PLAN 2500: EXPECTATIVAS Y REALIDADES
Guillermo Rojas Rodríguez Cod. 000169301 Especialización en Vías Terrestres, UPB Bucaramanga
Abstrat:
In recent decades most of the resources of road
infrastructureinvestment in developing countries in
general, and Colombia inparticular, has focused
on the construction and maintenance ofmajor road
corridors. This prioritization has led to a lag in
the relative development of vascular networks. In
recent years, for example, multilateral
banks have begun funding programs for intervention
invascular networks. Ideally, a balanced
development of the major networks, secondary
and tertiary consider the needs of not onlyinvestment
but also maintenance.
I. INTRODUCCIÓN
Durante las últimas décadas la mayoría de los
recursos de inversión en infraestructura vial de los
países en desarrollo en general, y de Colombia en
particular, se ha concentrado en la construcción y
conservación de los corredores viales principales.
Esta priorización ha generado un rezago en el
desarrollo relativo de las redes vasculares. En los
últimos años, por ejemplo, la banca multilateral ha
iniciado la financiación de programas para la
intervención en redes vasculares. Lo ideal es lograr
un desarrollo equilibrado de las redes principales,
secundarias y terciarias que tenga en cuenta las
necesidades no sólo de inversión sino también de
mantenimiento.
II. EL TRANSPORTE POR CARRETERA
El transporte por carretera es el modo de transporte
predominante en Colombia. Durante el año 2006 se
movilizaron por esta vía cerca de 350 millones de
toneladas (79.9% del total) y 150 millones de
pasajeros (84% del total). La red de carreteras del
país está constituida por 162 mil kilómetros. De ellos
16.556 km (10% del total) conforman la Red
Nacional o Primaria, administrada por el Instituto
Nacional de Vías. El 90% restante corresponde vías
secundarias y terciarias distribuidas así: 64 mil km a
cargo de los Departamentos, 35 mil a cargo de los
Municipios, 17 mil administradas por el Instituto
Nacional de Vías (INVIAS) y 12 mil por los
privados. i
Esta distribución obedece a la descentralización de
las labores de construcción y mantenimiento
establecida por la Ley 105 de 1993, la cual
determinó que la Nación se haría responsable de la
red Nacional o Primaria, definida como aquella que
cumple la función básica de integración entre las
principales zonas de producción y consumo del País,
y entre éste y los demás países.
Así, la red Nacional está constituida por las vías
“Troncales y Transversales” que inician su recorrido
en las fronteras internacionales y terminan en los
puertos de comercio exterior o en otras fronteras
internacionales, y por las vías que unen las capitales
de departamentos con otras vías “Troncales y
transversales”, clasificación que corresponde
también al tipo y calidad del flujo vehicular,
entendido este como peso y volumen de afluencia,
por lo que su mantenimiento también corresponde a
unas características y calidades acorde al flujo
vehicular, las cuales están avaladas y reconocidas
por el Colegio Nacional de Ingeniería y la
Sociedad Colombiana de Ingeniería.
Según lo estipulado en la Ley 105, los
departamentos y los municipios se harían cargo de
las carreteras que por su localización y funcionalidad
se designan como secundarias o terciarias,
respectivamente.
Cabe agregar que los departamentos y los
municipios quedaron a cargo del mantenimiento de
las carreteras que les fueron transferidas por la
Nación. A la fecha, el programa de descentralización
no ha culminado, en parte porque los departamentos
y los municipios no cuentan con los recursos para
administrar, tanto técnica como económicamente, los
activos transferidos. Se estima que aún existen unos
veinte mil kilómetros a cargo de la nación que, por
mandato legal, deberían haber sido transferidos a los
respectivos departamentos y municipios.
En adición a los problemas de mantenimiento, el
país ha acumulado un rezago significativo en el
mejoramiento y pavimentación de vías regionales.
Como resultado de la insuficiencia de recursos para
la construcción y mantenimiento, se ha generado un
deterioro continuo que ha implicado, entre otras
cosas, altos costos de operación vehicular y tiempos
de viaje. Adicionalmente, existen regiones del país
que nunca han contado con vías de comunicación
adecuadas y que carecen de la integración necesaria
con las principales zonas de consumo, lo cual ha
retrasado su desarrollo social y económico.
