Modulo Iii

Alimentación escolar:
desarrollo de programas sostenibles a partir del caso brasileño.
Experiencia brasileña con UNIDAD

la política de alimentación escolar
3
Núcleo de Capacitación en Políticas Públicas
Núcleo de Capacitación
en Políticas Públicas Unidad 3
Índice
Experiencia brasileña con la política de alimentación escolar

Introducción 03
Conceptos y beneficios de los Programas de Alimentación Escolar 04
• El PAE como estrategia de SAN y del cumplimento del DHAA 05
Programa Nacional de Alimentación Escolar 07
• Características político-administrativas de Brasil 08
• Historia del PNAE 09
• Gestión del PNAE 12
ДД Ejecución financiera del PNAE 14
ДД Aspectos nutricionales y acciones de alimentación y nutrición en las escuelas 17
ДД Participación comunitaria y control social 19
ДД Rendición de cuentas 21
Fiscalización del programa 22
Seguimiento y evaluación de la ejecución del programa 23
Avances y desafíos de la alimentación escolar en Brasil 24
Desafíos 27
Bibliografía 28
Referencias sobre el tema 29
02
Introducción

En esta unidad, discutiremos acerca de los PAE, como pueden contribuir al combate a la malnutrición,
a la mejora del aprendizaje, a la formación de hábitos alimentarios saludables y al cumplimiento del
derecho humano a la alimentación adecuada (DHAA) de los estudiantes.
También abordaremos el PAE de Brasil, programa que tiene más de 50 años de experiencia y atiende
a más de 40 millones de estudiantes diariamente. La experiencia de aprendizajes y desafíos con su
programa atribuye a Brasil la posibilidad de discutir y apoyar a otros países en desarrollo en sus procesos
de implementación y fortalecimiento de PAE sostenibles. El objetivo de este intercambio de experiencias
no es que los países tomen el programa brasileño como un modelo y, si, como una referencia para el
análisis y discusión de programas de alimentación escolar. Entendemos que las lecciones aprendidas y
los desafíos enfrentados pueden promover la reflexión conjunta de los participantes del curso acerca
de las políticas nacionales, con vistas al fortalecimiento de la alimentación escolar en el ámbito de las
políticas de desarrollo social.
03
Conceptos y beneficios de los Programas de Alimentación Escolar

Histórico y avances de los PAE
Con el objetivo de reducir los niveles de pobreza en los países de América Latina y el Caribe (ALC), los
gobiernos han desarrollado políticas y programas de protección social destinadas a las poblaciones
más vulnerables. Este es el contexto en el que los PAE han surgido, algunos desde la década de 40,
creados inicialmente como una política de asistencia alimentaria cuyo objetivo era aliviar el hambre en
el corto plazo, reducir la desnutrición de los estudiantes de educación primaria, y atraer y mantener los
niños y niñas en la escuela.
Programa Mundial de USAID Banco Mundial

Alimentos (PMA)
La mayoría de estos programas fue creada con la ayuda financiera de los organismos internacionales,
como el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
(USAID), Banco Mundial. El nivel de dependencia externa variaba de acuerdo a las condiciones socio-
político-económicas de cada país. Los PAE se han desarrollado en forma muy distinta de acuerdo
a políticas sociales de los respectivos países, a la colaboración internacional, a las posibilidades de
recursos del país y/o locales, a las realidades de la población escolar, a las posibilidades de participación
y organización social, a prioridades según vulnerabilidad, a la organización escolar y a otros factores.
Algunas características son comunes a estos programas, principalmente en sus fases iniciales:
En las últimas décadas, los PAE de la región han venido pasando por importantes cambios y avances en
su concepción inicial, objetivos, cobertura, institucionalidad, mecanismos de participación social y de
monitoreo y evaluación, entre otros. Cada vez más, los gobiernos están participando más activamente
de sus políticas de alimentación escolar, a través de un mayor compromiso político y financiero, del
aumento de la cobertura, de la creación de mecanismos intersectoriales entre los distintos sectores,
políticas y programas involucrados.
También, en muchos de los países, se ha incorporado otros elementos al suministro de alimentos,
como la educación alimentaria y nutricional, incorporación de temas relacionados con la alimentación,
salud, agricultura y la seguridad alimentaria y nutricional (SAN) en los programas escolares, la
implementación de huertos escolares y la vinculación con los programas de salud escolar, tales como
04
los programas de salud oral, vigilancia nutricional, entre otros.
El PAE como estrategia de SAN y del cumplimento del DHAA

