursos esencial-
mente análogos a precios m u y inferiores a los de
las instituciones tradicionales. Aunque la matrí-
cula para el aprendizaje por cursos a distancia
puede ser m u y elevada, las tasas de deserción
son igualmente impresionantes. E n muchos
países, la demanda de instrucción formal es tal
que cualquier otro tipo de sistema tiene poca
oportunidad de lograr unafinanciaciónpública
significativa. Cuando ésta se logra, puede que
cambie su naturaleza y se convierta en u n sis-
tema de segunda oportunidad para repetir, a
precios más bajos, la instrucción formal, con la
ventaja de brindar u n plazo de reflexión a los
que no puedan acceder a empleos en el sector
moderno [Oxenham, 1985; Lewin y Jones,
1985].
REDUCCIÓN
DE LOS GASTOS ORDINARIOS
U n a política duradera de austeridad presu-
puestaria conducirá a reducciones de los gastos
ordinarios de los sistemas a través de uno de
varios mecanismos. Se trata de algo inevitable,
puesto que el grueso de los gastos, por lo general
más del 9 0 % , es de índole salarial [Heyneman,
1983]. Existen tres tipos principales de posibi-
lidades. Puede ocurrir que los sueldos de los
maestros disminuyan en términos reales si el
índice de aumento es sustancialmente inferior
al de la inflación. (En 1980 los sueldos de los
maestros disminuyeron en Sri Lanka hasta
el 8 0 % de su valor de 1952, mientras que los
ingresos agrícolas habían aumentado por en-
cima del 100%.) L a segunda posibilidad con-
sistirá en aumentar la proporción de los jóvenes
maestros sin experiencia o interinos haciendo
que trabajen por sueldos bajos (y quizás aumen-
tar la proporción de las mujeres que aportan
u n segundo ingreso a la familia y quizás estén
dispuestas a trabajar por sueldos inferiores a los
de los hombres). Esto puede combinarse con
cambios en las modalidades de la formación
del personal docente si al alumno que recibe una
subvención por desempeñarse como maestro
principal de un aula se le prolonga esa fase antes
de su titulación. L a tercera opción consistirá
en aumentar la proporción alumno/maestro,
con lo que se reduce la demanda de maestros.
Todas estas opciones tienen implicaciones en lo
tocante a mantener la calidad docente. También
reducen el atractivo de la enseñanza como ca-
rrera en el caso de personas capaces y motivadas
cuyas perspectivas profesionales serán m u c h o
mayores en otros sectores de la economía.
RECUPERACIÓN DE LOS COSTES
Es posible que se desarrolle la práctica de la
"recuperación de los costes" en la medida en
que los ministerios de educación pretendan
mantener la prestación del servicio educativo
sobre la base de una disminución de los recur-
sos. Son muchos los sistemas en que se cobra a
los estudiantes unos derechos oficiales y no
oficiales para mantener las instalaciones esco-
lares, con lo que aumentan los gastos directos
que tienen que abonar los padres incluso en los
sistemas en que la educación es nominalmente
gratuita. Limitar este servicio estatal puede ir
acompañado de u n incremento de las institu-
ciones lucrativas del sector privado que consu-
m e n los recursos de las escuelas estatales. (El
incremento del sector de la enseñanza secun-
daria privada en Tanzania, que atrae a más de
la mitad de la población escolarizada a ese nivel
es uno de los múltiples ejemplos de estas ten-
dencias.) Si bien esto puede aumentar el gasto
global sin ningún coste directo para el presu-
puesto nacional, son profundas sus implica-
ciones con respecto a la equidad ya que el
ingreso real per capita de más de la mitad de los
países de África es inferior al de hace 10 años;
como ha señalado el U N I C E F [1984], un des-
censo del 2 % al 3 % del ingreso medio puede
traducirse fácilmente en u n descenso del 1 0 %
al 15% de los ingresos de los grupos más pobres
y en una reducción incluso mayor del ingreso
 Elfinanciamientode la educación en periodo de recesión
disponible. También puede desvirtuar los obje-
tivos de la educación, ya que éstos no aumentan
directamente las oportunidades de obtener
empleo en el sector moderno, dada la natura-
leza de la demanda privada de educación.
DEPENDENCIA DEL DONANTE
Es probable una política de restricción presu-
puestaria rigurosa aumente la dependencia de
la asistencia externa para la innovación y el
perfeccionamiento de los programas. E n casos
extremos, esto puede conducir a que la mayoría
de los presupuestos de equipo y de desarrollo
caigan bajo algún tipo de control externo. Esta
situación puede suscitar muchos problemas rela-
cionados con las condiciones en las que se otorga
esa financiación. Multiplica las dificultades de
coordinación entre los insumos previstos para
mantener y mejorar la calidad. Puede desviar
las energías de los buenos administradores
apartándolas del objetivo concreto, pero esen-
cial, de brindar servicios eficaces a las institu-
ciones. Puede ser m u y fuerte la tentación de
participar en proyectos de prestigio financiados
externamente y centrados en grupos m u y peque-
ños, con lo que suelen surgir interrogantes sobre
el alcance del apoyo permanente a unos sistemas
que sólo pueden beneficiarse marginalmente de
determinados insumos a corto plazo. Se pueden
compartir las reservas de Weiler [1983] acerca
del uso de la ayuda educativa, en la que él ve
una "legitimación compensatoria" para apoyar
los objetivos de política exterior de los donantes
y aplazar los cambios internos en lugar de fo-
mentarlos. U n a mayor confianza en la finan-
ciación externa puede aumentar estas posi-
bilidades.
Preservar los logros
El análisis a que hemos procedido demuestra
que el contexto en que se inscrible la planifi-
cación de la educación en la mayoría de los
países se caracteriza por lo siguiente: es pro-
bable que sea m á s difícil que antes obtener
237
recursos para desarrollar los servicios educa-
tivos y mejorar la calidad; la política de auste-
ridad presupuestaria puede repercutir negativa-
mente en el papel de la educación a medio y
largo plazo en el desarrollo nacional, que son
desproporcionadamente graves; es posible que,
a falta de una acción concertada para evitarlas,
se produzcan graves consecuencias, con fre-
cuencia involuntarias, que afecten a la calidad
de la educación y a la prestación equitativa de
este servicio; por consiguiente, urge desarrollar
estrategias planificadas que regulen el nivel de la
financiación y que preserven los logros de los
dos últimos decenios.
ENFOQUE GLOBAL
DE LA PLANIFICACIÓN
L a primera conclusión fundamental es que los
planificadores de la educación deben conocer
las concepciones y las hipótesis en que se basa
la política macroeconómica y tratar de influir
en ellas, así c o m o adquirir una profunda c o m -
prensión de la sensibilidad de los sistemas a los
cambios de insumos. Esto entraña concebir
su propia función con una perspectiva inter-
sectorial que permita esgrimir argumentos con-
vincentes en pro del financiamiento de la edu-
cación cuando haya una fuerte competencia
para conseguir recursos. L a planificación global
es u n proceso político, administrativo y buro-
crático y un ejercicio técnico para lograr que los
insumos y los resultados sean óptimos. Repren-
senta u n proceso de negociación mediante el
cual se equilibran las presiones sobre la capa-
cidad y la voluntad de asignar recursos E s
esencial que los planificadores utilicen eficaz-
mente argumentos que disipen todo tipo de
descontento que se haya producido en el pasado
con los resultados de las inversiones educativas.
Existen pruebas de los efectos positivos de la
educación, en determinadas condiciones, en la
productividad agrícola, en algunos tipos de
trabajos del sector no formal, en la fecundidad,
la salud y la nutrición, y es preciso darles mayor
difusión y continuar corroborándolas. A b u n d a n
las pruebas de la importancia de la instrucción
238 Keith
para el desarrollo de las facultades no cognosci-
tivas. E n todo el espectro político se reconoce
que se trata de facultades capitales para el
desarrollo de los sistemas económicos m á s
productivos. Es preciso combatir en todos los
frentes las distorsiones que surgen con la susti-
tución de los objetivos de desarrollo en los
sistemas escolares sujetos a poderosas presiones
socioeconómicas externas (por ejemplo, las
relacionadas con las condiciones de acceso a
las escasas oportunidades de empleo). N o es
posible vencerlas con políticas estrechas que
pretenden que los problemas radican única-
mente en las instituciones que prestan esos
servicios. El error de algunos planificadores de
la educación en el pasado consistió en ofrecer
panaceas que respondían con demasiada faci-
lidad a los caprichos de la demanda social y no
estaban integradas a medidas destinadas a
otras prioridades de desarrollo. También se
hacía demasiado hincapié en la educación c o m o
si fuera u n bien de inversión al que podría
darse u n tratamiento similar a las demás formas
de inversión, sin u n criterio m á s equilibrado
del desarrollo que permitiera valorar si se
satisfacían otras necesidades que las puramente
materiales. Las exigencias de m á s servicios
educativos y de mayor calidad, sólo por su valor
intrínseco, se desoyeron con demasiada fre-
cuencia porque contribuían al consumo no
productivo, aunque, desde luego, la finalidad
de muchas inversiones industriales en última
instancia sólo podría justificarse del m i s m o
m o d o , es decir, con el incremento del consumo
de bienes y servicios. Cabría considerar que
muchos de los bienes y servicios de este tipo
tienen menos prioridad que resolver las necesi-
dades de educación que podrían brindar satis-
facciones superiores a las que ofrece la adqui-
sición de electrodomésticos de dudosa utilidad.
E n todo caso, clasificar esos bienes en la cate-
goría de "consumo" parece bastante arbi-
trario, ya que las ventajas se perciben a m á s
largo plazo y poseen aspectos cualitativos que
pueden favorecer el desarrollo individual y la
participación activa en las prioridades del desa-
rrollo nacional.
RECUPERAR LA INICIATIVA
L a segunda conclusión provisional que puede
sacarse es que los factores estructurales pueden
ser m á s importantes de lo que han sido en la
evolución de la distribución de los recursos.
Por comodidad administrativa, y a la vista de
los diferentes tipos de gastos es una posibilidad
real con resultados tal vez no voluntarios, pero
no forzosamente imprevisibles. L a asignación
de recursos durante la recesión no es sencilla-
mente la inversión de las pautas de crecimiento,
y cabe afirmar que mientras m á s burocratizada,
jerárquica y centralizada sea la toma de deci-
sión, y mientras m á s rápidamente se realicen
las asignaciones, mayor será la probabilidad de
que el asesoramiento de especialistas desempeñe
u n papel secundario en la formulación de las
políticas y no se tome en cuenta en la aplicación
de las reducciones presupuestarias.
El análisis de sensibilidad, basado en la
comprensión promenorizada del efecto cuali-
tativo de la reducción de los recursos es decisivo
para mejorar la eficacia interna, la cual valora
los aspectos cualitativos de los resultados.
Puede ser oportuno y administrativamente
conveniente reducir las asignaciones por viajes
del personal de asesoría y apoyo así c o m o los
recursos concedidos a las escuelas para mate-
riales impresos y mantenimiento de los edificios,
pero, ¿se puede afirmar que esas medidas sólo
tendrán u n efecto mínimo sobre los resultados?
(incluso en el contexto relativamente próspero
del Reino Unido, en u n informe reciente
realizado por el Cuerpo de Inspectores de su
Majestad, se subrayó que, c o m o resultado de
las restricciones, los locales de las escuelas se
habían deteriorado hasta tal punto que la
calidad del aprendizaje se había resentido,
confesión sin precedentes tratándose de u n
organismo gubernamental [ D E S , 1985]. Conge-
lar las oportunidades de innovación y la promo-
ción de los maestros capaces c o m o forma de
recompensarlos por su rendimiento ejemplar
acarrea consecuencias potencialmente desas-
trosas para el estado anímico del individuo. Si
existen efectos iniciales sobre la calidad de la
 Elfinanciamientode la en periodo de recesión

instrucción, donde los determinantes funda- sectores, y en ciertos campos, el catálogo de

mentales de la calidad son la motivación, la costosos desaciertos es m u c h o m á s impresio-
competencia y la inspiración que los maestros nante. N o es difícil encontrar otros ejemplos
pueden aportar, una vez satisfechas las necesi- de programas de inversiones masivas en la agri-
dades materiales mínimas, es preciso dar prio- cultura, en los sistemas de irrigación, en las
ridad a la preservación de la infraestructura industrias básicas nacionales y en la fabricación
h u m a n a que hace posible la prestación de ese de bienes para sustituir las importaciones que
servicio [Colclough, Lewin y O x e n h a m , 1986].
no han podido hacer frente a las necesidades de
Por ejemplo, quizás sea menos pernicioso dejar desarrollo. Puede que los cambios de política
que se eleven las proporciones alumno/maestro en estas esferas hayan sido m á s frecuentes que
que reducir al mínimo los servicios de asesoría en el caso del desarrollo de la educación, lo
profesional. Para abordar el análisis de sensibi- que refleja a veces profundos desacuerdos con
lidad para recuperar la iniciativa, será preciso respecto a los objetivos de desarrollo. Para
establecer criterios claros con los que medir el impugnar las críticas sobre los gastos de edu-
efecto, en lugar de seguir suponiendo vagamente cación conviene razonar en términos compara-
cuales son estos criterios en los diferentes siste-
tivos y corregir ciertos malentendidos sobre las
mas. E n la mayoría de los casos cabría incluir repercusiones positivas de estos gastos. Así, se
los criterios de equidad, los indicadores de la puede observar que la exportación de trabaja-
calidad de la enseñanza y las medidas m á s dores ya formados no siempre constituye una
convencionales de la eficacia interna y externa. pérdida neta (Sri Lanka se ha beneficiado, c o m o
ya hemos dicho de los ingresos de los repatria-
dos, trabajadores que han adquirido la pro-
EVITAR UNA DISMINUCIÓN fesión o el oficio en el propio sistema educativo);
DE LOS RECURSOS es posible que las tasas de rendimiento hayan
descendido, aunque sean por lo general aún
Son pocos los países que han escapado a las m á s elevadas que las de otras inversiones del
presiones económicas en los gastos del sector sector público; los costes se pueden controlar
público. Incluso países que parecían estar bien si se parte de la idea de que la planificación no
a cubierto, por ejemplo Singapur, están pade- está dominada por consideraciones políticas; en
ciendo los efectos de la incapacidad de la comparación con el pasado, las oportunidades
economía mundial para salir de la recesión de éxito escolar y el aprovechamiento entre
desde el comienzo del decenio de 1980. E n grupos comparables han mejorado en muchos
principio, están bien definidas las posibilidades sistemas, y son cada vez más los alumnos que
que se presentan a los países que siguen recono- adquieren alguna instrucción básica y nociones
ciendo la importancia que tiene para el desa- de lectura, escritura y cálculo; la calidad de los
rrollo el mantenimiento de servicios educativos sistemas de enseñanza poco costosos se puede
y la mejora de su calidad. Estas consisten en mejorar de m o d o sorprendente sin que los
evitar una disminución de los recursos mediante niveles del coste unitario alcancen los de las
argumentos convincentes a favor de las inver- instituciones m á s privilegiadas. L a pretendida
siones en educación; adaptarse a las limitaciones incapacidad de las inversiones en educación
aumentando la eficacia de los sistemas educa- para dispensar los beneficios del desarrollo está
tivos; aumentar el gasto global alentando el estrechamente vinculada a la falta de realismo
incremento de los gastos no gubernamentales. en la evaluación de lo que era posible lograr.
Los argumentos en favor de la primera opción Por ejemplo, la redistribución de los ingresos
ya han sido parcialmente enumerados en este no está básicamente en función del rendimiento
artículo. L a contribución del desarrollo de la educativo y es poco probable que n o afecte
educación a la satisfacción de las necesidades m u c h o a los cambios que se producen única-
no es más ambigua que la de muchos otros mente en la distribución de la calificación de la
240 Keith Lewin

población activa, para poder observar el efecto racional desde el punto de vista individual, de
de las mejoras de la educación en la economía pagar un aprendizaje de mala calidad a sus hijos,
será preciso u n lapso de tiempo superior al lo cual, desde el punto de vista colectivo, sólo
clásico ciclo presupuestario anual. contribuirá a aumentar las oportunidades de
movilidad social de cierto número que casi
siempre será el m i s m o . C o n ello quizás sólo se
MEJORAR LA EFICACIA logre una redistribución y no un aumento de las
oportunidades. Reformar el sistema de subven-
Aumentar la eficacia de los sistemas debe ser ciones penalizando a los que se benefician indi-
una prioridad. Es menester que los planificadores vidualmente de la educación gratuita, parti-
se interesen por la relación coste/eficacia, por la cularmente en los niveles superiores en que los
utilización eficaz del personal y de las insta- costes y las recompensas suelen ser más elevados,
laciones materiales, etc., pero sin olvidar diver- puede parecer adecuado. Esto sólo podrá lo-
sos aspectos del proceso escolar y de los insumos grarse de manera equitativa cuando la subven-
cualitativos, ya que éstos son, en última ins- ciones sean calculadas en función de los
tancia, los que diferencian las escuelas de recursos financieros, ya que, de lo contrario,
"fachada" de las dinámicas. Puede haber cierta pueda exacerbarse la tendencia tradicional de
flexibilidad en lo que atañe a mejorar el uso matricular en la educación superior a los que ya
m á s eficaz de los recursos si se pasa revista de son privilegiados. Solicitar y aceptar cada vez
nuevo los sectores de donde proceden los costes más subvenciones de entidades donantes (supo-
unitarios más elevados y puede que se justifique niendo que ello sea posible) entraña el peligro
la transferencia de fondos desde esos sectores de hacer el proceso de desarrollo cada vez más
a los que operan a niveles de coste más bajos. dependiente, lo que puede conducir a una con-
Puede que no se justifiquen las hipótesis fusa amalgama de apoyo al proyecto considerado
actuales acerca de los beneficios relativos que sin la debida coordinación y puede que sea
supondría el mantener elevados diferenciales difícil o imposible intergralo ulteriormente a los
de coste en determinados sectores de la educa- presupuestos ordinarios una vez haya cesado la
ción superior y de la capacitación técnica y ayuda. H a y margen suficiente para u n mayor
profesional. Es preciso tener en cuenta los nivel de la contribución comunitaria a los costes,
beneficios realizados en materia de equidad y aunque a este respecto habrá que ponderar cui-
de calidad a la hora de realizar análisis tradi- dadosamente las iniciativas con respecto a los
cionales de las necesidades de m a n o de obra. criterios de equidad.
Los planificadores pueden desempeñar un papel
decisivo en la elaboración y perfeccionamiento
de los métodos de evaluación de todos estos EL PAPEL DE LOS PLANIFICADORES
factores.
El alcance de estas sugerencias varía según cada
país. Para hallar una respuesta eficaz a los desa-
LA TRANSFERENCIA DE LOS COSTES fíos que impone u n contexto de austeridad pre-
supuestaria, se requiere:
Son cada vez más los países en los que se pro- Encomendar una función macroeconómica a
duce u n aumento del gasto global tras la los planificadores de la educación para que
transferencia de los costes a fuentes privadas. integren activamente la planificación de la
Es preciso examinar esta cuestión atentamente, educación en el proceso de toma de deci-
puesto que a todas luces puede repercutir adver- siones a nivel nacional, en lugar de confinar
samente en la equidad, al impartir la educación dicha planificación a una función puramente
en función de los recursos personales. Esto ejecutiva.
puede llevar a los padres a tomar la decisión, Familiarizarse con las características estructu-
 Elfinanciamientode la educación en periodo de recesión
rales de los presupuestos con elfinde identi-
ficar, anticipar y aislar los efectos no intencio-
nales de lasfluctuacionespresupuestarias con
respecto a las orientaciones fijadas.
Aplicar técnicas sistemáticas de análisis de sensi-
bilidad para esclarecer las decisiones políticas
y controlar continuamente su aplicación.
Completar la evaluación cuantitativa de los
resultados y los factores mediante la c o m -
prensión cualitativa del proceso educativo a
nivel institucional para destacar las implica-
ciones de las decisiones nacionales sobre la
enseñanza y el aprendizaje.
Si la comunidad de planificadores ya ha tomado
en cuenta estas consideraciones, debo discul-
parme ante los colegas. Pero si, c o m o sospecho,
se trata de ideas que se mencionan con fre-
cuencia en las conferencias profesionales, que se
suelen debatir en reuniones oficiosas, y que de
vez en cuando figuran en informes oficiales de
escasa difusión, entonces sigo afirmando con
toda libertad su importancia, habida cuenta de
la dificultad de las condiciones con que hade
enfrentarse el desarrollo de la educación en
muchos países durante el próximo decenio. • L E W I N , K . M . 1985. Quality in question; a new agenda
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 El financiamiento
de la educación
con recursos
no gubernamentales*
Peter Williams
L a escasez de recursos para la educación se
plantea en todos los países y no solamente en
los menos desarrollados. E n todas las naciones
hay programas para desarrollar la educación o
mejorar su calidad que no han podido ultimarse
por falta de recursos adicionales; también exis-
ten muchos programas en otros sectores de la
actividad socioeconómica en los que se podrían
utilizar con provecho los recursos obtenidos
gracias a una gestión más eficaz de la educación.
Desde u n punto de vista analítico, el catálogo
de medidas para solucionar la insuficiencia de
recursos es tan válido para Estados Unidos como
para los países menos desarrollados.
E n este artículo m e referiré brevemente a las
opciones susceptibles de compensar la escasez
de recursos para la educación; luego m e ocuparé
con más detalle de lafinanciaciónprivada de la
educación y, por último, examinaré el potencial
que ofrece lafinanciacióncomunitaria. Para ello
m e basaré en los trabajos sobre financiamiento
Peter R . C . Williams (Reino Unido). Director del
Programa de Educación del Grupo sobre Desarrollo de
lo Recursos Humanos, Secretaria de la Commonwealth.
Ex profesor especialista en educación en los países en
desarrollo en el Instituto de Educación de la Universidad
de Londres. Autor de muchas publicaciones sobre la
educación en los países en desarrollo y la financiación de
la educación.
Perspectivas, vol.
XVI,
de la educación, emprendidos y publicados por
el Banco Mundial y, en especial, en el reciente
libro de Psacharopoulos y Woodhall, Educa-
tion for development: an analysis of investment
choices,1 y en las publicaciones y actividades e m -
prendidas bajo los auspicios de la Secretaría de
la Commonwealth, en Londres, que preparó la
documentación sobre el tema para la Novena
Conferencia de Ministros de Educación de la
Commonwealth, celebrada en Nicosia, Chipre,
en 1984, y que, conjuntamente con el Instituto
de Desarrollo Económico del Banco Mundial,
organizó u n seminario subregional en Botswana
en 1985, sobre lafinanciacióncomunitaria de las
escuelas.2
C ó m o remediar la escasez
de recursos en la educación
Del m o d o más sencillo cabe decir que los go-
biernos se enfrentan con u n problema de finan-
ciamiento de la educación cuando los recursos
de que disponen son insuficientes para permi-
tirles respetar sus compromisos y realizar los
demás objetivos que puedan haberse fijado.
* Las ideas expresadas en este artículo son las del autor
y n o reflejan de ninguna manera la postura oficial de
la Secretaría de la C o m m o n w e a l t h .
n.» 2, 1986
244 Peter
Siempre con u n lenguaje m u y sencillo, resulta
obvio que las tres opciones básicas de cualquier
gobierno que deba solucionar su insuficiencia
de recursos son las siguientes:
Limitar los servicios que ofrece o piensa ofrecer
en términos cuantitativos, ya sea reduciendo
el servicio en su conjunto o dejando parte del
sistema a la gestión y financiamiento privados,
o bien, en términos cualitativos, invirtiendo
recursos de m e n o s calidad por alumno.
Hacer funcionar el sistema de forma m e n o s one-
rosa, sin que sea en detrimento de la calidad
ni de la cantidad: comprando artículos m á s
baratos, evitando el despilfarro, utilizando
con mejores resultados los artículos que ya
forman parte del sistema o comenzando a
utilizar tecnologías educativas diferentes y
m á s eficaces.
Movilizar recursos adicionales.
Consideremos estas opciones con m á s deteni-
miento. Deseamos aclarar que nuestra intención
consiste sencillamente en enumerar las distintas
posibilidades, sin trazar ningún plan de acción
determinado.
REDUCCIÓN
DE LOS SERVICIOS EDUCATIVOS
(DISMINUCIÓN DEL PRODUCTO
DE LA EDUCACIÓN)
L a educación puede reducirse en términos cuan-
titativos, reduciendo el n ú m e r o real de estu-
diantes en la escuela y clausurando escuelas y
aulas. Este proceso puede resultar penoso in-
cluso para los países relativamente desarro-
llados que sufren una disminución demográfica,
temporal o n o , pues exige el cierre de institu-
ciones o de aulas a nivel local, donde las fuerzas
políticas pueden tener m u c h a influencia. Se es-
pera que en el próximo medio siglo varios países
en desarrollo, especialmente en Asia, alcancen
u n punto de equilibrio o vean disminuir la p o -
blación de edad escolar. Pero en 1985 existen
m u c h o s países pobres con servicios insuficientes
que esperan que su población de edad escolar
aumente considerablemente durante u n periodo
bastante largo. E n esos países resulta impensable
illiams
una reducción deliberada del servicio escolar.
Por otra parte, esos países conocen m u y bien el
recurso de reducir los programas de expansión
bajo la presión de las dificultades financieras.
Otra posibilidad sería transferir parcialmente
(o incluso por secciones enteras) los servicios
educativos al sector privado. L o s gobiernos
podrían decidir desentenderse, por ejemplo, de
la enseñanza preescolar y dejarla en m a n o s de
las comunidades y los organismos voluntarios,
o pedir que las empresas industriales y comer-
ciales se responsabilicen de la formación pro-
fesional. Las escuelas, y la responsabilidad de
su gestión, podrían ser privatizadas y confiadas
a las iglesias, a otras organizaciones religiosas o
a las autoridades o comunidades locales. Recien-
temente, ha habido en Pakistán cierto grado de
privatización al ser desnacionalizadas algunas
categorías de escuelas religiosas. Se podría lograr
u n efecto análogo si los gobiernos redujeran sus
propias actividades y pidieran a los organismos
privados y voluntarios que asumiesen la tarea
del desarrollo d e la educación, facilitando al
m i s m o tiempo las gestiones pertinentes.
A su vez, las reducciones pueden ser de
carácter cualitativo: n o reducir el n ú m e r o d e
plazas en el sector gubernamental de la educa-
ción y reducir los insumos por plaza. Podrían
construirse edificios de m e n o r calidad, utilizar
u n mobiliario m e n o s duradero y encuadema-
ciones m á s baratas para los libros de texto. U n a
forma m u y c o m ú n de reducir los costos es des-
preocuparse de las cosas esperando obtener
buenos resultados por casualidad pero sin creer
demasiado en ello. Las aulas resultan pequeñas
a fuerza de recibir cada vez m á s niños sin
aumentar las asignaciones presupuestarias, o
bien, al disminuir los sueldos de los docentes
en términos reales, los m á s calificados renuncian
a sus puestos y son sustituidos por u n personal
sin calificaciones ni experiencia. D e b e admitirse
que m u y a m e n u d o la expansión de la educación
se ha financiado dejando que las cosas evolu-
cionen de esa manera, es decir, que en cierto
sentido ha sido a expensas de la remuneración
de los docentes. Puede que la pérdida de la
calidad no resulte simplemente del reemplazo
de docentes calificados por otros m e n o s capaci-
 Elfinanciamientode la educación con recursos no gubernamentales 245