Estos problemas no sólo han ido en detrimento del
nivel de vida de las comunidades rurales, que tienen
ingresos por debajo del promedio nacional, sino que
han incidido sobre el precio de los bienes agrícolas y
agroindustriales en los principales centros urbanos.
Es importante recalcar que el costo de
mantenimiento para vías en afirmado o con
pavimentos deteriorados con un tráfico diario
superior a 300 vehículos es elevado. De acuerdo con
una evaluación económica reciente, el valor presente
del costo de inversión en rehabilitación o
pavimentación más el mantenimiento posterior es
inferior al valor presente del costo del
mantenimiento requerido para su adecuada
operación. Así, la inversión en mejoramiento y
pavimentación no debe ir en menoscabo de los
recursos para mantenimiento de vías troncales.
Y es que contar con una buena red de vías de
comunicación es uno de los objetivos principales de
todos los gobiernos y es la respuesta a la demanda de
las comunidades, de disponer de mejores, más
rápidas y seguras carreteras.
Como consecuencia de la apertura económica
iniciada a principios de la década del 90, Colombia
debió emprender un programa de mejoramiento de la
red vial nacional que le permita enfrentar el reto
económico de la globalización. Dicho programa
contempla la infraestructura de carreteras como una
de las estrategias contenidas en la política de
transporte sostenible.
Tratándose de la red vial secundaria se consideran de
impacto regional las carreteras secundarias que
conectan la Red Troncal de la Red Terciaria, las que
conectan municipios de más de un departamento”. A
partir de tal norma, los entes territoriales han tenido
una excelente opción para financiar dentro de los
términos señalados por la ley su plan de
recuperación vial, lo que resultaba antes demasiado
oneroso para las menguadas finanzas de la inmensa
mayoría de los municipios del país.
En Colombia la historia de las concesiones viales se
ha desarrollado en tres generaciones, caracterizadas
principalmente por el paso de un sistema de plazo
fijo a un sistema de plazo variable o Menor Valor
Presente de los Ingresos. Bajo este nuevo esquema,
el Gobierno busca eliminar los problemas surgidos
en las dos primeras generaciones tales como pagos
por garantías de ingreso mínimo, renegociaciones en
dinero y plazos de construcción, que le han generado
a la Nación sobrecostos en las obras y deudas por
varios miles de millones de pesos.
El sistema de concesiones viales representa muchas
ventajas a una Nación, dentro de las cuales se
destacan las mejoras en las especificaciones técnicas
que redundan en una mejor calidad de servicio para
los usuarios, y una mejor distribución de los riesgos
al permitir que estos se trasladen a quien mejor los
pueda manejar. Bajo este esquema, el gobierno
puede tener un mayor control sobre la construcción,
operación y mantenimiento de las obras, logrando
así que se disminuyan los costos, los tiempos de
ejecución y mejore la calidad de la infraestructura.
Sin duda, el desarrollo de un programa de
mejoramiento de la integración y desarrollo regional,
se logrará con la participación del Estado a través
del Instituto Nacional de Vías “INVIAS”, Instituto
Nacional de Concesiones “INCO” para las
inversiones en infraestructura de carreteras
secundarias y terciarias, que se traducirá en
beneficios económicos y sociales originados en los
ahorros en tiempo para los usuarios, en costos de
operación de los vehículos y mayor oportunidad y
calidad de los productos agrícolas y agroindustriales.
Se deben plantear una serie de desafíos que tiendan
a mejorar la infraestructura vial de tal forma que
brinde un mejor servicio de transporte tanto desde
los centros de producción como de consumo, bajo un
esquema de planificación multisectorial, por lo que
la reactivación del ente de planificación a nivel
regional se hace indispensable con una integración
de visión y gestión administrativa para la
recuperación de la malla vial secundaria y terciaria
acorde con las expectativas de desarrollo económico
y social de la región.
Como desafíos se plantea la reactivación por etapas
de todo el corredor vial regional, bajo un nuevo
sistema administrativo, ya sea vía concesión o una
empresa mixta: participación estatal- empresa
privada o el modelo de extender el programa de
concesiones del INCO a vías secundaria y terciarias.