En la actualidad, es ampliamente
reconocido que los PAE van mucho más
allá de la urgencia de satisfacer el hambre
a corto plazo o de atender a la necesidad
de alimentarse.
En los países de la región de ALC, estos
programas se han consagrado como
importante política pública de SAN, para
el cumplimiento del DHAA y de varios de
los Objetivos del Desarrollo del Milenio
(ODM), así como importante estrategia
de desarrollo local. Es posible hacer las
siguientes afirmaciones con relación a los
PAE (FAO, 2013, panorama):
• Son programas que han adquirido un creciente reconocimiento como instrumento

de protección social y han sido recomendados, no sólo como uno de los componentes
clave dentro de la dotación de la respuesta a las crisis, sino más bien como inductor del
desarrollo sostenible a largo plazo.
• Son considerados como uno de los componentes claves del desarrollo humano sostenible.
• Constituyen un factor de protección y prevención de riesgo con relación a la:
ДД Limitación del aprendizaje y del rendimiento escolar debido al hambre y la desnutrición;
ДД La evasión escolar;
ДД La disminución del presupuesto familiar, ya que el PAE puede ser entendido como una
transferencia de recursos a las familias más vulnerables;
ДД La inseguridad alimentaria y nutricional (InSAN) en situaciones de inestabilidad
financiera, política y ambiental;
ДД Las deficiencias nutricionales y a las enfermedades crónicas no transmisibles.
• La demanda creada por estos programas representa un gran potencial para el desarrollo
de la agricultura familiar y de los mercados locales, contribuyendo al desarrollo económico
local, a la reducción del ciclo de pobreza y a la promoción de la SAN.
Sin embargo, a pesar de los avances, aún existen importantes brechas de sostenibilidad, de apoyo
legislativo, de calidad nutricional, de institucionalidad, de desarrollo y participación del sector privado,
de capacitación de personal, de investigación y desarrollo de nuevas tecnologías, de intervenciones y
de cobertura en los PAE de los distintos países.
05

Algunos de los mayores desafíos que enfrentan los PAE
en la región de ALC son: la falta de un marco legal que
institucionalice el programa en la política estatal y que
garantice su estabilidad y sostenibilidad; la falta de un
presupuesto para la alimentación escolar que garantice
los recursos humanos y estructurales necesarios para su
implementación adecuada; y la falta de una intersectorialidad
efectiva entre la política de alimentación escolar y otras, como
de educación, salud, nutrición y agricultura. Sin embargo,
es importante mencionar que hasta el momento, así como Brasil, Paraguay y Bolivia también
cuentan con leyes específicas para la alimentación Escolar. Para ver las leyes de Paraguay y
Bolivia, haga click en los siguientes link:
• Ley N°622 de Alimentación Escolar en Bolivia
• Ley de Alimentación Escolar y Control Sanitario en Paraguay
Para saber más sobre los PAE en algunos países de

la región (Bolivia, Colombia, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Paraguay y Perú), consulte los
estudios nacionales:
• Alimentación Escolar y las posibilidades de
Compras Directas de la Agricultura Familiar.
• Alimentación Escolar y las posibilidades de
Compra Directa de la Agricultura Familiar en países de
América Latina. Estudio de caso en ocho países.
El link de cada documento se encuentra en el espacio
de la plataforma Referencias sobre el tema de la
Unidad 3.
A pesar de todos sus beneficios, es muy importante resaltar que la alimentación escolar por sí
misma no puede llevar a efectos positivos en el comportamiento y rendimiento de los niños y
niñas en la escuela. Los resultados alcanzados dependerán mucho de la calidad de la educación
y del medio ambiente educativo. Así, la política de alimentación escolar debe ser uno de los
varios componentes de una estrategia educativa integral e intersectorial.
Para lograr una efectividad significativa, es importante que los PAE se desarrollen en el marco
de la SAN considerando:(1) una implementación integrada con políticas de Estado en favor
de la nutrición de la madre y de los niños y niñas; (2) el ejercicio del DHAA y los Derechos del
Niño, tomando a los PAE como un instrumento de estos derechos y aplicando la justiciabilidad
de los mismos y (3) la coordinación con programas complementarios de los sectores de salud,
educación, agricultura e infraestructura, dándole un fuerte énfasis a la producción local
(Zepeda, 2008).
06
Programa Nacional de Alimentación Escolar

El Programa Nacional de Alimentación
Escolar (PNAE) de Brasil fue
implementado en 1955 y en 2014
atendió a cerca de 43 millones de
estudiantes de toda la educación
básica (de guarderías hasta enseñanza
media y de jóvenes y adultos) con una
o más ofertas de alimentos al día,
en casi 250.000 escuelas, en todo el
territorio nacional.
A continuación presentaremos, más detalladamente algunas informaciones relativas a sus
principios, características de gestión, participación social, compras de la agricultura familiar y otros
importantes elementos.
07
Características político-administrativas de Brasil

Para poder entender el PNAE, es importante comprender las características político-administrativas de
Brasil, ya que ellas afectan como el programa es gestionado.
Figura 1: mapa de BRASIL
El territorio de Brasil se divide en

departamentos (llamados estados), o
unidades de federación, siendo estos
veinte seis, más el Distrito Federal
(DF) que representa una unidad de
la federación que se estableció con
el fin de albergar la capital de Brasil
y también la sede del Gobierno
Nacional. Los territorios municipales,
se subdividen en distritos.
• Población: 202.7 mil millones
de habitantes.
• 26 Departamentos y 1 Distrito
Federal (dónde se ubica
Brasilia, la capital del país).
• 5.570 Municipios.
08
Historia del PNAE