tados. Los docentes m á s calificados pueden los docentes se lograría por medio de una mejor
reaccionar a sus sueldos bajos faltando a las elaboración de los horarios, lo que permitiría
clases o aceptando u n segundo empleo fuera de formar un número mayor de alumnos en menos
la escuela, con lo que disminuye la eficacia de tiempo y mediante una mayor utilización de las
su función principal. aulas y los laboratorios a lo largo de la semana
y del año escolar. L a elaboración m á s eficaz de
los horarios y la fusión de escuelas y clases, que
REDUCCIÓN DE LOS COSTES entraña una enseñanza de muchos niveles al
m i s m o tiempo, figuran frecuentemente en los
Si se quiere mantener el rendimiento del sistema órdenes del día de los responsables a nivel na-
de enseñanza pública en términos cuantitativos cional o internacional, tratando de utilizar con
y cualitativos sin movilizar por ello recursos más provecho los recursos de que disponen.
financieros adicionales, es necesario mejorar la Probablemente haya muchos sistemas de educa-
eficacia del sistema. H a y cuatro procedimientos ción formal en cuyo presupuesto pueda aho-
posibles. El primero consiste en utilizar la capa- rrarse el 1 0 % y hasta el 1 5 % , gracias a tales
cidad de negociación de los gobiernos y sus medidas.
procedimientos m á s eficaces para adquirir a Por último, entre estas posibilidades, están los
menos precio los materiales educativos. Por cambios en la tecnología de la educación. M e
ejemplo, comprando al por mayor o buscando refiero a transformaciones radicales de la tecno-
suministros m á s baratos. logía, puesto que la reorganización de los hora-
E n segundo lugar, se trata de evitar el despil- rios, la rotación de las clases, la utilización cada
farro. U n a vez identificados los casos más obvios vez menor de los internados, etc., pueden de-
de desembolsos inútiles (por ejemplo, la ilumi- sembocar en cambios tecnológicos. Pienso, por
nación de salas que no se utilizan o la remunera- ejemplo, en la introducción de la enseñanza a
ción, por error de los servicios de pagos, de distancia a gran escala, de la que nos dan u n
docentes inexistentes), la identificación del "des- ejemplo las nuevas universidades abiertas de
pilfarro" se hace más subjetiva. Ciertos analistas Tailandia e Indonesia, o el proyecto de ense-
considerarán superfluo el internado para los ñanza por televisión, abandonado por el m o -
estudiantes, mientras que para otros es algo mento, en Costa de Marfil. Otra serie de op-
esencial en algunas circunstancias y a veces m u y ciones radicales consistirá en la reorganización
conveniente; otros considerarán innecesario el de la educación en forma autodidacta utilizando
comedor y los uniformes escolares, como el pago módulos de aprendizaje, la enseñanza mutua,
de u n sueldo completo a los empleados que los auxiliares didácticos, etc., c o m o una alterna-
asisten a cursos de formación en el empleo o el tiva al sistema tradicional basado en el maestro y
sueldo excesivo del personal auxiliar, etc. N o la clase. U n o de los ejemplos m á s conocidos es
debe sorprender que en muchísimos países se el proyecto llamado "Impacto", que actual-
pueda lograr u n 1 0 % de reducción en el pre- mente se lleva a cabo en Asia.
supuesto gracias a la eliminación del despilfarro
y de servicios innecesarios, sin que ello reper-
cuta en el rendimiento y el impacto de la MOVILIZACIÓN
enseñanza. DE RECURSOS SUPLEMENTARIOS
Los medios a los que más a m e n u d o se recurre
son los que reducen los costes unitarios m e - Aparte de las señaladas, ¿qué posibilidades de
diante una utilización más intensiva de los d o - aumentar los recursos de la educación le quedan
centes y de las instalaciones y equipos princi- al Ministerio de Educación? Cuando hablamos
pales, distribuyendo así los costes relativamente de escasez grave de recursos, partimos de la
fijos en u n número más amplio de unidades de hipótesis de que la economía y las rentas públi-
producción. U n a utilización m á s económica de cas han de aumentar (lo que por desgracia no es
246 Peter Williams

cierto en todas partes) y que la educación reci- externos, con el Banco Mundial y los bancos
birá los beneficios que le corresponden en razón regionales de desarrollo c o m o principales pres-
de ese aumento. El problema es que en muchos tamistas internacionales de capital para la edu-
países en desarrollo el ritmo inherente a los cación. D e todas maneras, en el momento actual,
costes de la educación suele aumentar a m e n u d o no aumenta la asistencia externa para la educa-
m á s rápidamente que el conjunto del gasto p ú - ción, y lasfinanciacionescon bajos intereses, del
blico. H a y varias razones para ello, aparte del tipo de las que ofrece la Asociación Interna-
hecho de que la demanda de educación aumenta cional de Desarrollo, resultan cada vez m á s
a medida que aumentan los ingresos. U n factor escasas. Los propios prestatarios manifiestan
es que el aumento de los sueldos de los docentes ciertas reservas hacia los préstamos externos. A
está asociado a su nivel de calificación; como éste veces, los países temen las consecuencias de las
se mejora de m o d o constante, sus remunera- deudas exteriores, consideran desfavorables los
ciones aumentan también. Otro factor es la procedimientos de ciertos donantes; no les agrada
curva ascendente de los gastos ordinarios a m e - el principio de "condicionalidad" cuando se trata
dida que ascienden los escalones del sistema de de organismos externos que intentan interferirse
educación. Por razones obvias vinculadas a la en los asuntos políticos de los países que soli-
logística de la expansión de la educación a través citan el préstamo aunque m u y poca relación con
del tiempo, ese crecimiento se acentúa en los el objetivo principal de este último. A veces, los
niveles secundario y superior, los más caros del gobiernos dudan de la eficacia de algunos de los
sistema de educación formal. proyectos para los que se ha obtenido una finan-
D o s de las posibilidades restantes más evi- ciación —sobre todo cuando la financiación se
dentes han sido prácticamente excluidas en la destina a proyectos de inversión e importa-
mayoría de los países. Según la primera, los ciones, mientras que lo que necesita el sistema
gobiernos redistribuyen los recursos existentes de educación es que se garantice el funciona-
en beneficio de la educación, asignándole u n miento y el mantenimiento.
mayor porcentaje de los gastos totales. Algunos Queda entonces el sector no gubernamental
países, c o m o la India con su nuevo gobierno, se como principal fuente de financiación, ya se
han comprometido recientemente a aumentar trate de organizaciones o de particulares. Entre
los gastos de la educación. Pero la India, en las organizaciones dispuestas a financiar a la
cierto sentido, es u n caso excepcional. E n la educación figuran las empresas que ocasional-
mayoría de los países, los servicios educativos ya mente administran sus propias escuelas de en-
reclaman una proporción elevada de los gastos señanza general, pero que también imparten
públicos y pronto han de aumentar también las muchos cursos de formación profesional; las
exigencias de otros sectores, por ejemplo, los iglesias y las asociaciones voluntarias que a
servicios sanitarios y sociales, las actividades m e n u d o fundan y financian escuelas y los orga-
directamente productivas, la defensa y la segu- nismos de beneficiencia que pueden contribuir
ridad, etc. L a segunda posibilidad consiste en la a lafinanciaciónde escuelas y colegios o apoyar
creación de impuestos adicionales para consa- a los particulares que colaboran con ellas. " L a
grar a la educación parte del dinero obtenido de comunidad", cuyo papel en la educación se dis-
ese m o d o ; a veces pueden crearse incluso i m - cutirá en la tercera sección, comprende algunas
puestos especiales para destinarlos a la educa- de esas organizaciones. Los individuos contri-
ción. Por razones perfectamente comprensibles, buyen a la educación por medio de los derechos
los ministerios de finanzas suelen oponerse a de matrícula o "tarifas de usuarios", como sue-
este tipo de impuestos. len denominarse en la literatura actual sobre la
Los préstamos nacionales constituyen otra planificación de la educación. Por lo general,
opción para lograr los ingresos. Sin embargo, habida cuenta de la extensión de la educación y
estos préstamos destinados a los proyectos de de que se ha generalizado el acceso a cualquier
educación suelen ser menos frecuentes que los nivel de enseñanza, los derechos de matrícula
 Elfinanciamientode la educación con recursos no gubernamentales
han sido reemplazados por subvenciones públi-
cas, aunque hay países, c o m o Malawi y China,
en los que siguen vigentes los derechos, incluso
en el nivel más universal, es decir, la escuela
primaria, y la tradición de cobrar por los estu-
dios superiores sigue bien arraigada en un país
c o m o es Estados Unidos.
Financiación privada de la educación
E n todos los países, gran parte de la actividad
educativa no corre a cargo de los gobiernos. L a
financiación pública de las escuelas es sólo una
parte de los recursos totales asignados a la edu-
cación. Por consiguiente:
incluso en el sistema de escuelasfinanciadaspor
el Estado, en las que el gobierno sufraga todos
los costes de la educación e imparte una en-
señanza gratuita, los particulares participan
en la financiación a través del lucro cesante
cuando los niños asisten a la escuela (o de
servicios perdidos por sus padres en la granja
familiar, en el hogar, etc.) y a través del pago
de los alimentos, uniformes, transportes, etc.;
incluso en las escuelas estatales se pueden exigir
derechos a los particulares;
existen escuelas privadas dirigidas y adminis-
tradas por intereses no gubernamentales y
financiadas principalmente con las cuotas de
los particulares;
la educación extraescolar privada está organi-
zada por empresas que imparten formación y
por otras organizaciones no gubernamentales
que brindan diversas actividades recreativas
y actividades de formación profesional que
permitirán a los alumnos ganarse la vida;
los libros, periódicos, medios de comunicación
de masas y otras experiencias vitales consti-
tuyen fuentes de un aprendizaje informal que
cada individuo prosigue en función del tiempo
disponible y de su propio ritmo.
El tema de la mayor ¡parte de los debates sobre
el papel del sector privado en la educación es la
escolarización formal, que incluye las contribu-
ciones individuales a las escuelas que pertenecen
al estado y que éste administra y, en segundo
lugar, las contribuciones a las escuelas privadas.
247
L a distinción entre gestión pública y privada es,
tal vez, primordial, puesto que la propiedad y la
administración de la escuela, en circunstancias
normales, llevan implícito el derecho de dirigir
su orientación. D e b e m o s observar que, incluso
la propiedad y la administración, pueden estar
separadas entre sí. H a habido casos en que las
autoridades educativas locales cedieron a igle-
sias y organismos voluntarios la administración
de sus escuelas, c o m o sucedió en Ghana y
Nigeria en los años cincuenta y sesenta, además
de otros casos en los que los gobiernos han ejer-
cido un control efectivo en la administración de
escuelas que pertenecían a intereses privados.
L a gestión y lafinanciaciónson también fun-
ciones distintas, tal c o m o se advierte claramente
en los casos en que se enfrentan los sectores
privado y público. E n muchos sistemas, las
escuelas y los colegios públicos reciben un por-
centaje considerable de dinero privado a través
de los derechos de matrícula que de los estu-
diantes. E n otros casos, en las escuelas de pro-
piedad y administración privada, el gobierno
paga a veces los costes de funcionamiento y los
sueldos de los docentes. Por ejemplo, en el
sistema británico de educación pública, hay
escuelas propiedad de las iglesias que reciben
una asistencia voluntaria y tienen una mayoría
de miembros de la iglesia en su órgano rector,
pero cuyos gastos de funcionamiento en su tota-
lidad, y el 85% de los gastos de equipo son sufra-
gados por las autoridades públicas. Es cierto que
no pueden tomarse c o m o norma estas escuelas
en las que se mezcla lo público y lo privado; es
más frecuente que las escuelas que pertenecen y
son administradas por el estado también estén
totalmentefinanciadaspor él y no reclamen nin-
guna remuneración a los estudiantes. E n el polo
opuesto, hallamos escuelas privadas cuyos gastos
también son sufragados por el sector privado a
través de los derechos de matrícula pagados por
los alumnos.
Cuando se habla de contribuciones privadas a
las escuelas públicas solemos pensar en los
derechos de matrícula. Sin embargo, se ha
señalado que los padres y los estudiantes costean
su educación en forma de lucro cesante o de
tiempo que podrían haber utilizado para realizar
248 Peter Williams
otras tareas. El gobierno que desee reducir los
gastos públicos puede delegar la responsabilidad
de algunos servicios en el sector privado, como
por ejemplo la compra de libros de texto y de
ropa en lugar de suministrar uniformes escolares
gratuitos, la alimentación, el alojamiento y el
transporte. E n los sistemas más generosos de
asistencia estatal, es posible pensar en u n go-
bierno que brinde a los estudiantes todo u n
servicio social en forma de alojamiento, alimen-
tación, atención sanitaria, transporte, becas y
otras prestaciones, además de los servicios es-
trictamente docentes. L a privatización de los
servicios no docentes señalados es lo primero en
que piensan los gobiernos cuando se enfrentan
con dificultades financieras.
El pago de "tarifas de usuarios", normal-
mente en forma de derechos de matrícula, es la
forma principal que adoptan las contribuciones
privadas suplementarias a las escuelas guberna-
mentales. Puesto que la educación ofrece ven-
tajas que los individuos pueden recibir, sería
lógico pedirles que contribuyan financieramente
en el m o m e n t o presente para recoger el fruto
más tarde. Esto ocurre especialmente cuando
la educación proporcionada por el estado debe
ser racionada. Desde este punto de vista, los
derechos de matrícula parecen razonables, aun-
que además tengan otras ventajas. Reducen los
gastos del gobierno y aumentan así los beneficios
sociales de la educación. Reducen la demanda de
servicios superfluos y pueden contribuir a u n
reparto eficaz de los recursos entre los distintos
tipos de enseñanza y dentro de las instituciones
educativas.
Los argumentos en contra de los derechos de
matrícula se basan en el hecho de que, en algu-
nos casos, pueden ser la causa de que se invierta
demasiado poco en educación, cuando algunos
de los aspectos importantes de esta última no
pueden ser sufragados, al menos en su totalidad,
por los individuos. E n segundo lugar, se puede
alegar que el pago de los derechos es injusto y
una fuente de regresión, pues pesa más dura-
mente en los estudiantes pobres. Además, esos
derechos suelen ser difíciles de cobrar desde el
punto de vista administrativo yfinanciero.Estas
desventajas son m u y reales y a veces no se las
destaca como se debería: hacen falta más estu-
dios de casos sobre la manera práctica de solu-
cionar el problema.
Es necesario decidir de qué m o d o se pueden
equilibrar esas situaciones. Cuando la educación
no es universal y otorga importantes beneficios
privados a los que tienen acceso a la misma, se
podrían imponer derechos de matrícula pero, al
m i s m o tiempo, con la condición de que los
estudiantes necesitados reciban ayudas por m e -
dio de becas o de préstamos. Los partidarios de
los préstamos alegan que, por necesitado que
pueda hallarse u n estudiante cuando ingresa en
la enseñanza secundaria o superior, en u n sis-
tema m u y selectivo, dicho estudiante está desti-
nado a formar parte de los sectores privilegiados
de la sociedad en virtud precisamente de su
acceso a la educación; por consiguiente, resulta
lógico conceder préstamos para sufragar el pago
de los derechos, ya que el préstamo podrá ser
reembolsado con los ingresos que produzca
más tarde. Sin embargo, a juzgar por la expe-
riencia de los países en desarrollo, hasta el m o -
mento, los préstamos no han sido m u y popu-
lares. Los estudiantes los aceptan de buen grado
cuando contribuyen a facilitar el acceso a la
educación, pero cuando hay que pagar a la vez
derechos de matrícula y préstamos, el efecto
combinado de ambas medidas resulta m á s duro
que el sistema anterior que se pretende reem-
plazar. Cuando los reembolsos son mayores que
los ingresos esperados, los estudiantes suelen
resistirse a aceptar préstamos e incluso a ingre-
sar en la enseñanza superior. D e b e reconocerse
también que, desde el punto de vista de los
gobiernos, es difícil recuperar completamente el
dinero prestado. E n los grandes países resulta
problemático mantener los registros al día y
localizar a los que recibieron préstamos y deben
devolverlos. Otra dificultad es que en épocas de
gran inflación, los reembolsos valen cada vez
menos en términos reales y, de esa manera,
ningún fondo de rotación puede ser reabaste-
cido. Por todas esas razones los préstamos no se
han popularizado demasiado: siguen siendo in-
teresantes en teoría, pero su aplicación práctica
es limitada. A m i parecer, vamos hacia una
extensión progresiva de la fórmula de préstamos
 Elfînanciamientode la educación con recursos no gubernamentales 249

(o de becas reembolsables, que en el fondo es lo servicio, el usuario ejerce una presión sobre el
mismo) como u n medio para los gobiernos proveedor para que reduzca los costes del ser-
de superar situaciones de gran penuria. Pero no vicio que suministra, en este caso, la educación.
solucionarán lo esencial del problema de la El otro m o d o de participación del sector
insuficiencia de recursos y tal vez no sea realista privado en la educación —además del dinero
suponer que el pago de derechos (más los prés- privado que se paga por utilizar las escuelas
tamos) en la enseñanza superior podrá utilizarse públicas—• consiste en impartir su propia edu-
parafinanciarlos niveles inferiores de la educa- cación. Q u e esta situación sea aprobada o no
ción, a pesar de que los cálculos sobre lo que por los gobiernos dependerá en gran medida
puede ser posible resulten matemáticamente co- de la tradición nacional del país de que se trate.
rrectos. Es necesario y urgente asesorar en forma M u c h o s países en desarrollo con una profunda
práctica a los gobiernos sobre las consecuencias tradición católica (algunos países latinoameri-
políticas y administrativas de los préstamos a canos y las Filipinas, por ejemplo) tienen vastos
estudiantes a fin de que tomen las decisiones sistemas de escuelas, colegios y universidades
más acertadas. ¿Quién ha de administrar los privadas, administradas predominantemente por
préstamos? ¿ E n qué condiciones funciona la la autoridad religiosa. E n muchas partes del
evaluación de los recursos del estudiante? ¿Qué m u n d o la educación se inició bajo los auspicios
se sabe acerca de los coeficientes de reem- de la religión, y la tradición ha continuado. Las
bolso? ¿Qué soluciones se ofrecen a las mujeres, escuelas que pertenecen a las autoridades reli-
a los estudiantes que prosiguen sus estudios en giosas pueden formar parte del sistema nacional
el extranjero, a los graduados sin empleo, etc.? de educación, y el gobierno puede a su vez
Cualquier gobierno que piense tomar medidas patrocinarlas mediante la concesión de becas o
en este campo deberá tener una idea m u y clara pagando las remuneraciones de los docentes y
de sus posibilidades de aplicación y ser capaz de haciendo que la enseñanza que se imparte en
saber si vale la pena realizar desembolsos im- ellas sea prácticamente gratuita. Son varios los
portantes. argumentos a favor de la educación adminis-
A pesar de la frecuencia con que se menciona trada de forma privada. Por ejemplo, el derecho
en las obras sobre elfinanciamientode la edu- de los individuos y los grupos a elegir en m a -
cación, la fórmula "bonos de educación", ésta teria de educación, o que las escuelas privadas
sólo se aplica a pequeña escala y con carácter pueden ser más eficaces por tener una mayor
experimental en los países desarrollados. L a responsabilidad para con sus usuarios. El hecho
idea de un subsidiofinancieroen forma de bono de liberar al gobierno de los gastos de educa-
que recibe todo niño en edad escolar es total- ción, del todo o en parte, se presenta también
mente irreal en la situación de los países en desa- c o m o una ventaja importante.
rrollo. Administrativamente sería imposible, y D e todas maneras, cuando se afirma que la
desde el punto de vistafinancieroes también mayor parte de los servicios educativos tienen
difícil imaginar que baste el valor de un bono que ser asumidos por el sector privado, se
para comprar una plaza en la escuela en países plantean varios problemas difíciles. E n el pasado
en los que son muchos los niños que siguen hubo m u c h o despilfarro por la competencia
estando hoy día excluidos de la escolarización. entre escuelas de denominaciones diversas. A
D e b e m o s tener presente que, en todo caso, los nivel local, varios de estos centros cumplen a
bonos responden al objetivo básico de aumentar veces la misma función, y muchos no llegan
la eficacia de las asignaciones, aunque es poco al nivel mínimo de rentabilidad. Es cierto que
probable que influyan en la solución de los una mayor variedad de administraciones esco-
problemasfinancierosde la educación, aunque lares permite una mayor gama de posibilidades
se sostenga al respecto, c o m o puede sostenerse a los padres que pueden permitírselo, pero para
sobre cualquier otro método definanciaciónpri- muchas familias, la asistencia a la escuela m á s
vada, que por el solo hecho de pagar por u n próxima es la única opción posible desde el
250 Peter Williams

punto de vista material. Cuando no existe u n El equilibrio entre educación pública y pri-
sistema escolar uniforme, las autoridades tienen vada ha evolucionado a lo largo de las últimas
m á s dificultadas para verificar que todos los décadas en beneficio de la primera, al aceptar
niños están escolarizados. El sistema de zonas los gobiernos nuevas responsabilidades en m a -
de captación para cada escuela desaparece, y con teria de educación, buscando la manera de
él la obligación para la escuela de aceptar a los lograrlo.3 El Banco Mundial y otros organismos
niños de su vecindario. Cuando la educación sugieren que podría producirse u n movimiento
sólo puede obtenerse pagando derechos, la hacia la educación privada, aunque hasta el
escuela tiende a convertirse en u n privilegio momento no haya muchas pruebas de que real-
sólo al alcance de los que pueden pagárselo, con mente se produce. Las razones son obvias: tanto
lo que se produce una desigualdad de oportu- por convicción como por conseguir u n amplio
nidades de acceso. Teóricamente es posible apoyo político, los hombres públicos han uti-
proponer mecanismos compensatorios y de re- lizado la supresión de los derechos de escola-
distribución tales c o m o becas para los niños ridad como uno de los elementos principales
pobres, pero en la práctica muchos países poco de su plataforma política.
desarrollados carecen de la capacidad adminis- D e todo ello debemos concluir que, si bien
trativa necesaria al buen funcionamiento de esos la enseñanza privada continúa teniendo una
mecanismos. Otra razón m u y importante que fuerte demanda, son m u y pocos los casos reales
hace que muchos gobiernos se opongan a la de privatización. Por cada país con u n modesto
escolaridad privada, es el miedo a las divisiones programa de desnacionalización de escuelas po-
sociales pueden producirse. Para los países que demos mencionar muchos m á s en los que el
intentan promover el sentido de la unidad na- Estado se hace cargo de las escuelas. Habrá que
cional, el sistema uniforme de escuelas tiene evitar toda tendencia a subestimar las difi-
ventajas obvias. cultades y posibles inconvenientes de la priva-
L a calidad de la enseñanza privada en los tización y de la escolarización de pago.
países en desarrollo es sumamente variada. Al- D e todas maneras, a medida que aumenta la
gunas escuelas privadas suelen tener u n nivel competencia en el acceso a una enseñanza de
m u y elevado y ser las m á s solicitadas del país. buena calidad, se va recurriendo cada vez más a
Están patrocinadas por la clase acomodada, profesores del sector privado para completar
cuyos hijos compiten por ingresar en las mejores la enseñanza pública. Cada vez hay más críticas
instituciones del sistema escolar del Estado. D e a la educación pública, sobre todo después de
esta manera, hay capitales africanas en las que que se ha unlversalizado y sus recursos han
los padres pueden inscribir a sus hijos en es- disminuido. Los sueldos del personal docente
cuelas primarias caras con el fin de facilitar su se han deteriorado y muchos han buscado u n
acceso a las m á s prestigiosas escuelas secun- segundo empleo, a m e n u d o en la enseñanza
darias estatales. E n el Reino Unido, los padres privada. El fenómeno de los profesores parti-
envían a sus hijos a los internados privados de culares se ha extendido m u c h o en Asia Meri-
nivel secundario para facilitar su ingreso en las dional y en América Latina y se está difun-
mejores universidades. E n el otro extremo del diendo en numerosas partes del m u n d o .
espectro, en la mayoría de los países hay escuelas Al mismo tiempo se presentan posibilidades
privadas sumamente pobres cuya existencia se de cooperación entre los sectores público y pri-
debe simplemente a la deficiencia del servicio vado. Los gobiernos pueden hallar maneras de
público en materia de educación. Suelen tener fomentar u n servicio educativo independiente
m u y poco valor pedagógico y su supervivencia durante cierto tiempo, mientras se desarrolla el
puede explicarse por la falta de información al sistema público. L a iniciativa privada puede esti-
respecto entre los padres. Se puede percibir mularse para que contribuya a completar tempo-
una tendencia a cerrarlas entre las autoridades ralmente las oportunidades en materia de educa-
educativas. ción, hasta que se generalice el sistema público.
 Elfinanciamientode la educación con recursos no gubernamentales 251

