Área Políticas Públicas y Gerencia Pública
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Efectividad de las políticas públicas: el caso de la
desnutrición infantil en Chile
Ficha Técnica
Autor : Ec. Jorge Humberto García Reátegui*
Título : Efectividad de las políticas públicas: el caso
de la desnutrición infantil en Chile
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 81 - Julio
2015
Sumario
1. Introducción
2. Desnutrición infantil: causas y consecuencias
3. Desnutrición infantil en el Perú
4. Eficacia de las políticas públicas contra la
desnutrición infantil en Chile
5. Conclusiones
1. Introducción
En la 39.a Conferencia de la FAO reali-
zada a comienzos del mes de junio, el
papa Francisco dio un emotivo discurso,
en el que, entre otras, cosas manifestó lo
siguiente: “Ante la miseria de muchos de
nuestros hermanos y hermanas, a veces
pienso que el tema del hambre y del desa-
rrollo agrícola se ha convertido hoy en uno
de los tantos problemas en este tiempo de
crisis. Y, sin embargo, vemos crecer por
doquier el número de personas con difi-
cultades para acceder a comidas regulares
y saludables. Pero en vez de actuar, preferi-
mos delegar, y delegar a todos los niveles.
Por el contrario, debemos responder al
imperativo de que el acceso al alimento
necesario es un derecho para todos. Los
derechos no permiten exclusiones”.
Asimismo, añadió: “No basta señalar el
punto de la situación de la nutrición en el
* Economista de la Universidad del Pacífico (UP). Egresado de la
Maestría en Economía de la Empresa de la UNP; de estudios de
especialización en Gestión Pública; y Formulación y Evaluación
de Proyectos de Inversión Pública en el marco del SNIP.
Con más de 15 años de experiencia en el sector público, en las
áreas de Administración, Presupuesto, Logística.
Amplia experiencia como consultor en Gobiernos locales: proyec-
tos de inversión pública, gestión de inversiones, planificación y
presupuesto.
I
Políticas Públicas y
Gerencia Pública
mundo, aunque es necesario actualizar los
datos, porque nos muestran la dura rea-
lidad. Ciertamente, puede consolarnos el
saber que aquellos mil doscientos millones
de hambrientos en 1992 se ha reducido,
aun cuando crece la población mundial.
No obstante, de poco sirve tener en cuenta
los números o incluso proyectar una serie
de compromisos concretos y de recomen-
daciones que han de aplicar las políticas y
las inversiones, si descuidamos la obligación
de erradicar el hambre y prevenir todas las
formas de malnutrición en todo el mundo”.
En esta alocución, el papa Francisco nos
recuerda que es obligación de los gestores
públicos, de los diseñadores de las políti-
cas públicas atender este problema, pues
la adecuada nutrición es una condición
fundamental para asegurar el derecho a la
supervivencia y al desarrollo, especialmente
de las niñas y niños de América Latina.
No basta reducir la desnutrición infantil,
es necesario erradicarla, pues si bien en el
caso peruano ha habido un significativo
avance en la reducción de la desnutrición
infantil, las cifras absolutas aún son altas,
habiendo miles de niños menores de cinco
años que sufren este mal, con las conocidas
consecuencias para su salud y su futuro.
Sin embargo, Chile ha logrado virtualmente
erradicar la desnutrición infantil, con tasas de
prevalencia de desnutrición crónica inferiores
al 2%; en menos de cuatro décadas, me-
diante políticas públicas eficaces, coherentes,
articuladas, y el compromiso conjunto del
Estado, el sector privado, el sector político
y la ciudadanía. La experiencia chilena es
una muestra de formulación y ejecución
adecuada de una política pública.
2. Desnutrición infantil: causas y
consecuencias
Para un mejor entendimiento del proble-
ma de la desnutrición infantil, es necesa-
rio conocer cuáles son sus causas, y qué
consecuencias origina.
Actualidad Gubernamental
I
Informes Especiales
2.1. Causas1
El Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia (Unicef), considerando que la
desnutrición infantil constituye un pro-
blema originado por factores diversos e
interrelacionados, propuso como parte
de su estrategia mundial sobre alimen-
tación y nutrición, un marco conceptual
para analizar causas o factores asociados
a la desnutrición infantil, que postula la
desnutrición infantil como consecuencia
de tres conjuntos de causas: inmediatas,
subyacentes y básicas2.
La desnutrición infantil es el resultado de
la ingesta insuficiente de alimentos (en
cantidad y calidad), la falta de una atención
adecuada y la aparición de enfermedades
infecciosas. Detrás de estas causas inme-
diatas hay otras subyacentes, como son
la falta de acceso a los alimentos, la falta
de atención sanitaria, la utilización de sis-
temas de agua y saneamiento insalubres,
y las prácticas deficientes de cuidado y
alimentación.
En el origen de todo ello están las causas
básicas que incluyen factores sociales,
económicos y políticos como la pobreza,
la desigualdad o una escasa educación
de las madres.
Causas básicas
Pobreza Desiguadad
Escasa educación
de las madres
Causas subyacentes
Falta de acceso Falta de aten- Agua y saneamien-
a alimentos ción sanitaria to insalubres
Causas inmediatas
Alimentación Atención
Enfermedades
insuficiente inadecuada
Desnutrición infantil
1 Unicef, Estado Mundial de la Infancia, Fondo de Población de
las Naciones Unidas para la Infancia, 1998.
2 Factores asociados a la desnutrición crónica infantil en el Perú,
1996-2007, INEI, 2009.
N° 81 - Julio 2015 I 1
 I Informes Especiales
2.2. Consecuencias De la revisión de la desnutrición infantil por niveles de ingresos
Diversos científicos y estudiosos del tema han establecido las (quintiles), se observa que en los niveles de ingreso inferiores se
consecuencias de la desnutrición infantil. En primer lugar, las presentan elevadas tasas de desnutrición infantil (primer quintil
consecuencias de la desnutrición durante la infancia y la edad inferior: 34%); en contraste con los niveles de ingreso superiores
preescolar generalmente se asocian al retardo en el crecimiento (quinto quintil superior: 3.7%). Estos datos no indican claramente
y el desarrollo psicomotor, sumado a un mayor riesgo de mor- la correlación positiva entre pobreza y desnutrición.
bilidad con efectos adversos a largo plazo, asimismo incluyendo
disminución en la capacidad del trabajo físico y el desempeño Perú: Evolución de la proporción de menores de 5 años con
desnutrición crónica por quintil de bienestar (patrón OMS)
intelectual, especialmente en la edad escolar, la adolescencia y
la edad adulta, lo que repercute en la capacidad del individuo 50.0
para generar ingresos3. 01
02
45.0 45.3 03
De otro lado, la desnutrición durante los primeros años de vida, P 40.0
44.0 43.5 04
a través de sus efectos adversos en el crecimiento durante la O
38.8
37.6
05