En Brasil, el PNAE, existente desde la década de 1950, es considerado como una de las políticas públicas
más importantes y el programa social más antiguo del país en el ámbito de la SAN.
En el inicio de su implementación, el PAE en Brasil sólo existía en algunas escuelas y atendía apenas
a los niños más necesitados. Con los años, tuvo diferentes nombres y formas de operación y desde
1979 se llama Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE). Inicialmente, tenía como objetivo
mejorar el estado nutricional de los estudiantes y reducir las tasas de deserción y de repetición escolar.
Durante mucho tiempo, como en otros países de la región, fue visto solamente como una política de
asistencia alimentaria, destinada a combatir la malnutrición y los bajos niveles de educación en el país.
En 1988, la nueva Constitución asegura el derecho universalizado a la alimentación escolar a todos los
estudiantes de la enseñanza primaria de la red pública.
En 2003, la Estrategia Hambre Cero fue implementada, con el objetivo de erradicar el hambre y la
inseguridad alimentaria, a través de la integración de los diversos programas y políticas relativas a la
asistencia social, la transferencia de ingresos, al acceso a los alimentos y de acciones estructurales,
como la generación de empleo e ingresos, la reforma agraria, entre otros. El PNAE, como uno de
los programas de la Estrategia, adquiere una forma más efectivamente relacionada con el contexto
educativo y fortalece su dimensión de práctica pedagógica y actividad educativa, dirigida a promover
la salud, la SAN y el DHAA.
09
Uno de los hitos para la alimentación escolar fue la aprobación de la Ley n°11.947, en 2009, también

llamada Ley de Alimentación Escolar. La Ley fue reglamentada por la Resolución FNDE n°38/2009, y
actualmente, por la Resolución FNDE n°26/2013, que establece todas las normas para la ejecución
técnica y administrativa del PNAE.
Como hemos discutido en el módulo 1, uno de los principales elementos para la sostenibilidad de una
política pública es la creación de su marco legal. La Ley n°11.947 constituye la institucionalización de la
Política Nacional de Alimentación Escolar en el país. Además, establece las directrices para las escuelas
públicas, privadas, nacionales, filantrópicas y comunitarias, y confirma la cobertura universal para toda
la educación básica y de jóvenes y adultos, de forma gratuita y como responsabilidad del Estado.
Como veremos a lo largo de la unidad, la Ley n°11.947 trajo varios avances, entre ellos, favorece a
una nueva visión intersectorial de la política de alimentación escolar, ya que contiene elementos que
vinculan el PNAE a la política de salud, a la política educativa, a la política que protege los derechos de
las minorías, cuando se refiere a las comunidades indígenas, y a la agroecología cuando se prioriza la
compra de productos orgánicos, por ejemplo.
A partir de la figura abajo se pueden ver las varias dimensiones del PNAE:
Dimensiones del PNAE
Principios y objetivos del PNAE

Gran parte del progreso alcanzado por el programa se refleja en sus principios, directrices y objetivos
que, con el tiempo, han sido objeto de varias reformulaciones.
Teniendo en cuenta las nuevas perspectivas, el PNAE ha pasado a

tener como objetivo principal: contribuir al crecimiento y desarrollo
biopsicosocial, al aprendizaje y rendimiento escolar y a la formación de
hábitos alimentarios saludables de los estudiantes, a través de acciones
de educación alimentaria y nutricional y el suministro de alimentación
adecuada y saludable para cubrir las necesidades nutricionales durante la
jornada año escolar.
10
Los principios rectores del programa y sus acciones, junto a los departamentos, el Distrito Federal y los

municipios, han incorporado los elementos de SAN y del DHAA de la siguiente manera:
Principios del
Concepto brasileño de SAN Acción del programa
PNAE
Alimentación escolar reconocida
Derecho humano
como derecho de los estudiantes de la
a la alimentación
educación básica y deber público del
escolar
Estado.
El programa debe atender a todos los
estudiantes de la educación básica
de las redes públicas nacionales,
departamentales, del DF y de la red
municipal, incluyendo las escuelas
Universalidad
filantrópicas, las de educación especial,
las ubicadas en zonas indígenas y zonas
remanentes de esclavos y los estudiantes
que frecuentan la educación de jóvenes y
adultos (EJA).
“La realización del derecho
de todos al acceso regular y Acceso regular y permanente a una
permanente a alimentos de Sostenibilidad y alimentación adecuada y saludable, sin
calidad, en cantidad suficiente, Continuidad interrupciones de suministro durante los
sin comprometer el acceso a 200 días lectivos.
otras necesidades esenciales, con Garantía de acceso a los alimentos
base en prácticas alimentares de manera equitativa, respetando las
promotoras de salud que respeten diferencias entre la edad biológica y las
la diversidad cultural y que sean Equidad condiciones de salud de los estudiantes
ambiental, cultural, económica y que necesitan atención especial y los
socialmente sostenible” que están en situación de inseguridad
(BRASIL, 2006) alimentaria.
Respeto a Respeto a las prácticas tradicionales que
los hábitos son parte de la cultura y de la preferencia
alimentarios alimentar saludable local.
División de la responsabilidad del
suministro de la alimentación escolar y
Descentralización de las acciones de educación alimentaria
y nutricional entre los tres niveles de
Gobierno.
Acompañamiento y fiscalización de las
acciones realizadas por las tres esferas
Control social de gobierno por parte de la sociedad
civil, para garantizar la ejecución del
programa.
11
Gestión del PNAE