Resumiendo, resulta claro que los gobiernos forma a toda la población de u n sector determi-
de todos los credos políticos buscarán maneras nado que actúa colectivamente por medio de las
alternativas definanciarla educación y pedirán organizaciones? Si bien la acepción más usual
asistencia al sector independiente, incluidas las del concepto de comunidad es la geográfica, el
familias. N o cabe, sin embargo, esperar d e m a - término "comunidad" también puede referirse
siadas cosas demasiado pronto. Cada país pro- a los subgrupos étnicos, raciales o religiosos
cederá a su propio ritmo; una fuerte presión estrechamente unidos de una población y que
sobre los gobiernos para que privaticen la edu- no viven necesariamente juntos, aunque orga-
cación resultaría contraproducente para los que nicen las escuelas para conservar la identidad
creen que hace falta recurrir en mayor medida a de su grupo y sus valores. Sin embargo, el tér-
un sistema que permita recuperar los costes. mino de "comunidad" se utiliza en general para
designar a u n grupo amplio que abarca a todos
los individuos de una localidad, presuponiendo
Financiación comunitaria la existencia de intereses sociales, económicos y
de las escuelas culturales comunes dentro del grupo. Los es-
fuerzos comunitarios podrán movilizarse a tra-
Varios autores parecen poner sus esperanzas en vés de amplias organizaciones de la comunidad,
lafinanciacióncomunitaria como posible fuente tales c o m o los comités para el desarrollo de
de recursos adicionales para la educación. Psa- las aldeas.
charopoulos y Woodhall" sugieren que "podría L a distinción establecida entre gestión y fi-
crearse u n sistema rural de enseñanza primaria nanciamiento privados se aplica también a las
en el que el gobierno central ofrezca la estruc- comunidades. E n muchos países se espera que
tura administrativa (...) mientras que la c o m u - las comunidades contribuyan colectivamente a
nidad local asumiría el coste de los docentes, de la construcción de escuelas que se convertirán
los edificios, de los equipos y de los libros". Y en escuelas públicas. Se trata de u n esfuerzo
añaden: "Las comunidades locales ya cubren financiado por la comunidad, lo que no significa
los costes de uno o más de esos elementos en que la escuela sea propiedad de la comunidad
muchos países, y el grado y la variedad de la ni que esté administrada por la misma. C o n
participación de la aldea en ciertos países de- m u c h a frecuencia los habitantes de una loca-
muestra que la inversión educacional no necesita lidad están dispuestos a trabajar juntos, por
depender enteramente de la financiación del medio de sus organizaciones y asociaciones
gobierno central." comunitarias, para construir u n nuevo edificio
U n a razón importante del interés que des- escolar o añadir u n nuevo centro recreativo a la
pierta lafinanciacióncomunitaria de las escuelas escuela existente, ya sea respondiendo a u n
radica tal vez en el hecho de que se considera llamamiento del gobierno, ya sea sencillamente
que es u n mecanismo alternativo al sistema forzando al gobierno para que intervenga en el
impuesto y administrado por el estado que per- ámbito escolar. Las comunidades obtienen ven-
mite la organización y expresión de los intereses tajas concretas de tales actividades.
de la población en materia de educación; ade- Son variadas las formas de apoyo comunitario
m á s , se basa esencialmente en la cohesión social al sistema de escuelas públicas. Las m á s co-
y el altruismo, y no en el egoísmo privado. Vere- munes son las contribuciones en metálico y en
m o s , no obstante, que esto no es siempre real- trabajo. Luego será posible invertir más dinero
mente cierto. y esfuerzos con objetivos específicos, tales c o m o
Al examinar las posibilidades, es importante la construcción de laboratorios o la instalación
hacer una serie de distinciones claras. E n primer de campos deportivos. L a participación colec-
lugar, es preciso definir el término "comuni- tiva en los gastos de funcionamiento puede
dad". ¿Incluye ésta todas las instituciones pri- limitarse al mantenimiento. A veces se pide a
vadas sin fines lucrativos o se refiere en cierta la comunidad que recaude dinero con motivo
252 Peter Williams
de acontecimientos especiales, c o m ofiestases-
colares, días abiertos al público, etc., y a que
suministre equipos especiales para la escuela.
Otro tipo de participación será la organización
de escuelas administradas por la comunidad.
E n este caso, la escuela es independiente desde
el punto de vista de la propiedad y la adminis-
tración: se ha fundado por iniciativa de indivi-
duos de la localidad o de grupos voluntarios que
se ocupan de su mantenimiento. Los gobiernos
pueden acoger positivamente la independencia
y la autonomía que implica una gestión c o m u -
nitaria de las escuelas, en parte porque significa
u n ahorro para el suministro gubernamental de
servicios sociales y también por lo que tienen
de valor social el esfuerzo y la iniciativa privada.
U n gobierno puede apoyar activamente a las
escuelas comunitarias de m u y diversas maneras.
Por ejemplo, a través de la financiación: el
gobierno ofrece contribuciones c o m o contra-
partida del coste de los edificios o de los sueldos
de los docentes. Son muchas las formas que
puede adoptar la contribución gubernamental.
Los gobiernos pueden contribuir en especie,
suministrando, por ejemplo, ciertos insumos
imprescindibles (cemento, ventanas y estruc-
turas metálicas) cuando las comunidades cons-
truyen las escuelas. También pueden financiar
los laboratorios y las aulas especiales y facilitar
los equipos necesarios. E n otros casos, los go-
biernos proporcionan a las escuelas comunitarias
un profesor especializado o un director. A d e m á s
de esta asistencia en forma de dinero o de
elementos concretos, los gobiernos pueden pres-
tar asesoramiento y servicios en la etapa de
desarrollo (planos de construcción y servicios
de supervisión) y, m á s tarde, asesoramiento
pedagógico por medio de sus inspectores esco-
lares y equipos encargados de la elaboración de
programas de estudio.
Al m i s m o tiempo, es posible que los gobiernos
deseen obtener ciertas garantías y controlar el
proceso, sobre todo si la escuela comunitaria
debe integrarse m á s tarde en la red de escuelas
públicas. Si este último es el objetivo final, es
m u y importante la ubicación del local con res-
pecto a la red escolar, siendo fundamental que
la escuela no duplique las tareas de otros esta-
blecimientos ni impida proceder a ciertas op-
ciones que puedan presentarse más tarde en el
desarrollo del sistema público. Al suministrar
fondos públicos, los gobiernos querrán estar
seguros de que los criterios de ingreso de los
alumnos son equitativos y el nivel de instruc-
ción, aceptable. Los padres pueden necesitar
protección contra la explotación y las discrimi-
naciones, además de gozar de las garantías
corrientes en materia de sanidad y seguridad.
Pero tales precauciones no han de ser excesivas.
N o se debe frustrar el entusiamo de las c o m u -
nidades reprimiendo sus esfuerzos de auto-
nomía.
Conviene observar que el esfuerzo comuni-
tario colectivo tiende a ser más fácil en las zonas
rurales, cuya población es más homogénea que
la de las ciudades, donde la población es hete-
rogénea y contiene muchos migrantes de dife-
rentes orígenes que también son m u y móviles.
E n esas condiciones de inestabilidad demográ-
fica resulta m u y difícil crear una conciencia
colectiva o sancionar a los que no contribuyen
con la cuota que corresponde al coste de u n
servicio comunitario. D e hecho, los ejemplos
más notables de esfuerzo comunitario, tales
c o m o los de Kenya y Nigeria relatados por
Ayot y Lillis6 y por Igwe, revelan la existencia
de una autoridad comunitaria habilitada para
imponer multas u otras sanciones a los que no
contribuyen a la empresa con el pago total de
su cuota. L a contribución puede ser en dinero
o en trabajo: lo importante es que los habitantes
tengan la capacidad de establecer sus propias
contribuciones a una tarea comunitaria. Por lo
general es algo que no resulta posible en las
ciudades, por lo que es necesariofijarimpuestos
locales que reemplacen a las contribuciones en
metálico o en especie (sobre todo en forma de
trabajo).
También es m á s fácil movilizar los esfuerzos
de la comunidad para la construcción de es-
cuelas o instalaciones que para costear los gastos
de funcionamiento de la escolaridad. L a cons-
trucción es u n esfuerzo que se hace de una vez
por todas y que puede exigir poco tiempo y
producir unos resultados tangibles. A m e n u d o
es posible despertar el entusiasmo necesario para
 El financiamiento de la educación con recursos no gubernamentales 253

tareas breves, puesto que la relación directa tinadas a la construcción de las escuelas en las
entre los esfuerzos de construcción y el goce de zonas rurales de los países en desarrollo, aunque
las instalaciones de la escuela resulta m á s mani- sea menos correcto al referirnos a los costos de
fiesta. N o ocurre así con los esfuerzos a largo funcionamiento. Es poco frecuente el fenómeno
plazo necesarios para mantener una escuela, lo de la autoimposición de contribuciones en m e -
que necesita recursos año tras año durante u n tálico o en forma de trabajo por parte de las
periodo m u y largo. E n algunos casos la c o m u - comunidades destinadas a la construcción o al
nidad puede "donar" a una escuela las rentas mantenimiento de las escuelas, y lo será aún
de bienes de propiedad colectiva, c o m o un menos en la medida en que las formas tradicio-
cafetal; este tipo de financiación tiene ventajas nales de la acción social cedan su puesto a la
evidentes. economía monetaria. Las escuelas harambee de
D e ello puede concluirse que existe el peligro Kenya no pueden considerarse absolutamente
de que las escuelas administradas por la c o m u - típicas de lo que es posible realizar en la
nidad apenas se distingan de las privadas, excep- mayoría de los países. E n el Seminario Regional
tuado el hecho de que no tienen fines de lucro de la Commonwealth, celebrado en Gaborone
y que suelen estar dotadas de u n comité repre- en junio de 1985, se vio claramente que lo
sentativo de administración. Conviene deter- predominante en la tendencia contemporánea
minar si el esfuerzo de haber contribuido colec- de la financiación comunitaria de las escuelas
tivamente a la construcción del edificio y a los en África central y meridional tomaba la forma
gastos de capital confiere a los contribuyentes sobre todo de una ayuda comunitaria colectiva
el derecho de reservar plazas para sus hijos en en apoyo de las escuelas creadas por sus gobier-
esa escuela. Cuando se construye la escuela con nos. 6 Son m u y raros los casos de escuelas no
el esfuerzo de todos, pero hay que pagar dere- gubernamentales creadas y mantenidas con el
chos de matrícula para sufragar sus gastos, esfuerzo comunitario.
puede ocurrir que sólo los sectores más ricos Esta es una de las muchas contradicciones
de la comunidad obtengan todos los beneficios inherentes al sistema de escuelas comunitarias.
de la escuela, a pesar de que sea toda la c o m u - El problema de la desigualdad dentro de las
nidad la que ha procedido a construirla colec- comunidades ya ha sido evocado. Otro problema
tivamente. E n otras palabras, hay escuelas lla- es la desigualdad entre comunidades cuando
madas "comunitarias" en las que la mayoría los gobiernos deben apoyarse excesivamente en
de los miembros de la comunidad no disponen los esfuerzos propios de la comunidad, ya que,
de los medios para asistir a ellas. en ese caso, el apoyo gubernamental irá a los
E n sentido estricto, la "financiación c o m u - que están m á s capacitados para realizar ese
nitaria" es un término que debería reservarse a esfuerzo, con lo que las comunidades pobres
la auténticafinanciacióncolectiva, cuando se ha serán las m á s perjudicadas. H a y u n caso tam-
realizado una tarea conjunta y cuando casi ha bién en que, por lo menos en algunos países,
desaparecido el vínculo entre contribución y la prosperidad de las escuelas comunitarias se
beneficios. L afinanciacióncomunitaria entraña debe en gran medida a su aislamiento. El orgullo
una redistribución en la comunidad y cierta y la rivalidad entre comunidades pueden esti-
aceptación colectiva de la responsabilidad de mular profundamente los esfuerzos comunita-
la educación de los niños de las familias menos rios hasta tal punto que la creación de escuelas
aventajadas. Si el ingreso a las escuelas se de este tipo puede provocar divisiones sociales
reserva a los que pagan unos derechos o contri- en ciertas circunstancias. H a y ejemplos en que
buyen con dinero al fondo c o m ú n , resulta menos la principal motivación para la creación de una
correcto hablar de financiación comunitaria de escuela comunitaria es el deseo de no asistir
las escuelas. E n este sentido estricto, tal vez sea con los otros a una misma institución estatal.
adecuado hablar de financiación comunitaria Los problemas principales planteados en esta
cuando nos refiramos a las contribuciones des- sección sugieren que la financiación comuni-
254 Peter Williams

taria de escuelas no es u n remedio tan sencillo
c o m o muchos ingenuamente consideran. H a y
grandes dificultades en la institucionalización
de la acción comunitaria y, a medida que la
cohesión de la comunidad local se fragmenta
c o m o resultado del proceso de urbanización,
será cada vez m á s difícil iniciar una acción
comunitaria diferente de la actividad oficial del
gobierno a nivel local. N o obstante, es evidente
que la comunidad representa u n valioso recurso
para la educación cuyo aprovechamiento óp-
3. Psacharopoulos y Woodhall, op. cit., cuadro 6-3, p. 132.
4. Psacharopoulos y Woodhall, op. cit., p. 162.
5. H . Ayot y K . Lillis, "Communityfinancingof schools:
issues from Kenya" (documento preparado para el
Seminario Regional de la Commonwealth con especial
referencia a África meridional, Gaborone, junio
de 1985).
6. Véase nota 2 punto b) supra.
7. Véase "Community resources for schools in developing
countries: the issues" (documento preparado por la
Secretaria de la Commonwealth para el Seminario
Regional de la Commonwealth, Gaborone, Botswana,
junio de 1985).

timo debería estudiarse a fondo. 7 Harían falta

dos condiciones previas: cierto tipo de autoridad
colectiva, más fuerte que una simple autoridad
moral, y cierta forma de organización comuni-
taria. Convendría especificar los resultados
concretos esperados de este esfuerzo, así c o m o
los beneficios que puede producir a corto plazo.
Por otra parte, es evidente que la tarea no debe
ser desmesurada y adecuarse a las capacidades
de la comunidad. A menos de contar con el
apoyo de poderosas organizaciones, resulta di-
fícil crear, sólo con los esfuerzos comunitarios,
escuelas secundarias e instituciones técnicas, y
m u c h o menos institutos de enseñanza superior.
Por último, los esfuerzos comunitarios tendrán
tanto m á s éxito cuanto m á s apoyo reciban de
organismos externos de índole religiosa, polí-
tica, comercial o de otro tipo. •

Notas
i. G . Psacharopoulos y M . Woodhall, Education for
development. An analysis of investment choices, Oxford
University Press para el Banco Mundial, 1985.
2. Véase en particular: a) P. Williams, "Locating untapped
resources for Education", en Commonwealth Secretariat
(1984) —Resources for education and their cost-effective
use, Londres, Secretaría de la Commonwealth (docu-
mentos y otros materiales sobre este tema de la Novena
Conferencia de Ministros de Educación de la C o m m o n -
wealth, Nicosia, Chipre, julio de 1984); b) Financiación
Comunitaria de Escuelas de las Secretarías de la
Commonwealth (1985), Informe del Seminario Regio-
nal de la Commonwealth con especial referencia a
Africa meridional, Gaborone, Botswana, 12 al 19 de
junio de 1985, Londres, Secretaría de la C o m m o n -
wealth.
 ¿Puede resultar positiva
la limitación de los gastos
en educación?
Aldo Visalberghi

Pocos términos parecen cuadrar tan bien con educativo y en tanto que valor formativo, apenas
la tradición pedagógica c o m o el de "austeridad". ha tenido eco.
Tanto en las civilizaciones de Occidente c o m o Pero el financiamiento de la educación se ha
en las de Oriente, los manuales para la educa- visto afectado por u n planteamiento diferente:
ción de los aristócratas y los herederos del trono en esta esfera, diversas tendencias de pensa-
y los tratados sobre la formación de los jóvenes miento han surtido u n efecto sinérgico. L a
burgueses propugnan un estilo de vida modesto teoría del capital h u m a n o , la preocupación social
y condenan el lujo y la opulencia. Vittorino da por la igualdad de oportunidades, la acción
Feltre, el pedagogo más destacado del Renaci- positiva por una educación de compensación y
miento italiano, llegó a proscribir todo tipo de la búsqueda de la excelencia, que exige u n
calefacción artificial (¡en el norte de Italia!), ambiente favorable, se cuentan entre los prin-
además de predicar la moderación en el comer cipales factores que han favorecido la aceptación
y la modestia en el vestir. E n casi todos los de presupuestos de educación pública cada vez
países, los principios prácticos de la enseñanza m á s elevados y los sacrificios de la familia para
popular y universal del siglo xix y del siglo xx ofrecer a los hijos mejores oportunidades de
exaltaban la frugalidad y la economía como vir- formación. L a explosión demográfica, principal-
tudes de primer orden. E n cambio... mente después de la segunda guerra mundial,
E n cambio, la idea de que u n fuerte consumo no dejó de multiplicar el efecto conjunto de
es casi una obligación individual si se pretende estos factores. Cuando la crisis petrolera y otros
fomentar el desarrollo económico, no ha calado factores internacionales adversos pusieron en
m u y hondo en las mentalidades a lo largo de peligro la hacienda pública en la mayoría de
los últimos decenios; desde u n punto de vista los países, cesó la tendencia a aumentar los
gastos de educación, fenómeno que fue sólo u n
aspecto de la crisis m á s general del "estado
Aldo Visalberghi (Italia). Profesor de ciencias de la benefactor" o "estado de asistencia social".
educación en la Universidad "La Sapienza" de Roma. Pero los gastos de educación difieren de la
Presidente del Centro Europeo de Educación, con sede mayor parte de las asignaciones públicas de
en Frasean (Italia). Autor de John D e w e y , Espe- asistencia social porque son, hasta cierto punto,
rienza e valutazione (John Dewey, experiencia y eva-
u n tipo de inversión especial, a diferencia de
luación), Scuola aperta (La escuela abierta), Educa-
los subsidios de desempleo, las pensiones y la
zione e divizione del lavoro (Educación y división del
trabajo), Scuola e cultura di pace (Escuela y cultura
ayuda a la vejez, los servicios de salud gratuitos.
de paz), Educazione e condizionamento sociale (Edu- Es verdad que las cosas no son tan sencillas.
cación y condicionamiento social) y Pedagogía e scienze L a teoría del "capital h u m a n o " ha sido acer-
dell'educazione (Pedagogía y ciencias de la educación). bamente criticada (volveremos sobre este punto),

Perspectivas, vol. X V I , n.° 2, 1986

256 Aldo Visalberghi

y los servicios médicos gratuitos de buena las inversiones privadas y públicas en la educa-
calidad pueden contribuir a una mayor produc- ción. A u n si las teorías acerca del "capital
tividad. D e u n m o d o general, el gastar en u n h u m a n o " son sólo parcialmente válidas, la edu-
buen sistema escolar en lugar de gastar en cación debería ser una de las mejores inversiones
bienes de consumo o fábricas para producirlos a largo e incluso a medio plazo.
(tal vez contaminados) puede interpretarse Analicemos brevemente la paradoja: el clima
c o m o una conducta de austeridad, en el sentido de austeridad en que vivimos se parece m u c h o ,
en que asocia la acepción educativa y de pre- en realidad, a u n clima de pobreza. Nuestro
supuesto público del término. El "espíritu de superávit es tan pequeño que debemos limi-
capitalismo" individualista relacionado por M a x tarnos a contadas inversiones a corto plazo.
W e b e r con la "ética protestante" podría en- E n la esfera de la educación, por ejemplo, se
contrar una forma colectiva, nueva, y conec- tiende a fomentar la formación profesional a
tarse con una ética social y política moderna. fin de satisfacer las necesidades más urgentes de
E n este artículo nos proponemos ilustrar la m a n o de obra, según u n reflejo de miopía bas-
tesis siguiente: la austeridad puede y debe de- tante corriente en los debates contemporáneos.
sempeñar u n papel educativo positivo, con Por otra parte, cabe pensar que la teoría del
consecuencias sociales y políticas (principal- "capital h u m a n o " es básicamente falsa. N o
mente internacionales) positivas, pero esto sólo puede afirmarse que las correlaciones entre el
es posible en ciertas condiciones, nada fáciles ingreso per capita y el nivel de instrucción
de lograr. C o n todo, hay síntomas de una evo- (tanto entre naciones c o m o entre individuos)
lución en el buen sentido con respecto a las sean causales, ya que la educación es u n deter-
actitudes de los jóvenes, la conciencia política minante básico de la prosperidad, pero m á s
y el avance tecnológico. E n consecuencia, po- bien en sentido inverso, es decir que los estu-
demos esperar que la austeridad en los países dios (en particular los estudios prolongados)
desarrollados se oriente hacia el establecimiento son sobre todo un lujo y un símbolo de posición
de mejores relaciones internacionales, los valores social que las personas acomodadas se esfuerzan
de paz y el respeto ecológico del planeta. por dar a sus hijos.
L a primera aserción es evidentemente falsa
por lo que atañe a las sociedades avanzadas
L a austeridad como comportamiento y sólo parcialmente cierta, c o m o demostra-
"de ahorro" remos más adelante, en cuanto a los países en
desarrollo.
L a austeridad no es pobreza. L a gente verda- L a segunda es algo más seria y congruente.
deramente pobre carece de recursos suficientes Es una advertencia contra el exceso de simpli-
para la mera subsistencia y, con m á s razón, ficación. U n precursor de la teoría del capital
para invertir con miras al consumo y al bie- h u m a n o , Theodore W . Schultz [i960] declaró
nestar futuros. El comportamiento h u m a n o ins- que "el aumentar en tal medida la parte de
pirado por u n principio de "austeridad" es recursos atribuidos a la educación puede haber
otra cosa. Es una elección deliberada entre el perseguido objetivos culturales de varias m a -
consumo y el ahorro que supone, por lo c o m ú n neras que no pueden considerarse como 'con-
(excepto en el caso del agricultor que padece sumo', o puede haber sido determinado por la
hambre a fin de no consumir el grano necesario política con fines que parecen ajenos a la
para la siembra, y algunos otros casos) reorien- 'inversión'. A u n q u e esto fuera cierto, no ex-
tar la producción hacia los bienes de capital, cluiría la posibilidad de que el rendimiento de
por oposición a los bienes de consumo. los recursos asignados a la educación fuera
Esta evidencia sirve de punto de partida a elevado simplemente como una consecuencia
una aserción algo paradójica: u n "clima de favorable de los propósitos, cualesquiera que
austeridad" debería producir u n aumento de fueran, que motivaron el aumento considerable
 ¿Puede resultar positiva la limitación de los gastos en educación? 257

de los recursos dedicados a la educación". instrucción. Ahora bien, la palabra nivel tiene
L a crítica prestó poca atención a estos argu- un doble significado: se refiere tanto a las tasas
mentos y el debate prosiguió con diversas varia- de asistencia escolar c o m o a la calidad de la
ciones sobre temas conocidos, pero también educación.
nuevos. Existen interrelaciones complejas entre D e todos modos, tanto las tasas de asistencia
bienestar social y educación, según otros. Sin c o m o la calidad de la educación exigen inver-
duda existe una influencia recíproca. Pero la siones públicas o privadas, o de ambos tipos.
teoría del "capital h u m a n o " ha descuidado, porPero las m á s de las veces la inversión pública se
lo c o m ú n , el hecho de que la educación es necesita principalmente para una orientación
principalmente algo que favorece el éxito m a - correcta y una optimización del rendimiento.
terial y social. Es verdad que u n análisis de Veamos el problema de los individuos super-
costo-beneficio de la educación en 32 países dotados procedentes de medios socioculturales
[Psacharopoulos, 1973] demostró que el rendi- m á s bien pobres. Cada vez se reconoce m á s
miento de las inversiones en educación no sólo "que los grupos racial o culturalmente distintos
es conveniente sino que, en muchos casos, o las categorías menos favorecidas de la pobla-
particularmente en los países en desarrollo, lo ción constituyen la reserva m á s importante de
es m á s que las inversiones en capital físico, y talentos no explotados, y se realizan esfuerzos
que el rendimiento social es siempre superior especiales para remediar esa situación. Varios
al privado, en particular con respecto a la edu- países tratan de mejorar los métodos que se
cación primaria. Pero tales análisis no demues- utilizan para identificar a los superdotados en
tran que gastar m á s en la educación secundaria esas categorías de la población; otros se esfuer-
y superior sea realmente rentable. zan por adaptar sus sistemas educativos. El
Tanto en los países desarrollados c o m o en los interés de que es objeto ese grupo, denominado
países en desarrollo, se observa u n fenómeno de en los Estados Unidos "los desfavorecidos
"sobreeducación" del tipo "efecto trinquete". superdotados", se debe, a m e n u d o , a una
Tal fenómeno es particularmente visible en la preocupación en favor de la igualdad de opor-
administración pública, donde la "obsesión por tunidades en el campo de la educación"
los diplomas" requiere una multitud de califi- [Passow, 1984].
caciones escolares para obtener u n empleo, en El desarrollo cultural y económico n o es
cuya búsqueda se afanan los estudiantes (y sus posible sin estimular la inteligencia creativa de
familias). Cuesta creer que este fenómeno tenga la infancia y la juventud m á s allá de los límites
el menor sentido económico. de la atención familiar y de las iniciativas pri-
E n todo caso, los expertos que analizan los vadas, sumamente selectivas. Pero es una e m -
posibles efectos de la "sobreeducación" niegan presa costosa. Sería posible asignarle dinero de
que después de la escolaridad básica, las inver- otras empresas educativas costosas pero m u c h o
siones en educación puedan tener u n rendi- menos productivas, tales c o m o la atención espe-
miento negativo [Foster, 1965]. cial para los niños impedidos o inadaptados.
D e hecho, en los últimos 20 años la economía L a pedagogía avanzada tiende a abordar ambos
de la educación se ha convertido en u n campo aspectos del problema de los "niños excepcio-
de investigación cada vez más complejo [Blaug, nales" y trata de resolverlo a través de modelos
1968; 1978] pero es difícil negar que la educa- sumamenteflexiblesbasados en las caracterís-
ción tenga correlaciones positivas y probable- ticas sociales e individuales. ¿Podemos eliminar
mente efectos causales con respecto al creci- uno de los grupos c o m o hicieron los nazis?
miento económico y el desarrollo. Esta expre- ¿ Q u é tipo de humanidad será el producto
sión doble no es redundante: crecimiento signi- futuro? Si nos negamos a ahorrar dinero e n
fica expansión linear y desarrollo quiere decir favor de una inversión "económica" en los
enriquecimiento estructural. Es probable que superdotados debemos aceptar gastar m á s en
ambos estén m u y vinculados con el nivel de educación en el nuevo clima de "austeridad".
258 Aldo Visalberghi