El volumen de transporte de carga depende del nivel
de producción y consumo y la generación del flujo
de carga que esta influenciado por la estructura de
costos del transporte. Debido a la estrecha relación
que existe entre el sector transporte y la economía,
algunos comportamientos del transporte son
explicados por la variación de los indicadores
económicos, es decir que el crecimiento de la
demanda de transporte esta determinado por el
volumen de producción y el crecimiento de la
población.
De igual manera el parque vehicular responde a las
características que le demanden los sectores
productivos, buscando minimizar costos. Así en la
región la flota vehicular se ha venido adecuando a
las exigencias y necesidades de volúmenes y clases
de carga transportada, situación favorecida por la
reducida intervención estatal en el sector.
Bajo este contexto la política gubernamental debe
ser el mantener la infraestructura vial adecuada,
promoviendo la participación de la empresa privada
y las municipalidades en la construcción y
conservación de la misma; actualmente estas
actividades se realizan mediante procesos de
licitación en los que participan empresas y
microempresas, constituyendo esta actividad en una
fuente considerable de empleo.
Los valores invertidos en el mantenimiento vial
provienen del impuesto indexado al galón de
combustible, siendo recaudado por el Gobierno
Central y transferidos al Fondo Vial mediante su
inclusión en el presupuesto de mantenimiento de la
malla vial, pero aún este es insuficiente.
Valoración vial para establecer impacto
de desarrollo económico de la región
Deterioro de la Sobrecostos en las
malla vial operaciones
comerciales
Altos costos del transporte
Descentraliza Reactivación
ción Estatal transporte
terrestre
Falta de visión y gestión para la
recuperación de la malla vial secundaria
y terciaria impide el desarrollo
económico y social de la región
Figura 1.
Elementos - Esquema.
Fuente: Investigador
III. RELACIÓN TRANSPORTE – ECONOMÍA
Existe un gran incentivo a la utilización de nuevas y
mejores obras de infraestructura de transporte
terrestre. Estas nuevas obras implican una reducción
de costos en las actividades de integración de los
mercados de insumos (tales como materias primas y
mano de obra) con mercados de bienes intermedios y
finales localizados en poblaciones distintas, lo cual
incentiva el comercio regional e internacional.
Esto hace posible que la agricultura se comercialice,
la industria se especialice y la producción y el
empleo se expandan a través del aprovechamiento de
las economías de escala”. ii
Gannon y Liu, iii abordan el tema de la relación entre
la pobreza y el sector de transporte, con el fin de
identificar los casos para los que la inversión en
infraestructura de transporte ha tenido buenos
resultados en la reducción de la pobreza. Los autores
destacan que el papel del transporte tiene
repercusiones directas e indirectas en la reducción de
la pobreza. iv
Por ejemplo, incrementa la eficiencia a través de una
más estratégica localización de los recursos, así
como también permite la generación directa de
empleo, logrando una mayor posibilidad de acceso a
la educación y demás servicios sociales. De modo
que para un adecuado enfoque de recursos en el
sector del transporte, es necesario que se tengan en
cuenta criterios de equidad y pobreza.
A nivel internacional, uno de los pioneros en el
estudio formal de la relación entre infraestructura y
Deficiencia
desarrollo económico es Aschauer, v quien a través
presupuestal de varios estudios evaluó la tasa de retorno de la
inversión en infraestructura de transporte en los
Estados Unidos, mediante la construcción de
funciones de producción y con metodologías de
series de tiempo para las series agregadas.
En términos generales, los resultados indican una
Gestión
administrativa
fuerte relación entre el producto y la inversión en
gubernamental infraestructura, de modo que se obtienen importantes
retornos, especialmente en la inversión pública.
En el mismo sentido Munell vi continúa con este
análisis, pero esta vez a través de modelos de datos
de panel. El resultado es básicamente el mismo, el
efecto positivo de la inversión pública sobre el
producto.
Existe un amplio número de estudios, metodologías
y conjunto de datos a través de los cuales se ha
indagado el impacto que sobre el crecimiento y
desarrollo de un país puede llegar a tener el aumento
en la inversión en infraestructura, especialmente la
de transporte.
Para el caso específico colombiano, existen varios
trabajos en los que se analiza el sector de la
infraestructura de transporte en el país. Por ejemplo,
Sánchez vii y Cárdenas, viii abarcan el estudio a través
de una función de producción con la cual es posible
aproximar el efecto de un aumento en la inversión en
la construcción de carreteras.