infancia de las mujeres, tiene efectos negativos en el peso al R

35.0
29.7
34.0
28.6
nacer de la siguiente generación4. C 30.0
E 22.1
Se ha determinado que el desarrollo del cerebro también puede 25.0 21.2
N
verse afectado directa o indirectamente como consecuencia de T
201
20.0
desnutrición infantil. La mayor susceptibilidad del sistema nervio- A 14.1 15.4 14.1
so para ser afectado por desnutrición abarca desde la mitad de la J 15.0 11.5
10.0
gestación hasta los dos primeros años de vida, periodo en el cual, E 10.0
10.1 8.7 8.3
7.3
el cerebro alcanza un crecimiento estimado en 1/7 parte durante 6.8 5.4
4.1 4.0
el periodo prenatal y 6/7 partes durante el periodo posnatal5. 5.0
5.2 2.4 3.1 2.3
4.2 3.7
La desnutrición aguda puede ocasionar daño cerebral permanen- 0.0
2009 2010 2011 2012 2013 2014
te en este lapso y con ello producir retardo del crecimiento antro-
Fuente: Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (Endes)
pométrico, cognitivo, emocional y en las funciones intelectuales
por reducción del número y función de las células gliales, retardo
en el crecimiento de dendritas, alteración en la sinaptogénesis y A nivel departamental se observan marcadas diferencias respecto
defectos en la mielinización6. a la desnutrición infantil. Los departamentos predominantemente
rurales presentan tasas de desnutrición infantil elevadas (Huan-
cavelica: 35%, Cajamarca: 32.2%, Amazonas: 30.8%, etc.),
3. Desnutrición infantil en el Perú muy por encima de la media del Perú (14.6%). De otro lado,
Si bien el notable crecimiento económico del Perú en los últimos los departamentos predominantemente urbanos presentan las
15 años ha permitido mostrar mejoras en la tasa de pobreza y tasas más bajas de desnutrición (Tacna: 3.7%, Moquegua: 4.2%,
en varios indicadores de desarrollo, aún los resultados son insufi- Lima: 4.6%, etc.).
cientes, especialmente en aquellos indicadores relacionados con
la salud y la prevalencia de la desnutrición crónica. Perú 2014: Proporción de menores de 5 años con desnutrición
crónica por departamentos (patrón OMS)
En el Perú, la desnutrición infantil se redujo del 23.8% de la
población menor de 5 años el 2009, al 14.6% el 2014. Sin em- 40.0