Los participantes del PNAE
Participan en el programa diferentes órganos y las tres esferas de gobierno - nacional, departamental
y municipal -, así como la sociedad civil, de la siguiente manera:
La figura siguiente muestra la estructura externa del PNAE:
12
Recursos para el PNAE

Los recursos para este programa provienen del Tesoro Nacional, del presupuesto de la Seguridad
Social, según lo previsto en la Constitución. Esto significa que el programa dispone de un presupuesto
asegurado y que no faltarán recursos del gobierno federal para su ejecución. En 2014, el presupuesto
del gobierno nacional para el programa fue de R$ 3,5 mil millones (U$ 1,19 mil millones)1.
Es importante destacar que el PNAE es un programa de carácter complementario, es decir, los
departamentos, el Distrito Federal y los municipios también son responsables de la alimentación
escolar de los alumnos de sus escuelas públicas. Por eso, el gobierno nacional transfiere recursos a
los departamentos, el Distrito Federal y los municipios, pero se espera que las Entidades Ejecutoras
ofrezcan la contrapartida necesaria para ofrecer una alimentación saludable y para la buena ejecución
del programa.
El monto total a ser transferido por el gobierno nacional a las Entidades Ejecutoras se calcula en función
del número de alumnos matriculados en las escuelas, según lo establecido en el censo de asistencia
escolar del año anterior, y en base a los valores per cápita establecidos por el FNDE. El valor per cápita
es el monto que estipula el gobierno por estudiante para apoyar el costeo de la alimentación escolar.
El cálculo de los recursos totales (TR) que serán transferidos

por el FNDE a las Entidades Ejecutoras se realiza de la
siguiente manera:
TR = Número de alumnos x número de días de atención x valor
per cápita, considerando 200 días lectivos al año.
Actualmente, el valor promedio per cápita es
aproximadamente R$ 0,60 (U$ 0,19) 2. El per cápita varía
según el nivel de enseñanza, el tiempo de permanencia en
la escuela y si la escuela es indígenas/ localizada en área
remanentes de esclavos. Esta distinción refleja una de los
principios del programa, que es la realización del principio
de equidad, al ofrecer más recursos a ciertos grupos que se
encuentran en situaciones diferenciadas. Para saber en detalles
los valores per cápita, consulte la Resolución FNDE n°26/2013.
1.- Tipo de cambio al 18/03/15: 1 dólar = 3,2 reales

13
2.- Tipo de cambio al 18/03/15: 1 dólar = 3,2 reales
Ejecución financiera del PNAE

El PAE tiene una gestión descentralizada, pero hasta el 1993, la ejecución de los recursos del PNAE se
realizó de forma centralizada, es decir, un órgano central era encargado de la ejecución del programa
en todas sus etapas, desde la preparación de menús, adquisición de alimentos, contratación de los
laboratorios de control de calidad, así como de la distribución de alimentos en todo el país. Dicha
modalidad propició una serie de distorsiones en el funcionamiento del programa, tales como la
inadecuación de los menús escolares en cuanto a la calidad nutricional y al respecto a los hábitos
alimentarios regionales, la irregularidad en el ofrecimiento de la alimentación escolar y la baja
aceptación de los alimentos por parte de los escolares.
En 1994 comenzó el proceso de descentralización del PNAE, asegurando mayor agilidad,
racionalización de costos en la distribución de productos, aumento de la oferta de alimentos en
consonancia con los hábitos alimentarios locales, y otros cambios significativos respecto a la puesta
en marcha del programa.
Actualmente, los recursos son
transferidos desde el FNDE,
automáticamente, en 10 pagos, a los
departamentos, el Distrito Federal y
los municipios, o directamente a las
escuelas federales.
Es importante destacar una vez más,
que se trata de un programa de
transferencia de recursos financieros de
manera complementaria. Las Entidades
Ejecutoras tienen la responsabilidad
de complementar los recursos del
gobierno nacional para que las escuelas
proporcionen una alimentación
saludable, satisfaciendo las necesidades
nutricionales establecidas, y para
que puedan llevar a cabo las demás
actividades del programa.
Dado que los recursos del FNDE sólo se pueden utilizar para la compra de alimentos, se espera que
las Entidades Ejecutoras complementen con recursos propios para cubrir los gastos administrativos y
operacionales, tales como transporte, almacenamiento, el pago de personal, adquisición de equipos
y utensilios de la cantina, pago de las pruebas de laboratorio y otros necesarios para que el programa
funcione correctamente. Para esto, ellas pueden contar con recursos de otros programas del gobierno
nacional relacionados con la educación, así como otros programas que están a cargo de otros ministerios
y que contribuyen a la aplicación del programa, tales como el Programa de Adquisición de Alimentos
(PAA) del Ministerio de Desarrollo y Combate el Hambre, el Programa de Cisternas, Programa Luz para
Todos, entre otros.
Cada Entidad Ejecutora debe decidir sobre el valor que complementará la cantidad transferida por el
gobierno. El complemento varía según el poder de los ingresos locales, la ley de presupuesto aprobado
y, sobre todo, la voluntad política de los gobiernos y, en la práctica, puede variar mucho.
14
Formas de gestión del PNAE