forma progresiva c o m o permanente. Las acti-

L a sociedad postindustrial, vidades prácticas deben integrarse en el
sociedad de la información currículo, no tanto con fines profesionales
directos, sino por su interés pedagógico.
Las reflexiones formuladas acerca de la interre- Todos los alumnos deben tener oportunidad
lation entre la austeridad y las inversiones de familiarizarse con las nuevas tecnologías,
acertadas, principalmente en "capital h u m a n o " , en especial las tecnologías de la información
pueden matizarse aún m á s en relación con los y la informática, ya que vivimos en una
impresionantes cambios sociales que se están sociedad de información, en la que las per-
produciendo en todas las sociedades adelan- sonas que desempeñan actividades en ese
tadas. Se están transformando en sociedades campo (incluidos el arte, la literatura, la
postindustriales porque tanto el ingreso c o m o televisión, asesorías, etc.) tienden a ser una
el trabajo se concentran en los sectores terciarios mayoría de la población activa.
y n o en la agricultura y la industria. Esta evo- ¿Cuáles podrían ser las consecuencias de tales
lución se explica por los nuevos adelantos cien- tendencias para una política de "austeridad"
tíficos y tecnológicos. E n tanto que en el proceso en materia de educación? C o n todos los peli-
de industrialización clásico la tecnología tendía gros que entraña el "elitismo", la tendencia que
a despojar al trabajo de sus características salta a la vista es el desarrollo "espontáneo"
humanas, haciendo del hombre u n apéndice de de las tecnologías de la información dentro y
la máquina, hoy en día la electrónica y las fuera de la escuela, en la actualidad bastante
ciencias de la información siguen una trayec- caótico y sumamente costoso para la sociedad
toria diferente, y hasta opuesta: ahora la ten- en su conjunto. ¿Se puede controlarlo, quizás
dencia es a utilizar operaciones controladas arti- planificarlo de manera que pueda representar
ficialmente en todas las intervenciones humanas una buena inversión y reducir las diferencias
que no sean "estrictamente humanas" (es decir, socioculturales en lugar de acentuarlas, como
creativas, originales, de evaluación, etc.). El parece ocurrir actualmente?
primer resultado es una gran cantidad de bienes Tal vez sea necesario explicar esta última
y servicios a precio m á s bajo y el segundo, u n pregunta. E n primer lugar, las microcomputa-
coeficiente de desempleo en aumento, princi- doras y las computadoras personales se difunden
palmente entre los jóvenes y las mujeres. El cada vez m á s entre las familias pudientes, donde
tercero es una demanda creciente de personas a m e n u d o son accesibles a los niños. Estos
altamente calificadas y en particular de personas pueden jugar con ellas, llegar a dominar algunos
creativas, capaces de readaptarse rápidamente lenguajes y la programación.
a nuevas situaciones y de abordar problemas no
Si en la escuela se imparten cursos faculta-
previstos.
tivos de informática, e incluso obligatorios, es
E n esta trama de elementos contradictorios, probable que su rendimiento sea mejor que el
parece que se vislumbran algunas tendencias en de los otros debido a que están familiarizados
el campo de la educación, a saber: y motivados. Los alumnos que no hayan tenido
Conciliar la excelencia y la equidad, porque una experiencia de ese tipo, libre y lúdica,
necesitamos competenciasflexiblesy de alto considerarán la instrucción c o m o algo externo
nivel, pero también cierto grado de h o m o - y su rendimiento medio será m u y inferior.
geneidad, especialmente entre los m á s ins- L a escuela debe "compensar" tal desigualdad
truidos. El fantasma de la tecnocracia sólo de oportunidades, pero la tarea no resulta fácil.
podrá ser ahuyentado por el desarrollo de la Entre las propias escuelas la distribución de
democracia, a fin de controlar y orientar los oportunidades y equipo es m u y desigual. Parece
cambios tecnológicos. que en varios países las microcomputadoras y
Destacar la importancia de la educación general las computadoras personales, así c o m o los do-
(no sólo intelectual) para todos, tanto en centes dispuestos a utilizarlas, sólo se encuen-
 ¿Puede resultar positiva la limitación de los gastos en educación? 259

tran en las escuelas de los sectores sociocultu- gracias a una mayor sagacidad en las inversiones
rales superiores. y a una compleja "acción de discriminación
E n países c o m o Italia, donde la mayor parte positiva".
de los indicadores educacionales (excepto quizás Los efectos educativos y, por ende, econó-
el gasto público per capita) revela una acusada micos de tales inversiones parecen halagüeños,
disparidad entre el norte y el sur, el equipo al menos en una perspectiva internacional y,
electrónico está aún m á s desigualmente distri- particularmente, si se toman en consideración
buido. U n a investigación reciente encargada por los dos puntos siguientes: a) se debería instituir
el Ministerio de Educación y realizada en casi rápidamente la enseñanza de la informática para
un 80% de las escuelas públicas reveló que, evitar que se forme u n nuevo abismo entre
a nivel de la enseñanza obligatoria, el porcentaje países desarrollados y países en desarrollo en
de computadoras de todo tipo existentes en el un ámbito tan sensible; y b) "la enseñanza de
sur no llegaba a u n tercio del ya modesto por- las lenguas extranjeras mediante la computadora
centaje del norte (1,5% y 5%). A nivel de la será pronto plenamente eficaz" [Orivel, 1985].
enseñanza secundaria superior, el 24% de las Así pues, podemos concluir que "las reduc-
escuelas del sur estaban dotadas de computa- ciones que se aplican a los presupuestos de
doras, en contraste con el 41% en el norte educación, y, particularmente, la disminución
[ C E N S I S , 1985, p. 94-101]. Si se tomara en de la contribución gubernamental, hacen tanto
cuenta el número y calidad de las computadoras m á s urgente u n mejor uso de los recursos atri-
de cada escuela, así c o m o la competencia de los buidos a este sector" [Orivel, 1985].
maestros en su uso, la desproporción sería pro-
bablemente m u c h o mayor. Las asociaciones y
clubs de informática también están m u c h o m á s Posibilidades sectoriales
desarrolladas en el norte. U n programa reciente y complejidad global
de capacitación en el servicio en la esfera de la
informática organizado por el Ministerio y des- Pero además de esta necesidad de invertir de
tinado a los profesores de matemáticas y física manera m á s precisa, especialmente en esferas
de la enseñanza secundaria superior se propone prometedoras como las nuevas tecnologías y las
volver la situación más equitativa, al igual que ciencias de la información, el clima de "austeri-
los planes de financiación para dotar a las dad" en la educación debe incitar a la reflexión
escuelas de computadoras de calidad. Ahora acerca de la evolución social y económica actual.
bien, ¿cuál es el impacto de estas modestas E n primer lugar, tomemos el caso de las crisis
iniciativas?. E n algunos países (los Estados interrelacionadas del llamado "Estado social"
Unidos, el Reino Unido, Francia y la República y de los presupuestos públicos, que revelan, las
Federal de Alemania) se desarrollan programas m á s de las veces, un déficit y un endeudamiento
más avanzados y completos. Pero aún allí, según crecientes. U n efecto colateral es la creciente
la mayor parte de las evaluaciones realizadas demanda de personal administrativo y de conta-
por expertos, es improbable que puedan con- bilidad. E n los Estados Unidos, según las
trarrestar las diferencias del medio económico últimas cifras disponibles, m á s del 25% de los
y cultural, al menos allí donde éstas son m u y estudiantes de letras y ciencias humanas se
acentuadas, c o m o es el caso de Italia. especializan en administración de empresas
Pese a esta reserva, la "alfabetización" y la [Zucconi, 1985]. Esto significa que, pese a los
enseñanza de la informática parecen promete- esfuerzos de "derregulación", el intrincado
doras para las inversiones inspiradas por u n mecanismofiscaly de seguridad social requiere
auténtico espíritu de "austeridad". E n los casos especialistas m u y cualificados para administrar
en que la financiación de la educación es sobre asuntos tan complicados. Los expertos en la
todo una competencia del Estado, se puede materia están mejor pagados o perciben ingresos
reducir la heterogeneidad y mejorar la calidad superiores a los de la mayoría de los investí-
2Ó0 Aldo Visalberghi
gadores en la rama de las ciencias e incluso de
la tecnología. Ningún sistema de computadoras
puede disminuir la magnitud de la nueva buro-
cracia privada y pública de este tipo. Esos
gastos parásitos adicionales no podrán reducirse
a menos que se emprenda una acción conjunta
en cuanto a la automatización de operaciones
administrativas, política fiscal y organización
de los servicios.
U n a política de austeridad encaminada a
optimizar la inversión debe inspirarse en el
principio de que todo despilfarro de energía en
tareas artificiales es perjudicial para nuestras
sociedades y para su calidad de vida. Si inver-
timos primordialmente en preparar algunas
personas para defender a las empresas e indi-
viduos de las pretensiones delfiscoy/o (ya que
ambas tareas son en gran medida intercambia-
bles) para sacar lo m á x i m o posible a los contri-
buyentes, la operación es, a todas luces, una
inversión sin futuro. Y si se realiza a expensas
de los estudios científicos y humanistas, la
distorsión resultante representará una desvia-
ción de una perspectiva futura de crecimiento
y desarrollo verdaderos. Desde luego, sería
necesario analizar y probar mejor esta hipótesis,
que se presenta aquí sólo para ilustrar la índole
compleja del problema que examinamos.
Ahora bien, al margen de esos problemas
m u y generales de legislación económica y orien-
tación profesional, existen, por supuesto, varias
maneras posibles, y aparentemente sencillas, de
ahorrar dinero en la administración escolar.
Por ejemplo, u n campo que cabría explorar en
ese sentido es el de los servicios internos, c o m o
la limpieza y el mantenimiento. Los estudiantes,
supervisados por sus maestros y algunos exper-
tos, podrían hacer funcionar directamente algu-
nos de esos servicios, c o m o ocurre ya en la
mayor parte de las escuelas japonesas. Pero aún
en esta materia la elección no es simple. Está en
función de la atmósfera social y cultural en
general. Si la sociedad se orienta hacia el
reconocimiento del trabajo manual, incluso
el más humilde, c o m o un deber social para todos,
ese tipo de comportamiento de austeridad podría
introducirse por su valor educativo, y no sólo
por la necesidad de ahorrar dinero. El caso que
examinamos es también, c o m o el anterior, u n
ejemplo de la complejidad del problema. E n
educación, todo lo que se haga debe evaluarse
en función del probable impacto educativo y
social. A guisa de ejemplo, los cambios c o m o el
que acabamos de mencionar producirían desem-
pleo entre los conserjes, guardianes y el personal
de limpieza. También en este caso sería preciso
adoptar medidas globales y democráticamente
maduras.
U n a técnica m u c h o m á s difundida para
ahorrar fondos públicos en la administración
escolar, así c o m o en los servicios sociales en
general, se basa en distribuir su costo entre los
usuarios a una tasa diferencial, que varía desde
la exención completa al pago de la tarifa total,
según el nivel de ingreso de las familias. Parece
un procedimiento fácil y m u y equitativo, pero
aun aquí es preciso adoptar u n enfoque global.
Semejante política de gastos en servicios educa-
cionales y sociales supone clasificar — m á s o
menos oficialmente— a las familias según sus
niveles de ingreso. E n varios países sabemos por
experiencia lo difícil que resulta hacerlo, incluso
confinesúnicamentefiscales,lo frecuentes que
son las consecuencias injustas y lo discutible
que es, en la esfera de la educación, la práctica
de clasificar a los niños según la riqueza de la
familia de que provengan.
Provisionalmente, se podría llegar a la si-
guiente conclusión: ahorrar dinero en los gastos
públicos, e incluso en los privados, suele ser
m u y difícil, sobre todo cuando se está habituado
a u n cierto m o d o de consumo. L a forma más
peligrosa de hacerlo es reducir las inversiones
para el futuro, práctica que es, desgraciadamente,
la más fácil y al m i s m o tiempo la más contra-
dictoria por lo que atañe al concepto de auste-
ridad. Para los gastos de educación el problema
es aún más complejo, ya que las inversiones de
este tipo son, por fuerza, a largo o medio plazo
(en efecto, las inversiones a corto plazo son
rentables casi exclusivamente en función de las
anteriores). Por lo tanto, el intento de limitar
las inversiones a largo plazo en este campo es
aún más peligroso que en otros.
Por otra parte, la educación no sólo es una
inversión en términos meramente económicos:
 ¿Puede resultar positiva la limitación de los gastos en educación? 261

es también una inversión en cultura, democra-

cia, ciudadanía, paz, calidad de vida (tanto del
individuo como de la sociedad). T o d o lo que
hacemos en relación con la educación entraña
una pluralidad de consecuencias, la mayoría de
las cuales dependen, además, de circunstancias
sociopolíticas más generales, c o m o ocurre en
los breves ejemplos expuestos.
Esto no significa que no podamos reducir en
cierta medida los gastos de educación. L a aus-
teridad es un valor en educación en la medida en
que se aplica con inteligencia y se comprende
con claridad. Pero lo importante es que no
debe adoptarse ninguna decisión sin realizar
un cuidadoso análisis previo de numerosas
variables independientes y dependientes. L a
vida de las próximas generaciones depende de
lo que hagamos en nuestras escuelas y en la
sociedad en su conjunto. •

Referencias
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TENDENCIAS Y CASOS

z
 La evolución
del gasto público
en educación: 1975-1983
Ignazio Coceo y Geraldo Nascimento
El gasto público mundial en educación corres-
pondiente a 1983 se ha estimado en unos 630 mil
millones de dólares de los Estados Unidos.
C o m o comparación, cabe referirse a las evalua-
ciones efectuadas por otros autores1 en cuanto
al gasto militar (706 mil millones) y el gasto
en sanidad (540 mil millones). Este orden de
prioridad es, m á s o menos, el que prevalece
en una gran mayoría de países. Â falta de
poder verificar aquí los eventuales cambios de
las prioridades en la asignación de los recursos
públicos en periodo de austeridad económica,
podemos tratar de exponer los principales
aspectos de la evolución de los recursos asigna-
dos a la enseñanza.
Del total del gasto mundial, la parte de los
países en desarrollo fue de u n poco más del
14% en 1983, frente al 12% de 1975 y el 9%
de 1970. El gasto en educación por habitante
en estos países experimentó u n crecimiento
proporcional m á s elevado que en los países
desarrollados, pasando de 14 dólares en 1975
a unos 30 dólares en 1983. N o obstante, este
último valor no representa aún más que una
exigua fracción de lo asignado en los países
desarrollados (465 dólares).
N o s vamos a volver a plantear aquí todos
los problemas relacionados con el análisis c o m -
Ignazio Coceo (Italia) y Geraldo Nascimento (Bra-
sil) trabajan en la División de Estadísticas Relativas
a la Educación que existe en el seno de la Oficina de verse, de hecho, grandemente afectadas por
Estadísticas de la Unesco.
Perspectivas, vol. X V I , n.» 2, 1986
parado de los datos expresados en dólares, en
precios corrientes. E n las comparaciones inter-
nacionales, es preferible expresar los gastos
de educación en porcentaje del Producto Nacio-
nal Bruto ( P N B ) . E n el cuadro 1 vemos que,
para el m u n d o en su conjunto, los gastos
públicos en educación representan u n por-
centaje prácticamente constante del P N B . 2 D e
hecho, esta media mundial resulta considera-
blemente afectada por el peso que representan
los países desarrollados, que, por su parte,
mantienen un valor constante de 6,1%. El por-
centaje correspondiente a los países en desa-
rrollo es m u y inferior (4% en 1983). Por otra
parte, hay que destacar que su evolución
durante el periodo más reciente (1975-1983) fue
bastante m á s ñoja que la de años anteriores
a 1975.
Este hecho es particularmente llamativo en
Asia y el Pacífico y en África. Claro que el
porcentaje experimenta u n aumento en los
años 80, pero este aumento es m u c h o menos
fuerte que en el periodo 1970-1975. Los países
de América Latina y el Caribe, pese a una baja
importante en 1983 (debida esencialmente a u n
descenso del porcentaje en el Brasil), parece
que a partir de 1975 vienen asignando a la
educación una parte cada vez más elevada de
su P N B ; de las tres regiones en desarrollo,
África ha sido siempre la que dedica m á s a
este capítulo.3
Las medias expuestas en el cuadro 1 pueden
el peso de algunos países incluidos en el conglo-
266 Ignazio Coceo y Geraldo Nascimento

merado de la región. Por ejemplo, Argelia,
Egipto y Nigeria representan alrededor de 50%
de los gastos de educación en África; Brasil y
México, el mismo porcentaje en América Latina
y el Caribe; la China, la India y Arabia Saudita,
alrededor del 45% de Asia y el Pacífico, y los
Estados Unidos, más del 35% del total de los
países desarrollados. Afinde evitar este incon-
veniente, puede examinarse, en el interior de
cada región, la distribución de los países según
los valores del porcentaje del gasto en educa-
ción con relación al P N B (cuadro 2). E n 1983,
estos valores son superiores a u n 4,5% en
76 países, frente a 57 en 1975. Esencialmente, es
en las tres regiones en desarrollo donde se
aprecia u n descenso del número de países en
las dos clases que dedican menos del 4,5% del
P N B a educación, con un aumento del número
de los que ofrecen u n porcentaje superior al
4,5% en las otras dos clases, como contrapar-
tida. Sin embargo, Asia y el Pacífico sigue siendo
la región donde el número de países (13 de 31)
con u n porcentaje inferior al 3% es relativa-
mente importante. África es la única región
en desarrollo en la que la mayoría de los países
(25 de 44) gasta más del 4,5%; y es preciso
añadir que once de ellos gastan más del 6%.
E n general no se advierte correlación signi-
ficativa entre el nivel de gasto con relación al
P N B , por una parte, y el de escolarización por
la otra. Además de las razones inherentes a las
diferencias de costo por alumno, la evolución
del nivel de escolarización depende asimismo
del sinfín de factores sociales, económicos y

C U A D R O I. El gasto público en educación como porcentaje del P N B

1970 1975 1980 1981 1982 1983

Mundo 5,4 5,6 5,6 5,6 5,7 5,7

Países desarrollados 5.9 6,1 6,1 6,1 6,1 6,1
Países en desarrollo 2,9 3,6 3,7 3,8 4,1 4,0
Africa 4,1 4,8 4,8 5,1 5,2 5,3
Asia y el Pacífico 2,3 3,2 3,3 3,3 3,6 3,6
América Latina y el Caribe 3,4 3,6 4,° 4,2 4,4 4,0

Fuente: Departamento de Estadística de la Unesco.

C U A D R O 2. Distribución de los países según porcentaje del gasto público en educación con relación al P N B

Número De 3% De 4,5%
de Menos a menos a menos 6% en
países Año de 3% de 4,5% de 6% adelante

Mundo 134 1975 38 39 28 29

1983 27 31 40 36
Países desarrollados 33 1975 2 6 12 13
1983 3 4 12 14
Países en desarrollo 101 1975 36 33 16 16
1983 24 27 28 22
Africa 44 1975 10 17 9 8
1983 5 14 14 II
Asia y el Pacífico 3i 1975 18 7 2 4
1983 13 6 8 4
América Latina y el Caribe 26 1975 8 9 5 4
1983 6 7 6 7

Fuente: Oficina de Estadística de la Unesco.

 L a evolución del gasto público en educación: 1975-1983 267

culturales propios de la historia de cada país. ha sido m u c h o más acentuada en la enseñanza

N o obstante, en el contexto global en que se
sitúan estas observaciones acerca del gasto en
educación, es menester dar también una breve
ojeada a la evolución de la escolarización en la
enseñanza primaria y en la secundaria.
E n 1983, el coeficiente bruto de escolariza-
ción* en la enseñanza primaria sobrepasaba el
90% en 93 países, de los 134 considerados en
el cuadro 3, situación en claro progreso con
relación a 1975. L a evolución, no obstante,
aparece bastante diferenciada en las tres regiones
en desarrollo. E n América Latina y el Caribe,
con un nivel de escolarización ya alto en 1975,
casi todos los países alcanzan hoy coeficientes
superiores al 90%. E n Asia y el Pacífico, los
progresos llevados a cabo en materia de escola-
rización a este nivel parecen tanto más impor-
tantes cuanto que se trata de la región donde el
porcentaje del gasto en educación con relación
al P N B es más bajo. E n cambio, por lo que
a África se refiere, cabe preguntarse si el nivel
de escolarización primaria, así como, por otra
parte, su evolución entre 1975 y 1983, se hallan
en consonancia con el importante esfuerzo
financiero realizado en favor de la educación,
tal como antes indicábamos. El coeficiente de
escolarización en la enseñanza primaria es toda-
vía inferior al 50% en 10 países africanos
(frente a 13 en 1975) y, guardando las propor-
ciones, diríase que la evolución de los coeficiente
secundaria. C o n manifiesto retraso en 1975 en
comparación con las demás regiones, los coefi-
cientes de escolarización en la enseñanza secun-
daria en los países de África vienen experimen-
tando u n rápido avance en años recientes.
Ilustran bien este fenómeno las cifras del cua-
dro 4: en 1975, 36 países de África tenían
un coeficiente inferior al 20% y otros 5 países
un coeficiente comprendido entre 20 y menos
de 40%; en 1983 no hallamos ya más que
25 países en el primer grupo y, en el segundo,
su número pasa a 12.
Para concluir estos breves comentarios sobre
los coeficientes de escolarización, observaremos
también el importante avance de la enseñanza
secundaria en Asia y el Pacífico y en América
Latina y el Caribe: 9 países de la primera región
y 8 de la segunda alcanzan hoy coeficientes
superiores al 60%.
C o m o ya hemos advertido, si bien n o cabe
hablar de una relación estricta entre nivel de
gasto y escolarización, la distribución del gasto
público por grados de enseñanza nos da, sin
embargo una indicación del orden de prioridad
concedido al desarrollo de cada tipo de ense-
ñanza (cuadro 5).
E n los países desarrollados, considerados
globalmente, no se ha registrado ningún cambio
importante en esta distribución en todo el
periodo 1975-1981, si no es un ligero aumento

C U A D R O 3. Distribución de los países según el coeficiente bruto de escolarización en la enseñanza primaria

Número De 50% De 70%

de Menos a menos a menos 90% en
países Año de 50% de 70% de 90% adelante

Mundo 134 1975 18 15 18 83

1983 13 12 16 93
Países desarrollados 33 1975 — — 33
1983 — — 33
Países en desarrollo 101 1975 18 15 18 50
1983 13 12 16 60
África 44 1975 13 10 6 15
1983 10 8 8 18
Asia y el Pacífico 31 1975 5 3 7 16
1983 3 3 5 20
América Latina y el Caribe 26 1975 — 2 5 19
1983 — 1 3 22
Fuente: Departamentode Estadística de la Unesco.
268 Ignazio Coceo y Geraldo Nascimento

C U A D R O 4. Distribución de los países según el coeficiente bruto de escolarización en la enseñanza secundaria

Número De 20% De 40%

de Menos a menos a menos 60% en
países Año de 20% de 40% de 60% adelante

Mundo 134 1975 48 23 27 36

1983 34 26 24 50
Países desarrollados 33 1975 — I 2 30
1983 — — 2 31
Países en desarrollo 101 1975 48 22 25 6
1983 34 26 22 19
África 44 1975 36 5 3 —
1983 25 12 5 2
Asia y el Pacífico 31 1975 7 10 11 3
1983 7 9 6 9
América Latina y el Caribe 26 1975 5 7 11 3
1983 2 5 11 8

Fuente: Oficina de Estadística de la Unesco

C U A D R O 5. Distribución en porcentajes del gasto público en educación por grados de enseñanza

Enseñanza Enseñanza Primaria y Enseñanza No

primaria secundaria secundaría superior clasificadas

Países desarrollados 1975 72 23 5

1981 , 70 25 5
Países en desarrollo 1975 41 26 67 19
1981 40 23 63 20 17
Africa 1975 39 30 69 22 9
1981 31 37 68 21 II
América Latina y el Caribe 1975 39 23 62 22 16
1981 40 15 55 24 21
Asia y el Pacífico 1975 44 30 74 14 12
1981 43 31 74 13 13

Nota: además de los países indicados en la nota 2, están excluidos los siguientes: enÁfrica, Egipto; en Asia, China, Jordania, Nepal
y Sri Lanka.
Fuente: Dépenses publiques d'éducation dans le monde. Tendances régionales et1970-1982,
par pays. Unesco , París, 19S2

en el gasto destinado a la enseñanza superior.
E n las regiones en desarrollo, por el contrario,
observamos cambios significativos. E n África,
donde el objetivo de la escolarización primaria
universal dista aún de ser alcanzado en muchos
países, la parte del gasto destinada a la ense-
ñanza primaria ha disminuido fuertemente, y
en 1981 no representaba m á s que el 31%,
m u c h o menos que en las otras dos regiones.
El esfuerzo se ha concentrado sobre todo en la
enseñanza secundaria, que pasa del 30 al 37%
del presupuesto; en cuanto a la enseñanza
superior, sigue absorbiendo alrededor del 20%
de los recursos disponibles para educación,
lo que parece excesivo teniendo en cuenta el
reducido número de estudiantes inscritos en
este tipo de enseñanza.
E n América Latina y el Caribe, al contrario
que en África, se aprecia una marcada dismi-
nución del porcentaje del gasto asignado a la
enseñanza secundaria, que no recibe m á s que
el 15% en 1981. Sin embargo, estas cifras
requieren, por nuestra parte, dos observaciones.
E n primer lugar, es preciso advertir que la pro-
 La evolución del gasto público en educación: 1975-1983 269

porción del gasto que no se desglosa por grados
de enseñanza es bastante elevada y ha a u m e n -
tado. Y en segundo lugar, cabe suponer razo-
nablemente que la enseñanza secundaria pri-
vada, de especial importancia en esta región, ha
continuado su expansión pese a recibir cada
vez menos subvenciones de los gobiernos.
E n Asia y el Pacífico, la distribución del
gasto por grados de enseñanza se mantiene
estable y parece mejor equilibrada, con la
concesión de una neta prioridad a la enseñanza
primaria y la asignación de una parte relativa-
mente débil a la enseñanza superior.
El análisis de los costos unitarios nos permite
apreciar mejor las diferentes limitaciones e
implicacionesfinancierasque han caracterizado
el desarrollo educativo en las distintas regiones.
E n realidad, la expresión "costo unitario" es
impropia: se debería hablar m á s bien de gasto
público por alumno. Este indicador se calcula,
en efecto, dividiendo el gasto público en educa-
ción por el número de alumnos, tanto de las
escuelas públicas como de las privadas. Los
costos unitarios pueden ser más elevados, pues,
que los que aparecen el el cuadro 6, según sea
la importancia del sector privado.
Para facilitar el análisis comparado, se expre-
san los costos unitarios en relación con el P N B
por habitante. Los costos unitarios de la ense-
ñanza primaria son m á s o menos del m i s m o
orden de magnitud en las tres regiones en desa-
rrollo y se mantuvieron bastante estables entre
1975 y 1981. Comprobamos, no obstante, que
los costos de las enseñanzas secundaria y supe-
rior en África son m u y elevados. E n 1981,
con relación a la enseñanza primaria, el costo
de la enseñanza secundaria es 7 veces m á s
elevado en África, mientras que en las otras
dos regiones esta proporción es aproximada-
mente de una vez y media. E n lo que respecta
a la enseñanza superior, el gasto por estudiante
en África es 57 veces m á s cuantioso que el
gasto por alumno de enseñanza primaria, frente
a 8 veces en América Latina y el Caribe y sólo
4 en Asia y el Pacífico.
Aparte de cierta inconsistencia de los datos
estadísticos utilizados y del mayor o menor
papel del gasto privado en la enseñanza, que
no se ha tomado en cuenta en estos cálculos,
la amplitud de estas diferencias se explica en
gran parte por causas estructurales propias
del sistema educativo de cada país, difícilmente
modificables al menos a corto plazo. Pero
también es cierto que algunas opciones de
política educativa pueden, en muchos casos,
motivar u n despilfarro considerable de los
recursos.
Si el nivel relativamente alto de los sueldos
del personal docente guarda una relación
directa con el costo de la enseñanza secundaria,