bargo, a nivel rural el porcentaje de desnutrición aún se mantiene 35.0 35.0

alto: 28.8%, en contraste con el nivel urbano que corresponde

32.2
30.8
30.0

a 8.3% para el mismo año.

27.3
26.3 26.1
25.0 24.9 24.8 24.6
22.1 21.7
20.5 19.9
20.0
Perú: Evolución de la proporción de menores de 5 años con 18.2 17.9

desnutrición crónica por área de residencia (patrón OMS) 15.0 14.6

16.0
14.3

9.8
45.0 10.0
8.3
7.3 7.0 6.9
5.0 4.6 4.2
P 40.0 3.7
40.3
O 38.8 0.0
35.0 37.0 rú
Pe avé
lic
a
ar
ca
zo
na
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La
Lib
Sa
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M
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ba re
de Tu Ar
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M
oq
Ta
La Mad
C 30.0 31.9 32.3
E 28.8 Fuente: Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (Endes)
25.0 23.8 23.2
N 19.5
T 20.0 18.1 17.5
A 14.6 4. Eficacia de las políticas públicas contra la desnu-
15.0
J 14.2 14.1 trición infantil en Chile7
E 10.0
10.1 10.5 10.3
8.3
Es reconocido que al menos en América Latina, Chile presenta
Perú
5.0
Urbana los mejores resultados respecto a la lucha contra la desnutrición
0.0
Rural
infantil. Entre 1960 y 2000 Chile logró casi erradicarla, al dismi-
2009 2010 2011 2012 2013 2014 nuir dramáticamente la desnutrición infantil, al pasar desde una
Fuente: Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (Endes) prevalencia de 37% a 2,9% en niños y niñas menores de seis
años, incluyendo la desnutrición leve. Al 2014, esta prevalencia
se ha reducido a menos del 2%. Los resultados anteriores con-
3 Martorell, Reynaldo. “Results and implications of the INCAP follow-up study”. Journal of Nutrition trastan con la magnitud del problema de la desnutrición infantil
1995: 125(4) 1127-1138. que aún se presenta en algunos países de América Latina y el
4 “Generational effects of supplementary feeding during early childhood”. 5th International Worshop
on Maternal and Extrauterine NutritioFactors: their influence on fetal and infant growth (Spain: Caribe, acentuándose aún más en las zonas rurales, donde este
Universidad de Salamanca). Madrid: Ediciones Ergon. 1996: 197-2004. mal continúa siendo un gran desafío de salud pública.
5 Gunston, G. D. et al. “Reversible cerebral shrinkage in kwashiorkor: an MRI study’”, Archives of
Disease in Childhood, 1992; 67:1030-1032, BMJ Publishing Group.
6 Zuluaga Gómez, Jairo A. Neurodesarrollo y estimulación. Bogotá, Buenos Aires. Editorial Paname- 7 Vio, Weistaub; Conferencia Técnica Regional ”Hacia la erradicación de la desnutrición infantil en
ricana; 2001. América Latina y El Caribe”, 2008 .