Desde el momento en que los recursos del FNDE llegan a las cuentas de la Entidades Ejecutoras,
el programa se implementa en forma de dos modalidades de gestión financiera: centralizada o
descentralizada (escolarizada).
Gestión centralizada
Las Secretarias Departamentales de Educación o las prefecturas (alcaldías) ejecutan el programa en

todas sus fases, es decir, reciben, gestionan y rinden cuentas de los recursos nacionales; elaboran
los menús de acuerdo a la meta nutricional, aceptabilidad de los alimentos y disponibilidad de
recursos; compran y distribuyen los alimentos a todas las escuelas bajo su administración. Como
ya mencionado, el recurso puede venir sólo del gobierno nacional o puede provenir también
de complementación departamental o municipal. En este tipo de gestión, tras la adquisición de
alimentos por la Entidad Ejecutora, éstos pueden ser distribuidos a las escuelas de tres maneras:
• Los alimentos son recibidos por el municipio o Secretaria Departamental de Educación,
que los almacena en una bodega central, y luego los distribuye a las escuelas donde la
comida será preparada;
• El municipio o la Secretaria Departamental de Educación combina con los proveedores
para que los alimentos sean entregados directamente a las escuelas;
• El municipio o la Secretaria Departamental de Educación cuenta con una cocina central,
que recibe los alimentos y prepara las comidas, que luego son distribuidas a las escuelas.
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Gestión descentralizada

(escolarizada)
Después de la transferencia de recursos nacionales a los departamentos, Distrito Federal y

municipios, el municipio o la Secretaria Departamental de Educación transfieren los fondos
directamente a las guarderías, escuelas o otras unidades escolares pertenecientes a su red,
que ahora son responsables de la ejecución del programa en su totalidad, es decir, por la
recepción, gestión y rendición de cuentas de los fondos nacionales, la elaboración de los menús,
adquisición y distribución de los alimentos y seguimiento de su correcta aplicación. La decisión
sobre escolarizar o no la gestión recae en los municipios y las Secretarias Departamentales de
Educación, dependiendo de las condiciones de cada escuela. La gestión descentralizada es bien
menos frecuente.
Gestión semi-descentralizada
Algunos municipios y Secretarias Departamentales de Educación adoptan un sistema mixto,

denominado “escolarización parcial” donde hay una combinación simultánea de los modelos
centralizados y escolarizados. En general, los alimentos no perecederos (tales como arroz, frijoles,
pastas) son comprados por el municipio o departamento y los productos perecederos (tales como
huevos, frutas y verduras) son adquiridos directamente por las escuelas.
En la gestión centralizada, algunos municipios o Secretarias Departamentales de Educación optan
por contratar el servicio de una empresa, que será responsable de la preparación y distribución
de la alimentación a los estudiantes, a través de la tercerización de servicios. La tercerización solo
se puede hacer con fondos de la contrapartida, ya que los recursos del FNDE no se pueden utilizar
para pagos de terceros. En este caso, los alimentos serán comprados con recursos del FNDE y
serán repasados a la empresa, quién los preparará y los distribuirá.
16
Aspectos nutricionales y acciones de alimentación y nutrición en las escuelas

Las escuelas tienen un papel clave en el desarrollo de los hábitos de vida saludables de los estudiantes,
incluyendo la formación de buenos hábitos alimentarios. Como discutiremos en la Unidad 4, el papel
de la escuela va más allá de solamente suministrar alimentos.
En base a eso, uno de los objetivos del PNAE es contribuir a la formación de prácticas alimentarias
saludables de los estudiantes, a través del suministro de alimentos que cubran sus necesidades
nutricionales durante la jornada escolar y de acciones de educación alimentaria y nutricional. Para
ello, las escuelas deben ofrecer una alimentación adecuada y saludable, utilizando alimentos variados
y seguros, y que respeten las tradiciones y la cultura regional. Además, deben incluir la educación
alimentaria y nutricional en el proceso de enseñanza y aprendizaje, de manera transversal en el
currículo escolar, bajo la perspectiva de la SAN. Para que las escuelas logren satisfacer adecuadamente
las especificaciones del programa, con relación al suministro de una alimentación saludable y la
inclusión de la educación alimentaria y nutricional en el proceso educativo, es esencial que cada Entidad
Ejecutora tenga un nutricionista responsable técnico (RT) en su cuadro técnico. Resumidamente, las
actividades del RT en el PNAE son:
17
Elaboración de los menús