C U A D R O 6. Costos unitarios en porcentajes del P N B por habitante

Enseñanza Enseñanza Primaria y Enseñanza No

primaria secundaria secundaria superior clasificadas

Países desarrollados 1975 — — 20 47 24

1981 — — 21 48 27
Países en desarrollo 1975 10 22 13 88 18
1981 11 19 13 88 20
África 1975 13 69 20 886 29
1981 10 67 18 572 27
América Latina y el Caribe 1975 17 19 9 61 14
1981 8 12 9 67 16
Asia y el Pacífico 1975 11 20 13 60 18
1981 12 20 14 50 19

Nota: además de los países indicados en la nota 2, están excluidos los siguientes: en África, Egipto; en Asia, China, Jordania, Nepal
y Sri Lanka.
Fuente: Dépenses publiques d'éducation dans le monde. Tendances régionales et par pays, 1970-1982, Unesco, Paris, 1985.
270 Ignazio Coceo y Geraldo
también es preciso señalar la importancia de las
subvenciones a los estudiantes de la enseñanza
superior (becas de estudio y servicios sociales),
que, en algunos países africanos, superan incluso
la masa salarial del personal docente. Se trata,
en este caso, de opciones políticas m á s o menos
justificadas que, en periodo de restricción pre-
supuestaria cuando menos, pueden y deben
revisarse. Observamos, por lo demás, a este
respecto que los costos unitarios de la enseñanza
superior en África han descendido apreciable-
mente entre 1975 y 1981.
E n América Latina y el Caribe, la sensible
disminución (del 19% al 12%) del gasto público
por alumno en la enseñanza secundaria guarda
relación, sin duda, c o m o antes señalábamos,
con la "privatización" de este tipo de enseñanza
y, al m i s m o tiempo, con la reducción de las
subvenciones concedidas a las escuelas priva-
das. Estas dos tendencias podrían parcialmente
atribuirse a la crisis económica. Advertimos,
no obstante, que los recursos públicos por
estudiante de la enseñanza superior han a u m e n -
tado ligeramente.
Si, en el caso de África, parece necesaria y
deseable la disminución de los costos unitarios
de las enseñanzas secundaria y superior, en
América Latina y el Caribe la baja de los costos
en la enseñanza secundaria podría acarrear un
deterioro de la calidad de la enseñanza.
E n Asia y el Pacífico no se registró ningún
cambio importante en los costos unitarios
durante el periodo que nos ocupa, aparte de
un ligero descenso en lo que atañe a la enseñanza
superior. Si tenemos en cuenta el importante
desarrollo de la escolarización en esta región
y el nivel relativamente bajo todavía del
esfuerzo público, a primera vista no parece
que el gasto en educación haya resultado afec-
tado por este periodo de crisis.
Estas pocas cifras dan una idea general
acerca de la evolución reciente del gasto público
en educación y de las principales diferencias
que existen a este respecto entre determinados
grupos de países. E n tiempos de restricción
presupuestaria, resulta indispensable aplicar
una gestión rigurosa del gasto en educación y
revisar las opciones políticas que se traducen
Nascimento
en costos unitarios excesivos. Pero es menester
abordar asimismo la cuestión del nivel del
gasto público en educación bajo dos aspectos
a la vez: por u n lado, la prioridad concedida
a la educación con relación a otros sectores
financiados por el estado, y, por el otro, la
distribución de los recursos disponibles entre
los diferentes tipos de enseñanza. C o m o la edu-
cación absorbe una parte generalmente m u y
importante de los fondos públicos, podría darse
un cuestionamiento del papel del estado en la
financiación de los servicios educativos. Si esto
puede justificarse en parte para algunas formas
de enseñanza, costosas y reservadas en realidad
a las capas m á s favorecidas de la población,
hay que preguntarse en cambio sobre su opor-
tunidad en el caso de la enseñanza básica, prin-
cipalmente en los países que aún están lejos
de haber alcanzado la escolarización universal.
Por otra parte, es difícil concluir que la apor-
tación del estado en la financiación de la
educación deba reducirse cuando uno se para
a considerar la cuantía de las inversiones mili-
tares en algunos países. •
Notas
1. Ruth Leger Sivard, World military and social expendi-
tures 198;, Washington, World Priorities, 1985.
2. Las informaciones ofrecidas en el cuadro 1 provienen
de los datos reales, así c o m o de las estimaciones,
relativos à 156 países. L o s países no incluidos son,
en África, Africa del Sur, y, en Asia, K a m p u c h e a
Democrática, República Popular Democrática de Corea,
República Democrática Popular Lao, Líbano, Mongolia
y Vietnam.
3. Otro indicador importante es la relación entre los
gastos en educación y el gasto público total. Su análisis
conduce m á s o menos a las mismas conclusiones que
el análisis del porcentaje con relación al P N B . A título
informativo, el gasto de funcionamiento correspon-
diente a la educación c o m o porcentaje del presupuesto
de funcionamiento del estado representa, por término
medio, un 23 % en África, un 18 % en América Latina
y el Caribe y un 14% en Asia y el Pacífico.
4. L o s coeficientes brutos de escolarización en la ense-
ñanza primaria y en la enseñanza secundaria se calculan
tomando en cuenta la duración de la enseñanza en
cada país. Coviene recordar que estos coeficientes
 L a evolución del gasto públi

están, por definición, "sobreevaluados" en la medida

en que ponen en relación el número de alumnos matri-
culados, sea cual sea la edad de estos, y la población de
un grupo de edad determinado con arreglo a la dura-
ción de la escolaridad.

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. Anuario estadístico 1985. París, Unesco, 1985.
 El bilingüismo en China*
China es u n país socialista unificado, multina-
cional y multilingue, con 55 nacionalidades m i -
noritarias que soponen aproximadamente el
6% de la totalidad de la población y están dise-
minadas en grandes distritos que cubren más
del 50% de la superficie total del país. Se estima
que esas 55 nacionalidades tienen 84 lenguas
habladas y 27 lenguas escritas. Las zonas en
las que viven las nacionalidades minoritarias en
comunidades homogéneas y aquéllas habitadas
por diversas nacionalidades minoritarias son
casi siempre colindantes o bien se entremezclan.
Aveces esas poblaciones se encuentran más dis-
persas. Así, la utilización de las diversas len-
guas habladas y escritas presenta una panorá-
mica sumamente compleja. L a Constitución de
la República Popular de China estipula que
todas las nacionalidades minoritarias tienen
pleno derecho a usar sus propias lenguas
habladas y escritas, y para garantizar ese dere-
cho, se han elaborado distintos planes y adop-
tado diversas medidas. L a mayor parte de esas
minorías tienen su propia lengua, que es el
medio de comunicación diaria, pero la nacio-
nalidad H a n , cuya economía y cultura están
más avanzadas, constituye la mayoría de la
población total y se encuentra repartida por
todo el país, por lo que todas las nacionalidades
minoritarias utilizan el chino en mayor o
menor grado. E n general, el monolingüismo
predomina actualmente entre las nacionalidades
minoritarias, pero está cobrando gran auge el
bilingüismo, esto es, la utilización del chino
además de sus lenguas maternas. Las situa-
tiones pueden clasificarse, grosso modo, en
cuatro tipos.
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del Instituto Central Meridional para las
Nacionales, Wuhan.
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Yan Xuequn
Tipología del bilingüismo
El primero es el de aquellas nacionalidades
minoritarias que utilizan tanto su lengua nacio-
nal como el chino, situación que depende en
gran medida del lugar de residencia. E n gene-
ral, el empleo del chino es más frecuente entre
las nacionalidades que viven en el interior que
entre las que habitan zonas fronterizas. Si toma-
m o s c o m o ejemplo las nacionalidades zhuang,
dong, buyi, bai y naxi, no sólo los sectores culti-
vados de la población dominan el chino además
de sus lenguas nacionales, sino que también lo
hablan muchos trabajadores y campesinos. Si
se comparan las zonas en que conviven diversas
nacionalidades minoritarias con otras en las
que éstas constituyen comunidades homogé-
neas, el número de personas que hablan chino
es mayor en las primeras que en las segundas.
Por ejemplo, la mayoría de la población Yi
que habita en comunidades homogéneas las
zonas montañosas de Liang shan únicamente
conoce su lengua, en tanto que buena parte de la
población Yi que convive con los Hans en las
provincias de Yunnan, Guizhou y Guangxi,
domina el chino. E n cuanto a los D o n g que
* A la largo de este artículo, cada vez que el autor alude j
al idioma chino, se refiere a la forma normalizada escrita '•.
con caracteres cuadrados que utiliza sobre todo la
población H a n , y a la forma oral que se conoce habitual-
mente en Occidente c o m o mandarín (en China recibe
la denominación de Han yu o lengua de los H a n , asi ;
c o m o pu tong hua o lengua corriente).
El presente texto se ha redactado a partir de u n a
ponencia que se presentó e n u n simposio organizado
por la Oficina Regional de la U n e s c o para África,
B R E D A , con sede en Dakar, el Simposio Regional de la
Unesco sobre M é t o d o s de Enseñanza y Programas de
Formación de Personal Docente en el U s o de las L e n -
guas Nacionales y Programas de Formación de Maestros
Profesor en el E m p l e o de las Lenguas Nacionales y Maternas
Minorías en la Enseñanza y la Cultura (Nairobi, 28 de m a y o - i de
junio de 1985). [Nota de la redacción.]
274 Yan Xuequn
conviven con los H a n , son muchos los que
conocen su lengua nacional y el chino, siendo
m á s abundantes en las zonas septentrionales que
en las meridionales. Debido al prolongado y
frecuente contacto con las H a n , cada vez es
mayor el número de personas de algunas nacio-
nalidades minoritarias que dominan tanto su
lengua nacional como el chino. El bilingüismo,
por ejemplo, es m u y frecuente en la actualidad
entre los jóvenes de las poblaciones M a o n a n y
Mulao. L a situación es distinta entre los gelao,
la mayoría de los cuales han pasado a utilizar el
chino, en tanto que una minoría sigue hablando
la lengua gelao entre ellos y recurren al chino
cuando trata con los H a n .
La segunda situación es la de algunas nacio-
nalidades minoritarias que conocen su propia
lengua nacional y la de otra nacionalidad mino-
ritaria vecina. E n algunas regiones de China,
ciertas nacionalidades están diseminadas en
zonas m u y extensas y ejercen mayor influencia
que otras, por lo que sus lenguas son habladas
también por algunas nacionalidades vecinas
con una población menor. Así, al sur de Y u n -
nan, los dai tienen la mayor población de todas
las nacionalidades minoritarias de la región y
viven en comunidades homogéneas. Muchas
personas pertenecientes a las nacionalidades
próximas jingpo, achang, lahu, w a , banglong y
bulang conocen también la lengua dai, además
de sus propias lenguas. E n Xinjiang tiene amplia
difusión la lengua uighur, por lo que muchas
personas de nacionalidad kazakh, mongola,
khalkhas y xibo la hablan también. L a mayor
parte de las poblaciones m e n b a y luoba de la
región del Tibet conocen igualmente la lengua
tibetana, que se utiliza en la enseñanza primaria.
L a tercera situación es la de la población H a n
que vive en regiones de nacionalidades mino-
ritarias y que emplea tanto el chino como las
lenguas propias de esa nacionalidades. Por ejem-
plo, los H a n del distrito de Lixian de la Prefec-
tura Autónoma Tibetana de Aba, provincia de
Sichuan, llevan viviendo entre la población
tibetana y qiang desde antes de la liberación
(1949) y hablan, por tanto, el chino y el tibe-
tano. Muchos habitantes H a n de las proximi-
dades de Mangshi, provincia de Yunnan, domi-
nan la lengua dai, y son m u y numerosos los
H a n de Tongbiguan, distrito de Yingjiang, que
conocen el idioma jingpo.
L a cuarta situación es la de las nacionalidades
que tienen dos o más idiomas hablados simultá-
neamente por algunos de sus miembros. Por
ejemplo, los yugu hablan el yugu oriental o el
occidental, y una minoría conoce los dos. Los
jingpo hablan tanto el jingpo como el zaiwa; por
lo general, la comunidad jingpo utiliza el
jingpo y la comunidad zaiwa, el zaiwa, pero
hay personas de una u otra comunidad que
conocen los dos. E n muchas familias los padres
pertenecen a comunidades distintas y, por con-
siguiente, todos los miembros de la familia ha-
blan las dos lenguas. Además, las situaciones de
bilingüismo varían en algunas nacionalidades en
función del medio ambiente, y se emplean
diversas lenguas distintas además de la propia.
Los pueblos dawoer y ewenke viven en la R e -
gión Autónoma de Mongolia Interior. Los indi-
viduos de una u otra nacionalidad que habitan
en las zonas de pastoreo emplean habitualmente
el idioma mongol además del suyo, en tanto que
los que viven en las ciudades o en las proximi-
dades de los H a n suelen emplear el chino.
Algunos mongoles residentes en la provincia de
Qinghai conocen el tibetano, mientras que otros,
que residen en Xinjiang, hablan las lenguas
uighur o kawakh. Los gelao próximos a los yi,
en la provincia de Guizhou, utilizan la lengua
yi, y en tanto que los gelao de Guangxi, que
conviven con las nacionalidades zhuang y he
miao, hablan el zhuang o el miao.
E n la Constitución de la República Popular
de China se afirma que cada nacionalidad es
libre de usar y fomentar su propia lengua. El
gobierno ha adoptado una serie de medidas para
que ese derecho sea efectivo:
Los organismos nacionales autónomos de cual-
quier rango deben usar en el ejercicio de sus
funciones una o varias de las lenguas habladas
y escritas de gran difusión entre las naciona-
lidades locales.
Siempre que se precise una traducción, hay que
disponer de intérpretes o de textos traducidos
a las lenguas de las nacionalidades minori-
| tarias.
 El bilingüismo
Se han realizado estudios de las lenguas de las
nacionalidades minoritarias para ayudarlas a
crear o reformar su lengua escrita.
Se publican diarios, revistas y libros en las len-
guas de las nacionalidades minoritarias.
Se han empezado a difundir programas de radio
en las lenguas de las nacionalidades minori-
tarias.
E n la enseñanza escolar o en las actividades de
alfabetización se emplean libros de texto escri-
tos en las lenguas de las nacionalidades mino-
ritarias.
Al personal administrativo de nacionalidad H a n
que trabaja en las regiones habitadas por
nacionalidades minoritarias se le ha dado faci-
lidades para aprender las lenguas locales, así
c o m o a los pertenecientes a esas nacionali-
dades para aprender el chino.
Las enseñanzas bilingües
L a enseñanza de lenguas en las regiones de
China pobladas por nacionalidades minoritarias
se ajusta a varios modelos.
EL MODELO DE YANBIAN
E n la Prefectura Autónoma Coreana de Yanbian
se ha instaurado u n sistema nacional completo
de enseñanza, que empieza en los jardines de
infantes, continúa en las escuelas primarias e
institutos de enseñanza media y llega hasta las
universidades y colegios mayores. Para la ense-
ñanza se emplea el coreano, que es la lengua
materna de los alumnos. Asimismo se presta
atención a la enseñanza del chino, para lograr
una "educación bilingüe". Cuando en 1952 se
creó esa Prefectura Autónoma, en el Reglamento
del Gobierno Popular se estipuló expresamente
que éste debía servirse de la lengua coreana
como medio principal en el ejercicio de sus fun-
ciones, sin abandonar por ello el chino. Así pues,
tanto el coreano c o m o el chino son lenguas ofi-
ciales de la Prefectura Autónoma de Yanbian y,
desde entonces, viene practicándose el bilin-
güismo.
EL MODELO DE MONGOLIA INTERIOR
Se ha instaurado aquí u n sistema de educación
nacional relativamente completo que abarca las
escuelas primarias, las de enseñanza media y
algunas facultades de las universidades, en el
que el mongol es la lengua de enseñanza. L a
enseñanza bilingüe se practica en escuelas en las
que la lengua de enseñanza es el mongol, por
tratarse de la lengua materna de los alumnos.
Ahora bien, para los niños de las ciudades de
Huhhot y de Turnóte, que únicamente hablan
chino, la Región Autónoma de Mongolia ha
introducido la enseñanza en mongol en los tres
primeros años de la enseñanza primaria, tras
los cuales pasan a recibir una educación bi-
lingüe en mongol y chino.
EL MODELO TIBETANO
El tibetano, que es la lengua materna de los
niños, se utiliza en la enseñanza en las escuelas
primarias, y el chino se enseña del 4 . 0 al 6.° curso.
L a enseñanza secundaria dura siete años, el pri-
mero de los cuales se dedica a iniciar a los
alumnos en el chino para que puedan recibir
toda la enseñanza en esa lengua durante el
segundo año, que equivale al primer curso de
las escuelas ordinarias de enseñanza media. L a
lengua tibetana se enseña en todos los cursos, y
la transición a la enseñanza bilingüe se efectúa
en los primeros años, alcanzando su plenitud en
todos los años siguientes.
EL MODELO DE XINJIANG
Muchas personas pertenecientes a las nacionali-
dades minoritarias que viven en U r u m q i , Yili,
Tacheng y algunas otras zonas de Xinjiang
meridional dominan el chino. El uighur, el
kazakh y otros idiomas nacionales (lenguas m a -
ternas de los alumnos) se utilizan c o m o lengua
de enseñanza en las escuelas primarias, en las de
enseñanza media y en algunas universidades y
colegios mayores. Al mismo tiempo se fomenta
276 Yan Xuequn
la enseñanza del chino en las escuelas de todos
los niveles. Actualmente, además de los cursos
de lengua china que se imparten en las escuelas
primarias de Xinjiang, se han creado cursos
preparatorios preuniversitarios de chino en los
establecimientos de enseñanza superior para in-
tensificar el estudio de esa lengua por parte de
los estudiantes de nacionalidades minoritarias y
contribuir así, de paso, a la educación bilingüe.
EL M O D E L O SUDOCCIDENTAL
E n las provincias meridionales y sudoccidentales
de China, es frecuente que diversas nacionali-
dades vivan juntas o en comunidades h o m o -
géneas entremezcladas, debido a lo cual el chino
tiene una amplia difusión en la mayoría de las
ciudades y pueblos e incluso en las zonas rurales,
y diversas nacionalidades utilizan frecuente-
mente los dialectos locales del chino como medio
de comunicación en sus relaciones con los
miembros de otras nacionalidades en la ense-
ñanza primaria. Se ha ido produciendo una
transición gradual de la enseñanza prioritaria
del chino a la de distintas lenguas nacionales.
E n el primer año de la escuela primaria única-
mente se enseñan éstas, y, a partir del segundo
año de la escuela primaria c o m ú n se utilizan
libros de texto en chino. Todos los institutos de
enseñanza media tienen u n alumnado integrado
por diversas nacionalidades y, por consiguiente,
todas las asignaturas se enseñan en chino, con
excepción de unas cuantas escuelas medias na-
cionales o de escuelas normales en las que se
enseña una determinada lengua nacional como
asignatura independiente. Las autoridades de
educación de la Región Autónoma de Guangxi
Zhuang y la Oficina de Educación de la Prefec-
tura de Liangshan (provincia de Sichuan), tras
haber abandonado el sistema unitario de en-
señanza del chino en las escuelas primarias que
se seguía antaño, han hecho grandes esfuerzos
por dar mayor auge a las lenguas nacionales y
han instaurado u n nuevo sistema de enseñanza
bilingüe. Está previsto hoy día que la lengua
zhuang se utilice hacia 1990 en la enseñanza en
todas las escuelas primarias de las regiones de
nacionalidad zhuang de Guanxi, en tanto que la
Oficina de Educación de Liang Shan ha e m p e -
zado a elaborar los planes de enseñanza de len-
gua yi para las escuelas primarias y los primeros
cursos de las de enseñanza media. C o n carácter
de prueba se ha realizado u n "programa de
enseñanza de la lengua dai en las escuelas pri-
marias nacionales" en la Prefectura Autónoma
de Jingpo y Dehong Dai (provincia de Yunnan).
EL M O D E L O DE LA CAMPAÑA
DE ALFABETIZACIÓN
Este es el modelo que se aplica cuando una
nacionalidad que no tiene un idioma nacional
c o m ú n proyecta utilizar una lengua nacional
c o m ú n escrita, o cuando una nacionalidad cuyos
dialectos presentan grandes diferencias y que
carece de lengua escrita se propone crear y uti-
lizar u n dialecto nacional regional y una lengua
escrita con miras a erradicar el analfabetismo y
generalizar la educación o instaurar una educa-
ción bilingüe. Así, por ejemplo, la lengua yi
tiene seis dialectos y docenas de variantes lo-
cales; la nacionalidad yao tiene tres lenguas
diferentes, cada una de ellas con diversos dia-
lectos, m á s las variantes locales. Todas estas
situaciones deben estudiarse m á s a fondo para
resolver los problemas que plantea la educación
bilingüe de esas nacionalidades.
Las formas que adopta la educación son
múltiples, y sus efectos, desiguales. Debido a
ello, surgen frecuentemente defectos o insufi-
ciencias. Los problemas incesantes de los alum-
nos de nacionalidades minoritarias que apren-
den chino son la mala pronunciación, la expre-
sión incorrecta y las faltas gramaticales y de
lógica al redactar. Estos problemas obedecen
fundamentalmente a interferencias lingüísticas
y a los hábitos propios de sus lenguas maternas.
Cada idioma tiene sus propias peculiaridades,
y sus tres elementos principales, la pronuncia-
ción, la gramática y el vocabulario, forman todos
ellos parte de u n sistema coherente difícilmente
trasladable. E n general, la mala pronunciación
provoca faltas tales c o m o la sustitución, la
superposición, la confusión y las alteraciones de
 El bilingüismo en China 277

la elocución. E n la lengua uighur, por ejemplo, intermedios y a la semántica y la estilística en