I 2 Actualidad Gubernamental N° 81 - Julio 2015


Una serie de factores explican el favorable
desempeño de Chile en el combate contra
la desnutrición infantil, los que de manera
sinérgica contribuyeron a erradicarla. Sin
embargo, puede afirmarse que el elemen-
to central en el logro de este resultado fue
la existencia de una política de Estado
de lucha contra la desnutrición infantil
en el país, aplicada de manera sostenida
durante décadas, independientemente de
los vaivenes políticos y económicos que
sufrió Chile. Este resultado se debió en
gran medida al consenso técnico logrado
en el país respecto al tema de la desnutri-
ción y sobre las políticas y programas más
adecuados para enfrentarlo.
La política de lucha contra la desnutrición
tuvo los siguientes ejes:
i. Programas de salud y educación de
amplia cobertura
Chile aumentó continuamente sus coberturas
de educación básica, disminuyendo el anal-
fabetismo y mejorando el nivel educativo de
las madres, un factor importante en la dismi-
nución de la desnutrición y de la mortalidad
infantil. Desde la década del sesenta se mejoró
la cobertura y los servicios de la red de salud,
aumentando el parto en maternidades, el
control pre y posnatal, el control de niño sano
con cobertura de vacunaciones y de entrega de
alimentos, los que están condicionados a que el
niño o niña efectivamente cumpla la agenda de
controles establecidos por el sistema de salud.
ii. Programas focalizados para prevenir
la desnutrición
Los programas implementados en Chile para
prevenir la desnutrición tuvieron la caracte-
rística de cubrir desde la prevención de la
desnutrición hasta la rehabilitación de los niños
desnutridos. La prevención primaria consistió
en la implementación del Programa Nacional
de Alimentación Complementaria, un programa
universal cuyo objetivo es entregar alimentos
a toda la población vulnerable del país, es
decir, las mujeres embarazadas y en etapa de
lactancia y los niños y niñas menores de seis
años que asistían a los controles de salud. Con
ello, se logró alcanzar una cobertura de más
de 1,3 millones de niños y embarazadas. Este
programa se complementó con un programa
alimentario de prevención secundaria para
madres embarazadas y en etapa de lactancia con
déficit nutricional y niños y niñas que estaban
en riesgo social o presentaban desnutrición leve
(PNAC focalizado).
Estos programas se caracterizaron por su alta
focalización (lograron alcanzar a más de un
80% de los grupos objetivos) y por la integra-
lidad de las intervenciones, que fueron desde la
prevención de carácter universal hasta la recupe-
ración de los desnutridos severos para evitar las
secuelas y recuperarlos lo antes posible. De esta
forma, al cubrir el espectro completo del proble-
ma, los resultados fueron sinérgicos y mayores
a los esperados si es que cada componente se
hubiera implementado por separado.
iii. Programas de saneamiento
En Chile se evidenció tempranamente una
preocupación del Estado por mejorar las con-
diciones de saneamiento de toda la población,
encontrándose ejemplos concretos de iniciativas
de saneamiento ya en el siglo diecinueve8.
Desde 1957, con la creación de la Dirección
de Obras Públicas, el Estado realizó una fuerte
inversión pública en infraestructura de agua y
alcantarillado. Como resultado de esta política
la cobertura de agua potable en zonas urbanas
8 Ídem.
Área Políticas Públicas y Gerencia Pública
aumentó de un 53.5% en 1965 a un 85.6%
en 1977. En este mismo periodo, la cobertura
de alcantarillado en zonas urbanas pasó de un
25.4 a un 55.9%. Al 2005, la cobertura de
agua potable y alcantarillado alcanzó el 99.8%
y 95.2% respectivamente.
Durante los años noventa y la década del 2000,
el Estado incorporó el tratamiento de las aguas
servidas como un tema prioritario de sus políti-
cas de saneamiento. Lo anterior se vio potencia-
do por la incorporación de actores privados al
sector sanitario, los que realizaron importantes
inversiones en tratamiento de aguas servidas. De
este modo, se produjo un aumento acelerado de
la cobertura de tratamiento de aguas servidas
en el país, pasándose de un 8% de cobertura
en 1989 a un 84,5% en 2006.
iv. Vigilancia nutricional
En Chile ha existido un eficiente sistema de
vigilancia nutricional que ha permitido llevar,
desde 1975 hasta la fecha, un registro continuo
del estado nutricional de 1,2 millones de niños y
niñas y embarazadas controladas en el sistema
público de salud. En esta década, la información
se amplió a otros grupos vulnerables, como
los adultos mayores y, más recientemente, las
mujeres posparto. Además, se estableció en las
maternidades un sistema de información de la
prevalencia del bajo peso al nacer, todo lo cual,
junto con la información de mortalidad infantil