Los menús deben ser preparados respetando las referencias nutricionales, los hábitos alimenticios, la
cultura alimentaria local, basándose en la sostenibilidad y la diversificación agrícola de la región y en la
alimentación saludable y adecuada.
A partir de la publicación de la Ley Nº11.947/2009, los departamentos, municipios y el Distrito Federal
deben utilizar obligatoriamente al menos el 30% de los recursos transferidos por el FNDE para comprar
productos directamente de la agricultura familiar (pequeño agricultor). Así, el RT deberá planear los
menús con base en la diversidad y cantidad de productos de la agricultura familiar disponibles en su
municipio. La vinculación del PNAE con la agricultura local será discutida más detalladamente en el
Módulo 3.
La planificación del menú se hará con base en los

requerimientos nutricionales establecidos, según el nivel
de enseñanza, el tiempo de permanencia del estudiante
en la escuela y si la escuela es indígenas/localizada en
área remanentes de esclavos; la presencia de necesidades
nutricionales especificas, decurrentes de enfermedad celíaca,
diabetes, hipertensión, anemia, alergias y intolerancias
alimentarias; y el listado de alimentos permitidos (es prohibido
comprar bebidas con bajo valor nutritivo, tales como bebidas
alcohólicas y refrescos artificiales y se limita la compra de
alimentos enlatados, preparados casi listos o concentrados).
Para saber más detalles de estas informaciones, consulte la
Resolución FNDE n°26/2013.
18
Participación comunitaria y control social

La participación de la comunidad en el PNAE se lleva a cabo a través del Consejo de Alimentación Escolar
(CAE), que funciona principalmente como la entidad fiscalizadora del PNAE a nivel local. El rol del CAE
es fundamental para la calidad de la alimentación escolar y la correcta ejecución del programa. A través
del CAE, la sociedad ejerce un importante mecanismo de participación y control social mediante la
participación de miembros de la comunidad, maestros, padres y representantes del poder ejecutivo en
el control de la política de la alimentación escolar de los departamentos, DF y municipios.
Por control social se entiende la participación de la sociedad en el seguimiento y verificación de

las acciones de la administración pública en la ejecución de las políticas sociales, evaluando los
objetivos, procesos y resultados (Brasil, 2011).
Los principales objetivos del CAE consisten en: monitorear la aplicación de los recursos nacionales
transferidos, asegurar la calidad de los alimentos ofrecidos, acompañar y fiscalizar el cumplimiento de
las directrices del programa, fiscalizando desde la compra de los productos, la distribución de alimentos
a los estudiantes, la inclusión de la educación alimentaria y nutricional en el proceso de enseñanza y el
aprendizaje, hasta la rendición de cuentas al FNDE.
El CAE es el consejo que ejerce el control social del PNAE y constituye

la principal herramienta de fiscalización de la actuación en el ámbito
de los departamentos, DF y municipios. Su papel es crucial, pues
cabe a él fomentar la actuación de la comunidad escolar y ampliar
la participación social en la gestión del programa. A través de su
actuación, el CAE ayuda a garantizar que el derecho a la alimentación,
garantizado por la Constitución, sea efectivamente implementado.
19
Debe existir un CAE municipal en cada uno de los 5.570 municipios y un CAE departamental en cada uno

de los 26 departamentos y en el Districto Federal. Los departamentos y municipios que no constituyen
un CAE corren en riesgo de no recibir la transferencia financiera del FNDE. Actualmente, el CAE es
formado por siete consejeros, distribuidos de la siguiente manera:
Para asegurar un buen control social, el CAE debe basarse en tres

pilares fundamentales: legitimidad, representatividad y eficiencia.
Legitimidad: Los consejeros deben ser elegidos en asamblea;
Representatividad: Los consejeros deben ser seleccionados y
nombrados por el grupo al que representan;
Eficiencia: Los consejeros deben participar activamente en la
ejecución del programa y para ello deben acompañar todas las etapas,
desde la recepción de los recursos hasta la rendición de cuentas,
durante todo el año.
La experiencia del PNAE con los CAE ha proporcionado muchas lecciones aprendidas, en especial
acerca de la importancia de la formación de las personas para ejercer el control social. De hecho, la
formación sistemática de los ciudadanos que participan en este consejo muestra que el manejo con
los recursos públicos requiere informaciones esenciales para garantizar la aplicación que se pretende.
En la ejecución diaria del programa, se percibe que el fortalecimiento del CAE representa el logro de
la autonomía y la participación ciudadana en las políticas públicas y la organización estatal. Más que
esto, que esa participación es la forma más eficaz de garantizar que el derecho constitucional a la
alimentación sea, de hecho, ejercido por los estudiantes.
Por estas razones, el PNAE ha buscado alianzas con diversos sectores, incluyendo las universidades
y los órganos de control, con el objetivo de fortalecer los consejeros para que puedan desarrollar un
trabajo más firme y participativo de supervisión y asistencia en la ejecución del PNAE en las escuelas. 20
Rendición de cuentas

Debido a que las Entidades Ejecutoras reciben y utilizan recursos públicos, tienen la obligación de
rendir cuentas de su uso. La rendición de cuentas prueba si todos los recursos recibidos en el año
han sido adecuadamente ejecutados. El CAE tiene un papel clave en este proceso, porque es quien
va a recibir la rendición de cuentas y aprobar o no la ejecución del programa. Cada inicio de año, la
Entidad Ejecutora debe enviar al CAE los documentos que muestran la utilización de los recursos del
año anterior. Después de revisar estos documentos, el CAE emitirá un dictamen concluyente sobre la
aprobación o no de la ejecución del programa.
Para que el CAE apruebe la ejecución del programa, debe analizar algunos aspectos principales, de
acuerdo con los siguientes criterios:
El FNDE, después de recibir toda la documentación del CAE, la revisará

y podrá:
1. aprobar las cuentas,
2. fiscalizar la Entidad Ejecutora, si la opinión del CAE no aprueba
de la ejecución del programa o
3. cuando hay un desacuerdo con los datos reportados en la
declaración o cuando falta algún documento, comunicarse con la EE, para que, dentro
de 45 días, providencie la regularización de la rendición de cuentas o la devolución de los
recursos recibidos.
21
Fiscalización del programa