IV. MODERNIZACIÓN DE LA
INFRAESTRUCTURA VIAL A PARTIR DEL
PLAN 2500
La necesidad de modernizar la infraestructura vial
del país para enfrentar los retos de la globalización
llevaron al anterior gobierno a presentar el
Programa de Infraestructura Vial para el Desarrollo
Regional, Plan 2500, que tiene como objeto la
pavimentación, reconstrucción y/o repavimentación
de 3,160 Km. de carreteras del orden primario, secundario
y terciario, distribuidas en 31 departamentos del territorio
nacional, incluido el Archipiélago de San Andrés y
Providencia, cuya finalidad principal es la de propender
por la accesibilidad y conectividad de algunas de las
regiones más apartadas del país.
a. Ejecución del plan
Por información tomada de la página del Instituto
Nacional de Vías, actualizada a Julio 15 de 2011, el
trabajo realizado conjuntamente entre el Ministerio de
Transporte, el Departamento Nacional de Planeación
(DNP), Entes Territoriales, Lideres Regionales y del
resultado del ejercicio de las Audiencias Públicas,
siguiendo los lineamientos establecidos en el documento
Conpes 3311 de 2004, el plan compromete $2.7 billones
de pesos, recursos que se han asignado en un 90%.
En cumplimiento de ese objetivo, se han firmado
232 contratos entre obra e interventoría en cinco
frentes o zonas de trabajo, discriminadas así:
 Zona 1 : Norte. Atlántico, Bolívar, Cesar,
Córdoba, Guajira, Magdalena y Sucre.
 Zona 2: Centro Occidente. Antioquia,
Caldas, Chocó, Quindío, Risaralda y Tolima.
 Zona 3 : Oriente. Boyacá, Santander y Norte
de Santander.
 Zona 4: Centro Oriente. Amazonas, Arauca,
Casanare, Cundinamarca, Guainia, Meta,
Vichada y San Andrés y Providencia.
 Zona 5: Zona 5. Sur. Cauca, Caquetá, Huila,
Nariño, Putumayo y Valle.
Los avances significativos de las obras se han presentado
en los departamentos de Risaralda, Quindío, Caldas,
Arauca, San Andrés, Córdoba, Amazonas, Guainía,
Cauca, Putumayo, Meta, Nariño, Antioquia, Santander y
Valle del Cauca, con beneficios de conectividad y
competitividad regional de los centenares de poblaciones
estimadas en algo más de 440 municipios que se
benefician con la ejecución del Plan 2500, así como
también, con el mejoramiento de la calidad de vida con la
generación de alrededor de 293 mil empleos, entre
directos e indirectos acumulados en desarrollo del mismo.
b. El Sistema de Concesiones Viales
El sistema de concesiones viales representa muchas
ventajas a una Nación, dentro de las cuales se
destacan las mejoras en las especificaciones técnicas
que redundan en una mejor calidad de servicio para
los usuarios, y una mejor distribución de los riesgos
al permitir que estos se trasladen a quien mejor los
pueda manejar. Bajo este esquema, el gobierno
puede tener un mayor control sobre la construcción,
operación y mantenimiento de las obras, logrando
así que se disminuyan los costos, los tiempos de
ejecución y mejore la calidad de la infraestructura.
Adicional a los beneficios ya mencionados, se
espera que las concesiones, al incluir capital privado
que genere mayores niveles de competitividad y
permitan liberar recursos del Estado para ser
invertidos en otros sectores.
Sin embargo, en Colombia las concesiones viales
han sufrido una serie de problemas causados por las
controversias entre el Estado y los concesionarios
que incluyen multas, demandas, renegociaciones,
visitas al arbitramento y pago de garantías
(principalmente por ingreso mínimo), lo que en su
conjunto le ha costado a la Nación altas sumas de
dinero.
Actualmente lo que se debe por concepto de
garantías a 2004 es $227.000 millones de pesos y, de
acuerdo a proyecciones realizadas por el Instituto
Nacional de Concesiones INCO, el valor presente de
los pagos por concepto de las garantías por ingreso
mínimo es de cerca de $1.26 billones de pesos
constantes del 2004.