registrada en Chile desde 1904, permitió hacer
un seguimiento muy estricto de la desnutrición.
v. Continuidad de políticas y programas
Una característica relevante del caso chileno es
que la disminución de la desnutrición infantil
ocurrió durante Gobiernos de muy diferentes
ideologías que mantuvieron estas políticas a
pesar de los profundos cambios sociopolíticos
que afectaron al país en las décadas del sesenta,
setenta y ochenta, periodo durante el cual se
produjo el descenso de la desnutrición, como
ya se ha mencionado.
La situación descrita se debió en gran medida al
consenso técnico logrado en el país respecto a la
necesidad de erradicar la desnutrición infantil y
sobre las políticas y programas más adecuados
para enfrentarla, que –apoyado con la evidencia
internacional de países que ya habían superado
este problema– permitió traspasar las barreras
políticas y logró mantener las políticas y progra-
mas en el tiempo durante diferentes gobiernos,
y más allá de los ciclos económicos del país.
vi. Marco institucional
Las políticas y programas aplicados en Chile se
apoyaron en un marco institucional sólido conse-
guido en el país a través de muchas décadas, con
un respaldo legal que permitió su continuidad,
dado que las políticas y programas no pueden
modificarse en forma arbitraria de acuerdo con
los vaivenes de la política. Lo anterior facilitó la
continuidad de los programas y permitió, entre
otras cosas, lograr los objetivos nutricionales con
eficiencia, eficacia y e ínfima corrupción.
vii. Formación de recursos humanos
Chile ha priorizado la formación de recursos
humanos en las escuelas de pre y posgrado
relacionados con alimentación y nutrición,
lográndose un adecuado nivel de conoci-
mientos y experiencia en los profesionales y
técnicos que trabajan en atención primaria
(enfermeras, nutricionistas, matronas, médi-
cos, paramédicos).
viii. Investigación y desarrollo del cono-
cimiento
En 1969 se crea el Departamento de Nutrición
de la Facultad de Medicina de la Universidad
de Chile y en 1976 el Instituto de Nutrición y
Tecnología de los Alimentos (INTA) para abor-
dar de manera más efectiva el problema de la
desnutrición infantil. Estas y otras instituciones
académicas han aportado permanentemente a
la investigación de las causas del déficit nutri-
Actualidad Gubernamental
I
cional temprano y sus consecuencias en salud,
educación, aspectos sociales y económicos.
Además, han contribuido a plantear solucio-
nes concretas a través de políticas públicas y
programas, participando en la formación de
recursos humanos calificados, el diseño de
nuevos alimentos para los programas así como
evaluando el efecto de las intervenciones.
En conjunto con el sector de la salud, los grupos
académicos han jugado un papel destacado,
vigilando la implementación de los programas
nutricionales, diseñando y evaluando nuevos
alimentos, evaluando el impacto de los pro-
gramas y proponiendo cambios para mejorar
su efectividad.
5. Conclusiones
Chile enfrentó la lucha contra la desnutri-
ción, con una visión holística del tema, de-
sarrollando políticas que incidían en todas
las causas señaladas por el modelo de la
Unicef (inmediatas, subyacentes y básicas).
En particular, puede concluirse que los
factores que contribuyeron a los avances
alcanzados por Chile en las políticas públi-
cas de lucha contra la desnutrición infantil
son las siguientes:
• Amplia cobertura de la atención prima-
ria de salud, la que incorporó controles
pre y posnatales y de niño sano, reali-
zados por profesionales de la salud.
• Implementación de programas de
alimentación complementaria de
cobertura nacional, focalizados en
grupos específicos.
• Creación de programas de recupe-
ración de desnutridos integrados al
sistema de salud.
• Disminución de la natalidad gracias
a programas de planificación familiar
aplicados desde la década de1970.
• Educación de las madres, gracias a la
alfabetización de la población iniciada
en la década de 1940.
• Elevada cobertura de agua potable y
saneamiento básico desde la década
de 1960.
Adicionalmente, otros elementos que per-
mitieron la efectividad de dichas políticas,
son los siguientes:
• Continuidad en la implementación de
los programas.
• Estabilidad en el marco institucional
en que los programas se ejecutaron.
• Formación de recursos humanos en el
tema de la desnutrición.
• Existencia de sistemas de vigilancia
nutricional.
• Desarrollo de la investigación y el
conocimiento en el área nutricional.
• Participación de la comunidad cientí-
fica y de los profesionales de la salud
en la toma de decisiones políticas.
• Participación activa de la población
en la demanda de servicios de salud
y en los programas de alimentación
complementaria.
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