La fiscalización de los recursos financieros del PNAE es de
competencia del FNDE, del órgano de control interno del
poder ejecutivo, del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU)
y del CAE, conjuntamente con todas las demás entidades
responsables de la educación y del control de los gastos
federales, departamentales y municipales, mediante la
realización de auditorías, inspecciones y análisis de los
procesos que se originaron de la rendición de cuentas. El
sector de monitoreo del PNAE también visita los municipios
que están bajo quejas y los que fueron sorteados por la
Contraloría General de la Unión (CGU).
Además, cualquier persona o entidad puede presentar
quejas o denuncias de irregularidades en el programa,
poniéndose en contacto con el FNDE, el TCU, la CGU, el
Ministerio Público y/o el CAE. De hecho, la participación de la sociedad es fundamental para la calidad
del programa y para la aplicación transparente de los recursos públicos. Al informar irregularidades,
tales como no ofrecer u ofrecer alimentación de baja calidad, los padres de los estudiantes, maestros
u otras personas, estarán ejerciendo el control social sobre el PNAE.
22
Seguimiento y evaluación de la ejecución del programa

El monitoreo consiste en un proceso continuo de recopilación
de datos, análisis y sistematización de información y verificación
de los avances de la implementación del Programa que tiene
por objeto corregir posibles distorsiones, mejorar la gestión
y apoyar su evaluación. El seguimiento se hace al azar, en las
Entidades Ejecutoras y/o escuelas. La evaluación del PNAE se
dará por medio de análisis de la información recopilada a través
del seguimiento, de servicios de asesoramiento técnico, de
investigaciones, con el fin de verificar que se llegó a las metas
del objeto, finalidad y programa.
23
Avances y desafíos de la alimentación escolar en Brasil

Avances
Institucionalización del programa

La Ley n°11.947 trajo varios avances, y como ya hemos discutido,
uno de los principales elementos para la sostenibilidad de
un PAE es la creación de un marco legal. La Ley constituye la
institucionalización de la Política Nacional de Alimentación
Escolar en el país, por parte del gobierno.
Garantía de la universalidad
La cobertura del programa ha sido expandida y, con la Ley, se
incluyó la asistencia a todos los estudiantes de la red pública de
la secundaria, de la Educación de Jóvenes y Adultos (EJA), del
Programa Más Educación (Programa del Ministerio de Educación
que incluye educación a tiempo completo y alimentación escolar
para los estudiantes) y de las escuelas comunitarias.
Educación alimentaria y nutricional

Se incluyó la educación alimentaria y nutricional en el currículo
escolar, en el ámbito de la SAN y del DHAA y saludable.
Conversaremos más sobre este tema en la próxima unidad.
Fortalecimiento del control social

Con la aprobación de la Ley, se
amplió la participación de la sociedad civil en el acompañamiento
y fiscalización del cumplimiento de las directrices del PNAE, por
medio del CAE, sustituyendo el representante de la legislatura por
uno más, representativo de la sociedad civil.
24

Apoyo a la agricultura familiar
La Ley consolida el fomento a la producción agrícola local, pues
establece el apoyo al desarrollo sostenible, incentivando la
compra de alimentos diversificados, producidos en el ámbito
local y, preferiblemente, por los agricultores familiares (pequeños
productores). Abordaremos este tema en el módulo 4.
Aumento del aporte nutricional

A partir de la Ley, la provisión de una comida fue aumentada de
15% para, por lo menos, 20% de las necesidades nutricionales de los
estudiantes, a tiempo parcial.
Prohibición y restricciones
de algunos alimentos
Con el objetivo de promover hábitos alimentarios saludables,
está prohibido que se utilice los recursos del FNDE para la compra
de bebidas con bajo contenido nutricional, tales como refrescos,
bebidas artificiales y bebidas similares. El uso de estos recursos
también está restringido para otros alimentos. Un máximo del
30% puede ser utilizado para comprar alimentos enlatados,
embutidos, dulces, y alimentos con alta cantidad de azúcar, sodio,
y grasas.
25

Intersectorialidad
La política de alimentación escolar, expresa en la Ley, es una política estructuradora de SAN y, por lo
tanto, la demanda que se expresa requiere la integración de las acciones y de los programas de las
instituciones públicas relacionadas con las áreas de salud, educación, producción agrícola, reforma
agraria, así como de la sociedad civil y otros. La capacidad de dialogar y establecer vínculos con otros
programas y políticas puede ser considerada uno de los mayores avances del PNAE en los últimos
años. Este progreso se debe a una comprensión multidimensional de los alimentos y a las crecientes
demandas a fin de hacer de la alimentación escolar una política fuerte en garantizar el DHAA. La
figura abajo demuestra la intersectorialidad del programa:
FNDE: Fondo Nacional del Desarrollo de la Educación