Estas situaciones surgidas durante los primeros
contratos de concesión, han impulsado cambios y
mejoras con el fin de resolver a fondo los problemas
de las concesiones, reduciendo los impactos fiscales
de las garantías, solucionando los problemas de
liquidez de los proyectos y mejorando las
deficiencias en la estructuración del contrato, todo
esto con el fin de ofrecer una infraestructura y
servicios óptimos a los usuarios y cumplir con el
objetivo del Estado en cuanto al desarrollo de la red
de transporte vial nacional.
Estos cambios y mejoras se han caracterizado en la
forma como se distribuyen los riesgos, la evolución
del sistema de garantías y la forma de asignación de
la concesión, pasando de un sistema de plazo fijo a
uno de plazo variable (también conocido como de
Menor Valor Presente de los Ingresos).
Actualmente es muy común entregar en concesión la
realización de obras públicas a entidades privadas.
Esto en gran parte se debe a las ventajas que tienen
estos últimos a la hora de organizar y estructurar
proyectos, la facilidad de adquirir financiación por
medio de inversionistas o bancos, permitiendo un
mejor y más eficiente manejo de los dineros tanto
recaudados como los invertidos en la obra, todo lo
cual permite obtener mayores niveles de
competitividad.
c. Las inconformidades del Plan
Los reclamos que gremios y medios le hicieron al
gobierno reflejan cómo a menudo, los proyectos en
los corredores arteriales son mostrados como de
interés nacional, mientras que los de red secundaria
y terciaria son mostrados como proyectos mediados
por intereses locales y regionales de menor estirpe,
disfrazados de políticas contrainsurgentes o
integracionistas.
En este caso, el origen de las críticas es el proyecto
bandera de los ocho años de la administración Uribe
en el sector: el “Plan 2500”, con el que INVIAS se
comprometió a construir, pavimentar y rehabilitar
3125 km.
De carreteras secundarias y terciarias con una
inversión de 1.8 billones de pesos, con obras en
todos los departamentos del país. Dicho plan ha sido
calificado como politiquero y regionalista
precisamente porque en vez de establecer criterios
técnicos rigurosos para la selección de proyectos
dejó el poder de selección en el primer mandatario.
Esto por cuanto las obras debían ser concertadas,
propuestas y escogidas en Audiencias Públicas,
eventos convocados y dirigidos por el propio
presidente.
Y es que el Plan 2500 cumplió todos los requisitos
para ser catalogado de esa forma. Después de la
etapa de Audiencias Públicas se escogieron más de
200 proyectos, de los cuales solo 9 superaron los
50km. Los otros fueron pequeños tramos de 10, 5 y
hasta 1 km.
No hubo ningún énfasis especial en regiones con una
red vial nula (Guaviare, Amazonas, Vichada y
Guainía sólo tienen 1 proyecto cada uno) y los
departamentos con más recursos destinados fueron
los que gozaban de mayor red vial secundaria y
terciaria (Antioquia, Cundinamarca y Boyacá están
en los 3 primeros lugares). Es evidente que 200
proyectos generan más réditos políticos que 10; que
con ese dinero se hubieran podido hacer proyectos
de mayor impacto; y que los intereses de las clases
políticas locales y regionales determinaron la
selección de las obras.
El Plan 2500 es así la expresión por excelencia de la
politiquería y el regionalismo en infraestructura,
justo lo que los gremios, técnicos y medios de
comunicación critican, y en eso tienen toda la razón.
Sin embargo, hay que tener cuidado con las
demandas de “más técnica” y “más visión nacional”
de estos sectores.
VI. CONCLUSIONES
No cabe duda que el sistema vial del país tienen un
rezago de infraestructura y tecnología de más de 25
años. Durante este período se han firmado múltiples
acuerdos que empujan a los servicios de transporte a
redefinirse para mejorar.
Existen grandes retos estratégicos en el sector en
materia ambiental, de infraestructura, tecnología y
capital humano que afrontar en la búsqueda de una
posición en el escenario de servicios logísticos para
enfrentar la globalización.
El Plan 2500, a pesar de los problemas estructurales
generados y relacionados con la adjudicación al
menor precio y sin diseño, ha permitido el
fortalecimiento económico y desarrollo de los
municipios directamente involucrados con el
proyecto.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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