no hay diferenciación de tonos, pero sí acen- los cursos superiores.
tuación, de m o d o que ésta suele sustituir a
aquélla. E n el idioma mongol tampoco existe
la diferenciación de tonos, por lo que cuando Las investigaciones necesarias
los estudiantes mongoles aprenden chino, pro-
nuncian la palabra china gujià (esqueleto) c o m o Entre el chino y todas las lenguas de las nacio-
gùjià (evaluación), jieshi (explicar) c o m o jiéshi
nalidades minoritarias existen diferencias en el
(sólido) y mai (comprar) c o m o mai (vender). sistema fonético, la sintaxis, el vocabulario, la
Asimismo, cuando los jiarong leen los caracteres morfología, la retórica y el orden de las palabras.
chinos, pronuncian las consonantes simples Es necesario efectuar u n estudio comparativo
como consonantes compuestas, por ejemplo, que aclare las similitudes y las diferencias que
ckéngdu (capital provincial de Sichuan) c o m o presentan entre sí, sin olvidar las características
chéng ndu, o bien agregan u nfinalconsonantico comunes de las distintas lenguas, así c o m o los
a una vocalfinal,y así bèimu (bulbo de fritilaria) rasgos distintivos de cada una de ellas. Por
se convierte en bèimuk. A d e m á s , en la lengua yi
consiguiente, debe prestarse atención a los aná-
de Guizhou n o existen consonantes nasales lisis y estudios comparados de los idiomas y
finales, por lo que cuando los estudiantes yi deberían llevarse a cabo las siguientes inves-
aprenden chino no distinguen entre gonggong tigaciones:
(suegro de la mujer) y gugu (tía paterna). E n U n a descripción de la función de comunicación
el idioma buyi no existen los sonidos aspirados, de las distintas lenguas a cargo de especia-
lo que impide distinguir entre bizi (nariz) y listas en lingüística, con el objeto de fomentar
pizi (cuero). Podríamos añadir otros ejemplos. descripciones m á s precisas, sistemáticas y
E n lo que respecta al orden de las palabras, completas en los libros de texto bilingües y
cuando los estudiantes shuang y tong aprenden darles mayor difusión.
a hablar chino, todos ellos pronuncian honghua Estudios de psicolingüística en los que se pon-
(flor roja) como huahong (manzana silvestre gan de manifiesto las características princi-
china con hojas de pera), en tanto que los pales de la adquisición de la primera y la
estudiantes mongoles dicen vofàn chi (alimentos segunda lengua por parte de los niños y, en
ingiero) en lugar de wo chi fan (ingiero alimen- particular, el aprendizaje espontáneo de la
tos). Los qiang de la Prefectura Autónoma lengua por los niños migrantes.
Tibetana de A b a (provincia de Sichuan) y los Investigaciones psico-sociológicas en las que se
jiarong, siguiendo la norma de sus lenguas m a - examinen los fenómenos de aculturación, en-
ternas, suelen hablar chino de una manera culturación y deculturación, sobre todo en lo
deformada. relativo a los contractos o las contradicciones
Pero, c ó m o explicar hasta qué punto en la entre las lenguas escritas y las lenguas orales.
vida real las nacionalidades minoritarias tienden U n a investigación sociolingüística de las lenguas
a trasladar al chino las características de pro- principales en relación con las lenguas se-
nunciación, gramática y vocabulario de sus cundarias y dependientes o aquéllas que están
lenguas maternas. Evidentemente, es inevitable en vías de desaparición.
que sufran esa interferencia lingüística al apren- U n a investigación de los requisitos culturales
der chino. Nuestra labor consiste en tratar de previos de los distintos idiomas, las varia-
reducirla y eliminarla, analizando su origen y ciones geográficas y sociales de los mismos y
hallando el m o d o de corregirla. E n términos el desarrollo del lenguaje de los distintos
generales, la interferencia lingüística que se niveles de edad en los diversos sistemas
produce en el aprendizaje del chino parece lingüísticos.
afectar sobre todo a la pronunciación en los U n estudio sobre los efectos de los distintos
cursos inferiores, a la gramática en los cursos modelos aplicados en los programas de en-
278 Yan
señanza bilingüe que fomente la investigación
intercultural en materia de lingüística c o m -
parada.
Actividades encaminadas a mejorar los métodos
de enseñanza bilingüe, y estudios sobre la
utilización del lenguaje técnico en la ense-
ñanza multilingue y sobre el proceso de
transmisión de la aptitud para la lectura de
una lengua a otra.
Elaboración de una descripción general de la
lengua que se va a enseñar, así como de libros
de texto, diccionarios y una serie de métodos
pedagógicos adecuados.
L a situación en China es bastante complicada
en lo que respecta a las nacionalidades minori-
tarias, ya que no sólo hay grandes diferencias
de población de unas y otras, sino también de
desarrollo socioeconómico. Por ejemplo, los
mongoles, uighur, tibetanos y coreanos repre-
sentan poblaciones bastante numerosas que han
utilizado sus propias lenguas nacionales durante
siglos. Los planteamientos y métodos para resol-
ver los problemas del bilingüismo en esas nacio-
nalidades han de ser m u y distintos a los e m -
pleados para nacionalidades m u c h o menos n u -
merosas, c o m o los achang, benglong y dulong,
que carecen de una lengua escrita propia. L a
situación de los dai, jingpo, lisu, lahu, w a , hani
y yi es distinta de la de los zhuang, tong, miao
e yso. H a y que atender especialmente a aquéllas
nacionalidades que tienen únicamente una len-
gua hablada y que no conocen el chino, y el
primer paso para ello parece ser la elaboración
de u n alfabeto o de símbolos fonéticos que
puedan utilizarse para la alfabetización o la
enseñanza de la lengua en la primera fase de la
enseñanza primaria, c o m o preparación para
llevar a cabo estudios m á s detallados sobre el
problema que plantea la difusión del bilin-
güismo.
L a Constitución de China garantiza el uso de
las lenguas maternas a las diversas nacionali-
dades minoritarias. Se han formulado políticas
y adoptado medidas para solucionar los conflic-
tos que provocan las diferencias de lenguas y
evitar una asimilación nacional forzada, dando
a todos el mismo trato y preservando la amistosa
coexistencia de todas las nacionalidades que
constituyen el país. Pero una sola lengua na-
cional no basta, en la fase actual de desarrollo,
para ningún país o nacionalidad del m u n d o .
Es importante dejar que las lenguas nacionales
se desarrollen libremente, pero el bilingüismo
es la tendencia del m u n d o de nuestros días.
China cuenta con múltiples nacionalidades dis-
persas en vastas zonas de su territorio. E n la
mayoría de esas regiones conviven distintas
nacionalidades, en tanto que, en otras, los indi-
viduos de una misma nacionalidad viven en
comunidades homogéneas. Debido a ello, las
situaciones de bilingüismo que se han ido ori-
ginando históricamente ofrecen una panorámica
intrincada y compleja. Para poder desarrollar
la educación nacional, elevar el nivel de la
ciencia y de la cultura y continuar la tarea de
reconstrucción necesaria para alcanzar las cua-
tro modernizaciones, es preciso que puedan
utilizarse a la vez las lenguas nacionales y el
chino. L a diversidad y pluralidad de idiomas
se consideran en China como u n tesoro. El
bilingüismo puede obedecer a razones políticas
o sociales como las guerras, las migraciones
o el exilio, o pueden deberse a migraciones
internas provocadas por catástrofes naturales
como terremotos, epidemias o hambre, o bien
puede estar condicionado geográficamente en
zonas extremadamente frías en las que la
población se encuentra m u y dispersa. Ahora
bien, necesitamos "la unidad en la diversidad".
Nuestro objetivo es que el Estado adopte una
legislación en materia de educación bilingüe que
garantice u n rápido desarrollo de la educación
entre las nacionalidades minoritarias, gracias
a u n intenso fomento de la enseñanza bilingüe,
que ponga fin cuanto antes a las limitaciones del
actual sistema nacional de educación por medio
de unas leyes efectivas. Confiamos en que esas
leyes serán elaboradas conjuntamente por la
Comisión de Nacionalidades y la Comisión de
Legislación del Congreso Nacional Popular y
que se presentarán al Comité Permanente del
Congreso para que las examine, apruebe, pro-
mulgue y haga cumplir.
H o y en día que las situaciones de bilingüismo
son tan frecuentes en China y tanto el chino
 El bilingüismo

como las lenguas nacionales se utilizan en la

comunicación y en las actividades educativas,
es imperioso realizar estudios comparados de
las lenguas nacionales y del chino para deter-
minar lo que tienen de c o m ú n en sus medios
de expresión, así como las particularidades de
cada una. Gracias a ello, la lingüística compa-
rada experimentará u n gran avance en China.
Es preciso, asimismo, tener en cuenta que la
lingüística comparada en China es una disciplina
que se ocupa de las similitudes y las diferencias
de pronunciación, vocabulario, gramática y re-
tórica entre distintas lenguas, y de las teorías y
los métodos para compararlas. H o y por hoy,
la investigación debería centrarse en las formas
contemporáneas de las lenguas nacionales y del
chino, así como en sus relaciones de intercam-
bio, interferencia y reciprocidad. Evidente-
mente, también pueden efectuarse estudios para
comparar las lenguas nacionales de China y
los idiomas extranjeros. E n nuestros días, la
transmisión de informaciones entre distintos
grupos lingüísticos se ha convertido en un fac-
tor esencial del desarrollo de las fuerzas sociales
productivas. L a lengua es también u n recurso
social. El empleo de las lenguas ha ido cobrando
mayor auge. L a relación entre la lingüística y
la vida social, así c o m o la ciencia y la tecnología,
se estrecha cada vez más. Por ello es vital para
nosotros dar u n mayor impulso a la lingüística
comparada en China. •

Bibliografía
M A X U E L I A N G , D A I Q I N G S H A . Several problems in the bilin-
gual research of China's nationality regions.
U N E S C O . Simposio de la reunión de expertos sobre la ense-
ñanza de los idiomas en un contexto bilingüe o plurilingüe
y multicultural. 1977.
SOCIEDAD PARA LA ENSEÑANZA DEL CHINO DEL INSTITUTO
PARA LAS MINORÍAS NACIONALES. Simposio de la Cuarta
Conferencia Académica.
Y A N X U E Q U N . An introduction to China's contrastive
linguistics.
Revista de Perfiles de educadores
BOUTROS EL-BOUSTANY

publicaciones (1819-1883)

D o m i n a d o por los turcos desde comienzos del

siglo xvi, el M e d i o Oriente registra u n verdadero
Renacimiento cultural a partir de mediados del xix,
pese a los acontecimientos que durante dicho periodo
le trastornan.1 Este Renacimiento prospera a favor
de las relaciones comerciales, políticas y culturales
entre Oriente y Occidente, que sin duda habían
sido entabladas m u c h o tiempo antes de esa fecha
pero que no dan verdaderamente sus frutos hasta
el siglo pasado.
Los precursores del Renacimiento cultural busca-
ban antes que nada el fomento de la lengua nacional
árabe, durante m u c h o tiempo desatendida por los
turcos, haciéndola apta para transmitir los nuevos
saberes en que se fundaba el progreso técnico y social
de los países europeos. Esta voluntad de transmitir
tales conocimientos a sus pueblos inclinó natural-
mente a los precursores a conceder a los problemas
de la educación u n lugar privilegiado en sus activi-
dades, convencidos c o m o estaban de que el progreso
de los pueblos de Oriente M e d i o dependería en
amplia medida del grado de educación de sus
ciudadanos.
Entre los precursores que se consagraron a los
problemas de la educación figura Boutros El-Bous-
tany, llamado con toda justicia Maestro y Padre del
Renacimiento.2 A u n q u e no dejó obras específicas
con la exposición de su pensamiento pedagógico,
éste se halla presente no obstante en la mayoría
de sus publicaciones que tratan de la educación
tradicional dispensada por la escuela tanto c o m o de
la educación difusa que deparan las lecturas, los
viajes o las asociaciones especializadas. A partir de
estas ideas dispersas, no parece imposible reconsti-
tuir el pensamiento pedagógico de Boustany, con
harta frecuencia desdeñado por los investigadores,
que no han retenido m á s que los aspectos patriótico,
político, social y científico de su obra.3

LUGAR DE LA EDUCACIÓN
EN LA OBRA DE BOUSTANY

El problema de la educación domina la obra de

Boustany. L a educación es el instrumento por exce-
lencia para formar el espíritu del hombre y librarle
de "la ignorancia, causa de todos los males que cun-
den en Oriente".4 Es el medio en virtud del cual se
infunde la unión en las almas jóvenes a fin de desa-
rrollarlas y prepararlas para formar una nación uni-
ficada, fundada en principios sólidos que resistan a
las pasiones confensionales.6 E s , por último, el único

Perspectivas, vol. X V I , n." 2, 1986

282 Revista de publicaciones
medio que se conoce para combatir el feudalismo6
y efectuar pacíficamente cambios técnicos y políticos
en la sociedad.7 "El Maestro Boutros", escribe M i -
chail Sawaya, "no hizo en toda su vida otra cosa que
responder a una voz interior que le repetía: tú has
nacido en este siglo para efectuar reformas, para
construir y para dar".8 Reforma, construcción y don
confluían para él en la enseñanza, lo único que podía
contribuir a reformar la sociedad.
FUENTES DEL PENSAMIENTO PEDAGÓGICO
DE BOUSTANY
N o se puede captar con cierta precisión el pensa-
miento de u n hombre si no conocemos el contexto
social, político y cultural en que ha vivido y escrito.
Por ello nos parece conveniente, antes de abordar
el análisis del pensamiento pedagógico de Boustany,
recordar que el siglo xix, en Oriente, fue pródigo en
acontecimientos que trastornaron las estructuras
sociales, políticas, culturales y económicas.
Boustany se hizo esta pregunta: ¿por qué los ciuda-
danos de u n m i s m o país "que beben la misma agua,
respiran el m i s m o aire y hablan la m i s m a lengua se
matan y destruyen entre sí"?8 Según él, la causa de
todos estos males era la ignorancia, fuente de discor-
dia y de fanatismo religioso, que había hecho de los
ciudadanos u n "juguete fácil" en manos de los
extranjeros que buscaban el m o d o de desarticular a
la nación para infiltrarse en ella.10 D e ahí la necesidad
de instruir a los ciudadanos para poner fin a las
discordias y fundar una nación fuerte gracias a su
propia unión. 11
D e esta suerte, el pensamiento pedagógico de
Boustany es el fruto de una meditación sobre la
situación general del país y descansa en una concep-
ción nacionalista y social que elaboró a lo largo
de toda su vida.
Enseñaba que el hombre es u n ser social que no
puede vivir aislado, pues necesita de los demás para
sobrevivir. Los hombres que viven en comunidad
tratan siempre de formar u n gobierno para conjurar
los peligros externos e internos. El gobierno es ele-
gido por el pueblo y debe ponerse al servicio de éste.
El gobierno extrae su fuerza del "espíritu del siglo"
que es el conjunto de principios por los que se rigen
las naciones y que tienen su origen en las actividades
de los sabios, de los pensadores y de los dirigentes de
las naciones. ¿ Y c ó m o capta el gobierno el "espíritu
del siglo"? Esta tarea incumbe a los sabios, a los
pensadores y al pueblo m i s m o . Ahora bien, para que
el pueblo pueda cumplir con este menester del que
dependen su vida y su prosperidad, necesita ser
instruido.12
Estas ideas constituían la base de todas las activi-
dades sociales y nacionales de Boustany. Pensaba
que el fin último del hombre es fundar una nación.
Para que ésta viva y prospere es preciso que el
hombre sea "ilustrado" acerca de todos los principios
que cimentan una nación fuerte y digna, y esto no
puede hacerse sin la educación, que, c o m o vemos,
es parte indisoluble de la teoría social de Boustany.
EL PENSAMIENTO PEDAGÓGICO
DE BOUSTANY
Para exponer su pensamiento, el autor no utilizaba
uno, sino varios términos, según las circunstancias o
los matices que quería expresar. Así, cuando hablaba
de la educación del hombre en general, empleaba
el término Ta'alim, que significa enseñanza,13 pero
cuando se dirigía a la nación para exhortarla a
ensanchar el campo de su saber, empleaba o bien
el término Tahsil-el-'Ulüm (aprendizaje de las cien-
cias) o bien el término Tastif (cultura). Y cuando se
dirigía a la minoría culta solía emplear la expresión
Nachr~el-ma'ärif (difundir el saber).14 Pero por todos
estos términos y fórmulas, empleados por él en
distintas ocasiones, no entendía m á s que una sola
cosa: formar al ciudadano. El término Tarbiya, que
significa "educación o pedagogía", jamás lo emplea
Boustany en otro sentido que no sea el de indicar la
actividad ejercida por los padres para educar a sus
hijos en familia.16 D e esta manera, su pensamiento
pedagógico está elaborado en una terminología algo
diferente de la que prevalece en nuestros días.
Necesidad de la educación
L a educación le es necesaria al hombre, puesto
que "todo ser h u m a n o , desde que viene al m u n d o ,
depende enteramente de los cuidados de los demás.
Este ser no puede satisfacer sus necesidades ni
comprender lo que sucede a su alrededor sin el
concurso de los otros. N o puede en m o d o alguno
discernir por sí solo lo que le es útil y lo que le es
perjudicial. Si en ese primer estado al ser h u m a n o
se le abandonara a sí m i s m o perecería sin remedio,
ya que sus fuerzas físicas son aún demasiado débiles
para soportar la dureza de la vida, y sus fuerzas
intelectuales se hallan aún en las tinieblas para poder
guiar sus pasos".16
Se trata, en otras palabras, de la socialización del
niño. Pero esta socialización sólo puede ser obra de la
propia sociedad y efectuarse en el seno de la misma.
Boustany rechaza, así, toda posibilidad para el ser
h u m a n o de alcanzar el conocimiento por sus propios
medios sin el concurso de la sociedad, c o m o pretende,
en el siglo xil, elfilósofoandaluz Ibn-Tofail, en su
relatofilosóficoH a y y ben Yakzàn. 17
El aprendizaje
E n opinión de Boustany, el ser h u m a n o adquiere sus
conocimientos progresivamente merced a la imita-
ción, la experiencia y el juicio. Conoce los objetos
sensibles por medio de sus sentidos y de su intelecto,
establece relaciones entre los objetos percibidos por
 Revista de publicaciones
los sentidos y forma conceptos. L a vida en sociedad
le enseña a conocer los m o d o s de la vida social a fin de
que sepa acomodarse a ella. Este aprendizaje se
desarrolla bajo la vigilancia de la sociedad y merced
al esfuerzo personal que despliega cada ser h u m a n o
para llevarlo a buen término. L a disposición al
aprendizaje no es la m i s m a en todos: los hay que
están m u y dispuestos a aprender mientras que otros
lo están menos. ¿ D e dónde proviene esta diferencia?
D e la constitución misma de la persona que hace que
unos se muestren m á s inclinados a adquirir las
ciencias que otros; proviene también del clima: algu-
nos pueblos están m á s dotados para adquirir las
ciencias que otros; se explica, finalmente, por el
medio socioeconómico en que vive la persona: los
hijos de los medios cultivados aprenden m á s fácil-
mente que los hijos de los medios obreros.
Tales diferencias imponen a los educadores el deber
de realizar esfuerzos especiales para ayudar a los
menos dotados a recuperar su retraso y repartir
así equitativemente las oportunidades educativas
entre todos.
Condiciones del aprendizaje
Se requieren algunas condiciones para que el apren-
dizaje de las ciencias pueda alcanzar los resultados
esperados por la sociedad.
L a primera condición es la existencia de una doble
motivación personal y social. Si no hay motivación,
al ser h u m a n o le resulta difícil aprender, puesto que
las fuerzas intelectuales se hallan en estado de sueño.
L a inteligencia h u m a n a sólo despliega sus esfuerzos
cuando persigue u n fin determinado cuyo interés
procura u n placer más fuerte que el esfuerzo exigido.
T o d o aprendizaje, pues, debe guiarse por la moti-
vación.
Después de la motivación viene el esfuerzo perso-
nal para la adquicisión del saber. N o puede realizarse
nada en la vida sin sacrificio; el qué exige la adquisi-
ción del saber es la renuncia a todo acto que pueda
obstaculizar esta adquisición. Así, según Boustany,
no es posible conciliar saber y vicio; en cambio,
saber y virtud se completan de suerte que la virtud
es condición necesaria al ser h u m a n o para animarle
a dominar el saber y perseverar en el esfuerzo.
L a libertad, cuya función consiste en crear el
clima favorable para elflorecimientoy expansión de la
inteligencia, es también una condición necesaria para
la adquisición del saber. Cuando la inteligencia se
encuentra sojuzgada, el despotismo trae c o m o conse-
cuencia la ignorancia, puesto que mata la motivación
y el esfuerzo.
El contenido de la enseñanza
¿Qué es lo que hay que aprender? Boustany no define
los contenidos del aprendizaje. E n diversas ocasiones,
en sus discursos y sus artículos, exhorta a sus conciu-
dadanos a aprender todas las "ciencias exigidas por
283
el espíritu del siglo".18 Por esta fórmula, entendía
todos los conocimientos acumulados y disponibles
de su tiempo. Y es este m i s m o enfoque, por lo
demás, el que le movió a emprender su proyecto de
enciclopedia.
E n el "Discurso sobre la educación de la mujer",
Boustany menciona, n o obstante, los conocimientos
que debe adquirir ésta. L a mujer, dice, debe conocer
todo aquello que pueda ayudarla a cumplir su función
social con desenvoltura, haciéndola digna de una
sociedad civilizada, y a continuación enumera, por
este orden: la religión, la lengua materna, la lectura,
la escritura, la ciencia de la educación de los hijos,
las artes domésticas, la grografía, la historia y la
aritmética.
Este bosquejo induce a pensar que el contenido
de la educación era para él esencialmente funcional:
el ser h u m a n o debe aprender todo aquello que le
hace falta para desempeñar convenientemente su
función social.
Los medios de aprendizaje
Los medios que facilitan el aprendizaje son m ú l -
tiples. El-Boustany los enumera del m o d o siguiente:
La escuela. Boustany fundó la Escuela Nacional a
fin de mostrar c ó m o se debe emplear este medio
para la adquisición de conocimientos. L a organizó
apoyándose a la vez en su experiencia y en sus convic-
ciones. Volveremos a ello m á s adelante.
Los discursos y las conferenciasfiguranentre los
"grandes medios y los mejores" para la transmisión
de los conocimientos. Según él, son m á s eficaces
cuando se organizan periódicamente por iniciativa
de clubes o de asociaciones culturales.19 El propio
Boustany recurrió con frecuencia a este medio en el
marco de las asociaciones científicas que fundó
entre 1847 y 1876,20 en su Escuela Nacional, donde
reunía a todos los alumnos una vez a la semana,
en sesión plenaria, para darles orientaciones, y, final-
mente, en el marco de la Escuela Evangélica D o m i -
nical, que presidió durante 20 años y donde predicaba
todas las semanas.
Los medios de información, c o m o los periódicos y
revistas especializados, nacionales y extranjeros, que
contribuyen a dar a conocer a los lectores los últi-
m o s descubrimientos de la ciencia h u m a n a .
Los viajes, por el país y fuera de él, y la correspon-
dencia con los sabios y los centros de investigación,
para mantenerse informado de los últimos descubri-
mientos y pedir consejo, constituyen el último medio
de aprendizaje.
MATERIALIZACIÓN DEL PENSAMIENTO:
LA ESCUELA NACIONAL
L a vida de Boustany, c o m o h e m o s visto, era m u y
fecunda en proyectos cuya finalidad era siempre
ampliar los conocimientos de sus conciudadanos o
284 Revista de publicaciones
profundizarlos; peio su mejor proyecto en esta
dirección es, con m u c h o , la "Escuela Nacional" fun-
dada en 1863. 21 ¿Por qué esta escuela, y por qué
este nombre?
Boustany fue testigo presencial de las luchas confe-
sionales que sobrevinieron en el Bar-ech-Cham
entre 1840 y i860 y que concluyeron en matanzas
entre cristianos, drusos y musulmanes. Conmovido
por estos acontecimientos que "dispersaron las fami-
lias, desgarraron el país y lo destruyeron", en sep-
tiembre de i860 dirigió u n llamamiento a los ciuda-
danos exhortándolos a "olvidar sus discordias, a des-
pertarse y a unirse para realizar el interés c o m ú n
de la nación".22
A este llamamiento siguieron otros diez, destinados
todos ellos a fundar una doctrina nacional para
apartar a sus conciudadanos de las pasiones confe-
sionales. U n a vez lanzados sus llamamientos, se ocupó
Boustany en crear una institución que encarnara su
doctrina nacionalista. Según él, la educación debe
ser impartida por la nación, dejando de considerár-
sela u n deber de la Iglesia hacia sus fieles, c o m o
decretó el Sínodo Maronita celebrado en Louairé
en 1736: es preciso separar "la Iglesia del Estado".23
L a educación será así nacional, y no comunitaria.
Estaba convencido de que una Escuela era el medio
m á s favorable para "sembrar el grano de la unión
y del amor en las almas de los jóvenes que todavía
son puras. Ese grano crecerá con esas almas jóvenes,
y será la Nación la que coseche el fruto".24 Dio
c o m o emblema a su "Escuela Nacional" la fórmula
siguiente: "El amor a la Patria forma parte de la
Fe". L a Escuela se basaba en principios nacionales y
estaba abierta a todos, sin distinción de confesión
ni de raza. E n eso diferia de las demás escuelas de
aquel entonces, que eran en su mayoría comunitarias,
reservadas casi en exclusiva a losfíelesde la comuni-
dad que las dirigía. Estaban, por ejemplo, las escuelas
de los maronitas, las de los católicos griegos, las de
los ortodoxos griegos, etc., además de las escuelas
de misiones extranjeras latinas, anglosajonas y eslavas
que hacían propaganda de sus países de origen.
E n medio de este caos escolar, Boustany describía
así su propia realización:
" L a Escuela Nacional —dicer—, está situada en
uno de los mejores barrios de Beirut, sus edificios se
cuentan entre los m á s hermosos de la ciudad y gozan
de u n clima sano. Está circundada de vastos terrenos,
con árboles verdeantes que hacen grato el ir y venir
de los alumnos (...).
"Las lenguas que en ella se enseñan son el árabe,
el turco, el francés, el inglés, el latín, el griego, asi
c o m o cualquier otra lengua conocida, siempre que lo
reclamen seis alumnos c o m o mínimo (...).
" L a Escuela admite alumnos de todas las confe-
siones, de todas las razas, sin distinción. Respecta
su creencia y no obliga a nadie a abrazar otra fe que
la de sus padres."2S
Esta descripción pone de relieve algunos aspectos
de la Escuela, pero olvida otros que también son
importantes y que encontramos en el Reglamento
interior de la Escuela elaborado por el propio Bous-
tany y cuyos puntos principales son los siguientes:26
" L a Escuela no es una escuela confesional sino una
escuela nacional y laica, que admite alumnos de
diferentes confesiones y razas sin distinción ni
discriminación;
" L a Escuela contrata su profesorado entre personas
competentes, sin tener en cuenta para nada su confe-
sión, su raza o su nacionalidad;
"dentro de la Escuela, es total la igualdad entre los
alumnos, los profesores y el director de la Escuela
y su familia: comerán juntos los mismos platos a la
misma mesa;
"el número de alumnos en la clase no debe exceder
de las capacidades del maestro;
"los programas impartidos en la Escuela deben
responder al 'espíritu del siglo';
"la Escuela es universal y enseña en principio todas
las lenguas conocidas a condición de ser reclamadas
por seis alumnos c o m o mínimo; pero reserva a la
lengua árabe una especial atención porque es la
lengua de la Patria y porque de ella depende el logro
de los alumnos en todos los terrenos;
" L a Escuela debe disfrutar de una entera libertad
y de una entera independencia."
Este reglamento hace destacar cuatro ideas maes-
tras de Boustany.
El laicismo: la Escuela no es ya confesional sino
laica, basada en principios nacionales y accesible
a todos los ciudadanos, sean alumnos o profesores;
L a igualdad entre toda la población de la Escuela:
alumnos, profesores y director gozan de los mismos
derechos y deben cumplir los mismos deberes;
L a libertad y la independencia son indispensables
para facilitar el aprendizaje;
El contenido de la enseñanza debe responder a las
necesidades reales de la Patria.
Comentando el reglamento, Youssef K . Khoury
escribía: "Boustany tenía el afán de que su escuela
fuera enteramente nacional, de suerte que los alumnos
que la frecuentaban no se sintieran extranjeros en su
propia Patria y sacaran provecho de la enseñanza
recibida en la escuela. Por otra parte, Boustany des-
plegó grandes esfuerzos para fomentar el amor a la
Patria en los corazones de sus alumnos a fin de que
el día de mañana fuesenfielesa ella, dispuestos al
sacrificio cuando se lo exigiera."27
Boustany se atuvo a este reglamento durante todo el
periodo en que funcionó su Escuela, es decir de 1863
a 1878. Asistían a la Escuela alumnos de diferentes
confesiones, razas y nacionalidades. Se enseñaban en
ella las lenguas anteriormente mencionadas, así c o m o
las distintas ciencias entonces conocidas, a saber: la
aritmética, la geometría, la historia, la geografía, el
comercio, el derecho civil, el derecho musulmán, las
 Revista de publicaciones
ciencias físicas, la asistencia médica. 28 L o s manuales
escolares eran redactados por el propio Boustany o por
los profesores. Estos manuales se caracterizaban por
su sencillez y su claridad. A d e m á s , Boustany reunía a
los alumnos en pleno una vez por semana para tratar
en debate las materias estudiadas en la escuela o para
la orientación nacional y social.
Según diversos testimonios, la Escuela alcanzó u n
éxito considerable y se ganó el respeto de la m a y o r
parte de los hombres de su época, y ello por tres
razones:
Boustany quería que la población de su Escuela fuera
el reflejo de la Nación. L o s estudiantes, pese a la
diversidad de sus confesiones y de su educación,
habrían de ser hermanos por el hecho de pertenecer
a la m i s m a Nación. Esta diversidad no tendría
influencia alguna sobre sus estudios ni sobre su
vida en sociedad, pues habrían de contarse entre la
élite de la Nación.
Por su competente profesorado, formado por los pre-
cursores del Renacimiento, que gozaban de gran
prestigio entre la población.
Por el contenido de los programas de enseñanza, ins-
pirados directamente en las necesidades reales de la
sociedad.
L a originalidad de la "Escuela Nacional" estriba en
el hecho de haber sido la única basada en una doctrina
nacional de inspiración laica, en u n periodo en que las
escuelas confesionales y extranjeras (latinas, anglosa-
jonas y eslavas)florecíanen el país y descarriaban el
espíritu de los ciudadanos con su propaganda. S u
influencia en el sistema de educación del Líbano fue
también considerable, ya que sirvió de modelo para la
fundación de cierto n ú m e r o de escuelas nacionales
frente a las escuelas confesionales y extranjeras.
Por otra parte, lo que merece aún nuestra atención
es ese conjunto de normas pedagógicas inscritas en u n
reglamento y que siguen siendo válidas en la educa-
ción de nuestros días: proporción de alumnos por
maestro; igualdad entre el profesorado y los alumnos
a fin de crear u n ambiente de familia dentro de la
escuela, y conformidad de los programas de ense-
ñanza con las necesidades reales de la sociedad.
El auténtico valor del pensamiento pedagógico de
Boustany es, c o m o vemos, que no haya dejado de ser
fuente de inspiración tanto para el Líbano c o m o para
todos los países del Oriente árabe. U n siglo después
de su muerte, acaecida en 1883, los pueblos de
Oriente, y sobre todo el pueblo libanes, entienden
que habrían podido evitar o superar m u c h o s de los
problemas en que están inmersos desde los años cin-
cuenta si hubieran permanecidofielesal pensamiento
de Boustany. Siempre que se habla de reforma de la
Nación acude a la memoria el mensaje pedagógico de
Boustany. T o d a reforma nacional pasa por la reforma
de la educación, c o m o tan a m e n u d o repitió Boustany
en sus discursos y sus escritos: la educación es la luz
285
que alumbra los espíritus para librarlos de la igno-
rancia, fuente de no pocos males que Oriente padece
todavía hoy.
Khalil A B O U - R J A Ï L I
Departamento de Ciencias
de la Educación
Universidad Saint Joseph
Beirut, Líbano
Notas
1. Citemos, entre otras, las guerras del Jazzar, bajá de
Acca, a comienzos del siglo; la expedición militar
de M o h a m e d Ali, gobernador de Egipto (1830-1840);
la matanza de cristianos por drusos y musulmanes
(1840-1860); la insurrección campesina de Kesrowan
bajo la dirección de Tanios Chahine (1858).
2. Boustany nació en la aldea de Debbiyé en el Chouf,
en enero de 1819. Cursó sus estudios primarios en la
escuela del pueblo donde llamó la atención de su
maestro, el padre Michail El-Boustany, por su des-
pierta inteligencia. Este le recomendó al obispo de
Saida y de Beit-ed-dine, Abdallah El-Boustany, quien
le envió, a la edad de once años, a la escuela de Ain-
Warqa, la más célebre de la época, para que prosiguiera
en ella sus estudios. Pasó en esta escuela diez años y
aprendió varias lenguas extranjeras, entre ellas francés'
italiano e inglés. E n Beirut, entró en relación con los
Misioneros Protestantes Norteamericanos, con los
que colaboró estrechamente hasta su muerte, acaecida
en mayo de 1883. Este periodo fue el más fecundo de
su vida. E n los ámbitos social y político, fundó
asociaciones con miras a constituir una elite nacio-
nal y lanzó una serie de llamamientos a la unión
en su revista Nafir Sourya. E n el terreno de la educa-
ción, enseñó primero en las escuelas de los Misioneros
Protestantes, en Abey, antes de fundar su Escuela
Nacional sobre una base laica. Entre tanto redactó
y publicó manuales escolares y diccionarios. E n la
esfera cultural y científica, editó una revista bimen-
sual, dos diarios y una enciclopedia, la primera que
veía la luz en lengua árabe, pero que quedó inconclusa.
Además de todas estas actividades acometió con Ali
Smith, de la Misión Americana, una traducción
de la Biblia que tampoco se concluyó.
3. Véase por ejemplo: Fouad Ephrem El-Boustany, Le
Maître Boutros El Boustany, Serie Al-Rawäih, Beirut»
Publications des Lettres Orientales, 1950; Michail
Sawaya, Le Maître Boutros El-Boustany, Beirut, Pu-
blications de la Librairie El-Boustany, 1963; Jean Daï,
Le Maître Boutros El-Boustany, tesis de doctorado
presentada en la Universidad Americana de Beirut, no
publicada.
4. Este es el lema de todos los autores del Renacimiento,
citado por Z . K . Lyvine, La pensée sociale et politique
moderne au Liban, en Syrie et en Egypte, traducción
árabe, Beirut, Dar Ibn Khaldoun, 1978, p. 78.
286 Revista de publicaciones
5. Michaïl Sawaya, op. cit., p. 78.
6. Loutsky, L'histoire moderne des pays arabes, octava
edición árabe, Beirut, 1985, p. 167.
7. Z . K . Lyvine, op. cit., p . 13.
8. Michail Sawaya, op. cit., p. 33.
9. Boutros El-Boustany, Nafir Sourya, n.° 1, 29 de
octubre de i860.
10. Boutros El-Boustany, op. cit., n.° 9, 14 de enero
de 1861.
11. Ibidem.
12. Estas ideas aparecen expresadas en los artículos de
El-Jinan, revista fundada por El-Boustany el 1.° de
enero de 1870. El análisis del contenido de esta
revista los debemos a Léon Zulundig, que cita
Z . K . Lyvine, op. cit., p. 69 y 70.
13. Véase Boutros El-Boustany, "Disours sur l'éducation
de la f e m m e " , 14 de diciembre de 1849, en Actes
de l'Association Syrienne, Beirut, 1852.
14. Véase Boutros El-Boustany, "Discours sur les sciences
chez les Arabes" (Introducción), 15 de febrero de 1859.
15. "Discours sur l'éducation de la f e m m e " , op. cit.
16. Ibidem.
17. Ibn Tofail (1100-1185), sabio árabe de Andalucía,
nacido en la provincia de Granada (España) y muerto
en Marrakech (Marruecos). Cultivó la medicina, las
matemáticas, la filosofía y la poesía. Entre sus obras
filosóficas se cuenta el relatofilosóficoHayy ben
Yakzän, en el que Ibn Tofail intenta conciliar la filo-
sofía con la religión. Hayy, solo en una isla deshabi-
tada, llega por sus propios medios y su fuerza intelec-
tual a adquirir todos los conocimientos.
18. Discours sur la société et la comparaison des coutumes
arabes et étrangères, Beirut, Imprenta Al-Ma'ärif,
1869.
19. "Discours sur les sciences chez les Arabes", op. cit.
20. Boustany había colaborado en la fundación de tres
asociaciones científicas: la Association Syrienne (1847-
1852), la Association Scientifique Syrienne (1868) y la E n los últimos años, h a n aparecido cinco monografías
Association Secrète (1875); él era en realidad el
"Padre Espiritual" de las mismas, que orientaba sus
actividades hacia fines nacionales: independencia del
país, libertad de expresión, apertura de escuelas, etc. estado de salud y el rendimiento escolar. Colectiva-
Para estas asociaciones pronunció principalmente los
discursos sobre la educación de la mujer (1849) y
sobre la ciencia entre los árabes (1859).
21. Véase Fouad Ephrem El-Boustany, Le Maître Boutros
El-Boustany, Beirut, 1952 (segunda edición), p. 75
(Serie Al Rawäi', n.° 22).
22. Nafir Sourya, n.° 1, 29 de septiembre de i860.
23. Nafir Sourya, n.° 10, 22 de febrero de 1861.
24. Véase Fouad Ephrem El-Boustany, op. cit., p. 76.
25. Informe escrito por El-Boustany y publicado en su
revista El-Jinän, vol. IV, 1873, p. 62.
26. Ibidem; véase además Jean Daï, op. cit., p. 43 a 49.
27. Youssef K . Khoury, op. cit., p. 53.
28. Véase Michail Sawaya, op. cit., p. 37.
Reseñas
SALIR D E L C Í R C U L O VICIOSO
NUTRICIÓN - SALUD
RENDIMIENTO ESCOLAR
James P. G R A N T
The state of the world's children 198$
Unicef, Nueva York, 1984
Ronald C . ISRAEL y Joanne P. N E S T O R T I G H E
Nutrition education: the state-of-the-art review
and analysis of the literature
Serie de Educación sobre Nutrición
Unesco, París, 1984
Odin K . K N U D S E N
Economics of supplemental feeding
of malnourished children:
leakages, costs, and benefits
W o r l d B a n k Staff W o r k i n g Paper n.° 451
Banco M u n d i a l , Washington, 1981
Ernesto P O L L I T T
La nutrición y el rendimiento escolar
Serie de Educación sobre Nutrición, n.° 9
Unesco, París, 1984
Abdun N00R
Education and basic human needs
W o r l d B a n k Staff W o r k i n g Paper n.° 450
Banco M u n d i a l , Washington, 1981
que, consideradas en conjunto, arrojan m u c h a luz
sobre esa trama urdida por los hilos de tres variables
estrechamente relacionadas: el estado de nutrición, el
m e n t e , las monografías ofrecen también u n sinfín de
métodos para modificar las consecuencias frecuente-
m e n t e negativas q u e se derivan del entramado de
relaciones entre esas tres variables. E n otras palabras,
las monografías en cuestión nos ayudan a deshacer
una tela de araña q u e , para m u c h o s niños vulnerables,
es en realidad una trampa funesta.
El estudio de Ernesto Pollitt, La nutrición y el ren-
dimiento escolar (1984), es u n minucioso análisis del
grado en que la desnutrición (concomitante o anterior
a la escolarización) inhibe el aprovechamiento escolar
de u n niño. E n él se pasa revista a u n extenso surtido
de trabajos de investigación en apoyo de la principal
conclusión del autor: la protección del estado de
nutrición del niño durante sus primeros años de for-
mación y de vida escolar se traducirá en una mejora de
 Revista de publicaciones 287