MDA: Ministerio del Desarrollo Agrario
MDS: Ministerio del Desarrollo Social y Combate al Hambre
CONAB: Compañía Nacional de Abastecimiento
CAE: Comité de Alimentación Escolar
CMDR: Consejo Municipal de Desarrollo Rural
AF: Agricultura Familiar
ANVISA: Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria
CONSEA: Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
CONSED: Consejo Nacional de Secretarios de Educación
UNIDIME: Unión Nacional dos los Dirigentes Municipales de Educación
26
Desafíos

A pesar de los varios avances, el PAE de Brasil aún enfrenta muchos
desafíos, como:
• Aumento del valor per cápita establecido para los estudiantes;
• Más asesoramiento a los entes departamentales y
municipales en la ejecución de programa; fortalecimiento de
la relación alimentación escolar, SAN y educación;
• Más coordinación con otros programas desarrollados en
los ámbitos nacional, departamental y municipal y con la
sociedad civil organizada;
• Mayor número de investigaciones y estudios con el fin de
apoyar la política de alimentación escolar;
• Amplia formación de los profesionales de la educación y salud para hacer frente a los desafíos
diarios del programa;
• Más participación social y cualificación de los consejeros de alimentación escolar;
• Más sistemas virtuales de control técnico-administrativo del programa.
27
Bibliografía

• Brasil. Ley nº 11.346, de 15 de septiembre de 2006.
Crea el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, SISAN, con el objeto de
asegurar el derecho humano a la alimentación adecuada y dicta otras providencias.
• Brasil. Ley nº 11.947 de 16 de Junio de 2009.
Dispone sobre la atención de la alimentación escolar y del programa de Dinero Directo en la
escuela a los alumnos de la educación básica.
• Brasil (2011). Ministério da Educação. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
(FNDE).
Secretaria de Educação à Distância. Programa Nacional de Alimentação Escolar. Programa
Nacional de Formação Continuada a Distância nas Ações do FNDE. 4ª ed. Brasília: MEC, FNDE.
• FAO (2013).
Alimentación escolar y las posibilidades de compra directa de la agricultura familiar.
Estudio de caso en ocho países. FAO (2013).
Alimentación escolar y las posibilidades de compra directa de la agricultura familiar.
Estudio de caso en ocho países.
• FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação [homepage na Internet].
Brasília: Ministério da Educação e Cultura – MEC; 2006.
Disponible en: http://www.fnde.gov.br
• Zepeda AON (2008).
Alimentación en las escuelas de América Latina.
Recomendaciones para mejorar su efectividad. FAO.
28
Referencias sobre el tema

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alimentación escolar y movilización de los actores en torno a los retos que impone la
restauración colectiva en América Latina.
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• Bonsmann et al. (2014). Mapping of National School Food Policies across the EU28 plus
Norway and Switzerland.
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• Brasil (2006). Ley 11.346 de 2006 - Ley Orgánica de Seguridad Alimentaria y Nutricional
(LOSAN) de Brasil.
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• Brasil (2009). Ley nº 11.947/2009.
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• Brasil (2009). Resolução/CD/FNDE nº 38/2009 (versión en portugués)
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• Resolución FNDE n° 26/2013
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social, desarrollo infantil y el sector de la educación. Banco Mundial y Programa Mundial de
Alimentos.
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familiar. Estudio de caso en ocho países.
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• FAO (2013). Estudio Nacional de Perú. Alimentación escolar y las posibilidades de compra
directa de la agricultura familiar.
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• FAO (2013). Estudio Nacional de Paraguay. Alimentación escolar y las posibilidades de compra
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• FAO (2013). Estudio Nacional de Honduras. Alimentación escolar y las posibilidades de
compra directa de la agricultura familiar.
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• FAO (2013). Estudio Nacional de Guatemala. Alimentación escolar y las posibilidades de
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• FAO (2013). Estudio Nacional de El Salvador. Alimentación escolar y las posibilidades de
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• FAO (2013). Estudio Nacional de El Salvador. Alimentación escolar y las posibilidades de
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• FAO (2013). Estudio Nacional de Bolivia. Alimentación escolar y las posibilidades de compra

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• FAO (2013). Estudio Nacional de Nicaragua. Alimentación escolar y las posibilidades de
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• Greenhalgh et al. (2007). Realist review to understand the efficacy of school feeding
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• International Food Policy Research Institute (2009). How Effective are Food for Education
Programs? A Critical Assessment of the Evidence from Developing Countries.
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• International Initiative for Impact Evaluation (2009). Food for thought: Are school feeding
programmes effective in improving educational outcome? International Initiative for Impact
Evaluation.
Descargar documento
• Kristjansson et al. (2009). School feeding for improving the physical and psychosocial health of
disadvantaged students (Review).
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• PMA (2013). El estado de la alimentación escolar a nivel mundial 2013.
Descargar documento
• PMA (2013). Revisión de la política de alimentación escolar.
Descargar documento
• WHO (2006). Food and nutrition policy for school. A tool for the development of school
nutrition programmes in the European Region.
Descargar documento
• World Bank (2012). Do School Feeding Programs Help Children?
Descargar documento
• World Bank (2012). Scaling up School Feeding: Keeping Children in School While Improving
Their Learning and Health
Descargar documento
30

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