su capacidad de estudio y en u n descenso significativo dices de abandono escolar debidos al sentimiento dé

en los coeficientes de desaprovechamiento escolar. inutilidad que provoca la educación combinado a las
El informe del Unicef de 1985, The state of the exigencias de m a n o de obra temporera infantil pueden
world's children, describe el m o d o en que se puede ser reducidos si la escolarización formal se reestructura
establecer una red de seguridad mínima que proteja de m o d o que refleje los comportamientos y aspira-
los cuerpos y las mentes en crecimiento de los niños m á s ciones de su clientela potencial.
vulnerables del m u n d o . A través de una serie de estu- Los programas de alimentación complementaria
dios de casos, se insiste en la importancia de algunas son desde hace ya tiempo u n medio bien conocido de
técnicas sencillas y de bajo costo que pueden ejercer mejorar el estado de nutrición de las mujeres embara-
una profunda influencia en el desarrollo de la capa- zadas, de las madres lactantes y de los niños en edad
cidad física, intelectual y social de todos los niños. preescolar y escolar. L a monografía de Odin Knudsen,
E n Nutrition education: state-of-the-art (1984), Economics of supplemental feeding of malnourished
Ronald C . Israel y Joanne P . Nestor Tighe examinan children: leakages, costs, and benefits (1981), analiza
estudios de casos que documentan el empleo de estra- algunos de los aspectos económicos de tales progra-
tegias de educación y comunicaciones para mejorar la m a s . D e especial pertinencia para cuantos se interesan
salud y la nutrición. C o n gran fuerza de convicción, por la relación triangular entre nutrición, salud y
sostienen los autores que la educación sobre nutrición rendimiento escolar, es una reseña de diversos estu-
debe ser considerada c o m o u n método de interven- dios que elucidan las relaciones existentes entre las
ción por derecho propio; y, en efecto, se dan ejemplos mejoras en el desarrollo cognoscitivo conseguidas m e -
de estrategias de comunicación dirigidas a las madres diante la alimentación complementaria, la participa-
que dieron c o m o resultado una mejora del estado de ción escolar y los ingresos de los adultos.
nutrición de los niños sin otras acciones complemen- Estos son los principales temas abordados en las
tarias. cinco monografías. Sin embargo, su verdadera impor-
E n Education and basic human needs (1981), A b d u n tancia radica en lo que globalmente nos enseñan
N o o r traza las líneas básicas de una estrategia para acerca de tres cuestiones clave: la índole de la relación
llegar a los casi 500 millones de seres humanos de todo triangular, los métodos para proteger a los niños
el m u n d o que hoy aparecen clasificados c o m o "los vulnerables de los efectos virtualmente perniciosos de
pobres absolutos" y que, en medida considerable, dicha relación y las implicaciones políticas del pro-
viven fuera del alcance de la educación formal. El blema. Pasemos a considerar cada una de estas cues-
procedimiento (educación básica) representa una clave tiones por separado.
para desenredar esa urdimbre en la que traman sus
hilos la salud, la educación y la escolarización, y ello
LA ÍNDOLE DE LAS RELACIONES
en dos vertientes importantes. E n primer lugar, es
NUTRICIÓN - SALUD - ESCOLARIDAD
u n plan alternativo que pone a contribución simultá-
neamente medios de la enseñanza formal clásica y de Las pruebas presentadas son bastante concluyentes:
la educación no formal para inculcar a los individuos la malnutrición precoz, grave y crónica es u n "factor
el saber, las actitudes, los valores y las competencias de riesgo educativo" (en palabras de Pollitt) y, c o m o
técnicas o profesionales que se precisan para satis- tal, se asocia con el bajo rendimiento escolar, con
facer equitativamente las necesidades humanas bási- deficiencias intelectuales, con la repetición de cursos
cas. Así, allí donde el procedimiento se pone en y con el abandono escolar. A u n q u e la malnutrición se
práctica, las madres tienen oportunidad de adquirir, a acompaña casi siempre de graves carencias sociales y
través de cauces no formales, diversos conocimientos económicas, contribuye de por sí al bajo rendimiento
relacionados con el cuidado y protección de sus hijos, escolar y a los elevados coeficientes de desaprovecha-
todo ello mediante la enseñanza interpersonal y miento de capacidades y aptitudes. L a mala salud, en
comunitaria, tanto c o m o por conducto de los medios general, también parece constituir u n fuerte factor de
de comunicación social y de transmisión popular tra- riesgo, aunque las pruebas que nos brinda la investi-
dicional. Se utilizan canales de comunicación que se gación no sean tan contundentes. Los niños vulne-
refuerzan mutuamente, lo que aumenta su eficacia, y rables que corren u n peligro mayor son aquéllos cuya
se fomentan las estructuras de apoyo requeridas para malnutrición precoz, grave y crónica se da en u n
promover el cambio en los contextos de la familia y entorno físico m u y expuesto a las enfermedades con-
de la comunidad. Así, la educación básica aumenta tagiosas y cuyo medio social no depara oportunidades
las probabilidades de que el entorno de un niño tenga de aprendizaje. Y a la inversa, los niños vulnerables
resultados positivos desde el punto de vista de la menos expuestos tienen u n historial nutricional aná-
salud, la nutrición y el aprendizaje. E n segundo lugar, logo pero posteriormente pasan a u n entorno salu-
la educación básica permite luchar contra el pro- dable donde se estimulan sus capacidades de apren-
blema del desaprovechamiento en las escuelas, ha- dizaje y se satisfacen sus necesidades básicas de
ciendo la educación m á sflexibley m á s adaptada a las carácter social y afectivo. El hecho de que este riesgo
necesidades de los m á s desfavorecidos. Los altos ín- pueda mitigarse mediante u n tratamiento parece
288 Revista de publicaciones
indicar que la malnutrition crónica no basta para
explicar una ulterior deficiencia educativa. L a natura-
leza del entorno social también desempeña u n impor-
tante papel en la configuración del proceso de desa-
rrollo de la persona y en el aprendizaje.
N o es preciso esperar a que nazca u n niño para
paliar los posibles retrasos educativos derivados de la
malnutrición; el estado de nutrición de la madre del
niño y los periodos entre dos nacimientos pueden
también modificarse. L a investigación consultada
indica que los niños que nacen con peso inferior al
normal (a consecuencia de la malnutrición materna)
se ven de cuatro a seis veces m á s expuestos a las
deficiencias mentales o físicas que los que vienen al
m u n d o con el peso normal. U n o de los estudios, por
ejemplo, pone de manifiesto que aproximadamente
u n tercio de los niños nacidos con peso insuficiente
presentaban u n desarrollo motor y u n funcionamiento
neurológico deficientes a la edad de cinco años. Todos
los niños estudiados tenían, a esa m i s m a edad de
cinco años, unos cocientes de inteligencia más bajos
que el grupo testigo formado por niños que nacieron
con peso normal. Los suplementos de alimentación
para las madres gestantes constituyen, por supuesto,
uno de los medios de reducir la frecuencia de naci-
mientos de criaturas con inferioridad de peso. Otros
estudios han llegado a conclusiones análogas y han
relacionado igualmente el "síndrome del niño con
insuficiencia ponderal" (propensión a deficiencias
físicas o mentales) con los hábitos de procreación de
las madres. C u a n d o los niños nacen a intervalos m u y
breves o en el seno de familias numerosas, las pruebas
realizadas indican cocientes de inteligencia inferiores,
hecho demostrado documentalmente por varios es-
tudios.
C o m o señala la monografía del Unicef, en muchos
casos la malnutrición no es causada por la falta de
alimentos, sino por u n número repetido de enferme-
dades infecciosas que desperdician calorías, hacen
disminuir el apetito y eliminan principios nutritivos
arrastrados por los vómitos, diarreas y suspensión de
la lactancia. Así, el mal estado de salud resultante
también limita la aptitud del niño para beneficiarse
de la instrucción. E n las comunidades pobres, los
niños llegan a estar enfermos del 30 al 75% del
tiempo. Los efectos de la enfermedad a ese nivel son
acumulativos. L a enfermedad y la malnutrición cons-
tantes significan que el niño carece de energía para
jugar, explorar, buscar o recibir estímulos, lo que es
vital para el desarrollo de las aptitudes físicas, m e n -
tales o sociales, y, posteriormente, para poder c o m -
pletar la escolaridad. Los niños con baja absorción
calórica, ya sea por alimentación deficitaria o por
enfermedad, sólo logran u n estado de equilibrio ener-
gético mediante reducciones del nivel de actividad, lo
que origina una inmensa pérdida de oportunidades de
aprendizaje. Hasta la fecha, no se ha recogido ninguna
información específica acerca de c ó m o afecta al rendi-
miento escolar esta reducción del nivel de acti-
vidad; puede que los niños se protejan desarrollando
mecanismos compensatorios durante las horas de
clase.
L a contribución de K n u d s e n a este debate es
especialmente importante porque nos ayuda a en-
tender hasta qué punto pueden prolongarse en el
tiempo las consecuencias de una mala salud y una
nutrición deficiente. Cita diversos resultados de in-
vestigaciones para mostrar la complementariedad que
existe entre escolarización y aptitud, en la medida en
que la productividad marginal de la escolarización
suplementaria depende de la aptitud preescolar. S u
argumento se apoya en dos estudios. Investigaciones
llevadas a cabo en Colombia pusieron de manifiesto
que niños con una malnutrición entre leve y moderada
podían mejorar sus tests de aptitud a los 43 meses de
edad cuando se les mejoraba la nutrición. Datos pro-
cedentes de Chile indican que niños con desnutrición
grave podrían haber mejorado sus resultados en los
tests de aptitud preescolar si la malnutrición precoz
(en combinación con infecciones) n o se hubiera pro-
ducido. El ciclo está claro: la malnutrición precoz
reduce la aptitud preescolar, que a su vez reduce la
aptitud del niño para el aprovechamiento escolar y la
permanencia en la escuela. Este déficit escolar se tra-
duce en el adulto en una baja productividad y en
escasos salarios.
Sin embargo, el alto nivel de abandono escolar,
c o m o varios de los autores indican, n o pueden tra-
tarse c o m o u n simple problema educativo individual.
Es una crisis nacional con enormes ramificaciones
para todo país que aspire al desarrollo social y econó-
mico. N o o r resume con acierto el valor de la educa-
ción en el contexto del desarrollo. Desde el punto de
vista de las actitudes, la educación mejora notabla-
mente la capacidad de una sociedad para cambiar y
aceptar ideas nuevas. T a m b i é n tiene u n valor fun-
cional para la satisfacción de necesidades básicas
"esenciales" (por ejemplo, u n estado de salud y de
nutrición aceptable y unos ingresos suficientes) al
impartir los conocimientos imprescindibles para sa-
tisfacerlas. El beneficio de la educación para la so-
ciedad radica en que capacita a los individuos para
identificarse con su cultura en mutación y para asumir
en ella u n papel constructivo. L a participación elec-
toral, el ahorro, las prácticas de planificación fami-
liar, los hábitos de trabajo, la receptividad a las nuevas
ideas y la disciplina son elementos fomentados por la
educación. E n uno de los estudios citados, por ejem-
plo, se demuestra que los agricultores que habían
asistido durante cuatro años a la escuela primaria
tenían por término medio una producción 13,2% más
elevada que la de los n o escolarizados.
Los efectos de las inversiones en educación son
tanto sociales c o m o económicos. L a escolarización de
la mujer actúa c o m o una poderosa fuerza en la
reducción de la mortalidad infantil. El Banco Mundial
 Revista de publicaciones
ha revelado que las inversiones tanto en enseñanza
primaria c o m o en cuidados sanitarios producen u n
rendimiento económico de hasta el 25%: u n indice
superior al de la mayor parte de las inversiones en
bienes materiales. Es m á s , cuando se rehabilita a
niños gravemente desnutridos, puede preverse u n
10% de aumento en las ganancias sólo por el cambio
en desarrollo cognitivo. U n 45% m á s de aumento se
obtiene gracias a la mayor capacidad del niño para
participar en las actividades escolares y beneficiarse
de ellas. E n cuanto a los niños con malnutrition entre
moderada y leve, estos incrementos se reducen a la
mitad, lo que de todos m o d o s constituye u n cambio
m u y apreciable.
Sin embargo, sólo alrededor del 20% de la pobla-
ción del m u n d o en desarrollo está alfabetizada. Sólo
la mitad de los que inician la escuela primaria llegan
al cuarto grado, que constituye u n umbral en materia
de alfabetización. Los que repiten curso representan
una media del 15 al 20% del total de plazas escolares.
Los problemas del desaprovechamiento son, pues,
urgentes y graves. L a tarea m á s urgente con que han
de enfrentarse los planificadores es la de prevenir estos
elevados coeficientes de desaprovechamiento m e -
diante estrategias eficaces en materia de nutrición y
salud. Las cinco monografías exploran varios caminos
prometedores para deshacer esta intrincada trama.
C Ó M O PROTEGER
A LOS NIÑOS VULNERABLES
Los cinco enfoques expuestos a grandes lineas en los
siguientes párrafos ilustran la diversidad de estrate-
gias que pueden aplicarse para mejorar el rendimiento
escolar de niños vulnerables a causa de una mala
salud y una nutrición deficiente. Estos procedimientos
no son mutuamente excluyentes, y, m u y probable-
mente, producirán mejores resultados utilizados en
combinación.
La educación compensatoria
Tanto Pollitt c o m o Knudsen demuestran la necesidad
de habilitar programas compensatorios específicos
destinados a remediar los efectos de la desnutrición
antes del ingreso en la escuela primaria. Sin estos
programas, los índices de desaprovechamiento serán
elevados, ya que los niños n o podrán beneficiarse
óptimamente de la instrucción. Los programas que
combinan los suplementos alimenticios, los cuidados
sanitarios y la educación tienen la repercusión m á s
significativa sobre el desarrollo. Cuanto más precoz
sea la intervención y cuanto m á s tiempo participe el
niño en tales programas polivalentes, mayor será el
beneficio para el desarrollo. D e esta manera, los pro-
gramas preescolares integrados pueden m u y bien
tener una repercusión significativa en los coeficientes
de desaprovechamiento escolar, del que son en buena
289
parte responsables una malnutrition endémica y la
abundancia de enfermedades contagiosas.
Las campañas educativas
El informe del Unicef y la monografía sobre educa-
ción relativa a la nutrición ofrecen u n rico caudal de
información y de ejemplos acerca de c ó m o se han
planeado y llevado a la práctica campañas generali-
zadas para mejorar el estado de salud y de nutrición.
L a mayoría de estas campañas suponían la aplicación
de estrategias de marketing social. D e estos casos se
desprenden varias lecciones. Para empezar, una estra-
tegia de promoción multisectorial es el procedimiento
m á s susceptible de provocar el cambio. Por ejemplo,
si el objetivo de la campaña es fomentar una mejor
lactancia materna (y con ello mejorar el estado de
nutrición de los lactantes), deben examinarse y, en
algunos casos, modificarse muchos factores: política
del gobierno, salud y prácticas higiénicas de las fami-
lias, actividades del sector privado y comportamientos
de los trabajadores en cuanto a salud e higiene, entre
otros. El que las campañas tengan éxito depende de
que se sepa hacer una selección de mensajes basados
en u n conocimiento perfecto de las actitudes, creencias
y hábitos locales. Es indispensable la participación de
expertos en programación de los medios de comuni-
cación, análisis de la resistencia a los mensajes y
control de la respuesta a los mismos. T a m b i é n requie-
ren las campañas el pleno respaldo de los dirigentes
políticos y la movilización de todas las redes de c o m u -
nicación que contribuyan a crear una demanda de
innovación. L a información presentada por los medios
de comunicación social constituye u n importante
complemento, pero nunca u n sustituto suficiente de
las demostraciones prácticas directas a cargo de
agentes sanitarios especializados.
El éxito de toda campaña depende de que, además
de los mensajes con fines concretos, se transmita u n
mensaje general: que la responsabilidad fundamental
respecto a la salud debe ser asumida por el propio
individuo. C u a n d o las campañas promueven acciones
que los destinatarios pueden llevar a cabo fácilmente
por sí mismos, hay muchas probabilidades de que la
repercusión sea grande.
El informe del Unicef se interesa especialmente
por el uso de las comunicaciones de masas para di-
fundir cuatro métodos relativamente sencillos y nada
caros que permiten a los padres reducir el índice de
mortalidad infantil a la mitad: control del crecimiento,
rehidratación oral en caso de diarrea, lactancia m a -
terna y vacuna contra seis enfermedades (sarampión,
difteria, tos ferina, tétanos, polio y tuberculosis). Los
cuatro métodos salvan vidas gracias a la protección
del crecimiento del niño. Tienen u n efecto directo
sobre el rendimiento escolar al reducir la frecuencia
de las deficiencias mentales y físicas. Cuentan asi-
m i s m o con unas posibilidades incomparables para su
difusión generalizada mediante campañas en virtud
290 Revista de publicaciones
de varias características: se prestan a una fácil difu-
sión; se basan en una información sencilla y práctica;
no son caros y su ámbito de aplicación es universal;
no dependen de una evolución profunda de los valores
y, n o obstante, pueden conducir a cambios especta-
culares.
U n a campaña amplia y completa debe contar
también con estrategias para garantizar a las madres
el apoyo moral y afectivo de las personas que desem-
peñan u n gran papel en su vida: maridos, suegras,
vecinos, representantes políticos y jefes espirituales.
Sin este apoyo, las madres n o tendrán la confianza
necesaria para arriesgarse a probar ninguna inno-
vación.
La alimentación complementaria
Knudsen, Pollitt y el Unicef examinan la eficacia de
la alimentación complementaria c o m o instrumento
para mejorar el estado de nutrición. Pollitt prosigue el
estudio de esta relación un paso m á s allá examinando
los efectos del complemento alimenticio sobre los
rendimientos escolares. Se analizan tres tipos de inter-
vención: a nivel de la madre, a fin de reducir el riesgo
de nacimiento de niños faltos de peso; a nivel del
lactante o del niño en edad preescolar, con objeto de
facilitar el pleno desarrollo cognitivo, y a nivel del
niño escolarizado, a fin de contrarrestar las carencias
nutritivas m á s corrientes (anemia por falta de hierro)
o las dificultades de aprendizaje motivadas por h a m -
bre temporal o a corto plazo. L a investigación no es
concluyeme con respecto al método que produce unos
rendimientos m á s elevados. Cabe pensar que todos
ellos tienen validez en determinadas circunstancias
aunque los datos no avalen unas conclusiones firmes.
U n o de los resultados, sin embargo, merece especial
atención porque corrobora la necesidad de la alimen-
tación complementaria en el contexto de proyectos
integrados de educación compensatoria. E n términos
de aptitudes cognitivas y rendimiento escolar futuro,
los efectos reparadores o preventivos de los progra-
m a s que ofrecen alimentación complementaria sólo
durante los primeros años de vida son aleatorios.
Tales programas dejan de tener efecto sobre el
desarrollo mental del niño una vez que éste llega a la
escuela.
La educación básica
N o o r propugna que los planificadores de educación
básica consideren a la familia c o m o unidad destina-
taria. E s , pues, la familia, antes que el individuo, la
que debe adquirir el conjunto de técnicas elementales,
cualquiera que sea la acepción de esta expresión, lo
m á s pronto posible. E n este modelo se integran las
actividades de educación formal y no formal a fin de
crear mensajes de refuerzo que permitan a los desfa-
vorecidos satisfacer sus necesidades esenciales. Se
emplean sistemas de prestación de servicios ya exis-
tentes y que funcionan bien (escuelas y clínicas, por
ejemplo), y la instrucción se imparte de m o d o que
contribuya a reforzar las actividades de otros sectores,
c o m o la construción de sistemas de abastecimiento de
aguas. Se insiste m u c h o en la conveniencia de impar-
tir los conocimientos prácticos indispensables para la
comunicación, para mejorar la calidad de vida (nutri-
ción, higiene, planificación familiar, entre otras cosas)
y para aumentar los ingresos. L a educación básica
posee una capacidad formidable para reducir el desa-
provechamiento escolar, al dotar a las madres y a sus
hijos de los conocimientos y actitudes que se requie-
ren para eliminar los problemas de salud y nutrición
que conducen a la repetición de cursos y al abandono
de la escuela. T a m b i é n neutraliza el problema del
desaprovechamiento dando otros medios de adquirir
las aptitudes básicas a aquellas personas que, por unas
razones u otras, abandonan prematuramente la es-
cuela.
La difusión de conocimientos
de medicina preventiva elemental
C o m o señala el Unicef, sólo la medicina preventiva
elemental hace posible una auténtica revolución en
el desarrollo del niño. A u n q u e la malnutrición tiene
muchas causas, aparte de las situaciones de miseria y
de hambre, la frecuencia de las enfermedades infeccio-
sas es probablemente la m á s importante de todas.
Estas entrañan una reducción en el consumo de ali-
mentos, pérdidas de principios nutritivos básicos,
alteraciones metabólicas, desequilibrios hormonales
y alteraciones del sistema inmunitario. Consecuencia
de todo ello, en términos de rendimiento escolar, es
una reducción de la actividad, dificultades de apren-
dizaje y una m e n g u a de la creatividad.
El alcance de esta información sobre medicina
preventiva depende del despliegue y del apoyo perma-
nente que se brinde a los agentes de divulgación
sanitaria, quienes, tras u n periodo de formación rela-
tivamente breve, deben hallarse en disposición de
iniciar a las poblaciones rurales en técnicas que les
ayuden a reducir la malnutrición y la mortalidad
infantil aproximadamente a la mitad. Obviamente,
estos agentes deben contar con el respaldo de unos
servicios médicos eficientes que intervengan cuando
haga falta.
¿DISPONEMOS DE MEDIOS
PARA MODIFICAR
LOS DATOS DEL PROBLEMA?
Las cinco monografías nos permiten comprender
mejor los factores que hacen peligrar a u n niño en el
plano educativo. Entre ellos se cuentan la malnutri-
ción presente y pasada, la insuficiencia de peso al
nacer, el limitado estímulo social y afectivo, las enfer-
medades infecciosas, el orden de nacimiento del niño
en relación con sus hermanos (algunos estudios
hablan de ventajas para los "benjamines" mientras
 Revista de publicaciones

que otros indican lo contrario) la duración de los

periodos entre dos nacimientos, el estado de salud y
de nutrición de la madre durante el embarazo y
durante la lactancia y el nivel de educación de la
misma. Existen diversos procedimientos para ate-
nuar el riesgo que corre el niño condenado a vivir
en tales circunstancias. Nosotros hemos analizado
cinco: la educación compensatoria, las campañas
públicas, la alimentación complementaria, la educa-
ción básica y la difusión de conocimientos de medi-
cina preventiva elemental. L o importante, sin e m -
bargo, es darse cuenta de que estos procedimientos
se hallan al alcance de la mayoría de los países en
desarrollo que n o cuentan con gran ayuda exterior.
Por ejemplo, la Organización Mundial de la Salud
estima que tres cuartas partes del total del gasto
sanitario de los países en desarrollo se destina a
procurar asistencia médica relativamente cara a unos
pocos núcleos urbanos y ciudades. U n a transferencia
relativamente ligera de este gasto podría ampliar
el radio de los servicios espectacularmente. E n Perú,
esto significa que el número de médicos que han de
formarse en los cinco próximos años podría reducirse
en u n 25%, lo que permitiría que u n millón m á s de
asistentes sanitarios pasara a atender a las comuni-
dades pobres. D e m o d o análogo, Knudsen aporta
pruebas convincentes en apoyo de la justificación eco-
nómica de los programas de alimentación comple-
mentaria, que producen leves mejorías en los índices
de mortalidad, pero aumentos m á s sustanciales en la
productividad, esquema bastante clásico, por otra
parte. Noor estima que los gastos suplementarios
necesarios para que la educación básica llegue hasta
las familias que viven en la pobreza absoluta equi-
valen m á s o menos a una séptima parte del gasto
global actual en educación. Mediante la redistribu-
ción de los recursos existentes y la adopción de méto-
dos m á s rentables, la educación básica podría gene-
ralizarse sin necesidad de gastos adicionales. El
Unicef evalúa el coste de la vacunación infantil contra
seis enfermedades infecciosas en 5 dólares por niño.
Pese a lo cual, son menos del 20% los niños del m u n d o
en desarrollo que están protegidos.

E n suma, n o nos enfrentamos principalmente con

obstáculos económicos en nuestros esfuerzos por que
los niños saquen el mayor partido de la escolarización,
con independencia del estado de salud y de nutrición
pasado o presente. Es, sobre todo, una cuestión de
voluntad política. Para salir u n día del círculo vicioso
de nutrición-salud-resultados escolares, será preciso
formar nuevas alianzas entre los diversos sectores.
L a creación de u n consenso profesional y de coali-
ciones activas que generen una voluntad política
debe constituir u n primer paso.
Beryl L E V I N G E R
Director Ejecutivo Adjunto
Programa C A R E
(Estados Unidos de América)
Publicaciones de la Unesco: agentes generales de venta

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mias, A T H È N E S . JAPÓN: Eastern Book Service, Inc., 37-3 Hongo
GUADALUPE: Librairie Carnot, 59 nie Barbes, 3-chome, Bunkyo-ku, T O K Y O 113.
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G U A T E M A L A : Comisión Guatemalteca de Cooperación AMMAN.
con la Unesco, 3. a avenida 13-30, zona 1, apartado K E N Y A : East African Publishing House, P . O .
postal 244, GUATEMALA. Box 30571, NAIROBI. Africa Book Service Ltd.,
GUINEA: Commission nationale guinéenne pour Quran House, Mfangano St., P . O . Box 45245,
l'Unesco, B . P . 964, C O N A K R Y . NAIROBI.
H A I T Í : Librairie " A la Caravelle", 26, rue Roux, K U W A I T : The Kuwait Bookshop C o . Ltd., P. O .
B.P. n i , PORT-AU-PRINCE. Box 2942, K U W A I T .
H O N D U R A S : Librería Navarro, 2 . a avenida, n.° 201, L E S O T H O : Mazenod Book Centre, P. O . M A Z E N O D .
Comayagüela, T E G U C I G A L P A .
L Í B A N O : Librairies Antoine, A . Naufal et Frères,
H O N G K O N G : Federal Publications ( H K ) Ltd.,
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Box 286, MONROVIA.
Lock Road, K O W L O O N . H o n g K o n g Government
Information Services, Publication Section, Basker- LIECHTENSTEIN: Enrocan Trust Reg., P. O . Box 5,
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társaság utja 16, B U D A P E S T V I . Roi, 1060 BRUXELLES.
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B A D 50001 (AP); 80/1 Mahatma Gandhi Road, Jalan 222, Petaling Jaya, SELANGOR. University
 of Malaya Co-operative Bookshop, K U A L A L U M - PAÍSES BAJOS: Keesing Boeken B . V . , Hogehilweg 13,
P U R 22-11. 1101 CB AMSTERDAM (BOX 1118, 1000 B C A M S -
M A L A W I : Malawi Book Service, Head Office P . O . T E R D A M ) . Publicaciones periódicas: D & N - F A X O N
Box 30044, Chichiri, B L A N T Y R E 3. B. V . , Postbus 197, 1000 A D A M S T E R D A M .
M A L Í : Librairie populaire du Mali, B . P. 28, B A M A K O . PAKISTAN: Mirza Book Agency, 65 Shahrah Quaid-
M A L T A : Sapienzas, 26 Republic Street, V A L L E T T A . i-Azam, P. O . Box 729, L A H O R E 3; Unesco Publi-
M A R R U E C O S : Todas las publicaciones: Librairie " A u x cations Centre, Regional Office for Book Develop-
Belles Images", 281, avenue M o h a m m e d - V , R A B A T ment in Asia and the Pacific (ROBDAP), 39 Delhi
(CCP 68.74). Únicamente "El Correó" (para el Housing Society, P. O . Box 8950, K A R A C H I 29.
cuerpo docente): Commission nationale marocaine P A N A M A : Distribuidora Cultura Internacional, Apar-
pour l'éducation, la science et la culture, 19, rue tado 7571, Zona 5, P A N A M A 5.
Oqba, B . P . 420, A G D A L - R A B A T ( C C P 324.45); P A R A G U A Y : Agencia de Diarios y Revistas, Sra.
Librairie des écoles, 12, avenue Hassan-II, C A S A - Nelly de García Astillero, Pte. Franco n.° 580,
B L A N C A ; Société chérifienne de distribution et de ASUNCIÓN.
presse ( S O C H E P R E S S ) , angle rues de Dinant et PERÚ: Librería Studium, Plaza Francia 1164, Apar-
Saint-Saëns, B . P . 683, C A S A B L A N C A 05.
tado 2139, L I M A . Librería La Familia, Pasaje
M A R T I N I C A : Hatier Martinique, 32, rue Schoelcher, Peñaloza 112, apartado 4199, L I M A .
B . P. 188, 97202 F O R T - D E - F R A N C E . POLONIA: Ars Polona-Ruch, Krakowskie Przedmies-
M A U R I C I O : Nalanda C o . Ltd., 30 Bourbon Street, cie 7, 00-068 W A R S Z A W A ; ORPAN-Import, Palac
PORT-LOUIS.
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M A U R I T A N I A : G R A . L I . C O . M A . , I, rue du Souk X ,
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avenue Kennedy, N O U A K C H O T T .
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M É X I C O : S A B S A , Servicios a Bibliotecas, S. A.,Insur-
R E I N O U N I D O : Government bookshops: 49 High Hol-
gentes Sur n.° 1032-401, M É X I C O 12, D . F . ; Li-
brería "El Correo de la Unesco", Actipán 66, born, L O N D O N W C I V 6 H B ; 80 Chichester Street,
BELFAST B T I 4JY; 258 Broad Street, B I R M I N G H A M
(Insurgentes/Manacar), Colonia del Valle, 03100
MÉXICO, D . F. B I 2 H E ; 50 Fairfax Street, BRISTOL B S I 3 D E ;
13a Castle Street, E D I N B U R G H E H 2 3AR; Brazen-
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mose Street, M A N C H E S T E R M 6 0 8AS. Publicaciones
MONTE-CARLO.
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M O Z A M B I Q U E : Instituto Nacional do Livro e do Disco
tions Centre, 51 Nine Elms Lane, L O N D R E S S W 8
( I N L D ) , avenida 24 de Julho 1921, r/c e i.° andar,
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Road, B I R M I N G H A M B U I R D . Para los mapas
N E P A L : Sajha Prakashan Polchowk, K A T H M A N D U .
científicos: McCarta Ltd., 122 Kings Cross Road,
NICARAGUA: Librería Cultural Nicaragüense, calle
L O N D R E S W C I X 9 D S . Para colocar pedidos:
15 de Septiembre y avenida Bolívar, apartado 807,
H M S O , P. O . Box 276, L O N D R E S S W 8 5 D T .
M A N A G U A ; Librería de la Universidad Centro-
americana, Apartado 69, M A N A G U A . REPÚBLICA Á R A B E SIRIA: Librairie Sayegh, immeuble
N Í G E R : Librairie Mauclert, B . P . 868, N I A M E Y . Diab, rue du Parlement, B . P. 704, D A M A S .
N I G E R I A : T h e University Bookshop of Ife. T h e Uni- REPÚBLICA D E C O R E A : Korean National Commission
versity Bookshop of Ibadan, P . O . Box 286, for Unesco, P. O . Box Central 64, SEOUL.
I B A D A N . T h e University Bookshop of Nsuka. T h e REPÚBLICA D E M O C R Á T I C A A L E M A N A : Librerías inter-
University Bookshop of Lagos. T h e A h m a d u Bello nacionales o Buchhaus Leipzig, Postfach 140,
University Bookshop of Zaria. 701 LEIPZIG.
N O R U E G A : Todas las publicaciones: Johan Grundt REPÚBLICA D E M O C R Á T I C A D E L Y E M E N : 14th October
T a n u m , Karl Johans gate 41/43, O S L O I. Univer- Corporation, P. O . Box 4227, A D E N .
sites Bokhandelen,Universitetssentret,P. O . B . 307, REPÚBLICA D O M I N I C A N A : Librería Blasco, avenida
Blindem, O S L O 3. Únicamente "El Correo": A / S Bolívar n.° 402, esq. Hermanos Deligne, S A N T O
Narvesens Litteraturjeneste, Box 6125, O S L O 6. DOMINGO.
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shops: Retail Bookshop-25 Rutland Street, Mail M A S I W A 4, rue Ahmed Djoumoi, B. P. 124,
Orders-85 Beach Road, Private Bag C . P . O . , MORONI.
A U C K L A N D ; Retail-Ward Street, Mail Orders- REPÚBLICA UNIDA DEL CAMERÚN: Le secrétaire géné-
P. O . Box 857, H A M I L T O N ; Retail-Cubacade World ral de la Commission nationale de la République
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Orders-Private Bag, W E L L I N G T O N ; Retail-159 H e - Y A O U N D E ; Librairie aux Messageries, avenue de
reford Street, Mail Orders-Private Bag, C H R I S T - la Liberté, B . P . 5921, D O U A L A ; Librairie aux
C H U R C H ; Retail-Princes Street, Mail Orders-P. O . frères réunis, B . P. 5346, D O U A L A ; Centre de Dif-
Box 1104, D U N E D I N . fusion du Livre Camerounais, B . P . 338, D O U A L A ;
 Librairie des éditions Clé, B . P. 1501, Y A O U N D E ; U R U G U A Y : E D I L Y R Uruguaya, S. A . , Maldonado
Librairie Saint-Paul, B . P. 763, Y A O U N D E . 1092, MONTEVIDEO.
REPÚBLICA UNIDA D E TANZANÍA: Dar-es-Salaam VENEZUELA: Librería del Este, Av. Francisco de M i -
Bookshop, P. O . Box 9030, D A R - E S - S A L A A M . randa 52, Edif. Galipán, apartado 60337, CARACAS;
R H O D E S I A D E L S O T : Textbook Sales (PVT) Ltd., Dilae C A . , Alfadil Ediciones S.A., Avenidas Los
67 Union Avenue, SALISBURY. Mangos. Las Delicias, Apartado 50304, Sabana
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teii n.° 1, P. O . Box 33-16, 70005, BUCARESTI. YUGOSLAVIA: Jugoslovenska Knjiga, Trg. Repu-
S E N E G A L : Librairie des 4 vents, 91, rue Blanchot, blike 5/8, P. O . B . 36, 11-001 B E O G R A D ; Drzavna
B . P. 1820, D A K A R ; Librairie Clairafrique, Zalozba Slovenije Titova C . 25, P. O . B . 50-1,
B . P . 2005, D A K A R . 61-000 L J U B L J A N A .
SEYCHELLES: N e w Service Ltd., Kingstate House, ZAIRE: La Librairie, Institut national d'études poli-
P. O . Box 131, M A H É . National Bookshop, P. O . tiques, B . P. 2307, KINSHASA; Commission natio-
Box 48, MAHE. nale zaïroise pour l'Unesco, Commissariat d'État
SIERRA L E O N A : Fourah Bay, Njala University and chargé de l'éducation nationale, B . P. 32, KINSHASA.
Sierra Leone Diocesan Bookshops, F R E E T O W N . Z A M B I A : National Educational Distribution Co. of
SINGAPUR: Federal Publications (S) Pte. Ltd. N o . 1 Zambia Ltd., P. O . Box 2664, L U S A K A .
Times Jurong, 2 Jurong Port Road, SINGA- Z I M B A B W E : Textbook Sales (PVT) Ltd., 67 Union
PORE 2261. Avenue, H A R A R E .
S O M A L I A : Modern Bookshop and General, P. O .
Box 951, M O G A D I S C I O .
SRI L A N K A : Lake House Bookshop, Sir Chittampalam
Gardiner Mawata, P. O . Box 244, C O L O M B O 2.
S U D Á N : Al Bashir Bookshop, P. O . Box 1118,
KHARTOUM.
SUECIA: Todas las publicaciones: A / B C . E . Fritzes
Kungl. Hovbokhandel, Fredsgatan 2, Box 16356,
103 27 S T O C K H O L M 16. Publicaciones periódicas:
Wennergren-Williams A B , Box 30004, S-104 25
ESTOCOLMO.
SUIZA: Europa Verlag Rämistrasse 5, 8024 Z Ü -
RICH. Librairie Payot, 6, rue Grenus, 1211 G E -
NÈVE 11; y también en L A U S A N A , B E R N A , B A L E ,
VEVEY, M O N T R E U X , NEUCHÂTEL y ZURICH.
SURINAME: Suriname National Commission for
Unesco, P. O . Box 2943, PARAMARIBO.
TAILANDIA: Nibondh and Co. Ltd., 40-42 Charoen
Krung Road, Siyaeg Phaya Sri., P. O . Box 402,
B A N G K O K . Suksapan Panit, Mansion 9, Raj damnern
Avenue, B A N G K O K ; Suksit Siam Company, 1715
Rama IV Road, B A N G K O K .
T C H A D : Librería Abssounout, 24 Av. Charles de
Gaulle, B . P. 388, N ' D J A M E N A .
T O G O : Librairie évangélique, B . P. 378, LOMÉ.
Librairie du Bon Pasteur, B . P. 1164, L O M É . Li-
brairie universitaire, B . P. 3481, L O M É .
TRINIDAD Y T A B A G O : National Commission for
Unesco, 18 Alexandre Street, St. Clair, T R I -
NIDAD W . I.
TÚNEZ: Société tunisienne de dimisión, 5, avenue de
Carthage, T U N I S .
T U R Q U Í A : Haset Kitapevi A . S., Istiklâl Caddesi
n.° 469, Posta Kutusu 219, Beyoglu, ISTANBUL.
U G A N D A : Uganda Bookshop, P. O . Box 7145, K A M -
PALA.
U R S S : Mezhdunarodnaja Kniga, Ul. Dimitrova 39,
M O S K V A I I 3095.
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E n los números precedentes
Vol. X V , n.° 3, 1985 (55)
POSICIONES/CONTROVERSIAS
Brian Holmes La educación comparada y su
evolución
Tamas Kozma Planificación de la educación y
conflictos de intereses
CUADERNO
TENDENCIAS Y EXPERIENCIAS
EN EDUCACIÓN DE ADULTOS
Konrad T. Elsdon Educación de adultos: progresos
y problemas
John Ryan Algunos problemas clave de la
alfabetización
Saleh Ahmed Azab L a campaña nacional de
alfabetización de adultos en el Iraq
Lei Hengmin La educación de los trabajadores en China
Manuel Gracia Navarro y Juan Carlos López
Eisman L a educación de adultos en Andalucía
Serge Wagner Analfabetismo y alfabetización de
adultos en el Canadá
Silvije Pongrac Desarrollo de la enseñanza por
correspondencia en Yugoslavia
L a Cuarta Conferencia Internacional sobre la
Educación de Adultos
TENDENCIAS Y CASOS
L a Unesco y la educación para la paz
Erik Raymaekers y Myriam Bacquelaine U n a
educación integrada de base para el desarrollo rural
Vol. X V , n.° 4, 1985 (56)
POSICIONES/CONTROVERSIAS
Merrelyn Emery ¿Otra apasionante revolución del
aprendizaje? Réplica a C . Kupisiewicz y a
M . A . White
Mary Alice White Primera contrarréplica. Por una
concepción menos estrecha del aprendizaje
Czeslaw Kupisiewicz Segunda contrarréplica. Los
medios de comunicación en la enseñanza:
¿"panacea" o simples auxiliares del maestro?
CUADERNO
LA CIENCIA PARA TODOS:
EN Y POR EL MEDIO AMBIENTE
J. David Lockard L a enseñanza de las ciencias y de
la tecnología: elementos de u n cuadro de la situación
Christian Souchon Reflexiones sobre los nuevos
enfoques en la enseñanza de las ciencias
Wynne Harten Las jóvenes y la enseñanza de las
ciencias al nivel primario: sexismo, estereotipos y
remedios
perspectivas
Jan Harding Las jóvenes y las mujeres en la
enseñanza científica secundaria y superior: son
pocas las escogidas
Lillian Weber y Hubert Dyasi Dominio del
lenguaje y observación del medio: requisitos para
el acceso a la ciencia de los grupos no dominantes
Samuel Tunde Bajah U n a encuesta sobre las
concepciones de la ciencia en Nigeria
Orlando Hall R. La educación ambiental en Costa Rica
Evgeny Golovinski y Dobri Lazarov U n programa
experimental de enseñanza integrada de las ciencias
naturales en Bulgaria
Reinhold E. Lob U n caso de educación ambiental
no formal orientada hacia la acción
Jeanne Damlamian, Malcolm Hadley y Laurie
Wayburn D e los científicos al público: la
comunicación de los resultados de las investigaciones
ecológicas
TENDENCIAS Y CASOS
Antonio Falcan Vernis y Ricard Pérez Alemany
El Centro Experimental Castell de Sant Foix de
Barcelona
Gilberto Calvo U n a experiencia Unesco-Unicef de
educación preescolar no formal en Chile
Vol. X V I , n.° 1, 1986 (57)
POSICIONES/CONTROVERSIAS
Angela Little Aprender y trabajar, en lugar de
instruir y emplear
Zoltán Báthory Problemas de descentralización en la
elaboración de programas escolares: el caso de Hungría
CUADERNO
EL JUEGO EN LA EDUCACIÓN (i):
JUEGO Y DESARROLLO COGNOSCITIVO
Rimmert van der Kooij y Henriëte Posthumus Meyjes
Situación actual de la investigación sobre el niño
y el juego
Lauro de Oliveira Lima Niveles estratégicos de los
juegos
Jerome Bruner Juego, pensamiento y lenguaje
Chalva Amonachvili El juego en la actividad de
aprendizaje de los escolares
Karen Zelan T e m a s ocultos y "trucos": los
primeros libros de lectura
André Michelet El maestro y el juego
TENDENCIAS Y CASOS
Daniel N. Sifuna L a enseñanza primaria profesional
en Kenya: une evaluación
Natela Imedadze Aspectos psicológicos del
aprendizaje del ruso como segunda lengua en la
escuela nacional georgiana